21, rue Bouquet – CS 11110, 76174 ROUEN cedex - Tél.
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Rapport d’observations définitives
DES REGIONS NORMANDIE,
BASSE-NORMANDIE ET HAUTE-NORMANDIE
Exercices 2014 à 2017
Observations délibérées le 1
er
et 2 avril 2019
21, rue Bouquet – CS 11110, 76174 ROUEN cedex - Tél.
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SOMMAIRE
Synthèse
......................................................................................................................................................
1
Recommandations
......................................................................................................................................
3
Obligations de faire
....................................................................................................................................
3
I.
Rappel de la procédure
...................................................................................................................
4
II.
Introduction
.....................................................................................................................................
4
A.
Précisions liminaires
..............................................................................................................
4
B.
Le périmètre budgétaire et financier de la région
...................................................................
5
1
ère
partie : Les modalités de mise en œuvre de la fusion des régions normandes
.............................
7
I.
Les choix stratégiques de la région
................................................................................................
7
II.
La réorganisation des services
.......................................................................................................
8
A.
Les changements d’affectation fonctionnelle
.........................................................................
8
B.
La localisation des services
...................................................................................................
9
C.
L’adéquation des effectifs et les ajustements de l’organigramme
..........................................
9
III.
Les conséquences de la fusion sur les effectifs
.........................................................................
…10
IV.
L’harmonisation des fonctions transversales
................................................................................
10
A.
Le processus décisionnel et les systèmes d’information
.....................................................
11
B.
La gestion budgétaire et comptable
.....................................................................................
11
C.
La commande publique
.......................................................................................................
12
V.
L’harmonisation des politiques publiques
.....................................................................................
14
VI.
L’impact financier de la fusion
......................................................................................................
16
A.
Les coûts de fusion immédiats
.............................................................................................
16
B.
Les surcoûts pérennes et les pistes d’économies
................................................................
17
2
ème
partie : Les comptes et la trajectoire financière
.............................................................................
19
I.
La qualité du contrôle interne et la fiabilité des comptes
...............................................................
19
A.
La maîtrise des risques
........................................................................................................
19
B.
La fiabilité des comptes
.......................................................................................................
21
II.
La trajectoire des finances de la région
.........................................................................................
27
A.
La situation financière de la région Basse-Normandie à la fin de l’année 2015
...................
27
B.
La situation financière de la région Haute-Normandie à la fin de l’année 2015
...................
29
C.
L’analyse des données budgétaires 2014-2017
..................................................................
30
3
ème
partie : La gestion administrative
....................................................................................................
40
I.
Les ressources humaines
.............................................................................................................
40
A.
Le cadre juridique du regroupement
....................................................................................
40
B.
L’administration des ressources humaines
..........................................................................
40
C.
Les effectifs
..........................................................................................................................
42
D.
Le temps de travail
.............................................................................................................
.45
E.
La masse salariale
...............................................................................................................
48
F.
L’absentéisme
......................................................................................................................
53
G.
L’action sociale
....................................................................................................................
54
II.
La commande publique
.................................................................................................................
56
A.
La stratégie adoptée
............................................................................................................
57
B.
Les procédures internes……………………………………………………………………………58
C.
Le contrôle …………………………………………………………………………………………..60
4
ème
partie : L’examen de politiques publiques régionales
...................................................................
61
I.
La mise en œuvre des compétences nouvelles
............................................................................
61
A.
Les transports interurbains et scolaires
...............................................................................
61
B.
Le développement économique
...........................................................................................
64
II.
La formation professionnelle
.........................................................................................................
67
A.
Le cadre d’intervention de la région
.....................................................................................
67
B.
L’organisation administrative de la formation professionnelle
..............................................
69
C.
L’offre de formation
..............................................................................................................
71
D.
Le suivi des dispositifs
.........................................................................................................
74
III.
La politique du transport express régional…………………………………………………………..….76
A.
Le dispositif conventionnel relatif aux TER…………………………………………….………
....
76
B.
L’activité de transports express régionaux………………………………………………………..77
C.
Le pilotage et le fonctionnement …………………………………………………………………..82
D.
Le bilan économique, financier et environnemental ……………………………………………..90
E.
Les charges d’investissement et le coût complet………………………………………………..94
F.
Les perspectives d’évolution …………………………………………………………………..…..97
2
Lexique des abréviations
.......................................................................................................................
100
Annexes
...................................................................................................................................................
102
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
1
SYNTHÈSE
La région Normandie est née le 1
er
janvier 2016 de la fusion des régions Basse-
Normandie et Haute-Normandie. Les modalités de la fusion ont été déterminées par la
volonté de la nouvelle collectivité de conserver les deux sites de Caen et Rouen et de
n’obliger aucun agent à changer de lieu d’affectation. Dans le cadre d’un mouvement de
mobilité fonctionnelle rendu indispensable par l’absence de mobilité géographique, les
agents ont, pour la grande majorité d’entre eux, obtenu le poste de leur choix, au risque
d’une inadéquation entre les besoins et les effectifs des différents services. Arrêtée
rapidement, cette réorganisation a eu des répercussions dans l’ensemble des services
régionaux et a pu désorganiser des fonctions majeures comme la commande publique.
Du point de vue de l’harmonisation des pratiques internes et des politiques
publiques, le processus de regroupement, qui a dû unifier des pratiques largement
disparates, avait été bien anticipé par les anciennes régions, sauf pour la gestion des
ressources humaines. Si les coûts immédiats de la fusion, estimés par la région à 10 M€
sur trois ans, ont été absorbés dans la stabilisation des dépenses d’administration, la
refonte du régime indemnitaire des agents représentera un surcoût de l’ordre de 8 à 10 M€
par an à compter de 2020.
Loin de se traduire par une réduction de l’effectif ou une diminution des
dépenses, la fusion a donc entraîné une augmentation sensible et pérenne des charges de
la nouvelle collectivité. S’y ajoutent les coûts supplémentaires liés à l’harmonisation de
certaines politiques publiques, dans le sens de l’extension à la région entière des dispositifs
antérieurs les plus généreux. Il en va ainsi en particulier de la politique de la jeunesse, dont
le coût a progressé de près de 5 M€ entre 2016 et 2017.
Toutefois, la région a été en mesure d’assurer la continuité de l’activité, tant en
matière de fonctionnement interne que d’interventions publiques, ce qui au regard de
l’importance de la réforme et de la complexité de certains dossiers, mérite d’être souligné.
La fiabilité des comptes de la région Normandie dépend pour partie de la qualité
des données et documents des anciennes régions, qui se sont révélés lacunaires en
matière de comptabilisation des engagements pluriannuels et du patrimoine. Ces
incertitudes affectent la bonne connaissance, par la région, de ses engagements et de ses
actifs. La collectivité aurait également intérêt à mettre en œuvre un contrôle interne complet,
qui permette de sécuriser ses pratiques et procédures. La déconcentration de la gestion et
le recours à des organismes tiers pour mettre en œuvre l’action régionale sont en effet de
nature à aggraver le niveau des risques juridiques et financiers de la collectivité.
Ayant hérité de la situation budgétaire confortable des anciennes régions
- 300 M€ de fonds de roulement cumulé fin 2015 -, la Normandie a connu en 2017 une
baisse de l’autofinancement, en raison de la diminution de la DGF et de la croissance
soutenue des dépenses de fonctionnement. Les dépenses d’équipement ont été
dynamiques, ce qui traduit la mise en œuvre par la région de ses nouvelles priorités. Pour
maintenir un endettement faible, la collectivité a puisé dans son fonds de roulement, qui
était de 150 M€ fin 2017. Le redressement de l’autofinancement constaté en 2018 résulte
davantage
d’une
conjoncture
favorable
que
d’une
maîtrise
des
dépenses
de
fonctionnement, qui ont continué de croître de plus de 2 %. Les perspectives de hausse de
la masse salariale et des dépenses d’intervention, portées par la montée en puissance des
nouvelles politiques, limitent la marge de manœuvre de la région et lui imposent un pilotage
désormais plus resserré de ses finances.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
2
L’examen de la gestion administrative de la région montre que le nouvel exécutif
a, par des décisions qui prendront effet en 2019, globalement respecté les échéances
imposées par la loi NOTRe et, dans une large mesure, réussi à faire respecter le temps de
travail légal par les agents des sites administratifs, sans toutefois que cette régularisation
soit également appliquée à ceux des lycées. Il en résulte pour la collectivité un surcoût
annuel de 1 M€.
La région s’est fortement engagée en matière économique, en harmonisant les
dispositifs précédents mais aussi en créant des outils à la fois plus offensifs et plus risqués.
Dans le cadre de l’examen de la compétence régionale sur les transports
express régionaux, la chambre a constaté une baisse de la fréquentation dans les
deux régions jusqu’en 2016, plus marquée sur le territoire bas-normand.
L’accroissement significatif des charges forfaitaires et réelles d’exploitation
figurant dans les comptes présentés par la SNCF, sans lien avec l’évolution de l’offre
ferroviaire, a conduit à augmenter de plus de 15 % les compensations régionales versées
par les collectivités entre 2012 et 2017. Au cours de cette dernière année, les coûts de prise
en charge se sont élevés globalement à 135 M€.
A partir de 2018, l’établissement d’une nouvelle convention régionale a vocation
à encadrer plus strictement l’évolution des dépenses supportées par la région, tandis que
la mise en œuvre d’une nouvelle grille tarifaire est censée permettre d’augmenter les
recettes de voyageurs.
Pour exercer pleinement sa compétence et fixer sa future stratégie, la région
devra – ce qui n’est pas le cas à l’heure actuelle – disposer de la connaissance précise du
service offert aux usagers : consistance et qualité du service, fréquentation des TER sur
les différentes lignes. Elle devra également s’attacher à rééquilibrer la gestion des TER en
se fixant un objectif de maîtrise des charges.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
3
RECOMMANDATIONS
Situation financière
1.
Maîtriser le niveau des dépenses d’intervention de façon à respecter l’objectif du maintien
de l’épargne brute au-dessus du seuil de 200 M€ ;
2. piloter l’exécution des dépenses d’équipement dans des conditions compatibles avec la
marge de manœuvre budgétaire de la collectivité.
Fiabilité des comptes et contrôle interne
3.
Définir et mettre en œuvre un dispositif de contrôle interne comptable ;
4. améliorer la connaissance des engagements pluriannuels retracés dans le cadre des
autorisations de programme et des autorisations d’engagement.
Gestion administrative et politiques publiques
5. Mettre en œuvre au plus tôt les délibérations de régularisation relatives aux ressources
humaines (temps de travail ; régime indemnitaire ; action sociale) ;
6.
renforcer les dispositifs de mesure de l’activité TER ;
7. se doter de l’expertise nécessaire à l’élaboration de la future stratégie en matière de
transports de voyageurs.
OBLIGATIONS DE FAIRE
8.
Faire respecter le temps de travail des agents (économie estimée à 1 M€) ;
9.
régulariser la situation des agents contractuels pouvant prétendre à une pérennisation de
leur emploi.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
4
I. RAPPEL DE LA PROCÉDURE
La chambre régionale des comptes a inscrit à son programme l'examen de la
gestion des régions Basse-Normandie, Haute-Normandie et Normandie à partir de l'année
2014. Par lettres en date du 30 janvier 2018, le président de la chambre en a informé
M. Morin, président du conseil régional de Normandie, ainsi que M. Beauvais, ancien
président du conseil régional de Basse-Normandie, et M. Mayer-Rossignol, ancien
président du conseil régional de Haute-Normandie.
Les entretiens de fin de contrôle entre les rapporteurs et MM. Morin, Beauvais
et Mayer-Rossignol ont eu lieu respectivement les 23 et 24 juillet, 5 septembre, 27 et
29 août 2018.
La chambre a arrêté le 30 août et le 9 octobre 2018 ses observations
provisoires, lesquelles ont donné lieu à des rapports notifiés au président de la région et
aux présidents des anciennes régions. Un extrait a été envoyé au président du conseil
économique et social régional. Les destinataires ont tous répondu.
Après avoir entendu les rapporteurs, le contre-rapporteur et pris connaissance
des conclusions du procureur financier, la chambre a arrêté, les 1
er
et 2 avril 2019, le
présent rapport d’observations définitives.
Le rapport a été communiqué au président en fonction et, pour la partie les
concernant, à ses prédécesseurs en fonction au cours de la période examinée. Ce rapport,
auquel sont jointes les réponses qui engagent la seule responsabilité de leur auteur, devra
être communiqué par le président à son assemblée délibérante lors de la plus proche
réunion suivant sa réception. Il fera l'objet d'une inscription à l'ordre du jour, sera joint à la
convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera communicable dans les conditions prévues au livre III du code
des relations entre le public et l’administration.
II. INTRODUCTION
A. Précisions liminaires
1. Le périmètre du contrôle
Le présent contrôle a porté sur la mise en œuvre de la fusion des anciennes
régions Basse-Normandie et Haute-Normandie, la fiabilité des comptes et la situation
financière depuis 2014, la gestion interne (gestion des ressources humaines et commande
publique) et la conduite des politiques publiques de la région en matière de transports
interurbains et scolaires, de développement économique, de formation professionnelle et
de transports express régionaux (TER).
Il s’inscrit notamment dans le cadre de deux enquêtes nationales des
juridictions financières, relatives pour la première aux conditions de mise en place des
« nouvelles régions » et pour la seconde aux TER.
La région Normandie ayant succédé le 1
er
janvier 2016 aux régions Basse-
Normandie et Haute-Normandie, la chambre a inclus dans son contrôle les deux dernières
années de fonctionnement des collectivités regroupées, qui ont en partie déterminé les
conditions de la gestion de l’actuelle collectivité.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
5
2. La méthodologie
L’examen de la fiabilité des comptes, qui porte à la fois sur le compte
administratif et le compte de gestion, est précédé d’une analyse du dispositif de maîtrise
des risques financiers mis en place par la région, et en particulier de son contrôle interne
comptable. S’agissant d’une collectivité nouvelle issue de la fusion de deux collectivités
préexistantes, la partie sur la fiabilité des comptes s’est nécessairement accompagnée de
l’examen des conditions de transfert et de reprise des opérations et documents comptables
tenus par les anciennes régions.
De même, l’analyse financière fait une place à la situation des anciennes
régions fin 2015, avant de présenter l’évolution des finances de 2014 à 2017 de manière
consolidée, à partir des comptes de gestion. Chaque fois que possible, la chambre a
procédé à une comparaison de la situation de la région avec les données nationales fiables
(DGCL, Cour des comptes). Cette analyse a été rendue malaisée par l’adoption, par la
région, de trois nomenclatures, par nature, par fonction et « stratégique », cette dernière
étant destinée à présenter le budget en fonction de finalités politiques. Les données de
gestion tenues par le service des finances sont ainsi souvent présentées selon
l’arborescence dite stratégique, et leur recoupement avec les nomenclatures obligatoires
des comptes de gestion et des comptes administratifs a été rendu difficile. De plus,
l’analyse a porté sur un périmètre qui a été modifié en 2016 puis en 2017. De façon à
permettre des comparaisons significatives, les données ont été retraitées pour raisonner à
périmètre constant.
La même approche, tendant à mettre en évidence les effets du regroupement,
les procédures internes et les zones de risques, a été retenue pour l’examen de la gestion
des ressources humaines, de la commande publique et de la formation professionnelle.
La dernière partie du rapport regroupe l’examen de politiques publiques
régionales, dont l’instruction a été menée selon des logiques différentes. Le thème des
nouvelles compétences de la région a été instruit sous l’angle de la mise en œuvre du
transfert, en particulier en matière de transports et d’action économique. Dans ce cadre, la
régularité des actes de la région et l’impact financier des transferts décidés par le législateur
ont été les deux axes qui ont guidé les investigations de la chambre.
B. Le périmètre budgétaire et financier de la région
1. L’architecture budgétaire
En 2016 et 2017, la région Normandie disposait de deux budgets annexes, pour
la restauration administrative et la gestion des fonds européens. Ce dernier a été clôturé
par délibération du 18 décembre 2017. Ces budgets annexes représentaient un montant
total de 8 M€ en 2017.
2. Les entités liées
Le mode d’intervention de la région est essentiellement indirect, pour des
raisons juridiques et historiques liées à son premier socle de compétences, qui ne prévoyait
pas de gestion directe. La collectivité régionale a un rôle redistributif, que traduit le poids
budgétaire des subventions qu’elle verse (559 M€ en 2017, répartis entre plus de
700 organismes), qui est supérieur à ses dépenses d’équipement directes.
La région agit fréquemment par le biais d’organismes extérieurs, dans le cadre
de participations à des groupements de collectivités ou au capital d’organismes privés. Les
structures de coopération entre collectivités (15 syndicats mixtes, 3 groupements d’intérêt
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
6
public et 4 établissements publics culturels) représentaient pour la région, en 2017, une
contribution totale de 27 M€.
Quant à sa participation au capital d’entreprises privées, elle se traduisait,
jusqu’en 2015, par le seul biais de la participation au capital de sociétés d’économie mixte
locales (SEML). La loi NOTRe a élargi les possibilités d’action des régions, qui peuvent
désormais prendre des participations « au capital de sociétés commerciales pour la mise
en œuvre [de leur] schéma régional de développement économique, d’innovation et
d’internationalisation ». La région Normandie a largement profité de cette faculté, en
investissant dans le capital de sociétés chargées de soutenir le développement
économique. Les participations de la région au capital de sociétés privées (y compris les
SEML) sont ainsi passées de 85 M€ en 2015 – anciennes régions cumulées – à 134 M€
en 2017, dont 70 M€ dans des sociétés anonymes simplifiées, 53 M€ dans des SEML,
7 M€ dans des fonds professionnels de capital investissement et 4 M€ dans d’autres
organismes.
Depuis un décret du 16 juin 2016, cette possibilité est encadrée : la part d’une
région dans une même société - hors les sociétés de capital-investissement, les sociétés
de financement interrégionales ou propres à chaque région - ne doit pas excéder 1 % de
ses recettes réelles de fonctionnement, soit 12 M€ pour la Normandie en 2017. De plus, le
montant total des participations détenues par une région dans le capital de sociétés
commerciales – hors les mêmes exceptions – ne doit pas excéder 5 % de ses recettes
réelles de fonctionnement, soit 61 M€. Ces plafonds sont respectés par la région, si l’on ne
tient pas compte des sommes qu’elle consacre à la société Normandie participations, qui
est une société de financement non concernée par le dispositif.
Outre les participations au capital, la région accorde divers soutiens à ces
sociétés, sous la forme de garanties d’emprunt (v. la partie consacrée aux engagements
hors bilan), d’avances (au 31 décembre 2017, 1 M€ pour la SOMANOR et 1,2 M€ pour
France active garantie) ou d’avances en compte courant d’associé (6 M€ pour la SHEMA
et 1 M€ pour la SEML imagine).
Ces divers engagements financiers sont régulièrement décrits dans les
documents budgétaires de la collectivité. Toutefois, compte tenu de leur nombre et de la
croissance rapide des volumes en cause, l’évaluation des risques associés à ces entités
est un enjeu pour la région, qui conditionne la qualité de ses comptes et la mesure de sa
marge réelle de manœuvre budgétaire.
S’y ajoutent les incertitudes liées au fait qu’un certain nombre des organismes
en cause risquent de voir leur actionnariat modifié à court terme par le nécessaire retrait
des départements, qui sont encore actionnaires de sociétés d’aménagement alors que la
loi NOTRe leur a retiré la clause de compétence générale qui fondait leur présence au
capital de ces organismes. Ce retrait se traduira vraisemblablement par un nouvel
engagement financier de la région dans ces organismes, sauf à trouver des partenaires
extérieurs.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
7
1
ÈRE
PARTIE : LES MODALITÉS DE MISE EN ŒUVRE DE LA FUSION
DES RÉGIONS NORMANDES
Au 1
er
janvier 2016, en application de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015, la
France est passée de 22 régions métropolitaines à 13 régions. Pour la Normandie, ce
regroupement a concerné les régions Basse-Normandie (trois départements - Calvados,
Manche, Orne) et Haute-Normandie (deux départements – Eure et Seine-Maritime).
La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de
la République (loi NOTRe) a fixé certains principes, et notamment le fait que les actes et
délibérations à caractère réglementaire adoptés par les anciennes régions demeuraient
applicables, dans le champ d'application qui était le leur avant la fusion, jusqu'à leur
modification. Elle a fixé au 1
er
janvier 2021 le délai dont disposaient les régions pour l’entrée
en vigueur des nouveaux actes et délibérations.
Cette première partie du rapport présente les choix stratégiques de la région,
examine leur incidence sur l’organisation des services, analyse les premières mesures
d’harmonisation des fonctions internes et des politiques publiques, et évalue le coût de la
fusion à l’aune des deux premières années.
I. LES CHOIX STRATÉGIQUES DE LA RÉGION
A titre liminaire, il sera observé que l’état de préparation de la fusion par les
anciennes régions fait l’objet d’analyses divergentes. Si l’ordonnateur actuel, en réponse
aux observations provisoires, a indiqué que les anciennes régions « s’étaient refusées à
tout travail préparatoire sur la stratégie organisationnelle », l’ancien président du conseil
régional de Haute-Normandie a estimé, quant à lui, que les deux régions avaient anticipé
la fusion en créant « les conditions d’un travail commun entre les deux majorités, qui s’est
rapidement traduit par une coopération entre les deux administrations ». Il cite à titre
d’exemples les réunions des exécutifs politiques des deux régions, et l’anticipation de
l’harmonisation des politiques publiques et des processus internes. A l’occasion de son
contrôle, la chambre a constaté que les anciennes régions avaient effectivement préparé
la fusion d’un point de vue administratif et technique, comme il sera vu dans les
développements relatifs à l’harmonisation des fonctions transversales et politiques
publiques, sans préempter les choix stratégiques, notamment en matière d’organisation de
services et de ressources humaines, de la nouvelle région.
S’agissant de l’affectation des personnels, la nouvelle collectivité pouvait
envisager deux solutions : soit lier les compétences aux postes, et ainsi contraindre
certains agents à d’éventuels transferts ; soit laisser les agents libres de changer ou non
de lieu d’affectation. La première option avait l’avantage de permettre de maintenir les
compétences des agents mais pouvait imposer des mobilités géographiques. La seconde
présentait l’inconvénient de ne plus disposer des compétences sur certaines fonctions.
Après avoir rencontré l’ensemble des agents des sites administratifs, le
président de la région Normandie a décidé, dès février 2016, de :
conserver les deux sites des anciennes régions, Caen et Rouen, avec des
directions opérationnelles chargées des grands chantiers de la mandature sur
chacun des deux sites ;
ne pas imposer de mobilité géographique aux agents ;
regrouper les directions sur un même site, sauf exceptions pour les directions
fonctionnelles ou directions support ;
conserver un équilibre dans les effectifs sur chaque site.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
8
Par ailleurs, il a été décidé que le nouvel organigramme serait effectif au
1
er
septembre 2016, de façon à rendre la nouvelle collectivité rapidement opérationnelle et
éviter aux agents une longue période d’incertitude sur leur avenir professionnel.
Ces choix stratégiques, arrêtés dès le début du processus de fusion, ont
conditionné les modalités de la réorganisation des services, qui a été caractérisée par une
mobilité fonctionnelle très importante des agents, conséquence logique de l’absence de
mobilité géographique et du regroupement des directions.
Les décisions prises à cette occasion sont à l’origine de certaines difficultés
évoquées ci-après. Elles sont également de nature à expliquer que la fusion ne se soit pas
traduite, à ce jour, par des économies ou des gains d’efficience. La chambre n’a pas pu
prendre connaissance des éléments qui ont préparé ces arbitrages, lesquels semblent
avoir été arrêtés hâtivement. En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a fait
valoir que les choix retenus à cette occasion s’étaient imposés à lui, sans alternative
possible, faute de moyens – financiers et immobiliers notamment – lui permettant d’obliger
les agents à migrer d’une ville vers une autre. Il considère en outre que le regroupement
des agents sur un site unique aurait exposé la région à des difficultés organisationnelles
pendant plusieurs années. Sans mésestimer les difficultés liées aux différentes solutions
qui s’offraient à la région, difficultés que le
statu quo
n’a d’ailleurs pas totalement permis
d’éviter, la chambre observe qu’une étude d’impact sur l’évaluation des effets des
modalités de la fusion aux plans immobilier, financier, organisationnel ou en termes
d’effectif, par rapport à des formules alternatives, aurait permis d’éclairer les décisions de
la collectivité.
II. LA RÉORGANISATION DES SERVICES
A. Les changements d’affectation fonctionnelle
La réorganisation des services a été menée par une directrice adjointe
déléguée à la fusion recrutée en janvier 2016, chargée d’animer un comité de pilotage de
la fusion, et une cellule d’accompagnement, comprenant 15 agents de la région, située à
la fois à Caen et Rouen.
A l’issue d’une phase de consultation des agents sur leurs choix d’affectation
géographique et fonctionnelle, l’organigramme a été adopté en septembre 2016. Les
chiffres qui ont été présentés au comité technique du 13 juin 2016 font état de 692 agents
à Caen et 693 à Rouen.
Très peu d’agents (moins de 2,5 %) ont changé à cette occasion d’affectation
géographique, 3 de Caen vers Rouen et 31 en sens inverse. S’y ajoute le fait que la grande
majorité des agents ont obtenu le poste correspondant à leur premier choix. En revanche,
près de 60 % des agents ont changé de fonction et la région a donc été contrainte de mettre
en place un dispositif de « tuilage » pour permettre le fonctionnement continu du service
public ainsi qu’un dispositif de formation pour un très grand nombre d’agents.
Dans de telles conditions, la fusion n’a guère suscité de difficultés avec le
personnel administratif. En témoignent le très faible nombre de jours de grèves en 2016 et
2017, la stabilité de l’absentéisme, de l’ordre de 6 % en 2016 et 2017 (contre 4 à 7 %, en
2014 et 2015, dans les anciennes régions), et l’absence de contentieux du personnel en
lien avec la fusion ou la réorganisation des services.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
9
B. La localisation des services
L’objectif d’un regroupement des directions par site, hormis les directions
support, n’a pas été pleinement atteint.
Outre les services support, plusieurs directions opérationnelles sont implantées
simultanément sur les deux sites (directions culture et patrimoine, formation tout au long
de la vie, Europe et international). De plus, au sein d’une direction, les agents d’un même
service sont parfois répartis entre Rouen et Caen (service rémunération et carrière, service
moyens généraux, service administratif et financier).
Cette organisation, qui peut présenter des avantages – permettre aux agents,
le cas échéant, d’être plus proches de certains de leurs correspondants – emporte de réels
inconvénients en termes de transmission des informations entre les agents d’une même
direction et de perte de temps, outre les coûts générés par des déplacements plus
nombreux. Cette réorganisation oblige, en outre, l’administration à développer des
modalités de travail adaptées à la spécificité du double site, relatives à la communication
interne, au télétravail, à la visioconférence et à l’organisation des réunions.
De plus, le choix de disséminer certaines des compétences attachées aux
fonctions support apparaît discutable, dans la mesure où toutes les directions peuvent avoir
besoin de certaines fonctions transversales. L’organisation de la fonction juridique fournit
une bonne illustration de ce point.
Installé sur le site de Caen et partagé en deux pôles, le service des affaires
juridiques voit sa consultation laissée à l’appréciation du directeur et du directeur général
adjoint concerné. Les modalités de sa saisine n’étant pas clairement établies, le risque
existe de voir certains sujets dont l’aspect juridique est particulièrement prégnant échapper
à son contrôle.
C’est d’ailleurs en partie au regard de ce constat qu’après deux années, il a été
décidé de mettre en place un réseau de correspondants juridiques dont l’organisation
devrait être régie par une charte.
En permettant d’intégrer les correspondants juridiques, dont certains sont issus
de l’ancien service juridique haut-normand, cette restructuration de la fonction juridique
permettra, au prix d’une organisation complexe, de corriger certains des effets nés de
l’absence de mobilité géographique des agents.
C. L’adéquation des effectifs et les ajustements de l’organigramme
La question de la dotation en effectifs de chaque direction a été appréhendée
au regard, d’une part, des organigrammes proposés par les directeurs et validés par la
directrice générale adjointe responsable du pilotage de la fusion et, d’autre part, du principe
d’équilibre entre les deux sites, de leur spécialisation et de la dotation en postes
préexistante dans ces mêmes directions.
La volonté de ne pas imposer de mobilité géographique aux agents a conduit à
ce que certains services ou directions disposent d’un nombre d’agents éloigné de leurs
besoins exprimés (tels le service des marchés publics, le service juridique et la direction
de la formation professionnelle) alors que d’autres ont bénéficié d’une sur-dotation par
rapport aux demandes des directeurs (la direction des grands partenariats, par exemple).
Ce choix de la nouvelle région l’a privée des possibilités de gains d’emplois liées à une
approche moins centrée sur les seuls souhaits des agents.
Les engagements du président du conseil régional tendant à prendre en compte
les souhaits des agents pour leur choix d’affectation fonctionnelle, à arrêter rapidement le
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
10
nouvel organigramme et à respecter un équilibre des effectifs entre les deux sites, ont été
respectés. Leur mise en œuvre a abouti au changement de fonctions de la majorité des
agents administratifs et à une relative inadéquation entre les besoins et les effectifs de
certains services, qui a imposé des ajustements réguliers de l’organigramme.
III. LES CONSÉQUENCES DE LA FUSION SUR LES EFFECTIFS
Entre le 31 décembre 2016 et le 31 décembre 2017, la région a vu ses effectifs
augmenter de 160 (soit 3,6 %), dont l’essentiel dans le cadre des transferts de
compétences et de la mise en place de nouvelles politiques, mais aussi 28 postes
permettant de « procéder aux ajustements nécessaires dans le cadre de la réorganisation
des services suite à la fusion et de répondre aux objectifs définis par les nouvelles
politiques publiques », ainsi que de 5 postes de « transition professionnelle », selon les
termes de la région, soit au total 33 postes créés pour la fusion.
Corrélativement, le choix du « risque de compétence » a conduit à devoir
recruter des agents contractuels pour effectuer le travail des permanents qui, ayant
abandonné leurs précédentes fonctions, devaient être formés aux nouvelles missions :
68 contractuels ont ainsi été embauchés pour ce motif, pour un coût de 2 607 655 €.
Ce chiffre est à ajouter à celui du coût des 28 postes ouverts en raison même
des choix opérés à l’occasion de la fusion, qui représentent un coût moyen sur un exercice
de 1,4 M€.
L’organigramme adopté en septembre 2016 a donné lieu à une diminution des
postes de direction par rapport aux effectifs cumulés des deux anciennes régions (outre le
poste de directeur général, 22 postes de directeur contre 28 avant la fusion - 9 en
Haute-Normandie, et 19 en Basse-Normandie). En revanche, le nombre de directeurs
généraux adjoints a augmenté, passant de trois en 2015 (un en Haute-Normandie et deux
en Basse-Normandie) à six en 2016, y compris le poste de délégué à la fusion.
Globalement, le taux d’encadrement
1
est resté stable, de 12 % en Haute-Normandie et
10 % en Basse-Normandie à 11 % en Normandie en 2016 et 2017.
En revanche, contrairement aux attentes exprimées lors de la préparation de la
réforme, les fonctions support n’ont pas connu d’évolution de leur effectif, à l’exception -
provisoire et aux effets discutables - du service de la commande publique.
IV. L’HARMONISATION DES FONCTIONS TRANSVERSALES
L’harmonisation des procédures internes est un enjeu majeur de la fusion,
s’agissant de deux collectivités dont les modes de fonctionnement étaient nécessairement
différents. L’ordonnateur a d’ailleurs constaté que « les services à Caen et à Rouen ne sont
pas construits de la même façon, la fonction comptable et financière, les marchés,
l’organisation des achats généraux […] sont différents. »
Les différentes fonctions ont été harmonisées selon des calendriers variables,
dépendant de leur degré de priorité, de difficultés techniques et de la sensibilité des
questions à traiter.
1
Calculé sur le périmètre de l’ensemble des agents de la région, y compris ceux des lycées.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
11
A. Le processus décisionnel et les systèmes d’information
Le processus décisionnel de la nouvelle région a été rapidement déterminé.
Par délibération du 26 mai 2016, le conseil régional a fixé son siège à Caen.
Toutefois, dans un souci d’équilibre territorial, il a été décidé que deux réunions annuelles
se tiendraient à Rouen, et une au Havre. Les coûts administratifs et financiers d’une telle
organisation ne sont pas suivis.
La mise en place d’un circuit de décision commun a été progressive. Les circuits
décisionnels étaient assez différents entre les deux anciennes régions malgré des logiciels
de gestion des rapports et délibérations identiques.
La chambre a pu s’assurer de la régularité des délibérations relatives aux
élections du président du conseil régional, des vice-présidents et des membres de la
commission permanente, à la désignation des membres des différentes commissions, du
CESER, des jurys de concours, des groupements de commandes auxquels la région
participe, de la commission consultative des marchés adaptés de travaux, de la
commission consultative des services publics locaux, ou de la représentation de la région
dans les organismes extérieurs, dont les commissions départementales de coopération
intercommunale. De même, les délégations de signature ont été contrôlées et n’appellent
pas d’observation.
Les systèmes d’information ont été fusionnés de manière échelonnée, en
fonction de l’état de préparation des « prérequis » et de leur complexité technique.
Un travail préparatoire avait été mené par les anciennes régions au début de
l’année 2015. Un schéma directeur de convergence a été arrêté en 2015, afin de recenser
et évaluer les projets à mener, au nombre d’une centaine, correspondant aux différentes
fonctions de la région. Les applications métier indispensables au fonctionnement normal
de la collectivité (gestion des assemblées, logiciel de gestion budgétaire, de trésorerie, de
gestion de la paye, de suivi des frais de déplacement, de préparation des marchés, de
gestion des stocks et des achats) ont été adaptées dans les deux années qui ont suivi la
fusion. Le nouveau schéma directeur des systèmes d’information a été élaboré fin 2016.
B. La gestion budgétaire et comptable
En matière de gestion budgétaire et comptable, les deux régions ont engagé
une réflexion sur la convergence budgétaire et financière dès le début de l’année 2015, qui
a couvert l’ensemble du champ budgétaire et comptable (règles de gestion, nomenclature,
organisation de la chaîne de dépenses depuis l’engagement jusqu’au mandatement,
gestion des tiers, tableaux de bord, gestion des subventions, gestion de la trésorerie).
Les opérations regardées comme prioritaires, car conditionnant la bonne
exécution budgétaire, ont été menées en 2015. Le paramétrage du logiciel de gestion
budgétaire, identique pour les deux régions, a ainsi été effectué en 2015 afin d’être
opérationnel en janvier 2016. La définition des règles de gestion principales, formalisées
dans le règlement budgétaire et financier, a fait l’objet d’un travail de réflexion en 2015, afin
que le règlement soit voté par le nouvel exécutif dès le début de l’année 2016. Les
modalités de la fin de gestion 2015 des deux régions ont été décidées en commun afin de
permettre à l’exécution budgétaire 2016 de se dérouler dans les meilleures conditions. Les
décisions modificatives de la fin de l’année 2015 ont été élaborées conjointement.
D’autres aspects de la gestion ont fait l’objet d’arbitrages en 2016, qui ont été
mis en œuvre en 2017. Ainsi, les nomenclatures « stratégiques » des deux régions ont été
conservées en 2016, avant l’entrée en vigueur d’une arborescence unique en 2017.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
12
Enfin, des chantiers se sont poursuivis en 2018. Le basculement des stocks
des autorisations de programme et d’engagement des deux régions au 1
er
janvier 2016 a
été suivi par un travail de recensement et de « toilettage » des engagements des anciennes
régions, encore en cours en septembre 2018.
Les différences de pratiques entre les deux régions ont fait l’objet d’arbitrages
afin de retenir les meilleures d’entre elles, dans l’optique d’une organisation budgétaire
décentralisée et responsabilisée. La logique de l’organisation financière de la Basse-
Normandie était centralisée, le mandatement étant effectué par la direction des finances et
les recettes n’étant pas ventilées entre politiques dans l’arborescence stratégique, alors
que celle de la Haute-Normandie était décentralisée. Le choix a été fait de retenir
l’organisation haut-normande. A l’inverse, c’est l’application de gestion des subventions de
Basse-Normandie, jugée plus performante, qui a été retenue. Le choix de gérer les crédits
des fonds européens dans le budget principal, retenu en Basse-Normandie au lieu d’un
budget annexe, a été étendu à la nouvelle collectivité en 2018
2
. La culture de gestion de
trésorerie mise en œuvre en Basse-Normandie a de même été reprise par la nouvelle
collectivité.
C. La commande publique
1. Les effectifs dans les anciennes régions
En Basse-Normandie, le service des marchés publics était composé de
sept agents et centralisait toutes les procédures de la région, quel qu’en fût le montant
(hormis celles de la formation professionnelle). Le service des achats (service prescripteur
pour l’achat des fournitures courantes), qui comptait trois agents, gérait une vingtaine de
marchés de fournitures générales (fournitures de bureau, mobilier, carburant, véhicules,
équipements de protection individuelle, déménagements…) et pilotait cinq marchés en
groupement de commandes principalement avec les lycées (achat de gaz, achat
d’électricité, collecte des déchets dangereux, achat et maintenance des extincteurs,
contrôles réglementaires des bâtiments et analyses bactériologiques).
S’agissant de la Haute-Normandie, le service de la commande publique était
constitué de treize agents. Il contrôlait et publiait uniquement les marchés supérieurs à
90 000 € mais n’en rédigeait pas les pièces administratives, qui étaient préparées dans les
directions.
2. La préparation du regroupement
Les deux services des marchés se sont rencontrés à de nombreuses reprises
durant l’année précédant la fusion (comparaison des différentes pratiques ; travail sur une
harmonisation de saisie dans le logiciel financier ; établissement d’une nomenclature
commune ; rédaction de fiches d’arbitrage…).
Les premiers chantiers identifiés comme prioritaires concernaient les fonctions
support, et notamment le système budgétaire et comptable, le système d’information, le
système de pilotage des ressources humaines et l’accompagnement du changement.
Pour
ces
quatre
sujets
importants,
les
deux
régions
ont
constitué
quatre groupements de commandes permettant d’engager les marchés nécessaires à la
convergence des systèmes ; deux étaient portés par la Basse-Normandie et deux par la
Haute-Normandie. Il s’agissait de permettre aux deux collectivités d’acheter auprès d’un
fournisseur unique des prestations pour des besoins communs, de mutualiser les coûts et
d’engager rapidement le travail partenarial essentiel à la mise en œuvre de la fusion.
2
En 2016 et 2017, les crédits de la programmation opérationnelle 2014-2020 de Haute-Normandie ont continué à être gérés
dans un budget annexe.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
13
Les équipes administratives des deux anciennes collectivités ont ainsi travaillé
très tôt en partenariat et de façon efficace afin d’engager les premiers travaux préparatoires
à la fusion.
3. La situation dans l’actuelle région
Dès le 4 janvier 2016, lors de la première assemblée plénière de la nouvelle
collectivité, trois éléments structurants pour l’organisation de la commande publique ont
été décidés : adoption de la délégation générale de compétence en matière de marchés
publics ; création de la commission consultative d’élus pour les marchés de travaux
compris entre 209 000 € et le seuil européen de 5,2 M€ ; élection des membres des
commissions d’appel d’offres, de délégation de service public et jury de concours.
Durant le temps de la mise en place du nouvel organigramme (voir supra), les
deux services des marchés ont été maintenus sur leurs sites respectifs. Toutefois, il a été
décidé, dès le deuxième trimestre, que la commande publique serait installée à Caen et
intégrée dans la direction des finances et de la commande publique. A compter du mois
d’octobre 2016, le service des marchés publics de Caen est devenu le seul à prendre en
charge les procédures de marchés de la région fusionnée.
