25 rue Paul Bellamy BP 14119
–
44041 Nantes Cedex 01
www.ccomptes.fr
Le présent document,
qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 15 octobre 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
DÉPARTEMENT DE
LOIRE-ATLANTIQUE :
ENQUÊTE PROTECTION DE L’ENFANT
Exercices 2015 et suivants
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
7
INTRODUCTION
......................................................................................................................
8
1
LA PROTECTION DE L’E
NFANCE - UNE POLITIQUE A FORTS ENJEUX
................
9
1.1
Les enjeux de la protection de l’enfance en Loire
-Atlantique
........................................
9
1.2
Les schémas départementaux
..........................................................................................
9
1.3
L’Observatoire Départemental de la Protection de l’Enfance (ODPE)
........................
10
1.4
Les caractéristiques de la protection de l’enfance en Loire
-Atlantique
........................
11
1.5
La gouvernance de la politique et l’organisation des services
......................................
12
1.6
Les moyens
...................................................................................................................
14
1.6.1
Les financements de protection de l’enfance dans le budget départemental
..................
14
1.6.2 Les effectifs
....................................................................................................................
17
1.6.3 Le systè
me d’information
...............................................................................................
18
1.6.4 Le pilotage
......................................................................................................................
19
1.6.5 Le contrôle interne
..........................................................................................................
19
2
LE DÉPARTEMENT CHEF DE FILE ET COORDINATEUR DE LA
PROTECTION DE
L’ENFANCE
.......................................................................................
21
2.1
La collaboration avec l’autorité judiciaire
....................................................................
21
2.2
Les partenariats avec le secteur médico-social et le secteur sanitaire
...........................
22
2.3
Les opérateurs de la protection de l’enfance
.................................................................
25
3
LA STRUCTURATION ET LE FINANCEMENT DES DIFFERENTS MODES
D’ACCOMPAGNEMENT
..................................................................................................
26
3.1
Le dispositif d’accompagnement en protection de l’enfance
........................................
26
3.1.1 Le soutien à domicile
......................................................................................................
27
3.1.2
Les dispositifs d’accueil
.................................................................................................
28
3.1.3
La diversification des dispositifs d’accueil
.....................................................................
31
3.1.4 Le contrat à impact social du « relais familial »
.............................................................
32
3.2
Le financement du dispositif externalisé
......................................................................
35
3.2.1
Une tarification à l’activité
.............................................................................................
35
3.2.2 Une tarification hétérogène
.............................................................................................
36
4
LE PARCOURS DE L’ENF
ANT PROTÉGÉ
....................................................................
39
4.1
L’entrée dans le dispositif de protection de l’enfance
..................................................
39
4.1.1 La cellule de recueil des informations préoccupantes
....................................................
39
4.1.2
L’accueil en urgence
.......................................................................................................
41
4.1.3
La plateforme d’orientation
............................................................................................
41
4.2
La prise en charge des enfants bénéficiant d’une mesure de protection
.......................
42
4.2.2 La scolarité et la santé
.....................................................................................................
44
4.2.3 Les situations complexes
................................................................................................
45
4.2.4 Le statut du mineur
.........................................................................................................
46
4.3
La sortie du dispositif
....................................................................................................
47
4.3.1 Les jeunes majeurs
..........................................................................................................
47
4.3.2 Suivi et impact
................................................................................................................
47
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
5
LES MINEURS NON ACCOMPAGNÉS (MNA)
.............................................................
49
5.1
La phase préalable à la prise en charge au titre de l’ASE
.............................................
49
5.1.1
L’évaluation de minorité et d’isolement
.........................................................................
50
5.1.2 Les coûts induits
.............................................................................................................
50
5.2
L’accueil des MNA dans le cadre de la protection de l’enfance
..................................
51
5.2.1
Accueil par l’association Saint
-Benoit Labre
.................................................................
52
5.2.2 De nouveaux opérateurs dédiés
......................................................................................
53
5.2.3 Accueil en MECS
...........................................................................................................
53
5.2.4
L’accueil solidaire
..........................................................................................................
53
5.3
L’ac
compagnement
.......................................................................................................
54
5.3.1 Des actions spécifiques
...................................................................................................
54
5.3.2 Les jeunes majeurs ex-MNA
..........................................................................................
55
5.4
Les coûts de l’accueil dédié
..........................................................................................
56
5.5
Le droit au séjour
..........................................................................................................
56
ANNEXES
...............................................................................................................................
58
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
3
SYNTHÈSE
La protection de l’enfance
: une politique départementale ambitieuse
Le département de Loire-Atlantique est très impliqué dans la politique de protection de
l’enfance qui a concerné
8 432 mineurs en 2018.
Il consacre des moyens importants en ressources humaines et en financement des
dispositifs gérés directement ou externalisés. Les dépenses consacrées à la protection de
l’enfance représentent 13,5
% des dépenses de gestion du département sur la période
2015-2018, et 143,5
M€
en 2018. Des financements sont consacrés à la prévention et au soutien
à la parentalité pour environ 5 % de ce budget. L
es mesures d’a
ccueil en établissement et en
famille représentent toujours 80 % du budget, même si le département renforce le nombre de
mesures éducatives à domicile, qui représentent près de 11 % du budget. Les effectifs
départementaux qui interviennent en protection de
l’enfance s’élèvent à
830 agents, dont
environ 400 assistants familiaux.
Il a développé des schémas départementaux ambitieux notamment basés sur les
évolutions législatives de 2016
1
.
Il dispose d’un observatoire départemental de la protection de
l’enfance
(ODPE) et
a engagé des actions pour concevoir et mettre en œuvre le «
projet pour
l’enfant
», organiser la formation des travailleurs sociaux en charge de coordonner ces projets
et en favoriser le développement. Un médecin référent en protection de l’enfa
nce contribue aux
différentes instances départementales de protection de l’enfance et assure le lien avec le secteur
sanitaire.
Il dispose également d’une cellule de recueil des informations préoccupantes
(CRIP)
qui traite plus de 4 000 informations qualifiées comme telles chaque année.
Des ambitions difficiles à concrétiser
L
’organisation des services et la répartition des missions entre le niveau départemental
et le niveau territorial sont cohérentes ; toutefois, la concertation devrait être renforcée pour que
la mise en œuvre des priorités départementales et l’homogénéité des pratiques entre les
territoires soient améliorées.
Cette politique dispose d’outils de pilotage et de gestion performants mais des lacunes
ont été relevées dans la gestion des dossiers individuels des mineurs
et dans la mise en œuvre
effective des procédures internes. La formation des intervenants sociaux doit être renforcée
concernant le cadre juridique et les besoins fondamentaux
de l’enfant
.
L’activité en protection de l’enfance est importante et les besoins d’accompagnement
se
traduisent
par
des
ratios
d’activité
élevés.
Ainsi
les
travailleurs
sociaux
coordonnateurs-référents, gèrent chacun simultanément la situation
d’environ 30
enfants et le
médecin référent en pro
tection de l’enfance
assure le suivi d
’
environ 3 000 dossiers médicaux
des mineurs accueillis, ce qui limite l’accompagnement des parcours de soins.
1
Loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
Des partenariats actifs avec l’ensemble des acteurs locaux mais la santé
des enfants protégés est encore insuffisamment prise en compte
Le département entend bien jouer le rôle de chef de file de la politique de protection de
l’enfance. Il développe à cette fin des relations régulières avec l’ensemble des acteurs et
recourt
le plus souvent à des collaborations et des partenariats.
La concertation et la collaboration du département avec les services judiciaires et les
juges pour enfants sont régulières et considérées comme positives. Les échanges avec les juges
aux affaires familiales se renforcent afin de mieux répondre aux risques de danger associés à
certains conflits familiaux et pour une meilleure gestion de l’autorité parentale pour les enfants
bénéficiant d’une mesure de protection.
La déjudiciarisation des prises en charge, objectif stratégique du département et plus
généralement de cette politique publique, est un objectif partagé par les acteurs locaux. Le taux
de mesures judiciaires a significativement baissé au profit de mesures de protection
administrative : il représente 60,8 % des mesures en 2018.
Dans le domaine du soin et de la prise en charge du handicap, les coopérations sont
régulières, mais pas toujours suffisamment constructives. Des partenariats sont bien installés
dans le secteur de la protection maternelle et infantile pour la prévention et le soutien à la
parentalité, mais des difficultés persistent pour une prise en charge concertée, voire priorisée,
des situations complexes qui relèvent concomitamment de la protection de l’enfance, du
handicap ou du soin psychique.
Aujourd’hui
, des besoins de prise en charge en soin ne sont pas
satisfaits à hauteur des difficultés observées et des prises en charge en structures médicosociales
sont trop tardives.
Le département dispose à lui seul de peu de leviers pour permettre aux enfants protégés
de bénéficier de l’ensemble des soins ou accompagnements nécessaire
s
. L’expérimentation en
Loire-Atlantique
, mise en place en avril 2019 par l’État, d’
un parcours de soins coordonnés
devrait faciliter cette prise en charge.
Un dispositif d’accueil et d’accompagnement en cours d’adaptation
:
reforme tarifaire et innovations
Le dispositif d’accueil et d’accompagnement repose majoritairement sur les opérateurs
associatifs, le département conservant en gestion directe le dispositif d’accueil d’urgence et
d’orientation par le biais du centre départemental de l’enfance (116
places), la moitié des places
en accueil familial (411 assistants familiaux départementaux en 2018) et une équipe en charge
du soutien éducatif à domicile (420 mesures). Une concertation régulière avec les opérateurs en
protection de l’enfance
du territoire départemental (976 places en hébergement diversifiés,
408 places en accueil familial et 2 435 mesures en action éducative)
permet d’adapter
progressivement le dispositif de prise en charge aux besoins évalués.
Le département rattrape progressivement son retard par rapport à la situation nationale
en développant le nombre de mesures d’accompagnement éducatif à domicile (
+ 16 %). Il a
engagé une concertation sur la mise en place d’une
« mesure unique » pour une plus grande
souplesse dans l’intensité de la prise en charge.
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
5
Les effectifs d’assistants fami
liaux baissent progressivement. Pour relancer le
recrutement et éviter les démissions, le département a largement amélioré les conditions de
rémunération qui semblaient déjà avantageuses au regard des conditions proposées par le
secteur associatif. Pour autant la baisse des effectifs se poursuit.
En 2017, le département a modifié son dispositif de financement, pour agir sur la
structuration
de l’offre de service et optimiser l’occupation des places autorisées. À cette fin
, il
a
instauré un financement à l’activité effectivement réalisée.
Cette mise sous tension a été positive pour analyser les causes des déficits constatés et
des objectifs non atteints,
mais elle a provoqué beaucoup d’inquiétude voire de tensions chez
l’ensemble des opérateurs. Un dialogue soutenu et des ajustements ponctuels ont permis de
revoir l’ensemble des autorisations accordées et les taux d’occupation se sont amélior
és. Cette
étape gagnerait à être suivie
d’une contractualisation pluriannuelle d’objectifs et de moyens
pour permettre aux opérateurs une gestion plus maitrisée sur le moyen terme.
Pour compléter son action, le département promeut des dispositifs adaptés pour
répondre notamment aux situations complexes et réduire le nombre de situations en attente de
réponse adaptée. Il s’appuie également sur les tiers dignes de confiance et les lieux de vie.
Dans cette persp
ective de diversification et d’innovation, il s’est engagé dans le premier
« contrat à impact social » (CIS)
en protection de l’enfance
impulsé par l’État en 2016, pour
créer une structure de relais familial, faisant appel à des financeurs privés qui prennent en
charge l’avance des fonds et
sont rémunérés dès lors que les résultats sont atteints. Si les risques
financiers de
ce cadre contractuel sont limités, le mécanisme de mesure et d’évaluation des
résultats obtenus est peu convaincant et les difficultés
d’accès au logement après le
relais
familial, risquent
de limiter l’intérêt de la démarche
sans en justifier les surcoûts.
Le département doit suivre au plus près cette expérimentation, comme il doit renforcer
le contrôle de l’ensemble des opérateurs. La mise en œuvre d’un programme de contrôle des
opérateurs permettra de compléter s
a connaissance des structures, de s’assurer de la qualité de
la prise en charge des mineurs au niveau local et de la prise en compte des recommandations
de bonnes pratiques professionnelles.
Le parcours des mineurs protégés, un projet difficile à organiser et à
évaluer
Le département est organisé pour gérer les informations préoccupantes concernant des
enfants en danger ou en risque de danger. L
e dispositif d’accueil et de mise
à l’abri en urgence
a été récemment réorganisé.
L’orientation des mineurs
, pour lesquels un accueil est confirmé
après évaluation, est géré par une plateforme centralisée qui répond quantitativement a priori à
l’ensemble des besoins, même si la question q
ualitative peut se poser pour des situations
complexes ou l’accueil des fratries. Les situations complexes font l’objet d’une attention
particulière et de nouveaux modes de réponse ont été mis
en œuvre récemment.
La mise en place des projets pour l’enfant
(PPE) est toujours
faible, de l’ordre de
11,5 %
des prises en charge. Le département ne dispose pas des informations suffisantes en termes de
suivi des parcours et de scolarisation des enfants protégés, et
le recours à la délégation d’autorité
parentale ou à la procédure de délaissement sont insuffisamment utilisés.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
La prise en charge en matière de santé
est effective en début d’accueil, mais les soins de
longue durée sont difficiles à mettre en œuvre, not
amment pour des suivis en orthophonie, en
psychomotricité ou pour un accompagnement sur le plan psychique.
Les jeunes protégés bénéficient à 17ans d’un entretien pour préparer leur sortie du
dispositif ou un contrat de jeune majeur qui permet de prolonger
la prise en charge jusqu’à
21 ans, dispositif que le département a souhaité développer.
Les mineurs non accompagnés, le choix d’un dispositif dédié
Le dispositif d’accueil,
de
mise à l’abri
ainsi que d
’évaluation de minorité et d’isolement
ont été mis en difficulté
par l’augmentation du nombre de jeunes
mineurs non accompagnés
(MNA) arrivés en Loire-Atlantique de 2015 à 2017. Ces difficultés ont contraint le département
à se mobiliser fortement sur le plan financier, sur la recherche de locaux d’accueil et
sur la
diversification des modalités d’accompagnement.
En 2018, le nombre de demandes semble en baisse, avec 1 300 arrivées contre plus de
1
500 l’année précédente. Sur le nombre de demandeurs
, la part de reconnaissance de minorité
et de décision positive représente 1/3 des situations évaluées. Les coûts engagés pour cette
phase d’accueil et d’évaluation de minorité et d’isolement sont très partiellement compensés
par des crédits d’État. Ce financement représente 34
% des charges sur la période 2015-2018.
Le département a fait le choix de déléguer la gestion du dispositif d’évaluation,
d’orientation et d’accueil des MNA de plus de 15
ans à un opérateur associatif expérimenté
dans l’accompagnement des personnes migrantes. Cette association accueillait dans
le cadre de
la protection de l’enfance
477 mineurs à la fin 2018, sur 547 jeunes pris en charge au titre de
l’aide sociale à l’enfance
. Pour les mineurs de moins de 15 ans
, l’accompagnement et l’accueil
sont assurés par les opérateurs de la protection de l
’enfance.
En décembre 2018, environ
75
jeunes étaient présents sur le dispositif classique de protection de l’enfance, contrats jeunes
majeurs inclus.
Le département a formalisé avec cet opérateur les processus de prise en charge dans le
cadre d’un contrat
pluriannuel d’objectifs et de moyens signé en janvier 2018 pour améliorer
globalement la prise en charge. Il a également engagé la création de nouvelles places d’accueil
auprès de deux autres associations pour porter la capacité
d’accueil à 850
places. Il
s’appuie
également sur l’accueil solidaire par des tiers bénévoles
et développe des actions spécifiques
pour aider à l’intégration scolaire, professionnelle et citoyenne.
Hors procédure d’évaluation et d’accueil relevant de la compétence de l’État,
l
’accu
eil
des MNA représente une charge de 15
M€
en 2018 soit 10,4 %, des crédits consacrés à la
protection de l’enfance et explique
2/3
de l’augmentation
de 12 % des dépenses de protection
de l’enfance sur la période.
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1 : R
enforcer l’activité
pluri-
institutionnelle de l’ODPE en application
de l’article
D. 226-3-
2 du code de l’action sociale et des familles.
Recommandation n°
2
: R
éaliser le bilan des formations en protection de l’enfance
conformément à l’article L.
226-3-1, alinéa
5 du code de l’action sociale e
t des familles.
Recommandation n°
3 :
Améliorer le contenu des dossiers des mineurs pris en charge pour
contribuer à la qualité des mesures de protection de l’enfance et dans le respect du règlement
général sur la protection des données.
Recommandation n°
4
: V
eiller à la mise en œuvre effective des procédures départementales
relatives à la protection de l’enfance en assurant un contrôle interne des activités.
Recommandation n°
5
: Négocier une prise en charge prioritaire en soin ou en structure
médicosociale adaptée quand elle est nécessaire pour les mineurs accueillis en protection de
l’enfance
.
Recommandation n°
6 :
M
ettre en œuvre un programme de contrôle sur place des opérateurs
y compris pour les lieux d’accueil alternatifs et les accueils de courte durée pour prévenir les
risques de dysfonctionnement.
Recommandation n°
7
: O
bjectiver les refus d’accueil des opérateurs et identifier les points de
blocage,
pour réduire le nombre de mesures «
non mises en œuvre
».
Recommandation n°
8
: Renforcer la place du soin et veiller à la continuité du parcours de
soin dans la prise en charge.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
INTRODUCTION
Le département de Loire-Atlantique est en charge de la politique de protection de
l’enfance sur son territoire, comme l’ensemble des départements. Cette pleine compétence est
exercée dans le cadre juridique défini pour l’essentiel par le code civil (article 375) et le code
de l’action soci
ale et des familles et financée sur les crédits départementaux, sans ressources
affectées, pour un budget de l’ordre de 145
M€ en 2018, soit 13
% des dépenses de gestion du
budget départemental.
Le président du conseil départemental détient des pouvoirs propres ; il est détenteur de
l’autorité parentale pour les enfants qui lui sont confiés par le juge des tutelles et gardien de
droit des enfants qui lui sont confiés provisoirement par le juge des enfants. Il peut accueillir
des enfants à la demande de leu
rs parents et mettre en œuvre des mesures d’assistance
éducative.
Comme chaque département, le département de Loire-Atlantique
dispose d’une liberté
d’organisation du dispositif de protection de l’enfance. Il prend en charge plus de 8
000 enfants
par an dont plus de 3
000 sont accueillis dans différentes structures. Son dispositif d’accueil est
majoritairement orienté sur des accueils en établissement plutôt qu’en accueil familial.
Le contrôle du département de Loire-Atlantique
sur la protection de l’enfan
ce a été
inscrit au programme 2018 de la chambre régionale des comptes au titre de l’enquête conduite
par la Cour des comptes et les chambres régionales sur la protection de l’enfant.
Le contrôle a été notifié au président du conseil départemental M. Grosvalet le
25 mai
2018. L’entretien d’ouverture de contrôle s’est tenu le 11 juin 2018.
Le contrôle a porté sur le dispositif départemental de protection de l’enfance, le pilotage
départemental de cette politique, le parcours de l’enfant protégé et l’accueil
des mineurs non
accompagnés.
Les observations provisoires ont été délibérées par la chambre le 4 juin 2019 et le rapport
provisoire transmis au président du conseil départemental, des extraits aux tiers mis en cause,
ainsi qu’une communication administrative au directeur général de l’agence régionale de santé,
en date du 27 juin. Les réponses aux observations provisoires ont été enregistrées à la chambre
entre le 7 août et le 3 septembre. Les éléments de procédure sont détaillés en annexe n° 1.
Le rapport définitif a été délibéré le 15 octobre 2019.
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
9
1
LA PROTECTION DE L’E
NFANCE - UNE POLITIQUE A
FORTS ENJEUX
Le département de Loire-Atlantique est fortement impliqué dans la politique de
protection de l’enfance et dans la mise en œuvre des nouv
elles dispositions législatives
2
concernant la protection de l’enfant.
1.1
Les enjeux de la protection de l’enfance en
Loire-Atlantique
Pour le département de Loire-Atlantique, le dynamisme démographique impacte la
politique enfance famille dans sa globalité.
Même si l’augmentation de la population ne se
traduit pas directement par une hausse du nombre d’enfants suivis en protection de l’enfance,
elle génère des demandes plus importantes des familles, notamment pour l’accès aux services
de protection maternelle et infantile ou pour des demandes en termes de soutien à la parentalité
qui contribuent fortement à la prévention des risques de maltraitance.
Le département assigne à cette politique plusieurs objectifs ambitieux: mieux identifier
les besoins fondamentaux des enfants, conforter la prévention et le soutien à la parentalité,
développer la déjudiciarisation des accompagnements en protection de l’enfance, établir les
projets pour l’enfant et diversifier les modes d’accompagnement.
Par ailleurs, le départeme
nt connaît une forte augmentation des flux d’arrivées de
mineurs non accompagnés qui impactent les dispositifs d’accompagnement (cf.
partie 5).
Pour évaluer les besoins en protection de l’enfance, le département dispose de plusieurs
outils : une direction
prospective au sein des services, des rapports ou données d’activité des
associations de protection de l’enfance et des délégations territoriales, des éléments quantitatifs
et qualitatifs collectés par l’unité parcours des enfants suivis à l’aide sociale à l’enfance, des
données spécifiques de la protection de l’enfance, réunies par l’observatoire départemental de
la protection de l’enfance (ODPE) (voir infra).
