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Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 15 février 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNE DE KOUNGOU
(Département de Mayotte)
Exercices 2013 et suivants
COMMUNE DE KOUNGOU
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
.............................................................................................................................................
2
RECOMMANDATIONS
.........................................................................................................................
4
I. PROCÉDURE
...................................................................................................................
6
II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES
...................................................................................
6
I.
L’information financière
.......................................................................................................................................
7
A -
La situation financière
....................................................................................................................................
7
B -
Les marges de manœuvre
...............................................................................................................................
9
C -
Les fragilités
.................................................................................................................................................
12
II.
LA COMMANDE PUBLIQUE
..........................................................................................................................
18
A -
Les principes fondamentaux
.........................................................................................................................
18
B -
Les procédures
..............................................................................................................................................
21
C -
Les collations scolaires
.................................................................................................................................
23
III. L’URBANISME ET LE PATRIMOINE FONCIER
......................................................
24
A -
Les documents de planification
....................................................................................................................
24
B -
La politique foncière
.....................................................................................................................................
25
C -
La protection et la valorisation du domaine public
.......................................................................................
29
ANNEXES
.............................................................................................................................................
33
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
SYNTHÈSE
A l’instar des autres communes mahoraises, la commune de Koungou a vu son modèle de
financement bouleversé par
l’introduction de la fiscalité
directe locale et le
reversement d’une
partie de l’octroi de mer
. Sa situation budgétaire, abstraction faite des anomalies telles que
notamment les restes à payer et des participations obligatoires qui en altèrent la présentation et le
résultat, reste fragile.
Alors que la progression des produits se stabilise à compter de 2015, celles des charges
s’est poursuivie avec la mise en place de
la sur-rémunération qui porte les dépenses brutes de
personnel à 10,1
M€
: le résultat de la section de fonctionnement se déprécie à compter de 2014 et
devient négatif en 2016. Sur la période 2013 à 2016, l
a commune a réalisé 13 M€ d’investissements
subventionnés à hauteur de 11,5
M€.
Ces dépenses recouvrent essentiellement des travaux de
voirie et de réseaux pour
7 M€.
Malgré un taux de subventionnement des opérations de 88,5 %, la
collectivité a eu recours à l’emprunt pour 8 M€. Cette ressource n’a pas
contribué au financement
des investissements, mais au maintien
de l’équilibre des comptes
. Compte tenu du niveau de sa
dette, p
our poursuivre sa politique d’investissement, la commune
devra notamment dégager des
marges de manœuvre en réalisant des économies sur la masse salariale
et limiter ses travaux
d’entretien au strict nécessair
e.
Un contrôle adéquat du versement du supplément familial de traitement (SFT) est à
instaurer, ce dernier représentant 7 % des dépenses brutes de personnel soit un montant de 0,7
M€
;
un suivi plus méthodique des recettes constituerait un autre levier intéressant, facile à mettre en
œuvre
. L
’octroi d
es subventions allouées aux associations, serait également une autre piste
d’économies par la maitrise et
le contrôle de leur niveau, indépendamment des risques contentieux
que les pratiques soulèvent.
La commune ne dispose pas de service des marchés publics. Elle ne procède à aucun
recensement de ses besoins lui permettant de gérer la computation des seuils, la conduisant ainsi à
fractionner artificiellement ses achats. La plupart de ses besoins récurrents et prévisibles,
nécessaires à son fonctionnement, ne font
pas l’objet de marchés. Nombre de factures sont réglées
suite à la production de simples devis et sans mise en concurrence.
Des
opérations de travaux ont fait l’objet de marchés publics. Les
procédures de passation
ont été largement déléguées
à un maitre d’œuvre. Elles présentent, pour la majorité d’entre elles,
des délais de publicité trop courts et des critères de sélection des offres peu appropriés. La
c
ommune n’a
ttribue pas
les marchés à l’offre économiquement
la plus avantageuse.
Le marché des collations scolaires, seul marché dont la procédure a été entièrement
conduite par la commune, présente également des anomalies.
Les principes
de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des
candidats et de transparence des procédures ne sont pas respectés.
S’agissant du service de l’urbanisme et du patrimoine foncier, la
collectivité dispose de
documents de planification obsolètes, tel le plan de prévention des risques multi-aléas ou le plan
local d’urbanisme
. C
ette situation freine le développement d’une réflexion stratégique sur
l’aménagement de l’ensemble de son territoire, alors que la commune ne manque pas de projets
avec
la création de la zone d’aménagement concerté (ZAC) de Longoni et
le nouveau projet de
développement urbain (NPRU) de Majicavo-Koropa.
Des cessions de parcelles sont faites à des particuliers qui les occupent ; ces opérations
doivent respecter les termes de la délibération du conseil municipal qui imposent des ventes au
prix évalué par la direction immobilière de
l’État
, sans réfaction.
COMMUNE DE KOUNGOU
3
La valorisation de son domaine public est une préoccupation récente. Si une délibération
d’avril 2017 fixe des redevances pour l’occupation ou l’utilisation des espaces qui lui
appartiennent,
la commune n’a pas encore mis en place le dispositif lui permettant d’encaisser le
produit des recettes. Elle
doit également veiller à protéger son domaine lorsqu’il est occupé sans
titre ou dégradé en mettant en œuvre, jusqu’à leurs termes, les procédures adéquates d’expulsion
et de contravention de voirie.
Les
constructions privées qui s’édifient sur son territoire
constituent une autre source de
risques. La commune
n’agit guère contre les constructions illégales, estimées à environ 3 000. Elle
passe outre la plupart des propositions de refus de permis de construire transmises par les services
instructeurs de l’
État en accordant des permis exprès ou tacites ; cette pratique, outre le traitement
inégalitaire des bénéficiaires, fait peser des risques notamment en matière de responsabilité.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
RECOMMANDATIONS
1
Régularité
n°
Domaine
Objet
Réalisé
En cours
de
réalisation
Non
réalisé
Page
1
Comptabilité
Fournir, à l’appui des documents
budgétaires,
les
annexes
obligatoires,
notamment
celles
relatives
aux
effectifs,
conformément aux dispositions de
l’article L. 2313
-1 du code général
des
collectivités
territoriales
(CGCT).
X
10
2
Gouvernance
et
organisation
interne
Mettre
l’organisation
et
le
fonctionnement de la régie de
recettes des collations scolaires en
conformité avec les articles R.
1617-1 et suivants du code général
des collectivités territoriales.
X
18
3
Achat
Généraliser
le
recours
aux
procédures de marchés publics pour
satisfaire
les
besoins
de
la
commune en matière de travaux, de
fournitures
et
de
services,
conformément aux dispositions de
l'article
42
de
l'ordonnance
n° 2015-899 du 23 juillet 2015
relative aux marchés publics et des
articles 25 et suivants de son décret
d’application n°
2016-360 du 30
mars 2016.
X
20
4
Achat
Attribuer les marchés à l'offre
économiquement
la
plus
avantageuse
en
application
de
l'article 62 du décret n° 2016-360
du 30 mars 2016.
X
22
5
Situation
patrimoniale
Céder son patrimoine foncier au
prix de l’estimation actualisée de la
direction immobilière de l’
État,
conformément à sa délibération du
16 juin 2012.
X
27
1
Les recommandations sont
classées sous la rubrique « régularité » lorsqu’elles
ont pour objet de rappeler la règle
(lois et règlements) et
sous la rubrique « performance » lorsqu’elles portent sur la qualité de la gestion, sans que
l’application de la règle ne
soit mise en cause.
COMMUNE DE KOUNGOU
5
Performance
n°
Domaine
Objet
Réalisé
En cours
de
réalisation
Non
réalisé
Page
1
Gouvernance
et organisation
interne
Mettre en place, en liaison avec la caisse
d’allocations familiales et le DDFIP,
un
contrôle effectif et rigoureux en matière de
versement du supplément familial de
traitement.
X
16
2
Relations avec
les tiers
Engager rapidement une réflexion sur les
modalités d’organisation du festival, le
rôle
de
l’association
dans
cette
manifestation, et les relations de la
collectivité avec cette association.
X
X
17
3
Achat
Mettre rapidement en place un service des
marchés publics capable de recenser
l’ensemb
le des besoins, de computer les
seuils, de conduire les procédures et d’en
suivre
l’exécution
administrative
et
financière.
X
20
4
Achat
Adapter les critères de jugement des offres
à l'objet des marchés et les appliquer tels
qu'ils ont été annoncés dans les documents
de la consultation.
X
22
5
Situation
patrimoniale
Établir un diagnostic préalable approfondi
de l’état et de la disponibilité de son
patrimoine foncier avant de poursuivre
toute démarche tendant à obtenir la
cession, le transfert ou la mise à disposition
à son profit de parcelles appartenant à
d’autres propriétaires publics ou privés.
X
26
6
Situation
patrimoniale
Cesser d’accorder des permis de construire
en méconnaissance des propositions de
refus de la DEAL.
X
29
7
Situation
patrimoniale
Utiliser le registre spécifique des permis
accordés
afin
de
suivre
l’état
d’avancement des travaux et d’inviter, le
cas échéant, les pétitionnaires négligents à
déposer la déclaration d’achèvement des
travaux.
X
29
8
Situation
patrimoniale
Effectuer les diligences appropriées pour
assurer
l’exécution
de
l’ordonnance
d’expulsion de la maison des jeunes et de
la culture prise par le juge des référés du
tribunal administratif de Mayotte en 2016
à l’encontre de l’occupant sans titre
.
X
30
9
Situation
patrimoniale
Engager une réflexion sur la situation des
constructions illégales et définir un plan
d’action en liaison avec les services de
l’
État afin de contenir leur extension et
conserver la maitrise du foncier.
X
32
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
I.
PROCÉDURE
L’examen
des comptes et de la gestion de la commune de Koungou a été ouvert le
13 mars 2017 par lettre du président de la chambre adressée à M. Saindou Bamcolo Assani, maire
de la commune depuis 2013.
En application de l’article L. 243
-1 du code des jurid
ictions financières (CJF), l’ent
retien
de fin de contrôle
avec l’ordonnateur
a eu lieu le 11 septembre 2017.
Lors de sa séance du 28 septembre 2017, la chambre a arrêté des observations provisoires,
transmises au maire.
Par courrier enregistré au greffe le 4 janvier 2018, celui-ci a adressé ses observations à la
chambre. Trois des six personnes physiques ou morales destinataires d’un extrait ont répondu.
La chambre, dans sa séance du 15 février 2018, a arrêté, après avoir examiné les réponses
reçues, les observations définitives suivantes :
II.
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
La commune est composée des villages de Majicavo Lamir, Majicavo Koropa, Koungou,
Trévani, Kangani et Longoni. C'est la deuxième collectivité de Mayotte par sa population soit
26 488 habitants
2
.
Elle est membre de la communauté de communes du nord, créée en décembre 2015 et
notamment compétente pour la collecte et le traitement des déchets.
Le précédent rapport d’observations de la chambre relevait
sept points pour lesquels une
action corrective était attendue. Le tableau synthétique ci-dessous fait état du degré des corrections
apportées par la commune.
Tableau n° 1 :
Suivi des observations antérieures
Source : chambre régionale des comptes.
Des recommandations ont été totalement ou partiellement mises en œuvre.
Il a ainsi été
mis fin aux attributions des logements de fonction aux directeurs généraux adjoints. En matière de
2
Recensement INSEE 2012.
n°
Observation
Correction apportée
1
Absence de rattachement et importants reports de charges
Absence de rattachement mais les reports sont moindres
2
Tableau des effectifs imprécis
Les tableaux sont toujours manquant ou imprécis
3
Forte proportion d’agents non titulaires
La proportion est toujours élevée en dépit de titulairisations réalisées
4
Attribution irrégulière d’un logement de fonctions aux
directeurs généraux adjoints
Les directeurs ne sont plus bénéficiaires de cet avantage
5
Passation irrégulière des marchés publics
De graves irrégularités persistent dans la passation des marchés publics
6
Absence de contrat d’assurance pour le parc automobile et
en matière de responsabilité civile
Le parc automobile est désormais assuré.En matière de responsabilité civile un
marché devrait être lancé cette année.
7 Frais de publication
Selon la collectivité , ces publications n'ont plus été payées à compter de 2017
COMMUNE DE KOUNGOU
7
contrats d’assurance, si le parc automobile est désormais assuré, la c
ommune entend profiter de la
nouvelle procédure qu’elle va lancer en 2018 pour inclure
la responsabilité civile.
Les frais de publication dans différents annuaires ou répertoires professionnels nationaux
avaient été soulevés. La commune a mis fin à ces dép
enses dépourvues d’intérêt communal, à
l’exception des versements réalisés au profit du
répertoire national administratif édité par la caisse
de solidarité des cadres administratifs et techniques de la police nationale pour un montant de
50 580
€ sur la pé
riode 2013-2016. La commune a déclaré ne pas avoir payé de tels frais en 2017.
La chambre souligne
qu’il aura fallu qu’elle réitère son
observation pour que la commune mette
un terme à ces versements.
Les autres recommandations portant sur les documents budgétaires, la comptabilité, les
immobilisations, les personnels non titulaires et la commande publique demeurent ; ces points
seront développés ci-après dans les thématiques correspondantes.
I.
L’
INFORMATION FINANCIÈRE
A -La situation financière
La période 2013 à 2016 est marquée par un bouleversement du modèle de financement des
communes mahoraises. Leurs ressources, qui étaient composées presque exclusivement de
dotations de l’
État
avant l’introduction de la fiscalité directe locale
(FDL), le sont désormais pour
une part bien moindre. Les produits issus de la FDL et du
reversement d’une partie de l’octroi de
mer sous forme de dotation globale garantie en représentent dorénavant près de la moitié.
Graphique n° 1 :
Évolution de la structure des produits de la commune
Source :
Chambre régionale des comptes, d’après les
comptes de gestion de la commune.
Cette modification s’est traduite par une
augmentation des produits de gestion,
immédiatement accompagnée d’une hausse des charges notamment celles
de personnel avec la
mise en place de la majoration de traitement appelée communément sur-rémunération ou « prime
de vie chère », mais également celles des participations aux organismes extérieurs : le syndicat
intercommunal d’élimination et de valorisati
on des déchets de Mayotte (SIDEVAM ) pour le
traitement et la collecte des ordures ménagères à compter de 2014 ainsi que le service
départemental d’incendie et de secours (
SDIS) à compter de 2015.
Ressources
d'exploitation
1%
Dotations et
participations
94%
Fiscalité
reversée
5%
Strucure des produits 2013
Octroi de mer
33%
Fiscalité
directe
13%
Dotations et
participations
52%
Fiscalité
reversée
2%
Structure des produits 2016
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
Graphique n° 2 :
Évolution des produits et charges de gestion
Source :
chambre régionale des comptes, d’après
les comptes de gestion.
Les recettes d’
octroi de mer progressent de plus de 30 % en moyenne et atteignent 5,5
M€
en 2016. Elles constituent la seconde ressource de la commune
après les dotations de l’
État.
