Mission Écologie,
développement et mobilité
durables
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2017
2
COUR DES COMPTES
Mission Écologie, développement et mobilité
durables
Programme
203 – Infrastructures et services de transports
Programme
205 – Sécurité et affaires maritimes, pêche et
aquaculture
Programme
113 – Paysages, eau et biodiversité
Programme
159 –Expertise, information géographique et
météorologique
Programme
181 – Prévention des risques
Programme
174 – Énergie, climat et après-mines
Programme
345 – Service public de l’énergie
Programme
217 – Conduite et pilotage des politiques de
l’écologie, du développement et de la mobilité durables
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
3
Synthèse
Les principales données de la mission
3,6 % du budget général hors R & D
4
COUR DES COMPTES
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
5
Nombre de dépenses fiscales : 40
Principaux opérateurs :
•
Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME)
•
Agence de financement des infrastructures de transport de France
(AFITF)
•
Agences de l’eau (6 établissements)
•
Agence française pour la biodiversité (AFB)
•
Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA)
•
Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM)
•
Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la
mobilité et l’aménagement (CEREMA)
•
Centre
interprofessionnel
technique
d’études
de
la
pollution
atmosphérique (CITEPA)
•
Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (CELRL)
•
Établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF)
•
Établissement public du Marais poitevin
•
Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS)
•
Institut national de l’information géographique et forestière (IGN)
•
Météo-France
•
Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS)
•
Parcs nationaux
•
Société du Grand Paris (SGP)
•
Voies navigables de France (VNF)
6
COUR DES COMPTES
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
7
Les principales observations
La mission
Écologie, développement et mobilité durables
(EDMD)
présente trois caractéristiques essentielles.
Tout d’abord, les crédits ouverts (12,95 Md€ en AE et 12,31 Md€ en CP)
sont largement supérieurs aux crédits initiaux de la LFI (135,44 % des AE
et 127,97 % des CP), en raison de l’importance des reports de crédits des
fonds de concours en provenance notamment de l’AFITF, ainsi que des
transferts liés aux modalités de gestion des dépenses de personnel des
personnels oeuvrant pour les politiques de l’égalité des territoires et de la
sécurité routière.
Ensuite, les dépenses de transfert (6,2 Md€) représentent plus de la moitié
des crédits exécutés par la mission, en raison de l’importance des
interventions de l’État dans le domaine des transports et de l’énergie.
Enfin, les crédits budgétaires représentent moins de la moitié du
financement des politiques publiques de la mission (9,7 Md€ sur un total
de 22,6 Md€, incluant les dépenses des opérateurs pour 9,7 Md€ et les
dépenses fiscales pour 3,7 Md€).
Les crédits consommés atteignent 11,61 Md€ en AE et 11,90 Md€ en CP.
Le taux de consommation des crédits ouverts demeure élevé, s’établissant
à 89,66 % en AE et 96,64 % en CP
En matière de programmation, l’exercice 2017 a été marqué par deux
mesures essentielles. D’une part, l’extension en année pleine de la mesure
de rebudgétisation du service public de l’énergie engagée en 2016
(programme 345). D’autre part, la simplification de la maquette budgétaire
de la mission avec la fusion dans un programme unique des moyens de
l’État dans les domaines de l’information géographique, de la météorologie
et de l’expertise sur les risques, la mobilité et l’aménagement.
En ce qui concerne la gestion des crédits, les annulations de gestion en
décrets d’avance, décret d’annulation et loi de finances rectificative ont
représenté 5,8 % des AE et 5,7 % des CP des crédits initiaux de la loi de
finances, et 4,3 % en AE et 4,6 % en CP du total des crédits ouverts. Si
pour l’ensemble de la mission, le montant global de ces annulations est
inférieur au montant de la réserve de précaution initiale (561,99 M€), tous
les programmes de la mission, à l’exception du programme 345 –
Service
public de l’énergie
, ont été concernés par des annulations au-delà de la
réserve.
8
COUR DES COMPTES
Les grandes composantes de la dépense
Les dépenses de personnel
Les dépenses de personnel, essentiellement concentrées au sein du
programme support 217 ont été maîtrisées. La maîtrise de la masse salariale
reflète toutefois une nouvelle fois, en 2017, une sur-exécution de la cible
du schéma d’emplois (722 emplois supprimés pour une cible fixée à 670)
défini pour 2017. Ce mouvement s’accompagne, cette année encore, par un
phénomène préoccupant de moindre recrutement de personnels de
catégorie A et de saturation des capacités de recrutement de personnels de
catégorie C. Ce phénomène de « déqualification » des emplois du ministère
atteint des proportions importantes (371 emplois de catégorie A « détruits »
au-delà des cibles pour « créer » 755 emplois de catégorie C depuis 2014)
justifie une attention particulière de la part du ministère de la transition
écologique et solidaire, du ministère du budget et du contrôleur budgétaire
et comptable ministériel. Par ailleurs, la Cour regrette une nouvelle fois que
le ministère ait procédé au recrutement d’ouvriers d’État.
Le plafond d’emplois, qui s’établissait à 41 391 ETPT au périmètre de
gestion
(addition
des
emplois
autorisés
des
missions
Écologie,
développement et mobilité durables
et
Égalité des territoires et logement
),
comme les années antérieures, été sous-exécuté et s’établit à 41 088 ETPT.
Les dépenses de fonctionnement courant
Ces dépenses recouvrent des postes très divers, dont les principaux sont :
l’immobilier (baux marchands, loyers budgétaires et charges connexes à la
location), les redevances de financement des PPP, les frais d’étude et de
recherche, les frais d’entretien, la sous-traitance de services ainsi que le
paiement d’indemnités ou de dommages et intérêts.
Les dépenses de fonctionnement courant représentent 4,8% des
AE et 7,2 % des CP de la mission (856 M€). Les programmes 174
(enveloppe spéciale de transition énergétique - ESTE), 203 (financement
de PPP et frais d’études et de recherche) et 217 (support des programmes
de la mission) constituent 85 % de ces dépenses (en CP).
Les dépenses de fonctionnement diminuent de 51% en AE et de
25% en CP par rapport à 2016, du fait notamment de l’extinction de l’ESTE
et de la réalisation d’économies de constatation sur le programme 217.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
9
La gestion des dépenses de fonctionnement au bénéfice de
l’Agence de services et de paiement pour la gestion du chèque énergie
révèle un pilotage insuffisant de la part du responsable du programme 345.
Les dépenses d’intervention
S’élevant à 6,32 Md€ en AE et à 6,24 Md€ en CP, les dépenses
d’intervention exécutées sont concentrées à 96 % sur trois dispositifs : les
concours à SNCF Réseau sur le programme 203, le service public de
l’énergie du programme 345, ainsi que les dispositifs en faveur des
mineurs, des électriciens et des gaziers sur le programme 174.
Sur le programme 203 –
Infrastructures et services de transports
, les
concours de l’État à l’équilibre des péages de SNCF Réseau pour les
circulations des trains express régionaux, des trains d’équilibre du territoire
et des trains de fret ont atteint 2,23 Md€. Les interventions en faveur du
fret ferroviaire au profit de SNCF Réseau ont, une nouvelle fois, été la
variable d’ajustement budgétaire du programme 203, malgré la mise sous
contrainte d’une partie de ces dépenses par l’autorité de régulation des
activités ferroviaires et routières (ARAFER).
La gestion 2017 a été le premier exercice complet d’exécution du
programme 345 –
Service public de l’énergie
. Celui-ci a rencontré les
mêmes difficultés de lisibilité et de prévisibilité de gestion des
compensations de charges de service public de l’énergie que le compte
d’affectation spéciale
Transition énergétique
(voir note d’exécution
budgétaire correspondante). La méthode selon laquelle la maquette
budgétaire annuelle est construite rend en effet très difficile le rattachement
des charges effectivement payées sur l’exercice budgétaire, aux
compensations dues aux opérateurs, telles que définies dans les
délibérations de la commission de régulation de l’énergie (CRE). Plusieurs
actions du programme sont marquées par des dépenses d’intervention
dynamiques : il s’agit notamment de la péréquation tarifaire dans les zones
non interconnectées et des dispositifs sociaux, notamment avec la mise en
oeuvre du chèque énergie.
L’enveloppe spéciale transition énergétique (ESTE), dont la Cour avait
précédemment critiqué les modalités de la gestion et sa logique de
débudgétisation, présente toujours plusieurs difficultés. La première est
liée à la mise en oeuvre de la convention de mandat de gestion à la Caisse
des dépôts et consignations ; la seconde est liée à la couverture des restes à
payer de ce dispositif d’intervention, qui s’élèvent à 526 M€ fin 2017.
10
COUR DES COMPTES
Les dépenses d’investissement
Le ministère et ses opérateurs représentent plus du tiers du nombre de
projets d’investissements civils de l’État. Ces projets sont soumis à la
procédure de contre-expertise sous l’égide du secrétariat général pour
l’investissement, même si la Cour relève une nouvelle fois que ceux faisant
l’objet d’une déclaration publique modificative postérieure à décembre
2013 ne sont toujours pas soumis à cette procédure.
En léger retrait par rapport à 2016, les crédits d’investissement exécutés
s’établissent en 2017 à 962,05 M€ en AE et 1 025,68 M€ en CP et se
concentrent à plus de 95 % sur le programme 203 –
Infrastructures et
services de transports
. Les dépenses d’investissement de ce programme
financent très majoritairement des infrastructures routières, soit au titre de
l’entretien lourd (dont la régénération), soit au titre du développement de
nouvelles infrastructures. Une très grande partie de ces investissements est
financées par des fonds de concours en provenance de l’AFITF. Les
dépenses d’investissement en matière de régénération routière, qui avaient
presque triplé entre 2012 et 2016, ont été stabilisées à 277 M€ en 2017.
Les opérateurs
La mission, qui rassemble 36 opérateurs, a connu une évolution notable en
2017 avec la mise en place de l’Agence française pour la biodiversité.
Par rapport à 2016, une progression de près de 15% des dépenses a été
programmée (+1,3 Md€) principalement au profit de la Société du Grand
Paris (SGP) et de l’Agence de financement des infrastructures de transport
de France (AFITF), dont les besoins de financement (Grand Paris Express,
grands projets ferroviaires et infrastructures routières) se sont accélérés.
Les ressources des opérateurs ont en conséquence continué de progresser
en 2017 pour atteindre 7,6 Md€ en LFI, résultant principalement de taxes
affectées (6 Md€), les subventions pour charges de service public (SCSP)
demeurant stables (1 Md€). La Cour note que la contribution des opérateurs
de la mission à la maîtrise de la dépense publique n’est pas encore
suffisante.
Le plafonnement des produits des impôts et taxes affectées destinés aux
opérateurs
1
s’est traduit par le reversement au budget de l’État de
168,9 M€. Par ailleurs, des prélèvements sur fonds de roulement pour un
1
Article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
11
montant total de 227 M€ ont été effectués sur les agences de l’eau,
l’établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) et l’AFB.
S’agissant de l’AFITF, la Cour rappelle l’existence d’une bosse de besoins
de paiements. Compte tenu de la trajectoire des dépenses de l’AFITF dans
le cadre de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022, la
Cour sera attentive aux décisions qui découleront du rapport du conseil
d’orientation des infrastructures remis le 1
er
février 2018 au Gouvernement
eu égard à son incidence sur la trajectoire financière de l’établissement et
de l’État au cours des années à venir.
Les dépenses fiscales
Les dépenses fiscales actualisées au terme de l’exercice s’établissent à
3,7 Md€, en augmentation de 396 M€ par rapport aux dépenses de 2016,
en raison de l’augmentation des trois principales dépenses fiscales reposant
sur la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques
(TICPE).
La Cour relève une amélioration du dispositif du crédit d’impôt transition
énergétique (CITE), recentré sur des dépenses permettant le plus de réduire
les émissions de gaz à effet de serre.
Elle regrette cependant, cette année encore, que l’augmentation des
dépenses fiscales soit imputable aux exonérations sectorielles de TICPE
défavorables à l’environnement, la volonté de préserver l’activité
économique ou les enjeux sectoriels conduisant à relativiser l’importance
des objectifs de transition énergétique à court terme.
Appréciation d’ensemble
Régularité
La Cour relève trois situations d’écart aux principes et règles du droit
budgétaire.
Elle renouvelle les observations formulées les années précédentes sur les
relations financières entre le programme 203 –
Infrastructures et services
de transports
et l’AFITF, qui dérogent à plusieurs principes budgétaires.
Elle renouvelle également ses interrogations sur la qualité et la régularité
de la gestion des fonds de concours.
12
COUR DES COMPTES
À la suite des observations formulées l’an passé concernant les crédits
ouverts négatifs et la consommation négative sur le programme 181
résultant d’un rétablissement de crédits au titre du PIA, la Cour observe
que des reports de crédits de 2016 vers 2017 ont été effectués au moyen de
crédits irrégulièrement « reconstitués ».
Comme la Cour l’avait déjà précédemment observé dans la NEB 2016, et
comme pour le CAS
Transition énergétique
, les modalités de budgétisation
et de gestion du programme 345 continuent de respecter imparfaitement les
principes d’annualité et de sincérité budgétaire. La mécanique de restes à
payer d’une année sur l’autre, induite par le calendrier de paiement défini
dans le code de l’énergie, donne lieu à des reports de charges significatifs.
Enfin, la Cour relève que plusieurs fonds sans personnalité morale relevant
du périmètre de la mission dérogent au principe d’universalité budgétaire
et considère que plusieurs de ces fonds pourraient être rebudgétisés,
notamment ceux déjà financés par des crédits budgétaires comme le
compte « Service public de l’énergie », ou ceux très fortement liés aux
enjeux budgétaires de la mission, comme une partie du fonds de prévention
des risques naturels majeurs.
Performance
L’architecture du dispositif est demeurée stable en 2017 hormis les
ajustements et améliorations apportés sur les programmes 205 et 217. Les
deux indicateurs de mission les plus représentatifs n’ont pas évolué en
fonction des nouveaux indicateurs de développement durable identifiés
dans le rapport remis par le Gouvernement au Parlement à l’automne 2017
(empreinte carbone et artificialisation des sols)
2
.
Au regard des recommandations de simplicité et d’accessibilité des
données formulées par le ministère chargé du budget, certains objectifs et
indicateurs de la mission reflètent seulement des moyens octroyés, d’autres
présentent une technicité sans doute utile aux services mais qui rend leur
interprétation difficile.
La construction budgétaire reste très peu sensible aux évolutions des
indicateurs, ce qui n’est pas sans cohérence avec le fait que le « chaînage
vertueux » de l’exercice de performance porté par la LOLF est conçu et
devrait être mené dans une perspective pluriannuelle (n-1, n, n+1). Ce
2
Loi n°2015-411 du 13 avril 2015 visant à la prise en compte des nouveaux indicateurs
de richesse dans la définition des politiques publiques.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
13
constat renforce les interrogations quant au caractère opérationnel et utile
du dispositif et plaide pour qu’il soit revu.
Soutenabilité budgétaire
Le montant des charges à payer automatiques représente 175 M€ pour
l’exercice 2017, soit une hausse de 32,6% par rapport à 2016. Celui des
dépenses obligatoires non couvertes par des paiements fin 2017 atteint
1 052 M€. Le ministère considère que ce montant résulte presque
exclusivement des arbitrages de fin de gestion.
Les restes à payer de la mission s’élèvent à 5,56 Md€, dont plus de 75 %
sur le seul programme 203. Neutralisés des évènements non-récurrents, ils
sont en augmentation de 5 % en 2017 par rapport à 2017. Ces restes à payer
ne prennent en compte qu’une partie de ceux dus au titre des contrats de
partenariat public-privé ou assimilés signés par le ministère sur les
programmes de la mission. La soutenabilité de la mission
Écologie,
développement et mobilité durables
demeure fragilisée par leur
importance, d’autant plus s’ils sont cumulés avec ceux portés par l’AFITF.
Faute
d’échéanciers
de
paiement
formalisés,
leur
évolution
est
insuffisamment maîtrisée.
La soutenabilité de la mission pourrait également être obérée par les
contentieux en cours, ainsi que par plusieurs risques pouvant peser
lourdement sur ses dépenses dans les années à venir et compromettant la
capacité du ministère à respecter la trajectoire de la loi de programmation
des finances publiques 2018-2022. C’est ainsi le cas des conséquences de
la fermeture de la centrale nucléaire de Fessenheim (avec de réelles
incertitudes sur le montant des compensations), de la résiliation de la
concession de l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes, des arbitrages à venir
sur les conclusions du conseil d’orientation des infrastructures et leur
traduction sur la trajectoire de l’AFITF, des contrats de plan État-région
2015-2020, et des grands projets d’infrastructures de transport Lyon-Turin
et Seine-Nord. La Cour insiste sur les risques liés à la constitution d’une
dette éparpillée pour le financement des grands projets d’infrastructures.
Enfin, bien que ne pesant pas sur les crédits de la mission, mais ayant une
incidence sur la trajectoire de dépenses de la LPFP 2018-2022, la Cour est
attentive aux conséquences des arbitrages sur le recalage du calendrier du
projet du Grand Paris Express porté par la Société du Grand Paris.
14
COUR DES COMPTES
Les recommandations de la Cour
Le suivi des recommandations formulées
au titre de la gestion 2016
En 2016, la Cour avait formulé trois recommandations nouvelles (n° 6 à 8)
et avait réitéré ou précisé cinq recommandations antérieures (n°1 à 5) :
1.
Poursuivre l’amélioration du suivi des fonds de concours en
utilisant les outils prévus dans Chorus et en mettant en conformité
avec les principes budgétaires, les relations entre le programme 203
et l’AFITF.
Mise en oeuvre incomplète.
A noter que cette recommandation a été reprise dans le référé adressé le 19
juillet 2017 au ministre de l’action et des comptes publics.
2.
Renforcer et assurer un meilleur suivi de la contribution des
opérateurs de la mission à la maîtrise de la dépense publique au
regard des objectifs fixés par la loi de programmation des finances
publiques.
Mise en oeuvre incomplète.
3.
Mettre définitivement fin au recrutement d’ouvriers d’État.
Recommandation non mise en oeuvre.
4.
Fermer le dispositif de l’ESTE ainsi que le compte de tiers ouvert
dans les écritures de la CDC au 31 décembre 2017 ; clôturer
l’ensemble des paiements liés aux engagements de l’ESTE à la date
du 31 décembre 2017 et annuler les AE non couvertes par des
paiements à cette date.
Recommandation mise en oeuvre.
5.
Refondre les modalités de budgétisation et d’exécution des
programmes 217 et 337, soit en les réunifiant dès le stade de la
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
15
budgétisation, soit en permettant au programme 337 d’exécuter
tous les crédits et les emplois en gestion, sans recours à un décret
de transfert vers le programme 217.
Recommandation mise en oeuvre.
6.
Soumettre
à
contre-expertise
du
Commissariat
général
à
l’investissement les projets ayant fait l’objet d’une enquête
publique modificative postérieurement à la parution du décret n°
2013-1211 du 23 décembre 2013, en particulier le projet Seine-
Nord Europe.
Recommandation non mise en oeuvre.
7.
Améliorer les documents budgétaires du programme 345 en les
complétant d’éléments sur le fonctionnement du dispositif et
notamment l’incidence, en budgétisation et en exécution, du
chaînage des versements entre l’année N et l’année N + 1, ainsi
qu’en renforçant le volet performance.
Mise en oeuvre incomplète.
8.
Mettre fin au dispositif dérogatoire de gestion des paiements du
programme 345 en transférant aux services de l’État la gestion
financière et comptable de ce dispositif selon les circuits de droit
commun de la comptabilité publique.
Recommandation non mise en oeuvre.
Les recommandations formulées au titre de la gestion 2017
La
Cour
réitère
ou
précise
quatre
recommandations
formulées
précédemment :
1.
Poursuivre l’amélioration du suivi des fonds de concours en
utilisant les outils prévus dans Chorus et en mettant en conformité
avec les principes budgétaires, les relations entre le programme 203
et l’AFITF.
2.
Renforcer la contribution des opérateurs de la mission à la maîtrise
de la dépense publique et en assurer un meilleur suivi.
3.
Mettre fin au recrutement d’ouvriers d’État.
16
COUR DES COMPTES
4.
Soumettre à la procédure de contre-expertise les projets ayant fait
l’objet d’une enquête publique modificative postérieurement à la
parution du décret n° 2013-1211 du 23 décembre 2013, en
particulier le projet Seine-Nord Europe, au besoin en précisant la
rédaction du décret précité.
Par ailleurs, la Cour formule une recommandation nouvelle :
5.
Améliorer le pilotage des dépenses de fonctionnement relatives à
la gestion par l’ASP du chèque énergie.
Enfin, la Cour formule des recommandations communes à la mission
(programme 345) et au compte d’affectation spéciale
Transition
énergétique
:
6.
Mieux calibrer l’évaluation des crédits du programme 345 afin de
limiter les reports de charges.
7.
Compléter
les
documents
budgétaires
afin
d’améliorer
l’information du Parlement sur le fonctionnement du dispositif de
compensation des charges de service public de l’énergie.
8.
Dénoncer la convention de gestion avec la Caisse des dépôts et
consignations relative au « service public de l’énergie ».
9.
Revoir le périmètre des dépenses prises en charge au titre du CAS
Transition énergétique
et du programme 345 –
Service public de
l’énergie
pour apprécier en coûts complets les dépenses liées au
remboursement
de
la
dette
cumulée
vis-à-vis
d’EDF
(remboursement en principal et intérêts).
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
17
Sommaire
Introduction
...................................................................................
18
1
LA MAITRISE DES DEPENSES
............................................
20
1.1
La programmation des crédits initiaux
.................................
20
1.2
La gestion des crédits
...........................................................
25
1.3
L’évolution de la dépense
....................................................
35
1.4
La soutenabilité budgétaire
..................................................
37
2
LES GRANDES COMPOSANTES DE LA DEPENSE
.........
52
2.1
Les emplois et les dépenses de personnel
.............................
52
2.2
Les dépenses de fonctionnement de l’État
...........................
65
2.3
Les dépenses d’intervention
.................................................
70
2.4
Les dépenses d’investissement et d’opérations financières .. 97
2.5
Le financement des opérateurs
...........................................
111
2.6
Les programmes d’investissement d’avenir (PIA)
.............
130
2.7
Les dépenses fiscales
..........................................................
131
3
LA QUALITE DE LA GESTION
..........................................
136
3.1
La conformité aux principes et règles du droit budgétaire . 136
3.2
La démarche de performance
.............................................
152
4
LES RECOMMANDATIONS DE LA COUR
......................
158
4.1
Le suivi des recommandations formulées au titre de 2016. 158
4.2
Récapitulatif des recommandations formulées au titre de la
gestion 2017
.......................................................................
159
18
COUR DES COMPTES
Introduction
La mission Écologie, développement et mobilité durables (EDMD) est une
mission ministérielle constituée de huit programmes, rattachés au ministre
d’État, ministre de la transition écologique et solidaire (MTES).
Les programmes de la mission sont les suivants :
-
203 –
Infrastructures et services de transports
-
205 –
Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture
-
159 –
Expertise, information géographique et météorologique
-
113 –
Paysages, eau et biodiversité
-
181 –
Prévention des risques
-
174 –
Énergie, climat et après-mines
-
217 –
Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du
développement et de la mobilité durables
-
345
– Service public de l’énergie
La mission regroupe 36 opérateurs de l’État et assure le financement de
cinq autorités indépendantes (l’autorité de sûreté nucléaire, la commission
nationale du débat public, l’autorité de contrôle des nuisances
aéroportuaires, la commission de régulation de l’énergie et le médiateur
national de l’énergie).
La maquette budgétaire de la mission a été simplifiée dans le sens des
observations précédemment formulées par la Cour. En effet, le projet de
loi de finances pour 2017 a retenu la fusion bienvenue des précédents
programmes 159 –
Information géographique et cartographique
et 170 –
Météorologie
au sein d’un nouveau programme 159 –
Expertise,
information géographique et météorologique
. Ce programme inclut
également la subvention pour charges de service public allouée au Centre
d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et
l’aménagement (CEREMA), précédemment portée par le programme 217
–
Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de
la mobilité durables
.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
19
Par ailleurs, la budgétisation du programme 345 –
Service public de
l’énergie
a retenu un taux de compensation des charges de la contribution
au service public de l’énergie (CSPE) et de la contribution au tarif spécial
de solidarité du gaz (CTSSG) de 100 %, alors que la loi de finances pour
2016 n’avait retenu qu’un taux de, respectivement, 79,7 % et 75 %. Il en
résulte une mesure de périmètre majorant les crédits du programme 345 de
527,4 M€ en 2017.
Au total, à périmètre courant, les crédits de la LFI de la mission ont
progressé de 4,14 % en AE et de 4,97 % en CP par rapport à 2016 et
représentent respectivement 9,56 et 9,62 Md€. À périmètre constant, les
crédits initiaux de la mission sont quasiment stables entre 2016 et 2017
(-0,5 % en AE et +0,3 % en CP). Cependant, hors programme 345, les
crédits initiaux sont en baisse de 1,62 % en AE et de 0,56 % en CP.
Malgré les annulations de gestion, les crédits ouverts sont sensiblement
plus importants (12,95 Md€ en AE et 12,31 Md€ en CP, dont 2,87 Md€ de
crédits de titre 2) en raison notamment de l’ampleur des reports de crédits
(1,31 Md€ en AE et 0,55 Md€ en CP), des rattachements de fonds de
concours et attributions de produits (1,76 Md€ en AE et 1,75 Md€ en CP)
et des transferts entrants de crédits de titre 2 (0,82 Md€).
Finalement, les dépenses de la mission s’élèvent, en 2017, à 11,61 Md€ en
AE et 11,90 Md€ en CP.
Les dépenses fiscales de la mission sont évaluées à 3,69 Md€.
Les emplois autorisés du ministère représentent 41 391 ETPT au périmètre
de gestion (29 103 ETPT pour la mission
EDMD
et 12 288 ETPT pour la
mission
Égalité des territoires et logement
). Ils ont été exécutés à hauteur
de 41 088 ETPT. Aux emplois ministériels peuvent être ajoutés les emplois
rémunérés par les opérateurs de l’État rattachés à titre principal à la mission
21 108 ETPT en exécution, sous et hors plafond confondus).
La mission
EDMD
porte des politiques publiques variées dans les
domaines de transports, de l’écologie, de l’énergie et des risques naturels
et technologiques qui sont largement partagées avec les 36 opérateurs de
l’État rattachés à titre principal à la mission. En complément des
subventions et des transferts (1,37 Md€) plusieurs d’entre eux sont
affectataires de ressources fiscales à hauteur de 6,4 Md€, dont 2,24 Md€
pour les six agences de l’eau, 2,05 Md€ pour l’Agence de financement des
infrastructures de transport de France (AFITF), 0,57 Md€ pour la Société
du grand Paris (SGP) et 0,45 Md€ pour l’Agence de l’environnement et de
la maîtrise de l’énergie (ADEME).
20
COUR DES COMPTES
1
LA MAITRISE DES DEPENSES
1.1
La programmation des crédits initiaux
1.1.1
Des crédits initiaux globalement stables à périmètre
constant
À périmètre courant, les crédits de la mission en LFI ont nettement
augmenté de 4,14 % en AE et de 4,97 % en CP, représentant une hausse
des crédits initiaux de 0,38 Md€ en AE et de 0,45 Md€ en CP. Cette hausse
est principalement le fait du programme 345 –
Service public de l’énergie
.
À périmètre constant, les crédits initiaux sont globalement stables.
Tableau n° 1 :
Évolution des crédits initiaux à périmètre courant
et à périmètre constant
(en M€)
Autorisations d’engagements
Crédits de paiement
LFI 2017
LFI 2016
évol.
périmètre
courant
évol.
périmètre
constant
LFI 2017
LFI 2016
évol.
périmètre
courant
évol.
périmètre
constant
P 113
280,89
275,90
1,81%
1,83%
280,89
275,90
1,81%
1,83%
P 159
497,01
95,11
422,59%
-0,75%
497,08
95,11
422,66%
-0,74%
P 174
455,44
507,23
-10,21%
-10,21%
456,14
509,59
-10,49%
-10,49%
P 181
238,16
282,57
-15,71%
-15,71%
227,58
221,18
2,89%
2,89%
dont HT2
193,24
240,64
-19,70%
-19,70%
182,66
179,25
1,90%
1,90%
dont T2
44,92
41,93
7,14%
7,14%
44,92
41,93
7,14%
7,14%
P 203
3 124,22
3 182,43
-1,83%
-1,83%
3 145,81
3 182,00
-1,14%
-1,14%
P 205
201,27
186,01
8,20%
8,20%
197,89
183,46
7,86%
7,86%
P 217
2 220,22
2 405,26
-7,69%
0,28%
2 269,35
2 448,89
-7,33%
0,52%
dont HT2
218,88
461,71
-52,59%
-7,89%
268,01
505,34
-46,96%
-4,71%
dont T2
2 001,34
1 943,55
2,97%
1,26%
2 001,34
1 943,55
2,97%
1,26%
P 345
2 545,00
2 049,60
24,17%
3,44%
2 545,00
2 049,60
24,17%
3,44%
Total Mission
9 562,22
9 182,35
4,14%
-0,49%
9 619,76
9 163,96
4,97%
0,30%
dont HT2
7 515.96
7 196.87
4,43%
- 0,99%
7 573,49
7 178.48
5,50%
0,01%
dont T2
2 046,26
1 985,48
3,06%
1,38%
2 046,26
1 985,48
3,06%
1,38%
Source : Cour des comptes - les retraitements effectués pour disposer d’une structure
constante ont consisté à retraiter les montants de la LFI 2016 au format 2017, en tenant
compte de la mesure de périmètre et des transferts observés en LFI 2017.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
21
1.1.2
En budgétisation initiale, la principale évolution
concerne le programme 345
La LFI 2017 traduit l’achèvement des travaux de budgétisation de la
contribution au service public de l’électricité (CSPE) engagée dans la loi
de finances rectificative pour 2015 avec, d’une part, la création du
programme 345 –
Service public de l’énergie
au sein de la mission
Écologie, développement et mobilité durables
et, d’autre part, celle du
compte d’affectation spéciale
Transition énergétique
. En effet, alors que la
loi de finances pour 2016 n’avait retenu qu’un taux de compensation des
charges de la contribution au service public de l’énergie (CSPE) et de la
contribution au tarif spécial de solidarité du gaz (CTSSG) respectivement
de 79,7 % et 75 %, la construction de loi de finances pour 2017 a retenu un
taux de compensation de 100 %. Il en résulte l’extension en année pleine
de la mesure de périmètre majorant les crédits du programme 345 de
527,4 M€ en 2017.
Par ailleurs, la montée en puissance du chèque énergie représente une des
deux principales mesures nouvelles pour l’année 2017. La deuxième est
constituée par la budgétisation des appels d’offres biomasse et biogaz des
installations de cogénération.
La programmation et l’exécution des crédits relatifs à la
compensation des charges de service public de l’énergie
Les charges de service public de l’énergie dues au titre de l’année n sont
évaluées par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) selon un
mécanisme en trois étapes présenté en annexe : l’évaluation des charges
prévisionnelles en
n-1
, la mise à jour de la prévision en année
n
, et la
constatation des charges réelles en année
n+1
. Ce mécanisme itératif induit
un écart entre les charges « prévisionnelles au titre » d’une année (selon la
terminologie de la CRE) et les charges payables cette même année (dites
« prévisionnelles pour » l’année par la CRE). En effet, les charges payables
en année n, définies par l’article R. 121-31 code de l’énergie
3
, sont
constituées par les charges prévisionnelles au titre de cette année
n
,
auxquelles sont ajoutés les écarts résultant de la réévaluation des prévisions
pour les années antérieures. Ainsi l’application à la lettre du code de
l’énergie voudrait que la budgétisation soit effectuée sur le seul fondement
des charges prévisionnelles pour l’année n (payables cette année
n
), telles
qu’évaluées par la CRE en juillet de l’année
n-1
.
22
COUR DES COMPTES
La programmation des crédits a reposé en 2017 sur la prise en compte des
charges de service public de l’énergie dues au titre de l’année à venir.
Cependant les charges payables en année
n
sont constituées des charges
dues au titre de l’année
n
, augmentées des écarts constatés entre les charges
programmées et recouvrées des années précédentes (plus certains autres
frais, voir NEB CAS
Transition énergétique
– CAS TE). Cette méthode de
programmation est donc difficilement compréhensible dans la mesure où les
charges à payer en année n ne correspondent pas aux charges dues au titre
de cette même année
n
.
D’ailleurs, l’analyse de la budgétisation des différentes actions 2018 du
programme montre que la méthode appliquée en 2017 a été abandonnée au
profit d’une budgétisation des charges au titre de 2018, augmentée de la
régularisation des charges 2016 et des reliquats antérieurs à 2016
4
. À cet
égard, la Cour relève que la direction générale de l’énergie et du climat
(DGEC) et la direction du budget (DB) n’appliquent pas la même méthode
de budgétisation des charges de service public de l’énergie selon qu’elles
sont imputables au CAS TE ou au programme 345, ce qui est problématique
en termes de lisibilité de la gestion de la compensation de ces charges.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
23
Schéma n° 1 :
Évaluation et budgétisation des charges de service
public de l’énergie du programme 345
Source : Cour des comptes.
1.1.3
Des évolutions contrastées sur les autres programmes
Les évolutions des crédits de la mission en loi de finances pour 2017
résultent principalement de l’évolution tendancielle des dépenses, la
programmation n’ayant bénéficié que de très peu de mesures nouvelles.
La stabilité d’ensemble à structure constante des crédits programmés
recouvre des évolutions plus contrastées.
Le programme 174 –
Énergie, climat et après-mine
enregistre ainsi une
baisse marquée de ses crédits initiaux, en raison de la baisse tendancielle
du nombre de bénéficiaires et ayants-droits des régimes spéciaux miniers.
Concernant le programme 181 –
Prévention des risques
hors titre 2, les
crédits initiaux sont marqués par un repli de 15,71% des AE et une
24
COUR DES COMPTES
progression de 2,89% des CP, avec une division par deux des dépenses
d’intervention programmées pour la prévention des risques technologiques
et des pollutions.
Les AE et CP du programme 205 –
Sécurité et affaires maritimes, pêche et
aquaculture
sont en progression, respectivement de 8,2% et de 7,86%.
Cette évolution concerne à la fois les crédits des affaires maritimes
(budgétisation du coût en année pleine, à hauteur de 19 M€, de l’extension
du régime d’exonération de charges sociales patronales prévu par les
articles 43 et 47 de la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l’économie
bleue) et du périmètre pêche (financement des contreparties nationales au
fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche – FEAMP).
Les crédits initiaux du programme 113 –
Paysages, eau et biodiversité
ont
été, comme les années précédentes, très préservés, notamment dans le
contexte de la mise en place de l’Agence française pour la biodiversité
(AFB). Ils tiennent compte d’une mesure nouvelle de 4,8 M€ pour le
financement des coûts du nouveau quasi-statut du personnel des opérateurs
du programme, dont 3,0 M€ au profit des parcs nationaux et 1,8 M€ au
profit de l’AFB.
S’agissant du programme 203 –
Infrastructures et services de transports
,
les crédits initiaux résultent essentiellement de la reconduction des
dotations 2016. Lors des débats parlementaires sur le PLF 2017, le
programme a été concerné par une annulation de 38,5 M€ issue d’un
amendement parlementaire, qui a été principalement imputée par le
responsable de programme sur les concours au fret ferroviaire.
Par ailleurs, les crédits initiaux de titre 2 des programmes 217 -
Conduite
et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité
durables
et 181 –
Prévention des risques
ont été renforcés pour assurer le
financement de l’incidence de la revalorisation du point fonction publique
au 1
er
juillet 2016 et au 1
er
février 2017.
1.1.4
Des transferts en base significatifs ont été mis en
oeuvre
Lors de la construction du projet de loi de finances pour 2017, des transferts
en base significatifs ont été mis en oeuvre, d’un montant de 34,88 M€ pour
les transferts entrants et de 118,62 M€ de transferts sortants. Les
mouvements les plus marquants concernant les programmes 217 et 345.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
25
Les dépenses de personnel du programme 217 ont ainsi bénéficié d’un
transfert en base positif de près de 33 M€ à la suite du transfert :
-
d’une part, de 277 ETPT pour un montant de 19,2 M€ au titre du
décroisement des effectifs du MTES et de ceux du ministère de
l’agriculture (programme 215) pour les effectifs exerçant des missions
de police de l’eau au sein des directions régionales de l’environnement
et de l’aménagement et du logement (DREAL) ;
-
d’autre part, de 129 ETPT pour un montant de 13 M€ (accompagné de
6,3 M€ de fonctionnement) au titre du transfert au ministère de la
gestion de la Commission de régulation de l’énergie (CRE).
Le programme 345 a vu, quant à lui, ses crédits réduits de 93,0 M€ au profit
du programme 134
- Développement des entreprises et régulation
de la
mission
Économie
au titre de la compensation carbone, dispositif d’aide
aux entreprises exposées à un risque significatif de fuite de carbone, dont
la gestion a été confiée à l’Agence de services et de paiement. En 2016, ce
transfert avait été réalisé en gestion.
1.2
La gestion des crédits
L’importance des fonds de concours – principalement en provenance de
l’AFITF -, mais également des reports et des transferts entrants dus aux
modalités de gestion des agents oeuvrant pour les politiques de l’égalité des
territoires et de la sécurité routière expliquent que, comme chaque année,
les crédits ouverts sont très largement supérieurs aux crédits initiaux de la
loi de finances.
26
COUR DES COMPTES
Graphique n° 1 :
Des crédits initiaux aux crédits consommés
Source : Cour des comptes. Données non retraitées des rétablissements de crédits.
1.2.1
Un taux global de mise en réserve maintenu à un
niveau élevé
La mise en réserve initiale s’est élevée à 557,09 M€ en AE et 561,69 M€.
Celle-ci se décompose en 542,95 M€ en AE et 547,55 M€ en CP de crédits
hors titre 2, ainsi que 14,14 M€ en AE et CP au titre des crédits de titre 2.
Le taux effectif de mise en réserve des crédits initiaux hors titre 2 de la
mission (7,2 % en AE et en CP) est légèrement inférieur au taux nominal
de 8 % en raison des modulations en fonction de la nature des dépenses
couvertes par les subventions pour charges de service public allouées aux
opérateurs de l’État. En revanche, le taux effectif de mise en réserve des
crédits de titre 2 (0,7 %) excède le taux nominal de 0,5 %. En effet, comme
les années précédentes, le programme 217 a supporté la mise en réserve
initiale des crédits de titre 2 du programme 337 –
Conduite et pilotage des
politiques du logement et de l’habitat durable
de la mission
Égalité des
territoires et logement
.
Si la répartition par dispositifs de la réserve de précaution relève de la
responsabilité des responsables de programme, le visa du CBCM sur le
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
27
document de répartition initiale des crédits et des emplois (DRICE), qui
porte également sur «
le caractère soutenable de la répartition de la mise
en réserve de crédits prévue à l’article 51 de la loi organique du 1
er
août
2001
»
5
, n’a pas relevé que cette répartition n’était pas soutenable
6
.
La mise en réserve initiale a été complétée d’importantes mises en réserve
complémentaires au printemps 2017 :
-
Le surgel de la totalité des reports de crédits budgétaires de 2016 sur
2017 de la mission (33,57 M€ en AE et 34,55 M€ en CP HT2), qui a
ensuite fait l’objet d’une annulation intégrale ;
-
Un « surgel républicain » de 179,46 M€ en AE et CP HT2 par
tamponné du 26 avril 2017, porté majoritairement par le programme
203 (147,25 M€).
Au final, le montant total des crédits mis en réserve pour la mission s’établit
à 847,08 M€ en AE et 855,02 M€ en CP, soit respectivement 11,8% et
11,10% des AE et CP hors titre 2 ouverts en LFI, maintenant ces ratios au-
dessus du seuil de 10% atteint en 2016.
Tableau n° 2 :
Taux de mise en réserve initiale et de surgel par
rapport aux crédits de LFI (2013-2017)
AE hors titre 2
CP hors titre 2
Titre 2 (AE-CP)
2017
11,08%
11,10%
0,71%
2016
10,36%
11,35%
0,69%
2015
7,77%
7,74%
0,72%
2014
7,70%
7,52%
0,86%
2013
9,52%
9,17%
0,96%
Source : Cour des comptes.
Rapporté à l’ensemble des crédits ouverts durant l’exercice, le montant
total des mises en réserve s’est élevé à 6,54% des crédits ouverts en AE et
6,94% des crédits ouverts en CP.
Par ailleurs, six dégels de la réserve de précaution sont intervenus en cours
d’année, pour un montant total de 406,22 M€ en AE et 406,94 M€ en CP :
5
3° du III de l’article 91 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012.
6
Des échanges ont néanmoins eu lieu avec le ministère sur la répartition de la réserve
sur les concours TER et TET à SNCF sur le programme 203.
28
COUR DES COMPTES
-
Un dégel de 5 M€ en AE sur le programme 205 au profit du
financement de la relocalisation à Saint-Malo de l’École nationale
supérieure maritime ;
-
Un dégel de 7,27 M€ en AE et CP sur le programme 205 pour assurer
le financement d’exonérations de charges passées au profit de la
compagnie Brittany Ferries ;
-
Un dégel de 26 M€ en AE et CP sur le programme 203 pour assurer le
financement de l’engagement supplémentaire de l’État dans le dragage
des ports ;
-
Un dégel de 155,93 M€ en AE et CP sur le programme 203 pour
assurer le solde du paiement des concours ferroviaires à SNCF
Réseau ;
-
Un dégel de la totalité de la réserve résiduelle du programme 345 pour
203,60 M€ en AE et CP ;
-
Un dégel d’une partie de la réserve résiduelle sur le programme 217
(2,42 M€ en AE et 9,15 M€ HT2), conformément aux engagements de
la lettre-plafond.
