La gestion de Météo-France
(Rapport remis le 25 janvier 2005 à la
commission des finances
du Sénat au titre de l’article 58-2 de la loi organique des lois de
finances)
La Cour a procédé en 2004 à un examen approfondi des
comptes et de la gestion de l’établissement public administratif
Météo-France et son rapport a été transmis à la
commission des
finances du Sénat au titre de la LOLF le 25 janvier 2005.
La commission des finances du Sénat a entendu le président-
directeur général de Météo-France une première fois le 22 mars
2005. Puis une seconde audition devant la commission, le 28 juin
2006, a été l’occasion pour les sénateurs de prendre connaissance des
démarches entreprises par le nouveau président-directeur général
pour mettre en oeuvre les recommandations de la Cour.
Compte tenu de l’importance des évolutions qui étaient
demandées à l’établissement et des informations produites lors de la
seconde audition, la Cour a souhaité procéder à une enquête
permettant d’évaluer la réalité des progrès effectués et des démarches
engagées, mais aussi de souligner quelques sujets dont l’établissement
ne s’est pas encore saisi de façon satisfaisante, dans les différents
domaines de la gestion comme dans ceux de l’accomplissement des
missions et de l’organisation, notamment territoriale.
106
COUR DES COMPTES
La gestion administrative et financière et le pilotage :
des progrès notables
La Cour avait relevé des irrégularités comptables substantielles et
constaté que les comptes de l’établissement ne donnaient pas une
image fidèle de sa situation financière.
Pour certaines, ces irrégularités étaient liées aux retards pris
dans la remise en dotation des biens affectés à l’établissement,
mais aussi dans l’inscription de biens remis en dotation dans les
comptes. D’autres témoignaient d’un défaut de respect des
règles comptables.
La Cour a pu constater que de notables progrès ont été réalisés
par l’établissement qui vise la certification de ses comptes à
l’horizon 2008. Ainsi, par exemple, les installations du site de
Toulouse, évaluées à 49,8 M€, ont enfin été intégrées à l’actif de
Météo-France.
Malgré les demandes réitérées de ses tutelles et les engagements pris
dans les contrats d’objectifs couvrant la période 1994 à 2004, la
Cour avait constaté que la comptabilité analytique de l’établissement
était encore à l’état de projet en 2004.
Cette situation, nuisible à la qualité de sa gestion, n’était pas
conforme aux exigences du droit de la concurrence et à ses
engagements conventionnels.
La comptabilité analytique est disponible depuis l’automne
2005. Elle devrait permettre de vérifier si l’établissement
pratique ou non des « subventions croisées » c’est-à-dire
compense, ou non, un éventuel déficit de sa branche
commerciale grâce aux subventions reçues de l’Etat. Sous
réserve d’un examen plus approfondi des données alimentant la
comptabilité analytique, Météo-France devrait être désormais en
mesure de satisfaire à ses obligations conventionnelles en
conformité avec les obligations de transparence posées par le
droit de la concurrence.
En revanche, Météo-France ne prévoit pas, dans l’immédiat, de
décliner les indicateurs de coûts et d’efficience au niveau de
chacun des services producteurs (directions interrégionales,
centres départementaux de la météorologie). La Cour regrette
qu’au moment même où l’établissement doit réfléchir à une
LA GESTION DE MÉTÉO-FRANCE
107
organisation territoriale plus performante, il ne se dote pas
d’outils lui donnant une vision comparative de l’efficience de
ses services déconcentrés.
La Cour avait relevé des défauts
de pilotage et d’articulation entre
services exerçant la même fonction et entre activités commerciales et
activités de production et de recherche.
La Cour notait ainsi que la conception et les développements
étaient réalisés de façon autonome et bien souvent sans
information préalable des services du siège par les directions
interrégionales. Cette situation entraînait une méconnaissance
tant des projets en cours que des besoins et, de ce fait, une
mauvaise allocation des ressources et une sous-utilisation des
produits. La Cour constatait également que, du fait d’une
mauvaise articulation des travaux de la direction de la
production et du centre de recherche avec ceux de la direction
commerciale, les enjeux commerciaux n’étaient pas pris en
compte de façon satisfaisante et les développements pas
toujours ciblés sur les besoins des clients.
L’établissement a entrepris de résoudre ces difficultés par la
mise en place de procédures précises, identifiant un responsable
pour chaque tâche, dans le cadre d’une certification ISO 9001
version 2000. L’établissement a été certifié à la fin de 2005.
La coordination des actions de conception et de développement
fait ainsi l’objet d’une procédure détaillée identifiant les
responsables de la planification, du suivi des coûts et des délais,
du respect des priorités et des besoins de l’établissement et de la
diffusion de l’information. De la même manière, plusieurs
procédures ont pour but une professionnalisation des fonctions
commerciales (réalisation du plan d’action commerciale,
élaboration de processus et d’outils pour l’écoute et le suivi du
client…).
L’une
d’elles
est
spécifiquement
consacrée
à
l’articulation avec la production et la recherche et le
développement.
Ces différentes procédures ont également pour objet la
sensibilisation du management interne de l’établissement aux
enjeux commerciaux et un meilleur pilotage des actions de
conception et de développement. Leur mise en place constitue
un progrès. Ces évolutions sont cependant trop récentes pour
que la Cour puisse se prononcer au-delà de ce constat.
108
COUR DES COMPTES
La gestion du personnel : des améliorations ponctuelles mais très
insuffisantes
La Cour avait regretté que Météo-France ne dispose d’aucun
instrument de gestion prévisionnelle des emplois susceptible de
dessiner, à moyen terme, les évolutions des qualifications adaptées à
l’évolution des missions de l’établissement.
Sur cet aspect également, l’établissement a fourni un effort
notable et un premier comité de pilotage du projet de mise en
place
d’une
gestion
prévisionnelle
des
emplois
et
des
compétences s’est réuni le 12 juillet 2006. Il a arrêté un
programme de travail assorti d’un calendrier détaillé de
réalisation qui devrait permettre à l’établissement de disposer à
moyen terme d’une cartographie actuelle et prospective de ses
métiers, de ses emplois, d’un référentiel des compétences et
d’outils opérationnels.
