44, rue Alexis de Villeneuve - 97488 Saint-Denis Cedex - www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 5 novembre 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
COMMUNE DE M’TSAMBORO
(Département de Mayotte)
Exercices 2015 et suivants
COMMUNE DE M’TSAMBORO
(s)
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
............................................................................................................................................
2
RECOMMANDATIONS
........................................................................................................................
4
PROCÉDURE
.........................................................................................................................................
6
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
.........................................................................................................
7
1
LA SITUATION FINANCIÈRE
.......................................................................................................
7
1.1 La fiabilité des comptes
..............................................................................................................
7
1.1.1
L’absence de comptabilité d’engagement
.........................................................................
8
1.1.2 Des restes à réaliser non suivis
.........................................................................................
8
1.1.3
D’importants restes à recouvrer non comptabilises
..........................................................
8
1.2
La formation de l’autofinancement
.............................................................................................
9
1.2.1
L’évolution des charges de gestion
...................................................................................
9
1.2.2
L’évolutio
n des produits de gestion
................................................................................
11
1.2.3
Une capacité d’autofinancement retrouvée
.....................................................................
12
1.3 Le financement des investissements
.........................................................................................
13
1.3.1 Un FCTVA à optimiser
..................................................................................................
14
1.3.2
L’absence de plan pluriannuel d’investissement
............................................................
14
1.3.3
Des marges de manœuvre à conserver
............................................................................
15
2
L’ORGANISATION DES M
OYENS
.............................................................................................
16
2.1 Les ressources humaines
...........................................................................................................
16
2.1.1 Des effectifs maîtrisés
.....................................................................................................
16
2.1.2 Le non-respect du temps de travail
.................................................................................
18
2.1.3 La masse salariale
...........................................................................................................
18
2.2 Une politique de prévention balbutiante
...................................................................................
22
2.2.1 Nécessité de mise en place des instances de prévention
.................................................
22
2.2.2 Un corpus documentaire à mettre en place
.....................................................................
23
2.2.3 Un suivi du parc de véhicules défaillant
.........................................................................
24
2.2.4 Un suivi du bâtimentaire insuffisant
...............................................................................
25
2.3 La commande publique
.............................................................................................................
26
2.3.1 Un service de la commande publique inexistant
.............................................................
26
2.3.2 Une règlementation mal connue et insuffisamment maîtrisée
........................................
27
3
AMÉNAGEMENT ET DÉVELOPPEMENT
..................................................................................
28
3.1 Une commune pilote en matière de plan de prévention des risques naturels
............................
29
3.1.1 Une problématique de risques naturels particulièrement prégnante
...............................
29
3.1.2 Une culture du risque à développer
................................................................................
30
3.2
Les grands projets d’équipement
..............................................................................................
31
3.2.1 La crèche municipale
......................................................................................................
31
3.2.2 Le ponton de pêche de Mtsahara
....................................................................................
32
3.2.3 La médiathèque de Hamjago
..........................................................................................
35
3.3 La politique de la ville
..............................................................................................................
36
3.3.1 Une gestion active du contrat de ville 2015
–
2020
........................................................
36
3.3.2
Quelques points formels d’amélioration
.........................................................................
37
3.3.3
Les autres points formels d’amélioration (suite)
............................................................
38
ANNEXES
............................................................................................................................................
39
RÉPONSE DU MAIRE
.........................................................................................................................
42
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
SYNTHÈSE
L
a commune, qui regroupe trois villages, M’Tsamboro, Mtsahara et Hamjago, compte
au dernier recensement de 2017 une population de 7 705 habitants. Elle appartient, avec les
communes d’Acoua, de
Bandraboua et de Koungou à la communauté de communes du Nord
de Mayotte, laquelle ne fonctionne pas depuis sa création.
La commune présente une situation financière maitrisée, indépendamment de quelques
anomalies en matière de qualité des comptes, faute principalement de ne pas avoir mis en
place une comptabilité d’engagement des dépenses. Elle dégage en 2019 un autofinancement
convenable grâce notamment à la maitrise de sa masse salariale durant les cinq dernières
années et au choix courageux en 2018 d’augmenter significativement les taux d’imposition
concomitamment à l’abattement des bases de taxe d’habitation, ce qui lui a permis, de ne pas
hypothéquer les recettes supplémentaires apportées par l’octroi de mer suite au rééquilibrage
de la répartition ent
re le département et les communes. Malheureusement, elle n’a pas su
s’organiser de manière efficace pour suivre les projets d’équipements nouveaux, lesquels sont
pourtant subventionnés à des niveaux pouvant atteindre 90 %, notamment son projet phare de
cré
ation d’une crèche municipale. L’absence de plan pluriannuel d’investissement et de plans
de financement pour chaque projet d’équipement prive la commune d’outils de pilotage à la
fois stratégique et opérationnel pour maîtriser leur soutenabilité, leurs coûts et les délais de
réalisation.
La réorganisation du temps de travail sur la base annuelle des 1607 heures pour un
agent à temps complet, la limitation de certaines primes et autres avantages aux seuls ayants
droit, la suppression de certaines gratifications sans fondement légal, lui permettront de
contenir ses effectifs et de maitriser sa masse salariale, même si des recrutements
complémentaires s’avèreront indispensables pour assurer le fonctionnement de nouveaux
services, sauf à en externaliser certains. Le choix récent de se doter prochainement
d’un
service de la commande publique
l’aidera
non seulement à sécuriser juridiquement ses
procédures mais aussi à
optimiser l’emploi
des deniers publics.
La commune a posé les bases d’une politique de
préventi
on en matière d’hygiène, de
sécurité et de condition de travail.
Cette politique peine à se mettre en place. Il appartient
à
la collectivité d’en accélérer le développement pour la rendre davantage effective
.
La commune a été la première du département à
se doter d’un
plan de prévention des
risques n
aturels. Par la suite elle a su s’adapter aux différentes contraintes réglementaires
résultant de ce plan. Ainsi,
elle a dû revoir l’implantation de la crèche prévue
dans une zone
devenue inconstructible au regard de ce plan, nonobstant le retard et les surcoûts induits. Le
risque de submersion marine, non pris en compte dans le cadre d’un PPRN, mériterait d’être
intégré dans la cartographie des risques de la commune.
Avec les villages de M’Tsamboro et de Mt
sahara intégrés à la liste des quartiers de la
politique de la ville, la commune apparait également comme une commune pilote dans ce
domaine. Elle a signé en juillet 2015 un contrat de ville de « nouvelle génération » définissant
les priorités en matière d
e cohésion sociale, de développement économique, d’emploi et de
cadre de vie.
Le protocole d’engagements renforcés et réciproques de septembre 2019 a permis une
évaluation à mi-
parcours du dispositif et d’en prolonger les effets pour deux ans, signe d’un
travail de qualité.
COMMUNE DE M
’
TSAMBORO
3
La commune, qui s’est engagée à réformer son action et mettre en œuvre les
recommandations de la chambre, dispose d’un ensemble d’atouts pour améliorer le cadre de
vie de sa population et lui apporter une offre de services davantage en rapport avec les
standards contemporains. L’ouverture de la crèche prévue début 2021, la livraison du ponton
de pêche de Mtsahara fin 2021 ainsi que le projet de médiathèque de Hamjago pourraient y
contribuer.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
RECOMMANDATIONS
1
Performance
Numéro
Domaine
Objet
Mis en
œuvre
Mise en
œuvre en
cours
Non mis
en œuvre
Page
1
Gouvernance et
organisation
interne
Rationnaliser
la
flotte
des
téléphones portables.
X
10
2
Comptabilité
Mettre en place un plan pluriannuel
d’investissement e
t en assurer un
suivi rigoureux.
X
15
3
Gestion des
ressources
humaines
Mettre en place un dispositif de
contrôle rigoureux du versement du
supplément familial de traitement.
X
19
4
Gestion des
ressources
humaines
Mettre en place une politique
effective de prévention en matière
d’hygiène,
de
sécurité
et
de
condition de travail en s’appuyant
sur les dispositifs initiés et les
partenaires institutionnels.
X
26
5
Achat
Se
doter
d’un
service
de
la
commande publique.
X
28
6
Gouvernance et
organisation
interne
Poursuivre le développement de sa
politique en matière de prévention
des risques naturels.
X
31
7
Gouvernance et
organisation
interne
Mettre en place des plans de
financement soutenables et suivre
avec rigueur l’avancement ta
nt
administratif qu’opérationnel de
ses différents projets d’équipement
pour en maîtriser les coûts et les
délais de réalisation.
X
36
8
Gouvernance et
organisation
interne
Mobiliser l’ensemble des moyens
et dispositifs prévus au contrat de
ville
pour
en
améliorer
sa
gouvernance et son efficience afin
de
répondre
aux
objectifs
de
cohésion
sociale,
de
développement et d’amélioration
du cadre de vie de sa population.
X
38
COMMUNE DE M
’
TSAMBORO
5
Régularité
Numéro
Domaine
Objet
Mis en
œuvre
Mise en
œuvre en
cours
Non
mis en
œuvre
Page
1
Comptabilité
Mettre
en
place
une
comptabilité
d’engagement dans les meilleurs délais
.
X
8
2
Comptabilité
Se rapprocher du comptable public pour
mettre en place un suivi régulier des
créances
et
apurer
les
créances
anciennes irrécouvrables.
X
9
3
Comptabilité
Sécuriser la conservation des fonds de la
régie.
X
9
4
Gestion des
ressources
humaines
Mettre en œuvre en 2021 un règlement
relatif à l’organisation du temps de
travail de telle sorte que la durée
annuelle du temps de travail effective
soit désormais de 1 607 heures pour un
agent à temps complet.
X
18
5
Gestion des
ressources
humaines
Attribuer la NBI aux seuls agents y
ouvrant
droit
conformément
aux
disposition du décret n° 93-863 du
18 juin 1993
modifié
relatif
aux
conditions de sa mise en œuvre dans la
fonction publique territoriale.
X
20
6
Gestion des
ressources
humaines
Abroger
les
délibérations
du
24 janvier 2018 instaurant au profit des
agents communaux des gratifications à
l’occasion de
la remise de médaille
d’honneur ou de leur départ en retraite.
X
21
7
Gouvernance et
organisation
interne
Respecter les dispositions des articles
L. 2122-22 et suivants du CGCT relatifs
aux délégations données par le conseil
municipal au maire.
X
38
1
Les recommandations sont classées sous la rubrique « régularité » l
orsqu’elles ont pour objet de rappeler
la règle (lois et règlements) et sous la rubrique « performance » lorsqu’elles portent sur la qualité de la gestion,
sans que l’application de la règle ne soit mise en cause. Leur mise en œuvre fait l’objet d’un suivi
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
PROCÉDURE
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de M’Tsamboro a été ouvert le
19 novembre 2019 par lettre du président de la chambre adressée au maire, M. Harouna Colo.
En application de l’article R. 243
-1 du code des juridictions f
inancières, l’entretien de
fin de contrôle a eu lieu le 29 mai 2020 avec le maire.
Lors de sa séance du 4 juin 2020, la chambre a arrêté ses observations provisoires
suivantes qui ont été notifiées à M. Harouna Colo ainsi qu’à M. Laithidine Ben Said, nouve
au
maire à compter du 29 juin 2020. MM. Harouna Colo et Laithidine Ben Said ont adressé une
réponse commune à la chambre le 25 septembre 2020.
Un extrait a été envoyé à l’IRCANTEC qui y a répondu 4 septembre 2020.
Après avoir examiné les réponses, la chambre dans sa séance du 5 novembre 2020, a
arrêté les observations définitives suivantes.
COMMUNE DE M
’
TSAMBORO
7
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
La commune de M’Tsamboro, située sur la côte ouest de Grande Terre regroupe trois
villages, M’Tsamboro, Mtsahara et Hamjago et compte 7 705 ha
bitants en 2017. Les conditions
de vie dans ces trois villages sont supérieures, selon l’INSEE, à la moyenne des villages
mahorais.
La commune fait partie, depuis sa création le 31 décembre 2015, de la communauté de
communes du Nord de Mayotte qui regroupe
également les communes d’Acoua, de Bandraboua
et de Koungou. Elle a pâti des dysfonctionnements de cette intercommunalité qui assure, sous
la tutelle du préfet, uniquement le financement du syndicat intercommunal d’élimination et de
valorisation des déchets de Mayotte (SIDEVAM).