À cette date, ce service se limitait aux seuls agents relevant initialement de la
Basse-Normandie (soit sept agents permanents, dont cinq agents expérimentés et
deux nouveaux agents à former). Un agent supplémentaire a été affecté en février 2017 et
trois agents en renfort sous contrat d’un an ont été recrutés en 2017, portant le total des
effectifs à onze ETP.
À compter du 1
er
juin 2018, la direction des bâtiments régionaux (DBR) a été
désignée pour traiter les marchés de travaux inférieurs au seuil de passation devant la
commission consultative des marchés adaptés de travaux (CCMAT), c’est-à-dire les
marchés pour lesquels aucun lot ne présente un montant supérieur à 209 000 € HT (par
définition, ces marchés ne passeront ni en CCMAT, ni en commission d’appel d’offres).
Dans cette nouvelle répartition des rôles entre le service des marchés et la DBR
- qui s’explique, d’une part, par la volonté de rendre la DBR responsable de ses procédures
et de ses délais et, d’autre part, par le plan de charge du service des marchés -, ce dernier
conserve les opérations matérielles de publication et d’ouverture des plis et est chargé
d’auditer par échantillonnage les marchés lancés
3
.
Une telle organisation suscite des difficultés liées au fait que le service des
marchés a vu son activité augmenter fortement en raison de deux facteurs : l’un,
mécanique, tenant à la fusion des régions, l’autre tenant aux nouvelles pratiques
4
et au
niveau d’investissement souhaités par le nouvel exécutif. De plus, à ces éléments
endogènes s’est ajouté un facteur exogène tenant à la nouvelle réglementation relative à
la commande publique d’avril 2016.
L’arrivée de renforts temporaires au milieu de l’année 2017 a permis de
compenser en partie la forte augmentation de l’activité. Le renforcement des effectifs a été
imposé par le sous-dimensionnement initial du service de la commande publique qui, à
l’issue de la fusion, comportait moins de la moitié des agents par rapport aux anciennes
collectivités. Cette situation, qui résulte également du choix de ne pas imposer de mobilité
géographique aux agents, a conduit la collectivité à imposer une charge de travail très
soutenue aux agents investis de cette importante fonction transversale.
3
Un contrôle aléatoire externe par le service des marchés est prévu dans la note définissant la répartition des rôles entre ces
deux directions.
4
Il s’agit de la mise en œuvre de nouvelles pratiques issues de la feuille de route sur la commande publique normande et de
leur évaluation : dématérialisation des offres et du contrôle de légalité, mise en place du marché public simplifié (MPS),
augmentation du nombre de consultations induite par la « normandisation » de tous les marchés et la relance des marchés
transversaux de la collectivité.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
14
Ce faisant, si aucune irrégularité n’a été constatée par la chambre dans la limite
du périmètre examiné, la collectivité a pris le risque de voir les procédures de contrôle se
dégrader alors même, d’une part, que le regroupement régional imposait la découverte de
nouvelles pratiques par des agents au surplus novices et, d’autre part, qu’une nouvelle
réglementation entrait en vigueur.
V. L’HARMONISATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
L’effet de la fusion des régions sur les priorités retenues en termes de politiques
publiques et la répartition des crédits entre budgets par fonction est délicat à apprécier. En
effet, aux conséquences de la fusion s’ajoutent celles des nouvelles politiques décidées
par les conseillers régionaux élus en janvier 2016 ainsi que des transferts et extensions de
compétences imposées par la loi. L’évolution des crédits par fonction, qui se caractérise
essentiellement par la montée en puissance des domaines des transports et de l’économie,
découle plus des nouvelles compétences exercées par la région à partir de 2016 et sont
sans lien avec la fusion. De plus, les effets budgétaires des harmonisations de politiques
publiques, qui devaient se faire sentir au plus tôt en 2018, seront plus sensibles à partir de
2019 et 2020.
A titre d’exemple, la définition par la région de sa politique envers la jeunesse,
qui se traduit par des aides relatives aux études, aux loisirs, à la vie quotidienne, a été
l’occasion d’élargir le périmètre des anciennes mesures et d’appliquer à l’ensemble du
territoire les avantages offerts par chacune des anciennes régions. Le dispositif, qui
bénéficiait à 145 000 jeunes en 2015, profitait à 170 000 jeunes en 2017.
En matière de formation professionnelle, le regroupement des régions - qui aura
été précédé d’un réel effort d’uniformisation de la part des anciennes collectivités - a été
l’occasion de procéder à une revue des actions antérieurement menées afin de conserver
et d’améliorer les dispositifs et programmes qui avaient produit des résultats jugés
satisfaisants.
Ce faisant, la nouvelle collectivité a en particulier mis l’accent sur les actions
en faveur des personnes sans emploi (61 % des dépenses de formation professionnelle en
2017) par rapport au soutien de la formation des salariés (2,6 % des dépenses de
fonctionnement en 2017). Par ailleurs, la région a construit son offre de formation en
cherchant à la faire davantage correspondre aux besoins des entreprises. Enfin,
l’augmentation de près de 20 % des indemnités versées aux stagiaires de la formation
professionnelle (qui atteignent plus de 55 M€ en 2017) montre que la Normandie semble
réussir à lutter contre une des plus importantes difficultés rencontrées par cette politique
publique, tenant au faible remplissage des formations financées.
Un certain nombre de domaines ont en outre donné lieu à la définition d’une
nouvelle politique. En 2016, la région a ainsi engagé l’élaboration d’une nouvelle politique
agricole régionale. Après une phase de concertation associant les professions du secteur,
ce dispositif a été adopté le 21 novembre 2016. Cette même année, une nouvelle politique
territoriale a été arrêtée à l’échelle de la Normandie pour la période 2017-2021 en vue
d’une approche contractuelle avec les nouveaux établissements de coopération
intercommunale (EPCI), qui a pris effet en janvier 2017. En termes de transports, la prise
en charge par la région, à l’horizon 2020, de la gestion des lignes et trains Intercités, vise
à élargir le champ d’action de la région dans le domaine des transports et à en faire
l’autorité de référence sur tous les types de transports. En matière d’offre aéroportuaire, la
coexistence de quatre aéroports en Normandie a incité la région à entamer une réflexion
en vue de mettre en place une « gouvernance » commune et concertée. De même, un
travail de rapprochement des ports régionaux avec les collectivités et les acteurs portuaires
concernés a été engagé. Enfin, les priorités de la nouvelle région ont été réorientées vers
le développement de la notoriété de la Normandie, traduite par la création d’une
association, Attractivité Normandie, chargée de promouvoir la région.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
15
En termes d’aménagement du territoire, la fusion n’a pas eu d’effet sur le
contenu des deux contrats de plan Etat-région, adoptés en 2015 et modifiés par avenant
en 2017. L’avenant concernant la Haute-Normandie aboutit à un montant supplémentaire
de crédits de 5,5 M€ pour la région, dont 4 pour financer les études de l’accès à la commune
de Gournay-en-Bray. Celui qui concerne la Basse-Normandie ne modifie que très
marginalement le contrat, sans incidence financière pour la région.
L’harmonisation des dispositifs de subventionnement a été considérée comme
un chantier prioritaire par la nouvelle région. Avant la fusion, les dispositifs de
subventionnement des deux anciennes régions étaient au nombre de 430. En mars 2019,
il subsistait 245 dispositifs, dont 31 dispositifs non encore harmonisés.
Ce travail d’harmonisation s’est traduit par la refonte du règlement des
subventions et l’adoption d’un nouveau recueil des dispositifs, qui ont fait l’objet de
deux délibérations en avril et décembre 2017.
Les anciens dispositifs ont été abrogés au fil de l’eau, à mesure qu’une nouvelle
politique était adoptée. Toutefois, une délibération spécifique a été présentée en
assemblée plénière du 16 octobre 2016 pour supprimer 56 dispositifs et prévoir les
dispositions transitoires.
L’adoption en septembre 2016 du logiciel qui était déployé auparavant en
Basse-Normandie a permis d’harmoniser les modalités de gestion des aides régionales.
Enfin, la fusion a été l’occasion de revoir la carte des satellites de la région.
Plusieurs structures étaient déjà communes aux deux régions avant le regroupement, dont
le comité régional de tourisme et le syndicat mixte de l’aéroport de Deauville Normandie.
Divers organismes dont la région est membre ont fusionné ou sont en cours de fusion.
C’est le cas notamment des syndicats mixtes de PNA (ports normands associés) et du port
de Dieppe (SMIPOD), dont la fusion est intervenue le 1
er
janvier 2019. Celle du GIP
CREFOR et de l’association ERREFOM, organismes chargés de lutter contre l’illettrisme,
respectivement en Haute-Normandie et en Basse-Normandie, est effective depuis mars
2018. Une étude concernant l’impact de la fusion sur les satellites de la région est en cours
et devrait être achevée mi-2019.
Les satellites intervenant en matière de développement économique,
l’établissement public MIRIADE (Basse-Normandie) et le GIP SEINARI (Haute-
Normandie), ont fusionné au sein de l’agence de développement Normandie (ADN).
Le GIP FEPH (formation emploi des personnes handicapées) et l’association
ALFAH (alternance formation apprentissage handicap) ont engagé une réflexion pour la
création d’un GIP à l’échelle normande. Le syndicat mixte ATOUMOD (transports en
commun), initialement haut-normand, couvre maintenant tout le territoire régional.
Enfin, plusieurs associations ont décidé de fusionner ou d’élargir leur zone
d’intervention pour couvrir le nouveau territoire normand. C’est le cas notamment des
associations agence régionale du livre et de la lecture (ARL) et centre régional des lettres
(CRL), devenues Normandie livre lecture en août 2018, et de pôle image et maison de
l’image, devenues Normandie image en janvier 2018.
Le chantier de l’harmonisation des politiques publiques est donc largement
engagé et se poursuivra encore sur plusieurs années.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
16
VI. L’IMPACT FINANCIER DE LA FUSION
A. Les coûts de fusion immédiats
Les coûts de fusion immédiats, dits « coûts de transition », sont constitués
des coûts supplémentaires liés durant la période transitoire à l’intégration de plusieurs
entités. Ils n’ont pas vocation à être pérennes. Ils ont été identifiés par la région dans le
tableau qui suit.
Tableau 1 : Le coût de la fusion
Source : région Normandie
CA 2015
2018
Régions
agrégées
(BP)
CONDUITE DU CHANGEMENT (hors masse
salariale)
3 396
745 368
748 764
83 675
dont séminaires d’encadrement
3 396
15 282
18 678
dont formation
607 447
607 447
dont conseils externes :
-
- Audit climat social - Cabinet Arthur Hunt
49 050
49 050
8 160
- Audit maintenance - DIDALYSE
2 520
2 520
- Audit lingeries - DIDALYSE
-
5 795
- Etude PIM
71 070
71 070
48 930
- Audit équipes maintenance lycées - ARFOS
-
20 790
CONVERGENCE DES SYSTEMES
D’INFORMATION
1 571 808
2 203 218
1 907 076
5 682 102
-
dont SI décisionnel (délibérations, arrêtés, etc.)
14 022
17 100
31 122
dont SI comptabilité et finances (Logiciel Grand
Angle CGI)
276 494
466 885
116 304
859 683
dont AMOA convergence SI Finances KPMG
36 824
183 030
6 720
226 574
dont SI RH
8 256
133 090
57 038
198 384
logiciel
gestion des aides
48 006
215 178
164 916
428 100
logiciel courrier
17 632
52 680
51 564
121 876
logiciel formation professionnelle
39 559
51 512
40 826
131 897
Intranet
135 336
135 336
Logiciel protocole
4 440
6 600
12 540
23 580
Décisionnel (BO)
30 852
41 960
31 048
103 860
Parapheur électronique
1 560
1 560
logiciel covoiturage réservation véhicules
13 716
6 456
20 172
Plateforme observatoire biodiversité
47 190
13 806
60 996
Logiciel documentation
6 660
6 660
Licences
24 574
18 101
217 843
260 518
AMO SDSI
104 411
201 440
73 268
379 119
Télécom
37 680
101 858
107 702
247 240
Infrastructure
571 435
301 449
456 376
1 329 260
Visioconférences
73 638
120 818
242 959
437 415
Postes de travail
207 489
208 844
117 298
533 631
Sites et noms de Domaines
74 936
15 107
55 076
145 119
MISE EN PLACE DES NOUVELLES
STRUCTURES ADMINISTRATIVE ET
POLITIQUE
-
420 820
3 529 128
3 949 947
87 070
dont sur - effectifs temporaires (recrutement
contractuels)
2 607 655
2 607 655
dont mobilité des agents
243 000
270 000
513 000
Primes de mobilité des agents
528 000
528 000
Déménagements
168 820
118 673
287 492
87 070
AMO pour les déménénagements
9 000
4 800
13 800
COMMUNICATION EXTERNE
7 908
253 360
261 268
dont choix du nom et conception du logo
7 908
7 908
dont flocage des véhicules
60 028
60 028
dont refonte du site internet
23 880
23 880
dont chgt cartes grises et plaques des autocars
169 452
169 452
TOTAL GENERAL
1 571 808
2 635 342
6 434 932
10 642 082
170 745
Données en €
CA 2016
CA 2017
Total 2015-
2017
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
17
Produites par la région à la demande de la chambre, les conventions et
hypothèses qui sous-tendent ces données, transmises tardivement, n’ont pas pu être
validées par la juridiction, qui s’est bornée à y ajouter la masse salariale des 68 agents
contractuels recrutés pour pallier les difficultés liées à la réorganisation des services.
Le tableau fait apparaître un coût total de 10,6 M€, dont 5,7 M€ pour la
convergence des systèmes d’information. Il s’agit d’un coût non pérenne, sur les
trois années 2015 à 2017.
B. Les surcoûts pérennes et les pistes d’économies
Le premier coût de la fusion est celui qui résulte de l’harmonisation du régime
indemnitaire, qui entrera en vigueur en 2019 et représentera une charge supplémentaire
de près de 8 M€ par an à partir de 2020. Le parti retenu à cette occasion a épousé la
logique d’un alignement « par le haut », dès lors que les agents des sites administratifs
bénéficient d’un montant d’indemnités correspondant au montant moyen le plus favorable
des deux anciennes régions. Pour les agents des lycées, la situation est contrastée entre
les fonctions. De plus, les agents dont le régime indemnitaire était supérieur à celui
résultant de l’harmonisation percevront une indemnité compensatrice dégressive jusqu’à
résorption par tout élément modifiant la rémunération. Ainsi, chaque agent de la région
bénéficiera après la fusion d’un régime indemnitaire au pire identique au précédent.
S’ajoute à ce surcoût directement lié au choix retenu lors de la fusion, celui
résultant de la mise en place du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des
sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP), conclu dans le cadre
de la même négociation, et qui représentera pour la région un coût additionnel de 2 M€,
soit au total 10 M€ en vitesse de croisière.
A ces coûts administratifs s’ajoutent ceux de l’harmonisation de politiques
publiques, conçue dans le sens le plus expansif dans les domaines examinés par la
chambre. Ainsi, l’harmonisation de la politique régionale à destination de la jeunesse a
entraîné une hausse de 4,9 M€ de son coût entre 2016 et 2017.
Les autres coûts pérennes sont marginaux. Il s’agit de la prise en charge des
déplacements des agents, pour lesquels la région a mis en place des navettes entre Caen
et Rouen, pour un coût de 270 000 € par an. La navette assure quatre départs par jour de
chaque site, soit huit trajets par jour, hors vacances scolaires. Rapportés au nombre de
personnes transportées en 2017 (8 066), ces chiffres font apparaître un coût de transport
de 33 € par personne, sensiblement supérieur au tarif d’un billet de train entre les
deux villes (28 €).
Si l’organisation bi-site était pérennisée, la région pourrait utilement envisager
de développer le recours à la visioconférence ou à la communication à distance, et retenir
un mode de gestion plus économe pour le service des navettes.
S’agissant du patrimoine, les sièges des anciennes régions ayant été conservés
sans travaux, la fusion ne s’est traduite ni par un surcoût, ni par des économies
significatives en matière immobilière. Elle s’est accompagnée de quelques opérations
d’achat de bâtiments auparavant loués, ce qui a permis des économies de loyers, de l’ordre
de 400 000 € par an pour une dépense d’investissement de l’ordre de 2,5 M€.
A périmètre constant, c’est-à-dire hors effet du transfert des compétences en
matière de transports interurbains et scolaires et des modifications d’imputation, les
dépenses d’administration sont restées stables entre 2014 et 2018.
Au sein des charges à caractère général, les évolutions les plus significatives
sont la diminution des frais de publication (- 2 M€ entre 2014 et 2017) et des fêtes et
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
18
cérémonies (- 1 M€), et la progression des frais de déplacement et de missions ainsi que
des frais postaux et de télécommunication (+ 700 000 €).
Par ailleurs, la fusion n’a pas eu d’incidence budgétaire notable sur le coût des
élus et des membres du conseil économique, social et environnemental régional (CESER).
La collectivité a identifié quelques pistes d’économies, pour lesquelles les
montants d’économie estimés sont cependant mineurs au regard du budget régional.
Dans le domaine des assurances, la région a ainsi renégocié ses contrats et
obtenu une diminution du montant des primes de 600 000 euros par an. Cet effort de
rationalisation, qui a donné des premiers résultats, mérite d’être poursuivi.
Dans le domaine de la commande publique, le principe d’une centralisation de
la fonction achat a été retenu. La politique de mutualisation des achats a été étendue à
l’échelle de la région. Pour les fournitures de bureau, le montant alloué par an et par agent
a été aligné sur la somme la plus basse des deux anciennes collectivités (60 € TTC au lieu
de 90 €). Une telle démarche, dont les résultats demeurent modestes, avec une économie
estimée à 19 000 € par an, ne peut qu’être encouragée. Beaucoup plus discutable, au
regard des principes de concurrence et de qualité de l’achat public, apparaît la décision de
réduire le nombre de candidats autorisés à concourir pour les concours de maîtrise
d’œuvre. Leur limitation à trois au lieu de cinq, censée permettre une économie évaluée
par les services à 500 000 € par an, aura pour effet de restreindre l’accès aux marchés de
la région et éventuellement de peser sur les coûts totaux que supportera la collectivité.
*
En conclusion, la chambre observe que le regroupement des régions
normandes a été anticipé par les anciennes régions, qui ont mis à profit l’année 2015 pour
se rapprocher et préparer les décisions de la nouvelle collectivité. Du point de vue de la
convergence administrative et de l’harmonisation des pratiques internes, le processus avait
été bien amorcé.
Du point de vue de l’harmonisation des politiques publiques, le chantier engagé
en 2016 demeure inachevé et des dispositifs spécifiques aux anciennes régions subsistent
à ce jour, ce que permet la loi NOTRe qui a fixé au 1
er
janvier 2021 la date limite d’adoption
des nouvelles décisions. La rationalisation du nombre de dispositifs n’a pas entraîné de
réelles économies sur leurs coûts ; la définition par la région de nouvelles priorités et
l’exercice de ses nouvelles compétences ont eu l’effet budgétaire inverse.
Du point de vue de l’organisation des services, la fusion a été menée dans un
esprit de minimisation des contraintes sur les agents, au risque d’une inadéquation entre
les besoins et les effectifs des différents services.
Nonobstant ces difficultés, les choix de la région ont permis d’assurer la
continuité de l’activité, tant en matière de fonctionnement interne que d’intervention
publique, sans difficulté majeure, ce qui mérite d’être souligné au regard de l’importance
de la réforme et de l’ampleur des décisions à prendre.
Toutefois, contrairement aux intentions du législateur, la fusion des régions,
dont le coût immédiat tel qu’estimé par la région apparaît limité (8 M€), ne devrait pas se
traduire, en Normandie, par une baisse à court ou moyen terme de la dépense publique.
Les choix effectués en matière de ressources humaines (localisation des emplois,
harmonisation du régime indemnitaire) entraîneront au contraire un surcoût net durable et
important, en particulier en termes de masse salariale et de dépenses d’intervention.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
19
2
ÈME
PARTIE : LES COMPTES ET LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE
I.
LA QUALITÉ DU CONTRÔLE INTERNE ET LA FIABILITÉ DES COMPTES
L’organisation budgétaire et comptable de la région et la qualité du contrôle
interne mis en place conditionnent la correcte exécution d’un budget de 1,7 milliard d’euros
et le respect de la réglementation. Les dispositions prises par la collectivité ont été
examinées à la lumière des exigences actuelles des textes, de la nécessité de présenter
une information financière exacte et transparente, et du niveau de fiabilité qui serait attendu
si les comptes de la région étaient appelés à être certifiés.
A. La maîtrise des risques
La mise en place d’outils assurant la qualité comptable et le respect des
procédures constitue un enjeu pour la région. A titre d’illustration, 45 292 mandats ont été
transmis à la trésorerie en 2017. Le nombre d’actes de gestion est donc très élevé et les
enjeux financiers sont conséquents.
Le contrôle interne consiste en un ensemble de dispositifs formalisés et
permanents décidés par l’ordonnateur, mis en œuvre par les responsables de tous les
niveaux sous la coordination du responsable de l’administration, qui visent à maîtriser les
risques liés à la réalisation des objectifs de l’entité
5
. Les risques peuvent être de différentes
natures, financiers et juridiques. Le contrôle interne diffère de l’audit interne, activité
exercée de manière indépendante et objective qui donne à l’ordonnateur une assurance
sur le degré de maîtrise de ses opérations et lui apporte des conseils pour l’améliorer.
Lors de la fusion des deux régions, l’ordonnateur a choisi de mettre en place
une organisation de la chaîne comptable décentralisée au sein de chaque direction et
dématérialisée. Cette organisation assure des versements plus rapides aux bénéficiaires
des différentes aides et subventions. Mais, comprenant peu d’étapes de validation, elle
induit aussi des risques car plus de 500 agents interviennent quotidiennement sur la chaîne
comptable. Les dispositifs financés sont multiples et les procédures sensibles et
complexes, notamment lorsqu’il s’agit de marchés publics ou de fonds européens. Dans ce
contexte, il est indispensable de disposer d’outils fiables permettant à la région de suivre
l’exécution de son budget et la conformité de ses engagements avec l’activité des services.
La direction des finances et de la commande publique est structurée en
trois services pour ses missions relevant des finances et du contrôle de gestion :
-
le service stratégie financière, prospectives et budget, qui contribue à la
définition de la stratégie financière permettant à l'exécutif de réaliser son
programme politique. Il réalise sur cette base et fait converger les différentes
prospectives financières et budgétaires, en lien avec les directions
opérationnelles. Il élabore et assure le suivi des budgets principal et annexes
au niveau pluriannuel et annuel. Il coordonne le cycle des réunions
budgétaires afin d'élaborer les documents budgétaires, veille à la stabilité et
la cohérence de l'arborescence budgétaire selon les choix des élus en début
de mandat et assure la gestion de la dette et de la trésorerie ;
-
le service expertise comptable et financière, qui assure une mission
d'expertise, d’assistance et de conseil aux services opérationnels, le plus en
amont possible des politiques publiques afin de fluidifier et de garantir leur
mise en œuvre. L'objectif est de garantir une exécution budgétaire
5
Décret n° 2011-775 du 28 juin 2011 relatif à l’audit interne dans l’administration.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
20
respectant la réglementation (délais de paiement, pièces justificatives,
qualité comptable), dans un contexte d'organisation décentralisée et
dématérialisée de la chaîne comptable ;
-
le service contrôle de gestion, qui assure le contrôle et le suivi financier des
structures partenaires de la collectivité afin d'en prévenir et maîtriser les
risques et renforcer les relations contractuelles avec ces structures.
Afin de renforcer la sécurité des processus comptables et financiers, la région
a choisi de déployer dans les différentes directions des correspondants et des référents
financiers formant un réseau, animé par la direction des finances, qui est la base de la mise
en œuvre du contrôle interne.
S’agissant des dispositifs de contrôle mis en œuvre, le contrôle de l’exécution
budgétaire porte sur les engagements comptables, qui font l’objet d’un contrôle
a posteriori
par la direction des finances, sur le respect du vote, la disponibilité des crédits et
l’imputation, et sur le mandatement, qui est contrôlé quotidiennement. Le comptable public
alerte au jour le jour la direction des finances sur les incidents liés au mandatement, au
titrage des recettes ou à la comptabilité des régies. La direction des finances est ainsi, en
théorie, en mesure d’intervenir en cas de difficulté et d’assurer un meilleur suivi des actes
comptables et financiers de chaque direction. Cette fonction demeure toutefois à renforcer.
La région pourrait procéder à une exploitation plus systématique des informations
recueillies à l’occasion du contrôle du comptable, et des actions correctives mises en place,
dans le cadre d’un dispositif de contrôle allégé en partenariat à envisager avec la paierie
régionale.
La région met également en œuvre un contrôle de la régularité des projets de
délibération. Le service du contrôle de gestion procède à une relecture
a priori
et un
contrôle systématique du respect du règlement des subventions, ainsi que de la faisabilité
juridique et financière des projets de délibération, notamment lorsqu’est envisagée
l’ouverture d’AP.
Si des éléments d’un contrôle juridique, budgétaire et comptable existent, les
modalités, processus et objectifs de ces dispositifs ne sont ni documentés ni formalisés. Il
n’est dès lors pas possible d’attester la réalité de ces interventions ni la robustesse ou les
points de faiblesse révélés par les contrôles informels. La région n’a d’ailleurs pas pu
répondre à une question de la chambre portant sur le nombre de dossiers de subventions
contrôlés dans l’année.
Pour être pleinement efficace, la formalisation des procédures de contrôle
devrait s’accompagner d’une restitution précise faisant l’objet d’une analyse indépendante
ou d’une évaluation, et de travaux d’audit interne des activités et des processus. C’est l’un
des objectifs fixés au service du contrôle de gestion, qui n’a à ce stade audité qu’un
processus.
La région s’est engagée dans le contrôle externe de structures bénéficiaires de
subventions versées par la collectivité. L’objectif est d’assurer le contrôle et le suivi financier
des structures partenaires de la collectivité afin d'en prévenir et maîtriser les risques, et
d’améliorer les relations contractuelles avec ces structures. Un plan de contrôles défini en
2017 prévoit de contrôler 14 satellites de la région sur la période 2017-2020, sélectionnés
à partir d’une analyse des risques. A ce jour, un seul audit a été réalisé, portant sur une
association. Une telle démarche mériterait d’être développée pour permettre à la région de
disposer d’une perception plus complète de l’activité de ces bénéficiaires, qui pourraient
être ainsi mieux accompagnés dans la poursuite de leurs activités.
Dans un contexte de réformes importantes intervenues dans des délais
contraints, auxquels s’ajoutent des enjeux financiers conséquents, le renforcement et le
déploiement d’un véritable contrôle interne apparaissent comme des enjeux essentiels
pour la collectivité. Ce chantier demeure largement au stade de projet. Après une définition
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
21
précise de ses objectifs, de ses points d’application et de ses moyens, il devra être mis en
œuvre pour assurer une maîtrise des risques satisfaisante. En réponse aux observations
provisoires, la région s’est engagée à mieux formaliser ses différents contrôles.
B. La fiabilité des comptes
La politique d’amortissement, le transfert des créances des anciennes régions
et leur apurement n’appellent pas de commentaire de la part de la chambre.
1. Le suivi du patrimoine
Toute collectivité doit disposer d’un inventaire complet et précis de son
patrimoine mobilier ou immobilier. La responsabilité du suivi des immobilisations incombe,
de manière conjointe, à l’ordonnateur et au comptable.
La région a hérité du patrimoine des deux collectivités fusionnées, dont la
comptabilisation n’était pas fiable, s’agissant en particulier de la Basse-Normandie.
La fusion en 2016 des états de l’actif tenus par le comptable public a en outre
généré des erreurs liées aux opérations informatiques d’intégration, réalisées en partie par
la direction générale des finances publiques, en partie par les services eux-mêmes
(reprises erronées des cessions partielles et des montants des amortissements).
Au 31 décembre 2016, l’état de l’actif et le bilan faisaient apparaître un montant
de valeur brute de 6,44 Md€. Le bilan mentionnait un montant de valeur nette, inférieur de
77 M€ à celui de l’état de l’actif, dont le montant des amortissements cumulés était erroné.
La collectivité et le comptable ont mené depuis le printemps 2016 un travail de
fiabilisation de l’état de l’actif, afin de le rapprocher de la réalité de l’inventaire comptable.
La région a délibéré en octobre 2018 pour permettre au comptable de passer les écritures
comptables non budgétaires de régularisation.
Parallèlement à ce travail de fiabilisation de la connaissance du patrimoine, la
région a entamé un chantier d’harmonisation des pratiques du suivi de l’inventaire
physique. Les services des deux anciennes régions ont commencé à travailler en 2015
pour harmoniser les modalités de la tenue de l’inventaire, dont notamment la codification
des immobilisations et l’utilisation du logiciel de gestion patrimoniale. A ce jour, la
méthodologie de suivi de l’inventaire des immobilisations en Basse-Normandie demeure
en cours d’extension à l’ensemble des services.
2. La politique de provisionnement
En vertu du principe comptable de prudence, la collectivité doit comptabiliser
sous forme de provision toute perte financière probable.
Les
anciennes
régions
avaient
des
politiques
très
différentes
de
provisionnement. Conforme aux textes, la politique de provisionnement de la région Haute-
Normandie n’appelle pas de commentaire. En revanche, la région Basse-Normandie ne
provisionnait pas les litiges en cours et avait décidé de placer en provision le montant
annuel de la troisième part de la taxe intérieure sur la consommation de produits
énergétiques, dite TICPE Grenelle. Cette provision avait pour objectif de mettre en réserve
cette recette fiscale afin de sécuriser le financement des travaux ultérieurs. Outre que cette
pratique ne correspondait pas aux textes, qui ne prévoient pas le provisionnement
d’opérations d’investissement, elle avait pour conséquence de grever la section de
fonctionnement, sur laquelle cette recette était indûment imputée, et de gonfler de manière
importante le montant des provisions. Il a été mis un terme à cette pratique en 2016.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
22
La
région
Normandie
n’a
pas
formellement
défini
sa
politique
de
provisionnement, ce qui serait pourtant de bonne gestion. Elle a constitué trois types de
provisions, présentées dans le tableau ci-dessous : celles relatives aux créances
susceptibles de ne pas être recouvrées, celles relatives aux litiges en cours, et celles,
héritées de la Basse-Normandie, relatives aux projets financés par la troisième part de la
TICPE.
Tableau 2 : Politique de provisionnement
Sources : comptes de gestion
Elle provisionne les créances douteuses dès qu’une procédure collective est
ouverte et, pour les montants supérieurs à 50 000 €, dès que deux échéances n’ont pas
été payées. Pour les contentieux, le montant de la provision correspond aux sommes
susceptibles d’être payées par la région, au vu du dossier. Enfin, il a été décidé de
reprendre annuellement, à hauteur des travaux réalisés chaque année, les provisions sur
la troisième part de la TICPE, dont le stock est appelé à s’éteindre.
Les reprises de provisions pour contentieux ont connu un montant très élevé en
2016 (31,9 M€) en raison d’une reprise correspondant au risque financier auquel la région
était exposée dans le cadre d’un contentieux administratif, qui s’est achevé par une
transaction. La reprise est donc justifiée.
Quant au total de 3,8 M€ constaté en 2017, il est lié à l’apurement de créances
anciennes, toujours inscrites dans les comptes et irrécouvrables depuis plusieurs années.
3. Le respect du principe d’indépendance des exercices
En vertu du principe d’indépendance des exercices, les charges et les produits
sont rattachés à l’exercice auquel ils se rapportent. Cette procédure de rattachement
consiste à intégrer dans le résultat annuel toutes les charges engagées correspondant à
des services faits et tous les produits correspondant à des droits acquis au cours de
l’exercice considéré, et qui n’ont pu être comptabilisés en raison, notamment, de la non-
réception par l’ordonnateur de la pièce justificative.
La région ne procède pas au rattachement des charges à l’exercice, arguant de
difficultés techniques liées à la fusion et au logiciel budgétaire.
Toutefois, le principe du rattachement des charges à l’exercice devrait pouvoir
être appliqué aux crédits de paiement (CP) : il devrait être possible de rattacher à l’exercice
les CP qui n’ont pas encore donné lieu à mandatement et qui correspondent à des AE
engagées pour lesquelles le service a été fait.
Provisions
2014
2015
2014
2015
2014
2015
2016
2017
provisions pour
dépréciation des créances
500 000
0
1 015 576
711 469
1 515 576
711 469
10 865 461
1 980 599
reprises pour dépréciation
des créances
562 759
1 299 852
456 634
848 344
1 019 393
2 148 196
689 510
3 819 021
stock provisions au 31/12
3 680 041
2 380 189
3 703 342
3 566 467
7 383 383
5 946 656
10 175 951
8 337 529
provisions pour contentieux
0
0
575 272
28 061
575 272
28 061
3 236 195
1 628 767
reprise contentieux
0
0
409 135
1 079 430
409 135
1 079 430
31 930 782
114 901
stock provisions au 31/12
200 000
200 000
32 898 899
31 847 530
33 098 899
32 047 530
3 352 943
4 866 809
provisions TICPE Grenelle
17 090 249
17 000 000
0
0
17 090 249
17 000 000
0
0
dont reprises sur provisions
TICPE Grenelle
15 794 041
18 898 609
0
0
15 794 041
18 898 609
6 878 006
2 763 015
stock provisions au 31/12
51 111 694
49 213 085
0
0
51 111 694
49 213 085
42 335 079
39 572 064
fonds de garantie DIAG
275 000
275 000
0
0
275 000
275 000
275 000
275 000
stock provisions au 31/12
55 266 735
52 068 274
36 602 241
35 413 997
91 868 976
87 482 271
56 138 973
53 051 402
BN
HN
Consolidation BN - HN
Normandie
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
23
Le logiciel utilisé permettrait de mettre en œuvre cette solution en distinguant
pour chaque engagement la partie annuelle, qui pourrait faire l’objet d’un rattachement à
l’exercice, et celle qui n’aurait pas à être rattachée car portant sur les exercices ultérieurs.
La région prévoit d’engager cette démarche à compter de 2019.
De même, la région ne comptabilise aucun reste à réaliser pour éviter
d’accroître artificiellement le besoin de financement et de créer un besoin inutile d’emprunt.
Elle précise par ailleurs que les CP non consommés sont automatiquement reportés
l’année suivante.
Si ces CP sont reportés, il n’empêche que la région ne les comptabilise pas au
titre des restes à réaliser au compte administratif de l’année exécutée, et qu’ils ne sont
donc pas pris en compte pour le calcul du besoin de financement. Les CP de l’année non
payés, rattachés à des AP engagées, devraient faire l’objet de restes à réaliser. Cette
pratique, plus conforme à l’esprit de la réglementation, permettrait de respecter le principe
de séparation des exercices en faisant supporter sur un exercice les engagements et
charges qui s’y rapportent. L’instruction comptable applicable aux régions prévoit d’ailleurs
que « s’agissant des crédits de paiement, compris ou non dans une autorisation
d’engagement ou une autorisation de programme, le total des dépenses engagées et non
mandatées est constaté en restes à réaliser en fin d’année ».
À défaut de report de ces CP, les calculs de fin d’exercice ne permettent pas
de vérifier le respect de la règle de l’équilibre et de chiffrer le besoin de financement de la
section d’investissement. Au surplus, la prise en compte des restes à réaliser sur crédits
de paiement permet leur report et dispense l’assemblée de les voter à nouveau au cours
de l’exercice suivant.
Ces constats avaient déjà été faits pour les anciennes régions.
4. Les engagements hors bilan : les engagements pluriannuels
Les engagements hors bilan correspondent aux engagements juridiques pris
par la région qui n’ont pas d’incidence financière immédiate dans les comptes, mais qui
peuvent ou vont générer des dépenses ultérieurement.
La fiabilité de leur connaissance par la collectivité est essentielle, pour lui
permettre d’avoir une vision précise de sa marge de manœuvre budgétaire à moyen et long
terme.
La nomenclature comptable des régions définit la typologie des engagements
hors bilan. Il s’agit des emprunts garantis, des concours attribués à des tiers en nature ou
en subvention, des contrats de crédit-bail (sans objet pour la région Normandie), des
contrats de partenariat public-privé (sans objet pour la région), des autorisations de
programme et autorisations d’engagement, et des recettes grevées d'affectation spéciale.
Les emprunts garantis sont dûment retracés dans une annexe au compte
administratif. L’encours de cette dette garantie fin 2017 représente un montant total de
capital restant dû de 170 M€, concentré à plus de 90 % sur quatre bénéficiaires, dont
deux établissements publics et deux sociétés commerciales.
Tableau 3 : Emprunts garantis
Organismes
Montant restant dû garanti
au 31/12/2017
CCI Seine Estuaire
65,9 M€
Syndicat Mixte Régional des Ports de Caen-Ouistreham
38,7 M€
CYCLHAD
32,09 M€
SHEMA
21,6 M€
Source : compte administratif 2017 – budget principal
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
24
La seule recette affectée de la région est la dotation régionale d’équipement
scolaire (32,5 M€ en 2017). L’état annexé au compte administratif est correctement rempli.
L’essentiel des enjeux des engagements hors bilan de la région repose donc
sur les autorisations de programme (AP) et les autorisations d’engagement (AE), dans le
cadre desquelles sont gérés la presque totalité des crédits.
Les AP et AE constituent la limite supérieure des montants qui peuvent être
engagés sur plusieurs années.
Conformément aux dispositions légales, le règlement budgétaire et financier
précise leurs règles de gestion. Le conseil régional vote les AP et AE, au niveau du
chapitre, en précisant le millésime (année de vote) et l’échéancier des crédits de paiement.
Les AP et AE doivent ensuite être affectées. Cet acte comptable, qui correspond à une
réservation de crédits, relève du conseil régional ou de la commission permanente. A
l’affectation succède l’engagement comptable et juridique, qui traduit l’obligation de
paiement pesant sur la région. Aux termes du règlement, les AP et AE non affectées durant
l’année de leur vote sont automatiquement supprimées, hors celles liées aux fonds
européens et aux contrats de plan Etat/région. En outre, l’engagement d’une AP/AE
affectée doit s’effectuer dans les deux ans qui suivent son vote, sauf pour les opérations
de travaux et les marchés de formation professionnelle.
Ces règles de caducité permettent de garantir que le stock d’AP/AE votées et
affectées ne soit pas déconnecté du montant réel des engagements de la région.
Pour la Basse-Normandie et la Haute-Normandie, la fiabilité du stock d’AP
affectées non couvertes par des CP au 31 décembre 2015 peut être remise en cause.
La qualité de la gestion de ses AP et AE par la Haute-Normandie avait fait l’objet
d’une mention dans le dernier rapport de la chambre, qui observait qu’une part importante
des AP et des AE votées dans l’année n’était pas affectée et était annulée en fin d’exercice
(en 2013, 34 % des AP nouvelles, et 21 % des AE). En 2014, le taux des AP non
consommées était remonté à 53 %, pour baisser ensuite à 18 % en 2015. S’agissant des
AE, il était inférieur à 11 % ces deux années. L’évaluation du besoin d’AP n’avait donc pas
sensiblement progressé en Haute-Normandie.
Pour la Basse-Normandie, l’année 2014 a vu le montant des affectations d’AP
et d’AE dépasser celui des votes d’AP et d’AE, ce qui semble impossible, dès lors que le
stock d’AP et d’AE votées et disponibles à l’affectation était nul. Ce constat simple est un
indicateur supplémentaire du manque de fiabilité de ces données. En 2015, la part des AP
et d’AE votées et non affectées dans l’année était inférieure à 10 %.
La loi du 7 août 2015 permettait aux régions nouvellement créées de procéder
à l'engagement et au mandatement de crédits pluriannuels avant le vote du budget, dans
la limite d’un montant de crédits de paiement par chapitre égal aux cinq douzièmes du
volume d'autorisations de programme et d'engagement précédemment affectées.