La Cour note avec satisfaction que l’établissement s’est engagé
dans le développement de ses capacités d’anticipation en
matière de ressources humaines, mais insiste sur la nécessité de
veiller à l’articulation de ces travaux avec les évolutions
stratégiques à venir en termes d’organisation territoriale et de
missions.
La Cour avait également relevé que l’attribution de certaines
rémunérations accessoires avait été faite sans texte ou dans des
conditions non prévues par les textes.
Plusieurs projets de décrets réformant les modalités de
versement de ces rémunérations accessoires ont été élaborés par
l’établissement. Ils devraient permettre une remise en ordre à
compter de la fin 2006 ou du début de l’année 2007. L’un de ces
projets a d’ores et déjà abouti avec la publication au Journal
officiel du décret n°2006-1235 du 10 octobre 2006 relatif à
l’indemnité de technicité et de sécurité allouée aux personnels
techniques et assimilés de Météo-France et de son arrêté
d’application.
LA GESTION DE MÉTÉO-FRANCE
109
La Cour avait souligné que la gestion des ressources humaines à
Météo-France
35
était peu dynamique et avait peu évolué depuis la
création de l’établissement
Bien que les coûts de personnel représentent une part
prééminente des frais d’exploitation de l’établissement, la
gestion individuelle des agents - rémunération, avancement,
mutations - comme la gestion des types d’emplois - horaires de
bureau ou travail posté - se caractérisent par une grande
permanence, voire une forme d’immobilisme.
Cette situation trouvait son explication pour partie dans
l’attachement des membres des corps techniques à des modes de
gestion traditionnels, tels que l’uniformité des primes ou
l'ancienneté comme principal critère des mutations, mais aussi
aux
formes
d’emploi,
particulièrement
coûteuses
pour
l’établissement, que sont les services « permanent » ou « semi-
permanent » qui désignent le travail posté.
L’attrait de ce régime de travail est en effet particulièrement
élevé à Météo-France. Il concerne une part importante des
personnels techniques : 1400 agents environ en 2003. Ces
agents sont relativement libres de l’organisation de leur emploi
du temps par rapport aux emplois en horaires de bureau et
bénéficient de bonifications horaires destinées à compenser la
pénibilité liée aux horaires décalés. Ces bonifications ouvrent
droit, au choix de l’agent, à des indemnités ou à un repos
compensateur.
Les changements dans la gestion du personnel envisagés
aujourd’hui ne vont pas dans le sens d’une réduction des
avantages accordés aux agents occupant des emplois postés, ce
qui ne favorise ni l’évolution de l’organisation territoriale de
l’établissement ni celle de l’accomplissement de ses missions.
Un progrès, timide et encore à confirmer dans les faits, a pu être
enregistré en ce qui concerne les possibilités de modulation
individuelle de la prime de technicité et de sécurité. L’arrêté
d’application du décret du 10 octobre 2006, paru le même jour,
35) Le personnel de l’établissement se répartit en deux catégories, correspondant à des
modes de gestion et de rémunération spécifiques : la majorité (80 %) appartient aux
corps techniques gérés et rémunérés directement par Météo-France ; les personnels
administratifs et ouvriers de l’Etat appartenant à des corps de la direction générale de
l’aviation civile (DGAC) sont gérés par le ministère chargé des transports.
110
COUR DES COMPTES
prévoit que la modulation de l’ITS aura une amplitude de plus
ou moins 15% du montant moyen de référence. L’établissement
compte mettre en place cette disposition à partir de 2007.
La Cour prend acte de cette évolution dont elle vérifiera la
réalité et les conditions de mise en oeuvre lors du prochain
contrôle approfondi de l’établissement. Elle regrette cependant
que cette modulation n’ait pas été mise en place avant la forte
revalorisation
des
indemnités
des
personnels
techniques
intervenue en 2005 et 2006.
Les conditions de mise en place de l’ARTT ont été l’objet de sévères
critiques de la Cour. Les règles adoptées, notamment pour les agents
en service permanent ou semi-permanent, sont sensiblement plus
avantageuses que celles prévalant ordinairement dans la fonction
publique de l’Etat, même pour des agents en service posté.
Le dispositif adopté par Météo-France s’inspire en effet de la
situation des corps techniques équivalents de la direction
générale de l’aviation civile, dont les modes de gestion du
personnel ont été vivement critiqués par la Cour dans une
insertion au rapport public annuel de 2005 et dans un rapport
public particulier publié en novembre 2002.
Ce dispositif permet de réduire à 1 413 heures par an
l’obligation de travail effectif des personnels en service posté,
notamment par le biais du décompte du temps de pause
méridienne dans le temps de travail. Si les agents en service
posté effectuent bien au moins 32 heures au cours des semaines
durant lesquelles ils travaillent, le temps de travail minimal
qu’ils doivent effectuer représente en moyenne sur l’année un
peu moins de 31 heures par semaine, soit 12% de moins que le
régime de droit commun. Si le temps de travail effectif de ces
agents excède ces 1 413 heures – l’établissement l’estime
aujourd’hui aux environs de 1 440 heures – la différence est
compensée par une indemnité majorée.
En outre, l’établissement accorde des avantages irréguliers à ses
agents comme par exemple le fait de considérer les dimanches
de Pâques et de Pentecôte comme des jours fériés et non comme
les simples dimanches qu’ils sont en réalité.
LA GESTION DE MÉTÉO-FRANCE
111
Malgré les critiques de la Cour, l’établissement n’entend pas,
dans l’immédiat, modifier les règles mises en place lors du
passage aux 35 heures qui restent donc à la fois irrégulières sur
certains aspects et singulièrement avantageuses, donc coûteuses,
sur d’autres. Il reconnaît cependant que cet accord n’est pas
satisfaisant et qu’il a vocation à évoluer.
L’accomplissement des missions : plusieurs interrogations restent
en suspens
La Cour avait constaté que la météorologie moderne était
consommatrice de moyens technologiques de pointe et de capacités
de recherche de haut niveau. Elle notait qu'il existait déjà des
domaines dans lesquels l'intégration européenne était forte et
s'interrogeait sur la possibilité d'aller plus loin dans la mise en
commun des moyens.
Météo-France pense avoir poussé aussi loin que possible la
coopération internationale. La Cour estime qu’en cette matière,
les
décisions
stratégiques
doivent
être
prises
non
par
l’établissement, simple opérateur, mais par ses ministères de
tutelle. Elle recommande, en tout état de cause, que la voie
d’une plus grande coopération européenne et sa compatibilité
avec les enjeux de la défense nationale soient effectivement
étudiées.
