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DEUXIÈME CHAMBRE
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Quatrième section
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Arrêt n° S2019-2050
Audience publique du 28 juin 2019
Prononcé du 30 septembre 2019
GESTION DE FAIT DES DENIERS DE
VOIES NAVIGABLES DE FRANCE (VNF)
ET DE LA CHAMBRE NATIONALE DE LA
BATELLERIE ARTISANALE (CNBA)
Exercices 2008-2019
Rapport n° R-2019-0220
République Française,
Au nom du peuple français,
La Cour,
Vu le réquisitoire n° 2018-5 RQ-GF en date du 13 février 2018, par lequel le Procureur général
près la Cour des comptes a saisi la juridiction de
faits susceptibles d’être qualifiés d’immixtion
dans les fonctions des comptables publics de Voies navigables de France (VNF) et de la
Chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA), notifié à M. X, notaire, le 27 février 2018,
à M. Y, directeur général de VNF, le 1
er
mars 2018, à M. Z, président de la CNBA, le 19 mars
2018, à M. A, comptable en fonctions de VNF et à Mme B, comptable en fonctions de la CNBA,
le 26 février 2018, et à la société civile professionnelle
« C»
, le 20 mars 2018 ;
Vu le réquisitoire supplétif n° 2018-53 RQ-GF en date du 23 octobre 2018, notifié
à la société civile professionnelle
« C »
, à M. A, à Mme B, à Maître Laurent DERUY et à
Mme D, notaire associé ayant succédé à M. X, le 26 octobre 2018, à MM. E, ancien président
de VNF, et Y, le 29 octobre 2018, à MM. Z et F, ancien directeur général de VNF, le 30 octobre
2018, à M. X, le 6 novembre 2018 et à M. G, ancien directeur général de VNF, le 8 novembre
2018 ;
Vu le code des juridictions financières ;
Vu l’article 60
modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;
Vu les lois et règlements applicables à Voies navigables de France (VNF) et à la Chambre
nationale de la batellerie artisanale (CNBA) ;
Vu la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des
entreprises, notamment son article 40, et le décret n° 2016-544 du 3 mai 2016 portant
dispositions relatives aux conventions de mandat conclues par les établissements publics et
les groupements d’
intérêt public nationaux et les autorités publiques indépendantes avec des
tiers, pris pour son application ;
Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité
publique
, applicable jusqu’à la fin de l’exercice 2012
, et le décret n° 2012-1246 du
7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, en vigueur depuis
2013 ;
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Vu le rapport n° R-2019-0220 à
fin d’arrê
t de M. Patrick BONNAUD, conseiller référendaire,
magistrat chargé de l’instruction
;
Vu les conclusions n° 379 de la Procureure générale du 21 juin 2019 ;
Vu les mémoires produits par Mme D, pour la SCP le 4 avril 2018 et pour elle-même le 6
novembre 2018 ;
Vu les mémoires produits par M. Z le 14 mai 2018 et le 27 juin 2019 ;
Vu le mémoire produit par M. F le 26 novembre 2018 ;
Vu les mémoires produits par Maître DERUY pour
le compte de M.
E, le
31 janvier 2019 et MM. F, G et Y les 31 janvier 2019 et 17 juin 2019 ;
Vu les pièces complémentaires produites par Mme B et M. Z les 19 novembre 2018, 14 janvier
et 8 mars 2019 ;
Vu les pièces du dossier ;
Entendu lors de l’audience publique du
28 juin 2019, M. Patrick BONNAUD, conseiller
référendaire, en son rapport, M. Serge BARICHARD, avocat général, en les conclusions du
ministère public, MM. F, G et Y, représentés par Maître Laurent DERUY, M. E, présent, assisté
par Maître DERUY, M. Z, présent, Mme B, présente, M. A, présent, les parties présentes ayant
eu la parole en dernier, les autres parties,
informées de l’audience n’étant ni présentes ni
représentées ;
Entendu en délibéré M. Jacques BASSET, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;
Sur les
missions et l’organisation de Voies navigables de France (VNF) et
de la Chambre
nationale de la batellerie artisanale (CNBA)
1. Attendu que Voies navigables de France (VNF) est un établissement public national, à
caractère industriel et commercial jusqu’en 2
012 inclus, puis à caractère administratif à
compter du 1
er
janvier 2013, dont les missions sont définies par les articles L. 4311-1-1 à
L. 4311-7 du code des transports ;
qu’il est doté d’un comptable public et soumis aux règles
de la comptabilité publique ;
qu’aux termes de l’article R. 4312
-16 du code des transports, le
directeur général de VNF est ordonnateur des dépenses et des recettes, signe tous actes et
contrats et
représente l’établissement dans tous les actes de la vie civile et dans ses rapports
avec les tiers ;
2. Attendu que la Chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA) est un établissement
public national à caractère administratif dont les missions sont définies par l
’
article R. 4432-2
du code des transports
; qu’il est doté
d’un comptable public et soumis aux règles de la
comptabilité publique
