Parc d’activités La Providence – Kann’Opé – Bât. D - BP 157 – 97181 LES ABYMES CEDEX
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COLLECTIVITE TERRITORIALE
DE GUYANE
Dépenses sociales
Exercices 2011 à 2015
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 17 juillet 2017.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................
2
RECOMMANDATIONS
..........................................................................................
4
INTRODUCTION
.....................................................................................................
5
1
PRESENTATION
.................................................................................................
5
1.1
Le thème de l’enquête
....................................................................................
6
1.2
Le champ de l’enquête
...................................................................................
6
1.3
Présentation du département-région de la Guyane
.........................................
7
2
LE SUIVI DES OBSERVATIONS DU PRÉCÉDENT CONTRÔLE
...............
16
3
LA FIABILITE DES COMPTES
.......................................................................
17
4
L’ÉQUILIBRE FINANCIER DU DÉPARTEMENT DE LA GUYANE DE
2011 A 2015
........................................................................................................
20
4.1
L’évolution de la situation financière de 2011 à 2015
.................................
20
4.1.1 Une dégradation alarmante qui ne s’est pas traduite par une baisse de
l’investissement ni par une augmentation de la dette sur la période
.............
20
4.1.2 Les facteurs de la dégradation de la situation financière
..............................
22
4.2
La stratégie financière de l’ex-conseil général de Guyane
..........................
39
5
LES FACTEURS D’ÉVOLUTION DES DÉPENSES SOCIALES
..................
42
5.1
L’évolution du coût des quatre dispositifs
...................................................
42
5.2
Les facteurs exogènes : tarifs, nombre de bénéficiaires, territoire
...............
45
5.2.1 Le revenu de solidarité (RSO)
......................................................................
45
5.2.2 Le revenu de solidarité active
.......................................................................
46
5.2.3 L’aide aux personnes âgées
..........................................................................
47
5.2.4 L’aide aux personnes handicapées
................................................................
48
5.2.5 L’aide sociale à l’enfance
.............................................................................
49
5.3
Les facteurs endogènes, l’organisation et la gestion des dispositifs
............
53
5.3.1 L’organisation des services sociaux départementaux de 2011 à 2015
.........
53
5.3.2 Les progrès issus de la nouvelle organisation
...............................................
55
5.3.3 De l’agence départementale d’insertion (ADI) à la direction de l’insertion et
de la cohésion sociale
...................................................................................
55
5.3.4 Le faible contrôle de gestion et l’absence d’audit interne
............................
58
5.3.5 Les marges de manoeuvre des services
.........................................................
61
5.3.6 Le contrôle et la lutte contre la fraude
..........................................................
62
6
LA MAITRISE DES DÉPENSES SOCIALES PAR LE DEPARTEMENT
.....
66
6.1
Les outils d’aide à la maîtrise des dépenses
.................................................
66
6.1.1 Les schémas départementaux
.......................................................................
66
6.1.2 L’objectif d’évolution des dépenses (OED)
.................................................
67
6.2
Les actions de maîtrise des dépenses sociales
..............................................
67
6.3
Les indus de prestations versées
...................................................................
68
6.3.1 L’évolution des indus
...................................................................................
68
6.3.2 Le recouvrement des indus
...........................................................................
69
ANNEXES
..............................................................................................................
70
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
2
SYNTHÈSE
La gestion du conseil général de Guyane a été examinée sur le thème de l’impact
des dépenses sociales sur son équilibre financier, à partir de 2011 jusqu’à 2015, dernière
année d’existence de cette collectivité avant la création de la collectivité territoriale de
Guyane qui lui a succédé.
La fiabilité des comptes s’est améliorée à la suite de la mise en oeuvre de la plus
grande partie des recommandations formulées par la chambre régionale des comptes lors
de son précédent examen de gestion en 2013 qui n’avait pas abordé ce thème. Toutefois,
l’utilisation des provisions n’a pas été conforme aux principes comptables prudentiels et
un retraitement a été nécessaire pour donner une image fidèle de la situation financière
de fin d’année pour 2013, 2014 et 2015.
L’évolution des dépenses sociales du département de la Guyane a conduit la
collectivité dans l’impasse budgétaire, fin 2015. Ses charges avant paiement des intérêts
de la dette et amortissements excédaient ses ressources à hauteur de 15 M€.
Le 31 décembre 2015, l’ex-collectivité départementale s’est trouvée dans
l’impossibilité de financer 23 M€ de charges de fonctionnement. Cette situation occulte
des efforts de gestion accomplis au cours de la période contrôlée : la masse salariale a été
contenue à la seule évolution réglementaire des carrières, les dépenses d’achats ont
fortement diminué (- 30 % sur la période), les produits ont progressé dans la limite des
plafonds légaux, sauf en matière de fiscalité directe locale, le taux de la taxe d’habitation
demeurant stable sur toute la période. A noter, par ailleurs, que le département de la
Guyane se situe au 1
er
rang des départements par le niveau du taux de la taxe sur le foncier
bâti, avec un taux de 32,92 %, étant entendu que, comme dans les autres départements
d’outre-mer, l’imposition foncière est affectée d’un dégrèvement légal de 40 % non
compensé par l’Etat.
Cette situation a continué à s’aggraver en 2016 et au-delà, dans la mesure où le
déficit des finances départementales trouve son origine dans le niveau des dépenses
sociales obligatoires et dans leur taux de progression, en particulier le revenu de solidarité
active, l’ex-département engageant très peu de dépenses sociales facultatives. Ces
dépenses sociales ont progressé de 18 M€ par an. Or, l’ex-collectivité affiche un déficit
brut de fonctionnement annuel de 9,4 M€. Pour équilibrer le budget, 27,4 M€ de
ressources ont manqué en 2016 et le double sera nécessaire en 2017.
Les dépenses sociales obligatoires, constituées du revenu de solidarité active, de
la prise en charge de la dépendance des personnes âgées (l’APA notamment) et des
personnes handicapées (en particulier la PCH) et de l’aide sociale à l’enfance, s’élevaient,
fin 2015, à 198 M€, soit 58 % des recettes de fonctionnement de l’ex-collectivité
départementale. La principale d’entre elle est le revenu de solidarité active qui mobilisait
à cette date plus de 141 M€.
Plus que leur masse, c’est leur évolution subie qui est à l’origine de la forte
dégradation de la situation financière de la collectivité.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
3
Si les dépenses d’aide sociale consacrées à la dépendance des personnes âgées
évoluent au même rythme (7,8 % par an) que le vieillissement de la population (7,6 %
par an), le deuxième poste par son évolution est le revenu de solidarité active, avec +7,7 %
par an, qui progresse, faute d’une maîtrise des entrées dans le dispositif, alors qu’on peut
estimer entre 34 % et 38 % la proportion des allocataires qui ne devraient pas percevoir
le revenu.
La situation financière l’ex-département de la Guyane provient de l’absence de
sortie définitive du dispositif du RSA des personnes y entrant à tort. Tant les contrôles
effectués par la Caisse d’allocations familiales que par la collectivité elle-même le
démontrent.
La survie financière de la nouvelle collectivité unique, issue de la fusion de l’ex-
conseil général et de l’ex-conseil régional, reposera sur sa capacité à exclure du dispositif
du RSA les non ayant droit et à réserver cette prestation aux seuls bénéficiaires légitimes.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
4
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°1 :
Recenser les biens financés par les subventions transférables à
partir de 2005 et régulariser les écritures comptables
afférentes.
Recommandation n°2 :
Etablir le bilan, en termes de forces, de faiblesses et de services
rendus, de la création de l’UTAS de l’Ouest.
Recommandation n°3 :
Réunifier le système de gestion du RSA en le plaçant sous
pilotage en fonction des résultats.
Recommandation n°4 :
Procéder aux contrôles de cinq établissements, chaque année,
en fonction de l’importance de la dotation annuelle
.
Recommandation n°5 :
Exiger une pièce d’identité sécurisée pour l’inscription du
bénéficiaire
.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
5
INTRODUCTION
Ordonnateurs :
-
M. Rodolphe ALEXANDRE, à compter du 18 décembre 2015
-
M. Alain TIEN-LONG d’avril 2008 au 17 décembre 2015
Rappel de procédure
La chambre a inscrit à son programme de 2016 l'examen de la gestion de l’ex-
conseil général de Guyane sur la période 2011-2015, collectivité devenue, le 1
er
janvier
2016, la collectivité territoriale de Guyane. Par lettre en date du 12 mai 2016, le président
de la chambre en a informé le président en exercice depuis le 18 décembre 2015,
M. Rodolphe ALEXANDRE, et l’ancien ordonnateur depuis avril 2008, M. Alain TIEN-
LIONG.
Les entretiens de fin de contrôle avec chacun des ordonnateurs ont eu lieu le 7 et
le 8 mars 2017.
Après avoir entendu le rapporteur, la chambre a arrêté, le 10 mars 2017, des
observations provisoires qui ont été transmises aux deux ordonnateurs le 28 mars 2017 et
notifiées le 9 mai 2017.
L’ancien ordonnateur a répondu par lettres des 6 et 13 juin 2017, enregistrées au
greffe de la chambre les 8 et 19 juin 2017.
L’ordonnateur en fonction a répondu par lettre du 7 juillet 2017, enregistrée au
greffe le 10 juillet 2017.
Après en avoir délibéré le 17 juillet 2017, la chambre a formulé les observations
définitives ci-après développées, concernant la fiabilité des comptes, l’équilibre financier,
les facteurs d’évolution des dépenses sociales et leur maitrise par le département.
Le rapport a été communiqué par lettre du 18 août 2017 à M. Rodolphe
ALEXANDRE, président en fonctions ainsi qu'au précédent ordonnateur pour les parties
le concernant. Les destinataires disposaient d'un délai d'un mois
pour faire parvenir à la
chambre leurs réponses aux observations définitives.
La chambre n’a reçu aucune réponse dans le délai légal d’un mois.
Ce rapport devra être communiqué par l’ordonnateur à l’assemblée délibérante
lors de la plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l’objet d’une inscription à
l’ordre du jour, sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donnera
lieu à un débat.
Ce rapport sera, ensuite, communicable à toute personne qui en ferait la demande
et mis en ligne sur le site internet des juridictions financières www.ccomptes.fr/fr/antilles-
guyane.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
6
1
PRESENTATION
1.1
Le thème de l’enquête
L’article L. 132-7 introduit dans le code des juridictions financières par la loi du
7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République prévoit que la Cour
des comptes établit chaque année un rapport portant sur la situation financière et la gestion
des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Ce rapport est remis au
Gouvernement et au Parlement.
La Cour élabore ce rapport en retenant un thème d’approfondissement. Elle a
choisi, pour le rapport 2017, l’étude de l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre
financier des départements. Il s’agit d’un travail inter-juridictions entre la Cour et les
chambres régionales et territoriales des comptes.
Le présent rapport s’inscrit dans ce champ de contrôle.
1.2
Le champ de l’enquête
La présente enquête est restreinte aux dépenses sociales, directes (prestations et
allocations versées à la personne, frais de séjour et d’hébergement) et indirectes (charges
de personnel, frais généraux), correspondant aux quatre dispositifs majeurs d’aides
sociales que sont :
-
le revenu de solidarité active (RSA) qui a succédé en 2011 au revenu minimum
d’insertion (RMI) ;
-
l’aide sociale à l’enfance (ASE) ;
-
l’aide aux personnes âgées
1
;
-
l’aide aux personnes handicapées
2
.
Le régime de ces allocations est précisé à l’annexe n°1.
L’allocation personnalisée d’autonomie (APA), l’allocation du revenu de
solidarité active (RSA), le revenu de solidarité (RSO) et l’allocation compensatrice pour
tierce personne (ACTP) qui constituent les allocations individuelles de solidarité, ont
vocation à être remplacées progressivement par la prestation de compensation du
handicap (PCH).
1
Dont notamment le versement de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA).
2
Dont notamment le versement de la prestation de compensation du handicap (PCH).
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
7
1.3
Présentation du département-région de la Guyane
Données disponibles
Le portrait économique et social du département-région de Guyane reste difficile
à établir malgré l’abondance des statistiques et des organismes producteurs (INSEE
3
,
DREES
4
, CAF
5
, ARS
6
, IEDOM
7
et STATISS
8
pour l’outre-mer), pour quatre raisons
principales.
En premier lieu, au niveau national, aucun organisme ne dresse le portrait social
d’un département ou d’une région. Le seul réalisé chaque année est celui de l’INSEE pour
la France entière. S’agissant des données économiques, elles sont présentées, pour
certaines régions dont la Guyane fait partie, sous forme de bilan économique annuel. On
dispose ainsi du bilan économique de 2015 publié en juin 2016 par l’antenne de l’INSEE
en Guyane. Jusqu’en 2011, l’INSEE a publié, sous le titre « ANTIANE », un bilan
économique et social annuel des départements des Antilles et de la Guyane qui avait
l’avantage de présenter des données, à la fois sociales (démographie, emploi-chômage,
solidarité, santé) et économiques, caractéristiques du territoire. Ce bilan régional n’a été
remplacé par aucune autre publication. Les données socio-économiques, qui ne couvrent
plus les champs de la solidarité et de la santé, sont publiées depuis 2012 par la région et
le département, séparément suivant leur nature (emploi, chômage, démographie, prix,
pouvoir d’achat, consommation, PIB, etc.). Les statistiques de la solidarité et de la santé
s’obtiennent auprès de la CAF, de la DRESS et de l’ARS.
En deuxième lieu, certains indicateurs des territoires des Antilles et de la Guyane
comme, par exemple, ceux relatifs à la structure et distribution des revenus et des
inégalités des niveaux de vie en 2013, n’existent pas pour la Guyane seule alors qu’ils
existent pour la France entière et pour la France métropolitaine.
En troisième lieu, les données ne sont disponibles qu’après un long délai. Les
données INSEE sont, au mieux, celles de la pénultième année mais, le plus souvent, elles
concernent l’antépénultième année. Les dates des données des autres organismes varient
de l’antépénultième trimestre de l’année en cours pour les certaines données sociales
comme le RSA, par exemple, à l’année 2012 pour les statistiques sur l’éducation par
exemple.
En quatrième lieu, la fiabilité des données est sujette à discussion. La plus grande
partie provient d’une source déclarative peu, voire jamais, contrôlée (toutes les données
INSEE et CAF sont dans ce cas). Dans ces conditions, la valeur à accorder à celles-ci
pour un territoire doté de deux frontières poreuses et où la population clandestine n’est
pas recensée, ne peut-être que relative. Dans le même sens, l’entrée des bénéficiaires dans
le dispositif du RSA n’est pas contrôlée par la CAF, ce qui atténue fortement la valeur
des chiffres présentés.
3
INSEE : Institut national de la statistique et des études économiques
4
DREES : Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques
5
CAF : Caisse d’allocations familiales
6
ARS : Agence régionale de santé
7
IEDOM : Institut d’émission d’outre-mer
8
STATISS : statistiques et indicateurs de la santé et du social
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
8
En outre, la collectivité territoriale elle-même ne dispose pas d’outil de
recensement statistique pour combler les insuffisances des statistiques établies par
l’INSEE.
Les données présentées ci-après ont donc pour seule ambition de décrire les
principaux défis auxquels ce territoire est confronté et d’apprécier, avec toute la réserve
tenant à l’imprécision des indicateurs disponibles, la pertinence de la réponse apportée
par les dispositifs nationaux de solidarité et de santé.
Géographie et accessibilité
Située entre le Surinam à l’Ouest et le Brésil au Sud et à l’Est, la Guyane s’étend
sur plus de 83 500 km² (surface presque équivalente à celle de la région « Nouvelle
Aquitaine » en métropole). Elle est le plus vaste département de France et, aussi, le moins
densément peuplé avec 250 377 habitants selon les résultats provisoires arrêtés par
l’INSEE fin 2014. Au nord, l’océan Atlantique, à l’Ouest, le Maroni et, à l’Est,
l’Oyapock, sont les frontières naturelles de ce département inséré dans le plateau des
Guyanes. Au sud du département, s’étend la forêt amazonienne.
Le réseau routier longe la côte atlantique depuis Saint Georges-de-l’Oyapock, à
l’Est, jusqu’à Apatou, à l’Ouest. Les autres villes ou villages ne sont accessibles que par
voie aérienne ou fluviale. De nombreuses parties du territoire demeurent enclavées. Sept
communes ne sont pas desservies par la route. D’après le schéma d’aménagement
régional adopté en 2016, les aérodromes doivent être modernisés et le transport fluvial
sécurisé.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
9
La Guyane et ses voies d’accès
Population
Au 1
er
janvier 2017, la « population légale » (chiffre officiel établi par l’INSEE)
du département de la Guyane s’élève à 252 337 habitants, soit 27 870 personnes de plus
qu’en 2009. Pendant la période sous contrôle, la population est passée de 221 178
habitants à 241 922, soit une augmentation de 20 744 personnes.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
10
La Guyane demeure le département français le plus dynamique en termes de
croissance démographique, malgré un net ralentissement depuis 2012. En effet, de 1999
à 2006, la population a augmenté chaque année de 3,9 % ; le rythme a ralenti à 2,4 %
9
de
2007 à 2012. Cette tendance s’est poursuivie, la variation annuelle moyenne de 2012 à
2014 s’établissant à 1,5 %
10
.
Evolution de la population Guyanaise entre 2009 et 2014 par commune
La croissance de la population est inégalement répartie sur le territoire. L’Ouest
guyanais a porté l’essentiel de cette croissance avec une évolution de 31,5 % de 2007 à
2012. L’Est arrive en deuxième position avec une évolution de 9,9 %. Enfin, la population
du littoral nord-est (de Cayenne à Montsinéry) a crû de 6,2 % et celle du littoral Nord-
Ouest baissé de 1,3 %.
9
Sources : Insee Guyane, dossier n°2 – Edition 2014
10
Sources : Insee - Résultats provisoires arrêtés fin 2014
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
11
Le solde naturel est le seul moteur de la croissance démographique de la Guyane.
Chaque année, ce territoire enregistre neuf fois plus de naissance que de décès.
La Guyane est le département français où le nombre de jeunes est le plus élevé, la
moitié de la population ayant moins de 25 ans. Les personnes âgées de plus de 65 ans
représentent moins de 5 % de la population mais l’évolution de cette tranche d’âge
(accroissement de 23 % de 2012 à 2014) signale un début de vieillissement global de la
population.
L’autre caractéristique de la population guyanaise tient à la diversité de ses
origines. L’identité des Amérindiens, des Bushinengués, des Hmongs, des Créoles
guyanais marquent fortement la société.
Cette diversité de peuplement engendre des modes d’occupation et de
consommation d’espaces très variés. La diversité des modes de vie reflète la diversité des
communautés et de leur implantation géographique. Il en résulte une situation objective
de grandes inégalités qu’il est aisé de situer géographiquement. Ainsi, la bande littorale,
bien que très inégalement développée, est plus favorisée du point de vue des critères de
développement occidentaux alors que les habitants du fleuve n’ont pas accès aux mêmes
conditions de logements, de santé ou d’emploi. L’attachement de ceux-ci à leur mode de
vie traditionnel ne doit cependant pas être négligé.
Classement démographique
Jusqu’à la fin de 2015, le département de la Guyane appartenait à la strate
démographique des départements dont la population est inférieure à 250 000 habitants,
même s’il a dépassé ce plafond en 2014, le dépassement n’étant confirmé par l’INSEE
qu’à compter du 1
er
janvier 2017.
En 2011, 20 départements composaient la strate. Ils étaient 21 en 2015, la Corrèze
ayant rejoint la strate à la suite de la baisse de 0,65 % de sa population.
Départements composant la strate démographique
à laquelle appartient le département de la Guyane en 2011 et 2015
Départements de la
strate démographique
inférieure à
250 000 habitants
Population
légale*
Population
légale (1)
Evolution
(habitants)
Evolution
(%)
Population
légale (2)
2011
2015
2011-2015
2011-2015
2017
1
97
6
Mayotte
nc
217 091
ns
ns
nc
2
19
Corrèze
251 503
249 856
-1 647
-0,65
241 340
3
70
Haute-Saône
246 129
247 742
1 613
0,66
238 347
4
82
Tarn-et-Garonne
242 363
253 577
11 214
4,63
252 578
5
36
Indre
239 332
235 956
-3 376
-1,41
226 175
6
65
Hautes-Pyrénées
237 490
236 996
-494
-0,21
228 950
7
43
Haute-Loire
229 966
233 488
3 522
1,53
226 565
8
58
Nièvre
228 184
224 349
-3 835
-1,68
213 569
9
97
3
Guyane
221 178
241 922
20 744
9,38
252 338
10
55
Meuse
200 437
199 315
-1 122
-0,56
191 530
11
52
Haute-Marne
193 388
188 859
-4 529
-2,34
180 673
12
32
Gers
192 561
196 930
4 369
2,27
190 625
13
46
Lot
179 416
181 165
1 749
0,97
173 648
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
12
14
2B
Haute-Corse
164 726
173 659
8 933
5,42
172 650
15
04
Alpes-de-
Hte Provence
162 911
166 316
3 405
2,09
161 588
16
09
Ariège
155 530
158 154
2 624
1,69
154 574
17
15
Cantal
154 824
153 268
-1 556
-1,01
146 618
18
90
Territoire de Belfort
145 360
147 528
2 168
1,49
144 334
19
2A Corse-du-Sud
143 386
147 823
4 437
3,09
151 652
20
05
Hautes-Alpes
139 497
144 950
5 453
3,91
139 883
21
23
Creuse
128 799
126 511
-2 288
-1,78
120 581
22
48
Lozère
81 083
81 100
17
0,02
76 360
* Population légale entrée en vigueur au 1
er
janvier 2011, année de référence 2008).
