ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LA BANQUE
DE FRANCE
Exercices 2011-2017
Accentuer la transformation engagée
Rapport public thématique
Synthèse
Décembre 2018
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations et des organismes concernés
figurent à la suite du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Des résultats élevés, une ambition de transformation affirmée . .7
2
Une politique de transformation du réseau qui devra
s’accentuer au-delà de 2020
9
3
Des choix porteurs de risques en matière de recyclage
et de fabrication de la monnaie fiduciaire
11
4
Des effectifs qui se réduisent mais des personnels
qui continuent à bénéficier d’avantages coûteux
et des dépenses immobilières à placer sous plus forte
contrainte
13
5
Une politique de mécénat à encadrer strictement
17
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
La Banque de France, institution
sui generis
dont le capital appartient à l’État,
constitue avec la Banque Centrale Européenne (BCE) et les banques centrales
nationales (BCN) des pays de l’Union européenne le Système européen de
banques centrales (SEBC) et, avec la BCE et les BCN de la seule zone euro,
l’Eurosystème . Le Gouverneur de la Banque de France est membre du conseil
des gouverneurs de la BCE ; il participe à ce titre à la définition de la politique
monétaire de la zone euro .
Dans le cadre du monopole d’autorisation d’émission de billets de banque en
euros de la BCE, la Banque de France produit et met en circulation les billets
sur le territoire national . Elle assure l’entretien de la monnaie fiduciaire et est
garante de la bonne qualité de sa circulation . Elle détient les réserves de change
de l’État en or et en devises et veille au bon fonctionnement et à la sécurité des
moyens de paiement .
Au-delà du cadre européen, la Banque de France exerce traditionnellement
des missions d’intérêt général pour le compte de l’État . À ce titre, celui-ci la
rémunère afin de couvrir les coûts qu’elle engage . La majeure partie du coût de
ces prestations provient en 2017 du traitement des dossiers de surendettement
(68 %) et de la tenue du compte du Trésor (28 %) . Ces missions complémentaires
ne sont pas toutes exercées par les autres BCN de l’Eurosystème . Il en résulte
une situation spécifique à la Banque de France, notamment en termes d’effectifs
et de densité de son réseau .
La Cour a examiné les années 2011 à 2017 . Ses investigations n’ont porté ni
sur la conduite de la politique monétaire, qui relève de la BCE, ni sur l’exercice
des missions au titre de la stabilité et de la supervision financières, mais elle
a analysé les évolutions que la Banque connaît dans le cadre de son cycle
stratégique 2011-2020, et plus particulièrement du plan « Ambitions 2020 » en
cours d’exécution .
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Des résultats élevés, une ambition
de transformation affirmée
La Banque de France dégage
des résultats élevés, largement
dûs à l’environnement monétaire
et financier
La politique monétaire expansionniste
de la BCE, se traduisent par des taux
faibles et par des achats massifs de
titres ainsi que sa propre politique de
placement, ont permis à la Banque
de France de dégager depuis une
dizaine d’année des résultats élevés,
se
traduisant
par
des
versements
importants au budget de l’État sous
forme d’impôt sur les sociétés et de
dividendes (3,9 Md€ en moyenne par an
entre 2008 et 2017 contre 0,7 Md€ entre
1999 et 2007), qui devraient toutefois se
replier dans les années à venir dans un
environnement attendu de resserrement
progressif de la politique monétaire .
Cette période a également été mise à
profit pour consolider les réserves de la
Banque de façon à pouvoir faire face à
de futurs chocs financiers . La maîtrise
des dépenses doit être renforcée dans
les prochaines années pour permettre
à la Banque de continuer à dégager de
bons résultats .
Versements globaux de la Banque de France à l’État (en M€)
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
IS
Dividende
Source : Banque de France
Nota bene : la taxe de 3% sur les dividendes est agrégée avec l’IS
8
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le cycle stratégique 2011-2020
et les plans stratégiques 2013-2015
et 2017-2020 qui le déclinent
affirment une ambition de
transformation de la Banque,
mais sans réexamen préalable
des missions exercées pour
le compte de l’État
La Banque de France a engagé depuis
2011, dans le cadre de deux plans
stratégiques successifs, portant sur les
périodes 2013-2015 puis 2017-2020,
une transformation importante de son
organisation, notamment de son réseau,
de ses implantations immobilières,
de ses systèmes d’information . Les
effectifs sont en diminution, plus
rapide sur les toutes dernières années,
dans une période où les départs en
retraite sont de grande ampleur . À la
mi 2018, la mise en œuvre du plan en
cours « Ambitions 2020 », adopté mi
2016, est globalement conforme à la
trajectoire retenue . Il est probable que
la Banque ressemblera fin 2020 à ce
que les projections énoncent .
