Chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie 13, boulevard Vauban BP 2392 98846 Nouméa cedex
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIV
ES
COMMUNE DE THIO
Exercices 2012 et suivants
Le présent document a été délibéré par la chambre le 2 Août 2018
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
2
COMMUNE DE THIO
3
AVANT-PROPOS
Les observations et recommandations formulées par la chambre territoriale des comptes
auprès des ordonnateurs des collectivités territoriales ou des représentants légaux des
organismes contrôlés font l’objet d’une procédure contradictoire qui leur permet de faire
connaître leur analyse et de présenter leurs observations.
Dès lors, la divulgation, par quelque personne que ce soit, des présentes observations
provisoires, qui conservent un caractère confidentiel jusqu’à l’achèvement de la procédure
contradictoire en ap
plication de l’article L.
262-48 du code des juridictions financières, serait
préjudiciable au bon déroulement de la procédure et à la bonne information des citoyens par la
chambre territoriale des comptes.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
4
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
6
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
9
RAPPELS D’OBLIGATION
JURIDIQUE
.............................................................................
10
INTRODUCTION
....................................................................................................................
12
1
LA GESTION BUDGETAIRE
...........................................................................................
13
1.1
La procédure budgétaire et les documents budgétaires
................................................
13
1.1.1
L’évolution du calendrier du vote du budget primitif
.....................................................
13
1.1.2 La commune a longtemps sous-évalué certaines dépenses de fonctionnement au
budget primitif, rendant celui-ci insincère
......................................................................
13
1.1.3 Les documents budgétaires sont lacunaires et partiellement erronés
.............................
15
1.2
Les résultats budgétaires sur la période 2012-2017
......................................................
16
1.3
Des prévisions budgétaires manquant toujours de fiabilité
..........................................
17
1.4
Une gestion déficiente des restes à réaliser
...................................................................
19
2
LA SITUATION FINANCIERE SUR LA PERIODE 2012-2017
.....................................
22
2.1
La réduction de l’épargne communale
..........................................................................
22
2.1.1 Une faible progression des recettes de fonctionnement sur la période 2012-2017
.........
22
2.1.2 Une hausse des charges de fonctionnement plus forte que celle des produits
................
23
2.1.3
Un tassement de l’autofinancement communal
..............................................................
25
2.2
Une diminution de l’effort d’équipement et une évolution du
financement des
investissements
.............................................................................................................
27
2.2.1
Une baisse des dépenses d’équipement communales…….
............................................
27
2.2.2
…. qui s’accompagne d’une évolution de leur mode de financement.
...........................
28
3
LA GESTION DES SERVICES PUBLICS INDUSTRIELS ET COMMERCIAUX
........
30
3.1
Une mise en œuvre pr
ogressive des budgets annexes
..................................................
30
3.2
La commune n’a toujours pas mis en place le cadre juridique nécessaire au
fonctionnement de ses services publics industriels et commerciaux
............................
31
3.2.1
La commune n’a pas défini l’organisation de ses services
.............................................
31
3.2.2
La commune n’a pas mis en place les instances d’administration des régies
municipales
.....................................................................................................................
32
3.3
Un financement des services reposant encore trop peu sur l’usager
............................
32
3.3.1
Une tarification de l’eau obsolète, peu incitative
et encore insuffisante
........................
33
3.3.2
L’augmentation de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères décidée par
la commune en 2012
n’a pas permis de faire face à l’augmentation du coût du
service
.............................................................................................................................
33
3.3.3 Un financement majoritairement assuré, dans des conditions irrégulières, par le
budget principal
..............................................................................................................
35
3.3.4
La nécessité de réformer l’approche du financement des services publics
industriels
et commerciaux
...............................................................................................................
37
4
LA RESTAURATION ET LE TRANSPORT SCOLAIRE
...............................................
40
4.1
Une organisation des services à revoir
..........................................................................
40
COMMUNE DE THIO
5
4.1.1 La
commune doit clôturer le budget annexe qu’elle a ouvert pour les transports
scolaires
..........................................................................................................................
40
4.1.2
La commune pourrait se doter d’un
règlement du service pour la cantine et le
transport scolaire
.............................................................................................................
41
4.1.3 La commune doit constituer une caisse des écoles
.........................................................
42
4.2
La commande publique
.................................................................................................
42
4.2.1 Les transports scolaires
...................................................................................................
42
4.2.2 La restauration scolaire
...................................................................................................
43
4.3
Un financement du service assuré en grande partie par les collectivités publiques
.....
44
5
LA GOUVERNANCE
........................................................................................................
46
5.1
Des retards importants dans la mise en œuvre du
projet de mandature
........................
46
5.1.1
La formalisation d’un projet de mandature
.....................................................................
46
5.1.2 Des retards dans la réalisation de la feuille de route opérationnelle
...............................
46
5.2
Le maire ne rend pas compte des délégations qu’il a reçues du conseil municipal
......
48
5.3
L’absence d’autorisation du conseil municipal pour la passation des marchés
d’entretien des espaces verts
.........................................................................................
48
5.4
Un ris
que de conflit d’intérêts et d’irrégularité dans les avis du conseil municipal
sur les demandes de travaux de recherche miniers
.......................................................
49
ANNEXES
...............................................................................................................................
51
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
6
SYNTHÈSE
La commune de Thio est située en province Sud, à 129 km de Nouméa. Elle s’étend sur
une superficie de 1 000 km
2
. La commune est composée de deux parties : Thio village et Thio
mission. Elle comporte 13 tribus réparties sur deux districts coutumiers (Thio et Borendy).
Le dernier recensement organisé en 2014 montre que la population totale de Thio
n’évolue guère
avec 3 287 habitants contre 3 140 habitants en 2009.
L’histoire de Thio est intimement liée à celle du nickel qui y est exploité sans
interruption depuis 1875. La société Le Nickel (SLN) s’implante à Thio en 1889. Longtemps
première commune minière de Nouvelle-
Calédonie, Thio subit depuis une vingtaine d’année
une baisse régulière et importante de cette activité.
Le tissu économique local dépend pourtant des commandes de la SLN et de la
collectivité, qui sont les deux principaux employeurs.
M. TOURA a été élu maire en mars 2014 ; il a succédé à M. SONG qui a exercé deux
mandats.
La chambre a examiné la gestion de la commune à compter de l’exercice 2012.
Une gestion budgétaire largement perfectible
La commune de Thio doit améliorer sa gestion budgétaire sur plusieurs points.
La collectivité doit d’abord veiller à l’exhaustivité des annexes des documents
budgétaires et à la fiabilité des informations qui y sont contenues. Il en va de la légalité des
délibérations budgétaires.
La commune doit ensuite augmenter
les taux d’exécution des crédits budgétaires
qui
sont insuffisants pour l’investissement. Pour 2017, ces taux n’ont été que de 36 % en dépenses
et seulement 16 % en recettes.
La chambre constate qu’il n’y a pas eu d’amélioration sur ce
point depuis le précédent contrôle effectué en 2009.
La commune doit renforcer le suivi opérationnel, comptable et budgétaire des projets
qu
’elle inscrit à son budget et
ajuster si nécessaire, le niveau des crédits votés.
Enfin, la chambre constate que la collectivité maîtrise mal la notion de restes à réaliser,
ce qui a des conséquences sur la sincérité des résultats budgétaires. Des recettes et des dépenses
sont considérés comme des restes à réaliser alors qu’elles ne répondent pas à la définition.
La commune doit notamment procéder à une analyse détaillée de certaines subventions
anciennes qui figurent toujours sur les états des restes à réaliser.
COMMUNE DE THIO
7
Une situation financière à surveiller
La commune de Thio connaît sur la période 2012-2017 une dégradation de ses capacités
d’épargne.
Les dotations de fonctionnement provenant de la Nouvelle-Calédonie (qui représentent
65 % des recettes) marquent le pas mais les recettes de gestion communales ont néanmoins
progressé en moyenne de 1,36 % par an en raison de
l’augmentation des dotations de l’Etat e
t
de celle des produits fiscaux.
Toutefois, dans le même temps, les charges de fonctionnement de la commune de Thio
ont progressé sur un rythme plus soutenu, en moyenne de 2,3 % par an.
Le poids des subventions aux b
udgets annexes et l’apparition de nouvelles charges liées
à l’adhésion en 2016 à un syndicat intercommunal ont annihilé les effets de la réduction des
dépenses d’administration générale et de personnel de la commune.
La chambre appelle donc la commune à être plus particulièrement vigilante sur ces deux
catégories de dépenses.
Pour financer l’investissement, le recours à l’emprunt a cependant été limité par la
combinaison de différents facteurs comme la baisse de l’effort d’équipement, l’utilisation du
fonds
de roulement communal et l’obtention de subventions d’investissement.
Sur ce dernier volet, la chambre recommande un meilleur suivi des subventions et des
appels de fonds plus rapides auprès des financeurs, ce qui réduira ainsi les tensions sur la
trésorerie communale.
Une organisation et un financement des services publics industriels et commerciaux
à repenser
La commune n’a toujours pas mis en place le cadre juridique nécessaire au
fonctionnement de ses services publics industriels et commerciaux que
sont l’eau,
l’assainissement et des déchets ménagers.
La commune n’a pas respecté l’obligation de définir l’organisation des services dans un
règlement intérieur et elle n’a pas mis en place les instances d’administration des régies
municipales.
La chambre
constate que le financement des services repose encore trop peu sur l’
usager
du fait d’une tarification dont le niveau ne permet pas d’assurer l’équilibre budgétaire sans
participation de la commune. Ces participations représentent environ 80 % des recettes
d’exploitation des services.
Elles
constituent des subventions d’équilibre qui
interviennent en dehors du cadre légal.
Pour l’eau potable, la commune a décidé
, à compter de 2018, de modifier sa tarification
afin de mettre fin à un système de gratuité et de forfait économiquement critiquable et peu
incitatif dans la lutte contre le gaspillage de la ressource.
Pour les déchets, la revalorisation de la redevance votée
en 2012 n’a pas permis de faire
face à l’augmentation du coût de traitement.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
8
Enfin, Thio n
’
a toujours pas mis en place une redevance
pour l’assainissement, le
service étant intégralement financé par une participation du budget principal.
La
question du financement à moyen terme se pose donc, d’autant que les subventions
aux trois budgets annexe
s constituent l’un des principaux facteurs d’augmentation des charges
pour le budget principal (
elles s’élèvent à
103 MF CFP en 2017).
Dans ces conditions, la chambre recommande que l’exécutif présente chaque année au
conseil municipal une projection à trois ans du coût des services et de leur mode de financement.
Des aspects de la gouvernance communale à améliorer
La commune de Thio a adopté en décembre 2014 un document d’orientation politique
de la mandature dénommé « Thio 2020 » qui se décline dans une feuille de route opérationnelle
pour sa mise en œuvre.
La chambre constate le décalage du calendrier de réalisation des projets contenus dans
la feuille de route, en particulier en ce qui concerne l’élaboration de documents stratégiques
(schéma directeur d
’eau potable pour l’ensemble de la commune et schéma directeur routier)
qu
i devaient être validés en fin d’année 2015.
Il en est de même pour l
e projet de création d’une caisse des écoles qui n’a toujours pas
vu le jour.
La chambre recommande donc la poursuivre de la démarche « Thio 2020 » avec une
feuille de route réactualisée.
En ce qui concerne les relations entre l’exécutif et le conseil municipal, la chambre
rappelle que le maire est tenu de rendre compte des décisions qu’il prend au titre des délégati
ons
reçues du conseil municipal.
Enfin, la chambre relève que le maire en fonctions, par ailleurs salarié d’une entreprise
minière, participe activement au processus de formulation d’avis sur les demandes de travaux
de recherche miniers.
Son intervention
dans la procédure d’avis est de nature à faire naître un conflit d’intérêt
s
et un risque juridique pour la commune.
Dans sa réponse, l’ordonnateur en fonctions indique que « ces observations,
recommandations et [rappels d’]obligations
nous permettent de revoir nos stratégies et donc de
mieux œuvrer dans le sens de nos administrés tout en respectant la réglementation en vigueur
et la gestion des deniers publics ».
La chambre prend acte des engagements pris par le maire sur l’ensemble de
s
recommandations et rappels d’obligation juridiques formulés dans ce rapport.
COMMUNE DE THIO
9
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°1 : au vu des faibles taux de réalisation des recettes et des dépenses
d’équipement, la chambre réitère sa recommandation d’améliorer la gestion budgétaire
des opérations et de renforcer leur suivi comptable
......................................................
19
Recommandation n°2 : la chambre invite la commune à revoir à la hausse la tarification de
ses services publi
cs de l’eau et des déchets et à
instaurer une redevance
d’assainissement……………
.......................................................................................
38
Recommandation n°3 : la chambre recommande à la commune de présenter lors du vote de
son budget primitif, une projection à trois ans du coût des services industriels et
commerciaux et de leur mode de financement.
............................................................
39
Recommandation n°4
: la chambre recommande à la commune d’élaborer un règlement pour
le service de la cantine scolaire et pour celui du transport scolaire qui définiront les
conditions d’organisation et d’exécution de ceux
-ci.
...................................................
42
Recommandation n°5
: compte tenu de l’évolution des coûts du transport scolaire, l
a
chambre recommande à la commune de poursuivre la revalorisation de la tarification de
ce service
………………………………………………………………………………
46
Recommandation n°6 : la chambr
e recommande à la commune de Thio d’actualiser sa feuille
de route opérationnelle 2015-
2016, dont nombre de projets n’ont pas été encore
concrétisés
et
de
poursuivre
la
mise
en
œuvre
de
la
démarche
« Thio 2020
»……………………………………………………………
....................
47
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
10
RAPPELS D’OBLIGATION
JURIDIQUE
Rappel d’obligation juridique n°1: afin d’assurer la parfaite information du conseil
municipal et des tiers, la chambre rappelle à la commune la
nécessité d’élaborer des
documents budgétaires complets et comportant des données fiabilisées
......................
16
Rappel d’obligation juridique n°2 : afin d’assurer la sincérité
des résultats budgétaires, la
chambre rappelle que ne doivent être inscrites en restes à réaliser que les recettes et les
dépenses répondant à la définition mentionnée à l’article D. 211
-9 du code des
communes de la Nouvelle-Calédonie.
..........................................................................
21
Rappel d’obligation juridique n°3
: la chambre rappelle qu’en application des dispositions
des articles L. 323-2 et R. 323-55 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, la
commune doit arrêter dans une délibération le règlement intérieur des régies exploitant
les services publics à caractère industriel et commercial et déterminer les moyens qui
sont mis à leur disposition
.............................................................................................
