3, place des Grands-Hommes
▪
CS 30059
▪
33064 BORDEAUX CEDEX
T : 05 56 56 47 00
▪ alpc@crtc
.ccomptes.fr
▪ www.ccomptes.fr
Le président
Bordeaux, le 27 novembre 2017
à
Monsieur le Président du conseil départemental
de la Vienne
Place Aristide Briand
–
BP 319
86008 POITIERS
Dossier suivi par :
Myriam LAGARDE, greffière de la 2ème section
T. 05 56 56 47 00
Mel. :
nouvelleaquitaine@crtc.ccomptes.fr
Contrôle n° 2016-0050
Objet : notification des observations définitives relatives au contrôle
des comptes et de la gestion du département de la Vienne
P.J. : 1 rapport
Lettre recommandée avec accusé de réception
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la chambre sur
le contrôle des comptes et de la gestion du département de la Vienne concernant les exercices 2010 et suivants
ainsi que les réponses qui y ont été apportées.
Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à sa
communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus proche
réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport et les réponses
seront joints à la convocation adressée à chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la demande,
dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administration.
En application de l’article R. 243
-
14 du code des juridictions financières, je vous demande d’informer le greffe
de la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en temps utile copie
de son ordre du jour.
Par ailleurs, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 243
-17 du code précité, le rapport
d’observations et les réponses jointes sont transmis au préfet ainsi qu’au directeur départemental ou, le cas
échéant, régional des finances publiques.
…/
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que l’article L.
243-9
du code des juridictions financières dispose que
« dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée
délibérante, l’ordonnateur de la collectivité territoriale ou le président de l'établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a
entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes ».
Il retient ensuite que
« ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse
annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la chambre
régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale des
comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à l'article
L. 143-9 ».
Dans ce cadre, vous voudrez bien notamment préciser les suites que vous aurez pu donner aux
recommandations qui sont formulées dans le rapport d’observations, en les assortissant des justifications qu’il
vous paraîtra utile de joindre, afin de permettre à
la chambre d’en mesurer le degré de mise en œuvre.
Jean-François Monteils
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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DEPARTEMENT DE LA VIENNE
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DEFINITIVES
Années 2010 et suivantes
LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
......................................................................................................
6
LA RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS
........................................................................................
8
LA PROCEDURE
..............................................................................................................................................
11
1.
Fiabilité des comptes
.................................................................................................................................
13
1.1.
Présentation des pièces justificatives
.................................................................................................
13
1.2.
Procédures budgétaires
......................................................................................................................
13
1.2.1.
Plan comptable et calendrier budgétaire
...................................................................................
13
1.2.2.
Organisation de la fonction financière
–
absence de règlement budgétaire et financier
............
14
1.2.3.
Présentation et gestion des crédits budgétaires des dépenses d’investissement
.....................
15
1.3.
Provisions et recouvrements des indus d’allocations du revenu de solidarité active
..........................
18
1.3.1.
Absence de provisions pour dépréciation de comptes de tiers et de provisions pour indus
d’allocations de revenu de solidarité active
................................................................................................
19
1.3.2.
Recouvrement et admissions en non-valeurs
............................................................................
20
1.4.
Relations comptables et financières avec les satellites
......................................................................
22
1.4.1.
Suivi et respect des obligations légales en matière de transparence financière avec les
satellites 22
1.4.2.
Syndicats mixtes et ententes
.....................................................................................................
23
1.4.3.
Relations avec le syndicat départemental d’incendie et de secours de la Vienne
.....................
23
1.4.4.
Participations dans les sociétés d'économie mixte et loi NOTRe
..............................................
25
1.4.5.
Contrôle des associations et organismes privés subventionnés
...............................................
38
1.4.6.
Budgets annexes
.......................................................................................................................
41
1.5.
Comptabilité patrimoniale
...................................................................................................................
49
1.5.1.
Inventaire et état de l’actif
.........................................................................................................
49
1.5.2.
Présentation de la dette et des opérations de trésorerie
...........................................................
49
1.5.3.
Régies d’avances et de recettes
...............................................................................................
53
2.
Situation financière du budget principal
.....................................................................................................
54
2.1.
Section de fonctionnement
.................................................................................................................
54
2.1.1.
Charges de fonctionnement
......................................................................................................
54
2.1.2.
Produits de fonctionnement
.......................................................................................................
55
2.1.3.
Soldes de fonctionnement
.........................................................................................................
59
2.2.
Section d'investissement
....................................................................................................................
61
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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2.2.1.
Dépenses
..................................................................................................................................
61
2.2.2.
Endettement
..............................................................................................................................
62
2.2.3.
Gestion de la trésorerie
.............................................................................................................
65
3.
Commande publique
..................................................................................................................................
66
3.1.
Organisation et vue d’ensemble
.........................................................................................................
66
3.2.
Marchés de travaux de certains collèges
............................................................................................
67
3.2.1.
Collège Saint-Exupéry de Jaunay-Marigny
...............................................................................
67
3.2.2.
Reconstruction du collège François Rabelais de Poitiers
..........................................................
68
3.3.
Marchés de voirie
...............................................................................................................................
69
3.3.1.
Vue d’ensemble
.........................................................................................................................
69
3.3.2.
Rocade est de Montmorillon
–
liaison entre les routes départementales 727 et 54
–
ouvrage
d’art et chaussées
......................................................................................................................................
70
3.3.3.
Marché de la rocade Est de Châtellerault entre les routes départementales 1 et 910
..............
71
4.
Gestion des ressources humaines
.............................................................................................................
72
4.1.
Organisation et structure des effectifs
................................................................................................
72
4.1.1.
Effectifs
.....................................................................................................................................
72
4.1.2.
Organigramme
..........................................................................................................................
73
4.1.3.
Direction des ressources et des relations humaines
.................................................................
74
4.1.4.
Agents mis à disposition
............................................................................................................
75
4.1.5.
Personnel intérimaire
................................................................................................................
75
4.2.
Temps de travail
.................................................................................................................................
76
4.2.1.
Guide d’application de l’aménagement et de la réduction du temps de travail
..........................
76
4.2.2.
Les agents d’exploitation et les adjoints t
echniques territoriaux des établissements
d’enseignement
..........................................................................................................................................
77
4.2.3.
Heures supplémentaires
...........................................................................................................
77
4.3.
Cabinet
...............................................................................................................................................
77
4.3.1.
Vue
d’ensemble
.........................................................................................................................
77
4.3.2.
Frais d’alimentation et de déplacement
.....................................................................................
78
4.4.
Gestion prévisionnelle des emplois et des compétences
....................................................................
79
4.4.1.
Avancements de grade et promotions internes
.........................................................................
79
4.4.2.
Avancements d’échelon à la durée minimale
............................................................................
80
4.5.
Rémunérations
...................................................................................................................................
80
4.5.1.
Présentation de la paie
..............................................................................................................
80
4.5.2.
Régime indemnitaire
.................................................................................................................
81
5.
Aide sociale
................................................................................................................................................
82
5.1.
Vue d’ensemble
..................................................................................................................................
82
5.1.1.
Répartition des dépenses d’aide sociale, couverture par les ressources transférées de l’Etat et
objectif d’évolution des dépenses d’aide sociale
........................................................................................
82
5.1.2.
Organisation, moyens matériels et humains
..............................................................................
84
5.1.3.
Moyens matériels dédiés à l’aide sociale
..................................................................................
85
5.2.
Direction de l’action
sociale
................................................................................................................
86
5.2.1.
Un guichet unique ayant une compétence générale en matière d’aide sociale
.........................
86
5.2.2.
Une reconfiguration du maillage territorial à l’étude
..................................................................
88
5.3.
Aide sociale à l’enfance
......................................................................................................................
88
5.3.1.
Cadre d’intervention et organisation
..........................................................................................
88
5.3.2.
Un renforcement de la prévention conformément aux orientations législatives
.........................
92
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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5.3.3.
Budget de l’aide sociale à l’enfance et tarification des établissements
.....................................
92
5.4.
Insertion
..............................................................................................................................................
96
5.4.1.
Architecture et programmation de la politique d’insertion
..........................................................
96
5.4.2.
Allocation du R.S.A.
..................................................................................................................
97
5.4.3.
Contrats aidés
.........................................................................................................................
105
5.4.4.
Actions d’insertion
...................................................................................................................
107
5.5.
Autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées
....................................................
109
5.5.1.
Un schéma départemental unique adopté un an avant la loi du 28 décembre 2015 portant
adaptation de la société au vieillissement
................................................................................................
109
5.5.2.
Organisation de la direction handicap/vieillesse
......................................................................
111
5.5.3.
Niveau d’équipement et taux de réalisation des investissements
............................................
112
5.5.4.
Evolution des budgets
.............................................................................................................
116
5.5.5.
APA à domicile
........................................................................................................................
121
5.5.6.
Tarification des établissements et services (hors aide à domicile des personnes âgées)
.......
123
6.
Aides économiques et aux territoires
.......................................................................................................
132
6.1.
Répercussions de la loi NOTRe sur les aides départementales à l’économie
..................................
132
6.1.1.
Une remise en cause immédiate
des dispositifs d’aide à l’économie
......................................
132
6.1.2.
Zones d’activités des «
Viennopôles »
....................................................................................
135
6.2.
Une nouvelle politique d’aide aux territoires
.....................................................................................
136
6.2.1.
Une politique d’aide aux territoires redéfinie
............................................................................
136
6.2.2.
Une réorganisation en cours dans le
domaine de l’ingénierie
.................................................
137
Annexes
..........................................................................................................................................................
141
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
Le département de la Vienne gère des dispositifs complexes, soit dans le cadre des politiques publiques dont il
a la responsabilité en application de la loi,
soit au titre d’opérations qu’il a conçues et conduites
, principalement
autour du parc et de la technopole du Futuroscope et du village de
Center parcs
.
De plus, à l’instar des autres
départements, il a été confronté, au cours de la période examinée,
à la baisse des dotations de l’Etat,
à
l’augmentation des al
locations individuelles de solidarité, à
la mise en œuvre de la loi du 7 août 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRé), et à
l’émergence de nouveaux métiers dans le
domaine social, avec l’accueil des mineurs non accompagnés et l’introduct
ion de plusieurs dispositifs de la loi
du 28 décembre 2015 d’adaptation d
e la société au vieillissement. Face à la suppression, par la loi du 7 août
2015
« NOTRé »
, de la clause de compétence générale ainsi que des compétences économiques et de soutien
à l’immobilier d’entreprises
, il souhaite maintenir une politique volontariste dans les domaines demeurés en
partage, tourisme et culture notamment, ainsi que dans son champ de missions obligatoires, par exemple par
le biais d’appels d’offres pour la construction d’établissements sociaux et médico
-sociaux.
1. FIABILITE DES COMPTES
En dépit des nombreuses régularisations effectuées pour la plupart suite au précédent rapport de la chambre,
du 22 mai 2012, un projet de règlement budgétaire et comptable, obligatoire pour une collectivité de ce type,
devait être soumis pour la première fois au vote du conseil départemental seulement lors de sa session de
septembre 2017. C
ela dénote l’amorce tardive d’
une unification des procédures régissant les autorisations de
programme en investissement, les subventions en faveur des associations et les budgets annexes.
Sans être irrégulière, la gestion des autorisations de programme en investissement pâtit du maintien, parfois
sur plusieurs années, d’autorisations de programme ouvertes à des fins d’affichage
.
Suite à l’examen de gestion,
la collectivité s’est engagée à procéder à
une remise à plat
. Les conditions de réalisation de l’objectif d’un niveau
annuel de dépenses d’équipement équivalant à 20 % du budget total, inscrit dans les rapports d’orientations
budgétaires 2016 et 2017, en seront plus claires.
L’architecture budgétaire est complexe, caractérisée par une stratification de budgets annexes et d’organismes
satellitaires, créés au fil du temps pour porter des projets ou apporter une réponse à un contexte bien précis.
La
lisibilité des flux financiers en pâtit. Certaines pratiques de gestion financière, qu’il est impossible d’attribuer
à un choix délibéré ou à un héritage du passé, dénotent des incohérences voire des irrégularités.
A titre d’exemple, des budgets annexes ont été créés pour satisfaire à des obligations
réglementaires, sans
l
ogique d’ensemble, comme par exemple
la création du budget annexe
« transports »
en 2014, circonscrit à
l’activité des transports scolaires et des transports d’enfants en situati
on de handicap.
Le département de la Vienne a choisi de consentir au
syndicat départemental d’incendie et de secours
des
financements uniquement en fonctionnement plutôt que de lui octroyer, en tant que de besoin, des subventions
d’équipement pour des projets
clairement identifiés, ce qui dénote une absence de programmation pluriannuelle
des investissements.
En outre, une première convention pluriannuelle de financement a été signée avec ce
dernie
r, en mars 2017 soit près de 13 ans après l’introduction de cette
obligation par le législateur.
Enfin, le département de la Vienne est actionnaire majoritaire de deux sociétés d'économie mixte locales, la
société d'économie mixte Patrimoniale de la Vienne et celle du Bois de la Mothe Chandenier, créées à son
instigation respectivement en 2011 et 2013 comme leviers pour le portage de deux dossiers : celui du parc du
Futuroscope dans le cadre d’un pacte d’actionnaire signé en octobre 2010 avec la compagnie d
es Alpes, qui en
a repris l’exploitation, le Département demeurant propriétaire des installations
et l’implantation d’un village de
« Center parcs »
dans le nord-ouest de la Vienne.