Conformément à cette possibilité, des AP et AE complémentaires ont été votées fin 2015
par les anciennes régions, afin d’assurer le début de gestion de l’année 2016, pour un
montant de 58 M€ d’AP et de 252 M€ d’AE pour la Basse-Normandie et de 32,46 M€ d’AP
et 111 M€ d’AE pour la Haute-Normandie.
Le regroupement des deux régions a nécessité de fusionner les AP et AE des
deux collectivités en une base unique et homogène. Cette tâche s’est heurtée à plusieurs
difficultés.
Tout d’abord, les nomenclatures « stratégiques » des deux régions étaient
différentes, celle de la Haute-Normandie comprenant 15 politiques, 48 secteurs,
133 programmes et 587 opérations, alors que celle de la Basse-Normandie était découpée
en 92 programmes et 842 opérations. Le premier chantier de la fusion a donc été celui de
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
25
l’élaboration d’une arborescence commune. Ce chantier s’est déroulé en 2016. Depuis
2017, tous les engagements sont fusionnés.
En outre, la reprise des engagements a posé la question de la connaissance
du stock voté, affecté et engagé. Il est apparu impossible de connaître avec précision le
montant des AP/AE votées et affectées pour chaque région. En conséquence, la région a
repris les engagements pour le montant restant à mandater, qui est devenu égal au
montant voté et affecté.
L’examen des documents de gestion de la région sur ses engagements révèle
le manque de fiabilité de ces données.
Ainsi, le rapport du compte administratif 2016 chiffre à 2,266 M€ le montant des
AP affectées non couvertes par des CP, c’est-à-dire restant à payer. L’annexe du même
compte administratif fait état d’un montant de 1,784 M€, soit un écart de près de 500 000 €.
De même, pour les AE, le montant des engagements non couverts par des CP est de
573 M€ dans l’annexe et de 758 M€ dans le rapport.
Les tableaux ci-après présentent les montants des AP et AE votées, affectées
et couvertes par des CP, pour chaque année depuis 2014, sur la base des annexes des
comptes administratifs.
Tableau 4 : Gestion des autorisations de programme et des autorisations d’engagement
Sources : comptes administratifs
stocks AP votées
disponibles à
l'affectation
(exercices
antérieurs)
AP votées dans
l'année
AP affectées
non couvertes
par des CP au
01/01/N (1)
Flux AP affecté
dans l'année (2)
AP affectées
annulées (3)
Stock d'AP
affectées restant
à financer
(4)=(1)+(2)-(3)
CP mandatés
au budget de
l'année N (5)
AP affectées
non couvertes
par des CP au
31/12/N (6)=(4)-
(5)
ratio de
couverture
des AP
affectées
(6)/(5)
CA 2014 HN
0
360 104 610
666 417 191
168 921 631
56 584 376
778 754 445
245 953 422
532 801 023
2,17
CA 2015 HN
0
501 585 336
531 055 715
411 172 058
13 681 287
928 546 486
176 280 237
752 266 249
4,27
CA 2014 BN
0
93 107 994
613 938 726
153 241 476
24 502 303
742 677 899
215 828 229
526 849 670
2,44
CA 2015 BN
84 967 262
425 166 893
490 718 661
397 420 709
57 989 287
830 150 083
199 953 341
630 196 742
3,15
CA 2015 consolidé Normandie
84 967 262
926 752 229
1 021 774 376
808 592 766
71 670 574
1 758 696 569
376 233 578
1 382 462 991
3,67
CA 2016 Normandie
361 359 933
1 172 791 608
1 540 152 818
1 464 310 132
808 397 778
2 196 065 172
411 997 230
1 784 067 942
4,33
rapport de présentation CA 2016
1 372 074 000
1 308 890 057
411 997 230
2 266 180 565
CA 2017 Normandie
168 168 163
1 083 258 216
1 973 264 678
945 160 423
152 006 697
2 766 418 404
461 658 181
2 304 760 223
4,99
stocks AE votées
disponibles à
l'affectation
(exercices
antérieurs)
AE votées dans
l'année
AE affectées
non couvertes
par des CP au
01/01/N (1)
Flux AE affecté
dans l'année (2)
AE affectées
annulées (3)
Stock d'AE
affectées restant
à financer
(4)=(1)+(2)-(3)
CP mandatés
au budget de
l'année N (5)
AE affectées
non couvertes
par des CP au
31/12/N (6)=(4)-
(5)
ratio de
couverture
des AE
affectées
(6)/(5)
CA 2014 HN
0
728 425 488
257 394 203
653 054 153
50 881 718
859 566 638
345 578 787
513 987 851
1,49
CA 2015 HN
449 962 329
513 968 171
447 962 329
45 683 196
916 247 305
338 253 361
577 993 944
1,71
CA 2014 BN
0
336 968 869
110 251 151
360 231 804
20 765 807
449 717 147
299 941 517
149 775 630
0,50
CA 2015 BN
30 268 591
551 615 899
161 327 568
539 852 418
24 472 708
676 707 278
286 823 168
389 884 110
1,36
CA 2015 consolidé Normandie
30 268 591
1 001 578 228
675 295 740
987 814 747
70 155 903
1 592 954 583
625 076 529
967 878 054
1,55
CA 2016 Normandie
112 189 639
428 005 497
1 277 058 807
496 156 589
558 760 879
1 214 454 516
640 635 329
573 819 187
0,90
rapport de présentation CA 2016
479 124 552
424 039 210
640 635 329
758 267 796
CA 2017 Normandie
32 804 972
1 249 456 307
690 152 622
1 212 126 898
67 899 601
1 834 379 919
779 321 252
1 055 058 667
1,35
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
26
Le montant des AP affectées non couvertes par des CP au 1
er
janvier de chaque
exercice ne correspond pas à celui du 31 décembre de l’année précédente. La collectivité
n’a pas été en mesure de présenter une explication satisfaisante à ce propos, se bornant
à évoquer l’hypothèse qu’il s’agisse de l’annulation d’AP caduques car non engagées dans
le délai, qui n’auraient pas été prises en compte dans le montant arrêté au 31 décembre.
Encore cette explication n’est-elle pas valable pour la Basse-Normandie qui n’avait pas de
règle de caducité d’engagement.
Quant au montant important des affectations et annulations d’AP en 2016, il
s’explique par des opérations techniques liées à la fusion, qui ont nécessité d’affecter la
totalité des AP votées liées aux fonds européens et au CPER, afin de ne pas les perdre,
puis de supprimer ces affectations.
Au 1
er
janvier 2016, le montant du stock d’AP votées non affectées a été estimé
à 361 M€, et celui des AP affectées non couvertes par des CP à 1 540 M€, sur la base
d’une fusion des bases de données des deux anciennes collectivités. Ces montants sont
toutefois sujets à caution, en raison de la relative méconnaissance des stocks
d’engagements des anciennes régions.
Sur la base de ce constat, la région a procédé, avec un cabinet privé, à un audit
de ses engagements afin d’effectuer un diagnostic sur la réalité et le montant des
engagements pluriannuels. Cet audit aurait permis, d’après la réponse de la région aux
observations provisoires, de supprimer 12 % des engagements, qui ne correspondaient
pas à un projet, et d’arrêter le montant des AP et AE votées, affectées et engagées. Si ce
taux s’applique au montant des engagements – ce que ne précise pas la réponse de la
région – il en résulterait sur la période contrôlée un stock de plus de 400 millions d’euros
d’engagements non justifiés.
Un nouvel audit sera mené à partir de juin 2019, pour revoir l’échéancier des
CP en fonction de l’avancée de projets. Un guide des bonnes pratiques est en cours de
rédaction, afin que les services suivent les AP et AE de manière cohérente et adaptée aux
projets de la collectivité.
Faute pour elle de pouvoir appréhender précisément ses engagements
pluriannuels, la région ne dispose, trois ans après la fusion, que d’une connaissance
partielle des obligations qu’elle a contractées et qui sont susceptibles de se traduire par
des dépenses ultérieures. Il en résulte, pour elle,
in fine
, une évaluation tronquée de sa
marge de manœuvre financière.
*
Les points de vigilance de la région sur la qualité de ses comptes portent en
définitive sur :
- la mise en œuvre d’un contrôle interne complet, qui permette de sécuriser ses
pratiques et procédures internes ;
- la connaissance de ses engagements pluriannuels ;
- la fiabilité de son inventaire, dont le travail de mise à jour doit être suivi de la
mise en place de procédures de recensement des immobilisations.
La nécessité d’améliorer la fiabilité de ses comptes, que renforce la perspective
d’une éventuelle certification, devrait conduire la région à mettre en place, sans tarder, les
actions susceptibles de lui permettre de progresser dans ces domaines.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
27
II. LA TRAJECTOIRE DES FINANCES DE LA RÉGION
La présente analyse porte sur l’évolution des finances des anciennes régions
jusqu’en 2015 et de la nouvelle région à partir de 2016. Dans un premier temps, la situation
financière de chacune des régions fusionnées est présentée de manière synthétique. Les
données financières consolidées des anciennes collectivités sont ensuite examinées, de
façon à offrir un élément de comparaison avec celles de la nouvelle région pour 2016 et
2017.
Les données sont issues des comptes de gestion, sauf mention contraire. Elles
sont comparées, dans la mesure du possible, avec les chiffres nationaux issus du rapport
de la direction générale des collectivités locales (DGCL) intitulé « Les collectivités locales
en chiffres », publié en 2017, des données de la direction générale des finances publiques
(DGFiP) et du rapport de la Cour des comptes sur la situation financière et la gestion des
collectivités territoriales et de leurs établissements publics, publié en octobre 2016. La
strate de comparaison est celle des régions de métropole hors Ile-de-France et Corse.
A. La situation financière de la région Basse-Normandie à la fin de l’année
2015
Le dernier rapport de la chambre sur la région traitait des finances de la période
2006-2010 et ses conclusions sont donc trop éloignées pour servir d’éléments de
comparaison utiles pour les années 2014 et 2015.
Globalement, la situation financière de la région Basse-Normandie était bonne,
avec un niveau d’autofinancement de 25 % des produits de gestion et un faible
endettement. Malgré une détérioration de l’autofinancement en 2015 et du besoin de
financement, qui s’est traduite par le recours à l’emprunt, la Basse-Normandie était dans
une situation financière plus favorable que la moyenne des régions.
1. La formation de l’autofinancement
Malgré la progression des recettes fiscales, les recettes de fonctionnement de
la région avaient subi en 2015 une baisse sensible, de l’ordre de 20 M€, imputable, à parts
égales, à la diminution de la DGF et à la fin du cycle de financement des fonds européens.
Cette évolution est contraire à celle des autres régions pour lesquelles ces recettes avaient
progressé de 1,5 %.
Les recettes fiscales ont été très dynamiques entre 2014 et 2015 (+ 10,2 %),
comme pour l’ensemble des régions métropolitaines. A périmètre constant toutefois, c’est-
à-dire en neutralisant l’effet de la fiscalisation des dotations liées au financement de la
formation professionnelle et de l’apprentissage, les recettes fiscales de la région n’ont
progressé que faiblement.
La diminution des dotations et participations résulte exclusivement de celle de
la dotation globale de fonctionnement (DGF), dont le produit a perdu plus de 9 M€ entre
2014 et 2015.
Quant aux charges de gestion, en dépit de l’augmentation importante des
dépenses de personnel, elles ont baissé de 2,1 % entre 2014 et 2015, à l’inverse de la
tendance nationale, qui avait connu une croissance de 2,8 % des dépenses.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
28
Les charges de personnel représentaient, en 2015, 19,4 % des charges, contre
17,8 % pour la moyenne des régions métropolitaines. Leur progression en 2015 (5,2 %) a
été la plus élevée des régions de la strate.
Cette croissance a été compensée par la baisse des achats de biens et
services, des subventions et des autres charges de gestion courante (- 13,3 M€). Cette
diminution s’explique pour moitié par celle des indemnités compensatrices sur les contrats
d’apprentissage, dans le cadre de la réforme nationale du financement de la formation
professionnelle et de l’apprentissage.
Dans son précédent rapport, la chambre relevait que la région versait des
subventions d’un montant élevé, constat qui restait valable en 2015, puisque ces dépenses
représentaient 85 € par habitant, contre 67 pour la moyenne. Toutefois, les subventions
aux personnes privées et aux personnes publiques avaient diminué, au cours de ce dernier
exercice, respectivement de 4 et 2,5 M€.
A l’image de la moyenne nationale, la diminution des produits de gestion a
entraîné celle de la capacité d’autofinancement (CAF) brute. Cette baisse a été supérieure
à celle de la DGF (11 M€ contre 9 M€), ce qui signifie que les efforts de maîtrise des
dépenses n’ont pas été suffisants pour en compenser l’effet.
Toutefois, avec un montant de 135,7 M€, la CAF représentait encore, en 2015,
25 % des produits de gestion, soit un taux supérieur à celui de la moyenne de la strate
(20 %).
2. Le financement des dépenses d’investissement
En 2014 et 2015, la région Basse-Normandie a investi relativement moins que
les autres régions. Avec 8,1 %, le taux d’équipement de la région, c'est-à-dire le rapport
entre les dépenses d’équipement brut et les recettes de fonctionnement réelles, qui mesure
l’effort d’équipement de la collectivité au regard de sa richesse, était sensiblement inférieur
à la moyenne nationale (11,3 % en 2015).
Les dépenses d’équipement – dépenses directes et subventions – étaient
majoritairement consacrées à l’enseignement (travaux dans les lycées et subventions à
l’Etat pour l’enseignement supérieur), à la hauteur de 57 M€ en 2015, aux transports
(essentiellement le transport ferroviaire) pour 49 M€ et au développement économique,
pour 47 M€.
L’année 2015 a vu les participations et avances et prêts de la région auprès
d’entreprises augmenter de façon significative.
Ces dépenses étaient principalement financées par l’autofinancement, mais
aussi par des subventions d’investissement, qui étaient en baisse en 2015. Les
subventions reçues étaient d’un niveau inférieur à celui de la moyenne de la strate
(11 € / habitant, contre 17 € / habitant), ce qui est logique dès lors que la région investissait
relativement moins. En 2015, l’autofinancement représentait 79 % du financement propre
disponible, et les subventions d’investissement 13 %.
En 2015, l’aggravation du besoin de financement, résultant de la baisse de la
CAF, a été compensée par le recours à l’emprunt. La région demeurait néanmoins une
collectivité peu endettée, avec un encours de 325 M€ fin 2015, soit une capacité de
remboursement d’un peu plus de deux années, pour une moyenne nationale de
cinq années. La structure des emprunts ne présentait pas de risque.
Les montants empruntés par la Basse-Normandie en 2014 et 2015 étaient en
rapport avec son besoin de financement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
29
Fin 2015, le fonds de roulement de la région était de 62 M€, et sa trésorerie de
30 M€, équivalant à 27 jours de charges de gestion courante, soit un niveau qui n’appelle
pas d’observation.
B. La situation financière de la région Haute-Normandie à la fin de l’année
2015
Fin 2015, la situation financière de la Haute-Normandie était bien meilleure que
la moyenne des régions métropolitaines. Son niveau d’autofinancement (31 % des produits
de gestion) était très confortable, son endettement particulièrement faible, et son fonds de
roulement de l’ordre de quatre mois de gestion.
1. La formation de l’autofinancement
Comme pour l’ensemble des régions, les produits de gestion ont peu progressé
en 2015 (1,5 %).
Cette évolution s’explique par la baisse de la DGF (- 14 M€), qui n’a été que
partiellement compensée par la croissance des recettes fiscales. Ces dernières ont en effet
été très dynamiques entre 2014 et 2015 (+ 10,7 %), comme pour l’ensemble des régions
métropolitaines.
A périmètre constant toutefois, c’est-à-dire en neutralisant l’effet de la
fiscalisation des dotations liées au financement de la formation professionnelle et de
l’apprentissage, les recettes fiscales de la région, portées par la croissance du produit de
la CVAE (+ 3,7 M€) et des IFER (+ 6,3 M€), n’ont progressé que de 10 M€.
A l’inverse de la tendance nationale, les charges de gestion ont baissé en 2015.
Leur niveau demeurait toutefois proche de la moyenne de la strate (345 € / habitant contre
347 € / habitant).
Au cours de cette même année, la région a maîtrisé l’évolution de sa masse
salariale, qui restait néanmoins élevée et représentait 22 % des charges, contre 17,8 %
pour la moyenne nationale. La politique indemnitaire et d’avancement relativement
favorable de la collectivité explique ce niveau élevé.
Après une diminution importante en 2015 (- 9 M€), les achats de biens et
services se rapprochaient de la moyenne nationale (34 € / habitant contre 32 € / habitant).
La diminution des charges de fonctionnement s’apparente donc à un effet de
rattrapage, dans la mesure où le niveau des dépenses de la Haute-Normandie était
précédemment très supérieur à celui des autres régions.
La faible progression des produits et surtout la baisse des charges ont entraîné
une hausse sensible (+ 13 M€) de la capacité d’autofinancement (CAF) brute, à l’inverse
de la tendance constatée au niveau national. La capacité d’autofinancement brute
représentait, en 2015, 31 % des produits de gestion, soit un niveau nettement supérieur à
celui de la moyenne de la strate (20 %).
2. Le financement des dépenses d’investissement
Les dépenses d’équipement ont diminué de manière significative en 2015, du
fait de la baisse des subventions (- 63 M€), dont la quasi-totalité au titre du transport
ferroviaire, en raison de la fin d’un cycle de financement des investissements dans le
transport régional.
Avec 8,1 %, le taux d’équipement de la région était sensiblement inférieur à la
moyenne nationale, qui s’établissait à 11,3 %.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
30
Les dépenses d’équipement – dépenses directes et subventions – étaient
majoritairement consacrées à l’enseignement (travaux dans les lycées et subventions à
l’Etat pour l’enseignement supérieur), à hauteur de 54 M€ en 2015, au développement
économique pour 38 M€, et aux transports (essentiellement le transport ferroviaire) pour
37 M€.
L’autofinancement était la principale source de financement des dépenses
d’équipement, à hauteur de 84 % des ressources en 2015, soit un niveau très élevé.
La baisse significative des dépenses d’équipement et la croissance des
ressources d’investissement par rapport à 2014, alimentées soit par des recettes indexées
sur les dépenses d’équipement précédentes (subventions et FCTVA), soit par des produits
exceptionnels de cession, ont entraîné la formation d’une capacité de financement,
situation atypique dans laquelle les recettes sont supérieures aux dépenses. D’un montant
de 81 M€, cet excédent a alimenté le fonds de roulement, qui s’établissait fin 2015 à
236 M€, pour une trésorerie de 166 M€, soit 125 jours de charges de gestion courante et
un niveau très élevé par rapport aux dépenses d’équipement.
Enfin, la région était très peu endettée, avec 206 M€ de stock d’emprunts fin
2015, soit une capacité de remboursement de moins d’un an. C’était la région la moins
endettée de France.
C. L’analyse des données budgétaires 2014-2017
La région Normandie a hérité en 2016 d’une situation financière confortable,
caractérisée par un autofinancement très supérieur à la moyenne et un endettement très
faible.
La qualité des prévisions budgétaires, estimée par le rapport entre le montant
des opérations réelles exécutées et les crédits ouverts, n’appelle pas de commentaire en
investissement mais est insuffisante pour les dépenses de fonctionnement, qui ont été
exécutées à hauteur de 94 et 96 % en 2016 et 2017, soit un niveau de crédits inutilisés
respectivement de 57,8 et 50 M€.
La région a élaboré une stratégie budgétaire, présentée dans le rapport sur les
orientations budgétaires de l’année 2017 et qui se décline en quatre objectifs :
-
maîtriser l’évolution des dépenses de fonctionnement ;
-
dégager une épargne brute au moins égale à 200 M€ (soit une diminution de
28 % par rapport au niveau atteint en 2016, qui était de 278 M€) ;
-
consacrer aux dépenses d’investissement un montant de 568 M€ par an en
moyenne sur la période 2017-2021, soit 130 M€ de plus par an que la
moyenne 2013-2015 (pour un niveau de 412 M€ en 2016) ;
-
maintenir une capacité de désendettement inférieure à cinq ans à l’horizon
2021 (pour un niveau de moins de deux années en 2016).
S’agissant du maintien de l’épargne à hauteur de 200 M€, l’absence de marge
de manœuvre de la région sur ses recettes de fonctionnement, qui, jusqu’en 2017, étaient
composées en grande majorité de dotations versées par l’Etat et de recettes fiscales
faiblement modulables, l’oblige à concentrer ses efforts sur les dépenses de
fonctionnement. Dans ce domaine, les objectifs de la région sont les suivants :
-
pour les dépenses d’intervention, qui correspondent à l’exercice de ses
compétences par la région : 713 M€ de dépenses par an ;
-
pour les dépenses de structure, soit les frais d’administration, d’entretien des
bâtiments et les frais des élus et des groupes politiques : diminution de
1,15 % sur la période (2017-2021).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
31
Enfin, sans qu’il s’agisse d’un objectif, les hypothèses de la région pour aboutir
à une épargne de 200 M€ dans le rapport précité s’appuient notamment sur une hypothèse
de croissance de la masse salariale de 1,75 % en moyenne annuelle entre 2017 et 2021.
S’agissant du financement des dépenses d’investissement, la région compte
modifier sa structure de financement en recourant davantage à l’emprunt, qui pourrait
représenter 30 % du financement.
Il sera observé que la région n’a pas signé le contrat proposé par l’Etat en
application de l’article 29 de la loi de programmation des finances publiques du
22 janvier 2018. Elle justifie ce choix par la mise en œuvre de sa propre démarche de
maîtrise des dépenses, qui a abouti à ce que les dépenses de fonctionnement progressent
entre 2016 et 2017 à un rythme moins élevé - 0,6 % - que l’objectif prévu par le dispositif
de contractualisation, soit 1,2 % à périmètre constant.
Le présent rapport s’attache en particulier à s’assurer de l’atteinte par la région
des objectifs qu’elle s’est fixés
6
.
1. La formation de l’autofinancement
a.
L’évolution des produits de gestion à périmètre constant
En apparence, les produits de gestion
7
ont augmenté de 7 % depuis 2014.
Après neutralisation de l’effet des modifications de périmètre liées aux transferts
(transports interurbains et scolaires) et aux extensions de compétences (développement
économique), de l’affectation en investissement, à compter de 2016, d’une part de la
TICPE, et de la gestion des fonds européens, les produits de gestion ont en réalité baissé
de 19 M€ (- 1,6 %) au cours de la même période.
Tableau 5 : Produits de gestion
6
Sur la base des données des comptes de gestion, des comptes administratifs et des réponses de la région.
7
Recettes de fonctionnement hors produits financiers et exceptionnels.
produits de gestion Normandie
(en €)
2014
2015
2016
2017
Evolution
2014/2017
ressources fiscales
762 361 030
828 291 505
825 508 778
990 273 036
29,9 %
dont ressources fiscales propres
667 113 762
736 871 436
728 828 168
938 243 430
40,6 %
dont fiscalité reversée
95 247 268
91 420 069
96 680 610
52 029 606
-45,4 %
dotations et participations
483 979 669
401 588 324
354 315 613
337 958 055
-30,2 %
ressources d'exploitation
3 403 789
4 777 561
4 127 959
10 721 537
215,0 %
production immobilisée, travaux en régie
741 674
795 784
1 630 118
1 499 125
102,1 %
total
1 250 486 162
1 235 453 173
1 185 582 469
1 340 451 753
7,2 %
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
32
b.
Les recettes fiscales
Les recettes fiscales ont été très dynamiques en 2015 (+ 10,4 %), comme pour
l’ensemble des régions de métropole. La baisse de 37 M€ constatée en 2016 est due à un
changement d’imputation d’une part de taxe intérieure de consommation sur les produits
énergétiques (TICPE). A périmètre constant, les recettes fiscales ont progressé de 4 %,
contre 2,7 % en moyenne. Cette hausse s’est confirmée en 2017 (+ 29 %), grâce
notamment au transfert d’une part supplémentaire de cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE).
Tableau 6 : Recettes fiscales
Source : ANAFI
Depuis 2011, les régions ne disposent plus de la possibilité de moduler les taux
de leurs impôts. Elles perçoivent des ressources dont le taux est fixé au niveau national.
La première ressource fiscale de la région est la CVAE.
Entre 2016 et 2017, le produit de la CVAE a progressé de 8 %, soit près du
double de la moyenne métropolitaine des régions.
Depuis 2005, les régions se sont vu attribuer des fractions de la taxe intérieure
de consommation sur les produits énergétiques (TICPE, ex-TIPP). A compter de 2007,
pour la deuxième part de TICPE accordée aux régions, puis de 2011 pour la troisième part,
dite « TICPE Grenelle », les régions se sont vu reconnaître la possibilité de moduler ces
fractions de tarifs, dans des limites définies par la loi, afin de financer des projets
d’investissement spécifiques. Les deux anciennes régions et la région Normandie ont
systématiquement fixé les niveaux de modulation des deux parts aux taux maximum.
En Haute-Normandie, le montant de la taxe sur les cartes grises était de 35 €
par cheval-vapeur. La région avait instauré un montant plus faible pour les véhicules dits
« propres » - électriques, roulant au GPL, au gaz naturel ou gaz liquéfié - de 17,50 € le
cheval-vapeur. En Basse-Normandie, il était de 35 € pour tous les véhicules. La nouvelle
région a fixé le taux à 35 € partir de 2016, et a exonéré les véhicules propres de cette taxe.
(en €)
2014
2015
2016
2017
Evolution
2014 / 2017
Cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE)
173 528 570
178 348 838
179 080 710
387 699 640
123,4 %
Imposition forfaitaire sur les entreprises de
réseaux (IFER)
28 934 229
29 007 087
29 153 710
29 132 288
0,7 %
= Fiscalité directe nette (a)
202 462 799
207 355 925
208 234 420
416 831 928
105,9 %
Taxe int. de consommation sur les produits
énergétiques (TICPE)
243 247 045
253 133 919
223 706 346
223 318 416
-8,2 %
dont TICPE compensation et modulation
207 288 786
218 371 919
223 067 890
223 318 416
7,7 %
dont TICPE Grenelle
35 958 259
34 762 000
638 456
0
+ Taxe certificats d'immatriculation
101 691 563
102 444 382
111 368 181
105 200 006
3,5 %
+ Financement de la formation
professionnelle et de l'apprentissage
119 712 355
180 391 924
185 518 041
192 893 080
61,1 %
= Fiscalité indirecte (b)
464 650 963
529 515 511
520 593 748
521 411 502
12,2 %
= Ressources fiscales propres (a+b)
667 113 762
736 871 436
728 828 168
938 243 430
40,6 %
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
33
c.
Les dotations et participations
Les dotations et participations ont baissé de 30 % depuis 2014. Cette baisse
est en partie due à la suppression de la dotation finançant l’apprentissage et la formation
(63,7 M€ en 2014), qui a été remplacée par des recettes fiscales, et à la diminution des
fonds européens, qui découle de la fin du cycle de financement du programme 2007-2013.
Indépendamment de ces deux postes de recettes, la diminution des dotations
résulte exclusivement de celle de la DGF, dont le produit a perdu 73 M€ depuis 2014.
Au total, s’agissant des recettes, la diminution de la DGF a été partiellement
compensée par la croissance des ressources fiscales, en particulier la CVAE et la TICPE.
d.
Les charges de gestion
La progression des charges de gestion
8
est significative depuis 2014 : + 21 %,
soit 186 M€ de charges supplémentaires.
En supprimant l’effet du transfert de compétences des transports interurbains
et scolaires, la hausse est de 53 M€ (+ 6 %), dont 13 M€ pour les charges de personnel.
Tableau 7 : Charges de gestion
Cette hausse est imputable à l’année 2017, qui a vu les charges de gestion
croître de 6 %, hors transfert de charges liées aux compétences transport. Elle va à contre-
courant de la moyenne nationale, pour laquelle une stabilisation des dépenses de
fonctionnement est constatée (+ 0,7 %).
Si, comme le relève la région, les dépenses de fonctionnement réelles
n’évoluent que de 0,6 % à périmètre constant entre 2016 et 2017, cette maîtrise apparente
est due à la baisse des charges exceptionnelles. Les charges de gestion ont, pour leur part,
nettement augmenté.
La masse salariale a progressé en 2016 (+1,9 %) et 2017 (+2,7 %) de manière
identique à la moyenne nationale. L’harmonisation du régime indemnitaire, qui conduira à
une forte augmentation de ces dépenses, produira ses effets à partir de 2019 (+ 7,4 M€).
8
Dépenses de fonctionnement hors charges financières et exceptionnelles.
Charges de gestion Normandie
(en €)
2014
2015
2016
2017
Evolution
2014/2017
Charges à caractère général
129 372 315
116 543 678
118 003 505
162 871 453
25,9 %
Charges de personnel
182 498 405
187 226 087
190 791 969
197 161 978
8,0 %
Aides à la personne
61 474 078
63 116 917
62 649 842
63 644 905
3,5 %
Subventions de fonctionnement
185 895 468
181 101 144
186 543 229
260 860 508
40,3 %
Autres charges de gestion
325 150 740
323 176 570
328 680 755
385 864 950
18,7 %
Total
884 391 006
871 164 396
886 669 300
1 070 403 794
21,0 %
(en €)
à périmètre constant
2014
2015
2016
2017
Evolution
2014/2017
Charges à caractère général
129 372 315
116 543 678
118 003 505
128 570 998
-0,6 %
Charges de personnel
182 498 405
187 226 087
190 791 969
195 911 230
7,3 %
Aides à la personne
61 474 078
63 116 917
62 649 842
63 644 905
3,5 %
Subventions de fonctionnement
185 895 468
181 101 144
186 543 229
163 646 609
-12,0 %
Autres charges de gestion
325 150 740
323 176 570
328 680 755
385 859 526
18,7 %
Total
884 391 006
871 164 396
886 669 300
937 633 268
6,0 %
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
34
Les achats de biens et services, les aides à la personne et les autres charges
de gestion courante ont progressé respectivement de - 0,9 % entre 2014 et 2016 et de
6,6 % entre 2016 et 2017, cette dernière année marquant une hausse substantielle, à
l’inverse de l’évolution antérieure et de la tendance nationale.
A périmètre constant, c’est-à-dire hors transfert de la compétence en matière
de transports et des modifications d’imputation entre chapitres, les charges de gestion et
les subventions ont progressé de 52 M€ entre 2016 et 2017, dont 23 M€ pour les
subventions aux organismes publics et 7,7 M€ pour les subventions aux organismes privés.
L’analyse
de
la
ventilation
fonctionnelle
des
dépenses
réelles
de
fonctionnement permet de comprendre leur progression selon une autre approche (tableau
en annexe n° 2).
Ces charges se concentrent principalement sur trois compétences de la région,
la formation professionnelle et l’apprentissage, l’enseignement et les transports.
Hors effet du transfert de la compétence en matière de transport, la progression
des dépenses de fonctionnement est de 27 M€ pour la compétence économique, 13 M€
pour la culture, le sport et les loisirs et 11 M€ pour les transports ferroviaires. La formation
professionnelle et l’apprentissage constituent la seule politique qui voie ses dépenses de
fonctionnement baisser (- 1 %).
A partir de l’année 2017, la région affecte des moyens sensiblement plus
importants à la fonction économique, essentiellement dans les secteurs de l’industrie, de
l’artisanat, du commerce et de l’agriculture.
L’essentiel de la croissance des dépenses affectées au secteur culturel
concerne les sports. Il s’agit de la conséquence de l’harmonisation des politiques
précédemment conduites par les anciennes régions au profit des jeunes normands de 15
à 25 ans. Les avantages offerts par chacune des deux collectivités ont été étendus à
l’ensemble des jeunes concernés et le périmètre des réductions et aides est plus large que
celui des anciens dispositifs régionaux. Le surcoût est de 4,9 M€, le reste correspondant à
un changement d’imputation.
Enfin, la croissance des dépenses ferroviaires depuis 2014 s’inscrit dans le
cadre des relations contractuelles des anciennes régions avec la SNCF, qui ont vu les
contributions annuelles d’exploitation des régions puis de la Normandie augmenter
régulièrement.
Au total, il apparaît donc que la région Normandie a, depuis sa création et à
rebours de la tendance nationale, engagé plus de dépenses de fonctionnement que les
anciennes régions, et les a prioritairement affectées aux secteurs de l’économie et des
transports.
Comme elle s’y était engagée, la région a ainsi pu consacrer 713 M€ aux
dépenses d’intervention. Ces charges regroupent les dépenses de fonctionnement
consacrées aux politiques de la région, soit toutes les dépenses sauf la masse salariale et
les dépenses dites de structure, relatives à l’administration. Pour 2017, les dépenses
d’intervention se sont élevées à 780 M€.
Les dépenses « de structure », dans l’acception retenue par la région,
correspondent à celles qui sont imputées sur la fonction « services généraux » (dépenses
d’administration générale, fonctionnement, entretien des bâtiments régionaux), mais aussi
les indemnités des élus, des membres du CESER et des groupes politiques. En 2017, elles
ont baissé de 15 %, soit 4,3 M€. Cette baisse est due au changement d’imputation des
dépenses liées aux dispositifs de réduction en faveur des jeunes de 15 à 25 ans (5,3 M€),
comptabilisées en 2016 sur ce compte et sur le compte de la politique sportive en 2017.
Indépendamment de cette modification, ce poste de dépenses a augmenté de 4 %, soit un
peu moins d’un million d’euros correspondant, selon la région, à la revalorisation des
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
35
indemnités des élus, des membres du CESER et des groupes politiques. Cette forte hausse
ayant été suivie d’une baisse équivalente en 2018 et d’une stabilisation attendue pour
2019, l’objectif de réduire les dépenses d’administration de 1,15 % d’ici 2021, s’il est
exigeant, ne semble pas hors d’atteinte
Enfin, la croissance de la masse salariale augure mal du respect de l’hypothèse
d’une croissance moyenne de 1,75 % sur quatre ans, soit 211 M€ en 2021. En effet,
l’exécution 2018 enregistre une progression de 1,9 %. La poursuite de ce taux de
croissance, toutes choses égales d’ailleurs, aboutirait à une masse salariale de 212,5 M€
en 2021, qui excéderait légèrement la cible définie par la région (211,3 M€). Si l’on y ajoute
le coût des décisions prises en matière d’harmonisation du régime indemnitaire, la masse
salariale s’élèverait à 222 M€ en 2021 (v. annexe n° 4), soit un dépassement de 11 M€.
Pour s’en tenir à la trajectoire dessinée en 2016, il appartient donc à la région de prendre
les mesures permettant de ramener l’évolution des dépenses de personnel sur une
dynamique compatible avec ses objectifs d’autofinancement.
e.
La formation de l’autofinancement
L’excédent brut de fonctionnement, qui représente l’épargne dégagée par les
opérations de gestion, est en baisse régulière depuis 2014, en raison de la croissance
soutenue des charges. La réintroduction en fonctionnement pour les années 2016 et 2017
des 37 M€ de recettes fiscales imputées en investissement atténue l’ampleur de l’évolution
sans en changer le sens.
L’épargne brute, qui correspond au solde des opérations réelles de la section
de fonctionnement, connaît une diminution sensible en 2016 et 2017, du fait du fort
dynamisme des dépenses. Cette évolution distingue la Normandie des autres régions
métropolitaines. L’épargne brute représentait néanmoins, fin 2017, 22 % des recettes de
gestion, soit un niveau identique à la moyenne de la strate.
Tableau 8 : Epargne brute
Source : comptes administratifs
Malgré une contraction sensible, la capacité d’autofinancement nette
représentait, fin 2017, 19 % des produits de gestion, un taux cette fois supérieur à celui de
la strate (14 % en 2016) en raison d’annuités plus faibles en Normandie, liées au très faible
endettement des anciennes régions et au recours modéré à l’emprunt en 2016 et 2017.
A partir de 2018, le remplacement de la DGF, qui avait baissé sur la période,
par une part de TVA devrait permettre à la région de retrouver des recettes plus
dynamiques. Il n’en résultera pas pour autant un rétablissement de la capacité
d’autofinancement, compte tenu de la progression des charges de gestion, entraînée par
la mise en œuvre des nouvelles politiques et la revalorisation du régime indemnitaire. A cet
égard, l’évolution constatée en 2018 n’apparaît pas significative : alors que le budget
primitif faisait ressortir une nouvelle baisse de l’épargne, la CAF brute a progressé, pour
s’établir à 296 M€.
L’objectif du maintien de l’épargne brute au-dessus de 200 M€ est donc tenu à
ce stade, mais son respect à l’avenir exigera un pilotage plus serré des dépenses de
fonctionnement. Les hypothèses de la région pour sa prospective à l’horizon 2021
envisagent une épargne brute de 200 M€ entre 2019 et 2021. Elles reposent notamment
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
36
sur une hausse de la TVA de 2,4 % par an, et des croissances moyennes annuelles de
1,28 % pour les dépenses d’intervention et de 1,8 % pour la masse salariale, ainsi qu’une
diminution des dépenses de structure. La croissance déjà constatée des charges de
gestion (+ 6 % entre 2016 et 2017, à périmètre constant) montre les incertitudes qui
affectent cette projection. La stagnation des dépenses réelles de fonctionnement entre
2016 et 2017 n’est due qu’à la baisse conjoncturelle des charges exceptionnelles et
l’amélioration de la CAF brute en 2018 résulte du dynamisme des recettes et non d’un effort
de maîtrise des dépenses, qui ont progressé de 2,7 %.
2. Le financement des dépenses d’investissement
a.
Les dépenses d’équipement
En 2016, la région Normandie a augmenté ses dépenses d’équipement, grâce
à la seule croissance des subventions. Cette tendance, qui s’est poursuivie en 2017,
s’inscrit à l’inverse de la moyenne des régions qui, pour la première fois depuis
cinq ans, ont réduit leurs dépenses d’équipement (- 4,4 %), en diminuant les subventions
d’investissement versées. Les dépenses d’investissement ont continué de progresser en
2018, pour s’établir à 506 M€.
Tableau 9 : Dépenses d’équipement
Source : comptes administratifs
Les subventions d’investissement (310 M€ en 2017) correspondent pour un peu
plus d’un tiers à des versements à la SNCF (113 M€), tandis que les subventions accordées
aux collectivités locales représentaient 79 M€, et celles aux personnes privées 65 M€. Elles
avaient déjà augmenté en 2016 sous l’effet du premier versement de 78,4 M€ à la SNCF
pour l’acquisition de nouveaux trains dans le cadre de la prise de compétence par la région
Normandie des trains Intercités à l’horizon 2020. En 2016, la Normandie était la première
région pour les dépenses d’investissement par habitant pour le transport ferroviaire
régional de voyageur.
L’effort dit de subventionnement local, c’est-à-dire la part des dépenses
d’investissement hors remboursement de la dette consacrée par la région au financement
de projets d’équipement portés par une autre collectivité, était de 13 % en 2016 et 18 % en
2017, soit un taux plus élevé que celui de la moyenne des régions, estimé à 12 % en 2016
par l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales. La région Normandie
cofinance donc relativement plus que les autres régions les projets d’investissement des
collectivités.
La hausse des participations et investissements financiers (+ 41 M€ en
deux années) est liée à la création d’organismes nouveaux qui opèrent dans le domaine
de la politique économique. La création et l’achat de parts dans l’organisme Normandie
participations, qui est chargé de soutenir les entreprises en difficulté, représente 30 M€ de
dépenses en deux ans.