La Cour avait noté que le maintien d’un niveau d’investissement
élevé était indispensable
La persistance de tensions budgétaires ne peut être exclue à
Météo-France en raison du développement probable de la
concurrence dans le domaine commercial et de la rigidité des
dépenses de personnel, qui s’est encore accrue avec les
revalorisations indemnitaires en 2005 et 2006.
Dans cette situation, la Cour redoute que l’établissement fasse
de l’investissement une variable d’ajustement. Le volet financier
du contrat d’objectifs 2005-2008 prévoit ainsi une diminution
des dépenses de fonctionnement et d’investissement pour
compenser la hausse des dépenses de personnel. Or, à structure
territoriale inchangée, la marge de manoeuvre sur les dépenses
de fonctionnement est faible.
La structure de coûts de l’établissement est très rigide et peu
sensible aux évolutions des recettes commerciales. Seul le
112
COUR DES COMPTES
complément indemnitaire variable, qui est un intéressement des
personnels aux résultats commerciaux, fluctue en fonction de
ces derniers. Ses variations sont cependant d’une amplitude
insuffisante pour qu’il joue un rôle d’ajustement.
La prévision météorologique est une activité technologique et
sa qualité dépend de la capacité à investir et à innover. La Cour
estime donc essentiel que le niveau d’investissement de Météo-
France reste élevé et que l’établissement engage des réformes de
structure lui permettant de dégager des économies sur d’autres
postes de dépenses afin de garantir le financement d’outils de
recherche et de production assurant des prévisions de très haute
qualité.
La Cour avait relevé que le bilan annuel de la procédure de
vigilance montrait un taux non négligeable de fausses alertes et
d'alertes tardives mais peu de cas de défaut d'alerte
36
.
Elle
regrettait
l'absence
de
comparaisons
internationales
l'empêchant de conclure sur la qualité du travail de prévision de
l'établissement au regard des règles de l'art.
L’établissement a entrepris d’élaborer une méthode permettant
de pratiquer des comparaisons avec ses principaux homologues
européens, à savoir les services météorologiques anglais,
allemand et espagnol. Les premiers résultats montrent la
difficulté de l’exercice, les autres pays européens ne disposant
pas des mêmes procédures de vigilance que la France.
La Cour note avec satisfaction les efforts de l’établissement
pour mettre en place une méthode lui permettant de comparer
ses résultats et ses coûts avec ceux de ses homologues. Elle
constate cependant – sans que cela constitue une critique à
l’égard de l’établissement – que les conditions d’une évaluation
des performances de l’établissement par rapport aux possibilités
offertes par la science ne sont toujours pas réunies.
36) Les fausses alertes recouvrent les cas où un l’événement météorologique ayant
justifié le placement en vigilance orange d’un département ne se produit pas dans ce
département. Les alertes tardives sont les mises en vigilance orange trop rapprochées
(moins de trois heures) de la survenance de l’événement pour permettre aux services
de la protection civile d’intervenir. Les défauts d’alerte recouvrent les cas où un
événement météorologique de nature à justifier une mise en vigilance orange se
produits dans un département qui n’avait pas été placé sous vigilance orange.
LA GESTION DE MÉTÉO-FRANCE
113
Les implantations de l’établissement sur le territoire n’ont pas
suffisamment évolué
La Cour avait pris acte des déclarations de l’établissement qui
affirmait, à la fin de l’année 2004, envisager un regroupement des
services parisiens à Trappes, en réponse à l’observation portant sur
l’inachèvement de la délocalisation de l’établissement.
L’éclatement des services centraux de l’établissement sur trois
sites (Paris (Alma), Trappes et Toulouse), qui résulte de
plusieurs phases de délocalisation partielle, est à l’origine de
dysfonctionnements entre des services complémentaires mais
géographiquement éloignés et de surcoûts.
La situation à la fin de l’année 2006 a cependant peu évolué.
L’établissement a fait réaliser des études portant sur la
valorisation du site de l’Alma, l’estimation du coût d’une
implantation à Trappes et les économies de fonctionnement
générées par le regroupement des services. Le bilan de
l’opération apparaît globalement nul en termes de coûts
immobiliers mais permettrait de réaliser des économies de
fonctionnement évaluées à 0,6 M€ par an.
L’établissement n’a cependant pas mené plus avant l’analyse. Il
préfère actuellement conserver les deux sites et attendre que le
ministère chargé des transports ait achevé sa restructuration
immobilière pour examiner les possibilités de reprise de locaux.
Par ailleurs, il a décidé d’achever le transfert de la direction des
systèmes d’observation (DSO) vers Toulouse. L’opération
n’avait en effet été que partiellement menée, au début des
années 2000, en raison de l’opposition d’une majorité des
agents. L’établissement affirme ainsi que la délocalisation
débutera dès 2007 et sera achevée en 2012 pour un coût
prévisionnel de l’ordre de 15 M€ qui ne sera pas atténué par la
vente ou la réutilisation des terrains libérés.
La Cour estimait que la nécessité d’une présence systématique à
l’échelon départemental était loin d’être évidente.
La présence de l’établissement est assurée à l’échelon
interrégional (directions interrégionales ou DIR), départemental
(centres
départementaux
de
la
météorologie)
et
infra-
départemental (stations d’observation). Le niveau interrégional
est l’échelon principal, où sont réalisées les cartes de vigilance
et où est assurée une permanence 24h/24h. Un peu plus de la
114
COUR DES COMPTES
moitié
des
agents
travaille
dans
un
service
territorial.
L’existence d’une structure territoriale aussi dense explique
pour une large part que les effectifs de l’établissement soient
sensiblement supérieurs à ceux de ses homologues européens.
La Cour notait que l’établissement avait pourtant fait le choix
de conforter l’échelon départemental, invoquant des motifs liés
à la proximité de l’usager et aux impératifs de la sécurité civile.