Fin 2013, la collectivité, qui avait engagé en janvier 2011 des travaux de remise à niveau conformément au
contrat de bail passé avec la structure reprenant l’exploitation du parc du Futuroscope, a dû apporter une
contribution complémentaire de 8 M€ sur 3 ans.
Cet apport
témoigne d’un bouclage précipité
du contrat passé
initialement. Au 30 septembre 2015, la somme de la participation du département de la Vienne au capital social
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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150
de la société d'économie mixte du Bois de la Mothe Chandenier (21,55 M€), de son apport en compte courant
d’associé (15 M€) et des aides versées (4 M€) s’établissait à 40,55 M€, contre 30 M€, selon le projet arrêté en
2011.
Le devenir de ces participations est remis en cause par les dispositions de la loi NOTRé imposant la cession,
par le Département, des deux tiers des actions détenues dans des société
d'économie mixte dont l’objet social
porte sur une compétence qu’il a perdue, le développement économique et l’immobilier d’entreprises.
Le conseil
d'administration de la SEML Patrimoniale a décidé, dans sa séance du 25 janvier 2017, de modifier l’objet so
cial
afin de le mettre en cohérence avec ses missions, à savoir la réalisation d’investissements portant sur des
équipements touristiques, sportifs, de loisirs et/ou culturels, structurants pour le département de la Vienne, ainsi
que sur l’immobilier d’ent
reprises.
Par ailleurs, pour ces deux montages financiers complexes, se pose la question du respect des obligations
déclaratives prévues par la réglementation communautaire en matière d’aide d’Etat, tant pour les avances en
compte courant d’associés que po
ur le complément apporté dans le cadre du plan de développement du parc
du Futuroscope.
2. SITUATION FINANCIERE
Malgré
la baisse des dotations de l’Etat et la rigidité croissante des recettes fiscales, ainsi que la poursuite de
la progression du niveau général des allocations individuelles de solidarité, le constat reste globalement positif
en termes budgétaires.
Toutefois, l’octroi, dans le cadre de la loi de finances rectificatives
pour 2016, de 1,46
M€ au titre du
« fonds exceptionnel à destination des départements connaissant une situation financière
particulièrement dégradée »
constitue un fait nouveau pour le département de la Vienne, confronté à une forte
augmentation du reste à charge au titre de l’allocation du revenu de solidarité active et à un ef
fet de ciseau lié
à la baisse concomitante des dotations.
3. AIDE SOCIALE
Au cours de la période examinée
, le périmètre des missions d’aide sociale départementales a connu
d’importantes évolutions. Après la généralisation du R.S.A. à compter du 1
er
juillet 2009, et dont les premiers
effets en année pleine se sont fait sentir en 2010, le département de la Vienne a dû faire face, dans le domaine
de l’aide sociale à l’enfance, au développement d’un métier à part entière auquel il n’était pas préparé, celui de
l’accueil des mineurs isolés étrangers ou non mineurs non accompagnés.
Autre nouveau métier que la collectivité doit assumer, avec des financements spécifiques de l’assurance
maladie, la prévention de la perte d’autonomie des personnes âgées requiert de n
ouveaux savoir-faire, ce qui
peut engendrer des frais de personnel supplémentaires. A l’inverse, en matière de tarification des
établissements, la généralisation des contrats pluriannuels d’o
bjectifs et de moyens prévue par le législateur
peut procurer des
marges de manœuvre en termes de main d'œuvre.
4. AIDES ECONOMIQUES ET AUX TERRITOIRES
En 2013, suite au précédent rapport de la chambre, les différents dispositifs d’aides aux collectivités
ont été
unifiés. La lisibilité de l’action du Département auprès des communes et de leurs groupements en a été
améliorée.
Les restrictions apportées à son pouvoir d’intervention économique l’ont amené à se recentrer sur
l’aide aux territoires, à travers des d
ispositifs réaménagés, clarifiant les modalités de dispensation des aides.
La
restructuration en cours de l’agence technique départementale de la Vienne et la création d’un conseil,
architecture, urbanisme, environnement vont de pair avec cette évolution.
Les aides développées de façon indirecte par le biais de la SEML Patrimoniale de la Vienne et de la SEML du
Bois de la Mothe Chandenier soulèvent des problèmes de compatibilité avec les dispositions de la loi NOTRé,
dont la résolution est tributaire de l’e
xécution du nouveau schéma départemental de coopération
intercommunale entré en vigueur à compter du 1
er
janvier 2017.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
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Département de la Vienne
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LA RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS
Les juridictions financières examinent les suites réservées à leurs recommandations de régularité et
de performance et les évaluent en fonction du niveau de mise en
œuvre.
Les cotations utilisées sont les suivantes :
mise en œuvre totale
; mise en œuvre en cours
; mise en œuvre incomplète
;
non
mise en œuvre
; devenue sans objet
; refus de mise en œuv
re.
Recommandations faites au cours du contrôle précédent
FIABILITE DES COMPTES
1.
lors de la tenue du débat d’orientation budgétaire, présenter une note d’orientation stratégique
unique sur la gestion de la dette et de la trésorerie afin de fixer et de partager la stratégie envisagée par
l’exécutif en la matière.
[Régularité : mise
en œuvre
totale]
2.
veiller à la cohérence et à la fiabilité de
l’
information financière des opérations pour le compte
de tiers entre ses annexes au compte administratif et le compte de gestion du comptable
[Régularité : mise
en œuvre
totale]
3.
m
ettre à jour l’arrêté constitutif de la régie d’avances des secours d’urgence rattachée au cabinet
du président du conseil départemental, en prévoyant le recours à des mandataires en cas
d’absence du
régisseur titulaire et en explicitant les différents modes de règlement utilisés
[Régularité
: absence de mise en œuvre]
4.
basculer les investissements concernant le parc du Futuroscope du budget principal vers le
budget annexe concerné
[Régularité
: mise en œuvre totale
]
5.
réaliser les écritures comptables de transfert en propriété des collèges
[Régularité
: mise en œuvre totale]
6.
veiller à la
cohérence et à la fiabilité de l’
information financière des opérations pour le compte
de tiers entre les annexes au compte administratif et le compte de gestion du comptable
[Régularité
: mise en œuvre totale]
7.
mettre à jour le règlement d’attribution des aides du fonds cantonal d’action locale
[Régularité
: mise en œuvre totale]
8.
mettre un terme à la double position du directeur du tourisme, partageant son temps avec
l’agence touristique de la Vienne
[Régularité
: mise en œuvre totale]
9.
régulariser la situation de deux agents non titulaires mis à disposition à titre gracieux de
l’
agence Vienne Futuroscope »
[Régularité
: mise en œuvre partielle
]
Rapport d’observations
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Département de la Vienne
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10.
respecter les règles de plafonnement de la rémunération individuelle des personnels de cabinet,
le traitement indiciaire ne pouvant être supérieur à 90 % du traitement correspondant à l'indice terminal
de rémunération de l’emploi administratif fonctionnel de direction le plus élevé de la collectivité occupé
par un fonctionnaire
[Régularité
: mise en œuvre
totale]
Recommandations faites au cours du contrôle actuel
FIABILITE DES COMPTES
1.
Mettre en œuvre une procédure
de comptabilisation des
charges et produits constatés d’avance
[Régularité
–
mise en
œuvre
en cours]
2.
Adopter un règlement budgétaire et financier, obligatoire pour les départements
[Régularité
–
mise en œuvre en cours
]
3.
Maîtriser le stock d’autorisations de programme
[Performance
–
mise en œuvre en cours
]
4.
Formaliser les modalités de gestion des autorisations de programme dans le règlement
budgétaire et financier
[Performance
–
mise en œuvre en cours
]
5.
Calculer une provision
pour les indus de l’allocation du revenu de solidarité active
de la façon
la plus économe et réaliste possible
[Performance
–
mise en œuvre en cours
]
6.
Emettre les titres de recettes des indus de revenu de solidarité active selon un cadencement
facilitant le recouvrement par le comptable
[Régularité]
7.
P
roduire, en annexe à l’exemplaire des documents budgétaires adressés au comptable public,
conformément aux dispositions législatives et réglementaires précitées, les comptes certifiés
conformes du dernier exercice connu des organismes dans lesquels le département de la Vienne détient
une part du capital, ou auxquels il a garanti un emprunt, ou en faveur desquels il a versé une subvention
supérieure à 75 k€ ou représentant plus de 50 % de
leurs produits, d’une part, et les rapports des
délégataires de service public, d’autre part
[Régularité]
8.
Signer une convention pluriannuelle de financement avec le service départemental d’incendie et
de secours de la Vienne, conformément à l’obligat
ion légale
[Régularité
–
mise en œuvre totale
]
9.
Doter
d’un compte au Trésor
les budgets annexes, à caractère industriel et commercial, du
réseau images et de l’assainissement du Futuroscope
[Régularité
–
mise en œuvre totale
]
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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10.
Identifier les équipements figurant à l’actif du budget annexe du pôle mécanique du Vigeant et
mis à disposition d’une entreprise dans le cadre d’un marché d’exploitation de matériels de recherche
(banc d’essai) au chapitre 24 relatif aux
biens concédés ou mis à disposition ou en affermage
[Régularité
–
refus de mise en œuvre
]
GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
11.
produire
au comptable à l’appui des mandats de la paie, des états détaillés de dépenses de
personnel, nom par nom
[Régularité
–
mise en œuvre en
cours]
AIDE SOCIALE
12.
poursuivre la démarche de
concertation entre les structures dédiées à la protection de l’enfance
[Performance]
13.
susciter la création d’un observatoire départemental d’action sociale qui apporterait aux
centres
communaux d’action sociale
de la Vienne des données, à la charge de ceux-
ci d’élaborer une analyse
des besoins sociaux à un échelon local et in fine, un suivi des orientations du schéma départemental
pour l’autonomie
[Performance
–
à mettre en
œuvre
]
14.
se faire communiquer, par les groupes privés, des comptes et des budgets complets, c'est-à-
dire avec les annexes qui donnent une indication sur les niveaux de réserves et, par tous les
établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes
(EHPAD),
l’état de ventilation des
charges entre sections tarifaires conformément à la réglementation précitée
[Performance
–
à mettre en œuvre
]
15.
signer des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens avec les établissements sociaux et
médico-sociaux selon des références comptables fiables, en régularisant le cas échéant les soldes des
comptes de report des établissements, et en respectant le cadre réglementaire de calcul de la valeur
nette moyenne départementale du point de dépendance pour les EHPAD
[Performance
–
à mettre en œuvre
]
_______________
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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150
LA PROCEDURE
Le contrôle a été effectué dans le cadre du programme de la chambre et l
’examen des dépenses d’aide sociale
a été effectué dans le cadre d’une enquête
commune à la Cour des comptes et aux chambres régionales des
comptes.
L’ouverture du contrôle a été notifiée à
M. Bruno BELIN, ordonnateur, et à M. Claude BERTAUD, son
prédécesseur, par lettres du 5 avril 2016.
L’en
tretien de début de contrôle
s’est déroulé
le 11 avril 2016
avec l’ordonnate
ur et le 23 août 2016 avec son
prédécesseur.
L’en
tretien de fin de contrôle
s’est déroulé
le 11 janvier 2017
avec l’ordonnateur et le
25 novembre
2016 avec son prédécesseur.
Lors de sa séance du 8 mars 2017, la chambre a formulé des observations provisoires qui ont été adressées à
l’ordonnateur et à l’ancien ordonnateur
pour sa gestion antérieure au 3 avril 2015.
La liste des destinataires du rapport et des extraits figure dans le tableau ci-après, avec les dates de réception
des réponses correspondantes.
Le président du conseil départemental a fait savoir que sa réponse valait également réponse au titre des extraits
à tiers mis en cause adressés aux sociétés anonymes d'économie mixte locales du bois de la Mothe Chandenier
et Patrimoniale de Vienne, dont il est également président.
Par ailleurs, M. Claude BERTAUD, s’il n’a pas contredit directement les observatio
ns qui lui avaient été
communiquées à titre provisoire, a fait savoir par un courrier du 11 juillet 2017 qu’il avait également pris
connaissance de la réponse de son successeur et qu’il en validait les éléments.
Enfin, la communauté d'agglomération de Grand Poitiers, dont son président avait reçu des extraits à tiers mis
en cause, a été transformée en communauté urbaine à compter du 1
er
juillet 2017 par un arrêté préfectoral du
27 juin 2017, ce qui entraîne la poursuite de la procédure avec ce nouvel établissement public de coopération
intercommunale.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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150
Nom et qualité du destinataire
Document adressé
Réponse
M. le président du conseil
départemental de la Vienne
Rapport d’observations
provisoires
23 juin 2017 (reçue le 26 juin
2017)
M. Claude Bertaud, ancien
président du conseil général de
la Vienne (jusqu’au 2 avril 2015)
Extrait du rapport
d’observations provisoires
A indiqué, par lettre du 11 juillet
2017, reçue le 17, n’avoir
« aucune
remarque personnelle à formuler »
et
« valider »
les éléments apportés
par son successeur.
M. le président de la société
d'économie mixte patrimoniale
de la Vienne
Extraits à tiers mis en cause
Cf. réponse du président du
président du conseil départemental
de la Vienne
M. le président de la société
d'économie mixte locale du bois
de la Mothe Chandeniers
Extraits à tiers mis en cause
Cf. réponse du président du
président du conseil départemental
de la Vienne
M. le président de la S.A.S.P.
« Poitiers basket 86 »
Extraits à tiers mis en cause
14 juin 2017 (reçue le 19 juin 2017)
M. le président de la
communauté urbaine de Grand
Poitiers
Extraits à tiers mis en cause
21 juillet 2017 (reçue le 25 juillet
2017, un délai supplémentaire ayant
été
accordé jusqu’au 27 juillet 2017
)
–
complément le 04 août 2017, reçu
le 09 août 2017.