L’évolution des produits de la fiscalité
directe a été erratique. En 2014, les bases
prévisionnelles se sont avérées surévaluées ; l
’
État a garanti le produit prévisionnel annoncé soit
une
recette supplémentaire de 1 M€
. Les fluctuations constatées
sur les bases d’imposition en 2014
ont conduit la commune à augmenter les taux d’imposition de 113
% en 2015 puis, à les baisser
de 35 % en 2016 pour les augmenter à nouveau en 2017. La dotation globale de fonctionnement
revalorisée de 0,9 M€ en 2013 pour tenir compte de l’augmentation de la population est restée
stable sur la période à hauteur de 3,5
M€
.
Alors que la progression des produits se stabilise à compter de 2015, celles des charges se
poursuit, aboutissant à une progression supérieure de ces derniers par rapport aux ressources. La
commune ne parvient plus à dégager de recettes pour couvrir le remboursement des annuités de sa
dette ; elle ne peut contribuer au financement de ses dépenses
d’équipement
.
Si l
e débat d’orientation budgéta
ire ne prévoyait pas
d’
augmenter la fiscalité, la commune
a dû procéder à une hausse des taux en 2017 qui a permis de dégager 0,7
M€ de recettes nouvelles.
Même en tenant compte de cette hausse, le ratio de rigidité des charges
3
devrait dépasser les 67 %
e
n 2017. Pour poursuivre sa politique d’investissement, la commune devra, en conséquence,
dégager des marges de manœuvre en réalisant des économies sur la masse salariale et notamment
les non titulaires, l’entretien de la voirie et des bâtiments
.
La commune
a réalisé 13 M€ de dépenses d’
équipement sur la période 2013 à 2016 soit le
niveau le plus faible des communes mahoraises, 486 € par habitant contre 1
051 € en moyenne
pour les autres communes. Ces dépenses recouvrent pour 7
M€
des travaux se rapportant à la voirie
et aux réseaux. Les financements propres disponibles, essentiellement des subventions
d’équipement reçues, ont permis de couvrir ces dépenses à hauteur de 11,5
M€.
Alors que le besoin
de financement n’était que de 1,5
M€, la commune a emprunté
5 fois plus soit 8
M€
sans pour
autant contribuer à la réalisation d
’autres
d
’investissement
s. En agissant de la sorte, la commune
a consommé une partie de sa capacité d’endettement sans pour autant réaliser plus
d’investissement
s.
Ainsi la commune n’a pu
inscrire aucun des emprunts qu’elle avait sollicités en
3
Le ratio de rigidité des charges permet d’évaluer le poids relatif
des dépenses incompressibles. Il exprime le rapport
entre
, d’une part,
les charges de personnel, les contingents obligatoires et les intérêts de la dette et
, d’
autre part, les
recettes réelles (encaissables).
11,8 M€
16,8 M€
8,3 M€
6000000
8000000
10000000
12000000
14000000
16000000
18000000
2013
2014
2015
2016
Produits de gestion
Charges de gestion
COMMUNE DE KOUNGOU
9
2017. Enfin, les emprunts souscrits pèsent sur les charges de fonctionnement à hauteur de
150 000
€ pour les intérêts et sur la section d’investissement à hauteur de 489
000
€ pour le
remboursement a
nnuel de l’annuité en capital.
Sur les exercices 2014 et 2015, l’Agence française de développement
(AFD) a octroyé à la
commune deux
prêts de 4 M€
représentant plus de deux années de dépenses d’équipement
. La
chambre constate que la commune a eu recour
s à l’emprunt au lieu d’optimiser le versement des
subventions dont elle pouvait bénéficier.
A titre d’illustration, en 2013, la commune a été
bénéficiaire d’un financement de 125 000 €
pour
réaliser l’adressage des rues dans les villages de
la commune. Ce
financement n’a pas été utilisé par la commune et deviendra cadu
c en 2017. Le
produit de la taxe d’habitation s’en trouve réduit.
Le budget primitif de l’exercice 2017 prévoyait une diminution de 10
% des dépenses de
fonctionnement et de 5 % des recettes de fonctionnement. Ces diminutions résultaient du transfert
de la collation scolaire au budget de la caisse des écoles. Pour les charges de personnel, la
commune a inscrit 11 M€ soit une augmentation de 0,9 M€ par rapport à l’exécution 2016 justifiée
notamment par la prise en compte de la majoration de traitement de 10 % versée aux agents
titulaires au titre de l’année 2017 et au recrutement de 5 agents pour le projet de rénovation urbain.
Enfin, il était prévu 10,5 M€ de dépenses d’investissement.
Selon le compte administratif provisoire de 2017, la
capacité d’autofinancement
(CAF)
nette serait
de 3,7 M€.
Ce niveau
s’explique
rait essentiellement
, d’une part,
par une diminution
des charges et
, d’autre part,
par une augmentation des produits de gestion, le seul octroi de mer
ayant rapporté 1,1
M€
de plus
qu’en 2016
.
L’
encaissement sur le budget principal de la
participation à la restauration scolaire plutôt que sur celui la caisse des écoles comme initialement
prévu pour 1,3
M€
, un produit nouveau au titre de la taxe sur la publicité extérieure pour 249 976
€
et l
’annulation de mandats sur exercices antérieurs
pour 289 516
€
participe également à la
restauration de ce résultat. Ce montant doit toutefois être corrigé des dépenses non mandatées pour
0,7
M€
au titre des cantines et
pour 0,6 M€ au titre
des participations dues au syndicat mixte
d’investissement pour l’aménagement de Mayotte (SMIAM) et
au
syndicat intercommunal d’eau
et d’assainissement de Mayotte (SIEAM).
Par ailleurs, la commune n
’a toujours pas indiqué si elle
avait régularisé les nombreuses demandes de paiement de divers fournisseurs dont elle avait fait
état sans en préciser le montant, lesquelles n’avaient pas été prévues au budget primitif.
En section
d’investissement, les rec
ettes sont faibles avec
1,3 M€ sur les 6,2 M€ prévus. De même, les
dépenses ne sont réalisées qu’à hauteur de 19
%,
soit 2 M€ alors que 10,7 M€ avaient été prévus.
Sous ces réserves et celles de la fiabilité des informations budgétaires, le résultat pourrait connaître
une amélioration.
B -Les
marges de manœuvre
Des leviers d’actions pour optimiser l’information financière et les ressources
existent : la
fiabilité des comptes et la maitrise des recettes et des charges en sont un exemple.
La fiabilité des comptes
Les dysfonctionnements relatifs à la qualité de l’information comptable relevés dans le
précédent rapport de la chambre n’ont pas fait l’objet d’amélioration.
Les documents budgétaires sont incomplets notamment les annexes. Ainsi, ni le tableau
des emplois ni les données se rapportant à la structure des effectifs, leur coût et leur évolution
prévisionnelle devant respectivement figurer dans les documents budgétaires et accompagner le
débat d’orientation budgétaire n’ont
été renseignés convenablement,
privant l’assemblée
délibérante
d’une
information complète et précise, alors même que la commune compte plus de
460 agents.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
L’adoption du tableau des effectifs au mois de décembre dernier devrait améliorer
l’information du conseil municipa
l, sous réserve de son actualisation régulière. La chambre qui
prend acte de cette décision rappelle à la commune
qu’il lui appartient de fournir, à l’appui des
documents budgétaires, les annexes obligatoires, notamment celles relatives aux effectifs,
conf
ormément aux dispositions de l’article L.
2313-1 du code général des collectivités territoriales
(CGCT
)
.
La commune ne procède pas au rattachement des charges et produits à l’exercice, même si
une amélioration est constatée, les reports d’une année sur l’a
utre étant moindres. Aucune
évolution
ne pourra survenir sans l’instauration d’une comptabilité d’engagement rigoureuse.
L’absence de règlement financier contribue à ce désordre.
S’agissant de l’état de l’actif,
les immobilisations en cours ne sont pas, une fois achevées,
transférées
sur le compte définitif d’immobilisation. Le compte des
travaux en cours passe de
23,3
M€ en 2013 à 29 M€ fin 2016.
Y figurent
7,1 M€ d’installations, matériel et outillage
techniques soit 24 % en valeur de ces opérations qui ne sont pas amortis en raison de leur absence
d’intégration aux comptes d’immobilisations. L
eur régularisation aura un impact sur le résultat
comptable, actuellement surévalué en l’absence de dotations aux amortissements.
A compter de 2014, les travaux d’en
tretien et réparation sur les bâtiments et la voirie
augmentent. Cette hausse ne traduit pas à proprement parler une progression de ce type de
dépenses, mais le transfert de certaines dépenses d’investissement.
Ce transfert a eu pour
conséquence, au titre des exercices 2014 et 2015, de faire perdre à la commune le bénéfice de
400 000
€
de recettes au titre du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).
A compter de 2016, suite à une évolution de la réglementation, les travaux d’entretien
courant
imputés en section de fonctionnement pourront donner lieu à la récupération du FCTVA.
Le suivi des recettes
Des lacunes dans la gestion de ses recettes ont été constatées. Une gestion plus rigoureuse
et plus dynamique de ces ressources participerait à en améliorer leur rendement.
L
e fonds de soutien de l’État à la réforme des rythmes scolaires est versé
depuis 2014, à
toutes les communes pour les écoles maternelles et élémentaires ayant mis en œuvre la réforme et
pour lesquelles les activités pér
iscolaires sont organisées dans le cadre d’un projet éducatif
territorial
4
. Elle consiste en une aide forfaitaire annuelle de 9
0 € par élève
.
Tableau n° 2 :
Versements du fonds de soutien
Source
: chambre régionale des comptes, d’après les comptes de
gestion.
4
La commune a signé un projet éducatif territorial.
COMMUNE DE KOUNGOU
11
La commune s’est contenté
e
d’encaisser les versements réalisés au titre du fonds de soutien
sans procéder à des vérifications sur l’évolution du nombre d’élèves ou sur les montants versés.
Sans tenir compte du versement réalisé en 2017, le manque est estimé à 372 060
€
; il ne tient pas
compte d’une éventuelle évolution du nombre d’élèves.
La diminution des effectifs, au regard de
la démographie galopante, parait surprenante. La commune qui a indiqué ne pas connaitre les
modalités de chiffrage de cette recette, ne
l’avait pas
inscrite à son budget 2017. La chambre invite
la commune à demander le versement dû au titre du fonds de soutien.
Les actions de formation au profit des agents recrutés en contrat aidé constituent une
obligation pour les collectivités territoriales. Elles donnent lieu à
une prise en charge par l’
État.
Entre 2013 et 2016, la commune a réalisé 1,4
M€ de dépenses. M
ême si elle a bien inscrit les
remboursements attendus dans ses documents budgétaires prévisionnels, ceux-ci
n’ont été que
partiellement réalisés.
Le remboursement au titre des emplois aidés intervient globalement, sans que soit précisé
le détail entre la rémunération et la formation. La transmission détaillée réalisée
par l’agence des
services de paiement (ASP) pour les exercices 2016 et 2017 fait ressortir 139
725 € de
remboursements
au titre de la formation dont 92 205 €
pour 2016 alors que le montant payé par la
commune pour la formation des emplois aidés en 2016
a été de 481 573 €.
Le manque de suivi des
recettes se rapportant aux remboursements des charges consacrées à la formation des emplois aidés
aura entrainé une perte de quasiment 400
000 € pour la commune
. La chambre rappelle à la
commune que le centre de gestion et le centre national de la fonction publique territoriale sont en
mesure d’assur
er ces formations.
De manière plus générale, la plupart des recettes de fonctionnement sont constatées
tardivement par la commune. En 2016, près de 81 % des recettes ont été constatées sur le dernier
trimestre. En 2017, l’état de consommation des crédits arrêté fin
octobre fait ressortir que seuls
57
% des recettes de fonctionnement prévues au budget primitif avaient fait l’objet d’un titre de
recettes. Lorsque les titres sont émis par la commune, ils ne précisent pas les modalités de
liquidation de la créance et les pièces justificatives permettant à l’ordonnateur comme au
comptable d’exercer les contrôles qui leur incombent
ne sont pas jointes. Identifier et recenser les
différentes ressources dont elle peut être bénéficiaire,
s’assurer de leur exacte liquidation et
procéder à l’émission régulière des titres de recettes
constituent des axes d’amélioration
de leur
rendement.
Les loyers sur les biens du domaine privé de la commune, ou les redevances résultant
d’une convention d’occupation du domaine public,
produisent des recettes complémentaires dont
l’enjeu ne doit pas être négligé.
Alors que ces baux ou conventions passés par la commune sont
peu nombreux, la commune
n’
est plus en leur possession de sorte qu
’
elle attend le versement de
son locataire pour émettre le titre de recettes, soit
qu’
elle ne titre pas les recettes,
s’exposant à un
risque de prescription. La chambre invite la commune à assurer un suivi régulier des recettes
générées par ses immeubles, la correcte imputation de ses actifs et leur amortissement.
Le suivi des charges
La commune ne veille pas à ses intérêts. Le transfert des personnels municipaux chargés
de la collecte des ordures ménagères au syndicat intercommunal d'élimination et de valorisation
des déchets de Mayotte
(SIDEVAM 976) n’a pas fait l’objet d’une mise
en œuvre rapide et
régulière
. Alors qu’il devait intervenir en septembre 2014, ce transfert n’a été effectif qu’en mars
2016. La commune a continué de rémunérer les agents « pour le compte du syndicat ».
Si
la commune a obtenu le remboursement des salaires versés d’octobre 2014 à mars 2016
aux 29 agents concernés,
soit un montant de 1 661 919 €
, la chambre observe que ce montant
comprend le supplément familial de traitement versé aux agents, soit un montant estimé à
150 000
€
, sans déduction des compensations dont elle a bénéficié à ce titre. Par ailleurs, le cas de
cinq agents qui ont refusé leur transfert est caractéristique des dysfonctionnements en matière de
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
gestion des contentieux. En avril et juillet
5
, ces agents ont été payés par le SIDEVAM 976. À
compter du mois d’août,
ces
agents n’ayant pas assuré leur service, le syndicat a cessé de les payer.
Les intéressés ont obtenu du juge des référés la condamnation de la commune à leur payer, à titre
de provisions, les salaires des mois d’avril à août 2016, celle
-
ci ne s’étant pas défendue en dépit
des mises
en demeure adressées par le tribunal. La commune n’ayant, en outre, pas fait appel des
ordonnances, les agents ont obtenu le mandatement d’office par le préfet d’une somme globale de
31 368
€
6
, la commune n’ayant pas excipé l’absence de service fait pour contester cette procédure.
La commune a de nouveau été condamnée en référé à payer à titre de provision la rémunération
de cinq agents pour la période de septembre 2016 à novembre 2017.
La chambre, après avoir constaté
l’inertie
de la commune à défendre ses intérêts face au
syndicat susmentionné, et de manière générale devant les tribunaux, qui ont prononcé plusieurs
condamnations à son encontre faute de défense, alors même que le maire dispose d’une délégation
du conseil municipal pour ester en justice au nom de la commune et que la collectivité dispose
d’une convention d’assistance juridiqu
e et de représentation en justice, prend acte de la décision
récente du maire de faire appel des ordonnances du 21 novembre 2017.