31
Rappel d’obligation juridique n°4
: la chambre rappelle que la commune doit mettre en place
les instances de gestion des régies (conseil d’exploitation et directeur), dans les
conditions prévues par le code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
..................
32
Rappel d’obligation juridique n°5
: la chambre rappelle que la prise en charge des dépenses
des services publics industriels ou commerciaux par le budget communal ne peut
intervenir que dans les cas prévus à l’article L. 322
-2 du code des communes de la
Nouvelle-Calédonie.
.....................................................................................................
37
Rappel d
’obligation juridique n°6
: la chambre demande à la commune de Thio de procéder
à la fin de l’exercice 2018 à la clôture du budget annexe transport scolaire. Celui
-ci,
considéré à tort comme un service public industriel et commercial, méconnait le principe
de l’unité budgétaire.
....................................................................................................
41
Rappel d’obligation juridique n°7
: la chambre rappelle à la commune l’obligation de créer
une caisse des écoles comme le prévoit l’article L. 264
-
2 du code de l’éducation. Il
appartiendra de fixer dans ses statuts l’étendue des
activités transférées à cet
établissement public communal.
...................................................................................
42
Rappel d’obligation juridique n°8 : la chambre rappelle que le maire est tenu de rendre
compte à chaque réunion du conseil municipal des décisions prises par délégation du
conseil municipal, c
onformément à l’article L. 122
-21 du code des communes de la
Nouvelle-Calédonie.
.....................................................................................................
48
COMMUNE DE THIO
11
Rappel d’obligation juridique n°9 : afin de prévenir tout conflit d’intérêts et éviter un risque
juridique pour la commune, la chambre rappelle que le maire, par ailleurs s
alarié d’une
entreprise minière, ou tout autre membre du conseil municipal qui se trouverait dans la
même situation, ne peut participer au processus de formulation des avis sur les demandes
de travaux de recherche miniers.
..................................................................................
50
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
12
INTRODUCTION
Le contrôle de la gestion de la commune de Thio pour les exercices 2012 et suivants est
inscrit au programme 2017 de la chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie.
La lettre d’annonce du contrôle a été adressée le 29 novembre 2017 à
M. Toura, maire en fonctions depuis le mois
d’avril 2014 ainsi qu’à M. Song
, son prédécesseur.
Ils en ont accusé réception le 5 décembre 2017 pour le maire actuel et le 4 décembre 2017 pour
l’ancien ordonnateur.
En application des normes professionnelles
1
, un entretien de début de contrôle s’est tenu
le 19 décembre 2017 avec chacun des deux ordonnateurs.
Le plan de contrôle a été présenté à la collégialité le 15 février 2018.
Les entretiens de fin d’instruction ont eu lieu le
16 avril 2018.
La chambre territoriale d
es comptes s’est réunie le 3 mai 2018
pour arrêter les
observations provisoires qui ont été communiquées aux ordonnateurs successifs le 6 mai 2018.
M. Song a fait savoir le 11 juillet 2018 qu’il ne souhaitait pas apporter de
réponse au
rapport d’observations provisoires.
La réponse de M. Toura est parvenue à la chambre le 20 juillet 2018.
La chambre s’est réunie le 2 août 2018 pour arrêter les observations définitives ci
-après.
1
Recueil des normes professionnelles III.15 à III.18.
COMMUNE DE THIO
13
1
LA GESTION BUDGETAIRE
1.1
La procédure budgétaire et les documents budgétaires
1.1.1
L’évolution du calendrier du vote du budget primitif
Le changement de municipalité aux élections de 2014 s’est accompagné d’une évolution
du calendrier et de la procédure budgétaire.
A compter du budget primitif 2015
2
, la commu
ne passe d’un budget voté en décembre
avec un budget supplémentaire en juin à une adoption de son budget primitif au mois de mars,
après vote du compte administratif et reprise des résultats.
Sur toute la période, la commune utilise les possibilités d’ajus
tement des crédits offertes
par la M. 14, en procédant à environ trois décisions modificatives par exercice, dont la dernière
intervient généralement au mois de décembre.
Pour autant, l’efficacité de ces ajustements est sujette à caution comme le montrent
les
faibles taux de réalisation (cf. 1.3.).
1.1.2
La commune a longtemps sous-évalué certaines dépenses de fonctionnement
au budget primitif, rendant celui-ci insincère
L
’article L.
263-11 du code des juridictions financières dispose que le budget
d’une
commune est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section
d'investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été
évaluées de façon sincère.
Or, la collectivité avait pris pour habitude de minorer certaines charges e
t de n’
ouvrir
les crédits nécessaires à leur couverture que dans le cadre du budget supplémentaire voté au
mois de mars après reprise de ses résultats.
Comme le montre le tableau ci-dessous, cette pratique concerne les charges à caractère
général et les charges de gestion courante.
Le montant inscrit au budget primitif (BP) est sensiblement inférieur aux crédits
consommés lors de l’exercice suivant (CA) et n’a pas été suffisant pour couvrir les besoins de
l’exercice.
2
Le budget primitif 2014 a été voté en décembre 2013 par l’ancienne équipe municipale.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
14
Sous-évaluation des dépenses de fonctionnement au budget primitif
en milliers de F CFP
Réalisation CA 2012
Voté BP 2013
Réalisation CA 2013
Ecart BP/CA n-1
Ecart CA/BP
Charges à caractère général
168 811
155 051
169 435
-8%
9%
Charges de personnel
157 564
172 343
158 775
9%
-8%
Charges de gestion courante
58 260
46 772
65 820
-20%
41%
Réalisation CA 2013
Voté BP 2014
Réalisation CA 2014
Ecart BP/CA n-1
Ecart CA/BP
Charges à caractère général
169 435
157 051
167 228
-7%
6%
Charges de personnel
158 775
164 374
158 082
4%
-4%
Charges de gestion courante
65 820
46 772
79 075
-29%
69%
Réalisation CA 2014
Voté BP 2015
Réalisation CA 2015
Ecart BP/CA n-1
Ecart CA/BP
Charges à caractère général
167 228
159 848
145 098
-4%
-9%
Charges de personnel
158 082
163 083
164 462
3%
1%
Charges de gestion courante
79 075
49 902
69 162
-37%
39%
Réalisation CA 2015
Voté BP 2016
Réalisation CA 2016
Ecart BP/CA n-1
Ecart CA/BP
Charges à caractère général
145 098
122 517
126 299
-16%
3%
Charges de personnel
164 462
147 990
151 805
-10%
3%
Charges de gestion courante
69 162
84 902
85 961
23%
1%
Source : CTC.
La chambre constate donc que la commune a longtemps pratiqué l’inscription
fractionnée des crédits pour certaines catégories de dépenses de fonctionnement.
Jusqu’au vote
du budget
primitif 2016, le respect du principe de sincérité n’a donc pas
été assuré au moment du vote des budgets.
La commune aurait dû inscrire la totalité des besoins de l’exercice, en ayant recours le
cas échéant pour les couvrir à
la procédure de reprise anticipée des résultats prévue par l’article
L. 211-5 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a indiqué que « la mise en place
(à compter de fin 2018 par notre projet de réorganisation) de comptes rendus d’activités
mensuelles « reporting » et de tableaux de bord financiers par service, permett
ra d’avoir des
estimations plus rationnelles dans la préparation budgétaire (en appui du CA). »
Le maire indique également que la commune aura recours à la procédure de reprise
anticipée des résultats prévue par l’article L. 211
-5 du code des communes de la
Nouvelle-Calédonie.
Toutefois, cette procédure n’est adaptée qu’aux communes qui votent leur budget
primitif avant leur compte administratif, ce qui n’est plus le cas de Thio depuis 2016. La
chambre invite donc la commune à poursuivre dans
la voie qu’elle a choisie depuis le budget
primitif 2016.
COMMUNE DE THIO
15
1.1.3
Les documents budgétaires sont lacunaires et partiellement erronés
1.1.3.1
L’absence de certaines annexes obligatoires dans les documents budgétaires
En dessous d’une population totale de 3
500 habitant
s, l’article L. 212
-3 du code des
communes de la Nouvelle-Calédonie dispose que les documents budgétaires sont assortis
d’états portant sur la situation patrimoniale et financière de la collectivité ainsi que sur ses
différents engagements.
La partie réglementaire du code des communes ne définit pas ces documents et il y a
lieu de se reporter à la maquette prévue par l’instruction budgétaire et comptable M. 14.
La chambre relève que les documents budgétaires établis par la commune sur
l’ensemble de la pério
de sont lacunaires. Certaines annexes font défaut comme par exemple
l’indication des méthodes utilisées en matière d’amortissement ou l’état des provisions. Le
sommaire de ces documents mentionne à tort que ces annexes sont sans objet alors que la
collecti
vité met en œuvre ces deux procédures comptables.
La chambre souligne
l’importance d’une présentation exhaustive et s
incère des annexes
budgétaires. Leur absence fait en effet peser sur les documents budgétaires un risque
d’annulation (TA Versailles 13 décembre 1994, Syndicat d’agglomération nouvelle de Saint
Quentin en Yvelines).
Le tribunal administratif de Nouvelle-
Calédonie a d’ailleurs annulé pour cette raison le
budget supplémentaire et le compte administratif d’une commune
3
.
1.1.3.2
Diverses erreurs affectent les documents budgétaires communaux
L’examen des documents produits par la commune durant la période sous contrôle
révèle l’existence de plusieurs types d’anomalies.
En premier lieu, alors que les délibérations de vote des budgets précisent que les
dépe
nses d’investissement sont votées au niveau du chapitre budgétaire, les comptes
administratifs mentionnent à tort que les opérations sont présentées pour vote (et non pour
information).
En deuxième lieu, le compte administratif 2014 du budget annexe ordures ménagères
transmis au contrôle de légalité le 27 mars 2015 est erroné
s’agissant du montant des réalisations
des charges à caractère général et des recettes issues de la vente des produits.
Ces montants ne correspondent pas à la délibération adoptant le compte administratif et
au compte de gestion établi par le comptable public.
En dernier lieu,
comme elle l’avait déjà fait
lors de son précédent contrôle en 2010, la
chambre constate un écart entre le montant de la dette au 31 décembre 2016 figurant au compte
administratif et celui qui figure dans la comptabilité communale tenue par le comptable.
3
Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie 19 février 2015 n° 1400281 M. Hilarion Vendegou.
Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie 29 octobre 2015 n° 1500097 M. Hilarion Vendegou.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
16
Ces différents exemples montrent que l
’ordonnateur ne s’est pas
suffisamment assuré
de
l’exhaustivité et de
la sincérité
des informations qu’il fournit à son
assemblée délibérante et
au public.
R
appel d’obligation juridique n°1
:
afin d’assurer la parfaite information du conseil
municipal et des tiers, la chambre rappelle à la commune la nécessité d’élaborer des
documents budgétaires complets et comportant des données fiabilisées.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire s’est engagé à mettre en œuvre
ce rappel d’obligation juridique.
1.2
Les résultats budgétaires sur la période 2012-2017
La présentation des résultats budgétaires ne sera effectuée que pour le budget principal
et le budget annexe de réhabilitation des sites miniers dans la mesure où les autres budgets
annexes
(des services publics d’eau, d’assainissement, de transport scolai
re et des déchets) sont
financés pour l’essentiel par des subventions calculées pour assurer leur équilibre.
De plus, seul le budget annexe eau potable comporte des dépenses et des recettes
d’investissement.
Les résultats du budget principal ne permettent pas de dégager une tendance lourde sur
la période.
La structure des résultats est assez classique, l’excédent de fonctionnement dégagé sur
chaque exercice permettant de couvrir le défi
cit d’investissement récurrent.
Résultats budgétaires du budget principal
en F CFP
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Résultats de l'exercice
148 622 430
137 600 728
190 752 074
- 60 584 776
212 992 006
153 318 378
Résultat de fonctionnement
105 837 539
217 463 618
85 790 452
78 016 289
160 963 024
92 174 434
Résultat d'investissement
42 784 891
- 79 862 890
104 961 622
- 138 601 065
52 028 982
61 143 944
Résultats de clôture
83 670 491
106 077 820
128 583 389
36 009 428
68 055 659
81 432 507
Résultat de fonctionnement
178 362 373
280 632 592
198 176 539
244 203 643
224 220 892
176 453 796
Résultat d'investissement
- 94 691 882
- 174 554 772
- 69 593 150
- 208 194 215
- 156 165 233
- 95 021 289
Résultats de clôture avec
restes à réaliser
63 168 974
112 386 087
166 187 354
63 257 868
84 279 362
67 583 887
Résultat de clôture
83 670 491
106 077 820
128 583 389
36 009 428
68 055 659
81 432 507
Solde des restes à réaliser
- 20 501 517
6 308 267
37 603 965
27 248 440
16 223 703
-13 848 620
Source : CTC.
COMMUNE DE THIO
17
La chambre observe que depuis 2013 le budget annexe de réhabilitation des sites miniers
a accumulé des déficits sur chacun des exercices, en raison de l’absence de perception de
recettes de fonctionnement.
Ceci a conduit à la fonte du résultat de clôture qui est passé d’environ 152 MF CFP en
2012 à 11,2 MF CFP en 2017.
De ce fait, la commune ne peut plus puiser dans ces réserves pour contribuer au
financement de travaux importants de réhabilitation des sites.
Le maire a confirmé ce point dans sa réponse aux observations provisoires et a indiqué
vouloir procéder à la clôture de ce budget annexe.
Résultats budgétaires du budget annexe de réhabilitation des sites miniers
en F CFP
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Résultats de l'exercice
67 083 838
- 16 377 968
- 28 136 543
- 10 601 347
- 3 469 154
7 468 029
Résultat d'exploitation
58 994 811
- 34 676 088
- 5 137 125
- 13 230 775
- 3 410 091
- 763 908
Résultat d'investissement
8 089 027
18 298 120
- 22 999 418
2 629 428
- 59 063
8 231 937
Résultats de clôture
151 798 805
73 135 019
29 305 544
15 434 269
11 965 115
11 201 207
Résultat d'exploitation
146 757 809
49 795 903
28 965 846
12 465 143
9 055 052
59 207
Résultat d'investissement
5 040 996
23 339 116
339 698
2 969 126
2 910 063
11 142 000
Résultats de clôture avec
RAR
151 798 805
34 102 971
25 695 918
13 292 269
823 115
59 207
Résultat de clôture
151 798 805
73 135 019
29 305 544
15 434 269
11 965 115
11 201 207
Solde des restes à réaliser
- 39 032 048
- 3 609 626
- 2 142 000
- 11 142 000
- 11 142 000
Source : CTC.
1.3
Des prévisions budgétaires manquant toujours de fiabilité
Dans son rapport d’observations définitives daté du 4 février 2010, la chambre relevait
la faiblesse des taux d’exécution des prévisions de dépenses d’
équipement. Elle invitait donc la
commune à contin
uer d’améliorer leur évaluation.