; qu’aux termes de l’article R. 4432
-14 du code des transports, le
président du conseil d’administration est ordonnateur des dépenses et des recettes, qu’il
représente l’établissement en justice et dans les actes de la vie civile, et signe tous les actes
relatifs à la gestion de l’établissement
;
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Sur les faits présumés constitutifs d’irrégularités au regard
des règles de la
comptabilité publique
3. Attendu que, par les réquisitoires susvisés, le Procureur général a saisi la Cour des comptes
de la responsabilité encourue par la société civile professionnelle «
C
», M. X, Mme D, M. E,
MM. Y, F, G et Z, à raison de
faits susceptibles d’être constitutifs d’irrégularités au regard des
règles de la comptabilité publique ;
4. Attendu que par convention du 20 novembre 1998, la CNBA et VNF se sont engagés à
créer un fonds spécial destiné à garantir les engagements accordés par la Société de
cautionnement mutuel de la batellerie artisanale (SCMBA) lors d’opérations d’emprunts
réalisées par ses sociétaires auprès de
«
banques autres que le CEPME
» ; que les articles 2
et 3 de cette convention stipulent que «
ce fonds spécial sera géré en dehors de la SCMBA et
de ses comptes
» et que «
la CNBA et VNF apporteront les sommes nécessaires
à la constitution de ce fonds dans les proportions suivantes, 20/44
èmes
pour la CNBA et
24/44
èmes
pour VNF
» ; qu
’aux termes de son
article 4, «
les apports respectifs de la CNBA et
de VNF seront versés sur un compte ouvert auprès d’une banque
ou du Trésor public avant
de l’être auprès d’un organisme financier spécialisé dans les opérations
de garantie.
L’organisme
(…)
sera chargé de la gestion dudit fonds après transfert des engagements de la
SCMBA. Jusqu’à cette date, la gestion de ce fonds sera assurée par un mandataire désigné
par les apporteurs
»
; qu’enfin, l’article 5
de la convention prévoit que
«
l’organisme choisi sera
en outr
e chargé, dans le cadre d’un contrat qui définira
ses obligations, de restituer aux
apporteurs, au prorata de leurs droits, les sommes qui ne seraient plus devenues nécessaires
à la mise en œuvre de la garantie prévue à l’article 2, ainsi que les
remboursements opérés
par recouvrement sur les débiteurs défaillants. Cette obligation pèsera
(…)
sur l’organisme
susvisé, après transfert des garanties
»
;
5. Attendu qu
’une convention dite de séquestre
a été signée le 7 janvier 1999 entre la CNBA,
VNF, les banques intéressées et M. X, notaire associé de la société civile professionnelle «
H,
I, J, D, K et X, Notaires
», dont le caissier, également signataire de ladite convention, a été
désigné comme tiers séquestre ; que selon les termes de cette convention, reçue par M. X,
notaire associé à la SCP précitée, la CNBA et VNF ont remis au séquestre, dépositaire des
fonds, respectivement les sommes de 1 768 280,45 F (soit 269 572,62
€) et
2 121 936,55 F
(323 487,14
€)
; que cette convention prévoit par ailleurs que la CNBA et VNF «
donnent
conjointement pouvoir au caissier de, pour eux et en leur nom : placer les fonds sur un compte
spécial ouvert à la Caisse des dépôts et consignations
(CDC)
et de souscrire immédiatement
le nombre de parts de fonds communs de placement,
(…)
faire toutes opérations sur ce
compte, donner tous ordres de vente et procéder à tous retraits, sous sa seule signature
» ;
6.
Attendu qu’aux termes de la même convention, la CNBA, VNF et les
établissements
financiers signataires «
ont déclaré choisir et nommer la SCP dont est membre le notaire
soussigné, comme mandataire chargé du contrôle de l’exigibilité des dettes garanties, du
respect des conditions initiales d’octroi de prêts, et du resp
ect de la procédure de mise en jeu
de la garantie
» ; que «
le mandataire désigné lors de la mise en jeu de la garantie ordonnera
son paiement au tiers séquestre
» ; que «
le mandataire en avisera la CNBA et VNF
» ; que
«
le mandat est fait pour une période expirant avec le complet remboursement des
engagements garantis ou l’épuisement du fonds
» ;
7. Attendu que cette même convention stipule que le tiers séquestre établit au 28 février de
chaque année un décompte arrêté au 31
décembre de l’exercice précédent faisant
notamment
apparaître le solde en capital des emprunts restant à garantir, appuyé de pièces justificatives ;
qu’
elle prévoit également que le tiers séquestre «
adressera
[à VNF et à la CNBA]
le montant
des capitaux disponibles correspondant aux emprunts amortis, augmentés des intérêts
produits sur la période et des sommes recouvrées sur les débiteurs principaux
» ; que les
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rémunérations et honoraires du tiers séquestre sont facturés à chaque constituant au
prorata
de ses apports chaque année à la date de reddition des comptes ;
8. Attendu que selon les éléments en possession du Procureur général, le dernier décompte