La commune souhaite demander le remboursement des rémunérations de ces agents au
SIDEVAM 976, ce qui ne parait pas envisageab
le puisque ces agents n’avaient pas rejoint leur
poste au syndicat. L
e syndicat a indiqué qu’il demanderait le remboursement des montant perçus
par la commune au titre du fonds de compensation du supplément familial de traitement pour les
agents qui avaient été transférés dans ses services. La chambre invite les parties à se rapprocher
pour régler l’ensemble des désordres juridiques et techniques résultant des difficultés de transfert
du personnel.
C -Les fragilités
Elles concernent la gestion des ressources humaines, les relations avec les associations et
l’encaissement de recettes par le biais d’une régie.
1 -
Les ressources humaines
Le recours aux agents non titulaires
Malgré les précédentes recommandations de la chambre, la proportion d’agents non
titulaires
n’a pas été réduite. Elle a été au contraire accentuée notamment pour les agents
territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM) dont le nombre a été triplé passant de 7 à
22.
Sur la période de contrôle, la commune a accentué son recours aux agents non titulaires et
aux emplois aidés qui représentent désormais plus des trois quarts des agents. Dans les deux cas,
le recours ne doit donc pas conduire à remplacer du personnel ; il ne peut viser à pourvoir
durablement un emploi lié à l’activité normale
permanente de la collectivité. La chambre rappelle
que l
es emplois aidés doivent être conclus pour permettre le développement d’activités répondant
à des besoins collectifs non satisfaits.
5
En mai et juin ces agents étaient en grève.
6
Arrêtés de mandatement du 8 aout 2017.
COMMUNE DE KOUNGOU
13
Tableau n° 3 : Évolution en nombre des agents par statut
Source : fichier de paye.
La commune a reconnu que ces recrutements ont été réalisés pour certains sur des emplois
existants, la plupart des contractuels ayant été affectés dans les écoles maternelles pour assurer les
fonctions
d’a
gent territorial spécialisé des écoles maternelles.
Les missions confiées par la commune aux agents contractuels comme aux agents recrutés
sous contrat subventionné ne relèvent par des catégories d’emplois prévus par la réglementation.
Cette situation,
qui s’affranchi
t le plus souvent des règles en matière de recrutement
d’agents contractuels
et permet de contourner les dispositions statutaires,
n’est pas sans risque
contentieux. Elle est susceptible de susciter des demandes de titularisations des agents contractuels
alors que le plan de titularisation mis en place par la commune en 2013 vient de prendre fin.
Par ailleurs, les collectivités so
nt assujetties aux mêmes règles d’indemnisation chômage
que les employeurs du secteur privé pour leurs personnels non titulaires et emplois aidés. Pour
minimiser l’impact budgétaire de cette indemnisation, le code général de la sécurité sociale permet
aux
employeurs publics d’adhérer au régime d’assurance chômage.
La commune a assuré
elle-
même les risques liés au paiement de ces indemnités. Invitée, compte tenu du nombre d’agents
non titulaires, d’emplois aidés et des risques encourus, à engager une réflexion sur l’intérêt
d’adhérer ou non à ce dispositif, dont le coût
était estimé à 280
000 € par an
, elle aurait, selon le
maire, souscrit un contrat à compter du mois de novembre 2017.
La chambre souligne que cette
adhésion ne s’est pas traduite
depuis dans les bulletins de paye, les charges
correspondantes n’y
sont pas mentionnées.
Le recours aux agents non titulaires nécessite la création des emplois correspondants et la
suppression corrélative des emplois de titulaires. Selon la chambre, le non-respect de ces
obligations est révélateur
d’
absence de réel suivi des emplois.
L
’officier d’état
-civil
Depuis 2013, la commune n’a pas pris en compte la fin de la mise à disposition à titre
gratuit de l’agent exerçant les fonctions d’officier d’état civil par le département.
En conséquence,
tous les actes signés postérieurement à cette fin de mise à disposition pourraient être reconnus
irrégulier
s et la commune s’expose à devoir rembourser la rémunération versée par le département
à cet agent, soit un coût de 117 000
€ sans tenir compte de 2017.
En outre,
la commune n’a
pas saisi le département pour que ce dernier initie une procédure
disciplinaire à l’encontre de l’agent auquel les fonctions d’officier d’état civil avaient été
délég
uées ni procédé à sa suspension alors qu’il
a été mis en examen et renvoyé devant le tribunal
correctionnel des chefs de compli
cité d’atteinte à la sincérité d’un scrutin, complicité de
falsification et d’usage de documents administratifs falsifiés au motif qu’il aurait réalisé de
fausses procurations lors des élections municipales de la commune de Mtsangamouji. Cet agent,
qui a été condamné pour les faits reprochés en novembre 2017, aurait quitté la mairie de Koungou
le 1
er
décembre 2017.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
Le supplément familial de traitement
Le droit au supplément familial de traitement (SFT) est ouvert aux agents de la fonction
publique territoriale au titre des enfants
7
dont ils assument la charge effective et permanente
8
. Il
appartient aux agents de déclarer les enfants à charge et de justifier cette prise en charge sous peine
de sanction disciplinaire. Le supplément familial de traitement représente 7 % des charges brutes
de personnel de la commune en 2016,
soit 707 462 € dont 157
625
€ pour les agents non titulaires.
Le service gestionnaire des ressources humaines est chargé de
s’assurer que les versements
effectués au titre du supplément familial de traitement respectent l’ensemble des
conditions
d’ouverture du droit et
que les justifications nécessaires sont produites
9
.
Le Fonds national de compensation du supplément familial permet de répartir entre les
communes et les établissements publics communaux et intercommunaux les charges résultant pour
ces collectivités du paiement du supplément familial de traitement qu'elles versent à leurs
personnels titulaires. La compensation perçue permet à la collectivité de couvrir quasiment le
montant versé au titre du supplément familial aux agents titulaires.
Tableau n° 4 : Taux de compensation perçu
Source
: chambre régionale des comptes, d’après déclarations et CDC
.
Par ailleurs, la commune se distingue des autres collectivités territoriales mahoraises par le
niveau de la compensation perçue. Alors qu’il est en moyenne de 2
278 € par agent et par an, il est
de 4 284 € pour la commune soit un peu moins du double.
L
es dossiers d’une quinzaine d’agents percevant les montants les plus élevés au titre du
supplément familial de traitement ont été examinés. Il apparait que le versement de ce complément
de rémunération n’est pas réalisé dans les conditions minimales de fiabilité et de sécurité.
Les
pièces justifiant le versement de cette prestation, attestations
de la caisse d’allocation
s familiales,
actes de naissance, certificats de scolarité pour les enfants de plus de seize ans, ne figurent pas
systématiquement dans les dossiers individuels des agents concernés. Il est impossible de connaître
le nombre effectif d’enfants ouvrant droit à cette prestation.
La commune ne procède pas à des
contrôles permettant de s’assurer que les droits au versement du supplément sont
toujours valides.
7
Enfant de moins de 16 ans et enfants de 16 à 20 ans qui perçoivent une rémunération mensuelle inférieure à un
plafond fixé en référence au SMIC.
8
La notion d’enfant à charge est celle retenue pour l’ouverture des droits aux prestations familiales.
9
Tels les attestations de la caisse d'allocations familiales, les certificats de scolarité
ou les contrats d’apprentissage.
COMMUNE DE KOUNGOU
15
Exemple
d’un agent bénéficiant d’un montant élevé de SFT
Un agent ayant déclaré 15 enfants à charge a perçu 1 753 € de SFT pour un traitement
indiciaire mensuel de 1 504
€. L’attestation des droits aux allocations familiales ne figure au
dossier que pour quatre en
fants. Les justificatifs sont anciens voire expirés quand il ne s’agit pas
de duplicata. Pour trois autres enfants, il n’y a pas d’actes de naissance. De même pour cinq
enfants l’attestation de non
-perception par la mère ne figure pas. Seul un certificat de scolarité
est joint. Deux enfants sont comptés deux fois avec des mères différentes. Si les droits avaient
été correctement liquidés, le versement aurait dû être limité à 312
€, montant correspondant aux
seuls quatre enfants pour lesquels la justification des droits aux allocations familiales a été
fournie. Le trop versé est donc de 1 431 € par mois soit plus de 17
000 €
pour une année.
Des constats similaires ont été réalisés sur les autres dossiers consultés. Les indus
pourraient être estimés à 300 000
€
sur la base de la moyenne constatée dans les autres communes
mahoraises.
Des versements sont réalisés au vu d’a
ttestations de la
caisse d’allocations familiales
établies au nom de la mère ou de caisses d’allocations familiales métropolitaines ne justifi
ant pas
de la prise en charge effective des enfants par l’agent de la commune. D’autres attestations
font
ressortir la prise en compte des enfants des mères étrangères par des épouses mahoraises. Les
autres justificatifs sont souvent tardifs, incomplets et pas toujours datés. La prise en charge
effective des enfants pour lesquels les agents de la commune bénéficient du versement du
supplément familial est fragile et aléatoire. La commune
n’a pas transmis d’éléments constatant la
suspension effective de la prestation pour les dossiers incomplets.
La chambre rappelle que le maintien du versement du supplément familial aux agents de
la commune est subordonné à la production de pièces justificatives valides et au renouvellement
annuel des déclarations sur la situation de famille. Elle recommande à la commune de faire
compléter chaque année aux agents de la commune un formulaire d’attribution du supplément
familial de traitement auquel doit être joint l’ensemble des pièces justificatives. En l’absence des
documents nécessaires à l’étude des droits, le versement devra
it
être suspendu jusqu’à la
régularisation du dossier. Le service des ressources humaines dispose des moyens lui permettant
de mettre en place un contrôle limité aux dossiers présentant un enjeu. Ils concernent moins de
100 agents.
Si la commune s’est engagée à mettre en place un contrôle effectif, la chambre
souligne
que cet engagement
ne s’est
pas traduit par des mesures concrètes
en dépit de l’absenc
e de
difficulté technique pour opérer les contrôles relevant de sa responsabilité.
Elle l’invite à recouvrer
sur les 2 dernières années les indus de traitement.
Les déclarations réalisées pour le fonds de compensation et compensations perçues sont
retracées dans le tableau ci-dessous.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
Tableau n° 5 :
Calcul du fonds de compensation
Source : chambre régionale des comptes, d
’après déclarations de la commune au FNCSFT
.
Le coefficient de compensation arrêté par le fonds traduit la proportion moyenne nationale
représentée par le SFT versé aux agents titulaires par rapport au montant de la rémunération qui
leur est versée soit 1,41 % en 2015, alors que cette proportion pour la commune de Koungou est
de 34 % soit 24 fois la moyenne nationale. Si le montant déclaré au titre du SFT correspond avec
celui figurant dans les comptes de la commune, celui de la rémunération est moindre que celui qui
ressort du compte administratif. Le montant déclaré au titre de la rémunération a été sous-évalué
de 3
M€ de 2013 à 2015,
ce qui a majoré la compensation obten
ue d’un montant estimé à 50
000
€
sur la période 2013 à 2016.
A compter de 2017, la charge résultant du versement du supplément familial de traitement
devrait s’accroitre pour la commune. Le nombre d’agents non titulaires pour lesquels la commune
ne bénéficie pas de compensation s’est accru. Le montant de la compensation perçue pour les
agents titulaires devrait sensiblement diminuer, notamment en raison du transfert des personnels
au SIDEVAM.
Tous ces éléments contribuent à renforcer la nécessité de mettre en place, en liaison avec
la caisse d’allocations familiales et
les services de la DDFiP, un contrôle effectif et rigoureux du
versement du supplément familial de traitement.
2 -
Les relations avec les associations
La commune a versé 0,8 M€ de subventions aux associations sur la période 201
4 à 2016.
L’association ayant bénéficié de la plus forte subvention est l’amicale des usager
s de la
bibliothèque soit
309 950 €
. Les relations de la commune avec cette association ont fait ressortir
certaines anomalies et risques contentieux que l’on peut retrouver dans une
demi-
douzaine d’
autres
associations subventionnées par la commune qui présentent les mêmes caractéristiques de
dépendance vis-à-vis de la commune.
L
’amicale
des usagers de la bibliothèque, dont le siège est situé au sein des locaux de la
commune, a été créée en 2012. Son objet social prévoit, l'organisation de manifestations culturelles
axées sur le livre, de façon générale, la promotion de toute activité liée à la promotion du livre et
de la lecture. Cette association est présidée par la bibliothécaire de la commune et les membres du
conseil d’administration sont exclusivemen
t des agents de la commune.
Elle n’a aucun adhérent
hormis les agents de la commune.
Son activité quasi exclusive est l’organisation du festival de Koungou, c’est à dire un
évènement musical.
L’organisation du festival comporte des risques contentieux pour
la
collectivité au regard de ses relations avec
l’
association.
COMMUNE DE KOUNGOU
17
Elle la réalise largement avec les moyens humains et matériels de la commune. La
collectivité a passé
une convention avec l’association pour la réalisation de cette prestation
. Les
comptes rendus financiers produits ne répondent pas aux obligations réglementaires. La chambre
rappelle que, lorsque la subvention est supérieure à 75
000 € ou représent
e plus de 50 % du produit
figurant à son compte de résultat, l’association doit transmettre à la
collectivité ses comptes
certifiés conformes par son président ou par un commissaire aux comptes s’il en a été nommé un
,
conformément aux dispositions des articles L. 2313-1-1 et R. 3313-6 du code général des
collectivités territoriales. Ces comptes doivent en outre être conformes au plan comptable
associatif.
Certaines dépenses réalisées par
l’association
tels les achats de matériels pour la
bibliothèque, des frais de réception ou d’inauguration d’événements communaux
relèvent de la
commune et inversement les comptes de la commune ont fait ressortir 153 914
€ de dépenses se
rapportant à l’organisation du festival.
Au titre des recett
es de l’association figurent 20
800 €
d’achats d’encarts dans l’agenda de la mairie en 2016, correspondant à un partenariat
avec
certaines entreprises dans l’organisation du festival.
Pour la réalisation de cet agenda, la commune
a versé 57 100 € en 2015 et 2016 aux éditions du Baobab. Le contrat prévoit que la réalisation de
l’agenda comprend la saisie des textes transmis par la commune, l’insertion des photos, cartes et
plans, numéros de téléphone utiles.
Ni
le bon de commande, ni la facture ne font ressortir l’insertion de pages à caractère
publicitaire au sein du document, alors que de telles pages y figurent. Le contrat conclu avec la
société ne lui confie donc ni la prospection des annonceurs ni la mise en page d’encarts
publicitaires et leur facturation aux annonceurs. La rémunération de certaines de ces pages a été
versée à l’association de la bibliothèque.
La subvention de 144 950
€
versée à cette association en 2014
a fait l’objet d’une
annulation du tribunal administratif en 2016
au motif de l’insuffisance d’information
s disponibles
sur la réalité des projets de l’association et de l’existence
d’un conflit d’intérêts
dès lors que le
maire a participé au vote. La chambre observe que la commune a tardé à tirer les conséquences de
cette annulation, et notamment de sa motivation concernant les élus intéressés.