M. le président du directoire de
la société anonyme du parc du
Futuroscope
Extraits à tiers mis en cause
26 juin 2017 (reçue le 28 juin 2017)
Lors de sa séance du 30 août 2017, la chambre a décidé de formuler des observations définitives qui figurent
dans le présent rapport.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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1.
FIABILITE DES COMPTES
1.1.
P
RESENTATION DES PIECES JUSTIFICATIVES
(1).
En
2011, la collectivité a adhéré au protocole d’échange standard d’Hélios
organisant un flux dématérialisé des
titres de recettes et des mandats, ainsi que les bordereaux correspondants, de tous les budgets. De ce fait,
alors que les mandats et titres de recettes sont dématérialisés, les pièces justificatives ont été produites en
version papier
, à l’exception
de la paie et de la liste des bénéficiaires du revenu de solidarité active. Les pièces
justificatives papier ont été produites par ordre chronologique, sans distinction entre budgets. Même si le
Département a continué à transmettre un exemplaire des bordereaux aux services du comptable pour en faciliter
la prise en charge, les rapprochements avec les mandats ont été compliqués. En effet, alors que le logiciel de
gestion financière utili
sé par l’ordonnateur permet de détailler sur 3 lignes l’objet de la dépense, les mandats q
ui
ont été consultés sous l’applicatif
« compte de gestion dématérialisé »
(C.D.G.-D) déployé par la direction
générale des finances publiques étaient
revêtus uniquem
ent du numéro de mandat sans mention de l’imputation
comptable. Les mandats, dématérialisés, étaient par ailleurs libellés de façon laconique, par exemple sans
indication du 1
er
paiement d’un marché ou encore de la convention servant de fondement au paiement d’une
somme à un organisme.
1.2.
P
ROCEDURES BUDGETAIRES
1.2.1.
Plan comptable et calendrier budgétaire
1.2.1.1.
Un changement de présentation comptable intervenu à compter de 2016
(2).
La loi
1
offre la possibilité aux départements de présenter leur budget soit par nature, soit par fonction, selon une
nomenclature prévue par l’instruction budgétaire et comptable M 52
mise en application dans la Vienne à
compter du 1
er
janvier 2003.
(3).
Jusqu’à l’exercice 2015, le conseil départemental de la Vienne
votait le budget principal et les budgets annexes,
par chapitre, et par fonctions. E
n section d’investissement
, les chapitres correspondaient, pour les dépenses
pouvant être ventilées
2
aux groupes
« 90 - Equipements départementaux »
et
« 91 - Equipements non
départementaux »
complétés par le numéro de l’une des dix fonctions de la nomencla
ture fonctionnelle.
En fonctionnement, les chapitres correspondaient au groupe
« 93 - Opérations ventilées »
, complété par
le
numéro de l’une des dix fonctions de la nomen
clature fonctionnelle
3
.
(4).
Suite à une délibération du 3 décembre 2015, le budget primitif pour 2016 a été voté pour la première fois par
nature, en raison des avantages de ce système en termes de fongibilité des crédits.
L’instruction M 52 imposant
l’
obligat
ion d’assortir les documents budgétaires votés par nature d’une ventilation par fonction, la présentation
fonctionnelle a été maintenue à titre simplement informatif.
1.2.1.2.
Un calendrier budgétaire rythmé par le vote du budget primitif et celui de la décision
modificative n°1
(5).
Le calendrier budgétaire comprend, outre le vote du budget primitif en décembre de l’exercice précédent,
au
moins deux décisions modificatives. Depuis 2016, le budget primitif est adopté en mars, au lieu du mois de
déc
embre de l’année précéd
ente. Le nombre de décisions budgétaires modificatives en a été réduit. La 1
ère
décision modificative (D.M.) intervient désormais en juin et non plus en mars, en même temps que le vote du
compte administratif de l’exercice précédent et
que
l’affectation
des résultats. La D.M.1 a toujours incorporé les
restes à réaliser en investissements
au 31 décembre, notamment des recettes d’emprunts non négligeables.
1
Article L. 3312-2 du code général des collectivités territoriales (C.G.C.T.).
2
Instruction budgétaire et comptable M 52 Tome II, titre 1, chap. 3, § 2.3).
3
Article D. 3311-6 du C.G.C.T.et instruction M 52 tome II, titre I, chapitre III, § 2.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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Sans être anormale, elle constitue ainsi une étape importante dans le calendrier budgétaire, davantage
qu’un
simple ajustement, tandis que la D.M. 2, votée fin septembre, complète les crédits en fonctionnement.
(6).
A titre d’exemple, la D.M.1 du 21 mars 2014 procède à la reprise des résultats de 2013, intègre 39,9 M€ de
crédits d’investissement engagés et créé
e des autorisations de programme. Les reports de décisions de
programmes d’emprunts
figurant dans les D.M.1 depuis 2013 sont les suivants :
-
29 mars 2013
: 11 M€ pour le financement de
« programmes traditionnels »
(pour 25 M€ d’emprunts
inscrits au budget primitif pour 2013) ;
-
28 mars 2014
: 11,6 M€ pour la ligne à grande vitesse, sud Europe Atlantique
;
-
26 juin 2015
: 10,1 M€ de reports pour 30,675 M€ d’emprunts au B.P. 2015, plus un report de 4 M€
d’emprunt destiné au financement d’une avance en compte courant d’associé auprès de la société
d'économie mixte du Bois de la Mothe Chandenier ;
-
24 juin 2016
: 9,5 M€ (pour 29,86 M€ au B.P. 2016)
.
1.2.1.3.
Les opérations de fin d’exercice n’appellent pas d’observations, sauf l’ab
sence de
produits et charges constatés d’avance
(7).
Les opérations de fin d’exercice n’appellent pas d’observations, à l’exception de l’absence de recours à la
technique des charges et produits constatés d’avance consistant à exclure
du résultat comptable d’un
e année
les mandats et titres émis à concurrence des montants qui ne concernent
pas l’exercice d’émission (en totalité
ou partiellement). Cela concerne principalement les produits relatifs aux participations des familles aux services
des transports scolair
es ou interurbains, et certains frais d’administration générale, dont les montants restent
limités par rapport au budget départemental.
Les comptes 486 et 487 ne sont jamais mouvementés, ce qui
interroge au regard de la taille du département de la Vienne. En revanche, les opérations de rattachement de
charges et produits
à l’exercice sont effectuées.
A la clôture 2015, au budget principal, le compte
« 408
–
fournisseurs factures non parvenues »
avait
un solde créditeur de 2,9 M€.
1.2.2.
Organisation de la fonction financière
–
absence de règlement budgétaire et financier
(8).
Considérée de façon large, la fonction financière du département de la Vienne englobe la direction du budget
et des finances, rattachée à la
« direction générale adjointe fonctionnelle »
, soit 13,5 personnes réparties entre
deux services, préparation budgétaire/prospective, et exécution budgétaire, plus 25 référents comptables au
sein de la plupart des directions opérationnelles.
(9).
La gestion des crédits est assurée par le biais de l’application
« Astre »
, produite par la société G.F.I. progiciels,
qui a fourni une prestation de maintenance et d’assistance dans le cadre d’un marché passé en 2011 (et modifié
par avenant du 22 mai 2013) pour un coût de 186,4 € H.T.
« Astre »
comprend 3 ramifications principales : Astre
G.F, Astre subventions et Astre
« ressources humaines »
, gérée par la direction des ressources humaines.
Conformément à la règle selon laquelle l’engagement comptable doit être préalable ou concomitant à
l’engagement juridique, le logiciel Astre, à l’instar de nombreux progiciels financiers, en dépenses, ne permet
pas d’engager ou de mandater un montant supérieur aux crédits inscrits, c'est
-à-dire votés.
(10).
La chaine comptable est déconcentrée, les directions engageant les crédits et attestant du service et liquidant
les sommes à régler aux fournisseurs. La liquidation est assurée par la direction du budget et des finances, ce
qui permet de procéder à plusieurs vérifications (numéro d’inventaire, coordonnées bancaires, imputation
comptable, libellé du mandat).
Après un triple contrôle (
saisie par l’opérateur, relecture par son binôme,
relecture
par le directeur avec ses adjoints), la direction des finances émet tous les mandats et titres de recettes. Elle est
seule habilitée à créer les comptes de tiers
lors de la création d’un marché sous l’application
, qui impose un
code achat lors de tout engagement, et par suite indique les montants liquidés sur chaque référence, permettant
ainsi
de vérifier l’adéquation de la dépense à chaque engagement
.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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(11).
Le pilotage budgétaire est assuré
avec l’appui d’un consultant externe, dans le cadre d’un marché de mise à
disposition d’un
« observatoire financier territorial »
pour un coût annuel de 15
450,78 € hors taxes
4
. Au
printemps, elle réalise une rétrospective et
une prospective sur 3 ans à partir des orientations de l’exécutif, des
engagements passés et des premières dispositions ou informations connues au plan national.
A partir d’une
synthèse établie par ses soins, des rencontres sont organisées entre les vice-présidents accompagnés des
directeurs opérationnels, d’une part, et le vice
-président aux finances, le directeur général adjoint des services
fonctionnels, une chargée de mission
« évaluation »
rattachée au directeur général des services, et la direction
du budget et
des finances, d’autre part
.
(12).
L’année 2016 a été dominée par la préparation, à l’échéance du 1
er
janvier 2017, de la dématérialisation des
factures présentées par les entreprises de plus de 5 000 salariés ou ayant un chi
ffre d’affaires supérieur à
1,5
milliards d’€ et par l’obligation pour le Département d’
émettre les factures à destination
d’autres
entités
publiques sous forme dématérialisée
5
. A cet effet, le département de la Vienne a prévu de rendre obligatoire la
saisie dans Astre G.F. du bon de commande, pour tout achat, la réalisation de travaux ou la livraison de
fournitures, sans déroger aux procédures internes de
s directions. L’objectif est d’améliorer l
e fléchage sous
Astre G.F. via Chorus Pro (portail internet mis gratuitement à disposition des collectivités territoriales et de leurs
fournisseurs par l’Etat) des factures vers les services.
(13).
Cet important travail ainsi que la diversité des procédures spécifiques ne doivent pas faire oublier
l’absence de
règlement budgétaire et financier, obligatoire pour les départements
6
,
que la collectivité s’est engagée à faire
adopter par l’assemblée délibérante lors de sa session du mois de septembre 2017.
1.2.3.
Présentation et gestion des crédits budgétaires des dépenses d’investissement
1.2.3.1.
Un importa
nt stock d’anciennes autorisations de programme rendant peu réaliste la
planification de nouveaux équipements
(14).
Comme la réglementation en offre la possibilité
7
, le département de la Vienne gère une partie des
investissements dans le cadre de la procédure des autorisations de programme / crédits de paiement
(A.P. /C.P.), ouvertes et révisées après le vote du conseil départemental
8
. Les autorisations de programmes
(A.P.) sont rattachées à des programmes. Un tableau des A.P est annexé au compte administratif.
(15).
L
a présentation de l’état des A.P. annexé au compte administratif ne permet pas de s’assurer que chaque A.P.
regroupe les dépenses par nature la composant (exemples : comptes
« 2031
–
frais d’études »
,
« 2315
–
installations en cours »
). Si, comme le rappel
le le Département, l’instruction budgétaire et comptable ne l’impose
pas expressément, cela correspondrait davantage à la logique des programmes, d’autant que, dans les faits,
plusieurs A.P. comportent des comptes à racine 204, 21 et/ou 23, comme celles des routes ou celle relative au
schéma directeur territorial d’aménagement numérique.
E
n l’absence de règlement budgétaire et financier,
la
durée de vie des A.P.
n’est pas encadrée. Sans être irrégulière, cette carence soulève un problème de gestion,
d’autan
t que
les taux d’avancement
ne sont pas mentionnés. Demeurée sans suite réglementaire, une
préconisation du conseil d'orientation des finances publiques de juin 2006
9
a été reprise par le comité national
de fiabilité des comptes locaux :
« inclure le suivi des taux de réalisation dans le règlement budgétaire et
financier »
10
.
La collectivité a fait savoir que le projet de règlement budgétaire et financier qui devait être soumis
au vote de l’assemblée départementale au cours de sa session de septembre 2017
prévoirait des durées de vie
selon des catégories d’A.P.
4
Marché du 9 mai 2014 notifié le 28 mai 2014.
5
Ordonnance n°2014-697 du 26 juin 2014 portant obligation de dématérialisation des factures à destination du service public pour
les collectivités publiques, établissements publics locaux d’enseignement.
6
Article L. 3312-4 du C.G.C.T.
7
Article L. 3312-4 du C.G.C.T.
8
Article R. 3312-3 du C.G.C.T.
9
Q.E 11054,
J.O. Assemblée nationale
du 2 septembre 2008, p. 7532, M. JACQUAT Denis.
10
Guide pour la rédaction d’un règlement budgétaire et financier pour les collectivités territoriales et leurs groupements
.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
16
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(16).
Le département de la Vienne utilise également la procédure facultative
11
des
«
autorisations d’engagement
»
et
des crédits de paiement en fonctionnement. Au 31 décembre 2015, le stock s’élevait à 12,9
M€ et 1 M€ de
crédits avaient été mandatés au cours de cet exercice. Plus de la moitié du stock est constituée d’une A.P.
ouverte en 2013 pour la gestion de crédits du fonds social européen, presque 7 M€, et 346 K€ de C.P. mandatés
en 2015, destinés à fin
ancer des actions d’insertion. De nombreuses A.P. relèvent de l’aide sociale
(modernisation des services d’aide à domicile, mesures d’accompagnement social).