établi par le séquestre à destination de la CNBA daterait du 10 juin 2005 (situation arrêtée au
31 décembre 2004) ; que selon ce document, le montant total des encours de prêts garantis
s’établirait à 84
846,47 € (soit
38 566,58
€ garantis par la
CNBA, correspondant à 20/44
èmes
du total)
; que VNF ne disposerait pour sa part d’aucun décompte actualisé établi par le
séquestre ;
9. Attendu que le bilan de la CNBA au 31 décembre 2015 comprend à son actif une somme
de 39 163,77
€
, imputée au compte 275 «
Dépôts et cautionnements versés
», correspondant
à 20/44
èmes
de l’encours garanti au 31
décembre 2003, figurant dans le tableau annexé au
décompte du 9 juillet
2004, qui constituerait l’avant
-dernier décompte envoyé par le séquestre
et le dernier décompte non contesté par la CNBA ; que le dernier décompte reçu par
l’établissement, établi le 10
juin 2005 et contesté par la CNBA par lettre du 2 juillet 2005, ferait
état d’un encours garanti de 38
566,58
€
;
10. Attendu que le bilan de VNF au 31 décembre 2016 comprend à son actif une somme de
43 040,27
€
, imputée au compte 275-12 «
Dépôts autres banques
», dont le libellé est
«
convention de séquestre CNBA/VNF
» et qui correspondrait à 24/44
èmes
de l’encours
garanti ; que dans le décompte adressé par le tiers séquestre le 10 juin 2005 à la CNBA, le
solde d’encours garanti au 31
décembre 2004 serait évalué à 84 846,47
€,
de sorte que la
quote-
part garantie par VNF s’établirait à cette date à 46
279,89
€ (24/44
ème
du total) ;
Sur la présomption de gestion de fait
11. Attendu que par ses réquisitoires, le Procureur général a considéré que le fait de confier
la détention de fonds publics et leur maniement à un tiers séquestre, fût-il notaire, contrevenait
aux règles régissant la gestion et la comptabilité publique
; qu’il
a considéré également que la
convention de séquestre du 7 janvier 1999 ne semblait pas constituer un titre légal autorisant
la SCP notariale à détenir et manier ces fonds publics ; que le représentant du ministère public
a
constaté qu’en outre la SCP aurait cessé de rendre compte de l’utilisation
des fonds
qui lui ont été confiés depuis 2005, alors que la convention prévoit la production
d’un
décompte annuel ;
qu’il a également relevé
que l
a SCP n’a
urait pas reversé aux
établissements les intérêts des placements, ni les produits des cessions, ni les fonds non
mobilisés pour le désintéressement des établissements de crédit ;
12. Attendu que, selon le Procureur général, la situation de VNF et de la CNBA vis-à-vis de ce
fonds reste incertaine, puisque c
es établissements ne disposent d’aucun élément
incontestable indiquant si leur garantie est encore susceptible d’être mobilisée, pour quel
montant et pendant quelle période, ou si des fonds sont susceptibles de leur être reversés ;
qu’ils ne disposent pas non plus d’éléments attestant du montant des fonds éventuellement
placés par le séquestre, ni des éventuelles plus ou moins-values liées à ces fonds
; qu’i
l est
donc impossible à ce stade de déterminer si les sommes inscrites au bilan de VNF et de la
CNBA, relatives à ces fonds, correspondent à la réalité ;
13. Attendu que le représentant du
ministère public a considéré que l’ensemble de ces
éléments étaient susceptibles de caractériser une gestion de fait des deniers de VNF et de la
CNBA au sens du XI de l’ar
ticle 60 susvisé de la loi du 23 février 1963 ;
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Sur le droit applicable
14. Attendu que
l’article 11 du décret du 29 décembre 1962
susvisé, applicable
jusqu’au
31 décembre 2012, dispose que «
les comptables publics sont seuls chargés du maniement
des fonds et des mouvements des comptes de disponibilités
» ; que son article 41 précise que
«
les opérations de trésorerie sont exécutées par les comptables publics soit spontanément,
soit sur l
’
ordre des ordonnateurs ou à la demande des tiers qualifiés
» ; qu
’
aux termes de
l'article 40 du même décret, les opérations de trésorerie s'entendent comme «
tous les
mouvements de numéraire, de valeurs mobilisables, de comptes de dépôts et de comptes
courants
» ; que son article 42 dispose que «
les opérations de trésorerie sont décrites par
nature pour leur totalité et sans contraction entre elles
[et que]
les charges et produits résultant
de l'exécution des opérations de trésorerie sont imputés aux comptes budgétaires
» ;
15. Attendu
qu’aux termes de l’
article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, applicable
depuis le 1
er
janvier 2013, le comptable est seul chargé du recouvrement des ordres de
recouvrer et des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou tout autre titre
exécutoire, de l
’
encaissement des droits au comptant et des recettes liées à l
’
exécution des
ordres de recouvrer et du maniement des fonds et des mouvements de comptes de
disponibilités ;
16.
Attendu que, s’agissant de VNF, l’article R.