Créée à l’initiative de la commune, p
résidée par un agent de la commune, avec un conseil
d’administration composé
exclusivement de fonctionnaires municipaux,
l’association
, qui a au
demeurant son siège social dans les locaux de la mairie, a fonctionné grâce quasiment aux seules
subventions de la ville sans jamais appeler de cotisation auprès de ses membres. Elle a bénéficié,
sans que la convention passée avec la commune le précise, de la disposition d’équipements
municipaux et du concours d’employés de la ville.
Sans aucune autonomie réelle de décision et de
moyens,
l’association
a géré une mission de service public et pourrait être considérée comme
transparente, les fonds manipulés conservant alors leur caractère de deniers publics. Invitée à
engager rapidement une réflexion sur les modalités d’organisation de son fe
stival, le rôle de
l’association dans cette manifestation
, et les relations avec cette association,
la commune a fait le
choix de confier en 2017 l
’organisation de l
a manifestation
à un prestataire sur la base d’un contrat
.
La chambre
prend acte de l’enga
gement de la commune à ne plus subventionner les
associations dont les conseils d’administration sont composés essentiellement d’élus ou d’agents
municipaux.
3 -
La régie de recettes
L’encaissement des recettes par les régisseurs constitue une dérogation aux
dispositions
relatives à la gestion budgétaire et comptable publique qui confie au seul comptable public le
recouvrement des recettes que les collectivités sont habilitées à percevoir. Si la création
d’une
régie
est soumise à l’avis conforme du comptable
public, son organisation et le suivi de son
fonctionnement, restent du ressort de l'ordonnateur. Pour garantir les fonds qui sont confiés au
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
régisseur, lequel en est personnellement et pécuniairement responsable, l'acte constitutif de la régie
doit énoncer expressément si le régisseur est astreint à constituer un cautionnement ou s'il en est
dispensé. Le cautionnement est un mécanisme qui garantit la collectivité en cas de mise en jeu de
la responsabilité personnelle et pécuniaire du régisseur.
L’organisation et le contrôle du fonctionnement de l’unique régie de la commune, chargée
de l’encaissement des collations scolaires,
ont été défaillants. La régie installée dans un lieu
insuffisamment sécurisé n’était pas tenue par le
régisseur en titre mais par sa suppléante et un
agent non habilité. Le versement des encaissements à la trésorerie n’a pas été réalisé
périodiquement à la trésorerie conformément au plafond prévu. Une somme en numéraire de
85 800
€ et des tickets d’une valeur globale de 14
850
€ de tick
ets ont été volés en 2016 soit plus
de 100
000 €. Aucun cautionnement n’ayant été constitué par le régisseur, la commune
a assumé
cette perte.
Le transfert de la régie au budget de la caisse des écoles à compter de 2017 n’a pas été
réalisé. La chambre invite la commune à mettre
l’organisation et le fonctionnement de la régie de
recettes des collations scolaires en conformité avec les articles R. 1617-1 et suivants du code
général des collectivités territoriales.
II.
LA COMMANDE PUBLIQUE
Dans le domaine des m
archés publics, aucune amélioration notable n’a été enregistrée
depuis le dernier rapport d’observations de la chambre.
A -Les principes fondamentaux
Pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services, les
collectivités territoriales doivent conclure des marchés publics
, c’est
-à-dire des contrats à titre
onéreux avec une ou plusieurs entreprises. Les procédures sont strictement encadrées, et doivent
obéir à trois grands principes : la liberté d’accès à la commande publique, l’ég
alité de traitement
des candidats et la transparence des procédures
10
.
La commune ne comprend ni service dédié à la commande publique, ni agent affecté
spécifiquement à cette fonction alors même que des agents ont suivi des formations entre 2015 et
2017 auprès du centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pour une durée globale
de 16 jours.
La chambre observe que l’effort en matière de formation est faible.
Les travaux, fournitures et services sont commandés directement par chacun des services
concernés
en l’absence de
tout guide interne pour aider à la préparation et au suivi des procédures,
et de nomenclature fournitures et services permettant
d’assurer un suivi des seuils
qui
conditionnent les règles de publicité et de concurrence à mettre en
œuvre
. Bien qu
’un
e application
d’aide à la rédaction, à la passation, et au suivi technique et financier des marchés publics
ait été
acquise
et fasse l’objet d’un contrat de maintenance, cet outil n’est pas utilisé.
U
ne commission d’appel d’offre
s, compétente notamment pour attribuer les marchés
formalisés d’un montant supérieur au seuil communautaire, doit être instituée. Celle de la
commune ne l’a pas été régulièrement, un seul suppléant ayant été
initialement élu au lieu de cinq.
La sécurité juridique des marchés passés par la commune en a été
fragilisée, d’autant plus que
parfois des membres du conseil municipal
n’appartenant pas à cette commission
ont participé à
ses travaux.
Ce n’est que fin décembre 2017 que la commune a corrigé cette anomal
ie suite au
contrôle de la chambre ; elle a désigné les quatre membres suppléants manquants. Pour les marchés
à procédure adaptée, c’est
-à-
dire, ceux d’un montant inférieur au seuil communautaire,
une
10
L
’ordonnance
n° 2015-899
du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics et ses décrets d’application
n° 2016-360
(marchés publics) à compter du 1
er
avril 2016 et le code des marchés publics avant cette date.
COMMUNE DE KOUNGOU
19
commission spécifique peut être instaurée et rendre un avis préalable à leur attribution. Ce type de
commission n’a pas été mis en place.
Le nombre de marchés conclus au cours de la période contrôlée est anormalement faible
pour une commune de cette taille
, puisque seules 27 opérations ont fait l’o
bjet de marchés publics
entre 2013 et 2016. Plus de 70
% d’entre elles concernent des travaux, pour la passation desquels
la commune se repose presque intégralement sur son maître d’œuvre. Celui
-ci a reçu en effet une
très large délégation, puisqu’outre le
s missions usuelles de préparation des pièces de la
consultation, d’examen des candidatures et d’analyse des offres, il est également chargé de
préparer la publicité, transmettre le dossier de consultation aux entreprises, réceptionner les plis,
demander les compléments et les justificatifs nécessaires aux entreprises candidates, préparer les
courriers d’information aux non retenus et le rapport de présentation à transmettre au contrôle de
légalité. La commune
, qui s’est
dessaisie ainsi presque complètement de ses compétences en
matière de passation des marchés publics de travaux
, n’
assure au surplus, aucun contrôle sur la
qualité des procédures mises en œuvre par le
maître d’œuvre.
La réglementation applicable aux marchés publics fixe des seuils au-delà desquels publicité
et mise en concurrence sont obligatoires. La commune est tenue de procéder à des mises en
concurrence dès lors que le seuil de 25 000 € HT est atteint
11
. Entre 2013 et 2016, le montant
moyen annuel des achats effectués par la commune s’est élevé à près de 8 M€. Environ 65
% de
ces dépenses ont été effectuées en dehors de la passation de tout marché. Entre 2013 et 2016, sur
un total de 5 653 mandats émis pour des achats, 4 744, soit 84
% d’entre eux, correspondent à des
achats sur simple devi
s dont la commune n’a pas
été en mesure de justifier la mise en concurrence.
L’absence de mise en concurrence
est généralisée ; elle est le mode de fonctionnement
habituel de la collectivité. Des entreprises se sont vues confier
, en l’absence de toute mis
e en
concurrence, des
marchés d’un
montant annuel supérieur soit au seuil de dispense de mise en
concurrence, soit au seuil de publicité obligatoire, soit dans certains cas, au seuil des procédures
formalisées
. C’est le cas de
cinq sociétés dont les domain
es d’activité sont indiqués ci
-dessous ;
deux d’entre elles ont réalisé pour plus d’1,5
M€ de travaux sur la période 2013
-2016 sans aucune
mise en concurrence :
Tableau n° 6 : Montant des prestations réalisées sans marché par une même et seule entreprise
dans un secteur donné
Source : chambre régionale des comptes
, d’après les pièces comptables de la commune.
11
Article
42 de l’ordonnance n°
2015-899 du 23 juillet 2015 et articles 25 et suivants du décret n° 2016-360 du
30 mars 2016.
Secteur d'activité
2013
2014
2015
2016
Entreprise A
Maçonnerie, terrassements
532 492 €
675 670 €
386 886 €
Entreprise B
Collecte des déchets
167 872 €
321 156 €
210 682 €
268 742 €
Entreprise C
Eaux usées
108 207 €
535 861 €
655 155 €
329 781 €
Entreprise D
Location maintenance de copieurs
26 028 €
25 857 €
77 738 €
152 513 €
Entreprise E
Fourniture de matériels informatiques
19 317 €
44 852 €
250 168 €
160 366 €
Commandes supérieures au seuil formalisé
Commandes supérieures au seuil de publicité obligatoire
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
Selon la collectivité, elle aurait mis en place des procédures spécifiques au-
dessus d’un
seuil de 7 000 euros, ses services demandant trois devis en-dessous. La chambre souligne que la
collectivité, comme dans une majorité de ses réponses aux observations,
n’a pas été en mesure
d
’en
justifier.
C’est également le cas pour la maîtrise d’œuvre, qui n’est pas une prestation exclue du
champ de la
concurrence. La commune n’a pas procédé à une mise en concurrence pour retenir les
maitres d’œuvre chargés de l’assister pour les travaux qu’elle réalise. Les cabinets ETG et ETIC
se sont vus confier en avril 2014 et en avril 2015, sans aucune consultation, des conventions de
maitrise d’œuvre portant respectivement sur l’aménagement des voiries communales et des
dépendances pour un montant de 150 000
€ et l’aménagement et la sécurisation du front de mer
des villages pour 88 600
€.
A l’exception
des collations scolaires, et pour 2016, du mobilier scolaire, la commune ne
dispose pas de marchés pour couvrir ses besoins récurrents. La règle de computation des seuils
n’est pas appliquée
. La commune ne réalise aucun recensement annuel, ou a fortiori pluriannuel,
de ses besoins. Ainsi, si chaque facture correspondant à un besoin récurrent semble être de faible
montant, la globalisation des factures sur une même année civile la conduit à dépasser soit le seuil
de mise en concurrence soit, dans deux cas,
le seuil des procédures formalisées s’élevant à ce jour
à 209 000 € HT
, comme retracé dans le tableau ci-dessous.
Tableau n° 7 :
Besoins récurrents dont l’achat est fractionné
Source
: chambre régionale des comptes, d’après le tableau des mandats
.
Compte tenu du montant des prestations réalisées, la commune aurait dû recourir à des
procédures de marchés pour le curage des caniveaux et réseaux, la formation au bénéficie des CUI,
la location de benne et le ramassage des ordures ménagères, l’achat de mat
ériel informatique, la
location et la maintenance de copieurs, la téléphonie, la location
d’écrans LED pour l’affichage
municipal, l’acquisition et la maintenance de climatiseurs.
La chambre constate également des fractionnements sur les achats ponctuels tels les achats
de véhicules réalisés par la commune. La proximité du seuil de 90 000
€
HT, qui n’est que
ponctuellement dépassé, pourrait laisser supposer que le découpage de ces achats ponctuels
poursuit l’objectif de rester en dessous du seuil à partir d
uquel la publicité est obligatoire et
réglementée.
L’absence de mise en concurrence, le non
-respect des seuils de procédure et de publicité et
le fractionnement irrégulier des achats constituent des atteintes graves aux principes fondamentaux
ayant pour objet de garantir
la liberté d’accès à la commande publique, l’égalité de traitement des
candidats et la transparence des procédures. La responsabilité de la collectivité pourrait être
engagée. Aussi, la chambre invite la commune à généraliser le recours aux marchés publics pour
satisfaire l’ensemble de ses besoins en travaux, fournitures et prestations
, conformément aux
dispositions de l'article 42 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés
Nombre de fournisseurs
2013
2014
2015
2016
Montant global sur 4 ans
Curage de caniveaux et réseaux
28
435 653 €
403 265 €
294 820 €
224 148 €
1 357 886 €
Formation CUI
5
245 880 €
234 882 €
308 988 €
475 400 €
1 265 150 €
Location de bennes et ramassage des ordures ménagères
8
177 955 €
138 666 €
93 790 €
111 010 €
521 421 €
Fourniture de matériels informatiques
15
19 317 €
44 852 €
250 168 €
160 366 €
474 702 €
Location maintenance de copieurs
1
26 028 €
25 857 €
77 738 €
152 513 €
282 136 €
Téléphonie (fixe, mobile, internet)
4
50 979 €
54 384 €
57 223 €
70 100 €
232 686 €
Location d'écrans à LED pour l'affichage municipal
1
- €
44 150 €
23 176 €
48 218 €
115 544 €
Acquisition et maintenance de climatiseurs
6
6 416 €
- €
46 694 €
39 869 €
92 979 €
COMMUNE DE KOUNGOU
21
publics et des articles 25 et suivants de
son décret d’application n°
2016-360 du 30 mars 2016. A
cette fin, elle lui recommande de mettre rapidement en place un service des marchés publics
capable de recenser l’ensemble des besoins, de computer les seuils, de conduire les procédures et
d’en suivre l’exécution administrative et financière. La chambre rappelle que le respect des
procédures de marchés participe également
à l’optimisation des ressources
de la collectivité.
B -Les procédures
Les quelques procédures de marchés publics mises en œuvre par la
commune sont
entachées le plus souvent de nombreuses imperfections, voire
d’
irrégularités touchant les
modalités de publicité, de sélection des lauréats ou de paiement des prestations.
La publicité a pour objet d’informer les acteurs économiques d’un sect
eur donné du
lancement d’une procédure d’achat et de susciter leur concurrence afin d’accroitre les chances
d’obtenir l’offre économiquement la plus avantageuse. Pour être efficace, elle suppose de donner
suffisamment d’audience à cette information et de l
aisser aux opérateurs économiques intéressés
un délai suffisant pour concevoir et présenter une offre. En procédure adaptée, les délais de
publicité ne sont pas règlementés. S’ils sont laissés à la libre appréciation des collectivités
publiques, ils doiven
t tenir compte notamment du montant et de l’objet du marché
12
.
Toutes les procédures examinées présentent comme caractéristique commune un délai de
publicité particulièrement court
. A titre d’exemple, il s’est élevé à 12 jours pour
un marché de
travaux d’aménagement de la voirie communale estimés à plus d’un million d’euros, 16 jours pour
le marché de
rénovation des écoles de Koropa estimé à 750 000 €
.
Par ailleurs, la publicité de certaines consultations a été confidentielle. Ainsi en est-il, pour
le marché
d’aménagement
de la voirie communale et de ses dépendances du lot « construction
d’un faré sur la plage de Koungou
», qui après avoir été déclaré sans suite après attribution en
raison de modifications apportées au cahier des charges, a été relancé en procédant à un simple
affichage en mairie pendant une durée de 7 jours.
La chambre observe que des délais trop courts ou une diffusion trop confidentielle ne
permettent pas de regarder l
’achat comme effectué dans des conditions satisfaisantes au regard des
principes de la commande publique
, les conditions d’une réelle mise en concurrence entre
prestataires potentiels n’étant pas réunies.
