Rapport d’observations définitives
COMMUNE D’YVETOT
(
Département de la Seine-Maritime
)
Exercices
2012 et suivants
Observations délibérées le 27 mars 2018
SOMMAIRE
Synthèse
.............................................................................................................................
1
Principales recommandations
..........................................................................................
2
Obligations de faire
...........................................................................................................
2
I.
Rappel de la procédure
...........................................................................................
2
II.
Présentation de la commune
..................................................................................
3
A.
L’intercommunalité et le partage des compétences
..............................................................
3
B.
L’organisation administrative et financière
.............................................................................
4
III.
La situation financière
............................................................................................
4
A.
La qualité de l’information financière
.....................................................................................
4
1-
Le débat d’orientations budgétaires
............................................................................................
4
2-
La qualité des annexes obligatoires
............................................................................................
5
3-
La qualité de la prévision budgétaire
...........................................................................................
5
B.
L’application des procédures budgétaires et comptables
......................................................
5
1-
La tenue de la comptabilité d’engagement
..................................................................................
5
2-
Les restes à réaliser
....................................................................................................................
5
3-
L’affectation du résultat
...............................................................................................................
6
C.
La fiabilité des comptes
..........................................................................................................
6
1-
La prise en compte des travaux en régie
.....................................................................................
6
2-
L’équilibre des flux réciproques
...................................................................................................
7
3-
La connaissance du patrimoine
...................................................................................................
7
4-
La constitution de provisions
.......................................................................................................
9
D.
L’analyse de la situation financière
........................................................................................
9
1-
Les recettes de fonctionnement
..................................................................................................
9
2-
Les dépenses de fonctionnement
..............................................................................................
11
3-
L’autofinancement
.....................................................................................................................
14
IV.
La délégation de service public du crématorium
...............................................
16
A.
Le cadre juridique du secteur funéraire
...............................................................................
16
B.
La sélection du candidat
......................................................................................................
17
C.
L’économie de la délégation de service public
....................................................................
17
1-
Le plan d’affaires prévisionnel
...................................................................................................
17
2-
La politique tarifaire
...................................................................................................................
18
3-
La perception des taxes par le délégataire
................................................................................
19
4-
La redevance pour dispersion des cendres
...............................................................................
20
5-
La gestion et la dévolution des biens de la délégation
..............................................................
20
D.
L’exécution du contrat
..........................................................................................................
21
1-
Les résultats financiers
..............................................................................................................
21
2-
La rentabilité de l’exploitation
....................................................................................................
22
3-
L’équilibre économique du contrat
.............................................................................................
23
E.
Le respect des obligations par le délégataire et le contrôle exercé par le délégant
............
24
1-
Les rapports annuels du délégataire
.........................................................................................
24
2-
Le respect des obligations liées à l’exploitation du crématorium et à l’information des familles 25
3-
Le contrôle exercé par le délégant
............................................................................................
26
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
1
SYNTHÈSE
Située à 37 km de Rouen, en pays de Caux, la commune d’Yvetot est la ville centre
de la CCRY
1
. Cette dernière a récemment pris la compétence d’action sociale, mais la
commune n’en a pas encore tiré toutes les conséquences puisqu’elle conserve la gestion d’un
CCAS.
Avec une population de 12 000 habitants, elle connaît un phénomène récent
d’installation de personnes âgées des communes environnantes qui ont besoin de services et
d’équipements plus adaptés, dont la majorité est située sur le territoire de la commune.
La situation financière d’Yvetot paraît retrouver en fin de période une trajectoire
positive. Toutefois, limitée dans ses marges de manoeuvre fiscales, la commune doit
poursuivre ses efforts d’économies observés à partir de 2016 notamment par la détermination
d’objectifs chiffrés, la réorganisation de ses services en lien avec les récents transferts de
compétences, et engager une réflexion sur sa politique de subventionnement.
Si la qualité de l’information financière est globalement satisfaisante, la gestion
budgétaire et comptable souffre de problèmes d’organisation et est marquée par l’absence de
dispositifs de contrôle interne.
De nombreuses carences dans l’application des procédures ont été observées. La
commune ne dispose pas d’outils de suivi d’exécution des dépenses. Par suite, la mobilisation
de l’emprunt n’est pas lissée, au point de la conduire à en souscrire sans besoin de
financement.
Seule la mise en place d’un véritable suivi opérationnel et financier des projets
d’investissement, couplée à une meilleure formalisation des procédures, permettra d’améliorer
le pilotage budgétaire et facilitera les processus décisionnels. D’une manière générale, la
chambre prend acte des améliorations mises en oeuvre par la commune, pour assurer un
meilleur pilotage de ses dépenses d’investissement
.
S’agissant de la délégation de service public du crématorium, conclue en 2004
pour une durée de 25 ans, l’économie du contrat n’appelle pas de remarques particulières.
La chambre observe cependant qu’en l’absence de fondement juridique régulier,
la perception de la taxe de crémation et de la redevance pour dispersion des cendres par le
délégataire exige une régularisation. En réponse, la commune s’est engagée à créer une régie
de recettes à compter du 1
er
avril 2018.
La présentation de l’information financière permet d’apprécier le coût réel du
service public et d’assurer, le cas échéant, une adaptation du mode de gestion.
1
Communauté de communes de la région d’Yvetot.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
2
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
1. Disposer d’un inventaire des biens de reprise et de retour désignés au contrat de
délégation de service public.
OBLIGATIONS DE FAIRE
2.
Respecter la durée légale du temps de travail ;
3. Poursuivre les opérations d’ajustement et de régularisation de l’inventaire, notamment le
transfert des immobilisations en cours aux comptes d’immobilisations définitives ;
4. Mettre un terme à l’encaissement par le délégataire de service public de la taxe de
crémation et de la redevance pour dispersion des cendres au jardin du souvenir.
La commune s’est par ailleurs engagée à :
-
actualiser le plan pluriannuel d’investissements au gré des réalisations ;
-
créer une régie de recettes pour l’encaissement de la taxe de crémation et de la
redevance pour dispersion des cendres ;
-
appliquer la durée légale du travail à compter du 1
er
janvier 2019.
I.
RAPPEL DE LA PROCÉDURE
La chambre régionale des comptes Normandie a inscrit à son programme le contrôle
des comptes et de la gestion de la commune d’Yvetot à compter de l’année 2012.
Par lettre du 23 février 2017, le président de la chambre en a informé M. Emile Canu,
ordonnateur en fonctions.
Par lettre du 27 mars 2017, le président de la chambre a informé M. Stéphane Levallois,
directeur de secteur opérationnel du groupe OGF, du contrôle des comptes de la délégation
de service public du crématorium de la commune.
L’entretien de fin de contrôle a eu lieu le 18 juillet 2017 entre M. Canu, assisté de
M. Levasseur, directeur général des services, et le magistrat- rapporteur.
L’examen de la gestion a été principalement conduit selon les axes suivants :
- la situation financière de la commune d’Yvetot, précédée d’un examen de la fiabilité
des comptes ;
- l’examen de la délégation de service public du crématorium communal dans le cadre
d’une enquête commune aux juridictions financières relative à la gestion des
opérations funéraires.
Lors de sa séance du 5 octobre 2017, la chambre a arrêté ses observations provisoires.
Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité, le 19 décembre 2017, à l’ordonnateur en
fonctions, M. Emile Canu, lequel a répondu par courrier enregistré au greffe le 13 février 2018.
La société OGF, à qui avaient été adressées, par l’intermédiaire de son représentant
M. Stéphane Levallois, les observations provisoires intéressant la délégation de service public,
n’a pas répondu.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
3
Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du procureur
financier, la chambre a arrêté, le 27 mars 2018, le présent rapport d'observations définitives.
Ce rapport, auquel est jointe votre réponse qui engage votre seule responsabilité. Il
devra être communiqué à votre assemblée délibérante lors de sa plus proche réunion suivant
sa réception. Il fera l'objet d'une inscription à l'ordre du jour, sera joint à la convocation
adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera communicable dans les conditions prévues au livre III du code des
relations entre le public et l’administration.
II.
PRÉSENTATION DE LA COMMUNE
Située dans le département de la Seine-Maritime, à 37 kilomètres au nord-ouest de
Rouen, la commune d’Yvetot se trouve au centre du pays de Caux. La ville est desservie par
des axes routiers, l’autoroute A 15 et par la troisième gare du département.
Sa population, en très légère augmentation depuis 2009, comptait, en 2017
2
,
12 142 habitants.
La commune connaît un phénomène récent d’installation de personnes âgées des
communes environnantes qui ont besoin de services adaptés puisque les personnes de plus
de 55 ans ayant déménagé dans l’année représentent 70 % des nouveaux arrivants.
D’un point de vue socio-économique, parmi la population active, près de 34 % sont
ouvriers ou employés. En 2014, le taux de chômage de la commune (16,5 %) était supérieur
à celui du département et de la région. La part des ménages non imposables
(49,5 %) se situait à un niveau supérieur à la moyenne régionale (43,9 %).
Enfin, la part des ménages propriétaires de leur logement était de 37 % contre 53 %
dans le département. Le nombre de logements vacants est en augmentation depuis 2009 ; il
représente plus de 7 % des habitations de la commune.
A. L’intercommunalité et le partage des compétences
La commune d’Yvetot appartient à la communauté de communes de la région d’Yvetot
(CCRY) qui comptait, au 1
er
janvier 2017, 20 communes et 27 440 habitants. La commune
d’Yvetot représente 45 % de la population de l’établissement public de coopération
intercommunale.
Elle abrite la plupart des équipements et services de la région d’Yvetot (gare, hôpital
local, gendarmerie, centre de sapeurs-pompiers, CCAS, crématorium) et accueille trois lycées
et deux collèges. La commune s’est également inscrite dans un projet de construction d’un
pôle de santé dont les travaux ont débuté en 2016 et dont l’objectif est de devenir à terme le
point d’entrée unique pour le patient.
La mise en oeuvre de la loi NOTRe s’est traduite par une évolution des compétences
en faveur de la CCRY : la communauté de communes est désormais compétente dans le
domaine de l’aménagement et la gestion des aires d’accueil des gens du voyage, de la
protection et la mise en valeur de l’environnement, dans la création et la gestion de maisons
de services au public et en matière d’action sociale.
2
Source INSEE (millésime 2014).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
4
En dépit du transfert de cette compétence à la CCRY, la gestion du CCAS relève
toujours de la commune.
Celle-ci demeure compétente en matière de voirie, de politique de la ville et de gestion
des équipements culturels et sportifs non déclarés d’intérêt communautaire. Elle assure
également la gestion de deux lignes de transports urbains « Vikibus » (hors transports
scolaires).
Enfin, elle est membre d’un syndicat mixte d’électrification rurale et de gaz, de deux
syndicats mixtes de bassins versants et adhère au parc naturel des Boucles de la Seine.
Une procédure de retrait du syndicat intercommunal scolaire auquel elle appartient est
actuellement en cours.
B. L’organisation administrative et financière
Sous l’autorité d’un directeur général des services, l’organisation administrative
comprend six directions. La police municipale est directement rattachée au maire.
Outre le budget principal, la commune s’est dotée de quatre budgets annexes dont les
activités sont gérées en régie : le service public des transports ; les publications ; les salles
municipales ; les spectacles.
A partir de 2013, la commune a transféré ses compétences dans les domaines de l’eau
et de l’assainissement au syndicat du Caux central et a repris en régie la gestion des foires,
marchés et droits de place.
III.
LA SITUATION FINANCIÈRE
Compte tenu du poids financier des budgets annexes (7 % du total - voir annexe 1,
tableau n° 1), le choix a été fait de limiter le contrôle au seul budget principal. En 2016,
celui-ci s’élevait environ à 20 M€, dont plus de 14 M€ en section de fonctionnement.
A. La qualité de l’information financière
1- Le débat d’orientations budgétaires
Au cours de la période examinée, les débats d’orientations budgétaires se sont tenus
de manière régulière et dans le délai maximal de deux mois fixé à l’article L. 2312-1 du code
général des collectivités territoriales (CGCT).
Si les éléments portés à la connaissance du conseil municipal satisfont aux exigences
réglementaires, les effectifs de la commune pourraient toutefois être exprimés en équivalents
temps plein et les propositions d’inscription des crédits complétées par des éléments
d’explications chiffrés. La reconduction automatique des montants de certaines charges d’une
année sur l’autre n’est fondée sur aucun élément d’information et certaines propositions
conditionnées par des hypothèses d’économies ne sont pas évaluées.
De même, la trajectoire des investissements gagnerait en lisibilité si la dette était mise
au regard des opérations qu’elle finance conformément au plan pluriannuel d’investissements
(PPI).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
5
2- La qualité des annexes obligatoires
D’une manière générale, au cours de la période sous revue, les annexes les plus
importantes prévues par les textes sont renseignées. Néanmoins, certaines sont manquantes
ou incomplètes. C’est le cas des annexes portant description des restes à réaliser par chapitre
et celle des services soumis à la TVA, qui ont été respectivement produites à compter des
comptes administratifs 2014 et 2015.
Les
annexes
renseignant
les
opérations
de
cessions
ne
retracent
pas
systématiquement toutes les opérations. De même, l’état des travaux en régie et l‘annexe
relative aux levées d’options de droits de tirages sur lignes de trésorerie ne sont pas
renseignés.