La chambre renouvelle ce constat pour les dépenses et
les recettes d’équipement
sur la
période 2012-2017.
La diminution des inscriptions des dépenses d’équipement à compter de 2014 s’est
accompagnée d’une baisse du taux d’
exécution des prévisions.
Ces taux de réalisation des prévisions de dépenses, qui évoluaient au-dessus de 50 %
entre 2013 et 2015, se situent en 2016 et 2017 autour de 36-37 %, ce qui est insuffisant.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
18
Réalisation des dépenses d’équipement du budget princi
pal
Source : CTC.
Cette chute est encore plus sensible en ce qui concerne les recettes d’équipement.
Les efforts consentis en 2013 et 2014 pour améliorer la gestion des subventions n’ont
pas été poursuivis puisqu’à partir de 2015, les taux de réalisation
des prévisions vont passer de
38 % à 16 % en 2017.
Sur ce dernier exercice, alors que la commune a prévu à son budget 522 MF CFP, elle
n’a émis des titres que pour un montant de 81 MF CFP.
Réalisation des recettes d’équipement du budget principal
Source : CTC.
732
748
674
524
413
586
268
393
344
278
153
211
37%
52%
51%
53%
37%
36%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
-
100
200
300
400
500
600
700
800
2012
2013
2014
2015
2016
2017
en MF CFP
Prévisions
Réalisations
Taux d'exécution
493
552
587
403
322
522
56
234
321
153
64
81
11%
42%
55%
38%
20%
16%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
-
100
200
300
400
500
600
700
2012
2013
2014
2015
2016
2017
en MF CFP
Prévisions
Réalisations
Taux d'exécution
COMMUNE DE THIO
19
La chambre souligne que la faiblesse des taux de réalisation des recettes et des dépenses
d’équipem
ent soulève deux problématiques :
-
en premier lieu, celle de la sincérité des inscriptions au budget et en matière de restes
à réaliser (cf point suivant) ;
-
en second lieu, celle du manque d’efficacité des services communaux dans le suivi
des demandes de subventions. Ceci a des conséquences en matière de situation de
trésorerie puisque la commune assure le portage des opérations.
Le premier axe cont
ribuant à l’amélioration de l’exécution budgétaire, en recettes
comme en dépenses réside dans une meilleure prise en compte, au moment de l’élaboration des
budgets, des possibilités réelles de conduire les opérations inscrites au budget.
Il en va de la sin
cérité budgétaire et de l’efficacité de la gestion.
La commune devrait également utiliser à bon escient les décisions modificatives afin
d’ajuster, en cours d’année, les prévisions budgétaires aux capacités réelles des services et des
entreprises à conduire les opérations.
Cette approche réaliste de la gestion des projets doit se prolonger par un meilleur suivi
comptable.
Les services communaux doivent transmettre périodiquement aux financeurs les titres
de recettes accompagnés des états de mandatement attestés par le comptable public.
Ceci permettra à la commune de réduire le volume de ses restes à réaliser en recettes et
d’encaisser plus rapidement les subventions, ce qu
i est bénéfique pour sa trésorerie.
Recommandation n°
1 : au vu des faibles taux de réalisation des recettes et des dépenses
d’équipement, la chambre réitère sa recommandation d’améliorer la gestion budgétaire
des opérations et de renforcer leur suivi comptable.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire s’est engagé à assurer un
meilleur suivi des subventions et des appels de fonds plus rapides auprès des financeurs, ce qui
réduira ainsi les tensions sur la trésorerie communale.
1.4
Une gestion déficiente des restes à réaliser
L’article D. 211
-9 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie définit les restes à
réaliser (RAR) de la section d’investissement comme les dépenses engagées non mandatées et
les recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre.
Les RAR en dépenses correspondent aux opérations ayant fait l’objet d’un enga
gement
juridique (notification de commandes ou de marchés) mais qui n’ont pas donné lieu à un
mandatement à la fin de l’exercice.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
20
Les RAR en recettes concernent les opérations ayant donné lieu à une décision ferme
d’octroi d’un concours financier. Celle
-ci
prend généralement la forme d’un arrêté attributif de
subvention qui peut fixer des conditions de versement (en particulier des états d’avancement
dans la réalisation des dépenses).
Le volume des RAR et leur proportion par rapport aux crédits budgétaires ouverts sont
importants pour les recettes comme pour les dépenses.
Evolution des recettes d’investissement inscrites en RAR (en MF CFP)
Crédits ouverts
RAR
% RAR/crédits ouverts
2012
493
389
79%
2013
552
284
51%
2014
587
258
44%
2015
403
120
33%
2016
322
258
80%
2017
522
342
59%
Source : CTC.
Evolution des dépenses d’investissement inscrites en RAR (en MF CFP)
Crédits ouverts
RAR
% RAR/crédits ouverts
2012
732
410
56%
2013
748
278
37%
2014
674
220
33%
2015
524
120
23%
2016
413
242
59%
2017
586
356
61%
Source : CTC.
Les nombreuses illustrations qui suivent démontrent que la commune ne maîtrise pas la
notion de RAR, en recettes comme en dépenses, ce qui affecte la sincérité budgétaire.
Pour les dépenses d’équipement
, le montant global des crédits ouverts en n+1 pour
certaines opérations (y compris les restes à réaliser) est inférieur aux RAR déclarés sur la
gestion précédente, ce qui montre que la commune opère a posteriori un réajustement des restes
à réaliser.
Sur les 74 opérations dénombrées entre 2012 et 2016 figurant en annexe 1, 7 opérations
différentes sont concernées par ce cas de figure
4
.
Pour d’autres opérations
, des RAR déclarés ne donnent pas lieu à des réinscriptions de
crédits ni à des mandatements
l’année suivante, ce qui démontre le caractère fictif des
inscriptions en tant que RAR. Cela concerne 3 opérations inscrites en RAR 2013 (opérations
n°1102, 1104 et 1200 pour un montant cumulé de 37,4 MF CFP).
4
Opération n°101 en 2012, opérations n°903, 1101 et 1301 en 2013, opération n°1403 en 2014, opérations
n°1206 et 1410 en 2015.
COMMUNE DE THIO
21
L’état des restes à réaliser 2017 fait également apparaître des dépenses n’ayant pourtant
donné lieu à aucun engagement. Pour ne citer que les plus importantes, on relève l’opération
n°1504 (38,3 MF CFP), n°1701 (32,4 MF CFP) et n°1703 (16,3 MF CFP).
Ces quelques exemples montrent que les services de la commune de Thio ne maîtrisent
pas la notion de comptabilité d’engagement qui doit être tenue par le maire en application de
l
’article L. 241
-3 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
La gestion des RAR en recettes soulève également des observations en particulier sur
les opérations d’électrification sur lesquelles plusieurs mauvaises pratiques sont constatées
(cf. annexe 2).
En premier lieu, des opérations pourtant clôturées en dépenses depuis plusieurs années
font toujours apparaître des
subventions inscrites dans le montant des RAR reportés d’une
année sur l’autre.
C’est par exemple le cas de l’opération 802 soldée en 2012 qui présente un montant de
RAR 2012 en recettes de 10,8 MF CFP qui n’a donné lieu qu’à un titre de 121
000 F. Le montant
des RAR a été ramené à 1,8 MF en RAR depuis 2013 et reste à ce niveau jusqu’aux RAR 2017.
C’est également le cas de l’opération n°108 soldée en dépense en 2013 et qui fait encore
apparaître un montant de 9 MF CFP en RAR 2017.
En deuxième lieu, d’autres
opérations ont fait l’objet d’inscription de recettes
fictives
en restes à réaliser.
L’opération n° 1412 mentionne des RAR importants en
recettes en 2014 et
2015 (31,2 MF CFP et 27,85 MF CFP) alors que les premiers mandatements sur ces opérations
interviennent sur 2016, à hauteur de 17 MF CFP.
La chambre constate donc la gestion déficiente des restes à réaliser par la commune.
Pour les recettes
, la collectivité devra procéder sur 2018 à une revue exhaustive afin d’identifier
celles qui peuvent encore donne
r lieu à l’émission d’un titre de recette et d’annuler les autres.
R
appel d’obligation
juridique
n°2 : afin d’assurer la sincérité des résultats
budgétaires, la chambre rappelle que ne doivent être inscrites en restes à réaliser que
les recettes et les dé
penses répondant à la définition mentionnée à l’article D. 211
-9 du
code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
Dans sa réponse,
l’ordonnateur indique que «
la commune s’engage à
:
-
assurer une meilleure maîtrise de la notion de RAR en vue d’une sincérit
é budgétaire ;
-
éviter l’ajustement de RAR déclarés sur la gestion précédente
;
-
éviter et ne pas donner lieu à des réinscriptions de crédits et des mandatements l’année
N+1, rendant fictives les inscriptions en RAR ;
- assurer une sincérité des résultat
s budgétaires tel que définis à l’article D. 211.9 du
code des communes sur le point de la gestion du RAR. »
Le maire envisage également la mise en place de formations sur ce thème pour les agents
de la commune.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
22
2
LA SITUATION FINANCIERE SUR LA PERIODE 2012-2017
Le précédent rapport de la chambre évoquait une situation financière « satisfaisante »
sur les exercices 2005 à 2008. Malgré une forte croissance des charges à caractère général et de
personnel, la commune de Thio avait dégagé un autofinancement confortable. Celui-ci et
l’obtention de subventions importantes avaient permis à la commune de consentir « un effort
financier significatif pour remettre à niveau ses équipements publics primaires ».
La situation a sensiblement évolué sur la période 2012-2017, notamment en raison de
l’évolution du contexte économique moins favorable aux rentrées fiscales pour la
Nouvelle-Calédonie et à leur redistribution aux communes.
En 2008, dernier exercice analysé par la CTC, le montant des recettes de fonctionnement
s’élevait 742 MF CFP alors que sur la période 2012
-2017, elles ont atteint au maximum
665 MF CFP.
La commune enregistre donc une réduction de son épargne (2.1) et une modification du
mode de financement des dépenses d’équipement qui
sont en baisse sur la période (2.2).
L’analyse financière est centrée sur le budget principal, les données sur la situation des
budgets annexes étant évoquées dans les points 3 et 4 du rapport.
2.1
La réduction de l’épargne communale
2.1.1
Une faible progression des recettes de fonctionnement sur la période 2012-
2017
Les produits financiers et les produits exceptionnels n’ayant pas d’incidence
significative sur les résultats, ils ne feront pas l’objet d’une analyse.
A l’instar des autres communes calédoniennes, et en
particulier les communes de
l’intérieur, Thio est très dépendante vis
-à-vis des dotations versées essentiellement par la
Nouvelle-
Calédonie et l’Etat.
En moyenne, ces concours financiers ont représenté 86,3 % des recettes de gestion, bien
loin devant la deuxième catégorie de produits, les impôts et taxes (7,9 %).
Or, entre 2012 et 2016 les dotations n’ont progressé en moyenne que de 0,6 %, en raison
notamment de la stagnation des recettes du fonds intercommunal de péréquation (FIP). En
moyenne, sur la période 2012-2017, le FIP procure à la commune 60 % de ses recettes de
fonctionnement.
C’est en 2013 que la commune a perçu les dotations de ce fonds les plus fortes
(426,8 MF CFP). Depuis 2016, elles stagnent en dessous de 350 MF CFP par an.
Au cont
raire, les dotations versées par l’Etat ont progressé en moyenne de 3,2 % par an.
Ces concours financiers représentent 22,4 % des recettes de fonctionnement communales.
COMMUNE DE THIO
23
Cette évolution ne provient pas de la dotation globale de fonctionnement (DGF) qui est
stable (environ 97 MF CFP par an), mais d’autres dispositifs de péréquation alloués à la
commune par l’Etat.
5
En 2017, ces dispositifs ont représenté 51,2 MF CFP contre 31,4 MF CFP
en 2012.
La progression des dotations de l’Etat conjuguée à celle des produ
its fiscaux a donc
permis d’assurer une progression moyenne des recettes de gestion communales d’environ
1,36 % par an entre 2012 et 2017.
Montant des produits de gestion de Thio
En milliers de F CFP
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Evolution moyenne
Total des produits de gestion
576 274
665 636
593 428
577 716
600 430
605 626
1,36%
dont produits des services et du domaine
20 808
17 514
21 640
20 515
19 770
22 130
2,17%
dont impôts et taxes
20 351
58 909
67 097
32 028
60 208
50 123
44,47%
dont dotations et participations
516 377
574 090
487 943
512 632
508 885
522 045
0,62%
dont autres produits de gestion courante
17 152
15 123
14 522
12 178
11 559
10 268
-9,64%
dont atténuations de charges
1 586
0
2 226
363
8
1 060
-56,30%
Source : CTC.
2.1.2
Une hausse des charges de fonctionnement plus forte que celle des produits
Dans le même temps, les charges de fonctionnement de la commune de Thio ont
progressé sur un rythme plus soutenu, en moyenne de 2,3 % par an.
Cette tendance globale résulte d’une évolut
ion contrastée de ses différentes
composantes.
Montant des charges de fonctionnement de Thio
En milliers de F CFP
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Charges de gestion
384 635
394 030
404 385
378 722
364 065
380 049
dont charges à caractère général
168 811
169 435
167 228
145 098
126 299
125 122
dont charges de personnel
157 564
158 775
158 082
164 462
151 805
145 491
dont autres charges de gestion courante
58 260
65 820
79 075
69 162
85 961
109 436
Charges financières
13 737
12 248
12 032
11 789
10 066
8 315
Charges exceptionnelles
69 325
68 998
89 882
101 519
59 585
123 279
Total des charges
467 697
475 397
506 299
492 030
433 716
511 643
Source : CTC.
Les données du tableau ci-
dessus, qui sont reprises pour l’essentiel dans le graphique
suivant,
montrent qu’une baisse des charges de gestion s’amorce à compter de 2015.
5
Dotation de solidarité rurale et dotation nationale de péréquation.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
24
Cette tendance concerne aussi bien les dépenses d’administration générale (en
particulier les prestations de service) que les charges de personnel.
Pour ces dernières, la diminution correspond à une modification de la structure des
postes de direction de la collectivité (secrétaire général et directeur des services techniques),
ainsi qu’à
la prise en charge de la rémunération des sapeurs-pompiers communaux (2 agents)
par le syndicat intercommunal à vocation multiple centre-Est créé en 2016
6
.
L’allègement des dépenses communales résultant du transfert de la compétence
concerne également le bâtiment et les véhicules du centre d’incendie et de secours de Thio.
