Rapport d’observations définitives
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION
FÉCAMP CAUX LITTORAL AGGLO
ORGANISATION DES TRANSPORTS URBAINS
(Département de la Seine-Maritime)
Exercices 2015 et 2018
Observations délibérées le 2 avril 2020
Sommaire
Synthèse
............................................................................................................................................
1
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
............................................................................................
2
OBLIGATIONS DE FAIRE
.................................................................................................................
2
RAPPEL DE LA PROCÉDURE
...............................................................................................
2
LE CADRE D’EXERCICE DE LA COMPETENCE EN MATIERE DE TRANSPORTS
URBAINS
.................................................................................................................................
3
L’INFORMATION FINANCIERE ET COMPTABLE DU BUDGET ANNEXE TRANSPORT .. 4
A -
Les rapports d’orientation budgétaire
....................................................................................
4
B -
Le rattachement des charges et des produits
........................................................................
4
LA SITUATION FINANCIERE DU BUDGET ANNEXE TRANSPORT
...................................
5
A -
Les produits d’exploitation
......................................................................................................
5
1 -
Le versement transport
...............................................................................................................
5
2 -
Les contributions reçues
.............................................................................................................
5
3 -
Les subventions du budget principal
...........................................................................................
6
B -
Les charges d’exploitation
......................................................................................................
6
1 -
Les charges à caractère général
.................................................................................................
6
2 -
Les contributions versées
...........................................................................................................
6
3 -
Les frais de personnel
.................................................................................................................
6
LA GESTION DELEGUEE DU RESEAU DE TRANSPORTS URBAINS
..............................
7
A -
Les modalités de transfert de la compétence à la CAFCLA en 2015
....................................
7
B -
Le champ de la compétence en matière de mobilité urbaine
................................................
7
1 -
Les structures de développement des territoires traitant de la mobilité
......................................
7
2 -
La coordination avec les autres entités compétentes en matière de mobilité
.............................
8
3 -
La coordination avec les autres entités pour les compétences connexes
...................................
8
C -
Mobilité et déplacements au sein de l’agglomération fécampoise
.........................................
9
1 -
Les problématiques de transports et de mobilité du territoire de la CAFCLA
..............................
9
2 -
Le plan local d’urbanisme intercommunal valant plan de déplacements urbains
........................
9
3 -
L’accessibilité du réseau
...........................................................................................................
10
D -
Les principes de la convention de délégation de service public
..........................................
10
E -
Présentation du réseau et de l’offre de transports urbains
..................................................
12
1 -
Présentation générale du réseau TUSA
....................................................................................
12
2 -
La consistance de l’offre de transport
.......................................................................................
13
F -
La fréquentation du réseau
..................................................................................................
14
G -
La qualité du service
............................................................................................................
15
1 -
L’appréhension de la qualité du service par les instances de la CAFCLA
................................
15
2 -
L’évaluation de la qualité du service
.........................................................................................
16
3 -
La qualité du service en situation perturbée
..............................................................................
16
H -
La tarification
........................................................................................................................
18
1 -
La politique tarifaire
...................................................................................................................
18
2 -
La gamme tarifaire
....................................................................................................................
18
3 -
L’évolution des recettes par catégories de titres
.......................................................................
18
I -
La fraude
..............................................................................................................................
19
J -
Le contrôle exercé sur le délégataire
...................................................................................
20
1 -
Le cadre conventionnel du contrôle
..........................................................................................
20
2 -
La mise en œuvre du contrôle
..................................................................................................
20
K -
Les coûts et le financement du réseau
................................................................................
22
1 -
L’évolution des charges et des recettes d’exploitation
..............................................................
22
2 -
L’évolution des contributions versées
.......................................................................................
22
3 -
Les principaux ratios et coûts unitaires et de financement du réseau
.......................................
22
4 -
Le poids de la fiscalité dans le financement de l’exploitation du réseau
...................................
23
L -
Le cadre de la prochaine DSP
.............................................................................................
23
Annexes
...........................................................................................................................................
25
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
1
SYNTHÈSE
Après une importante évolution de son périmètre, intervenue en 2017, la
communauté d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglomération (CAFCLA) regroupe
désormais 33 communes et 40 000 habitants.
Dans la cadre du transfert de la compétence d’autorité organisatrice de la mobilité
(AOM) prévu par la loi, la CAFCLA a poursuivi, à partir de 2015, la gestion déléguée du réseau
de transports urbains
Ficibus
. Elle a conclu, avec le département puis la région, des
conventions relatives au financement des transports scolaires qu’elle assure pour leur compte
ainsi que les transports réguliers de personnes réalisés hors de son réseau urbain, qu’elle leur
a délégués jusqu’en 2020.
Il en est résulté une évolution notable des charges et des produits ainsi qu’un déficit
d’exploitation pour son budget annexe transport, ce malgré le versement de subventions du
budget principal qui devraient faire l’objet de délibérations motivées.
L’exploitation du réseau
Ficibus,
confiée
à la société Kéolis Seine-Maritime (KSM)
jusqu’à fin 2020, repose sur une concession et concerne la desserte du seul territoire de
Fécamp.
Les contributions forfaitaires d’exploitation versées à KSM pour contribuer à
l’équilibre financier de la délégation de service public (DSP), correspondent à la différence
entre les montants prédéterminés des recettes et des charges d’exploitation forfaitisées. Qu’il
atteigne ou non les objectifs conventionnels de recettes, le délégataire bénéficie ainsi de
montants de contributions garantis.
KSM voit son risque d’exploitation sensiblement atténué, ce qui va à l’encontre du
principe de toute délégation de service public (DSP), d’autant que la convention ne lie pas sa
rémunération à la qualité du service rendu.
Le délégant ne dispose que d’une information globale sur la structure de l’offre
kilométrique et de la fréquentation. Compte tenu des lacunes de la convention de DSP et de
l’imprécision des rapports annuels du délégataire, la CAFCLA n’a pas connaissance des
charges réelles du service qu’elle délègue et dont elle assure l’équilibre financier au moyen du
produit des impôts locaux.
Durant la période sous revue, le réseau
Ficibus
se caractérise par une offre
kilométrique en faible hausse, ainsi que par des tarifs stables et très accessibles. En raison
d’une offre de stationnement satisfaisante dans la ville-centre et de la faible incitation des
usagers à devenir des abonnés réguliers du réseau, la fréquentation est en baisse, notamment
chez les scolaires, comme les recettes de billetterie.
Dans la perspective d’un élargissement probable et du renforcement de la mise en
accessibilité de son réseau, la CAFCLA envisage de déléguer la gestion de ce dernier par une
nouvelle convention, à compter de 2021. Elle aurait alors avantage à exercer un contrôle plus
étroit sur la qualité du service rendu et la gestion de son délégataire afin de s’assurer du juste
montant des contributions qu’elle lui versera.
La CAFCLA devra trouver des ressources supplémentaires pour financer sa nouvelle
politique des transports urbains. Sur ce point, la fixation du taux du versement mobilité
peut
se révéler d’une importance primordiale. La stratégie des transports et des déplacements à
l’échelle du territoire communautaire, telle que définie dans son plan de déplacements urbains,
apparaît inaboutie et n’est pas appuyée sur des études techniques approfondies.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
2
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
1.
Opérer des contrôles réguliers et inopinés sur le niveau de qualité du service de transports
urbains délégué, y compris en situation perturbée ;
2. exercer un contrôle approfondi de la gestion du délégataire du réseau des transports
urbains afin de s’assurer du juste montant de la contribution financière versée.
OBLIGATIONS DE FAIRE
3.
Garantir l’équilibre des sections du budget annexe transport ;
4.
motiver la délibération approuvant le versement d’une subvention d’exploitation du budget
principal au budget annexe transport conformément aux textes.
RAPPEL DE LA PROCÉDURE
La chambre régionale des comptes a inscrit à son programme l'examen de la
gestion de la communauté d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (CAFCLA) au titre de
la compétence en matière de transports urbains à partir de l'année 2015. Par lettre en date du
19 avril 2019, le président de la chambre en a informé Mme Marie-Agnès Poussier-Winsback,
présidente en fonction durant toute la période sous revue. L’entretien de fin de contrôle a eu
lieu le 28 octobre 2019 entre Mme Poussier-Winsback et le rapporteur.
Lors de sa séance du 7 novembre 2019, la chambre a arrêté ses observations
provisoires portant sur les années 2015 à 2018. Celles-ci ont été transmises dans leur
intégralité à Mme Poussier-Winsback et, pour les parties qui les concernent, aux personnes
nominativement ou explicitement mises en cause.
La présidente de la CAFCLA et la région Normandie ont répondu. La chambre n’a
pas reçu de réponse signée du président de la société Kéolis Seine-Maritime, délégataire de
la CAFCLA.
Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du
procureur financier, la chambre a arrêté, le 2 avril 2020 le présent rapport d’observations
définitives.
S’inscrivant dans le cadre du contrôle des comptes et de la gestion de la CAFCLA,
le présent rapport concerne l’examen de la seule compétence des transports urbains. Cet
examen a principalement porté sur la situation financière du budget annexe et sur l’exercice
de la compétence des transports urbains de voyageurs dans le cadre d’une délégation de
service public (DSP).
Ce rapport, auquel est jointe la réponse de la présidente, devra être communiqué
à l’organe délibérant lors de sa plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l'objet d'une
inscription à l'ordre du jour, sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et
donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera communicable dans les conditions prévues au livre III du code des
relations entre le public et l’administration.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
3
LE CADRE D’EXERCICE DE LA COMPETENCE EN MATIERE DE
TRANSPORTS URBAINS
Conformément aux dispositions de l’article L. 5216-5 du code général des
collectivités territoriales (CGCT), la CAFCLA, établissement public de coopération
intercommunale (EPCI) à fiscalité propre créé au 1
er
janvier 2015, exerce de plein droit la
compétence d’autorité organisatrice de la mobilité (AOM).
Cette compétence porte sur un réseau des transports urbains dont la gestion a été
confiée à une entreprise privée par une convention de DSP, précédemment conclue par la
commune-centre de Fécamp.
Si le ressort territorial des transports urbains de la CAFCLA est passé de 13 à 35
puis 33 communes (215 km²), regroupant une population d’environ 40 000 habitants, le réseau
des transports urbains
Ficibus
dessert le seul territoire de la commune-centre et n’a pas été
étendu depuis 2015.
Le périmètre des transports urbains de la CAFCLA concerne les services scolaires
et les services réguliers de voyageurs, qui relevaient précédemment du département de la
Seine-Maritime.
La loi a transféré à la CAFCLA les transports scolaires, sur son périmètre des
transports urbains intercommunal (PTUi), incluant les circuits de desserte des syndicats
intercommunaux Jules Ferry, Atouts vents, Les Loges et Epreville.