La chambre invite en conséquence l’ordonnateur à améliorer l’information budgétaire
et financière par une mise en perspective pluriannuelle des orientations budgétaires et à
remplir systématiquement les états annexés aux documents budgétaires.
3- La qualité de la prévision budgétaire
Les taux d’exécution budgétaire ont été examinés sur la période 2012-2016 sur les
deux sections.
Avec des taux compris entre 94 % et 97 % en dépenses de fonctionnement et entre
72 % et 88 % s’agissant des dépenses d’investissement, la qualité de la prévision budgétaire
apparaît très satisfaisante.
B. L’application des procédures budgétaires et comptables
1- La tenue de la comptabilité d’engagement
En vertu de l’article L. 2342-2 du CGCT, les collectivités territoriales ont l’obligation de
tenir une comptabilité d’engagement des dépenses qui relèvent de la responsabilité de
l’ordonnateur. Elle permet d’établir l’état des dépenses engagées non mandatées.
La qualité de l’évaluation des restes à réaliser dépend donc de la tenue de cette
comptabilité, qui s’inscrit dans un cadre plus global d’organisation de la chaîne d’exécution de
la dépense en vigueur dans la collectivité.
Au cas particulier, le circuit d’exécution de la dépense est perfectible. Au-delà de la
complexité du circuit de transmission entre les différents services, l’organisation actuelle ne
permet pas de vérifier la date du service fait, de suivre le cumul des engagements pluriannuels
et de rapprocher l’engagement et le mandatement par un numéro d’enregistrement unique.
2- Les restes à réaliser
L’article R. 2311-11 du CGCT définit les restes à réaliser comme les dépenses
engagées non mandatées et les recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un
titre.
Jusqu’en 2017, la commune ne disposait pas d’extraction automatique des dépenses
engagées non mandatées. Le recensement était établi à partir d’une liste extra comptable et
des connaissances empiriques des agents.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
6
Toutefois, même si les montants des restes à réaliser des exercices 2014 et 2015,
détaillés en annexe 1 tableau n°2, sont réguliers, les difficultés rencontrées par les services
pour produire les pièces justificatives avaient conduit la chambre à estimer qu’ils étaient
insuffisamment tracés.
D’une manière générale, la chaîne d’exécution de la dépense pâtissait de l’absence de
procédures décrivant les tâches et responsabilités de l’ensemble des acteurs et plus largement
d’une insuffisante maîtrise de l’outil comptable par les agents.
La collectivité a tenu compte des observations provisoires de la chambre en améliorant
la traçabilité des restes à réaliser au moyen de la formalisation des circuits de prise en charge
des opérations comptables et par l’édition automatique des dépenses engagées non
mandatées.
3- L’affectation du résultat
Comme l’y autorise l’article L. 2311-5 du CGCT, la commune procède à la reprise et à
l’affectation anticipées de son résultat dans les conditions définies à l’article R. 2311-12 du
CGCT.
La procédure d’affectation définitive des résultats est respectée et n’appelle pas
d’autres observations.
* * *
Pour l’essentiel, si les difficultés de la commune à justifier les restes à réaliser
pouvaient s’expliquer par l’absence de formalisation des procédures et une sous-utilisation du
système d’information comptable, elles témoignaient néanmoins d’un défaut de suivi des
engagements notamment pluriannuels que la collectivité s’est attachée à améliorer en se
rapprochant de l’éditeur de son système d’information comptable et budgétaire. Il conviendra
de poursuivre dans cette voie par la mise en place d’une comptabilité d’engagement
rigoureuse et une traçabilité des pièces d’engagement.
Plus généralement, il a été constaté une absence de pilotage des opérations
d’investissement en partie imputable à des problèmes d’organisation, d’absence de dispositif
de contrôle interne et d’application des procédures. La récente ouverture en lecture, aux
gestionnaires de crédits, du système d’information devrait permettre de fluidifier la chaîne
budgétaire.
La mise en place d’outils de pilotage et de suivi des dépenses et recettes
d’investissement permettrait de mettre en adéquation les perspectives budgétaires au regard
des prévisions de dépenses sur plusieurs exercices. Ces outils contribueraient à améliorer la
planification des travaux et à éviter une excessive mobilisation de l’emprunt. La récente mise
en place d’un nouveau plan pluriannuel d’investissements, sous réserve de l’actualiser au gré
des réalisations, contribuera à en améliorer le pilotage.
C. La fiabilité des comptes
1- La prise en compte des travaux en régie
L’instruction M14 prévoit que les immobilisations créées ou les travaux effectués en
régie par une commune sont comptabilisés à leur coût de production. Ce dernier correspond
au coût des matières consommées augmenté des charges directes de production (matériel et
outillage acquis ou loué, transport, frais de personnel) et indirectes à l’exclusion des frais
financiers et d’administration générale.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
7
Entre 2012 et 2016, la commune d’Yvetot a effectué des travaux en régie pour un
montant cumulé de 854 011 €.
Les coûts de production sont fixés par délibération annuelle. Ils intègrent des charges
directes revalorisées forfaitairement tous les ans à hauteur de 2 %, des frais de gestion
correspondant à 15 % du montant total des travaux et des frais de personnel calculés sur la
base des tarifs horaires des agents.
Afin de compléter l’inventaire et émettre les mandats sur les comptes d’immobilisations
concernés, un état des travaux en régie, sous forme de facture, est transmis au comptable.
L’identification des dépenses de fonctionnement permet d’exclure les frais de gestion
et de personnel de l’état de remboursements de FCTVA. En revanche, la revalorisation
annuelle forfaitaire des frais de gestion et d’administration conjuguée à l’absence de décompte
précis du coût de la main d’oeuvre ne permet pas d’estimer la valeur des travaux en régie à
leur coût réel de production.
De plus, la comptabilisation systématique des frais de gestion peut s’apparenter à des
frais d’administration générale, ce qui est proscrit par la réglementation. Ces derniers se sont
élevés sur la période à plus de 100 000 €.
Aussi, la commune devrait-elle mettre en place une comptabilité analytique permettant
d’identifier, par nature de travaux ou opérations, le coût des charges directes et des autres
charges indirectes qui se rattachent à l’opération. A cet effet, l’ordonnateur s’est engagé, à
fixer le coût horaire par catégorie d’agents et à supprimer la référence aux frais de gestion
dans la prochaine délibération fixant les modalités de calcul des coûts des travaux en régie.
2- L’équilibre des flux réciproques
Sur la période, les flux croisés entre le budget principal et les budgets annexes non
dotés de l’autonomie financière présentent des déséquilibres importants alors qu’en toute
logique, le montant des débits ou des crédits dans la comptabilité du budget principal doit
trouver sa contrepartie en sens inverse dans la comptabilité des budgets annexes.
Ainsi, au niveau des comptes de bilan, il a été constaté une différence chaque année
(annexe n° 1, tableau 3).
Cet écart correspond précisément au solde du compte d’actif du bilan de sortie 2012
des budgets annexes de l’eau et de l’assainissement. Or, la reprise de ces compétences par
le syndicat mixte du Caux central à compter du 1
er
janvier 2013 aurait dû s’accompagner de la
reprise des soldes apparaissant dans la comptabilité communale pour 658 446 €.
A cet égard, la commune a précisé que les budgets eau et assainissement, sans
activité depuis 2013, sont désormais clôturés.
3- La connaissance du patrimoine
a) Le suivi de l’actif
La comparaison détaillée en annexe 1 (tableau 4) entre l’inventaire des biens
immobilisés de l’ordonnateur et l’actif tenu par le comptable public au 31 décembre 2015 a fait
apparaître un écart significatif de plus de 48 % sur les valeurs brutes et de 57 % sur les valeurs
nettes comptables, soit une différence de 27 M€.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
8
De plus, l’inventaire lui-même présente des incohérences. A titre d’exemple, le garage
des pompiers et l’école de musique mis à disposition ne figurent pas dans l’inventaire de la
commune. De même, la piscine municipale, pourtant détruite en 2011, figure toujours à
l’inventaire de la collectivité pour un montant de 678 674 €.
Y sont également mentionnés des frais d’insertion pour 487 000 € qui ne sont pas
amortissables et une rubrique « null » pour 751 000 €.
Les opérations d’échanges de terrains ou à l’euro symbolique, pourtant autorisées par
délibération, ne sont pas davantage retracées dans l’inventaire ou à l’actif
3
. Les terrains
donnés ou échangés sont toujours considérés comme faisant partie du patrimoine de la
commune alors que les biens acquis en échange n’y figurent pas.
De surcroît, ces opérations n’ont pas donné lieu aux écritures de plus ou moins-value
de cessions pourtant obligatoires.
Sur ce point, la commune précise que les principales incohérences qui avaient été
relevées ont été corrigées mais que le travail de mise à jour de l’inventaire engagé en octobre
2017 avait été interrompu par le changement de direction et d’agents au sein du service et par
la mise en place de nouvelles procédures liées à la dématérialisation.
Au-delà de ces précisions, la chambre prend acte de l’engagement de l’ordonnateur
de mettre à jour l’inventaire « au plus vite ».
Ces lacunes témoignent de l’absence de formalisation des opérations affectant le
patrimoine de la commune. La gestion du patrimoine n’était en effet adossée à aucune
procédure écrite.
Alertée sur cette carence, la commune a commencé à formaliser des fiches de
procédure en matière de biens mis au rebut et de comptabilisation des opérations de cession.
La chambre encourage la commune à poursuivre son travail de formalisation de suivi du
patrimoine.
b) L’intégration des immobilisations en cours de production
L’instruction budgétaire et comptable M.14 prévoit que «
lorsqu’une immobilisation en
cours de production
» est mise en service, les dépenses portées aux comptes 231 et 232 sont
virées au compte 21 par une opération d’ordre non budgétaire.
Or, au cours de la période sous revue, l’augmentation continue du niveau des
immobilisations en cours au regard des immobilisations en service révèle une absence
régulière de transfert des immobilisations en cours en inscriptions définitives.
Ainsi comme en témoigne le tableau 5 de l’annexe 1, au 31 décembre 2016, le poids
des immobilisations en cours atteignait 75 % de l’actif de la commune.
La commune s’est d’ores et déjà engagée dans un processus d’apurement portant sur
plus de 8 M€.
La chambre avait alerté la commune sur l’incidence financière de l’absence
d’intégration des immobilisations en cours puisque la mise en service des immobilisations
impose des amortissements, lesquels, en vertu des dispositions des articles L. 2321-3 et
R. 2321-1 du CGCT, constituent des dépenses obligatoires.
3
C’est le cas en 2013 pour la cession d’un talus à la société SERI OUEST pour un euro, ou encore en 2014 pour l’échange de
trois terrains avec un aménageur, sans soulte, lequel n’a donné lieu à aucun flux comptable, ni mouvement de l’actif. En 2013, la
commune a acquis, à titre gratuit, plusieurs terrains pour un total de 1 696 m2 (rétrocession de voies).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
9
Or, même si, en réponse, la commune indique que les immobilisations en cours de
production correspondraient à des travaux et ne seraient dès lors pas amortissables, la
chambre confirme que l’absence d’intégration pour des montants élevés (31 M€) peut masquer
une charge supplémentaire susceptible d’affecter l’équilibre de la section de fonctionnement.
Et ce d’autant plus que les libellés de certaines opérations, tels que « grosses
réparations », « travaux autres », « mandat » ou « non communiqués » ne permettent pas
d’identifier avec précision celles devant faire l’objet de dotations aux amortissements
4
.
Il ressort de ces éléments que la commune ne dispose pas d’une information
totalement fiable sur son patrimoine, situation qui est de nature à nuire à sa capacité de
renouvellement de ce dernier. Dans ces conditions, la chambre lui recommande d’améliorer
le suivi physique et comptable de l’ensemble des opérations ayant une incidence patrimoniale
et de se rapprocher des services du comptable public pour régulariser au plus vite les écarts
entre l’inventaire et l’actif du bilan, ce dont est convenu l’ordonnateur, qui a indiqué que la mise
à jour de l’inventaire dans les meilleurs délais permettrait de transférer plus régulièrement les
immobilisations en cours aux comptes définitifs.
4- La constitution de provisions
Le principe comptable de prudence requiert qu’une collectivité procède à la constitution
de provisions lorsque la probabilité de l’apparition d’une charge ou de la réalisation d’un risque
apparaît suffisante.
Il en va notamment ainsi, selon le CGCT, en cas de contentieux, d’ouverture d’une
procédure collective à l’encontre d’un organisme dans lequel la collectivité a des engagements
financiers et lorsque le recouvrement d’une créance est compromis.
Or, au cours de la période, la commune qui est partie dans un peu moins d’une dizaine
de contentieux, liés dans leur grande majorité à des opérations d’urbanisme, n’a jamais
constitué de provision.
La chambre rappelle qu’en vertu de l’article R. 2321-2 du CGCT, la commune doit se
prononcer par délibération sur le montant des risques qui pourraient résulter de contentieux
dès leur ouverture en première instance et l’invite, pour l’avenir, à constituer des provisions à
hauteur du risque estimé par l’assemblée délibérante.
D. L’analyse de la situation financière
1- Les recettes de fonctionnement
De 2012 à 2016, les recettes réelles de fonctionnement de la commune ont progressé
de 2,2 % en moyenne par an, soit plus de 1,1 M€ de recettes supplémentaires en cinq ans. Le
détail par année est présenté en annexe 2 (tableau n° 1).
a) Les ressources fiscales
A compter du 1
er
janvier 2015, la communauté de communes de la région d’Yvetot
(CCRY) a opté pour la fiscalité professionnelle unique.