Le présent examen des comptes et de la gestion a porté essentiellement sur l’analyse de
la situation financière, (les charges, ressources et la fiscalité), l’organisation des moyens, les
politiques d’aménagement et développement, d
ont la politique de la ville.
1
LA SITUATION FINANCIÈRE
Le compte de gestion provisoire 2019 de la commune laisse apparaitre une situation
financière plutôt satisfaisante. Toutefois, cette apparence est relative en raison d’un défaut de
qualité des comptes.
1.1
La fiabilité des comptes
En application de l’article 47
-2 de la Constitution, les comptes des administrations
publiques doivent être réguliers et sincères et donner une image fidèle du résultat de leur
gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière.
La commune ne dispose pas de procédures pour organiser les circuits budgétaires et
comptables. Les missions du service finances sont limitées à l’exécution comptable sans
possibilité d’action sur les dépenses. Contrairement aux bonnes pratiques,
il n’est pas impliqué
en amont des décisions impactant les finances communales et ne suit pas l’exécution du budget.
Les engagements
juridiques sont décidés par les élus sans que le service n’ait été sollicité.
L’absence
de comptabilité d’engagement, le s
uivi déficient des restes à réaliser et des restes à
recouvrer altèrent la qualité de l’information budgétaire, comptable et financière.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
1.1.1
L’absence de comptabilité d’engagement
En application de l’article L. 2342
-2 du code général des collectivités territoriales
(CGCT), le maire tient la comptabilité des dépenses engagées. Aux termes de l’article premier
de l’arrêté du 26 avril 1996 pris pour l'application de l’article précité : « L'engagement juridique
est l'acte par lequel la collectivité ou l'établissement public crée ou constate à son encontre une
obligation de laquelle résultera une charge. Il doit rester dans les limites des autorisations
budgétaires. Le contrôle de la disponibilité des crédits est opéré lors de l'engagement comptable,
qui est préalable ou concomitant à l'engagement juridique. ».
L’absence de comptabilité d’engagement ne permet pas aux services de s’assurer de
l’existence des crédits nécessaires, ce qui conduit la commune à dépasser les autorisations
budgétaires. Elle la conduit également à ne pas pouvoir mandater des factures. Le risque est
d’autant plus élevé en matière d’investissement que le montant des opérations prises
individuellement est lui-même élevé.
La commune dispose pourtant d’un logiciel de comptabilité « Corail » lui p
ermettant
d’engager et de suivre l’exécution des crédits.
La chambre recommande à la commune de mettre en place une comptabilité
d’engagement des dépenses dans les meilleurs délais. Consciente des enjeux, la commune s’est
engagée à effectuer une action de sensibilisation des élus et des agents, démarche préalable à la
généralisation de la comptabilité d’engagement à tous les secteurs. La chambre en prend acte
.
1.1.2
Des restes à réaliser non suivis
La comptabilité d’engagement permet en fin d’exercice, de dresser l’état détaillé des
restes à réaliser. En investissement, ils correspondent aux dépenses engagées non mandatées au
31 décembre de l’exercice, et aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un
titre de recette. En fonctionnement, ils correspondent aux dépenses engagées au
31 décembre
non mandatées et n’ayant pas fait l’objet d’un rattachement, c’est
-à-dire des
dépenses engagées n’ayant pas donné lieu à un service fait au 31 décembre et non mises en
recouvrement à l’issue de la journée comp
lémentaire. Les restes à réaliser font partie intégrante
du compte administratif et doivent être sincères.
L’absence de comptabilité d’engagement ne permet à la commune ni de vérifier les
restes à réaliser ni de s’assurer de l’exhaustivité du rattachement
des charges et des produits.
La commune s’est engagée à améliorer sa gestion des restes à réaliser. La chambre en prend
acte.
1.1.3
D’importants restes à recouvrer non comptabilises
L’état des restes à recouvrer transmis par la trésorerie municipale de Mayotte
fait état
au 29 novembre 2019 d’un total général de 268 477 € de créances non recouvrées, dont les plus
anciennes remontent à 2001.
La chambre invite la commune à se rapprocher du comptable public pour mettre en place
un suivi régulier de ses créances et apurer les créances anciennes irrécouvrables. La collectivité
COMMUNE DE M
’
TSAMBORO
9
indique travailler d’ores et déjà sur un plan d'apurement de ces créances irrécouvrables. La
chambre en prend acte et l’encourage à aller au bout de la démarche
.
Dans le cadre de la distribution des collations scolaires, la commune a mis en place une
régie de recettes pour assurer perception des participations des familles. L’encaissement des
recettes par les régisseurs constitue une dérogation aux dispositions relatives à la gestion
budgétaire et comptable publique qui confie au seul comptable public le recouvrement des
recettes que les collectivités sont habilitées à percevoir.
Si la création d’une régie est soumise à l’avis conforme du comptable public, son
organisation et le suivi de son fonctionnement, restent du ressort de l'ordonnateur. Le régisseur
ne respecte pas le rythme mensuel des reversements des recettes encaissées par ses soins au
comptable public assignataire. En 2017 seuls deux versements ont été effectués en date des
21 mars 2017 et 19 mai 2017 ; en 2018, deux le 19 février 2018 et le 22 février 2018 ; en 2019,
deux versements les 7 mars 2019 et 13 septembre 2019. Par suite, le montant maximum de
l’encours de la régie fixé à 7 000 € par l’arrêté municipal du 24 avril 2017 portant
nomination
d’un régisseur et de son adjoint est régulièrement dépassé.
Afin de sécuriser la conservation des fonds de la régie, la chambre invite la commune à
veiller à ce que son régisseur respecte les rythmes de reversement et les plafonds d’encours.
Partageant ce souci, la commune a indiqué vouloir mettre en place différents systèmes de
paiement électronique afin de permettre aux administrés de payer leur facture par virement
bancaire, par carte bancaire, dans les bureaux de poste ainsi que dans les cybers. La chambre
encourage la collectivité à poursuivre cette démarche qui permettra de réduire l’encaisse
numéraire du régisseur.
1.2
La formation de l’autofinancement
La situation financière d’une commune peut s’apprécier au travers d’une série
d’indicateurs. L’un des plus importants est le niveau de sa capacité d’autofinancement qui
traduit l’aisance de la collectivité à dégager des ressources à partir de son fonctionnement
courant pour les affecter au financement de ses investissements.
1.2.1
L’évolution des cha
rges de gestion
Les charges de gestion sont passées de 5,46 M€ en 2015 à 6,55 M€ en 2019, soit une
progression moyenne annuelle de 4,7 % (cf. annexe n° 1). Les charges de personnel en
représentent 68,3% en 2019. Elles ont progressé de 2,99 M€ à 4,47 M€, soit une évolution
moyenne annuelle de 10,6 %.
Le choix de faire bénéficier les agents municipaux des dispositions sur l’indexation
progressive de la rémunération des agents de la fonction publique territoriale constitue
l’explication principale de cette augmentation. Pour
rappel, le taux de majoration applicable au
traitement indiciaire de base détenu par l'agent a évolué comme suit : 5 % à compter du
1
er
janvier 2013, 10 % à compter du 1
er
janvier 2014, 20 % à compter du 1
er
janvier 2015,
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
30 % à compter du 1
er
janvier 2016, 40 % à compter du 1
er
janvier 2017. S’agissant d’un choix
facultatif et non d’une obligation, cette mesure n’a pas donné lieu à une compensation de l’État.
L’extinction du corps transitoire des agents et ouvriers territoriaux de Mayotte (AOTM)
s’est traduite par l’intégration de ces agents dans la fonction publique territoriale avec une
reprise de l’ancienneté et une revalorisation des carrières. Une soixantaine d’agents ont
bénéficié de ces dispositions et d’une meilleure rémunération, celle
-ci étant désormais liquidée
sur la base d’une fourchette indiciaire IB 297 à 388 au lieu d’une fourchette IB 184 à 250.
En 2018, en réponse à l’annonce du passage de la prise en charge par l’État de 95 à 60
%
de la rémunération brute des détenteurs de contrats d’in
sertion, la commune a réduit le nombre
de ces contrats en ne remplaçant pas les contrats arrivés à terme. La commune n’avait gardé
que 80 agents sur les 200 qu’elle employait auparavant. En cours d’année, la commune s’est
vue accorder par dérogation de la préfecture un quota de 10 agents supplémentaires pour faire
fonctionner la maison de France services.
En 2019, la hausse des charges fait suite à la titularisation de 23 agents contractuels de
catégorie C.
Les charges à caractère général regroupent notam
ment les dépenses d’eau, d’électricité,
de carburants, de fournitures, de maintenance, de prestations, d’impôts, de location. Leur
évolution, de 1,17 M€ à 1,51 M€, n’appelle pas d’observation, à l’exception des dépenses
téléphoniques.
La flotte de téléphones portables de la commune est constituée de 38 lignes. 9 sont
attribuées à des élus (maire et adjoints au maire), 29 à des agents municipaux. Parmi ces lignes,
3 seraient interrompues et pour 4 d’entre elles, les services municipaux n’ont pas été en capa
cité
d’identifier les personnes à qui elles étaient attribuées. La commune n’a pas été en capacité de
préciser les règles d’attribution d’un téléphone portable.
Le budget annuel moyen sur la période de contrôle consacré par la commune à la
téléphonie mobi
le est de 15 000 €. La flotte de 38 téléphones portables parait surdimensionnée
au regard des effectifs et des besoins de la commune. La chambre recommande à la commune
de rationnaliser sa flotte de téléphones portables.
Les autres charges de gestion, qui regroupent notamment les indemnités des élus, les
frais de représentation, les frais de déplacement des élus et des agents, les subventions et
contributions aux organismes publics de regroupement, passent de 1,24 M€ à 0,47 M€ entre
2015 et 2019. Les participations syndicales, qui constituent des dépenses obligatoires pour les
communes, diminuent de 858 000€ en 2017 à 272 000€ en 2019.
La forte diminution des participations syndicales a pour origine, d’une part, la
dissolution du syndicat mixte d’investissement et d’aménagement de Mayotte (SMIAM) et la
suppression de la participation correspondante qui s’élevait à 362 000 € en 2018 et, d’autre part,
la baisse de la participation au budget du service départemental d’incendie et de secours
ramenée en 2019 à 2
43 000€.
La participation au syndicat intercommunal d’eau et d’assainissement de Mayotte reste
stable.
En raison de la création de la communauté de communes du Nord de Mayotte (CCNM)
au 1
er
janvier 2016, la commune ne verse plus à compter de cette date de participation au
SIDEVAM976 au titre de la collecte et du traitement des déchets. Faute de fonctionnement de
la CCNM, ses budgets ont été réglés par le préfet permettant seulement l’exercice de la
COMMUNE DE M
’
TSAMBORO
11
compétences « déchets » et le versement de la participati
on au SIDEVAM976, sans qu’il soit
besoin, compte tenu des ressources propres de l’intercommunalité, d’appeler des cotisations des
communes membres pour équilibrer son budget. À ce jour, aucune attribution de compensation
n’a été demandée par la CCNM au tit
re du transfert de cette compétence « déchets » qui pour
l’année 2019 s’élèverait à 393 00€. La commune devrait intégrer cette dépense nouvelle dans
ses budgets à venir.
1.2.2
L’évolution des produits de gestion
Les produits de gestion sont passés 5,7 M€ en 2015 à 7,57 M€ en 2019, soit une
progression moyenne annuelle de 7,2 % (cf. annexe n° 1). Cette moyenne ne rend que très
imparfaitement compte de leur évolution. En effet, si ces derniers ont d’abord baissé en 2016
(5,1 M€) avant de remonter en 2017 à leur niveau antérieur (5,8 M€) et d’y demeurer en 2018
(5,6 M€). En 2019, ils connaissent une hausse brutale et passent à 7,6 M€,
soit une augmentation
de 35%.
Contrairement à ce que soutient la commune, non seulement la baisse de 1,28 % du
nombre d’habitants lors du dernier recensement n’a pas affecté les dotations de l’État, sauf en
2016, mais celles-ci ont progressé par la suite comme le montre le tableau ci-après.