Toutefois les documents stratégiques
reposent sur deux données considérées
comme constantes : le maintien de
toutes les missions de la Banque,
voire la création de nouvelles, et la
présence d’au moins une implantation
territoriale dans chaque département .
Ainsi, si l’objectif clairement affiché par
la Banque dans le cadre « d’Ambitions
2020 » est de se rapprocher à cette
échéance, à périmètre comparable,
de ses principales homologues en
termes d’effectifs, l’absence de revue
des missions sur la période 2011-2020
aura toutefois pour conséquence de
maintenir, au-delà de 2020, des effectifs
proportionnellement supérieurs .
Des résultats élevés, une ambition
de transformation affirmée
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La diminution du nombre d’implantations
a été relancée, à partir de 2011, après
avoir été suspendue pendant quelques
années . Un plan de transformation a
été engagé en 2013 dont les grands
principes ont été confirmés en 2016 .
Il est prévu de modifier les modalités
d’exercice des missions par le réseau en
mettant en place une organisation de
« back office/front office » : toutes les
implantations permanentes resteront
un point d’accueil du public mais
toutes ne rempliront pas la totalité des
missions . Le traitement des dossiers
de
particuliers
ou
d’entreprises
pourra être effectué dans un centre
de traitement partagé situé dans une
autre implantation ; cette réforme
s’accompagne d’une transformation
des systèmes d’information de la
Banque conduisant notamment à la
dématérialisation des dossiers traités .
Cette transformation va permettre à
la Banque de France de continuer à
exercer ses missions avec un nombre
d’implantations permanentes réduit
et une baisse des effectifs du réseau
(- 28 % entre 2016 et 2020) .
Évolution du nombre d’implantations territoriales
1
entre 2003 et 2017 et projections 2020
Source : Cour des comptes sur la base de données Banque de France
Une politique de transformation
du réseau qui devra s’accentuer
au-delà de 2020
2
1
Hors les nouveaux centres fiduciaires (NCF) et le centre fiduciaire de Chamalières qui ne sont pas
des implantations territoriales
stricto sensu
(cf.
infra).
2
Le nombre de bureaux d’accueil et d’information (BAI) en 2020 est indicatif, le plan prévoyant la
fermeture de BAI n’assurant pas durablement l’accueil d’au moins 500 visiteurs par an.
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Son réseau restera toutefois en 2020
le plus dense de l’Eurosystème . Il
convient, d’ores et déjà, de procéder
en lien avec l’État à une revue des
missions et de préparer l’étape suivante
de
transformation .
Les
services
aux particuliers et les services aux
entreprises devront faire l’objet d’une
analyse approfondie et contradictoire au
regard des besoins de ces publics et du
recensement des institutions publiques
et parapubliques qui interviennent sur
les mêmes thématiques . La Banque
devra conclure un nouveau contrat avec
l’État tirant les conséquences de cette
analyse sur les missions à exercer et le
maillage territorial pertinent pour ce
faire .
Une politique de transformation du réseau
qui devra s’accentuer au-delà de 2020
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des incertitudes pèsent sur l’évolution
de l’utilisation de la monnaie fiduciaire
dans les années qui viennent . En
effet, l’usage croissant de moyens
électroniques de paiement s’effectue
en partie au détriment de l’utilisation
des pièces et des billets .
Même
si
les
différentes
études
commandées
par
la
Banque
de
France et les autres banques centrales
nationales de l’Eurosystème conduisent
à estimer que la demande de billets
restera importante à horizon de 20 ans,
notamment du fait de la fonction de
thésaurisation de la monnaie fiduciaire,
la Banque a dû prendre, dans ce contexte
incertain, des décisions structurantes en
matière de contrôle de la qualité de la
monnaie en circulation et de fabrication
des billets .
Le calibrage discutable
des moyens consacrés
au recyclage des billets
peut conduire à une nette
surcapacité
En ce qui concerne le contrôle de la
qualité de la monnaie en circulation,
le passage de 66 caisses en 2011 à 34
en 2020 modifie substantiellement les
conditions dans lesquelles la Banque
remplit sa mission de garante de la
qualité de la monnaie en circulation .
Parallèlement
à
la
réduction
du
nombre de ses caisses, la Banque
prévoit de confier, d’ici 2020, le tri
et le recyclage de 50 % des billets à
d’autres acteurs de la filière (banques,
transporteurs de fonds notamment) .