4
Signalisation lumineuse pour 541 569 €, frais d’insertion pour 487 513,06 €, feux tricolores pour 193 213,96 € et illuminations
de Noël pour 183 305,76 €.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
10
Les impôts économiques
5
perçus par la commune jusqu’en 2014 sont depuis versés
au groupement intercommunal. En contrepartie, la commune a bénéficié d’une attribution de
compensation dont le montant a été fixé à plus de 1,9 M€. Ce changement de fiscalité a eu
pour conséquence de modifier la répartition des ressources de la commune au cours de la
période sous contrôle.
Sous le seul effet de l’augmentation de la revalorisation forfaitaire des bases et, à partir
de 2016, du relèvement des taux d’imposition de la taxe d’habitation et de la taxe foncière sur
les propriétés bâties, le produit des impôts locaux des ménages, net de restitutions, a
progressé de 1,4 % sur la période.
Comparée aux communes de taille comparables, Yvetot a voté des taux d’imposition
plus élevés que la moyenne mais bénéficie d’un produit fiscal par habitant plus faible, soit
177 € au lieu de 226 € en moyenne. Cette situation s’explique par la faiblesse des bases
fiscales de la commune.
b) Les ressources institutionnelles
Les ressources en provenance de l’Etat et les recettes issues de la fiscalité reversée
constituent la seconde catégorie de recettes de gestion courante de la commune. En 2016,
elles représentaient 34 % des recettes de fonctionnement.
La baisse des dotations et participations de l’Etat, de 2,9 % en moyenne sur la période,
est directement imputable à la réduction de la DGF, d’environ 10 % sur la période. Elle a en
partie été compensée par l’augmentation de plus de 50 % des dotations versées dans le cadre
de la dotation de solidarité urbaine et par la progression des montants reçus au titre du FPIC.
c) Les ressources d’exploitation
En 2016, les ressources d’exploitation de la commune représentaient 7 % du total de
ses recettes de fonctionnement.
Leur stabilité au cours de la période est due à la progression des remboursements de
frais en provenance des budgets annexes (sans effet sur la situation financière consolidée de
la commune) alors que les produits des services et du domaine ont reculé de 4 % entre 2012
et 2016.
La diminution du niveau de ces recettes doit inciter la commune à mieux valoriser les
produits des services et du domaine.
En effet, si les redevances et recettes versées par les délégataires et fermiers ont
augmenté, en dépit de la reprise en régie de la gestion des foires et marchés en 2014, il a été
constaté un recul de 9 % en fin de période des redevances des services périscolaires, culturels
et sportifs, alors qu’elles avaient progressé de manière continue entre 2012 et 2015.
Les revenus locatifs ont également diminué de 10 % sur la période. Ces éléments
doivent conduire la commune à engager des mesures pour rendre sa politique locative plus
dynamique, d’autant qu’elle s’acquittait jusqu’en 2016
de la taxe sur les logements vacants,
dont le nombre a progressé de 33 % depuis 2012.
***
5
Composés de la contribution économique territoriale (CET), des cotisations sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), des
impositions forfaitaires de réseau (IFER) et de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
11
En définitive, la légère progression des produits de gestion de la commune sur la
période résulte, pour l’essentiel, de l’augmentation des produits des impôts locaux.
L’éligibilité de la commune au titre des mécanismes de péréquation et de redistribution,
liés à la faiblesse du potentiel financier et fiscal de ses habitants
6
,
lui a permis de limiter les
effets de la baisse de la DGF.
En dehors des recettes fiscales, pour lesquelles son pouvoir reste limité compte tenu
de la faiblesse des bases, les seules ressources sur lesquelles la commune dispose de
marges de manoeuvre sont les ressources d’exploitation, dont il a été constaté une tendance
à la baisse en 2016.
Par conséquent, si la commune souhaite maintenir le niveau de ses recettes de
fonctionnement, elle devra conduire une politique dynamique de son offre de services.
2- Les dépenses de fonctionnement
Entre 2012 et 2016, les dépenses de fonctionnement ont progressé de 2 % par an en
moyenne (voir tableau n° 2 de l’annexe 2).
a) Les charges de personnel
Les charges de personnel constituent le premier poste de dépenses de la commune.
En 2016, elles représentaient 57 % des dépenses de fonctionnement, ce qui n’est pas sans
conséquence sur la structure des charges compte tenu du taux de rigidité qui caractérise ces
dépenses.
Elles ont connu une progression (hors atténuation de charges et nette de
remboursements des personnels mis à disposition) de 2,9 % par an en moyenne.
Cette évolution tient à l’augmentation des effectifs de la commune, qui sont passés de
170 ETP en 2012 à 181,30 ETP en 2016, auxquels il convient d’ajouter la création de quatre
emplois d’avenir. Selon la commune, l’augmentation des effectifs s’expliquerait par son
caractère de ville centre et par le poids des normes.
Toutefois, les transferts des compétences urbanisme et tourisme à la communauté de
communes ne se sont pas accompagnés d’une baisse des charges de personnel. L’évolution
par nature et par année est présentée en annexe 2 (tableau n° 3).
Compte tenu du nombre réduit d’agents concernés par les transferts (trois) et du
maintien de l’exercice au niveau communal de certaines actions relevant des compétences
transférées, les économies attendues de la mutualisation n’ont pas été atteintes.
D’autre part, les économies réalisées sur les dépenses de rémunération des agents
non titulaires, de l’ordre de 3 % en moyenne par an, ont été absorbées par le recrutement
d’agents titulaires dont le coût de rémunération a progressé de 2,3 % en moyenne par an sur
cinq ans.
Le régime indemnitaire des agents de la commune n’appelle pas d’observations, sous
réserve de la prime de fin d’année, évoquée ci-après.
6
841 € par habitant contre 1131 € pour la moyenne de la strate.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
12
En conséquence, même si, en fin de période, la commune semble contenir la trajectoire
de ses dépenses de personnel (+ 1 % entre 2015 et 2016), elle doit poursuivre ses efforts
notamment par des mesures de mutualisation et/ou de redéploiement entre ses services afin
d’adapter son organisation à son nouveau périmètre de compétences.
L’éventuel transfert de la compétence en matière de voirie à la CCRY pourrait s’inscrire
dans le cadre de cette réflexion.
b) La durée annuelle du temps de travail
Le précédent contrôle de la chambre, réalisé en 2008, avait relevé que la commune ne
respectait pas la durée légale du temps de travail.
Nonobstant la mesure de compensation de la journée de solidarité par une réduction
d’une unité du nombre de jours ARTT prise par le conseil municipal en application de la loi
n° 2004-626 du 30 juin 2006, la durée annuelle de travail n’est toujours pas respectée.
En effet, la durée annuelle du travail effectif, fixée dans le protocole d’accord validé par
le conseil municipal le 15 juin 2016, est de 1 592 heures 30 sur une base hebdomadaire de
37 heures.
Comme déjà relevé en 2008, les agents municipaux bénéficient toujours de deux
journées supplémentaires, soit un quota de 27 jours de congés annuels.
De plus, le calcul au réel du nombre de jours fériés pour déterminer le nombre de jours
ARTT de l’année peut conduire, selon les années, à réduire le nombre d’heures travaillées.
Ainsi, pour 2017
7
, le nombre d’heures travaillées était de 1 591 heures.
Au regard de la masse salariale en 2016 rapportée au nombre d’ETP, le coût annuel
du manque à gagner, pour la commune, est estimé à 60 000 € annuels, soit le coût d’environ
1,6 emploi hors charges sociales.
Dans ces conditions, la chambre appelle la commune à se conformer aux obligations
sur la durée légale de 1 607 heures et prend acte de l’engagement du maire de respecter cette
obligation à compter du 1
er
janvier 2019.
c) La prime de fin d’année
En application de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984, les avantages collectivement
acquis peuvent être maintenus à une double condition : avoir été décidés par la collectivité
avant l’entrée en vigueur de cette loi et avoir été pris en compte dans le budget de la
collectivité.
En l’espèce, par délibération du 20 juin 1985, la ville d’Yvetot a autorisé le versement
de la prime de fin d’année dans les mêmes conditions de versement et d’attribution que celles
en vigueur depuis 1976 dans le cadre de l’association de l’amicale des employés.
7
Pour 2017, le calcul s’effectue ainsi :
365 jours - 105 samedis et dimanches, - 25 jours de congé – 2 jours supplémentaires – 9 jours fériés – 10 jours RTT + 1 journée
solidarité = 215 jours travaillés.
215 * 7,40 heures (soit 7h24 mn /jour = 1 591 heures travaillées).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
13
Par deux délibérations, du 20 septembre 1993 et du 27 mars 1995, le bénéfice de cette
prime a été étendu aux agents recrutés sur contrats
8
et ses modalités de calcul ont également
été modifiées : le complément qui était fondé sur l’indice a été remplacé par une modulation
qui repose désormais sur l’assiduité.
Si le versement de cette prime aux agents de la commune est régulier dans son
principe puisqu’il correspond à un avantage acquis collectivement avant l’entrée en vigueur de
la loi de 1984, en revanche, du fait des modifications de ses conditions d’attribution, la
commune ne respecte plus les critères et les montants fixés à l’origine.
Par voie de conséquence, le montant de la prime de fin d’année, tel que calculé par la
commune, apparaît irrégulier ainsi que la prime versée aux contractuels
9
. Sur ce point, si la
chambre prend acte de l’engagement du maire de ne plus faire bénéficier les nouveaux agents
contractuels de ce complément de rémunération, elle souligne que l’engagement ne concerne
pas les deux agents contractuels qui en bénéficient actuellement.
d) Les charges à caractère général
Le second poste de dépenses de fonctionnement de la commune est constitué par les
charges à caractère général (24 % en 2016).
Après avoir connu une augmentation de 5 % en moyenne par an entre 2012 et 2015,
elles ont accusé un recul de 11 % entre 2015 et 2016.
Cette évolution récente est la conséquence directe des réductions de postes de
charges les plus importants. Ainsi, après une progression continue de 7 % en moyenne depuis
2012, les dépenses d’électricité ont enregistré une diminution de 10 % entre 2015 et 2016.
Plusieurs facteurs sont à l’origine de cette baisse. D’abord, elle résulte des mesures
d’économies d’énergie décidées par la commune (pose de LED pour l’éclairage public ou
réalisation de travaux d’isolation dans certains bâtiments municipaux) mais elle tient
également à des facteurs conjoncturels : un hiver moins rigoureux en 2016, la régularisation
d’un trop payé EDF en 2015 sur 2016.
En revanche, même si, en valeur absolue, les conséquences financières sont moins
importantes, d’autres dépenses s’inscrivent dans la tendance inverse. Ainsi, après avoir
diminué en début de période, les charges d’alimentation, de carburant et de téléphonie ont
progressé entre 2015 et 2016.
Cette tendance, conjuguée au fait que la diminution des plus importants postes de
dépenses résulte pour partie de facteurs exceptionnels, doit amener la commune à se fixer
des objectifs d’économies chiffrés.
e)
Les dépenses de subventions et les autres charges de gestion courantes
Constituées principalement des subventions de fonctionnement versées aux
associations et au CCAS, auxquelles il convient d’ajouter celles versées aux budgets annexes
à caractère administratif, imputées à tort sur des comptes de subventions exceptionnelles, les
dépenses de subvention de la commune représentaient, en 2016, 19 % des charges de
gestion.
8
Contrats aidés, animateurs et agents recrutés en remplacement de titulaires.
9
Voir en particulier l’arrêt du Conseil d’Etat du 1
er
octobre 1993, n° 97549, ayant jugé illégale la modification des conditions d’octroi
de la prime visant à la faire varier en fonction de l’assiduité de l’agent.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
14
En progression constante depuis 2012, la contribution financière de la commune au
CCAS absorbait, en 2016, 52 % des subventions de fonctionnement de la commune, soit
1,1 M€.
L’importance de cette contribution est à mettre au regard du budget du CCAS de la
commune d’Yvetot, de plus de 23 M€, l’un des plus importants de sa strate.
Alors que les contingents et les autres contributions obligatoires sont stables sur la
période, les subventions ont progressé en moyenne de 4 % par an, dont 1,4 % pour les
subventions versées aux associations et au CCAS. Ce calcul intègre la prise en charge par le
budget principal des déficits des budgets annexes non dotés de l’autonomie financière.
La progression plus rapide des subventions de fonctionnement, par définition moins
rigides que les dotations obligatoires dont les montants s’imposent à elle, doit conduire la
commune à définir une stratégie de subventionnement et à se fixer des priorités en la matière.
La chambre invite la commune d’Yvetot à concrétiser le transfert des compétences
relevant de l’action sociale à la communauté de communes. Sur ce point, le maire indique que
la prise de compétences des actions sociales d’intérêt communautaire par la CCRY, qui reste
à définir, devrait conduire la commune à minorer le montant de la subvention annuelle
accordée au CCAS.
***
A l’exception de sa politique d’abattement et de tarification des services, les marges de
manoeuvre de la commune en matière de ressources semblent limitées compte tenu de la
faiblesse de ses bases et de la raréfaction de ses réserves foncières. Aussi, si elle souhaite
maintenir ses équilibres financiers, elle devra porter ses efforts sur la maîtrise de ses charges
de fonctionnement et optimiser les produits des services et du domaine.