La répartition des dépenses par fonction (voir annexes n° 2 et 3) montre
l’importance du domaine du transport ferroviaire (116 M€ en 2017, soit 25 % du total), la
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
37
montée en puissance depuis 2016 de l’action économique, qui représente 134 M€ de
dépenses en 2017 contre 71 en 2014, et corrélativement la diminution des crédits
consacrés à l’enseignement (de 148 M€ à 76 M€ entre 2014 et 2017) et à l’aménagement
du territoire (de 45 M€ à 33 M€ entre 2014 et 2017).
Enfin, l’objectif que s’est fixé la région d’atteindre un niveau de 568 M€ de
dépenses réelles d’équipement en moyenne sur la durée du mandat semble pouvoir être
atteint, au vu des dépenses exécutées en 2018 (506 M€), et des projections de la région,
qui prévoit un niveau de dépenses de 697 M€ en 2019.
Malgré l’importance de ce programme et sauf pour les lycées, la région n’a pas
élaboré de plan pluriannuel d’investissement global soumis à l’examen du conseil régional.
La mise en place d’un tel outil lui permettrait d’améliorer sa vision prospective sur les
dépenses d’équipement, et de l’ajuster en fonction de l’état d’avancement des projets, ou
de sa marge de manœuvre financière.
b.
Le financement de l’investissement
L’effort d’investissement de la région est principalement financé par
l’autofinancement et les subventions d’investissement reçues.
Tableau 10 : Ressources d’investissement
Les subventions d’investissement reçues sont d’un niveau très élevé par
rapport aux dépenses d’équipement directes de la région, de l’ordre de 55 % en 2016 et
de 149 % en 2017.
En 2017, l’autofinancement représentait 60 % du financement propre
disponible, et les subventions d’investissement reçues 28 %, contre respectivement 81 %
et 12 % en 2014. La structure du financement des dépenses d’équipement de la région
s’est donc modifiée, dans le sens d’une réduction de l’autofinancement et d’une part plus
importante des subventions.
Le financement propre disponible ne couvrant pas la totalité des dépenses
d’investissement, la région se trouve en situation classique de besoin de financement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
38
Tableau 11 : Besoin de financement
Cette situation s’est confirmée pour l’exercice 2018, avec un besoin de
financement équivalent. La hausse des dépenses d’équipement a été compensée par celle
de l’autofinancement et par l’endettement.
La région, qui n’avait pas eu recours à l’emprunt en 2016 et 2017, a en effet
emprunté un montant de 90 M€ en 2018. Elle demeure néanmoins peu endettée : 475 M€
d’emprunts fin 2018, soit une capacité de remboursement d’un peu moins de deux années,
pour une moyenne nationale de cinq années. Le maintien de la capacité de
désendettement à un niveau inférieur à cinq ans à l’horizon 2021 ne posera donc pas de
difficulté si la capacité d’autofinancement se maintient.
La structure des emprunts ne présente pas de risque. L’encours est constitué à
hauteur de 65 % au 31 décembre 2017 d’emprunts à taux fixe, le reste à taux variable,
pour un taux moyen de la dette de 2,36 %.
Parmi ces emprunts, un seul peut être qualifié de structuré, au sens où le taux
d’intérêt payé est fondé sur une formule de calcul complexe. Il s’agit d’un emprunt contracté
par la région Basse-Normandie en 2008 pour un montant de 10 M€ et qui arrivera à
échéance en 2021. Le montant du capital restant dû fin 2017 ne représentant que 0,72 %
de l’encours de dette de la région, le risque apparaît circonscrit.
Le fonds de roulement de la région fin 2017 était de 150 M€, et sa trésorerie de
132 M€, soit 44 jours de charges de gestion courante.
Tableau 12 : Evolution de la trésorerie
La diminution du fonds de roulement, conséquence combinée de la baisse de
la CAF, du besoin de financement accru de la section d’investissement et de l’absence de
recours à l’emprunt jusqu’en 2017, a été compensée par celle du besoin en fonds de
roulement. Cette dernière s’explique par l’augmentation des dettes à court terme de la
région, due à la concentration en fin de gestion des mandatements par les services. Ce
constat illustre la nécessité pour la région de s’organiser pour maîtriser davantage le rythme
de son mandatement, afin de ne pas se retrouver en difficulté de trésorerie.
*
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
39
En conclusion, la situation financière de la région Normandie à la fin de l’année
2017 était caractérisée par :
-
un autofinancement en baisse en raison de la diminution de la DGF et de la
croissance soutenue des dépenses de fonctionnement ; l’autofinancement
demeurait toutefois fin 2017 à un niveau confortable, de l’ordre de 20 % des
recettes de fonctionnement ;
-
des dépenses d’équipement dynamiques, correspondant à la mise en œuvre
par la région de ses nouvelles priorités ;
-
un endettement très faible, et le financement des dépenses d’équipement
par le recours au fonds de roulement, ce qui signifie que la collectivité puise
dans les réserves financières héritées des anciennes régions pour financer
ses investissements.
Fin 2018, l’amélioration de l’épargne et le recours à l’emprunt ont permis de
financer la croissance des dépenses d’équipement.
Les perspectives sont toutefois marquées par une forte hausse, d’une part, de
la masse salariale, conséquence des recrutements et des décisions prises en matière de
rémunérations, d’autre part, des dépenses d’intervention, portées par la montée en
puissance des nouveaux projets, largement financés par l’emprunt. Au regard de ces
mesures déjà acquises, l’évolution des recettes de fonctionnement pourrait être plus
dynamique qu’auparavant, grâce à la CVAE et à la fraction de TVA destinée aux régions,
mais aussi plus difficilement prévisible.
Compte tenu des hypothèses sur lesquelles la région a fondé sa trajectoire
financière à moyen terme, sa capacité à maintenir une épargne brute supérieure au seuil
de 200 M€ sera compromise si elle ne parvient pas à infléchir l’évolution de ses dépenses
de personnel, et à réduire sensiblement ses autres dépenses courantes. Sauf à dégrader
rapidement sa capacité à rembourser sa dette, il lui appartiendra d’adapter sa politique
d’investissement pour éviter un recours excessif à l’emprunt.
Un tel pilotage appelle aussi des progrès dans sa maîtrise de la chaîne de la
dépense et de la trésorerie, exige d’avoir une connaissance plus précise de ses
engagements pluriannuels et une capacité démontrée à programmer le financement
équilibré de ses investissements.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
40
3
ÈME
PARTIE : LA GESTION ADMINISTRATIVE
I. LES RESSOURCES HUMAINES
A. Le cadre juridique du regroupement
Le regroupement des régions Basse-Normandie et Haute-Normandie issu de la
loi du 16 janvier 2015 a eu pour conséquence de faire relever les agents des régions
regroupées de la nouvelle entité dès le 1
er
janvier 2016.
Si ce principe est bien inscrit au V de l’article 114 de la loi NOTRe, le même
article indique que les personnels relèvent de la région issue du regroupement « dans les
conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs » et que « les agents non titulaires
conservent, à titre individuel, le bénéfice des stipulations de leur contrat ». De plus, aux
termes de l’article 133 du même texte, les actes et délibérations à caractère réglementaire
adoptés par les anciennes régions demeurent applicables, dans le champ d'application qui
était le leur avant la fusion, jusqu'à leur modification.
Les dispositions de la loi NOTRe permettent donc le maintien des
réglementations en vigueur dans les anciennes régions et en fixent le calendrier : « […]
dans un délai de deux ans à compter de la date du regroupement, la collectivité délibère
sur le régime indemnitaire et les conditions d'emploi qui s'appliqueront à l'ensemble des
personnels au plus tard au 1
er
janvier 2023 […] ».
A cet égard, en adoptant la délibération du 18 décembre 2017, la région a
formellement respecté l’obligation temporelle fixée par l’article 114 de la loi NOTRe. Cette
décision n’a toutefois répondu que partiellement aux impératifs législatifs dans la mesure
où, pour l’essentiel, elle a renvoyé à l’adoption de délibérations ultérieures, qui ne sont
intervenues qu’à compter du 9 avril 2018.
De plus, les anciennes régions conduisaient en matière de ressources
humaines des politiques très disparates, de sorte que la nouvelle collectivité, devant faire
coexister des pratiques hétérogènes, a été confrontée à des difficultés réelles dans son
processus d’harmonisation
9
.
Si un temps d’adaptation a été organisé par le législateur, les dispositions de la
loi NOTRe permettant le maintien des réglementations antérieures à la création de la
nouvelle collectivité ne sauraient pour autant être regardées comme validant le maintien
de réglementations ou de pratiques antérieurement irrégulières.
B. L’administration des ressources humaines
1. Des situations disparates entre les anciennes régions
Afin d’établir un état des lieux des services des ressources humaines dans les
anciennes régions en vue de préparer leur regroupement, un audit avait été commandé au
cabinet Kurt Salmon dès le second semestre 2015. Les conclusions de ces travaux, qui
n’ont pas été contestées par la région, indiquent que les deux anciennes directions
disposaient d’organisations centralisées mais que leurs périmètres d’intervention n’étaient
pas identiques : la direction des ressources humaines (DRH) de Haute-Normandie
9
La disparité de situations ainsi que les difficultés d’ordre juridique liées à certaines pratiques en cours dans les anciennes
régions étaient connues de longue date. Elles ont été portées à la connaissance du nouvel exécutif dès les premiers jours de
la fusion dans la mesure où un audit relatif aux questions de ressources humaines avait été commandé au cabinet Kurt
Salmon durant le second semestre 2015, audit dont les conclusions définitives ont été arrêtées au premier trimestre 2016.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
41
intervenait sur les champs des moyens généraux, de la restauration administrative et de la
supervision des activités liées aux établissements publics locaux d’enseignement (EPLE),
soit autant de domaines qui n’étaient pas pris en charge par la DRH de Basse-Normandie.
Ces différences sont de nature à expliquer les écarts de taux d’encadrement
entre les régions : 10 % pour la Basse-Normandie et 12 % pour la Haute-Normandie.
L’écart est plus important en ce qui concerne le taux d’encadrement du service des
ressources humaines lui-même : 29,2 % pour la Basse-Normandie et 34,6 % pour la
Haute-Normandie.
Par ailleurs, si les deux collectivités connaissaient la même carence tenant à
l’inexistence d’un système d’information de gestion des ressources humaines (SIRH)
unique et intégré
10
, la situation des deux régions était différente, avec le développement
d’outils spécifiques en interne pour la Basse-Normandie et l’utilisation d’outils bureautiques
traditionnels en Haute-Normandie.
Par-delà ces éléments organisationnels, l’administration des ressources
humaines (RH) des deux anciennes régions a été regardée comme répondant à des
orientations différentes : il résulte des conclusions de l’audit précité que « la Haute-
Normandie apparaissait mettre en œuvre une approche plutôt “sociale”, “collective” et
“protectrice” des agents, là où la Basse-Normandie semblait s’inscrire dans une logique
plus “dynamique”, “individualisée” et faisant davantage appel à la “responsabilité” des
agents. »
Deux axes structurants sont apparus comme illustrant ces différences
d’approche : une gestion de carrière des agents du siège de la région principalement
centrée sur le grade en Haute-Normandie ; une gestion des personnels des lycées
associant largement les proviseurs au recrutement, aux évaluations et à la démarche de
reconnaissance des métiers et de valorisation des compétences en Basse-Normandie.
C’est au regard de ces disparités que le nouvel exécutif régional a souhaité
permettre l’émergence d’une « culture commune » de gestion des ressources humaines.
2. Les éléments de pilotage de la région
Les besoins des directions, exprimés par chaque directeur général adjoint
(DGA), sont examinés périodiquement en comité de direction générale (DGS et DGA),
instance qui statue sur le bien-fondé de ces demandes aussi bien pour le remplacement
sur postes permanents que pour les renforts ponctuels concernant les sites administratifs.
Un suivi financier de la masse salariale et des ETPT est effectué
mensuellement par le service « pilotage des ressources humaines » rattaché à la DGA
« ressources et performances »
11
.
Une réunion spécifique, organisée dans le cadre de la préparation budgétaire,
permet de soumettre à l’arbitrage du comité de direction générale l’évolution prévisionnelle
du tableau des emplois et de la masse salariale au regard des projets de la collectivité.
Par ailleurs, la région s’est dotée d’une direction « évolution des compétences
et des organisations » (DECO), chargée d’accompagner l’évolution des organisations, afin
d’optimiser l’affectation des ressources humaines aux besoins des services.
10
De sorte que des fonctionnalités telles que la gestion des retraites, la médecine du travail, la prévention hygiène-sécurité,
les conditions de travail ou encore le recrutement et la mobilité GPEEC ainsi que l’évaluation n’étaient couvertes par aucun
des SIRH.
11
Les RH ont initialement été organisées en trois directions et un service transverse.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
42
Au total, et alors que la négociation sur le temps de travail a permis de balayer
l’ensemble des pratiques sur le territoire quels que soient les métiers exercés et de définir
un nouveau cadre d’intervention
12
, la collectivité dispose d’un pilotage opérationnel de la
fonction RH.
C. Les effectifs
Tableaux 13 : Evolution effectifs et ETP
Nombre d'emplois budgétés
(votés)
31/12/2014
31/12/2015 31/12/2016 31/12/2017
évolution
Basse-Normandie
1 968
1 963
Haute-Normandie
2 347
2 394
Total Normandie
4 315
4 357
4 368
4 528
+ 5 %
Source : région
1. La situation dans les anciennes régions
a.
En Basse-Normandie
Entre le 31 décembre 2014 et le 31 décembre 2015, les effectifs ont été stables,
avec la suppression de cinq postes sur cette période. En moyenne annuelle, le nombre
d’ETP a légèrement augmenté.
Tableau 14 : Evolution ETP Basse-Normandie 2014-2015
Source : région
De façon générale, le statut des agents bas-normands ne posait pas de
difficulté particulière.
b.
En Haute-Normandie
Sur la même période 47 postes ont été créés, soit une augmentation de 2 % :
12
Adoption prévisionnelle d’un protocole d’accord au comité technique du 20 mars 2018, mise en œuvre effective au
1
er
janvier 2019 pour les sites administratifs et au 1
er
septembre 2019 pour les lycées.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
43
27 postes afin de poursuivre la démarche de résorption de l’emploi précaire
(dont 25 sur le cadre d’emplois des adjoints techniques des établissements
d’enseignement) ;
20 postes dans le cadre des mesures de transfert de la compétence de
gestion des fonds européens (5 postes d’instructeurs FEADER et 15 postes
FEDER et FSE).
Tableau 15 : Evolution ETP Haute-Normandie 2014-2015
Source : région
La Haute-Normandie comptait dans son effectif un très grand nombre de
contractuels, dont le contrat était fréquemment reconduit et qui semblaient donc occuper
des emplois permanents.
2. La situation dans la région Normandie
L’âge moyen des agents titulaires de la région est de 48,9 ans, ce qui est
inférieur de plus de deux années à l’âge moyen dans la fonction publique territoriale qui
s’établit au 31 décembre 2015 à 52,1 années
13
.
Tableau 16 : Evolution ETP Normandie 2016-2017
Source : région
a.
Les effectifs des sites administratifs
L’âge moyen des agents des sites administratifs est de 45,4 ans pour les
titulaires et de 37,2 ans pour les contractuels sur postes permanents.
Dans le cadre de la réorganisation de services au 1
er
septembre 2016 et dans
un objectif de pérennisation des contractuels, des contractuels non permanents ont été
affectés sur des postes permanents vacants au tableau des emplois. Cette mesure a
permis de pourvoir les postes budgétaires votés.
Entre le 1
er
janvier 2016 et le 31 décembre 2017, la région a vu ses effectifs
augmenter de 4 357 à 4 528 postes (+ 3,6 %).
13
Source : rapport annuel sur l’état de la fonction publique - direction générale de l’administration et de la fonction publique,
2017.
ETP moyen
Type d'agents
2014
2015
Permanents
439,2
438,1
Non permanents
150,8
173,8
Permanents
1481
1425,9
Non permanents
579,8
636,8
Total
2650,8
2674,6
Haute-Normandie
Siège
Lycées
ETP moyen
Type d'agents
2014
2015
Permanents
953
1277,4
Non permanents
213,4
87,3
Permanents
2759,4
2959,6
Non permanents
805,7
476,9
Total
4731,5
4801,2
Normandie
Siège
Lycées
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
44
La région explique cette évolution par :
la création de 13 postes dans le cadre d’une mise à disposition de l’agence
de développement pour la Normandie (ADN) ;
la création de 3 postes dans le cadre d’une mise à disposition d’Atoumod ;
le transfert de la compétence des transports des départements à la région,
représentant un effectif de 81 postes ;
la création de 15 postes
dans le cadre du transfert par l’État de la
compétence de la maintenance informatique dans les lycées ;
la création de 15 postes dans la cadre de la poursuite de la politique de
« déprécarisation » (non pourvus à ce jour) ;
la création de 5 postes de transition professionnelle ;
la création de 28 postes permettant de procéder aux ajustements
nécessaires du fait de la fusion et de répondre aux objectifs définis par les
nouvelles politiques publiques.
La répartition des effectifs s’est faite après constitution d’effectifs cibles par les
directions : la volonté de ne pas imposer de mobilité géographique aux agents a
notamment conduit à ce que certains services ou directions disposent d’un nombre
d’agents éloigné des besoins exprimés par les services (par exemple pour les marchés
publics, le service juridique et la direction de la formation professionnelle) alors que d’autres
ont bénéficié d’une sur-dotation par rapport aux demandes des directeurs (la direction des
grands partenariats, par exemple).
Corrélativement, le choix du « risque de compétence », précédemment évoqué,
a conduit à devoir recruter des agents contractuels pour effectuer le travail des permanents
qui, ayant abandonné leurs fonctions, devaient être formés à d’autres tâches :
68 contractuels ont ainsi été embauchés pour ce motif, pour un coût de plus de 2,6 M€.
Ce chiffre est à ajouter au coût des
28 postes de transition et d’ajustement
ouverts en raison même des choix opérés à l’occasion de la fusion, pour un coût moyen
sur un exercice de 1,4 M€.
b.
Les effectifs des EPLE
L’âge moyen des agents des EPLE est de 50 ans pour les titulaires et de 42 ans
pour les contractuels sur postes permanents.
A partir de septembre 2018, un travail d’analyse de l’organisation des lycées
doit être engagé, sur la base des « emplois repères » adoptés en avril 2018 et compte tenu
du nouveau volume de temps de travail annuel et du référentiel de dotation type, qui est en
cours d’élaboration.
L’objectif de la collectivité est de pouvoir faire application en septembre 2019
des nouveaux emplois repères, privilégiant la « polycompétence » des équipes pour limiter
les remplacements, favoriser la cohésion des équipes et prévenir les risques de troubles
musculo-squelettiques des agents.
Les corrections prévues par la région, dans le cadre de la refonte des emplois
repères annexée à la délibération du 9 avril 2018, laissent apparaître deux difficultés.
En premier lieu, comme la collectivité le relève elle-même, certains contractuels
sont certainement sur des emplois qui devraient être permanents.
Mais, pour déterminer le caractère permanent de l’emploi, encore faut-il
connaître les besoins exacts de la collectivité en la matière. Ce relevé des besoins est
conditionné par la connaissance précise des relevés métriques des lycées (superficies et
types de surfaces).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
45
Or, si ce travail essentiel avait été réalisé en Basse-Normandie, tel n’a pas été
le cas pour la Haute-Normandie. Sans méconnaître le temps nécessaire à l’appropriation
des dossiers hauts-normands par l’équipe de la DBR constituée d’agents de l’ex Basse-
Normandie et au lancement d’un marché pour la réalisation des opérations de métrés dans
les établissements, la nouvelle région semble avoir mis un temps important à prendre
conscience de ce nécessaire inventaire, dont le chantier n’a été lancé qu’en 2018.
En second lieu, le nombre et la durée des renouvellements des CDD placent la
collectivité dans une position délicate au regard du statut des agents.
c.
Le statut des agents
La question du renouvellement des contractuels, si elle concerne davantage les
agents des lycées, s’applique également à ceux des sites administratifs.
Devant reprendre la situation issue de la gestion de la Haute-Normandie que
l’ancienne collectivité n’avait que partiellement régularisée, la région s’est trouvée dans une
situation délicate puisque, dans le cadre de la réorganisation des services, elle a dû placer
sur des postes permanents plus de 100 agents qui, sans être affectés sur de tels postes,
exerçaient pourtant une mission permanente depuis plusieurs années.
La collectivité a également dû examiner la situation de plus de 430 agents non
permanents présents au sein de la collectivité dans les lycées au 1
er
janvier 2017 afin
d’évaluer la situation de ceux qui exerçaient en fait des missions permanentes.
À cet égard, si certains d’entre eux se sont vu proposer un maintien en
fonction
14
, tous n’ont pas eu cette possibilité, qui leur était pourtant ouverte par le dispositif
de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 : seuls 96 agents de catégorie C des lycées auront
pu bénéficier de ce dispositif de titularisation en 2017.
Ainsi, la gestion des agents non titulaires a privé certains de ceux qui exerçaient
des missions permanentes de la possibilité d’accéder à ce programme national de
titularisation, du fait de leur maintien sur des postes non permanents parfois depuis plus
de dix ans.
Par ailleurs, et au-delà de l’application du dispositif législatif précédemment
évoqué, la jurisprudence administrative a fixé les contours, tant du droit à la pérennisation
de l’emploi que du droit à dédommagement en cas de renouvellement abusif de contrats
de travail
15
.
Ces difficultés étaient connues de longue date, même si la collectivité n’en a
pris la mesure exacte qu’au cours du premier semestre 2016. La région ne semble pas en
avoir appréhendé la possible incidence financière en cas de contentieux « de masse » :
plus de 210 de ses agents apparaissent comme ayant cumulé plus de 1 360 jours de travail
au cours des six dernières années et pourraient en conséquence demander la
régularisation de leur situation.
D.
Le temps de travail
1. Le cadre juridique
En application de l’article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et de
l’article 1
er
du décret n° 2000-815 du 25 août 2000, la durée du travail effectif des agents
14
Fin 2016, 115 agents, dont 51 nommés sur des contrats permanents et 64 nommés stagiaires, se sont vu proposer, après
candidature interne et jury d’évaluation des compétences, soit un contrat sur poste permanent (CDD de trois ans en catégorie
A), soit une intégration directe en catégorie C.
15
CE, 20 mars 2015,
Mme Julie
, n° 371664 ; 29 mars 2017,
M. Popoff
, n° 393150.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
46
des collectivités territoriales est fixée à 35 heures par semaine avec une durée annuelle de
travail effectif de 1 607 heures : la durée annuelle légale est de 1 600 heures
(décret n° 2000-815 précité), auxquelles s’ajoutent 7 heures au titre de la journée de
solidarité (loi n° 2004-626 du 30 juin 2004).
Ces 1 607 heures se répartissent sur 365 jours calendaires, dont sont
retranchés 104 jours correspondant aux samedis et dimanches ainsi que 25 jours de
congés annuels légaux et 8 jours fériés, soit 228 jours travaillés.
Il ne peut être dérogé à ce total de 1 607 heures, qui constitue un plancher et
un plafond
16
, que lorsque des sujétions particulières liées à la nature des missions et à la
définition des cycles de travail qui en résultent imposent des rythmes ou des conditions de
travail que l’on peut considérer comme pénibles (travail de nuit, le dimanche, en horaires
décalés, en équipes…) et que la réduction de la durée annuelle de travail qui en résulte est
validée par arrêté interministériel.
Par ailleurs, si l’agent en remplit les conditions, il est possible de retrancher
deux jours de fractionnement aux 1 607 heures, de sorte que le décompte peut alors être
fixé à 1 593 heures annuelles.
2. La situation dans les anciennes régions
a.
En Basse-Normandie
Une délibération du 25 juin 2001 du conseil régional de Basse-Normandie
prévoyait que les agents du siège bénéficiaient, en plus des dispositions légales, de
deux jours de congés annuels supplémentaires, de trois jours offerts par le président du
conseil régional sous la forme de fermeture des services régionaux et d’un jour ouvré non
travaillé supplémentaire, portant ainsi le nombre total de jours d’absence à 41.
L’écart par rapport à l’obligation légale de 1 607 heures était de 49 heures par
an pour les agents en cycle de 35 heures hebdomadaires et de 21 heures pour ceux ayant
opté pour le cycle de 39 heures.
Le surcoût moyen lié au non-respect du temps de travail réglementaire pour les
agents du siège de la Basse-Normandie a été en moyenne de 427 120 € par exercice pour
la période 2014-2015 et, pour la même période, de 557 907 € en moyenne par an pour les
agents des lycées, soit au total près d’un million d’euros par an.
b.
En Haute-Normandie
En plus des dispositions légales, les agents bénéficiaient de trois jours de
congés annuels supplémentaires et d’une journée et demie offerte par le président du
conseil régional, portant ainsi le nombre total de jours d’absence à 39,5 alors que les jours
de fractionnement étaient inclus d’office dans les jours de congés octroyés, de sorte que la
région ne contrôlait pas les conditions de leur attribution
L’écart par rapport à l’obligation légale de 1 607 heures était de 52,5 heures par
an pour les agents en cycle de 35 heures hebdomadaires et de 58 heures pour ceux ayant
opté pour le cycle de 37,5 heures.
Le surcoût moyen lié au non-respect du temps de travail réglementaire pour les
agents du siège de la Haute-Normandie a été en moyenne de 1,2 M€ par exercice pour la
période 2014-2015 et, pour la même période, de 1,6 M€ en moyenne par an pour les agents
des lycées, soit au total 2,8 M€ par an.
16
CE, 9 octobre 2002,
Fédération nationale Interco CFDT
, n° 238461.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
47
3. La situation dans l’actuelle région
En 2016 et 2017, la région Normandie a maintenu les deux systèmes existants
sur chacun des territoires. Après un an de négociations sociales portant sur tous les
dispositifs de RH, un nouveau règlement du temps de travail commun a été adopté le
9 avril 2018 par l’assemblée plénière.
a.
Les difficultés causées par le défaut d’harmonisation du temps de travail
1)
La situation des agents déjà en place
En ne mettant pas fin aux dispositifs hérités des anciennes régions, la nouvelle
collectivité a fait perdurer un surcoût lié au non-respect du temps de travail réglementaire
qui a dépassé au total 4 M€ en 2017.
Durant cette période, la région a par ailleurs dû gérer des situations disparates
sans toujours disposer des éléments techniques pour une gestion optimale, comme le
démontre l’absence de logiciel unique de suivi des heures : le décompte des heures
automatisé par un dispositif de pointage n’est pas possible sur le site qui n’est pas le site
de rattachement d’un agent.
2)
La situation des nouveaux agents
Si la loi NOTRe a prévu que les agents des anciennes collectivités continuaient
de bénéficier du régime qui était le leur antérieurement au regroupement, le temps pour la
nouvelle entité d’adopter une réglementation harmonisée, elle n’a pas totalement réglé le
cas des nouveaux agents.
En effet, il ressort des dispositions de l’article 114 de ce texte que, « dans
l'attente de la délibération [qui réglera le régime indemnitaire et les conditions d'emploi qui
s'appliqueront à l'ensemble des personnels], les agents nouvellement recrutés bénéficient
du régime indemnitaire et des conditions d'emploi qui étaient applicables à l'emploi auquel
ils sont affectés. »
Si le texte traite donc de la question des agents recrutés sur un emploi
préexistant, il ne règle pas la situation des nouveaux agents affectés sur un nouvel emploi.
À tout le moins, 33 agents (les 5 postes de transition professionnelle et les
28 postes liés à la réorganisation des services, voir supra) sont pourtant concernés et la
région a considéré que la situation des effectifs nouvellement recrutés serait réglée en
fonction de leur affectation géographique.
Si l’on peut comprendre que la collectivité, qui n’avait pas encore adopté la
réglementation commune prévue par la loi, se devait de rattacher la situation de ces
nouveaux agents à un cadre réglementaire, force est toutefois de constater que, ce faisant,
elle a mis en place une pratique dépourvue de base légale sans, d’ailleurs, avoir fait
délibérer son assemblée sur ce point, qui diffère de la dérogation ouverte par la loi NOTRe.
b.
Les difficultés dans l’harmonisation du temps de travail
1)
Une harmonisation tardive
L’irrégularité des situations relatives au temps de travail des agents dans les
anciennes régions était connue et le président de la collectivité issue du regroupement
avait fait de ce point un élément central des réformes relatives à la gestion des ressources
humaines qu’il entendait conduire.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
48
Sur ce point, le travail d’harmonisation n’avait pas été engagé par les anciennes
collectivités avant le 1
er
janvier 2016.
La nouvelle région a estimé qu’il n’était pas possible d’ouvrir des négociations
à fin d’harmonisation avant le premier semestre 2017, en se fondant sur la circonstance
que son organigramme n’avait été mis en place qu’au 1
er
septembre 2016 et que les
élections professionnelles devaient avoir lieu en décembre 2016.
Si l’horizon des élections professionnelles pouvait légitimement conduire à
penser que de nouveaux représentants du personnel allaient être désignés peu de temps
après la fusion, cet élément a
de facto
retardé le nécessaire retour à la régularité.
L’harmonisation n’a donc été adoptée qu’à l’occasion de la délibération du
9 avril 2018, prise en application de celle du 18 décembre 2017. Ce faisant, la région n’a
pas totalement respecté le calendrier arrêté par la loi NOTRe. Toutefois, ayant pris les
mesures nécessaires à la mise en œuvre de l’harmonisation du temps de travail au
1
er
janvier 2019 pour les agents des sites administratifs et au 1
er
septembre 2019 pour ceux
des lycées, la Normandie a devancé la date butoir fixée par la loi de 2015.
2)
Un temps de travail qui ne respecte pas les obligations légales s’agissant
des lycées
Le protocole d’accord joint à la délibération du 9 avril 2018 impose pour
l’ensemble des agents un temps de travail de 1 607 heures annuelles.
Le principe du temps de travail imposé par la collectivité se conforme donc à
l’impératif légal, ce qui constitue une nette amélioration par rapport aux situations
antérieures.
Cette mise en conformité n’est toutefois pas totale car les agents des lycées se
voient octroyer deux jours supplémentaires « président », fractionnables en demi-journées
mais non cumulables.
La collectivité a ainsi mis en place une dérogation à l’obligation légale de
1 607 heures, non autorisée par la législation, et qui représente un coût de plus de
1,1 M€.
E. La masse salariale
1. La situation dans les anciennes régions
Tableau 17 : Evolution de la masse salariale
Source : région
Lycées
2014
2015
2014
2015
Rémunération brute
33 863 696 €
35 303 965 €
55 070 375 €
55 648 292 €
Charges
14 011 917 €
14 404 837 €
22 579 552 €
21 954 183 €
Total masse salariale
47 875 613 €
49 708 802 €
77 649 927 €
77 602 475 €
Sites administratifs
2014
2015
2014
2015
Rémunération brute
18 337 656 €
19 736 714 €
22 550 723 €
23 380 945 €
Charges
6 886 551 €
7 211 671 €
8 058 946 €
8 372 552 €
Total masse salariale
25 224 206 €
26 948 385 €
30 609 669 €
31 753 497 €
Total
2014
2015
2014
2015
Rémunération brute
52 201 351 €
55 040 679 €
77 621 098 €
79 029 237 €
Charges
20 898 468 €
21 616 508 €
30 638 499 €
30 326 735 €
Total masse salariale
73 099 819 €
76 657 187 €
108 259 596 €
109 355 973 €
Basse-Normandie
Haute-Normandie
Basse-Normandie
Haute-Normandie
Basse-Normandie
Haute-Normandie
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
49
En 2015, la masse salariale atteignait 76,7 M€ en Basse-Normandie et
109,4 M€ en Haute-Normandie, soit une hausse respective sur un an de 4,9 % et 1 %.
Le régime indemnitaire des collectivités reposait sur une logique et des
modalités d’application distinctes :
en fonction du grade et de l’échelon pour la région Haute-Normandie et sur le
métier exercé et le grade pour la région Basse-Normandie ;
versé par 15
ème
avec un solde en décembre pour la Haute-Normandie et versé
par 12
ème
en Basse-Normandie ;
avec une réfaction en cas de maladie ordinaire à raison d’1/30
e
à compter du
18
ème
jour d’absence pour les seuls agents des lycées en Haute-Normandie et
dès le 1
er
jour d’absence pour tous les agents en Basse-Normandie.
Par ailleurs, les agents bénéficiaient de la prime de l’article 111, dite « avantage
acquis », avec une grande disparité des montants entre les deux ressorts.
Tableau 18 : Régime indemnitaire de Basse-Normandie
Source : région
Tableau 19 : Régime indemnitaire de Haute-Normandie
Source : région
La dernière délibération relative au régime indemnitaire prise par la région
Basse-Normandie avant la fusion, en date du 18 juin 2015, répondait à la volonté affichée
de l’ordonnateur d’opérer une première phase d’harmonisation des régimes indemnitaires
entre les régions avec une mise en application dès le 1
er
septembre 2015. Elle instaurait
également une prime de fonctions et de résultats (PFR) et une indemnité de performance
et de fonctions (IPF) pour les cadres d’emploi de catégorie A qui pouvaient en bénéficier.
Ces deux délibérations prévoyaient le versement de la PFR après le 1
er
janvier 2016.
La dernière délibération relative au régime indemnitaire prise par la région
Haute-Normandie, en date du 19 octobre 2015, visait, d’une part, à mettre à jour les
montants de référence des primes et indemnités instaurées, et d’autre part, à prendre en
compte les modifications statutaires des cadres d’emplois.
BN
BN
PERMANENTS
4 607 313,00 €
5 372 689,00 €
NON PERMANENTS
148 349,00 €
117 525,00 €
PERMANENTS
5 381 663,00 €
5 805 443,00 €
NON PERMANENTS
45 659,00 €
50 195,00 €
TOTAL
10 182 984,00 €
11 345 852,00 €
2014
2015
SIEGE
LYCEES
HN
HN
PERMANENTS
5 906 556,33 €
5 994 631,98 €
NON PERMANENTS
741 139,08 €
725 542,07 €
PERMANENTS
12 335 305,71 €
12 274 545,78 €
NON PERMANENTS
1 824 967,55 €
1 695 580,68 €
TOTAL
20 807 968,67 €
20 690 300,51 €
2014
2015
SIEGE
LYCEES
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
50
2. La situation dans l’actuelle région
La masse salariale s’élevait en 2016 à 189,5 M€, soit une hausse de 3,5 M€
par rapport à l’année précédente (+ 1,9 %).
Tableau 20 : Evolution masse salariale
Source : région
Cette augmentation s’explique principalement par l’augmentation sur une
année pleine du régime indemnitaire des agents issus de Basse-Normandie (2 M€) et par
l’augmentation de la valeur du point sur six mois, la réforme de la catégorie B et les
avancements de grade et d’échelon (1,2 M€).
En 2017, la masse salariale atteignait 195,4 M€, au terme d’une nouvelle
augmentation de 3,1 %, soit 5,8 M€.
Cette augmentation résulte de diverses causes :
- le transfert obligatoire du personnel des départements, induit par le transfert
de la compétence en matière de transport (1,24 M€) ;
- le transfert des charges de personnel, auparavant incluses dans le budget
annexe des fonds européens (2,6 M€
17
) ;
- les mesures nationales, qui s’imposent à toutes les collectivités (1,16 M€
18
) ;
- les mesures qui découlent des décisions de gestion de la région (0,8 M€ ;
avancement de grade et réorganisation des services et missions régionales).
17
Cette charge supplémentaire pour le budget principal a cependant fait l’objet d’un remboursement à même hauteur par le
budget annexe.
18
Le chiffre réel est un peu moins élevé car la région intègre à ce titre le coût des avancements d’échelon, dont la durée n’est
pas du ressort de l’Etat.
Lycées
2014
2015
2016
2017
Rémunération brute
88 934 071 €
90 952 257 €
92 598 504 €
93 784 917 €
Charges
36 591 469 €
36 359 020 €
35 559 814 €
35 506 942 €
Total masse salariale
125 525 540 €
127 311 277 €
128 158 318 €
129 291 859 €
Sites administratifs
2014
2015
2016
2017
Rémunération brute
40 888 378 €
43 117 659 €
44 798 427 €
49 004 617 €
Charges
14 945 497 €
15 584 223 €
16 587 940 €
17 053 621 €
Total masse salariale
55 833 875 €
58 701 882 €
61 386 366 €
66 058 238 €
Total
2014
2015
2016
2017
Rémunération brute
129 822 449 €
134 069 916 €
137 396 930 €
142 789 534 €
Charges
51 536 966 €
51 943 243 €
52 147 754 €
52 560 563 €
Total masse salariale
181 359 415 €
186 013 159 €
189 544 685 €
195 350 097 €
Normandie
Normandie
Normandie
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
51
Tableau 21 : Evolution du régime indemnitaire
Source : région
a.
Les difficultés causées par le défaut d’harmonisation du régime indemnitaire
1)
La situation des agents déjà en place
La prime de fonction et de résultat (PFR), qui a été ouverte aux agents relevant
du grade d’attaché territorial par la délibération du 18 juin 2015 en Basse-Normandie et
dont les coefficients de modulations de la part variable ont été revalorisés par délibération
du 19 octobre 2015 en Haute-Normandie, était assise sur le décret n° 2008-1533 du
22 décembre 2008.
En raison de l’abrogation de ce texte au 1
er
juillet 2015 et du remplacement de
la prime de fonction et de résultat par l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise
(IFSE), le versement de la PFR devait avoir cessé au jour du regroupement régional.
En continuant de verser cette prime, la région a maintenu une indemnité qui ne
disposait plus de base légale, ce à quoi elle a mis fin depuis le 1
er
janvier 2019.
2)
La situation des nouveaux agents
Comme pour le temps de travail, les dispositions de la loi NOTRe n’ont que
partiellement prévu le cas du régime indemnitaire des nouveaux agents, dans la mesure
où elles ne règlent pas la situation de ceux qui sont affectés sur un nouvel emploi (voir
supra).
Si la région indique ici encore que les nouveaux arrivants se sont vu appliquer
le régime indemnitaire adopté antérieurement par chaque collectivité selon son site de
rattachement hors avantages acquis, il convient là aussi de constater que, ce faisant, elle
a mis en place pendant trois ans une pratique non prévue par les textes sans, d’ailleurs,
avoir fait délibérer son assemblée sur un point qui diffère de la dérogation ouverte par la
loi. Cette irrégularité est elle aussi corrigée depuis le 1
er
janvier 2019.
b.
Les difficultés d’harmonisation du régime indemnitaire
1)
Une harmonisation tardive
Comme en ce qui concerne le temps de travail, l’existence de grandes
disparités relatives au régime indemnitaire des agents était connue et ce point était
également l’un des éléments centraux des réformes que le nouveau président de la
collectivité entendait mener.
Les principales difficultés rencontrées dans le processus d’harmonisation du
régime indemnitaire portent sur la question de l’alignement du régime indemnitaire sur le
montant maximum pour tous, la non-application du RIFSEEP au cadre d’emploi des
adjoints techniques des établissements d’enseignement, la perception de la prime de
l’article 111 selon des modalités très différentes ainsi que la réfaction du régime
indemnitaire.
Pour les raisons précédemment exposées, les premières discussions entre les
instances de direction et les représentants du personnel n’ont débuté qu’en 2017.
2014
2015
2016
2017
BN+HN
BN+HN
REGION NORMANDIE
REGION NORMANDIE
PERMANENTS
10 513 869,33 €
11 367 320,98 €
12 768 088,98 €
14 800 861,00 €
NON PERMANENTS
889 488,08 €
843 067,07 €
761 355,78 €
366 287,00 €
PERMANENTS
17 716 968,71 €
18 079 988,78 €
19 416 545,58 €
19 061 033,00 €
NON PERMANENTS
1 870 626,55 €
1 745 775,68 €
1 697 052,68 €
1 727 467,00 €
TOTAL
30 990 952,67 €
32 036 152,51 €
34 643 043,02 €
35 955 648,00 €
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
52
L’harmonisation des régimes a attendu la délibération du 9 avril 2018, prise en
application de celle du 18 décembre 2017. En ayant pris les mesures nécessaires à la mise
en œuvre de l’harmonisation du régime indemnitaire dans le courant de l’année 2019, la
région Normandie devance la date butoir fixée par la loi de 2015.