L’EPCI a aménagé l’organisation mutualisée de l’exercice d’une partie de sa
compétence avec le département au moyen d’un protocole du 21 novembre 2016, dont le
volet 1 dit « accord-socle » détermine, à compter du 1
er
janvier 2015, les conditions :
-
du transfert à la CAFCLA par le département des moyens consacrés au transport
des abonnés scolaires et de la prise en charge du coût de transport des élèves
habitant
le
PTUi
et
empruntant
des
services
de
transports
transférés
entrants/sortants de ce dernier (cinq lignes régulières et circuits de desserte des
établissements de Fécamp) ;
-
d’exercice de la compétence déléguée à titre transitoire au département pour ce qui
concerne les services routiers réguliers de personnes - vingt-quatre communes
membres de l’EPCI étant desservies par au moins l’une des cinq lignes
interurbaines, jusqu’à ce que la CAFCLA puisse préparer sa pleine prise de
compétence.
En 2017, la région s’est substituée au département, en application de la loi du
7 août 2015 dite « loi NOTRe », qui a fait de cette dernière l’unique autorité compétente pour
l’organisation des transports collectifs non urbains, réguliers ou à la demande. Selon la
CAFCLA, cette compétence a été pleinement exercée par la région à partir du
1
er
septembre 2017, les marchés conclus initialement par le département ayant continué de
s’appliquer jusqu’à cette date par délégation de la région. Deux avenants (18 juillet 2018 et
15 juin 2019) sont venus compléter les termes du protocole de 2016 pour tenir compte de
l’extension de la CAFCLA à vingt communes membres de l’ex-communauté de communes du
canton de Valmont (CCCV) et prolonger la délégation jusqu’à fin juillet 2020.
La CAFCLA offre une participation financière aux frais de transport scolaire pour
les familles des élèves résidant et étudiant dans l’intercommunalité et empruntant les lignes
régulières régionales ou les circuits scolaires.
Les flux financiers relatifs à l’exercice de la compétence de mobilité urbaine de la
CAFCLA sont retracés dans un budget annexe.
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4
L’INFORMATION FINANCIERE ET COMPTABLE DU BUDGET ANNEXE
TRANSPORT
A -
Les rapports d’orientation budgétaire
Le débat d’orientation budgétaire doit faire l’objet d’un rapport (ROB) présentant à
l‘assemblée délibérante les engagements pluriannuels envisagés à la lumière des hypothèses
d’évolution budgétaires et financières retenues.
Au cours de la période sous revue, ces documents reprennent les principaux
facteurs organisationnels et institutionnels pouvant avoir des conséquences sur les
engagements pluriannuels et les recettes à attendre par la CAFCLA au titre du budget annexe
« transport ». En revanche, ils fournissent très peu de données chiffrées quant à l’évolution
des principaux postes de ce budget tels que :
-
le montant des contributions financières versées au délégataire des services de
transport (coûts de la DSP), alors que la convention et ses avenants permettent de
les connaître avant actualisation (cf.
infra
) ;
-
les éléments relatifs au financement de ce budget, notamment le produit du
versement transport ;
-
les importants flux financiers (dépenses et recettes) entre la CAFCLA et le
département puis la région, résultant de la mise en œuvre du protocole de 2016 et
de ses avenants.
Afin de contribuer à l’information satisfaisante de son assemblée délibérante, la
CAFCLA doit compléter ses prochains ROB par des données chiffrées détaillées, d’autant que
ce budget annexe a bénéficié tous les ans de subventions du budget principal.
B -
Le rattachement des charges et des produits
En vertu du principe d’indépendance des exercices et selon l’instruction budgétaire
et comptable applicable aux services publics locaux industriels et commerciaux (SPIC) du
31 décembre 2007, la procédure de rattachement des charges et des produits vise à faire
apparaître dans le résultat d’un exercice donné, les flux qui s’y rapportent.
La qualité des rattachements conditionne la sincérité des résultats budgétaires. Ils
doivent porter sur des montants précis et être rigoureusement documentés par l’ordonnateur.
Durant la période sous revue, des rattachements ont été portés au compte
administratif pour des montants importants, sans que les règles et les procédures de
comptabilisation prévues par les textes apparaissent totalement maîtrisées par l’EPCI.
Ses rattachements et leur régularisation ont, selon le comptable public, donné lieu
à l’émission des pièces justificatives de la part de l’ordonnateur (mandats et titres, états de
charges et des recettes) et à leur comptabilisation dans les comptes de gestion.
Certaines de ces opérations ont donné lieu à des anomalies d’imputation, tandis
que d’autres ont porté sur des montants prévisionnels et insuffisamment affinés, concernant
en particulier les contributions à verser à la région ou à percevoir de cette dernière.
Ces rattachements et leurs régularisations, pour des montants importants (près de
2 M€ en 2018), ont affecté la lisibilité des résultats d’exploitation et des flux retracés dans le
budget annexe.
Selon la CAFCLA, cette pratique résulte des incertitudes liées aux négociations
conduites avec le département puis avec la région afin de définir les modalités financières de
la délégation transitoire régissant l’exercice de leur compétence sur le PTUi. Elle précise
qu’aucun outil conventionnel n’était prévu avant la signature du protocole de 2016 précité.
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d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
5
La région Normandie confirme cette analyse, insistant sur les délais nécessaires
à la conclusion des avenants à ce protocole, inhérents au transfert de la compétence
précédemment exercée par le département et à l’extension du périmètre territorial de la
CAFCLA, intervenus simultanément en 2017.
Tout en prenant acte de ces éléments de contexte, la chambre invite la CAFCLA
à recourir pour l’avenir, en accord avec la région, à une adaptation de leurs outils
conventionnels pour fonder juridiquement et de manière permanente leurs engagements
financiers et permettre le suivi précis des flux correspondants dans les documents budgétaires
soumis au conseil communautaire.
LA SITUATION FINANCIERE DU BUDGET ANNEXE TRANSPORT
Ce budget annexe (BA), soumis à la nomenclature comptable M 43, a pour
particularité de ne présenter aucune réalisation de dépenses d’investissement, aucun
endettement et, y compris en exploitation, aucun reste à réaliser important.
La CAFCLA précise que cette absence d’investissement procède en partie de son
choix de poursuivre l’application du dispositif conventionnel par lequel la commune de Fécamp
avait initialement confié la gestion du réseau des transports urbains à un délégataire à qui
incombe la mise à disposition des matériels roulants.
En termes d’importance des recettes réelles de l’EPCI, le BA transport se situe au
deuxième rang, après le BA ordures ménagères.
Il présente un déficit croissant de sa section d’exploitation durant la période sous
revue (sauf en 2016), passant de - 54 000 € en 2015 à - 124 000 € en 2018.
A -
Les produits d’exploitation
Les données qui ont servi à l’analyse financière ci-après figurent en annexe 1.
Les produits atteignent le montant total de 2,77 M€ en 2018, soit un quasi-
doublement par rapport à 2015.
En 2018, ils sont composés d’une part prépondérante de subventions
d’exploitation (68 %), dont une partie émane du budget principal, et de produits fiscaux perçus
au titre du versement transport (31 %).
1 -
Le versement transport
Face à la hausse de ses charges (contributions à la DSP
Ficibus
, engagements
conventionnés avec le département puis la région), l’EPCI a choisi de maintenir le taux plafond
non majoré de VT de 0,55 % sur le territoire de Fécamp et d’appliquer jusqu’en 2020 un taux
réduit à 0,35 % aux entreprises implantées dans son périmètre de mobilité.
D’un montant annuel moyen de 812 000 € depuis 2016, le produit du versement
transport affiche un taux de croissance annuelle moyen de 9 %, qui s’explique essentiellement
par l’extension du périmètre territorial de la CAFCLA et, partant, du nombre d’entreprises
assujetties.
2 -
Les contributions reçues
La perception de ces contributions fait suite aux protocoles du 21 novembre 2016
avec le département (930 000 € en 2016, 230 000 € en 2017 et en 2018) puis la région, avec
l’avenant n° 1 (820 000 € en 2017 et 1,3 M€ en 2018).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
6
3 -
Les subventions du budget principal
Aux termes de l’article L. 2224-1 du code général des collectivités territoriales
(CGCT), un BA de type SPIC doit être équilibré. Le versement d’une subvention du budget
principal à l’effet de prendre en charge les dépenses d’un tel budget annexe, n’est autorisé
qu’à titre dérogatoire et doit être approuvé par une délibération motivée : soit par les exigences
du service public qui conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de
fonctionnement, soit par le fait que le fonctionnement du service public exige la réalisation
d'investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne
peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs (article L. 2224-2 du CGCT).
Durant la période sous revue, des subventions d’exploitation ont été versées par
le budget principal en faveur du BA transport par des délibérations non spécifiquement
motivées.
Cette pratique n’est pas conforme aux textes. La chambre rappelle à l’EPCI
l’obligation légale d’équilibrer le budget annexe transport à chaque exercice et de motiver les
délibérations approuvant le versement d’une subvention du budget principal conformément
aux textes.
B -
Les charges d’exploitation
Ces charges, qui ont plus que doublé depuis 2015 pour atteindre 2,89 M€ en 2018,
se composent de contributions versées (69 %), de charges à caractère général (29 %) et de
charges de personnel (2 %).
1 -
Les charges à caractère général
D’un montant moyen de 0,878 M€ par an, ces charges sont constituées en quasi-
totalité de contributions financières (CF) versées au délégataire du service public des
transports urbains. Conformément aux dispositions de l’article 18 de la convention de DSP,
cette contribution évolue en fonction de l’actualisation annuelle appliquée aux charges du
service délégué (cf.
infra
).
Au cours de la période sous revue, le montant de ces contributions n’a que
faiblement évolué, passant de 0,834 M€ en 2015 à 0,843 M€ en 2018.
Les vérifications opérées sur leur calcul ont permis d’identifier un trop versé par
l’EPCI de 5 700 € au titre de l’exercice 2016, dont il lui appartient de demander le
remboursement auprès du délégataire.
2 -
Les contributions versées
Elles recouvrent les contributions versées par la CAFCLA au département puis à
la région, au titre des dispositifs conventionnés issus du protocole de novembre 2016
(cf.
supra
).
Nul en 2015 en raison d’une anomalie d’imputation survenue sur un montant de
0,51 M€ (cf.
supra
), le montant de ce poste s’est élevé à 1,1 M€ en 2016, 1,195 M€ en 2017
puis 1,984 M€ en 2018.
3 -
Les frais de personnel
Ces frais, qui atteignent 62 000 € en 2018, se composent :
-
de la rémunération annuelle du responsable du service « mobilité » correspondant à
1/35
ème
de son temps de travail consacré au suivi administratif et financier de la
convention de la DSP «
Ficibus
» et du protocole conclu avec la région (cf.
supra
) ;
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
7
-
de la rémunération de la référente du transport scolaire et de la conductrice du minibus
de la régie de transport scolaire d’Ecretteville-sur-Mer.
LA GESTION DELEGUEE DU RESEAU DE TRANSPORTS URBAINS
A -
Les modalités de transfert de la compétence à la CAFCLA en 2015
Par délibération du 14 décembre 2016, le conseil communautaire a approuvé,
conformément au rapport de la commission locale d’évaluation des charges transférées, une
réduction de 210 000 € du montant de l’AC de la commune de Fécamp. Pour l’essentiel, ce
montant correspond à la différence entre le montant des CF versées au délégataire de la DSP
(837 000 €) et celui des recettes du VT (647 000 €) à fin 2014.