Ces arguments n’emportent pas la conviction. D’une part, les
CDM ne peuvent être considérés comme des guichets de
proximité : le réseau de vente créé en 2002 ne repose pas sur
eux et les produits « grand public » sont acquis pour l’essentiel
par voie téléphonique, télématique ou par Internet. D’autre part,
si le préfet a naturellement besoin d’un correspondant à Météo-
France, notamment en cas de crise, il n’est pas certain que la
présence
systématique
d’un
agent
dans
le
département
garantisse une meilleure qualité d’intervention, la précision de
la
prévision
étant
indépendante
de
la
localisation
du
prévisionniste.
La Cour recommandait donc une rationalisation de l’implantation
territoriale
qui
prenne
en
compte
les
besoins
effectifs
de
l’établissement et de ses usagers et allège les coûts de structure.
La position de l’établissement face à cette recommandation de
la Cour a un peu évolué mais reste ambiguë. Le nouveau
président-directeur général affirme ainsi que
« la présence de
Météo-France
dans
chaque
département
peut
poser
effectivement question et devra être examinée à l’occasion de la
préparation du prochain contrat d’objectifs qui démarrera en
2009 ».
S’il ne fait pas de doute qu’une réforme structurelle de cette
ampleur nécessite d’être mûrement réfléchie, l’horizon temporel
dans lequel s’inscrivent la prise de décision et
a fortiori
la mise
en application ne doit pas être trop lointain. A cet égard, la Cour
prend acte de l’engagement pris par l’établissement de définir
les bases d’une nouvelle organisation d’ici la fin 2007.
La Cour encourage vivement Météo-France à se saisir de ce
sujet avec détermination et à ne pas se contenter des fermetures
ou regroupements ponctuels qui ont été menés jusqu’à présent et
ne sont à la hauteur ni des enjeux de modernisation ni des
économies de structure nécessaires.
LA GESTION DE MÉTÉO-FRANCE
115
***
La Cour constate que Météo-France a d’ores et déjà entrepris de
mettre en application ses recommandations par la remise en ordre de
ses comptes et l’élaboration de projets de textes qui offriront une base
réglementaire à ses pratiques indemnitaires.
Elle prend acte également des démarches que l’établissement a
entamées pour se doter des outils de gestion et de pilotage désormais
nécessaires à un établissement de cette taille dans un environnement
en pleine évolution, notamment du fait de l’émergence de concurrents.
En revanche, la Cour relève que l’établissement hésite encore à
s’engager sur la voie de réformes touchant en profondeur à son
organisation, notamment territoriale. La juridiction ne sous-estime pas
la difficulté de telles réformes mais elle rappelle que, dans les
circonstances budgétaires actuelles et à venir, les choix faits par
l’établissement en matière d’aménagement et de réduction du temps
de travail comme de revalorisation indemnitaire, qui accroissent le
poids des dépenses de personnel et la rigidité de ses charges, rendent
absolument indispensable la recherche d’une plus grande efficience,
notamment par une optimisation du maillage territorial.
116
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES
ET DE L'INDUSTRIE
Partageant largement les premiers constats effectués par la Cour,
l'appréciation sur les réponses qui ont été apportées par l'établissement
public Météo-France ainsi que les propositions formulées, je souhaite
apporter les précisions suivantes.
1 - Sur la gestion et financière de l'établissement
Par rapport au constat d'irrégularités comptables dont avait fait part
votre juridiction, je considère tout comme vous que de nombreuses
corrections ont été apportées par Météo-France. Dans le même temps,
l'établissement public s'est doté d'une comptabilité analytique. Cet outil va
permettre de piloter plus justement les orientations budgétaires de
l'établissement notamment en terme de stratégie commerciale.
Le constat est proche en matière de procédures mises en place par
l'établissement pour améliorer le partage des tâches des différents services
afin de remédier aux dysfonctionnements soulignés par votre rapport en
2004. La définition de procédures précises améliorant la prise en compte des
enjeux commerciaux s'est conclue pour Météo-France par une certification
aux normes ISO 9001.
L'objectif de certification des comptes en 2008 pour l'exercice 2007
marque l'étape ultime de cette normalisation comptable et financière.
2 - Sur la gestion des personnels
Je partage également les conclusions de la Cour à propos de la
gestion du personnel. Les mesures concernant l'anticipation des besoins en
personnel ainsi que l'amélioration des bases juridiques encadrant les
rémunérations sont présentées à juste titre dans le projet d'insertion au
rapport public comme des évolutions encourageantes par rapport au constat
dressé en 2004.
Au-delà de ces mesures, une accélération du processus de modulation
des primes et une meilleure efficience des postes permanents et semi-
permanents apparaissent nécessaires pour une meilleure gestion des
ressources humaines et afin de maîtriser les charges de fonctionnement de
l'établissement.
Cette maîtrise des charges de fonctionnement, et plus généralement de
structure de l'établissement, apparaît indispensable dans le contexte du
niveau élevé des investissements technologiques mentionnés par la Cour. Elle
sera naturellement au coeur de la préparation du volet financier du prochain
contrat d'objectifs et de moyens.
LA GESTION DE MÉTÉO-FRANCE
117
3 - Sur l'organisation de l'établissement
Dans le même sens, des réflexions sur l'organisation structurelle de
l'établissement devront être engagées au cours de la préparation du prochain
contrat d'objectifs et de moyens. A ce titre, vous noterez avec satisfaction
'l"engagement pris par l'établissement de définir les bases d'une nouvelle
organisation d'ici la fin 2007". Ces travaux engagés par l'établissement sur
cette question seront suivis attentivement et un point d'étape sera réalisé mi-
2007 afin d'aboutir aux engagements d'un nouveau schéma d'organisation
pour la fin d'année 2007.
Enfin,
la
rationalisation
des
implantations
immobilières
de
l'établissement, et en particulier le regroupement des agents de la DSO à
Toulouse, sera envisagée en fonction des améliorations de l'organisation de
Météo-France qu'elle permet mais également de sa cohérence avec la
politique immobilière de l'Etat.
RÉPONSE DU MINISTRE DES TRANSPORTS, DE L'ÉQUIPEMENT,
DU TOURISME ET DE LA MER
La Cour des comptes a bien voulu solliciter mon avis sur l’insertion
au rapport public annuel 2006 relative à « La gestion de Météo France ».
J’en remercie la Cour et tiens d’abord à souligner la qualité de
l’analyse et la richesse des propositions. Le rapport dresse un panorama
pertinent des enjeux auxquels l’établissement est confronté qui sera un guide
pour l’avenir. Toutefois, je souhaiterais apporter quelques commentaires, en
forme d’observations ou d’orientations, qui viennent compléter le rapport.