Toutefois, le budget communa
l n’enregistre pas en 2016 et 2017 une diminution
proportionnelle des charges de gestion liées au transfert des compétences à l’intercommunalité.
Le montant de la contribution de la commune de Thio en 2016 à celle-
ci s’est élevé
à
25 MF CFP. Elle a été de 44,2 MF CFP en 2017 et de 53 MF CFP pour 2018.
Cette dépense nouvelle explique en grande partie la progression des charges de gestion
courante à compter de 2016. Les contingents et participations qui en font partie sont passé
s d’un
mo
ntant annuel d’un peu plus de 6 MF CFP entre 2012 et 2015 à 50,3 MF
CFP en 2017.
La forte augmentation des contributions et l’absence de neutralité budgétaire pour Thio
devraient donc constituer un point de vigilance pour la collectivité.
L’autre facteur d
e progression des charges de fonctionnement communales réside dans
le poids croissant des subventions versées par le budget principal aux quatre budgets annexes
communaux (eau potable, déchets, transports scolaires et assainissement).
Comptablement, ces subventions constituent des charges exceptionnelles et figurent en
tant que telles dans le graphique ci-dessous.
Elles sont octroyées du fait d’une tarification des services insuffisante pour assurer
l’équilibre des budgets.
Leur montant a fortement progressé sur la période 2012-2017, passant de 65,8 MF CFP
à 122,2 MF CFP.
Dans sa réponse aux observations provisoires, la commune souligne les difficultés à
mettre en place une tarification lorsque les équipements ne sont pas aux normes. C’est
notamment le cas p
our l’eau potable, où des investissements importants sont nécessaires. Ainsi,
une opération de renforcement de l’eau potable sur un secteur, évaluée à 140 MF CFP, va
fortement solliciter le budget annexe.
Subventions versées aux budgets annexes communaux (en milliers de F CFP)
2012
2013
2014
2015
2016
2017
65 843
66 757
89 257
97 973
59 305
122 218
Source : CTC
6
Le SIVM centre Est regroupe Thio, Canala et Kouaoua. Il exerce pour le compte de ces communes la
compétence service d’incendie et de secours, la gestion d’un service de gardes champêtres, la fourniture et la
gestion d’un parc de matériel technique et d’animation.
COMMUNE DE THIO
25
La progression de ces charges et le montant qu’elle
s atteignent désormais (autant que
les charges d’administration générale) justifient que la commune se positionne clairement sur
les conditions du financement de ces services publics.
La chambre
l’y invite dans les
parties du présent rapport traitant de la gestion des
services publics industriels et commerciaux et des transports scolaires.
Evolution des principales dépenses de fonctionnement
Source : CTC
Au final, l’augmentation des charges exceptionnelles (subvention aux budgets annexes)
et celle des autres charges de gestion (contributions aux syndicats de communes) sont venues
annihiler les effets de la réduction des dépenses d’administr
ation générale et de personnel.
2.1.3
Un tassement de l’autofinancement communal
Définitions :
L’excédent brut de fonctionne
ment (E.B.F.) est la différence entre les produits courants de
gestion et les charges courantes de gestion.
La
capacité d’autofinancement brute (
C.A.F. brute)
se déduit de l’E
.B.F. en intégrant les
opérations financières et exceptionnelles (hors produits de cession des immobilisations).
La
capacité d’autofinancement nette (
C.A.F. nette) est
calculée à partir du solde précédent en
déduisant l’amortissement du capital de la dette.
Le
taux d’épargne brut rapproche la
C.A.F. brute aux produits de fonctionnement. Il permet de
déterminer la part de la CAF
qu’une collectivité
pourra consacrer au remboursement de sa dette et à
son investissement.
169
169
167
145
126
125
158
159
158
164
152
146
58
66
79
69
86
109
69
69
90
102
60
123
-
20
40
60
80
100
120
140
160
180
2012
2013
2014
2015
2016
2017
en MF CFP
Charges à caractère général
Charges de personnel
Charges de gestion courante
Charges exceptionnelles
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
26
Le graphique ci-
dessous illustre l’impact des charges exceptionnelles sur l’épargne
communale.
En effet, alors que
le niveau de l’
excédent brut de fonctionnement
dessine une courbe
de tendance ascendante sur la période,
l’évolution de la capacité d’autofinancement brute
suit
une pente opposée.
Evolution de l’autofinancement de Thio 2012
-2017
Source : CTC
Le taux d’épargne brut de la commune a fluctué de manière sensible au cours des
exercices du fait de la volatilité des produits et des charges.
Sur la période 2012-2016, le rapprochement avec les 11 communes calédoniennes dont
la population est comprise entre 2 501 et 5 000 habitants, montre que Thio se situe en dessous
la moyenne de la strate.
Evolution du taux d’épargne brut
2012
2013
2014
2015
2016
Moyenne
2012-2016
Taux d’épargne brut
de la strate
27 %
28 %
20 %
23 %
24 %
24 %
Taux d’épargne brut
de Thio
19 %
32 %
15 %
14 %
28 %
22 %
Source : CTC et AFD (observatoires des communes de Nouvelle-Calédonie 2017 et 2018).
Pour
2017, le taux d’épargne brute se situera à 16 %.
Le
taux d’épargne brut
moyen de Thio demeure certes au-dessus de la valeur minimale
qu’une commune devrait atteindre
(et qui se situe à 15 %).
Toutefois, sur les quatre derniers exercices clos (2014-
2017), la commune de Thio s’est
située à trois reprises au minimum préconisé.
191,6
271,5
189,0
198,8
236,2
225,4
109,3
223,3
91,6
83,8
166,8
95,7
63
178
44
31
110
43
0
50
100
150
200
250
300
2012
2013
2014
2015
2016
2017
en MF CFP
Excedent brut de
fonctionnement
Autofinancement
brut
Autofinancement
net
COMMUNE DE THIO
27
2.2
Une diminution de l’effort d’équipement et une évolution du
financement des investissements
2.2.1
Une baisse des dépenses d’équipement communales…….
La période 2012-
2017 voit une diminution des dépenses d’équipement réalisées par la
commune de Thio, comme le montre le graphique ci-dessous.
Dépenses d’équipement de la commune de Thio
Source : CTC.
Cette tendance correspond à celle observée sur la moyenne de la strate des communes
2 501-5 000 habitants
7
.
Pour Thio, cette baisse correspond, à partir de 2014, à la baisse des projets
d’investissement inscrits aux budgets mais aussi à la détérioration des taux de réalisation de ces
prévisions en particulier sur les deux derniers exercices (cf. partie 1.3.).
Comme le montre l’annexe n°1
qui détaille les opérations réalisées durant la période, la
commune investit encore majoritairement sur les infrastructures primaires (voiries et
électrification) qui doivent être remises à niveau.
7
Observatoires des communes de Nouvelle-Calédonie 2017 et 2018.
267
393
344
277
153
211
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
2012
2013
2014
2015
2016
2017
En MF CFP
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
28
2.2.2
…. qui s’accompagne d’une évolution de leur mode de financement.
Entr
e 2012 et 2016, la diminution de l’autofinancement communal a été en grande partie
compensée par les subventions d’investissement provenant notamment de l’achèvement des
opérations des contrats de développement.
De ce fait, le financement propre disponible a pu financer la majorité des dépenses
d’équipement dont le niveau baissait.
Financement des dépenses d’équipement
En milliers de F CFP
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Dépenses d'équipement
267 489
392 948
344 372
277 542
152 948
211 298
Financement propre disponible
119 083
374 962
144 114
184 782
184 899
124 471
dont autofinancement
63 283
177 793
44 334
31 505
110 363
43 138
dont subventions
d’investissement reçues
55 800
189 188
97 890
153 277
63 929
81 078
Part du financement propre disponible
44,5%
95,4%
41,8%
66,6%
120,9%
58,9%
Souscription d’emprunts et dettes assimilées
430
40 392
222 764
187
95
100 203
Part des emprunts
0,2%
10,3%
64,7%
0,1%
0,1%
47,4%
Variation fonds de roulement
-147 976
22 406
22 506
-92 573
32 046
13 376
Fonds de roulement
83 670
106 078
128 583
36 009
68 056
81 432
Source : CTC
La commune a eu recours à l’emprunt à trois reprises sur la période.
L’encours de la dette a fortement
progressé en 2013 et 2014 après la souscription de
262 MF CFP d’emprunts.
Il s’est ensuite réduit, la commune puisant dans son fonds de roulement et titrant un
niveau important de subventions en 2015.
La commune a de nouveau souscrit un emprunt de 100 MF CFP au cours du dernier
trimestre 2017.
Evolution de l’encours de la dette de Thio (en MF CFP)
2012
2013
2014
2015
2016
2017
337,5
332,3
507,7
455,8
399,6
447,1
Source : CTC
La situation de l’endettement communal n’appelle pas d’observations au regard
des
ratios d’analyse habituels, qui sont inférieurs aux seuils critiques.
COMMUNE DE THIO
29
Ratios de l’endettement communal
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Seuil
critique
Taux d’endettement
:
encours dette au 31 décembre/produits de fonctionnement.
0,58
0,47
0,85
0,79
0,67
0,74
égal ou > 2
Le ratio exprime le nombre d’années nécessaires à la commune
pour solder l’intégralité de sa dette en utilisant la totalité de ses
produits de fonctionnement.
Capacité de désendettement
:
stock dette/autofinancement brut.
3,09
1,49
5,54
5,44
2,4
4,67
égal ou > 10
Le ratio mesure la durée théorique en années qu’il faudrait donner
à la commune pour rembourser intégralement sa dette par
l’affectation de sa capacité d’autofinancement
brute.
Source : CTC
Au cours du dernier trimestre 2017, la commune a été confrontée à des difficultés de
trésorerie.
Celles-ci auraient pu être évitées si la commune avait assuré un meilleur suivi budgétaire
et comptable des opérations contractualisées et si elle avait émis plus rapidement les titres de
recettes aux financeurs (Etat et province Sud).
La commune a ainsi dû faire face à un portage financier qui a mis à mal sa trésorerie.
Synthèse sur la situation financière
La commune de Thio connaît sur la période 2012-2017 une dégradation de ses capacités
d’épargne.
En raison d’un contexte économique moins favorable, les dotations de fonctionnement
provenant de la Nouvelle-Calédonie (qui représentent 65 % des recettes) marquent le pas.
Grâce à l’augmentation des dotations de l’Etat et à
celle des produits fiscaux, les recettes
de gestion communales ont néanmoins progressé en moyenne de 1,36 % par an.
Toutefois, dans le même temps, les charges de fonctionnement de la commune de Thio
ont progressé sur un rythme plus soutenu, en moyenne de 2,3 % par an.
Le poids des subventions aux budgets annexes et l’apparition de nouvelles charges liées
à l’adhésion en 2016 à un syndicat intercommunal ont annihilé les effets de la réduction des
dépenses d
’administration générale et de personnel de la commune.
La chambre appelle donc la commune à être plus particulièrement vigilante sur ces deux
catégories de dépenses.
Le différentiel d’évolution entre les produits et les charges de fonctionnement a réduit
l’épargne communale, ce qui a modifié également la structure du financement de
l’investissement.
Les restes à réaliser sont élevés et peu fiables et doivent être régularisés.
Le recours à l’emprunt a cependant été limité par la combinaison de différents fa
cteurs
comme la baisse de l’effort d’équipement, l’utilisation du fonds de roulement communal et
l’obtention de subventions d’investissement.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
30
Sur ce dernier volet, la chambre renvoie à sa recommandation n°1 afin que la commune
assure un meilleur suivi des subventions et procède plus rapidement aux appels de fonds auprès
des financeurs, ce qui réduira ainsi les tensions sur sa trésorerie.
La chambre appelle la commune à être vigilante sur l’ensemble de ces questions.
Dans le cadre de la procédure
contradictoire, l’ordonnateur
s’est engagé à
:
« - être vigilant sur les cotisations aux Syndicats Intercommunaux ;
- être vigilant sur le poids des subventions au budget annexe ;
-
augmenter l’épargne communale ;
- diminuer les RAR et les rendre fiables ;
-
augmenter l’effort d’équipement
;
- être vigilant à la bonne gestion du fonds de roulement ;
-
assurer un meilleur suivi de nos subventions d’investissement à savoir faire les appels
de fonds dans les délais les plus rapides ».
3
LA GESTION DES SERVICES PUBLICS INDUSTRIELS ET
COMMERCIAUX
3.1
Une mise en œuvre progressive des budgets annexes
Les budgets annexes du service de l’eau et du service des ordures ménagères ont été
créés en 2012 par la commune de Thio, comme l’imposait l’arrêté du 11 décembre 2009 rel
atif
à l’instruction budgétaire et comptable M. 4 applicable aux services publics industriels et
commerciaux de Nouvelle-Calédonie.
L’objectif poursuivi par cette création est de permettre l’individualisation du coût de
chacun des services, ceux-ci devant être équilibrés en recettes et en dépenses, comme le prévoit
l’article L. 322
-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
La chambre souligne que c
et objectif n’a pu être atteint par la commune de Thio sur la
période examinée, compte tenu des délais mis par la commune pour mettre en place des budgets
retraçant l’ensemble des opérations.
En premier lieu, la commune de Thio ne s’est dotée d’un budget annexe pour son service
de l’assainissement
qu’en 2016 et n’a véritablement commencé à fonctionner qu’en
2017.
En deuxième lieu, ce n’est également qu’en 2016 que les
biens (réseaux, installations
techniques, équipements) relatifs au service
de l’eau, à celui de l’assainissement et à celui des
ordures ménagères ont été intégrés aux budgets annexes.
COMMUNE DE THIO
31
3.2
La commune
n’a toujours pas mis en place le cadre juridique
nécessaire au fonctionnement de ses services publics industriels et
commerciaux
La commune assure la gestion des trois services publics industriels et commerciaux
(eau, assainissement, ordures ménagères) en régie directe.
La collecte des ordures ménagères est assurée trois fois par semaine par des agents
municipaux polyvalents qui sont affectés le reste du temps à des travaux d’entretien de la voirie.
Le traitement des ordures ménagères est assuré par le SIVOM de La Foa auquel adhère
la commune. Un centre de tri a été ouvert par le syndicat sur la commune en 2013.
La commune n’a pas délégué la gestion de son service de l’eau potable et de
l’assainisseme
nt à une société. La collectivité a conservé cette gestion en régie et dispose de
fontainiers pour son service d’eau potable. Le relevé des compteurs et la facturation sont
effectués par les services municipaux Les travaux d’entretien des réseaux sont assu
rés par des
prestataires. Il en est de même pour la réalisation des analyses.