La CAFCLA n’a pas fait état de transferts de personnels, de contrat d’emprunt ou
d’actifs immobiliers de la commune de Fécamp, liés à la compétence relative à la mobilité, les
infrastructures et équipements connexes aux transports urbains (aménagement de voirie et
réseaux) n'entrant pas dans son champ.
A l’inverse, la CAFCLA s’est vu transférer certains points d’arrêt du réseau de
transports urbains (cf.
infra
), sans qu’une convention de mise à disposition ait été conclue avec
la commune. En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur s’est
engagé à y remédier prochainement afin de régulariser la situation.
B -
Le champ de la compétence en matière de mobilité urbaine
A partir d’une connaissance précise des déplacements au sein de son ressort
territorial, l’autorité organisatrice des mobilités (AOM) définit, le cas échéant en collaboration
avec le transporteur, la consistance de l’offre de transport, le niveau de qualité du service, la
tarification et le niveau de sa contribution financière.
Devant prendre en charge différentes compétences en plus de celle de la mobilité
(planification de l’urbanisme, aire d’accueil des gens du voyage, plan climat-air-énergie
territorial…) et structurer ses moyens pour se concentrer sur les grands projets à piloter, la
CAFCLA a fait le choix de « faire vivre » la DSP avec le délégataire actuel, sans modification
du périmètre de desserte (cf.
supra
) jusqu’à l’échéance de la convention à la fin 2020.
L’EPCI
s’est
aussi
engagé
dans
différentes
actions
partenariales
de
développement territorial traitant des problématiques de mobilité et a adopté un plan de
déplacements urbains (cf.
infra
).
1 -
Les structures de développement des territoires traitant de la mobilité
Selon l’EPCI, ses limites territoriales ne permettent pas de traiter toutes les
problématiques de mobilité, dont celles des déplacements touristiques. Elle a donc choisi
d’adhérer à deux structures de développement de projets de territoire ayant vocation à
intervenir sur les questions de transports.
Le syndicat mixte fermé du «
Pôle Métropolitain de la Seine
», comprenant
dix intercommunalités, a pour mission principale de conduire des actions d’intérêt métropolitain
en vue de promouvoir un modèle d’aménagement, de développement durable et de solidarité
territoriale, notamment dans le domaine des déplacements.
Selon la CAFCLA, les travaux en cours concernent les liaisons Nord-Sud, et
notamment le franchissement de l’estuaire de la Seine, les mobilités actives (vélo-routes et
voies douces), le développement du co-voiturage en zones peu denses (aménagement des
aires et outils numériques), l’harmonisation du maillage des bornes électriques ainsi que
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
8
l’accompagnement et la coordination des intercommunalités pour la mise en œuvre de la loi
n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités.
L’opération «
Grand Site des Falaises d’Etretat - Côte d’Albâtre
» (seize membres)
a pour objet de mettre en œuvre un projet territorial à l’échelle de treize communes, de
préserver la qualité paysagère, naturelle et culturelle du site, d’améliorer la qualité de la visite
et de favoriser le développement socio-économique local dans le respect des habitants.
Approuvé en décembre 2019, son « schéma des mobilités et des itinérances
douces » contient des préconisations à mettre en œuvre en partenariat avec d’autres
collectivités (région, communauté urbaine Le Havre Seine Métropole et commune de Fécamp)
visant :
-
au titre de la phase 1 (2020), à améliorer la coordination des horaires entre les trains
et les autocars (lignes 24 et «
R’Bus
») depuis les gares du Havre et de Fécamp en été
(à coûts constants) ;
-
au titre de la phase 2 (2022) :
à renforcer la ligne «
R’Bus
» d’été par la création d’une ligne express régionale
«
Chrono 24
» à l’année entre Le Havre, Etretat et Fécamp (80 000 € sur la
base de deux allers-retours quotidiens) ;
à renforcer, par allongement, la ligne côtière de cabotage n° 24 (rebaptisée
«
Proxi 24
») en période estivale entre Le Havre, Etretat et Fécamp
(50 000 € sur la base de huit allers-retours quotidiens en semaine) ;
à réaliser des études de programmation afin de transformer la gare de Fécamp
(pôle multimodal) pour mieux accueillir les autocars, les vélos et les visiteurs.
En l’état actuel, aucune réalisation concrète en lien avec les transports collectifs
de voyageurs n’a eu lieu, dans le cadre de ces deux structures.
2 -
La coordination avec les autres entités compétentes en matière de mobilité
La CAFCLA est adhérente du syndicat mixte
Atoumod
(14 membres), qui a pour
objet la coordination multimodale des déplacements par les transports publics en Normandie.
Les compétences obligatoires du syndicat portent sur :
-
la coordination des services (interopérabilité billettique du service intermodal,
coordination des réseaux, mise en œuvre de nouveaux services intermodaux) ;
-
la mise en place d’un système multimodal d’information au service des usagers ;
-
la recherche d’une tarification coordonnée et de titres de transports uniques ou
unifiés.
A titre d’exemple, la carte
Atoumod
est valable pour tous les voyages sur le réseau
des transports express régionaux (TER) Normandie et l’ensemble des autres partenaires du
syndicat.
Entre 2013 et 2016, le nombre de clients du réseau
Ficibus
détenant une carte
Atoumod
est passé de 544 à 1 747.
3 -
La coordination avec les autres entités pour les compétences connexes
La CAFCLA précise que les problématiques de mobilité peuvent être abordées
dans le cadre de la conférence des maires et que, comme le délégataire du réseau «
Ficibus
»,
elle est destinataire des arrêtés de circulation établis par la commune de Fécamp.
La chambre considère que la formalisation d’un cadre de concertation, sous la
forme d’une commission
ad hoc
associant les communes membres, permettrait de favoriser
l’adoption de solutions partagées dans le cadre de l’exercice de leurs compétences relatives
à la voirie, au stationnement, à la police, à la circulation et à l’aménagement urbain.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
9
C -
Mobilité et déplacements au sein de l’agglomération fécampoise
1 -
Les problématiques de transports et de mobilité du territoire de la CAFCLA
Très majoritairement rural et doté d’une façade littorale, le territoire de la CAFCLA
fait partie de la vaste zone d’emploi du Havre. Il est doté d’un maillage routier assez dense
depuis Fécamp, à partir de quatre routes départementales et des voies secondaires. La durée
des déplacements vers l’agglomération havraise dépasse souvent quarante-cinq minutes en
train ou en voiture.
Hormis Fécamp qui en est point de départ et de destination, vingt-trois communes
membres de la CAFCLA sont desservies par au moins l’une des cinq lignes interurbaines
régionales :
Fécamp-Etretat-Le
Havre,
Fécamp-Goderville-Le
Havre,
Fécamp-Bolbec,
Fécamp-Saint-Valéry-en-Caux et Fécamp-Toussaint-Yvetot.
Neuf habitants de la CAFCLA sur dix résident dans le bassin de vie de Fécamp,
qui attire les principaux flux domicile-travail internes au territoire. Ville-centre et cœur de
l’agglomération, Fécamp (18 600 habitants et 7 870 emplois en 2016
1
) concentre la moitié de
la population, les autres communes membres ne dépassant pas 2 000 habitants et comptant
très majoritairement moins de 500 habitants.
En 2013, le taux de motorisation des ménages de l’agglomération était de 81,7 %,
cette moyenne ne rendant pas compte des taux plus élevés des ménages de la plupart des
communes membres alors que Fécamp présentait un taux de 72,6 %.
En dehors des difficultés récurrentes observées en centre-ville et dans le secteur
de la plage, la commune dispose d’une offre de stationnement satisfaisante et dotée d’un
nouveau balisage depuis 2018.
La gare de Fécamp est située en contrebas du centre-ville et souffre, de ce fait,
d’un relatif isolement. Bien qu’elle soit desservie par les TER (trains sur la relation Le Havre-
Bréauté-Beuzeville-Fécamp et autocars) ainsi que par toutes les lignes du réseau
Ficibus
, son
intermodalité reste à développer. La CAFCLA indique avoir pour objectif d’en faire un pôle
d’échange multimodal.
Si le territoire de la communauté d’agglomération est traversé par «
l’EuroVélo 4
»
(Roscoff-Kiev via Calais, Dieppe et Le Havre) et par la «
Véloroute du Lin
» qui permet de
rejoindre Dieppe, peu d’initiatives et d’aménagements orientés pour la pratique quotidienne du
vélo y sont recensés.
La CAFCLA indique vouloir rééquilibrer les usages et favoriser les modes « doux »
sur les petits trajets, ainsi que le transport des vélos dans les transports en commun. Selon
elle, la réorganisation en profondeur du stationnement et la question de la place de la voiture
constituent des enjeux pour consolider la notoriété de la ville.
2 -
Le plan local d’urbanisme intercommunal valant plan de déplacements
urbains
Arès quatre ans de travaux et de procédures, le conseil communautaire du
18 décembre 2019 a approuvé, en application du code de l’urbanisme, un PLUi- HD, dont l’un
des objectifs est de «
mieux prendre en compte la gestion des mobilités
».
Selon
la CAFCLA, le programme d’orientation et d’actions (POA) du PLUi-HD
présente les éléments de mise en œuvre de la politique communautaire en matière de
transports et de déplacements. Il détaille les actions qui visent à répondre aux principes et
objectifs du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) en précisant leur
calendrier prévisionnel, leur caractère partenarial et leurs modalités de financement.
1
Source : Institut national de la statistique et des études économiques.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
10
Or, la stratégie de développement du territoire présentée dans le PADD
prévoit que «
pour étendre la zone de chalandise de rabattement vers Fécamp, il s’agira de
réfléchir à :
-
l’amélioration de la fréquence et de l’extension du réseau de transport urbain au-delà
des limites communales de Fécamp (vers Saint-Léonard) ;
-
l’amélioration des liaisons par car avec Goderville, Etretat, Yport, Valmont et Cany-
Barville en termes de fréquence et de temps de parcours.
»
Sur les seize actions déclinant les orientations du POA :
-
cinq portent la mention «
non concerné
» à la rubrique de l’estimation
financière (ex. renforcer les liaisons ferroviaires avec la gare de Bréauté-
Beuzeville et en direction du Havre et de Rouen, revoir la desserte des lignes
urbaines du réseau
Ficibus
) ;
-
cinq portent la mention «
non déterminé
» à cette même rubrique ;
-
six font l’objet d’une estimation financière, sans qu’en soient précisées les
modalités de financement.
La chambre relève que la stratégie en matière de transports urbains à l’échelle
communautaire définie dans ce PLUi-HD reste inaboutie et que la majorité des actions de son
POA relatif à la mobilité n’est ni chiffrée, ni financée.
3 -
L’accessibilité du réseau
Un premier schéma directeur d’accessibilité - agenda d’accessibilité programmée
(Sd’AP) des services de transports de la CAFCLA, étendue à treize communes, a été approuvé
par arrêté préfectoral du 30 juin 2017.