***
Tout d’abord, il convient de rappeler la place importante de Météo-
France au coeur des enjeux du Ministère des transports, de l’équipement, du
tourisme et de la mer : le changement climatique aujourd’hui avéré,
l’exploitation des systèmes de transports (aviation civile, routes…) et la
gestion des risques.
Les actions de progrès engagées par l’établissement dans le court
laps de temps qui s’est écoulé depuis la fin du contrôle sont significatives et
conduites avec détermination. La Cour en fait elle-même le constat à
plusieurs reprises au fil du projet d’insertion. Elles seront poursuivies sur les
domaines les plus stratégiques pour la vie et la production de l’établissement
dans le cadre du prochain contrat d’objectifs et de moyens. La préparation
en est d’ores et déjà engagée par l’établissement sous la forme d’une
démarche stratégique et la négociation conclusive interviendra en 2008. Une
118
COUR DES COMPTES
étape décisive de cette préparation interviendra courant 2007 quand il sera
nécessaire que les tutelles de l’établissement arrêtent avec celui-ci les
premières orientations structurantes.
Un audit de certificabilité des comptes est en cours et rendra son
rapport mi-janvier 2007. La certification des comptes de 2008 interviendra
au premier trimestre
2009 ; ce qui constitue la dernière étape de la
normalisation engagée. L’établissement s’est doté d’une comptabilité
analytique qui permet la constitution d’outils de pilotage plus adapté, tant
pour le président directeur général et son comité de direction, que pour le
conseil d’administration. Une présentation en a été faite sur la base de
l’exercice 2005 lors du conseil d’administration du 24 novembre dernier.
Enfin, la certification aux normes ISO 9001 des procédures, notamment les
procédures liées aux enjeux commerciaux, est un progrès déterminant de
gestion de l’établissement.
En ce qui concerne la gestion du personnel, la mise en place de
dispositifs permettant une anticipation des besoins (compétences…) et la
remise en conformité des bases juridiques encadrant les rémunérations sont
des progrès significatifs. Cette étape devra être prolongée dans le cadre de la
réflexion stratégique de l’établissement, et du prochain contrat d’objectifs,
afin d’améliorer encore la gestion des ressources humaines et de maîtriser
les charges de fonctionnement. Permettre à l’établissement de dégager une
capacité de financement pour ses investissements, afin de lui permettre de
relever les défis qui s’offrent à lui, notamment en lien avec le changement
climatique, et d’améliorer la qualité et la variété de sa production constitue
un élément déterminant.
La Cour attache une importance particulière à la mutualisation des
moyens
technologiques
notamment
au
niveau
européen.
Lors
des
négociations du contrat d’objectifs, ce point avait été examiné avec soin par
la tutelle, considérant qu’il s’agissait d’un levier pour consolider la position
de l’établissement dans le futur.
La position de Météo-France vis à vis du Centre européen de
prévision peut être qualifiée de pro-active. A titre d’exemple, le logiciel de
prévision numérique ARPEGE-IFS a été développé conjointement entre le
Centre européen de prévision et Météo-France. Ce logiciel est opéré dans
une logique de partage des tâches reposant sur la responsabilité du Centre
européen de prévision pour la moyenne échéance et celle de Météo-France
pour la courte échéance.
Le code de ce modèle est dans une très large mesure commun. Une
politique identique a permis de développer le modèle Aladin en collaboration
avec 15 pays européens, et aujourd’hui le modèle Arome, qui permettra
d’obtenir des prévisions plus précises notamment pour les précipitations. Je
serai attentif à la poursuite de cet effort de mutualisation.
LA GESTION DE MÉTÉO-FRANCE
119
La Cour retient avec satisfaction que l’établissement s’est engagé à
définir les bases d’une nouvelle organisation d’ici la fin 2007. Cette
organisation, dont les principes seront actés à l’issue de la démarche
stratégique entreprise par l’Etablissement, n’est pas sans incidence sociale,
et les évolutions doivent être conduites dans la concertation. Je serai attentif
à l’avancement des travaux engagés et tout particulièrement aux modalités
d’arbitrage entre les différents scenarii qui seront proposés à l’issue de cette
phase de réflexion à la fin de l’année 2007. En effet, l’organisation
territoriale ne peut être dissociée de la capacité de l’établissement à remplir
toutes ses missions (recueil de données, prévision, production commerciale)
et de sa participation aux procédures de gestion de crise. La production
commerciale étant en grande partie réalisée par les services territoriaux
(bulletins kiosque, presse régionale, …), il convient d’étudier avec soin les
impacts de chaque scénario sur la production. Le calendrier proposé semble
en adéquation avec les enjeux pour l’Etablissement. Enfin, Météo-France a
lancé le projet délicat de regroupement à Toulouse des services de la
direction des systèmes d’observation (DSO) actuellement répartis entre
Toulouse et Trappes et parachèvera ainsi la constitution du pôle toulousain.
Je tiens à souligner à ce propos que, cette question des implantations
immobilières de l’établissement doit également être envisagée en fonction
des impacts sur la capacité de l’établissement à remplir ses missions.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT-DIRECTEUR GÉNÉRAL
DE MÉTÉO-FRANCE
La Cour des comptes a bien voulu solliciter mon avis sur l’insertion à
son rapport public annuel sur « La gestion de Météo-France », ce dont je la
remercie.
Comme cela a été indiqué à l’occasion de l’audition organisée par la
Commission des finances du Sénat le 28 juin 2006, Météo-France a mis en
place un plan de suivi de la mise en oeuvre des recommandations initialement
formulées par la Cour, qui sera actualisé en tenant compte des nouvelles
observations formulées.
Ce plan d’actions a d’ores et déjà permis d’atteindre des résultats
significatifs sur de nombreuses questions, comme le souligne d’ailleurs la
Cour. Ce constat positif, qui rejoint celui établi auparavant par la
Commission du Sénat, conforte la démarche engagée par l’établissement,
même si je suis conscient des réserves apportées sur plusieurs points.
Plusieurs actions engagées ne porteront cependant leurs effets qu’à moyen
terme et ne pourront être évaluées de façon complète qu’ultérieurement.