(1) Population légale en 2015 - année de référence 2012
(2) Population totale en 2017 - année de référence 2012
Sources : DGCL, Les Finances des départements en 2011 et 2015
En 2011, la Guyane était le septième département (sur 20) le plus peuplé de sa
strate ; en 2015, il occupait la troisième place (sur 21), précédé de la Corrèze et de la
Haute-Saône. En 2017, il rejoint la strate des départements dont la population est
supérieure à 250 000 habitants et inférieure à 499 999 habitants, au dernier rang.
Départements composant la strate démographique
à laquelle appartient la Guyane à compter du 1
er
janvier 2017
Numéro
Département
Population légale
Rang
50
Manche
499 958
1
26
Drôme
499 159
2
66
Pyrénées-Orientales
466 327
3
28
Eure-et-Loir
433 762
4
73
Savoie
426 924
5
24
Dordogne
416 350
6
40
Landes
400 477
7
971
Guadeloupe
400 186
8
972
Martinique
389 911
9
81
Tarn
384 474
10
87
Haute-Vienne
376 199
11
88
Vosges
373 560
12
79
Deux-Sèvres
373 553
13
11
Aude
365 478
14
16
Charente
353 853
15
3
Allier
343 062
16
89
Yonne
341 814
17
41
Loir-et-Cher
333 567
18
47
Lot-et-Garonne
333 234
19
7
Ardèche
322 381
20
18
Cher
310 270
21
10
Aube
308 094
22
53
Mayenne
307 350
23
8
Ardennes
279 715
24
12
Aveyron
278 644
25
82
Tarn-et-Garonne
252 578
26
973
Guyane
252 338
27
Sources : Insee. Données définitives 2014 publiées le 2 janvier 2017
Dans la suite du rapport, il sera toujours fait référence à la strate à laquelle
appartient la Guyane pendant la période sous contrôle, c’est-à-dire celle des départements
dont la population est inférieure à 250 000 habitants.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
13
L’économie
Quatre formes d’économie coexistent en Guyane : l’économie reposant sur
l’exploitation et la transformation des ressources (secteurs primaire et secondaire),
l’économie de la connaissance et des hautes technologies (secteur tertiaire), l’économie
résidentielle et l’économie informelle, particulièrement dynamique, qui concerne près de
10 % de la population active.
Plusieurs facteurs entravent le développement économique de la Guyane : la faible
taille de son marché, le faible niveau moyen d’instruction, les insuffisances des
infrastructures de transports, de télécommunications, de production et de distribution
d’énergie électrique. Les dessertes, territoriales et internationales, sont également en
cause : les liaisons aériennes sont peu fournies et coûteuses, de même que les réseaux de
télécommunication. Les coûts de transport interne de marchandises sont très élevés,
notamment dès que l’on s’éloigne de Cayenne et de Kourou.
Structurellement, l’économie guyanaise est dominée par le secteur tertiaire qui
réalise 76 % de la valeur ajoutée totale. Le solde se répartit entre le secteur secondaire
(20 %) et le secteur primaire (4 %). Les secteurs non marchands (administrations, santé,
éducation...) ont un poids plus important que la moyenne française (36 % en Guyane
contre 22 % en France).
Jusqu’en 2014, l’économie de la Guyane a connu une croissance soutenue
11
,
portée par l’activité du secteur spatial, l’investissement des entreprises et des ménages.
En 2015, la situation a été plus contrastée. Bien que les ménages aient continué d’accroître
leurs investissements dans l’habitat, ils ont parallèlement baissé leur consommation. Cette
baisse, conjuguée à la faiblesse de la commande publique, n’a pas permis à l’emploi
salarié d’augmenter suffisamment pour absorber les nouveaux arrivants sur le marché du
travail.
Les données sur les revenus des ménages par département sont disponibles dans
le «
Fichier localisé social et fiscal »
dénommé « Filosofi » qui a pour sources les
informations de revenus déclarés à la DGFiP
12
, à la CNAF
13
, de la CNAV
14
et de la
CCMSA
15
. Toutefois seuls les départements métropolitains sont concernés.
Les seules statistiques disponibles sont celles citées dans le rapport de l’IEDOM
2016 qui concernent les revenus de 2013 et celles utilisées par la DGCL pour le calcul
des dotations de solidarité versées aux départements. Le revenu moyen par habitant en
Guyane, retenu par la DGCL en 2015, est de 6 909 €.
D’après l’IEDOM, en 2013, 51,2 % des foyers fiscaux disposaient d’un revenu
fiscal de référence inférieur à 10 000 € contre seulement 23,5 % pour la France entière.
Quatre-vingts pour cent auraient un revenu inférieur à 30 000 €.
11
Cf.
Insee Conjoncture Guyane n°2 juin 2016
12
DGFiP : direction générale des finances publiques
13
CNAF : caisse nationale d’allocations familiales
14
CNAV : caisse nationale d’assurance vieillesse
15
CCMSA : caisse centrale de la mutualité sociale agricole
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
14
Ces valeurs suscitent le doute et apparaissent sensiblement sous-évaluées
lorsqu’on les confronte à d’autres données d’une fiabilité au moins égale. En effet, en
2015, l’ensemble de la population guyanaise a dépensé 2,2 Md€, ce qui représente un
revenu annuel moyen disponible par habitant de 8 783 € pour une population de
250 377 habitants (
cf.
tableaux n°3 et 4). En outre, plus de 38 % des guyanais en situation
d’emploi sont des agents publics dont le niveau annuel moyen de rémunération atteint
36 000 €.
Calcul du revenu moyen par habitant en Guyane en 2015
(indicateurs économiques en M€)
Indicateurs économiques (M€)
Consommation des ménages
2
078
,0
Variation encours bancaires crédits consommation
8,7
Variation encours bancaires habitat
82,1
Variation épargne
30,2
Variation masse monétaire en circulation
Non disponible
Revenu disponible
2 199,0
Démographie
Population 2015, selon DGCL
(1)
245 666
Population 2015 réelle, selon INSEE
(2)
250 377
Revenu annuel par habitant issu du calcul économique
Revenu 2015 par habitant, selon la DGCL
6 909
Revenu 2015 par habitant, selon calcul économique ci-dessus, avec la population
DGCL
8 951
Revenu 2015 par habitant, selon calcul économique ci-dessus, avec la population réelle
8 783
Ecart relatif du revenu 2015 par habitant selon calcul économique/revenu selon DGCL
30 %
(1)
prise en compte pour le calcul des dotations
(2)
données définitives de l'INSEE au 31 décembre 2014
Source : IEDOM, INSEE, DGCL, chambre régionale des comptes
Revenu annuel moyen (RAM) disponible par foyer guyanais en 2015
Population
réelle
Revenu disponible
mensuel/population
réelle
Population
DGF
Revenu disponible
mensuel/populatio
n DGF
Nombre de foyers
53 455
ns
52 450
ns
Nombre moyen de personnes/foyer
4,7
RAM/foyer (globalement)
41 137
3 428,00 €
41 926
3 494,00 €
RAM/foyer sans enfant
12 188
1 463,79 €
11 959
1 491,86 €
RAM/foyer avec 1 enfant
13 845
2 195,69 €
13 584
2 237,79 €
RAM/foyer avec 2 enfants
11 546
2 927,59 €
11 329
2 983,73 €
RAM/foyer avec 3 enfants
6 842
3 659,48 €
6 714
3 729,66 €
RAM/foyer avec 4 enfants et plus
9 034
4 503,97 €
8 864
4 475,59 €
INSEE et chambre régionale des comptes, revenu annuel moyen
En Guyane, le revenu disponible mensuel moyen d’une famille composée de deux
adultes et de trois enfants s’élève à 3 659,48 €. Un couple sans enfant dispose en moyenne
d’un revenu mensuel de 1 463,79 €.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
15
Caractéristiques sanitaires et sociales
Dans le domaine de la santé, la Guyane cumule les causes de mortalité propres
aux pays développés (les maladies cardiovasculaires, notamment) et les causes de
surmortalité spécifiques aux pays en voie de développement (mortalité périnatale,
maladies infectieuses, traumatismes…).
L’accès au soin est très inégalement réparti sur le territoire, Cayenne concentrant
l’essentiel de l’offre de soins. La médecine de spécialité est incomplète ou insuffisamment
représentée.
En matière de logement, l’urbanisation irrégulière qui compense l’insuffisance de
logements sociaux est encouragée par les faiblesses de l’application du droit des sols par
les autorités compétentes. Seules 22 % des constructions dites « spontanées » sont situées
dans un secteur insalubre. Ces constructions irrégulières ne sont donc pas liées d’abord à
un problème de revenu.
Si l’emploi salarié marchand progresse, même faiblement, le taux de chômage
restait très élevé à la fin de 2015. Il se situait à 21,6 % et concernait principalement les
jeunes de moins de 25 ans (46,7 %) et les femmes (29,3 %).
Les jeunes adultes de moins de 25 ans constituent la population la plus fragilisée
du territoire. Avec un taux de non scolarisation trois fois plus élevé qu’en France
métropolitaine, un taux de décrochage scolaire important, le taux de scolarisation après
16 ans le plus faible de France et un accès à l’emploi tardif (huit ans plus tard qu’un jeune
en métropole), près d’un jeune sur deux de 15 à 24 ans n’est pas inséré et, parmi ceux qui
le sont, plus de la moitié ont un emploi précaire ou sont au chômage. Seuls 16 % ont un
contrat à durée indéterminée.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
16
2
LE
SUIVI
DES
OBSERVATIONS
DU
PRÉCÉDENT
CONTRÔLE
Le conseil général de la Guyane a fait l’objet d’un examen de gestion sur la
période de 2005-2011 ; le rapport d’observations définitives a été notifié en août 2013.
Le contrôle a porté sur la gestion des ressources humaines, la gestion de la dette et de la
trésorerie, la gestion du patrimoine, la fiabilité des comptes, la situation financière, les
transferts de personnel et l’accueil de la petite enfance. Les dépenses sociales n’ont pas
été examinées.
Chaque thème a fait l’objet de recommandations. Compte tenu du champ de la
présente enquête, seule la mise en oeuvre des six recommandations relatives à la fiabilité
des comptes est vérifiée. Il apparaît qu’au 31 décembre 2015, une seule recommandation
a été mise en oeuvre, et partiellement.
Bilan de la mise en oeuvre, au 31 décembre 2015,
des recommandations émises lors du précédent contrôle
Recommandation
Niveau de mise en oeuvre
1
Passer en créances irrécouvrables 162 358,21 €
figurant au compte 551 après émission d’un titre au
compte 778
Mesure non mise en oeuvre ; corrections sans incidence
sur le résultat de fonctionnement avec effet sur
l’excédent brut de fonctionnement
2
Emettre les titres de recettes afférents aux créances
sur avances en garanties d’emprunts (7,8 M€)
Mesure non mise en oeuvre ; 7,8 M€ à traduire dans les
comptes par une recette au compte 2641 de 7,8 M€ et
une dépense au compte 654 du même montant.
3
Régulariser le compte 238 « Avances versées »,
débiteur d’un montant injustifié de 1 448 265,66 €
Non mise en oeuvre ; montant à traduire dans les
comptes par une dépense de ce montant, au 654.
4
Inscrire une provision de 2 378 697,89 € dont
257 216,81€
au
titre
des
contentieux
et
2 121 481,08 € au titre des appels en garanties
payés.
Mise en oeuvre partielle ; les contentieux ont été soldés
par le paiement des indemnités auxquelles le
département a été condamné.
Les appels en garantie n’ont pas été régularisés. Ils le
seront par l’application de la mesure n°2 ci-dessus.
5
Intégrer le coût de la main d’oeuvre dans la
comptabilisation des travaux en régie
Non mise en oeuvre.
6
Amortir les subventions transférables
Non mise en oeuvre ; point ne pouvant pas être corrigé
dans le cadre du présent contrôle.
Sources : chambre régionale des comptes
La fiabilité des comptes demeure insuffisante et des corrections doivent y être
apportées pour permettre une plus exacte appréciation de l’équilibre financier du
département.
Dans sa réponse au rapport provisoire, l’ordonnateur a indiqué mettre en oeuvre
les régularisations de sincérité des comptes demandées par la chambre dès 2017 mais de
manière étalée jusqu’en 2020. La chambre prend acte des engagements de l’ordonnateur
tout en attirant son attention sur l’insincérité des comptes qui demeurera tant que ces
modifications n’auront pas été intégralement constatées dans le budget, l’étalement des
régularisations conduisant à masquer la situation réelle de la collectivité jusqu’à leur
complète prise en compte.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
17
3
LA FIABILITE DES COMPTES
En plus de l’impact des corrections à apporter à la suite des recommandations
formulées lors du précédent contrôle, la création au 1
er
janvier 2016 d’une collectivité
unique, regroupant le conseil régional et le conseil général de la Guyane, a écourté le
calendrier de clôture des comptes administratifs des deux institutions de telle sorte qu’il
n’a pas été possible de procéder au rattachement à l’exercice 2015 des produits et des
charges après le 31 décembre.
Les informations du compte de gestion de 2015 commentées dans le cadre du
présent contrôle ont donc été préalablement corrigées des rattachements nécessaires à la
bonne lisibilité des comptes et à leur transparence, sur la base des produits et des charges
enregistrés dans les comptes de 2016 au titre de l’exercice 2015, à hauteur, respectivement
de 26 240 182 € et de 7 081 126 € (
cf.
tableau n°44 en annexe 2).
C’est à partir de ces données de 2015 corrigées que les modifications issues des
recommandations sont calculées.
Le rapport d’observations définitives (ROD) de 2013 mentionne que «
Le
département conserve à son actif (depuis 2004 au moins) des créances qu’il aura d’autant
plus de difficultés à recouvrer qu’il peine à en retrouver l’origine. Il en est ainsi des
avances de trésorerie imputées au compte 551 (avances à des établissements publics
locaux et à certains organismes) pour un montant total de 162 358,21 €. Selon
l’ordonnateur,
« ces avances semblent concerner l’hôpital de Cayenne : la première en
1991 pour 68 602,06 € (450 000 F) concernerait un institut de formation (certainement
l’école d’infirmières) ; la seconde, en 1994, représente une avance de 93 756,15 €
(615 000 F), sans autre explication »
. En conclusion, l’ordonnateur reconnaît qu’il n’a
pu retrouver aucun document qui puisse justifier ces mouvements de fonds à l’époque »
.
Le budget de 2014 aurait dû contenir les écritures de régularisation de cette
situation, à savoir, l’émission d’un titre de recettes d’un montant de 162 358,21 € au
compte 778 «
Autres charges exceptionnelles
», avec sa contrepartie du même montant
au compte de charges 654 «
Créances irrécouvrables
». Le ROD mentionne qu’il en était
de même des avances et acomptes versés sur commandes d’immobilisations corporelles
imputés au compte 238 pour un montant total de 1 448 265,66 €.
Le ROD précise que le département devait émettre les titres de recettes pour
recouvrer les sommes payées au titre des garanties d’emprunt. Le total s’élève à
7 879 285,38 € au 31 décembre 2011. Il est inchangé dans le compte de gestion de 2015.
Le ROD ajoute
« La chambre engage également l’ordonnateur à admettre
aussitôt, par prudence et compte tenu des faibles chances que le département a de rentrer
dans ses fonds, les titres en non-valeurs. Ce faisant, le comptable conservera malgré tous
les moyens juridiques de recouvrer les créances de la collectivité, l’admission en non-
valeur des titres ne faisant pas disparaître les droits du créancier.
» Il convient donc
d’ajouter une charge de ce montant au compte 654.
Enfin, le ROD montre que les subventions transférables n’étaient pas reprises en
section de fonctionnement alors que l’instruction comptable le prévoit. A la fin de 2015,
le montant à amortir s’élevait à 89,6 M€. Les biens financés par ces subventions
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
18
s’amortissent entre cinq et 30 ans mais ils ne sont pas identifiés dans la comptabilité. Ils
ne font pas non plus l’objet d’amortissement.
Seul, un travail de repérage fin de l’évolution des comptes enregistrant les
équipements depuis dix ans permettrait d’émettre des hypothèses fiables, distinguant les
biens amortis fin 2015 de ceux restant encore à amortir. Ce travail n’est pas possible dans
le cadre du présent contrôle. Il est donc demandé à la collectivité de le réaliser.
En attendant, l’hypothèse retenue est que les écritures comptables traduisant ces
régularisations sont sans incidence sur les résultats et solde de gestion.
Recommandation n°1 :
Recenser les biens financés par les subventions
transférables à partir de 2005 et régulariser les écritures
comptables afférentes.
Dans sa réponse au rapport provisoire, l’ordonnateur a indiqué que le recensement
des bien financés par les subventions transférables constituait un
« chantier important »
qu’il devra mener mais il n’en précise pas le calendrier.
Par ailleurs, à la suite de la création de la Communauté d’agglomération du Centre
littoral (CACL), le 1
er
janvier 2012, et d’un périmètre de transports urbains, la gestion des
lignes de transports scolaires au sein de ce périmètre a été transférée par le département
de la Guyane à la nouvelle communauté d’agglomération, à compter de la rentrée scolaire
2012.
Les deux parties n’ont trouvé un accord sur le montant des charges et ressources
transférées attachées à cette compétence qu’en février 2016. Il fixe la compensation
annuelle du département envers la CACL à 9 197 500 € et arrête la dette du département
envers la communauté d‘agglomération au 31 décembre 2015 à 30 658 300 €, montant
inférieur aux provisions constituée en 2014 et 2015 pour couvrir ce litige.
Le caractère obligatoire de cette charge ne faisait aucun doute et aurait dû conduire
l’ex-conseil général à compenser ce transfert de charge au moins à hauteur de ce que lui
coûtait le service en 2012, soit 8,67 M€, et à provisionner la différence. L’accord trouvé
en 2016 et le caractère obligatoire de la dépense conduisent à intégrer dans les comptes
de 2012 à 2015 les montants impayés par l’ex-conseil général, à savoir, 3 065 800 € pour
2012 et 9 197 500 € pour 2013 à 2015.
Les résultats et soldes de gestion modifiés sont alors les suivants.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
19
Résultats et soldes de gestions corrigés par la chambre (en euros)
2011
2012
2013
2014
2015
Excédent brut de fonctionnement
29 954 063
921 764
18 420 664
20 284 485
3 587 738
Créances irrécouvrables issues du compte 551
162 358
Créances irrécouvrables issues du compte 2641
7 879 235
Créances irrécouvrables issues du compte 238
1 448 266
Provision retraitée
3 065 800
9 197 500
9 197 500
9 197 500
EBF retraité
29 954 063
-2 144 036
9 223 164
11 086 985
-15 099 621
% produits de gestion
9,83 %
-0,72 %
2,90 %
3,36 %
-4,49 %
CAF brute retraitée
26 180 927
-4 061 965
7 243 996
8 759 477
-9 517 798
Annuité en capital de la dette
4 608 813
4 970 918
5 079 911
5 194 960
5 497 439
CAF nette retraitée
21 572 114
-9 032 883
2 164 084
3 564 577
-15 015 237
% produits de gestion
7,08 %
-3,03 %
0,68 %
1,08 %
-4,46 %
Résultat retraité de la section de fonctionnemt
20 474 243
-12 561 965
-27 519
2 930 529
-23 051 496
Sources : comptes de gestion, collectivité et chambre régionale des comptes
La chambre a intégré les conséquences du contentieux CACL sur les comptes du
département. La réponse de l’ordonnateur est donc sans incidence sur les observations de
la chambre.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
20
4
L’ÉQUILIBRE FINANCIER DU DÉPARTEMENT DE LA
GUYANE DE 2011 A 2015
Sur le plan national, les dépenses sociales des départements ont augmenté en
moyenne de 5 % par an de 2009 à 2014. Parallèlement, les recettes de fonctionnement ont
enregistré, sur la même période, une croissance annuelle inférieure à 3 %. Ces
mouvements antagonistes compromettent l’équilibre financier des départements.
La présente partie vise à apprécier, d’une part, la relation entre la situation
financière du département et la progression passée de ses dépenses sociales et, d’autre
part, la stratégie financière adoptée par le conseil général pour faire face à cette situation.
4.1
L’évolution de la situation financière de 2011 à 2015
4.1.1
Une dégradation alarmante qui ne s’est pas traduite par une baisse de
l’investissement ni par une augmentation de la dette sur la période
De 2011 à fin 2015, la situation financière s’est fortement dégradée, passant de
fragile à alarmante.
4.1.1.1
La détérioration de l’excédent brut de fonctionnement (EBE)
L’EBE est passé de 29,9 M€ à - 15,1 M€. Pour rappel, ce solde de gestion
représente le surplus de ressources dégagé par la collectivité au cours du cycle de
fonctionnement de ses services. Cet excédent de ressources a vocation à financer la dette
et les besoins d’investissement de la collectivité.
Négatif en 2012, il a été redressé en 2013 et en 2014. En 2015, il est redevenu
négatif, ce qui signifie que la collectivité n’avait pas les ressources suffisantes pour
couvrir ses charges de fonctionnement.
La récurrence de la valeur négative de ce solde de gestion traduit une situation
fortement dégradée de la structure et des flux financiers de la collectivité.
4.1.1.2
La disparition d’une capacité d’autofinancement (CAF) déjà faible
En 2011, la capacité d’autofinancement avant remboursement du capital de la
dette, appelée CAF brute, du département de la Guyane était de l’ordre de 26,2 M€, soit
un tiers de moins que la moyenne de la strate
16
.
En 2015, la CAF brute a disparu et, à partir de 2016, à produits et charges
constants, elle est restée proche de zéro (- 28 000 €).
16
Source : base de données DGCL « Alize2.finances.gouv.fr/departements/detail.php »
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
21
La CAF moyenne de la strate, fin 2015, se situe à 31 M€ et représente 10,21
17
%
des produits de fonctionnement, ce qui correspondrait à une CAF brute de 34,2 M€ pour
le département de la Guyane.
Compte tenu de son niveau de ressources fin 2015, il manque 43,7 M€ au
département de la Guyane pour que sa CAF brute atteigne le niveau moyen de sa strate.
La Guyane est le département dont la CAF brute est la plus faible parmi tous les
départements de France.