Une publicité systématique pour toute commande d’un
montant supérieur à 25 000
€ dans un journal d’annonces local avec des délais d’un minimum de
21 jours laissés aux entreprises pour soumissionner, sauf circonstances exceptionnelles légitimes,
permettrait de respecter ce principe.
Le processus de sélection des entreprises comporte nécessairement
deux étapes, d’abord la
sélection des candidatures, qui consiste à apprécier, de manière globale, les capacités
professionnelles, techniques, et financières des entreprises soumissionnaires, et ensuite la sélection
des offres
, qui consiste en l’
analyse des propositions au regard du cahier des charges, selon des
critères de jugement annoncés dans l’avis d’appel public à la concurrence et le règlement de la
consultation. Cette règle dissociant les critères de sélection des candidatures de la sélection des
offres n’est respectée ni par le bureau d’études maître d’œuvre,
ni par la commune. La commune
fait figurer les moyens mobilisables sur le chantier dans les critères de sélection des candidatures
alors qu’il
s
relèvent de la valeur technique de l’offre
. Lors de la consultation pour la rénovation
des deux écoles Koropa, le cabinet a éliminé sept candidatures
au motif qu’elles ne disposaient
pas
d’un contrat d’assurance couvrant la responsabilité décennale
.
Selon le bureau d’étude, u
ne
circulaire de décembre 2012 du préfet rappelle l’obl
igation pour les constructeurs de couvrir leur
responsabilité décennale. Elle a été étendue à Mayotte depuis le 1
er
janvier de l’année précitée
.
12
Un délai de 16 jours pour un marché de 160 000
€
HT a été jugé trop court (CE, 5 août 2009, Région Centre,
n° 307117).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
L’interprétation de cette circulaire par le
cabinet est erronée ; la chambre réaffirme que cette
obligation ne peut être exigée que du seul candidat pressenti pour être le lauréat de la consultation.
Au demeurant le traitement
des candidats n’a pas été équitable, la commune se
satisfaisant de
l’engagement de l’un à produire cette attestation s’il était attributaire
du marché.
Lorsqu’une collectivité souhaite limiter le nombre de candidats admis à présenter une offre,
les critères permettant de choisir les entreprises doivent être annoncés dans l’avis d’appel public à
la concurrence. L’utilisation de critères non annoncés dans l’avis de publicité contrevient aux
dispositions de l’article 52 du code des marchés publics en vigueur. A titre d’exemple, si dans
l’avis d’appel public à candidatures des travaux d’aménagement de voirie 2014, trois critères sont
mentionnés,
le chiffre d’affaires, les moyens humains et matériels, et les références en travaux
similaires, quatre sont pris en compte dans le rapport d’analyse des candidatures, les moyens
humains et matériels ayant été dédoublés. Les entreprises se sont vues attribuer des notes
comprises entre un et trois pour chacun des quatre critères. Certaines se sont vues écartées alors
même que le nombre maximal de candidats n’était pas atteint et qu’elles étaient classées ex aequo
avec une entreprise retenue. Ainsi la commune a éliminé
, sur proposition de son maître d’œuvre,
certains candidats, de manière inéquitable et arbitraire.
Les pouvoirs adjudicateurs doivent, pour attribuer leurs marchés publics, se fonder soit sur
une pluralité de critères non discriminatoires et li
és à l’objet du marché, soit, compte tenu de l’objet
du marché, sur un seul critère : celui du prix. Ainsi, le choix du seul critère prix se justifie lorsque
l’objet du marché porte sur l’achat de produits simples et standardisés pour lesquels les
prescrip
tions du cahier des charges sont limitées. En revanche, dès lors qu’un marché est
plus
complexe, il est irrégulier de faire appel au seul critère du prix. Des travaux, quelle que soit leur
nature, ne pourront être considérés comme « simples » que de manièr
e exceptionnelle, et c’est
donc une pluralité de critères qui devra être retenue.
Pour attribuer les opérations de travaux, la commune retient uniquement deux critères
purement mathématiques, le prix, pour 70 ou 80 %, et le délai pour les points restants. Le choix de
ces deux seuls critères ne semble pas pertinent pour des marchés de travaux. La collectivité ne
s’attache pas à l’aspect technique de l’offre dans sa globalité.
L
’utilisation de ces critères
présente des effets contraires : elle incite les candidats à
proposer des délais extrêmement courts, voire anormalement courts pour tenter de remporter le
marché
sans faire d’effort sur le prix
. La chambre observe que certaines entreprises lauréates sont
celles qui se sont engagées sur des délais de deux à vingt fois inférieurs aux délais moyens proposés
par les autres candidats, de manière à se voir attribuer le maximum de points, et compte tenu de la
méthode de cotation très particulière de ce critère priver les autres entreprises de l’obtention du
moindre point
13
.
Dans les faits, ces délais qui, à l’instar de prix trop faibles, pourraient être qualifiés
d’anormalement bas, n’ont
jamais
été respectés et n’ont pas
davantage donné lieu à application de
pénalités de retard, dont le taux en tout état de cause, ne serait pas assez élevé pour dissuader les
candidats de
ce type d’agissement
.
S’agissant spécifiquement des travaux de rénovation des écoles Koropa, les irrégularités
soulevées sur la mauvaise application du critère délai et l’évict
ion des candidats pour défaut
d’assurance décennale ont généré
pour la commune un surcoût de 41 000
€ représentant 6,65
%
du montant global de l’opération.
La chambre recommande à la commune d’adapter les critères de jugement des offres à
l’objet des marchés et les appliquer tels qu’ils ont été annoncés dans les documents de la
consultation.
Elle l’invite à a
ttribuer les marchés à l'offre économiquement la plus avantageuse en
application de l'article 62 du décret n° 2016-360 du 30 mars 2016 relatif aux marchés publics.
13
Les candidats qui proposent un délai double au délai le plus court obtiennent zéro point.
COMMUNE DE KOUNGOU
23
Un manque de cohérence de certaines informations dans les documents du marché réalisés
par
le maître d’œuvre ETG
a été relevé : point de départ des pénalités antérieur au début des
travaux, engagement à réaliser les travaux en deux jours contredit par un planning de 14 jours,
ordre de service (OS) faisant débuter la période de préparation
des travaux à une date suivi d’un
second OS actant la fin de la période préparatoire à une date antérieure au premier OS. Ces erreurs
pourraient contribuer à
exonérer de facto l’entreprise des pénalités de retard auxquelles elle est
soumise.
La commune procède parfois
à des paiements auprès des fournisseurs sans qu’aucune
prestation n’ait été réalisée,
et sans que les entreprises
n’ai
ent constitué une garantie financière
pour ces montants. Des factures sont parfois validées par la commune avant même que les travaux
n’aient été réceptionnés
. La chambre observe que de telles pratiques contreviennent au principe
du service fait. Elles méconnaissent les procédures et règles de la commande publique.
C -Les collations scolaires
La consultation relative à la fourniture, livraison et distribution de collations scolaires aux
élèves des écoles,
est la seule à avoir été entièrement préparée et conduite par les services de la
commune. Il s’agit d’un appel d’offres ouvert comportant s
ix lots géographiques. Quatre critères
de jugement des offres sont annoncés, chacun comptant pour 25 % de la note finale : la qualité et
la variété des menus proposés, l’incorporation de produits lo
caux dans les menus, le stockage des
yaourts et des produits frais dans des frigos et non dans des glacières, et une note méthodologique
sur l’exécution de la prestation. Le prix par collation est déterminé par la commune
; il correspond
à la participation de la caisse
d’allocations familiales dans le cadre de la prestation d’aide à la
restauration scolaire. Ce marché présente des incohérences et irrégularités
s’agissant de sa durée,
des négociations avec les fournisseurs, de l’allotissement ou de la tenue de la commission d’appel
d’offres.
Il est
l’illustration
des pratiques contestables.
En raison du montant cumulé des six lots, il a été fait le choix de recourir à une procédure
d’appel d’offres ouvert, en vertu de laquelle « il ne peut y avoir de négociation avec les candidats
». Ces derniers peuvent simplement être amenés à préciser ou compléter la teneur de leur offre. La
commune a pourtant demandé aux trois candidats de revoir leurs propositions, celle-ci envisageant
de prendre à sa charge la distribution. Cette demande a conduit les entreprises à modifier leurs
offres : une société a proposé la fourniture de tenues de travail pour le personnel de distribution
ainsi que leur formation ;
une autre s’est engagée à recruter du personnel habitant la commune
; la
dernière a ajouté un quatrième produit à la collation servie. La commune a attribué le marché sans
que le rapport d’analyse des offres
et le procès-verb
al de la commission d’appel d’offres
ne
précisent la solution de distribution retenue.
Le rapport d’analyse des offres et le procès
-
verbal de la commission d’appel d’offres font
apparaitre que les entreprises ont
remis une proposition unique pour l’ensemble des lots auxquels
elles se portaient candidates. Les trois entreprises obtiennent respectivement des notes de 100, 95
et 75
sans que le rapport d’analyse explicite les notes ou les écarts
. Malgré ce classement et
contrairement
aux règles énoncées dans le règlement de la consultation, le rapport d’analyse
propose à la
commission d’appel d’offre
s
d’attribuer deux lots à chacun des trois candidats,
dont
les deux plus importants à
l’entreprise leader du secteur à Ma
yotte.
La commission n’a pas suivi
cette proposition, jugeant que
l’une des entreprises
n’avait
pas « la capacité nécessaire pour
répondre au marché ». Cependant, elle a attribué deux lots, ceux fournissant les villages de Trévani
et Longoni, à la société arrivée en seconde position
afin d’éviter une situation de monopole.
La
commune a indiqué ne pas être très satisfaite des prestations de cette entreprise. La chambre
observe qu’en attribuant deux des six lots à une entreprise n’ayant pas présenté l’offre
économiquement la plus avantageuse, la commune a dérogé à son propre règlement de consultation
et
n’a pas respecté
les dispositions
de l’article
62 du décret n° 2016-360 du 30 mars 2016. Si les
acheteurs ont la faculté de limiter le nombre de lots pour lesquels un opérateur économique peut
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
présenter une offre ou le nombre de lots qui peuvent être attribués à un même opérateur
économique, cette option doit être expressément mentionnée dès le stade du lancement de la
consultation.
L
a participation d’un membre du conseil municipal non élu au sein de la commission
d’appel d’offres
aurait dû également
l’empêcher de valablement délibérer. Il s’agit d’une
irrégularité substantielle.
La durée du marché n’est pas
correctement établie. Chaque lot compte deux actes
d’engagement comport
ant
des informations divergentes. Le premier prévoit la possibilité d’une
reconduction de quatorze mois, le second, fixe une durée ferme de dix mois jusqu’au 31 décembre
2016. Les documents de la consulta
tion se contredisent également sur ce point, l’avis de publicité
indiquant la possibilité de deux reconductions correspondant à une durée globale de trois ans,
tandis que le règlement de la consultation dispose que la durée globale du marché ne pourra
excéder deux ans. Il en ressort donc une incertitude sur la durée des marchés conclus. Le transfert
de la collation scolaire de la commune à la caisse des écoles courant 2017 ne couvre pas les
irrégularités relevées.
L’absence d’organisation de la commande pu
blique au sein de la commune génère des
irrégularités dans la
mise en œuvre des règles régissant la
passation
et l’exécution
des marchés
publics, déjà soulignées dans un précédent rapport.
La collectivité n’a pas tiré tous les
enseignements correspondants ;
aucune amélioration notable n’a été enregistrée alors que la
commune avait reconnu ces dysfonctionnements et s’était engagée à y remédier
à la suite du
précédent contrôle de la chambre. La volonté de la commune de créer un service dédié à la
commande publique doit être l’occasion de remédier rapidement à l’ensemble de ces
dysfonctionnements.
La chambre souligne que, si la publication d’une vacance de poste en
novembre pour recruter un agent qualifié constitue une première étape nécessaire à la
réorganisation de cette fonction support, cette démarche ne pourra aboutir pleinement sans la mise
en œuvre
rapide des autres recommandations.
La chambre rappelle à nouveau que les
manquements relevés, et leur répétition dans le temps, constituent des risques juridiques multiples.
III.
L’
URBANISME ET LE PATRIMOINE FONCIER
Pour le développement de son territoire, la collectivité doit se doter des outils utiles à la
gestion de son patrimoine foncier.
A - Les documents de planification
A l’exception notable du plan de prévention des risques
(PPR), la commune
n’est pas
suffisamment attentive à les porter et à les actualiser en profondeur. Le
plan d’aménagement et de
développement durable (PADD
) et le plan local d’urbanisme (PLU) actuellement en vigueur sont
devenus obsolètes au regard des évolutions sociales et démographiques du territoire. Le lancement
du nouveau projet de renouvellement urbain (NPRU) dans le village de Majicavo-Koropa en 2015
et la création du périmètre d’une zone d’aménagement concerté à Longoni en 2016 devraient se
traduire dans les documents de planification.
La commune n’a
pas procédé à la révision de son
PLU ;
elle indique vouloir attendre l’adoption du schéma d’aménageme
nt régional (SAR) de
Mayotte pour procéder à la révision de son PADD et de son PLU afin que ces documents soient
cohérents avec ce dernier. La chambre considère que ces deux documents doivent être actualisés
sans attendre l’adoption du schéma d’aménagement
régional qui pourrait intervenir au mieux à
l’été 2019
.
COMMUNE DE KOUNGOU
25
Les deux principaux outils permettant de prendre en compte les risques naturels et
technologiques dans l’aménagement du territoire sont le plan de prévention des risques naturels
prévisibles (PPRNP) prévu par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la
protection de l'environnement et le plan de prévention des risques technologiques prévisibles
(PPRTP) prévu par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques
technologiques et naturels et à la réparation des dommages. L’édiction des PPR est
particulièrement nécessaire. Au vu des risques majeurs, la commune fait partie de celles les plus
exposées à des risques tant naturels que technologiques.
Par aille
urs, les compétences de la commune en matière de planification et d’aménagement
sont remises
en cause par l’adhésion de la commune à la
communauté de communes du Nord de
Mayotte qui comprend également Acoua, Bandraboua et Mtsamboro. Créée fin décembre 2015,
elle est substituée de plein droit aux quatre communes pour exercer, à titre obligatoire, la
compétence de l’aménagement de l’espace
, ce qui
inclut notamment l’élaboration d’un schéma
directeur, d’un schéma de secteur, d’un plan local d’urba
nisme ainsi que la création,
l’aménagement et l’entretien des zones d’aménagement concerté.
La loi n° 2014-366 du
24 mars 2014
pour l’accès au logement et un urbanisme rénové rend en effet obligatoire le transfert
de ces compétences, notamment celle se rapportant à
l’
élaboration du
plan local d’urbanisme
, dans
un délai de trois ans après la publication de la loi, c’est
-à-dire le 27 mars 2017 sauf si au moins
25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s'y opposent. En avril 2017, le
conseil municipal
s’est opposé
au transfert à la communauté de communes de la compétence, afin
selon le maire de ne pas pénaliser la commune en raison des dissensions internes qui paralysent le
fonctionnement de la communauté de communes.