2)
Une harmonisation coûteuse
Le régime mis en place supprime la prime irrégulière et rationalise les éléments
tenant aux heures supplémentaires ainsi qu’aux astreintes.
Cette mise à plat, qui devait être source d’économies pour la région, se révèle
coûteuse.
En effet, la délibération du 9 avril 2018 prévoit, pour les agents des sites
administratifs, l’attribution d’un montant d’IFSE correspondant au montant moyen le plus
favorable des anciennes délibérations des deux sites selon le grade et le groupe de
fonctions.
Pour les agents des lycées, le conseil régional décide l’intégration dans le cadre
d’emplois des adjoints techniques et l’alignement du régime indemnitaire sur le montant
maximum pour les métiers à responsabilité (métiers de niveau 3), sur le montant moyen
pour les métiers de niveau 2, et enfin sur un montant intermédiaire entre le minimum et le
moyen pour les métiers de niveau 1.
Enfin, les agents dont les montants de régime indemnitaire sont aujourd’hui
supérieurs aux montants définis par la délibération se voient attribuer une indemnité
compensatrice dégressive jusqu’à résorption par tout élément modificatif de leur
rémunération (hors supplément familial de traitement, indemnité de résidence, nouvelle
bonification indiciaire, garantie individuelle de pouvoir d’achat et complément indemnitaire
annuel).
En définitive, l’harmonisation du régime indemnitaire entraîne un gain
indemnitaire pour les agents de plus de 7 M€ et la compensation octroyée à certains agents
pour un montant légèrement supérieur à 800 000 €, soit un coût total évalué par la région
lors de la phase d’instruction à près de 8 M€ mais dont le montant pour l’année 2019 a, en
réponse aux observations de la chambre, été estimé par la collectivité comme limité à
5,6 M€ du fait de la mise en place tardive du RIFSEEP, ce qui aura pour conséquence un
surcoût de 8 M€ à partir de 2020.
Par ailleurs, dans le cadre de la mise en œuvre du régime indemnitaire tenant
compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel
(RIFSEEP) et de la volonté de valoriser l’investissement au travail de ses agents, la région
a souhaité instaurer le complément indemnitaire annuel (CIA). Cette prime, qui dépendra
en partie de la qualité du travail réalisé, sera versée en fin d’année et pourra atteindre au
maximum 500 € bruts par an et par agent, pour un montant total de dépenses
supplémentaires de 2 M€ annuels.
La refonte du régime indemnitaire entraînera ainsi un surcoût pouvant atteindre
près de 10 M€ pour la collectivité, ce qui représente plus de 5 % du total de sa masse
salariale et une augmentation de près de 25 % du montant du régime indemnitaire servi à
ses agents.
3)
Le cas de l’indemnité de mobilité
Aux termes de l’article 1
er
du décret n° 2015-933 du 30 juillet 2015 portant
attribution d'une indemnité de mobilité à certains agents de la fonction publique territoriale,
« l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public d'accueil,
après avis du comité technique, peut attribuer une indemnité de mobilité aux agents, dès
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
53
lors qu'en raison du changement d'employeur découlant d'une réorganisation mentionnée
à l'article L. 5111-7 du code général des collectivités territoriales ou de toute autre
réorganisation territoriale renvoyant à ces dispositions ils sont contraints, indépendamment
de leur volonté, à un changement de leur lieu de travail, entraînant un allongement de la
distance entre leur résidence familiale et leur nouveau lieu de travail. »
En
précisant
que
les
agents
« contraints »
sont
ceux
qui
le
sont
« indépendamment de leur volonté », le texte réglementaire est clair : la prime de mobilité
n’est pas ouverte pour les agents qui choisissent une mobilité.
Par délibération du 26 juin 2017, la région Normandie a validé le principe
d’attribution de la prime à certains agents, à savoir ceux qui, comme le précise le I de
l’annexe de la délibération, « ont été contraints dans le cadre de la réorganisation des
services à un changement d’affectation du site de Rouen à Caen ou du site de Caen à
Rouen ».
33 agents ont bénéficié de ladite prime pour un montant total de 528 000 €, soit
un montant moyen par agent de 16 000 €
19
.
Or il ressort de l’ensemble des réponses fournies par la collectivité qu’aucun
agent n’a été contraint de changer de lieu d’affectation et, au contraire, que tous les
changements de lieu d’affectation ont été choisis par les agents. La collectivité ne produit
d’ailleurs aucun élément qui indiquerait que des agents aient été effectivement contraints
au changement
20
.
Il apparaît ainsi que la prime a été versée à des agents qui ne se sont pas vu
imposer une mobilité, à l’encontre des principes fixés par le décret.
F. L’absentéisme
La situation dans les anciennes régions se caractérisait par un taux
d’absentéisme très différent
21
: pour la période 2014-2015 ce taux s’établissait autour de
9,5 % en Basse-Normandie et à près de 13,5 % en Haute-Normandie.
Sur la période 2014-2015, le coût de l’absentéisme a été en moyenne de
7,06 M€ par exercice pour l’ancienne région Basse-Normandie et de 14,5 M€ en Haute-
Normandie.
La fusion des régions a conduit la nouvelle collectivité à être confrontée à un
taux d’absentéisme plus proche de celui existant dans l’ancienne collectivité de Haute-
Normandie et s’éloignant encore davantage des bons résultats bas-normands en la matière
puisqu’il s’établit à 12,8 % sur la période 2016-2017.
Le coût de l’absentéisme pour la nouvelle collectivité normande est de près de
24,5 M€ par an sur la période 2016-2017.
1. La prévention
La région, qui tient un suivi précis des absences, intervient auprès de ses
agents et cadres pour tenter d’identifier les motifs de démotivation et soutient la
remobilisation de l’agent
via
des dispositifs d’accompagnement (contrat d’objectifs ; aide à
la mobilité ; formation ; bilan de compétences…). Elle engage également des mesures
d’accompagnement en cas d’absence de longue durée ou de changement professionnel.
19
Les versements se sont échelonnés entre 6 000 € et 25 000 €.
20
La région fait état des agents « qui ont dû être repositionnés » mais sans que le caractère « non choisi » de cet élément
soit étayé.
21
La formule de calcul retenue par les juridictions financières est : « nombre de jours d’arrêts / (effectifs en ETP*jours
ouvrés) ».
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
54
Dans le cadre de cette prévention, dix emplois de transitions professionnelles
ont été créés en 2017 pour faciliter le retour à l’emploi des agents qui avaient été déclarés
inaptes à leur poste.
Par ailleurs, diverses actions en lien avec le retour à l’emploi et la politique de
prévention (concourant à limiter l’absentéisme) ont été menées : audit d’évaluation des
risques psycho-sociaux engagé en septembre 2017 ; présentation de la nouvelle politique
de santé et bien-être au travail ainsi que du programme pluriannuel d’actions en découlant
lors du CHSCT du 2 juillet 2018.
Si la collectivité s’est engagée dans un vaste programme visant à prévenir
l’absentéisme, elle gagnerait à connaître plus précisément les motifs des arrêts pour
maladie ordinaire afin de pouvoir cibler au mieux ses actions préventives.
2.
La sanction de l’absentéisme
Au regard du taux d’absentéisme rencontré dans les anciennes régions, il
apparaît que le mécanisme d’octroi des primes en fonction du temps de présence, tel
qu’instauré par l’ancienne région Basse-Normandie, semble efficace.
Le nouveau protocole relatif à l’organisation du travail pour les agents de la
région Normandie s’appliquera de façon uniforme pour tous les agents des sites
administratifs et des lycées et met fin à la disparité qui prévalait entre les agents des deux
anciennes collectivités.
Toutefois, en limitant la réfaction à 1/45
e
du régime indemnitaire à compter du
sixième jour d’absence de maladie ordinaire
22
, la collectivité a adopté une mesure dont le
caractère incitatif mériterait d’être conforté, alors même que, selon la région, une diminution
de 150 jours d’arrêt de maladie ordinaire (- 0,2 %) aurait été constatée entre janvier 2018
et janvier 2019 sur le site et les lycées rouennais.
G. L’action sociale
Tableau 22 : Evolution des dépenses d’action sociale
Source : région
1. La situation dans les anciennes régions
La question de l’action sociale était très diversement traitée par les
deux anciennes régions
.
a.
En Basse-Normandie
Les dispositifs d’action sociale étaient gérés par le service des ressources
humaines (RH) de la collectivité et par un comité des œuvres sociales qui a disposé d’une
subvention annuelle moyenne de 318 308 € et de la mise à disposition de deux ETP sur la
période 2014-2015.
22
Pour mémoire, la réfaction en Basse-Normandie était d’1/30
e
dès le premier jour d’absence.
Dépenses Action Sociale
(Hors frais de personnels)
2014
2015
2016
2017
BP 2018
BP 2019
Basse-Normandie
1 212 330 €
1 297 306 €
Haute-Normandie
2 418 965 €
2 342 121 €
Normandie
2 939 000 €
3 631 295 €
3 639 427 €
3 532 897 €
3 479 759 €
3 689 250 €
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
55
Les modalités d’attribution des prestations, selon les situations individuelles des
agents, correspondaient à une pratique régulière.
Ainsi, en matière d’assurance complémentaire santé et de prévoyance, les
agents bénéficiaient d’une contribution forfaitaire, modulée selon les ressources
(trois tranches) et le nombre d’enfants à charge pour les contrats de santé labellisés.
Par ailleurs,
les agents
bénéficiaient
d’avantages
divers fournis par
l’intermédiaire du comité des œuvres sociales (COS) ou directement par la région en
matière de congés, de restauration, de loisirs, de transports, d’événements divers liés à la
carrière ou familiaux et d’aides exceptionnelles.
Au total (dépenses de personnel incluses), c’est un budget moyen de près de
1,4 M€ que la collectivité dépensait par an en faveur des mesures d’action sociale.
b.
En Haute-Normandie
Les dispositifs d’action sociale étaient gérés directement par la collectivité et
par l’association des personnels de la région, laquelle a disposé d’une subvention d’un
montant annuel moyen de 700 000 € sur l’ensemble de la période contrôlée ainsi que de
la mise à disposition de quatre agents en 2014-2015.
Un prestataire extérieur
23
était également chargé de la gestion des œuvres et
actions sociales, pour laquelle la région a versé en moyenne 668 690,30 € par an et a mis
à disposition deux agents (1,5 ETP) sur la même période.
La mise à disposition de personnels de la collectivité a été faite au profit
d’organismes dont les prestations sont réservées aux seuls agents et dont les modalités
de versement les éloignent de l’action sociale.
En effet, en matière de complémentaire santé et de prévoyance, les agents
haut-normands bénéficiaient d’une contribution forfaitaire (non modulée selon les
ressources), quel que soit le contrat souscrit par l’agent à un organisme adhérant à la
Mutualité Française, sur les domaines santé et prévoyance.
Ainsi, s’agissant des modalités d’attribution, le principe d’égal versement pour
l’ensemble des agents était de nature à caractériser une pratique irrégulière.
Par suite, cette mise à disposition apparaît contraire aux dispositions de l’article
61-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
Par ailleurs, comme en région Basse-Normandie, les agents bénéficiaient
d’avantages divers fournis par l’intermédiaire de l’association ou directement par la région
en matière de congés, de restauration, de loisirs, de transports, d’événements divers liés à
la carrière ou familiaux et d’aides exceptionnelles.
Au total, la collectivité consacrait un budget moyen de plus de 2,6 M€ aux
mesures d’action sociale.
2. La situation dans l’actuelle région
À compter du 1
er
janvier 2016, les agents recrutés sur un poste créé par la
nouvelle région ont été exclus du bénéfice de la protection sociale complémentaire et de
l’action sociale issues des dispositifs des anciennes collectivités. Alors que rien
n’empêchait la région Normandie d’établir les règles de remplacement dont l’adoption
n’incombe pas aux entités prenant en charge ces prestations, cette pratique a porté atteinte
au principe d’égalité entre les agents.
23
Dont la dénomination a évolué : FNASS ; Pluralys ; Plurelya.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
56
Dans le cadre des négociations sociales et de l’harmonisation des modalités de
gestion des ressources humaines à la suite du regroupement, les termes de la nouvelle
politique d’action sociale applicable à compter du 1
er
janvier 2019 à l’échelle de la
Normandie ont été arrêtés de la façon suivante.
La région a décidé de recourir à un prestataire extérieur afin d’offrir des
prestations d’action sociale renouvelées. Le choix du prestataire devait être arrêté en
septembre 2018 pour une mise en œuvre au 1
er
janvier 2019, avec un budget annuel prévu
de 1 100 000 €.
Est également prévue la création d’une association du personnel, qui aura en
gestion les moments conviviaux de la collectivité. L’assemblée générale constitutive est
prévue en avril 2019 après dissolution des structures existantes. Le budget annuel prévu
est de 500 000 €.
S’agissant de la gestion interne (restauration, participation aux frais de
mutuelle, prévoyance, prestations interministérielles, frais de déplacement domicile-travail,
conciergerie…), le champ d’intervention n’a pas encore été arrêté et sera affiné après choix
du prestataire extérieur afin de ne pas proposer de prestations en doublon aux agents.
Alors qu’elle entendait passer d’une dépense globale liée à l’action sociale de
3,83 M€ sur la période 2016-2017 à une dépense globale de 3,64 M€ pour la période 2018-
2019, la région estime actuellement que le fait de retenir le CNAS comme prestataire
extérieur permettra, après suppression des prestations en doublon qui existaient en Haute-
Normandie, une réduction de près de 1 M€ sur le budget 2019.
*
En définitive, le chantier le plus important du regroupement aura certainement
été celui relatif à l’organisation des ressources humaines. La nouvelle collectivité se devait
de trancher les questions du devenir des anciens hôtels de région et de l’implantation de
ses personnels. Le choix rapide et concerté d’une organisation sur deux sites et de ne pas
imposer de mobilité géographique aux agents a permis aux équipes de ne pas se trouver
en situation d’incertitude mais a également conduit la région à faire reposer durant les
premiers temps de son fonctionnement certaines tâches essentielles sur un nombre réduit
de collaborateurs parfois peu expérimentés.
De plus, la collectivité – qui doit achever le relevé précis de ses besoins en
effectifs afin de régulariser la situation de nombreux contractuels dont le lien avec la région
devrait être pérennisé – a dû imposer à ses agents une augmentation du travail légal alors
que le régime jusqu’alors en vigueur était nettement inférieur aux exigences des textes,
mais aussi unifier des régimes indemnitaires largement disparates et gérer un fort
absentéisme. Si la refonte du régime indemnitaire présentera un surcoût de l’ordre de 8 à
10 M€ par an et si la question de l’absentéisme n’a pas été résolue, le nouvel exécutif a,
en respectant globalement la temporalité imposée par la loi NOTRe, réussi dans une large
mesure à imposer le temps de travail légal aux agents des sites administratifs mais non au
personnel des lycées, qui représente près des deux tiers de l’effectif total.
II. LA COMMANDE PUBLIQUE
24
Le contrôle de la chambre, qui a principalement porté sur l’organisation
administrative de l’achat public, s’est limité aux marchés, à l’exclusion des délégations de
service public en raison du nombre très limité de ces dernières.
24
Cette partie ne traite pas de la direction de la formation professionnelle, dont la situation particulière sera abordée
infra
.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
57
Dans ce cadre, le choix des marchés contrôlés a été fait en fonction d’une
analyse des risques qui s’attachaient à la conclusion ou à l’exécution de ces contrats
(v. C, 3, infra). Ont été retenus, dans cette perspective, les marchés relatifs aux « concerts
de la région » en 2016 et la résiliation des contrats de communication conclus par les
anciennes régions.
En revanche, dans la mesure où les équipes de la direction des bâtiments
régionaux (DBR) ont conservé la maîtrise de l’exécution des marchés de travaux, ces
derniers n’ont pas été regardés comme présentant une situation particulière de risque et
n’ont pas été examinés par la chambre.
A. La stratégie adoptée
1. L’objectif affiché : faire de la commande publique un élément de la politique
régionale
La nouvelle politique de la commande publique suivie par la région a été
présentée le 28 octobre 2016 par le président du conseil régional et s’est accompagnée de
la signature d’une charte de bonne conduite avec des fédérations liées au BTP.
Une politique de soutien à l’économie normande a été affirmée dans ce cadre,
en poursuivant les objectifs suivants : simplifier les démarches des entreprises, améliorer
leur trésorerie, encourager l’apprentissage, encadrer la sous-traitance et identifier les offres
anormalement basses.
Ces axes ont été formalisés dans la délibération du 21 novembre 2016 portant
nouvelle politique régionale de la commande publique, dans laquelle est indiquée la volonté
de la collectivité de faire du « réflexe normand » un trait distinctif de son identité
économique et, ainsi, de soutenir les entreprises qui investissent sur son territoire.
2. La traduction de l’objectif à travers les critères de l’achat public
a.
Les mesures spécifiques à la direction des bâtiments régionaux
Elles sont intégrées dans la charte de bonnes pratiques signée avec les acteurs
du BTP le 28 octobre 2016 et la délibération du 21 novembre 2016.
Deux clauses illustrent particulièrement la volonté de la région d’user de la
commande publique comme levier de stratégie régionale.
D’une part, la région a souhaité insérer une clause sur l'usage de la langue
française, dite « clause Molière », dans tous les marchés de travaux : il s'agit d'imposer
l'obligation pour tous les salariés présents sur un chantier de comprendre et parler le
français ou de prévoir la présence d'un traducteur professionnel permettant d'appréhender
ou de donner en continu des consignes de sécurité. Des pénalités pour non-respect de
cette clause sont ajoutées dans les dossiers de consultation.
D’autre part, la collectivité a inséré une clause d'interdiction de la sous-traitance
sur les parties essentielles du marché (pour chaque lot, la DBR définit dans la fiche de
lancement du marché ces parties essentielles qui ne pourront pas être sous-traitées).
Par-delà ces critères, et afin de poursuivre sa politique de simplification à
destination des entreprises et de soutenir l’accès des petites et moyennes entreprises à la
commande publique, la région a instauré de nouvelles clauses financières
25
et
25
Octroi systématique d’une avance de 20 % aux entreprises qui le souhaitent ; abaissement de la retenue de garantie à
3 % ; la formule de révision de prix ne comporte plus de part fixe et ne peut pas faire référence à l'index BT 01, sauf
justifications ; délais de paiement inférieurs à 30 jours ; fin de l’application systématique des pénalités de retard.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
58
administratives
26
, et a expérimenté sur trois consultations l'identification des offres
anormalement basses par application d'une formule de calcul-type inscrite au règlement
de consultation.
b.
La prise de risque (assumée) de la stratégie suivie
L’élément figurant dans la délibération de novembre 2016 et imposant de devoir
« parler et comprendre le français » pose d’importantes difficultés.
Sur ce point particulièrement, la région avait commandé une étude juridique à
un conseil ; cette commande appelle deux remarques.
D’une part, la collectivité fait valoir que la direction juridique a commandé à l’un
de ses conseils une étude portant notamment sur la légalité de l’insertion de ladite clause
dans les futurs contrats de la région Normandie. Cette demande, faite en raison du
caractère urgent de la demande, révèle que l’organisation de la direction juridique n’était,
à l’été 2016, pas opérationnelle.
D’autre part, et surtout, les conclusions de cette étude étaient dépourvues
d’ambiguïté : y était indiqué le caractère sans nul doute illégal d’une telle clause (qui s’est
confirmé par la suite). Or, malgré cette mise en garde, la région a décidé de l’insérer dans
ses futurs marchés.
A la suite de la passation de marchés contenant cette clause, le représentant
de l’État a contesté au contentieux certains des marchés les plus importants de la
collectivité. La région s’étant engagée, pour l’avenir, à renoncer à la clause Molière au profit
de la seule clause d’interprétariat (elle-même reconnue légale par la justice administrative),
l’État s’est désisté de ces recours.
Sur les 37 marchés conclus par la région contenant la clause litigieuse, la
collectivité n’a pas connu d’autres recours contentieux que les déférés préfectoraux.
B. Les procédures internes
Les stratégies d’achat sont définies à l’occasion de l’établissement du budget
et des orientations budgétaires, puis lors de l’arbitrage sur ces orientations par la direction
générale.
Des bilans d’exécution synthétiques sont préparés par chaque direction lors de
la présentation des orientations budgétaires et dans le cadre du rapport d’activité annuel.
1. L’organisation retenue
L’organisation des procédures de marchés a été mise en place en septembre
2016 sur le modèle de celle de Basse-Normandie : quel que soit le seuil, dès lors que des
pièces écrites sont nécessaires, les procédures d’achat sont centralisées au service des
marchés ; ainsi les directions ne passent pas leurs marchés elles-mêmes. Le service des
marchés accompagne toutes les directions
27
pour la définition de leurs besoins, pour
l’élaboration de leur cahier des charges, le choix du type de contrat, puis procède à la
rédaction des pièces administratives, publie l’appel à candidatures, ouvre les plis, vérifie
26
Fourniture d'un cadre-type de réponse dans les dossiers de consultation pour simplifier la réponse des entreprises ; si
possible, autorisation des variantes sur les parties du marché à définir ; visite du site obligatoire lorsque cela est pertinent ;
délai de réponse laissé aux entreprises : si possible supérieur aux délais légaux lorsqu'ils existent, ou au moins un mois ;
veiller à ce que les entreprises prévoient les dispositifs de prévention des vols dans leurs offres ; hygiène et sécurité : prévoir
dans un lot les dispositifs communs en matière d'hygiène, de sécurité et de conditions de travail pour les installations de
chantier.
27
Le service des marchés vient en appui du service chargé des procédures pour les marchés de formation professionnelle
(travail sur les pièces-types, problématiques juridiques diverses).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
59
l’analyse faite par les services, notifie le marché ou l’accord-cadre, archive tous les
originaux.
2. Le guide interne
Alors qu’un tel document existait dans les deux anciennes collectivités, il n’y a
pas de guide interne à proprement parler dans la nouvelle région.
Les définitions essentielles des éléments de procédure sont exposées dans
deux notes de service et une annexe sur la méthodologie de passation des marchés.
Un guide est en cours de rédaction, de même qu’un document spécifique aux
jurys de concours de maîtrise d’œuvre.
Si la région souligne l’intérêt selon elle limité d’un guide dans un système
centralisé de passation des marchés, la formalisation des bonnes pratiques dans un
document accessible à l’ensemble des agents peut toutefois être utile, tant pour fournir au
SDM un élément de référence pouvant être contrôlé et alimenté par le service juridique,
qu’en raison des compétences particulières de la DBR et de la direction de la formation
professionnelle en la matière.
3. Les outils techniques
Le processus d’achat est totalement dématérialisé depuis juillet 2017 (de l’envoi
des dossiers de consultation à la réception des factures).
S’agissant du logiciel de rédaction de marchés, le service achat de la Basse-
Normandie n’en disposait pas alors que la Haute-Normandie utilisait le logiciel MARCO,
ouvert à toutes les directions et permettant de rédiger les pièces administratives des
marchés.
Dans le cadre de la nouvelle région, le logiciel MARCO est utilisé à compter du
1
er
janvier 2018, mais ouvert uniquement au service des marchés publics et à la direction
des bâtiments régionaux.
Concernant le contrôle par le système d’information de la computation des
seuils et de l’exécution des marchés, le service des marchés de Basse-Normandie
centralisait la passation de tous les marchés et déterminait les seuils. Il était le seul habilité
à gérer les seuils à partir de la nomenclature achats, d’unités fonctionnelles et de codes
ouvrage pour les travaux. Les seuils étaient bloqués dans le logiciel financier Grand Angle.
En Haute-Normandie, la fonctionnalité du contrôle et du suivi de la computation
des seuils, qui existait sur l’application Grand Angle, n’était pas activée. En 2013, une
nomenclature interne d’achat a été mise en place, alimentée par le service de la commande
publique. Ce service contrôlait la computation des seuils et le service finances validait les
imputations budgétaires.
La nouvelle région ayant choisi le système centralisé, le service des marchés
détermine les seuils à partir d’une nomenclature d’unités fonctionnelles et de codes
ouvrage pour les travaux, établie en 2015 par les deux anciennes régions. Par ailleurs, une
extraction quotidienne des lettres de commande saisies la veille dans le logiciel financier
est transmise pour contrôle au service des marchés publics. Le logiciel de gestion des
achats n’est toutefois pas connecté au logiciel de gestion financière.
Deux années après la fusion, les mécanismes de recensement des besoins par
direction ainsi que la révision de la nomenclature des achats pour s’approcher au plus près
des achats réels peuvent être regardés comme opérationnels.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
60
C
.
Le contrôle
La fonction de contrôle et de conseil, qui était auparavant exercée
systématiquement par le service des marchés publics (SMP) sur la rédaction matérielle
des pièces des marchés, la motivation des analyses, les avenants et, d’une manière
générale, la sécurisation de la procédure, est désormais assurée au sein de la DBR, avec
une intervention possible du SMP.
Si cette nouvelle répartition des compétences est présentée par la collectivité
comme permettant d’optimiser les temps de traitement, elle présente toutefois le risque,
d’une part, de diluer les compétences et, d’autre part, de restreindre l’efficacité du contrôle
opéré par le SMP.
1. L’organisation des contrôles
Chaque direction procède au contrôle du service fait et à l’évaluation de la
conformité des prestations. Les directions ont mis en place des fiches de conformité ou de
contrôle, des procès-verbaux d’admission et, pour certaines, des revues régulières de
contrat.
La collectivité s’est dotée de nombreux outils destinés à prévenir la survenue
d’un risque contentieux en matière de commande publique.
Tous les services de la région ont la possibilité de saisir le service juridique
d’une demande d’analyse juridique via une adresse électronique spécifique. Une note
actualisée est également en cours de signature, concernant les grands principes régissant
les relations entre le public et l’administration.
Le faible nombre de contentieux engagés, au regard du nombre de marchés
passés tant par la nouvelle région que les anciennes collectivités, paraît de nature à
conforter l’approche de la collectivité, qui indique avoir « fait le choix de faire de la
prévention ».
2.
Le traitement des recours
Les recours gracieux sont traités par la direction concernée, qui apprécie
l’opportunité de saisir ou non le service juridique en fonction de la difficulté rencontrée.
Ainsi, une réponse à un recours gracieux peut être adressée sans avoir été visée par le
service juridique et, surtout, sans que celui-ci ait été averti d’un tel recours.
Cette organisation, qui ne prévoit pas de procédure systématique et peut
conduire à ce que des problèmes complexes échappent à l’analyse des services, est
source de risque pour la collectivité
28
.
S’agissant des recours contentieux, la nouvelle entité a fait le choix de
centraliser leur gestion au sein du service juridique : celui-ci est destinataire et réceptionne
l’ensemble de ces recours.
Le service juridique, qui transmet le recours contentieux avec l’ensemble des
pièces au directeur chargé du dossier, prépare les réponses en relation avec la direction
ou le service concerné et sous la validation du DGS et de la DGA chargée de la DRPVEC.
Au total, la nouvelle région s’est dotée d’une organisation lui garantissant un
contrôle effectif de l’ensemble des procédures liées la commande publique. Il lui appartient
toutefois de s’assurer que la réforme organisationnelle tenant aux nouvelles compétences
dévolues à la direction des bâtiments régionaux en matière de commande publique ne
vienne pas compromettre ce résultat positif.
28
S’agissant des fonds européens, la nouvelle procédure en cours de mise en place prévoit l’association systématique du
service juridique avant toute réponse à un recours gracieux.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
61
4
ÈME
PARTIE : L’EXAMEN DE POLITIQUES PUBLIQUES RÉGIONALES
I.
LA MISE EN ŒUVRE DES COMPÉTENCES NOUVELLES
La loi NOTRe a élargi les compétences des régions dans deux domaines, les
transports interurbains et scolaires et le développement économique.
Les développements qui suivent n’ont pas pour objectif une analyse exhaustive
de ces politiques publiques mais l’étude des conditions et de l’impact du transfert des
compétences relatives aux transports interurbains et scolaires et du renforcement des
responsabilités régionales en matière de développement économique.
A. Les transports interurbains et scolaires
La loi NOTRe a transféré à la région les compétences en matière de transports
interurbains, à compter du 1
er
janvier 2017, et de transports scolaires, à compter du
1
er
septembre 2017, compétences détenues auparavant par les départements.
En compensation de ce transfert de compétences, la loi a porté de 25 à 50 %
la part du produit de la CVAE allouée aux régions, et réduit corrélativement celle des
départements. La différence entre les charges transférées et le produit de CVAE transféré
est compensée, par département, par une attribution de compensation versée par la partie
bénéficiaire de la différence.
1. L’établissement du montant de charges et de ressources transférées
Des arrêtés préfectoraux ont fixé le montant des charges transférées, sur la
base de décisions de la commission locale d’évaluation des charges et des ressources
transférées (CLECRT). A l’échelle des cinq départements, la charge nette des
compétences transférées à la région a été évaluée à 149,4 M€.
Sur cette base, la région a adopté le montant des attributions de compensation
en fonction du produit de CVAE notifié en 2016, soit 179 M€.
Tableau 23 : Compétence transports - conditions financières du transfert
Sources : arrêtés préfectoraux et délibération du 15 décembre 2016
La délibération du 15 décembre 2016 précisait que les montants des attributions
de compensation étaient provisoires car fondés sur des données d’exécution 2016 non
définitives, et que les montants en seraient actualisés en 2017 sur la base des comptes
administratifs 2016 des départements.
charges
recettes
charges
recettes
charges
recettes
charges
recettes
charges
recettes
charges
recettes
charges transférées
36 261 936
21 267 038
42 918 987
16 960 017
32 005 993
149 413 971
dont part transport interurbains
25 020 736
6 167 441
13 498 021
6 419 366
9 601 798
60 707 363
dont part transport scolaire
11 241 200
15 099 597
29 420 966
10 540 651
22 404 195
88 706 608
part de CVAE supplémentaire
34 467 097
22 785 637
78 887 818
11 817 668
31 082 781
179 041 001
attribution de compensation versée par la région/le dpt
1 794 839
1 518 599
35 968 831
5 142 349
923 212
37 487 430
7 860 400
total
186 901 401
186 901 401
Eure
total
en €
Calvados
Manche
Seine-Maritime
Orne
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
62
Dans les faits, cette actualisation des attributions de compensation n’a été
réalisée, à la date du présent rapport, que pour les départements de l’Eure et de la Manche,
et est en cours pour les autres départements.
2. Les conditions du transfert en 2017
Le décalage du calendrier de transfert entre les deux compétences relatives
aux transports, et le fait que les deux activités étaient exercées par des moyens humains
et matériels et des contrats communs, ont justifié la délégation de la région aux
départements de la gestion des réseaux de transport interurbains pour la période du
1
er
janvier au 31 août 2017, afin que l’ensemble des moyens soit effectivement transféré au
1
er
septembre.
Les conventions conclues avec les différents départements prévoient que ces
derniers se substituent à la région pour l’exercice de la compétence, moyennant un
remboursement à l’euro près par cette dernière. S’agissant des conditions financières, la
région a versé mensuellement un montant correspondant à 8/12
ème
des charges nettes
transférées. En outre, afin de financer, pour la même période, l’exercice par les
départements de la compétence en matière de transport scolaire, pour laquelle la région a
perçu des ressources fiscales, il a été décidé que cette dernière verserait un montant
correspondant aux 6/10
ème
des charges transférées pour le transport scolaire, dont le
montant avait été acté par la CLECRT.
Depuis le 1
er
septembre 2017, la région exerce directement la compétence dans
l’ensemble des départements, sauf l’Orne, qui a souhaité se voir déléguer les compétences
en matière de transports interurbains et scolaires, comme le permet la loi. La convention
signée dans ce cadre prévoit que la région reste compétente pour définir la stratégie de
transport et coordonner les différents moyens de transport, le département assurant la mise
en œuvre et la gestion opérationnelle. Elle précise que la région attribue au département
les ressources financières nécessaires à l’exécution des compétences déléguées,
correspondant aux charges nettes des recettes. La somme versée est régularisée en
fonction de la réalité du budget exécuté, qui doit être produit par le département.
Pour les autres départements, la région exerce directement les compétences
transférées, par le biais de marchés et délégations de service public.
Le transfert de la compétence a donné lieu à l’établissement de conventions de
transfert avec les départements concernés et de conventions fixant les conditions des
transferts d’actifs. Les actifs transférés des départements représentent une somme totale
de 52 M€, dont l’essentiel au titre des bus. Parallèlement, conformément aux décisions de
la commission précitée, l’encours de dette des départements du Calvados et de
la Seine-Maritime consacré au financement des équipements affectés au transport,
respectivement de 2,5 M€ et de 2,4 M€, a été transféré à la région, qui en a remboursé la
totalité à chaque département.
Au total, en 2017, le bilan financier en opérations de fonctionnement apparaît
favorable à la région, pour un montant de 21 M€. Ce solde positif provient du fait que les
attributions de compensation ont été calculées sur la base du produit de CVAE 2016, qui
a été inférieur de 14 M€ à celui de l’année 2017, et du fait que les charges nettes
effectivement supportées en 2017 par la région (143 M€) se sont révélées moins élevées
que l’évaluation des charges nettes transférées par les départements (149 M€). Il est
précisé que la région, en réponse aux observations provisoires, a estimé à 150 M€ et non
143 M€ le montant des charges réellement supporté en 2017, en raison de mandats qu’elle
a payés à tort en 2018 et qui relèveraient de l’exercice précédent, ce qui réduirait le solde
positif à 14 M€.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
63
Tableau 24 : Bilan financier du transfert en 2017
Sources : documents région
A la fin de l’année 2017, le bilan financier du transfert de compétence était donc
nettement favorable à la région. Le maintien de cette tendance pour les années suivantes
dépendra du dynamisme relatif du produit de la CVAE par rapport à celui des charges.
Parallèlement à ces négociations, la région a défini les premiers éléments de
sa politique pour les années 2018 et 2019, et de sa stratégie à plus long terme.
Dans un premier temps, les marchés et délégations de service public transférés
à la région poursuivent leur exécution ou sont prolongés jusqu’à la fin de l’année 2019, le
temps d’élaborer une stratégie de contractualisation avec les transporteurs ainsi qu’une
stratégie régionale de transports, dans le cadre
du plan de transport régional et du schéma
régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires
(SRADDET).
La loi NOTRe impose aux régions d’adopter un SRADDET en juillet 2019 au
plus tard. La région a délibéré sur ses grandes orientations en décembre 2017. Après une
phase de concertation, le schéma est en cours de rédaction, après une première validation
du projet par les élus en octobre 2018, avant l’enquête publique et son adoption définitive
prévue en juin 2019. Les transports interurbains s’inscrivent dans l’objectif d’assurer une
couverture plus équilibrée des territoires enclavés et éloignés des centres de décision et
d’activités économiques.
La région a voté en avril 2018 un nouveau règlement des transports interurbains
et scolaires, qui harmonise les modalités pratiques à destination des usagers. La politique
tarifaire n’est pas encore harmonisée et ne le sera qu’après une phase de concertation, qui
devrait durer jusqu’à l’automne 2019.
Cette compétence est partagée avec les communautés d’agglomération et
métropoles, au profit desquelles la loi a prévu le transfert de la compétence des
départements sur leur territoire. Pour la Manche, cette exception n’est pas négligeable
puisqu’elle concerne les deux
tiers du territoire départemental. Les organismes concernés
ont tous délégué l’exercice de cette compétence à la région, qui exerce donc dans les faits
cette compétence sur l’ensemble du territoire régional. Son objectif est que les
établissements publics soient en mesure d’exercer eux-mêmes cette compétence à terme.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
64
B. Le développement économique
La loi NOTRe a confié à la région, qui n’était précédemment que « chef de file »
de l’action des collectivités territoriales, la responsabilité du développement économique
sur son territoire. Elle est depuis le 1
er
janvier 2016 seule habilitée à attribuer certaines
aides et dotée de la responsabilité exclusive de la définition des orientations en matière de
développement économique.
Cette extension de compétence, entrée en vigueur en même temps que la
fusion, a donné lieu à la définition par la région d’une stratégie détaillée dans le schéma
régional de développement économique, d’internationalisation et d’innovation (SRDEII),
prévu par la loi NOTRe.
Conformément à la loi, le schéma, qui a été adopté par l’assemblée délibérante
le 15 décembre 2016, ne comprend pas d’actions prescriptives mais des orientations
autour desquelles doivent s’orienter les politiques mises en place par la région. Il identifie
huit facteurs essentiels du développement économique, autour desquels les actions et
outils économiques doivent s’articuler.
Dans le cadre de ce schéma, la région a mis en place une politique de
développement économique et les outils correspondants autour de trois priorités, que sont
la création d’un guichet unique pour les entreprises, le développement d’outils d’ingénierie
financière et l’accent sur l’action internationale.
1. Le guichet unique et la politique d’aide aux entreprises
La mise en place du guichet unique a été une priorité politique, qui s’est traduite
par la création d’un établissement public, l’agence pour le développement de la Normandie
(ADN), par délibération du 24 mars 2016, soit trois mois après la création de la région
Normandie. Cette agence a vocation à être l’interlocuteur régional unique des entreprises
pour le développement de leurs projets, l’obtention de financements et l’accès à un réseau
de partenaires.
Elle a repris une partie des missions de l’ancien établissement public bas-
normand et du groupement d’intérêt public haut-normand chargés du développement
économique.
Le fonctionnement de l’agence est financé par la région dans le cadre d’une
subvention forfaitaire, d’un montant de 3,61 M€ en 2017.
Elle est notamment chargée d’instruire les demandes d’aides déposées par les
entreprises. La gestion administrative et financière des dossiers - et notamment le passage
devant la commission permanente qui attribue les aides et leur mandatement - est
effectuée par les services de la région. Seuls deux types d’aides, celles destinées à
financer des prestations de conseil et celles destinées à soutenir l’export, sont
intégralement gérés par l’ADN, sous couvert de conventions de mandat. Ces conventions
mettent en place une délégation de gestion, de l’instruction au paiement, de la région à
l’agence, à titre gratuit. Elles prévoient que la région verse une enveloppe financière en
début d’année, sous forme de provision, ajustée en fin d’année. En cas de sous-utilisation,
les fonds sont retournés à la région. Totalement dépendante de la région pour son activité
et ses moyens, l’agence permet de donner une visibilité à son action.
Le nouveau règlement des aides régionales aux entreprises a été adopté en
juin 2016. Il s’articule autour de quatre types d’aides, destinées à soutenir le
développement, l’innovation, les prestations de conseil et l’export.
Un montant total de 49 M€ a été versé en 2017 par la région, directement ou
par le biais de l’ADN.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
65
Tableau 25 : Aides aux entreprises – bilan 2017
Source : rapport du compte administratif 2017
Parallèlement à ces aides, la région a créé en son sein un service, dénommé
ARME (attributions redressement mutations économiques), chargé de verser des aides
financières aux entreprises en difficulté et d’en favoriser la reprise.
Les aides sont versées sous forme de financement de prestations de conseil
pour définir un plan de redressement et de sortie de crise, ou de financement de besoins
en renforcement de trésorerie et investissement.
En 2017, le dispositif a permis de verser 13 M€ de prêts à taux zéro et
un demi-million d’euros de subventions.
Tableau 26 : ARME – bilan 2017
Source : rapport du compte administratif 2017
Dans le rapport sur le compte administratif 2017, la région estime le taux de
défaillance à 3 % des entreprises soutenues. Le risque couru par la région est cependant
plus important, puisque 14 % des sommes prêtées le sont à des entreprises placées en
procédure
collective
(sauvegarde,
redressement
ou
liquidation)
et
ne
seront
vraisemblablement pas remboursées, représentant en juin 2018 un montant cumulé de
prêts de 2,5 M€.