4.1.1.3
Un niveau stable d’investissement grâce à un taux élevé de subventions
De 2011 à 2015, le département de la Guyane a pu maintenir son niveau
d’investissement autour de 28 M€ par an grâce aux subventions reçues dont la proportion
par rapport à l’investissement dépasse fortement la moyenne de la strate, de près de 12
points en moyenne annuelle.
Evolution des dépenses d’équipement et de la part des subventions reçues
comparée à celle de la moyenne de la strate
2011
2012
2013
2014
2015
Dépenses d'équipement
28,80 M€
28,40 M€
26,30 M€
30,40 M€
29,20 M€
Subventions reçues
9,70 M€
13,70 M€
10,50 M€
15,80 M€
14,40 M€
Part de subventions dans l’investissement
33,68 %
48,24 %
39,92 %
51,97 %
49,32 %
Part moyenne de subventions de la strate
30,07 %
31,03 %
32,21 %
34,25 %
35,66 %
Ecart (en points de pourcentage)
3,61
17,20
7,71
17,73
13,66
Sources : comptes de gestion, DGCL et chambre régionale des comptes
4.1.1.4
Une dette maitrisée, trois fois moins élevée que la moyenne de la strate
De 2011 à 2015, le département de la Guyane a diminué sa dette bancaire de 5 M€.
Fin 2015 celle-ci s’établissait à 48,6 M€ et représentait un tiers de l’encours moyen de la
strate. Toutefois, malgré sa modicité, la collectivité peine à l’assumer.
4.1.1.5
L’incapacité de désendettement du département fin 2015
La disparition de la CAF brute ne permet plus à la collectivité de rembourser sa
dette sur ses ressources de fonctionnement. A partir de 2016, c’est le fonds de
compensation de la valeur ajoutée qui finance le remboursement du capital de la dette,
réduisant à dû concurrence le volume annuel d’équipement du département.
17
Cf.
note précédente
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
22
4.1.1.6
Une trésorerie négative de plus de 10 M€
Les 30 M€ de provisions constituées pour couvrir les dettes pouvant résulter du
contentieux avec la CACL ont permis de présenter un bilan sain fin 2015. En effet, à cette
date tous les fournisseurs ont été payés et le solde de trésorerie s’élevait à plus de 20 M€.
De plus, près de 20 M€ de créances restaient à percevoir dont 16,7 M€ d’indus d’aides
individuelles de solidarité.
Toutefois, ces provisions n’auraient pas dû atteindre ce montant comme il a été
démontré précédemment.
C’est pourquoi, pour l’analyse financière il convient de les réintégrer dans les
charges, induisant une trésorerie négative de 10,3 M€, à la fin de 2015. Le département
de la Guyane a financé son encours de dette envers les fournisseurs en différant le
paiement d’une dépense obligatoire à hauteur de 10,3 M€.
4.1.1.7
En 2015, l’apparition d’un déficit structurel de 9,4 M€ conduisant à l’impasse
budgétaire
Un excédent brut de fonctionnement négatif de 15,1 M€ fin 2015 signifie qu’il
manque ce montant de ressources pour financer les dépenses courantes.
Ce montant intègre un produit à caractère exceptionnel (même s’il n’est pas,
légalement, comptabilisé comme tel) de 3 766 714 €, issu du fonds de soutien aux
départements en difficulté, qu’il convient de neutraliser pour apprécier le besoin de
ressources pérennes qui était donc, en 2015, de 18,8 M€.
Déficit structurel prévisionnel à partir de 2016
Excédent brut de fonctionnement 2015 hors créances irrécouvrables et sans fonds de soutien
-178 976 €
Contribution obligatoire due à la Communauté d’agglomération Centre Littoral
9 197 500 €
Excédent brut de fonctionnement corrigé
-9 376 476 €
Sources : chambre régionale des comptes
A partir de 2016, à produits (hors fonds de soutien) et charges constants, 9,4 M€
manquent chaque année.
4.1.2
Les facteurs de la dégradation de la situation financière
4.1.2.1
Une évolution des charges non compensée par celle des produits
Le graphique suivant présente l’évolution des produits et des charges de gestion
de l’ex-conseil général de la Guyane pendant la période sous contrôle.
Les charges ont dépassé les produits de gestion en 2012 et en 2015, l’écart en 2015
étant d’une grande ampleur.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
23
Plus structurellement, l’évolution linéaire des produits de gestion est plus faible
que celle des charges, laissant apparaître à partir du point d’intersection des deux droites
de représentation, le déficit structurel. La différence de pente entre les deux droites traduit
une aggravation du déficit par l’accélération des charges et une évolution largement plus
faible des produits.
Entre 2011 et 2015, les charges de gestion sont passées de 274,8 M€ à 351,6 M€,
progressant chaque année de 5,06 %. Dans le même temps, les produits de gestion,
passant de 304,7 M€ à 336,5 M€
18
, n’ont progressé que de 2 %.
Evolution des produits et des charges de gestion entre 2011 et 2015 (en euros)
La dégradation de la situation financière du département de la Guyane trouve donc
son origine dans la croissance plus rapide de ses charges que de ses produits.
Il convient donc d’analyser ces charges pour identifier celles qui sont la cause de
cette augmentation. On analysera ensuite les produits pour comprendre les raisons de leur
faible évolution.
4.1.2.2
Analyse des charges de gestion entre 2011 et 2015
Le tableau n°7 montre que, pendant la période sous contrôle, deux postes de
charges ont évolué de façon très préoccupante (plus de 7 % en moyenne annuelle) : les
aides directes à la personne et les dépenses indirectes qui s’y rattachent, qui constituent
les dépenses sociales obligatoires des départements.
18
Ces chiffres sont issus des comptes de gestion
270 000 000
280 000 000
290 000 000
300 000 000
310 000 000
320 000 000
330 000 000
340 000 000
350 000 000
2011
2012
2013
2014
2015
Produits de gestion
Charges de gestion
Linéaire (Produits de gestion)
Linéaire (Charges de gestion)
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
24
L’accroissement des charges de personnel apparaît maîtrisé (évolution inférieure
à 3 %) même si la question de la réalisation d’économies nettes sur ce poste peut être
posée.
Les charges à caractère général (celles liées au fonctionnement des services) et les
subventions versées diminuent quant à elles sensiblement chaque année (-4,46 % pour les
premières et - 8,31 % pour les secondes).
Les autres charges de gestion qui comprennent notamment les contributions
obligatoires, telles la dotation de fonctionnement des collèges, celle des services
d’incendie, les participations aux contrats aidés et les créances irrécouvrables, progressent
très fortement du fait des régularisations intervenues en 2015, à hauteur de 18,6 M€,
correspondant aux créances irrécouvrables (9,5 M€) et à la participation à la CACL
(9,1 M€). Si l’on considère comme ponctuel la prise en compte du caractère irrécouvrable
d’un tel montant de créances - point qui nécessiterait une vérification approfondie - le
niveau annuel de ce poste de dépenses s’élève à 33,8 M€.
Charges de gestion entre 2011 et 2015, après correction par la chambre
(montants en euros)
2011
2012
2013
2014
2015
Variation
annuelle
moyenne
Charges à caractère général
33 290 124
30 902 511
24 867 073
27 650 951
21 401 195
-4,46 %
+ Charges de personnel
80 479 066
84 858 772
87 951 499
90 651 701
93 221 830
2,98 %
+ Aides directes à la personne
105 661 567
118 749 479
126 146 356
135 753 342
150 020 392
7,26 %
+ Aides indirectes à la personne
25 026 041
38 744 710
36 550 261
35 595 830
35 941 234
7,51 %
+ Subventions de fonct. versées
4 149 717
3 881 126
6 396 610
3 402 766
2 687 282
-8,31 %
+ Autres charges de gestion
26 165 830
22 977 889
27 160 668
26 025 195
43 287 714
10,59 %
= Charges de gestion
274 772 345
300 114 487
309 072 467
319 079 786
351 540 772
5,06
%
Sources : comptes de gestion, collectivité et chambre régionale des comptes
Un des premiers facteurs de la dégradation de la situation financière de l’ex-
conseil général est donc l’évolution de ses dépenses sociales obligatoires.
Il convient donc d’examiner ces dépenses pour les classer suivant leur
contribution à la dégradation de la situation financière.
4.1.2.3
L’explosion des dépenses sociales sur la période 2011-2015
Le département de la Guyane intervient très peu au titre de l’aide sociale
facultative. Les dépenses sociales chiffrées ci-après concernent donc principalement les
charges liées aux quatre dispositifs obligatoires : les allocations du revenu de solidarité
active (RSA) et du revenu de solidarité spécifique aux DOM
19
, l’aide sociale à l’enfance
(ASE), l’aide aux personnes âgées
20
, l’aide aux personnes handicapées
21
. De 2011 à 2015,
19
Créé en 2001, le RSO est versé aux personnes âgées d’au moins 55 ans, bénéficiaires du RSA depuis au moins
deux ans, qui s’engagent sur l’honneur à quitter définitivement le marché du travail.
20
Dont, notamment, le versement de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA).
21
Dont, notamment, le versement de la prestation de compensation du handicap (PCH).
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
25
elles augmentent en moyenne de 4 % d’une année sur l’autre, passant de 130,7 M€ à
186 M€, soit une progression annuelle moyenne de 10,57 %, quatre fois supérieure à celle
des départements de la même strate
Evolution des dépenses sociales obligatoires de 2011 à 2015
des 21 départements composant la strate
2011
2015
Evolution
globale
Evolution
moyenne
annuelle
Montant annuel moyen des dépenses sociales obligatoires
110,75
121,50
9,71
2,4
3
Sources : DGCL les finances des départements en 2011 et en 2015
Au sein de sa strate, la Guyane est restée, sur la période, le département dont les
dépenses sociales obligatoires par habitant ont été les plus élevées : 703 € en 2011 pour
une moyenne de 503 €/hab. dans les départements métropolitains et de 963 € dans les
départements d’outre-mer. En 2015, ces montants se sont élevés, respectivement, à 850 €,
573 € et 1 050 €/hab.
En 2011, la Guyane figurait au 5
e
rang des dix départements dont les dépenses
sociales obligatoires étaient les plus élevées par habitant. En 2015, elle occupait la
4
e
place.
Tant les charges relatives aux allocations versées directement aux bénéficiaires
des dispositifs obligatoires, appelées aides directes à la personne, que celles consacrées à
la prise en charge de leurs frais, appelées aides indirectes à la personne, progressent de
plus de 7 % par an, ce qui représente, en moyenne, 13,8 M€ supplémentaires à financer
chaque année (
cf.
tableaux suivants).
Evolution des dépenses d’aide sociale obligatoire (en euros)
Aides sociales obligatoires
2011
2012
2013
2014
2015
Variation
annuelle
moyenne
Aides directes à la personne (a)
105 661 567
118 749 479
126 146 356
135 753 342
150 020 392
7,26 %
dont revenu de solidarité active (RSA)
93 506 042
106 007 057
113 235 262
122 519 121
136 580 531
7,88 %
aide personnalisée d'autonomie (APA)
4 470 827
7 255 045
6 325 872
6 225 179
6 539 183
7,91 %
allocations personnes handicapées
3 356 668
3 548 305
3 903 536
4 114 037
4 111 583
4,14 %
famille et enfance
3 736 342
796 211
1 383 819
1 410 028
1 511 772
-16,54 %
Aides indirectes à la personne (b)
25 026 041
38 744 710
36 550 261
35 595 830
33 941 234
7,51 %
dont frais de scolarité
33 898
66 917
48 794
55 048
26 089
-5,09 %
accueil familial et frais de séjours
24 991 753
38 206 625
36 029 569
35 067 609
33 672 902
7,37 %
autres frais (hospitalisation,
inhumation, prévention spécialisée)
390
471 168
471 898
473 173
242 243
ns
Total (a + b)
130 687 609
157 494 189
162 696 617
171 349 172
185 961 626
10,57 %
Sources : comptes de gestion et collectivité
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
26
Variation annuelle depuis 2012 des charges d’allocations obligatoires (en
euros)
2012
2013
2014
2015
RMI, RSA, RSO
12 501 015
7 228 205
9 283 859
14 061 410
APA
2 784 218
-929 173
-100 693
314 004
PCH
191 637
355 231
210 502
-2 455
Famille, enfance
-2 940 131
587 607
26 210
101 744
Total
12 536 739
7 241 870
9 419 877
14 474 704
Sources : comptes de gestion et chambre régionale des comptes
La baisse des allocations à l’enfance de 2012 résulte pour 50 % du paiement en
2011 de charges de 2010 et, pour le reste, de l’imputation comptable de la totalité du coût
salarial des assistants familiaux dans le bon compte, 6412 «
Assistantes maternelles
»,
agrégé dans les dépenses indirectes à la personne sous la rubrique «
Accueil familial et
frais de séjour
».
Les évolutions annuelles moyennes les plus importantes concernent (ordre
décroissant) :
-
l’aide personnalisée d’autonomie (7,91 %) ;
-
les allocations RMI-RSA-RSO (7,88 %) ;
-
l’accueil familial de l’aide sociale à l’enfance et les frais de séjour des
personnes âgées (7,37 %).
Les dépenses consacrées aux allocations aux personnes handicapées progressent
beaucoup moins vite, avec une moyenne annuelle de 4,14 %.
En masse financière 2015, l’ordre est différent :
-
les allocations RMI/RSA/RSO (186 M€) ;
-
l’accueil familial de l’aide sociale à l’enfance et les frais de séjour des
personnes âgées (33,7 M€) ;
-
l’aide personnalisée d’autonomie (6,5 M€) ;
-
les allocations aux personnes handicapées (4,1 M€).
La charge la plus importante en volume, de l’ordre de 80 % des aides directes, et
en progression, est celle du RMI-RSA-RSO. Elle a augmenté de 46 % de 2011 à 2015,
soit 43 M€ de plus qu’en 2011, ce qui représente une variation moyenne annuelle de
7,88 %.
La Guyane est le premier département de sa strate en termes d’évolution des
dépenses consacrées au RSA de 2011 à 2015.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
27
Classement des départements de la strate de la Guyane
en fonction de l’évolution relative de la charge du RSA, de 2011 à 2015
Rang
Numéro
Département
Evolution (%)
1
973
Guyane
46,0
2
09
Ariège
41,1
3
04
Alpes-de-Haute-Pce
40,8
4
58
Nièvre
37,8
5
36
Indre
37,4
6
65
Hautes-Pyrénées
36,2
7
90
Territoire de Belfort
35,4
8
05
Hautes-Alpes
35,1
9
70
Haute-Saône
33,5
10
2B
Haute-Corse
30,9
11
55
Meuse
29,2
12
52
Haute-Marne
27,9
13
46
Lot
27,2
14
43
Haute-Loire
26,0
15
32
Gers
25,1
16
48
Lozère
23,0
17
15
Cantal
20,7
18
2A
Corse-du-Sud
13,3
19
23
Creuse
10,9
Métropole
26,5
Outre-mer
23,5
France entière
25,3
Sources : DGCL Les finances des départements en 2011 et en 2015 et chambre régionale des comptes
L’évolution de ces dépenses en Guyane est deux fois plus élevée que la moyenne
des départements d’outre-mer (23,5 %) et frôle le double de la moyenne nationale,
25,3 %.
La Guyane est également le premier département de sa strate en terme de poids
des dépenses de RSA dans les dépenses sociales obligatoires.
Dépenses d’aide sociale obligatoire par habitant des départements de la strate
de la Guyane en 2015 (en euros ; répartition par catégorie en %)
N°
Département
Dépense
(100 %)
Famille
et
enfance
Personnes
handicapées
Personne
s âgées
RSA,
RSO
APA
973
Guyane
850 €
16,2 %
3,9 %
3,9 %
68,0 %
3,5 %
976
Mayotte
320 €
7,4 %
1,2 %
5,3 %
54,6 %
0,0 %
09
Ariège
656 €
14,1 %
18,0
6,5 %
34,2 %
18,4 %
90
Territoire de Belfort
556 €
16,2 %
14,0 %
6,0 %
33,9 %
16,3 %
04
Alpes-de-Haute-Provence
497 €
18,4 %
21,2 %
8,3 %
29,0 %
22,2 %
52
Haute-Marne
505 €
18,8 %
23,9 %
5,3 %
27,2 %
17,6 %
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
28
70
Haute-Saône
441 €
26,5 %
17,0 %
3,0 %
26,9 %
17,6 %
2B
Haute-Corse
555 €
11,0 %
16,8 %
11,7 %
26,1 %
26,5 %
55
Meuse
578 €
25,0 %
18,5 %
5,2 %
25,9 %
14,3 %
05
Hautes-Alpes
489 €
12,8 %
26,3 %
3,8 %
24,1 %
20,6 %
36
Indre
507 €
13,7 %
24,3 %
9,1 %
24,0 %
21,8 %
58
Nièvre
730 €
21,0 %
21,2 %
8,9 %
22,5 %
17,6 %
46
Lot
603 €
16,8 %
22,0 %
5,6 %
20,6 %
30,1 %
2A
Corse-du-Sud
606 €
11,8 %
21,8 %
11,3 %
19,6 %
25,8 %
65
Hautes-Pyrénées
731 €
14,4 %
18,2 %
12,5 %
19,5 %
23,9 %
32
Gers
690 €
17,1 %
22,2 %
11,8 %
17,3 %
23,6 %
23
Creuse
770 €
15,8 %
22,6 %
10,0 %
16,2 %
29,5 %
48
Lozère
541 €
12,0 %
30,2 %
6,7 %
15,9 %
21,6 %
43
Haute-Loire
510 €
20,3 %
26,6 %
9,4 %
14,5 %
20,5 %
15
Cantal
590 €
13,5 %
25,6 %
10,9 %
14,3 %
28,8 %
19
Corrèze
584 €
11,6 %
30,0 %
11,0 %
13,1 %
24,6 %
Sources : DGCL Les finances des départements en 2015 et chambre régionale des comptes
Il en est de même au sein des départements d’outre-mer.
Dépenses d’aide sociale obligatoire par habitant des départements d’outre-mer
en 2015 (en euros ; répartition par catégorie en %)
N°
Département
Dépense
(100 %)
Famille
et
enfance
Personnes
handicapées
Personne
s âgées
RSA,
RSO
APA
973
Guyane
850 €
16,2 %
3,9 %
3,9 %
68,0 %
3,5 %
974
La Réunion
1 184 €
9,4 %
9,6 %
3,9 %
62,9 %
8,9 %
971
Guadeloupe
1 123 €
13,8 %
8,1 %
8,7 %
58,7 %
9,8 %
976
Mayotte
320 €
7,4 %
1,2 %
5,3 %
54,6 %
0,0 %
972
Martinique
1 013 €
13,8 %
6,2 %
8,3 %
54,6 %
12,1 %
Outre-mer
1 050 €
11,8 %
7,8 %
5,8 %
60,6 %
8,9 %
Métropole
573 €
20,5 %
21,5 %
6,7 %
27,9 %
15,5 %
France entière
591 €
20,2 %
20,5 %
6,8 %
29,8 %
14,9 %
Sources : DGCL Les finances des départements en 2015 et chambre régionale des comptes
Enfin, le département de la Guyane se situe parmi les dix premiers départements
de France pour ce taux.
Répartition par catégorie des dépenses d’aide sociale obligatoire en 2015
des dix premiers départements de France
N°
Département
Famille
et enfance
Personnes
handicapées
Personnes
âgées
RMI, RSA,
RSO
APA
973
Guyane
16,2 %
3,9 %
3,9 %
68,0 %
3,5 %
974
La Réunion
9,4 %
9,6 %
3,9 %
62,9 %
8,9 %
971
Guadeloupe
13,8 %
8,1 %
8,7 %
58,7 %
9,8 %
976
Mayotte
7,4 %
1,2 %
5,3 %
54,6 %
0,0 %
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
29
972
Martinique
13,8 %
6,2 %
8,3 %
54,6 %
12,1 %
66
Pyrénées Orientales
13,8 %
17,9 %
5,7 %
39,6 %
14,6 %
13
Bouches-du-Rhône
14,8 %
18,1 %
9,0 %
39,4 %
11,9 %
93
Seine-Saint-Denis
28,4 %
14,4 %
6,9 %
38,1 %
9,0 %
30
Gard
17,3 %
15,4 %
8,2 %
37,1 %
13,7 %
11
Aude
17,4 %
18,5 %
6,7 %
36,7 %
13,0 %
Sources : DGCL Les finances des départements en 2015 et chambre régionale des comptes
L’autre cause de la dégradation de la situation financière du département de la
Guyane est la faiblesse de l’évolution de ses produits de gestion, accentuée par des
transferts financiers de l’Etat ne correspondant pas aux spécificités de la Guyane.
4.1.2.4
La faible évolution des produits de gestion et ses causes
Les produits de gestion d’un département sont composés de quatre types de
ressources :
-
les ressources fiscales (la taxe sur le foncier bâti, l’impôt forfaitaire sur les
entreprises de réseaux – IFER - les droits d’enregistrement, les taxes
d’urbanisme, les taxes liées aux véhicules, taxes liés à la production et à la
consommation énergétiques et industrielles – électricité, carburants, tabacs) ;
-
la fiscalité reversée (le fonds national de garantie individuelle des ressources –
FNGIR, le fonds de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises – CVAE, les frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés
bâties, le fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux) ;
-
les ressources dites « institutionnelles » (la dotation globale de fonctionnement,
la dotation de décentralisation, les dotations versées au titre de la PCH et des
maisons départementales pour personnes handicapées – MDPH) ;
-
les ressources d’exploitation parmi lesquelles figurent les recouvrements des
indus d’insertion et d’aide sociale.
L’ex-conseil général de la Guyane a, en outre, bénéficié irrégulièrement, sur toute
la période sous contrôle, d’un reversement annuel constant du produit régional de l’octroi
de mer à hauteur de 27 M€. La nouvelle collectivité a continué de percevoir ce produit
indu. A partir de 2018, elle ne le percevra plus, sans qu’une autre ressource vienne
compenser cette suppression.