120
COUR DES COMPTES
Concernant plus particulièrement les trois principaux domaines
identifiés dans le projet d’insertion (les finances, la gestion des ressources
humaines, l’organisation et les missions) je souhaite apporter les précisions
ou commentaires suivants.
1 - La modernisation de la gestion financière et comptable de
l’établissement sera poursuivie avec l’objectif de parvenir à une
certification des comptes 2008 de Météo-France
La Cour souligne à juste titre que des progrès importants ont été
enregistrés en matière financière et comptable. Cette modernisation de la
gestion de Météo-France, engagée depuis 2002 avec la déconcentration de la
gestion financière et comptable de l’établissement et la mise en place de
procédures administratives et financières certifiées selon la norme ISO 9001
en version 2000, sera poursuivie tout particulièrement en 2007 afin de
préparer la certification des comptes 2008 de Météo-France.
Un important effort sera notamment réalisé sur l’actif du bilan et la
comptabilité matière, au-delà des évolutions qui ont déjà été apportées en
2005 et qui ont d’ailleurs été notées par la Cour.
Concernant la comptabilité analytique sur laquelle revient la Cour,
celle-ci a d’abord pour objectif d’établir les coûts des trois principaux
domaines d’activités de l’établissement (les missions de service public,
l’activité aéronautique, les activités à caractère commercial), afin d’assurer
la cohérence entre ces coûts et les recettes correspondantes, et le respect des
obligations de Météo-France (réglementation de l’OACI et du Ciel unique
européen, droit de la concurrence). Cet objectif a bien été atteint et
l’établissement s’engage aujourd’hui dans le développement de l’outil mis en
place afin qu’il puisse contribuer au pilotage de l’établissement et à la
préparation de ses choix stratégiques.
Pour finir sur les questions financières, je souhaite rappeler les bons
résultats atteints en 2005 par Météo-France, avec une progression des
recettes commerciales supérieure à l’objectif retenu dans le cadre du contrat
d’objectifs (44,6 M€ pour un objectif initial de 43,8 M€), et un résultat
financier bénéficiaire de 5,0 M€ s’accompagnant du maintien de la capacité
d’autofinancement à plus de 18 M€. Ce dernier point est essentiel puisque
l’établissement partage l’analyse de la Cour selon laquelle il est
indispensable qu’il puisse maintenir un niveau d’investissement élevé, dans
un domaine où la composante recherche et technique a un rôle prépondérant.
2 - Des avancées significatives ont également été réalisée en matière de
gestion des ressources humaines, sur la question des effectifs, en matière
indemnitaire
et
avec
le
lancement
d’une
démarche
de
gestion
prévisionnelle des emplois et des compétences.
LA GESTION DE MÉTÉO-FRANCE
121
Conformément aux recommandations de la Cour, Météo-France a
engagé en 2006 une démarche de mise en place d’une gestion prévisionnelle
des emplois et des compétences. Un tel projet constitue une démarche
structurante qui nécessite un important travail préparatoire avant d’aboutir
à la mise en place d’outils de gestion opérationnelle : analyse des postes et
des emplois-types, définition de parcours de carrières, de formations métiers
ou passerelles. Ce projet est prévu pour se dérouler sur 2006-2008.
Sur la question des effectifs, le contrat d’objectifs en cours a prévu
des efforts déjà sensibles avec la suppression de 70 postes représentant le
non-remplacement d’un peu moins d’un tiers des départs en retraite.
Par ailleurs, ce contrat a également prévu des évolutions en matière
indemnitaire puisqu’une partie de la progression des indemnités a été
réservée pour mettre en place dès 2006 une modulation fonctionnelle et une
modulation géographique, puis une modulation individuelle en 2007 et 2008.
Concernant la question des 35 heures et du service permanent, je
souhaite apporter les précisions suivantes :
- le dispositif mis en place à Météo-France l’a été dans le cadre des
procédures définies pour l’ensemble de la fonction publique pour la
mise en oeuvre de l’aménagement et de la réduction du temps de
travail, en tenant compte des spécificités des missions de Météo-
France et de leur permanence en métropole et outre-mer ; il a ensuite
été défini de façon précise par des textes réglementaires (décrets et
arrêtés) ;
- le principe selon lequel le travail de nuit, pendant le week-end ou les
jours fériés fait l’objet de récupérations, conduit effectivement à ce
que les agents en service permanent travaillent moins que les agents
en horaires de bureau ; il faut cependant également prendre en
compte les inconvénients du travail de nuit ou les jours fériés et l’écart
constaté se situe dans des proportions qui paraissent refléter ces
inconvénients ; on notera en outre que les récupérations appliquées à
Météo-France sur le service permanent ne sont pas supérieures à
celles appliquées dans les autres organisations pour lesquelles des
données de comparaison sont disponibles ;
- la possibilité pour les agents en service permanent de récupérer une
partie de ces compensations en indemnités et non en temps a contribué
à la réalisation des gains de productivité nécessaires à la mise en
place des 35 heures ;
- Météo-France compte aujourd’hui 76 postes en service permanent dont
une douzaine outre-mer (présence 24 heures sur 24, tous les jours de
l’année) et 178 postes en service semi-permanent (vacation de 11 h
tous les jours de l’année) ; le nombre de postes en service permanent a
été réduit de 15% sur les dernières années ce qui montre l’effort
122
COUR DES COMPTES
constant d’optimisation de l’organisation de l’établissement ; les 76
postes subsistant correspondent aux besoins nécessaires pour
maintenir en métropole et outre-mer la veille météorologique imposée
par les exigences de sécurité et de présence H24, notamment sur les
plates-formes aéronautiques (une trentaine) définies avec les usagers
aéronautiques.
Compte tenu de ces différents éléments, si Météo-France comprend
que certains aspects du régime de travail en service permanent puissent être
considérés par la Cour comme avantageux, il n’est pas envisagé de le
remettre en cause, sauf si une telle action devait être engagée de façon
transversale au niveau de la fonction publique.
3 - L’accomplissement des missions et l’organisation
3.1 - La question de la localisation des services centraux
En soulignant que la situation a peu évolué à la fin de l’année 2006
sur cette question, la Cour ne prend que partiellement en compte les
conséquences de la décision de la direction de l’établissement d’engager le
projet d’achèvement de la délocalisation sur Toulouse de la direction des
systèmes d’observation (DSO).