1.2
Les schémas départementaux
Sur la période concernée par le contrôle de la chambre, un bilan du schéma
3
départemental « enfance-jeunesse-familles » 2012-2017 a été réalisé :sur 38 actions prévues,
14
étaient finalisées en 2017 et 14 en cours de mise en œuvre. Ce schéma s’est révélé un peu
ambitieux, pas toujours bien suivi, mais confortant les valeurs partagées des acteurs. On note
comme réalisations, la sécurisation du traitement des informations préoccupantes, une nouvelle
organisation de l’accueil familial, la création d’un dispositif spécifique MNA. Les retards ont
été pris dans la mise en œuvre du PPE et dans l’adaptation du dispositif d’urgence
;
l’expérimentation des prises en charge alliant l'éducatif et le soin n’a pas été réalisée.
2
Loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant
3
Article L312-
4 du code de l’action sociale et des famille (CASF)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
Un nouveau schéma a été adopté le 26 juin 2017 pour la période 2017-2021. Il intègre
les dispositions de la loi
du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant qui n’étaient pas
encore mises en œuvre et prévoit cinq nouveaux engagements pour l’enfance et les familles
:
-
soutenir
le développement de l’enfant en garantissant la prise en compte de ses besoins
fondamentaux ;
-
impulser la participation des personnes accompagnées et favoriser l’implication citoyenne
pour la bientraitance des enfants ;
-
soutenir le plus en amont possible les enfants et leurs familles ;
-
mobiliser les ressources familiales et de l’environnement pour concevoir un projet pour
l’enfant
;
-
structurer l’offre départementale en protection de l’enfance.
Le nouveau schéma est organisé en en
gagements et actions, avec pour chacune d’elles
des illustrations et réalisations attendues. Les indicateurs de suivi et/ou de résultat sont précisés,
mais sans valeur cible. Il n’y figure aucune évaluation financière sur le coût des actions. Un
chiffrage
des actions à conduire et l’engagement sur des valeurs cibles pour les indicateurs
permettraient de conforter le réalisme des objectifs.
Depuis l’élaboration du schéma, le
département a
demandé aux pilotes de chaque action de préciser les objectifs, d’expl
iciter la
méthodologie et d’indiquer les valeurs cibles.
Une feuille de route annuelle
est élaborée pour garantir l’effectivité et le suivi renforcé
du schéma, elle permet également d’évaluer le besoin de financement des actions.
Le comité
stratégique de l
’observatoire départemental de la protection de l’enfance en est informé
annuellement.
1.3
L’Observatoire Départemental de la Protection de l’Enfance (ODPE)
Les missions
4
confiées dans chaque département à l’ODPE consistent à recueillir,
examiner et analyser l
es données relatives à l’enfance en danger. En
Loire-Atlantique la gestion
des données a débuté en 2002. La composition
5
de l’ODPE a été complétée en
décembre 2017
pour renforcer son caractère pluri-institutionnel.
Son activité est essentiellement celle
d’un service départemental.
Il remplit les missions
de statistiques et d’évaluation quantitative qui lui reviennent en lien et concertation avec
l’observatoire national. Il organise le «
Rendez-
vous annuel de l’observatoire départemental de
la protection d
e l’enfance
» sur des thèmes tels que « La santé et le bien-être des enfants
accueillis à la protection de l’enfance
» ou « Jeunes majeurs, comment prévenir les ruptures de
parcours ? »
Il produit annuellement un document « Regard sur la protection de l’en
fance » ; il
apporte sa contribution au développement du système d'information décisionnel du département
et participe aux travaux internes sur les indicateurs.
4
Article L226-3-
1 du Code de l’action sociale e
t des familles
5
Décret n° 2016-
1285 du 29 septembre 2016 pris en application de l’article L. 226
-3-
1 du code de l’action
sociale et des familles
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
11
Si l’ODPE est bien placé sous l’autorité du président du conseil départemental comme
le prévoi
t l’article L.
226-3-
1du CASF, il ne s’agit pas d’un service du département, mais bien
d’une structure distincte à caractère « pluri
-institutionnel ».
Son ancienneté au sein des services départementaux, et les ambitions de concertation
affichées par le dép
artement permettraient que son action sur l’analyse des besoins et
l’évaluation de la qualité des réponses apportées par la politique départementale soit renforcée,
en développant la part pluri-institutionnelle de ses activités.
Le département prévoit d’as
socier
à l’ODPE, des représentants des services de l’Etat et des bénéficiaires, ce qui à terme devrait y
contribuer.
Recommandation n°
1 : R
enforcer l’activité pluri
-
institutionnelle de l’ODPE en
application de l’article D.
226-3-
2 du code de l’action sociale et des famille
s.
Consulté lors du recueil des besoins de formation en protection de l’enfance en vue de
l’élaboration du programme de formation interne
, il doit établir également un bilan annuel des
formations continues délivrées dans le territoire départemental à
l’ensemble des acteurs de la
protection de l’enfance
. Ce bilan global
n’a pas été réalisé comme annoncé.
Recommandation n°
2
: Réaliser le bilan des formations en protection de l’enfance
conformément à l’articl
e
6
L. 226-3-1 alinéa
5 du code de l’action sociale et des famil
les
1.4
Les caractéristiques de la protection de l’enfance en
Loire-Atlantique
Sur l’année 2018, le département indique que 8
432 enfants ont bénéficié d’une mesure
de protection de l'enfance, 50,8 % des enfants bénéficiant d'un accompagnement à domicile.
Le
nombre de jeunes bénéficiant d’une mesure de protection pour 100 jeunes de moins
de 20 ans est de 1,4 % en Loire-Atlantique pour 1,9 % en France entière. La part des
interventions administratives représentait 23 % contre 77 % de décisions judiciaires (y compris
les placements directs par le juge).
Taux de mesures éducatives ou d’accueil dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance au
31/12/2016
en %
Mesures d'ASE
(Mesure de
placements et
actions
éducatives)
Part des mesures
de placement
(enfants confiés à
l'ASE et
placements directs)
Part des actions
éducatives à
domicile
dans l'ensemble
des actions
éducatives
Part des mesures
administratives
dans les mesures de
placement (enfants
confiés à l'ASE et
placements directs)
Part des
placements
directs dans les
mesures de
placement
6
L’article L.
226-3-1 alinéa
5 du code de l’action sociale et des familles précise
:
:« 5°
De réaliser un
bilan annuel des formations continues délivrées dans le département en application de l'article L. 542-1 du code
de l'éducation,
qui est rendu public
, et d'élaborer un programme pluriannuel des besoins en formation
de tous les
professionnels
concourant dans le département à la protection de l'enfance.
»
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
En
%
des
0-
20 ans
dans le total des
mesures d'ASE
Loire-Atlantique
1,4
46,2
23,2
18
12,7
Pays de la Loire
1,7
48,5
26,8
15,9
10,1
France
métropolitaine
1,9
50,8
31,4
20,3
9
Médiane
2
50,5
32,5
19,5
8,5
Sources : DREES, Enquête Aide sociale 2016 ; Insee
En Loire-Atlantique les modes de prise en charge sont répartis en proportion inverse à
celle constatée au niveau national. L’accueil en établissement y est majoritaire.
Répartition des enfants par mode d’hébergement principal
France métropolitaine.
Répartition des enfants confiés par mode d’hébergement principal –
France Entière
En %
Département 44
2015
2016
2017
2017
Familles d'accueil
50,4
48,9
47,1
38 %
Établissements
37,7
37,6
36,8
55 %
Adolescents et jeunes
majeurs autonomes
1
4,7
5,3
6,6
3 %
Autres
2
7,3
8,2
9,5
14 %
1. Foyers d’étudiants ou de jeunes travailleurs, en hôtel, en location, etc.
2. Internat scolaire, accueil
auprès d’un tiers digne de confiance, attente de lieu d’accueil, village d’enfants, accueil
chez la future
famille adoptante, etc.
Sources : DREES, enquêtes Aide sociale 2013 à 2017.
1.5
La gouvernance de la politique et l’organisation des services
La vice-
présidente en charge de la protection de l’enfance porte la politique dans les
différentes
instances locales et devant l’assemblée départementale. La commission permanente
est saisie de l’ensemble des questions relatives à la protection de l’enfance. Le rapport
concernant l’approbation du schéma pose comme principe directeur
: « Les engagements
réaffirment la volonté du département d’exercer pleinement son rôle de chef de file
de la
politique de prévention et de protection de l’enfance
».
L’organisation des services départementaux repose sur un principe de déconcentration
des politiques publiques, matérialisé par six unités territoriales.
Pour la protection de l’enfance, la direction enfance familles est en charge du
pilotage,
du suivi et du contrôle de la politique publique, tandis que les unités territoriales, au travers
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
13
leurs services solidarités, ont la responsabilité des suivis et des accompagnements individuels
des enfants et des familles.
Certaines missions sont rattachées à la direction enfance familles en conformité aux
dispositions législatives et réglementaires (cellule de recueil et d’
informations préoccupantes)
ou par souci de maintien d’une expertise unique et départementale (plateforme d’orientation).
Dans chacune des six délégations territoriales, la protection de l’enfance est représentée
par deux unités distinctes :
-
les unités aid
e sociale à l’enfance (ASE) inscrites sur les territoires d’autorité
parentale et garantes du projet pour l’enfant
;
-
les unités accueil familial positionnées sur les territoires auprès des familles
d’accueil.
Une instance de pilotage territorial de la pro
tection de l’enfance, animée par le chef de
service solidarité, assure la cohérence de la mise en œuvre de la mission de protection de
l’enfance. À cette organisation se sont ajoutés des lieux d’échanges entre professionnels
« pratiques et métiers », et « animation territoriale
»
pour harmoniser les pratiques et appliquer
les nouveaux référentiels.
Pour autant la concertation entre la direction en charge de la protection de l’enfance et
celle en charge des services territorialisés doit être constante et se poursuivre pour que la mise
en œuvre des priorités départementales et la cohérence sur le territoire soient renforcées
améliorées.
Les unités ASE exercent par délégation les prérogatives qui relèvent des compétences
propres du président du conseil départemental
7
, par exemple la transmission d’informations aux
services judiciaires. Bien qu’il soit indiqué dans la définition du poste que «
le responsable de
l’unité ASE, est responsable sur son territoire de toutes les décisions administratives et de la
mise e
n œuvre des décisions judiciaires, sur l’ensemble des situations individuelles relevant de
la protection de l’enfance, par délégation du président du conseil départemental. »
aucun acte
juridique ne semble prévoir l’organisation de cette délégation.
Les arrêtés
8
de
délégation de signature, en vigueur au moment du contrôle de la
chambre, donnant compétence en cas d’absence ou d'empêchement du directeur général des
services, à la directrice générale territoires, qui elle-même délègue sa signature aux différents
intervenants des unités territoriales, ne faisaient aucunement référence aux pouvoirs propres du
président du conseil départemental rappelées à l’article L.
3221-9 du code général des
collectivités territoriales (CGCT). Les unités territoriales d’aide sociale à l’enfance détenaient
leur délégation de ces arrêtés, qui ne visaient à aucun moment les compétences propres du
président au titre du code de l’action sociale et des familles (CASF).
Cette délégation dont
disposaient les responsables des unités territoriales, insuffisamment précise au regard des
responsabilités confiées, a été abrogée au profit d’une nouvelle délégation entr
ée en vigueur au
1
er
septembre 2019. Elle
répond à l’exigence fixée au président du conseil départemental,
comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement du
service de l'aide sociale à l'enfance placé sous son autorité.
7
Articles L 221-4, L 223-1-1, etc. du CASF.
8
Arrêté de délégation de signature n° 25 en date du 19 décembre 2018 et
l’article 1 de l’arrêté du 18
décembre 2015.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
1.6
Les moyens
1.6.1
Les financements de protection de l’enfance dans le budget départemental
Les dépenses consacrées à la protect
ion de l’enfance représentent 13,5
% des dépenses
de gestion du département en moyenne sur la période 2015-2018, et 25 % des dépenses
d’intervention sociale. Leur part a progressivement augmenté, du fait notamment des crédits
consacrés à la création de pla
ces d’accueil pour les MNA. Si le budget du département, en
dépense de fonctionnement, a baissé sur la période de 1,4 %, compte tenu du transfert de la
compétence transport collectif à la collectivité régionale, les dépenses d’intervention qui
comprennent également les allocations individualisées (dont RSA-APA-PCH9) ont augmenté
de 9,26
% alors que celles consacrées à la protection de l’enfance augmentaient de 12,4
%.
La part des dépenses protection de l’enfance
2015
2016
2017
2018
Coût global PROTECTION DE L’ENFANCE
126 496 878
136 283 131
139 693 870
142 180 630
Dépenses d'intervention
518 357 224
541 180 393
549 287 250
566 379 042
Charges de gestion du budget départemental
1 003 279 988
1 023 498 062
1 016 907 016
989 363 789
Part de la PE/ dépenses d’intervention
24,40 %
25,18 %
25,43 %
25,10 %
Part de la PE/ Charges de gestion
12,61 %
13,32 %
13,74 %
14,37 %
Source : comptes de gestion
–
CD 44
Le niveau de financement des accueils est élevé en Loire-Atlantique, mais la dépense
par habitant maitrisée, du fait notamment du déploiement des mesures à domicile. La répartition
des dépenses d’aide sociale à l’enfance est conforme en
Loire-Atlantique à celle constatée au
niveau national. Les écarts, assez faibles, résu
ltent d’une part plus importante d’accueils en
établissements qu’en accueil familial, et d’une part plus réduite d’allocations compensée
partiellement par des mesures éducatives.
Dépenses totales brutes d’accueil dans le cadre de l'aide sociale à l'enfanc
e (ASE) en
2016 (frais de personnel, hors assistants familiaux, exclus).
Département
Dépenses totales brutes d’accueil dans le cadre de l'aide sociale à
l'enfance (ASE), frais de personnel exclus, hors ceux d'assistants
familiaux
€ par habitant
Rang
€
par bénéficiaire
Rang
Loire-Atlantique
80,0
30
44 441
93
Pays de la Loire
82,2
37 503
France métropolitaine
91,2
36 844
9
Revenu de solidarité active RSA, allocation pour l’autonomie APA, prestation de compensation du
handicap PCH
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
15
Médiane
89,0
35 055
Sources : DREES, Enquête Aide sociale ; Insee, estimations de population au 01/01/17 (résultats provisoires
arrêtés fin 2017)
En 2019 le budget « Enfance Familles » est valorisé à 144 269 086
€. La prévision
budgétaire de l’action départementale
en la matière de 11,2 % en cinq ans. La gestion directe
représente 20 % des coûts, la prise en charge des enfants étant majoritairement externalisée
auprès du secteur associatif.
Les priorités départementales, comme le renforcement des actions éducatives à
domicile, trouvent leur traduction dans le budget, mais la part de la prévention, de la protection
maternelle et infantile (PMI) et de l’accompagnement parental reste toujours limitée à 4,5
% de
l’ensemble «
Familles et protection de l’enfance
», (annexe n° 1
)
ou selon le département, à
9,4% en intégrant le coût salarial des interventions réalisées en régie.
Les accueils représentent 80 % de la dépense.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
Coût de la gestion directe et indirecte (2018 provisoire)
En
€
2015
2016
2017
2018
Aides financières au titre de la protection de
l’enfance
1 650 423
1 645 870
1 787 944
1 894 930
Action Educative à Domicile *
614 133
667 478
683 200
679 168
Masse salariale des services Protection de
l’enfance
dont :Rémunération assistants familiaux
15 790 861
10 798 163
15 295 848
10 249 216
15 103 520
9 684 541
14 770 524
9 674 775
CDEF (accueil d’urgence)
10 851 948
8 508 789
9 026 639
8 622 789
Frais de gestion Direction Enfance familles
1 611 231
1 854 286
1 794 839
1 981 529
Contentieux (frais d’avocats pour défense
professionnels dans contentieux judiciaires)
54 326
51 742
53 758
56 341
Sous Total gestion directe
30 572 922
28 024 013
28 449 900
28 005 281
6522
Accueil
familial
(indemnité
d’entretien CD44 et services associatifs)
18 332 418
18 663 894
18 356 847
17 025 076
6523
Frais d'hospitalisation
10 625
33 396
19 096
25 132
652411
Foyers de l’enfance (
hors CDEF),
centres et hôtels maternels
3 068 001
2 860 722
2 419 835
2 507 107
652412
Maisons d’enfants à caractère
social (44 et hors 44, y compris accueil
d’urgence associatif)
50 385 816
64 654 178
67 348 645
70 440 655
652413 Lieux de vie et d’accueil
4 371 286
3 939 407
3 862 806
4 158 071
652414 Foyers de jeunes travailleurs (et
autres lieux non autorisés, hors gites)
412 440
670 372
688 767
638 673
652415 Établissements scolaires (internat
scolaire)
67 944
61 591
53 312
71 396
652416 Services aide educative en milieu
ouvert et à domicile
12 622 092
12 440 861
14 455 331
15 178 121
652418 Autres
(gites
et
prévention
spécialisée)
6 653 334
3 934 697
4 039 331
4 131 118
Sous total gestion externe
95 923 956
108 259 118
111 243 970
114 175 349
TOTAL
PROTECTION DE L’ENFANCE
126 496 878
136 283 131
139 693 870
142 180 630
Part de gestion externalisée
76 %
79 %
80 %
80 %
Source : données département 44 / comptes de gestion pour les données par compte
* Les dépenses relatives à la masse salariale pour les Actions Éducatives à Domicile réalisées par les travailleurs sociaux du
Département ont été calculées par la DRH sur la base d’un coût annuel moyen pour un travailleur social (salaire brut et charg
es
patronales).
Depuis janvier 2017, le département a fait le choix de disposer au niveau départemental,
d'un seul opérateur pour la prévention spécialisée, l’agence départementale de prévention
spécialisée. Cette structure gère une forme d’action éducative
de type « travail de rue » mise en
œuvre auprès des jeunes marginalisés ou en voie de marginalisation dans leur milieu de vie,
sans mandat nominatif, et dans le respect de l’anonymat des bénéficiaires.
Les dépenses liées à l’accueil familial fléchissent du
fait de départs en retraite en nombre
important d’assistants familiaux non compensés par des recrutements de nouveaux
professionnels.
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
17
Le budget dédié aux aides à domicile est en augmentation en lien avec le développement
ces dernières années de mesures d’aide éducative à domicile et de mesure d’action éducative
intensive en milieu familial. Le compte «
Services d’aide éducative en milieu ouvert et à
domicile » évolue de 20,2 %.
Les dépenses consacrées aux établissements progressent du fait principalement d
’une
augmentation constante du public des mineurs non accompagnés. Le seul compte retraçant le
financement des places en Maisons d’enfants à caractère social augmente de 39,8
%.
1.6.2
Les effectifs
Les effectifs départementaux intervenant en protection de l’enfance s’élèvent à 830
ETP
en 2018 (annexe n° 2). Ils baissent régulièrement depuis 2015 compte tenu en particulier des
départs des assistants familiaux que le département peine à renouveler. A ces effectifs
départementaux s’ajoute l’ensemble des salariés des
opérateurs auprès desquels sont
externalisées les mesures d’accompagnement et dont la part s’accro
ît de 4 % sur la période.
Le département consacre 38 emplois au pilotage de la politique de protection de
l’enfance soit 4,8
% de l’ensemble. La gestion des
mesures de protection dans les services
centraux et dans les unités territoriales est constituée de 225 postes soit 27,1 %. Les 605 agents
chargés des interventions directes interviennent en accueil familial, pour le centre
départemental de l’enfance Familles (CDEF) et pour des mesures d’actions éducatives à
domicile.
Différents métiers interviennent en protection de l’enfance, parmi lesquels on relève les
référents coordonnateurs qui sont porteurs des projets pour l’enfant et ont en charge
environ
30 situations chacun. On note toutefois que cette mission de coordination ne concerne pas
aujourd’hui les mesures éducatives à domicile, mais uniquement les mesures d’accueil, ce qui
peut représenter un frein à la prise en compte des parcours des enfants bénéficiant de différentes
mesures de protection. Ces travailleurs sociaux sont encadrés par des techniciens cadres
éducatifs et interviennent sous la responsabilité des responsables d’unité.
Le département a été un des précurseurs dans le recrutement d’un médecin
référent
10
en
protection de l’enfance, fonction rendue obligatoire par la loi en 2016. Même s’il n’assure pas
lui-même directement les consultations, hormis quelques situations, i
l gère l’ensemble des
dossiers médicaux individuels des jeunes confiés (3 000 dossiers en 2018) en lien avec les
partenaires et avec la PMI, ce qui, compte tenu du volume, limite l’accompagnement
individualisé des parcours de soins. Il assure et développe des liens avec les médecins libéraux
et les professions paramédicales, la faculté de médecine et les correspondants de la cellule de
recueil des informations préoccupantes. Il contribue
à l’
information et aux formations des
acteurs de la protection de l’enfance sur le territoire, et plus généralement aux différents relais
potentiels.
Le dispositif de formation proposé par les services départementaux semble complet, un
plan de formation spécifique consacré à la protection de l’enfance ayant été élaboré. Toutefois,
l’absence de bilan
qualitatif
des formations à la charge de l’ODPE ne permet pas de s’assurer
10
Décret n° 2016-1503 du 7 novembre 2016 relatif au médecin référent « protection de l'enfance » pris
en application de l'article L. 221-2 du code de l'action sociale et des familles.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
que les obligations réglementaires
11
sur la formation des cadres sont respectées. Le département
a précisé en réponse aux observations provisoires que les personnels désignés dans les arrêtés
de délégations signature verront leurs formations complétées ou adaptées conformément aux
articles D 226-1-1 et D 226-1-
2 du code de l’action sociale et des familles.
Le département qui représente l’un des employeurs les plus importants des travailleurs
socio-éducatifs formés sur Nantes, a récemment formalisé des exigences plus précises en termes
de formation initiale auprès des organismes de formation en contrepartie de l’accueil de
nombreux stagiaires, même s’il s’agit d’une compétence régionale encadrée p
ar des textes
nationaux.