La commune ayant opté pour une gestion en régie de ces trois services publics, elle est
tenue de les organiser (3.2.1.) et de mettre en place des instances de direction prévues par le
code des communes de la Nouvelle-Calédonie (3.2.2.).
Un constat de carence peut être dressé sur ces deux points.
3.2.1
La commune n’a pas défini l’organisation de ses services
L’article L. 323
-2 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie prévoit que si une
commune choisit d’exploiter directement des services d’intérêt public à caractère industriel ou
commercial, le conseil municipal arrête alors les dispositions qui doivent figurer dans le
règlement intérieur de ces services.
L’article R. 323
-55 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie
8
précise que la
délibération décidant de la création de la régie arrête les dispositions du règlement intérieur et
détermine les moyens qui sont mis à sa disposition.
La commune de Thio n’a pas mis en place de règlemen
t intérieur
pour ses services d’eau
potable, d’assainissement et de
déchets ménagers qui permet de définir les conditions dans
lesquelles le service est assuré et les obligations des usagers.
R
appel d’obligation juridique n°
3 :
la chambre rappelle qu’en
application des
dispositions des articles L. 323-2 et R. 323-55 du code des communes de la
Nouvelle-Calédonie, la commune doit arrêter dans une délibération le règlement
intérieur des régies exploitant les services publics à caractère industriel et commercial
et déterminer les moyens qui sont mis à leur disposition.
Le maire s’est engagé à faire adopter en 2018 une délibération fixant le règlement
intérieur des régies.
8
Applicable aux régies dotées de la seule autonomie financière.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
32
3.2.2
La commune n’a pas mis en place les instances d’administration des régies
municipales
La régie instaurée par le conseil municipal doit être administrée, sous l’autorité du maire
et du conseil municipal, par un conseil d’exploitation et un directeur. Un même conseil
d’exploitation et un même directeur peuvent être chargés de l’adminis
tration ou de la direction
de plusieurs régies.
Un agent municipal peut être désigné pour assurer les fonctions de directeur en sus de
ces missions au sein de la commune.
Les règles de fonctionnement des régies dotées de la seule autonomie financière sont
fixées aux articles R. 323-54 à R. 323-91 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
Ces obligations ont été rappelées à l’ensemble des maires par un courrier du
haut-commissaire de la République en date du 3 août 2015. Il comportait toutes les informations
nécessaires à la mise en place de ces instances avec notamment des modèles de délibération et
de statuts pour ces régies.
Faisant suite à la mise en place du budget annexe de l’assainissement au 1
er
janvier 2016,
le conseil municipal a certes voté le 27 décembre 2016, la création de la régie de
l’assainissement dotée de la seule autonomie financière.
Toutefois, cette délibération n’a jamais été appliquée puisque ses statuts n’ont jamais
été approuvés
et les instances n’ont pas été dés
ignées.
Aucune délibération équivalente n’a
été
adoptée pour le service de l’eau ou celui des
déchets.
La chambre observe donc que malgré les rappels formulés par les services de l’Etat, la
commune de Thio ne respecte toujours pas les obligations qui lui incombent en matière de
gestion des services publics industriels et commerciaux.
Cette carence fait peser un risque juridique sur les actes pris par la commune dans ce
domaine.
R
appel d’obligation juridique n°
4 : la chambre rappelle que la commune doit mettre
en place les instances de gestion des régies (conseil d’exploitation et directeur), dans
les conditions prévues par le code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
L’ordonnateur a précisé qu’il mettrait en place ces instances de gestion des régies.
3.3
Un
financement des services reposant encore trop peu sur l’usager
L’entrée en vigueur, à compter du 1
er
janvier 2012, de l’instruction budgétaire et
comptable M. 4 relative aux services publics industriels et commerciaux, a fait prendre
conscience à la commune de Thio de la nécessité de revaloriser la tarification des services
rendus à la population dans le domaine de l’eau et des déchets ménagers.
Toutefois, sur la période examinée, la commune n’a pas modifié le mode de financement
des services publics qui re
pose encore sur des subventions d’équilibre qui sont irrégulières.
COMMUNE DE THIO
33
3.3.1
Une tarification de l’eau obsolète, peu incitative et encore insuffisante
Le conseil municipal de Thio a fixé le 13 mars 2003 le tarif de l’eau qui est resté
applicable jusqu’au premier tr
imestre 2018.
Jusqu’à une consommation trimestrielle relevée de 100 m
3
, l’usager règle un forfait de
800 F CFP par m
3
avec une gratuité pour les 40 premiers m
3
.
A cela s’ajoute un forfait d’entretien de 300 F CFP par installation.
La chambre relève que cette tarification ancienne, reposant sur un forfait avec un
dispositif de gratuité, ne tenait pas suffisamment compte de la nécessité de maîtriser la
consommation d’eau.
Cet objectif environnemental est hautement souhaitable dans une commune connaissant
sur certaines zones des difficultés d’approvisionnement en période d’étiage.
La commune parait avoir pris conscience de la nécessité de faire évoluer ce point
puisqu’elle a décidé le 11 octobre 2017 de modifier sa tarification à compte
r du premier
semestre 2018.
Ainsi, la commune a renoncé aux principes du forfait et de la gratuité en instaurant une
tarification progressive de l’eau dès le premier m
3
consommé.
Celle-
ci s’élève pour chaque m
3
consommé à 40 F CFP jusqu’à 40 m
3
puis 60 F CFP
jusqu’à 100 m
3
et enfin 80 F CFP au-delà de 100 m
3
.
La chambre prend acte de cette évolution de la tarification vers une prise en compte de
la consommation réelle.
La commune estime que cette augmentation tarifaire génèrera environ 17 MF CFP de
recettes
supplémentaires en 2018, ce qui devrait lui permettre de couvrir le déficit d’exploitation
du service. En revanche, la question du financement des investissements par les recettes du
service demeure.
La chambre relève également que ce tarif ne comporte toujours pas de redevance pour
assurer le financement du service de l’assainissement qui fait l’objet d’un
budget annexe depuis
2016.
3.3.2
L’augmentation de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères décidée
par la commune en 2012 n’a pas permis de faire face
à l’augmentation du coût
du service
Le 8 août 2012, le conseil municipal de Thio se réunit pour examiner une délibération
visant à augmenter les tarifs de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères.
La collectivité souligne l’amélioration sensible du
service rendu à la population du fait
des investissements réalisés (acquisition d’un camion poubelle et de conteneurs), de l’extension
du périmètre de la collecte désormais assurée dans tous les lieux où la population est importante
(y compris dans certaines tribus éloignées) et du traitement des déchets assuré par le syndicat
intercommunal de la Foa. Sont également évoqués le retard important pris en matière de
tarification par rapport à d’autres communes et la nécessité «
de le combler graduellement ».
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
34
Le conseil municipal se voit présenter une simulation des dépenses sur la période 2012-
2017, qui fait clairement apparaître le creusement du déficit du service, compte tenu des
prévisions d’évolution des charges, si rien n’est fait.
Sur cette base, la commu
ne décide donc d’augmenter sur quatre ans le montant de la
redevance à compter du 1
er
juillet de chaque année.
Ainsi, la redevance trimestrielle pour un usager disposant d’un bac de 120 litres passe
de 2 000 F CFP au 1
er
juillet 2012 à 4 000 F CFP au 1
er
juillet 2016.
Pour autant, la chambre constate que cette simulation établit clairement dès le départ
l’insuffisance de l’augmentation décidée par la commune.
La revalorisation ne permet pas d’assurer l’équilibre du budget par l’usager ni même de
faire baisser le niveau du déficit prévisionnel.
Au contraire, comme le montre le tableau ci-dessous, ce déficit prévisionnel passerait
de 8,1 MF CFP en 2012 à 14,81 MF CFP en 2017.
Prévision d’évolution du budget des déchets ménagers réalisée en 2012
En MF CFP
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Recettes
3,4
4,37
5,35
6,32
7,29
7,29
Dépenses
11,5
13,6
15,7
17,8
20
22,10
Résultat
-8,1
-9,23
-10,35
11,48
-12,71
-14,81
Source : commune de Thio- rapport de présentation n°2012/50 du 8 août 2012.
En réalité, le déficit du service sur la période (hors subvention du budget principal) a été
bien plus important, comme le montre le tableau ci-dessous.
La commune a notamment sous-estimé
l’augmentation du coût de traitement des déchets
qui avait été estimé à 14,8 MF CFP pour 2016
alors qu’il a été en réalité de près de 23 MF CFP.
Evolution du déficit constaté sur le service des déchets sur la période 2012-2017
en MF CFP
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Recettes de gestion
3,16
4,83
6,16
6,65
8,21
9,06
Dépenses de gestion
8,04
8,35
8,9
8,84
7,46
8,42
Coût traitement SIVM
13,25
18,4
23,2
23,9
23,6
23,6
Déficit du service
-18,13
-21,9
-25,9
-26,1
-22,8
-22,96
Source : CTC à partir des comptes administratifs.
COMMUNE DE THIO
35
Le 27 décembre 2016, la commune de Thio a modifié la délibération tarifaire de 2012
en instaurant une redevance de 2 000 F CFP par trimestre pour les usagers du centre de tri et de
transfert des déchets qui ne sont pas desservis par le service de collecte des ordures ménagères.
En revanche, la collectivité n’a pas souhaité revalo
riser la redevance trimestrielle
d’enlèvement des ordures ménagères qui reste par exemple fixée à 4
000 F CFP pour les
personnes disposant d’un bac de 120 litres.
Le niveau de la redevance fixé par la commune apparaît faible si on le compare par
exemple à celui du SIVOM VKP (5 500 F CFP en 2016) ou de la commune de La Foa
(7 000 F CFP en 2015). La commune de Poya appliquait pour sa part une redevance de
3 000 F CFP par trimestre instaurée en 1996.
La chambre relève donc
l’insuffisance de la revalorisation tarifaire
de 2012. Dans la
pratique, le déficit
s’est encore accru
du fait notamment de la forte progression du coût de
traitement des ordures ménagères.
3.3.3
Un financement majoritairement assuré, dans des conditions irrégulières, par
le budget principal
L’article L. 322
-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie dispose que les
budgets des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie, affermés
ou concédés, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses.
Ce principe est assorti de l’interdiction, posée par l’article L. 322
-2, de la prise en charge
par le budget propre communal des dépenses relatives aux services publics à caractère industriel
ou commercial.
Certaines dérogations permettent
toutefois au conseil municipal de décider d’une telle
prise en charge :
1° Lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des
contraintes particulières de fonctionnement ;
2° Lorsque le fonctionnement du service public exige
la réalisation d’in
vestissements
qui, en raison de
leur importance et eu égard au nombre d’usagers, ne peuvent être financés
sans augmentation excessive des tarifs ;
3° Lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en
charge par le budget de la commune aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs.
La décision du conseil municipal fait l’objet, à peine de nullité, d’
une délibération
motivée. Cette délibération fixe les règles de calcul et les modalités de versement des dépenses
du service prises en charge par la commune ainsi que le ou les exercices auxquels elles se
rapportent. En aucun cas, cette prise en charge ne peut se traduire par la compensation pure et
simple d’un déficit de fonctionnement.
La chambre observe que les budgets des services publics industriels et commerciaux de
la commune de Thio ont été principalement financés par des participations provenant du budget
principal.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
36
Qu’il s’agisse du service des déchets ou de celui de l’eau, les recettes iss
ues des
redevances versées par les usagers représentent moins de 20 % des recettes réelles
d’exploitation sur la période 2012
-2017.
Exprimé autrement, 80 % des recettes sont donc constituées des subventions d’équilibre.
En effet, les délibérations motivées adoptées chaque année par le conseil municipal de
Thio font bien référence à des subventions d’équilibre, qui sont précisément interdite
s par
l’article L. 322
-2 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
Celui-ci dispose en effet que « en aucun cas, cette prise en charge ne peut se traduire
par la compensation pure et simple d’un déficit de fonctionnement.
»
Comme le montrent les deux tableaux ci-dessous, la subvention est avant tout destinée
à la couverture du déficit d’exploitation du service.
C’est
évidemment le cas pour le budget annexe des déchets qui ne comporte
pratiquement aucune opération d’investissement. Le coût d’exploitation est constitué de la
somme des dépenses de gestion du service d’enlèvement des ordures ménagères assuré par la
commune et la contribution versée au SIVM La Foa pour la partie traitement des déchets.
La subvention est donc exclusivement affectée à la couverture du déficit d’exploitation
du service. Entre 2013 et 2015, ce déficit a été mal évalué puisque la participation versée par le
budget principal est supérieure au besoin réel.
Financement du service des déchets
en milliers de F CFP
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Total recettes de gestion
3 162
4 835
6 166
6 651
8 208
9 061
Total dépenses de gestion
8 040
8 348
8 898
8 839
7 460
8 425
Total coût traitement SIVM
13 256
18 381 569
23 218
23 921
23 563
23 631
Déficit d’exploitation du service
- 18 134
- 21 895
- 25 950
- 26 109
- 22 815
- 22 995
Subvention budget principal
18 134
24 015
27 816
27 879
22 453
26 923
Source : CTC.
La situation du service de l’eau potable pourrait apparaître différente dans la mesure où
le budget comporte des investissements.
L’octroi d’une participation du budget principal pourrait se justifier si la commune
démontrait que le
fonctionnement du service public exige la réalisation d’in
vestissements qui,
en raison de
leur importance et eu égard au nombre d’usagers, ne peuvent être financés
sans
augmentation excessive des tarifs.
Mais dans les faits, comme le montre la dernière ligne du tableau ci-dessous, selon les
exercices, entre 31 % et 92 % de la subvention du budget principal permettent avant tout de
couvrir le besoin de financement de la section de fonctionnement, qui résulte d’une insuffisance
des recettes perçues auprès des usagers.
COMMUNE DE THIO
37
Financement du service de l’eau potable
en milliers de F CFP
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Total recettes de gestion
6 358
4 916
6 984
5 847
9 940
11 339
Total dépenses de gestion
18 642
25 653
23 671
25 080
23 752
30 830
Déficit
d’exploitation du service
- 12 284
- 20 737
- 16 687
- 19 233
- 13 812
- 19 491
Subvention budget principal
25 378
19 078
35 278
52 278
18 151
63 498
Part de la subvention couvrant le
déficit d’exploitation
48 %
92 %
47 %
37 %
76 %
31 %
Source : CTC.
La chambre relève donc le caractère irrégulier de ces délibérations qui décident du
versement d’une subvention pour des motifs autres que ceux prévus par l’article L. 322
-2 du
code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
R
appel d’obligation juridique n°5
: la chambre rappelle que la prise en charge des
dépenses des services publics industriels ou commerciaux par le budget communal ne
peut intervenir que dans les cas prévus à l’article L. 322
-2 du code des communes de
la Nouvelle-Calédonie.