4313-6 du code des transports, relatif à la
gestion
financière et comptable de l’établissement, dispose en outre
que «
la garde et le
maniement des fonds et valeurs de
[l’établissement public]
incombent à l’agent comptable qui
assure la gestion de la trésorerie et du portefeuille sous l’autorité du conseil d’administration
et du directeur. Les fonds disponibles sont déposés au Trésor public. Un compte peut
également être ouvert à la Banque de
France, au nom de l’agent comptable, pour permettre
l’exécution des opérations en
devises. Les comptes de disponibilités fonctionnent sous la
seule signature de l’agent comptable
» ;
17. Attendu que la gestion de fait est définie par le XI de l'article 60 susvisé de la loi n° 63-156
du 23 février 1963, aux termes duquel «
toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable
public ou sans agir sous contrôle et pour le compte d'un comptable public, s
’
ingère dans le
recouvrement de recettes affectées ou destinées à un organisme public doté d
’
un poste
comptable ou dépendant d
’
un tel poste doit, nonobstant les poursuites qui pourraient être
engagées devant les juridictions répressives, rendre compte au juge financier de I
’
emploi des
fonds ou valeurs qu
’
elle a irrégulièrement détenus ou maniés. Il en est de même pour toute
personne qui reçoit ou manie directement ou indirectement des fonds ou valeurs extraits
irrégulièrement de la caisse d
’
un organisme public et pour toute personne qui, sans avoir la
qualité de comptable public, procède à des opérations portant sur des fonds ou valeurs
n
’
appartenant pas aux organismes mais que les comptables publics sont exclusivement
chargés d
’
exécuter en vertu de la réglementation en vigueur
» ;
18. Attendu
qu’
ainsi, pour être constituée, la gestion de fait doit réunir les conditions
suivantes : les deniers en cause doivent présenter un caractère public et ils doivent avoir été
détenus ou maniés sans titre légal par une personne autre que le comptable public ;
Sur le caractère public des deniers en cause
19. Attendu que, dans le mémoire établi par Maître DERUY le 17 juin 2019, les parties ont fait
valoir
qu’il exist
ait
un doute sur le maintien de la nature de deniers publics en présence d’un
séquestre de fonds «
ayant pour but de garantir
(…)
le remboursement des sommes dues aux
organismes financiers
» ou encore «
de fonds affectés à titre de gage ou de nantissement au
profit des établissements financiers
» ;
qu’il convient selon eux de
prendre en compte les effets
du nantissement, aux termes duquel le droit de propriété est susceptible de se voir opposé le
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privilège du créancier en cas de défaut du débiteur principal ; que les fonds ainsi mis sous
séquestre ne sont destinés à revenir dans la caisse du comptable public qu’en cas de complet
remboursement des prêts, c’est
-à-
dire d’absence de défaut des emprunte
urs ; qu
’il en
résulterait que les établissements publics ne détiendraient que des créances éventuelles
susceptibles de se transformer en dettes en cas de défaut de remboursement des emprunts ;
qu’ainsi l’analyse selon laquelle les sommes en cause conserve
raient le statut de deniers
publics à l’issue de la constitution
du fonds de garantie soulèverait une réelle difficulté dès lors
que le critère de propriété des fonds ne serait pas le critère exclusif de ce statut ;
qu’il
conviendrait de prendre également
en considération la double nature juridique d’un séquestre
conventionnel, qui peut être, comme en l’espèce, tout à la fois un dépôt entre les mains du
tiers séquestre et un mandat confié à ce dernier par les cocontractants, lui conférant en
particulier cer
tains pouvoirs dans l’administration des fonds
sous séquestre ;
20. Attendu que VNF et la CNBA sont des établissements publics soumis aux règles de la
comptabilité publique en application des dispositions précitées ; que ces établissements sont
dotés de comptables publics chargés à titre exclusif de détenir et manier leurs fonds et
valeurs
; qu’a
ux termes de la convention de séquestre, VNF et la CNBA ont constitué un
« fonds spécial »
mis entre les mains d’un
mandataire pour
lui permettre de remplir l’objet du
mandat ;
qu’e
n la circonstance, la mise sous séquestre du
« fonds spécial »
n’avait d’autre
objet que de
confier à une personne la garde et l’administration d’un
bien ; que cette opération
ne saurait avoir ôté aux fonds concernés leur caractère public ;
qu’ils ont d’ailleurs continué à
figurer à l’actif du bilan des
deux établissements, chacun pour ce qui le concerne ;
que cette
situation n’était nullement incompatible avec les
effets du nantissement, et notamment du
transfert éventuel du droit de proprié
té susceptible d’intervenir en cas de défaut du débiteur
principal ; que VNF et la CNBA sont donc restés propriétaires des deniers simplement détenus
par l’office notarial qui devait rendre compte annuellement de leur emploi, afin qu’ils en tirent
les conséquences dans leurs opérations budgétaires et leurs comptes annuels ;
21. Attendu que
l’autonomie dans le maniement des fonds
que fait valoir la défense au soutien
de