La mise en œuvre des préconisations et des 96 aménagements prévus par le
Sd’AP durant la période 2017 à 2022 est estimée, à partir d’une grille forfaitaire de coûts, à
584 000 €, dont 455 000 € de 2017 à 2019 inclus.
Selon le délégataire, sur les cent quatre points d’arrêt du réseau
Ficibus
, cinq sont
entièrement accessibles. Les autobus circulant sur le réseau sont équipés de rampes d’accès,
de places réservées aux personnes à mobilité réduite (PMR), de valideuses accessibles et
d’un système de géolocalisation diffusant des annonces sonores pour les mal et non-voyants
et dotés d’écrans adaptés aux déficients auditifs.
La CAFCLA n’a pas produit de bilan d’application de son Sd’AP. Elle indique ne
pas avoir encore déposé un nouveau Sd’AP « étendu », la question pouvant se poser dans le
cadre de la prochaine extension du réseau
Ficibus
.
D -
Les principes de la convention de délégation de service public
La CAFCLA fait valoir que la compétence relative à la mobilité lui a été transférée
en 2015 et qu’elle n’a pas défini des modalités d’établissement de la convention (offre de
transport, conditions financières du service confié au délégataire, tarification).
En effet, l’exploitation du réseau «
Ficibus
» fait l’objet d’une concession de service
public, régie par une convention initialement conclue le 24 décembre 2012 par la commune
de Fécamp, avec effet au 1
er
janvier 2013 pour une durée de huit ans.
A cette convention sont
annexés un document intitulé «
caractéristiques des conditions d’exploitation
» et ses
annexes, qui ont valeur contractuelle
.
La convention ne stipule pas que le délégataire doit créer une société entièrement
consacrée à la gestion de la DSP. Il assume le risque industriel de l’exploitation, faisant son
affaire du matériel roulant, de sa fiabilité et de ses performances.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
11
L’article 16 stipule que l’exploitant perçoit pour son compte toutes les recettes
d’exploitation des services délégués et qu’il supporte, dans les limites fixées par la convention,
les charges d’exploitation s’y rapportant.
La société KSM est liée par des objectifs de recettes tarifaires déterminés à partir
des modalités de calcul utilisées lors de la conclusion de la convention et qui n’ont pas été
modifiées malgré le déploiement de l’outil billettique
Atoumod
. Au cas où elle ne les atteint
pas, la différence est à sa charge.
Cette contrainte reste toutefois théorique.
Des contributions forfaitaires (CF) pour les services réguliers et à la demande
Ficibus
ainsi que pour les services annexes (service estival
Cap Fagnet
et service
Itinéo gare
)
sont versées par la CAFCLA à KSM afin de contribuer à l’équilibre financier du contrat. Elles
correspondent à la différence entre le montant des recettes d’exploitation forfaitisées et celui
des charges, qui fait l’objet d’une revalorisation annuelle selon une formule d’actualisation
multi-index.
A offre de service et gamme tarifaire inchangées, les montants annuels des
charges hors revalorisation, des recettes et des contributions sont prédéterminés pour la durée
d’application de la DSP, indépendamment de l’évolution de son activité réelle.
En définitive, le délégataire n’est pas réellement responsabilisé par ces objectifs
de recettes puisqu’il bénéficie, qu’il atteigne ou non ces objectifs, des montants de CF
conventionnellement garantis (environ 800 000 € par an pour les services réguliers
Ficibus
) et
évoluant en fonction des variations de l’offre et de la revalorisation des charges d’exploitation
plafonnées qu’il lui est loisible d’optimiser.
Le risque commercial supporté par KSM apparaît ainsi sensiblement atténué.
Aucun dispositif d’évaluation de la qualité du service rendu, établi à partir de
critères et de barème (seuils d’exigence) prédéfinis et pouvant être assortis de mesure
d’intéressement ou de pénalités applicables au délégataire, n’est prévu.
De son côté, le délégant ne dispose que de la garantie de connaître par avance le
montant forfaitaire
de ses CF annuelles hors revalorisation
.
La convention ne lui confère pas la possibilité réelle d’influer sur l’évolution des
recettes et des charges d’exploitation, aucun compte prévisionnel d’exploitation détaillant leur
évolution n’étant prévu dans la convention et ses annexes.
Aucun détail de la répartition de l’offre kilométrique entre les services réguliers, le
transport à la demande, la navette
Cap Fagnet
et les autres services ponctuels n’est stipulé
dans la convention.
Les montants des charges et des recettes d’exploitation correspondent à des
valeurs de référence « plafond ». Durant la période sous revue, ils n’ont pas influé sur ceux
qui déterminent les résultats réels de la DSP présentés dans les rapports annuels d’activité du
délégataire. Ces derniers présentent les montants non détaillés de quatre postes de charges
qui ne correspondent pas à des frais réels directs (cf.
infra
).
Depuis 2015, les avenants à la convention ont apporté des adaptations mineures
de dessertes (dont navette
Cap Fagnet
), des mesures de gratuité ponctuelles (cf.
infra
) et les
ajustements des CF en découlant. Aucun avenant n’a cependant conduit à modifier les
principes et les conditions générales et financières de la DSP ou à actualiser les autres
stipulations de la convention jusqu’en 2019.
La chambre rappelle que, tant sous la législation précédente que sous l’empire des
dispositions en vigueur à ce jour, la notion de DSP est subordonnée au transfert d’un risque
réel à l’exploitant. Ainsi, l’article L. 1121-1 du code de la commande publique, applicable
depuis 2018, dispose que «
la part de risque transférée au concessionnaire implique une réelle
exposition aux aléas du marché, de sorte que toute perte potentielle supportée par le
concessionnaire ne doit pas être purement théorique ou négligeable. Le concessionnaire
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
12
assume le risque d'exploitation lorsque, dans des conditions d'exploitation normales, il n'est
pas assuré d'amortir les investissements ou les coûts, liés à l'exploitation de l'ouvrage ou du
service, qu'il a supportés.
»
E -
Présentation du réseau et de l’offre de transports urbains
Les données statistiques utilisées pour les développements qui suivent figurent en
annexe 2.
1 -
Présentation générale du réseau TUSA
a -
L’organisation générale du réseau
Les services du réseau
Ficibus
(cf. détail
infra
) ne desservent que le périmètre
territorial de Fécamp et ne sont accessibles aux habitants des autres communes membres
qu’à partir des points d’arrêt du réseau, le cas échéant, en correspondance avec les lignes
régionales (cf.
supra
).
b -
Les moyens affectés par le délégant à l’exploitation
Aux termes de la convention de DSP, la CAFCLA met le dispositif de billettique et
des
points d’arrêt (poteaux, abribus et cadres horaires) à la disposition de l’exploitant sans
versement de redevance. La CAFCLA assure l’entretien courant de l’environnement de ces
points d’arrêt. Le maintien et le renouvellement des équipements de ces points d’arrêt sont
confiés à KSM dans la limite de 21 000 € par an inclus dans la contribution financière versée
par le délégant. Dans le cas où les investissements réalisés par le délégataire sont inférieurs
à ce montant, la différence fait l’objet d’un avoir en faveur de la CAFCLA (7 245 € en 2018).
L’outil billettique
Atoumod
est la propriété du syndicat mixte (cf.
supra
), dont la
CAFCLA est membre. Un prestataire externe en assure l’administration. KSM exploite et
assume la maintenance préventive et curative de premier niveau (réglages simples et sans
démontage), pour un montant inclus dans la contribution forfaitaire. A partir de cet outil, le
délégataire a accès aux informations relatives à la fréquentation par les voyageurs en montée
seulement, ainsi que les validations et les recettes correspondantes par titre de transport et
par autobus/conducteur.
La CAFCLA indique ne pas avoir accès à ces données.
Le réseau
Ficibus
ne comprend pas d’agence commerciale ou de site internet
permettant aux usagers d’acheter des titres de transport. Ces derniers sont disponibles dans
les autobus
Ficibus
et les autocars affectés aux transports régionaux équipés d’
Atoumod
,
auprès de deux terminaux de point de vente (KSM et mairie de Fécamp) et de quatre
commerçants dépositaires.
Depuis 2015, la CAFCLA n’a réalisé, hors convention de DSP, aucun
investissement en lien avec l’exploitation du réseau
Ficibus
.
c -
Les moyens matériels affectés à l’exploitation par le délégataire
1)
Les locaux
Ces équipements se composent des locaux administratifs et de gardiennage, d’un
espace de stationnement pour les autobus, d’un local de prise de service et d’une salle de
convivialité pour les conducteurs, d’un local de maintenance, réparations mécaniques et de
carrosserie, d’un centre de distribution de carburant et d’un portique de lavage extérieur des
véhicules.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
13
2)
Le parc de véhicules
Le parc affecté aux services réguliers se compose de cinq autobus (159 places
assises et 341 places debout) sur les lignes régulières et d’un minibus (19 places assises)
affecté à la navette
Cap Fagnet
, tous roulant au gazole.
Quatre autobus relèvent de la norme européenne d’émission (limite maximale de
rejets polluants) Euro 5 (pour les véhicules mis en service à partir d’octobre 2009
2
) et un de la
norme EEV
3
(entre Euro 5 et Euro 6).
Selon les données fournies par KSM, à la fin de 2019, le parc se composait de
quatre autobus de 6,5 ans et un de 9,44 ans, soit une moyenne d’âge de 7 ans.
En application de l’avenant n° 8, deux autobus de 2013 ont été substitués en
août 2019 à deux autobus de 2006 (34 places assises), eux-mêmes mis en exploitation en
décembre 2018 pour en remplacer provisoirement deux autres de 2010 ayant connu des
difficultés de fiabilité de rampes d’accès pour les personnes à mobilité réduite (PMR).
Si l’annexe 10 de la convention de DSP mentionne l’affectation d’un minicar de
réemploi de 22 places au service de la navette
Cap Fagnet,
ce véhicule et ses caractéristiques
techniques ne figurent pas dans la liste des véhicules de l’annexe 2. Un avenant devrait être
conclu par les parties à cet effet.
Aucune difficulté de fiabilité du matériel roulant de nature à remettre en cause les
conditions économiques ou de l’exploitation de la DSP, n’a été relevée.
3)
Le service d’aide à l’exploitation et d’information du voyageur
Les véhicules sont dotés d’un système d’aide à l’exploitation et d’information du
voyageur (SAEIV) embarqué dans les véhicules et d’un équipement de géolocalisation
permettant de suivre en temps réel leur cheminement et d’informer les voyageurs à leur bord
(direction de l’itinéraire, prochain arrêt, temps estimé d’arrivée au terminus, etc.).
Ce dispositif, équipé et activé pour sa seule fonctionnalité de base, ne permet pas
au délégataire et à la CAFCLA d’être informés en temps réel, par exemple, des incidents
pouvant affecter le réseau et les véhicules. Ainsi, le poste de commandement du délégataire
n’a connaissance des incidents que dès lors que les conducteurs le contactent.