Dans cette perspective, la commune est invitée à délibérer sur sa politique de
subventionnement, à poursuivre la maîtrise de ses dépenses de personnel et des charges à
caractère général, notamment par la détermination d’objectifs d’économies chiffrés et à tirer
les conséquences des transferts de compétence en matière d’action sociale et de voirie.
3- L’autofinancement
a)
L’excédent brut de fonctionnement et la formation de l’autofinancement
Sur la période examinée par la chambre, la progression légèrement plus rapide des
ressources de gestion (2,2 %) que celle des charges (2 %) s’est traduite par une augmentation
de l’excédent brut de fonctionnement (EBF) de la commune. Le détail figure dans le tableau
n° 4 de l’annexe 2.
Après une baisse continue de 8 % par an en moyenne entre 2012 et 2015, l’excédent
brut de fonctionnement a connu une inversion de cette tendance en 2016 avec une
progression de 3 %. Il a représenté alors 16,7 % des produits de gestion de la commune.
Cette orientation plus favorable en fin de période tient à la réduction des charges
financières et à l’augmentation des produits des impôts résultant du relèvement des taux
d’imposition.
En 2016, avec une CAF brute consolidée (tous budgets M14 confondus) correspondant
à 12,4 % de l’ensemble de ses produits de gestion, la commune a amélioré son autonomie
financière. Reste qu’elle devrait maintenir ce niveau substantiel, essentiel à la maîtrise de sa
situation financière.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
15
b) Le financement des investissements
En raison de l’ancienneté des derniers grands travaux, qui datent de la reconstruction
d’après-guerre, les dépenses d’investissement engagées au cours de la période ont été
entièrement consacrées à la rénovation et à l’entretien du patrimoine communal
(reconstruction de la salle polyvalente pour 3 M€, écoles, toits des gymnases) et à la
rénovation du centre-ville.
Si l’autofinancement dégagé par la commune lui a permis de rembourser l’annuité en
capital de sa dette, il ne lui a toutefois pas toujours permis de couvrir ses dépenses
d’équipement.
En moyenne, au cours de la période examinée, la commune a financé 66 % de ses
dépenses d’équipement par ses ressources propres, avec des variations importantes d’une
année sur l’autre.
Avec un taux de financement propre de 45 % en 2013, se posait la question de la
soutenabilité de la politique d’investissement. En 2016, à l’inverse, le même taux dépasse
92 % et conduit à s’interroger à la fois sur la date de mobilisation des emprunts et les délais
de réalisation des programmes d’investissement. Selon la commune, l’emprunt de 2016 se
justifiait par l’importance des restes à réaliser. Sa perception prématurée a alimenté
inutilement la trésorerie.
En dépit de la diminution de plus de 85 % du besoin de financement en fin de période
(2014-2016) du fait de l’amélioration de sa CAF nette, la commune a continué à souscrire en
2014, 2015 et 2016 trois nouveaux emprunts pour un montant total de 3,7 M€. En réponse,
l’ordonnateur a précisé qu’aucun emprunt n’avait été mobilisé en 2017.
Cette surmobilisation de l’emprunt découle d’une insuffisante estimation des besoins
de financement au regard des projets d’investissements. En effet, la commune détermine son
besoin d’emprunt au regard des seules dépenses exécutées dans l’année, sans tenir compte
de l’état d’avancement des projets.
Les écarts de l’ordre de plus de 4 M€ présentés en annexe 2 (tableau n° 6) entre le
PPI 2017 et le BP 2017 montrent que les crédits inscrits au titre d’une opération sont finalement
consommés par la réalisation et l’achèvement d’opérations antérieures, dont il n’avait pas été
tenu compte au moment de la construction budgétaire annuelle.
Les inscriptions initiales de crédits dans les plans pluriannuels d’investissements (PPI)
ne sont pas ajustées pour tenir compte des réalisations et des inscriptions nouvelles. Sur
42 M€ de crédits totaux inscrits initialement au PPI 2012-2018, 8,1 M€ avaient été exécutés.
En dépit de l’établissement d’un PPI, la commune ne dispose pas d’une vision pluriannuelle
du niveau d’exécution de ses dépenses d’investissement.
Au cours de la période, la commune s’est trouvée confrontée à des aléas techniques
et à des contraintes réglementaires (construction de quatre bassins de rétention, intervention
des Bâtiments de France, contentieux, désamiantage et destruction de l’ancienne salle du
vieux moulin) qui ont nécessité des investissements supplémentaires, l’obligeant ainsi à
reporter ses projets d’investissements pour faire face aux dépenses imprévues.
Ces événements auraient dû l’inciter à piloter plus précisément ses opérations
d’investissement et à ajuster le montant de sa dette en conséquence
.
Aussi, il est recommandé à la commune de se doter d’outils opérationnels de suivi
rétrospectif et pluriannuel des opérations d’investissement. L’élaboration d’un nouveau PPI en
2018, sous réserve de l’ajuster selon le niveau des réalisations, devrait contribuer à améliorer
le pilotage pluriannuel des engagements et dépenses d’investissement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
16
c) La dette
Au 31 décembre 2015, la commune avait contracté seize emprunts dont six à taux
variables classés A.1 sur la grille des risques de la « charte de bonne conduite entre les
établissements bancaires et les collectivités locales ». Sauf remontée sensible des taux
variables, la structure des emprunts de la collectivité ne présente pas de risques.
Au 31 décembre 2016, l’encours de dette
10
s’élevait à 6,4 M€. Il a progressé de 4 % en
moyenne par an.
Le montant annuel des remboursements en capital a en conséquence progressé sur
la période de 6,3 % mais dans des proportions moindres que celles attendues du fait de la
baisse des taux d’intérêt.
Les renégociations des prêts à taux fixe en taux variable ont permis de faire passer le
taux apparent de la dette de 3,2 % en 2012 à 2,2 % en 2016.
La capacité de désendettement
11
du budget principal de la commune a été ramenée à
4,7 années au 31 décembre 2016 contre 5,8 ans en 2015, soit une durée ne présentant pas
de risque.
d) La trésorerie
En 2016, avec un fonds de roulement net global représentant 67 jours de charges
courantes et une trésorerie nette de 54 jours, la commune n’est pas confrontée à un risque de
liquidité.
***
A l’exception des exercices (2013 et 2015) marqués par des difficultés financières, au
cours desquels elle a dû régler des dépenses d’investissement concentrées sur une brève
période, la situation de la commune n’appelle pas de remarques.
Sous l’effet de l’amélioration de sa CAF et de l’évolution modérée de son endettement,
qui apparaît maîtrisé, la commune présente une trajectoire qui paraît exempte de risque à
moyen terme.
La chambre appelle toutefois l’attention de la commune sur la nécessité de se
réapproprier les PPI et de formaliser ses procédures budgétaires et comptables, processus
dans lequel elle s’est récemment engagée.
IV.
LA DÉLÉGATION DE SERVICE PUBLIC DU CRÉMATORIUM
A. Le cadre juridique du secteur funéraire
Depuis la loi du 8 janvier 1993, la gestion des services extérieurs des pompes funèbres
peut être assurée soit par les communes, directement ou par voie de gestion déléguée, soit
par une entreprise, soit par une association.
10
Net des disponibilités.
11
Rapport entre le montant de l’épargne brute de l’exercice et celui du stock de dette au 31 décembre.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
17
En dehors du service de l’état civil décrit en annexe n° 3 et sous réserve du pouvoir de
police du maire, la commune d’Yvetot n’assure pas la gestion du service extérieur des pompes
funèbres. Cette mission facultative est assurée par deux entreprises implantées sur le territoire
de la commune : Roc Eclerc et Pompes Funèbres Générales.
En revanche, en vertu de l’article L. 2223-40 du CGCT, la création et la gestion des
crématoriums relèvent exclusivement de la compétence des communes ou des
établissements de coopération intercommunale qui peuvent l’exercer directement ou la
déléguer.
La commune d’Yvetot a fait le choix de déléguer la construction et l’exploitation du
crématorium communal à un opérateur privé.
B. La sélection du candidat
En 2002, le conseil municipal d’Yvetot poursuivait le double objectif d’assurer une
meilleure qualité de service aux familles et de transférer les risques financiers sur un
délégataire.
En réponse à l’appel d’offres, deux sociétés ont présenté une candidature. Après le
désistement de l’une d’elles, la commission consultative des services publics locaux (CCSPL)
a validé la candidature de la société Omnium de gestion et de financement (OGF).
Le 10 février 2003, le conseil municipal a confié à la société OGF la délégation du
service public (DSP) de construction et d’exploitation du crématorium communal. Le contrat a
été signé le 28 février 2003.
C. L’économie de la délégation de service public
D’une durée de 25 ans à compter de la date de mise en service, le 19 octobre 2004, la
concession arrivera à son terme en octobre 2029.
Le contrat initial
,
dont les principales caractéristiques sont présentées en annexe 4, a
fait l’objet de quatre avenants, tenant au remplacement de certains éléments d’indexation et
aux nouveaux investissements liés à la mise aux normes du traitement des fumées. Les
avenants ne se sont pas traduits par une prolongation de la durée initiale du contrat.
1- Le plan d’affaires prévisionnel
Le secteur funéraire se caractérise par une forte rentabilité. En 2015, le taux de marge
brute
12
du secteur était de 12,9 % et de 21,1 % pour le groupe OGF, leader du marché
13
contre
4 % seulement pour l’ensemble des autres activités du secteur manufacturé. Le taux de marge
commerciale du secteur se situe également à un haut niveau ; il dépassait 59 % en 2016.
Le compte d’exploitation prévisionnel sur 25 ans du crématorium de la commune
d’Yvetot, présenté en annexe 5 (tableau n°1), s’inscrit pleinement dans le modèle économique
de ce secteur.
12
Excédent brut d’exploitation / Chiffre d’affaires
13
Source : compte rendu de l’assemblée générale des sociétés de pompes funèbres du 29 mai 2015.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
18
Ce modèle donne généralement lieu au paiement d’une redevance par le délégataire
à l’autorité délégante ou à un paiement sous la forme d’un intéressement sur le chiffre
d’affaires ou sur les résultats. Compte tenu du périmètre de la délégation, cette option n’a pas
été retenue pour le crématorium d’Yvetot.
L’exploitation commerciale est retracée en annexe 5, dans le premier tableau n°3.
Les dépenses pour gros entretiens et réparations (GER) font l’objet de provisions. Le
financement des coûts de construction et de premiers établissements a été pris en compte par
la comptabilisation d’amortissements de caducité sur toute la durée du contrat. Enfin,
l’économie de la convention tient également compte du financement sur fonds propres à
hauteur de 540 038 € et de l’impôt sur les sociétés, estimé à 35,4 %.
Le chiffre d’affaire réalisé est, en moyenne, deux fois plus élevé que le prévisionnel,
compte non tenu de l’indexation (annexe 5, tableau n°4).
Cette trajectoire s’explique par un nombre de crémations plus important (+38 %) que
celui estimé et par l’évolution des tarifs
14
résultant de l’application de la formule d’indexation,
non prise en compte dans le compte prévisionnel d’exploitation.
L’augmentation des volumes a eu pour effet de lisser les charges, principalement
structurelles, et, ce faisant, d’augmenter la marge unitaire. Par l’effet de l’indexation, le tarif
d’une crémation, estimé à 392 € en 2004, est passé à 582 € en moyenne au cours de la
période 2012-2016.
Ainsi, les charges d’exploitation, qui représentaient 56 % du chiffre d’affaires
prévisionnel, n’en représentent plus que 37 % en exécution.
Les écarts entre le prévisionnel et le réalisé sont détaillés en annexe 5 (tableau 2) sur
les charges d’exploitation déterminées soit en référence à des coûts fixes par crémation (les
dépenses de gaz à 30,48 € par crémation), soit forfaitairement (les dépenses de frais généraux
et de publicité à 2 287 € par an). Ils tiennent au caractère plus dynamique de l’activité et aux
économies réalisées par le délégataire
15
.
2- La politique tarifaire
Les clauses contractuelles relatives à la tarification distinguent, en application des
dispositions de l’article L.1411-2 du CGCT, le tarif forfaitaire des opérations obligatoires et les
tarifs des prestations facultatives.
L’examen d’un échantillon d’une dizaine de factures de 2017 choisies de manière
aléatoire a permis de s’assurer que les prestations facultatives correspondaient aux opérations
telles que définies au contrat et que la tarification était séparée du prix forfaitaire des
prestations obligatoires.
14
Crémation adulte.
15
Dont la mutualisation des achats d’urnes cinéraires, la polyvalence du personnel, les économies d’échelles réalisées par la
conclusion de contrats au niveau national.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
19
Les indices de la formule de calcul fondant la procédure de révision des tarifs sont
expressément prévus au contrat et définis en annexe à la convention. Ils sont adossés aux
indices INSEE
16
des dépenses d’exploitation.
Le dispositif de révision des tarifs est régulier. Il vise à ajuster les prix des prestations
aux évolutions conjoncturelles indépendantes de la gestion du délégataire. Son mode de
calcul n’est pas destiné à compenser une éventuelle chute des recettes d’exploitation, ce qui
serait contraire au fondement même de la délégation de service public.