(17).
Au 31 décembre 2015, le stock d’A.P. s’élevait à 448,8 M€, dont 106,9 M€
affectées, contre 369 M€
au
31
décembre 2012 et 307,8 M€ au 31 décembre 2010. Au regard des crédits de paiement mandatés en 2015,
à savoir 34,8 M€, le stock d’A.P. serait apuré en 3 ans en
viron, ce qui renforce la néc
essité d’en améliorer le
suivi.
(18).
Selon la même logique, les A.P.
ne nécessitant plus d’inscription budgétaire à compter du 1
er
janvier 2017 ont
été exclues de l’état joint au rapport d’orientations budgétaires pour 2017, document à visée prospective destiné
à retracer uniquement les besoins des exercices à venir. De fait, il est impossible de faire des comparaisons
avec l’état des A.P. du compte administratif de 2015. Le suivi des A.P. à l’aide de ces seuls documents en est
rendu compliqué.
(19).
Au cours de sa session du 23 juin 2017, le conseil départemental de la Vienne a voté la clôture de diverses A.P.
représentant globalement 29 M€ de crédits restant à financer.
(20).
Des anomalies concernant la présentation de certaines A.P. dans des domaines spécifiques sont restituées
dans le cadre de l’étude des thèmes auxquels elles se r
apportent (exemple au point 5.5.3.4, subventions
d’équipement pour des constructions d’établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes)
.
(21).
En 2015, deux A.P.,
de 2,7 M€
chacune, ont été créées, sans donner lieu à une affectation, ni a fortiori à une
ouverture de crédits de paiement
: l’
une pour une
subvention d’équi
pement à la société d'économie mixte locale
patrimoniale de la Vienne en vue de la construction d’un
« Historial »
, équipement culturel, à Monts-sur-
Guesnes, l’autre pour soutenir financièrement la réalisation d’une piscine à Loudun.
Le département de la
Vienne explique ces deux situations par la multiplicité des organismes dispensateurs (fonds européens, Etat,
Région, Département) et les délais de finalisation des montages financiers. Les échéanciers de subventions et
crédits de paiement ont été arrêtés à la fin de 2016.
1.2.3.2.
Evolution de la part des dépenses d’équipement gérées en A.P./C.P.
(22).
De 2010 à 2015, les dépenses gérées en A.P. ont représenté en moyenne 57,3 % des crédits des groupes
fonctionnels 90 et 91 (équipements départementaux et non départementaux). En termes de réalisations, la part
des dépenses gérées en A.P./C.P. est inférieure, 54,3 % en moyenne, avec un pic à 64,2 % en 2014.
Les
dépenses d’équipements départementaux (group
e 90) gérées en A.P./C.P. sont principalement dédiées
aux travaux de construction et réhabilitations de collèges (13,4 M€ au chapitre 902) et aux réseaux et
infrastructures (chapitre 906
: 8,3 M€).
Elles se sont élevées en moyenne à 1
4,4 M€, avec un maximu
m de
22,6
M€ en 2014
liés
à la fin de la reconstruction du collège Rabelais à Poitiers, et 13,1 M€ en 2015.
(23).
Avec 11,1 M€ au chapitre 916 en 2014, les réseaux et infrastructures représentent près de la moitié des
dépenses d’équipements non départementaux
gérées en A.P./C.P. (groupe 91
: 23,6 M€ en 2014).
Cette
prépondérance s’explique par l’exécution du chantier de la ligne à grande vitesse sur Europe Atlantique
(L.G.V.-S.E.A.), avec des
« débranchements-rebranchements »
vers la gare de Poitiers, au nord de Poitiers au
niveau de la Folie à Migné-Auxances et, au sud, à Fontaine le Comte. Les autres dépenses du groupe 91
concernent des subventions d’équipements dans le domaine de l’aménagement
-
environnement (6,1 M€ au
chapitre 917), en faveur de constructions
ou réhabilitations d’établissements sociaux et médico
-
sociaux (1,4 M€
au chapitre
« 915
–
action sociale hors R.M.I, R.S.A. APA »
) et pour des équipements culturels, sportifs ou de
loisirs (1,8 M€ au chapitre 913)
.
11
Prévue à l’article L. 3312
-4 II du C.G.C.T.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
17
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150
1.2.3.3.
Les durées de vie des A.P. sont très variables et ne sont pas encadrées.
(24).
En l’absence de règles, des opérations d’une durée de 3 ans côtoient des A.P. plus longues. Ainsi, n’est
-il pas
rare que la durée de vie d’une A.P. dépasse
5 ans
. A titre d’exemple, plusieurs
A.P. clôturées par délibérations
du 26 septembre 2014 et du 26 juin 2015 (D.M. 1 de 2015)
avaient entre 7 et 14 ans d’âge.
(25).
La clôture de certaines A.P. a été différée pour des raisons indépendantes de la volonté de la collectivité comme
par exemple deux A.P. relatives à des aménagements fonciers agricoles et forestiers, n°2003-1 et n°2003-4,
dans les secteurs respectivement de Saint-Jean de Sauves et Châtellerault,
et l’A.P. n°2007/1 de la
rocade de
Châtellerault au niveau de la route départementale 749 correspondant à des opérations ini
tiées par l’Etat, avant
le transfert de compétence au département, ou encore une A.P. n°2000-2 concernant la déviation de Pressac
pour laquelle les acquisitions foncières ont duré 7 ans au total. Pour cette dernière A.P., les travaux étaient
achevés en 2011, mais la clôture du dossier était conditionnée par l
e versement d’une
« soulte »
à la commune
de Pressac, intervenue en septembre 2013. Ces éléments
auraient mérité d’être expliqués à l’assemblée
délibérante dans le cadre du suivi des A.P. et non, à l’occasion d’une délibération ponctuelle.
1.2.3.4.
Taux de réalisation des investissements du budget principal
(26).
De 2010 à 2015, toutes dépenses d’équipement confondues (c'est
-à-dire en et hors A.P./C.P.), le rapport entre
les crédits ouverts et les réalisations évolue de façon irrégulière entre 46,6 % (2012) et 75,4 % en 2014, avec
une moyenne annuelle de 63,3 %.
(27).
Hormis en 2014, les taux de réalisation annuels ne dépassent jamais 67 %, ce qui interroge sur le calibrage des
crédits et la fiabilité de la prévision. En 2015, il se situe à 61,2 %. Le faible taux de 2012 est imputable à un taux
de 49,1 % pour les dépenses gérées en A.P./C.P., lesquelles représentaient cette année-là 62,9 % des crédits
ouverts (groupes 90 et 91 confondus). En effet, le plan
« collèges »
qui avait été voté en 2010 a connu une mise
en œuvre tardive
, ce qui traduit une adoption précipitée. Les travaux proprement dits ont été engagés avec un
décalage, après les études et diagnostics. En fin de période, 2014-
2015, l’achèvement des principaux chanti
ers
entraîne une augmentation sensible du taux de réalisation (4 collèges réhabilités ou reconstruits : Jaunay-
Marigny, Latilllé, F. Rabelais à Poitiers, Neuville-de-Poitou). Au début de la mandature actuelle, un nouveau
plan
« collèges »
de 100 M€ a été l
ancé pour 10 ans, comprenant notamment le collège Henri IV à Poitiers.
Contrairement au précédent, les études sont déjà effectuées, ce qui devrait éviter les retards.
(28).
Les A.P. relatives aux équipements non départementaux (groupe 91) peuvent connaître des décalages pour
des raisons indépendantes de la volonté du Département, comme pour la réalisation de la L.G.V. S.E.A. Une
A.P. créé
e en 2008 pour la création du franchissement de la route départementale n°10 à l’entrée nord de
Poitiers au niveau de la Folie à Migné-
Auxances a été annulée en 2014 à hauteur de 7,9 M€. La mise en service
de la dernière bretelle devait intervenir en septembre 2015.
(29).
Les investissements hors A.P./C.P. peuvent donner lieu à des reports sur l’exercice suivant car l’engagement
de l'a
nnée ne fait pas obligatoirement l’objet d’une dépense au cours de celle
-ci. Le taux de réalisation des
dépenses d'équipement hors A.P./C.P. est inférieur de 6 à 28 % selon les années.
(30).
Conclusion sur la présentation et la gestion des crédits budgétaires de
s dépenses d’investissement
Le département de la Vienne gère les autorisations de programme et crédits de paiement (AP/CP)
conformément au cadre réglementaire. Mais, en l'absence de règlement budgétaire, lequel devait être adopté
par le conseil départemental au plus tard lors de sa session de septembre 2017,
les taux de réalisation des
A.P./C.P
. connaissent d’importantes variations d’un exercice à l’autre, au gré des recalibrages d’opérations.
Une
information sur
les taux d’avancement
en annexe au compte administratif et la rédaction d'un règlement
budgétaire et financier décrivant les modalités de gestion des A.P./C.P. contribueraient à un pilotage plus
efficace.
S
i le dispositif mis en œuvre vise à contribuer à un suivi efficace des investissements,
en réduisant le niveau
des restes à réaliser, la masse des opérations régies dans ce cadre demeure limitée, avec une moyenne de
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2017 ▪
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57,3 % des crédits des groupes fonctionnels 90 et 91 (équipements départementaux et non départementaux)
sur la période 2010-2015, et une moyenne de 54,3 % des réalisations.
Conçues en vue d’une gestion pluriannuelle et afin de donner une image prospective du budget, les A.P. ne
peuvent être utilisées comme un outil de communication. Or, selon l
’état annexé au compte administratif 2015
,
plusieurs A.P. représentant globalement environ 23,5 M€ n’ont fait l’objet d’aucune affectation, ni,
a fortiori
,
d’ouverture de C.P. Si certaines sont anciennes, cette pratique n’est pas abandonnée comme l’illustre
l’ouverture en 2015 d’une A.P. de 2,7 M€
relative à une subvention en faveur d’un équipement culturel à Monts
-
sur-
Guesnes, l’Historial, et pour laquelle un échéancier de C.P. a été formalisé seulement au rapport
d’orientations budgétaires pour 2017. L’intention annoncée dans le ROB 2017 de respe
cter la programmation
pluriannuelle des investissements de 350 M€ devrait amener la collectivité à revoir son mode de gestion.
Ainsi,
en avril 2016, une projection d’investissements pour 2017 a été élaborée, reposant sur une
programmation
pluriannuelle des investissements (P.P.I.) adoptée en janvier 2016. Mais, en réalité, la P.P.I. est conçue après
les A.P.-
C.P. Cette démarche inversée n’est pas rationnelle. Une P.P.I. fournit une estimation des dépenses
envisagées sur quelques années, qui va servir à l’élaboration d’A.P. Autant la P.P.I. peut être large, autant les
A.P. doivent être définies de façon fine.
Les tableaux annexés aux comptes administratifs pâtissent de l'absence de mention des taux d'avancement
des A.P. Même si cette inscription ne répond pas à une obligation légale ou réglementaire, elle participerait à
une bonne information, dans l'esprit des recommandations du comité national de fiabilité des comptes locaux.
Depuis 2013, le département de la Vienne travaille sur un plan pluriannuel d’inves
tissement glissant. Sa mise
en œuvre n’a pas été évidente. Le Département en convient, l’expliquant par la coexistence, durant une période
transitoire qui devrait s’achever en 2018, de l’ancien programme d’aide au développement des communes
(P.A.D.C.) et du nouveau dispositif ACTIV de soutien au développement local.
Au 31 décembre 2015, le stock d’A.P. s’élevait à 448,8 M€ (selon le compte administratif). Le ROB 2017 fait
état d’un stock d’A.P. nécessitant des ouvertures de C.P. de 382,2 M€. Ces deux sold
es ne sont pas
comparables et il est impossible d’en déduire que des A.P. ont été clôturées. En tout état de cause, aucune
délibération n’a été prise en ce sens en 2016 pour un montant significatif.
La chambre recommande donc à la collectivité de maîtriser
le stock d’autorisations de programme et
d’en formaliser les modalités de gestion dans un règlement budgétaire et financier,
pour contribuer à
l’harmonisation des pratiques des services et faciliter la priorisation des dossiers
.
1.3.
P
ROVISIONS ET RECOUVREMENTS DES INDUS D
’
ALLOCATIONS DU REVENU DE SOLIDARITE
ACTIVE
(31).
Hormis la constitution de provisions facultatives, essentiellement une provision pour litige et contentieux (compte
1511) de 235 K€ en 2015 dans l’attente de la réponse de l’administration des finan
ces publiques à un courrier
demandant la récupération de T.V.A. ayant grevé les recettes de l’activité de transports pour les exercices 2010
à 2013 (cf. supra point 2.6.6.5 relatif aux conditions de création du budget annexe
« transports »
), l’enjeu de la
politique de provisionnement s’apprécie au niveau des indus d’allocations individuelles de solidarité. Ceux
-ci
correspondent à des versements à tort de prestations suite à une déclaration tardive ou un défaut de déclaration,
une déclaration erronée, ou une erreur de l
’organisme payeur
.
(32).
Les indus au titre de l’allocation personnalisée d’autonomie et de la prestation
compensatoire du handicap ne
sont pas étudiés car ils représentent des montants limités, respectivement 8 K€ et 2 K€ environ au
31 décembre
2015, soldes à peu près inchangés sur la période en examen. Sont examinées successivement la politique de
provisionnement, les modalités de recouvrement et les admissions en non-valeurs.
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1.3.1.
Absence de provisions pour dépréciation de comptes de tiers et de provisions pour indus
d’allocations de revenu de solidarité active
1.3.1.1.