Malgré la baisse prévisible du nombre
de billets à traiter, elle a, cependant,
fait le choix de construire, à Lille
et à La Courneuve, deux nouveaux
centres fiduciaires (NCF) fortement
automatisés afin de préserver une
importante
capacité
de
tri
tout
en réduisant les effectifs qui s’y
consacrent .
L’incertitude
liée
à
l’utilisation
à
moyen terme de la monnaie fiduciaire,
combinée à celle liée à la part de
ces
billets
recyclée
par
d’autres
acteurs que la Banque, notamment
les
transporteurs
de
fonds
qui
se montrent très offensifs sur ce
marché, conduit à s’interroger sur la
pertinence des choix coûteux de la
construction de ces deux NCF (225 M€
d’investissements immobiliers pour les
deux sites) . En effet, la Banque prend
le risque de mettre en place une nette
surcapacité de recyclage par rapport
à la réalité du besoin . En définitive, la
capacité de tri de la Banque sera de
plus de 6 milliards de billets par an,
alors que le scénario central issu des
différentes études prospectives fait
état de 4,5 milliards de billets à trier
par la Banque à l’horizon 2020 .
Des choix porteurs de risques
en matière de recyclage et de
fabrication de la monnaie
fiduciaire
3
12
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
En matière de fabrication
des billets, la Banque de France
a fait le pari de devenir le premier
pôle public dans l’Eurosystème
La Banque de France est propriétaire
d’une papeterie spécialisée dans la
fabrication de papier fiduciaire . Pour
conforter l’activité de cette papeterie,
il a été décidé de la filialiser dans
une société dénommée EUROPAFI
(créée en octobre 2016), au capital
de laquelle participent quatre autres
banques centrales de la zone euro, qui
s’engagent à se fournir auprès d’elle
pendant cinq ans pour une partie
substantielle de leurs besoins .
La filialisation, outre le fait qu’elle
sécurise les volumes achetés jusqu’en
2021,
présente
aussi
l’avantage
de
permettre
le
recrutement
de
personnels de droit privé au fur et à
mesure du départ à la retraite des
personnels sous statut Banque de
France .
La création de cette filiale et la
modernisation
de
l’outil
industriel
de la papeterie doivent permettre
de revenir à une situation financière
durablement bénéficiaire, ce qui a été
le cas à l’issue des deux premières
années de fonctionnement . Il convient,
pour
l’avenir,
de
conforter
cette
situation qui est encore fragile dans
un secteur fortement concurrentiel .
Le pôle public de fabrication des
billets
que
la
Banque
souhaite
positionner comme leader au sein de
l’Eurosystème est constitué, outre
de la papeterie, d’une imprimerie,
actuellement située à Chamalières .
Ce site de fabrication, ancien, présente
de nombreux inconvénients liés à sa
vétusté . Dans ces conditions, après
avoir examiné plusieurs scénarios de
façon très approfondie, la Banque a
décidé le transfert de l’imprimerie sur
le site de la papeterie à Vic le Comte
où elle dispose d’une emprise foncière
suffisante . Cette opération devrait
débuter en 2019 pour se terminer
en 2022, créer une synergie entre la
papeterie et l’imprimerie et permettre
des gains de productivité et des
économies .
Ce projet est cohérent en matière de
fabrication des billets mais il constitue
un « pari industriel » qui doit être
piloté de manière très fine, et il sera
important
que
la
Banque
réalise
effectivement le bilan qu’elle a prévu
d’opérer en 2019 avant de lancer
les opérations de construction de la
nouvelle imprimerie .
Des choix porteurs de risques en matière
de recyclage et de fabrication de la monnaie
fiduciaire
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des effectifs qui se réduisent mais
des personnels qui continuent
à bénéficier d’avantages coûteux
et des dépenses immobilières
à placer sous plus forte contrainte
Les effectifs diminuent
de nouveau dans le contexte
de nombreux départs en retraite
La décroissance des effectifs, qui
étaient de 13 026 équivalents temps
plein (ETP) fin 2011, a repris pendant la
période sous revue . Elle est désormais
significative du fait des nombreux
départs en retraite et d’un moindre
taux de remplacement . Le nombre
d’ETP fin 2017, de l’ordre de 11 020,
est inférieur à celui inscrit dans la
trajectoire qui doit mener à 9 720 ETP
fin 2020 . Toutefois, il sera nécessaire
d’ici là de piloter avec attention les
nouveaux recrutements de façon à
respecter cet objectif .