La revalorisation automatique des tarifs en application de la formule d’indexation
n’empêche pas la collectivité d’exercer sa prérogative en matière de fixation des tarifs.
A travers ses délibérations annuelles, l’autorité délégante conserve la maîtrise de
l’évolution des tarifs appliqués aux usagers. Le délégataire ne peut pas décider
unilatéralement de modifier la structure tarifaire et de ne pas appliquer la formule d’indexation
prévue au contrat.
3- La perception des taxes par le délégataire
La collectivité ne verse aucune contribution financière au délégataire, ni au titre des
investissements, ni en contrepartie de sujétions de service public.
De même, à l’exception du versement d’une redevance annuelle à l’autorité délégante
au titre des frais de contrôle (dont le montant a été fixé dans le contrat à 4 000 € par an en
dessous de 500 crémations et à 6 000 € au-dessus), qui est indexée sur le volume des
crémations à partir de 2018
17
,
la collectivité ne perçoit aucune redevance de la part du
délégataire.
Sur ce point, la chambre avait préconisé de prévoir un délai supplémentaire dans le
contrat pour assurer la liquidation de la redevance due pour la dernière année. En réponse,
l’ordonnateur a précisé que la redevance due au titre du dernier exercice en 2029 serait versée
au plus tard le 30 mars 2030, et qu’à défaut une pénalité de retard fixée à 12 000 € serait
appliquée.
Comme l’y autorisent les dispositions de l’article L. 2223-22 du CGCT, le conseil
municipal a, par délibération du 20 septembre 2004, instauré une taxe de crémation dont le
montant s’élève à 18,80 € en moyenne sur la période.
Les règles de création et de détermination des montants de la taxe de crémation ne
soulèvent pas de difficultés. Le conseil municipal délibère annuellement et les montants sont
fixes. Ils ne dépendent ni de la situation des défunts ni de la nature et de la qualité des
prestations fournies.
En revanche, le dispositif défini par l’article 19-2 de la convention, selon lequel le
délégataire perçoit pour le compte de la ville d’Yvetot la taxe de crémation, est irrégulier, même
si le produit de cette taxe est en définitive reversé à la commune.
En effet, la taxe de crémation constitue bien un prélèvement de nature fiscale pour
lequel aucun dispositif juridique n’autorise son encaissement par un délégataire de service
public.
16
Soit l’évolution trimestrielle des salaires, l’évolution annuelle des prix des produits énergétiques et l’évolution des prix des
produits et services divers.
17
4 000 € jusque 500 crémations, 7 556 € entre 500 et 800 crémations, 9 000 € entre 800 et 1 000 crémations et 12 000 € au-
delà de 1 000 crémations.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
20
Cette taxe ne figure pas parmi les produits et revenus dont les collectivités peuvent
confier l’encaissement à un organisme privé ou public, en vertu de l’article 40 de la loi
n° 2014-1545 du 20 décembre 2014, codifié à l’article L.1611-7-1 du CGCT.
La perception de cette taxe par le délégataire de la commune d’Yvetot est donc
irrégulière.
La chambre appelle donc la commune à mettre un terme à ce dispositif dans les plus
brefs délais, soit par la voie du recouvrement direct par le comptable public, soit par la création
d’une régie de recettes conformément aux dispositions des articles R. 1617-1 et suivants du
CGCT.
En réponse, l’ordonnateur a assuré qu’il serait mis fin à l’encaissement de la taxe de
crémation par le délégataire de service public au moyen de la création d’une régie de recettes,
à compter du 1
er
avril 2018. La chambre prend acte de cet engagement.
4- La redevance pour dispersion des cendres
De plus, la commune a créé, par délibération du 17 décembre 2013, une redevance de
dispersion des cendres au jardin du souvenir.
Cette redevance, dont les montants sont également fixés annuellement par
délibération, est réglée à la commune par l’intermédiaire des opérateurs funéraires. Elle
s’élevait en 2017 à 65 € par opération.
L’encaissement de cette redevance par les opérateurs funéraires ne repose pas
davantage sur un fondement juridique régulier. De même que pour la taxe de crémation, il
conviendra de régulariser les modalités de son encaissement. A cet égard, le projet d’arrêté
de création de la régie unique transmis à l’appui de la réponse de l’ordonnateur comprend
également l’encaissement de la redevance pour dispersion des cendres.
Par certains de ses aspects, ce prélèvement correspond à une redevance dans la
mesure où seuls les usagers de ce service s’acquittent de son prix et qu’elle est destinée à
financer l’entretien du jardin du souvenir par la commune.
Par d’autres aspects, il est assimilable à une taxe. Son montant est fixe alors que le
prix d’une redevance est proportionnel au service rendu. De plus à la différence d’une taxe, le
montant d’une redevance doit correspondre au coût du service rendu. Or, ni le coût pour la
ville, ni l’affectation de son produit à l’entretien du jardin du souvenir ne sont démontrés.
Aussi, afin d’éviter toute ambiguïté quant à la mesure de ce prélèvement, la chambre
a demandé à la commune d’évaluer le coût du service rendu aux usagers avant d’en
déterminer le montant, ce à quoi la commune s’est attachée par la délibération du 13 décembre
2017.
5-
La gestion et la dévolution des biens de la délégation
Les modalités de gestion et de dévolution des biens de la délégation sont définies par
de nombreux articles du contrat de DSP.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
21
Elles concernent la tenue d’un inventaire, le financement des investissements, les
modalités de prise en charge d’entretien et de rénovation, les travaux de maintenance du four
et des bâtiments, ainsi que les conditions de remise des biens à l’expiration de la délégation.
Si la convention prévoit que le délégataire porte financièrement les investissements et
assure la maîtrise d’ouvrage de l’ensemble des investissements
18
, deux clauses appellent des
observations.
La première porte sur la constitution et le contenu des inventaires.
L’obligation de produire un inventaire est évoquée par plusieurs articles de la
convention. Ainsi, les articles 2, 24.1 et 24.3 font référence à l’article 3, lequel oblige seulement
le délégataire à remettre à l’issue des travaux de construction, un inventaire des équipements
réalisés.
Le délégataire n’a jamais fourni d’inventaire, y compris celui des réalisations qu’il devait
communiquer à l’issue des travaux de construction. En réponse, l’ordonnateur a précisé qu’il
avait, à la suite de la remarque de la chambre, demandé au délégataire de réaliser un
inventaire des biens de reprise et de retour par voie d’huissier.
La seconde observation tient à la remise de biens relevant du domaine privé. En effet,
bien qu’il soit précisé dans deux articles de la convention, que le terrain «
fera partie intégrante
de la concession
» (article 1) et que la collectivité «
deviendra propriétaire du terrain
(article 24) », le transfert de sa propriété n’est pas explicite.
Au cas particulier, même s’il est difficilement imaginable que le domaine privé sur lequel
est implantée une installation nécessaire au service public ne soit pas considéré comme
indispensable au service, la chambre invite la commune à faire qualifier le terrain de bien de
retour. Cette mention garantirait la remise du terrain à la commune, à titre gratuit, à l’expiration
du contrat. L’ordonnateur a tenu compte de ce risque, et indique que le terrain serait désormais
intégré dans l’assiette des biens de retour.
D. L’exécution du contrat
1- Les résultats financiers
L’analyse des résultats d’exploitation pour chacune des années examinées, dont le
détail figure en annexe 5 (tableau 3), n’a pas fait apparaître de fluctuations importantes, ni sur
les charges ni sur les produits.
Entre 2012 et 2016, le chiffre d’affaires (toutes activités confondues) a progressé en
moyenne de 1,5 % par an. En 2016, les recettes de la crémation représentaient plus de 92 %
des produits d’exploitation du crématorium. L’absence de recettes liées aux crémations de
pièces anatomiques
19
pourrait s’expliquer par les tarifs de la commune, plus élevés que ceux
des crématoriums concurrents.
Les charges d’exploitation ont progressé en moyenne de 2,6 % par an sur la période.
18
Investissements neufs, d’entretien et de réparations nécessaires à la continuité du service public et les investissements de gros
entretien et de maintenance des bâtiments et du four.
19
Selon l’article R. 1335-9 du code de la santé publique : « les pièces anatomiques sont des organes ou des membres [humains],
aisément identifiables par un non-spécialiste, recueillis à l'occasion des activités de soins ou des activités déterminées au dernier
alinéa de l'article R. 1335-1. »
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
22
Les dépenses de personnel représentent le premier poste de dépense de l’exploitation.
Elles ont progressé de 6,2 % en moyenne par an. La valorisation du temps de travail du
responsable de crématorium explique en partie le pic observé à partir de 2015.
En 2016, les frais de direction constituaient le second poste des dépenses liées à
l’exploitation du crématorium (20 %). Contrairement au compte prévisionnel qui prévoyait que
ces charges seraient calculées au moyen d’une formule fondée sur les dépenses de
rémunérations, elles sont désormais indexées et plafonnées sur le montant du chiffre
d’affaires. Elles s’élevaient à plus de 34 000 €.
L’augmentation des charges d’entretien du four est consécutive à l’activité plus
soutenue que celle initialement prévue à la signature du contrat, ce qui a nécessité des coûts
d’entretien et de maintenance plus importants.
2- La rentabilité de l’exploitation
Le secteur funéraire est marqué par un taux de rentabilité interne important. En 2016
20
,
le TRCAI (taux de résultat courant avant impôt) des opérateurs funéraires, tous secteurs
confondus, était estimé à 7,2 %.
OGF, premier opérateur privé de service funéraire en France et gestionnaire des
crématoriums pour le compte des collectivités locales, présente des marges bien supérieures
à la moyenne du secteur. Entre 2010 et 2015, le TRCAI de sa filiale française s’est élevé en
moyenne à 15 %, soit un taux deux fois plus élevé que celui des autres sociétés.
Le ratio de rentabilité
21
du crématorium d’Yvetot, estimé à la signature du contrat entre
31 % et 33 %, s’est révélé bien supérieur puisqu’il était compris entre 52 % et 57 %, au cours
des années 2012 à 2016. Le détail figure en annexe 5 (tableau n° 4).
De plus, le nombre de crémations, bien supérieur à celui estimé, et les économies
engendrées sur les dépenses structurelles ont entraîné une amélioration de la marge brute en
faveur du délégataire.
Ainsi, pour ne prendre que l’exemple de l’année 2016, le compte de résultat fait
apparaître un taux de marge brute de 53 % au lieu de 33 % estimé pour la douzième année
du contrat au niveau du compte d’exploitation prévisionnel.
Taux de marge brute
Compte prévisionnel
(année 12 )
Compte de résultat
(2016)
Produits exploitation
295 765
458 973
Charges exploitation
198 490
214 018
Marge brute
97 275
244 955
Taux de marge brute
33 %
53 %
Sources : compte d’exploitation prévisionnel et comptes de résultats d’exploitation
20
Source : étude Xerfy France « les services funéraires » de décembre 2016.
21
Résultat courant avant impôt / chiffre d’affaires.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
23
3- L’équilibre économique du contrat
Le caractère favorable des résultats d’exploitation enregistrés au cours de la période
2012-2016 ne porte pas atteinte à l’économie générale du contrat dès lors que les exigences
de la collectivité en matière de tarifs et de qualité de service sont respectées.
La convention prévoit que l’intégralité des recettes
22
est conservée par le délégataire.
Dès lors, le haut niveau de rémunération du délégataire fait partie intégrante de sa
gestion à ses risques et périls. Si les résultats avaient été déficitaires, OGF aurait inversement
dû supporter les pertes.
Par ailleurs, si les recettes ont suffi à couvrir jusqu’alors les dépenses engagées et à
assurer au délégataire un revenu plus important que prévu, ce niveau de rentabilité n’est pas,
pour autant, garanti sur la durée restante.
Plusieurs éléments sont susceptibles de remettre en cause cette situation.
En effet, s’il n’a pas été observé de surcapacité au niveau national, la multiplication des
crématoriums et l’inadéquation entre les capacités d’accueil et l’équilibre économique
constituent des facteurs de risques pour certains établissements.
De surcroît, la croissance portée jusqu’alors par la progression des crémations et
l’augmentation des tarifs est désormais soumise à des tensions. Les opérateurs interviennent
dans un secteur de plus en plus concurrentiel, dans lequel l’augmentation de la rentabilité par
les prix est susceptible de nuire à leur volume d’activité.
L’autre facteur d’incertitude tient au rythme des nouvelles constructions portées en
particulier par les structures publiques. Au cas particulier, l’éventuelle gestion en régie du
deuxième crématorium de Rouen et le projet de construction d’un crématorium à Dieppe sont
de nature à peser sur l’activité de celui d’Yvetot, tant sur le prix que sur la concurrence
géographique.
****
D’une manière générale, le contrat traduit les objectifs de la collectivité. Tous les
risques financiers liés à l’exploitation du crématorium sont supportés par le délégataire, lequel
a financé intégralement les premiers investissements, estimés à 556 740 €, tout en maintenant
le tarif raisonnable pour les familles fixé par le conseil municipal.
Le transfert de l’intégralité des risques financiers s’est traduit par la conclusion d’une
concession plus longue qu’un simple affermage, la durée de la DSP étant liée aux risques que
le contrat fait supporter au délégataire.
Les coûts d’investissements induits par les travaux de mise aux normes de traitement
des fumées n’ont pas entraîné un allongement de la durée initiale du contrat.