l’analyse selon laquelle ils ne présentaient pas le caractère de deniers publics
n’est pas
réelle puisque le tiers séquestre ne pouvait agir que dans les limites étroites définies par la
convention, ce qu
’a
d’ailleurs
reconnu M. Z dans sa réponse susvisée du 14 mai 2018 ; que
les fonds étaient employés dans les conditions strictes et pour l’objet
précisément définis par
VNF et la CNBA, en leur nom et pour leur compte, en accomplissement des engagements
contractés entre eux par convention distincte du 20 novembre 1998 ; que seule la mise en jeu
de la garantie entraînait, lors du paiement de la somm
e correspondante à l’établissement
financier prêteur, le changement de qualification des deniers, dont
l’encaissement par les
banques prêteuses en faisait des deniers privés
; qu’en l’absence de cette mise en jeu, les
fonds publics, qui n’ont jamais cessé de l’être, devaient être restitués au garant
;
22. Attendu par ailleurs qu
’il n’est pas contesté par les parties que les comptables publics n
e
détenaient plus les deniers ayant servi à constituer le fonds de garantie ;
qu’ils ne disposaient
pas non plus d’inf
ormations
sur l’éventuelle utilisation de ce fonds depuis le
10 juin 2005, date
à laquelle avait été établi par le séquestre le dernier décompte adressé à la CNBA, VNF
n
’ayant
pour sa part reçu aucun décompte actualisé depuis la constitution du fonds ;
Sur la portée de la convention de séquestre
23. Attendu qu
’
il ne peut être dérogé au monopole de détention ou de maniement des fonds
par un comptable public par une convention de mandat, sauf dans le cas où la loi autorise
spécifiquement la conclusion d’une t
elle convention
, ainsi que l’a précisé le Conseil d’Etat dans
son avis n° 373788 du 13 février 2007, puis son arrêt n° 297877 du 6 novembre 2009
; qu’en
réponse à un moyen de la défense tendant à soutenir que
l’irrégularité des modalités de
gestion du fonds de garantie créé par VNF et la CNBA ne pouvait être établie avant 2007, il
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doit être relevé que, par son avis puis par sa jurisprudence ultérieure,
la Haute assemblée n’a
pas modifié l’état du droit mais l’a seulement
éclairé ;
24. Attendu que dans leurs réponses aux réquisitoires, M. Z et Maître DERUY pour les
ordonnateurs successifs de VNF, ont fait valoir que le ministère du budget aurait validé le
dispositif
; qu’au soutien de cette assertion figure une lettre du sous
-directeur des transports
par voies navigables au ministère de l’équipement, des transports et du logement
, en date du
9 octobre 1998, indiquant que le projet de convention, qui deviendra celle du
20 novembre
1998, s’inscrivant dans le cadre du dispositif général mis
en place par VNF pour
régler la
situation de la SCMBA, avait déjà reçu l’accord des administrations concernées
(transports-budget-
Trésor) lors du montage de ce dispositif, et qu’il n’était pas opportun de la
soumettre à nouveau à l’approbation du minist
re du budget ;
25.
Attendu qu’il ne peut donc qu’être constaté que la convention de séquestre du
7 janvier
1999 n’a pas reçu l’accord formel du
ministre du budget
; qu’au demeurant,
si cet
accord avait été recueilli, cette dernière
n’en serait pas moins resté
e irrégulière
en l’absence
de disposition législative en autorisant le principe ;
26. Attendu que la loi susvisée du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des
entreprises est venue modifier l’état du droit
; que cette loi dispose en effet qu
e l’Etat et ses
établissements publics peuvent, après avis conforme de leur comptable public et par
convention écrite, confier à un organisme public ou privé l
’encaissement
de recettes ou le
paiement de dépenses
; qu’elle prévoit que les conditions d’appli
cation de ces dispositions
nouvelles doivent être définies par décret, et que les conventions de mandat en cours doivent
être rendues conformes au plus tard lors de leur renouvellement ; que le décret susvisé du
3 mai 2016 est venu fixer les modalités comptables et financières des mandats en cause,
notamment pour les établissements publics nationaux ;
27. Attendu toutefois qu
’au cas d’espèce,
la loi et le décret précités ne peuvent être considérés
comme étant venus conférer à
la convention du 7 janvier 1999 le caractère d’un mandat
habilitant l’office notarial
et son caissier à détenir et manier des fonds publics
; qu’e
n effet, des
dispositions essentielles de ces textes ne figurent pas dans la convention ou ne trouvent pas
application ;
28. Attendu que la loi prévoit notamment que le mandat ne peut excéder une durée de trois
ans, qu’il doit recevoir un avis conforme du comptable public et qu’une reddition au moins
annuelle des comptes et des pièces correspondantes doit être effectuée ;
qu’elle définit de
manière limitative la nature des dépenses et des recettes pouvant donner lieu à convention de
mandat, parmi lesquelles ne figurent pas expressément les opérations prévues par la
convention de séquestre du 7 janvier 1999 ; que le décret précise la liste des pièces qui doivent
accompagner les comptes annuels et détaille les stipulations que doit comprendre la
convention de mandat ;
29.