1.2.2
Des volumes de reports de crédits en baisse en AE,
mais en hausse en CP
Les reports de crédits de 2016 vers 2017 de la mission se sont élevés à
1 310,07 M€ en AE et à 552,43 M€ en CP. Ils se composent de :
-
Reports de crédits budgétaires : 479,57 M€ en AE (dont 446 M€ pour
le seul programme 345 au titre des engagements non consommés en
2016 pour l’indemnisation de la fermeture de la centrale nucléaire de
Fessenheim) et 184,55 M€ en CP (dont 150 M€ pour le seul
programme 174 au titre des crédits ouverts en LFR 2016 pour l’ESTE
non consommés)
-
Reports de crédits de fonds de concours : 267,94 M€ en AE
et 367,89 M€ en CP (dont 237,99 M€ en AE et 312,16 M€ en CP pour
le seul programme 203) ;
-
Reports d’autorisations d’engagement affectées et non engagées
(AENE) sur tranches fonctionnelles : 562,55 M€ en AE uniquement,
dont 552,32 M€ pour le seul programme 203.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
29
Graphique n° 2 :
Évolution des reports de crédits (en M€)
Source : Cour des comptes. Les données de reports de 2016 sur 2017 ont été retraitées
pour neutraliser deux reports « exceptionnels » en crédits budgétaires : en AE, 446 M€
sur le programme 345 ; en CP, 150 M€ sur le programme 174.
L’analyse de long terme des reports d’AE témoigne de trois mouvements
de baisse des reports. Tout d’abord, les reports de fonds de concours ont
très nettement baissé entre 2014 et 2015, puis encore entre 2015 et 2017
quasi-exclusivement par le fait des fonds de concours en provenance de
l’AFITF
7
. Ensuite, les reports d’AENE sont en baisse constante en raison
des opérations de « nettoyage » des tranches fonctionnelles réalisées par le
ministère, et principalement par la DGITM
8
. Enfin les reports d’AE de
crédits budgétaires sont de plus en plus faibles, notamment en raison des
pratiques de gestion du programme 203 qui sature la consommation de
crédits budgétaires en fin d’exercice.
Les reports de CP sont principalement composés de reports de fonds de
concours. Ces reports résultent essentiellement des arbitrages de fin de
gestion qui amènent la direction du budget à fixer des cibles de reports au
7
Voir la NEB 2016 sur les annulations techniques d’AE de fonds de concours en
provenance de l’AFITF.
8
En 2017, le programme 203 a clôturé 16,15 M€ tranches fonctionnelles, dont 9,24 M€
ne font pas l’objet d’un recyclage.
30
COUR DES COMPTES
programme 203 (260 M€ fin 2014 ; 260 M€ fin 2015 ; 330 M€ fin 2016 ;
287 M€ fin 2017).
1.2.3
Des mouvements réglementaires concentrés sur le
titre 2
Aucun décret de virement de crédits n’a été observé durant l’exercice entre
les programmes de la mission.
En gestion, les programmes de la mission ont été concernés par treize
décrets de transfert, pour un solde positif de 812,92 M€ en AE et
808,42 M€ en CP. Comme les années précédentes, les transferts de crédits
sont concentrés sur les crédits de titre 2 du programme 217 pour un montant
total net de 818,60 M€ :
-
transfert de 12 288 ETPT du programme 337 –
Conduite et pilotage
des politiques du logement et de l’habitat durable
de la mission
Égalité
des territoires et logement
vers le programme 217, pour un montant de
780 M€
9
;
-
transfert de 630 ETPT et de 36,92 € en AE et CP, dont 36,70 € en
titre 2 depuis le programme 216 –
Conduite et pilotage des politiques
de l’intérieur
de la mission
Administration générale et territoriale de
l’État
correspondant au transfert des crédits et des emplois des agents
des services déconcentrés de la sécurité routière rémunérés en 2017
par le ministère de la transition écologique et solidaire
10
.
1.2.4
Des mouvements de fongibilité asymétrique limités
La Cour relève enfin la persistance d’un mouvement de fongibilité
asymétrique au sein du programme 181 –
Prévention des risques
permettant de prendre en charge, pour 8 M€, le remboursement des salaires
d’agents mis à disposition de l’Autorité de sûreté nucléaire par plusieurs
établissements publics
11
. Dans la mesure où les emplois de ces personnels
ne sont pas comptabilisés dans le plafond d’emplois du programme 181, et
comme la Cour l’avait précédemment fait remarquer, la sincérité de la
9
Décret n° 2017-681 du 28 avril 2017.
10
Décret n° 2017-1627 du 28 novembre 2017.
11
Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), Commissariat général à
l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), Assistance publique – Hôpitaux
de Paris (AP-HP), Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA)
et service départemental d’incendie et de secours (SDIS) du Val d’Oise.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
31
programmation voudrait que les crédits soient inscrits en titre 3 dès la
programmation budgétaire.
Par ailleurs, le programme 217 –
Conduite et pilotage des politiques de
l’écologie, du développement et de la mobilité durables
a réalisé, comme
en 2016, un mouvement de fongibilité asymétrique d’un montant de
1,10 M€ dans le cadre de la mise en oeuvre des réformes de l’application
du droit des sols (ADS) et de l’assistance technique de l’État pour des
raisons de solidarité et d’aménagement du territoire (ATESAT). Ce
mouvement a permis de verser aux collectivités territoriales, en titre 6, une
compensation au titre de l’écart de cotisations pour les personnels détachés
au sein de ces collectivités.
1.2.5
Des fonds de concours majorant significativement les
crédits ouverts
En 2016, la mission
EDMD
concentrait 44,5% des crédits issus de fonds
de concours et d’attributions de produits abondant le budget de l’État
(1,638 Md€ sur 3,68 Md€) et 7 des 19 rattachements supérieurs à 25 M€
12
.
En 2017, la mission recevait une nouvelle fois la plus grande part des fonds
de concours et attributions de produits, pour un montant de 1,76 Md€ en
AE et 1,75 Md€ en CP, représentant 18,22% des crédits de LFI, cette
proportion s’élevant à 54,5% pour les crédits du programme 203.
Presque entièrement imputables au programme 203, les montants
concernés sont, dans l’ensemble, correctement évalués au stade du projet
de loi de finances au regard des incertitudes qui affectent leur rattachement.
Il peut toutefois être relevé que certains fonds de concours, pourtant très
prévisibles, ne sont pas évalués au stade du PLF ou dans la LFI (« vert »
budgétaire). C’est par exemple le cas du fonds de concours en provenance
de la SNCF au bénéfice du programme 203.
Les fonds de concours en provenance de l’AFITF et au bénéfice des
programmes de la mission atteignent 1 123,71 M€, soit presque les deux
tiers (64,9 %) de l’ensemble des fonds de concours de la mission.
Concernant le programme 203, le montant issu de l’AFITF atteint
1 118,96 M€, soit 66 % des fonds de concours rattachés à ce programme.
12
Annexe au projet de loi de finances pour 2018 – État récapitulatif des crédits de fonds
de concours et attributions de produits (2016/2017).
32
COUR DES COMPTES
Le ministère n’utilise pas les fonctionnalités de Chorus permettant de
suivre la consommation des crédits de fonds de concours. Ce suivi est
réalisé en dehors du système d’information financier de l’État. Selon le
ministère, les dépenses sur fonds de concours auraient représenté 1,76 Md€
en 2017, soit un taux de consommation des crédits ouverts de fonds de
concours de 84 %.
Graphique n° 3 :
Exécution des crédits de paiement de fonds de
concours en 2017
Source : Cour des comptes, d’après données d’exécution hors titre 2 des crédits de
paiement des fonds de concours de la mission transmises par le ministère.
1.2.6
Une hétérogénéité de situations entre les programmes
en matière d’annulations de gestion
Le schéma d’annulations de gestion 2017 a été porté par deux décrets
d’avance, un décret d’annulation et la seconde loi de finances rectificative.
Le décret d’avance n° 2017-1182 du 20 juillet 2017 a procédé à
l’annulation de 194,72 M€ en CP uniquement, sur des crédits mis en
réserve du programme 203 –
Infrastructures et services de transports
.
Le décret d’annulation n° 2017-1183 du 20 juillet 2017 a procédé à
l’annulation de 391,65 M€ en AE et 201,91 M€ en CP. Tous les
programmes de la mission ont été concernés par ces annulations. Seul le
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
33
programme 345 –
Service public de l’énergie
en a été exonéré, mais en AE
uniquement. Les programmes de la mission EDMD ont supporté la moitié
du schéma d’annulation de ce décret d’annulation en AE et près des trois
quarts (73,8%) en CP. Ces annulations ont porté pour un peu plus d’un tiers
sur la réserve de précaution initiale (34,9 % en AE et 35,6 % en CP), pour
près de 7 % sur des crédits reportés de 2016 en 2017 et immédiatement
gelés
13
, et pour plus de la moitié (58,4 % en AE et 57,5 % en CP) sur des
crédits ayant fait l’objet d’un « surgel » en cours de gestion. Ainsi, pour les
programmes 203, 113, 159, 181, 174, 217 et 205 (uniquement en CP pour
ce dernier), le montant des annulations a été supérieur au montant des
crédits de la réserve de précaution initiale.
Le décret d’avance de fin de gestion n° 2017-1639 du 30 novembre 2017 a
procédé à l’annulation de 46,26 M€ en AE et 42,49 M€ en CP, dont 5,5 M€
en AE=CP sur le titre 2. Trois programmes ont été dispensés
d’annulations en AE et CP : les programmes 203 –
Infrastructures et
services de transports
, 113 –
Paysage, eau et biodiversité
et 345 –
Service
public de l’énergie
, ainsi que le programme 174 –
Énergie, climat et après-
mines
en CP uniquement. Quatre programmes ont été concernés par des
annulations au-delà de la réserve résiduelle en AE : les programmes 205,
159, 181 et 174, et trois en CP : les programmes 205, 159 et 181. Les
annulations portées par la mission représentent 12,7 % du schéma
d’annulation global en CP pour ce décret.
Les annulations de gestion de la seconde LFR ont porté uniquement sur les
crédits de titre 2 du programme 217 pour 0,26 M€.
Au total, les crédits annulés en gestion
14
(décrets d’avance, d’annulation et
loi de finances rectificative) s’élèvent à 433,61 M€ de crédits de paiement
hors titre 2 soit 4,57% des crédits ouverts, principalement répartis entre les
programmes 203 (-239,6 M€), 205 (-44,57 M€), 174 (-42,18 M€) et 113
(-39,67 M€). Le montant total des annulations de gestion est très proche de
celui qui avait été constaté en 2015 (463,64 M€ en AE et 439,16 M€ en
CP).
13
On suppose qu’à l’exception des programmes 205 et 174, c’est la totalité des reports
de crédits hors fonds de concours qui a fait l’objet d’une annulation en CP.
14
Hors annulation liée au redéploiement d’un montant de 50,8 M€ au titre du
Programme d’investissements d’avenir sur le programme 181.
34
COUR DES COMPTES
Tableau n° 3 :
Volume et taux d’annulations de gestion par
programmes en 2017
Annulations de
gestion HT2
(en M€)
Taux d’annulation
HT2 /LFI
Taux d’annulation
/Crédits ouverts
HT2
AE
CP
AE
CP
AE
CP
P 113
34,54
39,67
12,30%
14,12%
12,27%
13,57%
P 159
17,42
17,49
3,50%
3,52%
3,63%
3,64%
P 174
43,53
42,18
9,56%
9,25%
10,55%
6,61%
P 181
42,04
28,01
21,76%
15,33%
33,09%
15,35%
P 203
237,87
239,62
7,61%
7,62%
4,41%
4,86%
P 205
30,56
44,57
15,18%
22,52%
16,12%
25,98%
P 217
26,45
20,94
4,39%
7,81%
12,87%
8,26%
P 345
0
1,13
0,00%
0,04%
0,00%
0,04%
Total 2017
432,41
433,61
5,75%
5,73%
4,27%
4,57%
P.m. 2016
382,85
361,14
4,2%
3,9%
2,9%
3,1%
P.m. 2015
463,64
439,16
8,0%
8,4%
5,6%
6,0%
Source : Cour des comptes.
Si pour l’ensemble de la mission, le montant de ces annulations est en
apparence inférieur au montant des crédits placés initialement en réserve
de précaution (557,09 M€ en AE et 561,69 M€ en CP), ce résultat masque
en réalité des situations très variées. En effet, le programme 345 ne
supporte que 1,13 M€ d’annulation en CP pour 203,6 M€ placés en réserve
de précaution). Pour les autres programmes de la mission, les annulations
ont toutes été supérieures à la mise en réserve initiale.
Plusieurs facteurs peuvent expliquer ces taux d’annulation élevés : une
sous-consommation structurelle des crédits (programmes 113, 174 et 181)
ou une lente montée en charge de dispositifs d’intervention (notamment sur
le programme 205 : retards pris dans la mise en oeuvre des contreparties
nationales au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche
(FEAMP) ; attente de l’accord de la Commission européenne pour
l’extension des exonérations de charges sociales prises en charge par le
programme).
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
35
1.3
L’évolution de la dépense
1.3.1
Un taux de consommation des crédits variable selon les
programmes
Le total des crédits de paiement ouverts pour la mission a représenté
127,97 % des crédits inscrits en LFI, cette proportion s’élevant à 156,72 %
pour le programme 203, 139,91 % pour le programme 174 et 135,93 %
pour le programme 217.
Au total, les dépenses de la mission s’élèvent à 11,61 Md€ en AE et
11,90 Md€ en CP.
96,64 % des crédits de paiement ouverts ont été consommés, cette
proportion s’établissant entre 90,28% pour le programme 181 (hors
redéploiement PIA) et 99,96% pour le programme 345. Le programme 203
concentre 72% des crédits non consommés (297,2 M€ de CP sur
413,87 M€), en raison de la fixation par la direction du budget d’une cible
de fin de gestion à 287 M€.
Le taux de consommation des CP du programme 181 procède
essentiellement d’un taux de consommation de 88% sur les crédits hors
titre 2.
89,66% des autorisations d’engagement ouvertes ont été utilisées
, cette
proportion oscillant entre 85% pour le programme 345 et 99,95% pour le
programme 159.
36
COUR DES COMPTES
1.3.2
Une exécution inférieure de 1,1 Md€ à l’annuité 2017
de la LPFP à périmètre 2017
Tableau n° 4 :
Comparaison LPFP – Exécution 2017
En CP (M€)
Total
mission
2017
Norme LPFP (a)
7 862,15
Périmètre et transferts 2016 & 2017 (b)
-6,65
Programme 345 (b2)
2 545,00
Norme LPFP format 2017 (I=a+b+b2)
10 407,15
Exécution 2017 (c )
11 946,86
Fonds de concours et attribution de produits (d)
1 749,48
Contribution de la mission au CAS pensions (e)
890,67
Exécution 2017 hors fonds de concours et pensions (II =
c-d-e)
9 306,70
Écart Exécution-LPFP (III=I-II)
1 100,45
Source : Cour des comptes, d’après données Chorus et ministère. Hors redéploiements
PIA sur le programme 181.
1.3.3
Moins de la moitié des politiques publiques de la
mission, financées par des crédits budgétaires
Le coût complet des politiques publiques portées par la mission (crédits
budgétaires nets des subventions et transferts aux opérateurs de l’État et
des fonds de concours en provenance de l’AFITF ; dépenses des opérateurs
de l’État ; dépenses fiscales) peut être évalué à 23,02 Md€.
Il se répartit, comme synthétisé par le graphique ci-après, à part égale entre
dépenses budgétaires directes nettes et dépenses des opérateurs, les
dépenses fiscales représentant 16 % du coût complet de la mission.
Cette singularité et la place déterminante qu’occupent les opérateurs
justifient que l’État exerce avec un soin particulier sa tutelle sur ceux-ci.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
37
Graphique n° 4 :
Répartition des modalités de financement des
politiques publiques de la mission EDMD en 2017
Source : Cour des comptes. Les données d’exécution de crédits budgétaires de l’État
sont retraitées des subventions et transferts aux opérateurs de l’État, ainsi que des
fonds de concours en provenance de l’AFITF.
1.4
La soutenabilité budgétaire
1.4.1
Les charges à payer et les restes à payer
1.4.1.1
Les charges à payer
Pour l’exercice 2017, le montant des charges à payer automatiques
15
est
estimé par le ministère à 174,73 M€ soit une augmentation de 29,1% par
rapport à 2016.
Comme en 2016, le programme 203 concentre plus de 80 % des charges à
payer automatiques de la mission, en croissance de plus de 39 M€ par
rapport à 2016.
15
Les charges à payer automatiques correspondent aux services faits certifiés mais non
payés au 31 décembre de l’année.
Etat - crédits
de paiement
nets
42%
(9,67 Md€)
Opérateurs
42%
(9,66 Md€)
Dépenses
fiscales
16%
(3,69 Md€)
38
COUR DES COMPTES
S’ajoutent les charges à payer complémentaires
16
et supplémentaires
17
pour
un montant de 724,80 M€ (dont 644 M€ pour le seul programme 345), en
diminution de 7,2 % par rapport à 2016.
Au total, le montant des charges à payer de la mission au titre de 2017
s’élève à 899,5 M€, en diminution de 1,8% par rapport à 2016.
Tableau n° 5 :
Montant des charges à payer (automatiques,
complémentaires et supplémentaires) 2016 -2017
En M€
2016
2017
% des CAP
2017
Évol.
2016-
2017 en
%
CAP
auto.
CAP
compl.
+suppl.
Total des
CAP
CAP
auto.
CAP
compl.
+suppl.
Total
des
CAP
P.113
6,18
0,58
6,76
5,67
0,40
6,07
0,68%
-10,2%
P 159
0,08
-
0,08
0,07
-
0,07
0,01%
-6,6%
P 174
0,79
0,01
0,81
0,53
8,37
8,90
0,99%
1003,8%
P 181
6,76
1,12
7,88
9,55
2,62
12,17
1,35%
54,4%
P 203
113,97
64,13
178,10
146,21
32,97
179,18
19,92%
0,6%
P 205
2,07
0,52
2,60
1,52
4,87
6,39
0,71%
146,2%
P 217
5,46
39,16
44,61
11,09
31,47
42,56
4,73%
-4,6%
P 345
-
675,56
675,56
0,08
644,09
644,17
71,61%
-4,6%
Total
mission
135,31
781,08
916,40
174,73
724,80
899,53
100%
-1,8%
Source : Cour des comptes, d’après DCM.
À ces 899,53 M€, s’ajoutent des factures comptabilisées qui n’ont pas été
décaissées avant la fin de gestion
18
. Elles représentent pour 2017,
152,53 M€ (dont 148,6 M€ pour le programme 203). Au total, les dépenses
obligatoires de la mission représentent 1 052,06 M€.
16
Les charges à payer complémentaires correspondent aux services faits qui ont été
constatés avant le 31 décembre de l’année mais n’ont pas été certifiés avant cette date.
17
Les charges à payer supplémentaires correspondent à des biens et/ou des services
réceptionnés dans l’année mais dont le service fait n’a pas été saisi dans Chorus.
18
Selon le ministère, ce sont des demandes de paiement (DP) créées et validées par le
comptable avant la date de fin de gestion fixée par la direction du budget, mais qui n’ont
pas pu être décaissées avant la date de fin d’exercice comptable, en raison d’une
insuffisance de CP ou parce que la date de paiement était prévue en 2018.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
39
Tableau n° 6 :
Dépenses obligatoires par programme en 2017
Programme
CAP 2017
(M€)
Factures
comptabilisées
hors CAP (M€)
Dépenses
obligatoires
(M€)
113
6,07
0,21
6,28
159
0,07
0,00
0,07
174
8,90
0,00
8,90
181
12,17
3,17
15,34
203
179,18
148,59
327,77
205
6,39
0,07
6,46
217
42,56
0,50
43,06
345
644,17
0,00
644,17
Total mission
899,53
152,53
1 052,06
Source : Cour des comptes, d’après AIFE.
À l’exclusion du programme 345 dont le montant des dépenses obligatoires
est inhérent au dispositif mis en place, le ministère attribue ce montant
essentiellement à des arbitrages de fin de gestion jugés peu soutenables.
1.4.1.2
Les restes à payer
En fin de gestion 2017, les restes à payer (RAP)
19
atteignent 5,56 Md€
contre 5,91 Md€ en 2016, soit une diminution de 344,45 M€. Le
programme 203 représente les trois-quarts des restes à payer de la mission
(4,19 Md€). Ses restes à payer excèdent les crédits ouverts en LFI.
19
Les restes à payer correspondent à des autorisations d’engagement consommées et
non soldées par un paiement. Les restes à payer permettent ainsi l’évaluation précise
des paiements qui devront intervenir sur un exercice ultérieur et qui s’imputeront sur
l’exécution des budgets futurs.
40
COUR DES COMPTES
Tableau n° 7 :
Évolution du montant des restes à payer
En M€
2016
2017
Evol.
2016-
2017 en
%
Evol.
2016-
2017 en
valeur
% de la
mission
% de la
LFI HT2
2017
P 113
96,92
87,09
-10,1%
-9,83
1,57%
31,00%
P 159
0,2
0,23
15,1%
0,03
0,00%
0,05%
P 174
510,51
285,11
-44,2%
-225,40
5,13%
62,50%
P 181
199,08
205,96
3,5%
6,88
3,70%
90,50%
P 203
4 177,35
4 194,26
0,4%
16,91
75,40%
133,33%
P 205
35,86
39,57
10,3%
3,71
0,71%
19,99%
P 217
887,47
749,59
-15,5%
-137,88
13,47%
33,03%
P 345
0
1,14
ns
1,14
0,02%
0,04%
Total
mission
5 907,39
5 562,94
-5,8%
-344,45
100,00%
57,83%
Source : Cour des comptes, Chorus.
N.B. : Le responsable du programme 205 indique que, sans les restes à payer de la part
« pêche et aquaculture » (transférée en 2018 sur le programme 149 – Compétitivité et
durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de
l’aquaculture), les restes à payer du programme s’élèvent à 18,63 M€.
La diminution très importante des restes à payer sur le programme 174
entre 2016 et 2017 résulte de la prise en compte, en 2016, de l’enveloppe
spéciale de transition énergétique (ESTE). Après retraitement, le montant
des restes à payer réels sur le programme 174 s’élève à 271,44 M€ au lieu
de 510,51 M€ en 2016. Les restes à payer du programme augmentent donc
en réalité de 5 % en 2017.
S’agissant du programme 217, la baisse des restes à payer est
principalement due à la consommation des CP liés aux engagements
antérieurs pris sur les projets immobiliers du ministère.
Le responsable du programme 203 indique que, compte tenu du nombre
très élevé d’opérations dont les dépenses engagées sur une année donnent
lieu à paiement sur au-moins deux exercices, il n’est pas en capacité de
tenir des échéanciers de CP sur engagements antérieurs pour chacune
d’entre elles. Seuls les conventions de fonds de concours avec l’AFITF, les
contrats de PPP et quelques grands projets font l’objet de tels échéanciers.
Il convient également de relever que les restes à payer des programmes de
la mission sont rigidifiés par les contrats de long terme signés par le
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
41
ministère (contrat de partenariat, bail emphytéotique administratif, crédit-
bail, bail à construction). Ces restes à payer ne sont comptabilisés, dans la
comptabilité de l’État, que pour la part des loyers immobiliers et non pour
l’ensemble des loyers de financement et de fonctionnement. Les restes à
payer réels au titre de ces contrats sont les suivants :
-
896 M€ au titre du contrat de partenariat relatif à la liaison autoroutière
L2 à Marseille, jusqu’en 2043 ;
-
650 M€ au titre du contrat de partenariat relatif aux centres d’entretien
et d’intervention routiers, jusqu’en 2040 ;
-
546 M€ au titre du contrat de crédit-bail de la tour Séquoia à la
Défense, jusqu’en 2033 ;
-
337 M€ au titre du bail emphytéotique administratif relatif à la Grande
Arche de la Défense, jusqu’en 2035 ;
-
36 M€ au titre du bail à construction du bâtiment de la DEAL de
Guadeloupe, jusqu’en 2035.
La Cour constate, comme les années antérieures, que la maîtrise des restes
à payer est insuffisante.
Enfin, s’agissant du programme 345, la Cour ne partage pas la position du
ministère selon laquelle le programme étant géré en AE = CP, il ne génère
pas de restes à payer (
cf. infra
, § 3.1.4).
1.4.2
Les provisions pour litiges
Les provisions pour litiges, tous programmes et services (centraux et
déconcentrés) confondus, ont été estimées à fin 2017 à 147,6 M€. Si ce
montant progresse par rapport à 2016, il reste très nettement en retrait par
rapport à l’exercice 2015 qui avait enregistré 411,8 M€ de provisions pour
litiges. Le ministère avait indiqué que la baisse du niveau de provisions
entre 2015 et 2016 résultait d’une analyse des dossiers à partir d’une
évaluation des risques de condamnation (taux de probabilité de+/- 50 %),
sans fournir à la Cour l’instruction méthodologique correspondante.
Le montant total des requêtes des contentieux non provisionnés en 2017
s’élève à 739,5 M€ (en diminution de 872 M€ par rapport à 2016). La part
du risque contentieux ainsi provisionné en 2017 est donc de 17 %. La Cour
s’étonne toujours de l’absence de provisionnement de certains contentieux
financièrement importants.
42
COUR DES COMPTES
Tableau n° 8 :
Risques contentieux provisionnés et montant des
requêtes, non provisionné au 31 décembre 2017
En M€
Provisionnés
Non
provisionnés
Total
Taux de
provision
P 113
19,19
176,36
195,55
10%
P 174
20,89
73,54
94,43
22%
P 181
28,99
178,87
207,86
14%
P 203
67,44
301,92
369,36
18%
P 205
3,57
3,84
7,41
48%
P 217
7,52
4,97
12,49
60%
Total
147,60
739,50
887,10
17%
Source : Cour des comptes, d’après fichiers du ministère sur les contentieux
provisionnés et les contentieux non provisionnés.
Enfin, les échanges avec le ministère ont mis en lumière l’existence de
contentieux formés avant la promulgation de la loi n°2017-1839 du
30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu’à l’exploitation des
hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l’énergie et à
l’environnement. Si la loi met fin à l’octroi de nouveaux permis de
recherche d’hydrocarbures et organise une cessation progressive, d’ici
2040, de la recherche et de l’exploitation des gisements d’hydrocarbures,
l’État avait, dans la période précédant l’adoption de celle-ci, sursis à
répondre aux demandes d’octroi de nouveaux permis de recherche
d’hydrocarbures. Dans le cadre de contentieux introduits par certains
demandeurs, l’État avait été enjoint à leur répondre, sous peine d’astreintes.
Le montant de celles-ci pourrait s’élever à 2 M€.
1.4.3
Un respect très incertain de la trajectoire de dépenses
de la LPFP 2018-2022 pour le périmètre de la mission
1.4.3.1
Les incertitudes sur le coût total de la fermeture de la centrale
de Fessenheim
En vue de financer le projet de protocole d’indemnisation entre l’État et
EDF relatif à la fermeture anticipée de la centrale nucléaire de Fessenheim,
des AE, à hauteur de 446 M€, avaient été ouvertes dans le cadre de la loi
de finances rectificative pour 2016 mais non-consommées en 2016, faute
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
43
de signature du protocole d’indemnisation. Ces AE ont été reportées par
arrêté du 20 janvier 2017, puis de 2017 à 2018, pour la deuxième année
consécutive.
Ces 446 M€ ne couvrent que la part fixe de l’indemnisation à verser par
l’État au titre de la fermeture de la centrale de Fessenheim, telle qu’estimée
dans le projet de protocole.
Le projet de protocole d’indemnisation entre l’État et EDF relatif
à la fermeture anticipée de la centrale nucléaire de Fessenheim
Le conseil d’administration d’EDF a approuvé le projet de protocole
d’indemnisation par le 24 janvier 2017 et a autorisé le Président-directeur
général à le signer, le moment venu, au nom d’EDF. Ce projet de protocole
prévoit, au bénéfice d’EDF, l’indemnisation suivante :
-
une part fixe, estimée à 446 millions d’euros avec une prévision de
versement de 20 % en 2019 et 80 % en 2021, anticipant les coûts de
fermeture (dépenses liées à la reconversion du personnel, au
démantèlement, à la taxe sur les installations nucléaires de base [INB]
ainsi qu’à la « post-exploitation ») ;
-
et une part additionnelle variable reflétant : le bénéfice manqué pour
EDF jusqu’en 2041 ainsi que les ajustements des dépenses couvertes
par la part fixe initiale (constatation des charges réellement supportées).
Sur la base des éléments qui lui ont été transmis,
la Cour appelle l’État à
la vigilance avant de s’engager définitivement
sur un volume
d’indemnisation qui repose sur :
-
l’hypothèse que la centrale de Fessenheim aurait pu continuer à
fonctionner encore 20 ans alors que les études nécessaires à la décision
de l’ASN sur la poursuite de l’exploitation pour les 10 prochaines
années ne sont pas achevées ;
-
une estimation du volume d’investissements nécessaires à la poursuite
de cette exploitation qui n’aura été analysée par aucun autre acteur
qu’EDF.
44
COUR DES COMPTES
La fermeture de la centrale de Fessenheim nécessite un décret abrogeant
l’autorisation d’exploitation de la centrale, pris sur demande de
l’entreprise. Ce décret portant abrogation de l’autorisation d’exploiter la
centrale nucléaire de Fessenheim (n° 2017-508) a été publié le 8 avril 2017,
prend acte de la délibération du 6 avril 2017 du conseil d’administration
d’EDF. Il prendra effet lors de la mise en service de l’EPR de
Flamanville 3
20
, prévue fin 2018.
En LFI 2018, une nouvelle ligne budgétaire a été créée dans le programme
345 « action 07 – Fermeture de la centrale de Fessenheim » sur laquelle
aucune nouvelle AE et aucun CP ne sont inscrits. Sous l’hypothèse
optimiste d’une mise en service de l’EPR de Flamanville à la fin de l’année
2018 ou au début de l’année 2019, la fermeture de la centrale de
Fessenheim pourrait donc intervenir au même horizon, expliquant
qu’aucun versement ne soit prévu au titre du budget 2018. Il n’est pas prévu
de mise en paiement sur la part fixe avant 2019 en application de la LPFP
2018-2022.
En revanche la trajectoire de la LPFP 2018-2022 ne semble avoir prévu
aucune dépense au titre des composantes non fixes de l’indemnisation, ce
qui constitue un aléa substantiel sur l’exécution de cette trajectoire.
1.4.3.2
Les risques liés aux péréquations tarifaires pour les zones non-
interconnectées
Les dépenses relatives à la péréquation tarifaire dans les zones non-
interconnectées (ZNI) pourraient augmenter de 1 506,8 M€ en 2018 à
1 721,1 M€ en 2022, soit une augmentation de 14% en cinq ans. Ces
dispositifs sont en outre soumis à des aléas financiers car ils dépendent
essentiellement du coût de l’approvisionnement en combustible des
moyens de production utilisés dans les ZNI. Le niveau de ces charges est
également imputable aux modalités de rémunération des investissements :
cette rémunération a été fixée par l’arrêté du 23 mars 2006 au taux de 11%
pour l’ensemble des ZNI. On peut relever que la partie « capitaux » des
fournisseurs historiques investis dans les ZNI avant cet arrêté est
aujourd’hui encore rémunérée au taux de 7,25%. Il semblerait ainsi
opportun, dans une perspective de maîtrise de ces charges à terme, de
procéder à un réexamen de ces conditions de rémunération. Ce réexamen a
d’ailleurs été recommandé dans la délibération de la CRE du 13 juillet 2017
relative aux charges de service public de l’énergie, ainsi que dans la revue
20
Sauf si l’arrêt du fonctionnement d’une autre centrale nucléaire ou de réacteurs d’une
capacité de production équivalente ne rendait plus nécessaire l’arrêt de Fessenheim
pour respecter le plafond prévu par la loi de transition énergétique.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
45
de dépenses « Péréquation tarifaire de l’électricité avec les zones non-
interconnectées » d’octobre 2017.
1.4.3.3
Les incertitudes sur les restes à payer de l’enveloppe spéciale
transition énergétique (ESTE)
Si le dispositif de l’ESTE est désormais fermé au sens où aucun nouvel
engagement n’interviendra, l’État n’a pas remis en cause les engagements
déjà pris et non couverts par des paiements au 31 décembre 2017. Or, sur
les 700 M€ nets d’engagement, les paiements cumulés nets s’élèvent à
173 M€, soit des restes à payer de 526 M€. La trésorerie disponible nette à
la CDC s’élève à 252 M€ et, selon le ministère, la trajectoire de la LPFP
2018-2022 ne retient aucun abondement complémentaire à ce titre. Il existe
donc une impasse brute de 274 M€, qui correspondrait à un taux de chute
de 52 % des restes à payer. En supposant un taux de chute des restes à payer
limité à 10 %, l’impasse budgétaire au titre de l’ESTE serait de 221 M€.
1.4.3.4
L’extension des exonérations de charges pour les marins
La loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l’économie bleue a étendu le
régime des exonérations de charges patronales pour les armateurs de la
flotte de commerce dont le transport maritime est soumis à concurrence
internationale. En année pleine, le coût de cette disposition est estimé, par
les services du ministère, à 17 M€. Aucune dépense n’a jusque-là été
enregistrée dans l’attente de l’autorisation de la Commission européenne
en réponse à la notification des autorités française au titre du régime des
aides d’État.
Si la mesure est finalement mise en oeuvre en 2018, le programme 205 sera
confronté à une impasse de l’ordre de 43 M€, pour un montant budgétisé à
17 M€.
La tentative de cantonnement de l’extension des exonérations de
charges pour les marins dans le projet de loi de finances pour 2018
Deux régimes d’exonération de charges pour les marins étaient préexistants
à l’adoption de la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l’économie bleue.
Le premier exonère de cotisations patronales au régime spécial de sécurité
sociale et d’assurance vieillesse (ENIM) les marins embarqués à bord de
l’ensemble des navires battant pavillon français exposés à la concurrence
internationale ; le second exonère également des cotisations d’allocations
familiales (CAF) et de leurs contributions patronales d’assurance chômage
(UNEDIC) uniquement les marins embarqués à bord des navires
transportant des passagers.
46
COUR DES COMPTES
L’article 43 de la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l’économie bleue a
modifié l’article L. 5553-11 du code des transports pour élargir ces
dispositifs d’exonération à l’ensemble des marins naviguant à bord de
navires battant pavillon français réalisant des activités de transport ou de
service maritimes, et non plus seulement aux navires à passagers. Ce champ
très large avait été adopté contre l’avis du Gouvernement. Les autorités
françaises ont notifié le nouveau dispositif à la Commission européenne au
titre des aides d’État le 29 juillet 2016. La Commission européenne ne s’est
pas formellement prononcée à ce jour, mais semble avoir émis des réserves,
notamment au regard de la limitation de l’exonération aux seuls navires sous
pavillons français.
Le Gouvernement a entendu revenir, sans succès, sur l’extension du
dispositif d’exonération prévu dans la loi du 20 juin 2016 dans le cadre du
projet de loi de finances pour 2018. Son article 53 prévoyait son abrogation
en considérant le besoin de cibler les dispositifs de réduction du coût du
travail sur les emplois les moins qualifiés, les marins de navires de
passagers.
Plus largement, le dispositif étendu par la loi sur l’économie bleue est de
nature à susciter de multiples demandes reconventionnelles d’exonérations
de charges pour des secteurs économiques qui s’estiment soumis à
concurrence internationale.
1.4.3.5
Les coûts encore inconnus de l’abandon du projet d’aéroport
de Notre-Dame-des-Landes
À l’issue de la remise du rapport de la Mission de médiation relative au
projet d’aéroport du Grand Ouest le 13 décembre 2017, le Premier ministre
a annoncé, le 17 janvier 2018, l’abandon du projet aéroportuaire du Grand
Ouest à Notre-Dame-des-Landes pour privilégier le réaménagement de
l’aéroport de Nantes-Atlantique et l’agrandissement de l’aéroport de
Rennes-Saint-Jacques.
La réalisation du projet d’aéroport de Notre-Dame des Landes était prévue
dans le périmètre du contrat de concession signé le 23 décembre 2010 entre
l’État et la société concessionnaire Aéroports du Grand Ouest (AGO).
Cette concession, qui inclut également les aéroports de Nantes-Atlantique
et de Saint-Nazaire – Montoir, a été approuvé par les décret n° 2010-1699
du 29 décembre 2010. La durée de la concession est fixée à 55 ans et
prévoit un investissement initial du concessionnaire de 408 M€
2009
pour
l’aéroport de Notre-Dame des Landes, en partie financé par une subvention
d’investissement de l’État de 56 M€. Ce montant a été engagé en AE sur le
programme 203 en 2010.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
47
Depuis 2011, le programme 203 a consacré environ 28 M€
au projet,
soit dans le cadre du financement de la subvention d’investissement au
concessionnaire, soit dans le cadre du financement de la desserte routière
21
.
Le contrat de concession prévoit expressément l’hypothèse de l’abandon
du projet d’aéroport de Notre-Dame des Landes, indépendamment des
autres éléments concédés. Son article 4D stipule : «
Le renoncement de
l’État au projet de l’aérodrome NDDL est assimilé à une résiliation de la
concession pour motif d’intérêt général. Dans ce cas, le concessionnaire a
droit à une indemnité calculée selon les modalités définies par le II de
l’article 81
». L’article 81 du contrat de concession précise la structure de
l’indemnité de rupture pour motif d’intérêt général.
L’État devra clarifier au plus vite les coûts engendrés par l’abandon du
projet de l’aéroport de Notre-Dame des Landes, indépendamment des
contreparties données dans le cadre de nouveaux investissements de
réaménagement de l’aéroport de Nantes-Atlantique. L’abandon de ce
projet ayant été annoncé postérieurement à la promulgation de la LPFP
2018-2022, la trajectoire financière de celle-ci ne retient aucune dépense
au titre de l’indemnisation du concessionnaire.
1.4.3.6
La couverture incertaine des engagements des CPER
Le volet mobilité multimodale de la génération 2015-2020 des CPER
représentait un engagement total de 6,9 Md€ pour les programmes de la
mission en incluant les contrats particuliers (CPIER vallée de la Seine et
CPIER Plan Rhône). Cet engagement total a été porté à 7,40 Md€ (hors
contributions des opérateurs de la mission) à l’issue de la première
« revoyure » et des engagements complémentaires, dont 7,22 Md€ pour le
périmètre du programme 203 –
Infrastructures et services de transports
financé par l’AFITF (
cf. infra
, partie Dépenses d’investissement).
La trajectoire initiale d’engagement du ministère retenait la mise à
disposition de l’ensemble des AE avant la fin 2020. Désormais, le ministère
prévoit la mise à disposition de l’ensemble des AE d’ici 2022 ou 2023.
La trajectoire des paiements est déjà très fortement lissée, puisque le
ministère estime que 60 % des engagements seraient à payer après 2020.
21
Ce montant ne prenant pas en compte les dépenses de prestations d’assistance
juridique ou financière de la DGAC.
48
COUR DES COMPTES
Encore faut-il rappeler que les chroniques de dépenses au titre des CPER
sont principalement conditionnées à la trajectoire de dépenses de l’AFITF.
1.4.3.7
Les conclusions du rapport du conseil d’orientation des
infrastructures et la trajectoire financière de l’AFITF
L’AFITF est confrontée à une augmentation de ses besoins de paiement
tenant à plusieurs facteurs : la couverture des restes à payer sur
engagements antérieurs (12,01 Md€), la rigidification de ses dépenses en
raison de la montée en charge des paiements des loyers des PPP des grands
projets ferroviaires, les besoins de renouvellement du matériel roulant des
trains d’équilibre du territoire (3,5 Md€), l’accélération des projets
d’infrastructures de transport collectif en Ile-de-France, les engagements
des CPER 2015-2020, les grands projets comme le canal Seine-Nord et le
tunnel ferroviaire Lyon-Turin.
Le conseil d’orientation des infrastructures (COI) a été chargé de bâtir une
programmation physique et financière des infrastructures de transport,
conduisant à formuler des propositions de trajectoire financière de
l’AFITF. Son rapport, remis le 1
er
février 2018, identifie trois scénarios :
-
le scénario 1, qui stabilise sur le long terme une hypothèse de dépenses
annuelles de 2,4 Md€, soit déjà 500 M€ de plus que la moyenne des
dépenses de l’AFITF entre 2013 et 2017 ;
-
le scénario 2, qui retient une hypothèse de dépense annuelle de
l’AFITF de 3 Md€, soit plus de 1 Md€ de plus que la moyenne des
dépenses de l’AFITF entre 2013 et 2017, et 600 M€ de plus que la
trajectoire retenue dans la LPFP 2018-2022 ;
-
le scénario 3, qui porte à 3,4 Md€ les dépenses de l’AFITF en moyenne
annuelle sur la période 2018-2022 (+1 Md€ par an par rapport à la
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
49
LPFP 2018-2022 et +1,5 Md€ par rapport à la moyenne annuelle 2013-
2017), puis 4,5 Md€ par an entre 2023 et 2032.
Graphique n° 5 :
Évolution des dépenses de l’AFITF selon les trois
scénarios du COI (en moyenne annuelle par périodes quinquennales)
Source : Rapport du conseil d’orientation des infrastructures, février 2018.
Quels que soient les scénarios retenus, les trajectoires financières
présentées par le rapport du conseil d’orientation des infrastructures
souffrent d’au moins deux biais qui ont pour effet de minorer les besoins
de paiement de l’AFITF, notamment dans la période de la LPFP 2018-
2022 :
-
elles se fondent sur des restes à payer en 2018 de 9,7 Md€, ce qui est
peu crédible compte tenu du niveau de restes à payer fin 2017
(12,01 Md€, dont 11,75 Md€ à payer entre 2018 et 2037), sauf à
considérer l’hypothèse peu réaliste que l’AFITF ne prendra aucun
engagement nouveau en 2018 et consacrera l’intégralité de ses moyens
de paiement à la couverture des engagements antérieurs ;
-
elles excluent de leur périmètre d’analyse le financement apporté à
l’AFITF sur deux grands projets : le projet Seine-Nord Europe
(1,06 Md€ courants entre 2018 et 2022 selon le calendrier actuel de
travaux) ; le projet Lyon-Turin (pour la section internationale :
50
COUR DES COMPTES
1,08 Md€ courants entre 2018 et 2022 selon le calendrier actuel des
travaux).