Évolution des ETP par implantation de 2011 à 2017 (en fin d’année)
Source : Banque de France
La réduction des effectifs à ce jour a
permis d’enclencher celle de la masse
salariale . Il sera utile de limiter les
mesures salariales d’ici fin 2020 dans
le contexte de la réforme des carrières
en cours qui se traduira, dans un
premier temps, par une hausse des
rémunérations .
Plus
globalement,
il serait souhaitable que la Banque
de France se donne pour objectif
explicite une trajectoire d’évolution
de la masse salariale à moyen terme
cohérente avec celle des effectifs .
Il serait en outre nécessaire de fixer
des objectifs annuels plus rigoureux
dans
l’application
de
l’accord
d’intéressement pour qu’il constitue
un
véritable
outil
managérial
au
4
14
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des effectifs qui se réduisent mais des personnels qui continuent
à bénéficier d’avantages coûteux et des dépenses immobilières
à placer sous plus forte contrainte
service de la transformation de la
Banque . La Banque de France se
doit par ailleurs de veiller à mieux
respecter la parité femmes-hommes
au sein de l’encadrement supérieur et
devrait se donner des objectifs pour la
catégorie des dirigeants .
La
couverture
des
engagements
de retraite du régime spécial des
agents de la Banque, qui a été
progressivement
aligné
sur
celui
de la fonction publique de l’État, a
significativement progressé au cours
de ces dernières années grâce à la
fraction de résultats à laquelle l’État
renonce
chaque
année,
de
sorte
qu’elle serait complète à la fin de la
décennie .
Mais les personnels continuent
à bénéficier d’avantages coûteux
et la réduction des dépenses
sociales doit se poursuivre
Les
avantages
spécifiques
dont
bénéficient encore les agents de la
Banque de France en termes de congés
au titre des jours de fractionnement
devraient
être
normalisés .
La
réduction des dépenses sociales à
un niveau cible de 10 % de la masse
salariale est un objectif ancien, qui
n’a pas été atteint de façon durable
pendant la période contrôlée . Bien que
les dépenses soient en décroissance
en valeur absolue sur la période
2011-2017, elles restent d’un niveau
élevé, et de 65,8 M€ .
Évolution des dépenses sociales
et de leur part rapportée à la masse salariale
Source : Banque de France
Les efforts de diminution de ces
dépenses doivent être poursuivis, en
particulier en matière de restauration
et de centres de vacances, dont les
coûts de gestion sont très élevés alors
que la fréquentation est en baisse . Des
objectifs chiffrés de réduction assortis
d’un calendrier des actions à conduire
doivent être formalisés .
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des effectifs qui se réduisent mais des personnels qui continuent
à bénéficier d’avantages coûteux et des dépenses immobilières
à placer sous plus forte contrainte
Une évolution du parc immobilier
dont les effets tardent toutefois
à être visibles
La Banque de France a engagé une
multiplicité
de
projets
qui
visent
à
rationaliser
le
parc
immobilier .
Néanmoins,
durant
ces
chantiers
dans le réseau et au siège, des coûts
transitoires se cumulent avec des
dérapages budgétaires de certains
projets . La fonction immobilière n’est
pas encore assez structurée en outils
de pilotage stratégique . Les gains
attendus ne sont pas encore visibles
et ne seront mesurables qu’au-delà de
la fin du plan « Ambitions 2020 » .
La gestion du parc locatif a été
améliorée . Toutefois, la Banque de
France n’a pas souhaité remettre
en cause sa politique de réfaction
de 30 % du montant des loyers au
bénéfice de ses agents, qui n’est pas
placée sous conditions de ressources
et ne fait l’objet d’aucune fiscalisation,
et elle devra clarifier ses objectifs en
la matière . Si la Banque conserve ce
parc dans un but patrimonial, alors
elle doit mettre fin à cette pratique de
réfaction et louer au prix du marché .
En revanche, si elle utilise ce parc pour
mener une politique sociale en faveur
de ses agents, alors cette réfaction
doit être placée sous condition de
ressources et les pertes en loyer qu’elle
implique doivent être comptabilisées
avec les autres dépenses sociales, déjà
élevées .