Ce projet, socialement difficile puisqu’il concerne des agents ayant
jusqu’à présent refusé de suivre les mouvements successifs de délocalisation
sur Toulouse, répond en effet pleinement à la demande formulée par le
CIADT de décembre 2003 et aux observations initiales de la Cour.
Concernant le site de Trappes, il convient sans doute de préciser que
celui-ci sera principalement utilisé à l’issue de cette opération par le Centre
départemental des Yvelines, par l’imprimerie de l’établissement, et par le
radar de surveillance et de suivi des précipitations et orages sur la région
parisienne (dont Roissy et Orly), dont le déplacement semble difficilement
envisageable sur le plan technique et représenterait par ailleurs un
investissement de l’ordre de 1 millions d’euros.
Le site de Trappes qui constitue par ailleurs un des points du réseau
mondial de radiosondages de l’Organisation mondiale de la météorologie,
deviendra ainsi assez comparable à d’autres implantations locales de
l’établissement et ne fera plus l’objet d’un traitement spécifique comme c’est
le cas aujourd’hui.
Il convient en outre de préciser que la parcelle qui continuera à être
utilisée par Météo-France pour les besoins évoqués ci-dessus est issue d’un
legs sous conditions et que la possibilité pour l’Etat de la céder à un tiers
reste à confirmer.
Comme le souligne la Cour, la poursuite de la délocalisation de la
DSO représente effectivement un coût important, initialement estimé à 15
M€, coût d’ailleurs mis en avant par Météo-France dans ses discussions
LA GESTION DE MÉTÉO-FRANCE
123
préliminaires avec la Cour sur l’opportunité de conduire une telle opération.
Elle répond cependant à une logique technique forte et c’est la raison pour
laquelle elle est aujourd’hui proposée.
Le financement de cette opération sera étudié dans le cadre du futur
contrat d’objectifs de Météo-France et prendra naturellement en compte les
possibilités de cessions d’actifs. Les importants travaux de dépollution et de
désamiantage à réaliser sur la parcelle du site de Trappes, qui serait rendue
libre à l’issue de cette opération (et qui pourrait être cédée puisqu’elle ne
fait pas partie du legs sous conditions), rendent cependant peu probable que
la cession de cette parcelle puisse réduire de façon significative le coût de
cette opération et d’autres possibilités de cession devront être étudiées.
Concernant le site de l’Alma qui accueille la direction de
l’établissement et la direction interrégionale Ile de France Centre, la valeur
de ce site a été évaluée en 2005 à 34 millions d’euros par un expert
immobilier. Cette évaluation a été réalisée sur la base d’une étude détaillée
et en faisant appel à un cabinet d’architectes pour étudier les possibilités de
réutilisation du site, en tenant compte des contraintes d’urbanisme
existantes. Cette évaluation a été ensuite confirmée par un autre expert
immobilier.
Sur la base de cette évaluation, les travaux conduits par Météo-
France ont montré qu’un projet de transfert du siège et de la direction
interrégionale Ile de France-Centre sur un autre site en région parisienne ne
dégagerait des ressources pour l’Etat que si le foncier nécessaire s’avérait
disponible et utilisable à faible coût. Ce n’est pas le cas du site de Trappes
qui nécessite d’importants travaux de déconstruction et de dépollution. C’est
la raison pour laquelle il a été décidé de poursuivre ces réflexions dans le
cadre de celles en cours au sein du ministère des transports sur ses
implantations immobilières en région parisienne.
3.2 - La coopération européenne en matière de météorologie
La prise en compte des besoins de la Défense Nationale est loin d’être
le seul argument justifiant le maintien de capacités opérationnelles et de
recherche au sein de Météo-France en matière de prévision numérique à
courte échéance.
Sur cette question de l’intégration européenne, Météo-France ne
partage pas la position jusqu’à présent exprimée par la Cour et considère
que la météorologie est un des domaines où la coopération et la mise en
commun des ressources sont particulièrement poussées. Celles-ci s’effectuent
dans le cadre de l’Organisation mondiale de la météorologie (qui dépend de
l’ONU) ou au niveau européen avec le Centre européen de prévision
météorologique à moyen terme (CEPMMT) de Reading au Royaume-Uni et
l’organisation européenne pour les satellites de météorologie EUMETSAT,
dont le siège est situé à Darmstadt en Allemagne.
124
COUR DES COMPTES
C’est bien la création de ces deux organisations internationales qui a
permis aux services météorologiques européens de mutualiser les moyens
lourds et les fonctions qui pouvaient l’être et de se hisser au meilleur niveau
mondial en matière de prévision à moyenne échéance et d’observation depuis
l’espace.
En
outre,
Météo-France
est
sans
doute
un
des
services
météorologiques européens qui a le plus développé la coopération et
l’intégration avec le CEPMMT et avec ses partenaires, pour réduire ses
coûts. On peut citer notamment :
- la décision de Météo-France de consacrer entièrement ses efforts de
recherche et ses capacités opérationnelles à la prévision numérique à
courte échéance (jusqu’à 72 heures), en s’appuyant entièrement sur le
CEPMMT pour la prévision au-delà de cette échéance, et de
dimensionner ses moyens de calcul en conséquence;
- la politique de partage des coûts de développement de nouveaux codes de
prévision numérique, avec :
●
le co-développement des modèles globaux de Météo-France et du
CEPMMT, qui a abouti à un partage maximum des logiciels
exploités par les deux organismes pour leurs missions respectives,
ce qui constitue une situation unique en Europe ;
●
le co-développement du modèle de prévision à courte échéance à
maille fine Aladin avec 15 pays partenaires, qui a permis à
l’établissement de disposer d’un des meilleurs modèles, en ne
supportant que 23% des coûts de son développement ;
- les coopérations engagées sur l’observation synoptique classique dans le
cadre du programme EUCOS et de façon plus générale les programmes
réalisés en coopération dans le cadre d’EUMETNET.