Cette situation fragili
se juridiquement la compétence de la commune et de l’établissement
en matiè
re d’aménagement et d’urbanisme
; sa dissolution est demandée par trois des quatre
communes membres. Cette dissolution, qui ne pouvait pas être prononcée par le préfet avant fin
décembre 2017
et le constat d’une inactivité de deux années
, isolerait la commune et ne serait pas
sans conséquences financières ; la collectivité devrait reprendre à sa charge la collecte des ordures
ménagères pour un coût plus élevé que celui facturé, la communauté de communes bénéficiant de
dotations spécifiques.
B - La politique foncière
Le patrimoine foncier
La commune manque de visibilité sur
l’état du foncier
de son territoire et, singulièrement,
de son patrimoine. Sans véritable stratégie en la matière, elle cherche depuis quelques années à
acquérir ou à obtenir la jouissance de terrains appartenant à d’autres propriétaires, essentiellement
publics, tandis qu’elle cède à des particuliers des terrains lui appartenant.
La commune connaît approximativement la
répartition du foncier et l’origine des propriétés
assises sur son territoire. Les planches de cadastre correspondant aux différents villages et quartiers
ont été établies en 2001 ; elles ne sont pas actualisées.
Alors que la commune prétend que seuls deux de ses bâtiments, celui face à
l’ancienne
mairie et le service annexe des services techniques, sont situés sur des parcelles qui ne lui
appartiennent pas
–
-, les planches cadastrales montrent que seize bâtiments ou équipements
publics ne se situent pas sur un terrain communal. Ainsi, se trouvent en totalité ou en partie sur un
terrain départemental : un terrain de football, quatre écoles, un foyer
et l’actuelle mairie
; sur un
terrain privé : un terrain de football, un dispensaire, trois écoles, un foyer bibliothèque ; sur un
terrain du
syndicat mixte d’investissement pour l’aménagement de Mayotte (
SMIAM) : un terrain
de football, deux écoles, une bibliothèque, un foyer des jeunes. L
a présence d’équipements sur
des
terrains appartenant au SMIAM pe
ut s’expliquer par le rôle de ce dernier dans ce domaine
. La
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
commune
a d’ailleurs
justifié
d’une demande
récente de mise à disposition gratuite de ces biens
auprès de l’
État
. En revanche, elle n’a pas justifié d’autres démarches
analogues, notamment
auprès du département ou de propriétaires privés.
Si, sur le territoire de la commune,
l’essentiel du foncier appartient à des propriétaires
privés, les terrains appartenant à des personnes publiques se partagent surtout entre l’
État pour un
peu plus de 100 hectares et le département pour plus de 1 363 hectares comme le montrent les
cartes en annexe n° 2. Avec 30 hectares, la part de foncier communal est moindre Aussi, la
chambre rappelle la priorité pour la commune de contribuer à la création de la commission
d'urgence foncière prévue par la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à
l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique et aux
opérations de dissolution du SMIAM.
E
lle n’a pas davantage
effectué de diagnostic des équipements communaux édifiés sur des
terrains ne lui appartenant pas dans le souci d’en devenir propriétaire ; elle n’a pas constitué de
réserves foncières ; elle procède plutôt à des actions au coup par coup.
Depuis 2013, la commune
a pris cinq délibérations tendant à l’acquisition, au transfert ou
à la mise à disposition de terrains appartenant à des propriétaires publics ou privés ; elle y affiche
son souhait de réaliser de nouveaux équipements pour sa population. Une seule délibération est
intervenue pour prévoir l’acquisition à titre onéreux de parcelles appartenant à des propriétaires
privés.
Les autres délibérations prises entre mars 2013 et octobre 2015 n’évoquent plus
d’acquisition à titre onéreux mais actent la demande
de transfert à titre gratuit de parcelles
appartenant tantôt à l’
État, tantôt au département dont les caractéristiques et les destinations sont
plus ou moins précisées.
La commune convoite plus de 22 hectares, ce qui aboutirait à augmenter de près des trois
quarts la surface de terrains dont elle est actuellement propriétaire.
Aucune de ces acquisitions n’a
été réalisée depuis 2013.
Le code du domaine de l'État et des collectivités territoriales, applicable à Mayotte et qui
datait de 1992, a été abrogé en 2006. Les collectivités territoriales mahoraises sont rentrées pour
l'essentiel dans le droit commun. Quelques dispositions particulières sont cependant prévues : les
immeubles du domaine privé de l'État et de la collectivité départementale de Mayotte compris dans
un plan d'occupation des sols opposable ou un plan local d'urbanisme approuvé peuvent faire
l'objet de concessions gratuites aux communes lorsqu'ils sont destinés à être affectés à
l'aménagement d'équipements collectifs, à des services ou usages publics
14
.
Par ailleurs, la loi de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer prévoit également
que l’
État peut transférer, à titre gratuit, des terrains lui appartenant à l'établissement public foncier
et d'aménagement de Mayotte (EPFAM
15
) en vue de la réalisation d'opérations de construction de
bâtiments scolaires, de logements sociaux et d'infrastructures publiques de première nécessité.
Au
plus tard le 31 décembre 2020, le représentant de l'État à Mayotte devrait arrêter la liste des
parcelles faisant l'objet du transfert.
A l’invitation de
la chambre, l
a commune indique s’être rapprochée de l’EPFAM pour
établir, un diagnostic préalable approfondi de l’état et de la disponibilité du patrimoine foncier
communal, avant de poursuivre toute démarche tendant à obtenir la cession, le transfert ou la mise
à disposition de parcelles appartenant à d’autres propriétaires publics ou privés. La chambre
souligne qu’il
lui appartiendra ensuite de mobilis
er l’ensemble
des dispositions particulières lui
permettant de bénéficier de concessions ou transferts à titre gratuit.
14
Code général de la propriété des personnes publiques, article L. 5163-11.
15
Décret n° 2017-341 du 15 mars 2017 relatif à l'Établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte.
COMMUNE DE KOUNGOU
27
Par délibération de juin 2012, le conseil municipal a décidé de céder les parcelles
communales aux affectataires « au prix de France Domaine ». Cette délibération de principe visait
à régulariser des occupations anciennes et irrégulières ayant donné lieu à des constructions sur le
domaine de la commune. Depuis 2012, seules trois ventes ont été réalisées à un prix conforme à
l’estimation des domain
es, générant une recette globale de 24 259
€
pour une surface totale de
446 m
2
.
Sur la périodes 2013 à 2017 plusieurs délibérations ont avalisé la cession de parcelles à des
affectataires. Si elles se fondent sur la délibération de principe de juin 2012 et le respect de
l’estimation de la direction immobilière de l’
État, certaines délibérations nominatives
s’affranchit
de l’application stricte de l’estimation transmise et précise que le prix de cession tient compte de
la situation sociale actuelle des intéressés. Tel était le cas pour les parcelles BK/694, BK/698,
AY/323 prévues d’être cédées en 2017 à 34
€
le mètre carré alors que leur prix était estimé entre
41 et 48
€, soit une moins
-value comprise entre 17 et 29
%. Si les cessions n’ont pas été réalisées,
l
a chambre rappelle à la commune qu’elle doit céder son patrimoine foncier au prix de l’estimation
a
ctualisée de la direction immobilière de l’
État, conformément à sa délibération du 16 juin 2012.
La cession à un prix nettement inférieur à sa valeur entraînerait un appauvrissement du patrimoine
de la collectivité : elle s'analyserait comme une libéralité ; cette pratique est interdite.
La gestion des demandes d’autorisation de construire
Mayotte n’est soumis au droit commun en matière d’urbanisme que depuis le 1
er
janvier
2013. Aussi l
e code de l’urbanisme prévoit la pérennisation d’un dispositif d’aide
des services de
l’
État pour l'étude technique des demandes de permis ou des déclarations préalables. Pendant la
durée de cette mise à disposition, les services et les personnels
de l’
État agissent en concertation
avec le maire qui leur adresse toutes instructions nécessaires pour l'exécution des tâches qu'il leur
confie.
Sur le fondement de ces dispositions, la commune a signé, en février 2011, avec le préfet
une convention de mise à disposition des services de l’
État
pour l’instruction des autorisations
d’urbanisme qui relèvent normalement de la compétence de son maire en vertu de l’article
L. 422-
1 du code de l’urbanisme.
La convention porte sur l’ensemble de la procédure d’instruction
des autorisations et actes relatifs à l’occupation des sols, qu’il s’agisse, d’une part, des permis de
construire, de démolir, d’aménager, d’autre part, des déclarations préalables concernant les
constructions nouvelles, les travaux sur constructions existantes, les changements de destination,
les aménagements, enfin, des cer
tificats d’urbanisme. Elle ne s’étend pas à la lutte contre les
constructions illégales.
Les
services de l’É
tat
–
Direction de l’environnement de l’aménagement et du logement
(DEAL)
–
assurent l’instruction réglementaire des demandes dès leur transmission par le maire en
vérifiant la complétude du dossier, en déterminant le délai d’instruction, en consultant les services
et collectivités intéressés et en procédant à l’examen technique du dossier. A l’issue, ils préparent
une proposition de décision qu’ils adressent au maire
.
En amont de l’instruction proprement dite,
la commune agit comme un simple guichet d’enregistrement des demandes qu’elle transmet aux
services de l’
État, après avoi
r délivré un récépissé aux pétitionnaires et procédé à l’affichage en
mairie du dépôt des demandes. En aval, elle est censée prendre une décision « conformément » à
la proposition des services de l’
État, la notifier au pétitionnaire avant la fin du délai d
’instruction
et en informer le service instructeur.
Le délai d’instruction des dossiers de demande doit, en effet, être respecté tant par les
services de l’
État
que par le maire, sauf à faire naître un permis tacite. En outre, l’information des
services de
l’
État sur la décision prise permet, notamment, de vérifier la bonne exécution de la
convention et de déclencher l’institution de taxes ou participations.
La commune informe les
services de l’
État des décisions prises seulement après avoir reçu les accusés de réception des
pétitionnaires,
ce qui reste aléatoire compte tenu des problèmes d’adressage
récurrents, alors
qu’elle devrait le faire
systématiquement y compris
lorsqu’il n’y a pas de retour.
Elle a indiqué
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
qu’elle n’assurait pas de suivi
précis du re
couvrement de la taxe d’aménagement généré par les
permis délivrés alors que la commune a perçu 174 278
€ de recettes en 2016
et seulement 8 157
€
en 2017 au motif que celle-
ci est recouvrée par les services de l’
État. Six ans après la signature de
la convention de partenariat, il apparaît que la commune
n’a pas tiré le meilleur parti de cette
collaboration pour faire monter en puissance la compétence de ses services.
L’organigramme des services actuellement en vigueur est d’ailleurs
peu lisible pour ce qui
concerne les compétences urbanisme et patrimoine foncier. Ces compétences ne sont pas
regroupées dans un pôle dédié mais éparpillées au sein de plusieurs services. Afin de remédier à
cet éparpillement, la commune s’est engagée à créer un service
spécifique lors de la réorganisation
de ses services en 2018.
Compte tenu du reliquat de tâches dévolues à la commune en matière de procédure
d’instruction des autorisations d’urbanisme
-
qui comprennent notamment l’
enregistrement, la
transmission des dossiers et la notification des décisions - et du faible volume de demandes de
permis de construire déposées chaque année - environ 60 -, les agents, et notamment les agents
d’exécution, sont occupés de manière distendue, ce qu’a reconnu la commune,
même s’il
s
participent à d’a
utres taches : préparation des arrêtés de circulations des permissions de voirie, etc.
Alors même que les tâches dévolues sont réduites, la tenue des dossiers de demandes de
permis de construire est perfectible. Le service ne tient pas régulièrement le registre des permis ni
de
tableau de bord, qui lui serviraient d’outils de suivi de l’instruction des dossiers, avec une alerte
sur les délais. Les chiffres avancés par la commune et ceux de la DEAL sont divergents. La
connaissance des dem
andes, décisions et contentieux en matière d’autorisations d’urbanisme est,
en l’absence de suivi rigoureux, lacunaire
.
A l’issue de son instruction technique des dossiers d’autorisation d’urbanisme, la DEAL
transmet à la commune par voie électronique ses propositions de décisions, avec le rappel de la
date butoir d’instruction ; la commune
doit simplement faire signer la décision par le maire, ou
l’adjoint en charge de l’urbanisme dûment habilité, et la notifier au pétitionnaire dans le respect
du délai d’
instruction. Depuis le 1
er
janvier 2013, date à laquelle le code de l’urbanisme national
s’est appliqué à Mayotte, le délai est de deux mois pour les demandes de permis de construire
portant sur une maison individuelle et de trois mois pour les autres demandes de permis de
construire et les demandes de permis d’aménager.
Si aucune décision expresse n’est notifiée au
pétitionnaire à l’issue du délai d’instruction, le permis est en principe tacitement accordé.
Les propositions motivées de refus de la DEAL ne
sont pas souvent suivies d’effet. Sur la
période 2013-
2016, plus de 60 % des propositions de refus n’ont pas été suivies mais se sont
« transformées » soit en permis tacites, soit en autorisations expresses comme détaillé en annexes
n° 3 et n° 4. Même si la commune impute une partie des retards aux délais de transmission de la
DEAL, la chambre observe que la responsabilité des retards est imputable dans 9 dossiers sur 10
à la collectivité. C
’est
son
manque d’attention aux délais, la gestion laxiste des notifications des
décisions de refus et l’inertie à retirer les permis tacites intervenus à tort qui expliquent la
proportion de propositions de refus non suivies d’effet. Que ce soit par lettre recomm
andée ou
délivrance en mains propres, l’analyse des notifications soulève des irrégularités ou l’absence de
notification que les difficultés rencontrées par les services postaux
en matière d’adressage
ne
peuvent suffire à expliquer. La commune a peu utilisé la possibilité de retrait offerte par le code
de l’urbanisme pour les permis accordés à tort. Enfin, la chambre relève certains accords de permis
de construire exprès alors que la DEAL avait émis une proposition de refus.
La plupart des projets de construction que la commune a accordés entre 2013 et 2016
malgré un avis contraire de la DEAL concernaient des constructions de maison individuelle, des
régularisations de constructions ou des projets de faible envergure ;
d’autres plus importants
étaient
d’o
rdre agricole, industriel et commercial. Ils étaient affectés pour certains de risques
majeurs pour la sécurité des biens et des personnes ou situés dans des zones qui n’ont pas vocation
COMMUNE DE KOUNGOU
29
à les recevoir, comme détaillé en annexe n° 5. Cette pratique obère l
’aménagement futur d
e son
territoire.
Au vu de la proportion de permis accordés à tort et des irrégularités affectant les projets en
cause, la chambre recommande à la commune
de cesser d’accorder des permis de construire en
méconnaissance des propositions de refus de la DEAL. Le recours à la procédure de retrait, qui
permet de retirer un permis tacite dans les trois mois de son obtention
s’il est illégal, conformément
aux dispositions de l’article L.
424-
5 du code de l’urbanisme, constitue une solution inté
ressante
pour régulariser certaines situations.
La part des permis illégaux représente un risque pour la sécurité des biens et des personnes.
