Rapport d’observations définitives
COMMUNE D’ALENÇON
(Département de l’Orne)
Exercices 2013 à 2016
Observations délibérées le 27 mars 2018
SOMMAIRE
Synthèse
............................................................................................................................
1
I – Rappel de la procédure
...............................................................................................
2
II – Présentation de la commune
.....................................................................................
2
A-
Les caractéristiques démographiques
..................................................................................
2
B-
Les caractéristiques économiques
........................................................................................
3
III – L’information budgétaire et financière
.....................................................................
3
A-
La qualité de l’information financière
.....................................................................................
3
1-
Le débat d’orientations budgétaires
..................................................................................
3
2-
La fiabilité des prévisions budgétaires
..............................................................................
4
B-
La fiabilité des comptes
.........................................................................................................
4
1-
Le principe de sincérité
.....................................................................................................
4
2-
Le principe de prudence
...................................................................................................
5
3-
Les restes à réaliser
..........................................................................................................
6
C-
Conclusion sur la partie
.........................................................................................................
6
IV – La situation financière de la commune
...................................................................
7
A-
L’évolution des recettes de fonctionnement
..........................................................................
7
1-
Les ressources fiscales propres
.......................................................................................
7
2-
La fiscalité reversée
..........................................................................................................
7
3-
Ressources institutionnelles
.............................................................................................
8
B-
Les dépenses de la section de fonctionnement
....................................................................
8
1-
Les charges à caractère général
......................................................................................
8
2-
Les charges de personnel
................................................................................................
8
3-
Les autres charges et les subventions de fonctionnement
...............................................
9
C-
La formation de la capacité d’autofinancement brute
...........................................................
9
D-
Le financement de la section d’investissement
...................................................................
10
1-
Les recettes propres de la section d’investissement
......................................................
10
2-
Les dépenses et subventions d’équipement
..................................................................
10
3-
Les effets sur le fonds de roulement et la trésorerie
......................................................
10
E-
La dette
...............................................................................................................................
10
F-
Conclusion sur la partie
.......................................................................................................
11
V - La gestion des ressources humaines
.....................................................................
11
A-
La durée du temps de travail
...............................................................................................
11
B-
L’absentéisme
.....................................................................................................................
11
C-
Le régime des astreintes
.....................................................................................................
12
D-
Le régime indemnitaire et la nouvelle bonification indiciaire
...............................................
13
E-
La place de l’évaluation dans l’avancement du personnel
.................................................
13
VI – Les marchés publics
...............................................................................................
13
A-
L’organisation de la commande publique
...........................................................................
13
B-
Les conditions de passation et d’exécution des marchés publics
......................................
14
1-
Marchés d’insertion
.........................................................................................................
14
2-
Marchés de travaux scolaires
.........................................................................................
14
3-
Marchés de démolition des bâtiments amiantés
............................................................
15
4-
Marchés Ad’ap
................................................................................................................
15
VII - L’exercice de la compétence en matiere scolaire et périscolaire
.......................
17
A-
Chiffres clés
.........................................................................................................................
17
B-
La dynamique des dépenses et recettes scolaires et périscolaires
....................................
17
1-
La part des dépenses scolaires et périscolaires dans le budget de la commune
(section de fonctionnement)
............................................................................................
17
2-
Les recettes et dépenses d’investissement et la gestion du patrimoine scolaire
...........
20
3-
Le coût moyen supporté par la commune
......................................................................
21
C-
Les facteurs d’évolution des dépenses scolaires
................................................................
22
1-
L’évolution de la carte scolaire
.......................................................................................
22
2-
Les relations entre la commune et les services de l’Etat en matière d’obligation
scolaire
...........................................................................................................................
22
3-
La réforme des rythmes scolaires
...................................................................................
23
4-
L’accueil des enfants de moins de trois ans
...................................................................
27
D-
Les modes de gestion et l’organisation
...............................................................................
27
1-
L’organisation des services de la commune
...................................................................
27
2-
Les modes de gestion des compétences facultatives
....................................................
28
ANNEXE …………………….…………………………………………………………………………… 29
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
1
SYNTHÈSE
Avec une population de 26 028 habitants au 1
er
janvier 2014, la commune d’Alençon
se caractérise par une démographie vieillissante, une population décroissante et un nombre
d’emplois en baisse. Elle est la ville centre de la communauté urbaine d’Alençon.
Elle bénéficie d’un taux d’épargne élevé (25 % des produits de gestion en 2016) qui
lui permet de financer ses investissements avec un recours limité à l’endettement. Cette
situation s’est toutefois dégradée du fait de la progression des charges de gestion (2,8 %
par an entre 2013 et 2016) alors que ses produits de gestion ont diminué sur la même
période. Les mesures d’économies de l’Etat sur la dotation globale de fonctionnement ont
été compensées par la progression des dotations d’aménagement (dotation de solidarité
urbaine et dotation nationale de péréquation).
Ce resserrement de la capacité d’épargne ne présente pas de risques financiers
immédiats pour la commune en raison de son faible niveau d’endettement. Entre 2013 et
2016, sa capacité d’épargne nette et ses recettes d’investissement propres lui ont permis
de financer plus des trois quarts de ses investissements cumulés (62 M€), le solde ayant
été financé par un emprunt de 6 M€ et par une mobilisation de son fonds de roulement net
disponible à hauteur de 8,6 M€. La prospective pluriannuelle de la collectivité prévoit de
poursuivre cette trajectoire financière.
La commune satisfait à ses obligations en matière d’information financière et de
fiabilité des comptes, sous réserve de quelques insuffisances, notamment sur la
présentation du rapport d’orientations budgétaires, le recensement du patrimoine et la
comptabilisation des restes à réaliser
En matière de gestion des ressources humaines, la durée du temps de travail
apparaît inférieure à la durée annuelle minimale en raison des droits calculés de congés.
L’absentéisme a connu en 2016 une augmentation très importante qui devrait conduire la
commune à mettre en place des mesures de prévention.
En matière de marchés publics, certaines mesures relatives au recensement des
offres et au suivi des délais d’exécution méritent d’être mieux appréhendées par le service
de la commande publique.
La baisse de la population a un impact sur la démographie scolaire de la ville : les
effectifs des écoles publiques d’Alençon ont baissé de 4,2 % entre 2013 et 2016, et ils sont
répartis sur 11 établissements après la fermeture d’une école en 2016, même si le nombre
de classes est resté stable sur la période du contrôle.
Les dépenses scolaires et périscolaires ont progressé de 2,32 M€ à 3,24 M€ entre
2013 et 2016 ; elles représentent désormais plus de 14 % des dépenses réelles de
fonctionnement
de
la
commune.
Cette
progression
résulte
principalement
de
l’augmentation des dépenses de personnel et des recrutements liés à la mise en oeuvre de
la réforme des rythmes scolaires à partir de la rentrée scolaire 2014-2015. Les dépenses
« nettes » liées à la réforme des rythmes scolaires sont estimées par la commune à 326 €
par élève de maternelle et 268 € pour les élèves de primaire, soit un coût net pour la
collectivité de l’ordre de 365 000 €.
La réforme des rythmes scolaires s’est traduite par la mise en place de nouvelles
activités périscolaires facultatives et gratuites. La commune devrait procéder à l’évaluation
de cette réforme comme le prévoit explicitement le projet éducatif territorial qui fixe le cadre
de cette politique.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
2
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
1. Fiabiliser l’inventaire des immobilisations en lien avec le comptable public ;
2. Identifier les causes de l’absentéisme des agents et mettre en oeuvre des mesures de
lutte contre l’absentéisme ;
3. Procéder à l’évaluation de la réforme des rythmes scolaires comme le prévoit le projet
éducatif territorial.
OBLIGATIONS DE FAIRE
4. Se conformer à la définition réglementaire des restes à réaliser ;
5. Respecter la durée annuelle du temps de travail ;
6. Délibérer sur le versement de fonds de concours conformément aux obligations légales
I – RAPPEL DE LA PROCÉDURE
La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion de la commune
d’Alençon à partir de l'année 2013. Par lettres en date du 12 avril et du 20 juillet 2017, le
président de la chambre en a informé M. Darcissac, maire, ainsi que M. Pueyo, maire
jusqu'en juillet 2017. Les entretiens de fin de contrôle ont eu lieu le 25 septembre et le
4 octobre entre M. Pueyo d'une part, M. Darcissac, d'autre part, et le rapporteur.
Lors de sa séance du 23 novembre 2017, la chambre a arrêté ses observations
provisoires portant sur les années 2013 à 2016. Celles-ci ont été transmises dans leur
intégralité à M. Pueyo et à M. Darcissac, qui y ont répondu.
Après avoir entendu le rapporteur, la chambre a arrêté, le 27 mars 2018, le
présent rapport d'observations définitives.
Le rapport a été communiqué au maire en fonction et, pour la partie le
concernant, à son prédécesseur en fonction au cours de la période examinée. En l’absence
de réponse écrite dans le délai imparti par la loi, ce rapport devra être communiqué par le
maire à son assemblée délibérante lors de la plus proche réunion suivant sa réception. Il
fera l'objet d'une inscription à l'ordre du jour, sera joint à la convocation adressée à chacun
de ses membres et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera communicable dans les conditions prévues au livre III du code
des relations entre le public et l’administration.
II – PRÉSENTATION DE LA COMMUNE
A- Les caractéristiques démographiques
La commune d’Alençon est la ville centre de la communauté urbaine d’Alençon,
qui compte 56 580 habitants. Préfecture de l’Orne, elle a une population de 26 028
habitants au 1er janvier 2014, en baisse de 4,7 % par rapport à 2009.
En 2014, les moins de 29 ans représentent environ 38 % de la population
(contre 39,5 % en 2009) alors que les plus de 60 ans en représentent 28 % (23,6 % en
2009).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
3
B- Les caractéristiques économiques
Selon les données de l’INSEE, le taux de chômage a progressé de 17,5 % en
2009 à 20,6 % en 2014. Le taux d’activité de la population des 15 à 64 ans a diminué de
67,4 % à 66,9 %.
Le nombre d’emplois a baissé de 19 645 en 2009 à 18 628 en 2014, et se
concentre principalement dans les professions intermédiaires et les employés.
Les emplois sont majoritairement concentrés dans les administrations
publiques, l’enseignement, la santé et l’action sociale (44,5 % des emplois en 2014) et dans
le commerce, les transports et les services (41,4 % des emplois en 2014). Les emplois
dans l’industrie sont restés stables entre 2009 et 2014 (8 % des emplois).
III – L’INFORMATION BUDGÉTAIRES ET FINANCIÈRES
A- La qualité de l’information financière
1- Le débat d’orientation budgétaire
L’article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales, modifié par la
loi NOTRe du 7 août 2015, définit le rapport sur les orientations budgétaires.
1
Pour l’essentiel, le contenu des rapports présentés à l’assemblée délibérante
répond aux exigences de la loi.