Enfin, la chambre relève que le département a développé des formations relatives à la
mise en œuvre des PPE, en y associant progressivement l’ensemble des personnels
départementaux et des représentants des gestionnaires de structur
es d’accueil. L’impact de cette
démarche globale de formation n’a pas encore été évalué, mais elle devrait contribuer à une
amélioration de la qualité des prises en charge
ce que le département confirme selon les constats
de l’encadrement.
1.6.3
Le système d’inf
ormation
Le département a développé plusieurs outils qui permettent de gérer l’information
nécessaire à la gestion de l’aide sociale en général et de l’aide sociale à l’enfance plus
spécifiquement. Les interfaces avec les progiciels de gestion des ressources humaines existent
pour les rémunérations, notamment celles
des assistants familiaux, et des travaux d’étude et
d’analyse sont engagés sur les données collectées notamment pour alimenter l’ODPE.
La gestion des dossiers individuels informatisés des mineurs prend en compte le
Règlement Général sur la Protection des Données
12
(RGPD), et traite des données factuelles
(état civil, mesures et placement en cours, visites médicales annuelles, assurances, argent de
poche, vêtements, etc.) mais l’absence de gestion
dématérialisée des documents en limite
l’usage.
Le département envisage de corriger cet écueil en y intégrant les ordonnances de
jugement et les projets
pour l’enfant, ce que la chambre l’encourage à élargir à l’ensemble des
pièces d’un dossier.
Le dossier de référence du mineur est le dossier papier. Le dossier médical est conservé
par le médecin référent. Le jeune peut avoir accès à son dossier dans le cadre d’une procédure
stricte et avec l’accompagnement d’un travailleur social ou d’un psychologue.
A l’
occasion du contrôle, la chambre a consulté plusieurs dossiers individuels.
Elle
relève une organisation défaillante des dossiers consultés, un manque de précision, voire des
interrogations laissées sans réponse sur le statut des jeunes. Si les situations de vie des mineurs
sont relativement bien expliquées et très détaillées, il n’est que rarement fait mention d’objectif
11
L’article D226
-1-1 du CASF créé par Décret n° 2008-774 du 30 juillet 2008 - art. 1 précise la durée de
la formation et renvoie à la délégation du président du conseil départemental.
12
Le
règlement général sur la protection des données nᵒ 2016/679 (RGPD), règlement communautaire
d’application directe en France et complété à la marge par la loi
n° 2018-493 du 20 juin 2018 et le décret n° 2018-
687 du 1er août 2018, ne vise pas uniquement les traitements informatisés mais de manière plus générale « toute
information se rapportant à une personne physique identifiée ou identifiable », quel qu’en soit le
support.
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
19
clair, d’action précise à entreprendre, d’évaluation des actions mises en œuvre ou de bilans des
entretiens des professionnels.
Le cadre départemental de référence qui définissait le contenu des dossiers datait de
2009 et ne contenait ni les attendus relatifs à la prise en charge ni les éléments du projet pour
l’enfant.
L’application systématique des principes généraux du RGPD à la tenue
des dossiers
papiers, à défaut de leur intégration dans les bases de données informatisées, permettrait de
contribuer à une meilleure qualité de leur contenu au regard de leur finalité.
Cet aspect de la gestion qui pourrait refléter des lacunes dans la prise en charge, voire
l’absence de respect des échéances concernant la situation de l’enfant ou la non prise en compte
d’éléments essentiels à la protection de l’enfant ou à son statut
, a été pris en compte au cours
de l’instruction par le département qui
a engagé une actualisation du mode opératoire et
rappelé
aux services par note interne du 7 juin 2019, l’importance de cet élément de gestion.
Recommandation n°
3 : Améliorer le contenu des dossiers des mineurs pris en charge
pour contribuer à la qualité des mesures de pr
otection de l’enfance et dans le respect
du règlement général sur la protection des données.
1.6.4
Le pilotage
Le département dispose d’outils de pilotage performants de traitement de données
quantitatives dont toutes les fonctionnalités n’ont pas encore été
exploitées mais qui ouvrent de
larges perspectives d’étude et d’analyse. 40 indicateurs stratégiques utiles au management ont
été retenus sur la base des 160
indicateurs de l’observatoire national de la protection de
l’enfance (ONPE).
D’autres exploitations permettent une analyse sur la base de l’activité de tarification. En
revanche
la gestion de l’offre de places disponibles
en temps réel n’est pas encore
opérationnelle, tout comme les indicateurs d’activité des services de la protection de l’enfance.
Le
département a indiqué que des améliorations du système d’information étaient programmées
sur ces aspects.
Même s’il est un peu tôt pour faire le lien entre le recours à ces nouvelles modalités de
pilotage, l’ajustement de la politique de protection de l’enfance et l’amélioration des prises en
charge, il semble important de poursuivre la démarche pour que l’ensemble des acteurs de la
protection de l’enfance dispose des éléments d’analyse permettant d’ajuster les pratiques au
mieux de l’intérêt de l’enfant.
1.6.5
Le contrôle interne
Les services en charge de la protection de l’enfance disposent de nombreuses
procédures, telles que «
l’information préoccupante, démarche évaluative
», « le suivi médical
de l’enfant confié
», «
Prendre en charge une situation d’urgence : mise à l’abri, protocole relatif
à l’équipe mobile d’urgence
», etc. L’ensemble de ces documents montre une méthode de
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
formalisation des procédures éprouvée, une adaptation aux nouvelles problématiques et un
champ vaste de sujets traités.
La chambre avait relevé que l
’
a
bsence d’une
procédure relative au suivi des casiers
judiciaires (extrait B3) des intervenants dans les structures de prise en charges des mineurs,
méritait d’être corrig
ée. Le département indique avoir rappelé aux opérateurs leurs obligations
par courriers du 7 février 2019. La chambre encourage à un suivi régulier dans la durée de ces
dispositions.
Malgré un contrôle interne de l’encadrement et des services dédiés comme le contrôle
de gestion ou l’audit interne,
le département n’est pas
assuré du respect uniforme de ces
procédures dans toutes les unités territoriales intervenant dans le champ de la protection de
l’enfance
13
. Ainsi le PPE instauré par la loi de 2007, a fait l’objet d’une procédure en 2013 et
le dispositif relancé en 2018 n
’était toujours pas appliqué.
De même, le référentiel départemental sur « Les articulations entre les unités ASE et les
différents lieux d’accueil lors de l’accueil d’un enfant
» rédigé en octobre 2016,
peine à
s’appliquer de manière uniforme
sur le département. Les gestionnaires des dispositifs
confirment des modalités d’intervention des référents coordonnateurs très hétérogènes, bien
que l’encadrement technique soit très présent auprès des équipes de terrain
et que ces thèmes
soient abordés à l’occa
sion des groupes sur les pratiques et métiers.
Recommandation n°
4 : V
eiller à la mise en œuvre effective des procédures
départementales relatives à la protection de l’enfance en assurant un contrôle interne
des activités.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le département est très
impliqué dans la politique de protection de l’enfance. Il a
développé des schémas ambitieux qui prennent en compte les évolutions législatives.
Il développe des moyens importants en ressources humaines et en financement. Les
ressources financières consacrées à cette politique progressent et représentent une part en
augmentation dans l’ensemble des dépenses sociales. Des financements sont consacrés à la
prévention et au soutien à la parentalité, mais l’accueil en établissement et en famille d’accueil
représente toujours 80 % du budget consacré à cette politique même si le département renforce
le nombre de mesures éducatives à domicile.
Cette politique dispose d’outils de pilotage et de gestion performants mais des lacunes
ont été relevées dans la gestion des
dossiers individuels et dans la mise en œuvre effective des
procédures. Il doit renforcer le
contrôle interne pour s’assurer de l’application de ses objectifs
et de la qualité de la prise en charge.
13
Voir, par exemple, le rapport d’observations définitives du 4 juin 2019, «
centre éducatif René de
Tréméac ».
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
21
2
LE DÉPARTEMENT CHEF DE FILE ET COORDINATEUR DE
LA
PROTECTION DE L’ENFA
NCE
Le département entend bien jouer le rôle de chef de file de la politique de protection de
l’enfance. Il développe à cette fin des relations régulières avec l’ensemble des acteurs et le plus
souvent des collaborations et partenariats.
2.1
La collaboration avec l’autorité judiciaire
La concertation et la collaboration du département avec les services judiciaires et les
juges pour enfants sont régulières et jugées positivement. Des réunions sont organisées
chaque
semestre avec les juges pour enfants des deux tribunaux de grande instance (TGI) de Nantes et
Saint-
Nazaire pour évoquer la stratégie départementale de protection de l’enfance, le schéma et
l’activité judiciaire et administrative de protection de l’enfance.
Des liens doivent en revanche être renforcés avec les juges aux affaires familiales en
particulier sur deux aspects :
-
les délais de prise en compte des conflits familiaux en cas de divorce ou séparation qui
peuvent avoir, dans certaines situations, des conséquences génératrices de risques de
danger pour les enfants et impactent les services départementaux (les échanges ont été
renforcés sur ce point
, notamment en partenariat avec la caisse d’allocation
s familiales
autour des « espaces de rencontre » pour prévenir les risques) ;
-
la gestion des statuts des enfants confiés au département, et l’usage de la délégation de
l’autorité parentale qui permettrait un accompagnement plus adapté des mineurs.
La commission pluridisciplinaire d’examen de la situation et du statut des en
fants
confiés à l’aide sociale à l’enfance
14
a été installée en juillet 2018. Son activité n’a pas encore
donné lieu à un bilan.
Pour les dispositifs de prise en charge, depuis plusieurs années, la complémentarité des
interventions de la protection judiciai
re de la jeunesse (PJJ) et de l’ASE a été mise à mal. Selon
le département, la réorientation des priorités de la PJJ vers les situations relevant de
l’ordonnance de 1945 (justice pénale/délinquance) au détriment des profils d’adolescents
qualifiés de diffi
ciles qu’elle gérait avec une réelle compétence, a eu pour conséquence une
orientation de ce public vers les structures sous compétence départementale, qui ne sont pas
toujours bien armées pour répondre à ces situations.
Toutefois, selon le département, des
partenariats, notamment
pour l’
accompagnement éducatif de certains jeunes, ont été maintenus
et un renforcement des liens est souhaité par les deux institutions.
14
Articles L.223-1, D. 223-26 et D. 223-27 du CASF, relatifs à la commission pluridisciplinaire et pluri-
institutionnelle d'examen de la situation des enfants confiés à l'aide sociale à l'enfance.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
La déjudiciarisation
15
des prises en charge est un objectif stratégique du département et
plus généralement de cette politique publique, partagé par les acteurs locaux. Le département
peut aller jusqu’à faire appel de certaines décisions de justice quand elles ne lui paraissent
pas
fondées. Il justifie son choix par un objectif de déjudiciarisation des accompagnements en
recherchant l’accord des familles. Il peut par exemple faire appel d’une décision de maintien
de mesures d’accueil.
Il a engagé une réflexion sur « la mesure unique » qui pourrait favoriser la
déjudiciarisation de certaines mesures de soutien à domicile. En effet, 50 % des mesures de
justice sont des actions éducatives en milieu ouvert (AEMO) confiées directement aux
associations autorisées et de nombreuses mesures sont reconduites sans évaluation réelle, alors
que fréquemment une mesure d’accompagnement pourrait être reconduite dans le cadre
administratif avec les mêmes professionnels, les parents et enfants étant d’accord pour sa
poursuite.
2.2
Les partenariats avec le secteur médico-social et le secteur sanitaire
La concertation et la collaboration avec les institutions du champ médicosocial et du
champ sanitaire sont régulières, mais pas toujours suffisamment constructives.
Le département a développé un partenariat
renforcé avec l’agence régionale de santé
(ARS) dans le champ de la protection maternelle et infantile (PMI). Si ce partenariat est bien
installé dans le secteur de la protection maternelle et infantile pour la prévention et le soutien à
la parentalité, c
e que l’ARS confirme
, des difficultés persistent pour une prise en charge
concertée, voire priorisée, des situations complexes qui relèvent concomitamment de la
protection de l’enfance et du secteur médicosocial ou du soin psychique.
Une concertation plus développée avec la maison départementale des personnes
handicapées (MDPH) pourrait être envisagée dans la mesure où de nombreux enfants protégés
au titre de l’aide sociale à l’enfance bénéficient également d’une orientation de la CDAPH
16
ou
devraient en bénéficier. On estime selon plusieurs sources
17
à plus de 20 % la part des enfants
concernés par une double prise en charge et à 9 % supplémentaire la part de ceux
potentiellement concernés. De même, une étude récente du CREAI
18
indique que le pourcentage
d’enfants bénéficiant d’une mesure au titre de la protection de l’enfance (AEMO et mesure de
placement) au sein des centres d’accueil familial spécialisé (CAFS) de
Loire-Atlantique est de
23 %.
Le département, en réponse aux observations provisoires, tout comme
l’ARS
, ont fait
état d’un renforcement de la concertation et du partenariat notamment au travers de projets
d’accueil de jour pour les enfants confiés en attente de soins et de scolarité adaptée, et de
création d’une unité d’accueil de 4 jeunes pour pren
dre en charge des situations complexes
relevant des champs sanitaire et social. La chambre prend acte de ces nouvelles perspectives.
15
La loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance a eu pour ambition de renforcer
la place de chef de file du département comme pilote de la protection de l’enfance ave
c le souci explicite de réduire
la part des décisions judiciaires.
16
Commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées
17
Données départementales :16 % des enfants protégés ont une notification MDPH, cette proportion
atteint 20 % pour les enfants accueillis.
Pour l’IA 44 le taux serait de 29
% sur un recensement réalisé sur un
échantillon significatif d’opérateurs de
Loire-Atlantique (Octobre 2018)
18
Enquête sur les centres d’accueil familial spécialisé (CAFS) en Pays de la Loire. ARS –
CREAI 2019
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
23
Pour le département, la stratégie inclusive de réorientation sur des places de service
d'éducation spéciale et de soins à domicile (SESSAD) au détriment des places en instituts
médico-éducatifs (IME) ou en instituts thérapeutiques éducatifs et pédagogiques (ITEP), ne
répond pas aux besoins spécifiques des enfants pris en charge au titre de la protection de
l’enfance. Les listes d’attente pour une prise en charge spécialisée sont très importantes et un
délai de plusieurs mois voire de quelques années peut être constaté pour concrétiser
l’orientation de la CDAPH vers ces structures. Les parents ne sont pas toujours mobilisables e
t
ces situations ne bénéficient d’aucune priorisation, voire l’inverse.
Ainsi, selon les services départementaux, l’accueil familial thérapeutique du secteur de
pédopsychiatrie DAUMEZON, qui pourrait accueillir certains enfants bénéficiant d’une mesure
de
protection, refuse ces situations au motif que « l’alliance thérapeutique avec les familles »
qui fonde la prise en charge, n’est pas possible avec des parents défaillants et donc peu ou pas
disponibles pour cette alliance thérapeutique. En réponse aux ob
servations provisoires, l’hôpital
affirme qu’il y a contradiction entre les indications de l’ASE et ce placement thérapeutique
,
position partagée par l’ARS
. Cette position ne semble pas intégrer le fait que pour certains
enfants le lien d’attachement
peut se construire avec un autre adulte que le parent et donc que
« l’alliance thérapeutique » pourrait
possiblement
se construire avec d’a
utres référents. En
outre, le constat de certaines expériences non satisfaisantes ne peut à lui seul justifier que les
enfants protégés soient écartés de ce placement familial.
Le dispositif « réponse accompagnée pour tous » a permis de créer des liens plus
productifs ; pour autant la coopération doit se renforcer et se poursuivre. Des stages croisés ont
été proposées aux professionnels pour favoriser une culture commune.
Un dispositif expérimental du secteur médico-social, existe depuis 2014
: il s’agit de
l’équipe mobile ressources
portée par une association et financée par l’ARS, dont l’objectif est
de soutenir les équipes
de l’aide sociale à l’enfance comme les structures de protection de
l’enfance et d’apporter une expertise pluridisciplinaire pour prévenir les ruptures dans les prises
en charge des jeunes relevant simultanément
de la protection de l’enfance et de probléma
tiques
médico-sociales. Ce dispositif vise la sécurisation des parcours des jeunes, la prévention des
crises et des situations de blocage.
Le département a souhaité s’associer à cette initiative en
2018 pour élargir ces interventions au soutien des famille
s d’accueil de
s jeunes en situation de
handicap.
Si la présence d’un médecin référent en protection de l’enfance au sein des services
départementaux facilite les relations avec le secteur du soin, des difficultés importantes sont
relevées en particulier po
ur l’accès aux centres médico
-psychologiques et aux services
pédopsychiatriques.
Le constat de carence de la pédopsychiatrie est partagé par l’ARS qui
note
également un manque de coordination entre les acteurs.
Dans le cadre du projet territorial de santé mentale (PTSM) piloté par le groupement de
coopération sanitaire, des travaux ont été récemment engagés pour mieux répondre aux besoins
des mineurs de manière à éviter, comme cela a pu se produire, des hospitalisations en
pédopsychiatrie prolongées dans l’attente d’une prise en charge adaptée en protection de
l’enfance, ou des délais d’attente entre 9 et 15 mois pour un premier rendez
-vous dans les
centres médico-psychologiques (CMP).
Le fonctionnement d’accueil et de pivot et la mobilité des équipes pour des visites à
domicile des CMP et les équipes mobiles devraient être développé
s à l’occasion du PTSM
. De
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
plus, le
plan d’action pluriannuel pour la pédopsychiatrie de
Loire-Atlantique, arrêté en mai
2019
par l’ARS, propose une augmentation de l’offre d'hospitalisation en
pédopsychiatrie.
La mise en œuvre d’un système «
coupe-file » pour une prise en charge prioritaire des
enfants protégés, accompagné par la
création d’une «
fiche liaison » est envisagée.
Ces actions paraissent de nature à améliorer les modalités de coordination et de
coopération e
ntre tous les acteurs concernés, tout comme la mise en place de l’expérimentation
d’un réseau de soins.
L'unité d'accueil des enfants en danger
L’unité d’accueil des enfants en danger du CHU de Nantes est un dispositif d’accueil
médico-judiciaire pédiatrique pour un dépistage et diagnostic des situations de maltraitance.
Les modalités de fonctionnement et le financement pluri-institutionnel sont établis dans une
convention cadre entre le CHU, le TGI, l’ARS, le département, et l’association la Voix de
l’enfant.
L’équipe pédiatrique pluridisciplinaire réunit pédiatres, psychologue, pédopsychiatre,
puéricultrice, assistante sociale, chirurgien infantile, secrétaire, et pédiatre légiste. Elle
coordonne également le parcours judiciaire des mineurs victimes avec l'accueil des auditions
filmées dans une salle dédiée de la pédiatrie.
Elle contribue à la conception de documents à destination des professionnels de santé et
à la formation des acteurs locaux. Elle apporte une évaluation et une expertise sur des situations
connues ou non de la cellule départementale de recueil des informations préoccupantes (CRIP).
En 2018, elle a reçu en consultation 662 en
fants dont 146 bénéficiaient d’une mesure de
protection. L’équipe d’UAED a réalisé 92 signalements et transmis 123 informations
préoccupantes. Une hospitalisation a été décidée après l’examen sur réquisition pour 6 enfants.
Compte tenu de son expertise, ce
service vient de se voir confier par l’État, en avril
2019, une expérimentation sur la mise en place d’un parcours de soins coordonnés au bénéfice
des enfants bénéficiant d’une mesure de protection.
Aujourd’hui des besoins de prise
s en charge en soins ne sont pas satisfaits. Celles des
structures médicosociales sont souvent trop tardives, alors que les difficultés observées chez la
plupart des enfants protégés dépassent largement la seule prise en charge éducative.
Le département à lui seul dispose de peu de leviers pour permettre aux enfants accueillis
en protection de l’enfance d’accéder à la prise en charge nécessaire. L’expérimentation pilotée
par l'unité d'accueil des enfants en danger (UAED) sur un parcours de soins coordonnés des
enfants de la p
rotection de l’enfance
est de nature à faciliter cette prise en charge.
Recommandation n°
5: Négocier une prise en charge prioritaire en soin ou en structure
médicosociale adaptée quand elle est nécessaire, pour les mineurs accueillis en
protection de l’enfance.
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
25
2.3
Les opérate
urs de la protection de l’enfance
Pour l’ensemble des dispositifs de milieu ouvert et d’hébergement interviennent, sur le
territoire départemental, 18 associations gestionnaires de plusieurs services et établissements,
deux établissements publics autonomes gérant des prestations multiples et plusieurs services
ainsi que le centre départemental Enfance Familles (CDEF), service non personnalisé du
département.
Le département a renforcé la fréquence de ses relations avec les opérateurs de protection
de l’enfance, à l’occasion d’une réforme de la tarification. Il organise des rencontres mensuelles
au niveau de la direction enfance familles avec les représentants de «
l’Inter
-Association 44 »
(IA44), réseau qui fédère les opérateurs locaux. Ces rencontres se comp
lètent d’une réunion par
trimestre avec l’ensemble des structures d’accueil sur des sujets transversaux, intéressant
l’ensemble des opérateurs et des réunions techniques en fonction de question spécifique comme
les autorisations, les opérations immobilières, les procédures budgétaires, etc.
Ces modalités d’échanges et leur régularité ont permis d’instaurer des relations
constructives avec les opérateurs qui, grâce à leur regroupement formalisé au sein de l’IA44,
portent une parole construite et représentati
ve. On note par exemple qu’à leur demande le
département a mis en place un groupe de travail sur la prise en compte des signalements
d’évènements indésirables. Les opérateurs faisaient le constat que les signalements n’avaient
pas de suite donnée par le département.
Ce dialogue permet de faire évoluer progressivement le dispositif d’accueil et de prise
en charge, même si des tensions peuvent émerger, en particulier sur la question du financement.