De 2011 à 2015, les recettes réelles de fonctionnement du conseil général de la
Guyane, après correction par la chambre, ont augmenté de 2,24 % en moyenne chaque
année, passant de 305,5 M€ en début de période à 341,1 M€ au 31 décembre 2015
22
(voir
tableau n°45 de l’annexe 2).
22
Sources : comptes de gestion et chambre régionale des comptes
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
30
Toutefois, ces recettes prennent en compte des recettes ponctuelles qui reflètent
mal la réalité de l’évolution des produits de gestion. C’est pourquoi, l’analyse porte, dans
la suite des développements du présent rapport, sur les produits de gestion dont le
caractère récurrent permet de mieux appréhender la soutenabilité des dépenses sociales.
Dès lors, les produits de gestion du département de la Guyane, après corrections par la
chambre, ont progressé de 2,0 % par an sur la période, passant de 304,7 M€ à 336,1 M€
fin 2015.
Cette évolution prend en compte la perception du fonds exceptionnel de soutien
aux départements en difficulté, dotation exceptionnelle créée par le collectif budgétaire
de 2010 pour aider les collectivités départementales dont la situation financière est la plus
dégradée en raison du poids financier des allocations individuelles de solidarité.
Si ce fonds a une incidence en volume sur les produits de gestion, son caractère
ponctuel et sa modicité font qu’il est sans incidence sur la variation annuelle moyenne
des produits de gestion qui reste fixée à 2 %, comme le montre le tableau n°15 ci-après.
Evolution annuelle des produits de gestion et impact du fonds de soutien
de 2011 à 2015 (montants en euros)
2011
2012
2013
2014
2015
2011-2015
Variation
an. moy.
Produits de gestion
304 726 40
6
297 970 45
1
318 295 63
1
330 166 77
0
336 541 15
1
31 814 744
2,00 %
Evolution
-2,22 %
6,82 %
3,73 %
1,93 %
10,44 %
2,00 %
Fonds de soutien
2 595 147
0
6 007 458
0
3 393 479 11 996 084
ns
Produits, hors fds de
soutien
302 131 25
9
297 970 45
1
312 288 17
3
330 166 77
0
333 147
672
19 818 660
1,98 %
Evolution
-1,38 %
4,81 %
5,73 %
0,90 %
6,56 %
2,00 %
Sources : comptes de gestion et chambre régionale des comptes
Entre 2011 et 2015, la part de chacune des ressources départementales dans les
produits de gestion a peu varié, comme le montrent les deux graphiques ci-après.
Origine des produits de gestion du département de la Guyane en 2011
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
31
Origine des produits de gestion du département de la Guyane en 2015
En 2015, les ressources fiscales représentaient 68 % des produits de gestion, part
qui a diminué de trois points par rapport à 2011 au profit des ressources institutionnelles
qui ont progressé d’un point (27 %) et de la fiscalité reversée qui a augmenté de deux
points (6 %).
L’accroissement de la part des ressources institutionnelles est dû au fonds
exceptionnel de soutien précité, celui de la part de la fiscalité reversée à l’attribution d’une
nouvelle ressource à partir de 2014, à savoir la répartition entre l’Etat et les départements
des frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties.
En revanche, les évolutions de chaque ressource sont contrastées sur la période.
Le tableau n°18 montre les variations de la moyenne annuelle.
Evolution des produits de gestion de 2011 à 2015 par type de ressources (en
euros)
2011
2012
2013
2014
2015
Evolution
2011-2015
Var. an.
moy.
Ressources fiscales propres
206 602 772 200 033 642 211 085 112 222 210 660 218 198 649
5,61 %
1,10 %
Fiscalité reversée
12 788 787
13 488 791
9 525 768
18 327 273
19 718 635
54,19 %
9,05 %
Ressources institutionnelles
80 287 918
80 832 787
91 448 114
83 989 799
92 657 512
15,41 %
2,90 %
Ressources d'exploitation
5 046 929
3 615 231
6 236 636
5 639 038
5 966 355
15,66 %
3,40 %
Produits de gestion
304 726 406 297 970 451 318 295 631 330 166 770 336 541 151
10,39 %
2,00 %
dont recouvremt des dép. d’aide
soc.
2 576 431
3 415 672
3 560 833
4 056 246
3 805 839
47,72
%
Sources : comptes de gestion et chambre régionale des comptes
La plus forte augmentation de la période a porté sur une ressource dont la masse
financière est faible : la fiscalité reversée. Elle s’élevait, fin 2015, à 19,7 M€ et
représentait 6 % des produits de gestion. Sa progression annuelle de 9,05 % doit être
nuancée. En effet, elle est due à l’élargissement de périmètre que constitue la répartition,
à partir de 2014, des frais de gestion de la taxe foncière précédemment évoquée. Ainsi,
ce n’est pas une ressource qui augmente mais un nouveau produit qui s’ajoute à celui
existant. Il s’élève en 2014 à 10 M€ et en 2015 à 11 M€. Sans ce produit nouveau, la
ressource «
Fiscalité reversée
» s’établirait fin 2015 à 8,67 M€ (
cf.
tableau suivant),
représentant une baisse moyenne annuelle de 7,5 %.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
32
Evolution de la fiscalité reversée entre 2011 et 2015 (en euros)
2011
2012
2013
2014
2015
+/- Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR)
4 170 809 4 120 203 4 156 396 4 156 396 4 156 396
+ Fonds de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE)
0
0
601 015
546 730
836 263
+ Fonds de solidarité pour les répartements de la région IDF (à p.
2014)
0
0
0
0
0
+ Autre fiscalité reversée
0
0
0
0
0
+ Fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux
(DMTO)
8 617 978 9 368 588 4 768 357 3 531 266 3 681 910
= Fiscalité reversée sans FGTFPB
12 788 787 13 488 791 9 525 768 8 234 392 8 674 569
+ FGTFPB - Frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés
bâties (à partir de 2014)
0
0
0
10 092 881
11 044 066
= Fiscalité reversée avec FGTFPB
12 788 787 13 488 791
9 525 768 18 327 273 19 718 635
Sources : comptes de gestion et chambre régionale des comptes
Cette ressource dépend totalement de l’Etat et n’offre de ce fait aucune autonomie
d’évolution.
La deuxième plus forte augmentation (3,4 %) concerne une autre ressource dont
la masse financière de 5,97 M€ est très faible, (2 % des produits de gestion), c’est-à-dire
les ressources d’exploitation constituées, fin 2015 :
-
pour 4 M€ (soit 67 % de leur total), de produits de revenus locatifs (2,8 M€) et
de recouvrements d’indus d’insertion et d’aide sociale (1,5 M€) ;
-
pour 1,966 M€ (soit 23 % de leur total), de remboursement des frais et des
mises à dispositions du personnel auprès d’autres organismes publics.
Le parangonnage avec les autres départements aurait permis de mesurer la portée
de cette augmentation de 3,4 % par an mais les données de 2011 nécessaires à cette
comparaison ne sont pas disponibles. En revanche, la nature des produits en cause peut
rendre pérenne une évolution annuelle de l’ordre de 3 %.
Ensuite, vient le bloc des masses plus importantes mais dont les évolutions sont
faibles, voire très faibles, telles que les ressources fiscales, par exemple.
Les ressources dites « institutionnelles » s’élevaient, fin 2015, à 92,7 M€ et
représentaient 27 % des produits de gestion. Elles ont progressé de 2,9 % par an sur la
période. La contribution du fonds exceptionnel de soutien aux départements en difficulté
y est faible puisqu’elle représente 0,086 points.
Cette évolution est à rapprocher de celle des mêmes ressources des autres
départements, métropolitains et d’outre-mer.
Le tableau suivant fait apparaître le caractère favorable du régime appliqué à
l’outre-mer, concernant les dotations de l’Etat. Celles-ci ont baissé de 2 % par an dans les
départements métropolitains alors qu’elles ont augmenté de 2,68 % dans les départements
d’outre-mer.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
33
Evolution des dotations et participations de l’Etat attribuées aux départements
Dotations et participations
2011
2015
Var. moy. ann.
Ensemble des départements de métropole, hors Paris
17 399,4 M€
15 720,1 M€
- 2,00 %
Ensemble des départements d’outre-mer
977,3 M€
1 114,8 M€
2,68 %
Source : DGCL - Les finances des départements en 2011 et en 2015
On remarque aussi que l’augmentation annuelle de 2,906 % des dotations perçues
par la Guyane est supérieure à celle de l’ensemble des départements d’outre-mer.
Parmi ces dotations, la dotation globale de fonctionnement est celle qui a le moins
progressé.
Evolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF)
attribuée aux départements
Dotations et participations
DGF 2011
DGF 2015
Var. moy. ann.
Ensemble des départements de métropole, hors Paris
11 462,8 M€
9 801,9 M€
-3,08 %
Ensemble des départements d’Outre-mer
731,0 M€
732,5 M€
0,04 %
Guyane
52,1 M€
51,9 M€
- 0,08 %
Source : DGCL - Les finances des départements en 2011 et en 2015
Alors qu’elle a baissé de 3,08 % par an pour les départements de métropole, la
DGF a augmenté de 0,04 % par an pour les départements d’outre-mer, sauf pour la
Guyane où elle a diminué de 0,08 % par an sur la période. Cette baisse représente le
double de la hausse annuelle moyenne de la DGF des autres départements d’outre-mer.
Les ressources fiscales du département de la Guyane ont augmenté en moyenne
annuelle de 1,1 %, soit un tiers de moins que les ressources fiscales des autres
départements d’outre-mer et 37 % de moins que celles des départements de métropole
hors Paris (
cf.
tableau suivant).
Evolution des ressources fiscales des départements
Ressources fiscales
2011
2015
Var. moy. annuelle
Ensemble des départements de métropole, hors Paris
38 397,8 M€
41 797,0 M€
1,71 %
Ensemble des départements d’Outre-mer
1 775,4 M€
2 103,5 M€
3,45 %
Guyane
206,6 M€
218, M€
1,10 %
Source : DGCL - Les finances des départements en 2011 et en 2015
Cette faible évolution a pour origine la quasi-stagnation sur la période de la
principale composante de la fiscalité du département, à savoir, les impôts et taxes
spécifiques liés à la production et à la consommation énergétiques et industrielles (y
compris la taxe intérieure sur les produits pétroliers – TIPP – devenue taxe intérieure de
consommation sur les produits énergétiques – TICPE – à partir de 2014).
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
34
De 2011 à 2015, elle a évolué d’à peine 0,4 % par an alors qu’elle représentait
39 % des ressources fiscales. Cette évolution est corrélée à celle de l’économie guyanaise
décrite précédemment.
La progression sensible des autres impôts et taxes ne suffit pas à compenser cette
faiblesse.
Evolution des ressources fiscales du département de la Guyane
de 2011 à 2015 (montants en M€)
2011
2012
2013
2014
2015
Var. moy.
ann.
Contributions directes
42,4
42,0
45,3
46,1
48,3
2,65 %
+
autres impôts locaux ou assimilés (octroi de mer)
27,0
27,0
27,0
27,0
27,0
0,00 %
+
droits d'enregistrement et taxes d'urbanisme
6,9
7,6
6,9
7,6
8,0
2,98 %
+
taxes pour l'utilisation des services publics et du domaine et
taxes liées aux activités de services
0
0
0
0
0
+
taxes liées aux véhicules (y.c. taxes sur les conventions
d'assurance TSCA)
35,9
36,3
35,8
37,5
38,1
1,21 %
+
impôts et taxes spécifiques liés à la production et à la
consommation énergétiques et industrielles (y compris taxe
intérieure sur les produits pétroliers TIPP et taxe intérieure de
consommation sur les produits énergétiques à p. de 2014)
82,6
74,1
83,4
91,5
84,2
0,37 %
+
autres impôts et taxes
11,8
13,1
12,6
12,6
12,6
1,35 %
=
Ressources fiscales
206,6 200,1 211,0 222,3 218,2
1,10 %
Sources : comptes de gestion et chambre régionale des comptes
La ressource la plus importante est la fiscalité. Elle évolue très faiblement en
raison de sa nature (taxe sur la consommation de certains produits) et du fait des carences
de contrôle des autorités de gestion des droits des sols, deux handicaps majeurs du
département de la Guyane.
Il faut noter l’augmentation annuelle moyenne des contributions directes, due au
seul effet de base, le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties ayant été maintenu
à 32,92 % sur toute la période. Il est supérieur de 11,5 points à celui de la moyenne de la
strate. Toutefois, cette taxe rapporte peu en raison de la faiblesse des bases fiscales du
département qui s’élevaient fin 2015 à 492 € par habitant, soit moins de la moitié des
1 007 €/hab. en moyenne nationale pour la strate.
Cette situation ne résulte pas de la présence majoritaire d’un habitat indigne
important mais de l’absence d’enregistrement dans les bases fiscales des constructions
réalisées sans autorisation. Ce phénomène impacte également les droits d’enregistrements
qui, s’ils ont bien augmenté sur la période, sont sans commune mesure avec le
développement des constructions illégales dont l’augmentation annuelle dépasse les 5 %.
4.1.2.5
La Guyane : un département classé au 5
e
rang de sa strate pour ses ressources
La comparaison du département de la Guyane avec les départements de sa strate
(moins de 250 000 habitants) met en évidence le niveau élevé de ses ressources.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
35
Recettes de fonctionnement par habitant en 2015
des départements de moins de 250 000 habitants
N°
Département
Population
Recettes de
fonctionnement/hab. (€)
2A
Corse-du-Sud
145 429
1 588
48
Lozère
76 889
1 393
23
Creuse
121 517
1 352
65
Hautes-Pyrénées
228 854
1 338
973
Guyane
239 648
1 298
2B
Haute-Corse
170 828
1 282
15
Cantal
147 415
1 260
58
Nièvre
216 786
1 227
4
Alpes de Hte-Provence
161 241
1 213
5
Hautes-Alpes
139 554
1 213
32
Gers
189 530
1 208
9
Ariège
152 366
1 204
46
Lot
174 346
1 166
82
Tarn-et-Garonne
246 971
1 163
19
Corrèze
241 247
1 155
55
Meuse
192 800
1 116
52
Haute-Marne
182 136
1 043
43
Haute-Loire
225 686
1 008
90
Territoire de Belfort
143 940
970
36
Indre
228 692
940
70
Haute-Saône
239 750
915
Sources :
comptes
de
gestion
2015
et
INSEE
population
légale
2015
(année de référence : 2012)
Le facteur principal de la dégradation de la situation financière de l’ex-
département de la Guyane ne semble donc pas être le niveau de richesse. L’évolution
rapide et la masse des dépenses sociales obligatoires semblent davantage en être l’origine.
Il faut donc examiner la couverture de ces dépenses par les transferts financiers de l’Etat.
4.1.2.6
Le taux de couverture de certaines dépenses sociales obligatoires par les
transferts financiers de l’Etat
Conformément à l’obligation de compensation définie à l’article 72-2 de la
Constitution, les transferts de compétences sociales aux départements se sont
accompagnés de l’attribution de plusieurs ressources.
La compensation du RMI/RSA est ainsi réalisée par :
-
une fraction du tarif de la TICPE compensant le transfert du RMI, du RMA et
les dépenses liées à la réforme de l’allocation spécifique de solidarité (ASS)
23
;
23
Article 59 de la LFI pour 2004, modifié par l’article 2 de la LFI pour 2005 et par l’article 38 de la LFI pour 2008.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
36
-
le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI), issu de
l’article 37 de la LFI pour 2006, qui comprend trois parts : compensation,
péréquation et insertion
24
;
-
une seconde fraction du tarif de la TICPE compensant la généralisation du
RSA
25
.
La compensation de la PCH et des MDPH est assurée par un concours de la Caisse
nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA)
26
. Cette dernière finance également
l’APA
27
.
Le pacte de confiance et de responsabilité signé entre l’État et les collectivités
territoriales le 16 juillet 2013 (dit aussi « accord Matignon ») a ajouté à ces compensations
deux dispositifs, introduits dans la LFI pour 2014 et pérennisés dans la LFI pour 2015 :
-
le dispositif de compensation et de péréquation (DCP) qui attribue aux
départements des recettes issues des frais de gestion de la taxe foncière sur les
propriétés bâties (répartition entre les départements réalisée en fonction, d’une
part, du reste à charge des trois allocations et, d’autre part, du nombre de
bénéficiaires et du revenu par habitant de chaque département) ;
-
le fonds de solidarité en faveur des départements (FSD) qui a vocation à réduire
les inégalités de reste à charge par habitant.
Ces ressources n’étant pas affectées à la compensation d’une allocation
déterminée, elles ne peuvent pas être intégrées au calcul du taux de couverture de chacune
des trois allocations. En revanche, elles doivent être comptabilisées dans le calcul du taux
de couverture total.
En outre, certaines collectivités ont bénéficié d’une aide exceptionnelle prévue en
faveur des départements en difficulté financière. L’ex-département de la Guyane en fait
partie et a perçu à ce titre 12 M€ sur la période. Il a perçu à trois reprises une dotation
relevant d’une enveloppe spécifique attribuée aux départements considérés en difficultés
financières, notamment par le poids de leurs dépenses sociales :
-
en 2011, un premier fonds de soutien aux départements en difficultés a été doté
de 150 000 000 € répartis entre 30 bénéficiaires, pour une première part, la
seconde part ayant concerné les seules collectivités « connaissant une situation
dégradée » (après instruction de l’IGA, de l’IGAS et de l’IGF), dont la Guyane,
pour une attribution totale de 2 595 147 € ;
24
Bien que d’objets différents, ces parts sont toutes trois considérées comme compensant les dépenses de RMI. La
création du FMDI avait pour objectif de compenser la croissance de la dépense afférente au RMI depuis 2008.
25
Article 51 de la LFI pour 2009. Cette fraction a fait l’objet de trois clauses de révision provisoire puis d’ajustement
définitif en LFI pour 2013.
26
La fraction du produit de la contribution de solidarité pour l’autonomie (CSA) affectée au financement de la PCH
et du fonctionnement des MDPH est fixée, dans les limites prévues par la loi, conformément à l’avis du conseil
d’administration de la CNSA.
27
Le concours APA est financé par 20 % du produit de la CSA, 95 % du produit de la contribution sociale généralisée
(CSG) affecté à la CNSA, 80 % du produit de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (CASA)
et par les contributions des régimes obligatoires d’assurance vieillesse. Le mode de calcul de cette compensation
est plus complexe que pour la PCH et les MDPH, un dispositif de garantie de limitation des baisses et des hausses
des montants des concours aux départements ayant été instauré par la LFR pour 2014.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
37
-
en 2013, un second fonds, doté de 85 000 000 €, a été réparti dans les mêmes
conditions mais entre 50 bénéficiaires pour la première part, et, pour la seconde
part, après instruction de l’IGA ; la Guyane, attributaire au titre des deux parts,
a perçu 6 007 458 € ;
-
en 2015, une nouvelle disposition appelée
« Fonds d’urgence aux
départements en difficultés »,
dotée de 50 000 000 €, qui s’apparentait à la
deuxième part des deux premiers fonds a bénéficié à dix départements, dont la
Guyane, pour 3 393 479 €.
De manière générale, le financement du RSA est assuré conjointement par l’Etat
et par les départements : l’Etat intervient au titre de sa compétence en matière de politique
de l’emploi par l’intermédiaire du fonds national pour les solidarités actives (RSA
« activité ») ; les départements interviennent au titre de leur compétence en matière
d’insertion (RSA « socle »).
Enfin, les dépenses d’aide sociale à l’enfance sont à la charge exclusive des
départements. Elles n’interviennent donc pas dans le calcul du taux de couverture.
Taux de couverture des dépenses sociales par les compensations
(France entière hors Paris)
2011
2012
2013
2014
2015
2011-2015
Evolution
2015/2011
RMI, RMA, RSA, RSO
Prestations versées
93 506 042
106 007 057
113 235 262
122 519 121
136 580 531
571 848 013
46,07 %
FMDI (compte 74783)
5 694 017
5 740 553
6 414 432
5 579 204
5 286 013
28 714 219
-7,17 %
TICPE RMI/RMA/RSA
(partie du 7352)
78 741 485
70 348 338
79 537 257
87 610 295
80 182 242
396 419 617
1,83 %
Reste à charge
9 070 540
29 918 166
27 283 573
29 329 622
51 112 276
146 714 176
463,50 %
Taux de couverture
90,30 %
71,78 %
75,91 %
76,06 %
62,58 %
74,34 %
-30,70 %
APA
Prestations versées
4 470 827
7 255 045
6 325 872
6 225 179
6 539 183
30 816 106
46,26 %
Dotation versée par la CNSA au titre
de l’APA (compte 747811)
2 139 881
2 246 818
1 837 264
3 129 045
2 862 670
12 215 677
33,78 %
Reste à charge
2 330 947
5 008 227
4 488 608
3 096 134
3 676 513
18 600 429
57,73 %
Taux de couverture
47,86 %
30,97 %
29,04 %
50,26 %
43,78 %
39,64 %
-8,54 %
PCH
Prestations versées
3 356 668
3 548 305
3 903 536
4 114 037
4 111 583
19 034 128
22,49 %
Dotation versée par la CNSA au titre
de la PCH (compte 747812)
1 367 678
1 406 334
1 412 338
1 497 704
1 760 156
7 444 209
28,70 %
Reste à charge
1 988 990
2 141 971
2 491 198
2 616 334
2 351 427
11 589 920
18,22 %
Taux de couverture
40,75 %
39,63 %
36,18 %
36,40 %
42,81 %
39,11 %
5,07 %
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
38
TOTAL
Prestations versées
101 333 537 116 810 407 123 464 670 132 858 337 147 231 297 621 698 248
45,29 %
Compensations affectées
87 943 061
79 742 043
89 201 291
97 816 248
90 091 081
444 793 723
2,44 %
DCP
0
0
0
10 092 881
11 044 066
21 136 947
FSD
0
0
0
133 614
950 421
1 084 035
Reste à charge
13 390 476
37 068 364
34 263 379
24 815 594
45 145 729
154 683 543
237,15 %
Taux de couverture
86,79 %
68,27 %
72,25 %
81,32 %
69,34 %
75,12 %
-20,11 %
Sources : comptes de gestion et chambre régionale des comptes
De 2011 à 2015, le reste à charge global, c’est-à-dire la différence entre le total
des trois prestations versées et celui des compensations, a été multiplié par plus de quatre,
passant de 13,39 M€ à 45,15 M€. Le taux de couverture global est ainsi passé de 87 % à
69 % (
cf.
tableau suivant).