Un renforcement de la programmation des investissements via une prospective
pluriannuelle avait été recommandé lors du précédent contrôle de la chambre. La commune
a pour partie mis en oeuvre cette recommandation en mettant en place des autorisations
de programme et des crédits de paiement ainsi qu’un programme pluriannuel
d’investissement.
Des marges d’amélioration sont encore possibles en ce qui concerne la
présentation pluriannuelle des investissements. En effet, si les grandes opérations
d’investissement sont bien mentionnées, leur énoncé mériterait d’être affiné pour parfaire
l’information du conseil municipal. Ainsi, il est difficile d’appréhender avec précision
l’ensemble des investissements liés à l’accessibilité des bâtiments ou encore à
l’aménagement de voirie.
En outre, les nouvelles obligations relatives à l'évolution des dépenses et des
effectifs, telles que résultant de l’article 107 de la loi NOTRe, n’avaient pas été intégrées.
La délibération du 13 novembre 2017 auquel est annexé le rapport d’orientation
budgétaire pour l’année 2018 répond pour partie à ces nouvelles prescriptions, mais la
chambre invite la collectivité à renforcer la portée pluriannuelle du rapport.
1
« Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le maire présente au conseil municipal, dans un délai de deux mois
précédant l'examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi
que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport donne lieu à un débat au conseil municipal, Il est pris acte de ce débat
par une délibération spécifique.
Dans les communes de plus de 10 000 habitants, le rapport comporte, en outre, une présentation de la structure et de
l'évolution des dépenses et des effectifs. Ce rapport précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses
de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. »
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4
2- La fiabilité des prévisions budgétaires
La section de fonctionnement présente en dépenses un taux moyen d’exécution
de 91,73 %, sur la période étudiée. La commune d’Alençon devra en conséquence
poursuivre ses efforts pour une détermination plus fine des crédits budgétaires. Les recettes
de fonctionnement sont, quant à elles, conformes aux prévisions.
En section d’investissement, les taux d’exécution sont moins élevés en recettes,
même si on peut constater une amélioration des projections depuis 2014, de même que
pour les dépenses d’investissement.
Tableau 1 : Taux d’exécution des sections de fonctionnement et investissement
Source : comptes administratifs
B- La fiabilité des comptes
1- Le principe de sincérité
Le suivi du patrimoine est effectué selon la nomenclature M14 entre
l’ordonnateur et le comptable. Plus précisément, l’inventaire physique permet de recenser
la présence des biens, tandis que l’inventaire comptable a pour but de conférer à ces
immobilisations une valeur financière au jour de leur entrée dans le patrimoine d’une
collectivité, soit au coût historique. De son côté, le comptable doit établir et produire l’état
de l’actif.
Pour l’année 2015, le tableau ci-après souligne les différences entre les
documents tenus par l’ordonnateur et ceux du comptable. Ces constats avaient déjà été
dressés lors du précédent contrôle de la chambre.
Tableau 2 : Suivi des immobilisations au 31 décembre 2015
Suivi physique par l'ordonnateur (valeur nette comptable de l'inventaire)
300 040 204,53 €
Etat de l'actif établi par le comptable en valeur nette
366 466 183,85 €
Source : compte de gestion et compte administratif
On relève un écart de plus de 66 M€ entre la valeur nette comptable du
patrimoine résultant du suivi physique effectué par l’ordonnateur et le montant recensé dans
l’état de l’actif établi par le comptable. Ce dernier écart dépasse celui relevé lors du
précédent rapport de la chambre.
Ces discordances s’expliquent par des divergences significatives sur certains
comptes comme pour le compte 20, avec une différence de 2 709 136,32 € ou encore au
compte 21 avec un écart de 114 268 916,50 € entre les valeurs recensées respectivement
par l’ordonnateur et le comptable.
La chambre recommande à la commune de se rapprocher des services du
comptable pour procéder aux ajustements nécessaires. A défaut, cette situation risque
d’aboutir à sous-évaluer les amortissements nécessaires, dans l’hypothèse d’un
recensement insuffisant.
2013
2014
2015
2016
Dépenses réelles/ dépenses prévues
91,24 %
89,78 %
93,92 %
91,99 %
Recettes réelles / recettes prévues
98,94 %
101,20 %
100,55 %
100,29 %
Dépenses réelles/ dépenses prévues + RAR
94,47 %
89,89 %
93,24 %
94,75 %
Recettes réelles/ recettes prévues + RAR
90,41 %
75,84 %
88,25 %
92,28 %
Fonctionnement
Investissement
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5
2- Le principe de prudence
Les amortissements des immobilisations
L’instruction M14 rappelle que les dotations aux amortissements sont, selon les
articles L. 2321-2 et R. 2321-2 du code général des collectivités territoriales, des dépenses
obligatoires eu égard à la nature de certains biens.
En substance, il s’agit des « immobilisations incorporelles », recensées aux
subdivisions du compte 20, et des « immobilisations corporelles » intégrées aux
subdivisions du compte 21.
Selon les dispositions de l’article L. 2321-2 du CGCT, les dotations aux
amortissements inscrites en section de fonctionnement doivent être reprises pour un même
montant d’amortissement des immobilisations au bilan. L’instruction a permis de s’assurer
de la régularité de ces écritures par la commune.
Seules les immobilisations mises en service sont susceptibles d’être amorties.
En effet, concernant le compte 23 « immobilisations en cours », la commune doit
enregistrer les immobilisations non achevées à la clôture de chaque exercice, via ce
compte.
La chambre a pu constater l’effort de la commune pour intégrer les
immobilisations en cours aux immobilisations corporelles. Ainsi, les immobilisations en
cours représentaient, fin 2016, 350 000 €, soit 0,1 % des immobilisations corporelles. De
fait, la collectivité semble maintenir son effort d’amortissement au niveau exigé par les
règles comptables.
Les résultats doivent cependant être interprétés avec prudence, compte tenu
des divergences existant entre l’inventaire comptable de l’ordonnateur et l’état de l’actif.
L’amortissement des subventions d’équipement versées : une règle
imparfaitement respectée jusqu’en 2017
L'amortissement des subventions d'équipement versées est obligatoire pour
toutes les communes, et doit intervenir au cours de l'exercice suivant le versement de la
subvention, sauf à en décider autrement en assemblée délibérante.
Dans ce cadre, la commune a défini, par délibération du 20 novembre 2006,
ses modalités d’amortissement en subdivisant les subventions en deux catégories. Dans le
cas de versements de subventions à des organismes publics, l’amortissement est de quinze
ans maximum alors qu’il est de cinq ans en cas de versement à des personnes de droit
privé. Ces dispositions ne correspondent plus aux modalités fixées par l’article R. 2321-1
du CGCT en vigueur depuis 2011.
Aussi, la chambre a rappelé à la commune la nécessité de se conformer aux
dispositions légales et de modifier ses modalités d’amortissement des subventions
d’investissement versées. Une délibération se conformant aux obligations a été votée lors
de la séance du conseil municipal du 2 octobre 2017.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
6
3- Les restes à réaliser
Les restes à réaliser en section d’investissement correspondent, en vertu de
l’article R. 2311-11, alinéa 3, du code général des collectivités territoriales, « aux dépenses
engagées non mandatées et aux recettes certaines n'ayant pas donné lieu à l'émission d'un
titre.(…) Les restes à réaliser de la section de fonctionnement arrêtés à la clôture de
l'exercice correspondent aux dépenses engagées non mandatées et non rattachées ainsi
qu'aux recettes certaines n'ayant pas donné lieu à l'émission d'un titre et non rattachées. »
Afin d’apprécier le respect des dispositions légales, la chambre a identifié, dans
le compte administratif 2016 une vingtaine de restes à réaliser d’un montant supérieur à
100 000 € en dépenses et à 50 000 € en recettes pour la section d’investissement. Les
restes à réaliser s’élevaient à 6 216 594 € en dépenses et à 1 002 700 € en recettes.
Au vu des pièces justificatives produites par la commune, il apparaît une
surestimation globale de l’ordre de 188 000 € en dépenses et de 380 000 € en recettes.
Cette situation a donc conduit à sous-estimer d’environ 200 000 € le besoin de financement
de la section d’investissement pour cette année.
A titre d’illustration, pour les restes à réaliser correspondant à des opérations
de travaux pluriannuels, la commune n’inscrit qu’une part de l’engagement non mandaté
en le limitant aux besoins estimés pour l’année suivante ou reporte le solde de crédits de
paiement, pour les travaux gérés dans le cadre d’autorisations de programme, sans
engagement juridique formalisé. Dans d’autres cas, la commune majore le montant en
dépenses en anticipant le financement d’éventuels travaux supplémentaires et les effets
liés à la révision de prix de marchés. Il s’avère enfin que la commune a pu comptabiliser en
restes à réaliser en dépenses des engagements établis en 2017, voire des marchés
effectivement soldés au 31 décembre.
La chambre rappelle la nécessité de se conformer à la définition réglementaire
du CGCT pour évaluer le niveau des restes à réaliser. La commune s’est engagée à
poursuivre ses efforts dans ce domaine.
C- Conclusion sur la partie
Dans son ensemble, la commune a fourni des éléments qui attestent d’une
fiabilité effective des comptes. Des axes d’amélioration sont néanmoins envisageables.
La
commune devra ainsi, au vu des constats de la chambre, améliorer la présentation de son
rapport relatif aux débats d’orientations budgétaires, mettre en concordance les données
entre l’inventaire comptable et l’état de l’actif, modifier les modalités d’amortissement des
subventions versées et comptabiliser les restes à réaliser conformément à la définition
énoncée par le CGCT.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
7
IV – LA SITUATION FINANCIÈRE DE LA COMMUNE
A- L’évolution des recettes de fonctionnement
Tableau 3 : Tableau d’équilibre général de la section de fonctionnement
1- Les ressources fiscales propres
La commune perçoit les produits de la taxe d’habitation, de la taxe foncière sur
le bâti et sur le non bâti pour un montant de presque 6,8 M€ en 2016. La fiscalité
professionnelle est perçue par la communauté urbaine d’Alençon, qui bénéficie aussi d’une
fiscalité complémentaire au titre des taxes foncières et de la taxe d’habitation.
Les taux d’imposition ont diminué à partir de 2014 avec une baisse de 11,24 %
à 10,68 % pour la taxe d’habitation, de 11,80 % à 11,21 % pour la taxe foncière sur les
propriétés bâties, et de 27,12 % à 25,76 % pour la taxe foncière sur les propriétés non
bâties. Ces taux d’imposition apparaissent très inférieurs aux taux moyens pratiqués par
les communes appartenant à la même strate (19,98 % pour la taxe d’habitation, 23,20 %
pour la taxe foncière sur les propriétés bâties et 55,6 % pour la taxe foncière sur les
propriétés non bâties).