Les valeurs sont globalement partagées comme le bilan du schéma départemental précédent en
avait fait le constat.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le département se positionne explicitement et activement en chef de file de la politique
de protection de l’enfance et il entretient des relations régulières et fréquemment
formalisées
par des conventions, avec l’ensemble des acteurs.
Ces relations avec les services judiciaires sont consensuelles sur l’objectif de
déjudiciarisation de cette politique, et l’offre de prise en charge proposée par le département
répond au moins quantitativement aux besoins découlant des décisions judiciaires.
Le renforcement des relations avec les juges aux affaires familiales est souhaitable car
les questions relatives à l’autorité parentale et au statut de l’enfant méritent une attention plus
i
mportante des services départementaux, dans l’intérêt de l’enfant.
Avec les acteurs du champ médicosocial et du soin notamment psychique, si les relations
sont régulières, les partenariats effectifs sont limités et le département dispose de peu de leviers
pour obtenir une prise en charge priorisée des enfants accueillis à l’ASE.
L’expérimentation
pilotée par l'unité d'accueil des enfants en danger (UAED) sur un parcours de soins coordonnés
des enfants de la protection de l’enfance devrait faciliter cette
prise en charge.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
Enfin, avec les opérateurs associatifs, une concertation régulière et constructive s’est
récemment instituée, facilitée par l’existence de l’Inter
-Association 44, ce qui permet
progressivement d’adapter le dispositif de prise en charge aux
besoins évalués.
3
LA STRUCTURATION ET LE FINANCEMENT DES
DIFFERENTS MODES D’A
CCOMPAGNEMENT
3.1
Le dispositif d’accompagnement en protection de l’enfance
Le département dispose d’un niveau d’équipement en établissements plutôt élevé et d’un
dispositif de prise en charge diversifié. Le taux d'équipement en établissement d'aide sociale à
l'enfance est de 5,5 places pour 1 000 jeunes de 0 à 20 ans, contre 4 en moyenne en France
19
.
Hors accueil des MNA qui bénéficient d’un dispositif d’accueil spécifique, les choix
départementaux ont permis de stabiliser le nombre de places en établissements et d’accroître
l’action à domicile. En 2016, le département a engagé une démarche pour adapter l’offre de
prise en charge et mieux répondre qualitativement aux besoins des enfants accompagnés. Pour
cela, il a engagé une réforme de son dispositif de tarification et une remise à plat des
autorisations et des conventionnements en vigueur sur les dotations globales avec chaque
opérateur.
Dispositifs autorisés de prise en charge au tit
re de l’ASE
Nombre de
mesures/places
autorisées au 31/12
2015
2016
2017
2018
Actions éducatives en
milieu ouvert
2449
2569
2735
2735
Interventions
soutenues à domicile
120
Accueil familial
associatif
417
417
428
408
CDEF Accueil
d’urgence
116
116
116
116
MECS
845
845
845
841
Lieux de vie
109
110
118
119
Accueil mère enfant
48
48
48
48
Source : données CD44
Le département a augmenté de 16,2 % le nombre de places pour les mesures
d’accompagnement éducatif et notamment pour les interventions
soutenues à domicile.
19
: DREES - DRJSCS, Panorama Statistique Jeunesse Sports Cohésion Sociale ; Insee, estimations
provisoires de population au 01/01/2017
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
27
Des difficultés persistent cependant pour l’accueil familial, le nombre d’assistants
familiaux étant en baisse significative du fait du vieillissement des personnes en fonction et du
manque d’attractivité du métier. En outre
la répartition territoriale des différents dispositifs
n’est pas totalement adaptée aux besoins, ce qui rend le maintien des liens avec les parents plus
complexe à organiser.
3.1.1
Le soutien à domicile
Le département peut accorder des aides financières « enfance familles » au titre des
besoins vitaux (environ 156
€
par mois)
ou pour la réalisation d’un projet pour l’enfant
(aide
ponctuelle de l’ordre de 212
€ mensuels)
. Ces aides incluent également les indemnisations
versées aux tiers dignes de confiance accueillant un enfant confié directement par le juge des
enfants
(l’indemnisation des tiers dignes de confiance est plafonnée à 18
€/jour)
. Le nombre de
familles bénéficiaires est d’environ 4700 par an.
C
e mode d’intervention est en légère baisse
sur la période, compte tenu de la montée en charge des autres dispositifs.
Aides financières au titre de la protection de l’enfance
Nb de bénéficiaires (familles)
Année
5524
2015
4886
2016
4889
2017
4676
2018
Source : CD44
Pour les aides éducatives à domicile, le département a autorisé 2 855 mesures
20
réparties
auprès de 7 opérateurs assurant des actions éducatives en milieu ouvert (AEMO) sur décision
judiciaire, des actions éducatives à domicile (AED) sur décision administrative ou des
interventions soutenues à domicile (ISD) sur décision judiciaire.
La part des mesures éducatives à domicile dans l’ensemble des mesures ASE était de
23,2 % en Loire-Atlantique pour 31,4 % en France Métropolitaine, en 2016. Le département
rattrape progressivement son retard par rapport à la situation nationale en développant le
nombre de mesures d’accompagnement éducatif à domicile.
Ainsi, le budget consacré à l’accompagnement éducatif et financier à domicile dans le
cadre d’une mesure de protection de l’enfance est passé de 14,9
M€ en 2015 à 17,75
M€ en
2018 soit 19,25 % de progression.
Selon la nature des interventions à domicile, l’intensité de la prise en charge varie. Elle
se mesure actuellement au nombre de situations confiées par travailleur social. Le ratio est de
30
mesures d’AED ou d’AEMO et de 10 mesures ISD (6
mesures avant 2017).
20
La capacité globale autorisée pour les seules AEMO et AED n’est pas totalement différenciée entre
mesures administratives et judiciaires, celles-ci pouvant être exercées indifféremment dans le volume de capacité
autorisée.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
Les services du département exercent également des AED, par le biais de 14 postes de
travailleurs socioéducatifs, ce qui représente un potentiel de 420 mesures.
Les ratios d’activité constatés dans le secteur associatif
autorisé sont
de l’ordre de
30,15 mesures
21
par travailleur social, alors que les services départementaux enregistrent un
ratio de 24,2 mesures par équivalent temps plein.
En 2018, le département a engagé une réflexion avec les services judiciaires et les
associations autorisées et lancé une expérimentation de la « mesure unique » pour les
interventions à domicile permettant une adaptation de l’intensité de l’intervention et une
fongibilité entre mesure administrative et judiciaire. Le département serait en charge de répartir
les mesures aux différents opérateurs, répartition actuellement décidée par le juge des enfants.
Le suivi des mesures par le département serait alors identique à celui mis en place pour
une mesure d’accueil et la continuité du projet pour l’enfant mieux préservée. C’est, en outre,
un des leviers de la déjudiciarisation, puisqu’il permet de maintenir les mêmes équipes de
travailleurs sociaux une fois l’adhésion des familles obtenue.
3.1.2
Les dispositifs d’accueil
Les enfants confiés par leurs parents dans le
cadre d’une mesure administrative, ou par
le juge des enfants, sont accueillis soit dans des établissements qui représentent le mode
d’accueil majoritaire en
Loire-Atlantique
soit auprès d’assistants familiaux directement recrutés
par le département, ou s
alariés d’une association gestionnaire de dispositifs d’accueil en
protection de l’enfance.
3.1.2.1
Les assistants familiaux
La part de l’accueil en famille est de 38
% en Loire-Atlantique contre 49 % au niveau
national
22
. Ce mode d’accueil est géré pour moitié par le département, l’autre moitié étant
délégué au secteur associatif.
Le nombre d’assistant familiaux recrutés par le département décroît régulièrement,
passant de 469 à 411 entre 2015 et 2018
23
, le nombre de places de 564 à 500 sur la même
période. Le secteur associatif est autorisé pour 408 places en 2018, contre 417 en 2015.
Même si le nombre d’agréments par famille s’accroît, le nombre de places n’est pas à la
hauteur des besoins estimés. Ce dispositif est en réelle tension
: l’âge des assistants familia
ux
et l’engagement personnel que représente cette fonction ont pour conséquence une baisse
régulière des effectifs que le département a des difficultés à juguler.
De plus, chaque année, environ 10 licenciements sont réalisés pour différents motifs :
inaptitude physique, déménagement dans un autre département, retrait d'agrément,
essoufflement professionnel…
21
Au 31/12/2017 :303 AED avec 12,5 ETP et 1 964 AEMO en cours et 478 AED, soit 2 745 mesures.
22
données DREES 2018
23
Sources : bilan social de la collectivité + pour 2018
–Système d’Information Décisionnel « Pilot+
»
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
29
Les objectifs de recrutement ne sont pas atteints, même si la procédure d’agrément s’est
améliorée et les conditions de rémunérations ont été revalorisées.
Depuis 2017, la procédure d’agrément a évolué afin de mieux intégrer les critères du
référentiel national
24
;
une équipe pluridisciplinaire évalue les capacités à l’exercice du métier
et organise le dispositif de la formation obligatoire de 240 heures. Le taux de réussite au
diplôme d’État d’assistant familial est en 2018 de
82,23 %, avec 37 validés pour 45 présentés.
Les modalités de rémunération des assistants familiaux sont encadrées par des textes
25
spécifiques, mais elles peuvent être sensiblement améliorées par des dispositions
départementales. Le département a donc souhaité, en 2018, compléter les modalités de
rémunération des assistants familiaux qu’il emploie.
L’activité d’accueil familial gérée par le département est organisée au sein des unités
territoriales encadrées par un responsable d’unité et 28 travailleurs sociaux spécialisés qui
assurent l’accompagnement éducatif de proximité des enfants confiés aux familles d’accueil.
En améliorant les conditions de rémunération et d’intégration des assistants familiaux dans les
équipes sociales, le département tente d’améliorer les conditions d’exercice de ce
métier et de
favoriser le recrutement.
Il envisage également l
a possibilité de cumul d’emploi avec une date
de début et de fin de contrat pour certains assistants familiaux.
Pour autant, des tensions émergent dans certaines unités territoriales, la complexité et
les particularités de cette activité professionnelle n’étant, selon certains assistants familiaux,
pas toujours suffisamment prises en compte.
Le département a indiqué ne pas être en mesure de calculer un salaire moyen pour les
assistants familiaux
qu’il emploie compte tenu de la disparité des situations (un ou plusieurs
enfants accueillis, ancienneté différente, etc…)
; toutefois la chambre estime qu’au vu des
données financières de la collectivité ( balance comptable/compte de gestion 2017), le salaire
moyen (hors indemnités liées à la présence des enfants et majoration spécifique), était de l’ordre
2 000
€ brut par mois en 2017 avant la revalorisation.
Le montant de 1370 € indiqué par le
département en réponse aux observations provisoires, est un montant théorique que les données
comptables ne valident pas.
Ce point relatif à la rémunération est d’importance, car il existe une réelle concurrence
pour le recrutement des assistants familiaux entre le département, les associations gestionnaires
qui offrent un accueil familial dans leurs services et les services de pédopsychiatrie qui
proposent un accueil familial thérapeutique. Le problème de recrutement se pose à tous, mais
les conditions de rémunération moins avantageuses, de l’ordre de 1
600
€ brut
par mois pour le
milieu associatif
26
ou dans la fonction hospitalière, fragilisent la complémentarité des acteurs.
Le département gagnerait à mieux estimer les coûts complets de gestion des dispositifs
d’accueil familial en régie
, en valorisant également l
es coûts indirects comme l’encadrement et
la formation continue, pour mieux définir ses attentes en terme de qualité de prise en charge et
en terme de complémentarité de la gestion directe et de la gestion déléguée.
24
Décret n° 2014-918 du 18 août 2014 relatif au référentiel fixant les critères d'agrément des assistants
familiaux
25
La loi n° 2005-706 du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux
modifiant les dispositions du code du travail et du code de l'action sociale et de la famille, et le décret n° 2006-627
du 29 mai 2006 relatif aux dispositions du code du travail, applicables aux assistants maternels et aux assistants
familiaux,
26
CCN66 AF diplômée depuis 1 an - coeff 405).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
Sur le plan financier, selon les calcul
s de la chambre, l’accueil familial géré par le
département et l’accueil familial externalisé représentent un coût global de l’ordre de 35,7
M€
(annexe n° 3).
3.1.2.2
L’accueil en établissements et lieux de vie
27
Le département a stabilisé le nombre de places de droit commun en établissements, les
nouvelles places créées concerna
nt l’accueil dédié aux MNA.
Il gère en direct le centre départemental de l’enfance et des familles (CDEF) qui
accueille les situations d’urgence pour une évaluation et une orientation. L’accueil en maison
d’enfants à caractère social (MECS) est le plus important
; il est constitué de modes d’accueil
variés qui vont de l’accueil collectif de type internat à l’hébergement diversifié en appartements
ou à l’hébergement individuel.
Capacité
d’accueil en établissement
Nombre de places
autorisées au 31/12
2015
2016
2017
2018
CDEF
116
116
116
116
MECS
845
845
845
841
Lieux de vie
109
110
118
119
Accueil
mère enfant
48
48
48
48
Total
1118
1119
1127
1124
Accueil hébergement MNA
700
Source : données CD 44
Le département s’appuie également sur un réseau important de lieux de vie et d’accueil
qui représentent 10,6
% de l’offre : 24 lieux de vie sont autorisés par le département pour 120
places, 77 places seraient utilisées en moyenne par le département de Loire-Atlantique, selon
les données de l’ODPE. Cet accueil situé à mi
-
chemin entre l’accueil collectif et l’accueil
familial concerne notamment les adolescents. Ce type de structure accueille de trois à sept
jeunes.
Le centre départemental de l’enfance et de
s familles
Le centre départemental enfance familles (CDEF) de Loire-Atlantique est autorisé en
tant que service non personnalisé du département. Ses missions ont été progressivement
réorganisées à compter de 2015, sur l’accueil d’urgence et l’observation d
es mineurs accueillis
afin de formuler des propositions adaptées en termes d’orientation.
Depuis le 1er janvier 2017, l’établissement assume la place de pivot dans le dispositif
d’accueil d’urgence du département. Le CDEF est autorisé pour accompagner 116
enfants et
adolescents de 0 à 18 ans. Ces places sont réparties sur plusieurs lieux de la métropole nantaise
en six unités différentes selon l’âge des enfants. Le dispositif d’accueil est complété de services
27
Un lieu de vie et d'accueil, au sens du III de l'article L. 312-1 du CASF vise, par un accompagnement
continu et quotidien, à favoriser l'insertion sociale des personnes accueillies. A l'égard des mineurs qui lui sont
confiés, le lieu de vie et d'accueil exerce également une mission d'éducation, de protection et de surveillance.
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
31
transversaux
comme l’équipe mobile d’urgence, un dispositif d’accueil de jour avec un jardin
d’activités, une école interne, des ateliers de mobilisation ou la maison des familles qui, avec
les services administratifs et généraux, complètent la prise en charge.
Les équipes sont pluridisciplinaires, professionnels éducatifs, de santé, psychologues,
pour répondre aux besoins d’évaluation et d’orientation. 145
ETP assurent le fonctionnement
général de l’établissement 365/365
jours.
La durée d’accompagnement au CDEF est prévue pour 3
mois renouvelable une fois.
Le département a engagé un projet de reconstruction de nouveaux bâtiments, visant à
améliorer la qualité des prestations en direction des enfants, des jeunes et de leur famille, l’appel
à candidatures pour un maître d’œuvre est en cours.
En gestion externalisée
L’essentiel des places d’hébergement est externalisé et géré par les 18 opérateurs
associatifs et 2 établissements publics autonomes. Sur les 841 places autorisées en MECS, le
département en réserve 781, le différentiel étant ouvert pour les besoins de la PJJ au titre des
habilitations justice ou à d’autres départements.
Les capacités autorisées par type de prise en charge vont de 4 à 126 places. L’association
LINKIAA née de la fusion de la Sauvegarde de l’enfance et de l’association Enfance e
t Famille
gère plus de la moitié des places autorisées tous services confondus.
3.1.2.3
Les « tiers dignes de confiance »
28
Ce mode de prise en charge permet de confier temporairement un enfant à un membre
de la famille élargie, à un beau-père ou une belle-mère ou
un autre adulte en capacité d’accueillir
dans de bonnes conditions l’enfant bénéficiant d’une mesure de protection. Il représentait en
2017 près de 10 % des enfants confiés, et 50 % des jeunes concernés avaient entre 12 et 17 ans.
Le département a souhai
té développer ce type d’accueil, notamment dans le cadre de
l’accueil solidaire des MNA. Les familles accueillantes sont suivies par un travailleur social et
bénéficient d’une indemnité d’hébergement de l’ordre de 18
€ par jour.
3.1.3
La diversification des
dispositifs d’accueil
Pour mieux répondre aux besoins de publics spécifiques et garantir une diversité de
prises en charge en protection de l’enfance, le département a inscrit dans son schéma enfance
-
familles plusieurs mesures en vue de la diversification
des modes d’accompagnement.
Les publics spécifiques : le département a choisi une offre spécifique à destination des
mineurs non accompagnés et développé l’accueil solidaire (voir infra partie 5 MNA). Il
participe au dispositif dit de « la réponse accompagnée pour tous »
29
pour les enfants en
situation de handicap, dans la
limite des capacités de prise en charge du secteur
médicosocial.(voir supra partie 2.2)
28
décret n° 2016-1352 relatif à l'accueil durable et bénévole d'un enfant par un tiers, prévu à l'article
L. 221-2-1 du code de l'action sociale et des familles
29
É
laboration d’un plan d’accompagnement global (PAG), introduit par l’article 89 de la loi de
modernisation de notre système de santé
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
Accueil de jour et accueil séquentiel : des réflexions sont engagées par le département avec
l’ARS pour élaborer un projet d’accueil de jour pour les enfants confiés en attente de soins
et de scolarité adaptée, et dans le cadre des actions de soutien à la parentalité pour mettre en
place des dispositifs intermédiaires.
Les situations complexes
30
:
un appel à projet a été lancé en 2017 pour répondre aux besoins
d’une population d’adolescents complexes et fugueurs ou s’inscrivant en rupture des
dispositifs classiques. La particularité de cet appel à projet réside notamment dans
l’obligation pour la structure d’accueil de renoncer à son pouvoir de décision sur les
admissions, puisqu’il s’agit d’accueillir les jeunes orientés par le département sans réserve.
A la suite
d’une procédure formalisée,
le choix s’est porté sur la Fondation Priorité Enfance
-
La Vie au Grand Air qui a été autorisée à installer 15 places en novembre 2018.
Un autre
dispositif expérimental de 13 places d'accueil familial pour des enfants de 4 à 12 ans (Service
d’accueil familial interactif) a été engagé et confié à l’association LINK
IAA.
Accueils atypiques
–
séjours de rupture : le département peut également avoir recours, à sa
demande ou en validant des propositions des opérateurs, à des accueils atypiques dans
l’attente d’une solution de plus long terme, entre deux solutions d’accu
eil.
On note que, selon
les données ODPE, 45 enfants en moyenne sont accueillis en gîte d’enfants. Elles
représentent souvent une alternative dans des moments charnières du parcours du mineur.
Ces structures sont généralement labellisées « jeunesse et sport », mais elles ne présentent
pas nécessairement les mêmes niveaux de professionnalisme, et d’encadrement que les
structures habilitées, ce qui mériterait de la part du département une vigilance accrue.
Partageant le constat de la chambre, le département a engagé récemment une analyse
qualitative et quantitative de ces accueils ainsi que de l'accompagnement proposé.
Le contrat à impact social (CIS)
: au titre des dispositifs innovants en protection de l’enfance,
le département s’est également engagé avec la Fondation d’Auteuil dans une démarche de
contrat à impact social pour un dispositif de relais familial visant à prévenir des mesures de
placement. Il s’agit d’accompagner des familles pour lesquelles, sans action majeure de
soutien parental, il y aurait un risque important de placement des enfants.
3.1.4
Le contrat à impact social du « relais familial »
Le département s’est engagé en 2018 dans un projet dont il est le premier département
expérimentateur en France. Ce projet est innovant moins par son objet qui propose un dispositif
de relais familial que par ses modalités de mise en œuvre qui s’appuient sur une
contractualisation spécifique liant le financement de l’activité aux résultats obtenus. Les
modalités du CIS sont plus particulièrement détaillées en annexe n° 5.
Le dispositif de relais familial propose d’accueillir des familles sur un temps limité en
appartement avec un accompagnement social et éducatif intensif pour leur permettre en sortie
de dispositif d’être autonomes et en capacité d’assurer la gar
de de leurs enfants dans des
conditions satisfaisantes. Il
s’appuie
sur la mobilisation des capacités de la famille pour
30
Les situations complexes, dites multi-
champ relèvent d’un croisement des interventions protection de
l’enfance, protection judiciaire de la jeunesse, interventions médicales et médico
-sociales.
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
33
répondre aux problématiques identifiées, selon des méthodes dites d
’empowerment
31
ou
«conférence familiale », pratiques encore assez peu répandue en France.
Si la démarche semble pertinente sur le fond, la problématique du logement en sortie de
dispositif
pourrait en effet mettre en péril les sorties « positives » comme la société KOIS invest
(voir ci-dessous) le confirme. Le risque de compromettre la pertinence de cette expérimentation
à moyen terme, a été pris en compte par le département qui a engagé une concertation avec les
acteurs du logement social. Au démarrage du projet aucun hébergement de sortie n’est pour
autant garanti aux familles.
Prévu pour durer 5
ans, le projet prévoit de suivre au total jusqu’à 68
enfants et
24
familles. L’engagement financier maximal du département serait de 2
492 100
€.
Le contrat à impact social qui encadre cette opération repose sur une convention cadre
qui associe 4 parties prenantes, le temps de l’expérimentation.