Attendu que la convention de séquestre indique seulement qu’elle est «
faite pour une
période expirant avec le complet remboursement des engagements consentis par la SCMBA
ou l’extinction du fonds
»
; qu’en l’absence de toute clause de renouvellement, ses signataires
auraient dû la mettre sans délai en conformité avec la loi du 20 décembre 2014, seul moyen
de sécuriser le dispositif ;
qu’aucune action n’a
yant été engagée en ce sens, la convention de
séquestre du 7 janvier 1999 ne peut dès lors être considérée comme ayant été validée ;
30. Attendu
qu’
en tout état de cause, si la validité de la convention devait être retenue, il devrait
être constaté que l
e tiers séquestre s’est dépouillé de son titre légal en n’
en appliquant pas les
termes
; qu’en effet
,
aucun compte n’a été rendu par l’office notarial
entre 2005 et au moins
2016, alors que la reddition annuelle des comptes et des pièces justificatives les appuyant est
une disposition essentielle de l’habilitation à manier des fonds publics, afin que le comptable
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public puisse assurer ses contrôles et tenir sa comptabilité ;
qu’un courrier adress
é le
24 août 2018 par la CNBA à Mme D
fait mention d’un décompte arrêté au 31 décembre 2017
;
que ce décompte
, qui n’est pas joint audit courrier
est au demeurant contesté par la CNBA ;
que contrairement aux stipulations de la convention du 7 janvier 1999,
l’office notarial n’a
pas
non plus reversé aux établissements publics les sommes récupérées, le cas échéant, à titre
de recouvrement sur les débiteurs défaillants, ni les fonds correspondant à des garanties
devenues sans objet
; qu’en l’état, les
deux éta
blissements publics sont dans l’impossibilité de
connaître exactement les opérations effectuées sur leurs fonds placés sous séquestre ;
qu’il
convient donc de constater la déchéance d
u titre qu’aurait pu, si tant est qu’elle ait pu être
considérée comme une habilitation régulière, constituer la convention de séquestre pour
détenir ou manier des deniers publics ;
Sur la détention et le maniement des deniers en cause
31. Attendu que
le maniement s’entend comme «
l'ensemble des recouvrements et des
paiements
», tandis que la détention est entendue dans le sens habituel du terme et peut
n'avoir été que temporaire ;
32. Attendu que la seule
détention irrégulière de deniers publics est bien constitutive d’une
gestion de fait ; que
l’article 60
susvisé de la loi du 23 février 1963 oblige en effet toute
personne déclarée gestionnaire de fait à «
rendre compte au juge financier de l’emploi des
fonds ou valeurs qu’elle a irrégulièrement détenus ou maniés
», que ce soit en conséquence
de recouvrement de recettes ou de
l’
extraction irrégulière de la caisse publique de fonds ou
valeurs qui ont conservé le caractère de deniers publics ; que les arguments avancés par les
parties, selon lesquels la détention indue ne peut plus désormais suffire à justifier légalement
une déclaration de gestion de fait, doivent donc être rejetés ;
33. Attend
u qu’au cas d’espèce, au cours de la période non prescrite, l’office notarial n’a pas
seulement eu
en charge la détention des fonds, mais qu’il en disposait, selon les termes de la
convention de séquestre
; qu’ainsi
son activité excédait celle
d’un simple dépositaire des
fonds, puisque le tiers séquestre avait le pouvoir de placer les fonds, de faire toutes opérations
sur le compte, de donner tous ordres de vente et de procéder à tous retraits, les ordres de
paiement lui étant donnés par
l’office notarial, en qualité de
mandataire ;
qu’au demeurant, les
renseignements communiqués à
VNF par Mme D, par lettre du 27 novembre 2017, montrent
que le solde du portefeuille de SICAV a varié entre 2008 et 2017 et que des différences
apparaissent
entre les valeurs du fonds telles qu’elles résultent des écritures de VNF et de la
CNBA et de celles du notaire
, sans que l’on puisse dire si elles ne résultent que de recettes,
l’existant étant supérieur au montan
t connu des établissements, ou de recettes et de
dépenses, les premières étant supérieures aux secondes ;
34. Attendu
qu’
en tout état de cause,
les parties ne sauraient arguer de l’absence de
production de décomptes annuels sur la période non prescrite pour s
outenir qu’il n’y a pas eu
maniement de fonds au cours de cette période, dès lors
que l’objet même de ces décomptes
était de rendre compte annuellement, auprès des deux établissements publics, des opérations
effectuées ;
35.
Attendu qu’
il résulte de ce qui précède que les deniers en cause ont été détenus et maniés
par des personnes non habilitées ; que dès lors,
les opérations qu’elles ont effectuées sont
constitutives d’une gestion de fait
et qu’il
s doivent par conséquent en rendre compte ;
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Sur l
’
absence de prescription de la gestion de fait
36.
Attendu qu’aux termes de l’article L.