Au total, sauf décisions d’annulation pure et simple des projets Seine-Nord
et Lyon-Turin en 2018, on peut estimer que les trajectoires de dépenses de
l’AFITF évaluées par le rapport du conseil d’orientation des infrastructures
sont sous-estimées pour un montant d’environ 3,2 Md€
22
(sur 12,2 Md€,
soit +26 %) pour la période de la LPFP 2018-2022
1.4.3.8
Les grands projets d’infrastructures de transport : Lyon-Turin
et Seine-Nord Europe
Le projet ferroviaire Lyon-Turin, dont la Cour avait relevé l’absence de
rentabilité socioéconomique et les incertitudes quant à son coût et son
financement dans un référé adressé au Premier ministre le 1
er
août 2012, a
franchi une nouvelle étape avec l’adoption de la loi du 1
er
février 2017
autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la
République française et le Gouvernement de la République italienne signé
le 24 février 2015 pour l’engagement des travaux définitifs de la section
transfrontalière de la nouvelle ligne ferroviaire Lyon-Turin. Le coût
prévisionnel des travaux définitifs de la seule section transfrontalière est
estimé, d’après les données transmises par le ministère, à 8,6 Md€ HT en
valeur janvier 2012, dont 2,2 Md€ à la charge de la France (AFITF). Par
ailleurs, à cette première dépense doit être ajouté le coût des accès français
évalués, pour les deux premières étapes à 7,7 Md€ en valeur 2011.
Le coût global du projet de canal Seine-Nord Europe est estimé à 4,9 Md€.
Un projet de protocole de financement en cours de discussion prévoit une
participation de l’Union européenne de 1,85 Md€, des collectivités
territoriales de 1,01 Md€ et de l’État de 1,65Md€. Ni la participation des
collectivités territoriales, ni la participation de l’Union européenne ne sont
à ce jour complètement garanties. En 2017, le Gouvernement s’est engagé
dans un nouveau cycle de discussions avec les collectivités territoriales
s’agissant du financement. Il souhaite que ces dernières prennent en charge
l’intégralité des travaux sur la période 2018-2020 et que le financement par
l’État de son engagement de 1 Md€ puisse être fait, non pas par des
subventions issues de l’AFITF, mais
via
un emprunt de la société de projet,
dont les annuités pourraient être financées par des taxes nationales à
assiette locale affectées à la société de projet. En contrepartie, l’État
s’engagerait à faire évoluer la gouvernance de la société de projet vers un
établissement public local, permettant de transférer le pilotage financier et
22
Dont 1,06 Md€ au titre de l’insuffisance de prise en compte des restes à payer,
1,06 Md€ au titre du projet Seine-Nord Europe et 1,06 Md€ au titre du projet Lyon-
Turin.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
51
opérationnel et la maîtrise des risques du projet aux collectivités
territoriales. La création de la société de projet locale pourrait s’inscrire
dans la loi d’orientation des mobilités. Les discussions avec les
collectivités territoriales concernées sur ces propositions de l’État – qui
sont très discutables au regard des règles de gestion publique et de maîtrise
des finances publiques (
cf. infra
) – n’ont pas abouti à ce jour.
1.4.3.9
La Société du Grand Paris
Dans son rapport publié le 15 janvier 2018 sur la Société du Grand Paris,
la Cour avait relevé que la réévaluation des coûts à la charge de
l’établissement à 38,5 Md€ en valeur 2012 avait pour effet d’accroître la
trajectoire de dépenses de la SGP sur la période 2018-2022. Alors que la
LPFP 2018-2022 avait retenu une contribution de la SGP aux dépenses des
administrations publiques locales (APUL) de 15 Md€, la Cour avait évalué
l’incidence de la SGP sur la même période à 22 Md€, soit un dérapage de
près de 7 Md€.
Le 22 février 2018, le Premier ministre a annoncé une refonte du calendrier
de mise en service des lignes du Grand Paris Express, en estimant la
trajectoire de dépenses à 16 Md€ sur la période 2018-2022. Un
dépassement de 1 Md€ de la trajectoire de la LPFP semble donc d’ores et
déjà constaté.
1.4.3.10
Les risques liés à la constitution d’une dette publique
éparpillée pour le financement des grands projets
d’infrastructures de transport
Dans les NEB 2015 et 2016
,
la Cour avait mis en garde l’État sur un
éventuel recours à l’emprunt par la société de projet du canal Seine-Nord.
En effet, cela reviendrait à constituer de la dette publique éparpillée, au
mépris des règles d’interdiction du recours à l’emprunt par les opérateurs
de l’État et dans des conditions économiques plus défavorables que celles
de financement de l’État.
Alors que ce schéma d’endettement de la société de projet est désormais
officiellement présenté par l’État comme un instrument lui permettant de
se soustraire à ses engagements budgétaires, la Cour insiste sur le caractère
inapproprié, du point de vue du principe d’universalité budgétaire, et
risqué, du point de vue de la maîtrise des finances publiques, d’un tel
schéma. La Cour insiste d’autant plus que ce schéma est également évoqué
pour assurer le financement d’autres grands projets d’infrastructures
nationales de transport.
52
COUR DES COMPTES
2
LES GRANDES COMPOSANTES DE LA
DEPENSE
2.1
Les emplois et les dépenses de personnel
À l’exception de ceux de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), rattachés au
programme 181 –
Prévention des risques
, les emplois et la masse salariale
de la mission EDMD sont inscrits dans le programme 217 –
Conduite et
pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité
durables
. Ce dernier supporte également les personnels oeuvrant pour le
programme 190 –
Recherche dans les domaines de l’énergie, du
développement et de l’aménagement durables
, ainsi que trois autorités
indépendantes : la Commission nationale du débat public, la Commission
de régulation de l’énergie et l’Autorité de contrôle des nuisances
aéroportuaires. Il supporte enfin certains agents mis à disposition des
collectivités territoriales ou oeuvrant dans les domaines du transport aérien
et de la sécurité routière.
En M€, pour toute la mission
Titre 2 (en M€)
Emplois
(en ETPT)
LFI 2017
2 046,26
29 103
Exécution 2017
2 812,30
41 088
Source : Cour des comptes.
Le titre 2 représente 24,2 % des AE et 23,6 % des CP consommés de la
mission.
Compte tenu de la particularité des emplois et de la masse salariale
rattachés au programme 181
23
ainsi que du poids du programme 217 dans
les crédits de titre 2 (97,8%), les données détaillées présentées dans les
développements suivants concernent essentiellement le programme 217.
23
Le plafond d’emplois autorisé pour 2017 pour le programme 181 est de 422.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
53
2.1.1
L’extinction des particularités de gestion constatées
depuis plusieurs années
2.1.1.1
La dernière année de mise en oeuvre de la séparation
artificielle entre les programmes 217 et 337
Le programme 337 –
Conduite et pilotage des politiques du logement et de
l’habitat durable
avait été créé en 2013, au sein de la mission
Égalité des
territoires et logement
à la faveur d’une nouvelle répartition des
portefeuilles ministériels. Il regroupait des effectifs inscrits jusqu’en 2012
dans le périmètre du programme 217.
Depuis, les crédits de titre 2 ainsi que les emplois des programmes 217 et
337 étaient, chaque année, programmés de façon distincte mais exécutés
de façon conjointe sur le programme 217 grâce à un décret de transfert en
gestion
24
.
La Cour a critiqué de façon récurrente ce procédé, considérant que la
lisibilité de l’emploi des effectifs et des crédits du programme 337 n’était
pas satisfaisante, ce qui la conduisait à s’interroger sur les conditions de la
sincérité de leur programmation, et à considérer que le programme 337 était
artificiel et n’avait aucune finalité réelle.
La Cour note donc avec satisfaction qu’à compter de 2018, sa
recommandation envisageant la fusion des programmes 217 et 337 dès le
stade de la budgétisation a été mise en oeuvre.
2.1.1.2
Vers une simplification des relations entre les programmes
217 et 216 au titre des personnels oeuvrant pour les politiques
de sécurité et d’éducation routières
Dans le prolongement du rattachement des missions de sécurité et
d’éducation routières au ministère de l’intérieur, les emplois, la masse
salariale et les crédits de fonctionnement associés ont été progressivement
transférés à partir de 2013 du programme 217 vers le programme 216 -
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
de la mission
Administration générale et territoriale de l’État
, répondant ainsi à une
observation de la Cour sur la sincérité de la présentation budgétaire de ces
deux programmes.
24
En 2017, le décret de transfert est intervenu le 28 avril (décret n°2017-681 du 28 avril
2017 portant transfert de crédits).
54
COUR DES COMPTES
Toutefois, alors que la loi de finances pour 2016 a procédé au transfert en
base de 638 ETPT du programme 217 vers le programme 216, ces effectifs
(à hauteur de 630 ETPT) et la masse salariale associée (à hauteur de
36,7 M€) ont été re-transférés en gestion du programme 216 vers le
programme
217,
par
le
décret
de
transfert
n°
2017-1627
du
28 novembre 2017, selon un procédé similaire à celui constaté en 2016.
Ce rétro-transfert résulte d’un accord de juillet 2015 entre les deux
ministères fixant le principe du maintien en gestion administrative et
financière des personnels oeuvrant pour les politiques de sécurité et
éducation routières auprès du ministère de la Transition écologique et
solidaire en raison de leurs spécificités statutaires et sociales.
Comme en 2016, la Cour constate que le schéma de gestion retenu nuit à
la parfaite sincérité de la budgétisation initiale des programmes 216 et 217
et regrette l’intervention très tardive du décret de transfert, qui a conduit le
programme 217 à supporter, durant les 11 premiers mois de la gestion
2017, la paie des agents concernés ainsi que la réserve de précaution.
À la suite d’échanges avec les structures d’affectation des personnels et les
organisations syndicales, un accord est intervenu en juillet 2017 entre les
ministères de la Transition écologique et solidaire et de l’Intérieur afin de
procéder à un transfert en gestion des agents oeuvrant sur les missions de
sécurité routière, en deux phases, l’une au 1
er
janvier 2018, l’autre au 1
er
janvier 2019. La Cour sera attentive à la mise en oeuvre effective de ces
transferts.
2.1.1.3
La majorité du transfert des ouvriers des parcs et ateliers aux
collectivités territoriales a été réalisée
Les ouvriers des parcs et ateliers (OPA) mis à disposition des collectivités
territoriales pouvaient exercer un droit d’option pour rejoindre les cadres
d’emplois de la fonction publique territoriale
25
. La période de droit
commun d’exercice de cette option s’est achevée le 7 mai 2016, pour une
prise d’effet au 1
er
janvier 2017. Toutefois, les OPA qui n’ont pas demandé
25
Article 11 de la loi n°2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux
départements des parcs de l’équipement et à l’évolution de la situation des ouvriers des
parcs et ateliers, modifié par l’article 119 de la loi n°2013-1278 du 29 décembre 2013
de finances pour 2014 ; Décret n°2014-456 du 6 mai 2014 fixant les conditions
d’intégration dans les cadres d’emplois de la fonction publique territoriale des ouvriers
des parcs et ateliers des ponts et chaussées et des bases aériennes.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
55
leur intégration dans la fonction publique territoriale à cette date peuvent
encore la demander à tout moment, mais à titre individuel
26
.
Le tableau ci-dessous retrace le bilan des options exercées par les ouvriers
mis à disposition. Le taux global d’option s’établit, début 2018, à 83,2 %.
Tableau n° 9 :
Bilan des options exercées par les ouvriers mis à
disposition des collectivités territoriales
Total
OPA
concernés
Options
2015
Options
2016
Options
2017
Options
individuelles
2018
Total
options
2015-2017
Nombre
d’OPA
4 010
1 955
755
619
7
3 336
Source : Ministère.
2.1.2
La gestion des emplois : des effectifs toujours en-
dessous du plafond autorisé et dont la diminution est
toujours supérieure à l’objectif fixé
2.1.2.1
Un plafond d’emplois respecté et très bien exécuté
Le plafond d’autorisations d’emplois (PAE) de la mission, fixé par la LFI
2017, est de 29 103 ETPT (en diminution de 808 ETPT par rapport à
2016). Après transfert en cours de gestion des 12 288 ETPT (en baisse de
204 ETPT) en provenance du programme 337, il s’élève à 41 391 ETPT.
La diminution du plafond d’emplois commun aux programmes 181, 217 et
337 est donc de – 1 012 ETPT par rapport à la LFI 2016.
Les principales raisons de cette diminution sont :
-
L’effet des schémas d’emplois 2016 (effet année pleine) et 2017 (effet
année courante) pour – 792 ETPT ;
-
L’effet de la décentralisation pour – 740 ETPT ;
-
Les transferts entrants internes au budget de l’État (+ 419 ETPT), dont
les plus importants sont le transfert de 277 ETPT en provenance du
26
Si la demande d’intégration est présentée au plus tard le 31 août, l’intégration prend
effet au 1
er
janvier de l’année suivante. Si elle est présentée entre le 1
er
septembre et le
31 décembre, l’intégration prend effet au 1
er
janvier de la deuxième année suivant la
demande.
56
COUR DES COMPTES
programme 215 –
Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture
dans le cadre de la politique de « décroisement » conduite
principalement dans le domaine de l’eau et le transfert de 129 ETPT
en provenance du programme 134 –
Développement des entreprises et
du tourisme
(mission
Économie
) au titre du transfert des effectifs de
la commission de régulation de l’énergie ;
-
L’impact du recrutements d’apprentis en 2016 (+ 100 ETPT, sous
forme de correction technique du plafond d’emplois autorisé).
La consommation s’élève à 41 088 ETPT.
La mission présente donc une sous-exécution du plafond d’emplois de
- 970 ETPT, ce qui représente 2,4 % des emplois exécutés.
Tableau n° 10 :
Évolution plafond d’emplois (au périmètre
EDMD et ETL)
en ETPT
2015
2016
2017
Évolution
2017/2016
Plafond d’emplois (LFI)
44 449
42 403
41 391
-1 012
Transferts prévus en
gestion
-5
638
667
+29
Gel budgétaire au
bénéfice de la Société du
Grand Paris
-10
Exécution
du
plafond
d’emplois
43 561
42 257
41 088
-1 169
Écart entre plafond et
exécution
-873
-784
-970
Source : ministère
NB : Les écarts entre les plafonds d’emplois votés et exécutés tiennent compte, en 2015,
du gel de 10 ETPT pour le renfort de la SGP.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
57
Le détail de la consommation du plafond par politique publique, qui est
reconstitué de manière analytique par le ministère, est le suivant :
Tableau n° 11 :
Détail de la consommation du plafond d’emplois
par politiques publiques sur le programme 217
En ETPT
LFI
(a)
Transferts
en Gestion
(b)
Réalisé
(c)
Écart
c-(a+b)
Action 7 : CPPEDMD
7 174
1 918
8 903
-189
Action 8 : IST
10 359
10 244
-115
Action 9 : SCR
31
630
632
-29
Action 11 : SAMPA
2 820
2 942
122
Action 13 : PEB
3 490
3 837
347
Action 15 : Personnel relevant du MCT
-
10 370
9 366
-1 004
Action 16 : PR
3 248
3 373
125
Action 18 : Personnel relevant d’autres Ministères
-
37
37
0
Action 22 : Transfert lié à la décentralisation
581
378
-203
Action 23 : ECAM
768
762
-6
Action 24 : Transports Aériens
40
40
0
Action 25 : CNDP
9
12
3
Action 26 : ACNUSA
12
12
0
Action 27 : CRE
149
144
-5
Total
29 519
12 955
40 682
-954
Source : Ministère, sur la base de l’outil de suivi d’activités du ministère (SALSA),
complété par des données issues d’autres outils de suivi des effectifs (enquêtes, VisioM-
Postes) lorsque les données SALSA sont incomplètes ou manquantes (effectifs
décentralisés, notamment) ou pour les services pour lesquels l’outil n’a pas été déployé
en 2017.
Des écarts parfois significatifs sont constatés entre la prévision et la
réalisation des actions-miroirs
27
.
27
Les actions-miroir identifient de manière analytique les personnels relevant de
chacun des programmes de la mission.
58
COUR DES COMPTES
2.1.2.2
Une réduction des effectifs au-delà de la cible fixée
L’objectif du schéma d’emplois et de recrutement ministériel (SERM) a
été fixé à - 660 ETP
28
. Le ministère estime que ces écarts s’expliquent en
partie par les réaffectations réalisées en cours d’année par les chefs de
service dans le cadre de la gestion de leurs priorités.
Tableau n° 12 :
Évolution du schéma d’emploi entre 2015 et 2017
Schéma d’emplois en
ETP
Exécution
2015
Exécution
2016
LFI 2017
Exécution
2017
Sorties totales
3 273
3 139
3 065
3 353
dont sorties pour retraite
1 564
1 490
1 476
1 671
Entrées
2 445
2 249
2 405
2 631
Variation des ETP (entrées
moins sorties totales)
-828
-890
-660
-722
Source : ministère.
En gestion, le schéma d’emploi a été fixé à - 670 compte tenu :
-
du report de la sur-exécution du schéma d’emplois de 2016 à hauteur
de + 20 ETP de catégorie A,
-
d’une aggravation du schéma d’emploi à hauteur de -30 ETP de
catégorie C, correspondant à la reprise d’une partie des moyens de
soutien supplémentaires octroyés pour les cabinets des ministres de
l’aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités
territoriales en 2016
29
.
Ce schéma d’emploi a été de nouveau exécuté au-delà de sa cible puisque
la diminution des effectifs à périmètre constant atteint - 722 ETP, soit une
sur-exécution de 52 ETP.
28
Contre – 947 ETP en 2016 et – 808 en 2015.
29
Le schéma d’emploi de la mission a fait l’objet, en cours de gestion 2016, d’un gel
des recrutements de catégorie C afin de gager les 58 ETP correspondant aux personnels
de service et de soutien des cabinets des ministres Baylet et Grelier. Si, au final, ces
ETP n’ont pas pesé sur le schéma d’emploi, ils ont obéré la capacité de recrutement du
ministère en cours d’année 2016.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
59
Tableau n° 14 :
Modification de la structure des emplois de la
mission
EDMD
après exécution du schéma d’emploi 2017 révisé
Catégories
Schéma
d’emplois (ETP)
Exécution du
schéma (ETP)
Différence (ETP)
A
50
-71
-121
B
-261
-298
-37
C
-459
-296
+163
OPA
0
-57
-57
TOTAL
-670
-722
-52
Source : Cour des comptes, d’après chiffres communiqués par le ministère.
Un facteur d’explication résulte des flux sortants. Le nombre de départs en
retraite s’est révélé plus difficile à prévoir en 2017 qu’en 2016
30
. Alors que
c’est l’hypothèse basse qui a été retenue dans le SERM (1 476), le nombre
effectif de départs en retraite s’est élevé à 1 671 (alors que l’hypothèse
haute du ministère, non retenue par le CBCM était de 1 559).
2.1.2.3
La poursuite de la déqualification de la structure des emplois
du ministère
L’exécution des schémas d’emplois 2014, 2015 et 2016 s’était traduite par
une mesure de déqualification de la structure des emplois (ou
« dépyramidage »), obtenue par un moindre recrutement d’agents de
catégorie A et B pour recruter davantage d’agents de catégorie C. Ce
procédé avait permis de respecter le schéma d’emplois commun aux
missions
EDMD
et
ETL
tout en générant une moindre consommation des
crédits de personnels. Ce procédé est à nouveau constaté en exécution
2017.
Tableau n° 15 :
Déqualification de la structure des emplois du
ministère (2014-2017)
Catégories
2014
2015
2016
2017
Total
2014-
2017
A
-200
-20
-30
-121
-371
B
-128
-108
-25
-37
-298
C
+312
+125
+155
+163
+755
OPA
-24
-16
-43
-57
-140
Source : Cour des comptes, d’après ministère. Note de lecture : les nombres
mentionnés correspondent à l’écart entre la cible de schéma d’emplois initial et le
schéma d’emplois réalisé par catégories.
30
En 2016, le nombre de départs en retraite s’est avéré très proche de l’hypothèse
retenue dans le cadre du SERM.
60
COUR DES COMPTES
Au total, entre 2014 et 2017, le ministère a ainsi « détruit » 371 emplois de
catégorie A au-delà des cibles, tandis qu’il « créait » dans le même temps
755 emplois de catégorie C.
Le ministère l’explique par le caractère tardif des autorisations de
recrutement données par le CBCM, non compatible, notamment, avec le
calendrier d’organisation des concours de catégorie A. En revanche, les
besoins exprimés en agents de catégorie C, dont le recrutement est
déconcentré et le plus souvent sans concours, peuvent être, selon le
ministère, plus rapidement satisfaits en fin d’année.
Ces éléments d’explication ne sont pas satisfaisants au regard des besoins
exprimés de façon récurrente par le ministère en personnels qualifiés
compte tenu de l’évolution de ses missions. Le CBCM conteste d’ailleurs
l’argument selon lequel le caractère tardif des autorisations de recrutement
expliquerait le moindre recrutement d’agents de catégorie A.
La Cour s’interroge donc à nouveau sur l’incidence que cette mesure peut
avoir, à long terme, sur la gestion des ressources humaines conduite par le
ministère. L’empressement du ministère à recruter très rapidement des
agents de catégorie C pour atténuer la sur-exécution du schéma d’emplois
se justifie d’autant moins que le ministère a bénéficié, ces dernières années,
d’un assouplissement du schéma d’emplois de l’exercice n+1 pour tenir
compte de la sur-exécution de l’année n.
La Cour invite donc les services du ministère à mieux respecter la structure
du schéma d’emploi en exécution de manière à limiter les effets de
« dépyramidage » et à travailler avec ceux du CBCM pour définir comment
organiser au mieux les recrutements du ministère dans le respect des
prérogatives du contrôle budgétaire
31
.
2.1.2.4
Une reprise du recrutement d’ouvriers d’État dans l’attente
d’une évolution de leur statut
Lors d’une réunion interministérielle, le 13 avril 2017, le ministère aurait
été autorisé à procéder au recrutement de 28 ouvriers des parcs et ateliers
(OPA) pour le périmètre de la mission, complétés de 38 au profit de VNF,
31
Arrêté du 20 décembre 2013 relatif au cadre de la gestion budgétaire et au contrôle
budgétaire du ministère de la transition écologique et solidaire et du ministère de la
cohésion des territoires pris en application de l’article 105 du décret n°2012-1246 du
7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
61
de 16 pour l’IGN, de 2 pour Météo-France, de 1 pour le CEREMA, de 19
pour la DGAC et de 11 pour l’ENAC, soit un total de 115 ouvriers d’État.
Le ministère affirme avoir inscrit à son agenda social 2017-2019 un
chantier relatif au statut de ces ouvriers
32
, en lien avec le ministère de
l’action et des comptes publics.
Compte tenu des fragilités juridiques et des dérives financières relatives au
recrutement de personnels sous statut d’ouvrier d’État constatées dans son
rapport public annuel de 2011, la Cour invite les ministères concernés à
avancer sur ce chantier en vue de mettre fin aux recrutements d’ouvriers
d’État, comme elle le recommande de manière constante.
2.1.3
La masse salariale
2.1.3.1
Les crédits de titre 2 consommés ont été inférieurs de plus de
50 M€ aux crédits inscrits en LFI
Pour la mission, les ouvertures de crédits de titre 2 ont atteint en fin de
gestion 2,87 Md€
33
. La consommation a atteint 2,81 Md€ soit un reliquat
de 56,3 M€, ce qui porte le taux de consommation des crédits de titre 2 à
plus de 98 % (99,1 % en 2016, pour un reliquat de 23,4 M€).
Pour le programme 217, les ouvertures de crédits s’élèvent à 2,83 Md€ et
la consommation à 2,78 Md€, soit un reliquat de 56,09 M€ (dont 24,4 M€
hors CAS Pensions), dépassant assez largement la réserve de précaution
(13,9 M€).
Le ministère n’a pas été en mesure de fournir à la Cour des explications
détaillées sur cette sous-consommation de crédits, qui résulte au-moins
partiellement
de
phénomènes
conjoncturels
et
d’économies
de
constatation.
Contrairement aux années précédentes, la composante hors CAS du titre 2
n’a pas été épargnée par les mesures de régulation et n’a fait l’objet d’aucun
dégel.
32
Ces ouvriers sont régis par un quasi-statut qui date de mai 1965 et apparaît
aujourd’hui obsolète.
33
Après mise en oeuvre de deux mesures de fongibilité asymétrique pour un montant
total de 9,1 M€, de six décrets de transfert pour un montant total de 818,6 M€ et deux
mesures d’annulation de crédits (5,5 M€ par décrets d’avance et 0,26 M€ par la LFR).
62
COUR DES COMPTES
2.1.3.2
Un bon rendement des ressources
Un pilotage fin des fonds de concours relatifs aux ouvriers des parcs et
ateliers (OPA)
34
La masse salariale des OPA mis à disposition des collectivités territoriales
dans le cadre du transfert des parcs de l’équipement s’est élevée à 14,91 M€
pour l’année 2017 (soit une diminution de 67 % par rapport à 2016).
13,46 M€ ont été rattachés sous forme de fonds de concours sur un total de
titres émis de 14,57 M€, (auxquels s’ajoutent 2,13 M€ de reliquats de titres
émis mais non mandatés en 2016), soit un taux de rattachement supérieur
à 92 %. En dépit de la poursuite du pilotage fin et régulier de ce processus
par le ministère, le taux de rattachement est en diminution de trois points
par rapport à 2016. Le ministère souligne la multiplicité des phases et des
acteurs intervenant dans le processus, l’obligeant à mobiliser deux agents
(à temps presque plein) sur ce seul sujet pour une assiette financière
désormais très réduite. En outre, quelques collectivités considèrent une
obligation de paiement au 31 décembre, alors que les sommes attendues
doivent être rattachées au plus tard le 10 décembre, afin de participer à la
couverture des paies de décembre.
La Cour constate avec satisfaction que le conseil régional de la Guadeloupe
et la collectivité territoriale de Martinique ont poursuivi la démarche
entreprise en fin d’année 2016 de régularisation des titres non réglés, par
des rattachements pour un montant total de 1,58 M€ de titres émis au titre
des années 2011 à 2015. Le solde à rattacher, pour ces deux collectivités,
au titre de ces cinq années, s’élève à 4,35 M€. La Cour invite donc les
différents acteurs à poursuivre leurs efforts en vue de parvenir au règlement
total des dettes passées. En effet, le montant de la dette cumulée des
collectivités de Guadeloupe et de Martinique s’élève encore à 4,8 M€, soit
plus de 84 % du montant total de la dette totale des collectivités (5,68 M€
au 31 décembre 2017).
34
Les fonds de concours relatifs à la participation des collectivités locales (métropole
et outre-mer) à la rémunération des personnels au titre des transferts de services
représentent 99 % du montant total des fonds de concours de titre 2.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
63
Les rétablissements de crédits
Le montant des rétablissements de crédits, au titre du remboursement des
indus de paie
35
s’élève à 7,13 M€. Aucun titre n’a été frappé de prescription
sur la gestion 2017.
Enfin, jusqu’en mai 2017, comme en 2016, le ministère a supporté en
gestion les moyens de soutien des cabinets de M. Baylet et Mme Grelier,
contre remboursement par le ministère de l’intérieur. À ce titre, un montant
de 1,16 M€ dont 1,03 M€ en hors CAS a ainsi fait l’objet d’une facturation
et d’un rétablissement de crédits dans l’année de gestion.
2.1.3.3
Plusieurs facteurs ont contribué à une sous-exécution de la
masse salariale
Des économies de constatation
Certaines
dépenses n’ont pas atteint les niveaux prévus en budgétisation :
-
L’
enveloppe catégorielle
36
a été consommée à hauteur de 14,89 M€,
sur les 16,53 M€ budgétés, en raison de retards pris dans la gestion des
carrières (impact de la mise en oeuvre du protocole relatif aux parcours
professionnels, aux carrières et à la rémunération (PPCR) sur le travail
des services gestionnaires
37
) et l’absence de publication de certains
texte dans des délais cohérents avec les calendriers de paie ;
-
L’
enveloppe
d’accompagnement
des
réformes
(notamment
territoriale) a été consommée à hauteur de 3,66 M€ sur les 4 M€
prévus) ;
-
Le financement de la
garantie individuelle du pouvoir d’achat
(GIPA), a entraîné une dépense de 0,27 M€ sur 0,65 M€ prévu du fait
du niveau moindre de l’inflation par rapport aux hypothèses retenues
au stade de la budgétisation et des revalorisations indiciaires
intervenues au cours de la période de référence.
En outre, le ministère indique ne pas avoir pu mettre en place certaines
mesures pourtant inscrites dans la loi de finances initiale (sans en donner
35
Ces trop-versés de paie résultent du retard pris au cours des années antérieures suite
à la mise en oeuvre d’une nouvelle procédure dans Chorus.
36
Cette enveloppe concerne certaines catégories d’agents et peut comprendre des
mesures statutaires, indemnitaires ou de requalification notamment.
37
D’après le ministère, ce sont ainsi plus de 36 000 actes de gestion qui ont été pris en
2017 au titre des reclassements induits par PPCR.
64
COUR DES COMPTES
les raisons) ; la principale porte sur l’évolution des missions de la
Commission nationale du débat public (CNDP)
38
, à hauteur de 0,56 M€, et
résulte de l’absence de publication des textes réglementaires nécessaires
faute d’avis du guichet unique DGAFP/DGFiP.
Ces économies de constatation (d’un montant global de 2,36 M€) ont
permis la prise en charge de dépenses ayant, à l’inverse, dépassé le montant
prévu. C’est le cas des dépenses de rachat de CET (4,95 M€ pour 3,5 M€
prévus). Elles donnent lieu, pour certaines, à des reports de charges sur
2018.
Le dépassement des objectifs de réduction d’emplois fixé par le schéma
d’emploi
Parmi les éléments ayant favorisé la sous-consommation des crédits de titre
2 peut être relevée la sur-exécution du schéma d’emplois couplée à un
« dépyramidage » (
cf. supra
).
L’augmentation du taux de vacance des emplois
Le décalage des recrutements a entrainé une augmentation de la durée de
vacance des emplois propre à alléger l’exécution de la masse salariale.
Des reports de charges sur l’année 2018
Des reports de charges sont prévus de 2017 sur l’année 2018. Ils sont
estimés par le ministère à 2,31 M€ (dont 1,93 M€ hors CAS Pensions). Le
principal concerne la traduction en paie des effets du protocole PPCR pour
un montant de 1,11 M€ hors CAS Pensions. Les autres portent sur la
traduction en paie du plan de requalification des emplois de catégorie C en
catégorie B et de catégorie B en catégorie A (0,11 M€), les mesures prises
en faveur des marins dans le cadre de la négociation collective annuelle
obligatoire les concernant (0,1 M€) et la traduction en paie des promotions
dans le grade d’attaché hors classe du CIGEM (0,05 M€). À ces mesures
s’ajoutent celle relative à la CNDP pour 0,56 M€ et le reste à réaliser en
2018 sur les mesures catégorielles 2016 pour 0,26 M€ (inspecteurs des
affaires maritimes et PPCR).
38
Suite à l’ordonnance du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à
assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions
susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
65
Une mesure indemnitaire exceptionnelle au profit des personnels de
catégorie C des services déconcentrés
En fin d’année, le ministère a mis en oeuvre une mesure indemnitaire
exceptionnelle et non reconductible, au profit des personnels de catégorie
C des services déconcentrés (notamment des directions départementales
des territoires), à hauteur de 2,61 M€, en vue de rapprocher le régime
indemnitaire de ces personnels de leurs homologues du ministère de
l’agriculture. Cette mesure n’a pas été reprise en base en 2018 ; elle
illustre
les disparités indemnitaires et, par suite, les difficultés managériales,
auxquelles sont confrontés les responsables locaux des services
déconcentrés de l’État, que la Cour a dénoncé dans son rapport public
thématique de décembre 2017,
Les services déconcentrés de l’État,
clarifier leurs missions, adapter leur organisation, leur faire confiance
.
2.1.3.4
La décomposition de l’évolution de la masse salariale
Le ministère n’a pas été en mesure de fournir à la Cour, lors de
l’instruction et de la contradiction de la présente
Note
, les éléments
expliquant les facteurs d’évolution de la masse salariale en 2017.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour, le CBCM près le
ministère indique que les facteurs d’évolution de la masse salariale ont
contribué à un phénomène de sous consommation des crédits ouverts. Il
note que ce «
phénomène a été largement commenté entre le contrôle et la
direction des ressources humaines à l’occasion des travaux de début
d’année 2018, consacrés au visa du DPGECP »
et relève qu’il a
« incité la
DRH à fournir une explication convaincante des facteurs de sous-
consommation des crédits
».
2.2
Les dépenses de fonctionnement de l’État
Source : Cour des comptes. Données recouvrant exclusivement les dépenses de
fonctionnement autres que celles de personnel (catégorie 31).
Seules sont analysées dans cette partie les dépenses de la catégorie
budgétaire 31, les subventions pour charges de service public (catégorie
En M€
AE
CP
LFI 2017
473,91
529,59
Exécution 2017
561,55
856,00
66
COUR DES COMPTES
budgétaire 32) étant analysées dans la partie relative aux opérateurs de
l’État dans la présente
Note
.
Cette catégorie de dépenses recouvre des postes de dépenses traditionnels :
l’immobilier (baux marchands, loyers budgétaires et charges connexes à la
location), les frais d’étude et de recherche, les frais d’entretien et de
fonctionnement courant, la sous-traitance de services, ainsi que le paiement
d’indemnités, dommages et intérêts.
Pour certains programmes, elle prend également en compte les redevances
de financement des contrats de partenariat hors loyer immobilier
(programme 203), ainsi que des dépenses « métiers » (par exemple, pour
le programme 203, l’entretien du réseau routier national par les directions
interdépartementales des routes, la viabilité hivernale ou, pour le
programme 205, des dépenses de maintien en conditions opérationnelles
du capital technique et des dépenses d’avitaillement et de carburant des
moyens nautiques).
Les dépenses de fonctionnement exécutées en 2017 s’élèvent à 561,55 M€
en AE et 856 M€ en CP. Ces dépenses représentent respectivement 4,8 %
des AE et 7,2 % des CP totaux de la mission. À eux seuls, les programmes
174, 203 et 217 totalisent respectivement 77 % en AE et 85 % en CP des
dépenses de cette catégorie.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
67
Graphique n° 6 :
Répartition des CP des dépenses de
fonctionnement courant par programme
Source : Cour des comptes.
À périmètre courant, les dépenses de fonctionnement diminuent de 51 %
en AE et augmentent de 25 % en CP par rapport à 2016.
Ces évolutions résultent principalement des programmes 174 et 217.
En effet, sur le programme 174, l’exercice 2016 avait été marqué par
l’engagement non récurrent de 500 M€ au titre de l’enveloppe spéciale de
transition énergétique (ESTE)
39
, qui n’a pas été reconduit en 2017.
S’agissant des CP, le programme 174 a consommé 225 M€ en 2017 au titre
de ce dispositif, dont 150 M€ issus des reports de 2016
40
, 70 M€ issus
39
500 M€ enregistrés en titre 3 sur l’action 5 « lutte contre l’effet de serre », à
destination de la Caisse des dépôts et consignations en tant que gestionnaire
administratif et financier du dispositif.
40
La LFR pour 2016 avait ouvert 500 M€ en AE et 150 M€ en CP. Si les AE ont été
engagées fin 2016 (
cf. supra
), tel n’a pas été le cas pour les CP qui ont été gelés fin
2016 et reportés en 2017.
68
COUR DES COMPTES
d’une ouverture de crédits dans la seconde LFR 2017, et 5 M€ issus de
redéploiements de crédits.
Comme en 2016, la Cour constate l’imputation erronée en dépenses de
fonctionnement des crédits de l’ESTE, qui sont pourtant, par nature, des
crédits d’intervention. Seuls les frais de gestion de la Caisse d’un montant
annuel de 350 000€ devraient être enregistrés en tant que dépenses de
fonctionnement. Par ailleurs, les crédits de fonctionnement du programme
174 ont bénéficié d’un rétablissement de crédits exceptionnel de 4,8 M€ en
AE et CP en application d’une décision de justice favorable à l’État dans
un dossier de contentieux éolien en Guadeloupe ; il entraîne une
consommation négative d’AE en catégorie 31 sur ce programme (-5,4 M€).
Sur le programme 217, la consommation de crédits est en baisse par rapport
à 2016 : - 25 % d’AE (97,7 M€ en 2017 contre 129,5 M€ en 2016) et - 19 %
de CP (159,8M€ en 2017 contre 197,6 M€ en 2016). Cette diminution
résulte essentiellement d’économies de constatation générées par le
montant des crédits mis en réserve puis annulés. Le programme 217 a
supporté pour la dernière fois en 2017 des coûts dits non récurrents relatifs
à l’opération immobilière « Arche-Séquoia ». Le bilan de ces coûts
présenté par le ministère est cohérent avec le bilan provisoire établi par la
Cour
41
.
La consommation de crédits de la catégorie 31 reste stable entre 2016 et
2017 sur le programme 203.
Comme en 2016, la Cour relève une erreur d’imputation des dépenses liées
au Médiateur national de l’énergie
42
. Celles-ci ont été exécutées en titre 6
(versement de 5 M€ dans la catégorie « transferts aux autres collectivités »)
alors qu’elles auraient dû l’être en titre 3 (comme cela était bien prévu en
LFI 2017, ainsi que le recommandait la NEB 2016).
Enfin, une recommandation de la NEB 2016 a été partiellement suivie en
2017 : les dépenses relatives aux frais de gestion de l’agence de services et
de paiement (ASP) pour le chèque énergie ont bien été exécutées en titre
3
43
. Elles étaient cependant demeurées inscrites en LFI 2017 en titre 6. La
41
Le regroupement immobilier des services centraux du ministère de la transition
écologique et solidaire, exercices 2009-2017
, Observations définitives délibérées en
octobre 2017. Rapport S2017-3226.
42
Action n°6 du programme 345.
43
3 M€ en AE et 1,9 M€ en CP.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
69
Cour relève que ces dépenses ont bien été inscrites en titre 3 dans la LFI
2018.
Les frais de gestion du chèque énergie :
des difficultés de pilotage et de suivi
Le chèque énergie
44
est géré par l’Agence de services et de paiement (ASP)
dans le cadre d’une convention de gestion pluriannuelle (2016-2018). Un
comité de pilotage mensuel et des réunions hebdomadaires avec la DGEC
permettent d’assurer le suivi de la mise en oeuvre du chèque énergie.
Plusieurs pratiques manquant de rigueur concernant ces frais de gestion en
2016 et 2017. Elles révèlent les difficultés que la DGEC rencontre dans le
suivi de la convention et de ses avenants.
En 2016, 2,7 M€ de frais de gestion ont été exécutés en AE et en CP. Ces
frais avaient été couverts initialement par des AE à hauteur de 4 M€, mais
fin 2016, une demande de désengagement sur ces frais de 1,28 M€ d’AE a
été effectuée, au motif que les montants des frais avaient été surévalués.
Pourtant sur ce montant, 465 246 € correspondaient à des frais, certes non-
facturés par l’ASP, mais qui étaient effectivement dus. Leur désengagement
n’était donc aucunement justifié
45
. Quelques semaines plus tard, une
demande de report de 1,13 M€ en AE=CP de 2016 à 2017 est intervenue au
motif que ces frais n’avaient pas été soldés.
In fine
, seuls les CP ont été
reportés avant d’être gelés puis annulés par le décret d’annulation de juillet
2017. Un montant de 1,27 M€ d’AE a quant à lui été désengagé sur cette
action et seule une partie minoritaire a été réengagée sur d’autres objets. Le
fait que des montants en CP aient été reportés alors que les AE avaient été
désengagées reste inexpliqué à ce jour.
Cinq avenants à la convention initiale avec l’ASP ont été signés en 2016 et
2017 (dont deux en mars et décembre 2017). Ces avenants ont augmenté
sensiblement le budget prévisionnel associé aux frais de gestion de l’ASP,
que ce soit pour les prestations internes ou externalisées. Certaines charges
de fonctionnement avaient été initialement sous-calibrées et des prestations
complémentaires se sont ainsi révélées nécessaires en cours d’exécution de
la
première
année
de
l’expérimentation
(ex
:
développements
informatiques). Par ailleurs, pour préparer la généralisation du chèque en
2018, l’équipe dédiée de l’ASP a été renforcée en 2017, entraînant des coûts
supplémentaires.
44
Articles L. 124-1 et suivants du code de l’énergie.
45
Voir courrier du CBCM à la DGEC du 4 décembre 2017.
70
COUR DES COMPTES
En 2017, 3 040 485 € ont ainsi été exécutés en AE et 1 900 123 € en
CP, soit un montant en CP bien inférieur au montant indiqué dans l’avenant
n°5. Le montant engagé en AE a permis de rattraper le retard d’engagement
constaté en 2016. La différence de 1 140 362 € entre les AE et les CP est
liée à un nouveau retard de facturation de l’ASP en raison du visa tardif de
l’avenant n° 5 qui ne lui a pas laissé suffisamment de temps pour facturer
l’ensemble des frais de gestion au titre de 2017 avant la fin de l’exercice
budgétaire. Ce montant a donc été reporté en 2018
(voir en annexe 1 le détail
des montants).
Pour faciliter le rattachement des factures aux avenants et aux exercices de
réalisation des prestations, la DGEC a introduit une disposition dans le
projet d’avenant n° 6 à la convention de gestion qui oblige l’ASP à préciser
dans ses factures la nature des prestations et leur exercice de réalisation.
Cette mesure devrait permettre de faciliter le suivi de l’exécution de la
convention et de ses annexes.
La Cour ne peut qu’insister sur la nécessité de stabiliser les modalités de
calcul et de suivi des frais de gestion prélevés par l’ASP au titre du dispositif
du chèque énergie.
2.3
Les dépenses d’intervention
En M€
AE
CP
LFI 2017
5 854,23
5 847,64
Exécution 2017
6 373,89
6 298,10
Source : Cour des comptes. Exécution retraitée des rétablissements de crédits (50 M€
en AE-CP).
En 2017, les crédits votés en titre 6 représentent 5,85 Md€ en AE (61,2%
des AE de la mission) et 5,87 Md€ en CP (61 % des CP de la mission). À
périmètre constant, ces crédits sont en diminution de 2,21% en AE (soit
132,4 M€) et de 0,4% en CP (soit 24 M€) par rapport à 2016.