Pour le projet de Loire-Atlantique, les parties prenantes sont :
-
l’opérateur, la Fondation d’Auteuil qui met en œuvre le dispositif,
-
le structurateur : la société Kois Invest
est l’int
ermédiaire entre les différentes parties
et
élabore le cadre du projet. Cette société anonyme, en complément de son métier de
gestionnaire de fonds d’investissement, intervient au cas présent comme conseil pour la
structuration et la modélisation financière du projet. Le siège social de cette société est au
57, rue des Francs Bourgeois 75004 Paris.
-
l’évaluateur, le cabinet Kimso est chargé d’apprécier l’atteinte des résultats attendus. Ce
cabinet de conseil et d'évaluation est spécialisé en impact social. Dans le dispositif, cette
société est présentée comme tiers évaluateur indépendant du programme. La chambre
relève toutefois que le siège
32
de cette société est également situé 57 rue des Franc-
Bourgeois 75004 Paris.
-
Le département qui s’engage à financer
le dispositif à hauteur des résultats obtenus.
Si, selon le département, son intérêt pour ce dispositif est lié à la mesure du résultat,
pratique très innovante dans le secteur social, les modalités de mesure et d’évaluation de
l’atteinte des objectifs du
CIS semblent discutables sur plusieurs plans.
Le département a indiqué en réponse aux observations provisoires de la chambre avoir
vérifié l’absence de lien juridique et financier entre les deux sociétés KOIS Inv
est et KIMSO.
Toutefois l’indépendance
de la société d’évaluation pourrait, selon la théorie des
apparences, être interrogée. En effet, la société KOIS Invest structurateur du CIS est hébergée
par le cabinet Kimso, évaluateur,
dans le cadre d’une convention de
sous-location.
Cette
situation
est en contradiction de fait avec le principe rappelé par la Fondation d’Auteuil
concernant l’organisme en charge d’évaluer le dispositif
: il doit pourvoir le faire de manière
indépendante à toutes les parties prenantes.
31
Postulat selon lequel il convient de considérer les membres de la famille comme des personnes en
capacité d’identifier la ou les problématiques qu’ils rencontrent ou processus par lequel un individu, une
communauté, une association, un collectif de travail prend le contrôle des évènements qui le concernent.
32
Le
siège de KIMSO était situé 10 rue des terres au curé 75013 Paris jusqu’au 23/10/2017 date à laquelle
le siège déménage 57 rue des Francs Bourgeois 75004 Paris
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
La mesure du résultat est un enjeu fort du projet. Or le nombre de jours (28,5 jours sur
cinq
ans) consacrés à l’évaluation est faible au regard de la complexité du projet
et des
situations. Le suivi qualitatif du projet programmé à la demande du département représente
6 jours sur les 28,5prévus. Tous les contractants ont confirmé à la chambre que le nombre de
jours prévus au contrat
ne pouvait prendre en compte l’ensemble du dispositif d’évaluation,
puisque l’évaluation qualitative serait co
-construite avec les travailleurs sociaux tout au long
du contrat. La société KIMSO indique que le temps supplémentaire serait porté par son propre
budget de recherche et développement.
Les indicateurs retenus sont simples voire simplistes et ne compensent pas les biais qui
résultent de la complexité des situations familiales qui seront concernées.
Comme le département le rappelle en réponse aux observations provisoires, les parties
prenantes se sont contractuellement mises d’accord sur le fait que la priorité première est le
bien-être des enfants accom
pagnés, conformément à l’avant dernier point du préambule de la
convention cadre. Or il apparait à la chambre que la typologie des profils en amont de la prise
en charge (voir annexe ) sur lesquels les parties se sont mises d’accord, renforce les risques
d
’éviction au motifde l’objectif d’atteinte des résultats.
L’évaluation qualitative sur la durée du contrat réalisée avec les travailleurs sociaux
pourra probablement intégrer les facteurs liés à la complexité des situations ; pour autant
l’indépendance d
e cette évaluation ne peut être garantie si
elle s’organise sur «
une évaluation
continue réalisée par les travailleurs sociaux, et facilitée par Kimso » selon les termes du
structurateur.
Enfin, dans leur formulation, les indicateurs ne considèrent que les accueils en MECS
ou famille d’accueil comme situation de placement
ce qui suppose que tout autre type d’accueil
(lieu de vie, tiers digne de confiance, hospitalisation, etc.) serait comptabilisé dans les
« réussites ». Cette interprétation est en effet confirmée par le département et par la société
KIOS invest qui considèrent ces alternatives comme moins coûteuses.
Sur le plan financier le projet « relais familial
» bénéficie d’un préfinancement
des
investisseurs par le biais de la Fondation
d’Auteuil. Le
montage permet donc de ne pas faire
supporter le risque d’un programme innovant au département. En cas d’échec, le département
ne rembourse pas les fonds mobilisés. À contrario, en cas de succès, le remboursement
s’effectue au prorata des résultats positif
s obtenus. Le département a voté et affecté une
autorisation d’engagement « relais familial 2018 » de 2
492 100
€ à hauteur du maximum de la
dépense envisagée, avec une ventilation prévisionnelle des crédits de paiement de 272 400
€ en
2020, 562 700
€ en 2
021, 580 700
€ en 2022, 1
076 300
€ en 2023 et suivants.
Ce montant global comprend également les charges occasionnées par la rémunération
des investisseurs dans le cadre du pré-financement. La prime est de 169 728
€ soit 7,5
% des
charges totales éligibles de 2 322 372
€.
Selon
le département il s’agit d’une avance de
trésorerie sur la période, dont il estime le coût modéré.
Sur ce budget prévisionnel, les frais de siège comptabilisés sont valorisés à 7,28 %,
selon un taux fixé par le conseil départemental de Paris, la Fondation ayant son siège dans le
ressort de cette collectivité, ce qui représente un taux supérieur aux taux pratiqués par le
département pour les deux plus gros opérateurs du département (5 % p
our l’association
St Benoit Labre, 6,26
% pour LINKIAA). L’ensemble des charges additionnelles, (prime
+ évaluation + ingénierie) représente 16,75 % des charges opérationnelles éligibles directes.
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
35
Cette opération ne présente pas de risque financier puisque les coûts sont connus, mais
sa pertinence au regard des surcoûts n’est pas démontrée.
Le relais familial a débuté son activité
en janvier 2019.
Si les risques financiers et les surcoûts du CIS sont limités, le mécanisme de mesure et
d’évaluation des résu
ltats obtenus est peu convaincant. En outre, les possibles difficultés
d’accès des familles bénéficiaires à un logement pérenne en sortie de mesure, risquent de
brouiller l’intérêt de la démarche. Le département qui a mobilisé des compétences en interne
po
ur suivre ce projet, devra veiller à sa bonne exécution, dans l’intérêt de sa politique de
protection de l’enfance.
A l’occasion de l’audition qu’elle a sollicitée auprès de la chambre des comptes, la
société KOIS invest a indiqué ignorer si les familles bénéficiaires étaient informées du dispositif
financier sous-tendant la prise en charge qui leur était proposée.
3.2
Le financement du dispositif externalisé
3.2.1
Une tarification à l’activité
Le département a souhaité en 2016 modifier son dispositif
33
de financement des
opérateurs de protection de l’enfance. Il a choisi ce levier pour agir sur la structuration de l’offre
de service et optimiser l’usage des places actuellement autorisées, notamment en limitant le
temps de vacance d’une place entre la sortie et l’arrivée d’un jeune dans un lieu d’accueil. À
cette fin, et parallèlement à l’élaboration du nouveau schéma départemental, il a dénoncé
l’ensemble des conventions de financement qui prévoyaient des dotations globalisées et
prévisionnelles calculées sur des prix de journées.
À partir de janvier 2017, un financement à l’activité effectivement réalisée, et
conditionné à un taux d’occupation de 95
%, a été mis en œuvre pour l’ensemble des opérateurs.
Seules les structures autorisées à titre expérimental et les établissements publics autonomes ont
conservé un financement globalisé sur une activité prévisionnelle. Pour soulager les éventuels
risques de tension sur la trésorerie des associations, le département a proposé un dispositif
d’avance pour le début de l’exercice
.
Ce bouleversement dans les méthodes de tarification a permis d’engager un dialogue
soutenu entre le département et l’IA44 qui regroupe la quasi
-totalité des structures gestionnaires
du département, au rythme d’une rencontre mensuelle, en complément des d
ialogues de gestion
entretenus avec chaque opérateur.
Selon les services départementaux, cette mise sous tension a été très positive pour
analyser les causes des déficits constatés et des objectifs non atteints, et mettre à jour
l’inadéquation de certaine
s autorisations pour quelques opérateurs. Par exemple, une
association dont l’autorisation était limitée à l’accueil de filles de 6 à 11
ans a réalisé un faible
33
L’article R 314
-8 du CASF autorise le financeur à choisir son mode de tarification quand il est
l’unique
intervenant.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
taux d’occupation qui s’explique par une demande de places majoritaire pour des garçons de
10/14 ans.
À la suite de la première année de mise en œuvre, le département a révisé certains
objectifs de taux d’occupation, certaines associations ayant pu démontrer qu’une part non
négligeable de la vacance des places était liée également aux délais propres aux procédures
départementales et qu’il ne pouvait en imputer l’entière responsabilité à l’opérateur.
En 2018, le département fait le constat d’une réactivité accrue des structures
d’hébergement collectif dans la mise à disposition des places vacantes et d’une amélioration
des taux d’occupation dans certains établissements.
Selon le département,
l’amélioration se
confirmerait en 2019,
au regard du taux d’occupation global sur les 5 premiers mois qui atteint
94,53 %, pour un objectif fixé à 95 %.
La contractualisation pluriannuelle sur des objectifs et des moyens est très marginale en
Loire-Atlantique
. Elle concerne une structure expérimentale dont l’autorisation arrive à
échéance en 2020, et l’association à qui le département a confié l’accueil des mineur
s non
accompagnés (voir partie 5).
Si les nouvelles modalités de tarification ont permis de mieux apprécier les
disponibilités et de revoir la pertinence des autorisations, les opérateurs ont été mis sous une
forte tension, parfois difficile à gérer pour eux en plus des difficultés propres à la nature de
l’activité. En outre, le manque de visibilité pluriannuelle ne permet pas toujours aux opérateurs
de se projeter dans des évolutions d’organisation.
3.2.2
Une tarification hétérogène
34
Le soutien à domicile représente une capacité de 2795 mesures dont 15
% d’intervention
soutenue à domicile (10 mesures par travailleur social). Les tarifs varient de 8,14
€/jour à
8,68
€/jour pour une mesure d’AEMO/AED (30 mesures par travailleur social), et de
22,66
€/jour à 33,54
€/jour pour l’ISD.
En moyenne pondérée,
le tarif de la mesure d’AEMO
est de 8,51
€ et l’ISD de 28,42
€.
L’hébergement est constitué de 2084 places dont 700 places destinées aux MNA soit
33,6
% de l’offre.
Sur 1384 places (hors places dédiées MNA), le prix de journée moyen est de 180,12
€.
29,5 % des places sont en accueil familial, les tarifs journaliers sont en moyenne de 132,22
€ à
l’exception d’une association qui propose un accueil familial spécialisé au tarif de 235,4
€.
Pour les hébergements diversifiés en établissement, les prix de journée sont en moyenne
de 181,6
€, avec un minimum à 58
€ pour un accueil individualisé et un maximum à 390
€ pour
une prise en charge de situations très complexes.
Le coût moyen annuel d’une place d’hébergement est de 6
6 273
€ en établissement
(hébergement diversifié), de 48 260
€ en accueil familial associatif.
Le coût d’une place en CDEF était de 216
€ par jour soit 78
840
€/place en 2017 et a été
réduit en 2018 à 203,6
€ par jour soit 74
314
€.
34
Données tarifaires du département 44 en 2018.
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
37
Pour le dispositif spéc
ialisé dans l’accueil des MNA
, le coût annuel est estimé à 23 980
€
par place.
Le département a engagé en septembre 2018 une réflexion sur la convergence tarifaire
avec les établissements et services. Cette démarche, basée sur un état des lieux de la situation
des opérateurs et objectivée par des indicateurs d’activité et le type de prise en charge, mérite
d’être saluée.
3.3
Le suivi et l’évaluation
Le département entretient des relations institutionnelles très régulières avec l’ensemble
des opérateurs, basées
pour l’essentiel sur la tarification et les autorisations. Il assure une
mission de contrôle au moment des visites, lors des travaux et réaménagements importants des
lieux d’accueil.
A l’occasion du renouvellement des autorisations, conditionné par la com
munication du
rapport d’évaluation externe, conformément à l’article L.
312-8 du CASF, il prend en compte
les éléments d’information disponibles. Ces évaluations externes sont analysées par la direction
enfance familles et, selon le département, servent d’
appui aux échanges bilatéraux réguliers
avec les associations et établissements publics. Le bureau en charge du suivi des établissements,
orienté prioritairement sur la question des financements, dispose de ces évaluations.
Le référentiel départemental relatif aux articulations entre les unités de protection de
l’enfance et les différents lieux d’accueil d’un enfant, précise également qu’il revient aux
«
professionnels des services du département et notamment de l’unité aide sociale à l’enfance
de se rendre
sur les lieux d’accueil afin de connaître les conditions d’accueil de l’enfant.
»
Le département connaît bien les opérateurs auxquels il confie les mineurs bénéficiant
d’une mesure de protection, les échanges sont réguliers avec les services centraux pou
r les
questions de tarification et d’autorisation et avec la plateforme d’orientation et les référents
coordonnateurs à l’occasion des situations individuelles.
Cependant aucun programme de contrôle organisé et formalisé n’est mis en œuvre à
l’initiative du département et les renouvellements d’autorisation sont accordés pour 15
ans sans
visite formelle au sein des services et établissements, alors que l’article L.
313-13 du CASF lui
en donne compétence et l’y invite
35
. Le département envisage toutefois
d’approfondir cette
fonction de contrôle.
La mise en œuvre d’un programme de contrôle des opérateurs permettrait de compléter
la connaissance des structures, de s’assurer de la qualité des échanges et de la prise en charge
des mineurs au niveau local, de la prise en compte des recommandations de bonnes pratiques
professionnelles et pourrait prévenir les risques de dysfonctionnement.
Le département
envisage en 2020, une programmation plus systématique de contrôle sur place des
établissements en protection de
l’enfance
et de façon inopinée, ce que la chambre recommande.
35
Contrôle des structures sociales et médico-sociales
: guide méthodologique et cahiers d’aide à la
construction d’un contrôl
e. D. Tricard et J.Voisin (IGAS) - Cahier n°
1 : d’aide à la construction du contrôle d’un
établissement ou d’un service prenant en charge des mineurs et des majeurs de moins de vingt et un
ans relevant
de l’aide sociale à l’enfance.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
Recommandation n°
6 : M
ettre en œuvre un programme de contrôle sur place des
opérateurs y compris pour les lieux d’accueil alternatifs et les accueils de courte durée
pour prévenir les risques de dysfonctionnement.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le département veille à faire évoluer son offre de prise en charge conformément aux
objectifs du schéma départemental. Il adapte les autorisations accordées aux opérateurs au
plus près des besoins estimés. Il recherche des dispositifs adaptés pour certains publics
notamment pour des situations complexes.
Dans cette perspective de diversification et d’innovation, il s’est engagé dans le premier
contrat à insertion sociale. Si les risques financiers et les surcoûts sont limités, le mécanisme
de mesure et d’évaluation des résultats obtenus est peu convaincant et la problématique de
l’accès pérenne au logement des familles bénéficiaires risque de brouiller l’intérêt de la
démarche.
Le département a choisi d’utiliser le mode
de tarification des établissements et services
comme levier pour favoriser l’adaptation de l’offre de prise en charge et optimiser l’occupation
des places. Les opérateurs ont été mis sous une forte tension parfois difficile à gérer pour eux
en plus des di
fficultés propres à la nature de l’activité. En outre, le manque de visibilité
pluriannuelle ne permet pas toujours aux opérateurs de se projeter dans des évolutions
d’organisation.
La démarche concernant la convergence tarifaire des financements, basée sur un état
des lieux de la situation des opérateurs et objectivée par des indicateurs d’activité et le type de
prise en charge, mérite d’être saluée.
La mise en œuvre d’un programme de contrôle des opérateurs permett
ra de compléter la
connaissance des stru
ctures, de s’assurer de la qualité des échanges et de la prise en charge
des mineurs au niveau local, de la prise en compte des recommandations de bonnes pratiques
en prévenant les risques de dysfonctionnement.
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
39
4
LE PARCOURS DE L’ENF
ANT PROTÉGÉ
Le département dispose d’un socle d’organisation solide constitué de procédures
précises actualisées qui permettent aux acteurs de cerner les rôles et missions de chacun. A
priori l’offre de service permet de faire face aux besoins d’accueil sur le plan qu
antitatif, même
si certaines situations complexes ne trouvent pas toujours de réponse totalement adaptée.
Le département a choisi de gérer l’accueil des mineurs non accompagnés par une
réponse dédiée. Seules quelques situations de MNA de moins de 16 ans r
elèvent d’une prise en
charge en structure traditionnelle.
4.1
L’entrée dans le dispositif de protection de l’enfance
4.1.1
La cellule de recueil des informations préoccupantes
La cellule de recueil des informations préoccupantes (CRIP) de Loire-Atlantique a été
cr
éée en novembre 2008. Elle est rattachée au service protection de l’enfance de la direction
enfance familles. Elle exerce quatre missions principales :
Le recueil, l’analyse des informations reçues et l’orientation vers le dispositif adapté
;
Le conseil aux professionnels et particuliers ;
L’information et la sensibilisation des professionnels au repérage des enfants en danger et en
risque de danger ;
La transmission des données statistiques à l’ODPE
La CRIP est composée au niveau central d’une équipe
pluridisciplinaire de 7 personnes,
à laquelle est associé le médecin référent en protection de l’enfance. Au niveau local,
42 travailleurs sociaux et puériculteurs sont mobilisables pour évaluer les informations
qualifiées préoccupantes. Ils rencontrent autant que de besoin les familles et les personnes
impliquées, en privilégiant les visites à domicile.
L’activité sur l’année est cyclique avec une hausse sensible de l’activité avant les
vacances scolaires. Elle évolue entre 3500 et 4200 informations effectivement qualifiées de
préoccupantes. Ces données n’incluent pas les éléments non qualifiés de préoccupants qui
représentent 10 à 11 % des informations reçues.
Évolution du nombre d’informations qualifiées de préoccupantes de 2013 à 2018
Année
Informations qualifiées de préoccupantes
2013
3 435
2014
3 149
2015
4 179
2016
3 538
2017
4 044
2018
4 092
Source : ODPE département 44
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
Le principal producteur d’information préoccupante est le milieu de l’enseignement
public et privé. Le constat d’un taux d’alerte des médecins généralistes plutôt faible au regard
des données nationales, a amené le département à renforcer son action de sensibilisation en
produisant en particulier, à partir de la thèse d’un médecin généraliste, un outil à destination
des professionnels de santé pour les guider sur le repérage des enfants en danger et en risque de
danger.
Origine des IP en 2017 et 2018
Origine
Nombre
d'informations
2017
Nombre
d'informations
2018
Établissements scolaires
27,77 %
27,30 %
Secteur médical et paramédical
16,92 %
16,96 %
Justice
8,62 %
9,87 %
119 ( appel enfant en danger)
10,00 %
9,07 %
Services départementaux
16,02 %
15,58 %
Institutions
11,40 %
11,26 %
Autres départements
5,99 %
5,64 %
Particuliers
2,33 %
3,05 %
Accueil collectif extrascolaire
0,53 %
0,32 %
Non renseigné
0,43 %
0,95 %
Source : ODPE département 44
La CRIP et les travailleurs sociaux disposent d’une procédure précise et
complète intitulée «
Traiter l’information préoccupante : du recueil à la décision
».
La durée d'évaluation est limitée à 3 mois maximum, modulable selon la gravité de la
situation. Une co-
évaluation est prévue quand l’information concerne
une problématique
sexuelle, une grande fratrie (à partir de 4 enfants), de la violence conjugale et un conflit aigu de
couple, un risque de manipulation, une maladie psychique et mentale.
Une méthode évaluative partagée par tous les acteurs, notamment pour le traitement des
informations préoccupantes, a été choisie par le département et doit être déployée pour
l’ensemble des travailleurs sociaux. Au moment du contrôle, seuls les professionnels
évaluateurs et les travailleurs sociaux de la CRIP ont été formés à cette méthode d’évaluation à
partir du référentiel ESOPPE
36
.
Le déploiement du référentiel auprès des travailleurs sociaux
en charge de l'évaluation des informations préoccupantes est annoncé pour 2020.
Les évaluations de la CRIP sont généralement confortées par le parquet quand une
situation est transmise, même s’il arrive parfois que les substituts du
procureur de la République
renvoient vers une prise en charge administrative, estimant qu’ils n’ont pas été saisis à bon
escient.
36
Référentiel élaboré
avec l’aval de l’Observatoire National de la protection de l’enfance. Il est
recommandé par le Conseil National de la Protection de l’Enfance. ESOPPE est actuellement utilisé par 20
départements qui ont achevé leur démarche de formation (Drôme, Eure et Loir, Guyane, Haute Loire, Haute
Savoie, Hauts de Seine, Martinique, Nord, Oise, Seine et Marne, Val de Marne, Vaucluse, Lozère, Charente, Isère,
Aude).
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
41
Toutefois si la CRIP apparaît bien installée et reconnue par les acteurs locaux, il semble
que les saisines directes du juge
des enfants le soient en proportion moindre par l’aide sociale
à l’enfance
(42,7 % en Loire-Atlantique, contre 53,3 % en France métropolitaine), ce que les
services départementaux devront analyser.