Sur la période, la prestation la plus compensée est celle du RSA avec un taux de
couverture de 74 %, l’APA et la PCH étant compensées à 40 %.
Malgré sa forte compensation, le RSA présente le plus fort reste à charge avec
51,1 M€ fin 2015, celui de l’APA et de la PCH n’étant pas du même ordre de grandeur
(respectivement 3,7 M€ et 2,3 M€).
L’analyse comparative des dépenses et des compensations de 2015 en matière de
RSA fait apparaître un reste à charge par habitant (208 € pour un coût par habitant de
556 €) presque quatre fois supérieur à celui de la moyenne nationale calculée par
l’Association des départements de France qui est de 57,5 € (
cf.
tableau suivant).
La Guyane est le département d’outre-mer où le reste à charge de RSA par habitant
est le plus élevé.
Comparaison du reste à charge par habitant pour le financement du RSA
entre la Guyane, les départements d’outre-mer et la France entière
Département-région d’outre-mer
Reste à charge par habitant
(€)
Guadeloupe
161,86
Martinique
89,65
La Réunion
181,64
Guyane
208,01
DROM
161,58
France
57,50
Sources : Comptes de gestion 2015, chambre régionale des comptes
et Association des départements de France
Le RSA constitue donc le principal moteur de croissance des dépenses sociales
obligatoires de l’ex-conseil général de la Guyane.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
39
Il résulte de tout ce qui précède que les facteurs de la dégradation de la situation
financière de l’ex-conseil général de la Guyane tiennent davantage à l’augmentation trop
rapide des dépenses sociales obligatoires auxquelles il a dû faire face qu’à la faiblesse de
ses ressources, faisant peser une contrainte financière et économique particulièrement
sensible pour ce territoire.
4.2
La stratégie financière de l’ex-conseil général de Guyane
De 2011 à 2015, l’ex-conseil général de Guyane n’a pas augmenté la fiscalité,
faute de marge de manoeuvre sur les taux, ceux-ci figurant déjà parmi les plus élevés de
France.
En effet, le taux de taxe sur le foncier bâti appliqué en Guyane est le plus élevé de
France (32,92 %), devant le Gers (32,86 %), l’Aisne (31,72 %) et l’Aude (30,69 %). Les
taux des autres taxes sont également à leur niveau maximal (DMTO à 4,5 % et TIPP au
même niveau qu’en métropole alors qu’il est très bas dans les autres DOM).
Cette voie ne pouvait donc pas être exploitée davantage. En toute hypothèse, d’un
point de vue strictement économique et financier, la capacité d’autofinancement se
reconstitue plus vite par la baisse des charges que par l’augmentation des produits.
La réduction des charges de fonctionnement recherchée par l’ex-conseil général
face à cette situation constituait donc une obligation et un choix de bonne gestion.
Toutefois, cet effort n’a pas porté sur l’ensemble des charges dont il avait la maîtrise.
Certaines ont diminué ou leur évolution a été contenue :
-
les charges à caractère général qui ont en effet baissé de 4,46 % par an depuis
2011 ;
-
les charges de personnel dont le taux de progression annuel (2,98 %) a été
proche du taux de 3 % généralement admis pour l’effet glissement vieillesse
technicité
28
, ce qui montre que les effectifs n’ont pas augmenté sur la période,
hormis le nombre d’assistants familiaux que la collectivité ne peut pas
diminuer, eu égard à ses obligations de protection des mineurs ;
-
les subventions de fonctionnement qui ont baissé de 8,31 % en moyenne
chaque année, passant de 4,15 M€ en 2011 à 2,69 M€ en 2015.
En revanche, les autres charges de gestion dont il avait aussi la maîtrise ont
augmenté. chaque année, de 3,54 % :
-
le contingent d’incendie (+3,32 % par an) ;
-
la dotation de fonctionnement des collèges (+2,69 %) ;
-
les indemnités des élus (+4,3 % par an, à la suite de l’application de l’article
18 de la loi de financement de la sécurité sociale de 2013 élargissant la
couverture sociale des élus locaux à tous les risques).
28
Il s’agit des améliorations de rémunération dues aux évolutions de carrière.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
40
En conclusion, l’effort de maîtrise de ses charges par l’ex-conseil général a porté
sur une part de plus en plus faible de celles-ci, compte tenu de la part grandissante des
dépenses sociales obligatoires dans les charges de gestion qui est passée de 48 % en 2011
à 53 % en 2015.
Le tableau suivant permet d’évaluer, pour 2012 et 2015, l’effort de réduction des
autres charges de gestion non rigides (charges à caractère général, non titulaires, emplois
aidés, subventions de fonctionnement) qu’il aurait été nécessaire d’accomplir pour
compenser la hausse des dépenses sociales obligatoires.
Potentiel de compensation de la hausse des dépenses sociales obligatoires par la
réduction des autres charges de gestion du département (montants en euros)
2012
2013
2014
2015
Hausse du RMI, RSA, RSO par rapport à n-1
12 501 015
7 228 205
9 283 859
14 061 410
Hausse de l'APA par rapport à n-1
2 784 218
-929 173
-100 693
314 004
Hausse de la PCH par rapport à n-1
191 637
355 231
210 502
-2 455
Hausse
« Famille et enfance »
par rapport à n-1
-2 940 131
587 607
26 210
101 744
Hausse totale des dépenses sociales obligatoires
12 536 739
7 241 870
9 419 877
14 474 704
Masse des autres charges de gestion
142 620 298
146 375 851
147 730 614
165 679 146
Baisse requise des autres charges de gestion
9 %
5 %
6 %
9 %
Masse des autres charges de gestion non rigides
29 815 000
non disp.
non disp.
17 900 000
Baisse des autres charges de gestion non rigides
42 %
81 %
Sources : comptes de gestion et chambre régionale des comptes
La hausse des dépenses sociales constatée en 2012 (12,5 M€) a pu être absorbée
par une réduction des charges de gestion non rigides, réduction obtenue, non sur un
exercice mais sur la période examinée. En 2015, la hausse ne pouvait plus être compensée
que par les mesures cumulées suivantes :
-
une baisse supplémentaire de 2 M€ des charges à caractère général ;
-
le licenciement des agents non titulaires ;
-
la rupture des contrats aidés ;
-
la suppression de la participation départementale aux contrats aidés.
Hormis la baisse des charges à caractère général, les autres dépenses étaient
difficilement compressibles. L’ex-conseil général n’a pas poussé la stratégie de réduction
des charges jusqu’au bout mais, y serait-il parvenu, cette stratégie se serait heurtée à la
nouvelle hausse de 2016.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
41
Effets de la suppression des charges non rigides pour compenser la hausse
annuelle de 7,31 % des dépenses sociales obligatoires (en M€)
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Produits de gestion
336,5
343,2
350,1
357,1
364,2
371,5
Charges de gestion
347,1
361,6
377,2
393,9
411,9
431,2
dont dépenses sociales obligatoires
199
213,5
229,1
245,8
263,8
283,1
dont autres charges de gestion
148,1
148,1
148,1
148,1
148,1
148,1
Excédent brut de fonctionnement
-10,6
-18,4
-27,1
-36,9
-47,6
-59,7
Capacité d’autofinancement brute
-13,0
-20,0
-29,0
-39,0
-50,0
-62,0
Annuité en capital de la dette
5,8
6,1
6,3
6,6
6,9
7,2
Capacité d’autofinancement nette retraitée
-18,0
-27,0
-35,0
-45,0
-57,0
-69,0
en proportion des produits de gestion
-5,5 %
-7,7 %
-10,1 %
-12,7 %
-15,5 %
-18,5 %
Encours de dette du budget principal au 31 décembre
42,8
36,7
30,4
23,8
16,9
9,7
Sources : chambre régionale des comptes
En effet, la suppression des charges non rigides et la baisse en volume des charges
rigides (constantes sur la période) ajoutée à une progression annuelle des produits de 2 %
ne suffit pas à compenser la hausse des dépenses sociales obligatoires. Le déficit
budgétaire de la collectivité s’accroît de 41 % chaque année.
La stratégie de diminution des charges ne permet pas d’absorber l’ascendance
dynamique des dépenses sociales obligatoires.
Il faut donc conclure que la dégradation de la situation financière de l’ex-conseil
général provient de l’accroissement continu de ses dépenses sociales obligatoires et que
la seule issue possible est celle de l’arrêt de la progression de ces dépenses, en particulier
de la plus importante, la charge du RSA.
Dans sa réponse au rapport provisoire, l’ordonnateur a indiqué partager l’analyse
de la chambre «
portée sur l’effet éminemment destructeur et déstabilisant pour les
comptes de l'ancienne Collectivité Départementale et désormais sur ceux de la
Collectivité Territoriale du poids des dépenses de solidarité et principalement du RSA.
»
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
42
5
LES
FACTEURS
D’ÉVOLUTION
DES
DÉPENSES
SOCIALES
En Guyane, comme dans tous les départements de France, les dépenses sociales
constituent le premier facteur de croissance des dépenses de fonctionnement.
Au niveau national, les dépenses sociales obligatoires ont augmenté en moyenne
de 2,13 % sur la période 2011-2015 et, dans les DOM, de 3,68 %. En Guyane, cette
augmentation a atteint 10,57 % (
cf.
tableau suivant).
Variation moyenne annuelle des dépenses sociales obligatoires de la Guyane,
des départements de France hors Paris et de ceux d’outre-mer
2011
2015
Variation
moyenne
annuelle
Total
Par habitant
Total
Par habitant
France hors Paris et hors DOM
30 814,1 M€
516 €
34 229,7 M€
559 €
2,13 %
Outre-mer
1 781,8 M€
1 006 €
2 135,3 M€
1 013 €
3,68 %
973 Guyane
130,7 M€
591 €
186,0 M€
769 €
10,57 %
Sources : DGCL et chambre régionale des comptes
L’évolution des dépenses sociales s’explique en grande partie par des facteurs
exogènes :
-
la situation économique du territoire, le vieillissement de la population et le
poids de la dépendance ;
-
de nouvelles obligations en matière de handicap avec, notamment, en 2005,
l’instauration de la prestation de compensation du handicap (PCH) et la
création des Maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) ;
-
les modifications des montants de prestations sociales en application de
décisions nationales.
La présente partie a pour objet d’analyser les principaux facteurs d’évolution des
dépenses sociales des départements en tentant de distinguer le poids respectif des facteurs
exogènes et endogènes.
5.1
L’évolution du coût des quatre dispositifs
Entre 2011 et 2015, le coût hors masse salariale des quatre dispositifs de dépenses
sociales obligatoires est passé de 130,7 M€ à 186 M€. Si l’on ajoute la masse salariale
consacrée à ces prestations par la collectivité départementale, le coût est passé de
141,8 M€ à 198 M€, soit une progression moyenne annuelle de 6,9 %.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
43
Coût des quatre dispositifs de dépenses sociales obligatoires (en euros)
Dispositif
2011
2015
Var. moy.
annuelle
Insertion (RSA-RSO)
97 751 423
141 358 745
7,7 %
dépenses directes
93 506 042
136 580 531
masse salariale services insertion
4 245 381
4 778 214
2,4 %
Personnes âgées
10 497 758
15 292 951
7,8 %
dépenses directes
9 692 394
14 305 970
masse salariale services PA
805 364
986 981
4,1 %
Personnes handicapées
6 878 536
7 867 768
2,7 %
dépenses directes
6 624 563
7 581 919
masse salariale services PH
253 973
285 849
2,4 %
Aide sociale à l'enfance
23 454 273
29 992 981
5,0 %
dépenses directes
20 284 917
26 425 842
masse salariale services ASE
3 169 356
3 567 139
Total dispositifs
139 649 354
195 579 809
dépenses directes
130 687 608
185 961 626
masse salariale tous dispositifs
8 474 074
9 618 183
2,6 %
Masse salariale des services centraux
1 524 865
1 716 249
Masse salariale des fonctions transversales
603 069
678 760
Total pour les quatre dispositifs
141 777 288
197 974 817
6,9 %
Sources : comptes de gestion et chambre régionale des comptes
Les graphiques ci-dessous montrent l’évolution du coût de chaque dispositif et ce
qu’il représente dans le total des dépenses sociales obligatoires.
Coût des dispositifs d’aide sociale de 2011 à 2015 (en euros)
0
20 000 000
40 000 000
60 000 000
80 000 000
100 000 000
120 000 000
140 000 000
160 000 000
Insertion
(RMI/RSA)
Personnes âgées
Personnes
handicapées
Aide sociale à
l'enfance
2011
2015
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
44
Evolution des dépenses des trois politiques publiques
(PA, PH, ASE), en euros
Evolution des dépenses d’insertion (RSA et RSO) en euros
La part de chaque dispositif dans les dépenses totales d’aides sociales a peu varié
depuis 2011 ; près de 90 % des dépenses sont absorbées par l’insertion et l’aide sociale à
l’enfance. L’aide sociale aux personnes âgées et l’aide aux personnes handicapées sont
presque marginales (8 % et 4 % en 2015,
cf.
tableau suivant).
Part de chaque dispositif dans les dépenses sociales obligatoires,
masse salariale incluse
Dispositif
2011
2015
Insertion (RMI, RSA, RSO)
70 %
72 %
Personnes âgées
7 %
8 %
Personnes handicapées
5 %
4 %
Aide sociale à l'enfance
18 %
16 %
TOTAL
100 %
100 %
Source :comptes de gestion du conseil général, chambre régionale des comptes
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
30 000 000
2011
2012
2013
2014
2015
Personnes âgées
Personnes handicapées
Aide sociale à l'enfance
Linéaire (Personnes âgées)
90 000 000
95 000 000
100 000 000
105 000 000
110 000 000
115 000 000
120 000 000
125 000 000
130 000 000
135 000 000
140 000 000
2011
2012
2013
2014
2015
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
45
Pour apprécier les facteurs exogènes d’évolution de chaque dispositif, les masses
financières doivent être rapprochées de l’effectif des bénéficiaires, de la démographie de
la Guyane et des minima sociaux en vigueur.
5.2
Les facteurs exogènes : tarifs, nombre de bénéficiaires, territoire
A titre liminaire, il faut préciser que la tarification globale (dotation globale de
fonctionnement) prévaut pour tous les établissements.
Le premier facteur exogène de hausse des dépenses sociales est celui de
l’évolution annuelle des minima sociaux. Le barème figure en annexe 3 et permet de
calculer la variation moyenne annuelle de 2011 à 2015 du montant de chaque dispositif.
Le parangonnage est facilité par le choix de la même unité de mesure : la variation
moyenne annuelle exprimée en pourcentage.
5.2.1
Le revenu de solidarité (RSO)
Impact de la hausse du revenu de solidarité et de l’évolution du nombre de
bénéficiaires sur les dépenses consacrées à ce dispositif
2011
(€)
2015
(€)
Evolution
2015/2011
Var. moy.
annuelle
Var. moy. annuelle
de la revalorisation
Montant annuel du RSO
6 918 000
6 215 000
-10,2 %
-2,12 %
1,12 %
Nombre de bénéficiaires
1 303
989
-24,1 %
-5,36 %
Coût par bénéficiaire
5 309
6 284
18,4 %
Effectif de la classe d’âge
nd
16 652
Part des bénéficiaires dans la classe. d’âge
nd
5,94 %
Sources : comptes de gestion du conseil général, Caisse d’allocations familiales, chambre régionale des
comptes
Le montant des allocations de revenu de solidarité versées par l’ex-conseil général
de Guyane a baissé de 10,2 % sur la période, ce qui représente une baisse moyenne
annuelle de 2,12 %. Toutefois, la revalorisation moyenne annuelle du RSO étant de
1,12 %, cette baisse traduit une baisse du nombre d’allocataires de 3,24 %. Elle est
engendrée par une baisse moyenne du nombre de bénéficiaires de 5,36 % par an. Le coût
par bénéficiaire a augmenté de 18,4 % sur la période en raison de l’augmentation du
montant alloué qui a atténué l’effet de la baisse de l’effectif.
Fin 2015, 5,94 % de la population âgée de 55 à 64 ans ont eu recours à ce dispositif
qui a coûté 6,2 M€ à l’ex-conseil général. A titre de comparaison, en Guadeloupe, les
bénéficiaires du RSO représentent 1,8 % de la population âgée de 55 à 64 ans.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
46
5.2.2
Le revenu de solidarité active
Le coût des dispositifs d’insertion RSA, comprenant les allocations individuelles
versées aux bénéficiaires et la masse salariale des agents affectés à la gestion des
dispositifs, a évolué de 8,27 % en moyenne annuelle sur la période. Moins de deux points
de cette évolution sont dus à la hausse du montant des prestations. En revanche, l’effet
volume est responsable de plus 80 % de cette hausse, soit 6,7 points sur les 8,27 totaux.
Effets tarif et volume sur les dépenses d’insertion RSA
2011
(€)
2015
(€)
Evolution
2015/2011
Var. moy.
annuelle
Var. moy.
annuelle de la
revalorisation
Insertion (RSA)
90 833 423
135 143 745
48,8 %
8,27 %
1,93 %
Nb de bénéficiaires ayant perçu l'allocation
14 023
19 381
38,2
%
6,7
%
Effectif des classes d'âges concernées
148 686
153 816
3,5
%
0,68
%
Part des bénéficiaires dans la classe d'âge
9
13
33,6
%
Population active
91 526
82 000
-10,4
%
-2,17
%
Part des bénéficiaires dans la pop. active
15 %
24 %
54,3
%
Coût par bénéficiaire Insertion
6 477
6 973
7,7 %
Sources : comptes de gestion, INSEE – enquête emploi 2015, Caisse d’allocations familiales, chambre
régionale des comptes
Alors que la population active guyanaise a baissé chaque année de 2,17 % en
moyenne sur la période et que l’effectif des classes d’âges éligibles au RSA a stagné
(hausse de 0,68 % par an en moyenne), la part des bénéficiaires ayant perçu l’allocation
dans la population active a augmenté de 54 %, traduisant un taux de croissance du nombre
d’allocataires qui n’est pas fonction de l’évolution de la population.
Dans sa réponse au rapport provisoire, l’ordonnateur a précisé que «
42 à 43 % de
bénéficiaires du RSA
[ne sont pas]
originaires de l'espace économique européen. Ce
phénomène, atypique, grève fortement aussi les ressources de la Collectivité qui au
travers du RSA de l'aide sociale à l'enfance ou de son action de constructions scolaires
doit assumer les services ou charges liées à ces populations nouvelles et en situation de
fragilité […]. La question du RSA est désormais pour l'Exécutif de la Collectivité
territoriale la question cruciale et pose la question de la survie même de l'institution car
l'augmentation permanente du coût lié aussi aux revalorisations subies d'une allocation
fixée par l'Etat sur un effet masse de près de 150 millions d'euros devient une métastase
qui gangrène l'institution et compromet l'exercice désormais de ses compétences
« régionales » de développement économique... elle-même de nature à réduire la
précarité et le RSA .
La généralisation du RSA a introduit de nouveaux publics (ex-
APIstes) donc une augmentation des activités par rapport au RMI donc une augmentation
de recrutement de conseillers en insertion/référent unique au sein des antennes locales
d'insertion
».
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
47
5.2.3
L’aide aux personnes âgées
Le coût du dispositif d’aide aux personnes âgées a augmenté de 8,10 % de 2011 à
2015. Cette évolution est engendrée pour moitié par un effet de volume, le nombre de
bénéficiaires augmentant de 4,29 % chaque année, suivant de fait l’évolution
démographique de la classe d’âge (+4,42 % par an), et pour l’autre moitié en raison de la
progression des dépenses de personnel sur la période, de 4,15 % par an (
cf.
tableau ci-
après). L’évolution tarifaire, en revanche, a eu un effet très faible sur l’évolution de ce
poste de dépenses : à peine un demi pour cent.
Effets tarif et volume sur les dépenses d’aides aux personnes âgées
2011
(€)
2015
(€)
Evolution
2015/2011
Var. moy.
annuelle
Var. moy.
annuelle de la
revalorisation
Personnes âgées
10 497 758
15 292 951
45,7 %
8,10 %
0,4 %
Nombre de bénéficiaires
864
1 066
23,4
%
4,29
%
Effectif des classes d'âges concernées
16 203
20 116
24,1
%
4,42
%
Part des bénéficiaires dans la classe d'âge
5 %
5 %
0,0
%
Coût par bénéficiaire PA
12 150
14 346
18,1 %
Sources : comptes de gestion, Caisse d’allocations familiales, chambre régionale des comptes
Alors que, globalement, l’ex-conseil général a maîtrisé l’évolution de ses charges
de personnel, ces charges ont davantage augmenté dans le domaine de l’aide aux
personnes âgées que les 3 % de glissement vieillesse-technicité habituel.
Enfin, l’analyse du dispositif par type de coût (aide à domicile, aide en
établissement, frais de séjour dans le tableau ci-après) montre que, de 2011 à 2015, les
dépenses consacrées à l’aide en établissement et aux frais de séjour ont augmenté de
78 %, passant de 5,6 M€ à 10 M€.