131-2 du code des juridictions financières,
«
l’action
en déclaration de gestion de fait est prescrite pour les actes constitutifs de gestion de fait
commis plus de dix ans avant la date à laquelle la Cour des comptes est saisie » ;
que la
prescription est interrompue par tout acte liant l’instance et fait du réquisitoire une cause
d’interruption
;
37.
Attendu
qu’en l’espèce, la juridiction a été saisie par le premier
réquisitoire, en date du
13 février 2018, dont le greffe de la Cour des comptes a accusé réception le même jour ; que
la prescription ne s’applique donc qu’aux faits antérieurs à cette date
;
38.
Attendu qu’il ne peut être
pour autant soutenu, comme le fait la défense, que le dispositif
ayant été constitué durant une période prescrite, il ne pourrait donner lieu, en tant que tel, à
une déclaration de gestion de fait
; qu’en effet
le dispositif a perduré jusqu’à ce jour, sans
donner lieu à régularisation ;
Sur le périmètre temporel et matériel de la gestion de fait
39. Attendu que la gestion de fait étant constituée, celle-ci doit être déclarée et apurée à
compter du 13 février 2008 ;
40.
Attendu qu’
à ce stade de la procédure,
il n’est
pas possible de distinguer les fonds de VNF
de ceux
de la CNBA dans l’unique fonds de garantie constitué au sein de l’office
notarial
; qu’il
convient donc de déclarer une gestion de fait unique et confuse des deniers de ces deux
établissements à compter du 13 février 2008 ;
41. Attendu que doivent cependant être distinguées les opérations en fonction des périodes
au cours desquelles sont intervenues les personnes susceptibles d’être appelées à
en rendre
compte ;
Sur les personnes
susceptibles d’être appelées
à rendre compte
42. Attendu que la société civile professionnelle
« C »
, récipiendaire de la convention de
séquestre et du fonds constitué sur son fondement, a été nommée mandataire par VNF et la
CNBA afin de donner l’ordre de règlement au ti
ers séquestre
; qu’elle était ainsi le véritable
détenteur et manieur des fonds, ses caissiers, désignés tiers séquestre, agissant sur ses
instructions et sous son contrôle ; que la SCP doit donc être déclarée comptable de fait à
compter du 13 février 2008, pour toute la période non couverte par la prescription ;
43. Attendu que M. X, notaire associé,
a reçu l’acte portant convention de séquestre
et a
déclaré, dans une lettre du 19 mars 1999, que sa mission de séquestre avait débuté le
7 janvier 1999 ; que plusieurs courriers, adressés sous sa signature à la CNBA au cours des
années suivantes,
attestent qu’il agissait
«
dans le cadre de
[sa]
mission de tiers séquestre du
fonds spécial de garantie
» ;
que l’instruction a
ainsi
établi qu’il était le gestionnaire du dossier
au sein de l’office notarial depuis la création du fonds
jusqu’à sa cessation de fonctions
pour
maladie en novembre 2016 ;
qu’il doit donc être attrait à la procédure d’apurement de la
gestion de fait depuis le
13 février 2008 jusqu’à la date de cessation de ses fonctions en
novembre 2016 ;
44. Attendu que Mme D dit avoir repris le dossier, jusque-là suivi par M. X
, à compter d’octobre
2017
; qu’elle
en a cependant assuré le suivi à compter du 20 janvier 2017, ainsi que le révèle
une lettre signée par elle à cette date
; que les pièces du dossier attestent qu’elle est
intervenue depuis lors dans le cadre de la gestion des opérations ;
que bien qu’ayant
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communiqué à VNF, par lettre du 27 novembre 2017, des éléments d
’information
sur
l’évolution du portefeuille de SICAV, elle n’a pas produit aux deux établissements publics les
décomptes manquants, ni permis de lever le désaccord subsistant entre la CNBA et la SCP ;
que le courrier du 24 août 2018 susmentionné à l’attendu 30 fait mention d’un décompte arrêté
au 31 décembre 2017, qui a été contesté par la CNBA ; que les documents fournis ne
sauraient, en l’état, être tenus pour définitifs et encore moins valoir compte
s ; que
l’
action de
Mme D
n’a donc pas permis de mettre un terme à la gestion irrégulière
;
qu’en dépit
de son
courrier du 6
novembre 2018, aux termes duquel elle s’
est opposée à être mise en cause à
titre personnel, elle doit donc être attraite à la procéd
ure d’apurement de la gestion de fait
à
compter du 20 janvier 2017
jusqu’à la période la plus récente
;
45. Attendu que M. Z
a exercé les fonctions de président et donc d’ordonnateur de la CNBA
au moins depuis 2002
et jusqu’à ce jour
; que les pièces figurant au dossier montrent
qu’il a
connu et toléré le dispositif mis en place et qu’il y a pris une part active, même s’il a
, par la
suite, cherché, en vain, à obtenir auprès de la SCP défaillante un état des comptes appuyé
des justifications nécessaires, en application de la convention de séquestre, et le reversement
du reste dû ;
qu’il doit donc être attrait à la procédure d’apurement de la gestion de fait d
u 13
février 2008
jusqu’à la période la plus
récente ;
46. Attendu que M. E, organisateur du dispositif à son origine en sa qualité de président du
conseil d’administration de VNF
et signataire de la convention du 20 novembre 1998, a, par
définition, connu et toléré le dispositif
; qu’il n’a, à aucun moment, cherché à y mettre fin
;
qu’il
ne saurait se prévaloir de n’avoir pas eu connaissance de l’absence de production des
décomptes par le notaire entre 2005 et 2008,
eu égard aux fonctions qu’il
a exercées
jusqu’en
juillet 2008 ;
que bien qu’il ait cessé ses fonctions
à cette date, M. E doit être attrait à la
procédure d’apurement de la gestion de fait du
13 février 2008
jusqu’à la période la plus
récente, en sa qualité de comptable de fait de longue main ;
47. Attendu que, dans son mémoire en date du 17 juin 2019, Maître DERUY a souligné le fait
que l’intérim assuré du 28 juillet 2008 au 5 février 2009 par M.