Sur les 65 propositions de refus de la DEAL non suivies par la commune, 39, soit 60 %, concernent
des projets présentant un risque pour la sécurité des biens et des personnes, car situés dans des
zones couvertes par un aléa en termes d’inondation, submersion marine, accès, glissement ou
mouvement de terrain ou chute de pierres.
L’octroi de permis tacites ou exprès
alors qu’il
existe
des motifs sérieux de refuser l’autorisation d’urbanisme, tels des projets situés dans des zones
soumises à des aléas forts, expose la commune en tant que personne morale mais aussi ses élus et
ses agents à voir mises en jeu tant leur responsabilité administrative que pénale. La commune
n’ignore pas ce risque puisqu’elle participe depuis plusieurs années à l’élaboration du
plan de
prévention des risques multi-aléas et cherche même à en accélérer le processus.
La commune n’effectue pas de contrôle pour l’achèvement des travaux, ni de visites sur
les chantiers des constructions autorisées ; le service ne dispose pas encore
d’agent assermenté
alors même que certains auraient suivi la formation obligatoire.
La commune n’a pas justifié de la
première phase de l’assermentation à savoir le commissionnement des agents par le maire.
Les
pétitionnaires,
qui ont l’obligation d’adresser à la mairie une déclaration attestant l’achèvement et
la conformité des travaux par rapport à l’autorisation accord
ée, ne la produisent que rarement sans
que la commune ne justifie effectuer des diligences à ce sujet. Aussi la chambre recommande à la
commune
d’utiliser
le
registre des permis accordés afin de suivre l’état d’avancement des travaux
et d’inviter, le cas échéant, les pétitionnaires à déposer la déclaration d’achèvement des travaux.
C’est en effet le dépôt de cette déclaration qui va servir de point de départ au calcul de la date à
partir de laquelle la taxe foncière est due.
C - La protection et la valorisation du domaine public
La préservation du domaine public
La commune
ne met pas en œuvre tous les moyens existants
dans la protection de son
domaine public :
faute d’agents assermentés
en nombre suffisant, elle les mobilise peu pour mettre
en demeure les occupants sans titre à partir ; elle néglige les actions possibles devant le juge
administratif : l’expulsion des occupants sans titre du domaine public
; les contraventions de
grande voirie et de voirie routière.
Si la commune a indiqué faire notifier par les agents de sa police municipale des mises en
demeure à des particuliers qui occupent illégalement le domaine public communal en vue de leur
faire évacuer les lieux, seule une dizaine de courriers restés sans suite se rapportant à des dépôts
de sable et des gravillons a pu être produite à la chambre sans que leur notification ne soit établie.
Aucune procédure en contravention de grande voirie ou de voirie routière n’a notamment été
initiée, la commune reconnaissant ignorer cette procédure.
Entre 2013 et 2017, la commune a engagé une seule action en expulsion de son domaine
public devant le tribunal administratif de Mayotte.
Elle concerne l’occupation par un particulier
de la maison des jeunes et de la culture de Longoni à compter de septembre 2011.
Par ordonnance
du 7 avril 2016, le juge des référés a fait droit
à la demande d’expulsion de la commune
en relevant
que l
’occupant ne dispos
ait
d’aucune autorisation d’occupation régulière et n’
était pas fondé à se
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
prévaloir de la cré
ation d’un fonds de commerce au sein du domaine public communal
pour s’y
maintenir.
Or, depuis un an, la commune aurait pu, en vertu de l’article L.
911-4 du code de justice
administrative,
sans qu’il soit besoin à la chambre de le lui rappeler ces
dispositions, demander au
juge des référés d’assurer l’exécution de l’ordonnance d’expulsion de son domaine public rendue
à son profit
, laquelle est passée en force de chose jugée en l’absence de contestation dans les délais
légaux. Si la commune a indiqué
avoir saisi un cabinet d’huissiers en décembre
2017
pour assurer
l’exécution de l’ordonnance d’expulsion
de la maison des jeunes et de la culture de Longoni
prononcée le 7 avril 2016 par le juge des référés à l’encontre de l’occupant sans titre
, la chambre
observe qu’elle n’a pas apporté
la preuve de cette action.
La commune a autorisé
l’occupation ou l’utilisation de son domaine public
–
places,
terrains de sports, salle polyvalente ou écoles
–
à titre gratuit pour l’organisation
de manifestations
culture
lles, religieuses, ou politiques, d’ordre privé ou public.
Par délibération d
’
avril 2017, il a été
décidé d’instituer des redevances
pour
l’occupation
de son domaine public.
Sont distingués les prestations d’étalage, de restauration non sédentaire,
les m
anèges et jeux, les terrasses de café et restaurants sur le domaine public ainsi que l’occupation
dudit domaine par les relais radio téléphoniques et les opérateurs de communication électrique ;
est en outre prévue la location des équipements sportifs et culturels au profit des associations, des
particuliers ou de toute autre personne morale. Le coût de ces occupations est précisé dans un
tableau qui distingue, notamment, le statut de l’occupant à savoir les associations communales, les
associations hors communes, les administrations, entreprises et comités, les ligues et les lycées,
collèges, écoles. Le coût des occupations par de simples particuliers n’est pas prévu. Or, ceux
-ci
sont nombreux à louer des salles communales ou des maisons des jeunes et de la culture. Il
appartient à la commune de compléter le tableau sur ce point pour le mettre en concordance avec
le contenu littéral de la délibération, qui prévoit leur contribution financière. La commune pourrait
profiter de cette occasion pour
compléter le dispositif d’autorisation mis en place en prévoyant
systématiquement la conclusion d’une convention rappelant les droits et obligations des
bénéficiaires, comme par exemple
le dépôt préalable d’une caution
et la remise en état des lieux.
La lutte contre les constructions illégales
D’après
l’estimation de la commune
, 3 000 constructions illégales seraient implantées sur
son territoire. Elles profitent souvent à des propriétaires peu scrupuleux qui louent leurs terrains à
des ressortissants étrangers souvent en situation irrégulière, qui y édifient sans autorisation des
« bangas
16
». La convention précitée signée par la commune et la DEAL ne couvre pas la lutte
contre les constructions illégales.
La lutte contre ces constructions est une préoccupation des pouvoirs publics au regard des
risques en matière d’environnement
,
d’
aménagement du territoire et de salubrité publique.
C’est
un facteur de risque pouvant contribuer
à la multiplication des troubles à l’ordre
public et porter
atteinte à la sécurité des personnes.
Pour renforcer cette lutte au quotidien, en plus de sa police
municipale la commune s’est engagée à procéder à l’assermentation des agents du service
urbanisme et de la direction du service public.
A la suite du passage du cyclone « Hellen » en mars 2014, les logements irrégulièrement
édifiés de sept familles de la commune ont subi des dégâts les rendant inhabitables. Le maire a
saisi en août 2014 le juge des référés du tribunal administratif, sur le fondement de l’article
L. 511-
3 du code de la construction et de l’habitation, afin qu’il prescrive une expertise en vue
d’examiner le danger d’effondrement de leurs habitations, de constater l’état de péril grave et
imminent présenté par ces édifices pour leurs habitants et la sécurité publique et de prescrire les
16
Le banga, construction typique de Mayotte, était à l’origine conçue comme un rite de passage pour les adolescents
mâles qui édifiaient au fond du jardin familial une habitation provisoire pour s'exercer à l'apprentissage de l'autonomie
et vivre les pré
mices de leur vie d'adulte. Le terme désigne aujourd’hui plus largement les constructions édifiées
illégalement avec des matériaux de récupération, telles des tôles.
COMMUNE DE KOUNGOU
31
mesures provisoires indispensables à la mise en sécurité des lieux.
Dans son rapport, l’expert a
mis en évidence l’importance des désordres affectant les maisons et estimé qu’il y avait un risque
imminent de destruction totale justifiant leur démolition.
L’accompagnement des sinistrés s’est
avéré difficile dans le temps. Les familles ont été logées dans des habitations modulaires en attente
d’un
hébergement définitif ;
les logements sinistrés n’ont pas été démolis
.
Les familles
n’ont pas
été indemnisées au regard des dispositions de par la loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 portant
dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat
indigne dans les départements et régions d'outre-mer.
Le maire, en tant que garant de la police de l’urbanisme sur son territoire, est le premier
responsable de cette lutte. Celle-ci peut être
coordonnée avec l’aide des services de l’
État,
compte-
tenu du nombre et de l’ancienneté des constructions
illicites, du manque de formation du
personnel communal et de l’int
érêt que cette lutte représente.
La commune met insuffisamment en œuvre des moyens simples et peu coûteux pour lutter
contre les
constructions illégales. Tout d’abord, le recensement des constructions illégales est
largement perfectible. La commune ne procède pas à un recensement exhaustif des constructions
correspondantes
en cours ou achevées sur son territoire. Alors qu’elle estim
e à 3 000 le nombre de
constructions illégales sur son territoire, les agents n’en ont constaté que moins de 180 depuis
2013. I
l n’y a aucun suivi des constructions légalement autorisées.
La commune envisage de
procéder au recensement des constructions illégales et suivre les constructions autorisées. Il lui
appartient de dégager les moyens nécessaires pour atteindre cet objectif. Il importe tout autant que
ces constructions soient surveillées par des agents communaux de manière à ce que leur
non-conformité
visible avant même l’achèvement complet des travaux
puisse être constatée et
donner lieu à des injonctions. Les articles L. 480.2 et L. 111-
6 du code de l’urbanisme autorise
nt
la commune respectivement à prendre des arrêtés interruptifs des travaux et à refuser le
raccordement des constructions irrégulières aux réseaux d’eau, d’électricité ou de téléphone
, ce à
quoi s’engage la commune.
Selon la chambre, la non utilisation de ces dispositions conservatoires
conforte les contrevenants dans leurs agissements.
Plus généralement, les actions engagées par la commune pour lutter contre les
constructions illégales sont inadaptées. Les agents communaux sont insuffisamment mobilisés
pour procéder à de simples constats. Les personnels devraient être soient commissionnés par le
maire et assermentés. Quant aux agents de la police municipale assermentés, aucun
n’a été habilité
à dresser des constats en matière d’urbanisme.
La commune souhaite remédier à cette situation en
assermentant les agents du service de l’urbanisme
.
La chambre l’invite à y procéder dans les
meilleurs délais.
La commune ne
s’est
encore
jamais portée partie civile, ce qui l’a privée de la possibilité
d’obtenir des dommages et intérêts et de demander non seulement la démolition de la construction
mais la remise en état des lieux. Les mises en demeure parfois remises aux contrevenants pour
démolir leur case ne constituent pas des mesures suffisantes pour les dissuader de construire.
Un régime spécial d’aide financière compensatoire a été mis en place pa
r la loi n° 2011-725
du 23 juin 2011 portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la
lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer au bénéfice des
occupants sans droit ni titre dont la maison d'habitation ou le local professionnel est destiné à être
démoli par suite de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'équipement public. La
démolition de locaux à usage d'habitation édifiés sans droit ni titre, sur des terrains publics ou
pri
vés, s’applique aussi aux zones exposées à un risque naturel prévisible menaçant gravement des
vies humaines. La loi soumet à des conditions strictes le bénéfice de l'aide financière
compensatoire : occupation continue et paisible des locaux depuis plus de 10 ans ; absence
d'intervention d'une ordonnance d'expulsion dans ce délai de 10 ans ; édification des locaux par
l'occupant, ses ascendants ou ses descendants ; locaux occupés à titre de résidence principale. Pour
les établissements professionnels, l'activité doit en sus être exercée dans des conditions légales.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
L’opération implique l’obligation pour la personne publique à l'initiative de l'opération ou
son concessionnaire de reloger l'occupant sans titre et celle d'envisager le versement de l'aide
financière compensatoire de la perte de domicile. Cette aide financière ne constitue pas un droit
pour l'occupant sans titre, quand bien même il en remplirait toutes les conditions, mais une simple
possibilité. Les aides financières sont en principe versées à la libération des locaux. La loi précitée
poursuit deux objectifs :
d’une part
, elle favorise la libération amiable et rapide des terrains et
locaux destinés à être aménagés ;
d’autre part
, elle compense la perte du domicile ou de l'outil de
travail. Le barème financier des aides financières précitées est fixé par un arrêté interministériel
du 18 février 2013
17
.
La chambre recommande
à la commune d’engager une réflexion sur la situation des
constructions illégales et de définir un plan d’action en liaison avec les services de l’
État afin de
contenir leur extension et conserver la maitrise du foncier.
L’éligibilité du quartier de
« Majicavo-Koropa » au nouveau projet de rénovation urbaine
est de nature à faciliter l’aménagement de quartiers
; il devrait permettre de maîtriser le sol et de
mettre un frein aux constructions illégales. Le financement du protocole de préfiguration, soit deux
ans d’ingénierie préalable, est contractualisé à
hauteur de
1,94 M€, avec une participation de
l’
Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)
, du département, de l’
État et de la caisse
des dépôts et consignations à hauteur de 86 %. Les aménagements et opérations d’investissement
consistant en la structuration et la sécurisation des commerces de la foire du Ramadan,
l’am
élioration de la desserte interne au quartier, la valorisation de neuf logements tiroirs et des
opérations démonstratives d'auto-
construction sont estimés à 2,73 M€.
Même si l’opération
a été individualisée au budget primitif 2017 sous six numéros
d’opérations d’équipement
, l
a création d’un budget annexe
pourrait être envisagée, comme le
permet
l’instruction budgétaire et comptable M14 pour les opérations d’aménagement de zone. La
commune prévoit
en effet, notamment, de vendre certains logements. L’intérêt de la création d’un
budget annexe serait, tout en ne bouleversant pas l'économie du budget de la collectivité,
d’individualiser
cette opération complexe et
d’envergure
afin d’assurer un suivi des flux financiers
dans un cadre transparent. Pour des raisons de clarté et de transparence, la commune pourrait
envisager
, en concertation avec les services de l’
État, notamment la Direction régionale des
finances publiques, la création
d’un budget annexe
dédié au nouveau projet de renouvellement
urbain de Majicavo-Koropa. La réussite de ce projet tient également à ce
qu’un chef de projet
qualifié puisse en suivre la conduite
, en s’inscrivant dans la durée du chantier
.
17
Arrêté du 18 février 2013 fixant le barème de l'aide financière prévue aux articles 1, 2, 3 et 6 de la loi n° 2011-725
du 23 juin 2011, NOR : OMEO1303953A.
COMMUNE DE KOUNGOU
33
ANNEXES
Annexe n° 1 : Formation
de l’autofinancement
.....................................................................................
34
Annexe n° 2 : Propriété des terrains
.......................................................................................................
35
Annexe n° 3 : Dossiers ayant abouti à une autorisation malgré la proposition de refus de la DEAL
....
36
Annexe n° 4 : Motifs des propositions de refus transformées en permis exprès ou tacites
....................
37
Annexe n° 5
: Liste des projets d’envergure ayant bénéficié d’un permis de construire en dépit de la
proposition de refus de la DEAL
...................................................................................................
40
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
Annexe n° 1 :
Formation de l’autofinancement
Source : les comptes de gestion
* Compte administratif provisoire du 1
er
février 2018
en €
2013
2014
2015
2016
Var. annuelle
moyenne
2017 Prev
CA 2017*
Ressources fiscales propres
0
5 513 432
7 857 151
7 753 032
N.C.