En raison du large champ couvert par la mission, la destination des
dispositifs d’intervention est très diverse. Néanmoins, 96 % des crédits
sont concentrés sur trois programmes : le programme 203 –
Infrastructures
et services de transports
(3,12 Md€ en AE et 3,05 Md€ en CP), le
programme 345 –
Service public de l’énergie
(2,54 Md€ en AE et CP) et
le programme 174 –
Énergie, climat et après-mines
(399 M€ en AE et en
CP).
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
71
Graphique n° 7 :
Répartition des CP des dépenses d’intervention par
programme
Source : Cour des comptes.
Les dépenses d’intervention de la mission sont composées à plus de 90 %
par des transferts aux entreprises (5,62 Md€, portés par les programme 203
pour 2,99 Md€ et 345 pour 2,51 Md€).
Tableau n° 16 :
Répartition des dépenses d’intervention de la
mission en 2017 par catégories
AE
CP
En M€
En %
En M€
En %
Transferts aux
ménages
381,33
6%
381,23
6%
Transferts aux
entreprises
5 642,91
89%
5 632,95
90%
Dont P. 203
3 013,99
48%
2 985,79
48%
Dont P. 345
2 514,40
40%
2 514,40
40%
Transferts aux
collectivités
territoriales
158,63
3%
91,67
1%
Transferts aux
autres collectivités
141,02
2%
142,26
2%
Total
6 323,89
100%
6 248,10
100%
Source : Cour des comptes, d’après Chorus.
72
COUR DES COMPTES
Trois dispositifs représentent 80 % des crédits d’intervention initiaux.
Depuis l’année 2016, il s’agit d’une part, des diverses subventions à SNCF
Réseau pour les infrastructures de transports collectifs et ferroviaires sur le
programme 203 pour 2 543 M€ (soit 43,5 % des AE initiales en titre 6 de
la mission), et d’autre part, celles en faveur des zones non interconnectées
au réseau métropolitaine et de la protection des consommateurs en situation
de précarité dans le cadre du programme 345, dotée de 1 849 M€ d’AE
(soit 31,6% des AE initiales en titre 6 de la mission) et enfin, les dispositifs
sociaux en faveur des mineurs, électriciens et gaziers sur le programme 174
pour 393,3 M€ (soit 6,7 % des AE initiales en titre 6 de la mission).
La consommation des crédits des deux programmes les plus dotés
(programme 203 et 345) est en hausse entre 2016 et 2017 et masque la
baisse enregistrée sur d’autres programmes de la mission.
2.3.1
Les transports représentent près de la moitié des
dépenses d’intervention de la mission
Les dépenses d’intervention du programme 203 –
Infrastructures et
services
de
transports
sont
de
deux
types :
les
subventions
d’investissement aux projets d’infrastructures de transport (dans les
domaines routier, ferroviaire, portuaire, fluvial financées par l’AFITF –
généralement dans le cadre des CPER –) et des subventions visant à
financer des gestionnaires d’infrastructures ou des opérateurs agissant dans
le domaine des transports. Les concours à SNCF Réseau représentent une
très large part de ces dépenses.
2.3.1.1
Les concours à SNCF Réseau sont le premier poste
d’interventions de la mission
Au sein du système tarifaire de SNCF Réseau
46
, l’État assure la couverture
des redevances d’accès qui couvrent les charges fixes imputées aux
activités conventionnées des services régionaux de voyageurs (TER) et des
trains d’équilibre du territoire (TET). Hors contributions fret, les concours
réglementés de l’État destinés à assurer l’équilibre économique de
l’utilisation du réseau pour SNCF Réseau étaient programmés à
2 205,09 M€ en 2017, dont 1 675,70 M€ pour la redevance d’accès TER et
529,38 M€ pour la redevance d’accès TET. Ces concours ont été exécutés
46
Composé principalement d’une redevance d’accès, d’une redevance de réservation et
d’une redevance de circulation.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
73
sur le programme 203 respectivement à 2 127,17 M€, 1 650,25 M€ et
521,92 M€.
Tableau n° 17 :
Évolution des concours de l’État au titre des
péages de RFF puis SNCF Réseau, hors fret
En M€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
AE=CP
AE=CP
AE=CP
AE=CP
AE=CP
AE=CP
TER
1 560,20
1 627,20
1 637,60
1662,4
1659,68
1650,25
TET
454,48
474,02
517,52
525,18
529,41
521,92
Total
2 014,68
2 101,22
2 155,12
2 187,58
2 189,09
2 172,17
Source : Cour des comptes, d’après ministère et Chorus.
En incluant la compensation fret et le concours fret, le total des concours
de l’État à l’équilibre de SNCF Réseau atteint 2 233,85 M€, pour une LFI
programmée à 2 431,43 M€. En effet, outre l’écart constaté entre la LFI et
l’exécution pour les concours TER et TET, il est possible de constater, en
2017 comme les années précédentes, une forte sous-consommation des
lignes fret (
cf. infra
).
En valeur relative, les concours totaux de l’État à SNCF Réseau sont en
diminution constante, alors que les contributions des opérateurs
ferroviaires à l’équilibre de SNCF Réseau ont nettement augmenté avant
de se stabiliser depuis 2015.
2.3.1.2
Les concours au fret ferroviaire sont partiellement soumis à la
régulation de l’ARAFER
Les concours de l’État au fret ferroviaire se décomposent en deux
contributions, l’une destinée à assurer la neutralité financière de la réforme
de la tarification de 2010 pour les entreprises ferroviaires de fret
(« compensation fret »)
47
, l’autre pour tendre vers la couverture du coût
complet de l’utilisation du réseau ferré national par les trains de fret
(« concours fret »). La Cour avait systématiquement relevé dans ses NEB
précédentes que ces deux lignes servaient de variable d’ajustement à
l’exécution budgétaire du programme, servant à gager les gels et
annulations de gestion. Ces deux lignes étaient donc considérées comme
47
En 2017, selon l’ARAFER, les entreprises de fret ne supportent que 44 % du coût qui
leur est directement imputable.
74
COUR DES COMPTES
discrétionnaires par le ministère, et servies à des montants très inférieurs à
ceux programmés en LFI.
L’exercice 2016 avait marqué une rupture par rapport aux pratiques
antérieures en préservant 90 M€ au titre de la compensation fret, en
application d’engagements du Premier ministre et du ministre des
transports dans cadre des assises du fret ferroviaire.
En 2017, le programme 203 n’a versé que 61,68 M€ pour un montant
budgété de 94,80 M€ et un montant dû de 74,60 M€
48
. Aucun montant n’a
été payé au titre des concours fret programmés à 131,54 M€.
Tableau n° 18 :
Évolution des concours de l’État au fret
ferroviaire au profit de RFF, puis SNCF Réseau
En M€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
AE=CP
AE=CP
AE=CP
AE=CP
AE=CP
AE=CP
LFI Compensation fret
249,98
260,67
271,40
237,28
229,05
94,80
LFI Concours fret
271,03
166,07
52,16
52,67
25,64
131,54
Total LFI fret
ferroviaire
521,01
426,74
323,56
289,95
254,69
226,34
Exécution Compensation
fret
257,14
137,12
136,27
37,32
90,00
61,68
Exécution Concours fret
62,98
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Total exécution fret
ferroviaire
320,12
137,12
136,27
37,32
90,00
61,68
Taux de consommation
de la LFI
61%
32%
42%
13%
35%
27%
Source : Cour des comptes, d’après ministère et Chorus.
Comme observé les années précédentes, les contributions de l’État au fret
ferroviaire ont donc une nouvelle fois supporté les deux tiers des
annulations de crédits du programme 203 (164,65 M€ sur 247,53 M€).
L’ARAFER considère désormais de manière constante que l’obligation de
couverture du coût directement imputable posé par la directive 2012/34/UE
s’applique aux circulations fret et que les contributions budgétaires de
l’État doivent permettre d’aboutir à la couverture des coûts directs
49
. Plus
largement, l’ARAFER a appelé à une clarification de la tarification
48
Le solde de la compensation fret 2017 a été versé en janvier 2018.
49
Voir notamment les avis de l’ARAF 2015-004 du 3 février 2015 et 2015-034 du 1
er
octobre 2016 sur l’horaire de service 2016.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
75
applicable aux activités de fret, notamment en remplaçant la subvention
forfaitaire de l’État par une aide directe aux opérateurs de fret
50
. Le
ministère indique qu’il réfléchit à l’instauration d’une aide directe aux
entreprises, en substitution de la compensation fret versée à SNCF Réseau,
afin que celles-ci puissent couvrir les coûts directement imputables aux
circulations fret. Cette modification des flux financiers est néanmoins
soumise au régime des aides d’État.
2.3.1.3
La création d’une subvention de régénération du réseau ferré
national est financée par le dividende de SNCF Mobilités
L’exercice 2017 est marqué par la création d’une subvention de
régénération du réseau ferré national de 295,70 M€, versée par le
programme 203 au profit de SNCF Réseau. En réalité, cette subvention
résulte de l’application du principe de réinvestissement des dividendes de
SNCF Mobilités vers SNCF Réseau, prévu par la loi n° 2014-872 du 4 août
2014 portant réforme ferroviaire et ses textes d’application, ainsi que par
le contrat de performance 2017-2026 entre l’État et SNCF Réseau
51
, mais
sous une forme différente (
cf.
encadré). Cette subvention n’est en effet pas
financée par des crédits budgétaires, mais par un fonds de concours en
provenance de la SNCF. Le montant de 295,70 M€ recouvre :
-
125,70 M€ issu du dividende 2016 de SNCF Mobilités, versé à l’État
par la SNCF en février 2017 ;
-
170 M€ issu du dividende 2017 de SNCF Mobilités, versé à l’État par
la SNCF en août 2017.
Si le circuit financier retenu n’est pas irrégulier dès lors que le législateur
a entendu déroger au droit commun du versement des dividendes des
entreprises publiques à l’État, il est néanmoins complexe.
50
Recommandation n° 2016-016 du 10 février 2016 ; avis n° 2017-006 du 1
er
février
2017 relatif à l’horaire de service 2018
51
«
L’État affecte une partie des résultats de SNCF Mobilités, notamment le versement
de dividendes, au sein du groupe public ferroviaire au profit du redressement de SNCF
Réseau. En pratique, il sera procédé annuellement à une dotation au profit de SNCF
Réseau issue de tout ou partie des dividendes perçus par la SNCF sur le résultat de
SNCF Mobilités, et complétée par la rétrocession d’une quote-part du produit de
l’intégration fiscale du Groupe Public Ferroviaire
».
76
COUR DES COMPTES
Le circuit financier de réinvestissement des dividendes de SNCF
Mobilités au profit de SNCF Réseau
À l’occasion de la réforme ferroviaire de 2014, le Gouvernement s’était
engagé à renoncer à la perception de dividendes de la part de la SNCF, les
profits de SNCF Mobilités devant demeurer au sein du groupe public
ferroviaire, notamment au bénéfice de SNCF Réseau. Les derniers
dividendes de la SNCF encaissés par l’État en recettes non fiscales du
budget général l’ont été en 2014 (174,52 M€ au titre des résultats 2013) et
en 2015 (62,70 M€ au titre des résultats 2014).
L’article 1
er
de la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire,
codifié aux article L. 2102-19 et L. 2102-20 du code des transports a mis en
place un système de distribution des dividendes de SNCF Mobilités
doublement dérogatoire : il bénéficie à l’EPIC de tête SNCF alors même
qu’il n’existe aucun lien capitalistique entre les EPIC SNCF Mobilités et
SNCF ; il déroge au droit commun du prélèvement des dividendes par l’État
fixé par l’article 79 de la loi n° 2001-1276 du 28 décembre 2001 de finances
rectificative pour 2001.
Le législateur avait prévu que les montants des dividendes perçus par la
SNCF de SNCF Mobilités soient directement reversés à SNCF Réseau par
la SNCF : l’article L. 2111-24 du code des transports prévoit ainsi que «
les
ressources de SNCF Réseau sont constituées par […] le produit des
dotations qui lui sont versées par la SNCF
». L’article 54 du décret n° 2015-
137 du 10 février 2015 relatif aux missions et aux statuts de la SNCF et à la
mission de contrôle économique et financier des transports est plus
explicite : «
Si un bénéfice distribuable tel que défini par la loi résulte des
comptes de l’exercice de SNCF Mobilités, tels qu’ils sont approuvés par le
conseil d’administration de SNCF Mobilités, le conseil de surveillance
délibère sur le montant du dividende qui peut être distribué à la SNCF en
tenant compte de la situation financière de SNCF Mobilités. […] Le conseil
de surveillance de la SNCF délibère sur le montant de la dotation versée à
SNCF Réseau
».
Le circuit financier
in fine
retenu pour le réinvestissement des dividendes
de SNCF Mobilités dans SNCF Réseau n’est pas conforme à celui défini
par le législateur et le pouvoir réglementaire.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
77
Source : Cour des comptes.
En effet, par crainte notamment d’un risque de requalification des flux
financiers en gestion de fait de deniers publics, le Gouvernement a retenu
un schéma différent faisant intervenir l’État.
À compter de 2017, les « dotations » à SNCF Réseau sont en effet versées
par la SNCF sous la forme d’un fonds de concours au profit du programme
203. Ce programme reverse ensuite le montant issu de ce fonds de concours
sous la forme de subvention de régénération au profit de SNCF Réseau.
Les différents documents budgétaires (PAP 2017 et 2018) sont totalement
silencieux sur le circuit financier de réinvestissement du dividende de SNCF
Mobilités au profit de SNCF Réseau. Ceci est d’autant plus préjudiciable à
la bonne information du Parlement que celui-ci a explicitement approuvé le
principe de ce réinvestissement, quoique selon un circuit différent. Ainsi, la
prévision de fonds de concours du programme 203 ne mentionne pas le
fonds de concours issu du versement de la SNCF. De la même manière, la
justification au premier euro (JPE) des dépenses ne mentionne pas plus le
transfert financier à SNCF Réseau. Tout au plus peut-on trouver une
référence à une subvention de rénovation à SNCF Réseau dans la JPE du
Grand plan d’investissement en 2018, pour un montant de 240 M€ (soit un
montant légèrement inférieur à la prévision de dividende de SNCF
Mobilités), mais sans mention de l’origine des crédits.
Le contrat de performance 2017-2026 entre l’État et SNCF Réseau prévoit
une trajectoire de versement de dotations à SNCF Réseau issues des
dividendes de SNCF Mobilités et du produit de l’intégration fiscale du
groupe public ferroviaire pour un montant cumulé de 4,65 Md€, dont
274 M€ en 2018.
78
COUR DES COMPTES
2.3.1.4
Les autres dépenses d’intervention du programme 203 sont
marquées par une progression des crédits portuaires
Environ 14% (391 M€) des dépenses d’intervention du programme 203
sont relatives à des subventions d’investissement financées par l’AFITF
pour des infrastructures de transport. Comme évoqué
infra
, les crédits
exécutés sont en baisse par rapport à 2016.
La consommation des crédits de paiement sur l’action 11 -
Infrastructures
fluviales, portuaires et aéroportuaires
a fortement progressé. En effet, lors
du Comité interministériel de la mer (CIMER) du 4 novembre 2016, le
Gouvernement s’est engagé à accroître de 26 M€ l’effort financier de l’État
en faveur du dragage des ports. Alors que les crédits programmés à ce titre
étaient de 45,5 M€ en LFI 2017, ils ont été portés à 67,5 M€ en exécution
par dégel de la réserve de précaution. Cet effort financier en faveur des
grands ports maritimes se poursuit en 2018, avec des crédits programmés
à 64,75 M€.
Le programme 203 a supporté le coût en année pleine de l’application, pour
la 2
e
phase de la LGV Est, de l’article L. 2121-8 du code des transports,
qui a pour effet de mettre à la charge de l’État le financement de
l’augmentation de l’offre de transport ferroviaire décidée par les conseils
régionaux à la suite des mises en service de LGV. En revanche, le ministère
estime qu’aucune dépense n’est due au titre de ce dispositif à l’issue de la
mise en service des LGV BPL et SEA en 2017.
Aucune compensation pour les tarifs sociaux de la SNCF n’a été versée en
2017 (20,35 M€ en LFI 2017), sans que cette « année blanche » soit
justifiée par la suppression de ces tarifs. Pour mémoire, cette compensation
avait été exécutée à 17,02 M€ en 2016.
Les deux aides au transport combiné ont connu une hausse des dépenses en
2017, pour atteindre 11,10 M€ pour les aides à la pince ferroviaires et
5,67 M€ pour les aides fluvio-maritimes. Ces aides ont été complétées des
subventions issues de l’ESTE (
cf. infra
).
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
79
Graphique n° 8 :
Évolution des aides au transport combiné
Source : Cour des comptes.
2.3.2
Les dépenses d’intervention s’accroissent sur deux des
trois dispositifs majeurs du programme 345
Les dépenses d’intervention du programme 345 se répartissent entre
dépenses de guichet (environ 20%) et dépenses discrétionnaires (environ
80%). L’ensemble des dépenses dédiées à la lutte contre la précarité
énergétique (action n°2) sont considérées, par la DGEC, comme des
dépenses de guichet.
Tableau n° 19 :
Dépenses d’intervention du programme 345
En M€
(AE=CP)
LFI 2016
Exéc.
2016
LFI 2017
Exéc.
2017
Dépenses de guichet
328,68
327,77
496,90
468,89
Dépenses
discrétionnaires
1715,22
1624,91
2 042,77
2 073,07
Total des dépenses
d’intervention
2 043,90
1949,70
2 539,67
2 541,96
Source : Cour des comptes, d’après Chorus et ministère.
0
5
10
15
20
25
30
2013
2014
2015
2016
2017
En M€
Prog. 203
ESTE
80
COUR DES COMPTES
2.3.2.1
Des dépenses en augmentation sur la péréquation tarifaire
L’action
« Solidarité
avec
les
zones
interconnectées
au
réseau
métropolitain » concerne la péréquation tarifaire qui permet aux
consommateurs ZNI au réseau métropolitain continental
52
de bénéficier de
prix de l’électricité comparables à ceux applicables en métropole
continentale alors même que les coûts de production de l’électricité dans
ces zones sont sensiblement supérieurs à ceux de la métropole. Il en résulte,
pour les opérateurs historiques
53
, des surcoûts (surcoûts de production
d’électricité à partir des installations appartenant aux opérateurs
historiques et surcoûts d’achat d’électricité dans le cadre de contrats de gré
à gré conclus entre un producteur tiers et un fournisseur historique) qui font
l’objet d’une compensation par l’État. À noter que le CAS
Transition
énergétique
finance par ailleurs les dépenses destinées à financer la
production d’électricité issue d’énergies renouvelables dans ces zones.
La budgétisation de ces dépenses suit les principes retenus en 2017 sur ce
programme (
cf.
encadré
supra
au I.1
). Pour autant, comme le montre le
tableau ci-dessous, l’exécution ne correspond pas au montant budgétisé en
LFI : les crédits de paiement suivent les charges prévisionnelles «
pour une
année
» donnée et non les charges dues «
au titre
» de l’année. Le montant
exécuté est ainsi supérieur au montant budgétisé.
Dans le cadre de la LFI 2018, les montants ont été calculés sur la base des
charges 2018 estimées par la CRE (1 516,8 M€), de la régularisation 2016
(21,7 M€) et des reliquats antérieurs à 2016 (-21,8 M€). Ce montant
prévisionnel a ensuite été minoré de 9,8 M€ par une mesure budgétaire
justifiée dans le PAP par «
des gains de productivité qui pourraient
apparaître
» qui pourrait reposer sur une baisse du taux de rémunération
des capitaux (cf.
supra
) mais sans que ce chiffrage n’ait été expertisé par
la DGEC.
52
À savoir les territoires et collectivités d’outre-mer (hors Nouvelle-Calédonie et
Polynésie française qui ont compétence en matière d’énergie), les îles bretonnes du
Ponant et Chausey, ainsi que la Corse, sont des « petits réseaux isolés » au sens de la
directive européenne n° 2009/72/CE du 13 juillet 2009.
53
EDF Systèmes énergétiques insulaires (EDF SEI), Électricité de Mayotte (EDM) et
Électricité et Eau de Wallis-et-Futuna (EEWF).
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
81
Tableau n° 20 :
Évolution des crédits dédiés à la péréquation
tarifaire
En M€
Exécution
2016
LFI 2017
AE = CP
exécutés
2017
LFI 2018
Total
1 051,1
1 380,3
1 490, 8
1 506,8
Prévisions CRE au titre
de l’année
1 492,4
1 380,3
1 516,7
Source : Cour des comptes, d’après documents budgétaires.
Dans tous les cas, ces charges dépendent essentiellement des prix des
combustibles et du niveau du recours aux installations thermiques, qui est
lui-même fonction des conditions d’hydraulicité de l’année donnée (les
installations hydrauliques ayant des coûts de production moins élevés).
Elles sont donc difficilement prévisibles et leur évolution d’une année sur
l’autre peut être significative.
2.3.2.2
Les dispositifs sociaux : la transition vers la généralisation du
chèque énergie
Cinq dispositifs d’aide aux ménages en situation de précarité sont financés
par le programme 345
54
:
-
la tarification spéciale « produit de première nécessité » (TPN) ;
-
le fonds de solidarité logement (FSL) ;
-
le tarif spécial de solidarité (TSS) ;
-
les afficheurs déportés de la consommation d’énergie ;
-
le chèque énergie.
L’exécution budgétaire 2017 sur l’ensemble des dispositifs sociaux peut
être résumée dans le tableau ci-après. Le chèque énergie remplaçant le TPN
et le TSS depuis le 1
er
janvier 2018, ces deux dispositifs verront leurs effets
budgétaires s’éteindre dans le courant de l’année 2018.
54
Ces dispositifs sont décrits en annexe.
82
COUR DES COMPTES
Tableau n° 21 :
Dispositifs sociaux de l’électricité et du gaz
En M€
Exécutés
2016
LFI 2017
Prévision
CRE au
titre de
2017
AE
Exécutés
2017 (€)
CP
Exécutés
2017 (€)
LFI 2018
Prévision
CRE au
titre de
2018
Tarifs sociaux
308,8
440,2
440,2
446,3
446,3
172,5
173,8
dont TPN
212,7
294,4
294,4
298,0
298,0
93,8
106,2
dont FSL
21,1
28,6
28,6
28,3
28,3
29,7
29,7
dont TSS
74,9
108,7
108,7
111,6
111,6
48,9
37,8
dont afficheurs déportés
0
8,5
8,5
8,4
8,4
0,1
0,1
Chèque énergie
21,7
56,7
-
25,6
24,5
581,1
-
dont frais de l’ASP
2,7
2
-
3,0
1,9
13
-
Total
327,8
496,9
471,9
470,8
753,6
Source : Cour des comptes, d’après DGEC et documents budgétaires.
Globalement, les charges liées aux dispositifs sociaux de l’énergie ont
sensiblement augmenté entre 2016 et 2017, passant de 327,8 M€ à
470,8 M€ soit +44% en raison d’une augmentation du nombre de
bénéficiaires des tarifs sociaux de l’électricité
55
et du gaz (cf.
infra
), et dans
55
Ainsi, le chapitre Ier du décret n°2012-309 du 6 mars 2012 a modifié la procédure
d’attribution du TPN aux ayants droit, rendant celle-ci automatique, sauf refus exprès
de leur part. Précédemment, les ayants droit souhaitant bénéficier du dispositif devaient
en faire la demande expresse. La loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la
transition vers un système énergétique sobre a étendu les critères d’éligibilité des
bénéficiaires du TPN en introduisant un critère de revenu fiscal de référence par part ce
qui a notamment permis son l’application du TPN à Mayotte. Cette loi prévoit en outre
l’extension de la mise en oeuvre du TPN à tous les fournisseurs. Enfin, le décret n°2013-
1031 du 15 novembre 2013 a revu en profondeur le mécanisme en mettant en place des
déductions forfaitaires en fonction de la composition du foyer et de la puissance
souscrite. Avant ce décret, l’aide consistait en une réduction sur l’abonnement et sur la
consommation d’électricité des 100 premiers kWh.
61
Pour 2018, la CRE a évalué à 173,8 M€ le montant des charges liées aux dispositifs
sociaux en électricité et en gaz qui perdureront après la mise en place du chèque énergie
(soit des remboursements en 2018 de clients devenus éligibles au TPN et TSS en 2017
et pour lesquels les fournisseurs d’énergie n’avaient pas appliqué les tarifs sociaux en
2017). Le montant budgétisé en LFI 2018 s’élève quant à lui à 172,5 M€, la
budgétisation n’a pas suivi la même méthode qu’en 2017 et a tenu compte des charges
au titre de 2018 telles qu’évaluées par la CRE mais également de la régularisation de
2016 et des reliquats antérieurs à 2016.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
83
une moindre mesure, en raison de la mise en place de l’expérimentation du
chèque énergie dans quatre départements.
Pour 2018, l’augmentation sera encore plus marquée (+60% par rapport à
2017) avec la généralisation du chèque énergie à tout le territoire, qui
prévoit un élargissement du nombre de bénéficiaires par rapport aux tarifs
sociaux de l’électricité et du gaz et un montant moyen par bénéficiaire plus
élevé
56
.
Concernant les charges relatives au chèque énergie, un montant de 56,7 M€
a été inscrit en LFI 2017. Ce montant a permis de régulariser la situation
de l’année précédente en intégrant 28,7 M€ de crédits dépensés en 2016
qui n’avaient pu être budgétisés en LFI 2016 car le dispositif n’a été finalisé
qu’en mai 2016
57
. La dépense liée aux chèques émis uniquement pour
l’année 2017 a été programmée pour un montant de 28 M€ (dont 2 M€ de
frais de gestion et 26 M€ de valeur des chèques).
En 2017, les crédits relatifs aux frais de gestion n’ont pas été exécutés en
AE=CP. En effet, 24,46 M€ ont été exécutés en CP dont 1,90 M€ de frais
de gestion (voir
supra
) et 22,56 M€ de valeur des chèques. En AE,
25,59 M€ ont été exécutés, dont 3,04 M€ de frais de gestion et 22,56 M€
de valeur des chèques. 165 956 chèques ont finalement été émis en 2017.
Le montant moyen du chèque étant de 150 €, la valeur globale des chèques
émis
58
représente donc environ 24,9 M€.
Pour l’année 2018, année de la généralisation du chèque énergie à
l’ensemble du territoire (
cf.
annexe), un montant de 581,1 M€ a été inscrit
en LFI 2018 dont 563,4 M€ pour la valeur des chèques et 13 M€ de frais
de gestion de l’ASP. 4,7 M€ de coûts relatifs aux services de protections
pour les bénéficiaires du chèque énergie a également été budgété (ce
montant, faisant partie des charges de service public de l’énergie, a été
évalué par la CRE). La budgétisation des 563,4 M€ repose sur les
hypothèses suivantes : un potentiel de 4 millions d’ayant-droits en 2018,
57
Ces 28,7 M€ avaient donc été mobilisés sur les crédits disponibles en 2016 pour la
compensation des charges des opérateurs. En 2017 ce montant, bien que budgétisé pour
le chèque énergie, a été engagé sur les actions de compensation de charges de service
public de l’énergie, pour régulariser la situation.
58
La valeur des chèques émis correspond à la valeur des chèques envoyés à l’ensemble
des ayant-droits. La valeur exécutée des chèques correspond au remboursement des
chèques utilisés.
84
COUR DES COMPTES
un taux de non-recours estimé à 6% par la DGEC
59
et un montant moyen
de 150 € par chèque.
Tableau n° 22 :
Comparaison des dispositifs : tarifs sociaux et
chèque énergie
Dispositifs
Tarifs sociaux
[tarif de première nécessité (électricité) et tarif
spécial de solidarité (gaz naturel)]
Chèque énergie
Conditions
requises
Accordé sous conditions de ressources, il faut que
l’une au moins des deux conditions suivantes soit
réunie : le revenu fiscal de référence annuel doit être
inférieur à 2175 € par part fiscale et les ressources
annuelles du foyer doivent permettent de bénéficier
de
la
Couverture
maladie
universelle
complémentaire
(CMU-C)
ou
de
l’Aide
complémentaire de santé (ACS).
Le chèque énergie est attribué aux ménages dont le
revenu fiscal de référence annuel par unité de
consommation ne dépasse pas 7 700 € par an. Pour
l’évaluer, il est tenu compte de la composition du
foyer. Le plafond passe ainsi à 11 550 € pour un
couple. Il faut ensuite rajouter 2 310 € par personne
en plus dans le foyer.
Nombre
d’ayants droits
4 500 000 en 2016
4 000 000 prévus en 2018
Nombre de
bénéficiaires
réels
3 200 000 en 2016
-
Avec un taux de recours de 78% (observé sur
l’expérimentation)
transposé
au
nombre
de
ménages ayant reçu le chèque, une estimation de
3 120 000 ménages l’utiliseraient.
-
Avec un taux de recours de 94% (taux utilisé pour
la budgétisation), une estimation de 3 760 000
ménages l’utiliserait.
Montants de
l’aide
71€ à 316€ selon le mode de chauffage et la
composition du ménage
48 € minimum à 227 € maximum selon le revenu
fiscal et la composition du ménage
Montant moyen
de l’aide par
ménage
114 €
150 €
Enveloppe
globale (M€)
448,2 M€ exécutés en 2017
581,1 M€ budgétisés en 2018
(dont 563,4 M€ pour
la valeur des chèques et 4,7 M€ de coûts relatifs aux
services de protections)
Frais de gestion
15,5 M€ en 2017 soit 3,5 % du dispositif
13 M€ en 2018 soit 2,2% de l’enveloppe globale
allouée
Source : Cour des comptes.
59
Le taux de non-recours observé durant l’expérimentation s’élevait à environ 20%. La
DGEC a donc choisi de prendre en compte un taux de non-recours prudentiel à 6% pour
la budgétisation.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
85
2.3.2.3
Le soutien à la cogénération : des dépenses principalement
dédiées aux installations fossiles
L’action « soutien à la cogénération » du programme 345 assure la
compensation des coûts supportés par les acteurs obligés (EDF et les
entreprises locales de distribution) pour
60
:
-
les dispositifs de soutien à la cogénération de moins de 12 MW, sous
forme de contrats d’obligation d’achat ou de complément de
rémunération ;
-
le soutien à la transition des installations de cogénération au gaz
naturel de plus de 12 MW des industriels calo-intensifs vers la
biomasse et le biogaz, qui se fait sous la forme d’appels d’offres.
Dans sa délibération du 13 juillet 2016, la CRE a évalué le soutien à la
cogénération à 483,5 M€ au titre de 2017. Elle a par la suite évalué à 60 M€
les appels d’offres relatifs à la transition des cogénérations gaz vers la
biomasse. La LFI 2017 a programmé un montant de 562,6 M€ au titre du
soutien à la cogénération :
-
505,6 M€ pour le soutien à la cogénération des installations à
combustible fossile, complétés de 22,1 M€ correspondant à des
contrats historiques relatifs aux installations de groupes électrogènes
diesels «
dispatchables
» qui ne constituent pas des installations de
cogénération mais qui sont intégrés dans cette action ;
-
57 M€ pour le soutien à la transition des cogénérations au gaz naturel
vers la biomasse correspondant à la prévision de la CRE, minorée de
3 M€.
Le total exécuté a été de 456,5 M€ en AE et en CP dont 454,0 M€ pour
le soutien à la cogénération des installations à combustible fossile et
2,5 M€ pour les reliquats de l’ancien dispositif de prime transitoire
61
.
60
Les dispositifs de soutien à la cogénération ont connu des évolutions récentes qui ont
eu des effets sur l’action n°3 et ses sous-actions : celles-ci sont décrites en annexe.
61
Dans sa délibération du 13 juillet 2017, la CRE a évalué les charges au titre de 2018 à
705,6 M€ dont 674,8 M€ de contrats d’obligation d’achat, 17,1 M€ de compléments de
rémunération et 13,1 M€ pour les diesels «
dispatchables »
. Elle a par ailleurs procédé
à une estimation du montant des appels d’offres relatif à la transition des cogénérations
gaz vers la biomasse/biogaz à 60 M€ (reconduction de la prévision 2017 dans la mesure
où les AO n’ont pas été attribués). Le montant budgétisé en LFI 2018 s’élève quant à
lui à 691,5 M€ dont 670 M€ pour le soutien à la cogénération et 21,5 M€ pour le soutien
86
COUR DES COMPTES
2.3.2.4
Les frais de support
Les dépenses de « frais de support » correspondent :
-
aux frais financiers couvrant les intérêts de la dette « historique »
d’EDF au titre des intérêts du déficit de compensation cumulé jusqu’en
2015 vis-à-vis de l’entreprise, résultant de l’arrêté du 13 mai 2016 et
ajusté par l’arrêté du 2 décembre 2016
62
pris en application de l’article
R. 121-31 du code de l’énergie, ainsi que les frais financiers dus au
titre des articles L.121-19-1 et L.121-41 du code de l’énergie (charge
ou produit respectivement ajoutés ou retranchés aux charges à
compenser pour les années suivantes) ;
-
aux frais de gestion de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) qui
assure, pour le compte de l’État, le versement des compensations aux
opérateurs mentionnés aux articles L. 121-6 et L. 121-35 du code de
l’énergie (
cf.
encadré
infra
et partie 3.1.5). Ce dispositif repose une
convention pluriannuelle 2016-2018.
En LFI 2017
63
, 99,5 M€ ont été inscrits au titre des intérêts de la dette
d’EDF, conformément au montant inscrit dans l’arrêté modificatif du 2
décembre 2016, et 300 000 € au titre des frais de gestion de la CDC.
L’ensemble est imputé en titre 6.
Pourtant, 120,76 M€ ont exécutés en 2017, dont 120,50 M€ pour les frais
financiers et 257 040 € pour les frais de gestion CDC. Un écart de 21 M€
concerne donc les frais financiers. Pour comprendre cet écart, il faut revenir
à la transition des cogénérations au gaz naturel vers la biomasse, l’appel d’offres de
transition vers le biogaz ayant été abandonné (voir annexe n°2). L’écart entre le montant
budgétisé et les prévisions de la CRE provient de la méthode de budgétisation pour
2018, différente de celle employée en 2017. En effet, pour 2018, les montants
budgétisés ont tenu compte des charges au titre de 2018 telles qu’évaluées par la CRE
mais également de la régularisation de 2016 et des reliquats antérieurs à 2016. Les
montants programmés et exécutés sont résumés en annexe.
62
Au total, durant la période couverte par l’échéancier prévisionnel, soit de 2016 à
2020, 5 779,8 M€ de remboursements et 389,1 M€ d’intérêts (en prenant en compte les
intérêts financiers au titre de 2013 et 2014) auront été versés à EDF. Sur cette période,
les intérêts de la dette d’EDF auront représenté 6,7 % du déficit à rembourser.
63
Pour 2018, 87,2 M€ ont été inscrits en LFI 2017 au titre des intérêts de la dette d’EDF,
conformément au montant inscrit dans l’arrêté modificatif du 2 décembre 2016, et
38 970 € au titre des frais de gestion de la CDC, soit un total de 87,24 M€. Dans sa
délibération du 13 juillet 2017, la CRE prévoyait 87,2 M€ pour les intérêts de la dette
« historique », -1,0 M€ de frais financiers au titre des articles L.121-19-1 et L.121-41
du code de l’énergie et 20 196 € pour les frais de gestion CDC (frais de 2018 de 73 440€
diminués de l’écart entre les frais prévisionnels et constatés de 2016).
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
87
au détail des montants relatifs à ces frais financiers et à leurs modalités de
paiement. Les frais financiers 2017 autres que ceux imputables à
l’échéancier de remboursement de la dette « CSPE historique » couverts
par l’arrêté du 2 décembre 2016 ont été évalués par la CRE à -1,3 M€ pour
2017
64
.
Toutefois les -1,3 M€ représentent un solde entre les montants de
frais financiers imputables au programme 345 et les montants imputables
au CAS
Transition énergétique (TE)
. Ainsi un montant de 21 M€ de frais
financiers était dû par l’État sur le programme 345 en 2017, alors que
22,3 M€ était dus par les opérateurs à l’État sur le CAS TE. Les montants
imputables au CAS
TE
ont été répercutés sur l’action n°1 du CAS
TE
(en
déduction des compensations de charges de service public dues) ; en
revanche les 21 M€ imputables au programme 345 ont été répercutés sur
l’action « frais de support » du programme.
La gestion des frais financiers tels que définis par la CRE prend ainsi
différentes formes : le paiement sur l’action « frais de support » des intérêts
de la dette historique, le paiement sur cette même action des autres frais
financiers imputables au programme 345 et la répercussion de ces mêmes
frais sur l’action n°1 du CAS TE pour la partie imputable au CAS.
Cette gestion présente d’importantes limites :
-
il n’existe pas de visibilité sur les sommes remboursées au titre de la
dette CSPE historique du fait de l’éclatement entre le CAS TE et le
programme 345 du remboursement du principal et du paiement des
intérêts ;
-
la gestion budgétaire des frais financiers au titre des L.121-19-1 et
L.121-41 du code de l’énergie n’est pas homogène entre le programme
345 et le CAS TE (dans un cas les paiements sont répercutés sur les
montants de charges à compenser sous la forme d’une contraction entre
dépenses et recettes, et pas dans l’autre).
La Cour réitère donc la recommandation énoncée dans la NEB 2016
relative au CAS
Transition énergétique
consistant à
revoir le périmètre
des dépenses prises en charge au titre du CAS et du programme 345
pour apprécier en coûts complets les dépenses liées au remboursement
de la dette cumulée vis-à-vis d’EDF (remboursement en principal et
intérêts) et d’unifier leur support budgétaire.
Elle préconise également
64
Dans sa délibération du 13 juillet 2016, la CRE prévoyait ainsi 98,1 M€ pour les frais
financiers, soit 99,4 M€ - 1,3 M€ (intérêts dette historique plus autres frais financiers
2017).
88
COUR DES COMPTES
une homogénéité de traitement des autres frais financiers entre le
programme 345 et le CAS.
2.3.3
La gestion extinctive des engagements de l’enveloppe
spéciale transition énergétique reste incertaine
L’enveloppe spéciale transition énergétique (ESTE), créée par l’article 20
de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique et
à la croissance verte a été dotée, au total de 750 M€ en AE (soit la totalité
de l’enveloppe prévisionnelle) et de 475 M€ en CP fin 2017.
2.3.3.1
Un dispositif juridiquement régularisé en mars 2016
La gestion de l’enveloppe spéciale de transition énergétique (ESTE) a été
confiée à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) par l’article 20 de la
loi précitée.
À la suite des remarques de la Cour des comptes dans le cadre de la note
d’exécution budgétaire 2015, le cadre de gestion a été régularisé sous la
forme d’un mandat de gestion au sens de l’article 40 de la loi n° 2014-1545
du 20 décembre 2014. Les opérations réalisées par la CDC pour le compte
de l’État sont désormais enregistrées au sein de la comptabilité générale du
ministère (avec reprise des opérations réalisées en 2015). L’État agit donc
en tant qu’ordonnateur mandant et la CDC en tant que prestataire
mandataire.
Les régularisations opérées par le ministère en 2016 à la suite des
observations de la Cour ne lèvent néanmoins pas toutes les difficultés de
gestion opérationnelle d’un dispositif dont la gestion financière et
comptable est écartelée entre la CDC et le CBCM Écologie, ce dernier étant
personnellement responsable devant le juge des comptes d’opérations qu’il
ne fait que constater
ex post
. La reddition des comptes 2016 de l’ESTE n’a
été réalisée que le 8 septembre 2017 et constatée par le CBCM dans une
note du 25 septembre 2017, soit postérieurement à la clôture des comptes
de l’État et à la promulgation de la loi de règlement pour 2016
65
.
La Cour observe que les services du ministère et ceux du CBCM ont mis à
profit l’année 2017 pour améliorer la sécurité juridique et financière de la
gestion de l’ESTE, indépendamment des arbitrages relatifs aux conditions
de sortie de ce dispositif.
65
Les éléments formels permettant la reddition des comptes 2016 ont été adressés par
la CDC à la direction des affaires financières du ministère le 27 juillet 2017.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
89
Compte tenu de la volumétrie des opérations à justifier, la CDC, transmet
désormais mensuellement l’ensemble des pièces justificatives du mois
écoulé. Les contrôles réalisés par le CBCM ont ainsi, par exemple, permis
d’identifier que des paiements d’acompte de 5 % à partir de mars 2017 ne
disposaient d’aucune base juridique. Par ailleurs, dans une note du 1
er
décembre 2017, le CBCM demande au ministère de définir un plan de
contrôle des demandes de paiement au niveau des actions des conventions.
Enfin, l’article 93 de la seconde loi de finances rectificative pour 2017
prolonge le mandat spécial de gestion de l’ESTE à la CDC, initialement
limité à la période 2015-2017, «
jusqu’à l’extinction de l’enveloppe
spéciale
». Ce même article autorise également «
Le ministre chargé de
l’écologie et les préfets de région
[…]
chacun en ce qui les concerne,
[à]
déléguer leur signature aux fonctionnaires et agents de l’État placés
respectivement sous leur autorité
», ce qui ajoute de la complexité aux
contrôles à réaliser par la CDC et par le CBCM sur la validité des
délégations de signature.
2.3.3.2
Un fonctionnement budgétaire toujours dérogatoire
Le régime juridique du mandat de gestion à la CDC a imparfaitement traité
la question de la consommation des autorisations d’engagement en
comptabilité
budgétaire.
Celles-ci
sont
actuellement
consommées
globalement, lors du versement de la « subvention » au compte de tiers géré
par la CDC, et non à la signature de chaque convention de financement qui
est pourtant l’acte qui engage juridiquement et budgétairement l’État.
Le suivi extrabudgétaire du dispositif réalisé par la CDC, en lien avec les
services du ministère chargé de l’écologie
66
, fait apparaître trois types
d’informations financières qui ne figurent pas dans Chorus :
-
Des « affectations » de crédits qui résultent des huit comités de
pilotage réunissant le ministre chargé de l’écologie, le ministre
chargé de l’économie et le ministre des finances, en présence du
directeur général de la CDC assurant le secrétariat. Les sept premiers
comités de pilotage se sont tenus avant le changement de
gouvernement en mai 2017, le dernier ayant été réuni le 8 août 2017
afin de désaffecter 50 M€ au profit de l’ANAH. Au 31 décembre
66
Jusqu’en mai 2017 le pilotage de l’ESTE par l’État était réalisé par une mission
spécifiquement constituée à proximité du cabinet de la ministre chargée de l’écologie,
composée de 7 ETP. Depuis l’été 2017, il a été intégré au sein de la direction générale
de l’énergie et du climat, et réduit à 2 ETP.