Outil du groupe Kéolis, ce SAEIV n’est ni compatible ni interopérable avec
Atoumod
.
2 -
La consistance de l’offre de transport
a -
L’évolution de l’offre kilométrique commerciale totale
Si la convention de DSP fixe, jusqu’à fin juin 2013, les itinéraires, dessertes et
horaires des différents services (annexes), elle ne stipule aucune offre kilométrique
contractuelle de référence et aucune donnée sur les kilomètres parcourus «
Haut le pied
»
(Ex. parcours du terminus au dépôt) à partir de 2015.
Le volume de l’offre kilométrique totale réalisée (kilomètres parcourus) a progressé
de 2,14 % entre 2015 (236 435 km) et 2018 (241 491 km).
L’offre kilométrique des services
réguliers a connu un ajustement important en 2015 avec le doublement de la ligne 1
(+ 7 333 km) en application de l’avenant n° 2.
L’année 2016 a enregistré un « pic » à 243 115 km. Cette hausse de l’offre
(+ 2,83 %) est intervenue sans avoir donné lieu à un avenant comme l’exigeaient pourtant les
articles 11 et 12 de la convention.
Sur ce point, KSM indique que cette hausse « statistique » de l’offre procède d’une
modification du mode de comptabilisation des kilomètres réalisés dans le nouvel outil de
2
La norme EURO 6 s’applique aux véhicules neufs mis en circulation à partir du 1
er
janvier 2014.
3
« Enhanced Environnentaly Vehicles » - Véhicules encore plus respectueux de l’environnement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
14
production mis en service en 2016, son chargé d’études et méthodes ayant été muté. Ce point
n’a pas fait l’objet d’une attention particulière de la part de la CAFCLA.
Par la suite, des adaptations mineures (modifications d’horaires, variation
inférieure à 2 % de l’offre totale) ont été appliquées mais n’ont pas été traduites par la
conclusion d’avenants à la convention de DSP.
L’enquête de satisfaction réalisée en 2017 par KSM a révélé que les usagers
insatisfaits quant au maillage du territoire par le réseau
Ficibus
, avaient exprimé des besoins
supplémentaires de desserte pour la zone du centre commercial fécampois et le parc d’activité
des Hautes falaises de Saint-Léonard. Sur ce point, le délégataire indique avoir préconisé, dès
la signature de la convention, l’extension du périmètre du réseau à la desserte de ce parc
d’activité.
La chambre observe que la CAFCLA dispose, dans le cadre de la convention de
DSP, d’une vision globale de la structure de l’offre kilométrique réalisée et qu’elle aurait
avantage à disposer d’éléments de suivi plus détaillés sur ce point.
b -
Les services offerts aux voyageurs
Ces services se composent de quatre éléments :
-
quatre lignes régulières d’autobus : la ligne 1 dite «
structurante
» desservant les
principaux pôles d’activités et d’habitat de la ville, les lignes 2 et 3 offrant un
rabattement vers le point central du réseau (place Saint-Etienne) et la ligne 5 qui relie
le centre-ville aux quartiers Saint-Nicolas et Val au Clerc, à raison d’un aller-retour par
jour les mercredis et samedis ;
-
un service de transport à la demande – TAD (sur réservation par numéro vert) pour les
lignes 4 et 6 et permettant d’emprunter certains horaires prédéfinis des lignes 2 et 3 ;
-
une ligne de rabattement sur demande pour se rendre à la gare de Fécamp depuis
n’importe quel point d’arrêt du réseau
Ficibus
(
Itinéo Gare
) ;
-
un service de navette s’adressant essentiellement aux touristes souhaitant se rendre
à la plage ou visiter le Cap Fagnet et revenir au centre-ville (
Navette Estivale Cap
Fagnet
).
Bien que prévu dans la convention, le service accessible aux personnes
fréquentant le cinéma et souhaitant en fin de séance rentrer à leur domicile à partir d’un point
d’arrêt du réseau (
Flexo Ciné
), n’a pas été mis en place durant la période sous revue.
La convention de DSP ne prévoit pas de service spécifique en faveur des PMR,
ce service étant inclus dans les obligations du délégataire et les véhicules étant équipés de
rampes d’accessibilité (cf.
supra
).
c -
Les effectifs affectés au réseau
Durant la période sous revue, l’effectif affecté par le délégataire à l’exploitation du
réseau a été stable, avec quatorze salariés dont douze agents de conduite, ce qui est
conforme à la convention.
F -
La fréquentation du réseau
Depuis 2014, la fréquentation en nombre de voyages commerciaux
4
sur le réseau
est mesurée à partir des données de validation des titres fournies par le dispositif billettique.
Cette méthode de calcul apparaît éloignée de celle figurant à l’annexe 1 de la convention
(cf.
supra
).
5
4
Le nombre de voyages commerciaux est égal au nombre de titres vendus multiplié par le taux de mobilité. Le taux de mobilité
est le nombre de voyages effectués avec un seul titre de transport, compte tenu de sa validité (une heure à compter de la première
validation), permettant la correspondance avec d’autres lignes. Pour le réseau
Ficibus
, ce taux est de 1,05 pour les tickets et de
50 pour les coupons mensuels.
5
Estimation du nombre de voyages par catégorie de titres répartis au moyen d’une clé.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
15
Il ressort de l’enquête «
origine-destination
» menée en 2016 que, sur les
trois lignes représentant la quasi-totalité des voyages du réseau
Ficibus
, 93 % des voyages
sont réalisés sur la ligne 1. Les autres lignes apparaissent très peu utilisées.
La fréquentation réelle a baissé de 7,43 % entre 2015 (371 881) et 2018 (344 268),
subissant une tendance inverse à celle des prévisions conventionnées, soit + 7,16 %. Le cumul
des différences constatées entre ces deux indicateurs correspond à un écart total d’environ
805 000 voyages prévus et non réalisés.
Au regard des tendances constatées, l’objectif de 589 000 voyages, fixé par la
convention pour 2020, apparaît hors d’atteinte.
Selon le rapport annuel 2015 de KSM, la baisse de la fréquentation par rapport à
2014 s’expliquait notamment par une baisse des effectifs scolaires (- 116 élèves, soit - 3 %)
qui, à elle seule, aurait généré une chute de 13 510 voyages. Les élèves, dont un tiers utilisent
les transports en commun, représentent 50 % des utilisateurs du réseau
Ficibus
, à raison de
trente-cinq semaines par an et dix voyages hebdomadaires en moyenne.
Selon les éléments fournis par la CAFCLA, les effectifs scolaires de la commune
de Fécamp ont continué d’observer une baisse notable entre les rentrées 2014/2015 et
2018/2019, tant en ce qui concerne ceux fréquentant les écoles élémentaires que les écoles
maternelles.
En 2015, le service TAD a compté un taux de déclenchements toutes lignes
confondues de 7,84 %, en baisse par rapport à l’exercice 2014 (9,4 %). En 2016, ce taux
connaît une nouvelle baisse à 6,32 %, la ligne 4 voyant son taux fortement chuter (7,71 % en
2016 pour 12,23 % en 2015) et la ligne 6 confirmant son très faible taux de recours au TAD
(1,18 % en 2016 pour 1,37 % en 2015). Cet indicateur de fréquentation n’apparaît plus dans
les rapports annuels du délégataire après 2016.
Etant utilisé par un très faible nombre de voyageurs (de un à cinq), le service
«
Itinéo gare
» a vu son nombre de voyages osciller de 97 en 2015 à 139 en 2018 après un
pic à 192 en 2016.
Pour la navette estivale
Cap Fagnet,
le
nombre annuel de voyages réalisés en
haute saison a atteint une moyenne de 457 avec une tendance haussière. En basse saison,
cette fréquentation est plus variable.
Le nombre de voyages réalisés rapporté au nombre de kilomètres produits (offre
réalisée) affiche une baisse de 9 %, qui reflète un raccourcissement du trajet moyen de
1,57 km en 2015 à 1,43 km en 2018.
G -
La qualité du service
Les dispositions des articles L. 1111-1 et 2 du code des transports définissent les
contours du «
droit du voyageur à disposer d’un service de qualité
. »
1 -
L’appréhension de la qualité du service par les instances de la CAFCLA
La qualité du service rendu par le réseau
Ficibus
est appréhendée par la
commission « mobilité » créée dès 2015 et qui comprend, outre la présidente de la CAFCLA,
huit membres dont le vice-président chargé des transports et de la mobilité.
Lors des réunions de cette commission, la qualité du service rendu est abordée
sous l’angle de la mise en accessibilité et de la communication mais pas sous celui de la
satisfaction de l’usager au regard des conditions dans lesquelles son voyage est réalisé.
La CAFCLA souligne que l’objectif «
d’améliorer la qualité du service rendu à la
population par l’adaptation permanente du réseau aux attentes des usagers
» a été défini par
la commune de Fécamp, avant le transfert de la compétence d’AOM en 2015.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
16
2 -
L’évaluation de la qualité du service
a -
La qualité du service dans la convention de DSP
L’annexe à la convention relative aux caractéristiques des conditions d’exploitation
stipule de nombreux engagements auxquels KSM est soumis (continuité, régularité, confort,
propreté, tenue et comportement des agents de service et commerciaux, information, recueil
et traitement des réclamations des usagers).
En revanche, il n’est prévu aucun dispositif de responsabilisation du délégataire
de type bonus/malus fondé sur un système d’évaluation de la qualité, à partir de critères
mesurables et d’enquêtes de terrain.
Aucun avenant ou renégociation de la convention à l’effet d’introduire des
indicateurs de qualité du service et un dispositif de mesure de ceux-ci n’est intervenu à
l’initiative de la CAFCLA depuis 2015.
Les rapports annuels d’activité du délégataire comportent une analyse du service
rendu peu détaillée. Les éléments disponibles portent notamment sur le suivi des réclamations
déposées par les voyageurs, ce point étant aussi abordé en réunion mensuelle d’activité
(cf.
infra
). Sur trois ans, de 2016
6
à 2018, 38 réclamations ont été recensées, dont 27 portent
sur un défaut de ponctualité.
Le délai de traitement et des réclamations par le délégataire est d’un jour en
moyenne.
b -
L’absence de contrôle de la qualité du service par la CAFCLA
La CAFCLA indique qu’en l’absence de personnel transféré en 2015, et compte
tenu de la structuration actuelle de ses services, l’EPCI ne dispose pas d’un effectif lui
permettant d’effectuer des contrôles de terrain. Elle n’a pas non plus confié cette mission à un
cabinet extérieur.
L’EPCI souligne que
le périmètre limité et la structuration du réseau
Ficibus
permettent aux usagers d’appeler son attention sur un défaut de qualité par la sollicitation
d’élus communautaires ou lors des conseils de quartier.