Une augmentation des indus de revenu de solidarité active
(33).
Le compte
« 496 - dépréciation des comptes de tiers »
n’est jamais mouvementé alors que diverses créances
figurent à l’ac
tif du bilan du Département, par exemple aux comptes
« 4111
–
redevables
–
amiable »
(à peu
près 383 K€ au 31 décembre 2012, 23 K€ au 31 décembre 2013, 2,2 M€ au 31 décembre 2014 et 2 M€ à la
clôture de l’exercice 2015, au compte de gestion du budget principal) et aux comptes 46731 de débiteurs d’indus
du revenu minimum d’insertion (R.M.I.) et du revenu de solidarité active (R.S.A.).
(34).
Les indus de R.M.I. et de R.S.A. ont vu leur montant global passer de 650 K
€ au 31 décembre 2012 à 1 267,7
K€
au 31 décembre 2015. La masse des indus du R.M.I. se résorbe en raison du remplacement de cette allocation
par le R.S.A, tandis que l
es créances d’indus du R.S.A.
progressent.
(35).
Par rapport au R.M.I., les modalités de récupération des indus du R.S.A. ont été améliorées en raison de la
possibilité de les i
mputer sur d’autres allocations
12
. En 2012, le montant des indus transférés à la collectivité
représentait 0,3 % du montant des allocations versées. En-
dessous d’un seuil légal de 77 €
13
, aucune démarche
de recouvrement ne pe
ut être engagée par la CAF. La liste des indus mentionne le nom de l’allocataire, l’objet
de la prestation, le montant initial de l’indu, le solde à recouvrer, ainsi que son motif
.
(36).
La masse des titres émis aux comptes
« 75342
–
R.S.A. allocations forfaitaires »
et
« 75343
–
R.S.A. allocations
forfaitaires majorées »
du chapitre fonctionnel 935-6
–
R.S.A. en vue du recouvrement des indus du R.S.A. est
passée de 250,2 K€ en 2012 à 482,6 K€ en 2015. Les exercices 2010 et 2011 ne sont pas significatifs car ils
englobent les indus du R.M.I., qui représentaient des montants plus importants (respectivement 600,2 K
€ et
783,1 K€). Compte tenu de remises de dettes accordées de 10,3 K€ en 2015 (en baisse continue, en 2010 il
s’élevait à 32 K€), le montant restant à recouvrer s’établissait à 472,1 K€ au 31 décembre 2015.
(37).
De 2012 à 2015, malgré les dispositions de la loi du 1
er
décembre 2008 pour limiter les indus transférés par les
organismes payeurs au Département, les montants restant à recouvrer (R.S.A. et R.M.I.) ont progressé de 95 %.
Fin 2015, cela représente 2 % du montant global de
l’allocation versée (R.S.A. soc
le et majoré confondus)
contre 1,2 % en 2012, celui-
ci étant en hausse de 19 % entre 2012 et 2015 (de 54,1 M€ à 64,4 M€).
(38).
L’ordonnateur
fait parvenir au c
omptable une copie de la correspondance que la caisse d’allocations familiales
adresse à chaque débiteur par laquelle elle indique le montant restant dû. Ce mode de transmission au coup
par coup ne procure pas le même niveau d’efficacité et de sécurité que
la communication
au comptable
d’un
le
fichier des créances transférées produit par la caisse d’allocations familiales
, compte tenu des risques
d’omission
s
ou d’erreur
s de saisie pouvant en résulter. La transmission de ce document faciliterait son travail
de recouvrement. Le comptable entré en fonctions le 1
er
juillet 2015 a mis en œuvre un protocole automatisé
pour le recouvrement des indus d’aide sociale. Un avis de paiement est émis au moment de la prise en charge
du titre de recettes, adressé par l’ordonnateur au comptable. En l’absence de réaction, au bout de 30 jours, une
relance est émise. Puis, au bout de 90 jours, si le débiteur ne s’est manifesté, le comptable ouvre une phase
comminatoire. Cette trame va être affinée pour les indus du R.S.A.
12
Cf.
infra
chapitre « aide sociale »
, paragraphe relatif à l’insertion, relations avec les organismes payeurs.
13
Articles L. 262-46 et R. 262-92 du C.A.S.F.
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Tableau 1
: Solde au 31 décembre des comptes de débiteurs d’indus de R.M.I. et R.S.A.
E
n K€
Compte
2012
2013
2014
2015
467311
–
débiteurs indus R.M.I. amiable
60,8
48,5
43,1
31,0
467316
–
débiteurs indus R.M.I
contentieux
457,5
354,1
281,8
199,9
467341
–
débiteurs indus R.S.A. amiable
101,0
133,3
296,5
574,8
467346 - débiteurs indus R.S.A
–
contentieux
211,2
323,7
389,1
462,0
Total indus R.M.I. et RS.A. (A)
650,5
879,6
1 010,5
1 267,7
Total allocations versées (R.S.A.) (B) *
54 106,4
57 207,1
60 627,6
64 407,6
Total indus/total allocations versées (B)
1,53 %
1,50 %
1,67 %
1,97 %
Source : comptes de gestion
(*) Somme des soldes des comptes
« 65171
–
R.S.A. allocation forfaitaire », « 65172
–
R.S.A. allocation forfaitaire majorée »
. Depuis
2012, aucun versement au titre du R.M.I. n’est intervenu.
1.3.1.2.
Une absence de provisionnement à relier à un manque de suivi des créances
présentant un risque d’irrécouvrabilité
(39).
Le département de la Vienne ne constitue aucun provisionnement au titre des créances compromises,
notamment celles relatives aux indus d’allocations individuelles de solidarité telles que le R.S.A., alors que la
législation l’impose
14
. L’ordonnateur et le comptable ne déterminent pas un montant de créances i
rrécouvrables
pour lequel une provision pourrait être ajustée chaque année. Au-delà des provisions à constituer
impérativement pour les indus dont le recouvrement est compromis, c'est-à-dire ceux figurant au compte
« 467316
–
contentieux »
, il serait de bo
nne gestion d’arrêter un niveau annuel de provisionnement en fonction
du taux de recouvrement réel constaté par le Département. Inconnu à ce jour, ce taux devrait être appliqué au
montant global des titres de recettes émis au cours de l’exercice considéré pour récupérer l’indu.
Si, pour le
Département, cela reviendrait à anticiper les admissions en non-valeur qui sont constatées régularièrement,
générant des écritures supplémentaires, il n’en demeure pas moins que cette pratique répondrait au principe de
prudence.
1.3.2.
Recouvrement et admissions en non-valeurs
(40).
Au cours de la période sous revue, le premier arrêté du président du conseil départemental autorisant,
conformément à la réglementation
15
, le payeur départemental à engager des poursuites, en fonction de seuils
et toutes catégories de créances,
a été pris en 2014, dans l’année suivant le jugement ayant mis en débet le
payeur pour des sommes non recouvrées dans les délais.
(41).
Le montant des admissions en non-valeurs décidées chaque année par le conseil départemental oscille entre
71 K€ (2013) et 99,9 K€ (2014). Depuis 2012, il concerne majoritairement des créances d’indus afférentes au
revenu de solidarité active. En 2010 et 2011, il comprenait pour une bonne part des indus du revenu minimum
d’insertion et du revenu minimum d’activité, mais dans une moindre proportion que pour le R.S.A.
Les premières
admissions en non-
valeur au titre des indus du R.S.A. ont été prononcées en 2011, pour un total de 0,2 K€, soit
deux ans après la généralisation du dispositif. Mais 2012 est le premier exercice au cours duquel une masse
significative d’A.N.V. d’indus de R.S.A. ont été arrêtées, à savoir 86,5 K€.
(42).
Ce montant important, qui a été dépassé de peu une seule fois en 2014, peut s’expliquer par un délai
incompressible
de traitement des premiers dossiers de recouvrement d’indus de cette allocation, qui avaient été
ouverts à partir du 2
nd
semestre 2009.
Il est également imputable au délai d’émission du titre de recettes par
14
Articles L. 2321-2 du C.G.C.T., 29°, et R. 2312-2 du C.G.C.T., dispositions applicables aux départements.
15
Articles R 3342-8-1, D.3342-11 et R 1617-24 du C.G.C.T.
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rapport à la période de référence, comme l’atteste l’état des restes à recouvrer au 31 juillet 2016 communiqué
par le comptable.
Tableau 2 : Admissions en non-valeurs
E
n K€
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Pertes sur créances irrécouvrables du R.M.I. (chapitre
935-4, 71 allocations R.M.I., c/654)
43,2
36,7
0
0
0
0
Pertes sur créances irrécouvrables du revenu
minimum d’activité (chapitre 935
-4, 72 allocations
R.M.A., c/654)
8,3
6,4
0
0
0
0
Créances admises en non-valeur du R.S.A. (chapitre
935-67, c/6541)
0
0,2
86,5
62,7
87,2
82,9
Total des admissions en non-valeur (c/6541)
82,9
83,0
92,9
71,0
99,9
84,2
Créances éteintes de R.S.A. (chapitre 935-67, c/6542)
0
0
0
9,7
9,4
0
Source : comptes administratifs et de gestion.
Tableau 3: Remises de dettes accordées par le président du conseil dépa
rtemental aux débiteurs d’indus
E
n K€
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Chapitre 935-4, 71 allocations R.M.I., c/673
–
titres
annulés sur exercices antérieurs)
28,4
10,3
Chapitre 935-4, 72 allocations R.M.A., c/673)
4,3
0,5
Remises gracieuses, chapitre 935-61 - R.S.A. c/6577)
4,0
Chapitre 935-67, c/673
5,9
5,6
Chapitre 935-68, c/673
2,0
13,5
18,3
Source : comptes administratifs.
(43).
Conclusion sur les provisions et recouvrements
d’indus de revenu de solidarité active
L’inflexion de la politique d’admission en non
-
valeur de l’ordonnateur
, à laquelle le jugement rendu par la
chambre en juillet 2013 sur les comptes 2008 et 2009 n’est pas étranger
,
n’a pas encore produit tous ses effets
sur le niveau des restes à recouvrer.
Le travail de rationalisation entreprise par le comptable pour le recouvrement des créances d’indus d’allocations
individuelles de solidarité pourrait être facilité par une communication régulière de la part de la collectivité du
fichier des créances transférées que lui adresse la caisse d’allocations familiales
, ne se limitant pas à la
transmission au coup par coup des correspondances individuelles de celle-ci aux débiteurs, et d
’un
raccourcissement des délais d’émission des titres de recettes par rapport à la période de référence (compte non
tenu du temps de transmission des dossiers par la CAF).
La chambre recommande à la collectivité de calculer une provision
d’indus de revenu
de solidarité active
de la façon la plus économe et réaliste possible.
Le département de la Vienne indique qu’il s’y
conformera en fonction des moyens disponibles, compte tenu de la baisse de ses recettes et de la
hausse du niveau de ses dépenses.
En septembre, av
ant l’établissement de la DM, le
comptable complèterait le tableau statistique de suivi des RAR
en y ajoutant par exercice d’origine : cumul des prises en charges de titres, cumul des annulations/réductions
de ces titres, cumul des admissions en non-valeurs de ces titres, cumul des recouvrements effectifs. Cela
permettrait de disposer de taux
de recouvrement réalistes par exercice d’origine qui permettraient d’ajuster
globalement la provision. Pour la période de septembre à décembre, l’ordonnat
eur appliquerait le taux de
recouvrement réel
aux nouvelles émissions de titres d’indus
.
En outre, la chambre invite l’ordonnateur à émettre les titres de recettes des indus de revenu de
solidarité active avec une périodicité facilitant le recouvrement par le comptable.
Rapport d’observations
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1.4.
R
ELATIONS COMPTABLES ET FINANCIERES AVEC LES SATELLITES
1.4.1.
Suivi et respect des obligations légales en matière de transparence financière avec les
satellites
(44).
Le suivi des structures satellites est assuré par les directions opérationnelles, aidées par une contrôleuse de
gestion rattachée au directeur général des services, la mission du conseil juridique, relevant également de celui-
ci
, et la direction du budget et des finances. Le contrôle de gestion apprécie la qualité de satellite d’un organism
e
en fonction de 3 critères
: participation départementale au capital supérieure à 100 K€
et/ou
membre de l’organe
délibérant (syndicats mixtes, groupements d’intérêt)
, voire présidence de celui-ci ; versement de subventions
d’un montant annu
el supérieur o
u égal à 80 K€
;
garanties d’emprunts.
(45).
Si la liste exhaustive des documents en possession du département de la Vienne est jointe en annexe au compte
administratif, les documents budgétaires ne sont pas accompagnés des comptes certifiés du dernier exercice
connu des organismes dans lesquels la collectivité détient une part du capital, ou auxquels elle a garanti un
emprunt, ou versé une subvention supérieure à 75 k€ ou représentant plus de 50 % de leurs produits.
Le
département de la Vienne justifie cette carence
, contraire à l’obligation légale
16
, par une réponse ministérielle à
une question d’une députée
17
, évoquant les réflexions menées en 2005 au sein du comité des finances locales
visant à permettre aux certaines collectivités territoriales de se limiter à tenir à disposition du public les annexes
budgétaires dans leurs locaux. Mais
l’obligation, applicable aux collectivités de toute taille, de transmission au
préfet et au comptable
desdites annexes s’impose toujours
. En outre, contrairement à la réglementation
18
, et
même si,
depuis 2015, les rapports des délégataires des services publics font l’objet d’un rapport auprès de
l’assemblée délibérante lors de la réunion au cours de laquelle est examiné le compte administratif, ceux
-ci ne
sont pas annexés aux comptes administratifs
19
.