Si les bases fiscales de la commune ont progressé selon les rythmes prévus
dans les projets de loi de finances, les bases par habitant apparaissent inférieures aux
moyennes de la strate (121 € contre 277 € pour la taxe d’habitation, 125 € contre 325 €
pour la taxe foncière sur les propriétés bâties).
2- La fiscalité reversée
La commune perçoit une attribution de compensation versée par la
communauté urbaine d’Alençon. Le montant de cette attribution a diminué du fait des
évolutions de compétences prises en charge par la communauté urbaine et, notamment, le
transfert de la compétence en matière de politique de la ville et de la voirie empruntée par
les lignes régulières de transport urbain à partir de 2015. Cette attribution de compensation
a baissé de 4 725 231 € à 4 256 042 € entre 2013 et 2016.
en €
2013
2014
2015
2016
Var. annuelle
moyenne
Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)
8 619 228
8 295 891
8 368 878
8 429 631
-0,7 %
+ Ressources d'exploitation
876 550
864 154
812 250
882 750
0,2 %
= Produits "flexibles" (a)
9 495 778
9 160 045
9 181 129
9 312 380
-0,6 %
Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
15 509 899
15 966 545
16 068 017
15 824 837
0,7 %
+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat
4 106 077
4 108 509
3 701 158
3 644 405
-3,9 %
= Produits "rigides" (b)
19 615 976
20 075 054
19 769 175
19 469 242
-0,2 %
Production immobilisée, travaux en régie (c)
746 257
910 167
659 156
469 028
-14,3 %
= Produits de gestion (a+b+c = A)
29 858 010
30 145 266
29 609 460
29 250 651
-0,7 %
Charges à caractère général
5 306 205
5 259 733
5 405 395
5 335 409
0,2 %
+ Charges de personnel
10 828 603
11 225 983
11 503 346
11 544 048
2,2 %
+ Subventions de fonctionnement
3 216 027
3 203 075
3 434 886
4 110 009
8,5 %
+ Autres charges de gestion
642 594
699 435
702 252
721 680
3,9 %
= Charges de gestion (B)
19 993 429
20 388 226
21 045 879
21 711 146
2,8 %
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
9 864 581
9 757 041
8 563 581
7 539 504
-8,6 %
en % des produits de gestion
33,0 %
32,4 %
28,9 %
25,8 %
+/- Résultat financier (réel seulement)
-63 162
-38 738
-22 435
-27 152
-24,5 %
- Subventions exceptionnelles versées aux services
publics industriels et commerciaux
0
0
0
0
N.C.
+/- Solde des opérations d'aménagements de
terrains (ou +/- values de cession de stocks)
0
0
0
0
N.C.
+/- Autres produits et charges excep. réels
217 831
50 749
8 398
-94 103
N.C.
= CAF brute
10 019 250
9 769 052
8 549 545
7 418 250
-9,5
%
en % des produits de gestion
33,6 %
32,4 %
28,9 %
25,4 %
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
8
La commune est bénéficiaire du fonds de péréquation et de solidarité (88 584 €
en 2016) mais contribue au fonds national de garantie individuelle des ressources pour un
montant annuel de 700 221 €.
3- Ressources institutionnelles
Les ressources institutionnelles comprennent la dotation globale de
fonctionnement (DGF), les participations et les attributions de compensation et de
péréquation.
La DGF a légèrement progressé à un niveau de 12,527 M€ en 2016, la hausse
de la dotation d’aménagement (dotation de solidarité urbaine et dotation nationale de
péréquation) compensant la baisse de la dotation forfaitaire.
La progression des versements de l’Etat au titre des emplois aidés a contribué
à la progression des participations versées alors que les compensations pour dégrèvement
ont diminué.
B- Les dépenses de la section de fonctionnement
1- Les charges à caractère général
Ces charges apparaissent stables avec une progression moyenne de 0,2 %
entre 2012 et 2016, les principales dépenses correspondant aux achats autres que les
terrains à aménager, aux autres services extérieurs, aux dépenses d’entretien et de
réparation et aux contrats de prestation de services avec des entreprises.
2- Les charges de personnel
Les dépenses de personnel sont majoritairement liées à la rémunération des
personnels externes correspondant de fait à la rémunération des personnels de la
communauté urbaine affectés pour partie au service de la commune via des conventions
de mise à disposition.
Une convention du 6 novembre 1997 précise les modalités de mise à
disposition réciproque du personnel de la ville et de la communauté urbaine, ainsi que les
conditions de remboursement des traitements et des charges de personnels mis à
disposition.
Tableau 4 : Charges de personnel
Le nombre des agents permanents a progressé d’un niveau total de 32 ETP au
31 décembre 2013 à 38 ETP en décembre 2016. Cette progression résulte de l’intégration
dans les effectifs municipaux des personnels affectés à l’entretien des cimetières. La masse
salariale, qui a progressé de 2,2 % par an entre 2013 et 2016, représente 53,1 % des
charges courantes en 2016.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
9
3- Les autres charges et les subventions de fonctionnement
Les charges de gestion résultent des contributions aux organismes de
regroupement (parc naturel régional), des participations obligatoires correspondant à la
prise en charge des dépenses des écoles privées sous contrat (426 888 € en 2016),
conformément aux dispositions du CGCT et du code de l’éducation, et des indemnités des
élus et des frais des élus (259 871 € en 2016).
Les subventions de fonctionnement correspondent aux sommes versées au
CCAS (1,133 M€ en 2016), aux établissements publics (CUA via l’attribution d’un fonds de
concours de 500 000 € et une subvention à l’office de tourisme) et aux personnes de droit
privé.
L’instruction a révélé que les fonds de concours versés depuis 2016 avaient été
attribués par la commune à la communauté urbaine sans pour autant respecter les
obligations législatives énoncées à l’article L. 5215-26 du code général des collectivités
territoriales et l’article 186 de la loi n° 2004-809 du 13 août relative aux libertés et aux
responsabilités locales.
2
La chambre recommande à la commune de prendre explicitement une
délibération annuelle préalable au versement du fonds de concours à l’EPCI, qui ne peut
être accordé que dans le respect des dispositions légales.
Les subventions aux personnes de droit privé ont progressé de 2,7 % par an
entre 2013 et 2016 avec un montant de 2 219 807 €. Cette progression résulte pour partie
des financements apportés aux associations qui proposent des interventions dans le cadre
des temps d’activités périscolaires (160 710 € sont ainsi estimés au titre de l’année scolaire
2016-2017, les objectifs et moyens étant définis dans les conventions conclues avec les
associations).
C- La formation de la capacité d’autofinancement brute
La capacité d’autofinancement (CAF) brute exprime la capacité de la commune
à dégager en section de fonctionnement un excédent permettant à la fois de rembourser
l’annuité du capital des emprunts et de financer les dépenses d’investissement.
La CAF de la commune d’Alençon est très élevée, puisqu’elle représente plus
de 25 % des produits de gestion en 2016. Elle a toutefois connu une baisse marquée entre
2013 et 2016 (- 26 %), liée au fait que les produits de gestion ont diminué de 0,7 % par an
entre 2013 et 2016, alors que les charges de gestion ont progressé de 2,8 % sur la même
période.
Cette baisse s’explique, selon le maire en fonctions, par les coûts induits par la
mise en oeuvre de la réforme sur le temps périscolaire estimés à 250 000 € par an (contre
une estimation de la chambre à 365 000 €) et par le versement d’un fonds de concours de
500 000 € à la CUA.
2
Tout d'abord, le versement de fonds de concours doit donner lieu à des délibérations concordantes, adoptées à la majorité
simple, du conseil communautaire et du conseil municipal concerné.
Ensuite, le fonds de concours doit contribuer à financer un équipement, qu'il s'agisse de dépenses d'investissement ou de
fonctionnement afférentes à cet équipement.
Enfin, la structure intercommunale, doit assurer une part du financement au moins égale au montant des fonds de concours
alloués par la commune membre.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
10
D- Le financement de la section d’investissement
1- Les recettes propres de la section d’investissement
Les recettes propres d’investissement résultent principalement de la capacité
d’autofinancement nette qui représente en cumul plus des deux tiers des financements
propres de la commune sur la période 2013 à 2016 (31,6 M€). La commune a également
perçu pour des montants sensiblement équivalents des recettes liées au fonds de
compensation de la TVA (7,7 M€) et des subventions d’investissement (7,5 M€).
2- Les dépenses et subventions d’équipement
Les dépenses d’équipement représentent un montant cumulé de presque
60 M€ sur la période 2013 – 2016. La commune a également versé des subventions
d’équipement pour un montant cumulé de 3,269 M€.
La commune a ralenti son niveau de dépenses d’équipement en 2015 et 2016
par rapport au montant constaté en 2013 et 2014. Les opérations d’investissement ont porté
principalement sur des opérations de réhabilitation urbaine (ANRU), d’entretien de la voirie
communale et des bâtiments communaux, dans le cadre d’autorisations de programme,
mais aussi sur des investissements courants d’environ 3 M€ par an. La commune a
également financé la construction d’un pôle petite enfance, après la réhabilitation du groupe
scolaire « le Point du Jour », et conduit des opérations d’aménagement de l’espace public.
Les subventions d’investissement correspondent pour partie à des subventions
d’équipement versées à des associations ou des sociétés d’habitat pour la construction de
logements sociaux, ainsi qu’un fonds de concours versé en 2015 à la communauté urbaine
d’Alençon pour un montant total de 422 000 €. La progression des subventions versées en
2016 résulte notamment de subventions versées pour la construction de logements sociaux
par Orne Habitat (543 000 €), d’une subvention pour le cinéma Portes de Bretagne
(380 000 €) et de subventions versées à la SNCF dans le cadre de l’aménagement de la
gare (266 000 €).
3-
Les effets sur le fonds de roulement et la trésorerie
Les financements propres disponibles n’ayant pas permis de financer
l’intégralité des investissements, les besoins de financement ont été couverts pour partie
par une mobilisation du fonds de roulement net global (8,6 M€) et par la souscription d’un
emprunt de 6 M€ en 2016.
Le niveau du fonds de roulement et le besoin en fonds de roulement négatif
contribuent à dégager une trésorerie nette de presque 10 M€ en décembre 2016,
correspondant à plus de cinq mois de dépenses courantes.
E- La dette
L’encours de dette supporté par la commune d’Alençon apparaît sécurisé en
l’absence d’emprunts risqués.
L’endettement a progressé en 2016 du fait de la souscription d’un nouvel
emprunt d’un montant total de 6 M€. Rapportée à la capacité d’autofinancement brute de
la commune, la capacité de désendettement apparaît très satisfaisante avec un ratio
inférieur à une durée d’un an. L’encours de dette par habitant se situe au niveau de 272 €
par habitant, largement inférieur à celui constaté dans les communes de la même strate
(1 078 € par habitant).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
11
F- Conclusion sur la partie
L’analyse financière de la collectivité révèle une situation contrôlée avec un
fonds de roulement élevé. Malgré une baisse de l’épargne sur la période du contrôle, la
commune a financé ses investissements sans recours à l’endettement, comme en
témoignent le ratio de désendettement et la faiblesse de l’encours de dette par habitant.
V - LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
La commune a décidé de mutualiser la gestion de ses ressources humaines
avec la communauté urbaine d’Alençon dans le cadre d’une convention de mise à
disposition réactualisée annuellement. Le contrôle de la chambre a porté sur le respect de
la durée du temps de travail, en lien avec l’évolution de l’absentéisme, le régime
indemnitaire du personnel, les astreintes.
A- La durée du temps de travail
La durée du temps de travail est prévue par les dispositions du règlement
intérieur de septembre 2003 commun au personnel de la ville, de la communauté urbaine
et du centre communal d’action sociale. Le nombre de jours de congés dont peuvent
bénéficier les agents de la ville permet de déterminer la durée annuelle du temps de travail.
Ainsi le règlement intérieur dispose que les agents bénéficient de 27 jours de
congés payés annuellement ainsi que de 12 jours de « réduction du temps de travail » et
des congés d’ancienneté (entre 1 à 4 jours). Le tableau suivant met en évidence une durée
du temps de travail inférieure à l’obligation annuelle de 1 607 heures. La durée quotidienne
du temps de travail est de 7 h 24 mn (7,4 h).
La chambre rappelle à la commune la nécessité de se mettre en conformité
avec la durée légale du temps de travail.
Tableau 5 : Durée du temps de travail
Règlement intérieur
Nombre de jours annuels
365
Week-ends
104
Jours fériés (moyenne)
8
Nombre de jours de congés/RTT
27 jours de congés annuels et 12 RTT
Congés pour ancienneté
En fonction de l’ancienneté (1 à 4 jours à partir de 5 ans),
Nombre de jours travaillés
Entre 210 et 214 jours
Total en heures
Entre 1554 h et 1583 h
Source
: Ville d’Alençon, Règlement intérieur
B- L’absentéisme
Demeuré relativement stable entre 2013 et 2015, l’absentéisme a fortement
progressé en 2016 avec un quasi triplement par rapport à 2015 (voir annexe).
Cette progression résulte principalement de l’augmentation des congés pour
maladie ordinaire et de congés pour longue maladie. Le nombre de jours d’absence liés
aux accidents du travail augmente significativement en 2016, en passant de 82 jours en
2015 à 353 jours en 2016.
La commune a expliqué que ces données résultaient principalement de cinq
arrêts de travail représentant 1 002 jours, dont notamment un accident du travail d’un
policier municipal et trois arrêts pour maladie ordinaire.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
12
Exprimé en équivalent temps plein travaillé sur la base de 1 607 heures, cet
absentéisme représentait l’équivalent de 11,6 ETP en 2016 à rapporter à un effectif total de
34 ETPT, soit plus d’un agent sur trois. Le maire de la commune indique que le taux
d’absence s’explique par l’absence prolongée de trois agents qui avaient été recrutés dans
le cadre d’un reclassement professionnel. De plus, il conviendrait d’agréger aux effectifs
propres de la ville, les agents mis à disposition par la communauté urbaine. Ainsi, et sur la
base d’un taux d’absentéisme moyen de 11,6 % de ces agents mis à disposition, le taux
d’absentéisme agrégé est en réalité de 13,4 % pour cette année 2016, soit un niveau très
élevé.
En matière d’actions de prévention, la collectivité intervient sur trois axes de
travail :
-
équipements de protection individuelle et aménagement des postes de travail avec
visite du médecin chargé de la prévention à la sécurité ;
-
formation des agents et notamment sur celles qui touchent la sécurité ;
-
accompagnement, adaptation des postes et reclassement.
Les actions ainsi mises en oeuvre atteignant manifestement leurs limites, la
commune doit s’interroger sur les raisons de cette situation et mettre en place des mesures
réactualisées de lutte contre l’absentéisme.
C- Le régime des astreintes
L’astreinte est la période au cours de laquelle l’agent est contraint de rester à
son domicile ou à proximité afin de pouvoir, si besoin est, intervenir au service de son
employeur, pendant une période déterminée, en dehors de son temps de travail quotidien.
Cette disponibilité ouvre droit pour l’agent au versement d’une indemnité d’astreinte ou d’un
repos compensateur.
Par application de l’arrêté du 24 août 2006 fixant le taux de l’indemnité
d’astreinte, repris par délibération du 25 mars 2013, la commune a mis en place les règles
relatives à « l’astreinte de décision » dont peuvent bénéficier les chefs de service ainsi que
le directeur du département patrimoine public. Cette mesure fait suite à l’avis du comité
technique paritaire du 13 juin 2013.
Cette astreinte est rémunérée différemment selon les périodes concernées.
Cependant, la chambre a constaté que l’arrêté ministériel du 14 avril 2015 fixait désormais
les taux à des montants supérieurs à ceux que la commune applique.
Tableau 6 : Astreinte de décision
Astreinte de décision
Montant délibération
du 25 mars 2013
Montant arrêté ministériel
du 14 avril 2015
Semaine complète
74,74 €
121 €
Une nuit entre le lundi et le
samedi ou la nuit suivant un jour
de récupération
5,03 € (ou 4,04 € si astreinte
inférieure à 10 heures)
10 €
Pendant
une
journée
de
récupération
17,43 €
25 €
Un week-end
54,64 €
76 €
Samedi
17,43 €
25 €
Dimanche ou jour férié
21,69 €
34,85 €
Source : Délibération du 25 mars 2013
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
13
La chambre recommande à la commune de réactualiser les montants de ses
astreintes de décision.
D- Le régime indemnitaire et la nouvelle bonification indiciaire
Le régime indemnitaire est issu de la délibération du 19 décembre 2005. Il
prévoit l’attribution de huit primes et indemnités, qui apparaissent conformes au cadre légal.
Des agents perçoivent également la nouvelle bonification indiciaire, conformément aux
arrêtés attributifs.
E- La place de l’évaluation dans l’avancement du personnel
Les agents sont évalués une fois par an, après avoir reçu une note destinée à
rappeler les objectifs de l’entretien professionnel donnant lieu à une évaluation ainsi que
son déroulement chronologique.
Les thématiques abordées au cours de l’entretien portent, en substance, sur la
manière de servir, les souhaits de formation, les objectifs passés et ceux fixés pour l’année
à venir.
L’évaluation a une incidence sur la durée d’avancement d’échelon, qui peut se
faire, eu égard à plusieurs critères, à la durée d’ancienneté minimale ou maximale. En
l’espèce, la commune a eu recours à la modulation de durée.
L’avancement d’échelon est majoritairement effectué à la durée minimale,
comme l’atteste le tableau suivant.
Tableau 7 : Recensement des avancements d’échelon
2013
2014
2015
2016
Avancement échelon
9
15
17
20
Durée minimale
9
11
16
17
Durée maximale
4
1
3
Source : Ville d’Alençon, arrêtés nominatifs
VI – LES MARCHÉS PUBLICS
Le service de la commande publique est mutualisé avec la communauté
urbaine d’Alençon. La chambre a analysé cinq consultations passées en procédure adaptée
et une selon la procédure de l’appel d’offres ouvert européen. Ces marchés
correspondaient à des prestations différentes (marchés d’insertion, de travaux scolaires, de
démolition de bâtiments amiantés et de prestations intellectuelles).
A- L’organisation de la commande publique
La commune ne dispose pas à proprement parler d’un guide des marchés
publics. Cependant, les services utilisent un « tableau des procédures de mise en
concurrence des marchés publics ». Dans ce document, leur attention est appelée sur la
règle à suivre en matière de procédure adaptée, dont les modalités de mise en oeuvre sont
à déterminer au sein même de chaque pouvoir adjudicateur.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
14
Ainsi, la commune a fait le choix de procéder à une publicité de 21 jours et de
ne pas réunir de commission en procédure adaptée. Seule une commission d’attribution ad
hoc intervient dans le cadre des consultations de travaux, d’un montant supérieur à
209 000 € HT. En deçà, l’attribution est directement effectuée par le pouvoir adjudicateur,
à savoir le maire ou son représentant, lesquels ont été habilités par délibération du 14 avril
2014. Les membres de la commission d’appel d’offres ont été désignés lors de cette même
séance de l’assemblée délibérante.
B- Les conditions de passation et d’exécution des marchés publics
1- Marchés d’insertion
Deux consultations à bons de commande, avec montants minimum et
maximum, portaient sur des marchés d’insertion et de qualification professionnelle de
personnes éloignées de l’emploi relatives, d’une part, à la gestion des herbes sur les
espaces publics, pour 30 000 € maximum et, d’autre part, à la maintenance préventive et
curative de vélos pour 6 000 € à 16 000 € par an et reconductible trois fois.
Dans le cadre de la consultation sur la maintenance des vélos, un avenant a
été conclu pour intégrer le prix forfaitaire annuel par vélo à assistance électrique, sans
incidence financière. Le critère de performance d’insertion était chiffré à 60 % et celui du
prix à 40 % pour la maintenance des vélos et respectivement de 70 % et de 30 % pour les
espaces publics.
L’exécution des deux marchés n’a pas entraîné de dépassement des montants
contractuels. Ainsi, pour le marché de maintenance des vélos, la dépense est de
20 571,52 € pour un montant maximum contractuel arrêté à 76 800 € TTC. Concernant le
marché de gestion des herbes sur les espaces publics, le montant réglé est de
23 691,12 €TTC pour les seules années 2015, 2016 et ce, jusqu’à mars 2017 sur les
36 000 € contractuels. Ces consultations n’appellent pas d’observations particulières.
2- Marchés de travaux scolaires
En premier lieu, la chambre a vérifié les modalités de passation et d’exécution
de travaux de réaménagement de la cour de l’école maternelle Molière à Alençon. Ce
premier marché n’appelle pas d’observations.
La seconde consultation étudiée porte sur les travaux de mise en conformité de
l’école primaire Masson induits par le classement du bâtiment en R 4ème catégorie. Cette
procédure intègre une clause obligatoire à caractère social pour deux de ses lots.
Plus précisément, le marché alloti comporte huit lots, répartis entre le gros
oeuvre (lot 1), la menuiserie aluminium (lot 2), le revêtement de sol PVC, la plâtrerie,
l’isolation menuiserie intérieure (lot 3), la couverture (lot 4), la plateforme monte-escalier
(lot 5), le revêtement de sols PVC (lot 6), les travaux d’électricité (lot 7) et les travaux de
plomberie, carrelage faïence, peinture (lot 8).
L’exécution des lots 2 (menuiserie aluminium), 3 (plâtrerie) et 5 (plateforme et
monte-escalier) de cette consultation a donné lieu à des dépassements des délais
d’exécution.