Les ressources institutionnelles et fiscales
en €
2015
2016
2017
2018
2019
Var.
annuelle
moyenne
Dotation forfaitaire
1 394 202 €
1 394 202 €
1 394 202 €
1 389 198 €
1 452 301 €
1,0%
Dotation d'aménagement
578 035 €
739 024 €
887 353 €
817 782 €
895 953 €
11,6%
Sous total Dotation Globale de
Fonctionnement
1 972 237 €
2 133 226 €
2 281 555 €
2 206
980 €
2 348 254 €
4,5%
Taxes foncières et d'habitation
1 075 188 €
977 970 €
1 022 191 €
719 035 €
1 852 988 €
14,6%
Octroi de mer
1 617 973 €
1 661 890 €
1 994 842 €
2 310 795 €
2 692 180 €
13,6%
Sous total Ressources fiscales
2 693 161 €
2 639 860 €
3 017 033 €
3 029 830 €
4 545 168 €
14,0%
TOTAL
ϰ ϲϲϱ ϯϵϴ €
ϰ ϳϳϯ Ϭϴϲ €
ϱ Ϯϵϴ ϱϴϴ €
ϱ Ϯϯϲ ϴϭϬ €
ϲ ϴϵϯ ϰϮϮ €
Evolution des ressources en %
2,0%
10,0%
-1,0%
24,0%
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
Les recettes fiscales ont connu, quant à elles, une augmentation significative, passant de
2,69 en 2015 à 4,55 M€ en 2019, soit une variation annuelle moyenne de 14,0 %. Cette
évolution est due à l’introduction de la fiscalité directe locale –
taxes foncières sur le bâti et le
non bâti, taxe d’habitat
ion-
et au versement d’une fraction de l’octroi de mer partagée entre le
département et les communes. L’année 2019 enregistre une augmentation significative.
En 2018, la réforme fiscale instaurant l’abattement de 60 % des bases de la taxe
d’habitation et du foncier bâti aurait dû priver la commune d’une recette de 613 315 €, la
compensation n’étant versée par l’État qu’en année n + 1. Cette année
-là, la commune a procédé
à une forte augmentation des taux (+ 74,2 %), non seulement de la taxe d’habitation ma
is aussi
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
du foncier bâti qui sont passés respectivement de 19,94 % en 2017 à 34,73 % en 2018 et de
7,80 % à 13,59 %, comme détaillé dans le tableau suivant.
É
volution des taux d’imposition de la fiscalité directe locale
Source : états 1259 de la commune
La hausse des taux a permis de limiter la perte de recettes à hauteur de 310 000 € pour
l’année 2018. Le maintien de ces taux en 2019 et le versement de compensation pour
l’abattement de 60 % des bases a permis de dégager un niveau record de recettes au ti
tre de la
fiscalité locale de 1,85 M€.
Parallèlement la commune a bénéficié d’une dynamique de l’octroi de mer. Elle
enregistre une recette supplémentaire de 1 074 206 € en 2019 par rapport à 2015, soit une hausse
de 66 %.
1.2.3
Une capacité d’autofinancement r
etrouvée
L’évolution plus rapide des produits de gestion (+ 7,2 %
) que des charges de gestion
(+
4,7 %) entraine une amélioration de l’excédent brut de fonctionnement (EBF)
2
, qui passe de
0,27 M€ en 2015 à 1,02 M€ en 2019 comme le montre le tableau suivant
.
2
L’excédent brut de fonctionnement (EBF) est la différence entre produits et charges de gestion.
COMMUNE DE M
’
TSAMBORO
13
Soldes intermédiaires de gestion
en €
2015
2016
2017
2018
2019
Var. annuelle
moyenne
Produits de gestion (A)
5 727 085 €
5 147 867 €
5 817 881 €
5 590 215 €
7 570 848 €
7,2%
Charges de gestion (B)
5 461 906 €
5 197 472 €
5 584 999 €
5 523 132 €
6 55
2 515 €
4,7%
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
265 179 €
-
49 605 €
232 882 €
67 084 €
1 018 333 €
40,0%
en % des produits de gestion
5,0%
-1,0%
4,0%
1,0%
13,0%
+/- Résultat financier
-
43 243 €
-
39 757 €
-
37 819 €
-
34 154 €
-
35 806 €
-4,6%
+/- Solde des opérations d'aménagements
de terrains (ou +/- values de cession de
stocks)
0 €
-
606 €
-
3 740 €
-
6 551 €
0 €
+/- Autres produits et charges excep. réels
-
599 €
0 €
0 €
-
5 734 €
-
13 074 €
116,2%
= CAF brute
221 337 €
-
89 968 €
191 323 €
20 645 €
969 453 €
44,7%
en % des produits de gestion
4,0%
-2,0%
3,0%
0,0%
13,0%
Source : CRC d'après les comptes de gestion
La capacité d’autofinancement brute
3
a connu la même tendance passant de 0,22 M€ à
0,97 M€.
Toutefois, les financements propres de la commune, qui comprennent notamment
l’autofinancement, le FCTVA, les subventions, n’ont permis de couvrir les dépenses
d’équipement que partiellement. Le solde l’a été par le recours à l’emprunt à hauteur de 2,7 M€
sur la période de contrôle.
Les deux
prêts contractés auprès de l’AFD en 2016 et en 2018 pour un total de 2,7 M€
ont permis de palier à la faiblesse de l’autofinancement des investissements. Les emprunts ont
permis de stabiliser la trésorerie de la commune.
1.3
Le financement des investissements
La commune a réalisé un montant de 13,29 M€ de dépenses d’équipement entre 2015
et 2019. Si les communes mahoraises bénéficient de subvent
ions importantes de l’État
(7,9
M€), destinées à compenser la faiblesse structurelle de leur autofinancement, elles
perçoivent également le fonds de compensation de la TVA (FCTVA) alors même que le taux
de TVA sur le territoire est nul. Cette dernière ressource est souvent mal optimisée. Par ailleurs,
faute de plan pluriannuel d’investissement, la conduite des projets e
st souvent défaillante et
conduit à un surenchérissement des coûts.
3
La capacité d’autofinancement brute est calculée en retranchant de l’excédent brut de fonctionnement les
dotations aux provisions, les dotations aux amortissements et les intérêts des emprunts.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
1.3.1
Un FCTVA à optimiser
En application des articles L. 1615-1 et suivants du CGCT, les dépenses réelles
d’investissement des collectivités, les dépenses d’entretien des bâtiments publics et d
e la voirie,
ouvrent droit à l’attribution du FCTVA, versée au cours de la deuxième année suivant celle de
réalisation des dépenses. Le taux s’élève à 16,404 %. Durant la période 2015
-2019, la commune
a perçu un montant global de 1,72 M€ de FCTVA comme dét
aillé dans le tableau suivant.
Montant du FCTVA perçu par la commune
Année
FCTVA
2015
495 361,88 €
2016
ϭϲϲ ϰϴϳ,ϭϮ €
2017
ϯϱϴ ϭϬϮ,Ϭϯ €
2018
ϯϵϱ ϴϱϯ,ϲϰ €
2019
ϯϬϲ ϰϯϮ,ϳϯ €
Total
ϭ ϳϮϮ Ϯϯϳ,ϰϬ €
Source : Documents transmis par la commune
En raison d
’un taux d’exécution des investissements particulièrement faible en 2014, et
d’une mauvaise valorisation des travaux éligibles, la compensation de 2016 ne s’est élevée qu’à
0,17 M€.
À partir de 2015, les investissements repartant à la hausse avec la reprise des travaux de
la crèche, la rénovation d’écoles, la mise aux normes des terrains de foot suite au cyclone
Hellen, le montant de FCTVA s’est accru en conséquence.
Avec le démarrage prochain des travaux du ponton de pêche, du plateau sportif de
Hamjago
et d’une manière générale la poursuite de son programme d’investissement, la
commune devrait continuer à percevoir des montants élevés de FCTVA dans les années à venir.
Le montant de FCTVA perçu par la commune pourrait être optimisé, d’une part, par la
pr
ise en compte des dépenses d’entretien des bâtiments publics et de la voirie éligibles au
FCTVA et, d’autre part, par une meilleure imputation de certaines dépenses d’investissement,
contribuant ainsi au financement de sa section d’investissement.
1.3.2
L’absence de plan pluriannuel d’investissement
La commune connait des difficultés dans le suivi de ses opérations d’investissement. Le
calendrier de réalisation des opérations est régulièrement dépassé. Les plans de financement
sont rarement finalisés lors du lancement du projet. Les besoins ne sont pas totalement
répertoriés. Les coûts de fonctionnement induits ne sont pas pris en compte.
COMMUNE DE M
’
TSAMBORO
15
Les coûts des projets augmentent au fur et à mesure de leur réalisation faute également
d’une prise en compte suffisante des problématiques foncières et d’aléas naturels. Le terrain
d’assiette retenu initialement pour la réalisation de la crèche s’est ainsi révélé inconstructible.
Les difficultés de trésorerie de la commune sont également sources de retard dans le
démarrage des
opérations. La commune pourrait à cet effet se rapprocher de l’AFD pour assurer
le préfinancement des subventions d’investissement.
Faute d’outils de pilotage adaptés, la réalisation des opérations d’investissement connait
des retards et des surcoûts importants.
Partageant l’analyse de la chambre, l
a commune a
indiqué qu’un plan pluriannuel d’investissement
était
en cours d’élaboration et qu’il sera
it
opérationnel au 1
er
janvier 2021. La Chambre invite la commune à en assurer un suivi rigoureux.
1.3.3
Des marges
de manœuvre à conserver
Les projets d’équipement en cours et à venir peuvent impacter négativement les marges
de manœuvre de la commune. À ce jour, elle ne prend pas suffisamment en compte les charges
induites tant au niveau des frais de maintenance et de fonctionnement.
Certains équipements, services nouveaux, ou bien le renforcement des capacités de la
commune nécessiteront du personnel. Même si des redéploiements sont possibles, des
recrutements seront sans doute à prévoir. Les charges de personnel représentaient 69 % des
produits de gestion. Selon les chiffres provisoires de la gestion 2019, le taux de rigidité de la
masse salariale s’élèverait à 59 %.
Evolution des charges du personnel
en €
2015
2016
2017
2018
2019
Var.
annuelle
moyenne
Charges totales de personnel
2 994 055 €
3 391 272 €
3 691 254 €
3 878 809 €
4 473 068 €
10,6%
Produits
de
gestion
(ressources
d'exploitation incluses)
5 727 085 €
5 147 867 €
5 817 881 €
5 590 215 €
7 570 848 €
7,2%
En % des produits de gestion
52,0%
66,0%
63,0%
69,0%
59,0%
Source : CRC d'après les comptes de gestion
Le recours à une délégation de service public pour la gestion de la crèche peut répondre
partiellement à cette problématique. En tout état de cause, la maitrise des charges de personnel
doit reste
r un point de vigilance pour conserver des marges de manœuvre et notamment sa
capacité à dégager un autofinancement suffisant.
L’encours de la dette s’élève au 31 décembre 2019 à 3 458 370 €, soit 223 € par habitant.
La commune porte une dette soutenable sous réserve de conserver une épargne de gestion
suffisante permettant d’en assurer le remboursement ce qui n’a pas été le cas e
n 2018.
Le niveau élevé des subventions et des financements externes à Mayotte, qui en tenant
compte du FCTVA, peut avoisiner les 100 % du coût d’une opération, devrait permettre, sous
réserve d’une politique active de mobilisation, la limitation au recours à l’emprunt.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
La dette, sous la double condition d’une vigilance sur l’évolution des dépenses de
fonctionnement et d’une mobilisation active des subventions devrait rester dans les années à
venir en deçà des seuils d’alerte.
Selon la commune, la mise e
n place d’un PPI lui permettra de disposer d’un outil de
pilotage et de mieux suivre ses marges de manœuvre.