90
COUR DES COMPTES
2017, 700 M€ ont été affectés, 50 M€ de moins que l’enveloppe
initiale en raison de la désaffectation précédemment évoquée ;
-
Des « engagements » qui consolident les montants d’engagements
pris par le ministre chargé de l’écologie dans chacune des
conventions de financement. Au 31 décembre 2017, le total des
engagements s’élève à 678,9 M€, soit la quasi-totalité de l’enveloppe
affectée. La chronologie des engagements réalisés en 2017
(292,5 M€) montre que ceux-ci ont été réalisés de manière très
concentrée au cours du 1
er
trimestre de l’année ;
-
Des « paiements » qui consolident les montants payés au titre des
conventions. Au 31 décembre 2017, les paiements cumulés 2015-
2017 s’élèvent à 172,8 M€. Les paiements réalisés en 2017 (70,6 M€)
ne représentent que 10 % du total des engagements de l’ESTE.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
91
Tableau n° 23 :
Bilan des emplois de l’ESTE (2015-2017)
Source : Cour des comptes, d’après ministère. Tableau après désaffectation de 50 M€
en 2017, correspondant au rétablissement de crédits pour le versement d’une
subvention de 50 M€ au profit de l’ANAH par le programme 174.
Il en résulte des écarts significatifs entre la comptabilité budgétaire de
l’État d’une part, et la comptabilité générale de l’État et la comptabilité du
compte de tiers de l’ESTE d’autre part :
-
La comptabilité budgétaire de l’État enregistre une consommation
d’AE de 700 M€ (750 M€ minorés de 50 M€ qui ont fait l’objet d’un
rétablissement de crédits en 2017 pour financer le versement d’une
En M€
2016
2017
"Affecté"
cumulé
Engagé
cumulé
Payé
cumulé
"Affecté"
cumulé
net
Engagé
2017 net
Payé
2017
net
Engagé
cumulé
net
Payé
cumulé
net
Reste à
payer
TEPCV
566,80
359,86
58,62
607,71
246,92
48,11
606,78
106,74
500,04
Programme
Habiter mieux
ANAH
90,00
20,00
20,00
20,00
-
-
20,00
20,00
0,00
Aides au
transport
combiné
19,98
9,55
9,55
18,98
9,43
9,43
18,97
18,97
0,00
Matériel
épandage
10,00
5,00
5,00
10,00
5,00
0,00
10,00
5,00
5,00
Méthaniseurs
5,17
4,87
2,32
4,87
0,00
0,55
4,87
2,87
2,00
Appel à projet
villes
respirables
10,00
-
-
10,00
10,00
3,09
10,00
3,09
6,91
Appel à projet
Dynamic Bois
10,00
-
-
9,99
9,99
3,00
9,99
3,00
6,99
Appel à projet
Green tech
verte
10,00
-
-
2,50
2,25
1,47
2,25
1,47
0,79
Dépenses de
coalition
10,00
6,00
6,00
10,00
4,00
2,45
10,00
8,45
1,55
Expédition
Polar Pod
10,00
-
-
0,00
-
-
0,00
0,00
0,00
Programmes
de recherche
7,00
-
-
4,90
4,88
2,17
4,88
2,17
2,71
Frais de
gestion CDC
1,05
1,05
0,70
1,05
0,00
0,35
1,05
1,05
0,00
Total
750,00
406,32
102,18
700,00
292,47
70,62
698,79
172,81
525,98
92
COUR DES COMPTES
subvention de 50 M€ à l’ANAH) et une consommation de CP de
425 M€ (475 M€ minorés de 50 M€ qui ont fait l’objet du
rétablissement de crédits en 2017 précité), soit un reste à payer de
275 M€ ;
-
La comptabilité du compte de tiers de l’ESTE enregistre des
engagements de 748,79 M€ et des charges de 222,81 M€, avec un
reste à payer de 525,98 M€ ;
-
La comptabilité générale de l’État enregistre des charges de
172,81 M€, avec un reste à payer de 525,98 M€.
2.3.3.3
Des dépenses concentrées sur les subventions aux collectivités
territoriales
Les financements relatifs aux territoires à énergie positive pour la
croissance verte (TEPCV) au profit des collectivités territoriales
représentent 87 % des engagements cumulés et 62 % des paiements
cumulés. Ils représentent également 95 % des restes à payer.
Comme la Cour l’a déjà relevé dans ses
Notes d’exécution budgétaire
relatives à la mission
Écologie, développement et mobilité durables
2015
et 2016, plusieurs actions financées recouvrent partiellement ou totalement
le périmètre d’autres dispositifs d’intervention de l’État ou des opérateurs
relevant du ministère. Il en est ainsi des aides aux méthaniseurs (4,87 M€
engagés) versées par l’ADEME et les agences de l’eau, des aides à
l’épandage (10 M€ engagés) déjà attribuées par FranceAgriMer et les
agences de l’eau, des aides au transport combiné fluvio-maritime et
ferroviaire (19,98 M€ engagés), en cumul des aides supportées par le
programme 203, etc.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
93
Le versement de 50 M€ au profit de l’ANAH en 2017
La NEB 2015 notait que l’ESTE constituait un outil de débudgétisation,
puisque des subventions accordées à son titre se substituent à des
financements budgétaires ou les complètent. Il en a été ainsi, en 2015, du
financement d’une « dotation exceptionnelle de 20 M€ destinée à l’ANAH
pour le renforcement de ses actions de rénovation énergétique des
logements en 2015 ». La NEB 2016 relevait que ces crédits auraient
directement pu faire l’objet d’une inscription budgétaire sur le programme
135 –
Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat
, plutôt que de
transiter par l’ESTE.
En 2017, le ministère a partiellement tenu compte de ces observations en
procédant à une subvention budgétaire de 50 M€ au profit de l’ANAH à
partir du programme 174, donc sans passer par l’ESTE. Pour ce faire, il a
« désaffecté » 50 M€ de l’ESTE le 4 août 2017 et procédé à un
rétablissement de crédits vers le programme 174 du budget général.
Outre les interrogations sur la pertinence économique et budgétaire du
cumul de plusieurs dispositifs financiers de l’État, cette pratique peut
présenter des risques juridiques, notamment au regard du régime des aides
d’État, comme pour les aides aux méthaniseurs.
2.3.3.4
Un dispositif désormais fermé, mais présentant un coût à
terme encore incertain
Dans une note du 26 septembre 2017 aux préfets de région, le ministre
chargé de l’écologie a précisé les modalités de gestion extinctive de l’ESTE
en relevant «
une impasse de financement de 350 M€ [imposant], dans ces
conditions, de gérer les crédits disponibles avec le plus grand
discernement
». Cette note présente plusieurs mesures de contrôles à mettre
en oeuvre par les préfets de région et les DREAL destinées à réduire les
restes à payer. Cette note a été complétée d’une seconde datée du 20
novembre 2017 qui vient préciser les critères à prendre en compte pour le
contrôle du démarrage effectif des travaux avant le 31 décembre 2017 et
pour celui des délibérations préalables des collectivités territoriales. Ces
deux notes demandaient également aux préfets et DREAL d’identifier, au
sein des plus de 8 000 actions, celles qui ont démarré et celles qui n’ont pas
démarré et qui pourraient faire l’objet d’une annulation d’engagement.
Lors de l’instruction de la présente
Note
, il n’a pas été possible aux services
du ministère de préciser le taux de chute prévisionnel résultant du
recensement réalisé par les DREAL au cours du dernier trimestre 2017,
94
COUR DES COMPTES
« l’inventaire avec les services déconcentrés ne devant pas aboutir à un
bilan exploitable avant la fin 2018 »
.
Comme elle l’avait fait dans la NEB 2016, la Cour encourage l’État à avoir
une gestion des plus rigoureuses de la sortie du dispositif de l’ESTE, de
manière à limiter au maximum les besoins de paiement futurs.
2.3.4
Les autres dispositifs d’intervention sont très
diversifiés
2.3.4.1
Le morcellement des financements par le programme 113 –
Paysages, eau et biodiversité
Les dépenses de transfert exécutées en 2017 sur le programme 113 –
Paysages, eau et biodiversité
s’élèvent à 95,60 M€ en AE et 95,64 M€ en
CP, ce qui représente 1,5 % des AE et des CP de titre 6 de la mission. Le
taux de consommation par rapport aux crédit votés s’élève à 87% contre
92% en 2016.
Ces dépenses, discrétionnaires, représentent plus du tiers des crédits
consommés de ce programme. Quatre dispositifs (Biodiversité, Espaces
protégés, Milieux marins, Natura 2000) inhérents à l’action 7 « gestion des
milieux marins et biodiversité » mobilisent 93% des AE (soit 88,8 M€) et
des CP consommés (89,4 M€).
Les constats établis depuis 2014 quant au morcellement des financements
et à la multiplication des intervenants et des projets dans le cadre des
interventions financées par le programme 113 –
Paysages, eau et
biodiversité
(subventions à de nombreux organismes de statuts divers) sont
toujours d’actualité et conduisent à s’interroger leur degré de coordination
avec les opérateurs de l’État (agences de l’eau, AFB …) ou les
établissements publics locaux. À titre d’exemple, le programme
subventionne plus de 350 associations pour un montant unitaire moyen de
86 000 €.
2.3.4.2
Le programme 174 –
Énergie, climat et après-mines
Sur le programme 174 –
Énergie, climat et après-mines
, en dehors
du dispositif de l’enveloppe spéciale de transition énergétique, le périmètre
et le nombre de dispositifs d’intervention reste stable.
Comme en 2016, les crédits d’intervention ouverts du programme
174 (hors ESTE) diminuent de 10,4% en AE de 10,3% en CP entre 2016
et 2017 (contre respectivement 6,4% et 7,8% entre 2015 et 2016).
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
95
Ces dépenses de transfert restent majoritairement constituées des
subventions versées par l’État à cinq organismes qui servent des prestations
sociales aux mineurs et aux anciens salariés des offices d’électricité et du
gaz d’Algérie, du Maroc et de Tunisie. Ces prestations, qui sont des
dépenses de guichet, suivent l’évolution démographique de la population
bénéficiaire, et diminuent depuis 2008. La baisse est principalement due à
la subvention versée à l’ANGDM (338,5 M€ en 2017 contre 376,37 M€ en
2016, soit - 10 % par rapport à 2016 et -25% depuis 2014).
2.3.4.3
Le programme 181 –
Prévention des risques
Le programme 181 –
Prévention des risques
, représente moins de
1% des AE et CP des dépenses d’intervention de la mission avec
respectivement 42,2 et 45,3 M€ consommés.
Pour la deuxième année consécutive, l’évolution des dépenses
d’intervention de ce programme est notamment marquée par une
diminution de la consommation en AE et en CP de 7 %, malgré une hausse
des engagements sur le dispositif majeur (action 1 du programme)
représenté par les mesures liées aux plans de prévention des risques
technologiques (PPRT).
Le financement par l’État des mesures foncières décidées dans le
cadre des PPRT a ainsi évolué de la manière suivante.
Tableau n° 24 :
Évolution des concours de l’État aux mesures
foncières des PPRT (2015-2017)
2015
2016
2017
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI (en M€)
93,6
34,6
93,0
28,6
47,29
33,46
Exécution (en M€)
25,9
14,8
48,7
38,8
35,1
26,4
% exécution/LFI
27,7
42,77
52,4
135,6
61,5
63,6
Sources : LFI et CHORUS.
Selon le ministère, la croissance des besoins en AE et CP au titre des PPRT
devrait se poursuivre dans les prochaines années compte tenu de l’état
d’avancement des procédures (les derniers PPRT approuvés ont souvent
des mesures foncières associées d’un montant élevé) et des actions
engagées pour faciliter et accélérer la mise en oeuvre effective des mesures
prévues par les PPRT approuvés, et notamment : l’ordonnance n° 2015-
1324 du 22 octobre 2015 ; l’instruction du Gouvernement du 31 mars 2016
96
COUR DES COMPTES
sur l’achèvement de la phase d’élaboration des PPRT ; une note technique
du 7 novembre 2017 relative à la mise en oeuvre des mesures alternatives
des PPRT.
Ainsi, selon le ministère, les pics d’AE sont prévus jusqu’en 2019 (les
derniers PPRT devraient être approuvés au plus tard en 2018). Les CP
s’étaleront sur encore 5 à 6 ans.
Lors des arbitrages de fin de gestion, l’engagement de la deuxième tranche
d’engagement du PPRT Vallée de la Chimie (8 M€) a été reporté sur 2018.
Les autres dispositifs
67
connaissent une hausse de consommation de 16%
en AE et 23% en CP par rapport à 2016, notamment par l’exécution des
travaux de mise en sécurité réalisés par le BRGM sur l’action 11 (3,4 M€
en AE et 5,1 M€ en CP), contrairement à 2016.
2.3.4.4
Le programme 205 -
Sécurité et affaires maritimes, pêche et
aquaculture
Les dépenses d’intervention du programme 205 -
Sécurité et affaires
maritimes, pêche et aquaculture
ont atteint 91,14 M€ en AE et 101,15 M€
en CP. Avec une consommation de 72 M€ (AE=CP), l’action 3 « soutien à
la flotte de commerce » représente 70% des CP du programme en 2017.
Les dispositifs sociaux de soutien à la flotte concernent
principalement la compensation des exonérations de charges pour les
marins. Pour ces compensations, la consommation 2017 (72,0 M€) est en
hausse par rapport à 2016 (62,7 M€), à la fois en raison de la dynamique
propre des dispositifs, mais également d’un remboursement de charges à
Brittany Ferries autorisé par l’article 134 de la loi de finances rectificative
pour 2016.
Par ailleurs, la budgétisation 2017 au titre de ces dispositifs avait
pris en compte l’extension des exonérations prévue la loi n° 2016-816 du
20 juin 2016 pour l’économie bleue pour un montant de 19 M€. Ces crédits
n’ont pas été consommés et ont été partiellement recyclés vers d’autres
dispositifs du programme.
La LFI pour 2018 a prévu 17 M€ au titre de ce dispositif, ce montant ne
couvrant néanmoins pas le rattrapage 2017 et une demi-année 2016. En
outre, si la Commission européenne imposait, comme le craint le ministère,
d’étendre les exonérations de charges compensées par le programme 205 à
67
Risques naturels, prévention des inondations, après-mines et autres dispositifs.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
97
l’ensemble des navires sous pavillon d’un des pays de l’Union européenne,
et non plus sous seul pavillon français, un surcoût serait à envisager.
L’exercice 2017 constitue la dernière année de prise en charge par
le programme 205 des dispositifs d’intervention en faveur de la pêche,
composés presque exclusivement des contreparties nationales au fonds
européen des affaires maritimes et de la pêche (FEAMP) pour les années
2014 à 2020
68
. À ce titre, le ministère a procédé à l’engagement de
11,59 M€ et a versé 4,72 M€ à l’ASP au titre des paiements, très en-deçà
de la programmation de la LFI (20 M€). Les crédits non consommés au
titre du FEAMP ont été en partie recyclés au sein du programme 205,
notamment au profit des affaires maritimes.
Enfin, la subvention du programme à la société nationale de sauvetage en
mer (SNSM) a été portée à 4,2 M€, soit 0,7 M€ de plus que la subvention
récurrente (3,5 M€). Par ailleurs, par amendement au projet de loi de
finances rectificative pour 2016, une partie de la fiscalité sur les casinos
flottants a été affectée à la SNSM.
2.4
Les dépenses d’investissement et d’opérations
financières
En M€
AE
CP
LFI 2017
146,87
155,25
Exécution 2017
962,05
1 025,68
Source : Cour des comptes. Ces données concernent uniquement les dépenses
d’investissement et non les dépenses d’opérations financières (0,90 M€ en AE et
2,14 M€ en CP).
Les dépenses d’investissement étaient programmées en LFI à hauteur de
146,87 M€ en AE et 155,25 M€ en CP – en nette baisse par rapport à 2016
(-42,10 M€ en AE et -33,62 M€ en CP en raison principalement d’une plus
faible budgétisation des crédits d’investissement en faveur du réseau
routier national sur le programme 203 –
Infrastructures et services de
transports
).
68
Le FEAMP a connu un démarrage tardif, puisque le programme opérationnel n’a été
approuvé qu’en décembre 2015 et que la direction des pêches maritimes et de
l’aquaculture n’a été désignée autorité de gestion qu’en 2016.
98
COUR DES COMPTES
Comme chaque année, le niveau de dépenses d’investissement exécutées
excède très largement les crédits ouverts en LFI en raison de l’importance
du financement par voie de fonds de concours : l’évaluation des
rattachements en titre 5 de la LFI 2017 atteignait 1 011,37 M€ en AE et
1 089,07 M€ en CP (dont 1 002,90 M€ en AE et 1 080,02 M€ en CP pour
le seul programme 203). Une part minime des dépenses d’investissement
de la mission fait donc l’objet d’une autorisation parlementaire annuelle
dans le cadre de la loi de finances :
-
85% des crédits d’investissement consommés sur le périmètre de la
mission ne font pas l’objet d’une autorisation parlementaire ;
-
Pour le seul programme 203, ce taux atteint 86 % en 2017.
En exécution, les dépenses d’investissement (titre 5) de la mission
atteignent près de 962,05 Md€ en AE et 1 025,68 Md€ en CP, en léger
retrait tant en AE (-71,69 M€) qu’en CP (-18,26 M€) par rapport à
l’exercice 2016.
La baisse de la consommation des CP tient principalement à une
contribution négative du programme 203 (-36,44 M€), partiellement
compensée par une hausse des dépenses d’investissement du programme
217 (+17,02 M€) principalement en raison du paiement des premiers loyers
du bail emphytéotique administratif de la paroi sud de l’Arche de la
Défense et des dépenses informatiques (projet OSHIMAE d’hébergement
interministériel et de
cloud
et projet RENOIRH de système d’information
pour les ressources humaines).
Finalement, les dépenses d’investissement de la mission restent à un niveau
très stable ; en effet celles-ci oscillent sur longue durée dans une fourchette
allant de 1,04 à 1,06 Md€ par an.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
99
Graphique n° 9 :
Dépenses d’investissement exécutées
Source : Cour des comptes. Exécution 2015 retraitée en AE de l’annulation de
817,4 M€ de titre 5 liée à l’indemnisation Écomouv’.
De manière constante, le programme 203 –
Infrastructures et services de
transports
représente une part majeure des dépenses d’investissement de la
mission : 97,7 % des AE et 96,8 % des CP.
À
99,4 %,
les
investissements
de
la
mission
concernent
des
immobilisations corporelles ; les investissements incorporels, notamment
en systèmes d’information, ne représentent que 5,98 M€ en AE et 5,66 M€
en CP pour l’ensemble de la mission
69
.
69
Les dépenses en faveur d’immobilisations incorporelles sont concentrées sur trois
programmes : le programme 217 (2,03 M€ en CP), principalement en raison du
développement du système d’information pour les ressources humaines RENOIRH
(1,63 M€ en 2017) ; le programme 203 (2,05 M€ en CP), principalement pour les
systèmes d’information relatifs au trafic routier et divers systèmes d’information relatifs
au transport routier, dont le celui afférent aux voitures de transport avec chauffeur
(VTC) ; le programme 205 (1,29 M€ en CP), essentiellement pour le renouvellement
du coeur du système d’information pour l’assistance aux missions de sauvetage des
CROSS.
100
COUR DES COMPTES
2.4.1
Plus du tiers des programmes d’investissements civils
de l’État sur le ministère de la transition écologique et
solidaire
Selon les données du Jaune 2018 « Évaluation des grands projets
d’investissements publics », les programmes d’investissement du ministère
de la transition écologique et solidaire supérieurs à 20 M€ sont au nombre
de 123 en 2017 (dont 117 pour les seuls transports), sur un total de 356
hors PNRU. Le coût médian de ces projets est de 150 M€.
Les programmes de la mission ont participé à l’obligation d’évaluation
préalable des investissements civils prévue à l’article 17 de la LPFP 2012-
2017 et par le décret n° 2013-1211 du 23 décembre 2013. Ce décret impose
de réaliser une contre-expertise indépendante pilotée par le CGI pour les
projets d’investissement supérieurs à 100 M€. Depuis 2014, 17 projets
relevant du périmètre du ministère ont été soumis à cette procédure, pour
un montant cumulé de près de 33 Md€. Près de la moitié des projets
concerne le réseau du Grand Paris express (pour plus de 18 Md€
d’investissements). Trois projets ont fait l’objet d’un avis défavorable ou
réservé du CGI : la section Orsay-Versailles de la ligne 18 du Grand Paris
express en 2015 ; la liaison autoroutière Toulouse-Castres en 2016 ; la gare
nouvelle de Bry-Villiers-Champigny en 2017.
Tableau n° 25 :
Avis du CGI sur les projets d’investissement du
ministère relevant d’une contre-expertise (2014-2017)
Avis du CGI
Nombre de
projets
Montant des
projets (M€)
Défavorable
1
2 860
Réservé
1
805
Favorable sous réserves
5
19 424
Recommandations
1
400
Favorable avec recommandations
6
12 234
Total général
17
32 863
Source : Cour des comptes, d’après CGI.
En 2017, le CGI a réalisé une contre-expertise sur quatre projets relevant
du périmètre du ministère : le pôle d’échange multimodal Lyon Part-Dieu
(avis favorable avec recommandations) ; le projet d’augmentation de
puissance du super calculateur de Météo France (avis favorable avec une
recommandation) le projet de construction de la gare nouvelle de Bry-
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
101
Villiers
Champigny
(avis
réservé
avec
deux
réserves
et
trois
recommandations) ; le projet Haute performance grande vitesse Sud-Est
(avis favorable avec deux recommandations).
Dans le secteur des transports, de nombreux projets identifiés par le
ministère, supérieurs à 100 M€, n’ont pas encore fait l’objet d’une contre-
expertise
70
.
Par ailleurs, la Cour regrette, comme dans la NEB 2016, que les projets
ayant donné lieu à une déclaration d’utilité publique modificative
postérieure à la publication du décret du 23 décembre 2013
71
ne fassent pas
l’objet d’une contre-expertise, en particulier ceux pour lesquels demeurent
de fortes réserves sur leur pertinence socio-économique. C’est en
particulier le cas du projet de canal Seine-Nord Europe, qui a fait l’objet
d’une déclaration d’utilité publique modificative par décret n° 2017-578 du
20 avril 2017.
2.4.2
Des dépenses d’investissement éparses hors
programme 203
Hors programme 203, les dépenses de titre 5 sont concentrées sur les
programmes 217 (9,34 M€ en AE et 23,21 M€ en CP), 205 (6,34 M€ en
AE et 4,84 M€ en CP), 181 (2,78 M€ en AE et
3,02 M€ en CP), 113
(3,30 M€ en AE et 1,43 M€ en CP). Les autres programmes de la mission
ne comportent aucune dépense d’investissement.
Concernant le programme 217, l’exécution est marquée par le paiement des
loyers d’investissement dus au titre du bail emphytéotique administratif
(BEA) de la paroi Sud de la Grande Arche de la Défense (14,7 M€ en CP)
70
Il s’agit des projets suivants : Contournement ferroviaire de l’agglomération
lyonnaise ; Interconnexion sud des LGV en Ile-de-France ; LGV Rhin Rhône – Branche
Est – Phase 2 ; LNMP – Ligne nouvelle Montpellier-Perpignan ; LNPCA – Ligne
nouvelle Provence Côte d’Azur – Sections de première priorité ; LNPN – Ligne
nouvelle Paris-Normandie ; POCL – Paris Orléans Clermont Lyon ; Ligne ferroviaire
Roissy-Picardie ; Aménagement à grand gabarit de la Seine entre Bray-sur-Seine et
Nogent-sur-Seine ;
MAGEO - Mise au gabarit européen de l’Oise entre Creil et
Compiègne ; Prolongement de la ligne 11 à Noisy-Champs ; Noeud ferroviaire de
Brétigny.
71
L’article 6 de ce décret précise : «
Les projets dont l’enquête publique, au sens des
articles L. 1 et suivants du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et
L. 123-1 et suivants du code de l’environnement susvisés, est achevée ou en cours à la
date d’entrée en vigueur du présent décret ne sont pas soumis aux dispositions de son
article 3
».
102
COUR DES COMPTES
et les échéances du plan de financement du bail à construction du siège de
la DEAL Guadeloupe (0,8 M€ en CP).
Les principales dépenses d’investissement supportées par le programme
205
en
2017
concernent
le
renouvellement
du
patrouilleur
en
remplacement de l’OSIRIS dans l’océan Indien (3,26 M€ en AE
uniquement), l’achat de deux embarcations pour le contrôle des pêches et
de l’environnement marin, le remplacement de la toiture du centre
POLMAR de Brest, la fourniture de la lanterne du Phare des Pierres Noires
ainsi que le renouvellement du coeur du système d’information pour
l’assistance aux missions de sauvetage SeaMIS.
Le programme 113 porte principalement des investissements relatifs à la
continuité écologique des cours d’eau en supprimant les ouvrages
artificiels (barrages, seuils, digues, protection des berges). La plupart de
ces investissements font l’objet d’un financement par voie de fonds de
concours de la part des agences de l’eau. C’est notamment le cas pour
l’arasement des barrages de la Sélune (Manche), dont celui de Vezins
appartient à l’État. Le coût du projet a été estimé à 38,5 M€, financés à
100% par un fonds de concours en provenance de l’Agence de l’eau Seine-
Normandie. Au 31 décembre 2017, 25 M€ de fonds de concours avaient
été rattachés au programme 113 afin de permettre le financement des
travaux consistant notamment aux vidanges et curages des lits mineurs et
du barrage lui-même.
2.4.3
Des investissements du programme 203 concentrés sur
les infrastructures routières
Les dépenses d’investissements exécutées par le programme 203 –
Infrastructures et services de transports
(993,18 M€ en CP) recouvrent
presque exclusivement des investissements dans le domaine routier
(98,8 %). Les dépenses d’investissement hors investissements routiers du
programme 203 -
Infrastructures et services de transports
sont en baisse
de 9,67 M€ par rapport à 2016, principalement en raison de moindres
investissements directs de l’État dans le mode ferroviaire (suppression des
passages à niveau).
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
103
Graphique n° 10 :
Répartition des investissements du programme
203 en 2017 (en CP)
Source : Cour des comptes, d’après restitutions Chorus.
2.4.3.1
Des investissements aéroportuaires concentrés en outre-mer
Programmés à hauteur de 6,56 M€ en AE et 14,91 M€ en CP, les
investissements aéroportuaires ont été exécutés à hauteur de 5,14 M€ en
AE et 13,02 M€ en CP. Hors dépenses consacrées au projet aéroportuaire
de Notre-Dame des Landes, la plupart des investissements ont été
consacrés aux aéroports de Wallis-et-Futuna et de Saint-Pierre-et-
Miquelon (1,00 M€ en AE et 6,42 M€ en CP). Par ailleurs, le ministère a
poursuivi les dépenses d’acquisition foncière pour l’aéroport du Mulhouse-
Bâle et a procédé au remboursement du solde des emprunts garantis par
l’État au titre de l’ancien exploitant des aéroports d’État de Polynésie
française.
Comme les années précédentes, le programme 203 a supporté plusieurs
dépenses au titre du projet d’aéroport de Notre-Dame des Landes, mais
dans des proportions très faibles au regard de l’engagement de l’État de
financer à hauteur de 56 M€ le contrat de concession. Les dépenses
constatées en 2017 s’élèvent à 0,37 M€ en AE et 0,04 M€ en CP, très
majoritairement consacrées aux prestations d’assistance juridique de la
DGAC dans le cadre de la réflexion sur l’avenir du contrat de concession.
104
COUR DES COMPTES
2.4.3.2
Des coûts de sortie du contrat relatif à l’écotaxe poids lourds
en passe d’être soldés
Les coûts de sortie du contrat relatif à la mise en oeuvre de l’écotaxe poids
lourds (957,58 M€ majorés de 10 M€ au titre des engagements de
sauvegarde) ont été engagés en 2015 sur le programme 203 par minoration
de l’engagement initial du contrat de partenariat réalisé en octobre 2011.
En 2015, le Gouvernement a fait le choix d’étaler jusqu’en 2024 le
paiement de la dette Dailly, avec des annuités de l’ordre de 50 M€. Comme
l’a relevé la Cour dans son insertion au
Rapport public annuel pour 2017
,
ce choix occasionne un surcoût net de 35,4 M€ par rapport à un
remboursement intégral dès 2015.
En 2017, le programme 203 a supporté une dépense de 47,82 M€ (dont
33,89 M€ en titre 5 et 13,93 M€ en titre 3) à ce titre, complétée d’autres
dépenses pour 0,15 M€ au titre notamment des frais de stockage annuels
des équipements désormais inutiles.
La perspective du solde des coûts de sortie du contrat de
partenariat relatif à l’écotaxe poids lourds
L’étalement du remboursement des dettes Dailly jusqu’en 2024 n’était
rendu possible que par la subsistance de la société Ecomouv’, titulaire du
contrat de partenariat relatif à l’écotaxe poids lourds. Or, cette société ayant
soldé l’intégralité de son passif social (plan de sauvegarde pour l’emploi de
ses salariés) en 2017, sa liquidation est apparue inéluctable pour le
ministère, remettant ainsi en cause la base juridique de l’étalement des
remboursements.
Par un amendement au second projet de loi de finances rectificative pour
2017, le Gouvernement a ouvert la voie d’un remboursement anticipé de la
dette Dailly résiduelle, en majorant la fraction de TICPE affectée à l’AFITF
de 339 M€ (article 2 III. de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de
finances rectificative pour 2017). Cette fraction est spécifiquement
«
consacrée, à hauteur de 339 millions d’euros, au remboursement de la
dette de la société Ecomouv’
». Le montant de 339 M€ résulte de la somme
du capital restant à rembourser à la Caisse des dépôts et consignations
(CDC) et aux banques commerciales (295 M€), aux intérêts résiduels
(7,9 M€) et à une estimation des frais de débouclage des instruments de
couverture (36 M€).
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
105
Malgré l’ouverture des crédits au profit de l’AFITF, il n’a pas été procédé à
leur rattachement par voie de fonds de concours au programme 203 avant la
fin de l’exercice 2017. Les discussions sont en cours sur les modalités du
remboursement anticipé, qui pourrait avoir lieu en 2018. Il existe encore une
incertitude sur le montant des frais débouclage des instruments de
couverture.
À ces coûts pourrait s’ajouter une éventuelle condamnation de l’État à la
suite des demandes indemnitaires formulées par plusieurs sociétés
habilitées de télépéage pour 270 M€. Les contentieux sont en cours.
2.4.4
Une politique d’investissement en infrastructures de
transport dépassant les strictes dépenses
d’investissement
L’effort de l’État en matière d’investissements en infrastructures de
transport ne se limite pas aux crédits exécutés en titre 5 sur le programme
203, mais inclut également les financements exécutés en titre 6 au profit
d’opérateurs maîtres d’ouvrages (SNCF Réseau, SNCF, RATP, STIF,
collectivités territoriales, etc.) pour les CPER, et les versements
directement réalisés par l’AFITF (1 010,92 M€ en 2017).
106
COUR DES COMPTES
Schéma n° 2 :
Flux simplifiés de financement des infrastructures et
services de transports en 2017 (en CP)
Source : Cour des comptes, d’après données d’exécution Chorus, DGITM et AFITF.
Les ressources des dépenses d’investissement exécutées au programme
203 -
Infrastructures et services de transports
sont très minoritairement
issues de crédits votés en LFI ayant fait l’objet d’une autorisation
parlementaire. Elles ne représentent que 14 % des CP de titre 5 exécutés en
gestion 2017 et sont complétées par des crédits de fonds de concours
72
,
issus principalement de l’AFITF et, dans une moindre mesure, des
collectivités territoriales.
2.4.5
Une tendance à la reprise des investissements en faveur
du mode routier interrompue en 2017
La tendance à la reprise des investissements en faveur du mode routier, qui
avait marqué l’exécution 2015 et s’était poursuivie en 2016, s’est inversée
72
Les fonds de concours rattachés au programme 203 en gestion 2017 s’élèvent à
1 715,31 M€ en AE et 1 698,77 M€ en CP, dont 1 180,67 M€ en AE et 1 118,96 M€ en
CP sont en provenance de l’AFITF.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
107
en 2017. Les dépenses totales en faveur du mode routier atteignent
1 241,6 M€ en AE et 1 299,2 M€ en CP, en baisse de 80,6 M€ en AE et de
62,8 M€ en CP par rapport à 2016.
2.4.5.1
Des dépenses de développement du réseau routier stables
Les dépenses d’investissement en développement (547,52 M€ en AE et
619,32 M€ en CP) sont stables en CP et en baisse de 57,5 M€ en AE par
rapport à 2016. Pour environ la moitié d’entre elles (299,62 M€ en AE et
287,06 M€ en CP), elles correspondent aux engagements pris dans le cadre
du volet routier des CPER 2015-2020. Deux contrats de partenariat public-
privé en cours ou résilié représentent des dépenses significatives en
investissement de développement routier : les loyers d’investissement de
la liaison autoroutière L2 à Marseille (25,44 M€ en CP)
73
et les
remboursements de la dette Dailly du contrat relatif à l’écotaxe poids
lourds (33,89 M€).
2.4.5.2
Des investissements en entretien routier globalement en baisse
Après une forte progression constatée ces dernières années (passant de
337,68 M€ en 2014 à 401,54 M€ en 2015 et à 486,91 M€ en 2016, soit une
progression de près de 150 M€ entre 2014 et 2016), les dépenses en matière
d’entretien routier (442,80 M€) sont en baisse de 44 M€ en 2017.
Cette baisse est principalement due à un nouveau très fort recul (-23,64 M€
entre 2016 et 2017) des dépenses de mise en sécurité des tunnels, qui ont
baissé de plus de 100 M€ entre 2012 et 2017, passant de 147,38 M€ à
39,14 M€.
Après un très net rattrapage des dépenses de régénération du réseau routier
national depuis 2012, ces dépenses dont désormais stabilisées à 276,76 M€
en CP (275,19 M€ en 2016).
L’effort consacré par l’État en matière de régénération routière est loin
d’avoir été accompagné d’un effort du même ordre en matière d’entretien
préventif des chaussées : les moyens qui y ont été consacrés en 2017
(35,59 M€ en CP) enregistrent une nouvelle baisse de 4,86 M€, après -
11,53 M€ en 2016, -6,2 M€ en 2015 et -7,3 M€ en 2014.
73
Le contrat de partenariat public-privé pour la réalisation de la liaison autoroutière de
la L2 à Marseille a été engagé en 2013 pour 575,28 M€.
108
COUR DES COMPTES
Graphique n° 11 :
Évolution de la structure des dépenses
d’investissement en entretien routier (en CP)
Source : Cour des comptes, d’après restitutions Chorus.
Les crédits d’entretien routier supportent également les loyers du contrat
de partenariat public privé relatif aux centres d’entretien et d’intervention
routiers (CEI). Ils s’élèvent à 24,43 M€ en 2017, dont 6,08 M€ exécutés en
titre 5.
2.4.5.3
Une stabilisation, après un quasi-triplement depuis 2012, des
dépenses de régénération routière
Les dépenses totales (tous titres) de régénération routière atteignent
295,25 M€ en CP, dont la très grande majorité est exécutée en titre 5
(276,76 M€).
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
109
Graphique n° 12 :
Évolution comparée des dépenses d’investissement
de régénération routière (en CP) et de l’indicateur de l’état du réseau
routier national
Source : Cour des comptes, d’après restitutions Chorus. RAP et PAP du prog. 203.
L’analyse de moyen terme de l’évolution de ces dépenses montre un effort
très sensible du programme en faveur des investissements de régénération
routière, qui a été multiplié par 2,6 entre 2012 et 2016. La progression des
moyens consacrés à la régénération en 2016 (+71 M€ en AE et CP en 2016,
après +71 M€ en AE et +47 M€ en CP en 2015) résulte essentiellement du
plan de relance de l’entretien routier doté de 120 M€ et financé par voie de
fonds de concours par l’AFITF (
cf. infra
).
Si ces moyens n’ont pas évolué en 2017, la loi de finances pour 2018
prévoit un accroissement global des dépenses de régénération routière de
100 M€
financés
par
l’AFITF
dans
le
cadre
du
Grand
Plan
d’investissement (GPI).
Comme l’avait déjà relevé la NEB 2016 de la mission
Écologie,
développement et mobilité durables
, l’indicateur composite de l’état des
chaussées du réseau routier national ne reflète pas l’effort financier
consacré à la régénération routière depuis 2012. En effet, cet indicateur –
l’image qualité du réseau routier national (IQRN) – continue de se dégrader
en 2017. La méthodologie de calcul de l’IQRN, revue en 2017, est fondée
sur un note globale calculée en moyenne des surfaces sur les trois années
glissantes précédentes, si bien que le résultat de l’indicateur en 2017 ne
110
COUR DES COMPTES
prend complètement en compte que les investissements réalisés en 2014 et
antérieurement, et partiellement ceux réalisés postérieurement. Il en résulte
une forte inertie des résultats de cet indicateur, qui pèse sur le niveau des
dépréciations des actifs du réseau routier non concédé dans la comptabilité
patrimoniale de l’État.
2.4.6
Des engagements au titre des CPER légèrement accrus
à l’issue de la réforme régionale
La génération 2015-2020 de contrats de plan État-régions et assimilés
retenait des engagements totaux pour les programmes de la mission de
7,02 Md€, dont 6,84 Md€ par le programme 203. Ces engagements étaient
complétés par ceux de plusieurs opérateurs, dont les agences de l’eau,
l’ADEME, l’AFB, VNF, mais également par le Fonds Barnier. Hors
programme 203 et AFITF, les engagements étaient répartis entre le
programme 113 (1,62 Md€, dont 1,46 Md€ pour ses opérateurs), le
programme 181 (0,74 Md€, quasi exclusivement par l’ADEME) et les
programmes 174 (9 M€) et 217 (5,3 M€).
La renégociation des CPER en 2016-217 à l’issue de la réforme régionale
et du plan d’urgence pour la Guyane n’a concerné que le programme 203
qui a vu ses engagements alourdis de 378 M€ à 7,22 Md€.
Engagements des CPER 2015-2020 à l’issue des avenants négociés
en 2016 et 2017
Source : ministère, projets annuels de performance.
Pour le programme 203, le niveau d’exécution du CPER 2015-2020 semble
en-deçà des estimations initiales d’engagement et de paiement : selon le
ministère, les opérations auraient été engagées en AE à hauteur de 29 %
(dont 9,7 % en 2017, soit 702 M€) et les paiements cumulés atteindraient
9 % de l’enveloppe totale (dont 5 % en 2017, soit 374 M€).
Routes
Transports
ferroviaire et
collectif
Fluvial
Portuaire
Total
CPER 2015-2020
3 332,00
3 473,95
2,40
255,32
7 063,68
179,31
7 242,99
CPIER Seine
0,00
51,36
0,00
90,32
141,68
141,68
CPIER Rhône
0,00
0,00
0,00
14,16
14,16
14,16
Total
3 332,00
3 525,31
2,40
359,80
7 219,52
179,31
7 398,83
Total général
Programme 203
Autres
programmes
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
111
2.5
Le financement des opérateurs
Le périmètre des opérateurs principaux de la mission comprend
34 établissements publics (27 EPA, 4 EPIC, 3 EPSCP), une association et
un GIP. Il a connu une évolution notable en 2017 avec la mise en place de
l’Agence française pour la biodiversité (AFB), qui regroupe l’agence des
aires marines protégées (AAMP), l’office national de l’eau et des milieux
aquatiques (ONEMA), l’établissement public « parcs nationaux de
France » (PNF) et le GIP « atelier technique des espaces naturels »
(ATEN). La mise en place en cours d’année 2017 de la Société du canal
Seine-Nord Europe n’a pas permis de formellement intégrer cet
établissement dans la liste des opérateurs de l’État relevant de la mission.
Dix opérateurs ne reçoivent aucune ressource en provenance du budget
général : l’Agence de financement des infrastructures de transport de
France (AFITF), l’Établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF), la
Société du Grand Paris (SGP), les six agences de l’eau ainsi que l’Agence
de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), pour la
dernière fois en 2017. En effet, la loi de finances pour 2018 prévoit que le
financement de l’ADEME par l’État sera constitué en 2018 de dotations
budgétaires sur le programme 181, à hauteur de 612,7 M€.
2.5.1
Les ressources financières allouées par l’État : le poids
toujours croissant des recettes issues d’impôts et taxes
affectées
En 2017, les financements sur crédits budgétaires en provenance des
programmes de la mission représentent 1,38 Md€ en exécution (1,50 Md€
en LFI). À ces derniers s’ajoutent 6,4 Md€ de recettes affectées (6,07 Md€
prévus par la LFI 2017).
Tableau n° 26 :
Évolution des ressources des opérateurs
principaux de la mission (périmètre courant)
En M€
LFI
2016
Exe.
2016
LFI
2017
Exe.
2017
Subventions pour charges de service
public
1 007,9
967,64
1040,02
951,83
Transferts
424,5
389,2
391,16
355,29
Dotations en fonds propres
1
71,5
71,5
71,95
Taxes affectées
5 742,2
5 869,2
6 067,56
6 403,50
Total
7 175,6
7 226,8
7 570,24
7 782,57
Source : Cour des comptes, d’après données du MEEM.
112
COUR DES COMPTES
D’autres financements viennent compléter ces ressources, mais seul leur
montant inscrit dans les budgets initiaux 2017 des opérateurs est, à ce jour,
disponible. Ils comprennent notamment plus de 635 M€
de ressources
propres, dont une part non déterminée est constituée par des reprises sur
provisions.
Les produits anticipés par les opérateurs pour la construction de leurs
budgets initiaux de 2017 s’élevaient donc à 8,3 Md€.