Ainsi, le lot 2 a été notifié le 5 juin avec un délai d’intervention du 6 juillet au
24 juillet 2015. Le planning prévisionnel confirme ce délai d’intervention. La réception des
travaux indique cependant la date du 7 août 2015.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
15
De même, le lot 3 a été notifié le 8 juin avec un délai d’intervention du 22 juin
au 31 juillet 2015. Le planning prévisionnel reprend le même délai. La réception des travaux
indique la date du 11 septembre 2015.
Le lot 5 a été notifié le 4 juin avec un délai d’intervention du 6 juillet au 21 août
2015. Le planning prévisionnel, rendu contractuel par sa notification le 4 juin, fixe le délai
d’intervention à la période du 10 août au 23 août. La réception des travaux, quant à elle,
indique la date du 11 septembre 2015.
Interrogée sur ce point, la commune n’a pas été en mesure de fournir un
avenant ou un ordre de service. L’achèvement des travaux étant fixé à une date postérieure
aux délais contractuels, la ville aurait dû procéder à l’application de pénalités de retard
comme prévu au cahier des clauses administratives particulières, à défaut d’acte portant
prorogation de ces délais.
La chambre rappelle que la commune doit faire preuve de vigilance quant au
dépassement des délais d’exécution contractuels. Ici, ces lots pour lesquels des pénalités
auraient dû être appliquées représentent un montant global de 7 800 €, déduction faite de
la tranche d’exonération de 1 000 € HT pour chaque lot, précisée dans le CCAP.
3- Marchés de démolition des bâtiments amiantés
Le marché relatif aux travaux de démolition de bâtiments amiantés, composé
de trois lots, a été attribué pour un montant global de 81 243,23 € TTC. Il s’agit de la
réalisation de travaux de sécurisation par déconstruction sélective de bâtiments, propriétés
de la commune.
En substance, le lot 1 portait sur la démolition de deux anciennes classes
préfabriquées d’un groupe scolaire, le lot 2 sur la démolition d’anciens garages et appentis
et le lot 3 sur la démolition d’anciens ateliers et stockage du parc des expositions Anova.
Un avenant a été conclu pour le premier lot afin d’intégrer des travaux supplémentaires
pour 1 200 €.
Les critères d’attribution retenus étaient, de façon classique, la valeur technique
de l’offre pour 40 % et le prix pour 60 %. Ces derniers ont été respectés lors de l’analyse
des offres.
A l’examen du dossier, le registre des dépôts mentionne sept entreprises alors
que le tableau d’ouverture des offres, daté du 20 février 2015, en recense neuf. La
commune n’a pas été en mesure de communiquer le registre dématérialisé pour cette
consultation.
La chambre rappelle que l’enregistrement exhaustif des plis reçus avant la date
limite de réception des offres, indiquée dans l’avis d’appel public à la concurrence, est une
condition sine qua non de la recevabilité des offres.
L’exécution de ce marché, d’un coût de 80 000 €, n’appelle pas d’observations
complémentaires.
4- Marchés Ad’ap
La commune a passé un marché sous la forme d’une procédure d’appel d’offres
ouvert européen. Cette consultation portait sur l’élaboration « d’agendas d’accessibilité
programmés » (Ad’AP) thématiques pour les établissements recevant du public et les
installations ouvertes au public ; elle comportait comme critères d’attribution des offres, à
parts égales, le prix et la valeur technique.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
16
Cette prestation était divisée en 6 lots répartis en fonction des locaux visés :
administrations et locaux loués pour bureaux (lot 1), installations ouvertes au public (lot 2),
locaux associatifs, salles polyvalentes et autres bâtiments (lot 3), locaux sportifs (lot 4),
bâtiments scolaires (lot 5) et cultuels (lot 6). Elle résulte des dispositions de la loi du
11 février 2005 relative à l’égalité des droits et des chances, qui imposait aux collectivités
le dépôt en préfecture de l’agenda en septembre 2016.
Pour la passation de ce marché à bons de commande sans montant minimum
ni maximum, la commune a fait paraître l’avis de publicité au Journal Officiel de l’Union
Européenne et au Bulletin Officiel des Annonces de Marchés Publics ainsi que sur son profil
d’acheteur public le 28 janvier 2015. Un avis rectificatif est paru le 9 février 2015 avec une
réception des plis pour le 16 mars 2015.
La chambre a constaté que la comparaison des offres a été effectuée selon
deux modalités.
Dans un premier temps, la commune a classé les entreprises en fonction des
deux critères de prix et de valeur technique.
La commune a ensuite fait application des dispositions insérées dans le
règlement de consultation, selon lesquelles « si un candidat est classé premier sur plus de
deux lots, les deux lots qui lui seront attribués le seront selon l’ordre de priorité donné à
l’acte d’engagement par le candidat. Pour les lots pour lesquels le candidat a été classé
premier mais qui ne lui sont pas attribués après application de la règle de préférence
énoncée ci-dessus, le lot sera attribué au candidat classé deuxième sous réserve qu’après
l’application de la règle de préférence, le candidat ne soit pas attributaire de deux autres
lots. Dans cette hypothèse, le lot sera attribué au troisième candidat sous les mêmes
réserves et ainsi de suite. »
Selon le rapport de présentation, la commune a « souhaité limiter le volume de
la mission devant être assumée par chaque attributaire pour permettre le respect des
délais ».
Cette disposition, portant limitation du nombre de lots attribués à chaque
candidat, est conforme à la combinaison des articles 5 et 10 du code des marchés publics
en vigueur à cette période ainsi qu’à la jurisprudence du Conseil d’Etat.
Cependant, l’urgence ainsi invoquée doit à ce stade être relativisée dans la
mesure où la loi date du 11 février 2005 avec une obligation de réalisation de l’accessibilité
des établissements recevant du public et des installations ouvertes au public au 1
er
janvier
2015 avec possibilité de dérogations dûment justifiées. Le délai ultime prévu à l’ordonnance
n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 est de 12 mois pour que la collectivité dépose son
agenda d’accessibilité programmée.
Exception faite des deux lots 3 et 4, l’application de cette disposition a conduit
la commune à attribuer les lots aux candidats classés en deuxième ou en troisième position,
soit un coût supplémentaire de 85 159,20 € TTC.
Tableau 8 : Comparaison des résultats de classement des offres
Source : Marchés publics
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
17
Les dépenses réglées à ce jour sont de 198 782,45 €TTC pour un engagement
contractuel de 201 839 €, correspondant à la somme des bons de commande émis.
VII - L’EXERCICE DE LA COMPÉTENCE EN MATIERE SCOLAIRE ET
PÉRISCOLAIRE
A- Chiffres clés
Les effectifs scolaires ont baissé de 4,2 % entre 2013 et 2017 pour les élèves
des écoles publiques (1 945 contre 2 032).
En revanche, le nombre d’élèves de l’enseignement privé a augmenté de
12,6 %, de 789 à 888. Selon la commune, ces évolutions sont notamment liées à la baisse
de la démographie constatée sur le territoire et au départ de certaines familles sur d’autres
communes de l’agglomération. Une école a été fermée lors de la rentrée 2016-2017, en
raison de la faiblesse de ses effectifs.
La compétence dans le domaine scolaire et périscolaire relève de la commune
d’Alençon. La communauté urbaine est en revanche compétente pour la restauration
périscolaire et l’accueil extrascolaire.
B- La dynamique des dépenses et recettes scolaires et périscolaires
1-
La part des dépenses scolaires et périscolaires dans le budget de la
commune (section de fonctionnement)
La part des dépenses scolaires et périscolaires dans le budget de la commune
(3,2 M€ en 2016) est retracée dans le tableau ci-dessous. Elle apparaît sensiblement
équivalente à ce qui est constaté pour les collectivités de taille comparable – 14 % selon
les données de l’observatoire des finances locales.
Tableau 9 : Part des recettes réelles et des dépenses réelles relevant des compétences
scolaires et périscolaires
Source : Ville Alençon
Le dynamisme des recettes perçues (près de 385 000 € en 2016), notamment
de la caisse d’allocations familiales, pour l’accueil de loisirs sans hébergement et du fonds
d’amorçage des nouveaux rythmes scolaires (70 % des recettes de fonctionnement en
2016), a conduit à augmenter la part des recettes relevant des compétences scolaires et
périscolaires dans les recettes réelles de fonctionnement. Les participations des familles
sont uniquement limitées aux activités périscolaires préexistantes à la réforme des rythmes
scolaires (garderie et études dirigées), en fonction de tarifs délibérés chaque année. Ces
recettes représentent environ 25 % des recettes de fonctionnement, le solde correspondant
aux participations des autres collectivités pour les frais de scolarité.
2013
2014
2015
2016
variation
annuelle
Recettes réelles de fonctionnement
30 348 157 €
30 753 419 €
30 182 778 €
29 800 092 €
‐
0,6 %
Recettes réelles de fonctionnement pour les
compétences scolaires et périscolaires
117 707 €
370 332 €
306 486 €
384 369 €
48,4 %
Part des recettes relevant des compétences scolaire et
périscolaire
0,4 %
1,2 %
1,0 %
1,3 %
49,3 %
Dépenses réelles de fonctionnement
21 035 964 €
21 446 325 €
22 005 190 €
22 808 570 €
2,7 %
Dépenses réelles de fonctionnement pour les
compétences scolaires et périscolaires
2 320 790 €
2 491 912 €
3 175 886 €
3 246 795 €
11,8 %
Part des dépenses relevant des compétences scolaires et
périscolaires (yc RH)
11,0 %
11,6 %
14,4 %
14,2 %
8,9 %
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
18
La commune émet des titres de recettes par trimestre. Elle rencontre quelques
difficultés de recouvrement, sans pour autant mettre en oeuvre des moyens simplifiés de
paiement.
Les dépenses de personnel
Le taux d’encadrement
La ville d’Alençon affecte un agent territorial spécialisé des écoles maternelles
(ATSEM) par classe de maternelle. De plus, pour les classes de TPS (toute petite section),
un partenariat avec des organismes de formation (lycées professionnels, maison familiale
et rurale notamment) existe pour affecter un stagiaire, qui accompagne l’enseignant et
l’ATSEM présents.
Pour les temps d’accueil périscolaire, issus de la réforme des rythmes éducatifs,
les taux d’encadrement en vigueur sont pris en compte, soit un encadrant pour quatorze
enfants scolarisés en maternelle et un encadrant pour dix-huit enfants scolarisés en
élémentaire. Néanmoins, pour certaines activités spécifiques, les taux d’encadrement
peuvent être adaptés (par exemple pour les activités proposées par des professeurs du
conservatoire à rayonnement départemental, qui en fonction des activités accueillent un
nombre d’enfants en deçà des taux réglementaires).