L en qualité de président du
conseil d’administration de VNF n’a
vait pas été mentionné dans la procédure ; que cette
omission n’a toutefois pas d’effet sur
ladite
procédure, dès lors qu’aucune pièce du dossier
n’établit, en l’état, que M.
L
aurait connu et toléré l’existence du dispositif irrégulier au cours
de son intérim ;
48. Attendu que
l’instruction n’a pas
fait apparaître que MM. F et G, anciens directeurs
généraux de VNF, et Y, actuel directeur général de VNF, aura
ient connu ou toléré l’existence
du dispositif irrégulier durant l’exercice de leurs fonctions jusqu’au contrôle de la Cour
des
comptes à la suite duquel a été pris le premier réquisitoire
; qu’ils ne peuvent donc être
considérés comme gestionnaires de fait ;
49. Attendu
qu’il n’est pas établi
que Mme B et M. A, respectivement comptables en fonctions
de la CNBA et de VNF, aient participé, activement ou non, aux opérations irrégulières
; qu’ils
n’ont procédé
dans leurs écritures
à aucune opération relative à cette gestion, ainsi qu’en
atteste le solde inchangé du compte 275 depuis leur prise de fonction
, et qu’ils ne
sont pas
détenteurs des fonds
; qu’ils ne peuvent donc être
regardés comme gestionnaires de fait ;
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Par ces motifs,
DÉCIDE :
Article 1
er
.
–
Pour la période du 13 février 2008 au jour du départ de Maître X en novembre
2016, la société civile professionnelle
« C »
, M. X, M. Z et M. E sont déclarés conjointement
et solidairement comptables de fait des deniers de VNF et de la CNBA ;
Article 2.
–
Pour la période du jour du départ de M. X au 19 janvier 2017,
la société civile
professionnelle
« C »
, M. Z et M. E sont déclarés conjointement et solidairement comptables
de fait des deniers de VNF et de la CNBA ;
Article 3.
–
Pour la période du 20 janvier 2017 à la date la plus récente, la société civile
professionnelle
« C »
, Mme D, M. Z et M. E sont déclarés conjointement et solidairement
comptables de fait des deniers de VNF et de la CNBA ;
Article 4.
–
La société civile professionnelle
« C »
, M. X, Mme D, M. Z et M. E doivent, en
application des dispositions du deuxième alinéa de l’article L.
131-2 du code des juridictions
financières, produire, dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt,
chacun pour ce qui le concerne, un compte unique de la gestion de fait ci-avant définie, dûment
signé par eux, retraçant tant e
n recettes qu’en dépenses,
en comptabilité de caisse, la totalité
des opérations constitutives de la gestion de fait, et assorti des pièces justificatives de ces
opérations, ainsi que la preuve du
reversement du solde dans les caisses des comptables
publics de VNF et de la CNBA ;
Article 5.
–
Il appartient également à la société civile professionnelle
« C »
, à M. X, à Mme D,
à M. Z et à M. E de produire une attestation de la reconnaissance, par les conseils
d’administration de VNF et de la CNBA
,
de l’utilité publique des dépenses de la gestion de
fait ;
Article 6.
–
Il n’y a pas lieu à déclaration de gestion de fait
à l’encontre de Mme
B et de
MM. A, Y, F et G.
Fait et jugé en la Cour des comptes, deuxième chambre, quatrième section,
Présents : M. Louis VALLERNAUD, président de section, président de la formation,
MM. Gilles MILLER, Jacques BASSET, Pierre ROCCA, Paul de PUYLAROQUE, conseillers
maîtres, et Mme Catherine PAILOT-BONNETAT, conseillère maître.
En présence de Mme Michelle OLLIER, greffière de séance.
Michelle OLLIER
Louis VALLERNAUD
En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur
ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la
République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et
officiers de la force publique de prêter main-
forte lorsqu’ils en seront légalement requis.
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Conformément aux dispositions de l’article R. 142
-20 du code des juridictions financières, les
arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation
présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le
délai de deux mois à compter de la notification d
e l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une
ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce
dans les conditions prévues au
I de l’article R. 142
-19 du même code.