À périmètre courant, les ressources des opérateurs progressent de 7,7% en
exécution 2017 par rapport à l’exécution 2016 (5,5% entre les deux LFI).
2.5.1.1
Les subventions pour charges de service public (SCSP)
Les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs
principaux de la mission s’élèvent à 951,83 M€ en exécution, contre
1 040,02 M€ prévus en LFI. Les crédits non consommés s’élèvent donc à
88,19 M€, soit plus du double du montant constaté en 2016 (40,29 M€),
traduisant le pilotage fin du versement des subventions allouées aux
opérateurs.
Le pilotage des SCSP paraît conforme à la circulaire relative à la gestion
budgétaire et comptable publique des organismes publics et des opérateurs
de l’État pour 2017
74
. Comme pour les années précédentes, des échanges
formalisés entre les responsables de programme et le CBCM ont permis
d’évaluer la situation financière de chacun des opérateurs ainsi que leur
capacité à compenser une diminution de SCSP par une mobilisation de leur
fonds de roulement
75
.
2.5.1.2
Les impôts et taxes affectés
Le montant des impôts et taxes affectés (ITAF) à des opérateurs de la
mission représente près des trois-quarts du montant total du produit des
impôts et taxes affectés aux opérateurs de l’État
76
. Les parts respectives des
agences de l’eau et de l’AFITF s’élèvent à 35% et 24%.
74
Circulaire n°DF-2B2O-16-3060 du 24 août 2016, laquelle prévoit entre autres
l’ajustement des calendriers de versement des subventions aux prévisions de trésorerie
des organismes et la pré-notification de la subvention nette de la réserve de précaution,
calcul de cette réserve par application de taux différenciés pour la part de subvention
couvrant des dépenses de personnels (0,5%) et pour celle couvrant des dépenses de
fonctionnement (8%).
75
Voir notamment les avis du CBCM sur les CRG n° 2.
76
Source : Jaune « opérateur de l’État » annexé au projet de loi de finances pour 2018.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
113
À périmètre courant, le montant total des impôts et taxes affectés aux
opérateurs de la mission progresse de plus de 9% par rapport à 2016, et
s’établit, en exécution, à 6,4 Md€.
Si le plafonnement des produits des impôts et taxes affectées, prévu par
l’article 46 (modifié) de la loi de finances pour 2012, permet, en principe,
de maîtriser les ressources allouées aux opérateurs, on constate le
relèvement de plusieurs plafonds en 2017. Les principaux concernent
l’AFITF, pour 364 M€ (358 M€ pour la fraction de TICPE « gazole »
77
, et
6 M€ pour la taxe d’aménagement du territoire due par les sociétés
concessionnaires d’autoroutes). La fraction de la taxe sur les locaux à usage
de bureau en Ile-de-France à destination de la SGP a également été relevée
de 15 M€, correspondant à l’affectation d’une partie de la fraction de la
taxe revenant auparavant au budget général.
À l’inverse, seul le plafond de la taxe additionnelle à la taxe sur les
installations nucléaires de base (affectée à l’ANDRA) a été abaissé de 5 M€
en 2017.
Les reversements au budget de l’État des fractions de produits supérieures
au plafond (« écrêtements ») s’élèvent à 168,9 M€ et portent d’une part sur
la TGAP affectée à l’ADEME et d’autre part sur le droit de sécurité affecté
à l’EPSF
78
.
2.5.1.3
Des prélèvements sur fonds de roulement pour 227 M€
Plusieurs opérateurs ont contribué à l’équilibre du budget général par un
prélèvement sur leurs fonds de roulement. Il s’agit des agences de l’eau
(pour 175 M€, comme en 2015 et 2016
79
) de l’établissement public de
sécurité ferroviaire (EPSF) pour un montant de 25 M€
80
et de l’AFB pour
27 M€
81
.
77
Dont 339 M€ aux fins d’un remboursement unique de la dette Dailly du contrat
écotaxe (article 2-III de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances
rectificative pour 2017).
78
En 2016, les reversements au budget de l’État étaient de 82,69 M€ et concernaient
quatre opérateurs rattachés à titre principal à la mission (ADEME, AFITF, CELRL,
EPSF).
79
I de l’article 32 de la LFI pour 2015.
80
XII de l’article 36 de la LFI pour 2017.
81
II de l’article 4 de la LFR de fin d’année 2017.
114
COUR DES COMPTES
2.5.2
L’augmentation globale des dépenses au bénéfice de
quelques opérateurs principaux
Par rapport à 2016, les opérateurs de la mission prévoyaient une
progression de près de 15% de leurs dépenses en 2017 (+1,3 Md€)
82
. Cette
augmentation résulte principalement de l’augmentation des dépenses de la
SGP et de l’AFITF (respectivement + 643,1 M€ et + 321,8 M€).
Pour la SGP, cela correspond à l’entrée dans la pleine phase de travaux du
Grand Paris Express. S’agissant de l’AFITF, cela résulte principalement de
la montée en charge des grands projets ferroviaires, ainsi que des
infrastructures routières.
Graphique n° 13 :
Structure des dépenses des opérateurs principaux
de la mission par nature en 2017 (en M€)
Source : Cour des comptes, d’après le projet annuel de performance de la mission
annexé au PLF 2018.
La progression globale des charges de personnels, bien que limitée à 0,7%,
ne respecte pas l’évolution annuelle moyenne de la masse salariale des
opérateurs de l’État prévue par la LPFP 2014-2019 (qui la limite à 0,3%).
Quatorze opérateurs respectent toutefois ce plafond d’évolution et onze
d’entre eux prévoyaient même de réduire leurs dépenses de personnel entre
2016 et 2017. L’augmentation globale de la masse salariale des opérateurs
résulte principalement de l’AFB et de la SGP. Ainsi, les moyens en
personnel de l’AFB augmentent de 10% (+7,56 M€) par rapport à la
somme des moyens en personnel des quatre opérateurs qui l’ont composé,
probablement en raison de l’engagement pris par le précédent Président de
82
Source : budgets initiaux 2016 et 2017 des opérateurs présentés dans les PAP 2017
et 2018 de la mission annexés aux projets de lois de finances.
Pers.;
1 480,21
Fonct.;
994,67
Interv.;
5 702,63
Invest.;
1 467,13
Env.
recherche;
27,59
Pers.
Fonct.
Interv.
Invest.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
115
la République d’augmenter ses effectifs de 50 ETPT. Les moyens en
personnel de la SGP augmentent quant à eux de 3 M€ (+11,5%) suite à
l’augmentation des effectifs décidée antérieurement.
La prévision des dépenses de fonctionnement est en hausse de 75,6 M€
(soit +8,2%) et résulte principalement de l’augmentation attendue des
dépenses de fonctionnement de l’ANDRA (+45 M€) et de la SGP
(+34,3 M€).
Les dépenses d’intervention sont elles aussi en hausse (+ 619,5 M€, soit
+12,2%), essentiellement en raison de l’augmentation des dépenses
d’intervention de l’AFITF (+345,7 M€), de la SGP (+125,6 M€), et des
agences de l’eau (+110,2 M€).
Enfin, la hausse des investissements (+550,5 M€, soit +60,1%) est
principalement due à l’augmentation des dépenses d’investissement de la
SGP (+480,2 M€) et de VNF (+79,6 M€).
La mise en place par le secrétariat général du ministère du réseau des
responsables financiers des opérateurs ne permet donc pas encore
réellement d’améliorer la qualité du pilotage des dépenses de ces derniers.
Comme les années antérieures, la Cour constate que les opérateurs financés
partiellement ou totalement par la fiscalité affectée ont anticipé, dans leurs
budgets initiaux, une augmentation de leurs dépenses (Agences de l’eau,
CNLRL, ONCFS, ADEME, ANDRA, AFITF, SGP et VNF). En
complément du plafonnement des ressources affectées aux opérateurs, un
mécanisme destiné à moduler le montant des produits d’impôts et de taxes
affectés en fonction du niveau du fonds de roulement des opérateurs qui en
bénéficient pourrait également se révéler utile dans le pilotage des
dépenses de ces derniers.
2.5.3
Une diminution des effectifs sous plafond en partie
compensée par une augmentation des effectifs hors
plafond
Le plafond des effectifs des opérateurs de la mission a été fixé en LFI à
20 237 ETPT (20 478 ETPT en 2016, soit -241 ETPT et -1,2%). En
exécution, il a été consommé à hauteur de 19 941 ETPT. Les principaux
contributeurs à la diminution globale des effectifs sont les agences de l’eau,
le CEREMA et Météo-France.
Si tous les opérateurs, à l’exception de l’ADEME et des Parcs nationaux
(+3 chacun), respectent leur plafond d’emplois, la contrainte que ce dernier
116
COUR DES COMPTES
représente pour la maîtrise des effectifs réels demeure toutefois, comme en
2016, relative :
-
Certains opérateurs ont vu leur plafond d’emplois abaissé en LFI mais
ils ont tout de même augmenté leurs effectifs réels. Comme en 2016,
l’ANDRA est concernée (-4 ETPT en LFI mais +36 ETPT en
exécution). De même, alors que leurs plafonds d’emplois ont été
maintenus en LFI, l’ENPC et l’ENSM voient leurs effectifs réels
progresser (respectivement +4 et +1 ETPT).
-
L’ADEME et la SGP ont bénéficié d’un relèvement du plafond
d’emplois pour augmenter leurs effectifs réels (respectivement +3 et
+20 ETPT).
-
En matière de réduction de leurs effectifs, les agences de l’eau, le
CEREMA, Météo-France sont allées au-delà de l’objectif fixé en LFI.
D’autres ont réduit leurs effectifs dans des proportions comparables à
la réduction de leur plafond d’emplois (IGN, ONCFS, Parcs
nationaux).
La loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019 fixe à 2%
le «
taux d’effort moyen
» de diminution des effectifs des opérateurs
relevant des secteurs «
non prioritaires
». Alors que le plafond d’emplois
des opérateurs a diminué de -2,2% entre 2015 et 2016, il n’a diminué que
de -1,2% entre 2016 et 2017 à périmètre courant.
En ce qui concerne l’exécution, la diminution des effectifs atteint -1,6% (-
332 ETPT).
En revanche, comme en 2016, on constate une progression des effectifs
hors plafond : 98 ETPT supplémentaires ont été recrutés par rapport à 2016
(+8,2%).
2.5.4
Les contrats d’objectifs et de performance : une tutelle
à renforcer
Trois opérateurs de la mission, relevant tous du programme 203, ne sont
pas dotés d’un contrat d’objectifs et de performance – COP (AFITF, SGP,
VNF), en dépit de leur substantielle participation aux objectifs du
programme 203 et de l’ampleur de leurs ressources.
Il est d’autant plus surprenant que l’élaboration d’un COP pour la SGP
(dont les dirigeants ne disposent pas non plus d’une lettre de mission) ne
soit pas envisagée à ce stade, alors même que les derniers travaux de la
Cour sur la SGP ont montré la nécessité de renforcer le rôle et la
coordination des tutelles sur l’établissement. Le ministère considère à
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
117
l’inverse que l’appui d’un COP pour la SGP est moins nécessaire que pour
d’autres opérateurs, dans la mesure où les objectifs assignés à la société
sont clairement définies dans la loi n° 2010-597 susvisée et que plusieurs
mesures spécifiques sont mises en oeuvre (audition du président du
directoire pressenti par le Parlement, comités de pilotage et, plus
récemment, comité des tutelles).
S’agissant de VNF, seule une lettre de mission était en cours d’élaboration
au moment de l’élaboration du PLF 2018
83
, le ministère précisant que le
COP était «
en cours de renouvellement
» depuis 2014 et que «
le sujet est
toujours dans les priorités de la tutelle transport pour 2018
».
Une remarque identique peut être faite pour l’IGN, alors que le précédent
contrat s’est achevé en 2016. Si le ministère précise que la négociation d’un
nouveau contrat de performance a été lancée à la toute fin 2017, cela paraît
bien tardif au regard des enjeux majeurs d’évolution du modèle d’affaires
de l’établissement.
S’agissant de l’AFB, une feuille de route de l’action de l’agence avait été
établie pour 2017, se déclinant autour de sept axes de travail. La rédaction
du contrat d’objectifs et de performance de l’opérateur a commencé fin
2017 et devrait s’achever début 2018.
L’élaboration du COP du CEREMA paraît avoir souffert des difficultés
institutionnelles rencontrées par le centre. Sa mise en oeuvre, prévue pour
2017, semble avoir été repoussée.
Le COP de l’ENTPE, censé couvrir la période 2016-2020 était toujours en
cours d’élaboration fin 2017. Il devrait être signé à l’automne 2018 d’après
le ministère, ce qui prive l’exercice de son sens..
2.5.5
La Société du Canal Seine Nord Europe
2.5.5.1
En l’attente d’une éventuelle évolution statutaire, la question
de la qualification d’opérateur de l’État mérite d’être posée
L’ordonnance n°2016-489 du 21 avril 2016 relative à la Société du Canal
Seine-Nord Europe a créé un établissement public de l’État à caractère
industriel et commercial (EPIC) dénommé « Société du Canal Seine Nord
Europe » (SCSNE), placé sous la tutelle du ministre chargé des transports.
Sa mission principale est de réaliser l’infrastructure fluviale reliant les
bassins de la Seine et de l’Oise au réseau européen à grand gabarit entre
83
Source : Jaune « Opérateurs de l’État », annexé au projet de loi de finances pour 2018.
118
COUR DES COMPTES
Compiègne et Aubencheul-au-Bac. Le décret n°2017-427 du 29 mars 2017
relatif à la société du canal Seine-Nord Europe précise les modalités de
gouvernance et de contrôle de cet EPIC, fortement inspirées de la Société
du Grand Paris.
Jusqu’à l’entrée en vigueur de ce décret, c’est Voies navigables de France
(VNF) qui effectuait les dépenses consacrées à ce projet dans le cadre d’un
service à comptabilité distincte (SACD)
84
. L’EPIC a voté son propre
budget pour 2017 le 5 mai 2017
85
.
La SCSNE ne figure pas dans la liste des opérateurs de l’État, tant en 2017
qu’en 2018. Les débats intervenus au cours de l’année 2017 sur la poursuite
du projet d’infrastructure porté par la SCSNE (en raison des incertitudes
pesant sur son financement) pourraient déboucher sur une évolution
statutaire, sans que cette évolution n’ait fait l’objet d’un quelconque accord
à ce jour.
Compte tenu des caractéristiques de l’établissement, des enjeux qu’il porte
et de son financement, la Cour invite les ministères chargés des transports
et du budget à intégrer l’EPIC dans la liste des opérateurs de l’État en
l’absence d’évolution statutaire.
2.5.5.2
Des dépenses encore modestes, dans l’attente de décisions sur
l’avenir du projet
Au titre de 2017, les sources de financement de la SCSNE s’élèvent à
22,4 M€ tandis que les dépenses ont été estimées à 20,2 M€ (en hausse de
57,8 % par rapport à 2016, où les dépenses s’étaient élevées à 12,8 M€).
Depuis 2004, les dépenses cumulées relatives au projet s’élèvent à
269,1 M€.
S’agissant des moyens humains, 11 ETP sont présents au 31 décembre
2017, correspondant à un plafond d’emplois fixé en budget rectificatif à
3,8 ETPT pour 2017 compte tenu des dates de transfert des personnels de
VNF à la société de projet. De plus, 15 salariés de droit privé sont mis à
84
Le directeur général de VNF était l’ordonnateur principal du SACD, qui permettait
de retracer depuis 2011 l’ensemble des opérations budgétaires et comptables afférentes
au projet de canal Seine-Nord Europe. Il a été procédé à la clôture des comptes du
SACD au 3 mai 2017 (clôture approuvée lors du CA de VNF du 12 octobre 2017) ainsi
qu’au transfert des opérations de bilan du SACD à la SCSNE.
85
Ce budget initial a été approuvé le 5 mai 2017 par décision des ministres chargés des
transports et du budget. Il a fait l’objet d’un budget rectificatif n°1 approuvé par le
conseil de surveillance de la SCSNE le 25 octobre 2017.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
119
disposition auprès de la SCSNE par VNF (inclus dans les dépenses de
fonctionnement).
2.5.6
L’Agence de financement des infrastructures de
transport de France (AFITF)
2.5.6.1
Des recettes affectées dynamiques
Depuis 2006, l’AFITF bénéficie d’un socle de recettes affectées par l’État :
la redevance domaniale due par les concessionnaires d’autoroute ; la taxe
d’aménagement du territoire due par les sociétés concessionnaires
d’autoroute
; le produit d’une partie des amendes radar.
Elle bénéficie de plus, depuis la loi de finances pour 2015 et à la suite de
l’abandon de l’écotaxe poids lourds, d’une fraction de TICPE plafonnée,
en LFR 2017, à 1 124 M€, dont 339 M€ alloués au remboursement anticipé
des dettes Dailly du contrat de partenariat relatif à l’écotaxe poids lourds
(
cf. supra
).
Graphique n° 14 :
Évolution des ressources de l’AFITF (2014-2017)
Sources : Cour des comptes, ministère, AFITF.
L’AFITF n’a pas bénéficié, en 2017, du versement anticipé de la troisième
et
dernière
tranche
de 100 M€ de
la
« contribution
volontaire
exceptionnelle »
versée
à
l’établissement
par
les
sept
sociétés
120
COUR DES COMPTES
concessionnaires d’autoroutes
86
. Le montant total de cette « contribution »
est de 1,2 Md€ courants, 100 M€ par an entre 2016 et 2018 et le solde étalé
d’ici la fin des concessions, au moyen de 20 annuités de 60 M€ indexés à
l’inflation.
Les autres recettes affectées à l’AFITF bénéficient d’une forte dynamique
qui permettent de compenser l’absence de perception de la « contribution »
des sociétés concessionnaires d’autoroute en 2017 :
-
redevance domaniale : 351 M€ (+ 20,87 M€) ;
-
taxe d’aménagement du territoire : 515,79 M€ (+3,40 M€) ;
-
produit des amendes radar : 408,85 M€ (+37,31 M€).
Au total, les recettes de l’AFITF en 2017 s’établissent à 2 400,22 M€. En
neutralisant la fraction exceptionnelle de TICPE de 339 M€, elles
atteignent 2 061,22 M€, soit un niveau stable par rapport à 2016
(2 058,05 M€).
2.5.6.2
Un volume d’engagements nouveaux en retrait
Après un coup d’arrêt historique des engagements de l’AFITF en 2014
(417,48 M€), l’exercice 2015 avait été marqué par une reprise des
engagements (1 415,69 M€), confirmée en 2016 (2 474,38 M€).
En 2017, le volume des engagements nouveaux s’élève à 1 944,18 M€, soit
un recul de 530,19 M€ qui concerne tous les modes de transport, à
l’exception des transports collectifs (+ 41,57 M€) :
-
Les engagements routiers ont baissé de 355 M€, passant de 1 083 M€
à 728 M€. Cette baisse est en partie technique (engagement
complémentaire, en 2016, de 290 M€ pour la construction de la
nouvelle route du littoral à la Réunion), mais résulte également de
moindres engagements sur les CPER, les opérations particulières de
développement (report en 2018 de l’engagement de l’A45) et les
opérations sur le réseau existant ;
-
Les engagements ferroviaires ont baissé de 198 M€ pour une raison
essentiellement technique (engagement, en 2016, de 720 M€ au profit
86
Accord conclu entre l’État et les sociétés concessionnaires d’autoroutes le 9 avril
2015. Cette enveloppe de contribution volontaire exceptionnelle des sociétés
concessionnaires
est
répartie
en
fonction du trafic
de
chaque
concession
(respectivement 217,25M€ pour SANEF, 489,99 M€ pour ASF 182,79 M€ pour
Cofiroute, 309,06 M€ pour APRR). Les conventions avec chacune des sociétés
concessionnaires prévoient que 100 M€ seront versés chaque année de 2016 à 2018 puis
le reliquat versé progressivement jusqu’en 2030.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
121
de la région Normandie pour le renouvellement du matériel roulant des
lignes Paris-Cherbourg et Paris-Le Havre), passant de 1 024,5 M€ à
826,3 M€, malgré un nouvel engagement de 364,1 M€ au titre du
matériel roulant des trains d’équilibre du territoire, de 132,89 M€ pour
le projet Lyon-Turin ferroviaire et de 89,9 M€ pour l’électrification de
la ligne Serqueux-Gisors ;
-
Les engagements de transports collectifs d’agglomération ont quant à
eux poursuivi leur croissance, passant de 229,8 M€ à 271,4 M€, à la
fois au profit des projets d’infrastructures de transport collectif d’Ile-
de-France et de ceux de province ;
-
Les engagements fluviaux passent de 76,9 M€ à 72,2 M€,
principalement en raison de l’absence d’engagements nouveaux au
profit du projet Seine-Nord.
Graphique n° 15 :
Évolution des engagements de l’AFITF
(2005-2017, en M€)
Source : AFITF. Données retraitées de 2,4 Md€ en 2011 au titre de l’engagement du
financement de l’AFITF du contrat de partenariat relatif à l’écotaxe poids lourds.
122
COUR DES COMPTES
2.5.6.3
Un niveau de paiements en hausse, principalement porté
par les grands projets ferroviaires et routiers
Après un « point bas » historique en 2014 (1 714,7 M€), les crédits de
paiement consommés – hors dépenses liées à l’écotaxe poids lourds –
avaient progressé en 2015 (1 754,5 M€), puis plus nettement en 2016
(1 972,4 M€). Cette tendance haussière s’est poursuivie en 2017 pour
s’établir à 2 106,8 M€, soit 134 M€ de plus.
Graphique n° 16 :
Évolution des paiements de l’AFITF (2005-2017)
Source : AFITF.
Malgré le cadrage des capacités de paiement de l’AFITF, fixé à 1,9 Md€
par an dans la trajectoire de la LPFP 2014-2019, les dépenses de l’opérateur
atteignent 2,15 Md€, en hausse de 135,2 M€ par rapport à 2016
87
. Ce
niveau de dépenses a excédé les ressources annuelles récurrentes (hors
fraction exceptionnelle de 339 M€) de l’AFITF et a entraîné un
prélèvement sur le fonds de roulement de 94 M€
88
.
La hausse des dépenses est principalement portée par les grands projets
ferroviaires et routiers.
87
Hausse de 135,7 M€ en s’en tenant aux seules dépenses d’intervention de l’AFITF.
88
Compte tenu de l’affectation de la fraction exceptionnelle de TICPE de 339 M€ qui
n’a pas été consommée en 2017, le fonds de roulement « apparent » de l’AFITF en 2017
est augmenté de 245 M€.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
123
En matière ferroviaire, les dépenses s’établissent à 964,5 M€, soit une
hausse de 144,1 M€ par rapport à 2016. Cette progression s’explique par
la dynamique des dépenses de cinq grands projets ferroviaires :
-
La
LGV Sud Europe Atlantique
, pour laquelle l’AFITF a versé une
subvention d’investissement au profit de SNCF Réseau de 252,6 M€
(+62,6 M€ par rapport à 2016). Cette LGV a été mise en service le
2 juillet 2017. Pour cette LGV, les restes à payer sur la subvention
initiale d’investissement s’élèvent à 335,4 M€ ;
-
La
LGV Bretagne Pays-de-la-Loire
, pour laquelle l’AFITF a payé la
première année du loyer immobilier dû par SNCF Réseau au titulaire
du contrat de partenariat pour un montant de 64,6 M€ (+62,0 M€ par
rapport à 2016). Cette LGV a été mise en service le 2 juillet 2017.
L’AFITF s’est engagé à rembourser
ad valorem
ces loyers pendant la
durée du contrat de partenariat public-privé (25 ans). Pour cette LGV,
les restes à payer de l’AFITF pour la couverture des loyers immobiliers
s’élèvent à 2 077,1 M€ ; le loyer immobilier en année pleine payé par
l’AFITF s’élève à 112,7 M€ à compter de 2018 ;
-
La ligne de
contournement de Nîmes et Montpellier
pour laquelle
l’AFITF a payé la première année du loyer immobilier dû par SNCF
Réseau au titulaire du contrat de partenariat pour un montant de
22,7 M€ (+11,8 M€ par rapport à 2016). Cette ligne a été mise en
service le 10 décembre 2017. L’AFITF s’est engagé à rembourser
ad
valorem
ces loyers pendant la durée du contrat de partenariat public-
privé (jusqu’en 2037). Pour cette ligne et la construction des gares
nouvelles de Nîmes et de Montpellier, les restes à payer de l’AFITF
pour la couverture des loyers immobiliers s’élèvent à 2 325,5 M€ ; le
loyer immobilier en année pleine payé par l’AFITF s’élève à 115,5 M€
à compter de 2018 ;
-
Le projet de
tunnel ferroviaire Lyon-Turin
pour lequel l’AFITF a payé
61,2 M€ (+16,6 M€ par rapport à 2016) à la société de projet TELT et
à SNCF Réseau, pour la poursuite des travaux de reconnaissance
depuis le pied de la descenderie de Saint-Martin-La-Porte, engagés à
l’été 2015, dans l’attente du lancement des travaux définitifs en 2018 ;
-
L’acquisition du matériel roulant des trains d’équilibre du territoire
pour un montant de 246,2 M€ (+146,2 M€ par rapport à 2016). Les
restes à payer pour l’AFITF s’élèvent à 1 055 M€, hors engagements
nouveaux de 730 M€ en 2018.
En matière routière, les dépenses atteignent 811,4 M€, en progression de
32,4 M€ par rapport à 2016. Cette hausse résulte exclusivement d’une
hausse des dépenses au titre de la nouvelle route du littoral à la Réunion
124
COUR DES COMPTES
(100 M€, soit +79,7 M€ par rapport à 2016), alors que l’intégralité des
autres dépenses routières baisse, dont la régénération (-18,9 M€) et la
sécurité des tunnels (-16,7 M€).
L’État est de très loin le premier bénéficiaire de l’AFITF, puisqu’il
représente 53 % du montant total des dépenses, le volet routier représentant
à lui seul 33% des dépenses de l’établissement. Le programme 203 –
Infrastructures et services de transports
bénéficie quasi-exclusivement de
ces dépenses sous la forme de fonds de concours. Avec 550 M€ de
dépenses, SNCF Réseau est le 2
e
bénéficiaire des interventions financières
de l’établissement.
Tableau n° 27 :
Évolution des dépenses par tiers bénéficiaires et
par modes de transport
En M€
2016
2017
Écart 2017-
2016
Collectivités territoriales et AOT
64,24
205,90
+141,65
Ferroviaire interurbain
-
75,00
+75,00
Routier
20,29
100,00
+79,71
Transports collectifs
43,95
30,90
-13,06
État
1 226,58
1 143,71
-82,87
Divers
68,81
67,82
-0,99
Ferroviaire interurbain
173,66
162,49
-11,17
Fluvial et maritime
56,51
51,25
-5,26
Routier
758,66
711,40
-47,26
Transports collectifs
168,95
150,75
-18,20
Grands ports maritimes
0,05
0,40
+0,35
Ferroviaire interurbain
-
0,40
+0,40
Fluvial et maritime
0,05
-
-0,05
SNCF Mobilités
100,00
171,02
+71,02
Ferroviaire interurbain
100,00
171,02
+71,02
SNCF Réseau
546,81
550,07
+3,26
Ferroviaire interurbain
546,81
550,07
+3,26
TELT
0,00
5,54
+5,54
Ferroviaire interurbain
-
5,54
+5,54
VNF
81,78
78,00
-3,78
Fluvial et maritime
81,78
78,00
-3,78
Total général
2 019,46
2 154,63
+135,17
Source : Cour des comptes, d’après AFITF.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
125
2.5.6.4
Des dettes envers SNCF Réseau en cours de résorption
Le niveau des charges à payer de l’AFITF, qui avait atteint un pic en 2014
avec 756 M€, a poursuivi en 2017 (228,5 M€), la baisse constatée en 2016
(461 M€). La dette de l’AFITF à l’égard de SNCF Réseau demeure élevée,
malgré une réduction sensible depuis 2015. En effet, cette dette (221 M€)
représente 97 % des charges à payer de l’établissement en 2017.
Elle trouve son origine dans la difficulté de l’AFITF à absorber la rapide
montée en puissance des besoins de paiement au titre de la 2
e
phase de la
LGV Est et de la LGV Sud Europe Atlantique (SEA).
Graphique n° 17 :
Évolution des charges à payer de l’AFITF
Source : Ministère et AFITF.
2.5.6.5
Des restes à payer stabilisés autour de 12 Md€, mais
rigidifiés par les grands projets ferroviaires
Au 31 décembre 2017, les restes à payer de l’AFITF s’élèvent à 12,01 M€,
en très légère baisse par rapport à 2016 (12,29 M€, soit -210 M€).
Conformément aux observations de la Cour, l’établissement a engagé avec
son contrôleur financier un travail d’examen des AE « dormantes », ce qui
a permis de dégager 73 M€ d’AE, abaissant d’autant le niveau des restes à
payer fin 2017.
126
COUR DES COMPTES
Graphique n° 18 :
Évolution des restes à payer de l’AFITF corrigés
de l’écotaxe poids lourds (2005-2017)
Source : AFITF. Données corrigées depuis 2011 pour tenir compte du retrait
d’engagement de 2 442,39 M€ en 2011 relatif au PPP écotaxe poids lourds.
Les restes à payer sont concentrés sur le mode ferroviaire qui concentre
63 % de leur total, répartis entre SNCF Réseau (48 %), l’État et les
collectivités territoriales.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
127
Tableau n° 28 :
Répartition des restes à payer fin 2017 par tiers
bénéficiaires et par modes de transport
en M€
en %
Collectivités territoriales et AOT
1 461,65
12%
Ferroviaire interurbain
645,00
5%
Routier
373,64
3%
Transports collectifs
443,01
4%
Entreprises
1,08
0%
Ferroviaire interurbain
1,06
0%
Routier
0,02
0%
État
4 371,03
36%
Divers
478,81
4%
Ferroviaire interurbain
808,30
7%
Fluvial et maritime
143,80
1%
Routier
2 087,80
17%
Transports collectifs
852,32
7%
Grands ports maritimes
5,47
0%
Ferroviaire interurbain
2,50
0%
Fluvial et maritime
2,97
0%
SNCF Mobilités
410,04
3%
Ferroviaire interurbain
410,04
3%
SNCF Réseau
5 721,31
48%
Ferroviaire interurbain
5 721,31
48%
TELT
20,96
0%
Ferroviaire interurbain
20,96
0%
VNF
20,32
0%
Fluvial et maritime
20,32
0%
Total général
12 011,86
100%
Total divers
478,81
4%
Total ferroviaire interurbain
7 609,17
63%
Total fluvial et maritime
167,09
1%
Total routier
2 461,45
20%
Total transports collectifs
1 295,34
11%
Source : Cour des comptes, d’après AFITF.
Sur ces restes à payer, plus de la moitié (6,39 Md€) présente une extrême
rigidité, car liés à la mise en oeuvre de contrats de partenariat public-privé
(ou assimilés) consentis par l’État ou par SNCF Réseau et pour lesquels
l’AFITF assure le financement. Pour l’État (1,13 Md€), c’est ainsi le cas
pour la liaison autoroutière L2 à Marseille et pour les restes à payer de la
128
COUR DES COMPTES
sortie du contrat relatif à l’écotaxe poids lourds. Pour SNCF Réseau
(5,26 Md€), il s’agit des PPP de la LGV BBL, CNM, des gares nouvelles
de Nîmes et de Montpellier, de GSM-R, ainsi que de la subvention initiale
d’investissement pour la concession de la LGV SEA.
En outre, le niveau de ces restes à payer n’inclut pas de nombreux
engagements qui pèseront de manière massive et durable sur le niveau des
restes à payer futurs de l’AFITF
.
C’est notamment le cas des CPER
(engagement de 7,16 Md€ au titre de la génération 2015-2020) ou des
grands projets Seine-Nord et Lyon-Turin, qui font l’objet de conventions
annuelles de financement de la part de l’AFITF. Les engagements, et donc
les restes à payer, de l’AFITF ne reflètent pas ces engagements financiers
de l’État.
2.5.6.6
Une soutenabilité financière toujours très incertaine
Les travaux réalisés par la Cour dans le cadre de son contrôle sur la gestion
de l’AFITF pour les exercices 2009 à 2015 et du référé du 10 juin 2016 ont
établi l’existence d’une bosse de besoins de paiements à partir de 2017 qui
tient à trois effets :
-
La couverture en paiement des engagements pris antérieurement, ainsi
que la couverture des engagements nouveaux récurrents, notamment
ceux relatifs aux engagements du CPER 2015-2020 (7,16 Md€, dont
60 % seront à payer après 2020) ;
-
L’accentuation de la rigidification des dépenses due à la montée en
charge des contrats de partenariat, notamment ferroviaires, pour
lesquels l’AFITF prend en charge les loyers à compter de leur mise en
service entre 2017 et 2020 et jusqu’au terme des contrats (2037 au plus
tard) ;
-
La montée en puissance de deux grands projets très coûteux pour les
finances publiques et dont la pertinence n’est toujours pas établie : le
projet ferroviaire Lyon-Turin et le projet fluvial Seine-Nord Europe.
À cela s’ajoutent les besoins de paiement relatifs au programme de
renouvellement du matériel roulant des trains d’équilibre du territoire,
évalués à 3,5 Md€, et qui n’ont fait l’objet que d’un engagement de
1,6 Md€ fin 2017.
Selon le rapport du conseil d’orientation des infrastructures remis au
Premier ministre le 1
er
février 2018, le Gouvernement a pris en compte
l’observation de la Cour sur l’existence d’une bosse de besoins de paiement
en majorant la trajectoire de dépenses de l’AFITF dans le cadre de la loi de
programmation des finances publiques 2018-2022, de 2,1 Md€ en 2017 à
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
129
2,4 Md€ en 2018, 2,5 Md€ en 2019 et 2020, puis 2,4 Md€ en 2021 et 2022
(soit un total de 12,2 Md€ entre 2018 et 2022).
Cependant, une grande incertitude existe sur la mise en oeuvre des
conclusions de ce rapport et sur sa traduction dans la trajectoire financière
de l’AFITF (
cf. supra
, sur la soutenabilité budgétaire).
2.5.7
La Société du Grand Paris
La Société du Grand Paris (SGP) a été créée par la loi n° 2010-597 du 3 juin
2010 relative au Grand Paris sous la forme d’un établissement public à
caractère industriel et commercial qui a pour mission principale de
«
concevoir
et
élaborer
le
schéma
d’ensemble
et
les
projets
d’infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris
et d’en assurer la réalisation
». Depuis 2015, elle est un opérateur rattaché
au programme 203 –
Infrastructures et services de transports
.
La Société du Grand Paris a fait l’objet d’un contrôle détaillé réalisé par la
Cour et publié le 17 janvier 2018. Ce contrôle a en particulier analysé la
gouvernance de l’établissement, le coût et la soutenabilité du financement
du projet du Grand Paris Express. Outre l’ensemble des développements
de ce rapport, il convient de relever que, en 2017, la SGP a bénéficié d’une
affectation d’une fraction supplémentaire de 21 M€ de la taxe sur les
locaux à usage de bureaux en Ile-de-France, revenant auparavant au budget
général. En outre, l’exercice 2017 est marqué par une très forte hausse des
dépenses (+873 M€, pour atteindre 1,78 Md€) et par un bouclage financier
assuré par un recours à l’emprunt, autorisé à hauteur de 700 M€. En effet,
la SGP est le seul opérateur de la mission
Écologie, développement et
mobilité durables
à ne pas être soumis à l’interdiction du recours à
l’emprunt prévu par l’article 12 de la loi de programmation des finances
publiques pour 2011-2014. En effet, selon une interprétation très
discutable, l’INSEE (arrêté du 27 juillet 2016) a requalifié la SGP en
organisme divers d’administration locale (ODAL) et non plus en
organisme divers d’administration centrale (ODAC). Cette requalification
a pour effet de mettre la SGP hors du champ de l’application de l’article 12
de la LPFP 2011-2014.
130
COUR DES COMPTES
2.6
Les programmes d’investissement d’avenir
(PIA)
Les actions des programmes d’investissement d’avenir relavant de la
mission EDMD s’élèvent à 4,81 Md€, dont 2,64 Md€ au titre du PIA 1
et 2,17 Md€ au titre du PIA 2. Après redéploiements, l’enveloppe
financière des deux PIA a été ramenée à 4,41 Md€ fin 2017. L’essentiel
des enveloppes financières est porté par l’ADEME, les autres actions
relevant de l’ANRU, de la Caisse des dépôts et consignations et de BPI
France. Par ailleurs, en 2017, l’ADEME a été désigné gestionnaire de
trois nouvelles actions issues du PIA 3 pour un montant de 1 Md€ :
démonstrateurs et territoires d’innovation de grande ambition ;
concours
d’innovation ;
soutien
des
écosystèmes
d’innovation
performants.
En 2017, le ministère a directement été destinataire de crédits du PIA
sous la forme de fonds de concours dans le cadre de l’action
« Transition numérique de l’État et modernisation de l’action
publique », au profit du programme 159 (0,22 M€). Ils sont destinés à
financer l’amplification de l’ouverture et de la diffusion de données
publiques en open data (projet « Datalake » du service de la donnée et
des études statistiques du commissariat général au développement
durable).
Le programme 181 a été porteur d’un redéploiement de crédits PIA à
hauteur de 50,8 M€ à partir des actions « véhicules du futur » (40 M€) et
« Démonstrateurs de la transition écologique et énergétique » (10,8 M€)
gérées par l’ADEME vers l’action « Equipex » gérée par l’Agence
nationale de la recherche, afin de financer les projets Microcarb et Polar
Pod.
Ce redéploiement de crédits PIA était initialement prévu à hauteur de
75 M€ dans le second projet de loi de finances rectificative. Au cours du
débat parlementaire, il a été ramené, par amendement du Gouvernement, à
50,8 M€ : annulation de crédits sur le programme 181 et ouverture d’un
même montant sur le programme 172 –
Recherches scientifiques et
technologiques
pluridisciplinaires
de
la
mission
Recherche
et
enseignement supérieur
. L’annulation sur le programme 181 a été couverte
par un rétablissement de crédits.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
131
À la différence du redéploiement de crédits PIA opéré dans les mêmes
circonstances en 2016 pour 232,6 M€, les crédits redéployés ont été
inférieurs, en 2017, aux crédits ouverts du programme 181.
2.7
Les dépenses fiscales
2.7.1
Des dépenses concentrées, équivalentes à plus d’un
tiers des crédits budgétaires de la mission
Le nombre de dépenses fiscales principales rattachées la mission s’élève à
40 en 2017
89
, soit cinq de plus qu’en 2016 (et tout de même deux de plus
qu’en 2015).
L’estimation actualisée de leur coût pour 2017 s’élève à 3 692 M€, en
diminution de 135 M€ par rapport à l’estimation initiale fournie lors du
PLF 2017, mais en augmentation de 396 M€ par rapport à l’évaluation
définitive de ces dépenses fiscales en 2016 (3 296 M€).
Ces évolutions résultent de plusieurs facteurs :
-
L’augmentation du coût des trois principales dépenses fiscales
reposant sur la TICPE (taxe intérieure de consommation sur les
produits énergétiques) : le remboursement d’une fraction de TICPE
sur le gazole utilisé par certains véhicules routiers (+ 333 M€, + 78 %),
le remboursement d’une fraction de TICPE sur le gazole utilisé par les
exploitants de transport public routier en commun de voyageurs
(+ 51 M€, + 61 %) et le taux réduit de TICPE au profit des installations
intensives en énergie et soumises au régime des quotas d’émission de
gaz à effet de serre au sens de la directive 2003/87/CE (+ 122 M€,
+ 9 %). Cependant, l’augmentation des dépenses fiscales applicables
à la TICPE résulte notamment de l’augmentation de la composante
carbone de ces TIC, qui est elle-même la conséquence des orientations
arrêtées par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance
verte s’agissant de l’évolution du prix de la tonne de CO2.
-
La très légère diminution de l’estimation du coût du CITE entre 2016
et 2017 (-3 M€).
Ces dépenses représentent plus du tiers (38,4 %) des crédits de paiement
votés en loi de finances initiale pour la mission. 68 % de ces dépenses
fiscales relèvent du programme 174 –
Énergie, climat et après-mines
(en
89
Soit 9 % du nombre total des dépenses fiscales du budget général.
132
COUR DES COMPTES
baisse de 10 points par rapport à 2016), tandis que 31 % relèvent du
programme 203 –
Infrastructures et services de transports
(en
augmentation de 11 points par rapport à 2016). À lui seul, le crédit d’impôt
pour la transition énergétique représente plus de 45 % du coût total des
dépenses fiscales de la mission.
2.7.2
Des travaux d’évaluation limités au crédit d’impôt en
faveur de la transition énergétique (CITE)
Aucune dépense fiscale de la mission
Écologie, développement et mobilité
durables
n’a fait l’objet d’une évaluation en 2017, à l’exception du crédit
d’impôt en faveur de la transition énergétique (CITE).
2.7.2.1
Une fiabilité de l’évaluation des dépenses fiscales très inégale
Moins de la moitié (19 sur 40) des dépenses fiscales a fait l’objet d’une
évaluation dont la fiabilité est considérée comme « bonne » ou « très bonne
», pour un montant représentant toutefois 81 % de l’évaluation actualisée
dans le cadre du PLF 2018 (respectivement 47 % et 86 % en 2016).
33 dépenses fiscales sont « non bornées », tant en ce qui concerne leur fait
générateur que leur incidence budgétaire. Cependant trois d’entre elles
n’ont compté aucun bénéficiaire en 2016.
La moitié des dépenses fiscales de la mission sont soit considérées comme
non chiffrables (9) soit évaluées à moins de 0,5 M€ (11). Ce chiffre est en
augmentation par rapport à 2015 et 2016.
L’initiative de « revue » progressive des dépenses fiscales lancée par la
direction des affaires financières du ministère mérite d’être encouragée.
Celle-ci s’appuie sur les travaux de la Cour
90
et la dernière mise à jour de
l’état des lieux de la fiscalité environnementale et a pour objectif
d’impliquer davantage les directions d’administration centrale dans le
pilotage et l’évaluation des dépenses fiscales. Un travail de recensement
des dispositifs fiscaux (en y affectant le caractère favorable / défavorable à
l’environnement donné par la Cour) a d’abord été conduit. Ils ont été
classés par thématiques
91
et rapprochés des objectifs des programmes
principalement concernés par ces thématiques. Cet outil transversal a
vocation à faciliter les arbitrages futurs internes au ministère en matière
90
L’efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable
, Cour des
comptes, Rapport au Parlement, septembre 2016.