Pour les garderies du matin et du soir, deux voire trois adultes surveillent les
enfants présents. Enfin, concernant les études surveillées, le taux d’encadrement est d’un
adulte pour cinq enfants pour les CP et un adulte pour vingt enfants pour les classes allant
du CE1 au CM2. Ces taux peuvent éventuellement être légèrement revus à la hausse en
fonction de situations spécifiques constatées sur les écoles situées au sein du réseau
d’éducation prioritaire.
Mode de gestion et de recrutement des agents affectés aux activités scolaires
et périscolaires
Pour constituer les équipes d’encadrement et d’animation des temps
périscolaires, la ville d’Alençon s’appuie sur :
- les personnels de la collectivité qui travaillent au sein des écoles (ATSEM et agents
d’entretien) ;
- un partenariat avec des associations du territoire qui proposent des interventions dans le
cadre d’une convention d’objectifs et de moyens : ces associations mettent à disposition
des intervenants TAP et des directeurs TAP ;
- le redéploiement de certains personnels de la collectivité sur l’animation des TAP, pour
une partie de leurs missions : à titre d’exemple, les trois éducateurs sportifs du service
des sports ont également participé à l’encadrement des TAP : un en tant qu’intervenant,
un qui a été tour à tour directeur TAP puis intervenant, et la dernière qui a assumé les
missions de directeur TAP sur la base de 0,5 ETP ;
- le recrutement d’intervenants TAP sous forme de vacations ;
- le recrutement de surveillants TAP sous forme de vacations ;
- le recrutement de directeurs TAP contractuels (30 heures par semaine) ;
- le recrutement d’intervenants TAP dans le cadre du dispositif « emploi d’avenir ».
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
19
Taux d’absentéisme des agents scolaires et périscolaires et gestion des
remplacements
Selon les données produites par la ville, les absences ont évolué comme suit :
Tableau 10 : évolution de l’absentéisme
Source : Ville Alençon / retraitement CRC
Ce constat doit cependant être nuancé par le fait que les absences des
vacataires bénéficiant de contrats horaires et des animateurs mis à disposition par les
associations ne sont pas comptabilisées dans les décomptes des absences.
Pour pallier ces absences, la collectivité dispose d’un pôle de remplacement
constitué de cinq agents. Elle estime que ce dernier ne permet pas de combler l’ensemble
des absences. Dès lors, le recours à des contrats courts peut être envisagé pour certains
remplacements, des déplacements ponctuels d’agents et aussi des non-remplacements.
Chaque situation est analysée en fonction du poste à remplacer : encadrement d’enfants,
surveillance, entretien.
La commune estime que ses marges de manoeuvre sont très limitées. En effet,
pour les accueils déclarés auprès des services de l’État, les taux d’encadrement sont à
respecter. Pour ceux qui ne sont pas soumis à une réglementation (exemple des garderies),
la réduction des effectifs ne permettrait pas d’assurer une sécurité minimum des enfants
accueillis.
La sollicitation des ATSEM pour l’encadrement des activités périscolaires a été
proposée sur la base du volontariat. Si cette option semble pertinente à différents niveaux
(connaissance des enfants, repère pour les enfants, mission ayant une visée éducative
notamment), les heures consacrées à ces missions se font au détriment de celles
consacrées à l’entretien des locaux. Dès lors, il a fallu compenser par la mobilisation
d’autres agents (recrutements ou augmentation de volumes horaires).
Les dépenses liées au patrimoine immobilier et les autres dépenses de
fonctionnement
Les dépenses relatives aux travaux d’entretien et de maintenance sont les
suivantes :
-
en 2013 : 108 502 € (dont 35 985 € de rénovation des chaufferies, 21 507 € de
rénovation des façades) ;
-
en 2014 : 79 317 € ;
-
en 2015 : 105 896 € ;
-
en 2016 : 62 206 €.
Pour les autres dépenses de fonctionnement, la commune d’Alençon indique
que la sortie des tarifs réglementés et l’application de nouveaux tarifs d’électricité et de gaz
dans le cadre d’un marché contracté auprès de l’UGAP concernant les bâtiments scolaires
ont permis une économie de 15 % sur le coût de ces fluides.
2013
2014
2015
2016
1
Nombre de jours d'absence périscolaire et scolaire
2203
2246
3280
2541
Nombre d'agents périscolaire et scolaire
134
265
269
271
3=2/1
Nombre de jours moyen d'absence scolaire et périscolaire
16,4
8,5
12,2
9,4
2
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
20
2-
Les recettes et dépenses d’investissement et la gestion du patrimoine
scolaire
Les recettes et dépenses d’investissement
Si la commune n’a pas perçu sur la période des recettes d’investissement pour
les compétences scolaires et périscolaires, elle a bénéficié de financements au titre de la
dotation de développement urbain (DDU) en section de fonctionnement, qui lui ont permis
de financer une part des travaux engagés pour le réaménagement de l’école primaire du
« Point du Jour » à Courteille (pour un montant total de 4 223 046 € H.T). Cette opération
a constitué la principale opération d’investissement sur la période.
Tableau 11 : Dépenses réelles d’investissement relatives aux compétences scolaires
Source : Commune d’Alençon
Organisation de la gestion du patrimoine scolaire
La ville d’Alençon a cherché à optimiser sa gestion du patrimoine scolaire au
cours de ces dernières années. Ainsi, l’école du Point du Jour, située au sein du quartier
de Courteille, a fait l’objet d’un programme de réhabilitation avec le regroupement des
écoles maternelles et élémentaires sur une partie de l’ancienne école élémentaire. Les
locaux de l’école maternelle ont été désaffectés pour laisser place à la création d’un pôle
petite enfance. La nouvelle école a ouvert le 14 février 2014, le pôle petite enfance est entré
en fonctionnement le 15 juin 2015.
Enfin, face à la baisse régulière des effectifs (de 136 élèves en 2002 à 54 en
2015), qui a entraîné des fermetures de classes successives, l’école Jacques Prévert a été
fermée à la rentrée de septembre 2016. Les locaux ont été désaffectés pour de nouveaux
usages, qui se partageront entre un relais d’assistants maternels et un centre social
existant, lequel pourra ainsi bénéficier de plus d’espace pour mener à bien ses activités.
En raison de la baisse de la démographie et du nombre d’enfants scolarisés, la
commune ne prévoit pas la construction de nouveaux bâtiments, les établissements
scolaires étant globalement en mesure de recevoir un afflux soudain d’élèves. Des
investissements liés aux travaux de grosses réparations sont toutefois prévus dans le plan
pluriannuel des investissements.
Pour les logements de fonction, certains locaux sont encore utilisés
conformément à leur destination initiale. Deux instituteurs bénéficient ainsi à ce jour de cet
avantage. Les autres logements sont loués à des enseignants ou ont été vendus. Une partie
de ces logements sont vacants. Parmi ces derniers, certains sont utilisés dans le cadre des
activités périscolaires.
Programmation des investissements et évaluation des coûts de mise aux
normes d’accessibilité et de sécurité des bâtiments et équipements
scolaires
Les coûts liés aux investissements sont intégrés dans le plan pluriannuel
d’investissement et chiffrés dans les autorisations de programme et crédits de paiement.
2013
2014
2015
2016
variation
annuelle
DEPENSES REELLES D'INVESTISSEMENT pour les
compétences scolaire et périscolaire
5 027 457,37
1 318 436,42
969 075,76
1 618 390,75
‐
31,5 %
Travaux de construction et grosses réparations (23)
4 922 283,59 €
1 085 226,25 €
822 076,80 €
1 046 567,07 €
‐
40,3 %
Travaux de réparations récurrentes (23)
18 605,72 €
83 305,07 €
35 900,86 €
89 600,86 €
68,9 %
Matériel informatique (21)
48 131,60 €
2 873,62 €
56 793,89 €
388 385,21 €
100,6 %
Autres acquisitions (mobiliers…) (21)
38 436,46 €
147 031,48 €
54 304,21 €
93 837,61 €
34,7 %
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
21
Dans le cadre du budget primitif 2014 et par délibération du 25 novembre 2013,
la ville d’Alençon a mis en place les autorisations de programme et crédits de paiement
(AP/CP), dans différents domaines dont celui de l’entretien des bâtiments. De nouvelles
autorisations de programme ont été créées dans le cadre des budgets primitifs 2015 et
2016. Celles créées en 2016 concernent la mise en accessibilité des équipements publics.
L’estimation de la mise aux normes d’accessibilité de l’ensemble des groupes
scolaires alençonnais s’élève à 715 032 €. En 2016, deux écoles maternelles (Robert
Desnos et Masson) ont fait l’objet de travaux pour un montant total de 25 882 €.
En 2017, les groupes scolaires Émile Dupont et Molière ont fait l’objet de
travaux. Pour l’instant, 68 000 € de dépenses ont été programmés.
3- Le coût moyen supporté par la commune
Les participations versées aux écoles privées
Chaque année, la ville verse une participation aux écoles privées pour leurs
classes maternelles et élémentaires. Ces modalités sont précisées dans une convention
signée avec chaque école. La participation de la ville est déterminée par rapport au coût de
revient en fonctionnement d’un élève des écoles publiques multiplié par le nombre d’élèves
des écoles privées, constaté à chaque rentrée.
Les modalités de calcul de ces participations sont établies conformément à la
circulaire du ministère de l’éducation nationale du 15 février 2012. Les participations
arrêtées figurent dans le tableau suivant, elles sont renseignées dans les délibérations.
Tableau 127 : Participation par élève versée aux écoles privées
Année
2013
2014
2015
2016
Participation élève
maternelle
771 €
925 €
925 €
1154 €
Participation élève
élémentaire
666 €
632 €
623 €
662 €
Source : Délibérations du conseil municipal
Des conventions pluriannuelles sont établies avec chaque école sous contrat,
qui rappellent notamment les conditions de financement, les effectifs pris en compte, les
modalités de versement ainsi que les documents justificatifs à fournir par l’OGEC à la ville
d’Alençon et notamment les comptes de la gestion scolaire et le tableau de la gestion
scolaire, qui fournit les résultats par secteur pédagogique et activité périscolaire.
A partir de ces documents, le service de l’évaluation et de la performance
réalise une analyse financière qui porte sur l’évolution des résultats annuels et du bilan des
quatre écoles privées, permettant notamment d’analyser le niveau de la trésorerie en
fonction de l’évolution du fonds de roulement et du besoin en fonds de roulement.