2
L’ORGANISATION DES M
OYENS
Les services de la commune ont été réorganisés en cinq directions en 2015, En 2018,
une réorganisation d’une moindre amp
leur a été réalisée. La commune a réaffecté certains
agents et n’a pas reconduit les contrats des agents en contrats aidés arrivés à échéance. Elle a
bénéficié cette année-
là d’un appui
-
conseil de l’AFD pour la réalisation d’un diagnostic
organisationnel
4
, dont un module complémentaire devrait intervenir en 2020. Cet appui-conseil
a débouché sur un nouvel organigramme au 1
er
décembre 2019.
L’organisation actuelle sous l’autorité du directeur général des services et d’un directeur
général adjoint se décline en cinq directions et un service : direction de la politique de la ville,
direction des services à la population, direction des ressources et moyens, direction de la culture
et de la lecture, direction des services au territoire et service de la police municipale.
2.1
Les ressources humaines
La gestion des ressources humaines est caractérisée par une masse salariale dynamique
en dépit d’effectifs stables et un temps de travail inférieur à la durée légale.
2.1.1
Des effectifs maîtrisés
Les effectifs de la commune, au 31 décembre 2019, sont de 213 agents dont
108
fonctionnaires, 5 agents sous contrat et 99 contrats d’avenir. Ils sont quasiment identiques
par rapport à ceux de 2015, même si de fortes variations sont enregistrées pour les emplois aidés
(111 en 2015, 186 en 2016, 132 en 2017 78 en 2018 et 99 en 2019).
4
Réalisé par le cabinet Espelia.
COMMUNE DE M
’
TSAMBORO
17
Évolution des effectifs
EFFECTIFS
2015
2016
2017
2018
2019
Fonctionnaires
A
2
2
2
2
3
B
3
6
6
5
4
C
33
78
81
84
101
total Fonctionnaires
38
86
89
91
108
Contractuels
A
2
2
2
2
2
B
2
1
2
2
C
11
9
6
3
Total contractuels
4
14
13
10
5
Détachement
A
1
1
1
1
1
B
corps
transitoires
CDD
16
CDI
45
Contrats aidés ( CES-CUI)
111
181
122
68
Contrat d'avenir
4
10
10
99
Sous total
111
185
132
78
99
TOTAL
215
286
235
180
213
Source :
CRC, d’après
documents transmis par la commune
L’effectif de la commune est majoritairement composé d’agents titulaires de
catégorie C. La composition des effectifs titulaires respecte approximativement le schéma
classique des communes mahoraises
de cette taille (en moyenne 84 % d’agents de catégorie C,
11 % de catégorie B et 5 % de catégorie A), mais s’éloigne des constats posés en métropole et
dans les autres DOM.
Entre 2015 et 2019, le nombre des titulaires a augmenté de 35 %. Cette augmentation
est due à la titularisation des agents du corps transitoire et de certains contractuels.
La diminution du nombre d’emplois aidés est liée à la baisse du taux de prise en charge
de leur salaire par l’État qui est passé de 90 % à 60 % et de ce fait à la no
n reconduction des
agents en fin de contrat.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
2.1.2
Le non-respect du temps de travail
Le décret n° 2001-
623 du 12 juillet 2001 relatif à l’aménagement et à la réduction du
temps de travail (ARTT) dans la fonction publique territoriale fixe la durée de travail effectif à
1 607 heures par an.
Le temps de travail des agents de la commune est régi par un règlement intérieur relatif
aux conditions de travail, d’hygiène et de sécurité dans les se
rvices de la commune du
25 mars 2016 et une note du maire en date du 30 décembre 2016 modifiant le règlement
intérieur, notamment sur le régime des RTT.
Les agents bénéficient de 25 jours de congés annuels auxquels s’ajoutent deux jours de
fractionnement, huit jours fériés nationaux et un jour pour la commémoration de l’abol
ition de
l’esclavage. La journée de solidarité n’est pas appliquée. Le maire octroie quatre jours de
congés correspondant aux fêtes musulmanes en vigueur à Mayotte. Chaque année pour le
Ramadan, les horaires sont aménagés et ramenés à 32 heures hebdomadaires. Le nombre de
jours travaillés est donc en moyenne de 223 contre 228. Le temps de travail des agents de la
collectivité, hors prise en compte des deux jours de fractionnement, peut être estimé à
1 554 heures. Il est inférieur à la durée légale.
Le temps de travail moyen payé mais non réalisé par agent peut donc être évalué à
53 heures par an, soit 7 jours de temps de travail théorique et 3 % du temps de travail total. Sur
la base de 107 agents, cela représente l’équivalent de 3,54 agents à temps plein et
un surcoût de
108 000 € annuel.
I
nvitée à mettre en œuvre en 2021 un règlement relatif à l’organisation du temps de
travail de telle sorte que la durée annuelle du temps de travail effective soit désormais de
1 607 heures pour un agent à temps complet, la commune a déclaré vouloir modifier son
règlement intérieur
. Toutefois l’aménagement envisagé semble concerner
le seul temps de
travail durant la période du mois de Ramadan. La chambre réaffirme que la durée annuelle du
temps de travail est de 1 607 heures, particularismes locaux compris
5
.
La commune pourrait profiter de la révision de son règlement intérieur pour introduire
une annualisation du temps de travail pour certains services (état civil, police municipale…)
afin de réduire le volume d’heures supp
lémentaires ou de récupérations.
2.1.3
La masse salariale
Les charges de personnel augmentent de 300 000 € en 20
17 par rapport à 2016 et de
200
000 € en 2018 par rapport à 2017. Elles représentent 69 % des charges courantes.
L’attribution du supplément familial
de traitement (SFT) et de la nouvelle bonification
indiciaire (NBI) appellent des corrections ; l’attribution de gratifications à l’occasion de la
remise de la médaille d’honneur ou de départ à la retraite sont contestables. Par ailleurs, la
commune se tro
uve dans une impasse s’agissant du régime de retraite complémentaire de ses
agents contractuels.
5
Question écrite n° 03989 de M. Jean Masson sénateur de Moselle, publiée le 10 avril 2008 au sujet des
jours fériés locaux d’Alsace et de Moselle.
COMMUNE DE M
’
TSAMBORO
19
2.1.3.1
Le supplément familial de traitement
Seuls les fonctionnaires et certains contractuels de droit public sont concernés par le
supplément familial de traitement (SFT). Il est obligatoire et majore le traitement suivant le
nombre d’enfants à charge, conformément à l’article 20 de la loi n° 83
-634 du 13 juillet 1983
portant droits et obligations des fonctionnaires. Le droit est ouvert au titre des enfants dont
l’ag
ent assume la charge effective et permanente à raison d'un seul droit par enfant.
La charge effective d’un enfant est une notion de fait qui découle de l’obligation légale
pour les parents de nourrir, entretenir et élever leurs enfants et de veiller sur leur sécurité, leur
santé et leur éducation
. Sont considérés comme à charge les enfants jusqu’à leur 16 ans ou
jusqu’à 20 ans lorsque leur rémunér
ation
n’excède pas 55 % du SMIC
6
.
L’obligation générale
d’entretien et d’éducation ne peut être réduite à la si
mple notion de charge financière.
La qualité d’allocataire peut être obtenue dès lors que la preuve du plein exercice de la
charge de l’enfant a été communiquée à la caisse des allocations familiales. La caisse de sécurité
sociale compétente établit une « attestation de paiement » certifiant la charge effective et
permanente des enfants pris en compte pour le calcul des droits. Depuis 2014, cette attestation
est établie sur la base des déclarations des intéressés.
La réglementation impose pour l’employeur
une conservation des justificatifs relatifs
au SFT pendant 10 ans, y compris après le départ en retraite de l’agent. Au titre du SFT la
commune a versé en 2019 la somme de 212 402 € à 73 de ses agents pour 253 enfants.
Le contrôle ayant porté sur 14 % des dossiers du personnel a mis en évidence que le
SFT était versé de manière irrégulière, ou sans que les justificatifs soient produits pour 50 des
52 enfants concernés.
L’obligation générale d’entretien et d’éducation ne peut être réduite à la simple noti
on
de charge financière se résumant parfois au versement d’une pension alimentaire. Tel était le
cas pour trois des dix dossiers vérifiés.
L’incomplétude des dossiers ou l’absence de mise à jour régulière des pièces
justificatives concernent notamment la production des attestations de la CAF, celles de non
perception du SFT par le second parent, ou bien celles de poursuite des études pour les enfants
de plus de 16 ans.
Soucieuse du respect de la règlementation, la commune a entrepris un travail de
vérific
ation de l’ensemble des dossiers.
La chambre lui recommande de poursuivre la mise en
place
d’un dispositif de contrôle rigoureux du versement du supplément familial de traitement
et de le rendre pérenne.
2.1.3.2
La nouvelle bonification indiciaire
La nouvelle bonification indiciaire (NBI) est régie notamment par le décret n° 93-863
du 18 juin 1993 modifié relatif aux conditions de sa mise en œuvre dans la fonction publique
territoriale. Cette prime est attribuée de plein droit à partir du moment où l’agent remplit
les
conditions. Les agents non titulaires en sont exclus.
6
Article R. 512-2 du code de la sécurité sociale.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
En plus de l’exercice des fonctions y ouvrant droit, il est exigé que les fonctions confiées
à l’agent soient au nombre de celles que son statut particulie
r lui donne vocation à exercer,
notamment
les fonctions d’encadrement.
La commune attribue en 2019 une NBI à 18 de ses agents. 8
d’entre
-elles sont attribuées
de manière irrégulière.
L’attribution d’une NBI de 15 points à un gardien de nuit de l’hôtel de ville n’est pas
prévue par la réglementa
tion, contrairement à un gardien d’HLM.
De même une NBI de 25 points est attribuée à 5 agents de catégorie C au motif soit de
l’encadrement d’un service administratif comportant au moins 20 agents, soit de l’encadrement
d’un service administratif requéran
t une technicité en matière de gestion des ressources
humaines, de gestions des achats et des marchés publics, de gestion financière, de gestion
immobilière et foncière, de contentieux ou d’actions liées au développement et à
l’aménagement de la collectivi
té. Ces 5 agents, qui exercent des missions non prévues par leur
cadre d’emploi, ne remplissent pas les conditions pour en bénéficier.
De même, deux agents non titulaires ont perçu en 2015 une NBI alors que celle-ci ne
peut être versée qu’aux agents titul
aires.
À contrario, la régisseuse de recettes pour les collations scolaires devrait bénéficier
d’une NBI de 15
points minimum
7
.
La commune s’est engagée à régulariser les situations relevées par la chambre. La
chambre rappelle que la NBI ne peut être attr
ibuée qu’aux seuls agents y ouvrant droit.
2.1.3.3
Les gratifications à l’occasion des remises des médailles d’honneur ou départs
à la retraite
Par deux délibérations du 24 janvier 2018, la commune a institué d’un part le versement
d’une gratification pour ses agents bénéficiaires de la médaille d’honneur régionale,
départementale et communale et, d’autre part, une gratification aux agents municipaux admis à
faire valoir leurs droits à retraite.
Ces mesures doivent, selon la jurisprudence administrative
8
, être regardées comme
constituant un complément de rémunération.
Au terme de l’article 88
-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale : « Les organes délibérants des collectivités
territoriales (…) déterminent le type des actions et montant des dépenses qu’ils entendent
engager pour la réalisation des prestations prévues à l’article 9 de
la loi n° 83-634 du
13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, ainsi que des modalités de leurs
mises en œuvre ». Cet article dispose que : « (…) L’action sociale, collective ou individuelle
vise à améliorer les conditions de vie des agents et de leurs familles (…) / Sous réserve des
dispositions propres à chaque prestation, le bénéfice de l’act
ion sociale implique une
participation du bénéficiaire à la dépense engagée tenant compte sauf exception, de son revenu
et, le cas échéant, de sa situation familiale. / Les prestations d’action sociale, individuelles ou
7
15 points pour un encours de 3 000 € à 18 000 € et 20 points au
-delà.
8
TA Saint-Denis de La Réunion, 20 février 2020, Préfet de La Réunion c/ commune de Sainte-Marie,
n° 1901068-0.
COMMUNE DE M
’
TSAMBORO
21
collectives, sont distinctes de la r
émunération visée à l’article 20 de la présente loi et sont
attribuées indépendamment du grade, de l’emploi ou de la manière de servir (…) ».