(46).
Avant l’ouverture de l’instruction, contrairement à l’obligation légale
20
,
l’assemblée
départementale
n’avait
jamais été destinataire du rapport établi par ses représentants aux conseils d'administration des sociétés
d'économie mixte dont le département est actionnaire. Au cours de sa séance du 3 décembre 2015, la
commission permanente, dont l’effectif correspond exactement à celui de l'assemblée départementale plénière,
s’était vu
e présenter un rapport sur le financement du projet
« Center parcs »
auquel la SAEML du Bois de la
Mothe Chandeniers a contribué. Mais il ne s’agissait pas à proprement parler d’un rapport des conseillers
départementaux siégeant au sein du conseil d'administration de la SAEML, car il retraçait les flux du point de
vue du Département et des autres financeurs. Dans sa séance du 29 septembre 2016, le conseil départemental
a examiné les rapports présentés par ses représentants au sein de la SEML Patrimoniale de la Vienne et de la
S.A.E.M.L. du palais des congrès.
(47).
Suite à une recommandation formulée par la chambre en 2012, les concours en nature, tels que la mise à
disposition de personnels à titre non onéreux, sont mentionnés dans les annexes aux comptes, avec une
estimation de leur valorisation.
(48).
En conclusion sur le suivi et le respect des obligations légales en matière de transparence financière
A l’exception des indications relatives à la valorisation des concours en nature, qui ont été présentées au compte
administratif, suite à une observation précédente de la chambre, les obligations légales en matière de
transparence financière dans les relations avec les organismes satellites ne sont pas respectées. Les réponses
analysées au sein du point 1.4.1 n’infirment pas ce constat.
Cela est d’autant plus paradoxal que
des moyens
16
Article L. 3313-1-1 du C.G.C.T.
17
Réponse à question écrite n°61534,
Journal Officiel Assemblée nationale
du 31 mai 2005, page 5664.
18
Article R. 1411-8 du C.G.C.T.
19
Ces pièces ont été obtenues en cours d’instruction.
20
Article L. 1524-5 du C.G.C.T, 14
ème
alinéa.
Rapport d’observations
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conséquents sont mis
en œuvre pour unifier le suivi des satellites ou,
a minima
, accompagner les directions
opérationnelles dans l’instruction des dossiers de subventions.
S'agissant de la reddition de rapports annuels à
l’assemblée délibérante, établis
par les conseillers représentant
la collectivité dans les conseils d'administration des SEML dont le département de la Vienne est actionnaire, la
collectivité s’est acquittée pour la première fois de l’obligation légale pendant l’instruction.
La chambre recommande à la collectivité
de produire, en annexe à l’exemplaire des documents
budgétaires adressés au comptable public, conformément aux dispositions législatives et
réglementaires précitées, les comptes certifiés conformes du dernier exercice connu des organismes
dans lesquels le département de la Vienne détient une part du capital, ou auxquels il a garanti un
emprunt, ou en faveur desquels il a versé une subvention supérieure à 75 K
€ ou représentant plus de
50 % de leurs
produits, d’une part, et les rapports des délégataires de service public, d’autre part.
1.4.2.
Syndicats mixtes et ententes
(49).
L’imputation comptable des participations aux syndicats mixtes et ententes, dont le Département est membre,
dépend du mode de financement,
« 656
–
participations »
pour une contribution statutaire, ou bien
« 65737
–
subventions de fonctionnement aux organismes publics »
pour une subvention. Dans ce dernier cas, une
convention annuelle est passée avec le syndicat mixte, après autorisation de l’assemblée départementale.
(50).
Pour certains syndicats mixtes, la subvention de fonctionnement peut être répartie entre deux chapitres
fonctionnels, à l’instar du syndicat mixte du pays montmorillonnais et du syndicat mixte
« Vienne services »
(cf.
infra). Ce dernier bénéficie d’une subvention de fonctionnement (280 K€ en 2015, 164,9 K€ en 2016
21
), au
c/65737,
et d’une seconde dédiée à la
maintenance des équipements informatiques des écoles
22
(75 K€
en
2015, 37 K€ en 2016
), et imputée au c/6568
, ce qui n’est pas logique s’agissant de subventions et non de
contributions statutaires. Le c/65737devrait être également mouvementé, comme pour la subvention de
fonctionnement.
(51).
Le nombre de syndicats mixtes auxquels le département de la Vienne adhère diminue. Toutefois,
Depuis 2013,
les montants globaux des contributions du c/6561 ont augmenté en raison de versements supplémentaires en
faveur du syndi
cat mixte de l’école supérieure de commerce de Poitiers
: 185,6
K€ en 2013,
612
K€ en 2014.
Les autres montants imputés au c/6561 bénéficient au
syndicat mixte de l'aéroport de Poitiers Biard (0,7 M€
depuis 2013) et au syndicat mixte du laboratoire d’analy
ses Sèvre Atlantique (LASAT), constitué en 2009 par
les départements des Deux-Sèvres et de la Charente-Maritime et auquel le département de la Vienne adhère
depuis le 1
er
avril 2014 (
contribution annuelle de 238 K€
,
contre 150 K€ auparavant
,
lorsqu’il étai
t lié à ce
syndicat mixte par une convention). E
n 2014, le syndicat mixte de l’école supérieure de commerce de Poitiers
mobilisait la moitié des contributions du c/6561.
(52).
Entre 2013 et 2014, le niveau général des imputations au c/6568
a augmenté de 8 M€ environ en raison de la
contribution au budget annexe
« transports »
érigé à compter du 1
er
janvier 2014 (le chapitre fonctionnel de
rattachement est celui des transports, 938, au budget principal).
1.4.3.
Relations avec le syndicat départemen
tal d’incendie et de secours de la Vienne
(53).
Au cours de la période examinée, la contribution départementale au budget de fonctionnement du service
départemental d’incendie et de secours de la Vienne (SDIS 86) a connu deux aug
mentations significatives :
6,4 %
entre 2011 et 2012, suite à la mise en œuvre du décret relatif au volontariat, et 3,1 % en 2013 du fait de
la revalorisation, en mai 2013, des emplois et des grades des sapeurs-pompiers, applicable à toutes les
21
Commission permanente du 28 janvier 2016.
22
Commission permanente du 30 janvier 2015.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
24
/
150
fonctions publiques. L’impact de cette mesur
e a été amplifié par la proportion des frais de personnel dans
le budget de fonctionnement du SDIS (75 %).
(54).
Au cours des exercices suivants, la contribution départementale a crû de façon plus modérée, soit 1,8 % en
moyenne annuelle. De 9,5 M€ environ en 2010, elle est passée à 9,8 M€ en 2011, 10,4 M€ en 2012, 10,7 M€
en 2013, 10,9 M€ en 2014, 11,1 M€ en 2015 et, selon le budget primitif, 11,6 M€ en 2016. En 2014, la mise en
œuvre de nouvelles règles pour le temps de travail abaissant de 2
600 à 2 256 heures le seuil de présence pour
les personnels logés et à 2 340 pour les non logés
23
n’a pas entraîné une hausse plus marquée de la contribution.
L’excédent cumulé de fonctionnement d
u SDIS a permis de contenir la progression de la contribution
départementale : de
1,8 M€ en 2013, il a été ramené à 1,55 M€ en 2014.
(55).
De 2010 à 2016, elle a crû de 22,2 % contre 9,6 % pour les communes et les établissements publics de
coopération intercommunale car la législation limite la progression de leur participation à l’inflation
24
. L’écart
entre l’évolution de la contribution des financeurs communaux
et intercommunaux, et celle de la contribution
départementale,
résulte d’une hausse des charges du SDIS de 23,
9 % entre 2010 et 2016 (de 22,3
M€ à
27,6 M€), qui a été plus rapide que
l’inflation.
(56).
En 2016, la contribution départementale représente en moyenne 42 % des produits de fonctionnement du SDIS
de la Vienne (résultat reporté compris), en hausse par rapport à 2010 (38,8 %), contre la moitié environ pour
l’
ensemble des SDIS du groupe de 3
ème
catégorie auquel celui-ci appartient, selon le classement en 5 catégories
établi par le ministère de l’Intérieur.
A compter du 1
er
janvier 2017, le SDIS 86 figure en catégorie B sur un
classement en 3 catégories
25
. Cependant, chaque année, le résultat de fonctionnement reporté du SDIS est
nettement supérieur à 1 M€ (avec une pointe à 2,1 M€ en 2011). A partir de 2014, il diminue, passant en
-deçà
de 1 M€ en 2016.
Le département de la Vienne justifie cette situation par la prise en charge des vacations des
sapeurs-pompiers volontaires, ainsi que la nécessité de financer le renouvellement des fournitures pour les
interventions et l’entretien du matériel. Pour la chambre, tous ces éléments auraient pu valablement être
précisés dans la convention pluri
annuelle de financement, ce qui n’est pas incompatible avec les aléas des
interventions, ou bien, à défaut de quantification, Le montant de la contribution départementale aurait pu être
ajusté en conséquence.
(57).
L’absence de convention pluriannuelle de financement, pourtant prévue par les textes, n’est pas étrangère à la
pérennisation d’un niveau de contribution élevé eu égard au résultat de fonc
tionnement reporté du SDIS. Le
département de la Vienne impute l’importance de cette contribution aux effets c
onjugués du plafonnement du
contingent communal et à une évolution des dépenses des activités opérationnelles du SDIS. Pour autant cela
n’a pas empêché le SDIS de dégager un résultat cumulé substantiel.
Une délibération du conseil
d'administration du SDIS du 29 novembre 2005 avait autorisé son président à signer une convention
pluriannuelle avec le conseil général pour la période 2006-2008, mais celle-
ci n’a jamais été signée, sans motif
apparent
26
. Jusqu’en 2009, aucun autre projet de convention n’a été éta
bli depuis. Interrogé par écrit,
l’ordonnateur a confirmé l’absence de convention pendant toute la période. De fait, comme celui
-
ci a pu l’indiquer
dans une réponse écrite,
« la participation versée au SDIS par le Département est négociée chaque année »
.
Dans la continuité de ce dialogue annuel, une convention pluriannuelle de financement a été signée le 9 mars
2017 pour les exercices 2017 à 2019, sur le fondement d’une délibération du 10 février 2017.
(58).
A la clôture 2014, le compte
« 110
–
report à nouveau solde créditeur »
du SDIS présentait un solde de
1 567,6
K€
, contre 1
841,6 K€ un an plus tôt
, permettant
d’absorber les déficits
(
11 K€ en 2014
,
412,1 K€ en
2015)
27
.
23
En application du décret n°2013-1186 du 18 décembre 2013 relatif au temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels.
24
Article 118 de la loi de finances rectificatives pour 2008 fixant les contributions communales et intercommunales.
25
Arrêté ministériel du 21 janvier 2017 NOR : INTE1636753A (article R. 1424-1-1 du C.G.C.T.).
26
Source
: Rapport d’observations définitives, gestion du SDIS 85 pour les exercices 2004 à 2009, délibéré le 6 mai 2011.
27
Selon la synthèse du compte de gestion 2015 du SDIS 86.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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150
(59).
Au cours de la période examinée, aucune subvention d’équipement n’a été octroyée au SDIS 8
6, le chapitre
« 911
–
sécurité »
, article fonctionnel
« 2
–
incendie et secours »
n’étant
jamais mouvementé. Un projet, déjà
ancien, d’aide pour la constr
uction des casernes de Poitiers est resté inabouti.
Le rapport d’orientations
budgétaires 2012 du Département indiquait que ce projet demeurait
«
encore dans sa phase d’étude
»
. Aucun
crédit n’était alors prévu. Finalemen
t, pour la période 2016-2019, la programmation pluriannuelle des
investissements du Département comprend
une somme de 8 M€
pour la reconstruction sur place de la caserne
Saint-
Eloi qui deviendrait le point principal des services de Poitiers et la construction d’une nouvelle caserne,
plus petite, à l’ouest de Poitiers, sur le site de la Blaiserie. Selon la séance du conseil d'administration
du SDIS
du 19 octobre 2015, celle-ci devrait être mise en service en 2019. Selon les éléments fournis par le Département
en réponse aux observations provisoires, le SDIS vient d’acquérir le terrain de la Blaiserie auprès de l’Etat et a
finalisé le plan de financement de ces deux opérations (Saint-Eloi et La Blaiserie). Par ailleurs, la communauté
urbaine de Grand Poitiers a fait savoir que la ville de Poitiers devrait contribuer par le biais d’un fonds de
concours, financé par le produit de la cession du f
oncier d’un ensemble constitué de la caserne de Pont
-Achard,
d’un gymnase et d’une piscine
, dont celle-ci est propriétaire. Cette vente, qui avait été prévue par la ville de
Poitiers en 2015, sous réserve que le SDIS décide de désaffecter la caserne, nécessite une estimation préalable
du service des domaines, comme pour toute transaction immobilière réalisée par une collectivité territoriale, ce
qui ne permet pas d’envisager le versement d’une contribution municipale avant 2019.
La communauté urbaine
de Grand Poitiers précise
que la commune de Poitiers a également mis à disposition l’e
mprise foncière de la
caserne située dans le quartier de Beaulieu.
(60).
En conclusion sur les relations avec le SDIS 86
Jusqu’à la signature d’une convention pluriannuelle de
financement intervenue pour la première fois le 9 mars
2017, et suite aux observations provisoires de la chambre, la progression de la contribution au SDIS
n’était
pas
réellement encadrée. Malgré un effort de restriction en 2014, obtenu par une ponction su
r l’excédent cumulé de
fonctionnement du SDIS, elle poursuit sa progression sans véritable programmation. Cela est à relier à l’absence
de signature d’une convention pluriannuelle, alors que la loi l’a prévue depuis
plusieurs années
28
.