Par ailleurs, la région accompagne et soutient financièrement les créations et
reprises d’entreprises, à travers un dispositif intitulé « Coup de pouce », qui se matérialise
par le versement d’une subvention plafonnée en fonction du projet (8 100 € pour une
création et 13 500 € pour une reprise). En 2017, 538 subventions ont été accordées dans
ce cadre, pour un montant total de 3,44 M€.
2. Les outils de prise de participation dans le capital dans les entreprises
La région a créé en mars 2016 une société de prises de participation en capital
dans les entreprises, dénommée Normandie participations. Il s’agit d’une société par
actions simplifiée placée sous le régime fiscal des sociétés de capital-risque, dont la région
est l’unique associé. Son objet est d’apporter des fonds propres à des entreprises dont les
dossiers présentent trop de risques pour le marché privé du financement. La région a
investi 72 M€ dans le capital de Normandie participations. Depuis sa création, la société a
traité 27 dossiers, représentant un montant cumulé de 15 M€ d’investissements.
3. La reprise de dispositifs existants
Enfin, la région a repris des dispositifs créés par les régions fusionnées.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
66
Elle s’est associée à BPI France dans le cadre d’un dispositif intitulé Fonds
régional de garantie, qui existait dans les anciennes régions. Une nouvelle convention a
été signée, le 20 octobre 2016, pour la mise en place d’un fonds régional de garantie
normand, qui permet aux entreprises d’avoir accès à des crédits octroyés par la banque en
échange d’une garantie apportée par BPI France. La région verse une dotation annuelle à
BPI, grâce à laquelle cette dernière peut garantir les emprunts réalisés par des entreprises
normandes. Au 31 décembre 2017, la région avait versé à ce titre 18 M€ de dotations
cumulées à BPI qui, grâce à un effet de levier, ont permis de garantir 291 M€ de prêts
bancaires au bénéfice de 987 entreprises normandes.
La région finance également des partenaires extérieurs, qui soutiennent les
entreprises. Elle a confié à la chambre de commerce et d’industrie de région et à Business
France, la conduite d’opérations destinées à encourager les entreprises à exporter. Le
montant versé en 2017 a été de 3,4 M€.
Enfin, elle signe des contrats de filière, par lesquels elle subventionne des
organismes chefs de file chargés de soutenir les entreprises, pour un montant de 5 M€ en
2017.
En 2017, un montant total de 204 M€ (134 M€ en investissement et 70 M€ en
fonctionnement) a été versé par la région au titre de l’action économique, contre
114 M€ cumulés (71 M€ en investissement et 43 M€ en investissement) pour les anciennes
régions en 2015.
L’évolution des dépenses consacrées à l’action économique témoigne du poids
budgétaire important de ces nouveaux dispositifs. La comparaison avec le montant cumulé
des dépenses des anciennes collectivités aboutit à une progression de 87 M€, largement
supérieure aux recettes nouvelles de la région dans ce domaine (26 M€ en 2017).
Tableau 27 : Bilan financier de l’extension de la compétence économique
Sources : comptes administratifs, arrêtés du fonds de compensation et arrêté NACRE
La région a investi cette nouvelle compétence en ne se contentant pas de
reprendre et d’harmoniser les anciens outils de soutien à l’économie, mais en créant des
dispositifs à la fois plus offensifs et plus risqués. Normandie participations et ARME, en
particulier, sont des outils qui ont pour objectif de soutenir plus activement les entreprises
en difficulté, mais qui présentent des risques financiers pour la collectivité, comme le
versement de prêts à ces entreprises et la présence au capital de Normandie participations.
L’engagement de cette politique se mesure à son poids financier croissant dans
le budget régional, sans commune mesure avec le fonds exceptionnel dont elle a bénéficié.
*
Le transfert de la compétence en matière de transport interurbains et scolaires
des départements vers les régions vise, selon les études d’impact des lois relatives à la
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
67
réforme territoriale, à permettre « une articulation moins coûteuse des compétences entre
les différents niveaux de collectivités » et à permettre de « réaliser des gains d’efficience »
et des « économies d’échelle importantes ». A ce stade, il apparaît que ces nouvelles
compétences ont eu pour effet immédiat de modifier considérablement la structure
financière de la région et de lui conférer des responsabilités renforcées dans des domaines
stratégiques, le transport et l’économie. C’est entre autres dans ces domaines que
l’éventuel bénéfice de la fusion pourra être évalué au regard des moyens d’action élargis
qui y sont consacrés.
II. LA FORMATION PROFESSIONNELLE
A. Le cadre d’intervention de la région
Les dispositions de l’article L. 6121-1 du code du travail reconnaissent à la
région une compétence générale en matière de formation professionnelle, qui se traduit
dans les comptes de la collectivité par trois dépenses de fonctionnement principales : le
financement, contractuel ou subventionné, des prestations de formation et d’orientation
délivrées par des organismes agréés ainsi que la rémunération des stagiaires
29
.
À cet égard, la région Normandie a fait le choix de centrer ses interventions sur
les activités de formation au bénéfice des publics les plus fragiles
30
et de limiter ses actions
destinées aux salariés.
1. La détermination de la politique générale de la formation professionnelle
Si la région est responsable de la définition de la politique de formation
professionnelle, elle n’y procède pas de façon isolée.
Lieu de concertation et de validation quadripartite (État, région, représentants
des salariés et des employeurs) issu de la fusion du CRE et du CCREFP, le CREFOP
(comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles) assure, à
l'échelle régionale, l'articulation des politiques d'emploi, d'orientation et de formation
professionnelles.
Cette instance , qui comprend une commission emploi, est également chargé
de produire divers éléments de diagnostic, d’étude, de suivi et d’évaluation des politiques,
et s’appuie à cette fin sur les productions du CARIF-OREF
31
.
Les interventions régionales sont définies dans le cadre d’un document de
référence contractuel construit avec les autres partenaires de l’emploi et de la formation, le
contrat de plan régional de développement des formations et de l’orientation
professionnelles (CPRDFOP), qui traite de l’ensemble des activités de formation de la
région sur ses champs de compétences : apprentissage, orientation, formation
professionnelle, carte des formations.
Le bilan des plans applicables antérieurement au plan en vigueur a été mené
par les anciennes collectivités.
29
Les contrats de prestation de service représentent environ 50 % des dépenses de fonctionnement, la rémunération des
stagiaires près de 30 % et les subventions environ 14 %.
30
Demandeurs d’emploi ; détenus ; publics en situation d’illettrisme, en situation de reconversion professionnelle ; formation
des élèves et stagiaires au sein des instituts de formation dans le domaine du sanitaire et social…
31
Cet outil d’aide à la décision pour les professionnels de l’emploi et de la formation est financé par l’État et la région. Un
département spécifique, l’observatoire régional emploi-formation, contribue à expertiser les forces et les faiblesses de chaque
territoire d’animation territoriale de Normandie.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
68
Le CPRDFOP Normand a ensuite été élaboré dans le cadre de travaux qui se
sont étalés jusqu’au 20 novembre 2017, date de son adoption en assemblée plénière, à
l’issue de laquelle les principaux axes suivants ont été retenus : répondre aux besoins de
qualification générés par les mutations économiques et la montée des secteurs
émergents ; favoriser l’insertion professionnelle par le développement des compétences et
des qualifications de tous. De façon transversale, le contrat entend développer l’évaluation
de sa mise en œuvre.
Au-delà des orientations stratégiques décrites dans le CPRDFOP, la région
appuie sa politique d’achat de formations sur des dispositifs articulés, permettant de
regrouper dans un même ensemble les besoins de formation de même nature (qualifiantes,
préparatoires…).
Au total, la définition de la stratégie régionale au moyen d’une phase préalable
d’évaluation des situations antérieures apparaît comme une méthode positive.
2. L’organisation du service public régional de la formation professionnelle
Dans le cadre du service public régional de la formation professionnelle
(SPRFP) visé au II de l’article L. 6121-2 du code du travail, la région exerce principalement
les missions suivantes : lutte contre l’illettrisme, développement de l’égal accès des
femmes et des hommes aux filières de formation, accès des personnes handicapées à la
formation, formation professionnelle des personnes sous main de justice, formation
professionnelle des Français établis hors de France.
Dans le cadre des anciennes régions, le SPRFP faisait l’objet de documents
spécifiques : les régions, qui remplissaient la totalité des compétences exigées par la loi,
mettaient l’accent sur la lutte contre l’illettrisme et l’accès à une première qualification pour
les demandeurs d’emploi de 16 à 25 ans sortis du système scolaire sans qualification
32
.
Il n’y a pas de version normande à ce jour d’un document de référence du
service public régional de formation, la collectivité considérant que le nouveau CPRDFOP
Normand pose les principes d’une intervention générale sur le champ de la formation des
demandeurs d’emploi.
En effet, les différentes missions du service public sont majoritairement
remplies par la nouvelle collectivité, pour laquelle la priorité reste la qualification des
demandeurs d’emploi.
3. Les éléments de coordination de l’action
a.
La coordination des réseaux professionnels
Il appartient à l’échelon régional de coordonner et de favoriser la mise en
cohérence des actions et interventions des réseaux nationaux des opérateurs et des
membres de droit désignés par le législateur
33
.
Les deux régions Basse-Normandie et Haute-Normandie ont mené une
démarche commune dès 2015, avec l’élaboration d’un cahier des charges unique pour
reconnaître de nouveaux membres du service public régional de l’orientation (SPRO), la
32
Dans le cas particulier des Français de l’étranger, cette compétence a été transférée aux régions dans le cadre de la loi du
5 mars 2014. Elle s’exerce dans le cadre de la relation contractuelle avec Pôle emploi, qui a la charge de l’accueil et de
l’information sur l’offre de formation auprès de cette catégorie. La région indique toutefois n’avoir reçu aucune sollicitation
depuis le 1
er
janvier 2015.
33
Sont membres de droit les réseaux de l’APEC, de Pôle Emploi, des missions locales, des CAP emploi et des organismes
paritaires agréés au titre du congé individuel de formation (OPACIF), des organismes consulaires (CCI, CMA et chambres
d’agriculture), ainsi que les services académiques d’information et d’orientation.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
69
mise en place d’une charte commune du service public de l’orientation en Normandie et
l’organisation d’un comité de pilotage préfigurateur du SPRO Normand.
La nouvelle collectivité a poursuivi et développé la politique conduite depuis
2015, en créant un service d’orientation, dont une des missions principales est de piloter
l’orientation professionnelle afin de mieux articuler les dispositifs et les partenariats
existants en s’appuyant sur le SPRO. Elle a également défini un plan d’animation territoriale
du SPRO et généralisé le numéro vert d’information sur la formation professionnelle à
l’échelle de la Normandie. Elle a organisé des comités de pilotage du SPRO normand ainsi
que des rencontres entre les acteurs du SPRO, dont elle a entendu favoriser la
professionnalisation en lien avec les CARIF-OREF.
b.
Les autres éléments de coordination
Continuant les actions des anciennes régions tendant à favoriser l’accès à la
formation des publics bénéficiaires du revenu de solidarité active, la nouvelle collectivité a
signé une convention de partenariat avec les cinq départements du territoire normand pour
développer une politique commune en matière de formation, insertion et emploi.
La région Normandie a également conclu des conventions de partenariat visant
notamment la complémentarité des interventions en termes de financement de formations
avec l’AGEFIPH et Pôle Emploi, et a adopté une convention cadre pour définir les
modalités de partenariat avec les missions locales pour les années 2017 à 2020.
Enfin, dans le cadre de la coordination des moyens au titre de la formation des
demandeurs d’emploi, la région a adopté les plans locaux pluriannuels pour l’insertion et
l’emploi (PLIE) du Grand Evreux Agglomération 2015-2020, du Pays d’Auge Nord 2015-
2019 et du Cotentin 2015-2020.
En définitive, la collectivité a mis en œuvre les éléments de coordination
permettant d’articuler les différentes compétences, sachant que la mise en œuvre de la
réforme de la formation professionnelle et de l’orientation professionnelle sera l’occasion
d’intensifier l’offre de services de la région à destination de tous les publics pour
l’information sur les métiers et sur l’orientation.
B. L’organisation administrative de la formation professionnelle
1. L’organisation générale
La fusion a entraîné une forte diminution des effectifs de la formation
professionnelle alors même que les équipes chargées de la mise en œuvre de cette
politique se devaient de rapprocher les dispositifs existants et ainsi relancer l’attribution de
plusieurs centaines de marchés dans un délai très contraint, sans interrompre l’offre de
formation sur le territoire.
Tableau 28 : Evolution des effectifs de la formation professionnelle
Source : région
ETP FP
2014
2015
2016
2017
Basse-Normandie
26,8
30,1
Haute-Normandie
54,5
55,9
Normandie
81,3
86
59,2
68,7
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
70
Par-delà les éventuelles mutualisations, la baisse des agents affectés à la
gestion de cette politique publique au lendemain du regroupement des anciennes
collectivités semble résulter du choix de la région Normandie de ne pas imposer de
mobilité. Elle explique en partie les dysfonctionnements connus par la collectivité en
matière de contrôle (voir infra).
2. L’organisation des achats de formation professionnelle
a.
L’organisation administrative et la stratégie
La direction de la formation tout au long de la vie (DFTLV) gère de manière
autonome les marchés qui répondent à l’achat de places de formation professionnelle
continue. Elle s’inscrit, pour ses autres postes de dépenses dans le cadre général de la
région en s’appuyant sur le SMP.
Le service administratif et financier compte 25 agents parmi lesquels 9,7 ETP
ont des profils d’acheteurs et 2,7 ETP relèvent du volet juridique.
Toutes les procédures de marché engagées sont inscrites dans le cadre d’un
dispositif approuvé par l’assemblée plénière, assurant ainsi une politique d’achat cohérente
avec les orientations retenues.
Les marchés de formation relevant par leur nature de la procédure adaptée, la
direction ne s’appuie pas à proprement parler sur un guide de procédures, mais sur une
stratégie d’achats et des procédures internes.
La stratégie (qui guide notamment les principes d’allotissement ou les critères
d’attribution) est construite sur la base des principes en vigueur dans les anciennes
régions.
En effet, depuis la fusion, les consultations lancées en 2016 ne visaient que la
continuité de l’activité ou la mise en œuvre du « plan 500 000 », dans le cadre de marchés
annuels reconductibles.
À cet égard, la Basse-Normandie, qui avait fait le choix d’appuyer ses marchés
de formation sur un prix déterminé à « l’heure-stagiaire » (par opposition à une facturation
« au forfait » ou « au stagiaire »), avait mis en œuvre des modalités de service fait
spécifiques, qui consistaient à payer l’intégralité du prix de la formation lorsque 90 ou 95 %
du service était accompli. Ces pratiques plaçaient la collectivité en situation de payer des
services qui n’étaient pas faits, et ce sans qu’une politique de contrôle systématique et de
demande de remboursement paraisse avoir été suivie.
En 2017, la région a lancé des consultations pour des formations à réaliser de
2018 à 2020, sous la forme d’accords cadre à bon de commande, sans minimum ni
maximum. Elle a maintenu une logique d’allotissement territorialisé, notamment pour les
offres de formation visant les publics les plus fragiles.
La région a ainsi développé une approche pluriannuelle afin de sécuriser les
organismes de formation, pérenniser leurs équipes et leur permettre d’investir dans
l’ingénierie pédagogique. Elle paraît avoir abandonné les modalités irrégulières de contrôle
du service fait en vigueur dans l’ancienne Basse-Normandie.
En complément, pour répondre à des besoins ponctuels d’entreprises dans le
cadre du dispositif « Une Formation, Un Emploi », la collectivité lance des appels d’offres
ciblés sur un métier et un territoire. Sur ce point, sa stratégie d’achat est amenée à évoluer :
dans les domaines où se multiplient les consultations sur des besoins conjoncturels,
rendant difficile la visibilité de ces actions pour les prestataires potentiels, il a été décidé de
mettre en place un accord cadre qui permettra à la direction d’être plus réactive dans sa
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
71
réponse aux besoins des entreprises, mais aussi de rationaliser le temps de réponse des
organismes de formation et de sécuriser leur accès à la commande publique.
b.
Le contrôle de la passation
Le déroulement des procédures d’achat repose sur des niveaux de contrôle
différents en fonction des actes.
Ainsi, l’analyse des offres comme la négociation sont menées par les services
« formations » sous la responsabilité du chef de service, mais formalisées par un rapport
signé de la direction de la formation et contrôlé par le service administratif et financier ; la
décision d’attribution est prise, selon les montants, par le DGS ou la DGA ; le paiement
définitif des prestations se fait après validation par le service de la formation d’un bilan
pédagogique de l’action, mais aussi après contrôle par le service administratif et financier
des éléments saisis dans l’outil informatique de gestion des actions de formation.
L’examen de la chambre a porté sur les procédures de passation de divers
dispositifs de formation : les programmes de contrat d’accès à la qualification (CAQ) et
QUALIF, les formations « socle » (voir
infra
) et les formations à destination des détenus.
Si l’examen des documents transmis n’a pas permis de relever l’existence de
pratiques contraires à la réglementation, les différents contrôles opérés par la région n’ont
cependant pas été de nature à prévenir la survenue d’erreurs, certes ponctuelles, mais
manifestes et dont la portée aurait pu être considérable pour la collectivité.
Ainsi, l’étude du dossier de consultation des entreprises relatif au dispositif
QUALIF 2017 a révélé que l’avis publié au JOUE concernant la région Basse-Normandie,
précisait que le marché ne comportait pas de lots alors même qu’il ressort des autres pièces
de la procédure que ledit marché était divisé en plusieurs centaines de lots géographiques,
et faisait état d’une absence de reconduction alors que le règlement de la consultation
prévoyait que le marché pouvait être reconduit deux fois.
De telles erreurs, relatives à l’un des programmes phares en matière de
formation professionnelle, pour lequel la région finance près de 26 M€, doivent alerter les
équipes de la collectivité sur la nécessité d’une préparation plus attentive des pièces du
marché.
C. L’offre de formation
Les dispositifs et offres de formations constituent la traduction concrète des
lignes directrices choisies par la région en matière de formation professionnelle.
1. Le recensement des besoins et le choix de l’offre de formation
La principale difficulté en matière de formation professionnelle tient au bon
ciblage des formations, qui doit remplir deux objectifs : satisfaire les besoins réels du
marché du travail mais également correspondre aux besoins du public cible.
À partir de janvier 2016, et afin d’identifier localement les besoins réels en
formation, la région a souhaité organiser ses interventions en matière de formation en
s’appuyant sur vingt-deux territoires normands, en partenariat avec Pôle emploi et la
DIRECCTE : des groupes de travail « Adéquation emploi-formation » ont été animés sur
chacun de ces territoires par l’un ou l’autre de ces partenaires.
La région a lancé une politique d’animation territoriale ayant pour objectif de
capter les besoins des entreprises en matière de compétences sur les territoires. Une
équipe de 13 animateurs répartis sur le territoire a ainsi pour mission de rencontrer les
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
72
entreprises pour connaître leurs besoins en compétences et faire évoluer l’offre de
formation.
Cette méthode a permis notamment de structurer une commande de formation
spécifique pour le plan gouvernemental « 500 000 formations supplémentaires » pour la
région et Pôle emploi. Cela a par ailleurs facilité le travail de coordination des achats entre
la région et Pôle emploi, en définissant notamment des lignes de partage entre les
différents intervenants.
Au total, entre les dispositifs préexistants remodelés et les nouvelles offres de
formation, le panel des offres de la région lui permet de répondre aux objectifs qu’elle s’était
fixés dans les différents CPRDOFP.
2. Le coût de l’offre de formation
Tableau 29 : Le coût de la formation professionnelle
Source : région
Le coût de la formation professionnelle, qui est l’un des principaux postes de
dépense de la région en fonctionnement, a augmenté de près de 7 % au cours de la période
sous contrôle pour s’établir en moyenne à 145,5 M€ par an, somme à laquelle il convient
d’ajouter 4 M€ au titre des dépenses de personnel, soit un total moyen annuel de près de
150 M€.
Cette augmentation n’est pas uniforme : les dépenses en faveur des dispositifs
de formation, si elles progressent de 4 %, passent de 63 % à 61 % du total des dépenses ;
la rémunération versée aux demandeurs d’emploi passe de 31 % à 36 % du total des
dépenses, avec une progression de plus de 20 %, tandis que le soutien à la formation des
salariés passe de moins de 5 % à 2,6 %, au terme d’une diminution de 40 %.
3. Le financement de l’offre de formation
Il n’y a pas, par dispositif, de détermination
a priori
de la part des fonds propres
régionaux. Reste que, si les financements FPSPP, AGEFIPH et Pôle emploi sont
dépendants de situations individuelles (profil du stagiaire) et/ou ciblés sur certains parcours
du dispositif, les fonds européens apparaissent comme constituant la part de financement
extérieure la plus importante.
Dispositif
2014
2015
2016
2017
Contrats d'Accès à la Qualification
5 899 709 €
5 547 945 €
5 310 171 €
4 666 794 €
Réussir
7 520 689 €
8 664 937 €
ElanS
2 688 397 €
2 320 726 €
Esp'OIR
5 635 757 €
5 456 265 €
Programme de Formation de Base
1 514 935 €
2 068 345 €
2 240 283 €
1 953 589 €
Programme de Formation Générale
2 575 651 €
2 861 445 €
3 026 007 €
2 561 860 €
PRFP
44 965 850 €
33 624 799 €
37 688 715 €
39 108 600 €
QUALIF
23 415 255 €
22 354 750 €
23 089 331 €
24 222 867 €
Formation des détenus (HN+ BN +N)
248 650 €
726 222 €
1 048 281 €
Plan 500 000
755 689 €
5 239 500 €
Une Formation, Un Emploi
1 638 564 €
1 529 570 €
1 673 115 €
1 986 847 €
Financements individuels
382 499 €
432 559 €
AIF
1 346 237 €
1 369 602 €
1 673 115 €
1 986 847 €
QUALIF individuel
1 758 186 €
1 892 545 €
Rémunération et mobilité des demandeurs
d'emploi (HN+ BN +N)
45 571 527 €
48 416 668 €
47 231 665 €
55 033 532 €
Soutien à la formation des salariés (HN+ BN +N)
6 829 353 €
6 740 781 €
5 502 526 €
4 034 763 €
Total
142 463 736 €
132 972 105 €
138 195 716 €
152 400 962 €
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
73
a.
Le cadre général du financement européen
La région Normandie reste, au regard de l’attribution des fonds européens,
marquée par une séparation entre Haute-Normandie et Basse-Normandie, avec le maintien
de deux programmes opérationnels (PO) distincts : le PO de l’ex-Haute-Normandie
(POHN), doté à ce jour de 52 839 725 € de FSE, auxquels d’ajoutent 12 164 363 € au titre
de l’initiative pour l’emploi des jeunes (IEJ) ; le PO de l’ex-Basse-Normandie (POBN), doté
de 37 439 630 €.
S’il semble encore trop tôt pour connaître le niveau de financement réel au titre
du FSE imputable à chaque dispositif (les contrôles de service fait doivent se poursuivre
jusqu’en 2023), il est possible de donner des estimations sur la base de la programmation.
Ainsi, concernant le Qualif’ et le PRFP, le taux de financement affiché est
respectivement de 60 % et 50 % (il ne s’agit pas du taux de financement effectif du dispositif
dans son ensemble, car toutes les actions ne font pas l’objet de financements européens).
En s’appuyant sur les dépenses effectives de la période 2014-2016 et sur les financements
programmés au titre de cette période, les taux réels de financement sont estimés par la
région à, respectivement, 29,6 % et 20,9 %.
S’agissant du CAQ, son taux de financement théorique est de 66 %.
L’ensemble du dispositif étant programmé au titre des fonds européens, son taux de
financement effectif avoisinera les 66 %.
b.
Les modalités de contrôle
Les règles de fonctionnement propres aux fonds européens impliquent
différents niveaux de contrôle.
Le contrôle interne a vocation à s’assurer du respect, par les directions
opérationnelles, des règles d’instruction et de gestion des fonds européens.
Les audits d’opérations sont réalisés par la mission d’audit des fonds européens
et portent sur l’analyse intégrale, sur le fond comme sur la forme, d’un nombre limité de
dossiers, déterminés par échantillonnage.
Les
audits
systèmes sont
réalisés
directement
par
la
commission
interministérielle de coordination des contrôles (CICC) à plusieurs reprises pendant le
déroulement des programmes européens. Ils ont vocation à s’assurer que l’autorité de
gestion respecte strictement les règlements communautaires, mais aussi ses engagements
en termes d’organisation de la gestion des fonds européens.
Le « contrôle de service fait » est exercé conjointement par le SFEF et,
respectivement, la direction régionale des finances publiques (pour le POHN) et la direction
départementale (pour le POBN). Il vise à s’assurer que l’ensemble des dépenses
proposées par des porteurs de projet sont bien éligibles et, notamment, que les règles de
la commande publique ont été respectées mais aussi que les actions de formation ont été
effectivement réalisées. Ce contrôle mobilise sept ETP.
Il sera observé que la consommation des crédits de FSE n’est pas optimale :
au 22 octobre 2018, le taux de certification était de 14 % pour le POBN, 38 % pour le FSE-
IEJ du POHN et renseigné à 0 % pour le FSE du POHN
34
.
Si l’augmentation rapide du taux de certification pour le FSE-IEJ du POHN au
second semestre 2018 permet à la région d’indiquer que ses objectifs en la matière ont été
atteints, la collectivité, qui a connaissance des risques d’éviction d’office qu’elle encourt à
34
Rapport avancement FEDER-FSE octobre 2018.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
74
l’échelle d’un programme opérationnel, n’est pas encore parvenue à mettre en place un
mécanisme unifié et efficace.
D. Le suivi des dispositifs
1. Les éléments d’évaluation
a.
Le cadre général de l’évaluation
En 2016 et 2017, dans le cadre de la nouvelle collectivité, ce sont les marchés
conclus par les deux anciennes régions qui ont perduré, et les conditions de suivi ont été
harmonisées (bilan pédagogique fourni par l’organisme de formation pour chaque marché ;
production par l’organisme de formation de données sur la situation des stagiaires en fin
de formation et six mois après ; des bilans réalisés sur place : taux de remplissage ; taux
de réalisation ; taux d’abandon ; taux de réussite aux examens).
Ainsi,
pour
les
marchés
passés
en
2016
dans
le
cadre
du
plan
« 500 000 formations supplémentaires », les organismes de formation fournissent un bilan
pédagogique en fin de marché et remplissent dans le logiciel de gestion des marchés de
formation les éléments sur le devenir des stagiaires en fin de formation et à six mois.
En complément, pour une grande partie des marchés, un bilan sur place est
réalisé par un chargé de mission, avec la formalisation d’une fiche bilan (transmise aux
animateurs emploi et formation) et un courrier à l’organisme de formation, à l’identique de
ce qui était réalisé en Basse-Normandie.
À l’usage, la dynamique de contrôle et d’adaptation aux besoins conduit la
région à ne pas reconduire environ 10 % des formations collectives, permettant ainsi aux
autres offres de pouvoir faire l’objet d’évolutions, dans leur contenu ou leur durée, pour
répondre au mieux aux besoins des territoires.
b.
Le cas particulier du service public de la formation professionnelle
Des premiers éléments de bilan (en termes financiers, de taux de remplissage
et de retour à l’emploi) peuvent être tirés de la gestion du SPRFP par la nouvelle
collectivité.
En matière financière, le nombre insuffisant de candidats a amené les
opérateurs à déprogrammer des ateliers, ce qui a conduit la collectivité à financer pour
l’année 2016 un montant inférieur à celui prévu initialement.
Entre-temps, le montant de la compensation pour 2017 avait été négocié : c’est
donc sur le montant 2018 que le réajustement à la baisse a été effectué.
De ce fait, la compensation, si elle sécurise mieux les prestataires que le
marché - notamment lorsqu’il y a des problèmes de flux - rend plus complexe l’adaptation
de l’offre et son redimensionnement.
S’agissant du taux de remplissage, le démarrage du dispositif a connu des
difficultés que la collectivité explique par la typologie très spécifique du public. Par ailleurs,
en raison du principe de la compensation, la région n’avait pas affiché un nombre de
parcours, ce qui a accru les difficultés de recrutement sur ces actions par le réseau Pôle
emploi.
Enfin, en ce qui concerne le retour à l’emploi, 27 % des personnes entrées dans
le dispositif de diagnostic ont accédé à une formation qualifiante, 26 % sont demandeurs
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
75
d’emploi et 8 % de ceux qui ont achevé le parcours, soit 4 % des stagiaires
35
, ont été
employés.
2. Les actions tendant à favoriser l’effectivité de l’offre
Le suivi des dispositifs le montre : la région est confrontée à une difficulté
importante pour trouver les effectifs répondant aux formations proposées. Tel fut
notamment le cas lors de la mise en place du plan « 500 000 formations » pour les
demandeurs d’emploi. Afin d’y remédier, la région a renforcé sa communication pour être
mieux identifiée face à la multiplicité des offres de formation proposées par les différents
financeurs.
La collectivité souhaite dorénavant communiquer directement avec ses
bénéficiaires d’actions de formation et ce, tout au long du processus, du premier niveau
d’informations au soutien à la recherche d’emploi en passant par le repérage d’actions de
formation, le suivi du parcours de formation et l’évaluation de l’action par les bénéficiaires.
3. Le contrôle de l’exécution des contrats : l’application des pénalités
Les contrats passés par la région et les organismes de formation prévoient
l’application de pénalités en cas de défaut de production de certains documents (rapports
de fréquentation de la formation, changement de situation des stagiaires…).
En Haute-Normandie, les pénalités étaient gérées par le service « gestion des
actions de formation », sans logiciel spécifique. Le suivi était réalisé par les instructeurs
budgétaires chargés du suivi administratif des marchés.
Les marchés prévoyaient une clause de mise en application des pénalités sans
mise en demeure préalable. Toutes les remises gracieuses éventuelles faisaient l’objet
d’une délibération.
Aucun suivi précis des pénalités appliquées n’est disponible sur cette période.
En Basse-Normandie, le suivi des pénalités était réparti entre le service
« gestion administrative et financière », chargé de compiler les éventuels retards dans la
transmission
des
documents,
et
le
service
«
coordination
des
dispositifs
emploi-formation », chargé du suivi des actions.
Les manquements étaient consignés sur des « fiches navettes » internes,
soumises pour décision à la direction. Toutefois, la rédaction des marchés bas-normands
se bornant à prévoir que la région « se réservait la possibilité » d’appliquer les pénalités, la
décision de non-application ne prenait pas la forme de remise gracieuse et n’était pas
présentée en commission permanente.
Au cours de la période d’harmonisation des organisations des anciennes
régions, la nouvelle collectivité a été dans l’incapacité d’appliquer les pénalités prévues
dans le cadre des différents marchés publics : la DFTLV n’a pas pu assumer toutes ses
obligations en temps et en heure.
Si la région estime que cette carence trouve son origine dans les difficultés du
service à définir le fait générateur des retards et/ou des erreurs, sources de pénalisation
potentielle, cette circonstance n’est pas de nature à exonérer la collectivité de sa
responsabilité en la matière.
Le retard pris par la direction est tel que la région a choisi de n’appliquer aucune
pénalité depuis 2016, même en présence d’erreurs commises par les organismes de
formation, sources d’indus de rémunération.
35
Sur les 3 902 personnes entrées, seules 1 951 ont achevé le parcours.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
76
Selon la collectivité, la situation transitoire va toucher à sa fin avec la
stabilisation de l’organisation.
En ce domaine, l’objectif de la région – pour laquelle une pénalité prévue au
marché a vocation à être appliquée – est d’obtenir le respect du contrat. Or, selon la
collectivité, les pénalités ne pèsent sur le respect de celui-ci que si elles sont appliquées
de manière régulière. À l’inverse, la région estime que les cumuls de pénalités ont pour
conséquence de rendre celles-ci inapplicables car démesurées.
Afin d’éviter cet écueil, des états des pénalités dues seront édités chaque
trimestre à destination des services chargés du suivi des actions.
À cet égard, la région ne met pas toutes les pénalités sur le même plan. Sont
ainsi distinguées les pénalités liées à la rémunération des stagiaires (erreurs de saisie
générant des indus), qui relèvent d’une application automatique, et les pénalités de retard
de transmission de pièces ou de saisies qui demandent un regard plus particulier, ouvrant
la possibilité à une « non-application » exceptionnelle.
Aussi, sur le document-type qui sera transmis chaque trimestre aux services,
deux catégories seront mentionnées : les pénalités liées à la rémunération pour simple
information et les pénalités de retard pour approbation ou proposition motivée de
dérogation.
Par ailleurs, la remise en application des pénalités doit s’accompagner d’un
suivi régulier visant à détecter les erreurs les plus fréquentes et les prestataires les plus
concernés, sensibiliser les services « formations » et identifier, le cas échéant, les clauses
inadaptées des cahiers des charges.
A cette fin, l’état des pénalités sera examiné chaque trimestre en format
« réunion de direction plénière », dans le but de déterminer les actions d’amélioration à
mettre en œuvre.
La procédure globale d’application des pénalités à compter du 1
er
janvier 2018
s’applique depuis septembre 2018.
III. LA POLITIQUE DU TRANSPORT EXPRESS RÉGIONAL
A. Le dispositif conventionnel relatif aux TER
Sur la période du contrôle, l’activité des TER était régie par deux conventions
distinctes, correspondant à des durées temporelles non synchronisées.
En Basse-Normandie, la convention relative à la gestion du TER, établie pour
la période 2008-2014, a été complétée par 51 avenants puis prolongée jusqu’au
31 décembre 2017.
En Haute-Normandie, la convention, qui couvrait la période 2014-2018, a donné
lieu à cinq avenants dont le dernier prévoyait la fin anticipée de la convention à partir du
1
er
janvier 2018.
Les échéances des deux conventions ont été harmonisées en janvier 2018 pour
établir une convention unique avec la SNCF, d’une durée de deux ans. Cette période doit
permettre à la région de préparer l’exercice de compétences effectives sur les liaisons
intercités au 1
er
janvier 2020, et d’améliorer la coordination entre le transport ferroviaire et
les nouvelles compétences régionales en matière de transport routier de voyageurs.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
77
La convention prévoit l’adoption d’une nouvelle grille tarifaire, le renforcement
du dispositif qualité et une concentration accrue sur les éléments les plus sensibles pour
les déplacements des Normands, avec une attention particulière portée à la performance
du plan de transport en matière de ponctualité et de fiabilité. La convention prévoit
notamment de moderniser et personnaliser l’information destinée aux voyageurs.
Pour la durée de la convention, des modalités fixent le montant de la
contribution régionale (hors mécanisme d’intéressement à la qualité et indemnisation des
voyageurs), à un montant comparable à celui de 2016. C’est la région qui décide de la
consistance et de la nature du service à effectuer, fixe les tarifs, hors tarifs sociaux
nationaux, définit les objectifs à atteindre et les indicateurs de qualité de service.
B. L’activité de transports express régionaux
1. Les caractéristiques du réseau régional
La région indique vouloir conserver le réseau ferroviaire régional, sans
fermeture ou ouverture de lignes régionales. Ses réflexions s’appliquent davantage à la
modulation du niveau de desserte pour chacune des lignes.
Les transports express régionaux comprennent des axes ou lignes TER, sur
lesquels un service de transport de voyageurs est assuré. Ces lignes TER sont
principalement ferroviaires, parfois routières (pour les parties du territoire non couvertes
par le réseau ferroviaire de la SNCF), voire mixtes, en prévoyant la coexistence d’un
transport ferroviaire et routier (à l’exemple de la ligne mixte Caen - Coutances - Granville).
Cette notion de ligne TER doit donc être distinguée des lignes SNCF correspondant aux
lignes physiques.
Le réseau ferroviaire emprunté par le trafic TER représente un total de
1 068 km, également réparti entre les périmètres haut-normand (567 km) et bas-normand
(501 km).
Les grandes lignes atteignent un total de 403 km, contre 665 km pour les petites
lignes. Les lignes électrifiées représentent 51 % du total du réseau ferroviaire.
La région intervient dans le processus d’entretien et de maintien des lignes pour
en conserver les conditions d’exploitation nécessaires pour la bonne circulation des TER.
Cette participation au financement d’opérations de rénovation ferroviaire est exclusivement
prévue dans le cadre financier du contrat de plan Etat-région. Ces investissements ont
vocation à conserver les conditions nominales d’exploitation et de sécurité et atteignent
250 M€ pour les dix prochaines années, montant excédant la capacité financière du CPER.
La région a demandé à la SNCF l’établissement d’un diagnostic et d’une
réflexion spécifique sur chaque ligne de manière pragmatique en fonction des
caractéristiques stratégiques, des fonctionnalités de chaque ligne, des enjeux socio-
économiques et non des critères de classement a priori. Cette démarche n’a pas encore
abouti.
La chambre observe qu’un tel diagnostic n’a pas été établi par les anciennes
régions. Les documents intitulés Lignes de desserte fine du territoire : une nouvelle
méthode pour les projets de modernisation et l’état des lieux des lignes régionales UIC 7 à
9 AV transmis par SNCF réseau en 2018 à la région, ne sauraient en tenir lieu. Une étude
vient d’être lancée par la nouvelle région, avec l’appui d’un centre de recherche et du
CEREMA.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
78
2. L’offre de TER dans la région
Avec 7,5 millions de train-km sur le périmètre de l’actuelle région, l’offre de
transport de référence
36
apparaît assez stable sur la période. Néanmoins, la collectivité ne
connaît pas la répartition entre segments péri-urbains, interurbains et desserte locale.
Sur la période 2014-2017, les principales évolutions de l’offre bas-normande
ont porté sur le développement de l’axe Caen-Rennes, qui a progressé de 30,9 %, et de
Caen-Rouen (+ 24,4 %). En revanche, l’offre réelle sur l’axe Paris-Granville a diminué de
31,2 %.
L’offre ferroviaire réelle, ou constatée, a diminué de 0,4 % entre 2012 et 2017
en Basse-Normandie. Elle est passée d’un niveau de 3 687 347 trains-km à
3 671 490 trains-km.
Tableau 30 : Evolution de l’offre ferroviaire
Source : Région
Les principales évolutions en Haute-Normandie ont concerné le développement
de l’axe Serqueux-Gisors à partir de 2014, de l’axe Rouen-Paris (avec une progression de
l’offre réelle de 14,1 % entre 2012 et 2017), de l’axe Rouen-Caen (+ 26,7 %) entre 2012 et
2017, de l’axe Elbeuf-Yvetot (+ 8 %) et de l’axe Le Havre-Fécamp (+ 7 %).
L’offre réelle a progressé de 7,2 % pour le périmètre de la Haute-Normandie,
évoluant de 3 558 676 trains-km à 3 813 137 trains-km.
3. Le service réalisé
a. Les modalités d’appréciation du service
La région conduit une campagne de comptage sur l’ensemble des trains
régionaux conventionnés, une ou deux fois par an. Le cas échéant, elle réalise des
comptages ponctuels afin de mesurer la fréquentation de certains trains, à certains points
d’arrêt pour un événement précis. Par ailleurs, la région peut, au besoin, procéder à la
mesure de la fréquentation des autocars SNCF. Ces données sont principalement
destinées au dimensionnement des matériels dont la région finance l’acquisition.
36
L’offre de transport de référence correspond à l’offre annuelle de transport théorique, ajustée des modifications pour travaux
non programmés à la date d’élaboration de l’offre théorique.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
79
La région ne dispose ni d’un outil de suivi du taux moyen de remplissage des
rames, ni d’un suivi de la fréquentation ; elle ne dispose pas d’informations sur la répartition
entre des voyages exclusivement TER et des voyages en correspondance.
b. Les statistiques de trafic
Entre 2012 et 2016, les données de fréquentation, calculées en voyageurs-km
sur le réseau TER, affichent une diminution constante. Cette diminution a surtout concerné
le périmètre de la Basse-Normandie, même si, pour cette dernière, l’année 2017 a été
marquée par une reprise.