Au terme de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant disposition statutaires à la
fonction publique territoriale, « Les organes délibérantes fixent les régimes indemnitaires, dans
la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l’État (…) ». Les agents de l’État
ne bénéficiant pas de tels avantages, les dispositifs instaurés par la commune au profit de ses
agents sont dépourvus de tout fondement légal et par suite irréguliers.
La commune s’est engagée à abroger, comme l’y invitait expressément la chambre, les
délibérations du 24 janvier 2018 instaurant au profit des agents communaux des gratifications
à l’occasion de la remise de la médaille d’honneur ou de leur départ à la retraite
.
2.1.3.4
Les cotisations IRCANTEC
Les agents non titulaires de l’État et des collectivités locales sont en principe affiliées et
cotisent à l’IRCANTEC.
Le décret n° 70-1277 du 23 décembre 1970 portant création d'un régime de retraites
complémentaire des assurances sociales en faveur des agents non titulaires de l’État et des
collectivités publiques dispose à son article 5 que « (…) 1° Pour bénéficier du régime institué
par le présent décret, les agents mentionnés à l'article 1
er
doivent (…) exercer leurs fonctions
sur le territoire de la France métropolitaine ou dans les départements de la Martinique, (…) et
de Mayotte, (…°). ».
L’article 23
-
8 de l’ordonnance n° 2002
-411 du 27 mars 2002 relative à la protection
sanitaire et sociale à Mayotte prévoit expressément l’application du régime de l’IRCANTEC à
Mayotte : « Le régime complémentaire défini à l'article L. 921-2-1 du code de la sécurité sociale
est rendu applicable à Mayotte, dans des conditions définies par décret, à la date d'entrée en
vigueur de l'accord mentionné au premier alinéa de l'article 23-7 de la présente ordonnance. »
Elle est toutefois subordonnée à l’entrée en vigueur de l’accord AGIRC ARRCO dans
des conditions fixées par un accord entre les partenaires sociaux gestionnaires desdits régimes
et les partenaires sociaux représentatifs au niveau du département, ainsi qu’à la publication d’un
décret d’application non encore publié.
La commune qui avait prélevé sur les traitements des agents les cotisations et les avaient
reversées à l’IRCANTEC s’est vue restituer les parts salariales et patronales. Elle procède
actuellement au remboursement des sommes à ses agents. La chambre ne peut qu’inviter la
commune à poursui
vre cette démarche dans l’attente de l’applicabilité effective de ce régime
aux agents contractuels sur le territoire de Mayotte.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
2.2
Une politique de prévention balbutiante
Suite à un accident du travail avec dommage corporel survenu le 27 janvier 2015 au
service voirie, la commune, prenant conscience de ses responsabilités et des risques encourus
par ses agents en matière d’hygiène et de sécurité, a délibéré dès le 13 février 2015 en vue
d’établir l’arbre des causes de l’accident et de définir des préconisations et des plans d’actions
prévention des risques professionnels. Cette démarche, si elle a permis une réflexion collective
sur les causes de cet accident ainsi que sur la problématique des risques professionnels, n’a pas
débouché sur une politique globa
le en matière d’hygiène et sécurité.
2.2.1
Nécessité de mise en place des instances de prévention
Le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT)
Le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) est chargé de
procéder
à l’analyse des conditions de travail, des risques professionnels auxquels peuvent être
soumis les agents ainsi que leur exposition aux facteurs de pénibilité. Il assure également la
promotion de la prévention des risques professionnels et mène des enquêtes en matière
d’accidents du travail ou de maladies professionnelles. Il a un rôle d’initiative et consultatif
essentiel en matière de prévention des risques psycho-sociaux (RPS) et de promotion de la
qualité de vie au travail (QVT). Il est également consul
té avant toute décision d’aménagement
important modifiant les conditions d’hygiène et de sécurité ou les conditions de travail.
La commune a, par arrêté du 11 décembre 2018, désigné les représentants de la
collectivité au sein de son CHSCT. Cette désignat
ion est intervenue tardivement. Elle n’a été
suivie
d’effet qu’à partir du 12 mai 2020
, soit près de 18 mois après
l’arrêté précité
. Le CHSCT
doit se réunir au moins trois fois par an comme le prévoit la réglementation.
De par l’importance de ces missions,
il ne peut qu’être conseillé à la commune
d’installer son CHSCT et de s’assurer de son fonctionnement régulier dès le renouvellement du
conseil municipal. Cela aura pour conséquence de rendre nécessaire de modifier l’arrêté
municipal du 11 décembre 2018 désignant les représentants de la collectivité au sein du
CHSCT. Le renouvellement du conseil municipal fin juin 2020 doit entrainer la désignation de
nouveaux représentants au CHSCT. Il doit être l’occasion pour la commune de mettre en place
un fonctionnement plus régulier de ce dernier.
L'assistant de prévention
L’organigramme des services de la commune fait apparaitre la fonction d’assistant de
prévention des risques professionnels le directeur adjoint des services au territoire, a été désigné
en qualité
d’assistant de prévention par arrêté du 12 février 2015. Conformément à la
règlementation applicable, il a reçu une lettre de cadrage définissant les moyens mis à sa
disposition pour l’exercice des missions de prévention
9
.
9
Article 4 du décret n° 85-603 du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la
médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale.
COMMUNE DE M
’
TSAMBORO
23
La lettre de cadrage définit les missions qui ne sont pas toutes accomplies. Ainsi, il
n’existe pas de programme annuel de prévention en matière de prévention, ni de bilan santé et
sécurité. L’assistant de prévention aurait dû participer à l’élaboration du document unique
d’évaluation de
s risques professionnels. Les bilans trimestriels et annuels destinés au directeur
général des services ne sont pas réalisés masquant la visibilité des actions entreprises.
Ces anomalies peuvent trouver leur origine dans l’absence de formation préalable à
la
prise de fonction et de formation continue suivie dans le domaine de la prévention depuis sa
nomination en qualité d’agent de prévention alors que ces dernières sont obligatoires
10
.
Prenant acte de ce constat la commune a décidé par arrêté du 11 juin 2020 et par lettre
de cadrage du 1
er
juin 2020 de désigner un nouvel assistant de prévention.
À
ce jour en l’absence de fonctionnement régulier du CHSCT, la politique publique de
prévention en matière d’hygiène, de sécurité et de conditions de travail pein
e à se mettre
effectivement en place.
2.2.2
Un corpus documentaire à mettre en place
L'élaboration d'un document unique
Les articles L. 4121-1 à L. 4121-3 du code du travail imposent aux employeurs publics
et privés d’évaluer les risques pour chaque poste de tra
vail et de les consigner dans un document
unique. La commune n’a pas à ce jour élaboré son document unique, ni même init
ié une
démarche pour l’élaborer.
Elle pourrait s’appuyer pour ce faire sur le service prévention du centre de gestion de
Mayotte. Elle pourrait également, au besoin, rechercher des financements auprès du fonds
national de prévention de la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales
(CNRACL) qui accompagne les collectivités locales dans leur démarche de prévention. Ce
document constitue le socle sur lequel toute politique de prévention doit s’appuyer.
Sensibilisée par la chambre sur la nécessité de disposer d’un document unique, la
commune a missionné en date du 25 juin 2020 un prestataire privé pour l’accompagner dan
s
son élaboration. Le maire et la commune seront moins exposés à voir leur responsabilité
engagée en cas d’accident de travail
.
10
Article 4-2 du décret n° 85-603.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
La tenue obligatoire de registres ou documents
L’article R. 123
-
51 du code de la construction prévoit la tenue d’un registre d
e sécurité
incendie pour chaque établissement recevant du public (ERP). Sur ce registre sont reportés les
renseignements indispensables à la sécurité et notamment la liste du personnel chargé de la
sécurité incendie, les diverses consignes de sécurité, les dates des contrôles et vérifications ainsi
que les observations auxquelles ceux-
ci ont donné lieu. Il a été constaté soit l’absence des
registres sécurité incendie dans les bâtiments visités, soit leur mauvaise tenue.
Alors qu’ils sont également obligato
ires, le registre de santé et sécurité au travail (RSST)
destiné à recueillir toutes observations ou suggestions relatives à l’amélioration de la santé, de
la sécurité et des conditions de travail ainsi que le registre de signalement d’un danger grave et
i
mminent permettant de consigner l’exercice d’un droit de retrait vis
-à-
vis d’une situation de
danger grave et imminent n’ont pu être présentés
11
.
2.2.2.1
Le projet de règlement intérieur
Le comité technique du 25 mars 2016 a donné un avis favorable au règlement intérieur
relatif aux conditions de travail, d’hygiène et de sécurité. Ce projet, qui contenait une série de
dispositions relatives notamment à l’organisation et au fonctionnement du CHSCT, à la
formation des agents de sécurité, à la tenue des registres d’hy
giène et de sécurité, à la médecine
du travail, n’a pas été approuvé par le conseil. Par suite, la plupart des dispositions de ce projet
n’ont pas été mises en œuvre.
Un toilettage des dispositions semble cependant nécessaire pour prendre en compte les
différentes évolutions réglementaires intervenues depuis 2016. Ce règlement actualisé devra
être soumis aux instances paritaires et au conseil municipal.
La chambre ne peut, au vu de ce qui précède, qu’encourager la commune à faire
approuver son règlement i
ntérieur et à mettre en œuvre l’ensemble des dispositions de celui
-ci
relatives à
l’hygiène et sécurité.
Partageant cette préconisation, le nouveau maire indique avoir
engagé une réflexion en ce sens dès son arrivée aux affaires.
2.2.3
Un suivi du parc de véhicules défaillant
La flotte de véhicules de la commune compte neuf véhicules légers et utilitaires acquis
entre 2013 et 2020.
La commune a assuré son parc automobile conformément à l’article L. 211
-1 du code
des assurances à l’exception d’un seul
12
qui est non-roulant. Pour autant, un véhicule même
non roulant doit au minimum être couvert par une assurance responsabilité civile
13
.
Le code de la route, notamment les articles L. 323-1, R. 323-
1 et suivants, et l’arrêté du
18 juin 1991 modifié relatif à la mise
en place et à l’organisation du contrôle technique
11
Documents respectivement prévus par les articles 3-1 et 5-3 du décret n° 85-603 du 10 juin 19 relatif à
l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique
territoriale.
12
Véhicule Peugeot immatriculé DZ-603-GG.
13
Cour d’appel de Riom, 1
ère
chambre, 30 avril 2019, n° 17/02619.
COMMUNE DE M
’
TSAMBORO
25
périodique des véhicules dont le poids n’excède pas 3,5 tonnes, définissent les conditions de
mise en œuvre du contrôle technique. Ainsi, le premier contrôle périodique est à faire au cours
des six mois précédant le 4
ème
anniversaire de la première mise en circulation du véhicule.
Postérieurement à ce contrôle, le contrôle technique périodique doit être renouvelé tous les deux
ans.
À la lecture des cartes grises fournies par la collectivité, à la date du 25 février 2020,
seuls les deux derniers véhicules acquis en 2020 étaient à jour de leur obligation. Certains
véhicules ne sont plus à jour en matière de contrôle technique depuis 2016.
En cas d’accident impliquant un des véhicules concernés par ce manque
ment à une
obligation de sécurité, la chambre attire l’attention du maire sur les risques de voir sa
responsabilité ou celle de la commune engagée, sans compter celle du conducteur. La commune
indique qu’une démarche de régularisation a été entreprise suit
e au signalement de la chambre.
Par ailleurs la mise en place et la tenue de carnets de bord pour chacun des véhicules
permettrait d’en mieux contrôler l’utilisation.
2.2.4
Un suivi du bâtimentaire insuffisant
L’article R. 4224
-17 du code du travail impose la vérification annuelle des extincteurs
par un installateur ou organisme vérificateur qualifié. Seuls les extincteurs de la mairie ont fait
l’objet de cette vérification annuelle. Par contre, ceux des services techniques ne sont pas à jour
de leur vérification réglementaire.
En ce qui concerne la vérification périodique des installa
tions électriques, l’article
R. 4226-
16 du code du travail dispose que « L’employeur procède ou fait procéder,
périodiquement, à la vérification des installations électriques afin d
e s’assurer qu’elles sont
maintenues en conformité avec les règles de santé et de sécurité qui leur sont applicables ».