Avant la signature de la convention précitée du 9 mars 2017, le Département conduisait une gestion financière
au coup par coup, ce dont témoigne la mention au sein du
rapport d’orientations budgétaires
2017 de la
« prise
en compte des besoins de financement du SDIS à hauteur
d’une augmentation d’1 M€ de contribution
supplémentaire ».
En mat
ière d’investissements, un projet d’envergure est à signaler, à Poitiers.
Chaque année, le SDIS réalise des investissements financés par le virement de sa section de fonctionnement
vers la
section d'investissement, et non par des subventions d’équipement départementales (4
806,7 K€ en
2015). Ce choix délibéré du département de la Vienne de régler tous les financements en fonctionnement plutôt
que de lui octroyer, en tant que de besoin, des s
ubventions d’équipement au c/204 pour des projets précis
,
dénote une absence de programmation pluriannuelle des investissements.
Le niveau des financements inférieur à la moyenne de la strate à laquelle appartient le SDIS 86 est la
conséquence indirecte de
l’attentisme sur différents projets d’investissement, principalement celui de Poitiers.
En l’absence de décision clairement arrêtée, il n’est pas surprenant que les financeurs, dont le Département,
n’ai
ent pas souhaité augmenter leurs contributions, et
a fortiori
débloquer une subvention d’équipement.
La chambre a pris note de la signature de la convention pluriannuelle de financement précitée avec le
service départemental d’incendie et de secours
de la Vienne, con
formément à l’obligation légale.
28
Article L. 1424-35 du C.G.C.T.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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1.4.4.
Participations dans les sociétés d'économie mixte et loi NOTRe
(61).
Le département de la Vienne possède des parts dans 4 sociétés d'économie mixte locales (SEML) : une à titre
minoritaire (12,8 % du capital), la société d’équipement du Poitou (45,4 K€)
; trois à titre majoritaire, la société
du palais des congrès du Futuroscope (1,3 M€ d’actions), la société d'économie mixte Patrimoniale de la Vienne
(environ 21,1 M€ d’actions) et la société anonyme d'économie mixte locale du Bois de la Mothe
-Chandenier
(21,6 M€ d’actio
ns).
1.4.4.1.
La société d'équipement du Poitou
(62).
La
société d’équipement du Poitou (SEP)
est amenée à apporter un soutien technique aux territoires, domaine
d’intervent
ion du département de la Vienne.
(63).
Elle a
bénéficié d’une avance en comptes courants d’associés 270
K€ de la part de la collectivité.
Décidée en
lien avec les autres actionnaires, principalement les communes de Poitiers et Châtellerault, suite à une
procédure d’alerte déclenchée en 2015 par le commissaire aux comptes, l’avance à la SEP était contraire à
la
législation
29
. En effet, au 31 décembre 2014, les capitaux propres étaient inférieurs à la moitié du capital social,
seuil en-
dessous duquel une telle avance ne peut être accordée. A l’automne 2016, celle
-ci a été capitalisée
dans le cadre d’une augment
ation de capital destinée à absorber les déficits accumulés, après délibération
conforme du conseil départemental du 29 septembre 2016.
1.4.4.2.
La société d'économie mixte du palais des congrès du Futuroscope
(64).
Créée en novembre 1999, la SAEML du palais des congrès du Futuroscope a pour objet l'exploitation du palais
des congrès du Futuroscope ainsi que toutes les activités et services liés à cette exploitation (code 8230Z :
organisation de foires, salons professionnels et congrès). Le 21 février 2012, conformément au pacte
d’actionnaires conclu en 2011 avec la compagnie des Alpes pour le montage de l’exploitation du Futuroscope
(cf.
infra
1.6.4.5), le département de la Vienne a repris à la société du parc du Futuroscope les parts qu’elle y
détenait, pour une valeur
de 1,2 M€, devenant majoritaire (895 actions sur un total de 1
500). La participation
de la société du parc du Futuroscope a été ramenée à 300 actions. Avec un capital social désormais détenu à
85 % par des collectivités publiques, la société a été transformée en société d'économie mixte.
(65).
Par un bail administratif conclu le 31 janvier 2012, le département de la Vienne a mis à disposition de la SEML,
pour 25 ans, la parcelle d’assise du palais des congrès, des parkings partagés ainsi que les ouvrages
immobiliers et mobiliers affectés à celui-
ci, moyennant un loyer de 754 K€ H.T. par an, indexé selon l’indice des
loyers commerciaux.
(66).
Le déficit d’exploitation qui était limité à quelques dizaines de milliers d’€ jusqu’en 2013, s’élève à 329 K€ en
2014 et 299 K€ en 2015. Le chiffre d’affaires a baissé de 25 % entre 2013 et 2014, de 4 M€ à 2,9 M€, puis est
remonté à 3,3 M€ en 2015, soit un niveau équivalent à celui de 2010 (exercice au cours duquel le résultat
d’exploitation s’élevait à
-
16 K€). La détérioration des résultats s’explique par la concurrence du centre de
conférence de Poitiers (construit par la société d’équipement du Poitou
-
Charentes à l’instigation de la ville).
Compte tenu des mauvais résultats des exercices suivants, et afin de limiter le déficit
d’exploitation,
un 1
er
avenant du 30 juin 2015 a figé le loyer pendant 3 ans.
Selon le rapport d’information présenté le 29 septembre
2016 au conseil départemental, la modification de la structure de ce loyer devrait limiter l’éventuel déficit
d’exploitati
on pour 2016.
(67).
En 2014 comme en 2015, le résultat net a été négatif, à 284 K€ et 270 K€, ce qui s’est ressenti sur les capitaux
propres. Mais ceux-ci demeurent supérieurs à la moitié du capital social.
29
Article L. 1522-4 du C.G.C.T.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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(68).
Afin de permettre à la SEML de baisser le prix de ses p
restations, le conseil départemental s’est prononcé, lors
de sa séance du 4 décembre 2015, pour une modification, par avenant n°2, du calcul de la redevance
d’occupation. Celle
-
ci était fixée de façon forfaitaire à 754 K€. A compter du 1
er
janvier 2016, elle se décompose
en une part fixe de 600 K€ et une part variable si le chiffre d’affaires est supérieur à 3,5 M€ H.T., augmentant
de 12,5 K€ par fraction de chiffre d’affaires H.T. de 50 K€.
1.4.4.3.
La société d'économie mixte Patrimoniale de la Vienne, la société anonyme
d'économie mixte locale du Bois de la Mothe-Chandenier et la loi NOTRe
(69).
Selon la législation, confirmée par la jurisprudence du Conseil d’Etat, l'objet social d'une entreprise publique
locale doit être strictement limité au domaine de compétence de l'entité publique actionnaire, ce qui interdit
l’exercice d'activités autonomes.
En application de l'article 133-VII de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015
« NOTRe »
, u
n département actionnaire de sociétés d'économie mixte locales dont l’objet social relève d’une
compétence que la loi ne leur attribue plus, doit céder au plus tard au 31 décembre 2016, plus des deux tiers
des actions détenues dans celles-ci. Pour le département de la Vienne, le problème se pose pour les sociétés
d'économie mixte intervenant en
matière économique et d’immobilier d’entreprises
.
(70).
Le département de la Vienne réfute cette présentation au motif q
u’il n’est pas établi qu’
une collectivité territoriale
doive
être attributaire de l’ensemble des compétences inscrites dans l’objet social de
la société d'économie
mixte dont elle est actionnaire. A cet effet, il invoque une jurisprudence a
yant admis l’intervention d’une société
publique locale dans un domaine excédant le champ de compétence détenu par chacun de ses actionnaires
pris individuellement
30
.
(71).
S'agissant de la société d'économie mixte Patrimoniale de la Vienne, dont le Département détient 78,7% du
capital, la quasi-totalité de ses interventions financières consistent en une prise de participation dans la société
anonyme du parc du Futu
roscope (24,4 M€ sur un total de bilan de 27M€ au 31 décembre 2014),
ce qui en fait
une holding. Or, si une société d'économie mixte (SEM) peut prendre une
participation au capital d’une autre
société, la déclinaison de son objet social uniquement ou quasi complètement dans des prises de participation
au capital d’autres sociétés est irrégulière en ce qu’elle prive celle
-
ci de l’exerci
ce effectif de son objet social.
(72).
A cet égard, le législateur
31
a encadré les modalités
de prise de participation d’une SEM da
ns le ca
pital d’une
société commerciale. Ainsi, une SEM peut-
elle participer au capital d’autres sociétés
à condition que leurs objets
sociaux respectifs soient comparables ou complémentaires au sien. L
’opération ne doit
pas aboutir au transfert
de la réal
isation de l’objet de la SEM
à une société échappant au contrôle de la collectivité,
ce qui n’est pas
respecté dans le cas d’espèce.
Le droit de regard et de contrôle de la collectivité doit être préservé
au sein de
la société dans laquelle la
participation a été prise. Cela n’est pas le cas de la SEM Patrimoniale de la Vienne
dont la seule activité exercée en propre, l’immobilier d’entreprise, est marginale par rapport à l’ensemble de ses
missions et, de surcroît, ne correspond pas aux compétences du Département, lequel a perdu la possibilité de
l’exercer suite au transfert vers le bloc communal.
(73).
En outre, lors de la conception du montage juridique consistant en une prise de participation de la SEM au
capital de la S.A Parc du Futuroscope (cf.
infra
1.4.4.3.1), la loi alors applicable
32
n’autorisait pas les collectivités
territoriales à participer au capital d’une société commerciale autre qu’une SEM, sauf autorisation accordée par
un décret en Conseil d’Etat
, et ce dans la limite du seuil de la minorité de blocage, soit 33%
33
. Or, dans le cas
d’espèce, la SEM –
au capital de laquelle le département de la Vienne est ultra-majoritaire
–
participe au capital
de la SA Parc du Futuroscope à un niveau dépassant le plafond de la minorité de blocage (38,7%).
30
Cour administrative d’appel de Lyon, 04 octobre 2016,
département du Puy-de-Dôme
, requête n°15LY01099 et
syndicat
intercommunal d’alimentation en eau potable de la plaine de Riom
, n°14LY02728.
31
Article L. 1524-5 du C.G.C.T.
32
Article L. 3231-
6 du C.G.C.T. dans sa rédaction à l’époque des faits.
33
Cette limitation à 33 % correspond au seuil immédiatement inférieur au seuil de la minorité de blocage de 34% au sein des
sociétés commerciales
prévues par l’article L. 225
-96 du code de commerce.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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(74).
Enfin, l
’interdiction de principe des SEM holding a été réaffirmée par le Gouvernement dans une réponse
ministérielle à une question écrite d’un député
34
, rappelant que «
l’avant
-
dernier alinéa de l’article L.1524
-5 du
C.G.C.T. autorise la prise de parti
cipation d’une SEM dans le capital d’une société commerciale (…). Une telle
prise de participation d’une SEM dans le capital d’une société commerciale ne doit toutefois pas constituer un
détournement des dispositions des articles L2253-1, L3231-6 et L4111-1-6° du C.G.C.T. qui interdisent toute
prise de participation d’une collectivité territoriale dans le capital d’une société commerciale ou d’un organisme
à but lucratif, sauf autorisation accordée par décret en conseil d’Etat. Il est impératif que la
société dans laquelle
est prise la participation exerce une activité entrant dans le champ de compétence de la SEM ou ayant un
caractère complémentaire ou accessoire à l’activité de la SEM elle
-même
». Une circulaire du 29 avril 2011
relative au régime juridique des sociétés publiques locales et des sociétés publiques locales
d’aménagement
reprend les termes de cette réponse
35
.
(75).
En l’état actuel du droit, i
l ressort des éléments qui précèdent que le retrait du département de la Vienne du
capital de la SEM Patrimoniale de la Vienne est nécessaire car :
-
la collectivité a perdu la compétence sur l’immobilier d’entreprise, activité, développée depuis 2013,
sans lien avec l’objet social de la SEM
;
-
elle ne peut maintenir sa participation au titre de la compétence touristique qui justifierait la prise de
participation de la SEM au capital de la S.A. du parc du Futuroscope, celle-ci ayant été effectuée en
violation de la législation (absence d’autorisation par décret et dépassement du seuil habituellement
autorisé).
(76).
Par suite, seule une entrée directe au capital de la S.A Parc du Futuroscope peut permettre au Département de
conserver sa participation dans cet équipement et ainsi éviter de contourner le caractère irrégulier d’une SEM
holding. Dans cette hypothèse, celle-ci devrait être ramenée à un niveau autorisé par la réglementation (33%),
soit une cession d’environ 5% d’actions, sous réserve d’une autorisation préalable par décret en Conseil d’Etat.
(77).
En tout état de cause, le transfert de la participation du département au capital social d'une entreprise publique
locale n’est pas automatique
36
, les actions étant cédées à titre onéreux, après accord des parties.
(78).
Enfin, il est à noter que, s
uite à différents recours formés auprès du Conseil d’Etat par l’assemblée des
départements de France, une circulaire du
ministre de l’aménagement du territoire, de la ruralité et des
collectivités territoriales du 3 novembre 2016
37
a rappelé
les termes d’une circulaire
interministérielle du 22
décembre 2015
38
selon lesquels, conformément à la nouvelle législation, les départements son
t dans l’obligat
ion
de céder les deux tiers des actions détenues dans les SEML exerçant des missions ne relevant plus de sa
compétence, qu’
elles soient ou non délégataires
d’
une commune ou
d’
un établissement public de coopération
intercommunale (E.P.C.I.) à fiscalité propre,
maître d'ouvrage d’un projet
en mati
ère d’immobilier d’entreprises
(cf.
infra
6.1.1).