22
Destinée à couvrir toutes les charges (y compris les bénéfices), le service de la dette ou le coût en capital, les amortissements
et la trésorerie nécessaire à la construction, au démarrage et au fonctionnement de l’exploitation
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
24
E. Le respect des obligations par le délégataire et le contrôle exercé par le
délégant
1- Les rapports annuels du délégataire
Pour la période 2012-2016, la société OGF a produit le rapport annuel que les
délégataires doivent transmettre aux autorités délégantes en application des dispositions de
l’article L. 1411-3 du CGCT. Ces rapports comportent les éléments prévus par la
réglementation (art. R. 1411-7 du CGCT, modifié en 2016).
a) Le compte annuel de résultat d’exploitation
Le crématorium d’Yvetot n’est pas une entité économique et comptable au sens de
l’organisation du groupe OGF ; il ne dispose donc pas de compte d’exploitation propre. Ce
dernier est élaboré de manière extra comptable pour les besoins de la délégation.
La présentation du compte d’exploitation n’appelle pas d’observations. Il fait apparaître
le résultat annuel et les montants des charges et des produits sont rappelés d’une année sur
l’autre. Le résultat net annuel avant et après impôt est calculé après prise en compte des
charges économiques liées aux amortissements.
A l’exception des frais de direction, l’ensemble des charges directes imputables au
crématorium d’Yvetot, au titre de l’exercice 2015, ont été justifiées soit par des factures, soit
par des tableaux de suivi analytique produits par la société OGF.
La chambre a pu s’assurer que toutes les charges rattachées au compte de résultat
2015 concouraient directement à l’activité du crématorium.
S’agissant des montants des frais de direction destinés à rémunérer l’assistance
administrative assurée par les services du siège d’OGF, initialement estimés en référence aux
salaires d’un cadre moyen répartis pour 50 % entre les charges fixes et les charges variables,
ils sont désormais estimés et plafonnés par référence au chiffre d’affaire annuel, selon un
pourcentage qui diffère chaque année.
Même si le montant des charges d’exploitation n’affecte pas la redevance versée à la
collectivité, dont le montant est contractuellement fixé, l’imputation des charges indirectes,
notamment de structure, au compte de résultat d’exploitation doit être justifiée par des critères
internes ou des clefs de répartition afin que la collectivité délégante puisse s’assurer du respect
de l’équilibre de la convention.
Outre que ce changement de méthode de calcul a modifié la part des charges de
direction dans la totalité des charges d’exploitation (elles représentaient en moyenne 21 %
des charges d’exploitation sur la période au lieu de 17 % estimés dans le compte prévisionnel),
il n’a pas été possible de s’assurer que ces frais étaient directement rattachables aux comptes
de la délégation.
Les charges d’investissement sont intégrées directement dans l’économie du contrat,
soit par le jeu des amortissements de caducité, soit par l’intermédiaire des provisions
s’agissant des dépenses pour gros entretien et réparations. Elles n’appellent pas de
remarques particulières.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
25
Les écarts observés résultent du surcroît d’activité qui a nécessité d’avancer les
travaux de maintenance et pour des montants plus importants que ceux initialement prévus.
Le montant des amortissements de caducité censés lisser la charge du coût de
construction, sur 25 ans, évalués à 22 270 € par an, ne sont pas strictement repris pour les
mêmes montants dans les résultats d’exploitation.
b) Les états du patrimoine
Les rapports annuels du délégataire doivent également comprendre un certain nombre
d’états relatifs à la gestion patrimoniale, notamment un état de variation du patrimoine, un état
descriptif de la situation des biens et immobilisations nécessaires à l’exploitation de service
public et un inventaire des biens désignés au contrat comme des biens de retour et de reprise
du service délégué.
Même si les rapports décrivent les travaux d’entretien du crématorium, l’état
d’avancement des programmes contractuels d’investissements et dresse un bilan des
dépenses de renouvellement réalisées au cours de l’année écoulée, le rapport se contente de
mentionner que «
les biens de retour sont ceux renseignés dans le tableau des immobilisations
et des amortissements
», sans que soit produit l’inventaire des biens prévu par la convention.
En effet, le tableau unique des immobilisations et des amortissements fourni par OGF
n’identifie pas les biens désignés au contrat comme des biens de retour et de reprise.
De plus, il reprend l’intégralité des dépenses annuelles, dont certaines ne recouvrent
pas tous les biens de la délégation. Ainsi, le four, les bâtiments, le terrain et le parking n’y
figurent pas. A l’inverse, des biens propres qui appartiennent au délégant, comme des cadres
décoratifs, sont recensés.
Seul un inventaire des biens de retour et de reprise du service délégué permettrait
d’identifier les biens indispensables à la continuité du service public. Alerté sur ce point, le
délégataire a indiqué que cet inventaire devrait être établi dans le rapport annuel d’exploitation
2017.
c) Les autres annexes
Une annexe relative à la qualité du service rendu et une présentation des conditions
d’exécution du service public sont établies chaque année. Les caractéristiques générales de
la délégation et les engagements à incidence financière y sont également présentés.
Les indicateurs de mesure de la qualité de service ayant trait aux prestations et aux
exigences de continuité du service public sont correctement renseignés et des données
techniques et physiques portant sur la sécurité et le respect des normes et ayant trait au
personnel (horaires, formation) sont portées à la connaissance du délégant.
2- Le respect des obligations liées à l’exploitation du crématorium et à
l’information des familles
Le régime d’autorisation et d’habilitation n’appelle pas de remarques. La création de
l’équipement a été autorisée par un arrêté préfectoral et l’autorisation d’exercer a été accordée
par une première habilitation, renouvelée dans les délais par le représentant de l’Etat.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
26
Les prescriptions relatives à l’organisation des locaux sont respectées. Le crématorium
est divisé en deux parties. La partie réservée au public est séparée physiquement de la partie
technique qui n’est pas accessible aux familles.
L’information et l’accueil des familles n’appellent pas d’observations. Les horaires
d’ouverture et de fermeture sont affichés. Aucune information de nature commerciale n’est
présente dans les locaux réservés à l’accueil. Le règlement intérieur et la liste des
établissements et opérateurs habilités à fournir des prestations dans le domaine funéraire sont
tenus à la disposition du public.
Les déchets métalliques (ferreux et non ferreux) issus de la crémation, sont collectés
et recyclés par une société spécialisée. Le produit de la valorisation des métaux récupérés
(plus de 60 000 € depuis 2009) est reversé à la fondation OGF-PGF destinée à soutenir des
projets d’intérêt général relatifs à l’accompagnement de la fin de vie et à la protection de
l’environnement.
3- Le contrôle exercé par le délégant
Le premier contrôle exercé par le délégant porte sur les informations contenues dans
les rapports annuels. L’analyse par la CCSPL et la synthèse établie par les services de la
commune sont transmises aux membres du conseil municipal qui en prend acte par une
délibération.
Un bilan de l’activité de l’année écoulée est dressé. Les montants des redevances et
des taxes versées depuis la mise en service du crématorium sont également rappelés. Une
description des travaux et un récapitulatif des dépenses engagées au titre de la maintenance
sont établis et la qualité du service est évaluée.
En revanche, les comptes de la délégation ne sont pas soumis à l’examen de la
commission de contrôle. La chambre invite la commune à fixer, par délibération, la composition
de cette commission et à soumettre à celle-ci les comptes détaillés de la délégation dans les
conditions définies par l’article R. 2222-3 du CGCT.
En réponse, le maire s’est engagé à procéder à la désignation des membres de la
commission tout en soulignant les difficultés et le coût induits par la mise en oeuvre de ces
contrôles.
Le second niveau de contrôle tient à la vérification annuelle de la correcte application
de la formule d’indexation des tarifs et au rapprochement systématique entre les montants des
taxes collectés et les montants reversés.
Interrogée sur la mise en oeuvre d’autres mesures de vérification et sur la tenue de
tableaux de bord, la commune a indiqué qu’elle exerçait des contrôles de cohérence entre les
contrôles de conformité renseignés dans les rapports et les pièces justificatives délivrées par
les organismes agréés.
Des contrôles sur place plus ponctuels sont également réalisés à l’occasion des visites
annuelles organisées par OGF.
Toutefois, à l’exception d’échanges de courriers entre le délégant et le délégataire, les
résultats et la nature des contrôles effectués ne sont pas retranscrits sur un document écrit.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
27
De plus, le programme prévisionnel des investissements et la liste annuelle des travaux
renseignés dans les rapports pourraient faire l’objet de rapprochements avec les montants
reportés dans les comptes d’exploitation. Ainsi, le montant des travaux et réparations repris
dans les résultats d’exploitation ne correspond pas toujours aux provisions pour dépenses
d’investissement. Sur ce point, l’ordonnateur a rappelé dans sa réponse que les informations
du rapport annuel faisaient l’objet de contrôles systématiques mais que, pour s’assurer de
l’exactitude des informations financières, il avait été demandé au délégataire de faire certifier
les éléments financiers du rapport annuel, par un commissaire aux comptes, aux frais d’OGF,
à compter de 2018. Ce principe a été accepté par le délégataire.
De même, la commune pourrait organiser plus régulièrement des contrôles sur place
pour s’assurer de la réalisation effective des travaux prévus (montant, nature et délais) et du
niveau d’entretien des biens immobiliers et mobiliers de la délégation. Le maire a précisé que
les services de la commune se rendaient régulièrement sur place pour constater le niveau
d’entretien des installations mais que, en l’absence de difficultés, ces visites n’avaient pas
donné lieu à un formalisme particulier.
Ce type de contrôle pourrait s’inscrire dans le cadre de la clause de rencontre
mentionnée à l’article 24.1 qui prévoit que, pour assurer la continuité du service public,
cinq ans avant l’expiration du contrat, les parties estimeront et arrêteront les travaux à réaliser
sur les ouvrages concédés, dès lors que ces derniers ne seraient pas en l’état normal
d’entretien.
Des contrôles sur place permettraient également de mesurer, avant les cinq années
précédant le terme du contrat, le niveau réel d’usure et le degré de vieillissement prématuré
et d’obsolescence éventuel des biens.
Le maire a indiqué en réponse aux remarques de la chambre, et en accord avec le
délégataire, qu’une rencontre annuelle serait organisée sur site pour s’assurer de la réalisation
effective des travaux. Cette visite devrait aussi être l’occasion de mettre à jour les inventaires,
par nature évolutifs, de façon contradictoire.
Dans le cadre de sa gestion à ses risques et périls, le délégataire peut être amené à
réaliser des dépenses supplémentaires. La commune doit avoir connaissance de toutes les
dépenses affectant les biens de la délégation, ce dont est convenu le délégataire en indiquant
que les montants cumulés depuis la mise en service des dépenses de gros entretien et
réparation seraient intégrés dans le prochain rapport annuel.
La collectivité suit correctement l’exécution du contrat. Il lui appartiendra néanmoins de
mieux formaliser les contrôles opérés. La chambre prend acte de l’engagement du maire
d’apporter une attention particulière à l’exploitation des rapports annuels du délégataire.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
28
Annexe n° 1
Tableau n°1 : Liste des budgets
Libellé budget
Libellé de l'organisme
Nomenclature
Recettes de
fonctionnement
2016 (en €)
%
Budget principal
YVETOT
M14
14 226 991
92,63 %
Budget annexe
LOC SALLES MUNICIPALES
M14
529 903
3,45 %
Budget annexe
PUBLICATION JOURNAL COMMUNAL
M14
65 439
0,43 %
Budget annexe
TRANSPORTS URBAINS
M43A
403 829
2,63 %
Budget annexe
SPECTACLES-YVETOT
M14
133 369
0,87 %
Somme totale :
15 359 531
100,00 %
Somme M14 :
14 955 702
97,37 %
Source : comptes de gestion
Tableau n° 2 : recensement des restes à réaliser
DEPENSES INVESTISSEMENT
CA 2012
CA 2013
CA 2014
CA 2015
CA 2016
20 immobilisations incorporelles
34 138,93
39 631,24
66 377,56
9 715,50
3 612,00
204 Subventions d'investissement
6 523,06
44 300,00
4 000,00
32 642,68
21 Immobilisations corporelles
62 110,95
25 622,10
78 001,67
63 509,47
167 440,43
23 Immobilisations en cours
1 559 365,73
889 154,28
739 799,11
688 932,46
623 640,07
TOTAL
1 662 138,67
954 407,62
928 478,34
766 157,43
827 335,18
Dépenses réelles de l'année
3 894 156,28
3 790 058,26
4 830 564,87
4 394 621,23
3 327 608,21
RAR/dépenses réelles de l'année
43 %
25 %
19 %
17 %
25 %
RECETTES INVESTISSEMENT
13 Subventions d'investissement
729 961,98
292 207,28
569 629,44
419 694,56
36 358,15
16 emprunt
850 000,00
1 000 000,00
1 400 000,00
TOTAL
1 579 961,98
1 292 207,28
1 969 629,44
419 694,56
36 358,15
Recettes réelles de l'année
4 098 684,97
2 982 875,14
3 784 013,35
4 780 344,45
3 462 267,41
RAR/recettes réelles de l'année
39 %
43 %
52 %
9 %
1 %
Source : comptes administratifs
Tableau n° 3: Equilibre des flux réciproques – Comptes de liaison
Comptes de liaison et de rattachement
2012
2013
2014
2015
2016
Compte 181 Comptes de liaison - affectation
aux budgets annexes – BP
- 3 023 671
- 3 023 671
- 3 023 671
- 3 023 671
- 3 023 671
Compte 181 Comptes de liaison - affectation
aux budgets annexes – BA
3 023 671
2 365 025
2 365 025
2 365 025
2 365 025
Totaux (devraient être nuls)
0
- 658 646
- 658 646
- 658 646
- 658 646
Dont BA assainissement
427 395
Dont BA eau
231 251
total
658 646
Source: comptes de gestion
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
29
Tableau n° 4 : écarts entre l’inventaire de l’ordonnateur et l’actif du comptable
Au 31/12/2015
Inventaire (ordonnateur)
Etat de l'actif (comptable)
Ecart
Valeur brute
52 765 233,73 €
78 245 780,78 €
-
25 480 547,05 €
Amortissements antérieurs
4 989 420,86 €
3 617 824,77 €
1 371 596,09 €
Amortissements annuité 2015
410 412,23 €
249 203,84 €
161 208,39 €
Valeur nette comptable
47 365 508,64 €
74 378 752,17 €
-
27 013 243,53 €
Sources : compte de gestion et inventaire ordonnateur
Tableau n° 5: Solde des immobilisations en cours
Immobilisations en cours
2012
2013
2014
2015
2016
Immobilisations corporelles en cours - Solde
21 812 281
23 515 489
27 143 602
29 362 419
31 375 254
Immobilisations corporelles en cours - Flux
2 669 722
2 548 580
3 628 114
2 218 817
2 012 835
Solde immobilisations corporelles
39 664 866
41 004 837
41 196 341
41 516 514
41 764 183
Immobilisations en cours/ dépenses de l'année
6,86
7,6
6,69
11,14
13,12
Immobilisations en cours/corporelles
55,0 %
57,3 %
65,9 %
70,7 %
75,1 %
Source : comptes de gestion
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
30
Annexe n° 2
Tableau n°1 : Evolution des produits de gestion (2012-2016)
2012
2013
2014
2015
2016
Var.