Dans sa réponse a
ux observations provisoires, le maire a indiqué qu’il prenait bonne
note de ces dispositions et s’est engagé à les respecter à l’avenir.
3.3.4
La nécessité de réformer l’approche du financement des services publics
industriels et commerciaux
3.3.4.1
Faire davantage
appel à l’usager pour financer les services
Les règles
de financement qui viennent d’être rappelées suffiraient à elles seules à
justifier l’augmentation des redevances.
Leur niveau est insuffisant pour couvrir les besoins de financement communaux et les
c
omparaisons tarifaires que l’on peut
établir avec d’autres communes
montrent le retard pris
par Thio.
Mais la nécessité de mettre davantage l’usager à contribution s’inscrit aussi dans un
contexte de stagnation des ressources issues des dotations qui viennent peser sur la situation
financière communale.
La collectivité se doit donc
d’utiliser toutes les possibilités dont elle dispose
(et elle en
possède peu) pour dégager des marges de man
œuvre sur son budget principal.
L’augmentation des redevances
des budgets annexes industriels et commerciaux
permettrait corrélativement de réduire les dépenses de subvention du budget principal.
La progression de ces dépenses pèse en effet sur l’autofinancement communal (voir
partie consacrée à la situation financière). Les subventions aux SPIC (eau, déchets et
assainissement) ont représenté en 2017 plus de 103 MF CFP (contre 43,5 MF CFP en 2012)
soit 1/5
ème
des charges de fonctionnement et l’équivalent de l’autofinancement brut de 2017.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
38
Participations versées aux budgets annexes des SPIC
en milliers de F CFP
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Participation versée au BA eau
25 378
19 078
35 278
52 278
18 151
63 498
Participation versée au BA déchets
18 134
24 016
27 816
27 879
22 453
26 923
Participation versée au BA assainissement
13 066
Total
43 512
43 094
63 094
80 157
40 604
103 487
Source : CTC.
Il y a donc une convergence d’intérêts pour que la commune envisage d’augmenter le
niveau des redevances qui ne permet pas actuellement d’assurer l’autonomie
financière des
budgets annexes.
Pour financer son budget annexe assainissement, Thio devrait également instaurer une
redevance communale.
Recommandation n°
2 : la chambre invite la commune à revoir à la hausse la
tarification de ses services publi
cs de l’eau et des déchets et à
instaurer une redevance
d’assainissement.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire prend acte des différents constats
formulés sur la tarification des services publics industriels et commerciaux ainsi que de la
nécessité qui en découle de travailler sur les tarifications et de diminuer les subventions versées
par le budget principal.
Il souligne néanmoins les difficultés concernant les tribus dont la population ne travaille
pas et ne dispose pas de ressources suffisantes. Le maire indique néanmoins que « la commune
y va doucement mais progressivement
». Dans le même temps, les équipements relatifs à l’eau
potable de certaines tribus sont vieillissants et nécessitent des investissements importants afin
que la qualité du service soit en rapport avec la tarification.
Sans méconnaître la situation parfois précaire des habitants des tribus, la chambre fait
observer que cette population ne représentait au dernier recensement
qu’environ 18 % des
habitants de la commune.
Ce constat vient donc nuancer l’argument avancé par l’ordonnateur.
Le maire indique également que la commune a engagé en 2018 une hausse de la
tarification de l’eau et qu’elle envisage d’instaurer une tarification spéciale dédiée aux
industriels.
D’autres réflexions sont selon lui engagées, comme l’augmentation de la redevance des
déchets en 2018, ou l’instauration en 2019 d’une redevance d’assainissement sur certains
secteurs de la commune.
3.3.4.2
Doter la commune d’une perspective pluriannuelle d’évolution du fi
nancement
des services
Les règles de financement des services publics industriels et commerciaux qui viennent
d’être rappelées et les besoins d’équipement existant à Thio dans ces secteurs devraient inciter
la commune à disposer d’une vision budgétaire à m
oyen terme des services.
COMMUNE DE THIO
39
Celle-
ci permettrait à la commune d’anticiper les indispensables évolutions tarifaires et
de lisser les coûts.
Cette vision est particulièrement souhaitable pour le budget annexe de l’eau nécessitant
des investissements lourds et qui connaît une situation financière tendue.
L’autofinancement dégagé est faible malgré les participations du budget principal et la
capacité de financement des investissements est limitée en dépit des subventions encaissées.
Le fonds de roulement du budget annexe se situe depuis sa création en 2012 à un niveau
très bas (hormis en 2013 où un emprunt de 80 MF CFP est venu en grande partie l’alimenter).
Son érosion depuis 2014 doit être soulignée et la commune ne dispose plus de réserve
dans laquelle elle peut puiser pour financer une partie des travaux à venir.
Situation financière du budget annexe eau potable
en milliers de F CFP
2012
2013
2014
2015
2016
2017
CAF nette
13 093
- 4 650
10 695
24 772
- 4 068
35 947
Subventions
-
66 839
54 259
98 577
20 084
54 476
Financement disponible (1)
13 093
62 189
64 954
123 349
16 016
90 423
Dépenses d'équipement (2)
23 227
85 437
183 817
67 462
56 326
53 630
Capacité de financement = (1-2)
- 10 134
- 23 248
- 118 863
55 887
- 40 310
36 793
Emprunts et dettes assimilées
-
80 000
18 700
-
-
-
Fonds de roulement
- 10 134
46 619
- 53 544
2 343
- 37 967
- 1 173
Source : CTC.
La chambre préconise que la
commune se dote d’une projection à trois ans du coût des
différents services publics industriels et commerciaux.
La commune disposerait ainsi d’une vision à moyen terme des conditions dans
lesquelles les dépenses des services peuvent être financées.
Recommandation n°
3 : la chambre recommande à la commune de présenter lors du
vote de son budget primitif, une projection à trois ans du coût des services industriels
et commerciaux et de leur mode de financement.
La chambre prend acte de l’engagement du maire de mettre en place une projection à
trois ans du coût des services et de leur financement dès le budget primitif 2019.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
40
4
LA RESTAURATION ET LE TRANSPORT SCOLAIRE
L’orientation n°2 de la feuille de route 2015
-2016 du projet de mandature examiné dans
la partie suivante du rapport comporte un volet consacré à la politique scolaire.
Il évoque des chantiers prioritaires
à mener d’ici la fin 2015, en vue d’améliorer les
services périscolaires (cantine et restauration scolaire) en ajustant leur offre, leur tarification et
en créant une caisse des écoles.
La chambre a examiné si ces objectifs ont été atteints.
4.1
Une organisation des services à revoir
La cantine et le transport scolaire constituent des services facultatifs que la commune
peut organiser en vue de faciliter la fréquentation des écoles.
La commune de Thio compte une école maternelle et une primaire publique et une école
primaire privée.
Les services pris en charge par la commune ne se limitent pas aux écoles du premier
degré. Ainsi, les marchés de transport prévoient des circuits desservant des établissements
d’enseignement du secondaire situés dans d’autr
es communes (Bourail, La Foa, grand Nouméa)
et même l’université de Nouvelle
-Calédonie.
De même, les contrats conclus pour la fourniture des repas de la cantine municipale
prennent également en compte les élèves du collège public de Thio. La province assure ensuite
le remboursement des repas qui leur sont destinés.
4.1.1
La commune doit clôturer le budget annexe qu’elle a ouvert pour les
transports scolaires
Les dépenses relatives au transport scolaire constituent le principal poste de charges
pour la commune de Thio, après le personnel, et ce malgré leur diminution sur la période (les
dépenses sont passées de 31,2 MF CFP en 2012 à 25,5 MF CFP en 2017).
La commune a décidé de créer à partir de 2012 un budget annexe transport scolaire en
estimant être en présence
d’un service public industriel et commercial.
Les délibérations budgétaires indiquent que ce budget annexe est obligatoire du seul fait
que le service des transports pourrait être géré par une entreprise privée.
Cette analyse méconnaît la jurisprudence adm
inistrative constante qui considère qu’un
service ne peut être qualifié d’industriel et commercial que s’il présente trois critères
cumulatifs
9
:
9
CE, ass, 16 novembre 1956, union syndicale des industries aéronautiques.
COMMUNE DE THIO
41
-
l’objet du service, qui doit être analogue à celui d’une entreprise privée
;
-
le mode de financement du service, qui doit être principalement assuré par la
redevance perçue auprès des usagers ;
-
les modalités d’organisation et de fonctionnement du service, qui doivent être
comparables à celles d’une entreprise privée.
Le service de transport scolaire de la commune de Thio ne remplit pas les deux dernières
conditions, et doit donc être regardé comme un service public administratif.
A cet égard, il n’est pas soumis, en ce qui concerne son équilibre et son financement
aux obligations prévues par les articles L. 322-1 et L. 322-2 du code des communes de la
Nouvelle-Calédonie.
La chambre considère que la création de ce budget annexe méconnait le principe de
l’unité budgétaire rappelé par l’instruction budgétaire et comptable M. 14.
Afin de mettre fin au plus vite à cette irrégularité, les opérations du budget annexe
devraient être réintégrées dans le budget principal dès la fin de l’exercice 2018,
avant clôture
du budget annexe.
Rappel d’obligation juridique n° 6
: la chambre demande à la commune de Thio de
procéder à la fin de l’exercice 2018 à la clôture du budget annexe transport scolaire.
Celui-ci, considéré à tort comme un service public industriel et commercial, méconnait
le principe de l’unité budgétaire.
Dans sa réponse aux observations
provisoires, la commune s’est engagée à clôturer ce
budget annexe avant la fin de l’exercice 2018.
4.1.2
La commune pourrait se doter d’un règlement du service pour la cantine et le
transport scolaire
La commune qui a décidé de prendre en charge les services publics de la cantine scolaire
et du transport scolaire n’a pas formalisé leur organisation en élaborant un règlement de ces
services.
Ces documents ne sont obligatoires que pour les services industriels et commerciaux
(article L. 323-2 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie).
Pour autant, ces règlements sont utiles à la bonne organisation des services puisqu’ils
ont vocation
à expliciter les conditions pratiques d’exécution
: horaires, lieux du ramassage,
cadre des responsabilités respectives, règles de sécurité à respecter pour la protection des
enfants transportés ou nourris, aspects financiers, etc.
Certains de ces éléments figurent déjà de manière éparse dans les contrats liant la
commue à ses prestataires (notamment en matière de transport).
Mais
l’objectif de ces règlements est plus large puisqu’ils seraient destinés
aux parents,
aux élèves mais aussi aux prestataires et aux enseignants.
Leur diffusion devrait donc être la plus large possible.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
42
Ces documents s’inscriraient parfaitement dans l’objectif d’amélioration qualitative de
la politique école figurant dans le programme de la mandature « Thio 2020 ».
Recommandation n°
4
: la chambre recommande à la commune d’élaborer un
règlement pour le service de la cantine scolaire et pour celui du transport scolaire qui
déf
iniront les conditions d’organisation et d’exécution de ceux
-ci.
Le maire s’est engagé à suivre cette recommandation.
4.1.3
La commune doit constituer une caisse des écoles
L
’article L. 264
-
2 du code de l’éducation applicable en Nouvelle
-Calédonie dispose que,
dans chaque commune, une délibération du conseil municipal crée une caisse des écoles
destinée à faciliter la fréquentation scolaire et pouvant prendre en charge l’organisation des
cantines et de toute activité périscolaire.
La constitution d’une caisse des
écoles est donc une obligation même si le périmètre de
ses compétences reste à définir par les statuts et l’autorité délibérante.
La commune de Thio n’a pas constitué cet établissement public communal alors même
que ce projet est évoqué dans la feuille de route du programme de la mandature (avec un horizon
fin 2015).
Rappel d’obligation juridique n°7 : la chambre rappelle à la commune l’obligation de
créer une caisse des écoles comme le prévoit l’article L. 264
-
2 du code de l’éducation.
Il appartiendra de
fixer dans ses statuts l’étendue des activités transférées à cet
établissement public communal.
La chambre prend acte de l’engagement de procéder en 2018 à la création de la caisse
des écoles.
4.2
La commande publique
4.2.1
Les transports scolaires
Les transports scolaires sont assurés par des prestataires qui sont choisis par la
collectivité après une mise en concurrence.
Il s’agit de marchés conclus pour une durée de trois ans. Sur la période, on relève un
marché couvrant les années 2011 à 2013 et un marché pour les années 2015 à 2017.
L’exercice 2014 a été une année atypique puisque les prestations de transport scolaire
ont fait l’objet de conventions annuelles.
Le changement des équipes municipales semble
expliquer cette situation.
L
’appel d’offres de 2015 prév
oit un découpage en 11 circuits desservant
quotidiennement pour cinq d’entre eux les écoles communales et pour les 6 autres, une desserte
COMMUNE DE THIO
43
ponctuelle (30 voyages annuels) de certains établissements d’enseignement situés dans
l’agglomération du grand Nouméa,
à la Foa ou Bourail.
Le cahier des clauses techniques comporte pour chaque circuit l’estimation des élèves à
transporter. Il fixe également les obligations des prestataires (horaires et lieux de ramassage,
moyens techniques à mettre en œuvre).
Les prestat
ions sont réglées mensuellement sur la base d’un prix unitaire par trajet.
Les 11 circuits sont répartis entre 4 prestataires, tous originaires de Thio. Ces
prestataires effectuaient déjà les prestations du marché 2011-2013.
4.2.2
La restauration scolaire
La
commune de Thio ne dispose pas d’installations et du personnel nécessaires à la
fabrication des repas pour les scolaires.
Aussi, la collectivité a-t-elle eu recours à des prestataires extérieurs pour la fabrication
des repas.
Jusqu’à la fin de l’année scol
aire 2014 la commune fait appel au service du restaurant
scolaire Saint-
Marcellin de Païta, dépendant de la direction diocésaine de l’enseignement
catholique (qui assure également la cantine de l’école privée).
Le tarif pratiqué est de 420 F CFP par repas, livraison comprise.
La commune a lancé fin 2014 un appel d’offres auquel la DDEC n’a pas répondu.
L’appel d’offres a été déclaré infructueux car le prix proposé par l’entreprise privée qui
y a répondu a été jugé trop élevé (690 F CFP le repas).
Dans ces c
onditions, la commune de Thio s’est rapprochée de la province Sud et a
recours aux services de l’internat provincial de la Foa à compter de la rentrée 2015.
La province assure la confection des repas et leur conditionnement dans des caisses
isothermes fournies par la commune.
La commune s’assure du transport des repas entre La Foa et Thio. Elle fait appel à un
prestataire dans le cadre d’une convention annuelle.