91
Énergie / Transports / Pollution / Ressources (et biodiversité) / Logement.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
133
fiscale (évaluation de l’efficience d’un dispositif, proposition de
simplification ou d’amélioration des mesures).
2.7.2.2
Le recentrage du CITE
L’évaluation du crédit d’impôt en faveur de la transition énergétique s’est
inscrite dans un cadre plus général, concernant les aides à la rénovation
énergétique des logements privés (couvrant, en plus du CITE, la TVA à
taux réduit de 5,50 % sur les travaux de rénovation énergétique des
logements, l’éco-PTZ et les aides de l’ANAH). Le rapport de la mission
IGF-CGEDD
92
, rendu en avril 2017, permettait en outre de répondre au
souhait du Parlement de disposer d’une étude sur le CITE
93
. La mission
constate notamment que le CITE ne permet pas de cibler les travaux
permettant de réduire le plus les émissions de gaz à effet de serre et les
consommations énergétiques. Elle cite notamment l’exemple des
changements de fenêtres, qui ont induit une dépense de 630 M€ de CITE
en 2015 alors que le rapport entre l’euro dépensé et l’économie induite est
jugé très défavorable. Pour la mission, cet exemple illustre que les
dispositifs étudiés, s’ils encouragent la réalisation de travaux à des normes
supérieures à celles de la réglementation (équipement par équipement),
n’ont pas d’exigence minimale quant au progrès global réalisé. Elle
recommande ainsi que le CITE oriente davantage les efforts de rénovation
des ménages vers les dépenses les plus efficaces d’un point de vue
énergétique. Dans son rapport d’enquête sur les politiques de soutien au
développement des énergies renouvelables à destination de la commission
des finances du Sénat au titre de l’article 58 2° de la LOLF, la Cour
recommande également un recentrage du CITE vers les équipements les
plus
performants,
en
limitant
ceux
recourant
aux
énergies
conventionnelles. La Cour relève également que le taux unique du CITE
de 30% est défavorable aux technologies les plus chères à l’achat, même si
sur le long terme elles se révèlent plus performantes et génèrent le plus
d’économies pour les ménages et préconise ainsi d’étudier la mise en place
d’un taux majoré pour certains équipements performants.
Il a été tenu compte d’une large partie de ces recommandations dans la loi
de finances pour 2018. En effet, si le CITE est prorogé d’un an, il est
progressivement recentré sur les travaux les plus pertinents. Les portes
d’entrée et les volets isolants ne sont plus éligibles au CITE à compter du
92
Aides à la rénovation énergétique des logements privés
, IGF-CGEDD, Avril 2017.
93
III de l’article 23 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.
134
COUR DES COMPTES
1
er
janvier 2018. Les fenêtres et les chaudières fioul sont exclues
progressivement du dispositif fiscal
94
. Il a été introduit un plafonnement
des chauffe-eau thermodynamiques (à 3 000 €) afin de limiter les risques
de surfacturation. Les audits énergétiques sont désormais éligibles au
CITE
95
. La question de l’éligibilité des chaudières au gaz demeure, la LFI
2018 ne prévoyant pas de les exclure.
2.7.3
Des dépenses fiscales défavorables à l’environnement
La dernière mise à jour de l’état des lieux de la fiscalité environnementale
a été publiée en janvier 2017. Ce rapport, élaboré par le Commissariat
général au développement durable (CGDD), souligne que «
certaines
dépenses fiscales nuisent indirectement à l’environnement
». Ainsi, «
les
dépenses fiscales défavorables à l’environnement sont presque trois fois
plus coûteuses pour le budget de l’État que celles favorables à
l’environnement : 7,1 Md€ contre 2,3 Md€ en 2015.
» Ce constat va dans
le même sens que celui fait par la Cour en septembre 2016
96
. Elle notait en
effet que 14 des dépenses fiscales relevant de la mission
Écologie,
développement et mobilité durables
généraient des effets défavorables au
développement durable, tandis que 23 dépenses fiscales lui étaient
favorables.
Pour le CGDD comme pour la Cour, «
les exonérations sectorielles de taxe
intérieure de consommation (TIC) sont les principales subventions
dommageables à l’environnement.
». Or la moitié des dépenses fiscales de
la mission (20 sur 40) repose sur la TICPE.
D’après le CGDD, les dépenses fiscales sur la TICPE «
illustrent l’une des
difficultés auxquelles les pouvoirs publics sont confrontés lorsqu’ils
souhaitent réduire ces subventions, dans la mesure où une partie d’entre
elles sont destinées à des secteurs économiques faisant état de difficultés
dans un contexte de concurrence internationale (agriculture, fret routier),
tandis qu’une autre partie vise des secteurs favorables à l’environnement
(transport en commun). Dans ces conditions, apporter une aide à ces
secteurs peut s’avérer légitime, mais il serait plus efficace que cette aide
transite par d’autres canaux : ainsi, elle ne jouerait pas pour les
94
Du 1
er
janvier au 30 juin 2018, le taux applicable à ces équipements est réduit à 15 %.
Durant cette période, les fenêtres demeurent éligibles lorsqu’elles viennent en
remplacement de simples vitrages. Les chaudières à très haute performance énergétique
sont les seuls équipements fioul éligibles.
95
Article 18 bis de l’annexe IV du code général des impôts.
96
L’efficience
des
dépenses
fiscales
relatives
au
développement
durable
,
Communication à la commission des finances du Sénat, septembre 2016.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
135
entreprises de ces secteurs comme une désincitation à limiter leur
consommation
de
carburant,
en
raison
des
exonérations
qui
s’appliquent
. »
Trois nouvelles dépenses fiscales relatives à cet impôt ont été créées en
2016 : l’exonération pour le biogaz, l’application du taux réduit pour le gaz
naturel utilisé comme carburant et pour le carburant constitué d’un
mélange d’au-minimum 90 % d’alcool éthylique d’origine agricole, d’eau
et d’additifs favorisant l’auto-inflammation et la lubrification, destiné à
l’alimentation des moteurs thermiques à allumage par compression.
Toutefois, la première et la troisième de ces nouvelles exonérations
concernent des carburants d’origine renouvelable.
136
COUR DES COMPTES
3
LA QUALITE DE LA GESTION
3.1
La conformité aux principes et règles du droit
budgétaire
3.1.1
Les relations entre le budget général et l’AFITF : un
détournement de nombreux principes budgétaires
La Cour ne peut que maintenir ses observations sur la régularité du
fonctionnement de l’AFITF au regard de plusieurs principes budgétaires.
La débudgétisation du financement de l’AFITF opérée en 2015 ne modifie
pas les constats précédemment formulés par la Cour.
Les engagements financiers pris par l’AFITF ne font l’objet d’aucun
plafonnement résultant d’un contrôle parlementaire préalable et sont
autorisés
ex nihilo
par le conseil d’administration de l’établissement, sans
prendre en compte leurs conséquences en termes de trajectoire de besoins
de paiement futurs.
La pratique, par laquelle la plus grosse partie des autorisations
d’engagements consommées par le programme 203 provient de fonds de
concours en provenance de l’AFITF, apparaît en outre contraire à l’article
7 de la LOLF. En effet, cet article limite l’ouverture de crédits de fonds de
concours en gestion à un caractère « exceptionnel ».
Le ministère considère que le poids des ressources issues de l’AFITF dans
les crédits du programme 203 est inhérent au fait que l’État est directement
maître d’ouvrage des opérations sur le réseau routier national et qu’il
n’existe pas de gestionnaire d’infrastructures des routes distinct, à l’instar
des autres modes de transports.
Sans méconnaître cette particularité, une réduction du périmètre
d’intervention de l’AFITF aux seules opérations de développement, avec
une
rebudgétisation
symétrique
des
dépenses
d’entretien
routier,
permettrait de réduire le poids des fonds de concours en provenance de
l’AFITF dans les crédits du programme.
3.1.1.1
Une entorse au principe d’universalité budgétaire
Le principe d’universalité budgétaire s’oppose à l’affectation d’une recette
à une dépense en dehors des situations évoquées à l’article 16 de la LOLF.
Or l’AFITF reverse par voie de fonds de concours au programme 203 plus
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
137
de la moitié de ses recettes constituées pour l’essentiel de ressources
fiscales de l’État (taxe d’aménagement du territoire, TICPE à partir de
2015) et de recettes non fiscales de l’État (redevance d’occupation du
domaine public de l’État, fraction du produit des amendes radar).
Ce mécanisme permet donc d’affecter de fait des ressources de l’État au
profit du programme, contournant ainsi le principe d’universalité et la règle
de non-affectation, en violation de l’article 16 de la LOLF.
3.1.1.2
Un contournement de l’article 17 de la LOLF
L’article 17 de la LOLF prévoit que les fonds de concours sont constitués
par « des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou
physiques ». Formellement, les versements faits par l’AFITF au
programme 203 par voie de fonds de concours sont bien des fonds à
caractère non fiscal. Mais en réalité, une partie des sommes versées
provient de ressources fiscales affectées à l’AFITF et sont donc des fonds
d’origine fiscale. L’article 17 est donc contourné.
Le même article précise que «
l’emploi des fonds doit être conforme à
l’intention de la partie versante
». L’absence de réelle autonomie de
gestion de l’AFITF permet de douter d’une véritable intention de l’AFITF
distincte de celle de son ministère de tutelle qui bénéficie de près des deux-
tiers des crédits de l’établissement sous la forme de fonds de concours.
Ces contournements de l’article 17 s’accompagnent de celui de l’article 15
relatif à la gestion des reports de crédits sans emploi en fin de gestion et à
l’absence de limitation aux reports de crédits issus de fonds de concours.
Cette pratique fait de l’AFITF un instrument de contournement du principe
d’annualité budgétaire.
3.1.2
Des doutes persistants sur la régularité de la gestion
des fonds de concours
Certaines pratiques budgétaires, sans être considérées comme irrégulières,
sont néanmoins critiquables. La part importante des fonds de concours dans
les crédits ouverts de la mission, et du programme 203 en particulier, crée
pour la mission une facilité de gestion pour les reports de ces crédits.
Les crédits de fonds de concours, qu’il s’agisse de fonds de concours en
provenance de l’AFITF ou de fonds de concours en provenance des
collectivités
territoriales,
font
l’objet
d’un
suivi
particulier
de
138
COUR DES COMPTES
consommation échappant en grande partie au système d’information
financière de l’État (Chorus).
Le programme 203 a amélioré le suivi interne de sa consommation de
crédits issus des fonds de concours :
-
En 2014, le responsable de programme a clarifié la nomenclature des
briques de budgétisation et d’exécution, aucune d’entre elles ne
pouvant recueillir à la fois des ressources budgétaires et des ressources
de fonds de concours. Cependant, des ressources issues de fonds de
concours continuent à financer des dépenses relevant de crédits
budgétaires : c’est le cas de dépenses de fonctionnement des directions
interdépartementales des routes.
-
En 2015, le responsable de programme a créé un BOP spécifique
retraçant les opérations d’entretien routier financées par voie de fonds
de concours.
Néanmoins, ce suivi n’est pas encore satisfaisant, car la fongibilité entre
les crédits de fonds de concours et les crédits budgétaires reste toujours
réalisée en gestion infra-annuelle et possible en gestion pluriannuelle.
En effet, la nomenclature des fonds de concours ne permet pas de les
rattacher, au sein de Chorus, à une convention de financement ou à une
opération physique cofinancée.
En outre, une fois les fonds de concours rattachés au sein du programme
203, rien ne permet de faire un lien entre la dépense exécutée et la recette
de fonds de concours (et la vérification du respect de l’intention de la partie
versante). De ce point de vue, la création d’un BOP cantonnant les
dépenses d’entretien routier financées par voie de fonds de concours
n’améliore pas la transparence de l’utilisation de ces derniers : ils
continuent à demeurer une ressource du programme, globalisée, et ils ne
sont pas fléchés dans Chorus comme une ressource de ce BOP.
De ce fait, les états récapitulatifs transmis à la Cour, qui sont issus d’un
suivi de gestion hors Chorus, ne permettent pas de s’assurer de manière
incontestable de la régularité des reports sur fonds de concours.
Seul un suivi en exécution dans Chorus pourrait permettre de s’assurer de
la régularité des reports au regard de l’article 17 de la LOLF. Pour les
cofinancements de dépenses d’investissement routier, ce suivi en exécution
serait d’autant plus aisé, pour les gestionnaires, qu’existe désormais un
BOP censé d’exécuter que des crédits issus de fonds de concours.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
139
3.1.3
Des reports de crédits de 2016 vers 2017
« reconstitués » sur le programme 181
Dans la NEB 2016, la Cour avait relevé que les redéploiements de crédits
PIA opérés par voie de rétablissements de crédits sur le programme 181
avaient abouti à rendre les crédits ouverts négatifs (-43,45 M€) et la
consommation négative (-65,98 M€). La Cour avait considéré qu’en
principe, les crédits ouverts sur un programme sont égaux ou supérieurs à
zéro. De même, la consommation des crédits ne saurait être négative au
regard des articles 8 et 9 de la LOLF.
La Cour avait estimé que cette pratique posait un problème de régularité au
regard de l’article 17 IV de la LOLF dans la mesure où elle était fondée sur
une interprétation accommodante du
Recueil des règles de comptabilité
budgétaire
(partie 6, p. 214)
97
.
Elle concluait son analyse en considérant que la consommation négative
des crédits du programme 181 qui résultait des redéploiements de crédits
ne permettait pas de constater des crédits disponibles aux reports de 2016
vers 2017, quand bien même il y aurait un écart entre les crédits ouverts
négatifs et les crédits consommés négatifs.
Or, l’arrêté de reports de crédits de fonds de concours du 27 février 2017
procède au report de 5,71 M€ en AE et 22,22 M€ en CP sur le programme
181. Cet arrêté constitue donc une ouverture de crédits irrégulière en
gestion 2017, puisque les crédits n’étaient pas disponibles en fin de gestion
2016.
Tableau n° 29 :
Incidence du redéploiement PIA sur le schéma
d’exécution du programme 181 en 2016
En M€ en CP HT2
Avant
redéploiement
PIA
Après
redéploiement
LFI 2016 (A)
179,25
179,25
Crédits ouverts 2016 (B)
189,15
-43,45
- dont reports de fonds de concours en 2016
24,22
nc
- dont fonds de concours en 2016
1,19
nc
Consommation 2016 (C)
166,62
-65,98
Disponible fin 2016 (D=B-C)
22,52
[22,25]
Source : Cour des comptes.
97
Publié par arrêté au
JORF
du 15 décembre 2015.
140
COUR DES COMPTES
Les reports de crédits de 2016 vers 2017 ont donc été irrégulièrement
« reconstitués » en début de gestion 2017. Bien qu’irrégulière, cette
« reconstitution » est logique puisque le redéploiement de crédits PIA sur
le programme 181 avait notamment conduit à annuler de fait des fonds de
concours (pour 25,41 M€) pourtant reportables de droit.
La Cour relève que, en 2017, les redéploiements de crédits PIA portés par
le programme 181 et réalisés sous la forme de rétablissements de crédits
ont représenté des montants inférieurs aux crédits ouverts. Ils ont été
pratiqués de manière plus conforme à l’article 17 de la LOLF et évitent la
« reconstitution » de reports en début de gestion 2018.
3.1.4
Des modalités de gestion des crédits du programme 345
respectant imparfaitement les principes d’annualité et
de sincérité budgétaires
Au-delà de la problématique de prise en compte de charges de service
public de l’énergie dues «
au titre
» d’une année par rapport aux charges
prévisionnelles «
pour
» cette même année (voir encadré
supra
correspondant), l’appréciation de la pertinence de la programmation
budgétaire du programme 345 est rendue difficile du fait du calendrier de
paiement, qui ne correspond pas à l’année budgétaire. Afin d’apprécier le
réalisme de la programmation budgétaire, il donc nécessaire, à partir de la
comptabilité « d’exercice » des charges payables pour une année
n
,
d’estimer une comptabilité budgétaire des charges payables cette même
année (soit 11/12
e
des charges payables en année
n
, auxquels doit être
ajouté le dernier versement à réaliser de l’année
n-1,
plus le paiement des
intérêts de la dette historique de la CSPE) et de la comparer aux
décaissements du programme de l’année correspondante.
Les actions 2.05
chèque énergie
et 05
médiateur de l’énergie
ne relevant
pas des charges de service public évaluées par la CRE, sont exclues du
périmètre. Les frais de gestion de la CDC, qui concernent à la fois le CAS
TE et le programme 345, sont intégralement imputées au programme 345.
Les résultats de cette analyse sont présentés dans le tableau ci-dessous.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
141
Tableau n° 30 :
Comparaison entre les charges de service public
de l’énergie imputables au programme 345 dues en année
n
,
effectivement payables en année
n,
et les charges réellement
payées
En M€
Compta.
d’exercice
Compta.
budgétaire
% écart par
rapport aux
charges
payables
2016
Crédits consommés 2016
1 928,3
Charges payables 2016
2 504,0
2 295,3
Frais de gestion de la CDC
0,3
0,3
Charges payables en 2016 + frais gestion CDC
2 504,3
2 295,6
Écart charges payables et charges payées
-376,3
-16%
Reste à payer 2017
576,0
Paiement sur charges 2016 réalisé début 2017
576,0
Reste à payer suite dernier décaissement 2017
0,0
2017
Crédits programmés 2017
2 512,0
Crédits consommés 2017
2 514,4
Charges payables 2017 selon la CRE
2 479,5
2 848,8
Frais de gestion de la CDC
0,3
0,3
Charges payables en 2017 avec frais de gestion
CDC
2 479,8
2 849,1
Écart entre les crédits consommés et les charges
payables en 2017 avec les frais CDC
-334,7
-12%
Reste à payer 2018
541,4
Paiement sur charges 2017 réalisé début 2018
541,6
2018
Crédits LFI 2018
2 458,0
Charges payables en 2018 selon la CRE
2 536,4
2 846,9
Frais de gestion de la CDC (hypothèse)
0,1
Charges payables + frais de gestion de la CDC
2 536,5
2 847,0
Écart entre prévisions de paiement et charges
payables avec frais de gestion
-389,0
-14%
Reste à payer sur 2019
619,8
Source : Cour des Comptes d’après délibérations CRE et informations budgétaires.
142
COUR DES COMPTES
L’année 2016 s’était soldée avec un reste à payer
98
de 576,0 M€ en 2017,
dont 376,3 M€ qui aurait dû être payées en 2016, et qui correspond à un
report de charges de 2016 à 2017. Ce reste à payer a été reflété dans le
compte général de l’État : au bilan, un montant de 576 M€ de charges à
payer apparaît au titre du programme 345
99
.
Pour l’année 2017, le solde des paiements à réaliser pour apurer les charges
payables en 2017 au sens de la CRE, qui représente donc le reste à payer
total de 2017 à 2018, s’est élevé à 541,4 M€. Ce montant a été réglé aux
opérateurs en janvier 2018. L’écart entre les charges payables sur l’année
civile et les charges effectivement payées, qui représente donc le report de
charges budgétaires de 2017 à 2018, s’est quant à lui élevé à 334,7 M€ fin
2017. La Cour regrette ainsi que la programmation et la réalisation
budgétaire n’aient pas permis de réduire le report de charges à son strict
minimum au sens du code de l’énergie, soit 541,4 - 334,7 = 206,6 M€. Le
report du paiement de ces charges en 2018 représente une entorse au
principe d’annualité budgétaire. Ces reports de charges et restes à payer ne
font par ailleurs pas l’objet d’un
reporting
budgétaire complet qui permette
un respect du principe de sincérité (article 32 de la LOLF).
En effet, le RAP 2016 considère par exemple que les engagements non
couverts par des paiements au 31/12/2016 sont nuls. Ce raisonnement
repose sur la simple analyse des CP dus au titre des AE engagées. Comme
le CAS fonctionne en AE = CP, les CP restant dus ont été estimés à 0.
Pourtant l’État est redevable d’un volume de compensations de charges de
service public en 2017, qui n’aura pas été complètement honoré au
31 décembre 2017. On peut donc considérer qu’il existe un reste à payer
sur ces engagements au sens des RAP : il s’agit d’engagements non
couverts par des paiements au 31/12/2017. La part de ce reste à payer qui
aurait dû être honorée en 2017 constitue quant à elle un report de charges
budgétaires selon la Cour.
Il pourrait être envisagé, pour améliorer la lisibilité et la redevabilité du
dispositif, d’exécuter les CP correspondants aux AE de l’année n
98
Le terme de « reste à payer » est ambigu : dans la mesure où le programme est exécuté
en AE=CP, la DGEC considère qu’il n’existe pas de reste à payer budgétaires à
proprement parler (voir
infra
).
99
Ce montant est de 576 M€ page 90 du CGE, mais de 676 M€ page 22 du CGE. Il est
supposé que le montant de 676 M€ est erroné. Par ailleurs, même si la logique
comptable conduirait à ce que les restes à payer sur les charges enregistrées en année n
soient différentes des restes à payer budgétaires (au sens de la finalisation des paiements
des charges dues en année n, telles que déterminées par la CRE, du fait du calendrier
de paiement), ce sont aujourd’hui ces restes à payer budgétaires qui sont reflétés dans
la comptabilité générale de l’État.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
143
(budgétisées selon les charges prévisionnelles « pour » l’année), de février
de l’année n à janvier de l’année n+1. Cela conduirait ainsi à adopter une
programmation en AE
≠
CP, qui permettrait un suivi des restes à payer et
des reports de charges.
Il paraîtrait également opportun de s’interroger plus fondamentalement sur
la pertinence du maintien d’une mécanique de paiement entre février de
l’année
n
et janvier de l’année
n+1
pour les charges payables pour l’année
n
. En effet, ce mécanisme de paiement des charges évaluées par la CRE
entre février d’une année
n
et mars d’une année
n+1
est un héritage de
l’ancien mécanisme de la CSPE (alors qu’elle correspondait à une
contribution payée sur la facture d’électricité).
Il n’est plus justifié pour le programme 345 qui est soumis aux règles
budgétaires classiques. Il serait dès lors possible de caler la budgétisation
du programme 345 de l’année
n
avec les charges payables en année
n
(charges prévisionnelles « pour »
n
selon la CRE). La première année de
mise en oeuvre d’une telle réforme nécessiterait néanmoins une
budgétisation exceptionnelle puisque le solde de l’année précédente devrait
être réglé en même temps que la totalité des charges dues pour l’année
considérée au sens de la CRE. Cette réforme nécessiterait également une
modification de la partie réglementaire du code de l’énergie.
3.1.5
Les dérogations aux principes budgétaires, issues des
fonds sans personnalité morale
Les fonds sans personnalité juridique sont des véhicules financiers
contrôlés par l’État ou par d’autres personnes publiques et dont la gestion
est confiée à des tiers. Créés souvent par la loi, ils reçoivent des moyens
financiers qui sont fréquemment des recettes affectées, et leurs dépenses
correspondent à un objet précis.
Ces fonds ont donné lieu à des critiques récurrentes de la Cour, notamment
dans le cadre des travaux de certification, ou encore dans le
Rapport sur le
budget de l’État
en 2015 qui avait notamment développé l’Enveloppe
spéciale transition énergétique (ESTE). En effet, ces fonds dérogent aux
principes d’unité et d’universalité budgétaires et leurs dépenses ou leurs
recettes ne sont pas – ou partiellement – retracées dans les documents
budgétaires. Par ailleurs, leur gestion déroge très souvent à la comptabilité
publique et aux règles budgétaires et comptables publiques.
144
COUR DES COMPTES
Dans le périmètre de la mission, neuf fonds non dotés de la personnalité
morale peuvent être identifiés, dont des anciens comptes CSPE relevant
désormais à la fois du programme 345 et du CAS
Transition énergétique
:
-
L’enveloppe spéciale transition énergétique (ESTE) ;
-
Le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (Fonds
« Barnier ») ;
-
Le compte Service public de l’énergie (SPE) issu de la réforme de la
CSPE en 2016 ;
-
Les trois fonds de l’ANDRA
100
;
-
Le fonds d’indemnisation des commissaires enquêteurs ;
-
L’ancien compte CSPE, toujours actif
101
;
-
Le compte tarif spécial de solidarité du gaz TSSG, qui a vocation à
disparaître avec la généralisation du chèque énergie.
100
Respectivement prévus par les article L. 542-12-1, L. 542-12-2 et L. 542-12-3 du
code de l’environnement.
101
Selon la DGEC, au 15/12/2017, le solde du compte « CSPE historique » était de
2 308 712,27 €, dont 2 244 472,74 € de crédits au compte non lettrés (qui pourront faire
l’objet d’un passage à profit sur décision de la CRE, mais qui ne peuvent être utilisés à
date sans ce passage à profit). Le solde utilisable du compte était donc de 64 239,53 €
tandis que 2 400 924,60 € de paiement étaient en attente. Ces paiements se décomposent
en 1 691 228,93 € de remboursements d’exonération de CSPE validés par la CRE, et
709 695,67 € de CSPE ante-réforme à reverser. La réforme de la CSPE n’ayant pas pu
s’appliquer à Saint Barthélémy et Saint Martin, l’ancienne CSPE s’y collecte toujours
par EDF SEI. Le montant de cette collecte est d’environ 6 M€ par an, reversés sur le
compte « CSPE historique » dans la continuité du fonctionnement qui prévalait avant
la réforme de la CSPE. Le compte « CSPE historique » devra ainsi être maintenu pour
ces territoires. Toutefois il serait opportun que l’extinction des opérations autres que
celles concernant ces territoires fasse l’objet d’un compte-rendu de gestion spécifique.
La CRE n’intervient que dans les opérations de recouvrement de l’ancienne CSPE avant
réforme (donc pour les consommations allant jusqu’au 31/12/2015), ainsi que dans les
opérations de reversement de l’ancienne CSPE en application des anciens régimes
d’exonération. Hormis l’évaluation des charges prévisionnelles à compenser, la CRE
n’intervient donc plus dans le processus de compensation de charges des opérateurs.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
145
Tableau n° 31 :
Panorama des fonds sans personnalité morale
relevant du périmètre de la mission
Gestionn
aire
Nature des
recettes
Recettes
annuelles
(M€)
Dépense
annuelle
(M€)
ESTE
CDC
budgétaires
75,00
70,62
Fonds "Barnier"
CCR -
DGFiP
fiscales
207,00
182,00
Fonds
commissaires
enquêteurs
CDC
volontaires
réglementées
16,32*
16,20*
Compte SPE
nouveau
CDC
budgétaires
2 510
2 510
Compte CSPE
ancien
CDC
recouvrement
d’anciennes
contributions
613,72*
893,32*
Compte TSSG
CDC
recouvrement
d’anciennes
contributions
nc
nc
Fonds ANDRA
ANDRA
fiscales et
volontaires
réglementées
143,9
nc
Source : Cour des comptes. Données 2017 ou, *à défaut, 2016.
3.1.5.1
Le point commun de la transparence des fonds et de
l’importance des frais de gestion
Tous les fonds sans personnalité morale relevant de la mission sont
caractérisés par leur transparence décisionnelles à l’égard de l’État ou des
opérateurs concernés.
S’agissant de l’ESTE, la CDC ne fait qu’assurer une gestion administrative
et financière minimale de paiement. Les décisions d’orientation dans le
cadre de comités de pilotage (qui se traduisent par l’affectation
d’enveloppes financières aux différentes actions) sont prises par les
ministres chargés de l’écologie, de l’économie et du budget. Les décisions
d’engagement sont prises par le ministre chargé de l’écologie. Les
décisions de paiement sont prises soit par le ministre chargé de l’écologie,
soit par les préfets de région (avec, à compter de 2018, une possibilité de
délégation de signature de leur part).
146
COUR DES COMPTES
S’agissant du Fonds « Barnier », la gestion de la Caisse centrale de
réassurance (CCR) se limite à placer les crédits sur un compte de placement
rémunéré auprès de la DGFiP. Comme l’a déjà relevé la Cour dans un
référé du 5 décembre 2016 consacré à ce fonds
102
, le conseil de gestion du
FPRNM n’a qu’un rôle consultatif limité. Le FPRNM est en réalité
entièrement sous le contrôle de l’État. Par ailleurs, inutilement complexe,
le mode de suivi comptable des crédits n’est pas conforme aux règles de
gestion des crédits publics. Il n’y a ainsi pas de comptable assignataire
chargé de contrôler les dépenses ordonnancées par les préfets, les
directions départementales des finances publiques (DDFiP) n’assurant
qu’un rôle de caissier.
S’agissant du fonds d’indemnisation des commissaires-enquêteurs institué
par la loi du 12 juillet 1983 et géré par la CDC, il vise à rémunérer les
vacations des commissaires-enquêteurs. S’il existe bien un conseil de
gestion, son rôle est très limité puisque le barème de vacation est déterminé
par l’État et que le volume des vacations est arrêté par le président du
tribunal administratif qui a désigné le commissaire-enquêteur. Ce fonds ne
vise donc qu’à collecter le montant des vacations auprès des maîtres
d’ouvrage pour le redistribuer au commissaire-enquêteur.
S’agissant des fonds de l’ANDRA, ils ne visent qu’à isoler des dépenses et
des recettes qui relèvent du champ de spécialité de l’établissement, sans
qu’il soit assuré que cet objectif n’aurait pu être atteint par une solution
internalisée.
Pour la plupart des fonds sans personnalité morale, les frais de gestion
prélevés sont importants. C’est en particulier le cas pour le Fonds Barnier
où les frais de gestion de la CCR (0,37 M€) sont complétés par des frais
d’assiette prélevés par la DGFiP au taux de 4 % (soit 7,3 M€), taux
déconnecté des coûts réels pour cette direction. C’est également le cas pour
le fonds d’indemnisation des commissaires enquêteurs avec un taux de
frais de gestion de 3,28 %.
102
Référé n° S2016-3768 du 5 décembre 2016, publié le 2 mars 2017.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
147
Tableau n° 32 :
Frais de gestion rapportés aux dépenses gérées
M€
Gestionna
ire
Dépense
annuelle
Frais de
gestion
annuels
Taux de
frais de
gestion
ESTE
CDC
70,62
0,35
0,50 %
Fonds "Barnier"
CCR -
DGFiP
182,00
7,65
4,20 %
Fonds commissaires
enquêteurs
CDC
16,20
0,53
3,28 %
Compte SPE (2017)
CDC
2 510
0,18
0,01 %
103
Source : Cour des comptes. Données 2017 ou, à défaut, 2016.
3.1.5.2
Un cadre de gestion des fonds sans personnalité morale très
hétérogène
L’ESTE bénéficie finalement, à la suite des observations de la Cour
formulées dans la NEB 2015, du cadre de gestion le plus abouti, même s’il
n’est pas exempt de limites et qu’il demeure sujet à critiques (
cf. supra
).
En effet, depuis 2016, l’ESTE relève des mandats de gestion prévus par
l’article 40 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la
simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de
simplification et de clarification du droit et des procédures administratives.
Il en découle que l’ensemble des opérations de l’ESTE sont intégrées dans
la comptabilité générale de l’État.
Tel n’est pas le cas pour les autres fonds.
Les conventions de gestion des comptes issus de la réforme de la CSPE en
2016 ne respectent pas le régime juridique des conventions de mandat tel
que prévu par l’article 40 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014,
puisqu’elles se fondent sur une dispositions spéciale issue de la loi de
finances
rectificative
pour
2015.
Ces
conventions,
négociées
postérieurement à la publication de la loi du 20 décembre 2014, auraient
103
La gestion du programme 345 (compte SPE) et du CAS
Transition énergétique
(compte Transition énergétique) sont conjointes. La DGEC analyse les frais de gestion
en termes de ratio de frais de gestion rapportés au nombre de campagnes de versements
(24 dans l’année = 12 versements par compte). Les frais 2017 payés représentent donc
un ratio de 7 765€ par campagne de versement.
148
COUR DES COMPTES
pu s’y conformer, d’autant plus facilement que ces comptes sont financés
par des ressources budgétaires.
Quelques fonds bénéficient d’un cadre de gestion spécifique, prévu par la
loi les instituant ou par des conventions entre l’État et l’organisme
gestionnaire. Ces cadres de gestion sont très éloignés des règles budgétaires
et comptables publics, avec une absence d’intégration de leurs opérations
dans les comptes de l’État. C’est par exemple le cas pour le fonds
d’indemnisation des commissaires-enquêteurs.
S’agissant du Fonds « Barnier », il apparaît dans le compte général de
l’État (CGE) depuis l’exercice 2011. En effet, les entités sans personnalité
morale qui détiennent des actifs pour le compte de l’État sont
comptabilisées en tant qu’immobilisations financières, afin de retranscrire
les droits que l’État conserve sur les fonds versés à l’organisme
gestionnaire. Cependant, bien que les dépenses soient payées par les
DDFiP, la DGFiP considère que ces paiements ne relèvent pas de la
comptabilité publique et que les DDFiP ne sont pas des comptables
assignataires du Fonds. À l’occasion des travaux de la Cour sur le Fonds
Barnier qui ont conduit au référé du 5 décembre 2016, la DGFiP a indiqué
vouloir s’attacher à conforter le rôle des comptables publics concernés en
leur conférant, si nécessaire, la pleine qualité de comptables assignataires
des dépenses du FPRNM.
3.1.5.3
Des fonds sans personnalité morale relevant partiellement
d’une stricte logique de débudgétisation
S’agissant de l’ESTE, la Cour a plusieurs fois rappelé que l’instrument
avait un pur objectif de débudgétisation de dépenses d’intervention de
l’État, d’autant moins justifié qu’il est financé par des crédits budgétaires.
Une remarque presque identique peut être faite pour le compte service
public de l’énergie financé par des crédits budgétaires en provenance du
programme 345. Si le maintien d’un compte placé auprès de la CDC
pouvait transitoirement se justifier lors de la réforme de la CSPE, tel n’est
plus le cas aujourd’hui puisque la valeur ajoutée de la CDC est très faible.
Les évolutions progressives du champ d’intervention du Fonds « Barnier »
l’ont conduit à prendre en charge des dépenses qui auraient dû être
supportées par l’État. En outre, plusieurs pratiques témoignent d’une
gestion de plus en plus intégrée du fonds avec les enjeux budgétaires de
l’État :
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
149
-
La loi de finances pour 2014 a autorisé le fonds « Barnier » à couvrir,
à hauteur de 60 M€ des paiements ayant fait l’objet d’engagements
antérieurement pris par l’État. Un fonds de concours a ainsi été versé
au programme 181 –
Prévention des risques
de la mission à hauteur de
22,63 M€ en 2014. Cette pratique a été critiquée par la Cour dans le
cadre de la NEB 2014 et dans le cadre de son contrôle sur le Fonds en
2016 ;
-
La loi de finances rectificative pour 2016, puis la loi de finances pour
2017, ont successivement opéré des prélèvements sur les réserves du
Fonds « Barnier », à hauteur respectivement de 55 M€ et de 70 M€ ;
-
L’article 44 de la loi de finances pour 2018 a plafonné les recettes du
Fonds « Barnier » à 137 M€.
3.1.5.4
Une rebudgétisation envisageable pour certains fonds
Une rebudgétisation de certains fonds pourrait être envisagée, en
distinguant cependant ceux qui sont alimentés par des crédits budgétaires
et les autres.
Les fonds alimentés par des crédits budgétaires
Pour les fonds alimentés par des crédits budgétaires, une éventuelle
rebudgétisation aurait deux effets :
-
La réinternalisation de la gestion des crédits au sein des services de
l’État par la suppression des dispositifs de gestion déléguée ;
-
La mise en cohérence de la comptabilité budgétaire et de la
comptabilité générale de l’État.
S’agissant de l’ESTE, comme indiqué
supra
(partie Interventions de la
présente
Note
), le fonds est fermé depuis le 31 décembre 2017. Dans la
NEB 2016, la Cour avait recommandé de «
Fermer le dispositif de l’ESTE
ainsi que le compte de tiers ouvert dans les écritures de la CDC au
31 décembre 2017 ; clôturer l’ensemble des paiements liés aux
engagements de l’ESTE à la date du 31 décembre 2017 et annuler les AE
non couvertes par des paiements à cette date
». Ce dispositif étant
désormais fermé, la Cour ne reprend pas cette recommandation dans la
présente
Note
. Compte tenu de l’entrée en phase extinctive, la pertinence
d’une réinternalisation de la gestion du dispositif se pose, mais elle
entraînerait une surcharge temporaire pour les services compte tenu du
grand nombre de paiements restant à effectuer.
150
COUR DES COMPTES
S’agissant du compte « Service public de l’énergie » alimenté par le
programme 345, la Cour recommande en 2017 (reprise d’une
recommandation de 2016), de «
Dénoncer la convention de gestion avec la
Caisse des dépôts et consignations relative au Service public de
l’énergie
».
Un mandat de gestion à la Caisse des dépôts et consignations
discutable
Les charges de service public payées par l’État aux opérateurs de service
public de l’énergie transitent par la CDC. Ce dispositif repose une
convention pluriannuelle 2016-2018 qui couvre les coûts de gestion, pour
la CDC, des dépenses liées aux charges de service public de l’énergie
retracées dans les comptes « Transition énergétique » et « Service public de
l’énergie ». Ils couvrent également la gestion résiduelles des trois comptes
« historiques » de gestion des charges de service public d’électricité et de
gaz antérieurs la réforme de 2016 : « CSPE historique », « TSSG » et
« biométhane »
104
. Chaque mois, la DGEC envoie un fichier de versement
à la CDC
105
avec la liste des opérateurs et le montant des compensations à
verser. 156 paiements ont ainsi été réalisés par la CDC chaque mois. Ce
fichier fait l’objet de vérifications
a priori
de la part du DCM sur le montant
versé ainsi que sur le RIB utilisé. Ce fichier est intégré automatiquement par
le système d’information de la CDC, qui procède alors aux versements de
compensations. La convention de gestion entre la DGEC et la CDC prévoit
que la CDC a trois jours ouvrés suivant la réception du ficher de versement
pour procéder aux virements. Dans les fait le virement est effectué le
lendemain de la réception des fonds. Des contrôles de cohérence
a
posteriori
sont également réalisés par le DCM.
104
Les comptes TSSG et biométhane ne sont pas alimentés par le programme 345 ou
par le CAS Transition Énergétique. Ces comptes ne retracent que les reliquats de
recouvrement et de reversement des anciennes contribution CTSS et biométhane pour
des consommations de gaz allant jusqu’au 31/12/2015. Ces comptes seront clôturés dès
que leur activité sera quasi nulle. Le compte « CSPE historique » n’est utilisé que pour
le paiement des remboursements de plafonnements à la valeur ajoutée, appliqués sur
des consommations d’électricité allant jusqu’au 31/12/2015. 2018 est la dernière année
où ces versements interviendront. Le compte sera également clôturé dès que son activité
sera quasi-nulle.
105
En effet, l’article R. 121-33 du code de l’énergie stipule que, «
chaque mois, le
ministre chargé de l’énergie indique à la Caisse des dépôts et consignations le montant
à reverser à chaque opérateur
» et la convention de gestion qui régit les relations entre
la DGEC et la Caisse précise en son article 3 que
« l’État transmet mensuellement à la
CDC par voie dématérialisée la liste des versements à opérer depuis les comptes «
Service public de l’énergie » et « Transition énergétique », selon le format prévu […]
».
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
151
La gestion par la CDC des versements pour le compte de l’État sur le
programme 345 et le CAS
Transition énergétique
pose un certain nombre
de difficultés. Tout d’abord l’exécution en titre 6 des frais de gestion de la
CDC ne se justifie pas : il s’agit de dépenses de fonctionnement qui
devraient être exécutées en titre 3. Ensuite, les frais supportés par la CDC
au titre de 2016 font toujours l’objet de discussions entre la DGEC et la
CDC, la CDC n’ayant pas encore répondu à l’ensemble des questions posées
par la DGEC sur la justification des frais exposés (
cf
. annexe de la présente
Note
). Les frais constatés par la CRE dans sa délibération du 13 juillet 2017
pourraient ainsi être rectifiés en 2018, suite à l’adoption par arrêté des
ministres chargés de l’économie et de l’énergie des frais réellement
supportés par la CDC en 2016 (et en 2017).
Nonobstant les discussions en cours, 257 254 € de frais de gestion ont été
versés à la CDC en 2017, correspondant au montant arrêté dans la
délibération de la CRE du 13 juillet 2016, qui se décomposent ainsi :
- 232 254 € de frais prévisionnels déclarés par la CDC, dont 186 354 € liés
aux deux comptes « service public de l’énergie » et « Transition
énergétique ;
- 24 786 € de régularisation entre frais prévisionnels et constatés 2015.
Comme indiqué dans la NEB 2016, à l’examen des opérations effectuées
par la Caisse, la Cour ne relève aucune spécificité justifiant de faire appel
aux compétences particulières de la Caisse. Son intervention se limite à un
rôle de tenue de comptes de tiers et de simple caisse. Les versements
effectués peuvent d’autant plus facilement être traités par la chaîne de
dépense publique de droit commun, qu’ils impliquent déjà largement les
services de l’État. Si ce fonctionnement pouvait éventuellement se justifier
lorsque le dispositif était géré de manière extrabudgétaire, aujourd’hui, alors
qu’il s’agit de crédits budgétaires, plus rien ne le motive : le ministère
compte reprendre la gestion des paiements. Aucun calendrier précis n’est
cependant arrêté pour la reprise des paiements par l’État.
Les fonds non alimentés par des crédits budgétaires
Compte tenu de son poids financier et de son intégration directe à la mise
en oeuvre des politiques publiques de la mission, la question de la
rebudgétisation se pose pour le Fonds « Barnier », au moins pour une partie
des dépenses de celui-ci.
En effet, une partie des interventions du FPRNM est effectuée directement
en substitution de crédits budgétaires, en particulier du programme 181.
C’est en particulier le cas pour les dépenses d’élaboration des PPRN et de
celles liées à l’information préventive. Les subventions aux études et
152
COUR DES COMPTES
travaux des collectivités peuvent aussi être rattachées à cette catégorie
d’intervention.