Dans le cadre des réflexions engagées au titre de la prochaine convention de DSP,
il entend toutefois définir des moyens de contrôle et affecter du temps d’agent aux missions
de suivi de la qualité du service.
c -
Les enquêtes de satisfaction réalisées à l’initiative du délégataire
Une enquête de satisfaction par questionnaires, diffusés à bord des véhicules au
cours de six journées entre le 5 et le 14 décembre 2017, a été réalisée par une filiale
spécialisée du groupe Kéolis. Les principaux résultats de l’enquête révèlent un niveau de
satisfaction des usagers par rapport au réseau
Ficibus
de 95,6 % (21,5 % pour les «
très
satisfaits
» et 74,1 % pour les «
satisfaits
»).
La note moyenne sur 20 pour l’ensemble des items étudiés est de 13,8, soit un
niveau inférieur à celle de la satisfaction «
spontanée
» (14,5). Les items qui influent le plus
sur cette dernière sont la ponctualité, la fréquence de passage en semaine, la propreté des
véhicules, la qualité de la conduite et le rapport qualité/prix. Ils constituent des voies de
progrès.
3 -
La qualité du service en situation perturbée
Les articles L. 1222-2 et suivants du code des transports définissent les obligations
des différents acteurs, pour assurer un service garanti et connu en cas de perturbations
6
Aucune information disponible pour 2015.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
17
prévisibles (grèves, événements ou contraintes techniques, aléas climatiques) et les modalités
selon lesquelles l’AOM définit les dessertes prioritaires dans de tels cas.
a -
La continuité du service dans la convention de délégation de service public
L’article 5 de la convention de DSP mentionne le principe selon lequel KSM doit
assurer la continuité des services quelles que soient les circonstances, sauf en cas de force
majeure, d’intempéries graves ou de grève. En dehors de ces cas, l’exploitant supporte, sous
déduction des sommes qui lui seraient dues, toutes les dépenses engagées par la CAFCLA
pour faire assurer provisoirement les services, après mise en demeure de celle-ci non suivie
d’effet sous 48 heures.
Dans le plan de transport adapté (PTA) et le plan d’information des usagers (PIU),
annexés à la convention, les mesures à mettre en œuvre au titre de la continuité du service
ne concernent que les cas de perturbations en cas de grève, ce qui révèle une incohérence
puisque la convention fait de ce motif un cas d’exonération de la responsabilité de KSM au
titre de la continuité du service (cf.
supra
).
Sur ce point, la CAFCLA concède qu’en l’espèce, la rédaction de la convention est
ambigüe, la notion de grève recouvrant, selon elle, les mouvements sociaux extérieurs au
personnel de KSM et susceptibles d’affecter le réseau
Ficibus
. Un avenant de régularisation
entre les parties paraît donc s’imposer.
Trois niveaux de service sont distingués en fonction du pourcentage d’effectif
déclaré gréviste : A (20 %), B (entre 20 et 70 %) et C (plus de 70 %) et selon les définitions
des heures de pointe. Selon la chambre, l’absence de service sur la ligne 1, qui est la ligne
structurante du réseau, en niveau C, devrait être réexaminée afin d’offrir au moins un service
minimum aux heures de pointe.
La CAFCLA indique que le PTA, tel qu’il existe, n’a jamais été mis en œuvre. Elle
précise que depuis 2015, aucune journée de grève n’a eu lieu et qu’une douzaine d’incidents
se
sont
déroulés,
dont
une
grande
partie
était
liée
à
des
causes
techniques
(ex. accidents) et plus récemment au mouvement national des «
gilets jaunes
» en 2018
(288 km commerciaux hors «
haut le pied
» non réalisés) et 2019.
b -
Les mesures mises en œuvre pour l’information en situation perturbée
La convention précise que KSM assurera une information complète des voyageurs
et du public en général par tous les moyens. Or l’annexe 8, intitulée «
plan d’information aux
usagers
», ne détaille pas le dispositif, les conditions et les canaux utilisés pour la diffusion du
contenu du PTA, ce dont convient la CAFCLA.
Dans les faits, en cas de perturbations sur le réseau, une information est diffusée
par messagerie électronique auprès des seuls usagers qui s’inscrivent sur le site du
délégataire au service «
Inimo
». Ce service, qui n’est pas prévu par la convention de DSP, a
vu son nombre d’usagers inscrits passer de 434 en 2015 à 1 100 en 2018.
En cas de fortes perturbations, la CAFCLA indique relayer les informations sur les
réseaux sociaux. Elle envisage de déployer une application d’information en temps réel des
usagers dans la prochaine DSP.
c -
L’accord collectif de prévisibilité du service
Aux termes de l’article L. 1222-7 du code des transports, le transporteur et les
organisations syndicales représentatives doivent conclure un accord collectif applicable en cas
de perturbation prévisible du trafic. L’accord ou le plan de prévisibilité (en l’absence d’accord)
est notifié au représentant de l’Etat et à l’autorité organisatrice de transports.
La CAFCLA n’a pas indiqué avoir connaissance d’un tel accord ou plan de
prévisibilité, soulignant l’absence de mouvement social depuis 2015.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
18
La chambre incite l’EPCI à rechercher un cadre plus précis et plus complet de mise
en œuvre du service en situation perturbée et à se faire notifier par le délégataire cet accord
afin, le cas échéant, d’en demander l’adaptation dans la perspective de l’évolution des
dessertes prioritaires évoquées
supra
.
La chambre observe qu’il appartient à la CAFCLA, en tant qu’AOM, de se saisir
pleinement de la question de la qualité du service rendu et du niveau de satisfaction des
voyageurs dans le cadre de ses relations avec son délégataire. A ce titre, elle lui recommande
d’opérer, par ses propres moyens, des contrôles réguliers et inopinés sur le niveau de
performance de l’exploitation du réseau, y compris en situation perturbée.
H -
La tarification
L’article L. 1221-5 du code des transports prévoit que l’autorité organisatrice définit
la politique tarifaire de manière à obtenir l’utilisation la meilleure, sur le plan économique et
social, du système de transports correspondant. Elle fixe ou homologue les tarifs.
1 -
La politique tarifaire
La CAFCLA a poursuivi la politique initiale de la commune de Fécamp reposant
sur le principe d’un accès de tous aux transports en commun.
2 -
La gamme tarifaire
L’analyse réalisée sur un échantillon de quatorze autres réseaux comparables,
dont six en Normandie
7
, montre que les tarifs
Ficibus, inchangés depuis 2015,
se situent :
-
très significativement en dessous de la moyenne des autres réseaux, en ce qui
concerne le ticket à l’unité et le titre 10 voyages ;
-
nettement en dessous des fourchettes de prix des abonnements mensuels et
annuels « tout public ».
Malgré un prix du titre unitaire (TU) peu élevé (0,50 €), la fréquentation du réseau
est en baisse constante depuis 2015.
Pour l’EPCI, ce prix faible du TU ne favorise pas l’achat d’abonnements mensuels
ou annuels. De plus, la forte utilisation du TU nécessite l’édition d’un titre à chaque voyage et
engendre une usure prématurée du matériel, une surconsommation des consommables
d’impression et, partant, un besoin de maintenance élevé.
Selon la CAFCLA, le seul effet positif lié à la tarification actuelle est le faible taux
de fraude constaté.
3 -
L’évolution des recettes par catégories de titres
De 2015 à 2017, les recettes tarifaires réalisées toutes lignes et tous titres
confondus ont affiché une baisse de 18 % (- 30 000 €) avant de se rétablir en 2018
(+ 25 000 €), alors que les prévisions reposaient sur une croissance de 10,5 % (+ 20 000 €)
durant les quatre exercices. Le cumul des écarts entre les recettes réalisées et les recettes
prévisionnelles conventionnées s’établit à - 157 000 €.
Les recettes issues de la catégorie des titres dits «
occasionnels
» (ticket unitaire,
forfait 10 voyages et titre «
week-end
») enregistrent une relative stabilité autour de
125 000 €, à l’exclusion de 2017 (100 000 €, cette baisse n’étant pas expliquée par KSM),
alors que les prévisions portaient sur un objectif de progression jusqu’à 167 000 € en 2018.
7
Abbeville, Alençon, Auch, Bayeux, Chaumont, Dieppe, Flers, Lisieux, Lunéville, Morlaix, Saint-Dizier, Saint-Lô, Verdun et
Vierzon.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
19
Le cumul des différences constatées entre les recettes réalisées et les recettes
conventionnées s’établit à - 153 000 €. Ces titres représentent 75 % des recettes totales
réalisées (80 % selon les objectifs contractuels).
Les recettes générées par les titres d’abonnements (mensuels et annuels)
accusent une baisse de 3 700 € entre 2015 et 2018 (41 000 €) pour des prévisions de
+ 4 000 € (44 000 € en 2018).
La montée en charge du titre unitaire (61 % des recettes totales de billetterie en
2018), compte tenu de son prix très abordable, a eu lieu au détriment du forfait 10 voyages
(13,6 %) et des abonnements (24,8 %). Le titre week-end n’a pas rencontré son public.
Selon les rapports annuels de KSM, ces constats doivent être relativisés au regard
des éléments contextuels suivants :
-
une conjoncture économique sensible tant sur le plan national que local ;
-
la précarité d’une partie importante de la population de l’agglomération, la
commune de Fécamp affichant à elle seule un taux de pauvreté de 20 % en 2016,
soit 5 points de plus que celui du département de la Seine-Maritime et 6 points de
plus que le taux national
8
;
-
plus marginalement, un phénomène de fraude.
La chambre observe que la politique poursuivie par la CAFCLA visant à favoriser
l’accès aux transports urbains à partir de tarifs très accessibles, n’a pas conduit à une hausse
de la fréquentation et des recettes de billetterie.
Ce constat doit l’amener à engager une réflexion approfondie sur la pertinence de
l’offre de transport et de la gamme tarifaire, afin de définir les leviers lui permettant de favoriser
l’utilisation du réseau
Ficibus
auprès des habitants de l’ensemble des communes membres.
I -
La fraude
a -
Les stipulations conventionnelles relatives à la lutte contre la fraude
La convention de DSP stipule que l’exploitant doit faire contrôler régulièrement et
de manière inopinée les titres de transport. Toutefois, aucun calendrier infra ou pluriannuel de
réalisation de ces contrôles n’est défini. Aucune corrélation n’est établie contractuellement
entre des objectifs de lutte contre la fraude et les engagements du délégataire en termes de
fréquentation ou de réalisation de recettes, ou la détermination du montant de la contribution
financière de la CAFCLA.
Les parties devraient conclure un avenant à la convention de DSP pour prendre
en compte les dispositions de la loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 et le décret n° 2016-541 du
3 mai 2016, qui ont renforcé les sanctions en la matière.
b -
Les enquêtes relatives à la fraude
La convention de DSP précise que le délégant se réserve le droit d’effectuer sur
le réseau les contrôles qu’il jugera utiles.
La CAFCLA n’a réalisé par elle-même aucun contrôle, considérant que la fraude
ne constituait pas une difficulté majeure, compte tenu du faible montant du titre unitaire.
Confrontée à une perte de recettes entre 2014 et 2015, KSM a fait réaliser, sur
demande de la CAFCLA, une enquête sur la fraude par une filiale spécialisée de Kéolis du 11
au 13 octobre 2016 sur les lignes 1, 2 et 3, dont il ressort deux constats.