En Basse-Normandie, la baisse de la fréquentation a atteint 12,3 % entre 2012
et 2017. Elle a surtout concerné les axes Caen-Rennes, avec une baisse de 31,4 % des
voyageurs-km, Caen-Cherbourg (- 11 %), Caen-Coutances-Granville (- 16,1 %) et Paris-
Granville (- 6,6 %). Cette baisse de la fréquentation résulte, selon la région, des effets
conjugués de fermetures de lignes pendant la période de travaux dont les effets perdurent
au-delà de la seule période de travaux, d’une baisse générale de la mobilité et du
développement de nouveaux modes de déplacement (covoiturages, cars « Macron »).
En Haute-Normandie, les principales évolutions concernent les lignes Rouen-
Le Havre (+ 64 %) et Rouen-Caen (+ 89 % de fréquentation en voyageurs-km), et résultent
principalement d’évolutions de périmètre. Les axes les plus fréquentés ont connu des
évolutions différentes (+ 2 % pour l’axe Rouen-Paris, qui représente 35 % des
voyageurs-km, - 5 % pour l’axe Rouen-Dieppe, - 7 % pour l’axe Paris-Lisieux).
Certains axes se caractérisent par une clientèle principalement occasionnelle :
il s’agit des axes Caen-Rennes (82,6 % de recettes liées aux voyageurs occasionnels en
2017),
Paris-Granville
(73,1
%
de
recettes
en
2017).
A
l’inverse,
les
axes
Rouen-Le Havre, Caen-Lisieux et Rouen-Dieppe présentent une clientèle d’abonnés.
Tableau 31 : Evolution de la fréquentation en voyageurs-km
Source : Région
En résumé, l’offre de la région Basse-Normandie est stable et marquée par une
baisse importante de la fréquentation, contrairement à l’offre de Haute-Normandie qui a
progressé et dont la fréquentation s’est stabilisée depuis 2014, avec toutefois une érosion
de la fréquentation des étudiants et scolaires et des abonnements domicile/travail.
c. Suivi de la qualité de service
Les deux régions mesurent les deux aspects de la qualité du service, à savoir
la qualité perçue et la qualité produite.
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Evolution
2012-2017
Nombre de voyageurs-km (milliers)
193 723
187 455
174 114
172 942
164 221
169 886
-12,3 %
Dont occasionnels
126 508
121 347
107 798
107 999
99 075
104 658
-17,3 %
Dont étudiants et scolaires
21 328
20 547
20 400
19 699
19 180
18 912
-11,3 %
Dont abonnements domicile-travail
39 827
40 251
40 426
40 654
41 199
40 576
1,9 %
Dont autres abonnements
6 060
5 310
5 490
4 590
4 767
5 740
-5,3 %
Nombre de voyageurs-km (milliers)
254 331
254 562
250 244
246 280
236 224
250 163
-1,6 %
Dont occasionnels
101 386
96 620
90 384
87 355
81 600
89 928
-11,3 %
Dont étudiants et scolaires
33 627
35 243
33 943
31 262
28 315
28 275
-15,9 %
Dont abonnements domicile-travail
57 380
61 125
61 429
61 213
58 810
60 211
4,9 %
Dont autres abonnements
61 938
61 574
64 488
66 450
67 499
71 749
15,8 %
Basse-Normandie
Haute-Normandie
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
80
Si la finalité quant à l’appréciation des résultats est similaire, les conventions
n’ont pas abordé de façon identique les données, en recourant à des critères, des cas
d’exonération et des modalités de calcul de la pondération différents. Les deux conventions
prévoient des mécanismes de bonus-malus adossés à cette mesure de la qualité.
En Basse-Normandie, la qualité du service est mesurée selon plusieurs items,
décomposés en « domaines », comme la ponctualité, la qualité à bord des trains ou la
qualité de service dans les gares et dans les haltes.
La qualité produite dans les trains et aux points d’arrêt est mesurée par un
institut choisi par la SNCF
,
à la lumière des résultats de l’année précédente et selon les
items actualisés annuellement dans les contrats d’objectifs. La région détermine le niveau
de qualité de service attendu.
L’examen des rapports d’activité sur la période permet de constater que la
qualité de service produite est inférieure aux objectifs fixés dans les trains pour la période
2014-2016, mais supérieure pour ce qui concerne les gares et les haltes.
Cette situation a conduit à constater un malus à la charge de la SNCF de
8 325 € en 2014 et 16 650 € en 2015 et 2016, au titre de la qualité dans les trains, et un
bonus de 40 700 € en 2014 et 2015, puis 20 350 € en 2016, au titre de la qualité produite
dans les gares, ainsi qu’un bonus de 4 625 € depuis 2014 pour la qualité produite dans les
haltes.
La qualité de service perçue par les voyageurs est appréciée annuellement par
un prestataire externe. Les données de l’année 2016 ne permettent pas une comparaison
pertinente par rapport aux résultats des années antérieures dans la mesure où une
harmonisation de la mesure de la qualité perçue a été effectuée sur l’ensemble du
périmètre normand.
Les résultats obtenus sur la période 2012-2015 traduisent une stabilité de la
satisfaction globale sur l’axe emprunté et des services d’information des voyageurs à
distance.
En Haute-Normandie, la convention 2014-2018 est plus détaillée que la
précédente. Elle confie également l’évaluation du niveau de satisfaction ou
de qualité
perçue à un prestataire choisi par la SNCF. La mesure de la qualité produite dans les trains
et les gares est confiée à un prestataire externe désigné par la région.
Les rapports d’activité de la période 2014-2016 font ressortir une augmentation
de la qualité de service produite. Cette tendance concerne l’ensemble des critères et un
dépassement systématique de l’objectif fixé.
Toutefois, cette mesure est incomplète. Surtout, la mesure de la qualité perçue
ne porte ni sur l’appréciation directe et indépendante par les usagers de la qualité du
service, ni sur les éléments tarifaires.
d. Ponctualité et régularité
En Basse-Normandie, l’objectif de ponctualité pondérée s’établissait à 92 %
jusqu’en 2013 et 92,5 % à compter de l’année suivante. Après une progression entre 2012
et 2015, les résultats constatés ont fortement diminué en 2016, entraînant l’application d’un
malus de 12 025 €.
La chambre considère que le décompte des retards était opaque pour la région
et globalement favorable à la SNCF du fait de l’absence de prise en compte, dans la
convention, des causes externes de retard. La ponctualité mesurée, qui est à distinguer de
la ponctualité réelle, perçue par l’usager, ne constitue pas un facteur explicatif de la baisse
de la fréquentation.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
81
S’agissant de la régularité du service, les indicateurs de suivi trimestriels des
annulations de trains ont été transmis dans les délais fixés par la convention, au moyen de
tableaux de bord recensant de manière globale les trains supprimés, sans distinction entre
périodes creuses et pleines.
Compte tenu des résultats médiocres enregistrés au cours des premières
années de la convention, la SNCF et la région ont été amenées à prendre diverses
mesures. Un effort a porté sur l’entretien plus efficient des trains avec modernisation des
centres de maintenance et l’acquisition de nouveaux modèles de rames de type Régiolis
en remplacement des automoteurs X72500, en service en juillet 2015 sur l’axe Paris-
Granville.
Le plan « adhérence » ou plan automnal engagé fin 2017 a permis une nette
amélioration des résultats sur cette ligne grâce à l’adaptation du matériel roulant et au plan
de transport, notamment au vu des difficultés vécues à l’automne 2016.
Il apparaît cependant que la mesure de la régularité s’avère globalement
favorable à la SNCF, quels que soient les dysfonctionnements subis par l’usager.
En Haute-Normandie, l’évaluation de la ponctualité porte sur la qualité produite
et celle perçue par les usagers.
Le bonus lié à la ponctualité a progressé entre 2014 et 2016 de 45 000 à
82 500 €, avant de diminuer à 50 000 € en 2017. Le suivi est à nouveau globalement
favorable à la SNCF.
Dans la convention 2018-2019, la mesure des indicateurs de qualité s’opère
sans distinguer la cause de l’accident, donc sans clause exonératoire pour l’exploitant. De
plus, le dispositif bonus-malus est renforcé pour les trains structurants.
Les rapports annuels d’activité renseignent sur le nombre de circulations de
trains en comparaison de l’offre annuelle théorique ainsi que sur le nombre de
trains-kilomètre réalisé.
Le taux de réalisation du service est resté stable en 2015 (98,47 %) et 2016
(98,65 %).
e. La relation avec les usagers
En Basse-Normandie, la relation contractuelle entre la SNCF et les usagers est
encadrée par les conditions générales de vente. La convention avait prévu que toute
perturbation du trafic donnerait lieu à « une information gratuite, précise et fiable sur le
service assuré ».
Les réclamations, quant à elles, sont traitées par un service spécifique, à partir
des registres tenus à la disposition des clients dans les gares et des réclamations orales
ou écrites reçues par courrier.
L’avenant n° 6 à la convention TER a introduit une mesure d’indemnisation des
usagers abonnés
du TER Basse-Normandie, dans le
cas d’une
situation de
non-qualité importante, durable et continue sur un axe donné.
La SNCF recherche une meilleure accessibilité et visibilité de ses services
proposés. Ainsi, le site TER Basse-Normandie a été modernisé en juillet 2014 pour être
plus fonctionnel. Depuis 2014, les services TER mobile permettent de recevoir des alertes
en temps réel sur les perturbations de circulation. Le service « prochains départs » a été
mis en place dès 2015 pour apporter une réponse plus réactive aux voyageurs.
En Haute-Normandie, la convention reconnaît aux voyageurs le même droit à
l’information. À ce titre, dans le cadre de la mise en œuvre d’un plan de transport
spécifiquement adapté, l’information en cas de situation perturbée prévisible est faite
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
82
24 heures avant la survenance de l’événement, à la fois dans les gares, dans les trains,
sur le site internet TER Haute-Normandie, l’application TER Mobile et le site Atoumod,
auprès d’Aléorégion et enfin, par sms et/ou mail aux abonnés TER.
En cas de perturbation imprévisible, les voyageurs à bord des trains TER sont
informés par la SNCF dès que possible et au plus tard dans les 5 minutes qui suivent la
détection d'une perturbation, puis au moins toutes les 10 minutes ou selon les évolutions
de la situation.
En Haute-Normandie, le délai moyen de réponse aux réclamations écrites a été
réduit de 13 jours en 2013 à 8 jours en 2014 et 3,9 jours en 2016.
Des équipements utiles à la bonne information des voyageurs sont installés en
gare par le biais d’afficheurs légers renouvelés et augmentés en nombre en cours de
convention, d’écrans CATI (pour gares à forte affluence) ou encore via la radio SNCF.
Dans les trains, l’information circule au moyen d’écrans et de bandeaux
lumineux. Depuis 2013, l’information circule également depuis l’extérieur en utilisant le site
internet TER, le centre de relation client Aléorégion ou, sur inscription des abonnés, via les
sms ou mails d’alerte gratuits proposés aux voyageurs.
Le site TER Haute-Normandie est devenue en 2014 un canal de distribution de
vente de titres de transport, avant d’intégrer en 2015 de nouvelles fonctionnalités à
l’attention des voyageurs handicapés.
C. Le pilotage et le fonctionnement
1. Le cadre juridique
a. Objectifs et moyens de contrôle de l’autorité organisatrice
Les conventions n’ont pas opéré de modifications majeures quant à la définition
de l’offre de transport. Pour la convention bas-normande, les indicateurs de qualité ont fait
l’objet d’un ajustement en cours de convention, pour renforcer l’incitation à la qualité de
service.
La mesure des indicateurs de production (ponctualité, régularité, réalisation de
l’offre) est réalisée par la SNCF via un outil national « REALPROD ». Les données sont
retraitées et transmises à la région soit sous forme de tableaux de bord trimestriels, soit
sous forme de notes mensuelles. Les autres données relatives à la qualité sont mesurées
par le biais d’enquêtes clients mystères (ECM).
En matière de lutte contre la fraude, il n’y a pas eu d’évolution des dispositions
de la convention TER entre la région et la SNCF. Une convention spécifique a été signée
en 2017, pour améliorer la sécurité des voyageurs et faire progresser les recettes en luttant
contre la fraude en gare de Paris-Saint-Lazare et dans les gares de Rouen, Caen, Le Havre
et Vernon.
La région a financé l’intégralité du programme d’installation de portiques
équipés pour lire les titres de transport afin de ne permettre l’accès aux trains qu’à des
voyageurs munis de titres valides. Selon la région, cette dépense nouvelle devait être
couverte par l’excédent de recettes attendues.
Cependant, installés en gare de Paris-Saint-Lazare en décembre 2017, pour un
investissement de plus de 2,2 M€ sur 2017 et 2018, ces portiques restent le plus souvent
ouverts pour éviter les accidents lors des périodes de pointe (cf
infra
).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
83
b. Dispositions financières et économiques : régime des biens, dispositions
relatives aux matériels roulants, modalités de suivi des investissements
La
politique d’intervention de la
région
en
matière
de financement
d’infrastructures ferroviaires et notamment de réseau est menée dans le cadre pluriannuel
des CPER. Elle n’est pas directement corrélée avec la convention d’exploitation, si ce n’est
par la prise en compte des modifications temporaires de dessertes liées des travaux, voire
d’impacts sur les recettes en cas d’interventions prolongées et significatives.
La région contribue au financement des biens utilisés dans le cadre de la
convention, sans préjudice de la propriété de SNCF. Ces investissements font l’objet de
conventions spécifiques et de financements distincts.
Dans les deux contrats bas et haut-normand, le matériel roulant, propriété de
SNCF mobilités, était destiné au fonctionnement du service régional de transport. La
gestion des matériels roulants est partagée entre la convention d’exploitation (qui inclut la
maintenance courante) et une convention spécifique, intégrant les interventions lourdes
programmées (changement d’organes majeurs), qui sont financées par le budget
d’investissement de la région. S’y ajoutent, le cas échéant, des conventions
ad hoc
pour
les opérations ponctuelles de grande ampleur sur une même série (remotorisations).
c. Les stipulations des contrats de plan État-Région 2015-2020
Le CPER de Basse-Normandie au titre de la période 2015-2020 prévoit des
investissements sur le réseau structurant avec les axes Paris-Caen-Cherbourg (70,4 M€),
Paris-Granville (22,6 M€) et des travaux de modernisation du réseau régional.
Les financements prévisionnels portaient sur un total de 122 M€. En juillet 2018,
22,6 M€ ont été affectés et 13,2 M€ ont été mandatés.
Quatre actions sont inscrites au contrat de plan Etat-région pour la Haute-
Normandie. Les financements prévisionnels portaient sur un total de 44,5 M€ pour la
région, dont 35 M€ au titre des actions d’amélioration et de renouvellement du réseau
régional. En juillet 2018, 38,2 M€ ont été affectés et 17,2 M€ ont été mandatés.
2. L’organisation de la région
Entre 2014 et 2016, les effectifs réunis des deux ex-régions ont progressé
d’environ 5 % chaque année en ETP, et d’environ 8 % en 2017, en lien, d’une part, avec le
renforcement progressif d’équipes « historiquement sous-dimensionnées », selon les
termes de l’actuelle région et, d’autre part, avec l’élargissement attendu du périmètre de
gestion de la région Normandie dont le nombre de t.km devrait doubler en 2020 après
absorption des lignes Intercités. En 2017, les services de la région chargés des TER
représentent 22,9 ETPT, la région n’ayant pas été en mesure de préciser la masse salariale
associée.
Les deux ex-régions, comme la région Normandie, font appel régulièrement à
des prestations d’assistance à maîtrise d’ouvrage ou de conseil. Des marchés sont
également passés avec des prestataires de services pour la réalisation des contrôles de
qualité (qualité perçue en Basse-Normandie, qualité produite hors items de ponctualité et
de réalisation d’offre en Haute-Normandie), ainsi que de comptage.
L’ensemble de ces prestations représente un peu plus de 0,7 M€ en 2013 et
2014, autour de 0,6 M€ de 2015 à 2017, cette diminution étant due à des campagnes de
comptage moins nombreuses.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
84
3. Le matériel roulant
a. Modalités d’acquisition du matériel roulant
Sur la période 2013-2016, les deux régions ont financé l’acquisition de matériels
roulants pour un montant total de plus de 149 M€, correspondant à 15 rames destinées
aux dessertes TER de la région Basse-Normandie et 10 rames destinées aux dessertes
TER de la région Haute-Normandie.
Au préalable, des réflexions avaient été engagées avec les directions
régionales TER de la SNCF pour déterminer le nombre de rames nécessaire, leur capacité
unitaire et les types de mission effectuées (régional, interville, périurbain).
La direction du matériel de la SNCF a porté la procédure de dévolution et la
signature des marchés d’acquisition, comprenant la mise en forme des besoins des régions
et la rédaction des prescriptions techniques relatives à l’application de l’art en matière de
fabrication et maintenance du matériel.
Selon la région, ce suivi a permis de régler les problèmes liés aux retards de
fabrication, de formaliser un cadre pour prévenir ses conséquences (nécessité de
conserver du matériel ou de différer les évolutions de service).
b. Inventaire du parc de matériel roulant en service
La SNCF est propriétaire du matériel roulant. Pour le matériel dont l’acquisition
a été financée par la région, la convention de financement de Basse-Normandie précisait
les conditions de transfert de propriété à la région des engins concernés en cas de non-
reconduction de la convention relative à l’organisation et au financement du service public
de transport régional de voyageurs. En application de l’article 4.2.1 de la convention, la
SNCF « prend à son compte les risques inhérents à l’exploitation du matériel, en particulier
pour tout ce qui touche au respect de la règlementation concernant la sécurité des
personnes et des biens ». Toutefois, la nouvelle région a pris en charge intégralement, en
2016, le financement des réparations consécutives des incidents de déshuntage sur le
périmètre bas-normand, et l’exploitant s’est souvent adressé à la région pour ce type
d’opérations.
La convention prévoyait en annexe un inventaire complet, tant quantitatif que
qualitatif, des matériels roulants affectés au service public ferroviaire régional de transports
de voyageurs, détaillant le régime de propriété. Cet inventaire a été établi de manière
contradictoire par les parties. La propriété des matériels acquis pour les besoins du service
est régie par les dispositions de conventions de financement conclues entre la région et la
SNCF.
Pour la Haute-Normandie, la convention prévoyait la réalisation d’un état
physique et comptable du matériel roulant, avec mise à jour annuelle.
Au 31 décembre 2016, le parc normand (correspondant au périmètre des deux
anciennes régions) était composé de 144 engins dont 56 automoteurs électriques (contre
50 en 2012-2014), 54 automoteurs thermiques (contre 71), 34 mixtes bi-modes, d’un âge
moyen de 10,8 ans.
La complexité croissante des matériels n’a pas permis de dégager de baisse
généralisée des coûts, sauf lorsque les matériels remplacés étaient difficiles à entretenir.
Aucune clause contractuelle ne concerne les indicateurs de disponibilité du matériel
roulant. Les informations de la région portent sur le nombre de jours d’indisponibilité des
matériels roulants, les cartes des types de matériel par ligne, la liste des locations de
matériel roulant, le suivi de la disponibilité des matériels TER neufs financés par la région
et la prévision annuelle des grosses opérations sur le matériel.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
85
La région est en discussion avec SNCF mobilités pour disposer de certaines
données de l’opérateur sur la disponibilité de l’ensemble des matériels roulants : mais, en
dehors du taux d’incidents, l’opérateur national s’oppose à toute transmission en dehors
des négociations pour l’attribution du contrat.
En novembre 2018, la région a précisé qu’il lui était nécessaire de disposer du
taux de disponibilité en indiquant de manière distincte la proportion de jours de circulation,
de maintenance et de stockage pour chaque série au cours d’une année. Aucune suite
favorable n’a été apportée à cette demande, alors que l’article L. 2121-19 du code des
transports dispose que « les entreprises fournissant des services publics de transport
ferroviaire de voyageurs, les gestionnaires d'infrastructure et les exploitants d'installations
de service transmettent à l'autorité organisatrice de transport compétente, à sa demande,
toute information relative à l'organisation ou à l'exécution de ces services et aux missions
faisant l'objet du contrat de service public, sans que puisse y faire obstacle le secret des
affaires ». Il appartient à la région de se faire transmettre le taux de disponibilité du matériel
roulant.
c.
Gestion des matériels roulants
Contractuellement, la SNCF s’est engagée auprès des deux régions
Haute-Normandie et Basse-Normandie à affecter du matériel à l’exécution des services
TER. Conformément aux principes d’affectation déterminés, SNCF mobilités se réserve
toutefois le droit de mettre à la disposition d’autres activités le matériel affecté aux activités
TER et d’utiliser les matériels d’autres activités pour assurer la réalisation des services TER
normands. Ces flux sont récapitulés dans les prêts et emprunts de matériels, qui font l’objet
d’une information annuelle à la région. Toutefois, pour la Haute-Normandie, la SNCF n’a
communiqué à l’autorité régionale d’éléments explicatifs ni sur les flux financiers, ni sur les
prêts, ni sur les emprunts de matériel. Dans la convention 2018-2019, la région Normandie
a obtenu l’engagement d’un accord écrit des parties pour chaque opération et diverses
informations de l’exploitant, mais aucune explication des modalités de facturation
appliquées par série de matériel prêté.
Pour la région Basse-Normandie, l’augmentation des prêts et la baisse des
emprunts résultent de la mise en place des rames Régiolis, dont le meilleur niveau de
performance a permis de dégager un potentiel de rames qui a été affecté à une autre
activité TER.
Pour la Haute-Normandie, le parc de locomotives BB 15 000, commun avec
l’activité Intercités, a davantage été utilisé par Intercités que pour le TER, générant des
produits de location imprévus. En 2015, le niveau de disponibilité du matériel roulant a
permis de dégager un potentiel de rames, louées à d’autres activités TER.
La chambre constate le caractère irrégulier et asymétrique de cette pratique,
qui conduit à prendre en compte, comme charges de fonctionnement, les coûts liés aux
emprunts de matériels alors que les prêts de matériels ne figurent pas dans les recettes
conventionnelles, susceptibles de minorer la contribution régionale, quand bien même la
région a financé l’acquisition de nouveaux matériels roulants. De plus, le dispositif ne profite
pas à la région en cas de surplus de recettes de location par rapport aux prévisions.
Les
charges financières supportées par la région imposent la remise à plat de ce dispositif
coûteux qui revient à pénaliser indûment l’investisseur.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
86
Tableau 32 : Evolution des prêts et des emprunts
En M€
2014
2015
2016
Total 2014/2016
2017
Prêts
Emprunts
Prêts
Emprunts
Prêts
Emprunts
Prêts
Emprunts
BN
5,1
- 6,8
9,1
- 7,6
13,6
- 3,5
24,8
- 17,9
NC
HN
19,2
- 7,3
19,8
- 6,6
18,5
- 5,3
57,5
- 19,2
Source : Région
d. Maintenance et rénovation des matériels roulants
Les deux conventions prévoyaient que la SNCF était responsable du nettoyage
et de l’entretien du matériel nécessaire à l’accomplissement du service public régional de
transport ferroviaire, de façon à maintenir le parc de matériel affecté aux services régionaux
de voyageurs en état de fonctionnement et d’exploitation effective.
La SNCF définit les règles de maintenance applicables au matériel roulant. Les
données du tableau 33 retracent, sur la période, les montants d’investissement mandatés
annuellement par la région au titre de la maintenance et de la rénovation, ainsi que les
montants inscrits par SNCF dans ses comptes de résultat en fonctionnement.
L’acquisition de matériels Régiolis, livrés de 2014 à 2016, a entraîné une
augmentation des coûts de maintenance à partir de 2016, année de sortie de garantie des
premiers matériels.
Tableau 33 : Evolution des coûts de maintenance
Source : région
4. Les gares et les points d’arrêt
Le nombre de gares et haltes est passé de 117 en 2014 à 110 en 2017
(v. annexe n° 7).
Pour les gares de Basse-Normandie, la région décide du niveau de service à
mettre en œuvre dans les gares TER, sur la base des propositions de la SNCF et en
concertation avec elle. La SNCF est responsable du nettoyage et de l’entretien courant, de
l’accueil et de l’information des voyageurs et des tâches relatives à la préparation et au
départ des trains.
Dans le cadre du programme régional de rénovation, la région élabore un
programme pluriannuel d’investissement sur les gares, haltes ferroviaires et structures
d’accueil. Les modalités financières du programme sont définies conjointement et font
l’objet de conventions d’investissement spécifiques. Entre 2013 et 2015, la région Basse-
Normandie a mandaté plus de 16 M€ d’investissements correspondant à 87,3 % à des
financements de mise en accessibilité.
En €
2013
2014
2015
2016
2017
Maintenance MR investissement
42 978,00
2 896 652,50
4 960 886,11
5 451 425,10
7 150 857,34
Rénovation MR investissement
2 830 000,00
390 000,00
1 794 405,00
1 848 991,00
385 116,00
Charges de maintenance
fonctionnement (comptes de résultat)
34 560 000,00
31 670 000,00
34 870 000,00
39 688 000,00
44 258 973,66
NORMANDIE
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
87
La segmentation prévue à la convention de Haute-Normandie permet
d’identifier des gares régionales « plus » (gares avec correspondance ferroviaire, plus de
400 voyageurs par jours et 100 transactions quotidiennes), les gares régionales (gare sans
correspondance ferroviaire, plus de 100 voyageurs par jours et moins de 100 transactions
quotidiennes), les « haltes plus » qui diffèrent des haltes par leur équipement d’affichage
dynamique, et les haltes.
Un programme d’aménagement représentant un budget prévisionnel de 60 M€
a été défini pour la période 2012-2015, financé à hauteur de 75 % par la région et portant
notamment sur l’accueil, l’information, l’accessibilité et l’intermodalité.
Différentes actions ont été mises en œuvre conformément aux dispositions de
ce programme avec des travaux d’installation d’afficheurs légers et de renouvellement de
la signalétique, des constructions de pôles multimodaux.
Entre 2013 et 2015, les investissements dans les gares de Haute-Normandie
ont principalement porté sur les travaux de mise en accessibilité pour un montant de
10,75 M€, soit plus de la moitié des investissements cumulés. Les autres financements ont
porté sur la rénovation des bâtiments voyageurs et des quais pour un montant cumulé de
4,3 M€ et pour la construction de pôles d’échanges multimodaux et d’abris de vélos pour
un montant total de 6,3 M€ (voir annexe).
Pour les personnes à mobilité réduite, un schéma régional d’accessibilité a été
adopté par la région en septembre 2016, dans la poursuite des schémas régionaux
d’accessibilité des deux anciennes régions, qui constituaient l’outil de planification de
l’amélioration de l’accessibilité des réseaux TER.
Ce schéma prévoit, jusqu’en 2024, de programmer la mise en accessibilité de
39 points d’arrêts ferroviaires pour un montant de 148 M€. La région se dispose à financer
à ce titre des travaux pour rendre les gares accessibles avec trois périmètres à traiter : les
espaces intermodaux, les bâtiments voyageurs et les quais et traversées de voies.
Le schéma contient par ailleurs des objectifs de mise en accessibilité des points
d’arrêts routiers, définis comme prioritaires, d’accessibilité des rames du parc de matériel
roulant ferroviaire et routier.
5. Les politiques tarifaires régionales
Jusqu’en 2018, deux grilles tarifaires coexistaient, correspondant au périmètre
des deux anciennes régions. Une nouvelle gamme tarifaire, dite Tempo Normandie, a été
mise en place à partir du 4 janvier 2018. Cette harmonisation visait à augmenter les
recettes, offrir une meilleure lisibilité pour le voyageur, notamment en matière
d’abonnements, et rendre les transports régionaux attractifs.
Le plein tarif suit désormais une tarification de 4 € par palier de 25 km et non
plus sur le barème kilométrique national, ce qui a conduit à faire porter l’augmentation
tarifaire principalement sur les voyageurs occasionnels, dont la fréquentation en forte
baisse représente près de la moitié des voyageurs-km (cf.
supra
).
a. Le développement d’une tarification intermodale
Une tarification multimodale existe pour les zones de Rouen, Caen, Evreux et
Alençon.
En région Haute-Normandie, le syndicat mixte Atoumod a mis en place la
tarification Atoumod Multi permettant aux voyageurs d’emprunter successivement
plusieurs réseaux partenaires avec une seule transaction financière. En 2018,
125 429 cartes Atoumod sont actives au lieu de 115 070 en 2017 ; 10 578 de ces cartes
ont un usage multi-réseaux.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
88
En Basse-Normandie, les abonnements hebdomadaires, mensuels et annuels
pouvaient faire l’objet d’une juxtaposition avec les abonnements aux réseaux urbains
d’Alençon, Caen, Cherbourg et Saint-Lô pour bénéficier de réductions sur les réseaux
urbains. Cette tarification se limitait à l’utilisation des deux réseaux sans intégrer tous les
modes de transport.
b. Le coût individuel des compensations tarifaires
Les données du tableau 34 présentent l’évolution du coût individuel des
compensations tarifaires versées par les régions. Il est précisé que le coût individuel par
usager (en rapportant les compensations tarifaires au nombre de voyageurs) représente
un coût moyen relativement stable d’un euro et dix centimes, avec cependant un écart de
l’ordre de 20 % entre les deux anciennes régions.
Tableau 34 : Coût par usager des compensations tarifaires
Source : Région
La région ne sait pas comment identifier la proportion de voyageurs
bénéficiaires de tarifs réduits. La seule information disponible porte sur le nombre de
bénéficiaires de tarifs subventionnés, sans pour autant comptabiliser le nombre de voyages
associés à ces cartes.
La chambre relève que l’autorité régionale ne dispose pas de l’ensemble des
éléments nécessaires à l’élaboration d’une politique tarifaire : nombre de voyageurs TER
par ligne, par trajet, par type de tarifs, y compris le nombre de voyageurs bénéficiant d’un
tarif réduit. La région a cependant obtenu un extrait des données de vente brute de la base
commerciale OPALE ainsi que, dans le cadre de la convention 2018-2019, le nombre de
ventes par tarif, sans détail par ligne ni origine-destination. Mais les données sur les ventes
d’abonnements ne sont pas communiquées à la région.
6. La lutte contre la fraude et les mesures de sûreté
a. La fraude
La région ne dispose pas d’éléments relatifs à un éventuel taux de fraude,
lequel serait établi à partir du nombre de procès-verbaux dressés à la suite des contrôles
réalisés, ainsi que du nombre et des montants des recouvrements infructueux.
Dès 2012, la région Basse-Normandie a créé une équipe de cinq agents en
tenue
commerciale
et
assermentés,
chargés
d’effectuer
les
contrôles
avant
l’embarquement et pendant les trajets sur l’ensemble du territoire. Le coût annuel de cette
brigade a été estimé à 0,36 M€.
A partir de 2015, la SNCF a tenté de lutter contre la fraude en limitant la durée
de validité des billets à 7 jours sans réservation, mais aussi par des campagnes de
communication préventives, par le couplage des opérations de filtrage avant le départ à
des opérations en sortie et à bord des trains, par la mise en place de nouvelles équipes de
contrôleurs mobiles et l’adaptation du contrôle au type de matériel roulant.
BN
HN
Total
BN
HN
Total
BN
HN
Total
Compensation tarifaire
versées par la région
6 046 081,00 €
9 656 377,00 €
15 702 458,00 €
6 022 005,00 €
9 619 490,00 €
15 641 495,00 €
5 762 960,00 €
9 314 228,00 €
15 077 188,00 €
Nombre de voyageurs
4 907 000
9 438 000
14 345 000
4 894 000
9 385 000
14 279 000
4 705 000
8 992 000
13 697 000
Cout indivuel par usager
1,23 €
1,02 €
1,09 €
1,23 €
1,02 €
1,10 €
1,22 €
1,04 €
1,10 €
2014
2015
2016
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
89
En Haute-Normandie, la SNCF a augmenté ses effectifs par la mise en place
d’équipes mobiles de contrôleurs et a renforcé les opérations de contrôles en gare et dans
les trains.
Une estimation du montant des charges d’accompagnement concernant la lutte
antifraude (LAF) a été réalisée lors des travaux préparatoires au renouvellement de la
convention TER en 2014. Ces charges ont été estimées entre 1,41 M€ et 1,54 M€, soit
environ 2 % du total des charges forfaitaires. Ces dépenses ne peuvent pas être mises en
regard du montant de recettes générées par ce dispositif, non communiqué par la SNCF.
Dans le cadre d’un programme de lutte contre ce phénomène, la région
Normandie et SNCF mobilités ont mis en place en 2017 un dispositif humain de contrôle
d’accès au quai en amont de l’accès au train en gare de Paris Saint-Lazare, afin de mesurer
l’impact de ces modalités de lutte contre la fraude.
Une convention relative au financement d’études d’implantation et de réalisation
des travaux d’un dispositif de portes d’embarquement en gare de Paris Saint-Lazare a
ensuite été signée le 23 janvier 2018. Une convention sera également signée pour le projet
anti-fraude dans les gares de Caen, Evreux, Le Havre, Rouen et Vernon.
Le coût d’installation de ces portiques a représenté un investissement de
1,45 M€ en 2017 et une charge annuelle de fonctionnement de près d’un million d’euros.
Une seconde phase porte sur le déploiement en 2018 de 14 portes d’embarquement
supplémentaires pour des montants additionnels de 0,79 M€ en investissement et
0,2 M€ en frais de fonctionnement. Ces investissements ont été pris en charge par la
région, les coûts annuels de fonctionnement devant être couverts par l’augmentation
prévisionnelle de recettes sur les trains TER et Intercités.
Cependant, compte tenu de l’utilisation limitée de l’équipement en 2018, la
chambre s’interroge sur son impact en termes de recettes, et sur le surcoût élevé en
fonctionnement eu égard à l’investissement consenti.
b. La sûreté
La SNCF a pris l’engagement de développer la médiation en gare et à bord des
trains. Elle a adapté les méthodes de contrôle des titres de transport dans les trains,
augmenté les montants à régler à bord en cas d’infraction et travaille en collaboration avec
les services de l’Etat compétents (police, police aux frontières, etc). Ainsi, la police
ferroviaire - SUGE (surveillance générale) - est présente sur les lignes normandes.
Cependant, la SNCF ne délivre pas d’informations sur les moyens humains et
matériels affectés sur le territoire régional, sur les actions réalisées et sur le nombre de
délits à bord et dans les points d’arrêt.
La convention pour la Basse-Normandie prévoit la mise en œuvre de politiques
de sécurité en partenariat avec le tissu associatif, les collectivités territoriales, les services
de police, l’éducation nationale et la justice, qui ont notamment pris la forme d’actions de
sensibilisation en milieu scolaire.
En Haute-Normandie, la convention prévoit, sans objectif chiffré, que le pilier
relatif à la sûreté est soumis au dispositif du bonus-malus semestriel. Sont mesurés, à ce
titre, le taux de fonctionnement des composteurs et valideurs, le taux de clients se sentant
en sécurité en gare et le taux de clients se sentant en sécurité dans le train.
Afin de renforcer ses actions de sûreté, la région Haute-Normandie a développé
des partenariats avec les services de police, de police municipale, de gendarmerie, des
douanes et préfectoraux, et a conclu des conventions en vue d’interventions de ces
services dans le milieu ferroviaire.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
90
Concernant le financement de matériels de vidéo-surveillance, la région a
participé à l’installation d’un dispositif en gare de Rouen RD dans le cadre de la subvention
globale octroyée en 2015 pour les travaux de modernisation de la gare.
D. Le bilan économique, financier et environnemental
1. Les recettes commerciales
Les recettes tarifaires comprennent les recettes directes liées au trafic régional
sur le périmètre des deux conventions, complétées de recettes correspondant notamment
aux produits des amendes et de contributions d’autres établissements publics (la
communauté de l’agglomération havraise au titre du financement de la ligne
Lezar’Express).
Ces recettes ont connu un tassement qui a principalement affecté la Basse-
Normandie jusqu’en 2016 : le taux de couverture des charges d’exploitation par les recettes
tarifaires a diminué, du fait d’une baisse des recettes et d’un accroissement parallèle des
charges d’exploitation. La baisse des recettes tarifaires apparaît directement liée à la
baisse de la fréquentation mesurée en voyageurs-km.
Tableau 35 : Taux de couverture des charges d’exploitation par les recettes tarifaires en
Basse-Normandie
Source : région
La région Basse-Normandie n’a pas fait évoluer sa politique tarifaire pour
compenser la perte de recettes liée à la baisse de la fréquentation.
Sur le périmètre de l’ex-Haute-Normandie, la baisse récente des recettes
commerciales (tarifaires) depuis 2015 apparaît plus modérée, du fait d’une relative stabilité
des voyageurs-km.
Tableau 36 : Taux de couverture des charges d’exploitation par les recettes tarifaires en
Haute-Normandie
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Evolution
Recettes
tarifaires
(hors compensation)
21 177
628 €
21
580
278 €
21 486
540 €
21 515
680 €
19 674
532 €
20 979
726 €
-0,9 %
Total
des
charges
d'exploitation
annuelles
79 085
179 €
82 242
317 €
87 236
067 €
90 037
716 €
88 244
891 €
89 253
239 €
12,9 %
%
couverture
des
charges d'exploitation
par
les
recettes
tarifaires
26,8%
26,2%
24,6%
23,9%
22,3%
23,5%
-12,2 %
Evolution
de
la
fréquentation
254 331
000
254 562
000
250 244
000
246 280
000
236 224
000
250 162
000
-1,6 %
Source : région
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Evolution
Recettes tarifaires
(hors compensation)
16 452 440 €
16 440 212 €
15 075 067 €
14 762 088 €
13 734 821 €
14 550 483 €
-11,6 %
Total des charges d'exploitation annuelles
75 199 361 €
76 801 533 €
77 698 243 €
79 638 470 €
80 500 799 €
82 094 439 €
9,2 %
% couverture des charges d'exploitation par les
recettes tarifaires
21,9%
21,4%
19,4%
18,5%
17,1%
17,7%
-19,0 %
Evolution de la fréquentation
193 723 000
187 455 000
174 114 000
172 941 000
164 221 000
169 886 000
-12,3 %
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
91
En Basse-Normandie, l’objectif de recettes portait sur l’ensemble des recettes
réalisées (recettes de trafic y compris les compensations tarifaires). Cet objectif était
négocié annuellement en fonction de l’évolution des tarifs, du développement de l’offre
pondérée par les impacts des modifications du service déjà connues (effets des travaux,
conjoncture, développement du covoiturage).
A l’exception de 2017, cet objectif de recettes n’a pas été atteint depuis 2014,
du fait d’une baisse importante des recettes directes (- 10,9 %).
En Haute-Normandie, l’objectif de recettes figurant dans la convention portait
jusqu’en 2013 sur l’ensemble des recettes, y compris des compensations tarifaires.
La convention 2014-2018 a réduit le périmètre de ces objectifs aux seules
recettes de tarifs (perçues des voyageurs), hors compensations et sur la base de l’offre de
service de référence, conformément aux engagements pris par la SNCF de mettre en
œuvre des actions de lutte anti-fraude.
Cet objectif de recettes n’a été atteint qu’en 2012 et 2013. L’objectif de recettes
a été établi sur une poursuite de l’augmentation des recettes directes de trafic, hypothèse
qui ne s’est pas réalisée. La baisse des recettes directes s’élève ainsi à - 4,6 %.