Dépenses d’aide aux personnes âgées de 2011 à 2015 en euros
2011
2012
2013
2014
2015
Evolution
2015/2014
Var. moy.
annuelle
Personnes âgées
9 701 726
18 421 027
13 637 945
13 775 242
14 322 983
3,98 %
8,10 %
Nombre de bénéficiaires
864
917
1 121
1 163
1 320
13,50
%
Coût par bénéficiaire
11 229
20 088
12 166
11 845
10 851
-8,39 %
APA à domicile
4 013 000
4 154 827
4 087 231
3 941 694
4 201 514
6,59
%
0,92
%
Nombre de bénéficiaires
693
753
728
748
854
14,17
%
Coût par bénéficiaire
5 791
5 518
5 614
5 270
4 920
-6,64 %
APA en établissement
457 827
2 959 430
2 238 641
2 283 484
2 337 669
2,37
%
38,55
%
Nombre de bénéficiaires
171
164
179
192
212
10,42
%
Coût par bénéficiaire
2 677
18 045
12 506
11 893
11 027
-7,28 %
Autres aides à la personne
12 387
8 492
11 217
12 571
13 968
11,11
%
ns
Frais de séjour
5 209 180
11 273 798
7 281 828
7 519 390
7 752 819
3,10
%
8,28
%
Nombre de bénéficiaires
nd
nd
214
223
254
13,90
%
Coût par bénéficiaire
nd
nd
34 027
33 719
30 523
-9,48 %
Nombre de PA > 60 ans
16 203
16 877
18 014
19 036
20 116
5,67
%
4,42
%
Nb bénéficiaires/classe âge
5,3 %
5,4 %
6,2 %
6,1 %
6,6 %
7,41
%
Sources : INSEE, CAF, DREES et chambre régionale des comptes
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
48
Toutefois, cette hausse doit être nuancée dans la mesure où les montants de 2011
et de 2012 ne semblent pas cohérents avec ceux des exercices suivants ni, surtout, en
rapport avec le nombre de bénéficiaires (171 bénéficiaires de l’APA en établissement en
2011 pour un coût de 457 827 € et 164 bénéficiaires en 2012 pour un coût de 3 M€).
Comme il n’a pas été possible de vérifier le contenu de ces montants ni celui des
frais de séjours pour ces deux années, il convient de tirer des conclusions uniquement à
partir des données de 2013 à 2015.
Au cours de cette période, ces mêmes dépenses sont passées de 9,5 M€ à 10 M€
soit une évolution plus faible que le nombre des bénéficiaires qui a augmenté de 3 % en
2014 et de plus de 14 % en 2015.
Le vieillissement de la population est le troisième facteur exogène explicatif de
l’évolution des dépenses sociales obligatoires.
5.2.4
L’aide aux personnes handicapées
De 2011 à 2015, le nombre de personnes handicapées ayant bénéficié du dispositif
afférent a augmenté de 22 % soit une progression moyenne annuelle de 4 %, taux quatre
fois supérieur à celui de la population guyanaise sur la période.
Effets volume et tarif sur les dépenses d’aides aux personnes handicapées
2011
(€)
2015
(€)
Evolution
2015/2011
Var. moy.
annuelle
Var. moy. annuelle
de la revalorisation
Personnes handicapées
6 878 536
7 867 768
14,4 %
2,74 %
2,37 %
Nombre de bénéficiaires
328
400
22,0 %
4,05 %
Population
237 549
250 377
5,4 %
1,06 %
Part des bénéficiaires dans la population
0,14 %
0,16 %
15,7 %
Coût par bénéficiaire PH
20 971
19 669
-6,2 %
Sources : comptes de gestion, Caisse d’allocations familiales, chambre régionale des comptes
A cet effet de volume s’est ajouté un effet de tarif, le montant de la prestation
ayant augmenté de 2,37 % par an, en moyenne, de 2011 à 2015.
Ces deux facteurs cumulés auraient dû se traduire par une forte évolution des
dépenses d’aide aux personnes handicapées. Or, celles-ci n’ont augmenté que de 2,74 %
par an sur la période, soit à peine plus que le montant de la prestation.
En outre, ce taux contient l’évolution annuelle de 2,4 % des charges de personnel
consacrées à ce dispositif.
Il en résulte que, sur la période, ces dépenses d’aides sociales par bénéficiaire ont
diminué de 6,2 %.
L’analyse des dépenses par type de prestation confirme ces résultats (tableau
suivant).
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
49
Evolution du total des prestations versées aux personnes handicapées
de 2011 à 2015 (en euros)
2011
2012
2013
2014
2015
Evolution
2015/2014
Var. moy.
annuelle
Personnes handicapées
6 624 563 7 312 285 7 690 430 7 687 564 7 581 919
-1,37 %
2,74 %
PCH
1 661 977 1 987 407 2 123 577 2 304 968 2 643 023
14,67
%
9,73
%
ACTP
1 694 691 1 514 507 1 453 180 1 374 795 1 468 560
6,82
%
-2,83
%
Autres aides à la personne
0
0
30 000
15 000
15 000
0,00
%
ns
Frais de séjour
3 267 895 3 810 371 4 083 673 3 992 801 3 455 336
-13,46
%
1,12
%
Sources : comptes de gestion et chambre régionale des comptes
5.2.5
L’aide sociale à l’enfance
Les aides sociales à l’enfance constituent le deuxième poste de dépenses sociales
obligatoires de l’ex-conseil général de la Guyane. Elles ont évolué moins vite (+5,43 %
par an) que les dépenses d’aide à l’insertion (+8,27 % par) ou aux personnes âgées
(+8,10 % par an) mais plus rapidement que celles aux personnes handicapées (+2,74 %
par an).
Etude d'impact des effets de volume et de tarif
sur les dépenses d’aide sociale à l’enfance
2011
(€)
2015
(€)
Evolution
2015/2011
Var. moy.
annuelle
Aide sociale à l'enfance
23 454 273
29 992 981
27,9 %
5,43 %
Nombre de bénéficiaires
636*
764
20,1 %
ns
Effectif des classes d'âges concernées
104 063
106 360
2,2 %
0,4 %
Part des bénéficiaires dans la classe d'âge
0,61
0,72
17,5 %
Coût par bénéficiaire de l’ASE
36 878
39 258
6,5 %
(*) chiffre 2012
Sources : bilans de la direction de l’enfance et de la jeunesse et de la famille de l’ex-conseil général de
Guyane et chambre régionale des comptes
Ces aides ne consistent pas en un versement pécuniaire à une famille mais
prennent la forme, soit, d’un accompagnement de la famille du mineur ou du majeur âgé
de moins de 21 ans, soit, d’un placement de celui-ci dans une famille d’accueil ou dans
un centre d’hébergement habilité. Il n’y a donc pas d’effet de tarif à mesurer.
Le seul facteur pécuniaire exogène est l’évolution du salaire des assistants
familiaux qui est indexé sur le salaire moyen interprofessionnel de croissance dont le taux
horaire brut
29
est passé de 9 € à 9,61 €, soit une variation moyenne annuelle de 1,32 %.
29
Source : ministère du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
50
Compte tenu de la nature de cette aide sociale principalement liée à la
responsabilité parentale, il est difficile d’apprécier la variation du nombre de
bénéficiaires. De plus, le lien avec le comportement parental rend aléatoire l’évolution du
nombre des bénéficiaires.
Dans ces conditions, seuls quelques constats peuvent être effectués sans qu’il soit
possible d’en identifier les causes.
En premier lieu, alors que l’effectif de la classe d’âges concernée (0-21 ans)
évolue peu sur la période (2,2 %), le nombre de bénéficiaires a augmenté de 20 %.
A ce nombre, doivent être ajoutés les 112 refus
30
de prises en charge décidés par
l’ex-conseil général pour des raisons financières, en contradiction avec la loi sur la
protection de l’enfance et des mineurs
31
. Fin 2015, ce sont ainsi 886 enfants qui devaient
bénéficier du dispositif, ce qui représente une augmentation de 37,7 % sur la période, soit
une variation moyenne annuelle de plus de 8 %. Cette évolution est appelée à s’accélérer.
En effet, comme le signale le rapport départemental sur «
La situation critique de
la protection de l’enfance en Guyane
» présenté en assemblée plénière le 12 juin 2015,
«
le pôle PMI, petite enfance, prévention, santé est le service du Conseil général le mieux
représenté sur le territoire guyanais. Toutefois, certaines zones en demeurent exclues :
Saül, Camopi, Trois-Sauts, Saint-Elie. D’autres communes, même si elles disposent d’un
centre son également délaissées en raison du turn-over très important lié à l’isolement
des professionnels : Saint-Georges, Papaïchton, Grand Santi, Apatou. […] Le service
social départemental est installé dans 17 communes sur les 22 qui composent le
territoire »
.
Cette inégale répartition territoriale pose le problème des signalements qui ne sont
pas exhaustifs dans ces zones difficiles d’accès. Dès lors, de nombreux mineurs ne
peuvent pas bénéficier de l’aide nécessaire.
A cette restriction des signalements s’ajoute l’implantation du service de l’ASE,
limitée à quatre sites (Cayenne, île de Cayenne, Kourou et Saint Laurent-du-Maroni), ce
qui oblige les équipes à intervenir sous forme, soit, de missions à Maripasoula située à
200 km au sud de Saint-Laurent, ville la plus proche accessible en avion ou en pirogue,
soit, sur le reste du territoire uniquement, «
d’actions ponctuelles menées dans l’urgence,
à la suite des signalements et des décisions judiciaires »
.
30
Lettre du 23 juillet 2015 de la présidente de l’association FOURKA, seule association habilitée à exercer des
mesures d’aide éducative
31
Article L. 221-1 du code de l’action sociale et familiale
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
51
Pour apprécier l’insuffisance de la présence d’aide médicale et sociale dans le
bassin de l’Oyapock, un exemple d’intervention
32
décrit les difficultés résultant de
l’enclavement :
« A Saint-Georges, le centre de PMI est l’unique service qui concourt à
la protection de l’enfance. Le poste d’assistant social du service départemental est vacant
depuis près d’un an, quand la situation d’une famille est signalée au Parquet en décembre
2014. Dans un contexte de séparation conjugale, les enfants grandissent dans un squat
avec leur mère qui souffrirait d’alcoolisme. Ils sont souvent seuls et livrés à eux-mêmes.
Une ordonnance de placement provisoire est prononcée le 10 février 2015 pour une
fratrie de cinq enfants. Le 5 février 2015, le cadet de la fratrie, un bébé âgé de 11 mois
décède d’une maladie diarrhéique. Sa grande soeur est hospitalisée en urgence à la
demande de l’assistante familiale pour les conséquences d’une consommation d’eau non
potable (les enfants buvaient l’eau du canal) ».
Un autre facteur indépendant de l’ex-conseil général agit sur la croissance du
nombre de bénéficiaires de l’ASE : les grossesses précoces, la future mère étant mineure.
En France métropolitaine en 2015, elles concernent 1 % des grossesses ; en Guyane,
6,3 %.
Elles sont souvent à l’origine de l’ASE, en raison :
-
des conséquences multiples pour la jeune mère tel que sa marginalisation, les
problèmes psychologiques, la déscolarisation, les problèmes économiques, le
mariage forcé, la dépendance ;
-
des conséquences chez l’enfant telles que les carences affectives, les sévices
subis, l’éventuel abandon, le mauvais entretien sanitaire et alimentaire.
Ces grossesses précoces trouvent leurs causes dans les violences faites aux
femmes, les incestes, les abus sexuels, la prostitution des mineurs. Elles ont également
pour origine certaines traditions culturelles qui imposent à la jeune mineure, après sa
première ménorrhée, le devoir de procréer pour obtenir la reconnaissance familiale.
Enfin, autre facteur externe ayant un impact sur l’ASE, la porosité des deux
frontières naturelles fluviales, l’une avec le Surinam et l’autre avec le Brésil, qui facilite
un flux de population en situation irrégulière sur le territoire que les travailleurs sociaux
refusent de chiffrer et qui engorge les services sociaux et médicaux. Tous les rapports
d’activités annuels sur l’ASE mentionnent les problèmes de langue qui diminuent
l’efficacité du suivi social et les difficultés d’accès aux droits des parents en situation
irrégulière alors que leurs enfants sont obligatoirement scolarisés ou objet de
signalements pour carence éducative.
La baisse du coût par enfant sur la période (
cf.
tableau suivant), qu’il soit global
ou qu’il s’agisse de l’enfant accueilli en milieu familial, est due à la suractivité des types
d’accueil au-delà des normes réglementaires en la matière.
32
Page 12 du rapport du 12 juin 2015 de la DGASP présenté en assemblée départementale plénière
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
52
Evolution de l’aide sociale à l’enfance par type d’accueil (montants en euros)
2011
2012
2013
2014
2015
Evolution
2015/2014
Var. moy.
annuelle %
Aide sociale à l'enfance
20 347 500,76 24 048 376,45 26 159 346,77 26 185 092,22 26 482 207,20
1,13
5,43
Assistants familiaux
6 872 114,00
8 083 585,00
9 377 366,00
8 919 802,00
9 216 996,00
3,33
6,05
Nb assistants familiaux
110
129
150
156
164
5,13
4,92
Coût moyen d'un ASFAM
62 473,76
62 663,45
62 515,77
57 178,22
56 201,20
-1,71
-2,09
Aides à la personne
3 736 342,00
796 211,00
1 383 819,00
1 410 028,00
1 511 772,00
7,22
-16,55
Accueil familial
1 288 846,00
1 373 381,00
776 942,00
1 303 064,00
1 452 916,00
11,50
2,43
Frais de séjour en établissements
8 353 717,00 13 693 965,00 14 538 655,00 14 460 441,00 14 230 782,00
-1,59
11,24
Frais de scolarité et périscolaires
33 898,00
38 442,00
19 899,00
34 423,00
13 376,00
-61,14
-16,97
Nb de mineurs confiés à ASE
nd
636
711
739
764
3,38
4,70
Dépense moyenne/enfant
nd
37 811,91
36 792,33
35 433,14
34 662,57
-2,17
2,15
Nb enfant en accueil familial
nd
447
541
567
602
6,17
7,73
Coût/enfant en milieu familial
nd
22 937,76
21 327,41
20 516,57
20 235,36
-1,37
-3,08
Accueil en établissement habilité
nd
189
170
172
162
-5,81
-3,78
Cout/enfant accueilli en étabt
nd
72 454,84
85 521,50
84 072,33
87 844,33
4,49
4,93
Sources : bilans direction de l’enfance et de la jeunesse du CG Guyane et chambre régionale des comptes
Par exemple, un assistant familial ne doit pas accueillir plus de trois enfants. En
Guyane, la moyenne est de quatre enfants par assistant familial. La même pratique du
surnombre (+57,7 en 2014) prévaut pour l’action éducative en milieu ouvert (SAEMO).
En revanche, le coût par enfant accueilli en établissement augmente sur la période, l’ex-
conseil général privilégiant le mode d’accueil familial et le SAEMO, en raison de
l’inadéquation entre l’accueil en institution et les intérêts de l’enfant.
Le rapport présenté le 12 juin 2015 à l’assemblée départementale est précis à ce
sujet et pose un constat sévère.
«
Le département souffre de carences structurelles et ne dispose pas d’accueil
spécialisé (accueil d’urgence, femmes enceintes et mères avec enfants, jeunes enfants,
jeunes en difficultés multiples, jeunes majeurs vulnérables). Les institutions sont
exclusivement situées sur Cayenne, Remire-Montjoly et Matoury. Dans l’Est et l’Ouest il
n’y a aucune place habilitée. Les établissements proposent uniquement des accueils en
mode continu (365 jours par an, 24 heures sur 24). Il n’y a pas de diversification des
modes d’accueil (de jour, séquentiel, modulable). En l’absence de foyer départemental
pour l’accueil, l’observation, l’orientation, tous les établissements accueillent « en
urgence ».
[…] L’absence de diversification des modes de prises en charge, l’éloignement
géographique avec la surconcentration des places dans l’île de Cayenne conduisent à des
accueils non personnalisés. Les jeunes sont accueillis en fonction des places disponibles
et non de leurs besoins, de leurs profils. Ils sont séparés de leur famille, de leur
environnement habituel. Ces accueils en établissements peuvent durer plus de cinq ans »
.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
53
5.3
Les facteurs endogènes, l’organisation et la gestion des dispositifs
5.3.1
L’organisation des services sociaux départementaux de 2011 à 2015
Pendant la période sous contrôle, l’organisation des services sociaux
départementaux a connu trois évolutions majeures, fin 2011, début 2012 et en 2015. Les
deux premières ont eu des conséquences positives pour le dispositif d’aide sociale à
l’enfance. La dernière semblait très positive mais son bilan restait encore à établir
fin 2016.
Jusqu’au 31 décembre 2011, les services exerçant les missions sociales
départementales étaient partagées entre le conseil général et l’agence départementale
d’insertion selon la répartition suivante :
-
l’aide sociale aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à l’enfance
relevait de directions rattachées au directeur général des services du
département ;
-
la mise en oeuvre du plan départemental d’insertion qui comprend la gestion
des dispositif du RMI et du RSA relevait de l’agence départementale
d’insertion, établissement public national créée en 1994 spécialement pour les
DOM et transformé en établissement public départemental à caractère
administratif par l’ordonnance 2000-99 du 3 février 2000 relative au statut des
agences d’insertion dans les départements d’outre-mer par l’article 40 de la loi
n°2003-1200 du 18 décembre 2003, portant décentralisation en matière de
revenu minimum d’insertion et créant un revenu minimum d’activité.
Le 1
er
janvier 2012, comme le permettait l’ordonnance n°2010-686 du 24 juin
2010 portant extension et adaptation dans les départements d'outre-mer, à Saint-
Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon de la loi n° 2008-1249 du
1
er
décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques
d'insertion, l’ex-conseil général de Guyane a repris les missions confiées à l’agence
départementale d’insertion en créant la direction de l’insertion et de la cohésion sociale,
rattachée au directeur général des services départementaux.
La même année, l’ex-conseil général a créé la direction générale-adjointe de la
solidarité et de la prévention, regroupant, sous l’autorité d’un professionnel expérimenté,
tous les services exerçant une mission sociale.
Enfin, en mai 2015, une unité territoriale regroupant tous les services sociaux a
été installée à Saint Laurent-du-Maroni pour rapprocher des usagers les services devant
répondre à leurs besoins.
L’annexe 4 présente l’organigramme en vigueur jusqu’au 31 décembre 2015, la
Collectivité territoriale de Guyane ayant engagé la refonte de tous ses services le
1
er
janvier 2016.
Ces modifications ont assez peu amélioré la présence des services départementaux
sur le territoire.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
54
La carte ci-après qui date de 2016 et concerne les services de l’ex-conseil régional
et de l’ex-conseil général montre l’inégale répartition territoriale des services sociaux
départementaux.
Les territoires situés en dessous de la courbe qui va de Saint-Laurent à Saint-
Georges bénéficient des implantations d’un seul service, celui de la prévention médicale
infantile (PMI) ; la direction chargée de l’insertion n’assure que des permanences ; les
autres services sociaux ne sont pas représentés et se déplacent en fonction des besoins. A
Maripasoula, la direction chargée de l'insertion - DICS est présente de façon constante
puisqu'elle y a implanté une annexe dans laquelle travaillent trois ETP : deux conseillers
en insertion/référent unique et un assistant de gestion.
Organisation territoriale de l’administration départementale et régionale
de la Guyane
Source : collectivité territoriale de Guyane
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
55
Plusieurs communes de ces territoires ne disposent pas de centre communal
d’action sociale qui ne peut donc pas constituer un relai pour les services départementaux.
En fait, la faculté d’intervention repose sur le médecin du centre de PMI lorsqu’il
existe ou sur l’agent chargé du signalement des informations préoccupantes.
Compte tenu de l’étendue de la Guyane et de sa densité démographique,
l’organisation des services ne peut pas se matérialiser par une implantation géographique
à l’échelon communal qui ne correspondrait pas aux besoins et serait onéreuse et
complexe à mettre en oeuvre.
En revanche, une organisation territoriale sous la forme d’unités regroupant tous
les services sociaux (une à l’Ouest comme c’est déjà le cas, une autre à l’Est qui reste à
créer) devrait écourter les délais d’intervention. Le bilan de la création de l’unité
territoriale d’actions sociale de l’Ouest pourrait confirmer cette option.
Recommandation n°2 :
Etablir le bilan, en termes de forces, de faiblesses et de
services rendus, de la création de l’UTAS de l’Ouest.
5.3.2
Les progrès issus de la nouvelle organisation
Le recrutement en 2012 d’un cadre spécialisé dans l’action sociale départementale
sur le poste nouvellement créé de directeur général-adjoint de la solidarité et de la
prévention a permis l’élaboration du schéma départemental de l’enfance, de la jeunesse
et de la famille, qui comprend le schéma de protection de l’enfance, rendu obligatoire par
la loi n°2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance, et sa mise en
oeuvre.
L’autre conséquence positive est la rationalisation des dépenses du dispositif
d’aide sociale à l’enfance, en particulier le choix d’augmenter le nombre d’enfants auprès
des assistants familiaux plutôt que d’envoyer les mineurs en danger dans les centres
d’hébergements qui ne sont pas adaptés.
Enfin, les bilans d’activité de la direction de l’enfance, de la jeunesse et de la
famille de 2013 à 2015, montrent un saut qualitatif important des équipes dans le suivi
des mineurs en danger.
5.3.3
De l’agence départementale d’insertion (ADI) à la direction de l’insertion
et de la cohésion sociale
L’agence départementale d’insertion (ADI) comprenait six services, une agence
comptable et quatre antennes locales couvrant le territoire (
cf.
organigramme, annexe 4).
Armée de 89 agents, elle en avait affecté seulement 35 à l’accompagnement des
bénéficiaires du RMI/RSA. Il n’a pas été possible de connaître les missions de 49 autres
personnes, hormis celles du directeur.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
56
Dans sa réponse au rapport provisoire, l’ordonnateur a précisé que «
Les agents
du
siège
étaient
affectés
aux
tâches
d'ingénierie
des
actions
d'insertion
socioprofessionnelles (service de la programmation des actions d'insertion : SPI), de
gestion administrative du RMI, de gestion administrative et financière de l'établissement,
de gestion des contrats d'insertion par l'activité (CIA : ex-CIJI), de gestion de la
ressource humaine, de gestion de la documentation, du contrôle interne. Il y avait aussi
un agent comptable et un assistant comptable
»
.