La question d’une plus grande intégration doit prendre en compte les
conditions techniques dans lesquelles une prévision doit être mise en oeuvre,
expertisée et rendue disponible. Pour les plus courtes échéances de
prévision, ciblées sur les phénomènes dangereux et l’alimentation en temps
réel de la chaîne d’alerte, les délais de mise à disposition et d’expertise
humaine des résultats sont très courts. L’intégration européenne est
scientifiquement et techniquement mal adaptée et ne peut être retenue, parce
que les exigences opérationnelles sont trop contraignantes et spécifiques et
ne peuvent être satisfaites par un centre unique pour l’ensemble des pays
européens. C’est pourquoi Météo-France a choisi de privilégier le co-
développement de logiciels adaptables pour être utilisés par chaque pays en
fonction de ses contraintes spécifiques.
LA GESTION DE MÉTÉO-FRANCE
125
La prise en compte des besoins de la Défense Nationale relève de la
même analyse, Météo-France devant être capable de mettre rapidement en
exploitation le meilleur modèle à courte échéance sur un théâtre
d’opérations choisi par l’état-major des armées.
En revanche, pour les échéances longues de la prévision saisonnière,
qui repose sur des modèles couplant l’océan et l’atmosphère, la
mutualisation est possible. C’est pourquoi Météo-France et le Met Office
britannique ont étudié et proposé en 2006 aux autres membres du CEPMMT
de mutualiser leurs capacités au niveau européen. Cette proposition a été
acceptée par le Conseil du CEPMMT en décembre 2006.
3.3 - La question de l’organisation territoriale
La Cour a exprimé à plusieurs reprises ses interrogations sur
l’organisation territoriale de l’établissement et sur la nécessité d’une
présence de Météo-France dans chacun des départements.
Une réflexion sur cette question a d’ores et déjà été engagée dès
2006, dans le cadre d’une démarche d’ensemble visant à définir pour fin
2007 un nouveau plan stratégique et préparer le futur contrat d’objectifs de
l’établissement.
Météo-France considère en effet que l’évolution des techniques de
modélisation et les progrès de l’automatisation nécessitent par eux-mêmes
une réflexion de nature scientifique et technique sur l’évolution du métier de
prévisionniste et l’organisation des métiers de Météo-France, en prenant en
compte l’évolution des besoins des usagers.
La direction de Météo-France, si elle comprend la position exprimée
par la Cour, tient à rappeler plusieurs éléments clés à prendre en compte
dans une telle réflexion et qui ont conduit jusqu’à ce jour au maintien de
l’organisation actuelle dans le cadre des contrats d’objectifs successivement
conclus entre Météo-France et l’Etat :
- l’échelon départemental a été mis en place au début des années 80
pour assurer une prévision météorologique locale de qualité et
répondre aux besoins des usagers tant en matière de sécurité des
personnes et des biens que pour le développement de l’activité
économique et le grand public ; si les techniques de prévision ont
naturellement évolué depuis cette date, le besoin de prévisions
spécifiques
sur
certaines
zones
météorologiques
particulières
(montagne,
littoral,
zones
de
survenance
d’événements
météorologiques extrêmes), et pour répondre à certains besoins
(plateformes aéronautiques, stations défense…) demeure ;
- la prise de conscience des conséquences humaines et financières des
événements météorologiques extrêmes conduit à un renforcement des
missions aujourd’hui assurées par les services territoriaux de Météo-
France dans les situations de crise météorologique ou dans des cas
126
COUR DES COMPTES
spécifiques (par exemple pour la prévention des feux de forêts pour
laquelle des progrès significatifs ont été réalisés sur l’efficacité des
moyens d’intervention grâce au développement du partenariat entre
Météo-France et les services spécialisés de la sécurité civile) ; ce
renforcement des besoins auxquels l’établissement doit répondre sur
des questions touchant directement à la sécurité des personnes et des
biens devra être pris en compte dans une réflexion sur l’organisation
territoriale ;
- les Centres départementaux contribuent de façon très significative aux
recettes commerciales de l’établissement ; ils assurent en effet la
production des bulletins des kiosques audiotel et minitel qui
représentent près de 50% de ces recettes et une large partie de la
production à destination des professionnels ; on peut ici rappeler que
les recettes de l’établissement sont passées entre 1994 et 2005 de 25,9
à 44,7 M€ soit une progression de 47% en euros constants ; ce
résultat très positif a contribué à la réduction parallèle de la
contribution de l’Etat de 5,5% en euros constants ;
- hles Centres départementaux assurent, au-delà de leurs fonctions de
production et de prévision, des missions essentielles en matière de
climatologie et d’observation, qui prennent de plus en plus
d’importance tant vis-à-vis du suivi des effets du changement
climatique que pour répondre aux besoins de l’activité économique.
Il résulte de ces éléments que la mise en place d’une nouvelle
organisation au sein de Météo-France nécessite une réflexion préalable
approfondie sur le plan technique au sein de l’établissement et avec les
principaux services de l’Etat qui bénéficient de prestations météorologiques
rendues au niveau local. Il convient également de noter qu’une évolution
dans ce domaine ne peut être envisagée sans une importante concertation
afin d’assurer dans de bonnes conditions les redéploiements de missions et
de ressources qui seront nécessaires et la continuité des missions de service
public et de l’activité commerciale de Météo-France.
Il s’agit donc d’une question complexe sur les plans technique et
social. Elle est, en outre, politique. En effet, elle touche l’organisation
territoriale de l’Etat, la relation avec les collectivités territoriales et la place
du service public dans l’aménagement du territoire. Enfin, elle nécessite de
mener un travail approfondi avec les usagers institutionnels et commerciaux.
C’est la raison pour laquelle il semble difficile de la traiter dans un
calendrier plus ambitieux que celui proposé.
***
LA GESTION DE MÉTÉO-FRANCE
127
Depuis sa création en 1994, l’établissement public Météo-France
s’efforce de s’adapter à l’évolution des besoins opérationnels de ses usagers
en utilisant au mieux les possibilités offertes par l’évolution des techniques.
Au-delà, des efforts ont également été effectués sur le plan de la gestion et du
management. La certification qualité ISO 9001 obtenue début 2006, la
certification des comptes de l’établissement visée sur l’exercice 2008 et la
mise en place d’une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences
devraient permettre de franchir de nouvelles étapes dans cette voie.
Ces efforts de modernisation de la gestion seront poursuivis en
prenant en compte les observations formulées par la Cour et par le
Parlement dans le cadre du plan de suivi de ces recommandations et dans le
cadre de la démarche stratégique pour les points soulevés se rapportant aux
questions d’organisation.