Part de mineurs faisant l’objet d’une saisine du juge des
enfants en assistance
éducative au cours de l’année 2017
Département
Part des
mineurs
dont le juge
est saisi (en
‰)
Parmi les mineurs dont le juge est saisi, part des mineurs…
... signalés au
Parquet par
l'Aide Sociale
à l'Enfance
(en %)
... signalés au
Parquet par un
autre canal
(en %)
…signalés par
la famille, le
mineur, le
gardien
(en %)
… dont le
juge est saisi
d'office
(en %)
… autres
origines
(en %)
Loire-Atlantique
7,0
42,7
16,9
20,6
4,1
15,8
Pays de la Loire
7,4
48,1
19,0
12,0
3,0
17,9
France
métropolitaine
8,8
53,3
15,3
9,5
3,0
18,8
Source : DREES, Enquête Aide sociale ; Insee, estimations provisoires de population au 01/01/2017
Insee, Estimations de population au 1er janvier 2017 -), État-civil ; Ministère de la Justice - SDSE
4.1.2
L’accueil en urgence
Les missions de l’accueil d’urgence consistent à proposer une mise à l’abri, immédiate
quand c’est nécessaire, pour protéger, puis accompagner et proposer une orientation dans un
délai de 3 mois. Le département dispose d’un protocole d
épartemental relatif au traitement des
situations d’urgence actualisé en février 2017. Une procédure datée de mars 2017 précise les
modalités de gestion de l’urgence selon 2 cas de figure : la mise à l’abri immédiate, les crises
en lieux de vie et d’accuei
l.
Le service pivot du dispositif est le CDEF (116 places) auquel sont associées deux
associations gestionnaires qui disposent d’autorisations spécifiques pour 28
places. À cet
accueil physique s’ajoute une équipe mobile d’urgence (24h/24 et 7/7jours). El
le évalue les
situations d’enfants en danger ou en risque de l’être et réalise la mise à l’abri aux heures de
fermeture de bureau.
Les modalités de fonctionnement instaurées en
2017 font l’objet d’un suivi quantitatif
qui permet notamment d
’observer
une b
aisse de 1,8 % de la population concernée par l’accueil
d’urgence. Ce suivi sera complété d’un bilan en 2020
. La difficulté essentielle pour ce dispositif
est d’être en mesure de proposer en fonction de l’évaluation réalisée, une orientation adaptée
aux be
soins du mineur, dans le délai de 3 mois, qu’il s’agisse d’un retour à domicile avec ou
sans accompagnement socioéducatif ou d’une mesure d’accueil. Ce travail est réalisé en
partenariat avec la plateforme d’orientation.
4.1.3
La plateforme d’orientation
La plat
eforme d’orientation repose sur une équipe pluridisciplinaire chargée de la
gestion des accueils. En commission sont examinées les situations des enfants, et un lieu
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
d’accueil adapté et conforme au projet est proposé. Les sorties des structures d’urgence y
sont
prises en charge prioritairement, puis les dossiers de réorientation quand une situation de crise
l’exige. Il n’y a pas de gestion dématérialisée des places disponibles
; une actualisation sous
forme d’une fiche de disponibilité est gérée par la comm
ission accueil familial ; pour les
établissements,
l’affectation est proposée à partir de la connaissance que les membres de la
commission ont du dispositif départemental.
S’il n’est pas constaté de réelle saturation du dispositif d’accueil en termes quant
itatifs,
il existe une difficulté à trouver le dispositif d’accueil adapté, soit en accueil collectif, soit en
accueil familial, ou encore pour des situations complexes voire très complexes qui demandent
un encadrement important.
Le processus de financeme
nt à l’activité a permis au département d’identifier des
marges de disponibilité dans certaines structures
; pour autant le nombre de mesures d’accueil
non mises en œuvre était de 50 au 31 décembre 2018 et de 31 en 2019, dont 53 étaient en
instance depuis
plus de 3mois. Certains enfants ont fait l’objet de 5
orientations successives
refusées, et sont toujours en attente, comme plusieurs fratries sont également en attente
d’orientation. Ces situations d’attente d’orientation concernent un public majoritairem
ent
constitué d’adolescents (19 sur 36 situations en 2019), plutôt masculin.
Recommandation n°
7 : O
bjectiver les refus d’accueil des opérateurs et identifier les
points de blocage, pour réduire le nombre de mesures «
non mises en œuvre
».
4.2
La prise en charge des enfants bé
néficiant d’une mesure de protection
Le nombre d’enfants bénéficiant d’une mesure de protection augmente régulièrement
:
en 2018, 8
432 enfants ont été pris en charge au titre de la protection de l’enfance. La répartition
des différentes mesures de protection a également évolué depuis 2015, les mesures
d’accompagnement à domicile moins présentes que l’accueil, ont toutefois progressé et la
politique de déjudiciarisation des mesures impacte le nombre de mesures judiciaires passé de
71,7 % en 2015 à 61 % en 2018.
Le nombre d’accueils en famille a chuté, compte tenu du départ en retraite d’assistants
familiaux qui offraient plusieurs places. La prise en charge des MNA connaît sur la période
2015
–
2018 une très forte augmentation.
Nombre d’enfants bénéficiant
de prise en charge au titre de l’ASE
Nombre d’enfants du 1/1 au 31/12
2015
2016
2017
2018
Actions éducatives en milieu ouvert
(décision judiciaire)
3029
3216
3143
2974
Actions Éducatives à domicile
1019
1098
1208
1309
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
43
Placement en Accueil familial
1132
1071
1025
619
Accueil en établissements (dont lieux
de vie)
1669
2295
2739
3530
TOTAL
6849
7680
8115
8432
Dont Pupilles de l’État
64
66
58
55
Accueil mère enfant
40
37
34
45
dont Tiers digne de confiance
218
221
231
230
Contrat Jeunes majeurs
395
409
527
608
Part des décisions judiciaires %
71.72 %
67.48 %
62.96 %
60.77 %
Nb. de Projet pour l’enfant
142
188
249
327
Source : ODPE 44
Selon les données départementales, la durée moyenne des mesures de protection de
l’enfance est de 4
ans.
Cette durée varie selon le type d’accueil
:
-
pour les accueils en MECS : 4 ans et 3 mois environ
-
pour les accueils en famille : 8 ans ½
-
pour les actions éducatives en milieu ouvert : 3 ans et 3 mois environ.
4.2.1
Le projet pour l’enfant
La formalisation d’un projet pour l’enfant
(PPE)
est obligatoire depuis la loi
n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance. Cette obligation rappelée par
la loi de 2016 a tardé à se concrétiser dans le département. La première tentative de mise en
œuvre a été peu concluante, les différents acteurs ayant considéré qu’il s’agissait d’une
démarche administrative supplémentaire et peu opérationnelle.
Depuis 2016, le PPE est une priorité d’action de la protection de l’enfance comme le
prévoit le schéma départemental
. Les travailleurs sociaux référents de l’aide sociale à l’enfance
ont été renommés « coordonnateurs du PPE ».
La relance du processus a été accompagnée par des formations à destination des
coordinateurs de PPE, des assistants familiaux et en y associant des équipes éducatives des
associations gestionnaires. Un guide PPE a été rédigé et un dépliant conçu pour formaliser le
PPE, ainsi qu’une feuille «
ressenti enfant » utilisable pour les enfants les plus jeunes.
Le nombre de PPE formalisés progresse, mais très lentement. En 2018, seuls 11,15 %
des enfants accueillis, hors mineurs non accompagnés, bénéficient d’un PPE formalisé.
Le dispositif « Coordonnateur + PPE » qui est instauré pour
coordonner l’ensemble des
intervenants et des actions envisagées au bén
éfice de l’enfant ne concerne
que très
ponctuellement les actions éducatives à domicile confiées directement aux opérateurs, ce qui
ne permet pas toujours d’assurer la continuité du suivi lorsqu’un enfant bénéficie d’une
alternance de prise en charge. Ains
i l’accompagnement mis en place dans le cadre d’une mesure
de protection présente des limites.
La généralisation du projet pour l’enfant
, quelle que soit la
mesure considérée, est toujours un objectif pour le département.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
Le système d’information du
département ne permet pas actuellement de relier
l’ensemble des mesures concernant un enfant s’il y a des interruptions de prise en charge
de
plus de deux ans. De plus, comme évoqué précédemment, la gestion des dossiers « papier » ne
permet pas de connaîtr
e facilement le parcours de l’enfant.
Enfin, le référentiel départemental relatif aux articulations entre les différents acteurs de
la protection de l’enfance (coordonnateur de PPE, lieu d’accueil et autres intervenants sociaux
et médicosociaux) rencontre
une mise en œuvre hétérogène selon les territoires. La mise en
place récente d’un groupe « pratiques et métiers » au sein des services départementaux, sur le
PPE, devrait faciliter l’homogénéité des pratiques professionnelles.
Il est souhaitable que la gestion formalisée des PPE, permette aux services
départementaux de mieux gérer les échéances et les ajustements nécessaires de la prise en
charge, en veillant à des pratiques professionnelles homogènes sur le territoire.
4.2.2
La scolarité et la santé
Les ambitions du département en matière de suivi de la scolarité et de la formation des
mineurs protégés semblent rencontrer des difficultés de mise en œuvre
37
. Le département ne
dispose pas des données suffisantes et robustes sur la scolarisation ; les informations sur le
niveau scolaire et l’établissement fréquenté ne sont pas renseignées de manière homogène.
L’étude imaginée par le schéma sur les parcours scolaires et de formations n’a pu être engagée.
Les seules données disponibles et fiables, selon le département, concernent les enfants
accueillis en accueil familial départemental. La fiabilisation des données est à organiser avec
les partenaires de la protection de l’enfance
, ce que le département a indiqué envisager en
réponse aux observations provisoires de l
a chambre. Ce point sera inscrit à l’ordre du jour des
réunions entre les établissements et la direction enfance familles.
Une plateforme partenariale « rupture scolaire
» a été organisée avec l’éducation
nationale dont l’objectif est d’aider au retour à
une scolarité la plus proche possible de la
scolarité ordinaire pour des jeunes en ruptures scolaires ou déscolarisés et présentant souvent
des difficultés multiples.
Actuellement la question de la scolarité est gérée situation par situation.
Sur le pl
an de la santé, lors de l’accueil d’un enfant, un premier bilan pluridisciplinaire
est réalisé, complété d’une consultation médicale annuelle. Le PPE n’aborde pas explicitement
la question de la santé, et la consultation médicale annuelle obligatoire est le plus souvent une
37
C
omité stratégique de l’ODPE
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
45
consultation simple réalisée par un généraliste, qui n’entre pas dans le cadre des consultations
complexes
38
.
Selon le médecin référent du département, le vécu des enfants bénéficiant d’une mesure
de protection de l’enfance provoque souv
ent une « sur adaptation » à la douleur. Ils expriment
peu de plaintes, ce qui renvoie fréquemment les questions de santé au second plan. Les
problèmes de comportement peuvent faire écran à la santé somatique, et les durées d’attente
pour une prise en charge spécialisée sur le plan psychologique peuvent, sur le moyen terme,
démobiliser les intervenants sociaux (voir § 2.2). Ainsi, le suivi médical peut être
insuffisamment pris en compte.
Le département est disposé à financer des prises en charge en secteur libéral y compris
pour des consultations de psychologues, de psychomotriciens ou d’orthophonistes dans le cadre
de la tarification. Toutefois cette possibilité semble peu utilisée par les opérateurs qui ne sont
pas assurés explicitement de l’acceptation de cette dépense lors de l’approbation du compte
administratif.
Enfin les ruptures de parcours de soins semblent fréquentes, à l’occasion d’un
changement d’accueil ou d’un déménagement des parents. L’absence de référent médical au
niveau local peut porter préjudice à la qualité de prise en charge
,
même si le département finance
dans certains établissements des postes infirmiers.
L'expérimentation en Loire-Atlantique, portée par le service du CHU de Nantes (voir
§2.2) pour un parcours de soins coordonné des enfants et adolescents protégés, mise en place à
l’été 2019, pourrait selon le département, répondre à la recommandation de la
chambre.
Recommandation n°
8 : Renforcer la place du soin et veiller à la continuité du parcours
de soin dans la prise en charge.
4.2.3
Les situations complexes
Le département gère un certain nombre de situations dites complexes parce qu’elles
relèvent soit de plusieurs dispositifs sociaux et médicosociaux, soit parce que le mineur a subi
plusieurs « échecs
» de placement et qu’il est difficile de lui prop
oser une prise en charge plus
adaptée, soit enfin que le mineur adolescent refuse les modes d’accueil proposés.
Face à ces situations, le département peut organiser des prises en charges très
individualisées et partenariales avec des associations médico-sociales. Il formalise ce
partenariat par une convention prévoyant notamment des financements spécifiques. Le
département a également autorisé et financé depuis 2018 une structure dédiée à
l’accompagnement des adolescents complexes et fugueurs (voir §
3.1.3).
Il s’est également engagé pour financer une extension de «
l’équipe mobile ressources
»
portée par l’association Jeunesse et Avenir dont l’objectif est de soutenir les équipes de l’aide
38
Depuis le 1er novembre 2017, le tarif de certaines consultations chez le médecin généraliste a augmenté
le coût des consultations dites « complexes » ou « très complexes » s’élève désormais à 46 euros ou 60 euros.
Cette différence est liée à des problématiques spécifiques pour lesquelles le médecin devra consacrer plus de temps.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
sociale à l’enfance et des structures de protection de l’enfance et d’apporter une expertise
pluridisciplinaire pour prévenir les ruptures dans les prises en charge des jeunes.
Enfin si le recours aux prises en charge « alternatives »,
comme les gîtes d’enfants pour
des séjours de rupture, ne semble pas devoir être remis en cause, il semble toutefois souhaitable
que les services départementaux s’assurent de la qualité effective de l’accueil que le seul label
«
gîtes d’enfants
» délivrés par la DRJCS ne peut suffire à justifier compte tenu de la grande
fragilité des jeunes accueillis.
La chambre prend acte de l’engagement du département de
réaliser des visites sur site et de renforcer les échanges avec ces structures.
4.2.4
Le statut du mineur
La commission pluridisciplinaire d’examen de la situation et du statut des enfants
conf
iés à l’aide sociale à l’enfance
39
a été installée en juillet 2018. Son objectif est notamment
de partager autour des situations de délaissement parental pour activer des procédures qui sont
quasi-inexistantes à ce jour.
A l’occasion de son installation, l’état des lieux relatif aux statuts des enfants protégés
relève que 44 enfants sur 3 800 mineurs accueillis sont concernés par une mesure de délégation
totale ou partielle d’autorité parentale de leurs parents à l’aide sociale à l’enfance
, et 4 ou 5 par
des admissions comme pupilles par constat de délaissement.
La délégation d’autorité parentale et le constat de délaissement parental dont le cadre a
été reprécisé par la loi 2016, sont des mesures sous-utilisées en Loire-Atlantique. Le
département constate explicitement que des lacunes sont visibles en matière de mobilisation
des outils juridiques mis à disposition des travailleurs sociaux. Ce faible usage des outils
juridiques a pour conséquence des difficultés de mise en œuvre du projet pour l’enfant dans sa
vie quotidienne. Ainsi, des difficultés liées à la participation effective des parents retardent
parfois de plusieurs mois la constitution d’un dossier de reconnaissance du handicap auprès de
la MDPH et la mise en place d’un su
ivi adéquat.
Le département constate que certains professionnels vont essayer de remobiliser les
parents jusqu’au bout, alors que les parents ne se remobiliseront plus, tandis que d’autres
craignent d’engager l’enfant dans un projet de vie et non plus dans
un accompagnement
provisoire.
Aujourd’hui, à l’exception d’un nombre limité de situations spécifiques et complexes,
le département n’est pas en mesure d’appréhender le parcours de l’enfant dans sa globalité, ce
qui ne lui permet probablement pas de dépasser les craintes des professionnels face aux
décisions qui impactent le devenir des enfants protégés.
Dans sa réponse le département ne conteste pas le constat de la chambre, mais indique
que des changements organisationnels ont été mis en œuvre, dont l’impact se mesurera dans le
temps
. Si cette modification de l’organigramme peut en effet contribuer à la prise en compte du
parcours de l’enfant, la chambre souligne que cela ne peut en soi être une réponse suffisante
au
suivi global de l’enfant (santé, scolarité, statut de l’enfant…).
39
Décret n° 2016-1639 du 30 novembre 2016 relatif à la commission pluridisciplinaire et pluri-
institutionnelle d'examen de la situation des enfants confiés à l'aide sociale à l'enfance prévue à l'article L. 223-1
du code de l'action sociale et des familles
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
47
4.3
La sortie du dispositif
4.3.1
Les jeunes majeurs
Le département a réorganisé son dispositif d’accompagnement des jeunes majeurs en
2017. Ce nouveau contrat « jeune majeur
» vise à renforcer le lien entre le jeune et l’institution
départementale, pour permettre une meilleure anticipation de la majorité puis un
accompagnement vers l’autonomie. Comme le prévoit la réglementation
40
, tout jeune confié,
suite à une mesure d’assistance éducative auprès du service d’aide à l’enfance, peut prétendre
à une ou plusieurs allocations de rentrée scolaire.
Le département indique avoir volontairement fait le choix d’augmenter le nombre de
contrats jeunes majeurs. Le nombre de bénéficiaires croit régulièrement : il est passé de 395 en
2015 à 608 en 2018.
L’entretien obligatoire à
17 ans des jeunes accueillis est en voie de généralisation. Le
département promeut également la participation des grands adolescents et des jeunes majeurs à
la synthèse des travailleurs sociaux concernant leur situation.
Des séances collectives d’informati
on ont été organisées localement pour améliorer
l’accompagnement à la majorité des jeunes issus de la protection de l'enfance en lien avec les
services de la solidarité. Ces initiatives pourraient trouver leur prolongement dans le volet de
« Contractualisation entre l'État et les départements d'appui à la lutte contre la pauvreté et
d'accès à l'emploi de évolutions »
41
auquel le département s’est associé.
4.3.2
Suivi et impact
Le suivi du devenir des jeunes après leur prise en charge dans le cadre de la protection
de l’enfance n’est pas réalisé par le département de manière systématique, mais celui
-ci a
commandé une étude de dossiers sur la base d’expériences vécues qui a été bien médiatisée au
niveau local pour valoriser les parcours des jeunes.
Cette étude qual
itative sur le devenir de 12 jeunes ayant connu un parcours à l’aide
sociale à l’enfance a été restituée en présence de six d’entre eux qui ont présenté leurs parcours
et leurs réflexions à une centaine de professionnels et d’institutions, en octobre 2016.
Plusieurs
recommandations ont été formulées à cette occasion parmi lesquelles on relève le souhait des
jeunes de voir "Développer les relations de confiance en les considérant comme acteurs de leur
développement et de leur prise en charge ».
40
Consignées auprès de la Caisse des Dépôts, ces allocations constituent un pécule pour la réalisation des
projets du jeune qu’il récupérera à ses 18
ans. Décret n° 2016-1375 du 12 octobre 2016 relatif à la constitution, à
l'attribution et au versement, à partir de l'allocation de rentrée scolaire, du pécule mentionné à l'article L. 543-3 du
code de la sécurité sociale
41
Instruction n°
DGCS/SD1/2019/24 du 4 février 2019 relative à la mise en œuvre territoriale de la
stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté dans son volet "Contractualisation entre l'État et les
départements d'appui à la lutte contre la pauvreté et d'accès à l'emploi"
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le département est organisé pour gérer les informations préoccupantes qui lui
parviennent. La CRIP gère un nombre important de signalements avec les unités territoriales,
qui en évaluent la teneur. Le dispositif d’accueil et de mise à l’abr
i a été récemment réorganisé,
il repose sur le CDEF et deux associations partenaires. L’équipe mobile d’urgence complète
ce dispositif pour assurer une réponse 24h/24 et 7j/7. Les nouvelles modalités de
fonctionnement n’ont pas encore été évaluées
sur le plan qualitatif.
L’orientation des mineurs pour lesquels l’accueil est confirmé est géré par une
plateforme centralisée qui a priori
répond quantitativement à l’ensemble des besoins, même si
la question qualitative peut se poser pour des situations complexes. La mise en place des PPE
est embryonnaire. Le département ne dispose pas des informations suffisantes en terme de suivi
des parcours et de scolarisation des enfants, tout comme le recours à la délégation d’autorité
parentale ou à la procédure de délaissement est insuffisamment utilisé. La prise en charge en
soins est effective en début d’accueil, mais le suivi et le soin de longue durée sont difficiles à
mettre en œuvre.
La coordination de l’ensemble des intervenants et des actions envisagées au bénéfic
e
de l’enfant, n’est pas prévue pour les mesures de protection à domicile ce qui ne permet pas
toujours d’assurer la continuité du suivi lorsqu’un enfant bénéficie d’une alternance de prise
en charge.
Les situations complexes ne trouvent pas toujours de solution adaptée même si elles font
l’objet d’une attention particulière. Les nouveaux modes de réponse sont d’une mise en œuvre
récente et n’ont pu encore être évalués. Le département s’est engagé dans le développement
des contrats « jeune majeur ».
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
49
5
LES MINEURS NON ACCOMPAGNÉS (MNA)
La prise en compte des mineurs non accompagnés relève d’une compétence partagée
entre l’État, responsable de la phase d’accueil et d’évaluation de la minorité et de l’isolement
qu’il délègue en la circonstance aux départements
, et le département lui-même, en charge de
l’accueil des mineurs au titre de la protection de l’enfance, et qui assume cette compétence de
plein exercice dès que le demandeur est reconnu mineur et isolé.
L’importance des flux d’arrivées de jeunes se décla
rant mineurs non accompagnés a
contraint le département à revoir en urgence son organisation. Le département a confié, courant
2015, l’ensemble de la prise en charge des MNA de plus de 15
ans à l’association Saint Benoît
Labre. Une autorisation au titre de structure expérimentale
42
lui a été accordée pour cette
mission en 2014 pour une durée de 5 ans, pour 60 places. Le nombre de places autorisées a été
porté à 100 en juillet 2015, puis à 350 en juillet 2016 et 550 en juillet 2017.