2. Les charges d’exploitation
a. L’évolution des charges forfaitaires
En Basse-Normandie, les comptes conventionnels TER mentionnent chaque
année l’évolution des charges forfaitaires, qui correspondent majoritairement aux charges
du forfait C1 auxquelles ils convient d’ajouter les charges C3 et C4 liées à la modification
de l’offre en cours de contrat. La décomposition des charges C1 dans les comptes
conventionnels ne correspond pas au niveau de détail des composantes des charges C1
énoncé par la convention
37
.
Tableau 37 : Evolution des charges forfaitaires - région Basse-Normandie
Source : région
Malgré la baisse de l’offre, le total des charges forfaitaires a progressé de
5,6 % sur la période 2012-2017. Cette progression résulte principalement des charges liées
aux gares (+ 11,5 % entre 2012 et 2017), en partie du fait de l’indexation de cette charge
prévue dans la convention.
Les évolutions résultent selon la région de différents avenants à la convention
qui ont pu soit diminuer le périmètre de ces charges (transfert de charges vers les
conventions « organes majeurs », impact du CICE), soit les majorer (prise en compte
37
Les charges C1 correspondent notamment dans la convention aux coûts de circulation des trains, aux charges des
établissements d’exploitation pour la quote-part TER, aux charges relatives à la contribution des gares, aux coûts des
circulations routières, aux charges d’entretien des matériels roulants, aux charges liées à l’amortissement.
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Evolution
C1 Général (1)
48 586 974 €
49 173 353 €
48 130 189 €
49 643 684 €
49 113 030 €
50 497 793 €
3,9 %
C1 gare (2)
9 672 288 €
9 978 349 €
10 092 270 €
10 510 122 €
10 609 550 €
10 780 885 €
11,5 %
C1 Frais de structure nationaux (3)
2 765 949 €
2 813 246 €
2 850 203 €
2 884 761 €
2 898 196 €
2 931 756 €
6,0 %
Total C1 (4=1+2+3)
61 025 211 €
61 964 948 €
61 072 662 €
63 038 567 €
62 620 776 €
64 210 434 €
5,2 %
Charges forfaitaires C3 et C4 (5)
761 701 €
917 007 €
1 985 738 €
1 208 324 €
1 595 398 €
1 031 177 €
35,4 %
Charges forfaitaires hors rémunération (6=4+5)
61 786 912 €
62 881 955 €
63 058 400 €
64 246 891 €
64 216 174 €
65 241 611 €
5,6 %
Aléas - 1% du C1 -
(7)
610 252 €
619 649 €
610 727 €
630 386 €
626 208 €
642 104 €
5,2 %
Rémunération - 2,2 % du C1-
(8)
1 355 980 €
1 376 861 €
1 357 035 €
1 400 717 €
1 391 434 €
1 426 756 €
5,2 %
Total charges forfaitaires
(9=6+7+8)
63 753 144 €
64 878 465 €
65 026 162 €
66 277 994 €
66 233 816 €
67 310 471 €
5,6 %
Evolution de l'offre en train-km
3 687 347 €
3 672 810 €
3 473 268 €
3 674 226 €
3 519 234 €
3 671 490 €
-0,4 %
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
92
d’évolutions réglementaires avec la modification du régime de retraite et le développement
de la billettique).
En Haute-Normandie, les comptes conventionnels produits par la SNCF
mettent en évidence une progression limitée du total C1 sur la période du contrôle
(+ 1,6 %). La prise en compte des charges C3, notamment du fait du renforcement de l’offre
sur les axes Rouen-Dieppe et Rouen-Caen, conduit à constater une progression de
charges forfaitaires de 5,5 %, supérieure à l’évolution de l’offre.
Tableau 38 : Evolution des charges forfaitaires- région Haute-Normandie
Source : Comptes conventionnels
b. L’évolution des charges réelles
Les charges C2 ont progressé sur la période 2012-2017 de 29,2 % en Basse-
Normandie. Les principales évolutions ont porté sur l’augmentation des taxes et impôts sur
les matériels roulants et sur les péages.
L’augmentation des redevances d’infrastructure s’explique principalement par
la mise en place d’une redevance quai à partir de 2013 (1,6 M€ en 2017). Les évolutions
des autres redevances sont déconnectées de l’évolution de l’offre en train-km.
En Haute-Normandie, les charges C2
38
ont baissé fortement depuis 2014.
A l’image de la convention de Basse-Normandie, les péages d’infrastructure ont
progressé de 25,3 % entre 2012 et 2017. Sur la période 2014-2017, les péages
d’infrastructure ont progressé de 6,5 % alors que l’offre n’a progressé que de 1 %. Les
principales évolutions concernent la redevance de quai, qui a progressé de 21 % entre
2014 et 2017.
c. L’évolution des charges d’exploitation et la détermination du coût
d’exploitation par train-km
Les charges d’exploitation correspondent à la somme des charges forfaitaires,
réelles et à la rémunération de la SNCF.
En Basse-Normandie, l’évolution montre une progression de 9,2 % des charges
d’exploitation totales sur la période, de 75 M€ à 82 M€. Le coût d’exploitation par train-km
réalisé, incluant les péages, a progressé de 9,6 %, et de 7,3 % hors péage.
38
Les charges C2 comprennent notamment les charges non forfaitisées et facturées à la région. Elles incluent les péages
d’infrastructure, acquittés au gestionnaire d’infrastructure en contrepartie de l’octroi de l’utilisation des capacités
d’infrastructures.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
93
Tableau 39 : Evolution des charges d’exploitation et du coût d’exploitation
par train-km - Région Basse-Normandie
Source : Région
En Haute-Normandie, les charges d’exploitation ont progressé de 12,9 %, de
79 M€ à 89 M€. Le coût d’exploitation par train-km a progressé avec péage de 5,3 %. Hors
péage, il a progressé moins rapidement (+ 3 %) sur la période.
Tableau 40 : Evolution des charges d’exploitation et du coût d’exploitation
par train-km - Région Haute-Normandie
Source : Région
d. La contribution annuelle régionale au TER
La contribution annuelle d'exploitation a progressé systématiquement chaque
année pour les deux régions. Elle comprend la contribution d’exploitation, calculée par
différence entre les charges d’exploitation et les objectifs de recettes, et les compensations
tarifaires nationales et régionales, prises en charge par les deux régions.
En Basse-Normandie, la contribution d’exploitation est passée de 54,4 M€ en
2012 à 62,5 M€ en 2017, soit une progression de 15 %. En revanche, les compensations
tarifaires correspondant aux tarifications sociales régionales et nationales sont restées
stables sur la période.
Tableau 41 : Evolution de la contribution annuelle régionale au TER – Basse-Normandie
Source : Région
En Haute-Normandie, la contribution d'exploitation a progressé de 15,6 % entre
2012 et 2017 pour évoluer de 49,9 M€ à 57,7 M€. Les compensations tarifaires ont
augmenté de 9,1 %, de 8,6 M€ à 9,4 M€.
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Evolution
Contribution d'exploitation
54 362 576 €
54 929 457 €
56 247 568 €
57 542 627 €
59 469 566 €
62 546 050 €
15,1 %
Compensation tarifaire nationales et régionales
5 680 054 €
5 916 609 €
6 046 081 €
6 022 005 €
5 762 960 €
5 669 222 €
-0,2 %
Contribution annuelle régionale au TER
60 042 630 €
60 846 066 €
62 293 649 €
63 564 632 €
65 232 526 €
68 215 272 €
13,6 %
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
94
Tableau 42 : Evolution de la contribution annuelle régionale au TER – Haute-Normandie
Source : Région
E. Les charges d’investissement et le coût complet
1. Evolution des charges d’investissement sur le périmètre TER
Le financement des investissements régionaux au profit du TER (hors
convention de gestion TER) correspond à un montant total de 340 M€ sur la période 2013-
2017. Ces dépenses d’investissement ont permis de financer l’acquisition de matériels
roulants pour un montant cumulé de 149,16 M€, des opérations de maintenance dans le
cadre des grosses opérations programmées (20,50 M€) et des opérations de rénovation
de rames (7,25 M€).
Le financement des investissements fixes a porté sur les travaux dans les gares
pour un montant cumulé de 58,58 M€, réparti entre la rénovation de bâtiments, la mise en
accessibilité et la construction de pôles d’échanges multimodaux.
Les deux régions ont financé des travaux, à hauteur de 26,22 M€, pour la
construction d’ateliers destinés à la maintenance des nouveaux matériels acquis pendant
la durée de la convention. Enfin, des investissements ont été réalisés sur le réseau ferré
hors fret, pour un montant de 78,35 M€, dont 77,35 M€ dans le cadre du contrat de plan
Etat-région.
2. Coût complet pour les deux régions
Le coût complet, 168 M€ en 2017 (voir tableau en annexe), somme les
compensations versées au titre de l’exploitation, les compensations tarifaires et la
contribution annuelle aux investissements. Il peut être calculé entre 2013 et 2015 pour les
deux anciennes régions. La charge liée aux investissements baisse sensiblement depuis
2014 (- 25 %), ce qui s’explique par l’achèvement de programmes lourds tel Regiolis. Un
tel calcul n’intègre cependant pas la perte découlant de l’absence de facturation du matériel
prêté hors de la Normandie (cf.
supra
).
3. Les modalités de pénalité et d’intéressement de la SNCF
a. En Basse-Normandie
Pour la convention concernant la Basse-Normandie, plusieurs dispositifs
d’intéressement
coexistent
(intéressement
aux
recettes
et
à
la
performance).
L’intéressement aux recettes prévoit le versement d’une rétribution dès l’atteinte de
l’objectif de recettes correspondant à 0,25 % du C1 de l’année N, hors rémunération.
La SNCF est intéressée annuellement à la maîtrise des charges et au
développement du trafic, en fonction de la croissance d’une année sur l’autre d’un ratio de
performance. Cet intéressement est plafonné à 0,5 % du C1 de l’année N hors
rémunération.
La contribution doit faire l’objet d’une réfaction lorsque l’offre réalisée est
inférieure de 2,3 % à l’offre globale TER exprimée en train km. Cette minoration est calculée
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
95
sur la base d’un montant forfaitaire de 7 € par train km et 2 € par train km pour les services
non assurés, mais ayant fait l’objet d’une substitution routière.
La chambre relève le niveau manifestement insuffisant de cette réfaction eu
égard à l’impact de l’offre non réalisée pour les usagers.
De même, des pénalités sont prévues en cas de non-respect des obligations
contractuelles concernant la périodicité et les délais de remise de documents contractuels
et pour le défaut de fiabilité des fiches et guides horaires. Il n’a pas été fait application de
cette clause au cours de la période contrôlée.
En pratique, au cours de la période et compte tenu de la faiblesse des
réfactions, l’intéressement payé à la SNCF a été supérieur aux pénalités.
Tableau 43 : Synthèse des pénalités et intéressements appliqués en Basse-Normandie
Source : Région
b. Le périmètre haut-normand
Aux termes de la convention, des pénalités pour transmission tardive ou
incomplète de documents peuvent être mises en œuvre. Il en va de même de l’absence de
réalisation du service public régional, pour chaque train-km (3,5 € par train-km) et car-km
supprimé (1,2 €), la pénalité étant minorée pour chaque desserte assurée par un service
de substitution (1,2 € par train-km substitué).
La chambre relève le caractère là encore marginal de la pénalité pour
suppression de liaisons compte tenu de leurs conséquences pour les usagers.
Plus généralement, la part de ces pénalités et bonus-malus apparaît fort
réduite, si on les compare à la rémunération prévisionnelle. De fait, l’offre de service
supérieure à celle de la Basse-Normandie et l’absence d’intéressement à la performance
et aux recettes aboutissent à une part plus faible au niveau de la modulation,
l’intéressement l’emportant presque chaque année sur les pénalités.
Tableau 44 : Synthèse des pénalités et intéressements appliqués en Haute-Normandie
Source : Région
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
96
4. Les aspects environnementaux
La convention prévoit la mise en place d’indicateurs de performance et de
développement durable sur le réseau TER de Basse-Normandie en termes de performance
et de développement durable.
La convention énonce des indicateurs susceptibles de donner lieu à un suivi,
tels que l’usage du réseau TER, l’efficacité socio-économique du service définie par les
niveaux et la qualité de service, la mesure de la contribution du TER au développement
des individus et à l’équité sociale, la mise en œuvre d’actions en faveur du développement
durable.
La région ne s’est cependant pas mise en situation de connaître les actions
réalisées par la SNCF à ce titre.
Différentes actions sont prévues dans la convention de Haute-Normandie pour
réduire l’impact du matériel roulant sur l’environnement, telles que la formation des
conducteurs à la conduite économe, la réflexion sur le déploiement de matériel bi-mode
(utilisation de motrices à motorisation diesel et électrique), la gestion des déchets, la
politique d’achats durables et de travaux de réhabilitation des bâtiments voyageurs.
La SNCF s’est engagée à fournir à la région des données annuelles pour les
gares, pour les autocars, pour le matériel roulant ferroviaire (composition de la flotte,
consommation d’énergie théorique des tractions électriques, consommation d’énergie
théorique des tractions diesel, nombre de km théoriques en traction électrique et thermique,
facteurs d’émission théorique).
A l’identique du cadre bas-normand, ces clauses sont restées sans effet. Dans
la convention 2018-2019, la région Normandie a demandé à la SNCF les éléments de coût
énergie par train-km.
Pour les régions, la construction ou la réhabilitation d’une halte « éco durable »
devait conduire à mettre en œuvre des actions de maîtrise énergétique, sensibiliser les
usagers aux pratiques du développement durable (gestion de l’eau grâce au système de
récupération des eaux de pluie, pérennité des performances environnementales),
développer la collecte des déchets banals, mettre en œuvre une politique d’achats « éco-
responsables » (choix des matériaux et procédés de construction).
SNCF Gares et connexions a présenté en 2011 un projet de gare éco-durable
respectueux de l’environnement mis en service à Clères, Yvetot, Pont-l’Evêque et
Saint-Pierre-sur-Dives.
Pour la rénovation des gares classiques, les anciens systèmes de chauffage
ont été remplacés par des pompes à chaleur et l’isolation des bâtiments a été revue. La
région estime toutefois que les actions entreprises en matière de performance énergétique
et de développement durable n’ont pas généré d’économies sur le coût de fonctionnement
à sa charge.
Enfin, la répartition du matériel roulant fait apparaître une part décroissante des
rames thermiques, du fait de l’arrivée complète de matériels Régiolis en 2016, recyclables
à 85 % et valorisables à 92 %, couplée avec une disparition progressive des automoteurs
thermiques du parc de matériel roulant.
De plus, la région a financé en 2016 le remplacement des moteurs d’ancienne
génération de 14 rames thermiques du parc AGC. Cet investissement répond aux
exigences de conformité et de santé publique imposées par la réglementation européenne
en matière d’émissions de polluants.
La hausse tendancielle des charges forfaitaires et réelles, et l’érosion continue
des recettes commerciales doivent inciter la région à rééquilibrer sans attendre sa gestion
des TER, au moyen de la définition de l’offre de service et d’une politique tarifaire adaptée.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
97
A cet égard, une attention particulière doit être portée à la maîtrise des charges, qui
connaissent une progression rapide.
F. Les perspectives d’évolution
1. La définition d’une politique globale
Selon la région, la prise de compétence des transports interurbains des
départements en 2017 puis des services Intercités en 2020, constitue l’occasion de
réexaminer son plan de transport.
Cette démarche vise à bâtir, de façon concertée entre la région, SNCF Réseau
et SNCF Mobilités, un plan de transport ferroviaire à l’horizon 2024, coordonné avec l’offre
de service EOLE
39
et disposant de l’ensemble du parc matériel OMNEO (40 rames) qui
aura alors été mis en service. Il sera décliné de 2020 à 2025.
La première partie de la démarche porte sur la compréhension des besoins de
transports à l’échelle régionale et interrégionale. La fusion des portails d’information
multimodaux des deux anciennes régions a été réalisée, permettant aux voyageurs de
s’informer sur les multiples possibilités de déplacement en Normandie et au-delà.
Selon la région, le co-voiturage s’est fortement développé sur tous les types de
trajets, y compris des trajets sur des longues distances en concurrence directe avec les
lignes TER. Par ailleurs, fin mars 2018, 19 déclarations de liaisons par autocars librement
organisées ont concerné directement la région Normandie.
Selon la collectivité, la SNCF intègre ces risques dans les propositions
formulées pour déterminer les objectifs de recettes annuels, sans toutefois détailler les
modalités de détermination de ces impacts potentiels.
2. Les Transferts de lignes TET vers la région Normandie
Le transfert des lignes de trains d’équilibre du territoire (TET) a donné lieu à
deux conventions :
-
la première convention du 22 septembre 2016, relative à la gouvernance
des services de TET, établie entre l’Etat, la région et SNCF mobilités,
prévoit que la région Normandie deviendra autorité organisatrice sur les
cinq lignes d’équilibres du territoire qui traverseront son ressort
(Paris-Rouen-Le Havre, Paris-Caen-Cherbourg/Trouville-Deauville, Paris-
Evreux-Serquigny, Paris-Granville et Caen-Le Mans-Tours), au plus tard le
1
er
janvier 2020. L’Etat financera en contrepartie le renouvellement du
matériel circulant sur les lignes Paris-Caen-Cherbourg et Paris-Rouen-Le
Havre ;
-
la seconde convention, relative au financement du renouvellement du
matériel roulant des lignes Paris-Caen-Cherbourg/Trouville-Deauville et
Paris-Rouen-Le Havre et à l’adaptation des ateliers de maintenance.
L’Etat financera l’acquisition de 40 à 44 rames et les adaptations nécessaires
de la maintenance et du réseau à hauteur de 720 M€ H.T. De son côté, la région contribue
à l’effort financier en versant un montant de 70 M€ pour financer ces investissements. Ce
montant, qui correspond à l’estimation de deux ans de déficit des cinq lignes, sera versé
pour moitié en 2018 et 2019.
39
L’offre EOLE correspond à la prolongation du RER E à l’Ouest de Paris, jusqu’à Nanterre La Folie en 2022 puis Mantes-la-
Jolie en 2024.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
98
Selon la convention Etat-SNCF-région du 22 septembre 2016, l’Etat devra
veiller à ce que les investissements de renouvellement d’infrastructures prévus par SNCF
Réseau entre 2016 et 2020 soient réalisés, pour un montant de 500 M€ correspondant à
de gros travaux d’entretien (renouvellement des caténaires, signalisation) des lignes
principales. Il appartiendra à la région de s’assurer du respect de ces clauses, et
notamment de la bonne exécution de cet important programme d’investissement.
La région espère que cet investissement permettra une augmentation de l’offre
ferroviaire pour une charge budgétaire limitée, et un surcoût de recettes, sans toutefois
assortir ces perspectives de données précisément documentées.
3. Les perspectives d’ouverture à la concurrence
Les délais à prendre en compte entre la décision de mise en concurrence par
l’autorité régionale et le démarrage de l’activité d’un nouvel opérateur seraient, selon la
région, de l’ordre de quatre ans, dans l’hypothèse de matériels fournis en amont par
l’opérateur et de sillons gérés en amont.
A ces délais, s’ajoute la nécessité de disposer de l’ensemble des données utiles
détenues par l’opérateur historique et d’avoir clarifié les modalités de fonctionnement entre
opérateurs et à l’égard des gestionnaires d’infrastructures ou de gares.
Le périmètre mis en concurrence doit être cohérent en termes :
- de matériel à mettre en œuvre (mode de traction et type de matériel le plus
homogène possible pour fluidifier l’exploitation à la fois en termes de roulement et de
maintenance) ;
- de sites de maintenance (affecter autant que possible un site à un périmètre
donné pour réduire les conflits de moyens entre opérateurs).
Au-delà du service de transport lui-même, la question du réseau emprunté
(partage de sillons mais aussi de points d’arrêt entre opérateurs, question du personnel en
gare), devra être abordée. La région doit également s’interroger sur les prestations
d’entretien du réseau et la fourniture du personnel en gare sur les lignes susceptibles d’être
confiées à un seul opérateur.
A ces aspects s’ajoutent ceux relatifs à l’imbrication de certaines lignes avec le
réseau francilien et notamment les gares parisiennes, ainsi qu’avec d’autres réseaux
régionaux, ce qui constitue une source de difficulté supplémentaire dans l’exploitation du
service (cas de Mantes-la-Jolie).
Outre la détermination de l’allotissement, qui représente un enjeu essentiel, se
posera la question du calendrier de cette ouverture à la concurrence, qui peut constituer
un levier stratégique pour l’opérateur historique.
La logique économique va peser à la fois dans le jeu – et donc l’efficacité – de
la mise en concurrence, et dans le choix du montage juridique le plus adapté.
Un des éléments à prendre en compte est le volume d’offre concerné : les
premiers constats montrent qu’une offre située entre 1,5 et 3,5 M t.km est une hypothèse
offrant des possibilités d’optimisation et permettant à de nouveaux opérateurs de proposer
une offre. Mais ce critère doit être compatible avec les impératifs opérationnels évoqués ci-
avant, qui primeront dans la décision des opérateurs de proposer ou non une offre.
Le critère quantitatif « plancher » est donc à mettre au second plan, car une
offre faible, si elle correspond à un périmètre technique cohérent et relativement aisé à
exploiter, peut aussi être l’occasion pour un opérateur de prendre ses marques sur un
territoire et d’y faire ses preuves.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
99
L’équilibre charges / recettes peut avoir une influence sur les candidats
potentiels car l’intéressement aux recettes est globalement un levier attendu par les
opérateurs.
Il pourra également peser sur le choix du montage juridique à mettre en œuvre.
En effet, si les recettes sont très faibles, il peut être plus difficile d’introduire dans le contrat
un risque économique à la fois acceptable pour le candidat (risque purement adossé à la
qualité ou à la performance industrielle sans possibilité de l’équilibrer par le levier
« recettes »), et suffisamment conséquent pour pouvoir qualifier le contrat de délégation
de service public (critère déterminant de cette procédure). A défaut, l’attribution sous forme
de marché public sera nécessaire, induisant potentiellement un intérêt moins marqué pour
les opérateurs, et le risque d’un engagement commercial moins fort.
Il appartient en conséquence à la région d’effectuer les choix nécessaires au
montage juridique, à l’allotissement et au modèle technique et économique. Dans le cadre
de la stratégie qu’elle aura retenue, elle devra disposer de moyens d’expertise notamment
pour fixer, sur la base d’un diagnostic, le niveau de qualité de service attendu.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
100
LEXIQUE DES ABRÉVIATIONS
ADN : agence de développement pour la Normandie
AGEFIPH : association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes
handicapées
AIF : aide individuelle à la formation
ATEE : agent technique des établissements d’enseignement
BN : Basse-Normandie
CAO : commission d’appel d’offres
CAQ : contrat d’accès à la qualification
CARIF-OREF : centre d’animation de ressources et d’information sur la formation -
observatoire régional emploi formation
CCMAT : commission consultative des marchés adaptés de travaux
CCREFP : comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle
CCTP : cahier des clauses techniques particulières
CGCT : code général des collectivités territoriales
CIA : complément indemnitaire annuel
CICC : commission interministérielle de coordination des contrôles
CNEFOP : conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles
CODIR : comité de direction
CPRDFOP : contrat de plan régional de développement des formations et de l’orientation
professionnelles
CRE : conseil régional de l’emploi
CREFOP : comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles
CSP : contrat de sécurisation professionnelle
DARES : direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques
DBR ; direction des bâtiments régionaux
DCE : dossier de consultation des entreprises
DECO : direction évolution des compétences et des organisations
DFTLV : direction de la formation tout au long de la vie
DGA : directeur général adjoint
DGS : directeur général des services
DISP : direction interrégionale des services pénitentiaires
DRH : direction des ressources humaines
DRPVEC : direction ressources et performance, vie et évolution de la collectivité
DSAO : direction stratégie, orientation et apprentissage
EPLE : établissement public local d’enseignement
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
101
ETPT : équivalent temps plein travaillé
FEADER : fonds européen agricole pour le développement rural
FEDER : fonds européen de développement régional
FSE : fonds social européen
GPEEC : gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences
HN : Haute-Normandie
IFSE : indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise
ADOM : agence de l’outre-mer pour la mobilité
NOTRé : nouvelle organisation territoriale de la République
OPCA : organisme paritaire collecteur agréé
PFR : prime de fonctions et de résultats
PLIE : plan local pour l’insertion et l’emploi
PIC : plan d’investissement et compétences
PRC : points relais conseils
RH : ressources humaines
RIFSEPP : régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise
et de l'engagement professionnel
SIRH : système d’information des ressources humaines
SMP : service des marchés publics
SPRFP : service public régional de la formation professionnelle
VAE : validation des acquis de l’expérience
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
102
ANNEXES
Annexe n° 1 –
Soldes intermédiaires de gestion – région Normandie
Annexe n° 2 – Dépenses de fonctionnement par fonction
Annexe n° 3 – Dépenses d’investissement par fonction
Annexe n° 4 – Evolution de la masse salariale – trajectoire 2017-2021
Annexe n° 5 – L’absentéisme
Annexe n° 6 – Coût complet régional des TER
Annexe n° 7 – Evolution du nombre de gares et points d’arrêt
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
103
Annexe n° 1 – Soldes intermédiaires de gestion – région Normandie
Source : comptes de gestion. Pour 2014 et 2015, BN+ HN
(en €)
2014
2015
2016
2017
Evolution
2014 / 2017
Ressources fiscales propres
667 113 762
736 871 436
728 828 168
938 243 430
40,6 %
+ Fiscalité reversée
95 247 268
91 420 069
96 680 610
52 029 606
-45,4 %
+ Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
483 979 669
401 588 324
354 315 613
337 958 055
-30,2 %
+ Ressources d'exploitation
3 403 789
4 777 561
4 127 959
10 721 537
215,0 %
+ Production immobilisée, travaux en régie
741 674
795 784
1 630 118
1 499 125
102,1 %
= Produits de gestion (A)
1 250 486 162
1 235 453 173
1 185 582 469
1 340 451 753
7,2 %
Charges à caractère général
129 372 315
116 543 678
118 003 505
162 871 453
25,9 %
+ Charges de personnel
182 498 405
187 226 087
190 791 969
197 161 978
8,0 %
+ Aides à la personne
61 474 078
63 116 917
62 649 842
63 644 905
3,5 %
+ Subventions de fonctionnement
185 895 468
181 101 144
186 543 229
260 860 508
40,3 %
+ Autres charges de gestion
325 150 740
323 176 570
328 680 755
385 864 799
18,7 %
= Charges de gestion (B)
884 391 006
871 164 396
886 669 300
1 070 403 643
21,0 %
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
366 095 156
364 288 777
298 913 169
270 048 110
-26,2 %
en % des produits de gestion
29,3 %
29,5 %
25,2 %
20,1%
+/- Résultat financier (réel seulement)
-14 200 364
-11 639 013
-10 539 523
-10 288 845
-27,5 %
+/- Autres produits et charges excep. réels
664 745
1 307 279
-39 383 014
4 543 444
583,5 %
= CAF brute
352 559 537
353 957 042
248 990 632
264 302 710
-25,0 %
en % des produits de gestion
28,2 %
28,6 %
21,0 %
19,7%
- Annuité en capital de la dette
44 528 253
48 929 675
54 944 860
44 078 233
-1,0 %
= CAF nette ou disponible (C)
308 031 284
305 027 367
194 045 772
220 224 476
-28,5 %
Taxe intérieure brute sur les produits pétroliers et taxe
int. de consommation sur les produits énergétiques
(3ème part)
0
0
37 630 450
36 444 681
+ FCTVA
23 227 522
21 759 233
15 022 116
12 005 209
-48,3 %
+ Subventions d'investissement reçues
45 594 726
35 512 111
41 112 940
121 118 813
165,6 %
+ Produits de cession
1 661 419
8 573 846
0
238 500
-85,6 %
= Recettes d'investissement hors emprunt (D)
70 483 667
65 845 190
93 765 506
169 807 203
140,9 %
= Financement propre disponible (C+D)
378 514 951
370 872 557
287 811 277
390 031 680
3,0 %
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie)
83 113 398
101 299 010
74 598 706
81 392 521
-2,1 %
- Subventions d'équipement (y compris subventions
en nature)
304 332 510
235 234 209
279 427 477
298 073 195
-2,1 %
+/- Dons, subventions et prises de participation en
nature, reçus ou donnés
-1 557 750
-16 333 314
3 880
-16 594
-98,9 %
- Participations et investissements financiers nets
7 962 869
15 121 984
35 293 014
57 863 675
626,7 %
+/- Variation autres dettes et cautionnements
-2 025 947
315 728
-2 100 023
-225 000
-88,9 %
= Besoin (-) capacité (+) de financement propre
-13 310 130
35 234 940
-99 411 777
-47 056 118
253,5 %
+/- Solde des opérations pour compte de tiers
-15 078 154
5 579 988
-428 930
-267 181
-98,2 %
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
-28 388 284
40 814 929
-99 840 707
-47 323 299
66,7 %
Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités de
réaménagement)
15 000 000
42 000 000
0
18 136
-99,9 %
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de
roulement
-13 388 284
82 814 929
-99 840 707
-47 305 163
253,3 %
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
104
Annexe n° 2 – Dépenses de fonctionnement par fonction
Normandie - dépenses de
fonctionnement (en €)
hors transfert transport interurbains
et scolaires
2014
2015
2016
2017
Evolution
2014 / 2017
Evolution
2014 / 2017
Total ventilées
886 917 934
873 909 718
927 551 913
938 454 496
5,8 %
51 536 562
formation prof et apprentissage
324 015 961
304 786 378
306 491 064
319 153 347
-1,5 %
-4 862 614
enseignement
219 052 591
221 982 040
265 833 019
224 243 706
2,4 %
5 191 115
transports
137 587 850
142 766 696
148 511 266
150 907 351
9,7 %
13 319 501
dont transport ferroviaire régional
de voyage
131 315 194
136 053 946
140 277 942
142 231 202
8,3 %
10 916 008
dont transports interurbains et
scolaires
2 908 984
2 676 127
2 827 718
2 654 173
-8,8 %
-254 811
dont infrastructures portuaires et
aéroportuaires
2 052 719
2 603 822
3 321 882
3 317 862
61,6 %
1 265 143
services généraux
97 272 429
98 237 244
92 209 624
93 013 510
-4,4 %
-4 258 919
culture, sport et loisirs
49 828 871
46 519 462
50 048 986
62 841 831
26,1 %
13 012 960
action économique
43 700 044
43 220 866
48 588 582
70 307 461
60,9 %
26 607 417
dont interventions économiques
transversales
5 028 580
4 365 142
3 965 401
4 426 775
-12,0 %
-601 805
dont recherche et innovation
17 363 631
19 287 205
19 924 540
21 724 178
25,1 %
4 360 547
dont agriculture, pêche, agro-
industrie
6 161 500
6 538 664
9 999 104
18 178 759
195,0 %
12 017 259
dont industrie, artisanat, commerce
et autres
6 843 236
6 396 363
6 715 064
20 083 506
193,5 %
13 240 270
dont tourisme et thermalisme
8 292 687
6 617 958
7 976 798
5 885 082
-29,0 %
-2 407 605
aménagement des territoires
7 348 880
7 812 611
7 265 138
8 201 475
11,6 %
852 595
environnement
7 317 150
7 515 965
6 976 600
8 083 048
10,5 %
765 898
gestion des fonds européens
0
448 670
1 008 064
1 137 518
1 137 518
santé et action sociale
794 158
619 786
619 570
565 250
-28,8 %
-228 908
Sources : comptes administratifs – pour 2014 et 2015, BN + HN
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
105
Annexe n° 3 – Dépenses d’investissement par fonction
Sources : comptes administratifs – pour 2014 et 2015, BN + HN
Normandie - dépenses
d'investissement (en €)
2014
2015
2016
2017
Evolution
2014 / 2017
Evolution
2014 / 2017
Total ventilées
461 782 014
376 446 630
412 107 191
467 226 513
5 444 499
1,2 %
transports
146 093 347
83 133 478
161 565 669
162 724 168
16 630 821
11,4 %
dont services communs
2 090 916
2 235 555
758 370
1 858 898
-232 018
-11,1 %
dont transport ferroviaire
régional de voyage
65 959 571
39 227 313
114 690 457
82 083 557
16 123 986
24,4 %
dont gares et autres
infrastructures ferroviaires
33 663 649
19 000 823
29 869 927
33 830 508
166 859
0,5 %
dont transports scolaires
0
0
5 462 001
5 462 001
dont transports mixtes
0
0
273 479
273 479
dont autres transports en commun
4 744 931
1 208 491
622 418
213 196
-4 531 735
-95,5 %
dont voirie nationale
7 551 153
1 177 553
2 762 490
15 594 196
8 043 043
106,5 %
dont voirie départementale
4 483 042
1 804 576
1 359 017
765 878
-3 717 164
-82,9 %
dont transports fluviaux
44 349
0
518 388
100 441
56 092
126,5 %
dont transports ferroviaires de
marchandises
5 748 284
1 449 310
3 555
0
-5 748 284
-100,0 %
dont infrastructures portuaires et
aréoportuaires
10 747 753
12 513 623
10 980 212
16 594 651
5 846 898
54,4 %
dont voiries autres liaisons
11 018 105
4 253 726
5 939 552
-5 078 553
dont autres
41 593
262 507
834
7 811
-33 782
-81,2 %
action économique
70 665 259
77 203 930
95 216 942
133 988 613
63 323 354
89,6 %
dont interventions économiques
transversales
6 081 527
4 050 382
3 044 992
3 097 882
-2 983 645
-49,1 %
dont recherche et innovation
22 158 521
26 915 567
22 794 361
12 591 226
-9 567 295
-43,2 %
dont agriculture, pêche, agro-
industrie
7 068 087
7 328 719
10 349 496
15 539 461
8 471 374
119,9 %
dont industrie, artisanat,
commerce et autres
30 858 558
35 519 800
55 695 072
98 969 996
68 111 438
220,7 %
dont tourisme et thermalisme
4 498 565
3 389 462
3 333 020
3 790 047
-708 518
-15,7 %
enseignement
148 199 484
111 235 557
67 064 219
76 299 099
-71 900 385
-48,5 %
aménagement des territoires
45 200 315
41 600 662
28 176 105
32 855 565
-12 344 750
-27,3 %
formation prof et apprentissage
10 820 936
13 851 806
15 217 480
12 649 915
1 828 979
16,9 %
services généraux
13 933 019
21 513 386
12 948 987
16 982 142
3 049 123
21,9 %
gestion des fonds européenns
0
1 200 000
12 525 767
8 491 052
8 491 052
culture, sport et loisirs
13 699 900
14 498 926
11 358 548
9 777 964
-3 921 936
-28,6 %
environnement
10 514 952
8 388 693
6 844 980
9 755 118
-759 834
-7,2 %
santé et action sociale
2 654 802
3 820 192
1 188 494
3 702 878
1 048 076
39,5 %
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
106
Annexe n° 4 -
Evolution de la masse salariale – Trajectoire 2017-2021
masse salariale (€) - prospective
2016
2017
2018
2019
2020
2021
exécution
190 791 969
197 161 978
200 864 287
croissance annuelle
1,9%
3,3%
1,9%
hypothèse à variation annuelle 1,9 %
204 680 708
208 569 642
212 532 465
hypothèse à variation annuelle 1,9 %
et avec le surcoût de l'harmonisation du
régime indemnitaire
212 280 708
218 569 642
222 532 465
objectif 2021 avec 1,75 % de var an moy
211 329 847
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
107
Annexe n° 5 – L’absentéisme
Taux d’absentéisme
Sources : région ; retraitement CRC
Coût global de l’absentéisme
Sources : région ; retraitement CRC
2016
2017
BASSE-
NORMANDIE
HAUTE-
NORMANDIE
BASSE-
NORMANDIE
HAUTE-
NORMANDIE
REGION
NORMANDIE
REGION
NORMANDIE
Nombre total de jours d'absence
38 975
78 515
47 179
84 356
137 653
140 638
Dont maladie ordinaire
19 633
39 111
22 153
39 945
67 649
69 254
Effectif (ETP)
1 970,4
2 650,8
2 014,5
2 674,6
4 731,5
4 801,2
Taux d'absentéisme global
8,7%
13,0%
10,3%
13,8%
12,8%
12,8%
Taux d'absentéisme maladie
ordinaire
4,4%
6,5%
4,8%
6,6%
6,3%
6,3%
2014
2015
2016
2017
BASSE-
NORMANDIE
HAUTE-
NORMANDIE
BASSE-
NORMANDIE
HAUTE-
NORMANDIE
REGION
NORMANDIE
REGION
NORMANDIE
Nombre total de jours d'absence
38 975
78 515
47 179
84 356
137 653
140 638
Equivalent en nombre d'heures
272 825
549 605
330 253
590 492
963 571
984 466
Equivalent en nombre d'ETP
170
342
206
367
600
613
Cout moyen d'un agent
37 099 €
40 840 €
38 053 €
40 887 €
40 060 €
40 688 €
Cout de l'absentéisme
6 298 404 €
13 967 560 €
7 820 235 €
15 023 924 €
24 020 320 €
24 925 919 €
2014
2015
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
108
Annexe n° 6 -
Coût complet régional des transports express régionaux
Source : Région
Ex Haute-Normandie
2013
2014
2015
2016
2017
Compensation au titre de l'exploitation
51 721 295 €
55 721 635 €
57 185 067 €
57 108 818 €
57 649 466 €
Compensation tarifaire
9 493 279 €
9 656 377 €
9 619 490 €
9 314 228 €
9 433 027 €
Total fonctionnement TER
61 214 574 €
65 378 012 €
66 804 557 €
66 423 046 €
67 082 493 €
Investissement TER
47 223 163 €
58 801 326 €
18 620 032 €
Non disponible
Non disponible
Coût total TER
108 437 737 €
124 179 338 €
85 424 589 €
Non disponible
Non disponible
Budget région
842 223 990 €
806 252 761 €
725 244 916 €
Non disponible
Non disponible
% budget région
12,9 %
15,4 %
11,8 %
Non disponible
Non disponible
Ex Basse-Normandie
2013
2014
2015
2016
2017
Compensation au titre de l'exploitation
54 929 457 €
56 247 568 €
57 542 627 €
59 469 566 €
62 546 050 €
Compensation tarifaire
5 916 609 €
6 046 081 €
6 022 005 €
5 762 960 €
5 669 222 €
Total fonctionnement
60 846 066 €
62 293 649 €
63 564 632 €
65 232 526 €
68 215 272 €
Investissement TER
38 799 387 €
38 967 822 €
39 593 981 €
Non disponible
Non disponible
Coût total TER
99 645 453 €
101 261 471 €
103 158 613 €
Non disponible
Non disponible
Budget région
698 506 911 €
697 570 310 €
651 019 211 €
Non disponible
Non disponible
% budget région
14,3 %
14,5 %
15,8 %
Non disponible
Non disponible
Normandie - (Basse / Haute-Normandie)
2013
2014
2015
2016
2017
Compensation au titre de l'exploitation
106 650 752 €
111 969 203 €
114 727 694 €
116 578 384 €
120 195 516 €
Compensation tarifaire
15 409 888 €
15 702 458 €
15 641 495 €
15 077 188 €
15 102 249 €
Total Fonctionnement
122 060 640 €
127 671 661 €
130 369 189 €
131 655 572 €
135 297 765 €
Investissement TER
86 022 550 €
97 769 148 €
58 214 013 €
65 022 571 €
33 032 461 €
Coût total TER
208 083 190 €
225 440 809 €
188 583 202 €
196 678 143 €
168 330 226 €
Budget région
1 540 730 901 €
1 503 823 071 €
1 376 264 127 €
1 453 710 269 €
1 689 178 990 €
% budget région
13,5 %
15,0 %
13,7 %
13,5 %
10,0 %
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la région
Normandie
109
Annexe n° 7 -
Evolution du nombre de gares et points d’arrêt
Source : Région