Les seuls rapports de vérification des installations communiqués par les services de la
commune datent de juin 2004 et concernent uniquement les écoles élémentaires de Hamjago 1
et 2, l’école maternelle de Hamjago, l’école maternelle de Mtsahara plateau et l’école
maternelle de Mtsahara plage.
La commune reconnait qu’elle n’a jamais réalisé de rapport de conformité de ses
installations électriques tant pour les écoles mentionnées ci-
avant que pour l’ensemble des
bâtiments municipaux.
Par ailleurs, en application des articles R. 4544-9 à R. 4544-11 du code du travail, toute
opération d’ordre électrique ou non électrique au voisinage ou su
r des ouvrages ou des
installations électriques, ne pourra être effectuée que par une personne habilitée. Cette
obligation s’entend largement puisque les agents d’entretien et gardiens ayant accès sans
surveillance aux locaux d’accès réservés aux électriciens doivent être détenteur d’une
habilitation.
La norme NFC 18-
510 vient apporter des précisions sur la durée de validité d’une
habilitation électrique. Elle préconise un recyclage de la formation tous les trois ans pour les
habilitations hors tension. Le renouvellement se fait annuellement pour les habilitations
concernant les travaux se faisant sous tension. Un seul agent dispose d’une habilitation
électrique au sein des services de la commune. Cette habilitation a été renouvelée par le maire
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
le 30 novembre 2016 pour une durée de trois ans suite à une formation délivrée par un
organisme agréé. Son renouvellement aurait dû intervenir au plus tard le 30 novembre 2019. Le
personnel « non électricien » de la commune effectuant des travaux non électriques (peinture,
maçonnerie, élagage, etc.) à proximité de conducteurs ou de locaux électriques devrait
également faire l’objet d’une habilitation électrique adéquate.
Compte tenu de l’ensemble des anomalies relevées, la chambre recommande à la
commune de mettre en
place une politique effective de prévention en matière d’hygiène, de
sécurité et de conditions du travail. Elle pourrait utilement, à cette fin, s’appuyer sur les
dispositifs initiés et les partenaires institutionnels. Partageant cette analyse, la commune
s’est
engagée à améliorer sa politique de prévention en matière d’hygiène, de sécurité et de
conditions du travail.
2.3
La commande publique
Pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services, les
collectivités territoriales d
oivent conclure des marchés publics, c’est
-à-dire des contrats à titre
onéreux avec une ou plusieurs entreprises. Les procédures sont strictement encadrées, et doivent
obéir à trois grands principes : la liberté d’accès à la commande publique, l’égalité de
traitement
des candidats et la transparence des procédures.
2.3.1
Un service de la commande publique inexistant
L’organigramme de la commune ne fait pas apparaître de service dédié spécifiquement
à la commande publique. Chaque direction ou service élabore ses propres cahiers des charges,
lance ses propres consultations et en assure le suivi.
Même si la collectivité déclare qu’une formation interne à destination des cadres et
agents impliqués dans la préparation et l’exécution des marchés publics a été organisé
e en
février 2019, il ressort des données transmises qu’un seul agent a suivi des formations en lien
avec la commande publique sur la période 2015-2019 auprès du CNFPT.
La commune utilise, de façon non systématique, la plateforme de dématérialisation
e-ma
rché public.com. L’absence de service dédié à la commande publique ainsi que l’absence
de règlement de la commande publique ou de procédure interne ne permet pas de donner un
cadre organisé, sécurisé et fiable à la commande publique.
Pour autant, les cons
ultations lancées font l’objet d’un passage en commission d’appel
d’offres ou a minima d’un rapport même s’il est parfois succinct, traçant les grandes lignes de
la procédure. C’est le cas, à titre d’exemple, de la consultation lancée pour la formation des
contrats uniques d’insertion (CUI) qui a fait l’objet d’un rapport en date du 27 décembre 2016.
Désireuse d’améliorer ses procédures dans le domaine de la passation des marchés et
d'optimiser sa fonction achat, la commune devrait y parvenir grâce à l’appui de l’AFD.
COMMUNE DE M
’
TSAMBORO
27
2.3.2
Une règlementation mal connue et insuffisamment maîtrisée
La méconnaissance de la réglementation rend la commande publique peu efficiente. Les
consultations lancées débouchent assez régulièrement sur un nombre d’offres faible ou une
offre uni
que, voire l’absence d’offre.
Ceci peut s’entendre lorsque la concurrence locale est restreinte comme en matière de
restauration scolaire. C’est plus difficilement compréhensible pour les marchés d’acquisition
de
véhicules ou d’équipements et de matériels
ou bien des marchés d’études où la concurrence
paraît effective sur le territoire ou susceptible de l’être.
La commune gagnerait à s’interroger sur ses pratiques (meilleure définition des besoins,
clarté du cahier des charges, délais donnés aux candidats, élargissement de la publicité, sourcing
préalable, etc.) afin d’élargir la concurrence lors de ses consultations et obtenir des offres
répondant à ses besoins à des prix corrects.
Le marché de mission de maîtrise d’œuvre pour la rénovation des voiries c
ommunale
1ère tranche illustre cette difficulté à maîtriser les règles de la commande publique.
Deux critères ont été retenus pour déterminer l’offre économiquement la plus
avantageuse. Le prix des prestations pour 50 % et la valeur technique pour également 50 %. Le
rapport d’analyse des offres (document OUV8) détaille le critère valeur technique en
sous-critères comme suit.
Détail critères valeur technique
Sous-critères valeur technique
Pondération
Moyens humains et matériels dédiés au marché
10
Or
ganisation prévue par le candidat pour l’exécution de la
prestation
20
Compréhension de la mission par le candidat
30
Capacité et références du prestataire
20
Planification des prestations
20
Source : Rapport analyse des offres
–
OUV8
–
Commune
de M’Tsamboro
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
Ni l’avis d’appel public à concurrence, ni le règlement de consultation ne donnent le
détail de cette pondération ; le règlement de consultation se borne à lister les sous-critères sans
en donner la pondération. Le sous-critère « capacité et références du prestataire » comptant pour
20 % du critère « valeur technique » n’est pas en soit un élément utilisable pour le jugement
des offres mais doit intervenir uniquement en amont au niveau de la sélection des candidatures.
Sur les six candida
ts ayant remis une offre, et après correction d’une erreur de report
dans le rapport d’analyse, quatre d’entre eux ont la note maximale de cent points. De fait, les
modalités de mise en œuvre du critère « valeur technique » par la commune ne sont pas
opéra
tionnelles pour départager les candidats et la détermination de l’offre économiquement la
plus avantageuse. Le marché est in fine attribué sur la base du seul critère prix départageant les
quatre candidats dont l’offre technique a été jugée parfaite.
L’erreur de report de la note technique pour l’un des candidats dans le rapport d’analyse
aurait pu avoir pour conséquence de modifier le classement final des offres.
Le registre des dépôts des offres, suite à une erreur de manipulation de la plateforme de
dématérialisation, mentionne à tort deux offres déposées en format papier, arrivées hors délai.
À minima, une mention aurait pu être insérée dans le rapport d’analyse mentionnant ce
problème levant ainsi l’ambiguïté sur la recevabilité de ces offres classées
deuxième et
troisième au terme de la consultation.
L’ensemble de ces erreurs démontre l’absence de maîtrise des procédures par les
personnes en charge de la commande publique et ne garantit ni l’attribution des marchés au
mieux disant, ni la satisfaction des besoins de la commune. Dès lors, la chambre recommande
à la commune de se doter d’un service de la commande publique, lequel doit être capable de
recenser l’ensemble des besoins, de computer les seuils, de conduire les procédures et d’en
suivre l’exéc
ution administrative et financière.
Dans un premier temps, la commune pourrait édicter un règlement de la commande
publique et favoriser la formation des agents impliqués dans les achats. La chambre rappelle
que le respect des procédures en matière de commande publique participe également à
l’optimisation des ressources de la collectivité.
La commune s’est engagée à mettre en œuvre l’ensemble de ces recommandations dont
elle reconnait partager le bien fondé.
3
AMÉNAGEMENT ET DÉVELOPPEMENT
La plupart des pro
jets d’aménagement et d’équipement de la commune doivent prendre
en compte les contraintes liées aux risques naturels.
COMMUNE DE M
’
TSAMBORO
29
3.1
Une commune pilote en matière de plan de prévention des risques
naturels
3.1.1
Une problématique de risques naturels particulièrement prégnante
98,5 % du territoire de la commune est impacté par la problématique de prévention des
risques naturels prévisibles « inondations, mouvements de terrain, sismicités » et 56 % du
foncier est classé en aléa fort contre 44,5 % en moyenne sur le département
14
.
Extrait cartographique de l’aléa mouvement de terrain
Source : Unité des risques naturels - DEAL
Classification et symbole de l’aléa mouvement de terrain
Le glissement de terrain de 2013 dans le quartier de Fonbouni touchant près de
300 personnes a
démontré que le risque n’était pas que théorique. Sous l’impulsion forte de la
DEAL Mayotte, la commune a su prendre en compte ces risques en élaborant et approuvant son
14
Source Unité des Risques Naturels
–
Service Environnement et Prévention des Risques de la DEAL
Mayotte.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
plan de prévention des risques naturels (PPRN). La commune a ainsi été la première du
département à signer avec le représentant de l’
֤
État son PPRN le 25 janvier 2019.
Ce plan distingue d’une part les zones construites ou à urbaniser à court terme et, d’autre
part, les zones non construites à préserver de l’urbanisation et / ou champs d’expansion de crues.
Pour chacune d’elles, en fonction du niveau d’aléas, il indique le caractère constructible ou
inconstructible des terrains.
La commune a dû et a su s’adapter aux différentes contraintes réglementaires résultant
de ce classement. Ainsi, le terrain d’assiette retenu initialement pour la réalisation d’une crèche
se trouvant en zone inconstructible au regard du PPRN, un autre site a pu être trouvé pour
permettre la réalisation de ce projet nonobstant le retard et les surcoûts induits. Pour son projet
de réalisation d’une médiathèque à Ham
jago, la commune a su intégrer cette problématique dès
l’étude de programmation et devrait recevoir un avis favorable de la DEAL. Les coûts et délais
induits devraient ainsi être intégrés en amont dans le montage de l’opération et en faciliter ainsi
sa réalisation.
La commune a pu ainsi démontrer, selon la chambre, sa capacité à concilier réalisation
d’équipements publics et prévention des risques naturels sous réserve des accompagnements
techniques et financiers.
3.1.2
Une culture du risque à développer
La co
mmune dispose du premier PPRN opposable à Mayotte. Il lui appartient d’annexer
ce document au Plan local d’urbanisme (PLU) sans attendre que le préfet ne le fasse d’autorité
15
.
Dans un souci de rendre les règles de gestion du droit d’occupation des sols pl
us
cohérentes et plus claires pour les pétitionnaires, lorsqu’elles divergent entre le PPRN et le
PLU, le PLU pourrait être mis en conformité avec les dispositions du PPRN, même s’il n’y a
pas d’obligation réglementaire.
Le risque de submersion marine, no
n pris en compte dans le cadre d’un PPRN, est très
prégnant sur la commune en raison de sa configuration géographique. Ce risque est susceptible
d’impacter une part notable de la population. Il devrait, dès lors, être intégré dans la
cartographie des risques de la commune.
Le plan communal de sauvegarde (PCS) de la commune n’intègre pas à ce jour les
éléments du PPRN. Une mise à jour du PCS prenant en compte les aléas forts susceptibles
d’impacter les bâtiments communaux, tels mairie ou services techniques
, amenés à jouer un
rôle dans une gestion de crise (PC de crise, lieux de stockage de matériel…) est souhaitable.
La diffusion d’une culture du risque passe par une information régulière et adaptée de
la population. L’article L. 125
-
2 du code de l’environnement pose le droit à l’information des
citoyens sur les risques majeurs auxquels ils sont soumis ainsi que sur les mesures de
sauvegarde les concernant. La commune pourrait mettre en place, en lien avec les services de
la DEAL, une démarche active de com
munication dans ce domaine en veillant à l’adapter à sa
population ne maitrisant pas ou peu l’écrit et / ou le français.