Le coût moyen de la compétence scolaire
Le calcul du coût moyen fait apparaître des coûts par élève plus élevés. Cet
écart résulte d’un périmètre de dépenses plus important (prise en compte des dépenses
d’investissement et de l’ensemble des charges non réparties).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
22
Tableau 13 : Coût moyen de la compétence scolaire
Année
2013
2014
2015
2016
Coût moyen élève maternelle
1 059 €
1 140 €
1 329 €
1 583 €
Coût moyen élève élémentaire
773 €
841 €
859 €
1 019 €
Source : Commune d’Alençon, retraitement CRC
C- Les facteurs d’évolution des dépenses scolaires
1- L’évolution de la carte scolaire
Pour la rentrée 2014/2015, il avait initialement été envisagé trois retraits
d’emplois et deux affectations d’emplois. Après discussion entre la ville et les services de
l’éducation nationale, une création de poste à l’école Robert Desnos est venue s’ajouter
aux prévisions initiales, contribuant à un solde nul. De plus, en raison d’effectifs plus
importants que prévu, la suppression d’un poste a été « gelée » après la rentrée de
septembre 2014 avec une affectation survenue après le début de l’année scolaire. En
conséquence, le solde a été positif (+ un poste) pour cette rentrée scolaire.
Pour la rentrée scolaire 2015-2016, il avait initialement été envisagé trois
retraits d’emplois et une création d’emploi. Après échanges entre la ville et les services de
l’éducation nationale, un seul retrait de poste a été effectif.
Pour la rentrée scolaire 2016-2017, trois retraits d’emplois avaient été
envisagés ainsi que la création de deux emplois. En conséquence de la fermeture de l’école
Jacques Prévert (trois classes), seuls les retraits de ces trois postes ont été effectifs ; les
créations prévues ont été conservées, soit un solde négatif d’un poste.
Pour la rentrée scolaire 2017-2018, le solde positif (+ un) correspond à
l’ouverture d’une classe dédoublée pour une classe de CP, dans l’école Molière située en
REP+. Pour les deux autres écoles situées au sein de ce réseau, il n’y a pas eu d’ouverture
de classe mais la présence de deux enseignants par CP. Le nombre de classes à la rentrée
2017-2018 est identique à celui de la rentrée 2013-2014 (94 classes).
Chaque décision d’ouverture ou de fermeture de classe donne lieu à des
échanges avec les services départementaux de l’éducation nationale. La collectivité estime
ainsi avoir été entendue pour certaines propositions.
Dans le cadre des échanges liés à l’organisation de la carte scolaire de l’année
à venir, les services de l’éducation nationale laissent généralement un délai d’un mois à la
commune pour faire connaître sa réaction. Un tableau prévisionnel des effectifs des trois
années à venir est partagé entre les services.
2- Les relations entre la commune et les services de l’Etat en matière
d’obligation scolaire
La commune n’a jamais mis en oeuvre de procédure pour s’assurer de la
scolarisation des enfants en âge d’être obligatoirement scolarisés qui sont domiciliés sur
son territoire.
Pour les familles ayant fait le choix d’une instruction à domicile, la commune en
informe systématiquement la direction académique des services de l’éducation nationale,
en lui demandant de diligenter une enquête sociale permettant de vérifier qu’une instruction
est bien dispensée aux enfants concernés.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
23
Les dérogations externes sortantes (enfants résidant sur le territoire d’Alençon,
scolarisés dans une autre commune) sont largement inférieures aux dérogations entrantes
(enfants résidant sur une autre commune et scolarisés dans les écoles de la commune
d’Alençon). Sur la période du contrôle, 311 enfants ont été scolarisés à Alençon, dont 114
pour des motifs obligatoires, et 42 enfants domiciliés à Alençon ont été scolarisés dans
d’autres communes, dont treize pour des motifs obligatoires.
Les participations financières payées et reçues par la commune sont établies
sur la base d’un montant réciproque par élève déterminé selon un accord entre les deux
parties et en fonction du nombre d’élèves. Ce coût « forfaitaire » a été initialement défini en
1990 sur la base d’une participation financière proposée par le bureau de l’association des
maires de l’Orne.
Des conventions annuelles, établies chaque année, définissent pour chaque
commune le montant de la participation par élève en école élémentaire et en école
maternelle.
3- La réforme des rythmes scolaires
Modalités de mise en oeuvre de la réforme des rythmes scolaires
La ville d’Alençon a reporté la mise en oeuvre de la réforme des rythmes
éducatifs à compter de la rentrée scolaire de septembre 2014. Depuis le début de l’année
scolaire 2014/2015, elle met en oeuvre des temps d’activités périscolaires (TAP) facultatifs
et gratuits. Cette nouvelle organisation s’inscrit dans le cadre d’un projet éducatif territorial
(PEdT).
Ces temps d’activités périscolaires sont programmés en période scolaire les
lundis, mardis, jeudis et vendredis. Au regard de l’organisation du temps scolaire établie
sur la base des choix de chacun des conseils d’école, ils se déroulaient initialement de
13 h 05 à 14 h 05 pour certaines écoles et de 15 h 45 à 16 h 45 pour les autres écoles.
Une expérimentation a été menée lors de l’année scolaire 2015/2016 sur une
école, en proposant simultanément les temps d’activités périscolaires et les études
surveillées de 15 h 45 à 16 h 45 puis de 17 heures à 18 heures. Cette expérimentation s’est
étendue en 2016/2017 sur la seconde école située en réseau d'éducation prioritaire
renforcé, qui en avait émis le souhait.
En conclusion, les temps d’activités périscolaires de l’année 2016/2017
s’organisent sur trois schémas différents : de 13 h 05 à 14 h 05 pour trois écoles ; de
15 h 45 à 16 h 45 pour six écoles ; de 15 h 45 à 16 h 45 puis de 17 h à 18 h pour deux
écoles REP+.
Le créneau horaire permet de consacrer 45 minutes à l’activité et 15 minutes
de retour au calme pour les enfants dont les TAP se déroulent le midi ou permettant aux
familles de récupérer les enfants dont les TAP se déroulent après les cours.
Pour les associations qui proposent des interventions sur les TAP, une
convention d’objectifs et de moyens indique les engagements des deux signataires. Elle
précise notamment le montant prévisionnel de la contribution financière de la ville d’Alençon
au titre des interventions réalisées au cours de l’année scolaire, laquelle fait l’objet du vote
de plusieurs subventions en cours d’année afin d’ajuster le montant aux interventions
réellement effectuées.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
24
Afin de respecter certains critères de qualité, la ville d’Alençon a souhaité
déclarer les temps d’activités périscolaires (TAP) issus de la réforme en tant qu’accueils
collectifs de mineurs, auprès des services de l’État. Les ATSEM ont été sollicitées pour
animer ces temps dans les écoles maternelles, sur la base du volontariat.
Les autres accueils périscolaires préexistants à la réforme (garderie et études
dirigées) n’ont pas été modifiés, hormis sur deux écoles situées en REP+ où, à l’issue d’une
expérimentation souhaitée par les équipes enseignantes, un fonctionnement en parallèle
des TAP et de l’étude surveillée a été mis en place, sur la base des horaires suivants : de
15 h 45 à 16 h 45, certains enfants bénéficient des TAP pendant que d’autres suivent l’étude
surveillée ; de 17 heures à 18 heures, les enfants qui ont suivi l’étude peuvent bénéficier
des TAP et inversement.
La ville d’Alençon a mis en place une garderie gratuite le mercredi de 11 h 30
à 12 h 30 pour les enfants dont les parents travaillent. En revanche, n’étant pas
organisatrice d’accueils collectifs de mineurs lors des temps extrascolaires, la collectivité
n’a pas eu à supprimer ce type d’accueil le mercredi matin.
Les éléments figurant dans le projet éducatif territorial
Les objectifs éducatifs du PEdT de la ville d’Alençon, définis de manière
concertée lors de la réunion du comité de pilotage des rythmes éducatifs du 4 février 2014,
sont les suivants :
-
permettre aux enfants d’avoir accès à des temps qui respectent leur bien-être, leur
fatigue et qui favorisent leurs apprentissages :
-
en adaptant les activités pour ne pas rentrer dans de l’activisme et en
laissant aux enfants la possibilité de « ne rien faire » ;
-
en favorisant l’accès à des activités diversifiées pour l’ensemble des enfants
du territoire ;
-
favoriser la continuité éducative entre les différents temps de l’enfant en
créant des liens entre les différents niveaux de projets et en permettant
l’émergence de compétences complémentaires afin de proposer aux enfants
des activités adaptées ;
-
respecter les droits de l’enfant et sa liberté d’expression :
-
en questionnant les enfants sur les types d’activité ;
-
en prenant en compte les particularités des enfants dans la mise en oeuvre ;
-
favoriser les liens entre les différents acteurs (parents, équipes enseignantes,
animateurs) et clarifier les niveaux de responsabilité des différents acteurs ;
-
permettre d’engager une réflexion partagée et concertée pour favoriser la mise en
oeuvre d’une politique éducative globale en favorisant notamment la lisibilité des
différents dispositifs.
Les effets attendus par rapport à la mise en oeuvre de ce PEDT se rapprochent
de l’objectif principal de la réforme : mieux apprendre et favoriser la réussite scolaire de
tous. Dès lors, la mise en oeuvre de la réforme sur le territoire alençonnais s’efforce de :
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
25
-
permettre une meilleure articulation des temps scolaires et périscolaires et
d’accompagner une prise en charge des élèves jusqu’à 16 h 30 au moins ;
-
permettre aux élèves d’accéder à des activités sportives, culturelles, artistiques qui
contribueront à développer leur curiosité intellectuelle et à renforcer le plaisir
d’apprendre et d’être à l’école.
Parmi les préconisations qui ont guidé la mise en oeuvre de la réforme, les
éléments significatifs sont :
-
avoir une approche globale du temps de l’enfant en prenant en compte la nature
des trois temps qui composent les vingt-quatre heures de la journée, à savoir les
temps familiaux, les temps scolaires et les temps récréatifs, sociaux, associatifs,
sportifs, artistiques, culturels passés en dehors de la famille et de l’école ;
-
penser l’école comme un lieu de vie et d’éducation, au-delà du lieu essentiel
d’instruction qu’elle constitue, pour qu’elle permette à chaque enfant de révéler ses
possibilités et ses aspirations grâce à des interactions complémentaires et une
écoute mutuelle de l’ensemble des acteurs (enseignants, autres éducateurs,
familles, collectivités locales, autres partenaires, notamment associatifs).
La commune a réuni des comités de pilotage (en amont de la mise en place
des TAP pour préciser les modalités de mise en oeuvre) et des comités de suivi après la
rentrée 2014-2015.
Ces comités sont composés d’élus concernés par la mise en oeuvre du
dispositif, les services de la collectivité (vie scolaire, direction de la vie culturelle, service
des sports), les services de l’éducation nationale, des représentants de parents d’élèves
issus de conseils des écoles publiques alençonnaises, les représentants de centres
sociaux.
Les principaux constats relevés lors de ces comités de suivi portaient sur le
manque d’intervenants sur certains créneaux, des conditions d’animation difficiles au
regard des contraintes matérielles, la fatigue accrue des plus petits enfants en fin de
semaine, une cohérence à améliorer entre le fonctionnement de l’école et des TAP, la mise
en oeuvre des parcours d’activités.