annuelle
moyenne
Ressources fiscales propres
6 064 037
6 321 205
6 592 085
5 219 561
5 755 741
-1,3 %
+ Ressources d'exploitation
964 527
928 173
954 540
1 023 034
957 592
-0,2 %
= Produits "flexibles"
7 028 564
7 249 378
7 546 625
6 242 595
6 713 333
-1,1 %
Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
5 341 613
5 243 503
5 417 587
4 841 607
4 753 977
-2,9 %
+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat
108 421
141 774
173 009
2 188 069
2 219 572
112,7 %
= Produits "rigides"
5 450 034
5 385 277
5 590 596
7 029 676
6 973 549
6,4 %
Production immobilisée, travaux en régie
218 333
155 057
135 003
188 991
156 627
-8,0 %
= Produits de gestion
12 696 931
12 789 712
13 272 224
13 461 262
13 843 509
2,2 %
Source : comptes de gestion
Tableau n° 2 : Evolution des charges de gestion (2012-2016)
2012
2013
2014
2015
2016
Var.
annuelle
moyenne
Charges à caractère général
2 687 023
2 899 685
2 901 079
3 109 446
2 777 173
0,8 %
+ Charges de personnel
5 868 871
6 036 002
6 252 081
6 468 411
6 527 215
2,7 %
+ Subventions de fonctionnement
1 284 572
1 300 360
1 353 794
1 417 906
1 437 553
2,9 %
+ Autres charges de gestion
795 464
799 047
800 954
845 207
792 441
-0,1 %
= Charges de gestion
10 635 930
11 035 094
11 307 908
11 840 970
11 534 383
2,0 %
Source : comptes de gestion
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
31
Tableau n° 3 : Evolution des dépenses de personnel (2012-2016)
2012
2013
2014
2015
2016
Var.
annuelle
moyenne
Rémunération principale
3 134 633
3 184 057
3 245 443
3 364 379
3 442 190
2,4 %
Régime indemnitaire voté
554 900
557 005
586 641
604 205
605 787
2,2 %
Autres indemnités
83 313
83 701
81 447
79 223
82 274
-0,3 %
Rémunérations titulaire
3 772 846
3 824 764
3 913 531
4 047 807
4 130 250
2,3 %
Rémunération principale
341 046
359 817
394 326
366 481
316 571
-1,8 %
Régime indemnitaire voté par l'assemblée
33 192
35 193
31 388
25 363
15 401
-17,5 %
Rémunérations non-titulaires
374 238
395 009
425 715
391 844
331 972
-3,0 %
Autres rémunérations
114 298
111 354
150 370
212 119
200 657
15,1 %
Atténuations de charges
226 729
223 784
232 878
286 697
265 744
4,0 %
Rémunérations nettes du personnel
4 034 653
4 107 343
4 256 738
4 365 072
4 397 136
2,2
%
Charges totales de personnel (ch.
incluses)
5 868 871
6 036 002
6 252 081
6 468 411
6 527 215
2,7 %
Remboursement
mis à disposition
360 220
306 882
322 198
362 404
359 561
0,0 %
Charges totales de personnel nettes
des remboursements
5 508 651
5 729 120
5 929 883
6 106 008
6 167 654
2,9 %
Source : comptes de gestion
Tableau n° 4 : EBF et CAF brute
2012
2013
2014
2015
2016
Var.
annuelle
moyenne
Produits de gestion
12 696 931
12 789 712
13 272 224
13 461 262
13 843 509
2,2 %
Charges de gestion
10 635 930
11 035 094
11 307 908
11 840 970
11 534 383
2,0 %
Excédent brut de fonctionnement
2 061 000
1 754 618
1 964 316
1 620 292
2 309 126
2,9 %
en % des produits de gestion
16,2 %
13,7 %
14,8 %
12,0 %
16,7 %
Résultat financier
- 235 595
- 218 871
- 191 692
- 205 333
- 178 641
-6,7 %
Subventions exceptionnelles
versées aux SPIC
299 000
321 500
272 000
297 000
412 000
8,3 %
Autres produits et charges except.
- 29 941
- 6 303
98 532
302 315
2 990
N.C.
CAF brute
1 496 464
1 207 944
1 599 156
1 420 274
1 721 476
3,6 %
en % des produits de gestion
11,8 %
9,4 %
12,0 %
10,6 %
12,4 %
Source : comptes de gestion
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
32
Tableau n° 5 : Le financement des investissements
2012
2013
2014
2015
2016
CAF brute
1 496 464
1 207 944
1 599 156
1 420 274
1 721 476
Annuité en capital de la dette
742 551
825 631
901 927
1 275 946
947 216
CAF nette
753 913
382 313
697 229
144 328
774 259
Recettes d'inv. hors emprunt
1 693 113
1 027 457
1 484 395
1 721 688
1 443 735
Financement propre disponible
2 447 026
1 409 770
2 181 624
1 866 016
2 217 994
Financement propre dispo /
Dépenses d'équipement
77,0 %
45,6 %
53,7 %
70,8 %
92,8 %
Dépenses d'équipement (y.c travaux en régie)
3 178 315
3 093 163
4 058 874
2 635 875
2 390 776
Besoin de financement
- 925 060
- 1 704 096
- 1 875 353
- 786 243
- 288 632
Nouveaux emprunts de l'année (dont pénalités de
réaménagement)
1 600 000
850 000
1 400 000
1 400 000
900 000
Mobilisation/ reconstitution du FRNG
674 940
-854 096
- 475 353
613 757
611 368
Source : comptes de gestion
Tableau n° 6 : rapprochement PPI 2017 et BP 2017
Opération
PPI février 2017
BP mars 2017
coût global
estimation 2017
AP (BP 2017)
CP 2017
Gare
900 000 €
-
€
Aménagement et parking pôle de santé
1 415 542 €
1 415 542 €
1 500 000 €
1 452 462 €
Manoir du Fay
2 300 000 €
15 000 €
1 825 318 €
25 000 €
Ateliers municipaux
2 460 560 €
335 560 €
3 170 000 €
288 300 €
Couverture terrain tennis
800 000 €
353 600 €
750 000 €
365 435 €
ANRU parc urbain
423 000 €
423 000 €
Zone de la plaine
1 700 000 €
200 000 €
Accessibilité
280 000 €
50 000 €
Fenêtres HDV
300 000 €
100 000 €
300 000 €
100 000 €
Revêtement synthétique stade foot
600 000 €
Briqueterie Rétimare
5 100 000 €
432 098 €
Réalisation de bassins
3 076 000 €
109 090 €
TOTAL
11 179 102 €
2 892 702 €
15 721 318 €
2 772 385 €
voirie
250 000 €
éclairage public
200 000 €
bâtiment
510 000 €
autres
1 345 000 €
Source : PPI 2017 transmis par la commune et BP
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
33
Annexe n° 3 relative aux attributions du maire exercées au nom de l’Etat
Aux termes de l’article L. 2122-27 du CGCT, le maire est chargé, sous l’autorité du
représentant de l’Etat dans le département, des fonctions spéciales qui lui sont attribuées par
les lois. Il est en particulier, officier d’état civil et chargé de la police des funérailles.
I - La gestion de l’état civil
1) Organisation du service de l’état civil à Yvetot
Placé auprès de la direction des affaires juridiques et de l’administration générale, sous
l’autorité de la directrice adjointe, le service de l’état civil et des opérations funéraires
comprend deux agents de catégorie C à temps plein, dont les fiches de postes prévoient aussi
des missions annexes d’administration générale en fonction des besoins.
2) Procédure et traitement des dossiers
En vue de répondre à une situation d’urgence, d’aggravation du nombre de décès sur la
commune ou d’absence, la direction des affaires juridiques et de l’administration générale a
mis en place, par note du 20 novembre 2008, une procédure sous forme de logigramme très
détaillé, à destination de tous les agents de la direction, ayant pour objet de décrire l’ensemble
des opérations et tâches à effectuer dans le cadre de décès (y compris la procédure de
transmission des bulletins de décès à l’INSEE).
Les dossiers complets sont traités sans délai. Un dispositif de navette journalière entre l’hôpital
et la mairie permet d’accélérer la prise en charge des dossiers des décès survenus à l’hôpital.
Les bulletins hebdomadaires de décès sont transmis par voie dématérialisée à l’INSEE via
l’application AIREPPNET.
La commune n’a jamais fait l’objet d’observations sur la tenue des registres des actes de décès
ou d’injonctions du procureur de la République.
3) Nombre de décès sur la commune
Décès
2012
2013
2014
2015
2016
Domiciliés à Yvetot
103
93
103
95
111
Domiciliés hors Yvetot
26
25
30
27
24
Décès hors Yvetot de défunts domiciliés à
Yvetot
67
61
69
67
74
TOTAL
196
179
202
189
209
Source : service de l’état civil de la ville d’Yvetot
II - L’information et la protection des familles
1) Le respect des dispositions relatives aux devis-type
L’article L. 2223-21-1 du CGCT a instauré des modèles de devis dont le contenu est défini par
l’arrêté du 23 août 2010. La loi du 16 février 2015 a renforcé les obligations des opérateurs
funéraires en les obligeant à déposer leurs devis, chaque année, dans le département de leur
siège social ou d’un établissement secondaire, auprès des communes de plus de
5 000 habitants.
Au cas particulier, une note affichée sur le panneau réservé aux publications et informations
municipales précise que les devis type des opérateurs funéraires sont consultables et
disponibles sur demande au service de l’état civil.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
34
Si les deux opérateurs funéraires implantés dans la commune ont déposé leurs devis, il
convient de noter que ces documents ne sont pas actualisés : l’un date de 2014 et le second
n’est pas daté.
En outre, le devis type de Roc Eclerc n’est pas conforme au modèle défini par l’arrêté du
3 août 2011 portant modification de l’arrêté du 23 août 2010. Les mentions permettant de
distinguer les prestations courantes, des prestations optionnelles et les frais avancés pour le
compte de la famille ne sont pas reprises.
Suite à ce constat, le maire a indiqué que les deux opérateurs avaient adressé des devis
actualisés les 22 et 30 janvier 2018.
2) Les obsèques des indigents
L’article L. 2223-27 du CGCT prévoit la gratuité du service extérieur des pompes funèbres
pour les personnes dépourvues de ressources suffisantes.
En vertu de l’article L. 2223-19, la commune prend en charge les frais d’obsèques pour
lesquels elle a instauré le principe de taxes funéraires. Dans ce cadre, elle choisit, sur devis,
tous les deux ans, l’organisme qui assurera les obsèques des personnes dépourvues de
ressources.
La convention actuellement en vigueur est conclue pour deux ans et pour un maximum de
12 indigences. Le contenu des prestations obligatoires, les tarifs et les conditions
d’organisation sont définies.
La commune a indiqué qu’une ou deux personnes avaient été concernées par an sur la
période.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
35
Annexe n° 4 relative aux principales caractéristiques du contrat de délégation
1) Le périmètre de la délégation
Le périmètre de la délégation comprend deux aspects : la construction et l’exploitation du
crématorium.
Le contrat précise que la construction du crématorium et de son équipement en matériel et
mobilier sera l’affaire du délégataire, lequel assurera également «
la maîtrise d’ouvrage et le
financement, sans recherche de garantie financière de la collectivité de l’ensemble des travaux
et équipements nécessaires à la mise en service du crématorium
».