15
Article L. 153 -
60 du code de l’urbanisme.
COMMUNE DE M
’
TSAMBORO
31
La commune s’est engagée
à poursuivre le développement de sa politique en matière de
prévention des risques naturels comme le lui a recommandé la chambre.
3.2
Les grands projets d’équipement
La commune a engagé trois projets majeurs d’équipement : une crèche, un ponton de
pêche et une médiathèque. Leur réalisation a été contrariée par de nombreuses difficultés.
3.2.1
La crèche municipale
Ce projet
, d’un montant de 2 375 000 €, a été financé par la caisse d’allocations
familiales à hauteur de 2 175 000 €, l’État pour 150 000 € et l
e conseil départemental pour
50
000 €. Il s’agit du premier projet de crèche de cette envergure sur le département de Ma
yotte.
Les travaux ont commencé en 2013 pour un équipement de 50 berceaux. En 2020, le projet a
été ramené à 36 berceaux et à ce jour n’a pas été livré.
Photo n° 1 :
La crèche vue de l’extérieur
Le retard de ces travaux est dû, d’une part, à l’inconstructibilité du
terrain retenu
initialement comme précédemment indiqué et, d’autre part, à la défaillance de l’opérateur
initialement retenu.
Alors que la commune comptait sur le professionnalisme de l’association retenue, avec
laquelle elle avait signé un bail à constru
ction, pour assurer la maitrise d’ouvrage du projet et
ensuite en assurer le fonctionnement, le chantier a été arrêté en janvier 2017, au regard des
difficultés financières de l’association pour honorer les factures des entreprises. Ce n’est qu’en
2018 qu’ont eu lieu les premières tractations dans le but d’obtenir la sécurisation puis la reprise
du chantier et le paiement des artisans.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
Un accord transactionnel ayant pour objet de prévenir d’éventuels litiges entre les
parties et de définir les conditions e
t modalités de reprise de la maîtrise d’ouvrage du projet par
la commune a été signé en février 2019. Un autre protocole transactionnel entre la commune,
la société SMTPC et la CSSM pour le règlement des impayés est entré en vigueur le
1
er
octobre 2019.
P
ar suite, le montant de l’opération a dû être revu à la hausse pour un montant total de
3,6 M€ et pour un nombre de places réduit à 36.
Financement de la crèche
Commune
Année
Description de l'opération
Montant
de
l'opération
Type
de
financement
Montant
M'TSAMBORO
2013
Création d'une crèche de 50
places
2 375 000,00 €
DETR
100 000,00 €
2014
DETR
150 000,00 €
2017
Financer les surcoûts liés au
changement de terrain
CSSM
325 861,21 €
465 516,01 €
CAF - Fonds locaux
1 0
21 059,65 €
Fonds CNAF
1 153 940,35 €
Achèvement
de
la
crèche
municipale de 36 places (contrat
de convergence)
889 500,00 €
FDS
(Co
financement avec le
CD)
743 586,00 €
FCTVA
145 878,00 €
Total
3 730 016,01 €
3 640 32
5,21 €
Source : CRC au vu des arrêtés de subvention
La délégation de service public pour la gestion de l’équipement a été attribuée pour une
durée de cinq ans au groupement les Marionnettes le 21 février 2020. La crise sanitaire a retardé
la réception des travaux prévus en mai 2020 pour une ouverture programmée début 2021. Ce
sera la troisième crèche municipale en service à Mayotte.
3.2.2
Le ponton de pêche de Mtsahara
Le projet de réalisation d’un ponton de pêche à Mtsahara s’inscrit dans une démarche
de structuration et de développement de la filière pêche à Mayotte. Celle-ci est portée par le
département et l’État via l’unité territoriale de Mayotte de la
direction mer Sud océan Indien
(DMSOI) qui met à disposition son ingénierie, notamment pour l’élaboratio
n du plan régional
d’organisation et d’équipement des ports de pêche(PROEPP) qui servira de cadre à l’action de
l’État, du département, des collectivités locales et des professionnels de la pêche.
COMMUNE DE M
’
TSAMBORO
33
Localisation des structures existantes de la filière pêche de Mayotte
Source : PROEPP
Sur les 20 points de débarquement existants, 7 sont retenus comme prioritaires, dont
celui de Mtsahara, par le PROEPP sur la base de trois critères : installations existantes d’un
comité des villageois de pêcheurs de Mayotte (COPIVEM), nombre de professionnels de la mer
et intensité de la population autour du point de débarquement.
Le site de Mtsahara, point de départ de nombreux pêcheurs, est actuellement équipé
d’une halle à marée gérée par un COPIVEM qui remplit l’intégralit
é de ces critères.
Les financements des équipements sont assurés par des crédits nationaux via le contrat
de plan État-Région et les fonds européens, principalement le fonds européen pour les affaires
maritimes et la pêche (FEAMP) dans la limite de 500 00
0 € par ponton, le d
épartement pouvant
abonder cette enveloppe.
Si le projet a été initié en septembre 2017, sa mise en œuvre a débuté treize mois plus
tard avec le lancement de la consultation pour les premières études, en octobre 2018. Ce délai
est diff
icilement compréhensible au regard d’un projet considéré par la commune comme
prioritaire.
La commune a délibéré à trois reprises sur le financement du projet : la première fois le
14 septembre 2017 pour mentionner la possibilité d’un financement de 500 000 € dans le cadre
du FEAMP, la deuxième fois le 31 mai 2019 pour un mon
tant d’opération estimé à 1
054 609
€
et quatre mois plus tard, le 26 septembre 2019 pour un monta
nt d’opération ramené à 835
714
€.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
Ces flottements illustrent la difficulté de la commune à cadrer financièrement ses opérations
d’investissement et à les rapprocher des conditions d’octroi des subventions.
Ainsi le projet intégrait dans l’opération le financement, en complément à la réalisation
du ponton de pêche, d’une rampe de mise à l’eau pour un montant de 202 680 €, équipement
non éligible aux subventions.
En travaillant de manière plus collaborative avec
l’unite territoriale
de la DMSOI, cette
erreur, dommageable en termes de délais, aurait pu être, selon la chambre, évitée.
La con
vention du 27 décembre 2019 relative à l’attribution d’une aide de l’État pour le
« ponton de Mtsahara » au titre du contrat de convergence et de transformation 2019-2022
comporte des incohérences.
Le délai de réalisation de l’opération diffère selon que l’on se réfère à l’article 3
« Durée
de la convention » stipulant que les travaux devront être intégralement réalisés dans un délai
maximal de quatre ans après le démarrage des travaux, démarrage des travaux devant intervenir
dans un délai maximal d’un an
à compter de la signature de la convention soit au total un délai
de cinq ans ; ou bien que l’on se réfère au calendrier prévisionnel de l’annexe technique et
financière mentionnant une date de fin de travaux au 1
er
septembre 2020.
La date prévisionnelle de fin des travaux et de mise
en service de l’équipement
(le 1
er
septembre et le 1
er
octobre 2020) semblait particulièrement optimiste au regard des
contraintes administratives (délais de passation et de réalisation des marchés d’études
complémentaires, pr
océdures d’autorisation environnementale, lancement et réalisation des
marchés travaux…) et techniques (absence à ce jour à Mayotte de machine à pieux pour la
réalisation du projet…).
Selon
l’unité territoriale de la DMSOI en charge de l’instruction
technique du projet, il apparait que fin octobre 2020 ce projet était encore à la phase des études
de maîtrise d’œuvre
et que les études géotechniques sans lesquellles les marchés de travaux ne
peuvent pas être lancés n’étaient pas
encore réalisées. Selon les se
rvices de l’
É
tat, l’objectif
aujourd’hui
serait
de livrer l’équipement
fin 2021.
Par ailleurs, l’avis d’appel public à la concurrence du 16 avril 2020 pour la passation
d’un marché de maîtrise d’œuvre pour le ponton de Mtsahara mentionne une date prévision
nelle
de commencement des travaux au 15 décembre 2020, date non compatible avec la convention
de financement signée.
La participation de l’État est plafonnée à 500 000 €. La commune devra donc rechercher,
soit auprès du département, soit sur ses fonds propres, le complément éventuel de l’opération.
COMMUNE DE M
’
TSAMBORO
35
Plan de financement
FINANCEURS
MONTANT
TAUX INTERVENTION
État/ CCT 2019-2022
500 000,00 €
59,83 %
Conseil départemental
168 563,20 €
20,17 %
Autofinancement
(communal)
30 052,28 €
3,60 %
FCTVA
137 090,52 €
16,40 %
TOTAL
835 714, 00 €
100 %
Source : Convention n° 2019-58/SGAR/CCT/PAF
Selon les service
s de la DMSOI, le coût réel de l’opération devrait être probablement
supérieur. En effet, les études réalisées à ce jour par la commune ne donnent qu’une estimation
sommaire du coût des travaux qu’il convient d’affiner dans le cadre d’études complémentaire
s.
3.2.3
La médiathèque de Hamjago
Le projet de construction d’une médiathèque à Hamjago
s’élevait initialement à
1 960
000 € (études et travaux) pour une surface totale de 890 m2. La commune a perçu une
subvention d’un montant de 390 743 € de la direction des affaires culturelles (DAC) en 2010
pour la première tranche.
L’objectif de la commune était de rendre accessible «
la culture et le patrimoine » pour
une appropriation par l’ensemble de ses 7 700 habitants. Pour rendre le territoire plus attractif,
la commune visait un rayonnement plus large et ciblait également la population des communes
mitoyennes représentant un bassin de population de 27 000 habitants.
Le terrain de l’opération se situe à proximité immédiate d’équipements scolaires (écoles
et collège). Créer un nouveau genre d’équipements culturels allant au
-delà de la traditionnelle
bibliothèque, ayant un nouveau
mode de configuration en termes de fonctions et d’activités,
doit permettre de développer ces structures de proximité. L’idée était de faire du lieu un vrai
pôle de vie, d’échange, de rencontre et de mixité sociale dont la culture serait le poumon. Un
permis de construire a été déposé en 2015 p
ermettant l’obtention de premières subventions de
l’État et de l’Europe qui ont permis de financer une partie des études de ce nouvel équipement
structurant. Le projet était estimé en 2015 à environ 2 000 000 € hors mobilier. Aujourd’hui la
commune souhaite mobiliser des subventions complémentaires afin de terminer les études et
démarrer les travaux de construction. Pour cela un programme doit être présenté en support du
dossier de demande de subvention.
Ce projet a été jugé par la DAC et l’agence régional
e du livre et de la lecture (ARLL)
surdimensionné par rapport à la population communale vivant sur le territoire. De ce fait, la
commune a été appelée à redimensionner son projet en fonction des seuls habitants de la
commune.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
La commune a revu le plan de la médiathèque, laquelle sera située au sein du village
d’Hamjago, à proximité immédiate du collège de M’Tsamboro et de la route nationale.
Un projet d’une telle ampleur pourrait être
, selon la chambre, plus raisonnablement
porté au niveau de l’intercommu
nalité si elle fonctionnait normalement, analyse partagée par la
commune. Il pourrait en être de même pour d’autres projets d’envergure, notamment le plateau
sportif de Hamjago (3 M€) ou bien la piscine lagunaire sur la plage de Jiva. En tout état de
cause, il appartient à la commune de bien intégrer les coûts d’explo
itation des projets
d’équipements pour en mesurer la soutenabilité sur le long terme.
Plus généralement, la chambre recommande à la commune de mettre en place, en
complément d’une programmation pluriannuelle d’investissement, des plans de financement
sout
enables et de suivre avec rigueur l’avancement tant administratif
que technique des
opérations.
3.3
La politique de la ville
Seuls les villages de M’Tsamboro et de Mtsahara ont été intégrés à la liste des quartiers
de la politique de la ville
16
. Il est à noter
que pour l’outre
-mer, et notamment Mayotte,
l’éligibilité au dispositif politique de la ville se fait sur des critères différents de ceux retenus
pour la métropole, à savoir le critère du revenu des habitants. Si les mêmes critères
métropolitains avaient
été retenus, l’intégralité du territoire de la commune aurait été classée en
politique de la ville.