Si le bilan d’activité de 2010 de l’agence fait état d’une baisse à 11 046 personnes
du nombre de bénéficiaires du RMI, soit - 14,5 %, rien ne laisse à penser que cette baisse
est le résultat des actions d’accompagnement mises en oeuvre plutôt que de l’amélioration
de la conjoncture économique. De plus, si le taux de contractualisation
33
à la fin de 2010
(52 %) est supérieur à la moyenne nationale (45 %), rien n’est dit des 5 285 autres
bénéficiaires qui n’avaient pas de contrat. Il en est de même des 3 645 bénéficiaires qui
sont entrés dans le dispositif depuis plus de cinq ans.
Deux constats seulement sont formulés : le département a consacré 64,1 M€ au
RMI en 2010 auxquels se sont ajoutés 5 M€ de crédits d’insertion ; aucune mesure de
contrôle ni de sanction ne figurent dans le bilan.
Le bilan de 2011 est encore plus lacunaire. Alors que le RSA est entrée en vigueur
le 1
er
janvier de l’année, il ne recense pas le nombre des nouveaux entrants et n’étudie
aucune de leurs caractéristiques socio-économiques. Pourtant, le nombre de bénéficiaires
est passé de 11 046 pour le RMI à 15 535 bénéficiaires du RSA entre décembre 2010 et
mars 2011.
Les résultats par antenne sont incomplets : seulement une sur quatre a
communiqué son bilan. Les résultats de gestion du RSA sont faibles :
-
un plan de contrôle a été élaboré, 486 ont été effectués mais rien n’est dit sur
leur suite ;
-
62 réductions d’allocation RSA ont été prononcées en 2011 pour non-respect
des engagements d’insertion (à comparer aux 5 285 bénéficiaires du RSA qui
n’ont pas de contrat d’insertion)
-
aucune suspension ou radiation n’a été prononcée.
L’ADI a géré le RMI jusqu’à la fin de 2010, le RSA ensuite, comme des revenus
d’existence.
Au 1
er
janvier 2012, la direction de l’insertion et de la cohésion sociale (DICS) a
succédé à l’ADI. Tous les agents ont été repris par le conseil général. Onze agents chargés
de missions support, hors informatique, ont été reclassés dans les services
départementaux.
33
Nombre de bénéficiaires du RMI ayant signé un contrat d’insertion qui n’est pas un contrat de travail mais un
inventaire des engagements pris par le bénéficiaire pour favoriser son retour à l’emploi.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
57
La nouvelle direction s’est trouvée dotée de 33 agents répartis dans une cellule
d’appui, un service de programmation de l’insertion, un pôle
« Allocations »
et un pôle
« Insertion sociale »
.
Elle s’est organisée davantage en fonction du suivi des bénéficiaires.
Sources : rapport d’activités DICS 2012
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
58
Le bilan de 2012 de la direction de l’insertion et de la cohésion sociale est encore
incomplet, les chiffres de l’antenne locale de Cayenne n’y figurant pas. Il fait état d’un
ralentissement de l’activité d’accompagnement des bénéficiaires du RSA en raison du
changement d’organisation. Pourtant, 1 717 nouveaux entrants sur 2 125, soit 81 %, ont
été convoqués parmi lesquels 979, soit 57 %, se sont présentés ; 887 ont bénéficié d’une
orientation.
Le bilan ne précise pas la suite réservée aux 43 % de bénéficiaires absents ni les
actions envisagées pour suivre les 6 671 nouveaux bénéficiaires entrés dans le dispositif
en 2011
34
.
La gestion du dispositif confirme la transformation de l’allocation en revenu
d’existence.
En 2014, le conseil général a fait le choix d’orienter les bénéficiaires du RSA
principalement vers Pôle Emploi. Toutefois, le nombre d’allocataires n’a pas diminué
dans la mesure où l’ex-conseil général ne radiait pas les allocataires qui ne se présentaient
pas au contrôle de Pôle Emploi.
A la fin de 2015, la situation a peu changé, hormis le nombre de bénéficiaires du
RSA qui est passé à 25 054, en progression de 8 % par rapport au 31 décembre 2014.
La performance de la gestion du dispositif d’insertion ne dépend donc qu’assez
peu de l’organisation mise en place.
5.3.4
Le faible contrôle de gestion et l’absence d’audit interne
Aucun service d’audit interne n’apparaît sur les organigrammes, ni sur celui des
services départementaux ni sur celui de la DGASP, cette fonction n’étant pas exercée au
sein de l’ex-conseil général.
Dans sa réponse au rapport provisoire, l’ordonnateur a indiqué qu’une fonction
d’audit interne a existé à l’ADI jusqu’à la disparition de cette agence en 2011.
En revanche, l’organigramme global des services mentionne une fonction
« contrôle de gestion » dans l’intitulé de la direction des affaires juridiques et du
contentieux, rattachée à la direction générale des services.
Toutefois, aucun travail ni aucune étude n’a été fournie, permettant d’apprécier la
pertinence de cette fonction qui a été présentée par les cadres rencontrés de l’ex-conseil
général comme une fonction d’affichage.
Néanmoins, le contrôle de gestion existait dans les services sociaux, même s’il
n’était pas formalisé en tant que tel. Il s’appuyait sur les procédures écrites de chaque
dispositif retracées dans deux guides : le
« Guide des procédures administratives et
réglementaires médico-sociales »
, le
« Vade-mecum sur la gestion du revenu de
34
Source CAF, au 31 décembre 2011
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
59
solidarité active »
. Ces guides, outils de travail quotidien des agents chargés des
dispositifs, précisaient chaque étape de validation que devait suivre une demande.
Le contrôle de gestion s’exerçait aussi à travers le contrôle hiérarchique réalisé
par les responsables à chaque échelon de l’organisation pyramidale des services de l’ex-
conseil général mais ce contrôle restait rudimentaire, manquant de vision à l’échelle
global du dispositif. Certes, le bilan annuel avait cette vocation mais il n’était pas suffisant
pour impulser les corrections nécessaires, en particulier dans l’ajustement des moyens
aux enjeux de l’insertion.
Le bilan 2011-2014 de la mise en oeuvre du RSA en Guyane en est une parfaite
illustration.
En premier lieu, il fait apparaître un taux d’échec très élevé du dispositif : plus de
80 % ; sur 8 392 bénéficiaires du RSA convoqués entre 2011 et 2014 pour une évaluation,
4 041 ont bénéficié d’une orientation, majoritairement (87 %) vers Pôle Emploi, en vue
d’un accompagnement professionnel. Cet accompagnement professionnel a permis 1 175
sorties du dispositif, c’est-à-dire que 1 175 bénéficiaires ont accepté un contrat à durée
déterminée supérieur à six mois.
A contrario,
cela signifie que 7 817 bénéficiaires ont été
maintenus dans le dispositif sans solution de sortie. De plus, sur la même période le
nombre de bénéficiaires a augmenté de 4 992.
En deuxième lieu, ce bilan n’établit aucun lien entre les moyens humains
consacrés au dispositif, les objectifs à atteindre et les résultats obtenus.
La question de l’échelle à laquelle est appréhendée la gestion des dispositifs d’aide
est essentielle à leur optimisation et la fixation d’objectifs à atteindre.
En mars 2011, le nombre de bénéficiaires du RMI était de 14 705. Ils sont entrés
dans les statistiques du RSA qui a élargi la base des bénéficiaires. En mars 2011, le
nombre d’ayant droit au RSA versable était de 15 498. Dès son entrée en vigueur, le
dispositif du RSA a engendré une augmentation des ayant droits de plus de 5 %.
Evolution du nombre de bénéficiaires du RSA/RMI en Guyane
Mars 2011
Déc. 2011
Déc. 2012
Déc. 2013
Déc. 2014
Déc. 2015
RSA socle
15 498
15 855
16 893
18 588
19 501
21 068
RSA majoré
nc
1 862
2 356
2 786
3 346
3 986
Total
15 498
17 717
19 249
21 374
22 847
25 054
Sources : CAF
Fin 2015, 25 054 personnes bénéficiaient du RSA, soit une augmentation de
9 556, représentant une hausse de 62 % résultant du rythme annuel suivant :
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
60
Evolution du nombre de bénéficiaires du RSA,
en valeur relative par rapport à mars 2011
Mars 2011
Déc. 2011
Déc. 2012
Déc. 2013
Déc. 2014
Déc. 2015
RSA socle
15 498
2,63 %
6,55 %
10,03 %
4,91 %
8,04 %
RSA majoré
nc
ns
26,53 %
18,25 %
20,10 %
19,13 %
Sources : CAF
La répartition territoriale des bénéficiaires n’est pas homogène. L’Ouest
enregistre la plus forte part (30 % du total) et la plus forte progression (42 % sur la
période), suivi en termes de progression par Kourou et Matoury (40 %), l’Est avec
Cayenne ayant un taux de progression de 18,3 %.
Enfin, le taux d’évolution du RSA majoré (celui dont bénéficie le parent isolé)
mérite particulièrement l’attention.
Sur l’ensemble du territoire, 40 travailleurs sociaux sont chargés de tous les
dispositifs dont celui du RSA, auxquels s’ajoutent 58 agents spécifiquement consacrés à
ce dernier dispositif. En supposant que les 40 travailleurs sociaux consacrent 50 % de leur
temps au dispositif RSA, le nombre total d’agents disponibles pour le travail d’évaluation,
d’orientation et de suivi est de 78 agents, soit un pour 321 bénéficiaires ; c’est-à-dire
qu’au mieux, un bénéficiaire est vu une fois tous les 14 mois.
La multiplicité des acteurs n’a pas amélioré le dispositif mais en a augmenté le
coût.
En effet, l’ex-conseil général a confié l’orientation des bénéficiaires à ses
établissements - opérateur public régional de formation (OPRF), mission locale régionale
(MLRG), plan local pour l’insertion et l’emploi (PLIE) à la CAF (chargée des
bénéficiaires de RSA majoré) et à Pôle Emploi, comme la loi l’y obligeait. Les résultats
produits ont été sans rapport avec les besoins exprimés.
Sur le période, hormis Pôle emploi qui a suivi près de 10 000 demandeurs
d’emploi, tous bénéficiaires du RSA (chiffre à nuancer puisque 41 % d’entre eux ne se
sont pas présentés au contrôle), et les services de l’ex-conseil général qui en ont suivi près
de 2 500, le nombre de bénéficiaires suivis par les autres partenaires est infime (6 %) :
226 pour la MLRG, 123 pour la CAF, 180 pour le PLIE, 986 pour l’OPRF.
Si l’ex-conseil général avait mis en place un contrôle de gestion, il aurait pu
constater que ses moyens de suivi étaient éclatés et n’étaient pas à l’échelle des besoins
du dispositif du RSA.
En conclusion, l’inefficacité des partenaires, l’absence de compte rendus précis,
le coût des prestations démontrent la nécessité de réunifier le système et de le placer sous
pilotage en fonction des résultats.
Recommandation n°3 :
Réunifier le système de gestion du RSA et le piloter en
fonction des résultats.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
61
5.3.5
Les marges de manoeuvre des services
Un autre facteur endogène de l’augmentation des coûts réside dans la gestion par
les services du choix des prestations offertes aux bénéficiaires des dispositifs.
Le constat est positif. Les services se mobilisent pour employer au mieux les
crédits à leur disposition et servir le maximum de bénéficiaires.
En matière d’insertion, par exemple, le choix a été fait d’orienter prioritairement
les bénéficiaires du RSA vers des actions de formation ou vers l’emploi
via
les contrats
uniques d’insertion ou les actions d’insertion par l’activité économique. De plus, le
nombre de subventions et d’aides individuelles à la formation a été réduit, la technique
de l’appel à projets ayant été privilégiée pour faire bénéficier les prestataires retenus d’une
subvention globale du fonds social européen.
Pour l’aide sociale à l’enfance, le placement en milieu familial a été privilégié et
les services demandent l’augmentation des mesures d’accompagnement à domicile des
familles ainsi que des placements à domicile, des accueils à la journée ou à la semaine.
Néanmoins, d’après le service d’aide sociale à l’enfance, «
ces solutions
innovantes ne peuvent remplacer en rien les besoins d’équipements pour faire face aux
problèmes de ruptures familiales durables liées à une immigration non contrôlée aux
frontières ouest et est guyanaises ainsi qu’au contraste socio-économique et au décalage
existant entre les différents modèles éducatifs des diverses communautés vivant en
Guyane
».
Des structures d’hébergement sont donc demandées pour tenir compte «
d’une
part, du flux continu de mineurs mis en danger par les adultes qui les introduisent en
Guyane et les mettent en situation de délaissement […]. D’autre part, nombre
d’adolescents présentent des problèmes cumulés de comportements de prédélinquance,
de toxicomanie, lesquels peuvent être associés à un besoin d’apprentissage des règles
civiques de base, de dépistage de situation de handicap ou de déficiences mentales,
pouvant être pris en charge dans des internats spécialisés médicalisés pour
adolescents
».
En matière d’aide aux personnes âgées, le paiement par CESU a été développé.
Ce constat doit être néanmoins tempéré. La mise en service du dossier unique avec
le déploiement du logiciel IODAS n’était toujours pas réalisé fin 2015. Il s’agit là d’une
marge de progrès essentielle dont les services départementaux n’ont pas perçu l’intérêt
majeur.
Enfin, cette utilisation par les services de toutes les marges de manoeuvre
disponibles se révèle disproportionnée par rapport à la croissance du nombre de
bénéficiaires de chaque dispositif qui ne peut être enrayée que par un contrôle et une lutte
efficaces contre la fraude.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
62
5.3.6
Le contrôle et la lutte contre la fraude
5.3.6.1
Le contrôle des dispositifs d’aides sociales aux personnes âgées et aux personnes
handicapées et des établissements et services sociaux et médico-sociaux
Trois dispositifs d’aide sociale sur quatre soumettent les bénéficiaires à un
contrôle d’éligibilité avant versement : ceux concernant les personnes âgées, les
personnes handicapées, l’enfance. Dans ces trois cas, le travailleur social évalue la
situation du bénéficiaire avant de lui donner l’autorisation d’entrer dans le dispositif. Il
en résulte un faible taux d’indus et un taux de fraude proche de zéro.
Au cours de la période 2011-2015, sur les 24 services et établissements médico-
sociaux bénéficiant d’une dotation globale de fonctionnement que compte le département,
seuls trois ont fait l’objet d’un contrôle sur place et sur pièces. Ils ont bénéficié, en 2014,
d’un total de dotation de 7 M€. Deux structures n’ont plus reçu de subventions en 2015 à
la suite de ces contrôles qui ont mis en évidence de graves malversations de la part des
directeurs (travail dissimulé, détournements de fonds). Quant à la troisième structure
contrôlée, un appel à projets était en cours en décembre 2016 pour la remplacer, compte
tenu des conclusions du contrôle.
Le budget annuel consacré aux dotations des établissements médico-sociaux
s’élève à près de 30 M€. L’équipe de contrôle est composée de deux agents de catégorie A
et d’un agent de catégorie C. Elle est complétée, lors des contrôles, par du personnel des
directions opérationnelles. Elle a effectué le contrôle de 12 % des établissements en cinq
ans, proportion minimale qu’elle devrait plutôt réaliser chaque année.
Recommandation n°4 :
Procéder aux contrôles de cinq établissements chaque
année en fonction de l’importance de la dotation
annuelle.
5.3.6.2
Le contrôle du revenu de solidarité active
Conformément à la loi, le dispositif d’attribution du RSA ne fait pas l’objet d’un
contrôle d’éligibilité avant versement. L’entrée dans le dispositif s’effectue sur simple
déclaration et en présentant les documents suivants
35
:
-
un justificatif d’identité qui, pour un demandeur français majeur ou
ressortissant d’un
Etat de l’Espace économique européen (EEE) ou de
nationalité suisse peut être le livret de famille ;
-
un justificatif de situation professionnelle qui peut se résumer à néant lorsque
l’on déclare être ni non salarié
,
ni exploitant agricole, ni retraité, ni pensionné,
ni travailleur saisonnier ;
-
un relevé d’identité bancaire.
35
Cf
. http://rsa-revenu-de-solidarite-active.com/dossier-rsa/27-documents-rsa-nationalite-francaise.html
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
63
Le document d’identité demandé aux ressortissants de pays n’appartenant pas à
l’EEE, à leurs enfants et à tous les membres de leur foyer, est limité au seul titre de séjour
en cours de validité.
De plus, les titres de séjours dont la validité est limitée à un an doivent être
accompagnés «
d’une attestation de la préfecture indiquant que la personne est autorisée
à travailler depuis cinq ans (ou, à défaut, de ses titres de séjour couvrant cette
période)
36
». Enfin, pour l’enfant mineur, le dossier comprend, s’il est né en France, un
extrait d’acte de naissance ; s’il est né à l’étranger, le certificat de l’Anaem
37
délivré dans
le cadre du regroupement familial.
Le dispositif du RSA est également ouvert aux femmes enceintes, quelle que
soient leur nationalité et leur situation sur le territoire, la possible naissance de l’enfant
sur le territoire français leur conférant le statut de parent isolé.
La Caisse d’allocations familiales n’a qu’une obligation : vérifier que le
demandeur apporte les documents précédemment énumérés en fonction de la situation
qu’il déclare. Dès lors que les documents sont présents, le revenu de solidarité active est
dû, la vérification des informations fournies et le contrôle de la situation du demandeur
ne pouvant intervenir avant le versement.
L’entrée dans le dispositif est donc très facile pour les français et ressortissants
d’un pays membres de l’EEE ou bien de nationalité suisse. Elle est plus contrôlée pour
les étrangers, sauf s’il s’agit d’une femme enceinte.
La fraude au RSA est donc plus difficile pour les étrangers, compte tenu du niveau
de sécurité des titres de séjour et des conditions de leur délivrance, que pour les français
ou les ressortissants d’un pays membres de l’EEE ou bien de nationalité suisse, pour
lesquels il faut relever la facilité de délivrance d’un livret de famille, pièce d’identité non
sécurisée.
Recommandation n°5 :
Exiger une pièce d’identité sécurisée pour l’inscription
d’un bénéficiaire du RSA.
La CAF n’a pas d’obligation de résultat en matière de contrôles à l’entrée du
dispositif. Elle en tire la conséquence qu’elle ne doit tenir aucune statistique sur la qualité
des informations fournies par les demandeurs au moment de la demande
38
.
Pourtant, les résultats des contrôles réalisés
a posteriori
montrent l’intérêt d’une
telle démarche.
36
Cf.
note précédente
37
Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations
38
Cf.
Plan national de maîtrise des risques élaboré par la CNAF
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
64
Les contrôles par la CAF
Le bilan des contrôles réalisés par la CAF au cours de l’exercice 2015 montre que,
sur 347 bénéficiaires ayant fait l’objet d’un contrôle sur place, 131, soit 38 %, ont perçu
un indu, c’est-à-dire que leur situation a changé et qu’ils doivent rembourser l’indu. En
extrapolant cette statistique sur les 19 163 allocataires de 2015, ce serait 7 282 personnes
qui auraient perçu des allocations de RSA à tort, représentant un montant total de 9,7 M€.
Tous modes de contrôles confondus (sur pièces, sur place ou par échange de
données) :
-
sur un échantillon de 1 774 allocataires contrôlés (soit 9,25 % du total des
allocataires), 37,5 % d’entre eux disposaient des revenus incompatibles avec le
droit à l’allocation ;
-
sur un échantillon de 4 327 personnes (soit 22,6 % du total), plus d’un
allocataire sur quatre avait déclaré faussement ne pas avoir d’activités ;
-
sur un échantillon de 1 875 allocataires contrôlés, soit près de 10 % du total,
un sur cinq n’avait pas déclaré ses indemnités de chômage.
Les contrôles par l’ex-conseil général
En 2015, sur 512 allocataires contrôlés sur place, 176, soit 34 %, ont fait l’objet,
soit, d’une radiation (15 %), soit, d’une suspension (59 %), soit, d’un signalement (10 %),
et 16 % d’entre eux avaient une activité non déclarée.
Ces statistiques, extrapolées à l’ensemble des allocataires conduisent aux chiffres
suivants :
-
6 515 bénéficiaires n’auraient plus droit au RSA ;
-
977 devraient être radiés du dispositif ;
-
3 844 devraient être suspendus ;
-
651 auraient dû faire l’objet d’un signalement au procureur de la République ;
-
1 043 disposeraient d’un revenu d’activité non déclaré justifiant la suspension
du versement du RSA.
Or, aucune mesure n’a été prise vis-à-vis de ces personnes.
En systématisant les contrôles sur place suivi de sanctions ou en instaurant un
contrôle strict à l’entrée du dispositif, l’économie réalisée par l’ex-conseil général en 2015
aurait été comprise entre 44 et 50 M€.
La loi permet au conseil général, après trois mois de suspension de l’allocation,
de radier définitivement le bénéficiaire. Cette mesure n’a pas été appliquée par l’ex-
conseil général de Guyane à l’échelle des indus constatés (entre 44 et 50 M€).
Ces chiffres doivent être rapprochés du nombre de dossiers qualifiés de
« fraudes », présentés en commission par la CAF en 2015, qui se limite à 32. Ils doivent
être aussi rapprochés des 11 décisions de radiations prononcés par les responsables
d’antennes d’insertion et des 18 plaintes déposées par l’ex-conseil général.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
65
Dans sa réponse au rapport provisoire, l’ordonnateur a indiqué que
« Le système
de la CAF déclenche systématiquement la radiation après 3 mois de suspension de
l'allocation. Un travail en commun est mis en oeuvre et est en cours de finalisation. Une
convention de gestion du Revenu de Solidarité Active est en cours de signature avec la
CAF.