D’une part, le taux de fraude est globalement homogène sur la journée et sur les
différentes lignes, arrêts de montées et créneaux horaires. D’autre part, moins de 10 % des
voyageurs interrogés déclarent frauder même occasionnellement et 18,5 % indiquent pratiquer
8
Source : institut national de la statistique et des études économiques.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
20
la «
repasse
» (transmission d’un titre valide déjà utilisé à un autre usager qui voyage sans
avoir payé), qu’ils ne semblent pas toujours considérer comme une « véritable » fraude.
Au vu de ces résultats, KSM met en avant la nécessité d’évaluer la pertinence
entre l’arsenal de lutte contre la fraude en termes de coût et les gains potentiels espérés en
termes de recettes recouvrées. Le concessionnaire préconise la réalisation de campagnes de
sensibilisation au respect du règlement et d’incitation des voyageurs à s’équiper de la carte
Atoumod
, support nominatif non cessible, ou à s’orienter vers les abonnements
annuels assortis de facilités de paiement.
Un plan de lutte anti-fraude déclinant les modalités de mise en œuvre de ces
préconisations et la nouvelle organisation des contrôles anti-fraude mis en œuvre par KSM a
été établi en 2017.
En 2018, quatre agents vérificateurs ont été mobilisés pour contrôler les titres de
transport à raison d’un total de 21 heures (30 heures en 2017) et portant sur 456 voyageurs
(800 en 2017). Aucune sanction n’a été appliquée mais les contrevenants ont été invités à
régulariser leur situation.
Selon KSM, le taux de fraude constaté (pourcentage des voyageurs en fraude par
rapport aux voyageurs contrôlés) sur le réseau
Ficibus
est de 1,32 % et concerne
principalement les voyageurs munis de titres unitaires dont l’horaire de validité est dépassé.
Selon les parties à la convention, la fraude n’apparaît donc pas comme un élément
significatif pouvant expliquer la baisse des recettes de billetterie constatée. Il en va de même
pour l’insécurité sur le réseau, qui apparaît inexistante.
J -
Le contrôle exercé sur le délégataire
1 -
Le cadre conventionnel du contrôle
La convention de DSP stipule que l’exploitant devra fournir à l’autorité
organisatrice toute justification que celle-ci pourrait lui demander concernant la gestion des
services délégués. Cette dernière aura le droit de contrôler les renseignements donnés dans
les comptes rendus annuels. A cet effet, ses agents accrédités pourront se faire présenter
toute pièce de comptabilité nécessaire à ce contrôle.
Selon les dispositions de l’article L. 1411-3 du CGCT, l’exploitant doit présenter
chaque année, à l’autorité organisatrice, avant le 1
er
juin, un rapport d’activité comportant les
comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l’exécution de la DSP et une analyse
de la qualité de service au titre de l’année précédente. Ce rapport est assorti d’une annexe
permettant à l’autorité organisatrice d’apprécier les conditions d’exécution du service public.
La convention, y compris dans ses annexes, ne précise pas le contenu précis des
activités et la nature des éléments statistiques et financiers que ces rapports annuels doivent
présenter.
2 -
La mise en œuvre du contrôle
La CAFCLA indique opérer le contrôle de la DSP à partir des rapports d’activité
établis annuellement par KSM et qui, conformément aux dispositions de l’article L. 1411-3 du
CGCT, sont soumis au conseil communautaire. Des réunions mensuelles de présentation des
évolutions de l’activité et de la fréquentation du réseau et des services
Ficibus
sont tenues
avec le délégataire et donnent lieu à des comptes rendus trimestriels.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
21
a -
Les rapports annuels d’activité du délégataire
S’il a répondu aux stipulations de la convention en produisant les rapports annuels
d’activité, le délégataire n’a, en revanche, pas satisfait à certaines obligations relatives à leur
contenu telles que définies par les dispositions de l’article R. 1411-7 du CGCT puis celles de
l’article 33 du décret n° 2016-86 du 1
er
février 2016, qui les ont remplacées à compter du
1
er
avril 2016 et jusqu’au 1
er
avril 2019.
Ces rapports comportent des lacunes tant en ce qui concerne les méthodes de
calcul ou le suivi de certaines données comptables, que les outils et indicateurs permettant au
délégant d’apprécier les évolutions affectant l’exploitation de la DSP (cf. annexe 2).
La présentation des comptes de la DSP en cinq lignes de recettes et quatre lignes
de charges apparaît insuffisamment détaillée et ne permet pas de disposer d’une analyse
satisfaisante de l’évolution de leurs composantes. Il est relevé que les éléments constitutifs
des montants des quatre catégories de charges d’exploitation ne sont pas des frais réels
directs. Ils correspondent :
-
soit à un montant déterminé en fonction du poids de l’élément au sein de la charge
considérée, pondéré par un indicateur d’activité (par exemple le kilométrage ou le
chiffre d’affaires de KSM réalisé au titre de la DSP) ;
-
soit à un pourcentage appliqué au chiffre d’affaires de la DSP comme les frais de
structure ;
-
soit à une indexation calculée par l’application, au montant de charges de l’exercice
précédent, d’indicateurs de pondération tels que l’évolution du prix du litre de
gazole.
La hausse de l’offre kilométrique de 2015 à 2016, que le délégataire justifie par les
conséquences d’un changement d’outil de production, n’a donné lieu à aucune décision et n’a
suscité aucune réaction de la CAFCLA. Il en est allé de même pour la baisse des recettes
affectant les titres à l’unité, enregistrée en 2017.
La CAFCLA, qui ne dispose ainsi que d’une vision globale de la structure de l’offre
et de la fréquentation, n’a sollicité aucune modification des rapports d’activité de KSM.
La chambre l’incite à obtenir, de la part de son délégataire, les compléments
nécessaires aux rapports annuels d’activité, de manière à ce qu’elle puisse exercer un contrôle
effectif sur les évolutions de l’activité et les comptes de la DSP.
b -
Les moyens affectés par la CAFCLA au contrôle des comptes de la DSP
La CAFCLA affecte un agent à temps partiel à cette mission, à raison d’une heure
hebdomadaire en moyenne. Ce contrôle porte sur les montants de contributions facturés
mensuellement par KSM et le calcul des moyennes des index appliqués dans la formule de
calcul de revalorisation des charges de la DSP.
Si une anomalie a été relevée quant au montant de la contribution
Ficibus
versée
pour 2016, les vérifications opérées par la chambre pour les exercices 2017 et 2018
n’appellent pas d’observation. Elles ont toutefois permis de révéler que la CAFCLA n’opérait
aucun contrôle sur les recettes telles que déclarées par KSM.
Sur ce point, la CAFCLA précise que l’absence de personnel transféré lors de la
reprise de la convention de DSP en 2015 et la structuration de ses services, ne lui ont pas
permis de dégager suffisamment de temps d’agent pour exercer un contrôle plus approfondi
sur la DSP et ses comptes.
La chambre recommande à la CAFCLA d’exercer un contrôle plus approfondi des
charges et des recettes d’exploitation du réseau afin de s’assurer du juste montant de la
contribution financière qu’elle verse au délégataire.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
22
K -
Les coûts et le financement du réseau
1 -
L’évolution des charges et des recettes d’exploitation
Selon les rapports annuels de KSM, entre 2015 et 2018, les charges totales
d’exploitation ont progressé de 2,17 % sous l’effet principalement de la hausse des frais
kilométriques, le coût du litre de gazole appliqué par KSM passant de 0,95 à 1,18 € (+ 24 %),
pour une offre kilométrique produite qui a évolué modérément (+ 5 000 kilomètres).
Le poids respectif des deux postes les plus importants au sein du total des charges
d’exploitation, à savoir les frais de conduite et les frais fixes, est resté relativement stable, soit
respectivement 47 et 27 %. La baisse de celui des frais de véhicules (de 12 à 10 %) a
quasiment compensé la hausse des frais kilométriques (de 14 à 16 %).
Durant les quatre exercices sous revue, les recettes totales d’exploitation ont
progressé de 18 000 € (+ 1,78 %) pour atteindre 1,028 M€ en 2018.
Elles se composent très majoritairement des contributions financières versées par
la CAFCLA, qui ont crû de 24 000 € pour atteindre 863 000 € en 2018, alors que les recettes
de voyageurs se sont tassées de 6 000 €.
Les recettes totales sont supérieures aux charges d’exploitation du réseau, la
délégation dégageant au profit du délégataire un résultat positif annuel moyen de 26 000 €,
soit 103 000 € pour l’ensemble de la période 2015-2018. Ainsi, en 2018, les recettes du service
ont couvert un peu plus que les charges d’exploitation
9
, se répartissant entre le contribuable
communautaire à hauteur de 84 % et l’usager pour 16 %, soit un niveau comparable à la
moyenne des réseaux des agglomérations de moins de 100 000 habitants (18 %).
2 -
L’évolution des contributions versées
Selon les rapports annuels d’activité de KSM, la contribution forfaitaire (CF)
Ficibus
est passée de 814 000 € en 2015 à 833 000 € en 2018 compte tenu, cette année-là, d’une
revalorisation pour 2017 qui a atteint 25 000 €. Cette dernière procède de l’évolution plus
marquée des indices des salaires, revenus et charges sociales que de ceux relatifs aux
véhicules.
A la CF
Ficibus
, s’ajoutent celles versées pour des montants plus modestes, au
titre des services spéciaux. Cela correspond à la CF
Cap Fagnet,
calculée selon des modalités
comparables à la CF
Ficibus,
augmentée de 2 800 € (24 210 € en 2018), et à la prestation
«
Itinéo Gare
», facturée 35 € HT par déclenchement, quel que soit le nombre de voyageurs
ayant réservé, générant ensemble une contribution annuelle moyenne de 22 500 €.
Dans la mesure où le montant versé annuellement par la CAFCLA à KSM intègre
les contributions annuelles (tous services confondus) de l’année et les actualisations, la
hausse observée est de 2,9 %, soit de 839 000 € en 2015 à 863 000 € en 2018.
3 -
Les principaux ratios et coûts unitaires et de financement du réseau
Les évolutions observées au moyen des ratios ci-dessous sont à corréler avec la
baisse de la fréquentation, l’augmentation de l’offre kilométrique réalisée et les charges
d’exploitation de la période sous revue.
a -
Les ratios de charges
Le coût moyen d’exploitation par kilomètre produit a retrouvé en 2018 (4,124 €) un
niveau proche de celui de 2015 (4,123 €) après deux exercices « plancher » (4,023 € en 2016
et 4,064 € en 2017). Le même coût appliqué au voyage réalisé enregistre une progression de
10 %, passant de 2,62 € à 2,89 €.
9
Soit (1 028 453 €/ 995 863 €) x 100 = 103,3 % compte tenu d’un résultat d’exploitation excédentaire de 32 590 €.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
23
En 2018, la navette
Cap Fagnet
a comptabilisé 627 voyages, soit un coût de
38,61 € par voyage.
b -
Les ratios de recettes
Après deux exercices de baisse, le ratio des recettes totales de la DSP rapporté
au nombre de kilomètres a retrouvé en 2018 (4,26 €) un niveau comparable à celui de 2015
(4,27 €). Exprimé par voyage, ce rapport a connu une hausse de 10 %, passant de 2,72 à
2,99 €.