Le contrat indique également que le délégataire devra apporter le terrain «
sur lequel seront
édifiés les ouvrages
».
A cet égard, le crématorium et le cimetière étant situés dans le prolongement des installations
d’OGF, un droit de passage pérenne d’accès à ces installations communales a été prévu
contractuellement.
S’agissant de l’exploitation du service, l’article 5 de la convention reprend précisément les
opérations obligatoires que doit comprendre le service public de la crémation telles que
définies par la circulaire de 2012 auxquelles ont été ajoutées des tâches administratives
(vérification du dossier administratif et tenue des registres obligatoires).
L’ensemble de ces opérations fait l’objet d’une tarification unique sous forme de forfait.
En complément des prestations obligatoires, il est mentionné que les prestations strictement
énumérées
23
dans le contrat, bien qu’inhérentes à la crémation mais considérées comme
facultatives par la réglementation, pourront, être fournies par le délégataire.
Enfin, le délégataire pourra proposer des salles de cérémonie pour des obsèques non suivies
de crémation. Cette prestation ne relevant pas du service public de la crémation, est assortie
de l’obligation d’accorder la priorité aux obsèques suivies de crémation.
S’agissant du respect des principes de neutralité et du libre accès à la concurrence du service
public, le contrat stipule bien que le délégataire doit assurer l’accueil de l’ensemble des familles
et des entreprises funéraires habilitées et mandatées y compris lorsque l’organisation des
obsèques ne lui a pas été confiée.
2) La durée du contrat
Il résulte de la lecture combinée des dispositions de l’article L.1411-2 du CGCT
24
, alors en
vigueur,
et de la définition donnée par le conseil d’Etat
25
de la durée normale d’amortissement
que l’amortissement comptable constitue un des éléments de l'analyse d’appréciation de la
durée contractuelle mais il ne saurait être le seul. D’autres paramètres économiques entrent
en considération.
23
Dépôt temporaire des urnes au-delà d’une année, dispersion des cendres, organisation des cérémonies à l’exclusion de la
simple cérémonie d’adieu comprise dans le forfait et location de salle de cérémonies.
24
« Les conventions de délégation de service public doivent être limitées dans leur durée. Celle-ci est déterminée par la collectivité
en fonction des prestations demandées par le délégataire. Lorsque les installations sont à la charge du délégataire, la convention
de délégation tient compte, pour la détermination de sa durée, de la nature et du montant de l’investissement à réaliser et ne peut
dans ce cas dépasser la durée normale d’amortissements des installations mises en oeuvre
»
25
CE, 11 août 2009, n° 303517,
Sté Maison Comba
- CE, 7 mai 2013, n° 365043,
SAPP
.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
36
La durée doit non seulement permettre au cocontractant de couvrir ses investissements
initiaux et ceux réalisés pendant la durée de la concession et également de lui assurer une
rémunération raisonnable de son capital investi.
Dès lors, à l’exception de domaines où la réglementation limite la durée (services de l’eau et
les casinos), la durée des contrats de DSP relève de la liberté contractuelle des parties qui
disposent d’une marge d’appréciation.
Le concessionnaire du crématorium d’Yvetot apporte le terrain, finance l’ensemble des frais
de construction, la totalité des dépenses de renouvellement, de rénovation, de gros entretien
et réparation et assume l’intégralité des risques d’exploitation. La commune ne prend aucun
risque. Par conséquent, au regard des contraintes et des risques que supporte le délégataire,
la durée de la délégation a été fixée à 25 ans, ce qui correspond à la fourchette moyenne des
durées de concession de services publics comprises entre 20 et 30 ans.
3) Les modalités de rémunération
La collectivité ne verse aucune contribution financière au délégataire ni au titre des
investissements, ni en contrepartie de sujétions de service public.
Les contraintes de continuité, de qualité et de permanence de service public imposées dans
le contrat de délégation ne donnent pas lieu à une compensation financière.
Inversement la collectivité ne perçoit aucune redevance de la part du délégataire, à l’exception
du versement d’une redevance annuelle au titre des frais de contrôle dont le montant fixé dans
le contrat à 4 000 € par an en dessous de 500 crémations et à 6 000 € au-dessus, indexé
depuis 2018 sur le nombre de crémations en vertu des dispositions contractuelles de l’avenant
n°4.
Il n’a pas été prévu de système d’intéressement ou de reversement d’une partie des revenus
au délégant, en cas d’évolution substantielle de l’activité du délégataire qui conduirait à
s’éloigner du modèle économique pressenti à la signature du contrat ou dans l’hypothèse où
le montant des recettes accessoires tirées des prestations non obligatoires serait supérieur à
celui estimé.
Si l’estimation des charges semble fiable, en revanche, la construction du compte de résultat
prévisionnel repose sur l’hypothèse d’une activité constante sur toute la durée du contrat
(650 crémations par an) que la chambre estime peu réaliste compte tenu des évolutions
constatées au cours des années précédant la signature de la convention
26
.
26
Rapport du conseil national des opérations funéraires 1998-2002 (p. 21) : «
La crémation est en constante
augmentation en France et, en 2002, elle a concerné plus de 20 % des décès, alors que ce chiffre n’atteignait que
0,9 % en 1980.
Depuis 1996, on assiste à une très forte croissance du nombre de crémations : + 63 % entre 1996 et 2002 avec un
rythme annuel de plus de 7 % entre 1996 et 1997, 11 % entre 1997 et 1998, de 10 % entre 1998 et 1999, de 3 %
entre 1999 et 2000, 12 % entre 2000 et 2001 et de 8 % entre 2001 et 2002.
Un certain nombre d’explications peuvent être avancées, notamment :
- sociologiques (éclatement des familles, plus grande mobilité et perte du sentiment d’appartenance à la commune
où l’on doit être enterré ; diminution du caractère social des obsèques à une époque où plus de trois personnes
sur quatre décèdent à l’hôpital) ;
- religieuses (tolérance de l’Eglise catholique) ;
- pschychologiques (perte de la dimension sacrée du corps, la mort étant plus perçue comme « l’arrêt des fonctions
biologiques » selon Franck Lehuédé, chargé d’études au Credoc) ;
- matérielles (développement du nombre de crématoriums) ;
- financières (la crémation est moins chère que l’inhumation). »
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
37
4)
Les modifications non prévues au contrat initial : la mise aux normes du
traitement des fumées.
L’hypothèse d’investissements supplémentaires, non prévus au contrat initial, est encadrée
par l’article 8 de la convention qui prévoit que si des évolutions législatives ou réglementaires
ou des contraintes imposées par les services préfectoraux rendaient obligatoires de nouveaux
investissements d’un montant supérieur à 10 000 €, un avenant serait établi.
L’arrêté du 28 janvier 2010 relatif à la mise aux normes des crématoriums, qui impose la
réalisation de travaux pour limiter les polluants contenus dans les gaz rejetés, s’inscrit
pleinement dans le cadre de cette disposition contractuelle.
A cet égard, il ressortait d’une présentation faite à la commune le 26 janvier 2017 que le coût
des travaux de mise aux normes (hors cheminée dont la hauteur est conforme) s’élèverait à
436 000 € HT
27
avec une date d’achèvement estimée au plus tôt en novembre 2017 et au plus
tard le 15 février 2018, soit le délai maximum fixé par l’arrêté.
Le délégataire considérait
,
au regard de la durée nécessaire pour couvrir les amortissements
de ces nouveaux investissements estimés à 16 années, qu’une prolongation de 4 années
supplémentaires à la durée initiale ainsi qu’une augmentation des tarifs de crémation de 17 %
seraient nécessaires.
De son côté, la commune souhaitait limiter l’augmentation des tarifs, renégocier les clauses
de la redevance sur la base des résultats réels d’exploitation et conserver la durée initiale.
L’avenant conclu le 26 janvier 2018 s’est finalement traduit par une augmention moindre des
tarifs, limitée à 75 € pour les seuls cercueils adultes, à l’indexation du montant de la redevance
sur le volume annuel des opérations de crémation et sans prorogation de la durée initiale fixée
à 25 ans
.
27
Selon le guide d’enquête en date du 1
er
décembre 2016, le coût de la mise aux normes du système de filtration a été évaluée
à 400 000 € HT.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
38
Annexe n° 5
Tableau n° 1 : estimation du compte d’exploitation prévisionnel à l’issue des 25 ans
COMPTE PREVISIONNEL D'EXPLOITATION SUR 25 ANS
TOTAL PRODUITS EXPLOITATION
6 729 087
TOTAL CHARGES D'EXPLOITATION
3 825 860
EBE
2 903 227
CHARGES D'INVESTISSEMENTS
869 864
RESULTAT D'EXPLOITATION
2 033 363
COUT DE FINANCEMENT
540 038
RESULTAT COURANT AVANT IMPOT
1 493 325
IS
720 420
RESULTAT NET
772 905
Source : compte d’exploitation prévisionnel
Tableau n° 2 : Evolution de la structure des charges entre le prévisionnel et le réalisé
EVOLUTION
STRUTURE
DES
CHARGES
Moyenne 2012 -2016
Ecart
CEP
CR
Produits d’exploitation
285 061
437 432
53 %
Gaz, électricité, eau, téléphone
19 %
20 %
1 %
Charges administratives, assurance, frais généraux
8 %
3 %
-5 %
Achats de fournitures
0,2 %
0,2 %
0
Entretien
8 %
11 %
3 %
Frais de direction
17 %
21 %
4 %
Personnel
37 %
34 %
-3 %
Redevance
3,8 %
4,6 %
0,8 %
Impôts et taxes (hors IS)
7 %
6 %
-1 %
Charges exploitation
159 896
163 317
2,1 %
% des charges
d’exploitation/CA
56 %
37 %
-19 %
Marge brute d’exploitation
44 %
63 %
19 %
Sources : compte d’exploitation prévisionnel (CEP) (années 8 à 12) et comptes de résultat (CR) 2012 à 2016
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune d’Yvetot
39
Tableau n° 3 : comptes d’exploitation du crématorium 2012 à 2016
PRODUITS
2012
2013
2014
2015
2016
Var.ann.mo
y
nombre crémation facturée
871
816
884
871
894
0,7 %
dont adultes
837
749
848
848
850
0,4 %
dont enfants
2
5
2
5
5
25,7 %
dont crémation cercueil exhumé
32
62
34
18
39
5,1 %
enfants de moins de 1 an (gratuité)
1
1
1
2
2
18,9 %
Prix crémation adulte
575,63
582,88
594,07
585,63
572,1
-0,2 %
CA crémations
405 239
377 686
423 802
423 817
423 576
1,1 %
CA crémation pièces anatomiques
0
0
0
0
0
CA dispersion jardin du souvenir
1 496
941
1121
792
839
-13,5 %
CA location salle de cérémonie
25 101
21 729
22 890
23 727
34 558
8,3 %
Autres chiffres d'affaires
26 597
22 670
24 011
24 519
35 397
7,4 %
Total CA
431 836
400 356
447 813
448 336
458 973
1,5 %
DEPENSES
2012
2013
2014
2015
2016
Gaz
25 137
22 636
23 771
27 694
24 913
-0,2 %
Electricité
7 576
7 196
8 446
6 714
7 571
0,0 %
Téléphone et frais postaux
335
640
411
407
476
9,2 %
Personnel
50 992
51 439
50 216
63 267
64 890
6,2 %
Charges administratives
2 159
2 002
2 239
2 242
2 295
1,5 %
Frais de direction
34 976
34 030
34 482
34 522
34 882
-0,1 %
Frais généraux et de publicité
997
3 043
511
1 666
730
-7,5 %
Cendriers et estampilles
430
215
430
0
680
12,1 %
Entretien du four
11 759
8 935
12 912
15 538
15 893
7,8 %
Entretien des locaux
5 391
5 324
4 110
6 751
3 811
-8,3 %
Assurances
1 721
1 130
930
977
1081
-11,0 %
Autres charges
7
Frais de contrôle : redevance
7 269
7 385
7 468
7 556
7 434
0,6 %
Impôts
8 849
8 372
9 452
9 369
9 903
2,9 %
Total charges exploitation
157 591
152 347
155 378
176 703
174 566
2,6 %
Amortissements de caducité
22 077
21 075
14 348
20 172
20 223
-2,2 %
Amortissements techniques
6 164
17 402
24 340
19 288
19 229
32,9 %
Total charges investissements
28 241
38 477
38 688
39 460
39 452
8,7 %
Total charges
185 832
190 824
194 066
216 163
214 018
3,6 %
Résultat courant avant IS
245 978
209 533
253 747
232 174
244 954
-0,1 %
Source : comptes de résultat délégataire
Tableau n°4 : ratio de rentabilité sur la période 2012/2016
Taux de
rentabilité de
l'exploitation
2012
2013
2014
2015
2016
CEP
CR
CEP
CR
CEP
CR
CEP
CR
CEP
CR
Résultat
d'exploitation
83 383
88 024
92 805
96 275
96 275
Résultat
courant avant
IS
245 978
209 533
253 747
232 174
244 954
CA
273 340
431 809
281 413
400 356
289 728
447 813
295 765
448 337
295 765
458 973
Taux de
rentabilité
31 %
57 %
31 %
52 %
32 %
57 %
33 %
52 %
33 %
53 %
Sources : comptes de résultat du délégataire et compte prévisionnel d’exploitation