Le prix facturé par la province est de 231 F CFP par repas départ La Foa, auquel s’ajoute
les coûts de transport. Ils se sont élevés à 3,25 MF CFP en 2015, soit environ 96 F CFP par
repas.
En procédant au rattachement des charges (ce que n’a pas fait la commune)
10
, on peut
reconstituer le coût de l’année scolaire 2015 en la comparant à celui de 2014
pour mesurer
l’impac
t du changement de prestataire.
10
Pour établir le coût 2014, il a été nécessaire de rattacher un mandat de 2 272 200 F CFP réglé en 2015
mais concernant le mois de septembre 2014. Pour établir le c
oût 2015, il a été nécessaire d’intégrer un mandat de
2 922 150 F CFP réglé en 2016 mais concernant les mois de septembre à décembre 2015.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
44
Comparaison du coût des repas entre 2014 et 2015
en F CFP
2014
2015
Coût d’ac
hat des repas
15 776 040
7 817 040
Coût du transport des repas
3 250 000
Coût repas
15 776 040
11 067 040
Nombre de repas
37 562
33 840
Coût unitaire du repas
420
327
Source : CTC
En recourant à l’internat provincial, le coût du repas pour la commune a donc baissé
passant de 420 F CFP en 2014 à 327 F CFP en 2015.
4.3
Un financement du service assuré en grande partie par les collectivités
publiques
Ce n’est qu’à compter de 2009 que la commune de Thio a mis fin à la gratuité des
services de cantine et de transport
scolaire, qui étaient jusqu’à lors intégralement financés par
le budget communal avec les aides de la province.
Les
modalités d’organisation et de finance
ment de la cantine scolaire et de transport
scolaire à Thio font de ces deux services des services publics administratifs (voir supra).
A ce titre, leur financement peut donc être assuré en partie par le budget communal.
Sur la période 2012-
2017 la part du financement public s’est révélée être prépondérante.
Pour les transports scolaires, les redevances ne représentent sur la période 2012-2017
qu’environ 10 % des recettes et c’
est le budget communal qui assure
l’
essentiel du financement
du service (en moyenne à hauteur de 65 % des recettes). Les subventions provenant de
l’Etat et
de la province Sud représentant les 25 % restants.
Financement du transport scolaire
en F CFP
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Redevances transport
3 395 680
2 969 320
3 058 060
3 104 735
2 937 180
3 094 560
Subventions (Etat et province Sud)
6 600 423
12 842 688
9 729 574
8 979 776
8 898 216
2 543 960
Commune (subvention)
22 331 621
23 663 795
26 163 795
17 815 342
18 701 578
18 731 427
Total recettes réelles
32 327 724
39 475 803
38 951 429
29 899 853
30 536 974
24 369 947
Part des redevances transport
10,5%
7,5%
7,9%
10,4%
9,6%
12,7%
Total dépenses de gestion
32 327 724
36 618 181
33 460 597
32 568 991
29 647 430
28 861 176
Part des dépenses couvertes par
les redevances
11%
8%
9%
10%
10%
11 %
Source : CTC.
COMMUNE DE THIO
45
La prise en charge de l’essentiel du coût du service des transports par le budget
communal
s’explique par
le faible niveau des redevances, qui n’ont pas été revalorisées sur la
période 2012-2017.
Les tarifs du transport scolaire ont été fixés par une délibération n°2010/14 du
29 mars 2010.
La redevance trimestrielle est de 1 500 F CFP pour les élèves boursiers et 3 000 F CFP
pour les non boursiers.
La redevance est de 10 000 F CFP pour les élèves inscrits dans un établissement
extérieur à la commune dont la classe fréquentée est proposée dans la commune de Thio.
Cette redevance a été maintenue à ce niveau durant toute la période examinée.
Le 11 octobre 2017, la commune a décidé de réviser cette tarification en procédant à
son augmentation progressive sur trois années à compter du 1
er
janvier 2018.
Tarification du transport scolaire (au trimestre)
En F CFP
2012-2017
1
er
janvier 2018
1
er
janvier 2019
1
er
janvier 2020
Boursier
1 500
2 000
2 500
3 000
Non boursier
3 000
3 500
4 000
4 500
Source : Commune de Thio.
Pour les élèves inscrits dans un établissement d’enseignement extérieur à la
commune
de Thio, le tarif de 10 000 F CFP par trimestre a été maintenu.
Toutes choses égales par ailleurs
11
, le doublement du tarif à horizon 2020 devrait
générer pour la commune une redevance supplémentaire d’environ 3 MF CFP à cette échéance.
Dans ce cas,
la commune continuerait à supporter un coût net annuel d’environ
15 MF CFP.
Ce montant, qui peut apparaître de prime abord modeste si on le compare aux dépenses
communales, représente plus
de 15 % de l’autofinancement brut
communal de 2017.
Bien qu’
on ne soit pas dans la même logique de financement que les SPIC évoqués
précédemment, la chambre invite la commune à poursuivre sa revalorisation tarifaire.
Pour la cantine scolaire, la situation est un peu différente dans la mesure où le niveau de
la redevance fixé à 520 F CFP par repas en 2010
12
permet actuellement de supporter le coût
direct des repas.
La chambre relève que la délibération fixant la tarification de la cantine évoque toujours
la notion de « ticket de repas
» qui n’a plus lieu d’être puisqu’ils ont en pratique disparu pour
laisser place à une redevance.
11
Niveau et structure des effectifs, coût du transport et participations de la province Sud constants.
12
Délibération n° 2010/32 du 16 novembre 2010.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
46
Les deux derniers comptables publics ont formulé une demande de modification de
l’arrêté de la régie qui évoque également ces tickets.
La commune a indiqué qu’elle n’utiliserait pl
us le terme inapproprié de « tickets » et
qu’elle modifierait en conséquence l’arrêté de la régie.
Recommandation n°
5
: compte tenu de l’évolution des coûts du transport scolaire, la
chambre recommande à la commune de poursuivre la revalorisation de la tarification
de ce service.
Dans sa réponse aux observations provisoires, la mairie s’engage à augmenter les tarifs
des transports scolaires.
5
LA GOUVERNANCE
5.1
Des retards importants dans la mise en œuvre du projet de mandature
5.1.1
La formalisation d’un projet de mandature
En octobre 2014, la commune de Thio a confié au cabinet KW consultant la mission de
d’élaborer un document destiné à présenter «
la vision du développement de Thio et les
chantiers/projets sur la mandature ».
Ce document de politique générale intitulé « Thio 2020 » a été validé en décembre 2014
par le bureau municipal.
Il identifie cinq orientations :
-
n°1 : traiter les inégalités historiques (politique eau et assainissement, voirie,
électrification, etc) ;
-
n°2 : agir pour la cohésion sociale (écoles, jeunesse, social, animation) ;
-
n°3 : écouter les aspirations de chacun (démocratie participative) ;
-
n°4
: préparer l’avenir (environnement, aménagement, développement économique)
-
n°5 : assurer une gestion saine de la mairie (gouvernance, budget et finances,
organisation et ressources humaines, etc)
5.1.2
Des retards dans la réalisation de la feuille de route opérationnelle
Ce document d’orientation politique de la mandature a fait l’objet
d’une «
feuille de
route », qui constitue la déclinaison opérationnelle du programme « Thio 2020 ».
COMMUNE DE THIO
47
Le document transmis lors de l’instruction est daté du 18 mai 2015 et présente les
chantiers à mener en 2015-2016.
Certains n’ont pas vocation à être réglé
s sur cette période, comme par exemple en ce
qui concerne la politique d’aménagement ou de développement économique.
En revanche, d’autres objectifs définis dans la feuille de route concernent des mesures
plus ponctuelles pour lesquelles une échéance a été fixée pour les années 2015-2016.
La chambre relève les retards pris dans l’établissement de documents de programmation
relevant des secteurs prioritaires identifiés dans l’orientation n°1 de la feuille de route «
traiter
les inégalités historiques ».
Le c
onseil municipal n’a pas validé le nouveau schéma directeur d’adduction d’eau
potable couvrant l’ensemble de la commune qui devait identifier le réseau cible et les opérations
réalisables durant la mandature. Il aurait dû être validé avant le vote du budget primitif 2016
(mars 2016).
Il en est de même du schéma directeur de la voirie qui devait être validé en
novembre 2015.
La chambre fait le même constat de carence
s’agissant de l’orientation n°2 «
agir pour
la cohésion sociale », notamment en ce qui concerne la composante politique scolaire.
La commune a repris l’essentiel de l’organisation existante des services de transport et
de cantine scolaire sans procéder aux ajustements qualitatifs prévus.
Sur le plan de l’organisation de ces services
, le point 4.1. du présent rapport démontre
que celle-
ci devrait être sensiblement remaniée. Le projet de création d’une caisse des écoles,
qui devait intervenir fin 2015, n’a toujours pas été concrétisé.
Enfin, les préoccupations affichées par la feuille de route sur le financement des services
publics de transports et de déchets ne se sont traduites que par des mesures d’augmentation
tarifaire insuffisantes et tardives (à compter de 2018).
En conclusion sur cette partie, la chambre constate le décalage entre les ambitions
initiales et les résultats mitigés. L’essentiel du document 2015
-
2016 reste encore à l’état de
projet non abouti.
La chambre relève également
que cette feuille de route n’a pas été actualisée depuis sa
réalisation, ce qui traduit un essoufflement de la démarche.
Recommandation n°
6
: la chambre recommande à la commune de Thio d’actualiser sa
feuille de route opérationnelle 2015-
2016, dont nombre de projets n’ont pas été encore
concrétisés et de poursuivre la mise en œuvre de la démarche «
Thio 2020 ».
Dans sa
réponse aux observations provisoires, le maire s’est engagé à procéder à cette
actualisation avant la fin de l’année 2018.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
48
5.2
Le maire ne rend pas compte des délégations qu’il a reçues du conseil
municipal
En application de l’article L. 122
-20 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie,
le maire peut être chargé, par délégation du conseil municipal, de prendre des actes dans les 19
domaines différents énumérés par cet article.
Les maires successifs ont reçu cette délégation par délibération du 3 avril 2008 pour
M. Song et du 7 avril 2014 pour M. Toura.
L’article L. 122
-21 du même code dispose que le maire rend compte de sa délégation à
chaque réunion du conseil municipal.
C’est notamment le cas en matière de commande publique pour la signature des
conventions et marchés publics conclus de gré à gré.
Sur la période 2012-2017, la chambre constate
qu’à l’exception d’une délibération du
5 février 2013 prenant acte des aides alloués aux sinistrés de la dépression tropicale
« FREDA », cette disposition
n’a pas été mise en œuvre.
R
appel d’obligation juridique n°8 : la chambre rappelle que le maire est tenu de
rendre compte à chaque réunion du conseil municipal des décisions prises par
délégation du conseil municipal, conformément à l’article L. 122
-21 du code des
communes de la Nouvelle-Calédonie.
En réponse aux observations provisoires, le mair
e s’est engagé à présenter un
compte-
rendu de l’utilisation de la délégation à chaque séance du conseil municipal.
5.3
L’absence d’autorisation du conseil muni
cipal pour la passation des
marchés d’entretien des espaces verts
La commune de Thio a lancé en 2015 une procédure d’appel d’offres relative à divers
travaux d’entretien d’espaces verts (fauchage et débroussaillage des voies urbaines, routes
municipales et
zones d’agglomération de la commune).
Cette procédure a conduit à la conclusion d’une dizaine de marchés pour la période
2015-2018.
La chambre observe
que les contrats n’ont pas été autorisés par le conseil municipal.
En effet, le conseil municipal n’a pa
s eu recours à l
’article L. 122
-19-1 du code des
communes de la Nouvelle-Calédonie qui dispose que « la délibération chargeant le maire de
souscrire un marché déterminé peut être prise avant l’engagement de la procédure de passation
de ce marché. Elle comp
orte alors obligatoirement la définition de l’étendue du besoin à
satisfaire et le montant prévisionnel du marché (…)
».
COMMUNE DE THIO
49
Par ailleurs, le maire ne pouvait utiliser la délégation qu’il a reçue
du conseil municipal
13
pour la passation des contrats car celle-ci est réservée aux seuls marchés de gré à gré en raison
de leur montant
et non aux appels d’offres
.
Le maire ne pouvait donc se dispenser de la décision préalable du conseil municipal. Il
en est de même pour la conclusion des avenants qui sont intervenus par la suite.
5.4
Un risque de conflit d’intérêts et d’irrégularité dans les avis du conseil
municipal sur les demandes de travaux de recherche miniers
Le conseil municipal de Thio est périodiquement appelé à formuler des avis prévus par
le code minier de la Nouvelle-Calédonie sur les demandes de travaux de recherche présentées
par des sociétés.
Ces avis sont formulés sur proposition du maire, lequel participe au vote et signe lesdits
avis.
La chambre estime que cette participation active du maire en fonctions depuis 2014 est
de nature à faire naître un conflit d’intérêt
s et fait peser sur les actes un risque juridique, dans
la mesure où il est un salarié de la SLN employé sur les mines de Thio.
La définition
du conflit d’intérêts peut être empruntée à la recommandation du Conseil
de l’Europe n°2003/125/CE du 22 décembre 2003
:
« Un conflit d’intérêts naît d’une situation dans laquelle une personne employée par un
organisme public ou privé possède, à titre personnel, des intérêts qui pourraient influer ou
paraître influer sur la manière dont elle s’acquitte de ses fonctions et des responsabilités qui lui
ont été confiées ».
Le lien de subordination qui définit les relations entre un employeur et un de ses salariés
est de nature à influencer ou paraître influencer la manière dont le maire s’acquitte de ses
fonctions lorsqu’il présente les avis qui concernent la société où il travaille ou même une
entreprise concurrente de son employeur.
Peu importe que le contenu
de l’avis
qui n’est pas systématiquement favorable ou
exempt de réserves.
La
question du conflit d’intérêts se double de celle de la régularité des avis
émis par la
commune.
En effet,
aux termes de l’article L. 121
-41 du code des communes de la
Nouvelle-Calédonie
14
, sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part des membres du
conseil intéressés à l'affaire qui en a fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme
mandataire.
La jurisprudence administrative a étendu ces dispositions à toutes les délibérations
constituant une manifestation de volonté du conseil municipal, y compris les délibérations qui
formulent un simple avis sur un vœu (C.E. 12 décembre 1973, Bocholier).
13
Délibération n°2014/21 du
7 avril 2014, prise en application de l’
article L. 122-20 du code des
communes de la Nouvelle-Calédonie.
14
Rédaction identique à celle de l’article L. 2131
-11 du code général des collectivités territoriales.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
50
La chambre considère
qu’en participant au processus d
e formulation des avis sur les
demandes de travaux de recherche miniers, le maire de Thio, par ailleurs salarié de la SLN, fait
courir un risque juridique à ces avis.