Depuis 2016, un protocole entre la préfecture et le département a défini la procédure
d’accueil et de prise en charge ainsi que les modalités de collaboration entre les services de
l’État et les services départementaux.
Au sein de la direction enfance familles, le service mineurs non accompagnés pilote
globalement le dispositif et se charge de la coordination des interventions sociales s’agissant
des jeunes confiés.
5.1
La phase préalable à la prise en charge au titre de l’ASE
Les arrivées s’effectuent spontanément au service dédié «
ALMANA
» de l’association
Saint-Benoit Labre, qui reçoit plus de 80 % des demandes en direct. Le procureur de la
République du ressort est avisé de toute arrivée de personne se présentant en qualité de mineur
non accompagné. En 2018, 1 379 personnes ont demandé un accueil en tant que MNA, effectif
en léger retrait par rapport à 2017 (Voir annexe n° 6).
Le dispositif d’accueil d’urgence et de mise à l’abri est organisé prioritairement sur un
accueil hôtelier, complété par l’accueil proposé par des tiers asso
ciatifs et
des gîtes d’enfants.
Un travail a été engagé pour réduire le recours au dispositif hôtelier, même si ce dernier est
toujours utilisé au regard des arrivées. Il constitue
la variable d’ajustement en fonction des
demandes de mise à l’abri. Les hébergements collectifs ont un taux d’occupation de 100
%. En
2017, malgré l’augmentation du nombre de places d’accueil, la saturation du dispositif a
provisoirement différé certains accueils.
Entre 2015 et 2016 le département a été condamné à environ 15 reprises, suite à des
référés liberté pour non mise à l’abri. Depuis le département n’a plus été condamné.
42
Article L.312-1 12°du CASF
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
5.1.1
L’évaluation de minorité et d’isolement
L’équipe en charge de l’évaluation et de la mise à l’abri est constituée de 12
personnes.
Si la demande est « manifestement infondée
», l’évaluation est effectuée le jour
d’arrivée de la personne. À la suite du premier entretien d’accueil, si la personne ne présente
aucun document justifiant de son identité et que l’évaluation conclut à la majorité, une décision
d
e non admission à l’aide sociale à l’enfance du jeune sera prise par le service mineurs non
accompagnés du département et notifiée.
Pour les autres situations, l’évaluation sociale est réalisée en 3 ou 4 entretiens. Le délai
de l’évaluation sociale est tou
tefois très dépendant du flux des arrivées et des délais
administratifs, d’évaluation documentaire réalisée par la police de l’air et des frontières dans
environ 50 % des dossiers, de réponse des services judiciaires et de traitement des examens
médico-légaux quand ils sont demandés. Un délai de notification de la fin de prise en charge
ou de réorientation vers un autre dispositif sur le département ou hors département s’ajoute à
cette première phase.
La durée moyenne de l’évaluation est passée de 21
jours en 2016 à 5 jours
43
en 2018.
La durée moyenne de séjour entre l’arrivée et la sortie effective du dispositif d’évaluation et de
mise à l’abri est de 26
jours.
Sur la période, il est constaté une augmentation des refus de reconnaissance de minorité
et d’isolement parallèle à l’augmentation du nombre de demandeurs. En 2018, 1/3
des
demandes étaient considérées comme relevant d’une prise en charge au titre de la protection de
l’enfance. Le département indique également que des signalements au procureur de la
République ont été effectués en cas de suspicion de traite des êtres humains.
Le département note enfin que l’évaluation de l’isolement est complexe. Plusieurs
situations ont montré après la prise en charge au titre de l’ASE, que le jeune avait un réseau
familial sur le territoire français ; pour autant ce réseau, souvent la famille élargie, ne souhaitait
pas prendre en charge le jeune ou n’en avait pas les moyens matériels.
Sur la décision de refus de reconnaissance de minorité, le juge judiciaire a invalidé 7 %
des décisions contestées en 2018.
5.1.2
Les coûts induits
L’évaluation et la mise à l’abri dans l’attente de la confirmation de minorité et de prise
en charge par l’ASE sont des missions qui relèvent de la compétence et du financement de
l’État, qui en a délégué la mise en œuvre aux départements. Les charges induites sont
compensées par une dotation forfaitaire pour l’évaluation et une prise en charge pour 5
jours de
la mise à l’abri.
Dans les faits, l’évaluation peut demander un temps plus long et induire
un temps de mise
à l’abri également supérieur au temps compensé.
43
Le dispositif réglementaire prévoit une prise en charge par l’Etat des coûts de l’é
valuation et de
l’hébergement pour une durée de 5
jours.
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
51
Estimation des couts de l’évaluation et de la mise à l’abri
Coûts et recettes en
atténuation pour les
phases de mise à l’abri
(données en
€)
2015
2016
2017
2018
Total
Coût global, pour le
département, de la phase
de mise à l'abri
1 987 000
3 681 312
4 374 860
6 380 200
16 423 372
Recettes externes recettes
perçues de la part de
l'État via l’ASP
315 000
780 000
645 000
1 991 250
3 731 250
compensation
exceptionnelle à partir de
2017
1 440000
396 000
1 836 000
Cout net a la charge du
département
1 672 000
2 901 312
2 289 860
3 992 950
10 856 122
Part à la charge du CD 44
84 %
79 %
52 %
63 %
66 %
Source : données département
–
Pour
le département, le coût par jour d’accueil est estimé à 72,70
€ en 2018. Les coûts
engagés pour cette phase d’accueil et d’évaluation de minorité et d’isolement ont été compensés
à hauteur de 34
% par des crédits d’État entre 2015 et 2018.
5.2
L’accueil des MNA dans le cadre de la protection de l’enfance
Sur l’ensemble des demandeurs arrivés sur le département de
Loire-Atlantique et qui
ont été reconnus mineurs et isolés, 59 % ont été pris en charge directement par le département,
les autres demandeurs ont ét
é orientés vers d’autres départements, dans le cadre de la répartition
prévue nationalement.
En fin d’année 2018, le département prenait en charge 547 mineurs non accompagnés.
Le dispositif d’accueil dans le cadre de la protection de l’enfance a été confi
é à
l’association Saint
-Benoit Labre
; cette activité a fait l’objet d’un contrat pluriannuel d’objectifs
et de moyens (CPOM) pour la période 2017-2022.
Une procédure départementale décrit le fonctionnement et le déroulement de la
commission d’orientation
du dispositif MNA. Les mineurs non accompagnés sont orientés en
fonction de leur âge et de leur degré d’autonomie.
-
les jeunes de moins de 15 ans et les jeunes présentant des fragilités particulières (santé
physique ou psychiques, problématiques comportem
entales, risque de prostitution…) sont
orientés en lien avec le service MNA, vers la plateforme départementale d’orientation en
vue de leur admission au sein du dispositif de droit commun de la protection de l’enfance,
une MECS, établissements, lieux de vie, etc. ;
-
les jeunes plus autonomes sont orientés lors de la commission d’orientation du dispositif
MNA.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
Par type d’accueil en 2018, la répartition est la suivante:
-
43.64
% d’hébergement en appartement,
-
20.07
% d’hébergement en collectif,
-
20.63
% d’héber
gement en hôtel,
-
12.89 % de prise en charge en MECS,
-
2.76
% d’accueil solidaire.
Le département ne désigne pas de coordonnateur de l’aide sociale à l’enfance mais chaque
jeune dispose d’un référent éducatif associatif.
5.2.1
Accueil par l’association Saint
-Benoit Labre
L’association accueille 85
% des MNA pris en charge par le département au titre de la
protection de l’enfance.
Le CPOM signé en janvier 2018,
a été précédé d’un bilan de l’activité confiée qui
,
compte tenu de l’accroissement des flux en 2016 et 2017, ne répondait pas à l’ensemble des
attentes sur le délai d’évaluation, sur le mélange des modalités d’accueil entre mise à l’abri et
accueil de moyen/ long terme, et sur l’insuffisance de l’accompagnement social.
Le CPOM a pour objectif de prévenir l’embolisation du dispositif d’évaluation et
d’améliorer la qualité de la prise en charge pour 550 places en précisan
t, dans un cadre
pluriannuel, les attentes et les financements des missions déléguées par le département.
Les objectifs quantitatifs sont fixés
: délai moyen d’évaluation à 5
jours, en cohérence
avec les dispositions réglementaires, une activité d’au moins 7 évaluations par semaine
par
ETP. L’hébergement est limité à 5
jours après la notification de décision.
En termes d’hébergement, le recours aux structures hôtelières n’est plus envisagé pour
les accueils de moyens séjour. L’association doit apporter aux jeunes ayant obtenu le statut de
MNA, la prise en charge physique sur la base de 365 jours par an et un accompagnement social.
L’association e
st également chargée du projet de chaque jeune.
Les actes liés au titre de séjour, démarches auprès de l’OFPRA, ouverture et opérations
sur compte bancaire et contrat de travail, doivent être validés par le département, au titre de
l’autorité parentale con
fiée par le juge des tutelles au président du conseil départemental.
Les tarifs fixés par le département et permettant le calcul de la dotation sont déterminés
par la nature de la prise en charge :
92
€/
jour
pour l’hébergement recueil provisoire,
86
€/
jour
pour les jeunes sous tutelle ou assimilées, hébergés à l’hôtel,
58
€/
jour pour les jeunes sous tutelle ou assimilées hébergés en collectifs ou
appartements diffus
365
€ par évaluation,
550
€ par réorientation.
L’enveloppe globale prévisionnelle était fixé
e en 2017 à 15 912 166
€, les effectifs de
référence à 77,7 ETP.
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
53
Le département a renforcé le cadrage de l’activité de cette association, et lui a mis à
disposition plusieurs équipements de son patrimoine pour pérenniser le dispositif d’accueil des
MNA. Un point mensuel est réalisé entre le service dédié du département avec la direction de
l’association Saint
-Benoit Labre pour le suivi global du dispositif et son adaptation. Un comité
de suivi mensuel est chargé de contrôler la mise en œuvre du CPOM.
5.2.2
De nouveaux opérateurs dédiés
L’élargissement à d’autres opérateurs permet au département de reprendre le pilotage
de cet aspect de la protection de l’enfance que les circonstances l’avaient amené à déléguer très
souplement.
Pour compléter le dispositif dédié aux MNA, le département a sollicité deux autres
associations, la PEP 44/49 et l’association Étape qui, l’une comme l’autre, gèrent des dispositifs
de droit commun en protection de l’enfance.
Pour l’Étape un accueil de 50 places est envisagé
; pour la PEP44/
49, il s’agit de
100
places, dans le cadre d’une autorisation expérimentale de trois
ans.
5.2.3
Accueil en MECS
L’accueil en MECS est réservé aux jeunes mineurs isolés de moins de 16
ans, ou qui
présentent une fragilité particulière au regard des risques divers, notamment de prostitution.
L’âge, le sexe et les besoins de santé guident le choix d’orientation. Au 1
er
décembre 2018,
74
MNA sont présents sur le dispositif classique de protection de l’enfance au vu de leur profil,
contrats jeunes majeurs inclus.
5.2.4
L’acc
ueil solidaire
Le département a mis en place en 2016 un accueil par des tiers bénévoles. Des familles
volontaires prennent en charge un mineur de manière ponctuelle ou durable, en échange d’une
indemnité journalière. Moins coûteux qu’un hébergement classique, l’accueil bénévole a
semblé également plus adapté aux besoins d’intégration des MNA. En 2017, trente jeunes
étaient accueillis par des familles.
Au long de la période d’accueil, les familles bénéficient d’un accompagnement par les
travailleurs sociaux de la cellule MNA du département qui agréent les familles.
Une indemnisation de 16,60
euros par jour versée à la famille couvre l’hébergement,
l’alimentation et l’habillement. L’accompagnement à la scolarité et aux démarches
administratives peut ensuite être réalisé par un travailleur social ou par la famille selon son
souhait. Ainsi, il peut arriver qu’une famille accompagne le jeune dans sa recherche
d’apprentissage ou bien dans ses démarches à la préfecture.
Dans le cadre de l’extension de ce dispositif,
le département prévoit de déléguer une
part de la gestion de l’accueil solidaire à une association chargée de l’accompagnement social
et éducatif et des relations avec les familles pour un prix de journée global de l’ordre de 44
€.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
5.3
L’accompagnement
Les jeunes MNA arrivant en Loire-Atlantique sont majoritairement des garçons, venant
des pays d’Afrique subsaharienne
; une quinzaine de nationalités sont représentées. Le
département estime à 40 % les MNA en provenance de Guinée. Ils sont en majorité originaires
de pays francophones, même si la connaissance ou la maîtrise de la langue française n’est pas
fréquente.
Ces caractéristiques sont prises en compte par le département avec les partenaires
concernés pour la scolarisation ou la formation professionne
lle de ces jeunes. L’analphabétisme
et l’usage de dialectes déterminent des parcours d’intégration plus longs, parfois plus
compliqués. Selon le département, 19 % sont en cours d'évaluation du niveau scolaire ou
recherche de formation, 45,6 % poursuivent une scolarité, 31 % poursuivent un apprentissage
ou une formation en alternance.
Quelques prises en charge se sont interrompues avant la majorité des jeunes à la suite
de fugues ; un jeune a été exclu à la demande du département après validation par le juge des
enfants, pour des actes inappropriés.
5.3.1
Des actions spécifiques
La prise en compte de la santé des jeunes primo arrivants s’est développée depuis 2018.
Chaque structure d’accompagnement des jeunes est dotée de temps infirmier. Au sein des
services départementaux depuis 2018, un temps de psychologue et de médecin pour assurer la
coordination des parcours de soins des mineurs est identifié. Les droits à la couverture maladie
universelle (CMU) sont ouverts dès la phase de recueil. Les demandes de prise en charge
spécifique non couvertes sont évaluées par le département et des prises en charge dérogatoires
peuvent être enclenchées.
Le département, en accord avec les services de l'éducation nationale, engage les
démarches de scolarisation dès lors que la just
ice a validé la minorité et l’isolement du jeune.
L'inspection académique participe aux commissions d'orientation des primo arrivants. 2/3 des
jeunes sont en filière professionnelles courtes de type CAP / bac pro.
L'augmentation du nombre de jeunes a eu po
ur conséquence d’accroître le délai
d’évaluation du niveau scolaire et les possibles scolarisations, les profils des jeunes "non
scolarisés antérieurement/allophones" demandant une adaptation des réponses de scolarité. Des
cours de FLE (Français Langue étrangère) sont engagés par les associations sur leur ressources
propres (ressources internes de l’association ou ressources à d’autres associations du territoire).
En 2017, un dispositif spécifique a été ouvert pour les mineurs de plus de 16 ans non
francop
hones et non scolarisés antérieurement : la mesure d’accompagnement à la scolarité
temporaire. En outre, une convention a été passée avec la PJJ pour l’accueil de quelques jeunes
au sein du service territorial éducatif et d’insertion.
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
55
S’il n’y a pas de difficulté dans l’obtention des autorisations de travail pour les contrats
d’apprentissage
ou de
formation en alternance, l’autorisation est toutefois accordée jusqu’aux
18
ans du jeune et non sur la durée de la formation engagée, ce qui limite l’engagement
des
entreprises. On observe, selon le département, des difficultés à trouver un organisme porteur de
stage et un refus d'accès aux périodes de mise en situation en milieu professionnel, ou encore
l’exclusion des mineurs du champ de l’offre de formation régionale (pas d’autorisation de
travail et non accès au statut de stagiaire de la formation professionnelle).
Le département a développé parallèlement à ces actions, un dispositif expérimental
pendant la phase de mise à l’abri : ce dispositif repose sur 2
ETP d’éducateurs dédiés et permet
la réalisation d’activités de jour pour faciliter l’intégration sociale, culturelle et linguistique des
jeunes en recueil provisoire.
Enfin en 2017, une expérience de parcours d’intégration « parcours citoyen » s’est
adressée à 20 mineurs nouvellement confiés en attente de la construction de leur projet
d’insertion scolaire / professionnelle. Ce parcours a été élaboré avec des associations et
institutions départementales. Il visait à proposer un accès à la langue (cours de français pour les
étrangers (français langue étrangère) / ateliers théâtre, etc.), à la culture, au sport, à la santé et
insertion professionnelle (connaissance des métiers, du système scolaire, etc.), connaissance du
territoire.
5.3.2
Les jeunes majeurs ex-MNA
À leur majorité les MNA peuvent prolonger leur prise en charge en bénéficiant d’un des
deux dispositifs proposés par le département et figurant dans le règlement départemental
d’action sociale
:
-
le contrat jeune majeur visé par l’article L
222-5 du CASF,
-
le contrat de soutien à l’autonomie des jeunes, dispositif départemental mis en place en
2004, qui propose un accompagnement individualisé et une aide financière mensuelle,
Nombre de MNA, bénéficiaires de mesures « jeune majeur »
Mesures d'accompagnement mises en
place pour les mineurs non accompagnés
autorisés à séjourner en France après
leur majorité
2015
2016
2017
2018
Contrat « jeune majeur »
57
89
83
129
Contrat de soutien à l’autonomie des
jeunes
110
138
148
nc
Source : données département 44
La durée moyenne de prise en charge est de 4 mois renouvelables. Les modalités, dans
le cadre du contrat jeune majeur, sont similaires à celles engagées durant la minorité.
Des
objectifs sont fixés en concertation avec le jeune et le lieu d’accueil
(projet du jeune).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
5.4
Les coûts de l’accueil dédié
Le prix de journée moyen en structure dédiée MNA est de 70
€, contre 157€ en MECS.
Dépenses d’accueil des MNA dans le cadre de la protection de l’enfance
Dépenses en
€
2015
2016
2017
2018
Coût annuel de l’accueil des
MNA en MECS
2 737 500
3 011 250
3 985 742
4 023 740
Coût annuel de l’accueil des
MNA en structure dédiée
2 188 053
6 030 000
10 217 411
10 500 032
Coût global, après
évaluation
4 925 553
9 041 250
14 203 153
14 833 321
TOTAL PROTECTION DE
L’ENFANCE
126 496 878
136 283 131
139 693 870
142 180 630
Part de l’accueil des MNA /
total des dépenses de
protection de l’enfance
3,89 %
6,63 %
10,17 %
10,43 %
Source : données CD 44 / comptes de gestion
Hors procédure d’évaluation
et d’accueil, la prise en compte des MNA au sein du
dispositif de protection de l’enfance représente une charge de 10,4
%, et explique 2/3 de
l’augmentation des dépenses de protection de l’enfance sur la période.
5.5
Le droit au séjour
Les associations prenant en charge des mineurs non accompagnés sont mandatées pour
accompagner les mineurs dans les démarches relatives à la régularisation (titre de
séjour/asile/nationalité) en fonction de sa situation. Le service MNA du département apporte
son expertise pour sécuriser et proposer des orientations sur les choix des procédures et sur les
démarches.
Afin de sécuriser l’identité du jeune, des demandes de levées d’actes (vérifications de
l’état civil) sont effectuées auprès des ministères des affaires étrangères, e
t des avocats
spécialisés peuvent être consultés en cas de difficulté particulière dans un dossier, dans le cadre
de l’aide juridictionnelle accordée au mineur qui la sollicite.
Le département indique que le motif de refus de titre de séjour le plus fréquent est le
caractère apocryphe de l’acte (environ 10 dossiers sur la période)
; en outre, il souligne qu’un
enjeu important concerne la date de l’admission administrative à l’ASE comme point de
référence pour ouverture des droits à la nationalité. Un travail est engagé avec le tribunal de
grande instance pour faciliter l’ouverture d’ordonnance de placement provisoire pour les jeunes
pour lesquels une date d’admission tardive peut compromettre la démarche de déclaration de
nationalité.
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
57
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le dispositif d’accueil, de mise à l’abri et d’évaluation de minorité et d’isolement a été
mis à mal par l’augmentation du nombre de jeunes MNA arrivés en
Loire-Atlantique. Des
difficultés d’accueil, des délais d’évaluation de plus de
20
jours contre 5 prévus par l’État, ont
contraint le département à se mobiliser fortement sur le plan financier, sur la recherche de
locaux d’accueil et sur la diversification des modalités d’accompagnement.
Sur le nombre de demandeurs qui atteint 1300 en 2018, la part de reconnaissance de
minorité et de décision positive représente 1/3 des situations évaluées.
Les coûts engagés pour cette phase d’accueil et d’évaluation de minorité et d’isolement
sont partiellement compensés par des crédits d’État.
Le département a engagé des moyens conséquents pour accueillir les MNA arrivés sur
son territoire et dont la minorité et l’isolement ont été confirmés. Il a choisi de déléguer cet
accueil à une association dont il a cadré l’intervention en 2018 par la formalisation d’un
CPOM. Il a mis des locaux à disposition de cet opérateur pour limiter le recours à
l’hébergement hôtelier et développer plusieurs dispositifs d’accompagnement pour le soin, la
formation et plus globalement l’intégration. Il a également développé l’accueil solidaire chez
des tiers dignes de confiance.
L’ensemble des mesures doit être complétée par l’ouverture de nouvelles places que
deux autres opérateurs prendront en charge en fonction de la demande.
Les jeunes MNA de moins de 15 ans bénéficient d
’un accueil au sein du dispositif de
droit commun, mais leur nombre reste limité.
Les démarches relatives au droit au séjour sont anticipées, notamment dans la
perspective d’un contrat jeune majeur et d’une formation professionnelle, mais l’incertitude
reste importante sur les suites données.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
58
ANNEXES
Annexe n° 1. Procédure
........................................................................................................................
59
Annexe n° 2. Budget «
familles protection de l’enfance
».
..................................................................
60
Annexe n° 3. Répartition des effectifs en protection de
l’enfance
........................................................