17
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
5
Une politique de mécénat
à encadrer strictement
La politique de mécénat de la Banque
de
France
s’est
développée
sans
cohérence globale jusqu’en 2015 et
a connu des dérives . Les dispositifs
fiscaux
particulièrement
attractifs
en matière de mécénat culturel ont
pu conduire la Banque à se subsister
aux mécènes privés ou à l’État . Cela
a été le cas, en particulier, lors de
l’acquisition pour le compte du Louvre
d’un tableau de Rembrandt pour un
montant de 80 M€ entraînant une
réduction fiscale de 90 % de cette
somme et une débudgétisation de
72 M€ . Cette politique de mécénat a
reçu un cadre plus structuré dans la
période récente, mais elle devrait être
encore plus clairement recentrée sur
des actions en lien avec les missions
de la Banque .
S’agissant du projet de musée Citéco,
l’ambition de créer un lieu culturel et
pédagogique d’envergure a précédé
l’attribution par l’État d’une mission
d’opérateur en matière d’éducation
économique et financière du public .
Ce projet s’inscrit par ailleurs dans
un secteur qui a vu différentes offres
se développer sur des thématiques
proches (musées de la Monnaie de
Paris et de la Bibliothèque Nationale
de France) .
La complexité du chantier, qui a été
insuffisamment anticipée, en particulier
dans sa dimension immobilière, ainsi que
les aléas qui s’y sont greffés, ont conduit
à une dérive importante des coûts et
du calendrier Le budget prévisionnel
d’exploitation de Citéco est déficitaire et
pèsera sur le montant de l’impôt sur les
sociétés et du dividende que la Banque
verse à l’État .
19
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Depuis
le
début
de
l’actuelle
décennie, la Banque de France s’est
engagée dans une transformation
importante des conditions d’exercice
de ses missions .
Si la mise en œuvre du plan
stratégique en cours s’effectue
conformément
aux
principales
trajectoires qui ont été définies,
de nombreux points de vigilance
subsistent . Par ailleurs, le resser-
rement attendu de la politique
monétaire de la BCE pourrait avoir
pour conséquence la diminution
du résultat financier de la Banque
à moyen terme .
Dans ce contexte, la transformation
de la Banque et la diminution de ses
charges ne peuvent se limiter aux
objectifs définis pour 2020 . Elles
devront
être
poursuivies
au-delà
de cette échéance . Il sera pour cela
nécessaire de réexaminer les missions
économiques et sociales de la Banque,
dans le cadre d’une réflexion menée
avec l’État et les autres institutions
publiques concernées .
Ainsi,
si
une
étape
importante
aura été franchie à l’issue du plan
« Ambitions 2020 », la Banque de
France doit sans tarder se préparer à
accentuer sa transformation au cours
de la prochaine décennie .
Conclusion
21
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1.
respecter
l’obligation
légale
de compensation des coûts de la
Banque en remplaçant la pratique
irrégulière
d’imputation
sur
une
recette de dividende par l’inscription
de crédits budgétaires (Direction
du budget et direction générale du
Trésor) ;
2.
engager rapidement une réflexion
stratégique sur les missions de la
Banque après 2020 qui devra se
traduire dans le nouveau contrat
avec l’État (Direction générale du
Trésor, Banque de France) ;
3.
réviser la stratégie fiduciaire de
la Banque en établissant un bilan
actualisé des besoins de recyclage à
moyen terme en concertation avec
les acteurs de la filière (Banque de
France) ;
4.
effectuer un bilan précis des
besoins de production de billets
(euros et billets étrangers) en 2019
avant le lancement de la construction
de la nouvelle imprimerie (Banque
de France) ;
5.
faire de l’accord d’intéressement
un outil managérial au service de
la transformation
de
la
Banque
(Banque de France) ;
6.
se doter d’une cible explicite
d’évolution de la masse salariale à
moyen terme en cohérence avec celle
des effectifs (Banque de France) ;
7.
plafonner la bonification pour
fractionnement
des
congés
au
maximum
légal,
soit
deux
jours
supplémentaires au lieu de quatre
(Banque de France) ;
8.
réduire
le
poids
relatif
des
dépenses sociales, en définissant des
objectifs et des échéances précises
et veiller en particulier à réduire
les coûts dans les domaines de la
restauration collective, des centres
de vacances et de la complémentaire
santé (Banque de France) ;
9.
instaurer un pilotage global de la
fonction immobilière incluant des
indicateurs de coûts (Banque de
France) ;
10.
clarifier les objectifs du maintien
d’un parc de logements pour les
agents de la Banque de France et
en tirer les conséquences pour sa
gestion (Banque de France) ;
11.
veiller à ce que les actions en
matière de mécénat restent en lien
direct avec les missions de la Banque
de France (Banque de France) .
Recommandations