Si un kilomètre produit en 2015 rapportait 0,73 € en recettes de trafic, il n’en
générait plus que 0,685 € en moyenne à partir de 2016. Le produit du trafic par voyage est
passé de 0,46 € de 2015 à 2017 avant d’atteindre 0,48 € en 2018.
Le ratio du montant total des contributions financières par kilomètre parcouru a
observé une période basse en 2016 et 2017 (autour de 3,44 €) entre deux points hauts en
2015 et 2018, à 3,55 et 3,57 €. Exprimé par voyage, ce montant moyen a augmenté de
0,25 € pour atteindre 2,51 € en 2018.
En définitive, en 2018, chaque kilomètre parcouru sur le réseau a coûté 4,26 €,
supportés par l’usager à hauteur de 0,69 € et le contribuable pour 3,57 €. De même, chaque
voyage effectué a coûté 2,99 €, supportés par l’usager à hauteur de 0,48 € et le contribuable
à hauteur de 2,51 €.
4 -
Le poids de la fiscalité dans le financement de l’exploitation du réseau
Durant la période sous revue, le financement de l’exploitation du réseau
Ficibus
a,
pour une large part, reposé sur la fiscalité des entreprises, et plus précisément sur le
versement transport (VT).
La
CAFCLA estime que l’affectation du VT a permis de limiter les déficits du budget
annexe transport résultant de l’actualisation annuelle de la convention de DSP, d’une part, et
de l’application du protocole de transfert et de délégation transitoire de la compétence des
transports routiers conclu avec la région, d’autre part (cf.
supra
).
Le produit total de VT perçu par la CAFCLA a augmenté de 30 %, passant de
658 000 € en 2015 à 855 000 € en 2018. S’il correspondait à 78,5 % du montant total des CF
versées par la CAFCLA en 2015, le produit du VT en représente 83 % en 2018.
En 2018, le VT représente ainsi 3,54 € par kilomètre parcouru (inclus dans le
montant de la CF de 3,57 € précité), ou encore 1,48 € par voyage (inclus dans le montant de
la CF de 2,51 € précité).
L -
Le cadre de la prochaine DSP
La CAFCLA souligne qu’après une période de prise en main de la compétence
relative aux déplacements, elle envisage de restructurer son service mobilité d’une part, et
entend revoir et optimiser le service et les coûts de son réseau de transports urbains dans une
future DSP, d’autre part.
Elle précise travailler à l’élaboration de son cahier des charges pour le choix d’un
assistant à maîtrise d’ouvrage (AMO), qui devra travailler sur les pistes d’optimisation et
d’amélioration du réseau de transports urbains que l’EPCI a identifiées ci-après :
-
proposer une offre de transport qui réponde aux besoins en mobilité d’un plus grand
nombre (réflexion sur le périmètre), le cas échéant, en créant ou en augmentant la
desserte de certains sites (plage, musées, hôpital…) ;
-
travailler sur l’intermodalité et les correspondances entre les lignes urbaines
Ficibus
, les lignes interurbaines régionales et les transports express régionaux, à
partir du futur pôle d’échange multimodal de la gare de Fécamp ;
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
24
-
engager une réflexion sur la politique tarifaire appliquée sur le réseau
Ficibus
, où
une surreprésentation de l’utilisation du ticket unitaire est constatée ;
-
prendre en compte les modalités d’évaluation de la qualité du service rendu ;
-
poursuivre le travail avec les employeurs les plus importants afin de développer le
chèque transport en faveur des salariés prenant des abonnements domicile-travail ;
-
faire évoluer le dispositif
Atoumod
avec un système d’information aux voyageurs ;
-
réfléchir à la place du vélo dans les transports en commun ;
-
développer une offre de covoiturage à partir d’un outil numérique du type
application.
Dans cette perspective, la chambre invite la CAFCLA à prendre en compte
plusieurs considérations.
Il apparaît tout d’abord nécessaire de définir, au-delà des seules orientations du
plan de déplacements urbains, une stratégie de la mobilité et des transports à l’échelle du
territoire communautaire, appuyée sur des études techniques approfondies et qui prennent en
compte les leviers d’actions envisageables en vue du développement des transports en
commun au regard des modalités d’accès et du prix du stationnement.
L’EPCI aurait avantage à se faire assister durant la procédure, notamment lors de
l'analyse des offres et des négociations, par un cabinet spécialisé.
Les stipulations de la convention devront être de nature à faire supporter au
délégataire sélectionné «
une réelle exposition aux aléas du marché
» et prévoir un dispositif
contraignant d’évolution des fréquentations et des recettes. Un compte d’exploitation
prévisionnel pluriannuel comportant des charges et recettes calculées en fonction de
l’évolution d’unités d’œuvre précisément définies (volume, valeur, indexation, etc.) devra être
joint au contrat.
La CAFCLA indique que, dans le cadre de la prochaine convention de DSP, elle
sera vigilante sur la rédaction des clauses relatives aux éléments constitutifs du rapport
d’activité du délégataire et que, sur ce point, elle envisage de se faire assister par un AMO.
L’opportunité de déployer un SAEIV interopérable avec l’outil billettique Atoumod
devrait être étudiée, au besoin en posant la question de la propriété du dispositif.
Enfin, la chambre estime que la convention à élaborer devrait comporter des
dispositions visant à renforcer les moyens de contrôle – ce dont la CAFCLA convient –, en
prévoyant la création, par le délégataire sélectionné, d’une société ayant pour objet
l’exploitation de la seule DSP, en renforçant les obligations de compte rendu annuel
conformément aux textes réglementaires et en instaurant un dispositif d’évaluation de la
qualité du service fondé sur des indicateurs aisément mesurables couplés à un système de
bonus/malus responsabilisant pour le délégataire.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
25
ANNEXES
Annexe 1 : Données financières et budgétaires 2015-2018
Annexe 2 : Eléments relatifs à l’exploitation du réseau de transports urbains de l’agglomération
fécampoise
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d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
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Annexe 1 : Données financières et budgétaires 2015-2018
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération Fécamp Caux Littoral Agglo (transports urbains)
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Annexe 2 : Eléments relatifs à l’exploitation du réseau Ficibus
1/ Evolution des principales caractéristiques physiques du PTU/ressort territorial et de l’offre
de transport (
Source : CAFCLA/KEOLIS Seine-Maritime)
2015
2016
2017
2018
2019 (prév.)
Evol
2018/2015
Nbre de communes
desservies PTU
1
1
1
1
1
0,00 %
S
urface des communes
desservies PTU en km2
15
15
15
15
15
0,00 %
Population desservie
19 167
19 167
19 167
19 167
19 167
0,00 %
Nbre de lignes/services
régulièrs (toute
l'année)*
7
7
7
7
7
0,00 %
Autres lignes
(saisonnières ou
ponctuelles)**
3
3
3
3
3
0,00 %
Longueur des lignes (en
km)
46,10
46,10
46,10
47,8
47,8
3,69 %
Parc total de véhicules
au 31/12 (en nbre
d'unités)
6
6
6
6
6
0,00 %
dont autobus
5
5
5
5
5
0,00 %
dont minibus
1
1
1
1
1
0,00 %
Nombre total de places
assises
168
168
168
177
179
5,36 %
Nombre total de places
debout
343
343
343
343
341
0,00 %
Effectif total au 31/12
14
14
14
14
14
0,00 %
dont personnel roulant
12
12
12
12
12
0,00 %
Total des voyages
prévisionnels
conventionnés (en
milliers)
539
555
566
578
583
7,24 %
Total des voyages
commerciaux (en
milliers)
371
357
360
344
350
-7,28 %
dont voyages gratuits
(en milliers)
0
0
2,2
0,6
0
Total des kilomètres
annuels conventionnés
(en milliers)
Sans objet
Sans objet
Sans objet
Sans objet
Sans objet
Sans objet
Total des kilomètres
produits (en milliers)
236
243
241
241
243
2,12 %
Dont total des
kilomètres services
réguliers
produits (en
milliers)
236
243
241
241
243
2,12 %
Total des kilomètres
commerciaux*** (en
milliers)
196
Vitesse d'exploitation
des autobus réalisée
(en Km/h)
18,35
18,33
18,27
18,20
18,42
-0,82 %
** dont 2 lignes
"Toussaint"
(1er novembre uniquement) et navette
"Estivale (Cap Fagnet)"
en mai, juin et
septembre (dimanches et jours fériés) et de juin à septembre (du mardi au dimanche)
avec un seul titre de transport, compte tenu de sa validité (une heure à compter de la première validation permettant
à 50 pour les coupons mensuels (données billettique).
PTU = Périmètre de transport urbain
* dont ligne "
Itinéo Gare
" (service de transport à la demande pour se rendre à la gare de Fécamp)
*** Nombre de titres vendus multiplié par le taux de mobilité. Le taux de mobilité est égal au nombre de voyages effectués
la correspondance avec d'autres lignes. Pour le réseau Ficibus, ce taux est estimé à 1,05 pour les tickets et
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2/
Les lacunes des rapports annuels d’activité du délégataire
Si les indicateurs figurant dans les rapports annuels d’activité établis par KSM sont inchangés
et permettent une analyse globale durant la période sous revue, ils souffrent d’incomplétudes
méthodologiques en ce qui concerne les données comptables suivantes :
-
l’imputation des charges par affectation directe pour les charges directes et selon
des critères internes issus de la comptabilité analytique ou selon une clé de
répartition dont les modalités doivent être précisées pour les charges indirectes,
notamment les charges de structure ;
-
les méthodes et des éléments de calcul économique annuel et pluriannuel retenus
pour la détermination des produits et des charges (directes et indirectes) imputés
au compte de résultat de l’exploitation ;
-
l’inventaire et la situation des biens et immobilisations désignés comme biens de
retour (matériel de billettique, équipements des points d’arrêt depuis 2017) ou biens
de reprise et l’état des variations affectant l’état du patrimoine immobilier ;
-
les engagements à incidence financière, y compris en matière de personnel, liés à
la DSP et nécessaire à la continuité du service public.
Ne sont aucunement mentionnés, dans les rapports d’activité, les modalités détaillées de
calcul et les montants résultant de l’indexation des différents postes de charges et, le cas
échéant, leur évolution en application des avenants conclus.
En l’absence de compte d’exploitation prévisionnel annexé au contrat et détaillant les charges
et les produits, les rapports d’activité ne permettent pas d’analyser les écarts entre les résultats
enregistrés et les résultats prévisionnels de la DSP.
Les indicateurs d’évolution de la fréquentation du service de transport à la demande (en
nombre et en taux annuel de déclenchements) n’ont plus été mentionnés dans les rapports
annuels à partir de 2016. Plus largement, les facteurs expliquant la baisse de fréquentation et
de recettes par catégorie de titre ne sont pas abordés depuis le rapport d’activité pour 2015.