Dans son référé du 5 décembre 2016 sur ce fonds, la Cour avait
recommandé, s’agissant de la gestion, de « simplifier le mode de gestion
du FPRNM et clarifier les responsabilités des différents acteurs dans des
conditions conformes aux règles de la comptabilité publique (désignation
d’un comptable assignataire) ». Dans le cadre de la mise en oeuvre de cette
recommandation, devrait être envisagée la réintégration dans le budget de
l’État, l’intégralité des dépenses relevant du périmètre d’intervention du
programme 181 –
Prévention des risques
. Lors de l’instruction et de la
contradiction de la présente
Note
, le ministère a indiqué qu’«
une
intégration du FPRNM au budget général de l’État n’est pas souhaitable
»
en relevant que la logique d’intervention du Fonds se prête mal au principe
d’annualité budgétaire et au risque des aléas budgétaires en raison du
caractère difficilement prévisible des dépenses et que le signal envoyé aux
collectivités territoriales serait très négatif, notamment dans le cadre de la
mise en oeuvre de la compétence gestion de l’eau, des milieux aquatiques
et prévention des inondations (GEMAPI). Le ministère indique également
que les modalités de gestion du Fonds ont été améliorées depuis le dernier
contrôle de la Cour, notamment avec la désignation de comptables
assignataires des dépenses.
3.2
La démarche de performance
Produit de la LOLF, la démarche de performance entend faire passer la
gestion de l’État d’une « logique de moyens » à une « logique de résultats »
en s’intéressant à la destination de la dépense (plutôt qu’à sa nature) et en
examinant si la politique publique atteint les objectifs qui constituent sa
raison d’être (
efficacité pour le citoyen
), assure le cas échéant un service
de qualité (
qualité pour l’usager
), au meilleur coût (
efficience pour le
contribuable
). La performance «
éclaire la budgétisation
» sans qu’un lien
mécanique puisse être institué entre résultats et crédits, la qualité d’un
résultat pouvant découler de nombreux facteurs.
Pour l’exercice budgétaire 2017, la circulaire 2PERF-16-3041 du 17 mars
2016 relative à la préparation des volets « performance » des projets
annuels de performance (PAP) du PLF et à l’élaboration des documents de
politiques transversales (DPT), ainsi que le guide de la performance
actualisé annexé, invitaient à poursuivre la rationalisation de la démarche
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
153
de performance pour atteindre une réduction globale d’au moins 25% du
nombre des indicateurs au terme du triennal 2015-2017.
Ces documents de cadrage appelaient également l’attention sur la nécessité
de concevoir un très petit nombre d’indicateurs de mission et un nombre
restreint d’indicateurs
d’efficacité socio-économique,
qualité de service
et
d’indicateurs d’efficience
et non d’indicateurs de moyens, d’affectation
de crédits ou d’indicateurs d’activité ou de production et recommandaient
de conserver les cibles fixées sur la durée de la période triennale 2014-2017
pour tirer, dès le rapport préparatoire au débat d’orientation des finances
publiques (DOFP), les enseignements des résultats observés, suivant le
principe du « chaînage vertueux » prévu par l’article 41 de la LOLF entre
la loi de règlement de l’année n-1 et le projet de loi de finances de l’année
n+1.
3.2.1
Une architecture relativement stable en 2017
L’architecture des données de performance de la mission
Écologie,
développement et mobilité durables
pour l’année 2017 a été esquissée en
premier lieu dans le tome 2 du rapport sur l’évolution de l’économie
nationale et sur les orientations des finances publiques en juillet 2016 puis
déclinée au sein des PAP.
Elle repose sur deux objectifs de mission, assortis de quatre indicateurs et
sur vingt-trois objectifs de programmes assortis de quatre-vingt-sept
indicateurs ou sous indicateurs.
Les deux objectifs les plus représentatifs de la mission sont :
-
l’objectif de développement des modes de transport autres que
routiers, suivi par trois sous-indicateurs exposant la part des transports
terrestres collectifs, des transports ferroviaires et des transports
fluviaux)
-
l’objectif de limiter l’exposition aux risques technologiques et réduire
l’impact des pollutions industrielles et agricoles sur les personnes, les
biens et l’environnement, suivi par un indicateur consistant en le
nombre total pondéré de contrôle des installations classées sur effectif
de l’inspection (en ETPT).
Compte tenu de l’étendue du ministère et de la diversité des politiques
publiques qu’il met en oeuvre, il semble que le choix, s’il devait intervenir,
d’un indicateur unique refléterait nécessairement une option politique car
il serait en effet probablement délicat de déterminer un indicateur
154
COUR DES COMPTES
synthétique dont les variations résulteraient de politiques menées très
diverses.
L’objectif de réduction et de rationalisation des objectifs et des indicateurs
s’est poursuivi lors de l’élaboration de l’exercice 2017 et s’est traduit par
l’aménagement marginal d’objectifs et d’indicateurs, en particulier
concernant les programmes 205 et 217. On relèvera par ailleurs que la Cour
a recommandé
106
à l’été 2017 de supprimer deux indicateurs de coût
concernant le programme 203 et que les indicateurs de mission n’ont pas
évolué au regard des nouveaux indicateurs de richesse promus par la loi
n°2015-411 du 13 avril 2015
107
et qui concernent, dans le champ de la
mission EDMD, l’artificialisation de sols et l’empreinte carbone.
3.2.2
Des améliorations possibles au regard des attentes
portées par la LOLF
Au regard de la consistance des objectifs et des indicateurs mis en oeuvre
par le ministère, tout en rappelant les observations formulées au terme du
contrôle précité concernant la qualité et l’utilité inégales des indicateurs
108
,
la Cour relève que le volet performance de l’exercice budgétaire demeure
en outre peu homogène entre programmes et continue à mobiliser, même
si le MTES expose que c’est en connaissance de cause, certains indicateurs
de moyens et d’autres peu lisibles.
À titre d’exemple, l’indicateur 113.1.2 « Préservation de la ressource en
eau » repose sur le pourcentage de l’activité consacrée aux contrôles
ramenée à l’activité totale des ETP des services de police de l’eau. Le
ministère expose à juste titre que cet indicateur et la valeur cible fixée sont
106
Cour des comptes,
Les indicateurs de coût du programme 203 (Exercices 2009-
2016)
, observations définitives délibérées le 5 juillet 2017.
107
La circulaire 2PERF-16-3041 du 17 mars 2016 précitée invitait à mettre en
cohérence les indicateurs du niveau mission avec les nouveaux indicateurs de richesse
esquissés par la loi n°2015-411 du 13 avril 2015 visant à la prise en compte des
nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques et détaillés
dans le premier rapport remis par le Gouvernement au Parlement : taux d’emploi, effort
de recherche, endettement, espérance de vie en bonne santé, satisfaction dans la vie,
inégalité des revenus, pauvreté en conditions de vie, sorties précoces du système
scolaire, empreinte carbone, artificialisation des sols.
108
Le rapport précité sur les indicateurs du programme 203 a souligné les principales
fragilités des indicateurs et notamment leur volatilité, leur sensibilité aux facteurs
exogènes, les difficultés liées à la prise en compte de données produites suivant un
calendrier différent de celui de l’année civile, la confusion existant entre les notions de
cible et de prévision, le recours à la notion dans moyenne dans des circonstances où
celle-ci apparaît peu pertinente.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
155
conformes à l’objectif fixé par les circulaires du 12 novembre 2010 et du
11 février 2013 prévoyant que les services concernés consacrent 20% de
leur temps à l’activité de contrôle. Or, si un tel indicateur de moyens
présente un intérêt fort pour les services et reflète la manière dont l’État
s’organise pour mener à bien ses missions, il n’est pas certain qu’il présente
les caractéristiques attendues des indicateurs rendus publics dans le cadre
de la démarche de performance.
De même, au regard de l’exigence de simplicité et de lisibilité des
indicateurs rappelée par la circulaire précitée, les sous-indicateurs
constitutifs de l’indicateur 2.2 du programme 203 concernant l’état des
réseaux routier, ferroviaire et fluvial présentent-ils un niveau de technicité
approprié pour orienter l’action des services mais ils restent plus difficiles
à interpréter pour d’autres utilisateurs. Il en va de même des quatre sous-
indicateurs constitutifs de l’indicateur d’efficience du fonds chaleur
renouvelable de l’ADEME – 1.1 du P. 174- qui impliquent le maniement
et le calcul de données complexes.
La persistance d’indicateurs de nature différente, et pour certains s’écartant
des prescriptions du ministère chargé du budget, justifierait peut-être un
exercice de revue non seulement quantitatif mais surtout qualitatif destiné
à identifier les indicateurs publics de la performance, sans priver les
services de ceux, plus techniques, utiles à leur activité. Le secrétariat
général du MTES, dans le soin qu’il a pris de toiletter le cadre de
performance du programme 217, fait la démonstration de l’intérêt d’une
telle approche, qu’il pourrait soutenir à l’échelle du ministère. Le contrôle
précité effectué par la Cour sur les indicateurs de coût du programme 203
avait d’ailleurs déjà relevé l’utilité qu’il pourrait y avoir à distinguer i) les
indicateurs de performance permettant d’apprécier les résultats d’une
politique publique ou la performance de l’administration dans cette mise
en oeuvre et ii) le suivi d’informations utiles aux services et susceptibles
d’intéresser le Parlement, qui pourraient trouver place dans les RAP sans
pour autant figurer au nombre des indicateurs.
Par ailleurs, le maniement des indicateurs et des résultats associés
s’effectue difficilement d’une année sur l’autre, et les observations, aux
dires des services, influent peu sur l’affectation des moyens budgétaires et
contribuent peu à l’infléchissement des politiques publiques. En outre,
comme l’avait relevé la Cour à l’occasion des travaux précités sur le
156
COUR DES COMPTES
programme
203,
le
Parlement
même
s’empare
peu
du
volet
« Performance » des lois de finances.
Il apparaît enfin que des indicateurs présentant un relief particulier peuvent
être abandonnés car ils ne sauraient strictement refléter les effets de la
politique publique mise en oeuvre : ainsi le sous-indicateur « Nombre de
dépassements des valeurs limites de la qualité de l’air » qui relevait de
l’indicateur 2.1 « Qualité de l’air » du programme 174, car dépendant pour
une large part de facteurs exogènes, notamment météorologiques.
Au regard de l’attente placée par la LOLF dans les outils de la performance
et de l’investissement de l’administration dans l’élaboration et le suivi du
volet performance
109
, la Cour relève une nouvelle fois qu’il n’est
vraisemblablement pas tiré le meilleur parti de cet exercice, dont l’utilité
et la lisibilité peuvent être améliorés.
L’exercice de performance gagnerait d’abord à s’inscrire, comme le
prévoit d’ailleurs la LOLF, dans un cadre pluriannuel. Le chaînage
vertueux ne peut être mis en oeuvre d’un exercice sur l’autre, aussi chaque
ministère devrait-il être invité à rendre compte dans cette perspective.
En second lieu, le volet performance comporte des objectifs et des
indicateurs de nature, de portée, de qualité et peut-être d’intérêt variable.
Une certaine homogénéité entre les indicateurs des programmes pourrait
être recherchée (tant quantitativement que qualitativement) par le ministère
technique, en lien avec le ministère de l’action et des comptes publics. Une
réflexion plus ample pourrait être engagée aux fins de resserrer et de
stabiliser les indicateurs de performance choisis pour rendre compte, tout
en conservant, au sein des documents budgétaires, des informations utiles
à la compréhension et au suivi de l’action publique.
Enfin, le volet performance demeure peu visible, les objectifs et les
indicateurs étant dispersés au sein des programmes. Si le suivi effectué est
semble-t-il utile à l’administration, l’information produite demeure peu
accessible et partagée au sein du ministère et, à l’extérieur de celui-ci, à
l’usage des citoyens et du Parlement. Un tableau de bord unique pourrait
109
Les données précises concernant le temps consacré à la démarche de performance
sont difficiles à connaître et à agréger. Le travail mené par la Cour en 2016 sur les
indicateurs de coûts du programme 203 avait évalué à 35 à 40 jours agents (ETP A) le
besoin annuel.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
157
être élaboré et renseigné afin de pouvoir appréhender ensemble les
objectifs essentiels que s’assigne un ministère et les résultats qu’il obtient.
158
COUR DES COMPTES
4
LES
RECOMMANDATIONS
DE
LA
COUR
4.1
Le suivi des recommandations formulées au
titre de 2016
En 2016, la Cour avait formulé trois recommandations nouvelles (n° 6 à 8)
et avait réitéré ou précisé cinq recommandations antérieures (n°1 à 5) :
1.
Poursuivre l’amélioration du suivi des fonds de concours en
utilisant les outils prévus dans Chorus et en mettant en conformité
avec les principes budgétaires, les relations entre le programme 203
et l’AFITF.
Mise en oeuvre incomplète. Recommandation maintenue.
A noter que cette recommandation a été reprise dans le référé adressé le 19
juillet 2017 au ministre de l’action et des comptes publics.
2.
Renforcer et assurer un meilleur suivi de la contribution des
opérateurs de la mission à la maîtrise de la dépense publique au
regard des objectifs fixés par la loi de programmation des finances
publiques.
Mise en oeuvre incomplète. Recommandation maintenue.
3.
Mettre définitivement fin au recrutement d’ouvriers d’État.
Recommandation non mise en oeuvre. Recommandation maintenue.
4.
Fermer le dispositif de l’ESTE ainsi que le compte de tiers ouvert
dans les écritures de la CDC au 31 décembre 2017 ; clôturer
l’ensemble des paiements liés aux engagements de l’ESTE à la date
du 31 décembre 2017 et annuler les AE non couvertes par des
paiements à cette date.
Recommandation mise en oeuvre. Recommandation supprimée.
5.
Refondre les modalités de budgétisation et d’exécution des
programmes 217 et 337, soit en les réunifiant dès le stade de la
budgétisation, soit en permettant au programme 337 d’exécuter
tous les crédits et les emplois en gestion, sans recours à un décret
de transfert vers le programme 217.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
159
Recommandation mise en oeuvre. Recommandation supprimée.
6.
Soumettre
à
contre-expertise
du
Commissariat
général
à
l’investissement les projets ayant fait l’objet d’une enquête
publique modificative postérieurement à la parution du décret n°
2013-1211 du 23 décembre 2013, en particulier le projet Seine-
Nord Europe.
Recommandation non mise en oeuvre. Recommandation reformulée.
7.
Améliorer les documents budgétaires du programme 345 en les
complétant d’éléments sur le fonctionnement du dispositif et
notamment l’incidence, en budgétisation et en exécution, du
chaînage des versements entre l’année N et l’année N + 1, ainsi
qu’en renforçant le volet performance.
Mise en oeuvre incomplète. Recommandation reformulée.
8.
Mettre fin au dispositif dérogatoire de gestion des paiements du
programme 345 en transférant aux services de l’État la gestion
financière et comptable de ce dispositif selon les circuits de droit
commun de la comptabilité publique.
Recommandation non mise en oeuvre. Recommandation reformulée.
4.2
Récapitulatif des recommandations formulées
au titre de la gestion 2017
La
Cour
réitère
ou
précise
quatre
recommandations
formulées
précédemment :
1.
Poursuivre l’amélioration du suivi des fonds de concours en
utilisant les outils prévus dans Chorus et en mettant en conformité
avec les principes budgétaires, les relations entre le programme 203
et l’AFITF
110
.
110
Recommandation n° 14 du référé du Premier président de la Cour des comptes du
19 juillet 2017. Dans sa réponse du 19 octobre 2017, le ministre de l’action et des
comptes publics a apporté les éléments suivants : «
Les reports de fonds de concours
sont désormais réalisés fonds par fonds, permettant ainsi un suivi plus précis des crédits
de fonds de concours disponibles. Le suivi de la consommation des fonds de concours
demeure en revanche moins exhaustif, puisque si Chorus permet au comptable de
spécifier l’origine des crédits utilisés pour une dépense donnée (fonds de concours ou
crédits budgétaires classiques), cette information n’est pas obligatoire. Si cette
160
COUR DES COMPTES
2.
Renforcer la contribution des opérateurs de la mission à la maîtrise
de la dépense publique et en assurer un meilleur suivi.
3.
Mettre fin au recrutement d’ouvriers d’État.
4.
Soumettre à la procédure de contre-expertise les projets ayant fait
l’objet d’une enquête publique modificative postérieurement à la
parution du décret n° 2013-1211 du 23 décembre 2013, en
particulier le projet Seine-Nord Europe, au besoin en précisant la
rédaction du décret précité.
Par ailleurs, la Cour formule une recommandation nouvelle :
5.
Améliorer le pilotage des dépenses de fonctionnement relatives à
la gestion par l’ASP du chèque énergie.
Enfin la Cour formule des recommandations communes à la mission
(programme 345) et au compte d’affectation spéciale
Transition
énergétique
:
6.
Mieux calibrer l’évaluation des crédits du programme 345 afin de
limiter les reports de charges.
7.
Compléter
les
documents
budgétaires
afin
d’améliorer
l’information du Parlement sur le fonctionnement du dispositif de
compensation des charges de service public de l’énergie.
8.
Dénoncer la convention de gestion avec la Caisse des dépôts et
consignations relative au « service public de l’énergie ».
9.
Revoir le périmètre des dépenses prises en charge au titre du CAS
Transition énergétique
et du programme 345 –
Service public de
l’énergie
pour apprécier en coûts complets les dépenses liées au
remboursement
de
la
dette
cumulée
vis-à-vis
d’EDF
(remboursement en principal et intérêts).
information n’est pas systématiquement complétée, cela est notamment dû au fait que
certains programmes doivent préfinancer des dépenses à l’aide de crédits budgétaires
avant que les crédits ne soient effectivement ouverts au titre des fonds de concours
perçus
plus tard dans
l’année
(c’est
notamment
le
cas
pour
les
fonds
communautaires)
».
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
161
Annexe n° 1 :
Budgets prévisionnels des frais de gestion de
l’ASP liés au chèque énergie inscrits dans la convention et
les avenants et exécution des crédits
En €
2016
2017
2018
Budget prévisionnel en LFI
(AE = CP)
3 000 000
2 000 000
13 000 000
Budget initial convention
3 293 024
1 947 646
8 846 767
Budget réévalué suite avenant
n°3
4 013 550
-
-
Budget réévalué suite avenant
n°4
-
2 466 713
-
Budget prévisionnel avenant
n°5
-
2 526 660
13 940 366
Montant réel des frais de
gestion de l’année
3 203 777
2 526 660
Exécution en AE
2 738 531*
3 040 485*
(=465 246
+2 526 660 +
48 578)
Exécution en CP (titre 3)
2 738 531*
1 900 123*
-
Prestations réalisées par l’ASP
510 843
216 076
Prestations externalisées
2 227 687
1 684 047
Différentiel AE/CP
0
1 140 362
-
Différentiel AE (dernière
prévision - exécution)
465 246
0
- 940 366
Reports d’AE en n+1
0
0
-
Reports de CP en n+1
0
1 140 362
-
Nombre de chèques émis /
enveloppe allouée
165 956
chèques émis
173 143
chèques émis
4 millions de
chèques
prévus
Frais de gestion rapportés au
nombre de chèques émis
16,1 €/chèque
11,5 €/chèque
3,25 €/chèque
budgétisés en
LFI 2018
* Les montants d’exécution 2016 et 2017 sont ajustés des dépenses de financement de
la campagne de communication relative au chèque énergie financées sur cette ligne
soit chaque année 48 578 €
Source : Cour des comptes d’après convention ASP et extractions Chorus
162
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 :
Les dispositifs sociaux : des tarifs sociaux
au chèque énergie
Cinq dispositifs d’aide aux ménages en situation de précarité sont financés
via
l’action n°2 du programme 345 « Protection des consommateurs en
situation de précarité énergétique » : 1) la tarification spéciale « produit de
première nécessité » (TPN), 2) le fonds de solidarité logement (FSL), 3) le
tarif spécial de solidarité (TSS), 4) les afficheurs déportés de la
consommation d’énergie et 5) le chèque énergie.
Le chèque énergie remplaçant le TPN et le TSS depuis le 1
er
janvier 2018,
ces deux dispositifs, dont les effets budgétaires s’éteindront dans le courant
de l’année 2018, n’auront plus lieu d’apparaitre en LFI 2019. Ces différents
dispositifs sont décrits ci-dessous :
1.
La tarification spéciale « produit de première nécessité » (TPN), entrée
en vigueur en 2005, concerne deux catégories de clients en application
des articles R. 337-1 et R. 337-3 : les personnes en situation de
précarité titulaires d’un contrat de fourniture d’électricité et les
résidences sociales. L’article R. 337-13 du code de l’énergie prévoit
également que les bénéficiaires du TPN peuvent bénéficier de services
de protection : la gratuité de la mise en service et une réduction de 80
% sur les frais de déplacement pour impayés. Ces pertes et coûts de
gestion supplémentaires liés à la mise en oeuvre du TPN font également
l’objet d’une compensation au profit des fournisseurs d’électricité
concernés. Ce tarif est remplacé, depuis le 1
er
janvier 2018, par le
chèque énergie. Les bénéficiaires du chèque énergie pourront encore
profiter de la gratuité de la mise en service et de la réduction des frais
de déplacement : ces frais seront pris en charge par les opérateurs et
seront affectés à la sous-action 5 « chèque énergie ».
2.
Les opérateurs peuvent bénéficier de la prise en charge d’une partie de
leur contribution volontaire aux fonds de solidarité logement (FSL),
qui vise à aider les personnes rencontrant des difficultés financières à
accéder au logement ou à s’y maintenir. Les aides octroyées dans le
cadre de ce fonds peuvent concerner les frais avant l’entrée dans les
lieux mais également les frais occasionnés par l’occupation du
logement (par exemple, le remboursement des factures impayées
d’énergie). Les fournisseurs d’énergie, qui contribuent à ce fonds,
peuvent obtenir une prise en charge plafonnée à 20 % des charges
supportées au titre du tarif de première nécessité.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
163
3.
De la même manière que pour l’électricité, les fournisseurs de gaz
naturel alimentant des clients en situation de précarité au tarif spécial
de solidarité (TSS) bénéficient de la compensation des charges
imputables aux missions de service public en application de l’article
L. 121-35 du code de l’énergie. De plus les clients titulaires d’un
contrat individuel peuvent également prétendre à des services de
protection : la gratuité des mises en service, ainsi qu’une réduction de
80 % sur les interventions pour impayés, à l’instar des bénéficiaires de
la TPN. Ces pertes et coûts de gestion supplémentaires liés à la mise
en oeuvre du TSS font également l’objet d’une compensation au profit
des fournisseurs d’électricité concernés. Ce tarif est également
remplacé, depuis le 1
er
janvier 2018, par le chèque énergie.
4.
En application des articles L. 337-3-1 et L. 445-6 du code de l’énergie,
les fournisseurs d’électricité et de gaz naturel doivent également
proposer à leurs clients bénéficiant du TPN ou du TSS - et
prochainement ceux bénéficiant du chèque énergie - et équipés d’un
« afficheur déporté de la consommation d’énergie », c’est à dire un
compteur communicant Linky ou Gazpar, une offre de transmission de
leurs données de consommation d’énergie, exprimées en euros, au
moyen d’un dispositif déporté d’affichage. Les clients doivent ensuite
explicitement accepter cette offre (
opt-in
) pour en bénéficier. Les coûts
correspondants sont compensés suivant la trajectoire de déploiement
des compteurs communicants Linky et Gazpar sur les cinq prochaines
années. L’arrêté fixant le plafond de compensation par dispositif et par
ménage n’est pas encore paru (
cf.
partie soutenabilité), faisant peser un
risque de recours si les montants fixés par arrêté ne reflètent pas les
coûts que les fournisseurs d’énergie ont assumé.
5.
Enfin, le chèque énergie instauré par la loi relative à la transition
énergétique pour la croissance verte est défini dans l’article L. 124-1
du code de l’énergie comme « un titre spécial de paiement permettant
aux ménages dont le revenu fiscal de référence est, compte tenu de la
composition du ménage, inférieur à un plafond, d’acquitter tout ou
partie du montant des dépenses d’énergie relatives à leur logement ou
des dépenses qu’ils assument pour l’amélioration de la qualité
environnementale ou la capacité de maîtrise de la consommation
d’énergie de ce logement, comprises parmi celles mentionnées à
l’article 200 quater du code général des impôts ». Le chèque énergie
se substitue, depuis le 1
er
janvier 2018, aux tarifs sociaux du gaz et de
l’électricité.
164
COUR DES COMPTES
La généralisation du chèque énergie en 2018
La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte a créé un
nouveau dispositif, le « chèque énergie », pour aider les ménages en
situation de précarité à payer leurs factures d’énergie ou leurs dépenses de
rénovation énergétique. Le chèque énergie se substitue aux tarifs sociaux
actuels de l’électricité et du gaz qui sont des tarifs réduits pour les ménages
précaires.
Ces derniers souffraient de défauts structurels qui les empêchaient
d’atteindre pleinement leurs objectifs. D’une part, le nombre de
bénéficiaires effectifs était sensiblement inférieur au nombre d’ayants droit
(3,2 millions de ménages bénéficiaires en 2016 contre 4,5 millions d’ayants
droits estimés
111
). D’autre part, les tarifs ne s’appliquaient qu’au gaz et à
l’électricité et le niveau d’aide était ainsi différent selon le mode de
chauffage : les ménages abonnés au gaz percevaient à la fois le TSS et le
TPN (soit environ 140€) alors que les autres (se chauffant à l’électricité ou
au fioul, au bois, au réseau de chaleur) ne percevaient que le TPN (environ
100€). Le niveau d’aide moyen s’élevait à 114€. Les tarifs sociaux de
l’énergie ont pris fin le 31 décembre 2017.
En remplacement, le chèque énergie bénéficie aux ménages en situation de
précarité, quel que soit leur mode de chauffage (y compris fioul, bois,
réseaux de chaleur, etc.). Il peut être utilisé pour financer des travaux
d’économies d’énergie. Son montant est plus élevé pour les ménages les
plus modestes : la valeur du chèque varie entre 48 € et 227 € selon les
revenus. Le montant d’aide moyen est de 150€. Le chèque énergie est
envoyé automatiquement aux bénéficiaires sur la base de leur revenu fiscal
sans qu’aucune démarche spécifique ne soit nécessaire de leur part. Ce
dispositif a donc pour ambition d’élargir le nombre de bénéficiaires réels
par rapport aux anciens tarifs sociaux.
En vue d’être généralisé à l’ensemble du territoire national le 1
er
janvier
2018, le chèque énergie a fait l’objet d’une expérimentation entre mai 2016
et décembre 2017 dans quatre départements : l’Ardèche, l’Aveyron, les
Côtes d’Armor et le Pas de Calais. 173 143 chèques ont été envoyés en
2016 et 165 956 en 2017.
Entre 2016 et 2017, les fournisseurs ont mis en place des adaptations
importantes pour traiter les chèques énergie dans des délais courts et ne pas
reproduire les difficultés rencontrées en 2016 lors du démarrage (retards
constatés dans le traitement des chèques). Par ailleurs le mécanisme de pré-
111
Source : DGEC.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
165
affectation du chèque permettant à un bénéficiaire de demander que son
chèque soit automatiquement affecté à un contrat l’année suivante (s’il est
toujours éligible), ainsi que le service d’usage en ligne du chèque, ont
montré leur pertinence en 2017 et devraient constituer des gisements
importants d’économies de coûts de gestion à l’avenir.
Un rapport d’évaluation de l’expérimentation du chèque énergie a été remis
au Parlement en décembre 2017. Ce rapport souligne notamment une
augmentation des foyers aidés parmi les ménages vulnérables dans les
départements d’expérimentation, par rapport aux tarifs sociaux (en 2016,
environ 135 000 ménages ont utilisé leur chèque énergie contre 131 190
bénéficiaires des tarifs sociaux en moyenne sur les 12 mois précédant
l’envoi des chèques), ainsi qu’une bonne compréhension du dispositif par
les bénéficiaires et les professionnels (78 % des personnes ont utilisé le
chèque dès la première année d’expérimentation et 93 % des ménages
disent ne pas avoir rencontré de difficultés pour l’utiliser). Le rapport met
également en avant des améliorations à apporter au dispositif. Par exemple
le chèque est très peu utilisé pour payer des travaux de rénovation
énergétique (seulement 63 chèques sur 173 143 envoyés), son montant ne
permettant de financer que très partiellement ces travaux. Par ailleurs,
certains chèques n’ont pas pu être utilisés par les bénéficiaires faute de
facture d’énergie (personnes hébergées ou loyers toutes charges
comprises) : une solution doit être trouvée pour ces situations (un
remboursement en numéraire pourrait être envisagé). Une clarification
devra également être apportée pour confirmer l’éligibilité des contrats
professionnels qui couvrent également un usage résidentiel (par exemple
un artisan vivant dans son commerce). Enfin, depuis la publication du
rapport d’expérimentation, des solutions ont été apportées pour améliorer
la lisibilité, le signalement et l’accès des ayant-droits aux protections
(gratuité de la mise en service, réduction de 80 % sur les frais de
déplacement pour impayés) associées au chèque énergie (modes d’emploi,
plaquettes d’information, etc.).
166
COUR DES COMPTES
Annexe n° 3 :
La cogénération
Les installations de cogénération permettent la production combinée de
chaleur et d’électricité, la chaleur produite étant utilisée en général par
injection dans un réseau de chaleur ou pour un processus industriel. Elles
présentent ainsi de meilleurs rendements énergétiques que les centrales
électriques classiques (environ 80-90 % contre 50-55 % pour les centrales
à cycles combinés au gaz (CCG), 35-40 % pour les centrales au charbon et
30-35 % pour les centrales au fioul) et contribuent à l’amélioration de
l’efficacité énergétique et à la réduction de la consommation d’énergie
primaire.
L’action n°3 du programme « soutien à la cogénération » assure la
compensation des coûts supportés par les acteurs obligés (EDF et les
entreprises locales de distribution) pour :
-
les dispositifs de soutien à la cogénération de moins de 12
MW, sous forme de contrats d’obligation d’achat ou de
complément de rémunération (sous-action n°1) ;
-
le soutien à la transition des installations de cogénération au
gaz naturel de plus de 12 MW des industriels calo-intensifs
vers la biomasse et le biogaz (sous-action n°2) qui se fait sous
la forme d’appels d’offres.
Les dispositifs de soutien à la cogénération ont connu des évolutions
réglementaires récentes :
-
Fin 2016, le mécanisme prime transitoire aux cogénérations de plus de
12 MW est arrivé à échéance
112
.
-
L’arrêté du 3 novembre 2016 a par ailleurs fixé les conditions d’achat
et du complément de rémunération pour l’électricité produite par les
installations de cogénération au gaz naturel d’une puissance électrique
inférieure à 300 kW (obligation d’achat) et à 1 MW (complément de
rémunération) ;
-
Un appel d’offres portant sur le remplacement d’installations de
cogénération au gaz naturel de plus de 12 MW, situées sur des sites
industriels consommant de la chaleur en continu, par des installations
112
Ce dispositif, instauré par la loi n°2013-619 du 16 juillet 2013 portant diverses
dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans le domaine du
développement durable, et codifié à l’article L. 314-1-1 du code de l’énergie permettait
aux centrales de cogénération de plus de 12 MW qui étaient sorties de l’obligation
d’achat existant auparavant pour ces installations de pouvoir signer un contrat avec EDF
rémunérant la disponibilité annuelle de leur capacité de production pendant une durée
maximale de 3 ans, jusqu’à la mise en oeuvre du mécanisme de capacité, fin 2016.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
167
de cogénération à haut rendement utilisant la biomasse (bois énergie),
a été lancé par la CRE le 6 décembre 2016 pour un volume de 40 MW.
Les installations lauréates bénéficient d’un contrat de complément de
rémunération s’appliquant dans un premier temps à l’électricité
produite par l’installation de cogénération alimentée au gaz naturel
jusqu’à l’achèvement de l’installation de cogénération alimentée par la
biomasse, dans la limite d’une durée de 4 ans après la date de prise
d’effet du contrat, puis dans un second temps à l’électricité produite
par l’installation biomasse. L’instruction de l’appel d’offres par la
CRE a été conduite au deuxième semestre 2017 et les résultats
devraient être annoncés au cours de l’année 2018 ;
-
L’appel d’offres sur le maintien en activité d’installations de
cogénération d’électricité et de chaleur alimentées par du gaz naturel
et l’incorporation progressive de biogaz dans ces installations ne
devrait finalement pas être lancé. Dans sa délibération du 25 janvier
2017, la CRE considérait en effet qu’« en l’état, cet appel d’offres
n’était pas efficace », que « les installations de cogénération de grande
puissance [avaient] déjà bénéficié de plusieurs mécanismes de soutien
» et que le recours prévu au biogaz pouvant être effectué à partir de
l’achat de garanties d’origines issues de projet déjà soutenus par l’État
par ailleurs, cela aurait donc conduit à soutenir, indirectement, 2 fois
la production de ces garanties d’origine.
Tableau n° 33 :
Évolutions des budgets programmés pour le
soutien à la cogénération
Total Action n°3 « soutien à la cogénération » (dont diesels
dispatchables
) (En M€)
2016
2017
2018
Budgétisation LFI - TOTAL
468,2
562,6
691,5
Dont soutien aux cogénérations <12 MW
-
505,6
670
Dont AO biomasse cogénérations >12 MW
-
57
21,5
Exécution en AE=CP - TOTAL
468,8
456,5
-
Dont soutien aux cogénérations <12 MW
-
454,0
-
Dont résidu de la prime transitoire >12 MW
-
2,5
-
Prévisions CRE au titre de l’année - TOTAL
615,1
565,6
765,6
Dont soutien aux cogénérations <12 MW (y compris diesels dispatchables)
615,1
505,6
705,6
Dont AO biomasse cogénérations >12 MW
-
60
60
168
COUR DES COMPTES
Malgré l’évolution récente des dispositifs, avec notamment la mise en
place d’appels d’offres pour la transition vers les énergies renouvelables
(biomasse), ces charges financent principalement les cogénérations à
combustibles fossiles (95,5% en 2017). Même si elle estime que dans les
conditions actuelles de prix sur les marchés de l’électricité, du gaz et du
CO
2
, un soutien public apparaît nécessaire pour rentabiliser les installations
de cogénération, la CRE a soulevé à plusieurs reprises la rentabilité
excessive induite par les contrats de soutien applicables aux installations
de cogénération au gaz (notamment s’agissant du tarif cogénération de
2013). Comme elle l’a annoncé dans sa délibération du 10 mars 2016, la
CRE a lancé un audit des coûts de la filière en décembre 2017 sur le
fondement de l’article R.314-14 du code de l’énergie, afin objectiver les
coûts d’investissement et d’exploitation des installations de cogénération
bénéficiant d’un contrat de soutien.
La cogénération ne dispose d’aucun objectif dédié dans la PPE en vigueur
et aucun atelier spécifique n’a été mis en place, jusqu’à présent, pour
l’élaboration de la nouvelle PPE, ce qui témoigne d’un désintérêt progressif
du MTES à l’égard de cette filière.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
169
Annexe n° 4 :
Le médiateur national de l’énergie, un
nouveau statut en 2017
L’action n°6 du programme 345 concerne le médiateur national de
l’énergie qui est une autorité publique indépendante (API) créée par la loi
n°2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l’énergie. Le
médiateur est doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière.
L’article 10 du décret n°2007-1504 du 19 octobre 2007 relatif au médiateur
national de l’énergie
précise également que « le décret n° 2012-1246 du 7
novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique est
applicable au médiateur qui est, pour l’application de ces dispositions,
assimilé à un établissement public administratif dans des conditions
précisées par un arrêté du ministre chargé de la comptabilité publique ».
Son statut a évolué au cours de l’année 2017, il est dorénavant encadré par
la loi n°2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des
autorités administratives indépendantes (AAI) et des autorités publiques
indépendantes. En application de l’article 13 de cette loi, le médiateur
national de l’énergie a élaboré un règlement intérieur ainsi qu’une charte
de déontologie rappelant les règles applicables au médiateur et à ses agents.
Le règlement intérieur, comprenant la charte de déontologie, a été publié
au Journal officiel du 31 octobre 2017, conformément à l’article 14 de la loi
n°2017-55.
Le médiateur national de l’énergie actuel, dont le mandat se terminera en
2019, est également président d’un syndicat mixte départemental d’énergie
et vice-président d’un pôle énergie régional. Ce cumul ne répond pas aux
prescriptions inscrites dans la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant
statut des AAI et des API (article 10) mais est conforme à l’article 53.IV
de ladite loi, qui précise que « les incompatibilités mentionnées à l’article
10 s’appliquent aux mandats des membres nommés ou élus après la
promulgation de la présente loi », soit après le 21 janvier 2017. Cette
situation devra être régularisée lors de la prochaine mandature, afin d’éviter
des situations telles que l’expérimentation du chèque énergie dans le
département concerné par le mandat de président de syndicat mixte exercé
par le médiateur national de l’énergie.
Le champ de compétences et les modalités de l’intervention du médiateur
national de l’énergie sont encadrés par les articles L. 122-1 à L.122-5 et R.
122-1 à R. 122-12 du code de l’énergie. Depuis sa création, le champ de
compétences du médiateur a été étendu à plusieurs reprises. Ainsi, depuis
170
COUR DES COMPTES
la loi du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système
énergétique plus sobre, le médiateur est compétent pour résoudre les litiges
rencontrés
par
les
professionnels
microentreprises
et
par
les
consommateurs non-professionnels, quels que soient leur puissance
souscrite ou leur niveau de consommation d’énergie. Il peut aussi
intervenir dans le cadre de l’exécution des contrats conclus avec un
distributeur de gaz naturel ou d’électricité et plus seulement de contrats de
fourniture. La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour
la croissance verte a renforcé les prérogatives du médiateur national de
l’énergie, en étendant ses compétences à la consommation de toutes les
énergies domestiques : fioul, GPL, bois énergie, réseaux de chaleur…
Dans le jaune budgétaire – Rapport sur les autorités publiques
indépendantes annexé au PLF 2018, il est indiqué que le Médiateur national
de l’énergie (MNE) sous-loue ses locaux à la CRE pour un loyer d’environ
615 000 € par an. Il est, par ailleurs, prévu que le MNE contribue au budget
de la CRE par un rétablissement de crédits en 2018 de 1,03 M€ (quote-part
estimée pour 2018 pour le loyer, les travaux d’aménagement, les charges
locatives, l’accueil et le gardiennage ainsi que pour des services
informatiques et médias partagés).
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ
DURABLES
171
Annexe n° 5 :
Les frais de gestion de la CDC
Les points en attente de réponse de la part de la CDC concernant ses frais
constatés 2016 et prévisionnels 2017 sont les suivants :
Pour le constaté 2016
, la CDC a déclaré en mars 2017 au ministère et à la
CRE un nombre de 122 jours ouvrés pour la gestion des deux nouveaux
comptes bancaires CAS TE et SPE. La CDC a ensuite modifié sa
déclaration par mail en octobre 2017, à 118 jours ouvrés, décomposés de
la manière suivante : 15 jours d’exécution manuelle pour les 5 campagnes
de versement de février à avril 2016, 15 jours de reprise unitaire des
opérations manuelles dans le SI, 36 jours pour la gestion des 17 campagnes
de versement de mai à décembre en mode automatisé suite à la mise en
production de l’évolution SI, 2 jours d’encadrement managérial et enfin 50
jours de MOA/MOE liés au développement et mise en production du
nouvel outil. Il apparait donc que le ratio est de 3 jours par campagne en
mode manuel (saisie manuelle des versements un par un) et de 2,1 jours en
mode automatique. La faible différence entre ces deux ratios étonne la
DGEC et la CDC n’a, à ce jour, toujours pas donné d’information
complémentaire justifiant la faible baisse de ce ratio avec l’automatisation
du processus de versement. Par ailleurs la CDC n’a pas déclaré de charges
constatées pour les comptes historiques : CSPE, CTSS et biométhane.
Pour le prévisionnel 2017
, la CDC a déclaré en juillet 2016 un montant
de 186 354 € qui a été retenu par la CRE. En mars 2017 la CDC a mis à
jour sa prévision 2017 (non demandée réglementairement et non utilisée) à
73 440 € correspondant à un nombre de 80 jours ouvrés pour une année
pleine de gestion automatisée des deux nouveaux comptes bancaires. Cette
même prévision a été appliquée à l’année 2018. La CDC a ensuite modifié
sa déclaration par mail en octobre 2017, à 60 jours ouvrés, décomposés de
la manière suivante : 58 jours pour la gestion des 24 campagnes de
versement et 2 jours d’encadrement managérial. Le ratio 2017 passe donc
à 2,4 jours par campagne, ce qui a suscité une question de la part de la
DGEC auprès de la CDC, restée sans réponse à date.
Compte tenu du coût du jour homme défini à 918 €, les montants concernés
par ces interrogations pourraient être de l’ordre de 20 k€, soit environ 25%
des frais aujourd’hui déclarés par la CDC.
Une réunion est programmée avec la CDC et la DB afin de clarifier ces
points qui permettront d’arrêter les frais 2016 et 2017 avant le 1
er
juillet
2018. La DGEC sollicitera également l’expertise de la CRE quant à
l’analyse des frais constatés au titre des trois comptes historiques.
172
COUR DES COMPTES
Voici le récapitulatif des frais exposés à date par la CDC :
Charges au titre
2015 prév
2015
constaté
2016 prév
2016
constaté
(déclaration
mars 2017)
prév 2017
(déclaration
juillet 2016)
prév 2018
(déclaration
mars 2017)
CSPE
137 700
154 224
137 700
Non déclaré
27 540
Non déclaré
TSS
18 360
18 360
18 360
Non déclaré
9 180
Non déclaré
Biométhane
5 508
13 770
9 180
Non déclaré
9 180
Non déclaré
CAS TE et SPE
111 896 (non
approuvé
DGEC/DB)
186 354
73 440
Total
161 568
186 354
165 240
111 896
232 254
73 440
Charges prévisionnelles N (= charges
prév au titre de N + écart constaté
moins prévisionnel N-2)
2016
2017
2018
Totales
146 466
(montant
effectivement
payé en
2016)
257 040
(montant
effectivement
payé en
2017)
20 096