8 070 603
9 668 222
Dont octroi de mer
0
3 186 586
4 132 668
5 495 228
31,3%
5 249 189
6 548 519
Dont fiscalité directe
0
2 326 846
3 724 483
2 161 878
-3,6%
2 800 000
2 848 313
+ Ressources d'exploitation
801 633
178 430
163 813
49 038
-60,6%
5 622
4 216
Dotations et participations
10 400 488
7 670 039
7 575 175
8 607 158
-6,1%
8 497 900
8 291 990
+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat
604 020
780 352
720 015
336 246
-17,7%
336 246
399 982
= Produits de gestion (= A)
11 806 141
14 142 253
16 316 154
16 745 474
12,4%
16 910 371
18 364 410
Charges à caractère général
2 975 638
5 000 741
4 646 826
5 686 352
24,1%
4 147 725
3 594 594
+ Charges de personnel nettes des remboursement
5 185 685
7 216 120
8 309 115
7 706 694
14,1%
8 840 701
8 732 527
+ Subventions de fonctionnement
4 764
627 034
298 150
203 900
249,8%
378 500
305 678
+ Autres charges de gestion
167 845
864 105
2 316 349
3 146 687
165,7%
2 063 719
1 486 313
= Charges de gestion (B)
8 333 932
13 708 000
15 570 439
16 743 632
26,2%
15 430 645
14 119 112
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
3 472 208
434 253
745 715
1 842
-91,9%
1 479 726
4 245 298
en % des produits de gestion
29,4%
3,1%
4,6%
0,0%
8,8%
23,1%
+/- Résultat financier (réel seulement)
-2 197
-4 178
-59 905
-152 804
311,3%
-165 000
-132 953
+/- Solde des opérations d'aménagements de terrains (ou
+/- values de cession de stocks)
-30 000
0
0
0
-100,0%
0
0
+/- Autres produits et charges excep. réels
-1 081 465
-16 500
-39 546
-69 311
-60,0%
37 538
141 870
= CAF brute
2 358 547
413 576
646 264
-220 273
N.C.
1 352 264
4 254 216
en % des produits de gestion
20,0%
2,9%
4,0%
-1,3%
8,0%
23,2%
- Annuité en capital de la dette
11 357
34 071
143 605
488 726
624 758
497 711
= CAF nette ou disponible (C)
2 347 189
379 504
502 659
-708 998
727 506
3 756 505
Charges brutes de personnel
6 791 055
8 681 043
9 448 650
10 172 418
14,4%
10 729 359
11 053 554
COMMUNE DE KOUNGOU
35
Annexe n° 2 : Propriété des terrains
Source des cartes : commune
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
Annexe n° 3 : Dossiers ayant abouti à une autorisation malgré la proposition de refus de la
DEAL
Source : CRC
d’après les informations communiquées par la DEAL de Mayotte et
la commune de Koungou.
2013
2014
2015
2016
total
Nombre de propositions de refus d’après
les décisions transmises par la DEAL
35
26
24
20
105
Dont refus fondés sur l’article R.111
-2 du
code de l’urbanisme
14
17
15
12
58
Nombre de permis tacites ou explicites
pris par la commune en méconnaissance
des propositions de la DEAL
20
18
18
9
65
Dont permis accordés en méconnaissance
de l’article R.111
-
2 du code de l’urbanisme
10
14
10
5
39
Proportion de permis accordés malgré
une proposition de refus
57 %
69 %
75 %
45 %
62 %
COMMUNE DE KOUNGOU
37
Annexe n° 4 : Motifs des propositions de refus transformées en permis exprès ou tacites
n° PC
Motifs de refus DEAL Mayotte
Décision effective commune de Koungou
2013 (20 permis)
15
R.111-2 aléa surcote cyclonique; CU* : projet
architectural indéfini; assiette sur le domaine public
maritime ; construction d'une habitation; PLU : pas de
gestion des eaux pluviales, distance non respectée par
rapport à la limite séparative
accord tacite
, refus non notifié
22
PLU : pas d'alimentation en eau potable, dépassement
des limites parcellaires et empiètement sur le domaine
public
accord tacite
, refus ni pris ni notifié
25
CU : projet architectural indéfini
accord tacite
, refus ni pris ni notifié
36
R.111-2 aléa inondation
accord tacite
, refus non notifié
39
CU : projet architectural indéfini
accord tacite
, refus non notifié
40
PLU : pas de gestion des eaux pluviales
accord tacite
, refus non notifié
41
CU : projet architectural indéfini ; PLU : pas de
gestion des eaux pluviales
accord tacite
, refus non notifié
44
R.111-2 : aléa inondation; CU : assiette sur domaine
public maritime; projet architectural indéfini; logement
pas à caractère social; pas de stationnement
accord tacite
, refus non notifié
48
R.111-2 : aléa inondation ; PLU : distance non
respectée par rapport à limite séparative, absence de
plantations
accord tacite
, refus non notifié
54
R.111-2 aléa inondation
accord tacite
, refus non notifié
57
PLU : projet non implanté sur une limite séparative,
clôture non constituée d'une haie vive
accord tacite
, refus ni pris ni notifié
66
R.111-2 : aléa débordement de ravine ; PLU : assiette
sur secteur agricole; construction d'habitation
accord tacite
, refus non notifié
67
R.111-2 aléa inondation
accord tacite
, refus non notifié
69
CU : projet architectural indéfini ; assiette sur le
domaine public maritime, construction à usage
d'habitation
accord tacite
, refus ni pris ni notifié
70
PLU : secteur n'autorisant pas la construction d'un box
d'élevage bovin
accord tacite
, refus non notifié
83
R.111-2 aléa inondation ; CU : projet architectural
indéfini
accord tacite
, refus non notifié
86
R.111-2 aléa inondation; PLU : pas de stationnement
accord tacite
, refus non notifié
88
PLU : stationnement sur emprise publique
accord tacite
, refus non notifié
92
R.111-2 aléa inondation
accord tacite
, refus ni pris ni notifié
96
PLU : assiette en secteur agricole, construction
d'habitation, distance non respectée par rapport à
l'emprise publique
accord tacite
, refus non notifié
2014 (18 permis)
1
R.111-2 aléa inondation ; CU : projet architectural
incohérent ; PLU : non-respect de la distance par
rapport à la limite séparative, hauteur clôture non
précisée et pas harmonieuse
accord tacite
, refus non notifié
2
R.111-2 aléa mouvement de terrain
accord tacite
, refus non notifié
certificat de permis tacite
3
R.111-2 aléa inondation
accord tacite
, refus non notifié
6
R.111-2 aléa mouvement de terrain
accord tacite
, refus ni pris ni notifié,
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
7
CU : projet sans architecte
accord tacite
, refus non notifié
14
R.111-2 aléa inondation ; PLU : non-respect de la
distance par rapport à la limite séparative; CU : projet
architectural non défini
accord tacite
, refus non notifié
17
R.111-2 aléa mouvement de terrain
accord tacite
, refus ni pris ni notifié, certificat
de permis tacite
18
R.111-2 aléa inondation
accord tacite
, refus ni pris ni notifié, certificat
de permis tacite
19
R.111-2 aléa chutes de blocs
accord tacite
, refus ni pris ni notifié
22
CU : hauteur non respectée; non repsect de la distance
par rapport à la limite séparative
accord tacite
, refus non notifié
26
R.111-2 : aléa de submersion cyclonique; CU :
distance non respectée par rapport à la limite
séparative; assiette sur le domaine public maritime
dans secteur des 50 pas géométriques
accord tacite
, refus ni pris ni notifié, certificat
de permis tacite
28
R.111-2 aléa inondation
accord tacite
, refus non notifié, certificat de
permis tacite
33
R.111-2 aléa mouvement de terrain ; PLU : pas de
gestion des eaux pluviales, pas de stationnement
accord tacite
, refus ni pris ni notifié
certificat de permis tacite
36
PLU : emplacement réservé
accord tacite
, refus non notifié, certificat de
permis tacite
37
R.111-2 aléa inondation; CU : pas de desserte en
électricité; PLU : pas de dispositif d'évacuation des
eaux pluviales
accord tacite
, refus ni pris ni notifié
38
R.111-2 aléa submersion cyclonique; PLU : pas de
caractère social de la construction; CU : assiette sur le
domaine public maritime; pas de stationnement
accord tacite
, refus non notifié
40
PLU : assiette du terrain ne permettant pas une
construction nouvelle d'habitation
accord tacite
, refus non notifié
41
R.111-2 aléa inondation ; CU : projet non présenté par
architecte; non-respect de la distance des limites
séparatives
accord tacite
, refus non notifié
2015 (18 permis)
1
R.111-2 aléa inondation
accord tacite
, refus non notifié
3
R.111-2 aléa mouvement de terrain; PLU : distance
non respectée par rapport à la limite séparative
accord tacite
, refus non notifié, certificat de
permis tacite
5
R.111-2 aléa glissement de terrain; PLU : assiette en
secteur agricole, construction d'habitation
accord tacite
, refus ni pris ni notifié
8
R.111-2 aléa inondation
accord tacite
, refus non notifié
12
PLU : logements non autorisés, distance non respectée
par rapport aux voies publiques et à la limite séparative
accord tacite
, refus non notifié
13
PLU : distance non respectée par rapport aux voies
publiques et à la limite de fond de parcelle
accord tacite
, refus non notifié, certificat de
permis tacite
16
R.111-2 risque accident circulation
refus notifié, recours gracieux,
permis exprès
prescrivant de protéger les talus eu égard à
l’aléa mouvement de terrain
(conformément à
proposition DEAL)
17
absence d'autorisation de la commission territoriale
d'organisation des activités commerciales et artisanales
accord tacite
, refus ni pris ni notifié
certificat de permis tacite
19
CU : projet architectural indéfini; PLU : pas de gestion
des eaux pluviales, distance non respectée par rapport à
la limite séparative, pas de surface végétalisée
accord tacite
, refus non notifié
certificat de permis tacite
21
CU : projet non établi par un architecte ; PLU : non-
respect de la limite séparative
accord exprès
notifié
23
CU : assiette dans secteur d'habitat diffus, pas de
desserte en électricité
accord tacite
, refus ni pris ni notifié, courrier
non notifié évoquant un retrait possible ; pas de
retrait notifié
COMMUNE DE KOUNGOU
39
Source : chambre régionale des comptes à partir des dossiers transmis par la DEAL Mayotte et des dossiers conservés
à la commune de Koungou.
*CU = code de l’urbanisme.
En mauve (en gris) : le refus est motivé en tout ou en partie par un aléa inondation, chute de pierre, glissement ou
mouvement de terrain, accès routier, incendie
26
R.111-2 aléa inondation ; PLU : non-respect de la
distance par rapport à l'emprise des voies publiques
accord tacite
, refus ni pris ni notifié, courrier
non notifié évoquant un retrait possible ; pas de
retrait notifié
30
R.111-2 aléa inondation ; places de stationnement
insuffisantes
refus notifié, recours gracieux,
permis exprès
prescrivant de rehausser le plancher et
d’augmenter les places
36
R.111-2 aléa glissement de terrain
accord tacite
, refus ni pris ni notifié
37
R.111-2 aléa inondation
accord tacite
, refus ni pris ni notifié
51
R.111-2 aléa mouvement de terrain
accord tacite
, refus non notifié
52
PLU : espace naturel ; distance non respectée par
rapport aux voies publiques et à la limite séparative
accord tacite
, refus non notifié
56
PLU : non-respect de la distance par rapport à
l'emprise publique, absence d'implantation sur une
limite séparative
accord tacite
, refus ni pris ni notifié, certificat
de permis tacite
2016 (9 permis)
3
R.111-2 aléa mouvement de terrain ; PLU : hauteur
non respectée
accord tacite
, refus ni pris ni notifié, courrier
non notifié évoquant un retrait possible ;
réponse du pétitionnaire, certificat de permis
tacite
5
R.111-2 aléa inondation
accord tacite
, refus non notifié
8
CU : assiette en secteur d'habitat diffus, pas de
desserte en électricité
accord tacite
, refus non notifié
9
CU : projet architectural indéfini ; PLU : pas de
gestion des eaux pluviales, pas de stationnement
accord tacite
, refus non notifié
12
R.111-2 aléa inondation ; PLU : implantation sur
aucune limite séparative, non-respect de la distance
entre deux constructions, stationnement sur la voie
publique
accord tacite
, refus non notifié
13
PLU : absence de lotissement
refus notifié, recours gracieux,
permis exprès
notifié (conformément à proposition DEAL)
30
PLU : zone agricole
accord tacite
, refus non notifié
32
R.111-2 aléa chutes de blocs
accord tacite
, refus non notifié
37
R.111-2 aléa mouvement de terrain
refus notifié, recours gracieux,
permis exprès
notifié (conformément à proposition DEAL)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
Annexe n° 5 : L
iste des projets d’envergure ayant bénéficié d’un permis de construire en
dépit de la proposition de refus de la DEAL
Numéro
Objet
Motivation refus
PC 985 510 13 00070
construction
d’un
box
d’élevage bovin dans une zone
à urbaniser à long terme
modification ou révision préalable du
PLU
mitage urbain
compromet développement futur zone
PC 976 610 14 00037
construction
de
quatre
poulaillers et de quatre serres
maraîchères
aléas d’inondation, chutes de bloc et
glissement de terrain
absence
d’une desserte du réseau
d’électricité au droit du terrain,
absence de
dispositif d’évacuation des
eaux pluviales
PC 976 610 15 00005
construction
d’un
hangar
d’élevage et d’une
habitation
aléa
de
glissement
de
terrain
et
d’inondation,
emplacement des bâtis sur le plan de
masse ne correspond pas à la réalité du
terrain
la
zone
agricole
ne
permet
des
habitations qu’en cas de nécessité
d’une présence permanente
PC 976 610 14 00019
construction d’un bâtiment à
usage de bureaux et d’un
atelier pour maintenance de
véhicules en sous-sol
aléa de chutes de blocs dominantes
accompagnées de glissements
sécurité des personnes et des biens ne
peut être assurée
PC 976 610 15 00030
construction du siège social
d’une société et d’un site de
production
aléa d’inondation
niveau supérieur du premier plancher
non rehaussé
insuffisance
des
places
de
stationnement représentant un tiers du
nombre requis
PC 976 610 15 00008
construction
d’un
local
industriel et d’un logement de
fonction
aléa d’inondation
niveau supérieur du premier plancher
non rehaussé
PC 976 610 15 00051
construction d’un bâtiment à
usage
d’habitation
et
de
bureaux
aléa de mouvement de terrain
impossibilité d’assurer
la sécurité des
personnes et des biens
PC
976
610
215
00017
création d’un commerce d’une
surface de vente supérieure ou
égale à 120 m
a
bsence d’autorisation préalable de la
commission territoriale d’organisation
des activités commerciales
Source : chambre régionale des comptes à partir des dossiers transmis par la DEAL Mayotte et des dossiers
conservés à Koungou.
Les publications de la chambre régionale des comptes
Mayotte
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/fr/crc-la-reunion-et-mayotte