R
appel d’obligation juridique n°9 : afin de prévenir tout conflit d’intérêts et éviter un
risque juridique pour la commune, la chambre rappelle que le maire, par ailleurs
salarié d’une entreprise minière,
ou tout autre membre du conseil municipal qui se
trouverait dans la même situation, ne peut participer au processus de formulation des
avis sur les demandes de travaux de recherche miniers.
La chambre prend acte de l’engagement du maire de ne plus partic
iper au processus de
formulation des avis sur les demandes de travaux de recherche miniers.
*
**
COMMUNE DE THIO
51
ANNEXES
Annexe n° 1.
Principales opérations d’investissement réalisées par la commune de Thio entre
2012 et 2016 (dépenses)
..................................................................................................
52
Annexe n° 2.
Principales opérations d’investissement réalisées par la commune de Thio entre
2012 et 2016 (recettes)
....................................................................................................
53
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
52
Annexe n° 1.
Principales opérations d’investissement réalisées par la commune de
Thio entre 2012 et 2016 (dépenses)
Prévu
Réalisé
RAR
Prévu
Réalisé
RAR
Prévu
Réalisé
RAR
Prévu
Réalisé
RAR
Prévu
Réalisé
RAR
101- route St Jean Baptiste/petit Borendy
50 613 408
33 894 756
16 159 362
11 222 400
7 319 244
3 903 156
32 952 137
32 297 137
105-travaux confortatifs pont Kouaré
29 453 700
28 477 330
866 250
866 250
-
866 250
897 036
897 036
108-électrification filaire 2010
13 000 000
10 238 562
2 733 153
2 733 153
2 659 853
111-équipement TNT
6 283 000
3 049 000
3 234 000
4 045 000
4 045 000
343-lotissement hauts des Pet.
2 000 000
1 826 685
640-aménagement bibliothèque
17 000 000
17 000 000
701-rénovation et équipements Plat.sportif
525 507
36 750
711-habitat social-réhabilitation
4 338 000
170 000
802- électrification filaire
7 727 989
1 033 029
814-aménagement terrain stade municipal
1 219 364
1 169 695
902-zone d'activité Thio mission
52 277 380
493 500
51 783 880
76 783 880
2 131 500
73 996 112
76 596 112
55 918 839
20 414 224
20 414 224
13 842 495
138 205
138 205
-
903-réhabilitation musée mine
81 996 086
51 444 482
21 035 542
35 035 542
18 095 102
14 225 851
12 225 851
10 889 202
904-rénovation batiments communaux
158 256
142 606
906-solaire FER 2009
3 394 817
2 797 989
596 828
596 828
-
596 828
596 828
596 828
907-FER filaire 2009
12 388 347
8 161 031
2 358 487
2 358 487
-
2 148 056
2 148 056
1 644 056
908-route St Jean Baptiste/petit Borendy
14 091 241
-
14 091 241
30 291 241
23 262 250
7 028 991
10 192 781
10 109 437
1101-rénovation plateau sportif
96 000 000
5 615 724
89 568 927
100 086 477
94 106 734
4 962 515
662 515
587 106
1102-renforcement AEP commune
14 693 363
10 200 346
4 326 000
4 326 000
-
3 706 500
1104-route St Jean Baptiste/petit Borendy (T5)
60 442 872
-
59 661 000
60 661 000
28 550 765
32 000 000
1105-aménagement portuaire
2 005 870
1 905 871
1106-aménagement VU 26
2 205 000
2 205 000
1107-matériels travaux publics
4 430 000
4 430 000
1108-médiathèque-bibliothèque (T2)
10 918 142
10 573 186
300 000
300 000
-
1109-batiments municipaux
15 656 485
15 655 738
1110-aménagement touristique littoral
1 256 400
1 143 000
113 400
113 400
105 000
1112-divers AEP
4 297 031
345 000
3 952 031
3 952 031
3 952 031
1200-aménagement route Kouaré
23 378 306
1 379 438
20 249 588
21 249 588
18 547 954
1 701 634
1201-éclairage public
4 400 000
513 572
3 786 070
3 786 070
3 786 069
1202-voirie municipale
84 100 000
20 241 526
63 847 649
66 847 649
66 216 157
1203-batiments communaux
9 200 000
6 898 693
1 056 531
1 056 531
527 643
1204-matériels roulants
17 300 000
17 253 750
1205- FER filaire 2012
11 170 000
-
11 170 000
11 170 000
-
11 170 000
-
11 170 000
11 170 000
10 152 302
1206-FER filaire 2010 (T2)
12 000 000
-
12 000 000
12 000 000
-
10 234 319
13 000 000
11 410 506
1 589 494
1 589 494
-
1 564 867
1 370 870
1 817 289
1207-FER solaire 2010
600 000
-
600 000
600 000
-
1208-FER filaire 2011
23 508 000
840 000
22 668 000
22 668 000
7 597 254
12 206 742
15 070 746
-
12 206 742
12 206 742
12 206 742
12 206 742
13 562 213
1300-réhabilitation route municipale
59 769 955
9 525 770
50 244 185
50 244 185
50 244 185
458 071
458 071
1301-batiments communaux
24 200 000
11 975 469
11 011 432
10 925 334
10 495 333
430 000
430 000
1302-matériel roulant
9 000 000
8 966 250
1303-électrification site fête de la mer
12 000 000
-
9 265 550
9 265 550
9 265 550
1304-maison handicapés
22 000 000
20 711 471
809 149
1 124 149
1 008 649
1305-aménagement touristique littoral
7 000 000
1 434 234
4 019 191
4 482 191
4 481 191
1306-aménagement cimetière
19 000 000
11 809 854
7 003 306
8 830 306
8 732 715
96 600
96 600
-
1307-réhabilitation voiries FREDA
54 000 000
15 779 165
3 475 500
55 475 500
30 858 900
23 414 131
23 414 131
23 004 979
1308-reprise affaissement route Kouaré
10 700 000
10 603 349
1309-sécurisation routière
7 850 000
-
7 848 750
7 848 750
7 848 750
1310- aménagement VU 26 section bord de mer
9 000 000
8 830 500
1311-FER 2013
13 320 000
-
13 320 000
13 492 779
13 492 779
1400-réhabilitation routes municipales
79 278 401
29 202 255
49 008 050
76 966 264
76 966 264
1401-réhabilitaion-aménagement musée mine
27 880 000
8 796 030
4 793 000
11 193 000
11 193 000
1402-éclairage public
11 800 000
2 761 799
5 486 012
6 530 675
6 530 675
1403-batiments communaux
31 446 839
19 253 013
12 193 826
7 245 661
7 245 661
1404-réhabilitation voiries
5 000 000
2 751 000
1405-travaux confortement pont Ouindo
4 300 000
2 640 662
1 627 500
31 861 452
13 591 397
18 270 055
20 135 536
20 135 536
1406-réhabilitation RM 2 Port Bouquet
57 000 000
1 435 875
54 983 046
55 163 726
55 163 726
1407-réhabilitation RM 4 section grotte
30 000 000
472 500
1 753 500
31 281 000
15 801 533
15 174 424
16 673 228
16 673 228
1408-aménagement terrain sport
5 515 000
5 179 702
326 991
326 991
-
1409-aménagement touristique littoral
7 000 000
915 844
556 815
556 815
556 815
5 527 341
-
1 620 360
1410-zone activité Thio mission (T2)
3 100 000
3 031 876
38 031 876
236 250
3 031 876
1 303 707
1 303 707
1411-réhabilitation antenne TUPETI
3 010 000
3 008 565
3 008 565
3 008 565
1412-FER filaire 2014
32 130 000
-
5 375 261
-
16 694 147
1413-FER solaire 2014
1500-aménagement voie pietonne VU 20
8 721 198
1 155 000
4 095 000
9 083 397
2 237 397
6 846 000
1501-maison sport-culture
10 000 000
-
8 098 650
95 577 200
6 577 200
89 000 000
1502-réhabilitation voirie
16 242 190
16 242 190
1503-éclairage public
5 000 000
1 691 230
1504-électrification FER 2015
77 028 178
-
60 334 031
1505-batiments communaux
4 431 997
2 235 996
1 261 665
1 261 665
1 219 000
1506-réhabilitation RM 7 (route Kouaré)
48 739 959
1 417 500
47 322 459
53 597 765
53 597 765
1509-abris bus
5 000 000
63 000
1 163 542
2 163 542
611 406
719 877
1604-réhabilitation et aménagement
61 966 650
2 915 850
50 752 055
1605-éclairage public 2016
2 500 000
-
1 994 550
1606-équipements sportifs en tribu
7 824 894
7 824 894
1607-batiments communaux 2016
11 202 207
4 966 512
6 546 438
1608-reconstruction salle polyvalente
17 287 095
913 500
16 337 476
2016
Opération
2012
2013
2014
2015
COMMUNE DE THIO
53
Annexe n° 2.
Principales opérations d’investissement réalisées par la co
mmune de
Thio entre 2012 et 2016 (recettes)
Prévu
Réalisé
RAR
Prévu
Réalisé
RAR
Prévu
Réalisé
RAR
Prévu
Réalisé
RAR
Prévu
Réalisé
RAR
101- route St Jean Baptiste/petit Borendy
44 158 149
6 505 638
37 652 511
37 652 511
12 394 510
25 258 001
25 258 001
-
25 258 001
25 258 001
14 691 223
105-travaux confortatifs pont Kouaré
22 000 000
20 563 821
1 036 179
1 436 179
-
-
-
1 436 179
108-électrification filaire 2010
10 500 000
-
10 500 000
10 500 000
-
10 500 000
10 500 000
9 450 000
1 050 000
9 450 000
-
9 450 000
9 450 000
-
7 000 000
111-équipement TNT
3 707 621
3 707 621
502-électricité photovoltaïque
7 200 000
-
7 200 000
7 200 000
-
7 200 000
703- Electrification filaire
9 576 000
-
9 576 000
9 576 000
3 330 000
2 916 000
2 916 000
-
2 916 000
2 916 000
-
2 916 000
2 916 000
-
2 916 000
704- Electrification solaire
12 000 000
-
12 000 000
12 000 000
6 000 000
711-habitat social-réhabilitation
4 623 594
4 395 797
801- réseau AEP Grand Borendy
7 552 911
-
7 552 911
7 552 911
1 573 326
5 979 585
5 979 585
-
979 585
979 585
-
802- électrification filaire
10 870 000
-
10 870 000
10 870 000
120 887
1 800 000
1 800 000
-
1 800 000
1 800 000
-
1 800 000
1 800 000
-
1 800 000
803-électrification solaire
3 800 000
-
3 800 000
3 800 000
-
3 800 000
3 800 000
-
3 800 000
11 800 000
-
8 000 000
8 000 000
8 000 000
902-zone d'activité Thio mission
55 000 000
-
55 000 000
79 000 000
-
79 000 000
81 600 000
-
81 600 000
81 600 000
77 420 000
903-réhabilitation musée mine
57 372 092
9 086 844
48 285 248
48 285 248
45 006 955
3 278 293
3 278 293
1 378 293
1 900 000
1 900 000
-
905-amélioration routes communales
2 450 000
-
2 450 000
2 450 000
-
2 450 000
2 450 000
-
2 450 000
906-solaire FER 2009
3 394 817
-
3 394 817
3 394 717
-
3 394 717
3 394 717
-
4 000 000
-
4 000 000
4 000 000
-
4 000 000
907-FER filaire 2009
4 995 000
-
4 995 000
4 995 000
1 412 717
3 582 283
3 582 283
-
9 990 000
-
9 990 000
9 990 000
-
9 990 000
908-route St Jean Baptiste/petit Borendy (T5)
11 215 391
-
11 215 391
11 215 391
11 304 975
1101-rénovation plateau sportif
75 000 000
-
75 000 000
75 000 000
46 875 000
28 125 000
28 125 000
28 125 000
1107-matériels travaux publics
3 378 000
3 378 000
1200-aménagement route Kouaré
15 000 000
3 750 000
11 250 000
11 250 000
-
11 250 000
11 250 000
8 206 436
3 043 564
3 043 564
-
3 043 564
3 043 564
3 043 564
1202-voirie municipale
20 000 000
-
20 000 000
20 000 000
20 000 000
1204-matériels roulants
9 684 000
8 378 250
1 305 750
1 305 750
-
1205- FER filaire 2012
11 170 000
-
11 170 000
11 170 000
-
10 053 000
10 053 000
-
10 053 000
1206-FER filaire 2010 (T2)
12 000 000
10 659 000
1 341 000
11 400 000
-
10 800 000
10 800 000
-
10 800 000
1208-FER filaire 2011
23 508 000
-
23 508 000
23 508 000
-
21 362 167
21 362 167
23 389 021
1307-réhabilitation voiries FREDA
34 000 000
33 230 000
31 278 401
29 413 365
1 865 036
1 865 036
-
680 000
680 000
1308-reprise affaissement route Kouaré
2 221 976
-
2 221 976
2 221 976
2 221 976
1309-sécurisation routière
7 850 000
7 850 000
1311-FER 2013
13 320 000
-
13 320 000
9 315 000
-
9 315 000
9 315 000
-
9 315 000
1401-réhabilitation-aménagement musée mine
5 000 000
7 000 000
1405-travaux confortement pont Ouindo
12 280 000
3 070 000
9 210 000
9 210 000
9 210 000
1406-réhabilitation RM 2 Port Bouquet
44 430 000
44 430 000
44 413 681
44 413 681
1407-réhabilitation RM 4 section grotte
24 700 000
-
24 700 000
24 088 758
6 022 190
12 816 568
18 066 568
18 066 568
1408-aménagement terrain sport
1409-aménagement touristique littoral
7 000 000
7 000 000
7 000 000
3 065 159
3 934 841
3 934 841
-
3 934 841
1412-FER filaire 2014
31 230 000
31 230 000
27 857 000
-
27 857 000
27 857 000
27 857 000
1413-FER solaire 2014
650 000
650 000
1500-aménagement voie pietonne VU 20
8 000 000
-
8 000 000
1501-maison sport-culture
50 000 000
-
50 000 000
1504-électrification FER 2015
62 151 178
-
62 151 178
1506-réhabilitation RM 7 (route Kouaré)
22 379 600
5 594 900
16 784 700
35 784 700
30 479 335
5 305 365
1604-réhabilitation et aménagement
29 877 000
-
29 877 000
1607-batiments communaux 2016
5 000 000
5 000 000
2016
Opération
2012
2013
2014
2015
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DEFINITIVES
54
Chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie
13, boulevard Vauban
BP 2392
98846 Nouméa cedex
Nouvelle-Calédonie
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