»
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
66
6
LA MAITRISE DES DÉPENSES SOCIALES PAR LE
DEPARTEMENT
6.1
Les outils d’aide à la maîtrise des dépenses
6.1.1
Les schémas départementaux
Le code de l’action sociale et des familles prévoit la mise en place d’un schéma
d'organisation sociale et médico-sociale, destiné à évaluer les besoins de la population, à
prévoir le développement de l'offre sociale et médico-sociale, à encadrer la coopération
avec les établissements et à définir des critères d'évaluation.
Au-delà de ce schéma-cadre, les départements doivent avoir établi des schémas
départementaux des personnes âgées (SDPA) et des personnes handicapées (SDPH).
En 2011, le conseil général disposait :
-
d’un schéma d’organisation médico-sociale (SOMS) pour la période 2011-
2015, partagé avec l’Agence régionale de santé, valant SDPA et SDPH mais
dans lequel n’apparaît aucune prospective démographique ni aucun
engagement du conseil général en matière d’aide sociale aux personnes âgées
et aux personnes handicapées ;
-
d’un plan départemental d’insertion (PDI) 2008-2010, étendu à 2011, qui
comportait des objectifs chiffrés et qualitatifs.
Les dispositifs d’aide sociale aux personnes âgées et aux personnes handicapées
ont été subis et non anticipés, faute de diagnostic en la matière.
En revanche, l’insertion a été pilotée à l’aide du PDI, même si ses résultats annuels
constituaient une évaluation partielle de la mise en oeuvre de ses objectifs. A titre
d’exemple, sur les six objectifs que prévoyait le PDI
(1. Atteindre un taux de
contractualisation d’au moins 60 % et le maintenir ; 2. Réaliser 10 % de résultats positifs
dans les actions d’accès ou de retour à l’emploi ; 3. Atteindre et maintenir un taux de
sortie annuelle du dispositif de 5 % ; 4. Développer l’animation territoriale ; 5. Elaborer
et mettre en oeuvre des Programmes Locaux d’Insertion (PLI) ; 6. Evaluer les actions et
la politique d’insertion afin d’ajuster au mieux les perspectives de travail et les moyens
alloués)
, seul le premier a été suivi au cours de la période.
En outre, le bilan du PDI élaboré en 2013 n’évalue pas la réalisation des cinq
autres objectifs.
Ce n’est qu’en 2013, soit cinq ans après la promulgation de la loi sur la protection
de l’enfance, que le conseil général s’est doté d’un schéma de l’enfance, de la jeunesse et
de la famille dont le volet le plus important était celui consacré à la protection de
l’enfance.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
67
6.1.2
L’objectif d’évolution des dépenses (OED)
L’article L. 313-8, 2
e
alinéa, du code de l’action sociale et des familles prévoit
qu’
«
[…]
un objectif annuel ou pluriannuel d'évolution des dépenses
[est]
délibéré par
la collectivité concernée en fonction de ses obligations légales, de ses priorités en matière
d'action sociale et des orientations des schémas départementaux »
.
Cet objectif détermine ainsi les orientations opposables dans le cadre de la
procédure de tarification et fixe la progression de base des budgets des établissements et
services sociaux et médico-sociaux. Par ailleurs, il convient de préciser que les montants
prévisionnels calculés au titre de l’OED sont différents des dépenses d’aide sociale
imputées directement sur le budget départemental que représentent les prises en charges
individuelles (bénéficiaires APA, PCH, etc.). L’OED s’applique donc uniquement aux
ressources allouées aux établissements dans le cadre de la tarification. Son utilité pour
maîtriser les dépenses de ces établissements demeure toutefois évidente.
Le conseil général n’a pas mis en place d’objectif d’évolution des dépenses.
Il a toutefois pratiqué une politique de stabilisation des dotations allouées à ses
établissements sociaux et médico-sociaux, sans véritablement s’assurer que lesdits
établissements ne pratiquaient pas de cavalerie budgétaire. Les résultats des trois
contrôles qu’il a exercés sur place au cours de la période 2011-2015 incitent à penser que
la faible évolution des dotations en cinq ans masque des reports de dépenses à grande
échelle.
6.2
Les actions de maîtrise des dépenses sociales
L’ex-conseil général de Guyane n’a pas été en mesure de fournir la liste des
actions, accompagnées de leur évaluation financière, concourant à la maîtrise de ses
dépenses sociales. Il ne faut pas pour autant conclure à leur inexistence.
Dans le domaine de l’aide sociale à l’enfance, par exemple, outre le choix
précédemment exposé de privilégier l’accueil en milieu familial, la direction de l’enfance
a développé des coopérations pour la prise en charge des mineurs en danger avec le juge
des enfants, avec les hôpitaux et avec la direction de la protection judiciaire de la jeunesse.
Pour l’aide aux personnes âgées, un service de recueil des informations
préoccupantes a été mis en place. Il est complété par un observatoire des situations
complexes pour favoriser l’ajustement des réponses aux besoins.
En revanche, dans le domaine de l’insertion, l’action qui aurait eu un impact très
fort sur l’évolution des dépenses du dispositif, à savoir la suppression de l’allocation aux
fraudeurs et bénéficiaires ne prenant pas d’engagement ou ne respectant pas les
engagements pris, n’a pas été mise en oeuvre par le département.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
68
Dans sa réponse au rapport provisoire de la chambre, l’ordonnateur a indiqué
avoir mis en place une procédure «
obligeant la CAF à ne pas ouvrir les droits
systématiquement suite à la radiation : les nouvelles demandes doivent nous parvenir
pour étude au préalable
» et conclut que «
le dynamisme fort atypique et préjudiciable
des dépenses sociales tout secteur confondus lié notamment à la précarité et la
démographie de ce territoire si spécifique et ouvert, se répercute sur la Collectivité
Territoriale de la Guyane et devient sans action correctrice partenariale Etat/CTG :
CNAF-CNSA immaîtrisable. La Collectivité pour sa part fera ce qui relève de sa
responsabilité sur les deux ans qui viennent : doublement du contrôle et renforcement du
service de la tarification
. »
6.3
Les indus de prestations versées
L’origine des indus est double : ils peuvent résulter de l’effet sur le barème des
prestations d’un changement de la règlementation ou bien, plus directement, d’un
changement de situation professionnelle ou personnelle de l’allocataire.
Le « paiement à bon droit », défini comme le versement au bon moment des
sommes exactes auxquelles l’allocataire a droit, est un enjeu majeur. Les indus pèsent
doublement sur les finances des départements : ils correspondent à une dépense qui n’a
pas lieu d’être ; ils engendrent des charges supplémentaires dans la mesure où les
procédures de recouvrement sont coûteuses en termes de gestion des dossiers et de
mobilisation de personnel. Une meilleure gestion des versements de prestations, afin
d’éviter les indus, représente donc une source potentiellement importante d’économie.
6.3.1
L’évolution des indus
Le montant total des indus, toutes prestations confondues, est passé de 447 352 €
en 2011 à 1 653 119 € en 2015, selon la répartition suivante.
Evolution du montant des indus par catégorie de prestations (en euros)
2011
2012
2013
2014
2015
RMI
Montant des indus – Solde compte 7531
425 725
170 020
132 170
389 941
388 206
RSA
Montant des indus – Solde compte 7534
21 018
114 433
11 820
1 337 836
672 388
Montant total des prestations versées
93 506 042
106 007 057
113 235 262
122 519 120
136 580 531
Indus/prestations versées
0,02 %
0,11 %
0,01 %
1,09 %
0,49 %
APA
Montant des indus – Solde compte 7533
609,48
97 404,31
455 823,36
373 404,70
555 817
Montant total des prestations versées
4 470 827
7 114 257
6 325 872
6 225 178
6 539 183
Indus/prestations versées
0,01 %
1,37 %
7,21 %
6,00 %
8,50 %
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
69
PCH
Montant des indus – Solde compte 7535
0,00
0,00
8 235,00
20 766,31
36 708,22
Montant total des prestations versées
1 661 977
1 987 407
2 123 577
2 304 968
2 643 023
Indus/prestations versées
0,00 %
0,00 %
0,39 %
0,90 %
1,39 %
TOTAL
447 352
381 858
608 049
2 121 948
1 653 120
Indus en cours de recouvrement
5 873 349
5 850 277
6 234 361
7 338 096
8 163 582
Sources : comptes de gestion
L’évolution est significative pour l’APA à partir de 2012 avec un taux d’indus de
7,2 %.
S’agissant des indus de RSA, leur montant réel est masqué par la récupération de
dettes constatées qu’opère la CAF sur les différentes prestations dont elle assure la
liquidation et le paiement, quelle qu’en soit l’origine (ajustement en fonction des
déclarations de ressources, contrôle sur pièces, contrôle sur place, etc.). Si les créances
n’ont pas été mouvementées pendant trois mois, le solde des indus est alors transféré au
département et annulé dans les comptes de la CAF.
Ce système explique la relative faiblesse des montants liés au RSA effectivement
transférés aux départements.
A titre d’illustration, alors que la CAF avait constaté dans ses livres un montant
d’indus de 3,7 M€ au 31 décembre 2015, le montant de la créance transférée au
département s’est limité à 672 388,40 €.
6.3.2
Le recouvrement des indus
Fin 2010, le montant des indus restant à recouvrer s’élevait à 5,9 M€ et concernait
uniquement les indus de RMI.
Fin 2015, le montant des restes à recouvrer d’indus s’élevait à 8,2 M€ dont 5,7 M€
de RMI, 1,7 M€ de RSA et 0,8 M€ d’APA.
En matière de RMI/RSA, les taux de recouvrement sont faibles alors que, pour
l’APA, ils peuvent être importants (77 % en 2014).
Evolution du taux de recouvrement des différentes prestations
(en pourcentage)
2011
2012
2013
2014
2015
RMI
7,95
5,88
3,02
4,12
7,71
RSA
0,00
9,70
13,60
5,24
8,20
APA
0,00
38,18
4,35
77,60
19,73
PCH
nd
nd
nd
0,00
6,06
Source : comptes de gestion
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
70
ANNEXES
Annexe n° 1. Définitions
....................................................................................................
71
Annexe n° 2. Tableaux financiers
.......................................................................................
73
Annexe n° 3.
Evolution des montants de l’aide sociale légale
...........................................
74
Annexe n° 4. Organigrammes
.............................................................................................
76
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
71
Annexe n° 1.
Définitions
D
ÉFINITION DES PRINCIPALES DÉPENSES DES DÉPARTEMENTS VISÉES PAR LES CONTRÔLES
L’article L3321-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que sont
obligatoires pour le département, notamment : les dépenses relatives à l'action sociale, à la santé
et à l'insertion « mises à la charge du département » ; les dépenses relatives à l'allocation
personnalisée d'autonomie. En application de l’article L3321-2, les dépenses relatives au revenu
minimum d'insertion, au revenu de solidarité active et à l'allocation personnalisée d'autonomie
sont retracées dans un chapitre individualisé du budget du département.
L’article L. 221-1 du code de l’action sociale et des familles prévoit que le service de l'aide
sociale à l'enfance relève des départements.
Revenu de solidarité active (RSA)
Le RSA a remplacé le RMI à compter du 1er juin 2009. L’article L. 261-1 du CASF
39
définit le
RSA comme une prestation ayant « pour objet d'assurer à ses bénéficiaires des moyens
convenables d'existence, d'inciter à l’exercice d'une activité professionnelle et de lutter contre la
pauvreté de certains travailleurs, qu’ils soient salariés ou non-salariés ».
Il prend la forme d’un RSA dit socle lorsqu’il est attribué aux foyers ne disposant d’aucune
ressource. Son montant est fixé par décret, en fonction de la composition du foyer
40
; il est
susceptible d’être majoré lorsque le bénéficiaire est un parent isolé. Lorsque le foyer dispose de
revenus d’activité se situant en deçà d’un montant minimum garanti, la prestation est calculée de
manière différentielle. Il est alors question d’un RSA dit d’activité.
La décision d’attribution de la prestation est déléguée à la caisse d’allocations familiales (Caf) ou
à la mutualité sociale agricole (MSA) lesquelles procèdent au versement au bénéficiaire. Ces
sommes sont ensuite remboursées à la Caf et à la MSA par le département sous la forme d’états
dits LG51 : ce sont ces flux de remboursement qui apparaissent dans les comptes de la
collectivité.
Allocation personnalisée d’autonomie (APA)
L’article L. 232-1 du CASF prévoit que « toute personne âgée résidant en France qui se trouve
dans l’incapacité d’assumer les conséquences du manque ou de la perte d’autonomie liés à son
état physique ou mental a droit à une allocation personnalisée d’autonomie permettant une prise
en charge adaptée à ses besoins.
Cette allocation, définie dans des conditions identiques sur l’ensemble du territoire national, est
destinée aux personnes qui, nonobstant les soins qu’elles sont susceptibles de recevoir, ont
besoin d’une aide pour l’accomplissement des actes essentiels de la vie ou dont l’état nécessite
une surveillance régulière »
41
.
Après évaluation médico-sociale des besoins du demandeur et fixation d’un plan d’aide, cette
prestation est accordée par le président du conseil général, sur proposition de la commission de
l’allocation personnalisée d’autonomie (Capa).
39
Dans sa rédaction issue de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et
réformant les politiques d’insertion.
40
Par exemple : 1 014,84 € par mois pour un couple avec deux enfants.
41
Cette prestation a été créée par la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte
d’autonomie des personnes âgées et à l’allocation personnalisée d’autonomie
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
72
L’aide sociale à l’enfance (ASE)
L’article L. 221-1 du CASF définit les missions des services d’aide sociale à l’enfance
(service
non personnalisé du département) : « 1° apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique
tant aux mineurs et à leur famille ou à tout détenteur de l'autorité parentale, confrontés à des
difficultés risquant de mettre en danger la santé, la sécurité, la moralité de ces mineurs (…),
2°
organiser, dans les lieux où se manifestent des risques d'inadaptation sociale, des actions
collectives visant à prévenir la marginalisation et à faciliter l'insertion ou la promotion sociale des
jeunes et des familles, 3° mener en urgence des actions de protection en faveur des mineurs
mentionnés au 1° du présent article, 4° pourvoir à l'ensemble des besoins des mineurs confiés
au service et veiller à leur orientation, en collaboration avec leur famille ou leur représentant légal,
5° mener, notamment à l'occasion de l'ensemble de ces interventions, des actions de prévention
des situations de danger à l'égard des mineurs (…) et participer à leur protection, 6° veiller à ce
que les liens d'attachement noués par l'enfant avec d'autres personnes que ses parents soient
maintenus, voire développés, dans son intérêt supérieur ».
Le soutien apporté peut prendre la forme d'aide financière (allocation mensuelle), d'intervention
à domicile de TISF (technicien en intervention sociale et familiale) et/ou de service d'action
éducative.
La prestation de compensation du handicap (PCH)
L’article L. 245-1 du CASF prévoit « le droit à une prestation de compensation qui a le caractère
d'une prestation en nature qui peut être versée, selon le choix du bénéficiaire, en nature ou en
espèces »
42
.
La PCH est ainsi susceptible de couvrir un certain nombre de besoins liés à la situation de
handicap dont l’ampleur est déterminée dans un plan d’aide défini par les maisons
départementales des personnes handicapées (MDPH). La décision d’attribution relève de la
commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH). À partir de
l’ensemble de ces éléments, le département détermine le montant ainsi que les modalités de
versement de la PCH.
La PCH a vocation à se substituer à l’allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) qui
avait été instituée par la loi d’orientation en faveur des personnes handicapées du 30 juin 1975,
ce basculement étant optionnel pour les bénéficiaires de cette prestation.
42
Cette prestation a été instituée par la loi n°2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la
participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
73
Annexe n° 2.
Tableaux financiers
Corrections des charges de gestion
2011
2012
2013
2014
2015 corrigé
Dont
corrections
Charges à caractère général
33 290 124
30 902 511
24 867 073
27 650 951
26 482 321
5 081 126
+ Charges de personnel
87 351 180
92 942 357
97 328 865
99 571 503
102 438 826
+ Aides directes à la personne
105 661 567
118 749 479
126 146 356
135 753 342
150 020 392
+ Aides indirectes à la personne
18 153 927
30 661 125
27 172 895
26 676 028
26 724 238
2 000 000
+ Subventions de fonctionnement
4 149 717
3 881 126
6 396 610
3 402 766
2 687 282
+ Autres charges de gestion
26 165 830
19 912 089
17 963 168
16 827 695
24 600 355
= Charges de gestion (B)
274 772 345
297 048 687
299 874 967
309 882 286
332 953 413
7 081 126
Sources : comptes de gestion, collectivité et chambre régionale des comptes
Evolution des recettes réelles de fonctionnement
2011
2012
2013
2014
2015
Ressources fiscales propres
206 602 772
200 033 642
211 085 112
222 210 660
218 198 649
Fiscalité reversée
12 788 787
13 488 791
9 525 768
18 327 273
19 718 635
Ressources institutionnelles
80 287 918
80 832 787
91 448 114
83 989 799
92 657 512
Ressources d'exploitation
5 046 929
3 615 231
6 236 636
5 639 038
5 966 355
Produits de gestion
304 726 406
297 970 451
318 295 631
330 166 770
336 541 151
Autres
805 087
3 303 291
1 569 294
347 438
4 612 198
Recettes de fonctionnement
305 531 493
301 273 742
319 864 925
330 514 208
341 153 349
Source : ex-conseil général de Guyane
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
74
Annexe n° 3.
Evolution des montants de l’aide sociale légale
1980
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Evol.
2016/2011
Revenu de Solidarité Active socle
Montant de base
Personne isolée sans enfant
466,99
474,93
483,24
499,31
513,88
524,16
1,93
Personne isolée avec 1 enfant
700,49
712,4
724,86
748,97
770,82
786,24
1,93
Personne isolée avec 2 enfants
840,58
854,87
869,83
898,76
924,99
943,49
1,93
Couple sans enfant
700,49
712,4
724,86
748,97
770,82
786,24
1,93
Couple avec 1 enfant
840,58
854,87
869,83
898,76
924,99
943,49
1,93
Couple avec 2 enfants
980,68
997,35 1014,84 1048,55 1079,15 1 100,74
1,93
Par enfant supplémentaire (à partir du 3
e
)
186,80
189,97
193,30
199,72
205,55
209,66
1,93
Montant majoré
Femme enceinte
599,67
609,87
620,54
641,17
659,88
673,08
1,93
Isolé avec un enfant
799,56
813,16
827,38
854,89
879,84
897,44
1,93
Par enfant supplémentaire
199,89
203,29
206,85
213,72
219,96
224,36
1,93
Revenu Minimum d'Insertion
Personne isolée sans enfant
Personne isolée avec 1 enfant
Personne isolée avec 2 enfants
Couple sans enfant
Couple avec 1 enfant
Couple avec 2 enfants
Par enfant supplémentaire (à partir du 3ème)
Allocation Parent Isolé
Femme enceinte
217,01
Isolé avec un enfant
289,35
Par enfant supplémentaire
72,34
Forfait logement déductible du RMI, de l'API et du RSA
Personne seule
56,04
56,99
57,99
59,92
61,67
62,90
2 personnes
112,08
113,98
115,98
119,84
123,33
125,8
3 personnes et plus
138,7
141,05
143,52
148,30
152,62
155,68
Allocation de Solidarité Spécifique (
t
aux plein)
Taux normal*
467,50
475,41
483,62
490,01
494,27
494,27
1,12
Taux majoré* (2)
Allocation Equivalent Retraite / Alloc
.
Transi
t.
de Solida
r
ité (3)*
1009,23 1026,26 1044,20 1057,89 1067,32 1067,32
Allocation Temporaire d'Attente (4)*
329,41
334,89
340,67
345,23
348,27
348,27
Allocation d'
i
nsertion
Allocation pour demandeurs d'asile (5) *
Personne isolée sans enfant
206,83
Par personne supplémentaire dans le foyer
103,42
Majoration si le foyer n'est pas hébergé (par adulte au sein du
foyer)
127,75
Allocation aux Adultes Handicapés (6)
Personne seule
185,48
711,95
743,62
776,59
790,18
800,45 807,65
2,37
Complément de ressources à l'AAH
179,31
179,31
179,31
179,31
179,31
179,31
1,00
Majoration pour la vie autonome
104,77
104,77
104,77
104,77
104,77
104,77
1,00
Allocation de Solidarité aux Personnes Agées (7)
Allocation Supplémentaire Vieillesse
Personne seule ou un seul allocataire dans le couple
185,48
708,95
742,27
777,17
787,26
800,00
800,00
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
75
montant AVTS
94,01
265,14
270,70
276,39
279,98
281,66
281,66
allocation supplémentaire vieillesse
91,47
443,81
471,57
500,77
507,28
518,34
518,34
Couple avec deux allocataires
370,96 1157,46 1 181,77 1206,59 1222,27 1242,00 1242,00
montant AVTS
188,02
529,27
541,40
552,78
559,96
563,32
563,32
allocation supplémentaire vieillesse
182,94
628,19
640,36
653,81
662,31
678,68
678,68
Allocation Supplémentaire d'Invalidité
Personne seule ou un seul allocataire dans le couple
91,47
380,07
388,05
396,21
401,35
403,76
403,76
Couple avec deux allocataires
182,94
627,18
640,35
653,80
662,30
666,27
666,27
Allocation Veuvage
Montant
570,21
582,18
594,41
602,12
602,12
602,12
Source : ex-conseil général de Guyane
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
76
Annexe n° 4.
Organigrammes
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
77
COLLECTIVITE TERRITORIALE DE GUYANE
78
Chambre régionale des comptes de la Guyane
Parc d’activités la Providence Kann’Opé - Bâtiment D.
BP 157
97181 LES ABYMES CEDEX
Adresse mél : antillesguyane@crtc.ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes de la Guyane sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/fr/antilles-guyane