62
Annexe n° 4.
L’enveloppe financière consacrée à l’accueil familial en 2017:
.....................................
63
Annexe n° 5. Le contrat à impact social : Relais familial
.....................................................................
64
Annexe n° 6.
Ventilation par type d’accueil au 31 décembre
...............................................................
66
Annexe n° 7. Données MNA
................................................................................................................
67
Annexe n° 8. Glossaire
.........................................................................................................................
70
Annexe n° 9. Lexique
...........................................................................................................................
71
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
59
Annexe n° 1.
Procédure
DESTINATAIRES
RE
DATE D’ENVOI
AR ROP
REPONSE
ENREGISTREMENT
AU GREFFE
Président du CD
27 juin 2019
28 juin 2019
27 aout 2019
28 aout 2019
ARS
27 juin 2019
1
er
juillet 2019
23 aout 2019
29 aout 2019
Hôpital Daumézon
27 juin 2019
28 juin 2019
14 aout 2019
19 aout 2019
KIMSO
27 juin 2019
8 juillet 2019
22 aout 2019
26 aout 2019
KOIS invest
27 juin 2019
8 juillet 2019
11 juillet 2019
Avec demande
d’audition
7 aout 2019
APP AUTEUIL
27 juin 2019
1
er
juillet 2019
30 aout 2019
3 septembre 2019
ASBL
27 juin 2019
28 juin 2019
---
---
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
60
Annexe n° 2.
Budget «
familles protection de l’enfance
».
Action
CA 2016
CA 2017
evol
2017/16
BP 2018
evol
2018/17
% du total
des coûts
14.04.01- Éducation et
protection prénatale
1 006 830
988 189
-1,90 %
1 030 000
4,20 %
0,78 %
14.05.01- Promotion de la
santé et du bien- être de la
future
218 929
42 070
-80,80 %
172 775
310,70 %
0,13 %
14.05.02- Promotion de la
santé de l'enfant
1 057 206
1 050 116
-0,70 %
1 010 000
-3,80 %
0,77 %
14.05.03 - Autres frais de
gestion de l’activité
médicosociale
430 415
44 779
-89,60 %
20 000
-55,30 %
0,02 %
14.06.01 - Agrément et
formation des assistantes
maternelles et des
assistants familiaux
567 646
506 006
-10,90 %
500 000
-1,20 %
0,38 %
14.06.02- Soutien aux
différents modes d'accueil
de la petite enfance
337 188
787
-99,80 %
80 000
10065,20 %
0,06 %
14.07.01-
Accompagnement à la
parentalité
4 400
309 471
6933,40 %
368 390
19,00 %
0,28 %
14.10.01- Maison
départementale des
adolescents (MDA)
200 000
200 000
0,00 %
200 000
0,00 %
0,15 %
14.10.02- Prévention
spécialisée
2 475 131
2 613 493
5,60 %
2 535 000
-3,00 %
1,92 %
14.10.03 - Observatoire
national de la protection
de l'enfance
41 251
51 128
23,90 %
120 000
134,70 %
0,09 %
14.10.04 - Subventions
protection de l’enfance
864 676
823 958
-4,70 %
775 000
-5,90 %
0,59 %
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
61
Action
CA 2016
CA 2017
evol
2017/16
BP 2018
evol
2018/17
% du total
des coûts
14.10.05 - Aides
financières
1 645 870
1 787 944
8,60 %
1 900 000
6,30 %
1,44 %
14.10.06 - Actions
éducatives à domicile
(AED, A EM O, TIS F,
MAESF)
12 440 861
14 455 331
16,20 %
13 624 326
-5,70 %
10,33 %
14.11.01-Accueil en
établissements
82 133 663
92 293 939
12,40 %
83 884 129
-9,10 %
63,59 %
14.11.02 - Accueil en lieux
de vie
3 939 407
3 862 806
-1,90 %
4 400 000
13,90 %
3,34 %
14.11.03 - Accueil en
famille d’accueil
5 868 608
5 334 068
-9,10 %
6 443 000
20,80 %
4,88 %
14.11.04 - Autres frais
d’accueil
411 816
512 022
24,30 %
350 000
-31,60 %
0,27 %
14.11.06 - Accueil des
mineurs privés de la
protection de leur famille
10 861 000
3 385 452
-68,80 %
14 500 000
328,30 %
10,99 %
TOTAL PE
124 504 897
128 261 559
3,00 %
131 912 620
2,80 %
100,00 %
Dont
sous total prévention
6 297 745
5 754 911
-8,60 %
5 916 165
2,80 %
4,48 %
sous total AEMO/AED
ASD
12 440 861
14455331
16,20 %
13 624 326
-5,70 %
10,33 %
sous total hébergement
92 353 494
102 002 835
10,40 %
95 077 129
-6,80 %
72,08 %
sous total MNA
10 861 000
3 385 400
-68,80 %
14 500 000
328,30 %
10,99 %
Source : données CD44
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
62
Annexe n° 3.
Répartition des effectifs en protection de l’enfance
Effectifs/Missions au 31
décembre
2015
2016
2017
2018
Missions de pilotage protection de l’enfance
• Direction
5
4
5
5
• ODPE
1
1
1
• gestion
26
26
26
26
• Services support
6
6
6
6
• autres
Sous total :Pilotage
37
37
38
38
Service ASE
• Gestion administrative
38
34
34
34
• CRIP
7
7
7
7
• Cadres techniques
29
30
33
33
• Referents/coordonnateurs
61
58
58
58
• MNA
2
3
4
5
•
administrateurs ad hoc
4
4
4
4
• accueil familial
24
29
28
28
• informations préoccupantes
36
41
42
42
• adoption
16
16
15
14
Sous total :ASE
217
222
225
225
Accueil/accompagnement en gestion directe
• Assistants familiaux
469
446
407
411
• TS en
charge des AED
13
14
14
14
• Effectif CEDF
191
188
185
180
Sous total :gestion directe
673
648
606
605
TOTAL effectifs
890
870
831
830
Masse Salariale/
€
41 848 342
41 848 518
40 602 309
41 561 408
Source : CD44
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
63
Annexe n° 4.
L’enveloppe financière consacrée à l’accueil familial en 2017:
Postes de dépenses K€
2017
Masse
salariale
chargée
+ primes Assistants familiaux
départementaux
15 484
Cpte 6522 indemnités Ass
Fam départementaux
3 558
Agrément et formation des
assistantes maternelles et des
assistants familiaux
500
Masse salariale unité
départementale
( 29 TS)*
1 414
Sous total gestion directe
CD44
20 962
Cpte 6522 placements
familiaux associatifs
14 798
Total
35 760
Sources : CRC sur données du CD 44 * estimation sur chiffrage effectif 14 TS AED
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
64
Annexe n° 5.
Le contrat à impact social : Relais familial
L’opérateur
la Fondation d’Auteuil, a été sélectionné à l’issue d’un appel à projet de
contrat à impact social lancé le 15 mar
s 2016 par le ministère de l’économie et des finances.
La Fondation d’Auteuil a pris l’initiative de proposer au département d’expérimenter un
dispositif innovant, le relais familial. Ce relais s’adresse aux familles exposées à des
vulnérabilités multiples et qui rencontrent des difficultés éducatives, pour lesquelles les
professionnels s’interrogent sur une éventuelle mesure d’accueil des enfants. Les familles
volontaires bénéficient d’un relogement provisoire en proximité immédiate du service dédié
afin
de mettre en œuvre une intervention intensive sur une durée de 3 à 12 mois.
Le département finance l’activité uniquement sur l’atteinte des résultats, dans le cas
présent « éviter l’accueil », un évaluateur indépendant détermine si les résultats sont attei
nts.
Les financeurs privés sont rémunérés pour l’avance de fonds.
Les investisseurs
du projet sont la Caisse des Dépôts et Consignations, BNP Paribas,
ESFIN GESTION et le Fonds Européen d’Investissement. Ils préfinancent la mise en œuvre du
programme d’act
ions pour un montant de 2 322 372
€.
La mission de
l’évaluateur
comprend un accompagnement et le suivi des indicateurs.
L’accompagnement concerne la construction de l’outil de suivi des familles, une réunion
annuelle avec l’équipe du relais familial sur le
déploiement du dispositif, l’outil de suivi des
familles et les données recueillies, trois visites terrain sur la durée du CIS associées à des
entretiens avec les différents acteurs et partenaires du Projet.
Les indicateurs
choisis sont au nombre de trois :
"Indicateur de nombre de
jours d’accompagnement
", mesurant le nombre cumulé
de
jours calendaires d’accompagnement des bénéficiaires effectués par l’opérateur dans le
Programme d’Actions depuis la date de lancement du programme d’actions.
"Indicateur
d’évitement de Placements après 12 mois
", mesurant le nombre de
bénéficiaires accompagnés depuis la date de lancement du programme d’actions n’étant ni
placés en MECS ni placés en famille d’accueil douze mois après leur entrée dans le programme
d’actions.
"
Indicateur d’évitement de Placements après 24 mois
", mesurant le nombre de
bénéficiaires accompagnés depuis la date de lancement du programme d’actions n’étant ni
placés en MECS ni placés en famille d’accueil vingt
-quatre mois après leur entrée dans le
pr
ogramme d’actions.
Ces trois indicateurs constituent l’indicateur de performance qui conditionne le montant
dû par le département auquel s’ajoute la prime qui rémunère le risque pris par les investisseurs.
L’opérateur a identifié différentes
typologies de profils
pouvant être accueillis au sein
du relais familial, à savoir :
-parents isolés de jeune(s) enfant(s) ou en couple avec leur(s) jeune(s) enfant(s)
(périnatalité) ;
-familles avec difficultés associées : précarité, difficultés financières et/ou éducatives,
familles dépassées, en « burnout » nécessitant un accompagnement vers un parcours de
réinsertion ;
-familles qui rencontrent des conflits intra familiaux sévères sans violences physiques ;
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
65
-familles en perte de logement avec problématiques éducativ
es associées ou qui n’ont
pas de capacité d’accueil dans le logement actuel ;
-familles dont les enfants sont placés et pour lesquelles le relais familial permettra une
sortie de placement anticipée par le biais du logement ;
-familles sans papiers, en cours de régularisation administrative avec problématique
parentale associée.
Mais de ces profils sont exclues les familles faisant face à des problématiques:
-
d’addictions majeures (de la famille ou de l’enfant), ayant une incidence sur la sécurité
des enfants ;
-
de troubles psychiques importants (de la famille ou de l’enfant) ayant une incidence sur
la sécurité des enfants;
-
d’abus sexuels ;
-
de maltraitances qui ne permettraient pas à l’opérateur d’assurer la sécurité des enfants;
-
ou d’éligibilité au parc
HLM ne pouvant être résolue pendant la durée
d’accompagnement dans le programme d’actions envisagée pour la famille.
Les situations proposées sont encadrées et sélectionnées sur le potentiel de mobilisation
des parents.
Les
« ambitions du programme d’acti
ons »
sont, sur la base de 68 bénéficiaires fixées
à :
-au moins 12.000
jours calendaires d’accompagnement « ambition n°
1 »;
-
56 bénéficiaires n’étant ni placés en maison d’enfants à caractère social, ni placés en
famille d’accueil 12 mois après leur entrée dans le programme d’actions « ambition n°
2 »;
-
56 bénéficiaires n’étant ni placés en maison d’enfants à caractère social, ni placés en
famille d’accueil 24 mois après leur entrée dans le programme d’actions « ambition n°
3 ».
Le «
succès
» du programm
e d’actions est défini par l’atteinte de l’ambition n°
3.
Les moyens prévus pour le projet sont une équipe de 3 à 4 travailleurs sociaux,
3.70 équivalents Temps Plein ; 1 psychologue à 0,50 équivalents Temps Plein, 1 encadrement
à 0.50 équivalents Temps Plein et 1 administratif à 0,10 équivalents Temps Plein. La location
de 6 appartements, et les coûts de gestion courantes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
66
Annexe n° 6.
Ventilation par type d’accueil au 31 décembre
Type détaillé
2014
2015
2016
2017
2018
AF - assistant familial
603
564
548
484
500
accueil familial associatif
317
315
299
306
270
Gite d'enfants
41
42
52
47
41
Autres Conseils départementaux
23
15
8
5
7
Éducation spéciale /ESMS
11
6
8
8
7
Famille adoptive
1
1
1
Hors département
5
5
6
10
12
Jeune autonome
19
16
11
18
9
xxx - Autre accueil
2
0
xxx - Foyer de Jeunes Travailleurs
1
0
Tiers digne de confiance
249
256
262
292
295
Tiers accueil durable et bénévole
1
1
1
1
Tiers accueil solidaire
3
6
Centre maternel
19
23
24
22
69
Etab - accueil urgence
65
62
51
42
42
Etab - hébergement collectif
757
869
981
1072
1251
Etab - hébergement individuel
67
103
195
370
313
Etab - sanitaire
13
17
10
11
14
xxx - Hospitalisation temporaire
1
0
Lieu de vie
85
74
67
82
79
2274
2369
2526
2775
2917
Source : ODPE 44
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
67
Annexe n° 7.
Données MNA
Demandes d’accueil en tant que MNA
signalement et demandes de
mise à l’abri
2015
2016
2017
2018
Nombre de personnes ayant
sollicité un accueil provisoire
d’urgence en tant que MNA
auprès du département
985
1548
1379
dont nombre de personnes
signalées par les services de
police ou de gendarmerie
22,00 %
6,00 %
16,00 %
dont nombre de personnes
signalées par des associations
ou par des tiers
2,50 %
0,50 %
3,00 %
dont nombre de personnes
s'étant
présentées
d’elles
-
mêmes
76,00 %
93,00 %
80,00 %
dont autres cas
0,50 %
0,30 %
Source : données CD44
La mise à l’abri
Les phases préalables de
signalement et de mise à l’abri
2015
2016
2017
2018
Nombre de personnes admises
en
accueil
d'urgence
dans
l'attente de l’évaluation
1504
1195
dont accueil par une structure
externe, gérée par des tiers
(association, …)
8,00 %
15 %
dont hébergement hôtelier
97,00 %
90,00 %
77,00 %
dont autres formules d'accueil
2,00 %
8 % (gites
d'enfants
gestion SBL)
Nombre de personnes admises
en
accueil d'urgence et qui ont
quitté
leur
propre
initiative
l’accueil avant la fin de la phase
d’évaluation
100
84
85
dont cas de mise à l’abri non
immédiate
du
fait
d’une
saturation
provisoire
des
dispositifs d’accueil
21
12
55
11
Nombre de dossiers évalués
mineur remontés à la MMNA
pour répartition nationale
314
617
Source : données CD44
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
68
Évaluation de la minorité
L’évaluation de l’état civil, de la
minorité et de la situation sociale
2015
2016
2017
2018
Nombre de personnes reçues pour une
évaluation.
410
901
1504
1336
Évolution n/n-1
120 %
67 %
-11 %
Durée moyenne de cette évaluation
(en jours)
21
15
5
Nombre de personnes pour lesquels un
examen
radiologique
osseux
a
été
sollicité auprès des autorités judiciaires
pour une estimation de l’âge
73
60
10
Nombre
de
cas
où
les
demandes
d’examen osseux n’ont pu être réalisées
par refus de la personne concernée
8
12
Décisions positives du président du
conseil départemental et transmission au
procureur de la République en vue de la
saisine du juge des enfants
338
696
621
438
% de décisions positives
82,4 %
77,2 %
41,3 %
32,8 %
Décisions négatives du président du
conseil départemental et refus de prise
en charge de l'intéressé en tant que
mineur(e) non accompagné(e)
72
205
883
898
% de décisions négatives
17,6 %
22,8 %
58,7 %
67,2 %
nombre de cas où le juge des enfants a
pris
une
décision
d'admission,
en
contradiction avec le refus opposé par le
président du conseil départemental
110
62
% de décisions négatives infirmées par
le JE
12,5 %
6,9 %
Source : données CD 44
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
69
Lieux de placement des personnes ayant reçu une réponse positive
Lieux de placement des personnes ayant
reçu une réponse positive en attente de la
décision du juge des enfants
2015
2016
2017
2018
décision positive
le président du
conseil
départemental
placements dans le
département
181
335
294
placements dans
d’autres
départements en
application de la
gestion centralisée
des placements
82
135
286
144
décisions
positives
prises
par
des
présidents
d’autres
conseils
départementaux / en application de la
gestion centralisée des placements
1
2
11
54
Nombre de mineurs non accompagnés
placés au cours de l'année au sein de
l’ASE du département
181
335
390
Nombre de MNA au 1er janvier
294
317
459
Nombre de MNA au 31 décembre
294
317
459
547
Évolution n/n-1 au 31 décembre
7,8 %
44,8 %
19,2 %
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
70
Annexe n° 8.
Glossaire
AED
:
Action éducative à domicile
AEMO : Action éducative en milieu ouvert
ASE
: Aide Sociale à l’Enfance
CASF :
Code action sociale et des familles
CCN66
:
Convention collective nationale de 1966
CD: Conseil départemental
CJM: Contrat Jeune Majeur
CRIP
: Cellule Départementale de Recueil, d’Évaluation et de Traitement des Informations Préoccupantes
DREES :
Direction des études, de l’évaluation et des statistiques
ETP :
Équivalent temps plein
ETPp :
Équivalent temps plein payé
IP : Information préoccupante
ISD : interventions soutenues à domicile
IME : Institut médico-éducatif
JAF : Juge aux affaires familiales
JE: Juge pour Enfant
MDPH : Maison Départemental des Personnes Handicapées
MECS : Maison
d’Enfants à Caractère Social
MIE : Mineur isolé étranger /MNA : Mineur non accompagné
ODPE
: Observatoire Départemental de la Protection de l’Enfance
OPP : Ordonnance provisoire de placement
PJJ : Protection Judiciaire de la Jeunesse
PPE
: Projet Pour l’En
fant
DEPARTEMENT DE LOIRE-ATLANTIQUE
71
Annexe n° 9.
Lexique
Enfant suivi/accompagné :
mineur ou jeune majeur qui bénéficie au moins d’une mesure,
qu’elle soit administrative ou judiciaire, qu’elle soit génératrice d’accueil, à domicile ou milieu
ouvert.
Enfant confié
: mineur ou jeune majeur qui bénéf
icie d’une mesure d’accueil, administrative
ou judiciaire dans un établissement ou auprès d’un assistant familial.
Aide sociale à l’enfance
:
dispositif de protection de l’enfance et/ou service en charge de la
gestion des mesures de protection.
Référent ou coordonnateur :
il s’agit en général d’un agent du département en charge du suivi
des enfants confiés à l’ASE. Le référent ASE est garant du projet pour l’enfant (PPE).
Les mesures de protection :
Mesures de placement
-
mesure
administrative d’accueil (Accueil provisoire de mineurs L
22-5,1° CASF) ;
-
mesure administrative d’accueil jeune majeur (Accueil Provisoire de Jeunes Majeurs
L222-5, avant-dernier alinéa CASF) ;
-
pupille de l’État (y compris pupille à titre provisoire) L
222-5,2° CASF),
-
tutelle déférée à l’ASE (L
222-5,3° CASF) ;
-
placement judiciaire à l’aide sociale à l’enfance au titre de l’enfance en danger (y compris
placement à domicile) L 222-5,3° CASF- 375-3,3°) ;
-
placement
judiciaire direct au sein d’un établissement ou d’un service au titre de l’enfance
en danger (L 228-3 CASF,375-3-5 Code civil) ;
-
délégation d’autorité parentale (à l’ASE L
222-5,3° CASF - 377 Code civil, ou à un
particulier ou à un établissement L 228-3 CASF 377 et 377-1 Code civil) ou retrait partiel
d’autorité parentale (L
222-5,3° CASF, 379-1 et 380 Code civil).
Mesure à domicile ou en milieu ouvert
:
-
Action éducative à domicile (AED) mesures administratives d’intervention/action
éducative à domicile (
L 222-3 CASF) ;
-
Action éducative en milieu ouvert (AEMO) mesure judiciaire (
mesure judiciaire d’action
éducative en milieu ouvert L 228-3 CASF ,375-2, 375-4 Code civil) ;
-
Technicien d’intervention sociale et familiale (TISF).
Les types d’accueils
-
Internat collectif :
Hébergement au sein de la structure, y compris si celle-ci compte
plusieurs unités de vie (par exemple les villages d’enfants).
-
Hébergement éclaté
: Hébergement hors de la structure, dans un ensemble de logements
ou chambres dispersés d
ans le logement ordinaire, l’habitat social ou en hôtel.
-
Assistant familial
: Hébergement chez un assistant familial, dès lors que le placement est
géré et rémunéré par la structure (centres de placement familial socio-éducatif (CPFSE)).
-
Accueil mère-enfant
,
appelés aussi centres maternels ou maisons maternelles
: ou
Hébergement de femmes enceintes ou de mères (y compris mineures) accompagnées de
leur(s) enfant(s) de moins de 3 ans.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
72
-
Pouponnière à caractère social
: Hébergement distinct d’enfants de moins
de 3 ans.
-
Lieu de vie et d’accueil
: Structure gérée par une personne physique ou morale autorisée
à accueillir au moins trois et au plus sept enfants (dix par dérogation), au sens du III de
l’article L.312
-
1 du Code de l’action sociale et des familles,
qui propose une prise en
charge de type familial à des jeunes en grande difficulté.
-
Placement à domicile
: mesure d’assistance éducative par laquelle le juge confie l’enfant
à l’aide sociale à l’enfance en application de l’article 375
-3 du code civil avec un
hébergement quotidien du mineur au domicile du ou des parents tout en laissant la
possibilité d’un « repli » en structure d’accueil si la situation le nécessite.
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25, rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cedex 01
Adresse mél.
paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
des Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/Nos-activites/Chambres-regionales-des-comptes-CRC/Pays-de-la-Loire