3.3.1
Une gestion active du contrat de ville 2015
–
2020
La commune s’est fortement investie dans le dispositif de la politique de la ville en
créant notamment une direction de la politique de la ville et en recrutant, en associant les
services de l’État, le(s) adulte(s)
-relais et les divers intervenants (médiateurs de proximité et
coordinatrice du conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance).
La commune a signé le 27 juillet 2015 un contrat de ville dit de nouvelle génération
définissant ses priorités en matière de cohésion sociale, développement économique, d’emploi
et de cadre de vie.
La mise en place du contrat s’accompagne de moyens financie
r spécifiques à savoir, une
première enveloppe de 60 000 € comprenant une prise en char
ge à 50 %, dans la limite de
17
500 € annuels d’un poste de chargé de mission ville et des actions innovantes et structurantes
et une deuxième enveloppe de 19 112 € pour
le financement d’un poste d’adulte
-relais.
Les différentes instances prévues au contrat de ville sont tenues régulièrement,
notamment les comités techniques et de pilotage permettant un travail concerté avec les
associations locales et les services de l’
État sur la programmation annuelle.
16
Décret n° 2014-1751 du 30 décembre 2014 fixant la liste des quartiers prioritaires de la politique de la
ville dans l
es départements d’outre
-
mer (…).
COMMUNE DE M
’
TSAMBORO
37
Le travail de terrain réalisé par les services de la commune, et notamment son directeur,
a permis une mobilisation des crédits alloués tout en assurant un contrôle régulier de l’utilisation
des enveloppes au travers de
s différents comptes rendus d’activités et financiers tant en ce qui
concerne les actions portées par la commune elle-même que celles portées par le tissu associatif
local. La collectivité n’a pas connu de dégagement de crédits sur les enveloppes allouées qu’elle
a su mobiliser dans les délais parfois contraints du dispositif.
Le protocole d’engagements renforcés et réciproques de la politique de la ville approuvé
par délibération du 26 septembre 2019 a permis une évaluation à mi-parcours du dispositif et
d’en prolonger les effets pour deux ans. La commune vient de bénéficier à compter de 2020 de
l’octroi d’un financement complémentaire pour un deuxième poste d’adulte
-relais venant ainsi
renforcer le dispositif existant.
3.3.2
Quelques points formels d’améliorat
ion
Si la mise en œuvre par la commune du dispositif de la politique de la ville n’appelle
globalement pas d’observations, certains aspects pourraient aisément être améliorés.
En premier lieu, même s’il est noté que les diverses instances prévues se réun
issent
conformément aux dispositions du contrat de ville, une difficulté existe en ce qui concerne les
conseils citoyens des villages de M’Tsamboro et Mtsahara qui peinent à se réunir, voire à être
constitués. Ceci est une difficulté inhérente à plusieurs contrats de ville du territoire. Pour
autant, l’implication de la population forte au travers de ses représentants est un gage de
l’efficience des actions mises en place. L’attribution d’un second adulte
-relai pourrait être
l’occasion d’un travail de terra
in renforcé pour assurer non seulement la mise en place effective
des deux conseils citoyens mais aussi leur fonctionnement régulier.
Un deuxième point d’amélioration de la gouvernance pourrait porter sur le respect des
dispositions de l’article L. 1811
-2
du CGCT qui prévoient que « (…) le maire (…) présente à
son assemblée délibérante (…) un rapport sur la situation de la collectivité au regard de la
politique de la ville (…) » Ce rapport explicitement prévu au contrat de ville doit faire l’objet
d’un débat annuel au sein du conseil municipal. Ce débat déconnecté de l’approbation annuelle
des actions de la programmation politique de la ville permettrait, d’une part, de mieux assurer
l’information des élus municipaux et, d’autre part, de dresser un bilan sur l’efficacité des actions
entreprises et des difficultés rencontrées.
Un troisième point d’amélioration pourrait porter sur la tenue des indicateurs
d’évaluation prévus au contrat de ville permettant d’avoir une visibilité sur l’efficacité des
actions mises en place. Ces indicateurs sont, nombreux, multiples et parfois complexes
17
. Ce
sont en tout plusieurs dizaines d’indicateurs prévus au contrat de ville qui n’ont pas été mis en
œuvre. Dès lors, l’efficacité des actions ne peut pas être mesurée. La compl
exité de ce dispositif
17
À titre d’exemple l’axe « Axe assurer pour tous les individus un enviro
nnement sain, sur et de qualité »
(cf. pages 94 et 95 du contrat de ville). P
our le suivi des actions mentionnées à cet axe, il n’y a pas moins de cinq
indicateurs de prévus : « 1° assurer pour tous les individus un environnement sain, sûr et de qualité -2° réalisation
des opérations de RHI dans les deux villages concernés
–
3° nombre de ravines aménagées
–
4° nombres de réseaux
existants entretenus
–
5° nombre de manifestations réalisées pour sensibiliser l’accès à l’information en santé
environnementale ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
est un constat partagé par les services de la commune et l’État. Un travail concerté de
simplification pourrait être entrepris pour arrêter un nombre limité d’indicateurs, lesquels
seraient ensuite effectivement suivis.
En dernier l
ieu, la commune disposait jusqu’en 2016 d’un contrat local de santé signé
avec l’ARS. Ce contrat n’a pas été renouvelé au motif que des d’actions relatives à la santé
étaient déjà inscrites dans le contrat de ville. Toutefois, en raison des enjeux forts de santé
publique sur la commune, notamment du fait de son isolement géographique, il paraît pertinent
de renforcer les actions conjointes dans ce domaine au travers d’un nouveau contrat local de
santé. Il ne peut donc qu’être suggéré à la commune de se rapprocher de l’ARS pour élaborer
un nouveau contrat local de santé répondant aux besoins spécifiques des deux villages de
M’Tsamboro et Mtsahara.
Invitée par la chambre à
mobiliser l’ensemble des moyens et dispositifs prévus au
contrat de ville pour en améliorer sa gouvernance et son efficience afin de répondre aux
objectifs de cohésion sociale, de développement et d’amélioration du cadre de vie de sa
population, la commune, qui partage le bienfondé de cette recommandation, a indiqué vouloir
s’y employer et r
ester ainsi
l’une des collectivités mahoraises les plus actives en matière de
politique de la ville.
3.3.3
Les autres points formels d’amélioration (suite)
Au-
delà des lacunes observées en matière de politique de la ville, c’est l’information
des conseillers municipaux et des habitants sur les affaires communales plus généralement qui
est à améliorer.
Par délibération n° 31 du 14 avril 2014, le conseil municipal a attribué une large
délégation, en application des articles L. 2122-22 et suivants du CGCT au maire
pour l’exercice
de certaines de ses compétences. Les décisions prises par le maire en application de cette
délégation sont soumises au même régime juridique que les délibérations du conseil municipal
notamment en terme de publicité réglementaire et de transmission contrôle de légalité. Le maire
doit également rendre compte au conseil municipal, à chacune de ses réunions des décisions
qu’il a prises en application de cette délégation.
La commune ne respecte pas à ce jour ses obligations fragilisant juridiquement les
décisions prises par le maire et privant le conseil municipal et les citoyens de la commune de
leur droit de contrôle.
L’article R. 2121
-10 du code général des collectivités dispose que « Dans les communes
de 3 500 habitants et plus, le disposi
tif des délibérations du conseil municipal (…) et les arrêtés
du maire, à caractère réglementaire (…) sont publiés dans un recueil des actes administratifs
ayant une périodicité au moins trimestrielle. ».
Un tel
dispositif n’est pas mis en place
par la commune privant ainsi les citoyens, les
électeurs et contribuables d’un moyen simple d’information et de contrôle sur les actes
juridiques de leur commune.
La commune a justifié respecter dorénavant les dispositions des articles L. 2122-22 et
suivants et R. 2121-10 du CGCT
, comme la chambre l’y avait expressément invitée
.
COMMUNE DE M
’
TSAMBORO
39
ANNEXES
Annexe n° 1. Budget de fonctionnement
..............................................................................................
40
Annexe n° 2. Charges de personnel
......................................................................................................
41
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
Annexe n° 1.
Budget de fonctionnement
en €
2015
2016
2017
2018
2019
Var. annuelle moyenne
Ressources fiscales propres (nettes des re
s
2 693 161
2 639 860
3 017 033
3 029 830
4 545 168
14,0%
+ Fiscalité reversée
0
0
0
0
0
= Fiscalité totale (nette)
2 693 161
2 639 860
3 017 033
3 029 830
4 545 168
14,0%
+ Ressources d'exploitation
57 853
48 725
39 004
18 680
58 802
0,4%
+ Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
2 976 070
2 459 281
2 761 844
2 541 706
2 966 879
- 0,1%
+ Production immobilisée, travaux en régie
0
0
0
0
0
= Produits de gestion (A)
5 727 085
5 147 867
5 817 881
5 590 215
7 570 848
7,2%
Charges à caractère général
1 177 304
1 110 592
1 165 576
1 111 930
1 509 911
6,4%
+ Charges de personnel
2 994 055
3 391 272
3 691 254
3 878 809
4 473 068
10,6%
+ Subventions de fonctionnement
50 500
70 000
64 854
43 279
101 377
19,0%
+ Autres charges de gestion
1 240 047
625 608
663 316
489 113
468 159
- 21,6%
= Charges de gestion (B)
5 461 906
5 197 472
5 584 999
5 523 132
6 552 515
4,7%
Excédent brut de fonctionnement (A-B
265 179
- 49 605
232 882
67 084
1 018 333
40,0%
en % des produits de gestion
5,0%
- 1,0%
4,0%
1,0%
13,0%
+/- Résultat financier
- 43 243
- 39 757
- 37 819
- 34 154
- 35 806
- 4,6%
+/- Solde des opérations
d'aménagements de terrains (ou +/- values
de cession de stocks)
0
- 606
- 3 740
- 6 551
0
+/- Autres produits et charges excep. réels
- 599
0
0
- 5 734
- 13 074
116,2%
= CAF brute
221 337
- 89 968
191 323
20 645
969 453
44,7%
en % des produits de gestion
4,0%
- 2,0%
3,0%
0,0%
13,0%
Source : CRC d'après les comptes de gestion
COMMUNE DE M
’
TSAMBORO
41
Annexe n° 2.
Charges de personnel
en €
2015
2016
2017
2018
2019
Var. annuelle moyenne
Rémunération principale
1 787 488
2 114 270
2 278 637
2 317 225
2 736 972
11,2%
+
Régime
indemnitaire
voté
par
l'assemblée, y compris indemnités
horaires pour heures supplémentaires
0
74 980
112 577
132 001
219 862
+ Autres indemnités
255 008
254 348
250 526
236 194
228 558
- 2,7%
= Rémunérations du personnel titulair
2 042 496
2 443 598
2 641 739
2 685 420
3 185 392
11,8%
en % des rémunérations du personnel*
67,0%
58,0%
58,0%
73,0%
80,0%
Rémunération principale
309 392
312 884
335 156
374 451
120 701
- 21,0%
+
Régime
indemnitaire
voté
par
l'assemblée, y compris indemnités
horaires pour heures supplémentaires
0
20 202
63 949
41 630
27 213
+ Autres indemnités
0
0
0
0
0
= Rémunérations du personnel non tit
u
309 392
333 085
399 105
416 082
147 914
- 16,8%
en % des rémunérations du personnel*
10,0%
8,0%
9,0%
11,0%
4,0%
Autres rémunérations (c)
698 315
1 408 944
1 499 490
561 495
667 863
- 1,1%
= Rémunérations du personnel hors
atténuations de charges (a+b+c)
3 050 204
4 185 628
4 540 334
3 662 996
4 001 169
7,0%
- Atténuations de charges
758 260
1 699 773
1 555 136
528 759
271 668
- 22,6%
= Rémunérations du personnel
2 291 943
2 485 854
2 985 198
3 134 238
3 729 501
12,9%
*
Hors atténuations de charges
Source : CRC d'après les comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
RÉPONSE DU MAIRE
Chambre régionale des comptes La Réunion et Mayotte
44, rue Alexis de Villeneuve
97488 Saint-Denis Cedex
Les publications des chambres régionales des comptes
La Réunion et Mayotte
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/crc-la-reunion-et-mayotte