La fréquence de réunion de ces instances de suivi s’est réduite (trois réunions
lors de l’année 2014-2015, deux en 2015-2016 et une réunion en 2016-2017). La commune
indique qu’un comité de suivi sera organisé au début de l’année scolaire 2017-2018 afin de
formaliser les outils d’évaluation des rythmes périscolaires, en reprenant notamment les
éléments abordés lors des comités de pilotage et de suivi précédents.
Pour mémoire, le PEdT prévoyait l’évaluation du projet global, du projet par site,
ainsi qu’une évaluation par les enfants qui participeront aux TAP.
Données financières sur la réforme des rythmes scolaires
L’impact financier calculé par la ville figure dans les tableaux suivants. Le coût
net pour la collectivité de la réforme des rythmes scolaires correspond à la différence entre
les dépenses nouvelles et les recettes nouvelles perçues par la collectivité (fonds
d’amorçage). Le coût net de la réforme des rythmes périscolaires a évolué de 73 060 € en
2014 à 365 634 € en 2016.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
26
Le coût net par élève de la réforme des rythmes scolaires est croissant. La
progression résulte à la fois de l’augmentation des dépenses nouvelles identifiées par la
commune et d’une diminution du nombre d’élèves présents en moyenne.
Tableau 14 : Evaluation du coût des activités périscolaires et de la réforme
des rythmes scolaires
L’attribution de locaux par la collectivité
Pour la mise en oeuvre de cette réforme au sein des différentes écoles
alençonnaises, la prise en compte de la gestion des locaux s’est effectuée au cas par cas.
En effet, chaque site a fait l’objet d’une analyse prenant en compte les aspects suivants :
recensement des salles inoccupées et espaces « hors classes » pouvant être mutualisés
et des équipements publics situés à proximité immédiate de l’école (cinq minutes à pied
comme distance maximum), tels que les gymnases.
Les conséquences de la réforme sur l’organisation des ressources
humaines
La mise en oeuvre de la réforme a eu des répercussions sur l’activité du service
des ressources humaines avec la mise en place de jurys de recrutement, la rédaction et le
suivi de contrats de travail, la rédaction d’attestations pour le pôle emploi. Comme indiqué
précédemment, la ville s’est appuyée sur le recrutement de vacataires intervenant ou
surveillant les temps d’activités périscolaires, de directeurs de site (pour une durée
hebdomadaire de trente heures) et sur le dispositif des emplois d’avenir.
ECOLE MATERNELLE
2013
2014
2015
2016
variation
annuelle
Dépenses totales liées aux
activités périscolaires (1)
113 906 €
157 384 €
333 023 €
350 124 €
45,4 %
Dont dépenses nouvelles liées à
la réforme des rythmes
51 563 €
185 511 €
208 175 €
Recettes totales liées aux
activités périscolaires
16 083 €
59 372 €
85 901 €
123 339 €
97,2 %
dont contributions des familles
16 082 €
15 671 €
9 713 €
20 909 €
9,1 %
dont aides de la CAF
20 617 €
7 198 €
35 023 €
dont fonds d'amorçage
23 435 €
68 965 €
67 406 €
Dépenses nettes totales
97 823 €
98 012 €
247 122 €
226 785 €
32,4 %
Nombre d'élèves en moyenne
461
481
432
Coût net par élève
212,61 €
513,77 €
524,96 €
Coût net de la réforme des
rythmes scolaires par élève
61,02 €
242,30 €
325,85 €
ECOLE ELEMENTAIRE
2013
2014
2015
2016
variation
annuelle
Dépenses totales liées aux
activités périscolaires (1)
181 954 €
254 683 €
535 443 €
561 525 €
45,6 %
Dont dépenses nouvelles liées à
la réforme des rythmes
82 367 €
296 336 €
332 539 €
Recettes totales liées aux
activités périscolaires
80 670 €
148 891 €
189 109 €
236 949 €
43,2 %
dont contributions des familles
80 667 €
78 508 €
67 407 €
73 328 €
‐
3,1 %
dont aides de la CAF
32 933 €
11 498 €
55 947 €
dont fonds d'amorçage
37 435 €
110 165 €
107 674 €
Dépenses nettes totales
101 284 €
105 793 €
346 333 €
324 575 €
47,4 %
Nombre d'élèves
798
857
840
Coût net par élève élémentaire
132,57 €
404,12 €
386,40 €
Coût net de la réforme des
rythmes scolaires par élève
56,31 €
217,24 €
267,70 €
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
27
4- L’accueil des enfants de moins de trois ans
Le nombre d’enfants de moins de trois ans scolarisés en maternelle
Le pourcentage d’enfants de moins de trois ans scolarisés à chaque rentrée
scolaire entre 2013 et 2017 était le suivant :
-
2013 : 65 enfants sur 809, soit 8 % ;
-
2014 : 68 enfants sur 792, soit 8,6 % ;
-
2015 : 61 enfants sur 771, soit 7,9 % ;
-
2016 : 68 enfants sur 771, soit 8,8 %.
En partenariat, les services de l’éducation nationale et la ville d’Alençon ont
ouvert une première classe de toute petite section en septembre 2015 sur l’école La
Fontaine située en REP+. Cette classe accueillait douze enfants. Après cette
expérimentation, deux autres classes de ce type ont été ouvertes en septembre 2016 pour
les deux autres écoles primaires publiques situées en REP+, ce qui représentait un total de
quarante enfants accueillis sur les trois écoles.
Impact financier annuel de l’accueil des enfants de moins de trois ans
Un investissement en matériel et mobilier sur trois ans a été programmé pour
un total de 40 000 € (17 620 € en 2016, 13 409 € pour 2017, et le solde en 2018). Dans le
cadre du fonctionnement global du service et en fonction des besoins annuels, aucun poste
d’ATSEM supplémentaire n’a été créé, la réponse aux besoins générés face à cette
évolution ayant pu être couverte avec les moyens humains existants.
D- Les modes de gestion et l’organisation
1- L’organisation des services de la commune
Les acteurs dans la gestion et l’exécution des budgets des affaires
scolaires et la répartition des responsabilités
Le directeur du département vie éducative et sportive (responsable du budget
global du département) procède au visa des bons de commande et factures jusqu’à
3 000 € ; au-delà, le visa relève de l’élu chargé des affaires scolaires.
Le responsable du service vie scolaire (visa intermédiaire des bons de
commande et factures) est chargé de la relation avec les onze écoles pour le suivi du
budget de chaque école pour les fournitures scolaires hors marché.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
28
Les modes de gestion des achats concernant les activités scolaires et
périscolaires
Pour les dépenses relatives aux activités scolaires, une part des dépenses est
centralisée et une part des dépenses est directement gérée par les écoles.
Tableau 15 : Ventilation des crédits par niveaux
Les dépenses liées à l’achat de fournitures dans le cadre de marchés publics
sont centralisées. Pour ces dépenses, les écoles établissent une précommande via le site
web du fournisseur. Cette commande est validée par le service de la vie scolaire de la
collectivité, qui envoie le bon de commande au fournisseur.
Pour les dépenses hors marché, chaque école dispose d’une enveloppe
budgétaire permettant d’engager des dépenses, sur la base de bons de commande. Un
bilan en fin d’année civile est demandé aux directeurs d’école avec les factures jointes pour
justifier les achats.
Les dépenses relatives aux activités périscolaires (accueil du matin et du soir)
sont gérées par le service vie scolaire, qui centralise les achats.
Les crédits gérés par les coopératives scolaires correspondent à différents
crédits attribués annuellement au prorata du nombre d’élèves, soit via un forfait par classe.
Ce montant est majoré pour les écoles situées en quartier prioritaire. Les coopératives
scolaires perçoivent de la collectivité les crédits « éveils » (12 € par enfant de maternelle et
d’élémentaire, majoré à 14,45 € pour les élèves des quartiers prioritaires) et les crédits de
Noël pour les enfants de maternelle. Les dépenses liées à l’utilisation de ces crédits doivent
être justifiées annuellement par des factures.
2- Les modes de gestion des compétences facultatives
La gestion des accueils périscolaires (accueil du matin et du soir, TAP issus de
la réforme des rythmes éducatifs, études surveillées) est assurée en régie. Comme indiqué
précédemment, la commune établit des conventions avec des associations qui
interviennent dans le champ de cette compétence
La compétence de la restauration scolaire a été transférée à la communauté
urbaine d’Alençon (CUA) lors de la séance du conseil de communauté du 21 mars 1997.
Les élus ont décidé d’externaliser le service de restauration scolaire en ayant recours à une
délégation de service public (DSP).
La ville d’Alençon n’exerce pas de compétence en matière de transport scolaire.
2013
2014
2015
2016
variation
annuelle
Montant total des achats compétences scolaire et
périscolaire
625 507,66 €
556 568,86 €
564 230,86 €
525 401,30 €
‐
4,3 %
dont montant géré par les écoles
55 463,61 €
9 684,30 €
8 803,35 €
4 924,99 €
‐
45,4 %
dont montant géré par les caisses des écoles
8 433,19 €
11 085,09 €
‐
100,0 %
dont montant géré par les coopératives scolaires
29 346,20 €
37 291,14 €
20 586,80 €
19 664,40 €
‐
9,5 %
dont montant géré par les services municipaux
532 264,66 €
498 508,33 €
534 840,71 €
500 811,91 €
‐
1,5 %
Part des achats gérés directement par les services
municipaux
85,1 %
89,6 %
94,8 %
95,3 %
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Alençon
29
ANNEXE 1
Tableau
: Etat de l’absentéisme
Source : Ville d’Alençon, données ressources humaines
Evolution de l'absentéisme - Ville
2013
2014
2015
2016
Maladie (jours)
518
781
886
1624
Titulaire
393
213
378
721
Non titulaire
125
568
508
903
Maternité (jours)
243
208
0
285
Titulaire
224
0
0
272
Non titulaire
19
208
0
13
Accidents du travail (jours)
0
13
82
353
Titulaire
0
13
61
288
Non titulaire
0
0
21
65
Paternité (jours)
20
24
11
11
Titulaire
9
2
0
11
Non titulaire
11
22
11
0
Congé longue maladie (jours)
83
99
0
389
Titulaire
83
99
0
389
Non titulaire
0
0
0
0
Synthèse
864
1125
979
2662
Titulaire (jours)
709
327
439
1681
Non Titulaire (jours)
155
798
540
981
Equivalents en heures (1 jour = 7h)
2013
2014
2015
2016
Titulaire
4963
2289
3073 11767
Non titulaire
1085
5586
3780
6867
Total
6048
7875
6853 18634
Equivalent ETPT
(1 ETPT = 1607 h)
2013
2014
2015
2016
Titulaire
3,1
1,4
1,9
7,3
Non titulaire
0,7
3,5
2,4
4,3
Total
3,8
4,9
4,3
11,6