1.4.4.3.1.
La société d'économie mixte Patrimoniale de la Vienne
34
Réponse de la
secrétaire d’Etat à l’intérieur et aux collectivités territoriales
à la question écrite n°82271 du député Gérard Hamel,
J.O Assemblée nationale
du 13 décembre 2011, page 13047.
35
Circulaire N°COT/B/11/08052/C du
ministre délégué auprès du ministre de l’intérieur, de l’outre
-mer, des collectivités territoriales et
de l’immigration, chargé des collectivités territoriales
du 29 avril 2011 relative au régime juridique des sociétés publiques locales (SPL)
et des sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA).
36
Sénat, séance du 29 mai 2015, débat sous l'amendement 735 : proposition du ministre de mettre en place une cession automatique
à leur valeur nominale des actions détenues par les communes actionnaires d'une SEM dont l'objet social comporte la construction et
la gestion de logements sociaux.
37
NOR ARCC16320285, objet : conséquences de la nouvelle répartition des compétences en matière de développement économique
sur les interventions des conseils départementaux.
38
Instruction du Gouvernement NOR INTB1531125J du 22 décembre 2015 relative à la nouvelle répartition des compétences en
matière d’interventions économiques des collectivités territoriales et de leurs groupements
, issue
de l’
application de la loi NOTRe.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
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Une structure créée pour permettre au Département de participer indirectement au capital de
la S.A. d’exploitation du parc du Futuroscope, avec un objet social élargi à l’immobilier
d’entreprises pour des raisons juridiques et fiscales
(79).
La société d'économie mixte patrimoniale de la Vienne a été créée, sans activité, par le département de la
Vienne et la Caisse des dépôts et consignations le 25 novembre 2010
39
et a démarré son activité le 1
er
mars
2011
40
.
(80).
Comme l’indiquait le dernier rapport de la chambre notifié le 22 mai 2012,
suite à la cession, en janvier 2011, à
la compagnie des Alpes, des actifs majoritaires détenus par le département de la Vienne dans le capital de la
société d'économie mixte du parc du Futuroscope, elle a été transformée en société anonyme du parc du
Futuroscope car la part des collectivités territoriales dans le capital social était passée en-deçà du seuil légal de
50 % applicable aux sociétés d'économie mixte
41
. Ne pouvant légalement y conserver directement des parts
puisque son objet ne consistait pas en
l’exploitation de services départementaux ou d’activités d’intérêt
général
42
, le Département les a alors cédées à la compagnie des Alpes (C.D.A.), qui en est devenue 1
er
actionnaire à hauteur de 45 %, et à la SEML Patrimoniale de la Vienne qui en a pris 38,73 %. La Caisse des
dépôts et consignations a maintenu une participation de 13 %
43
. L’objet social de la S.A. est la gestion du parc
du Futuroscope, l’exploitation d'un lieu de spectacles, la production et la diffusion de spectacles vivants, ainsi
que la gestion des sites de restauration et d'hébergement installés sur le parc du Futuroscope, la gestion du
palais des congrès (code 9321Z : activités des parcs d'attractions et parcs à thèmes).
(81).
D’un montant de 26,4 M€, le capital de la SEML Patrimoniale de la V
ienne est réparti entre le département de
la Vienne, 79,73 %, la Caisse des dépôts et consignations, 19,93 %, Dexia, 0,34 %, ainsi que, depuis le 9 août
2012
44
, les communautés d'agglomération du pays châtelleraudais et de
« Grand Poitiers »
.
(82).
Son objet soci
al a été élargi au financement d’investissements dans des opérations d’immobilier d’entreprises
ou de tourisme sur le territoire de la Vienne, ce qui ne la limite pas à une activité de holding, interdite à une
société d'économie mixte. Mais, dans les faits, les actifs sont constitués majoritairement de la participation au
capital de la S.A. du Futuroscope, à savoir 24,4 M€ sur un total de bilan de 27 M€ au 31
décembre 2014 et de
33,9 M€ au 31 décembre 2015. A cette date, la différence (soit 9,5 M€) comprend
7,4
M€ d’immobilisations
corporelles en cours liées à la réalisation du projet MECAFI, qui a été livré le 30 septembre 2015, et 2,1 M€
d’actif circulant et de charges constatées d’avance
45
.
(83).
L’excédent brut et le résultat d’exploitation sont constamment nég
atifs (-
65 K€ et –
141 K€ en 2015).
La remontée des dividendes de la S.A. du parc du Futuroscope, qui intervient avec un an de décalage car celle-
ci clôture ses exercices comptables au 30 septembre, permet d’obtenir des résultats courant et net positifs.
L
’année 2014 fait exception puisque, en raison des difficultés rencontrées pendant l’exercice clos le
30
septembre 2013 et qui ont motivé l’élaboration d’un plan de développement 2014
-2017 évoqué plus loin sous
ce point, la S.A. n’a pas versé de dividendes.
(84).
De ce fait, la SEML Patrimoniale a enregistré un résultat net de
–
102,8 K€ en 2014. La reprise d’activité de la
S.A. (à peu près 3 M€ de résultat net au 30 septembre 2014, 4,8 M€ au 30 septembre 2015) lui a permis d’obtenir
290,4 K€ de dividendes en 2015, et le résultat net 2015 est redevenu positif à 109,2 K€ en 2015. La remontée
du résultat net est également due au versement du premier loyer de MECAFI au dernier trimestre 2015, soit
50
K€ (imputé en produits d’exploitation, alors que les dividendes figu
rent en produits financiers).
39
Annonce parue au bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC) n°242 A du 15 décembre 2010.
40
BODACC n°097 B du 18 mai 2011
41
Article L. 1522-1 du C.G.C.T., 2°.
42
Article L. 3231-6 du C.G.C.T.
43
Source : ra
pport d’observations définitives du 22 mai 2012 relatif à la gestion du département de la Vienne
.
44
BODACC n°159 B du 19 août 2012.
45
Eléments exposés dans le rapport d’information présenté au conseil départemental le 29 septembre 2016.
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(85).
La SEML Patrimoniale clôturant ses comptes le 31 décembre, les dividendes qu’elle perçoit auprès de la S.A.
du parc remontent auprès du Département avec pratiquement deux ans de décalage par rapport à l’exercice au
cours duquel celle-ci constate son résultat. Au budget principal du Département, le compte
« 761
–
produits des
participations »
comprend une somme globale de 4
749,3 K€ en 2011, résultant de l’accord avec la C.D.A. pour
la reprise de l’activité du Futuroscope,
1 370
,7 K€
en 2012, 1
096,5 K€ en 2013, 316,3 K€ en 2014, 0 € en 2015,
0 € en 2016 et 316,3 K€ en 2017
.
(86).
En 2013, la SEML Patrimoniale a commencé à exercer des activités dans l’immobilier d’entreprises, avec la
contraction d’un emprunt de 5,6 M€ environ auprès de la caisse d’épargne en vue de l’acquisition d’un ensemble
immobilier non bâti dans le but d’y construire d’immeubles industriels pour le compte de la société MECAFI à
Châtellerault. Le département de la Vienne s’est porté caution de l’emprunt à hauteur
de 50 %. Pour la
construction de ces bâtiments, livrés le 30 septembre 2015, la SEML a passé un contrat de promotion
immobilière de 6,5 M€ avec une entreprise. La prise d’effet du bail commercial signé avec MECAFI a été
concomitante à la livraison, mais une remise de 15 jours a été accordée sur la 1
ère
échéance du loyer
(538,2
K€
H.T. par an).
(87).
En 2013, des études ont été engagées en vue du financement de l’extension et de la réhabilitation de bâtiments
appartenant à la communauté de communes du pays civraisien et charlois, à Saint-
Pierre d’Excideuil, occupés
par une entreprise adaptée de 40 salariés. Selon le site internet de celle-ci, la SEML Patrimoniale prend
« en
charge le financement de cette opération dont le montant atteint 724 K€
»
et
« mettra ensuite en location
l’ensemble de la surface auprès [d’elle]
»
.
(88).
La SEML soutient également la construction d’une plateforme frigorifique pour le compte d’un transporteur, qui
devrait être achevée fin 2017.
(89).
Puis, une délibération de la commission permanente du Département du 7 juillet 2016 a autorisé les conseillers
départementaux le représentant au sein de la SEML Patrimoniale à voter en faveur de la prise de participations
dans deux sociétés civiles immobilières.
(90).
La première porte sur 160 K€ de parts dans une
société civile immobilière (soit 40 % de son capital), créée en
lien avec l’entreprise SERI (Châtellerault), spécialisée dans la fabrication de structures métalliques, leader du
mobilier urbain, en vue de financer l’achat d’un terrain de 11
200 m² sur lequel sera implantée une usine de
traitement de surface et de peinture appartenant à SERI, soit 3,2 M€.
(91).
La seconde concerne le projet connu dénommé
« Cobalt »,
avec la détention de 30 % du capital d’une société
civile immobilière constituée à l’initiative de
la communauté d'agglomération de Grand Poitiers, en lien avec une
entreprise locale, ayant vocation à financer la création, dans les anciens locaux de
Centre presse
, dans le centre
de Poitiers, d’un hôtel d’entreprises numériques animé par l’association
« S.P.N. »
(Le réseau des
professionnels du numérique en Poitou-Charentes).
(92).
Enfin, selon l’état annexé au compte administratif 2015 du budget principal du département de la Vienne, une
autorisation de programme d’un montant de 2,7 M€ a été créée en vue de l’octroi d’une subvention d’équipement
à la SEML patrimoniale pour la construction d’un
« Historial »
, équipement à vocation culturelle consacré à
l’histoire du Poitou, sur le territoire de la commune de Monts
-sur-Guesnes, à proximité de Loudun. A ce jour, le
montage financier, de l'ordre de 10 M€ au total, qui devrait associer l’Etat et diverses collectivités territoriales,
n’est pas arrêté. L’inscription de l'autorisation de programme dans les comptes 2015 du Département, sans
ouverture de crédits de paiem
ent, relève davantage d’un affichage. Un échéancier de l’A.P. précitée a été
communiqué, et reprise dans le rapport d’orientations budgétaires pour 2017
: 60 K€ en 2016, 880 K€ en 2017,
880 K€ en 2018, 880 K€ en 2019.
Produits et charges générés par la participation dans la SEML Patrimoniale
(93).
Conformément à un pacte d’actionnaires, approuvé par une délibération du conseil général du 18 octobre 2010,
un nouveau bail était passé entre la compagnie des alpes et le département de la Vienne, celui-ci réalisant en
2011 des investissements pour 5,1 M€. Pour les exercices ultérieurs et jusqu’à la fin du bail en 2026,
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les investissements devaient être financés en totalité par la société du parc du Futuroscope, avec un objectif de
5
à 6 M€ par an en moyenne, soit une économie estimée à 70 M€ pour le Département au terme du bail. Enfin,
la licence de la marque Futuroscope est restée la propriété du Département, les droits d’exploitation étant
concédés à la S.A. du Parc du Futuroscope.
(94).
Outre l’économie d’investissement de
5M€/an environ et les dividendes obtenus de la S.A. du Futuroscope, par
le biais de la SEML Patrimoniale de la Vienne, le Département a réalisé un gain net estimé par le précédent
rapport de la C.R.C. à 27,6 M€, dont 5,1 M€ ont été affectés au financement
d’investissements en 2011 et au
rachat de 1,2 M€ d’actions de la société du palais des congrès, détenues par la S.A. du parc.
(95).
Dans les faits, la société d’exploitation du Parc a investi 5 M€ en 2011, 7,7 M€ en 2012 et 9,3 M€ en 2013, soit
une somme de 22
M€ supérieure aux engagements initiaux de la C.D.A. dans le plan d’affaires annexé au pacte
d’actionnaires puisque celle
-ci devait financer des investissements seulement à partir de 2012. Conformément
à ce pacte, le Département a financé certaines grosses
réparations à hauteur de 1,5 M€ par an.
(96).
Après des exercices 2011 et 2012 bénéficiaires ayant permis au Département de percevoir globalement 2,5 M€
de dividendes, la saison 2012/2013 enregistrait une baisse de fréquentation, avec 1 460 000 entrées, en-deçà
du seuil de 1 600 000 prévu par une clause de rendez-
vous inscrite dans le pacte d’actionnaires, approuvé par
le conseil général le 18 octobre 2010. Dans une telle hypothèse, le directoire devait fournir au conseil de
surveillance
« les informations expliquant les écarts et lui fera[it] part pour discussion et avis consultatif des
mesures qu’il entend prendre »
. Clôturant ses comptes annuels au 30 septembre, la S.A. du parc du
Futuroscope élaborait, en lien avec le Département, un plan de développement pour la période 2014-2017
46
,
approuvé par le conseil général le 12 décembre 2013. D’un montant global de 54 M€, avec une participation du
Département de 8 M€, le plan a notamment permis la réalisation d’une nouvelle attraction en 2016 et l’adaptation
technologique de 4 salles en technologie Imax.
(97).
La contribution du Département
s’est élevée à 8 M€ dont 5 M€ au titre des aménagements de mises
aux normes
incombant à celui-
ci en sa qualité de propriétaire dans les conditions prévues à l’article 606 du c
ode civil et aux
clauses du bail, et
un nouvel apport immobilier de 3 M€ destiné à accueillir les nouvelles attractions, moyennant
un loyer supplémentaire annuel fixé à 2,5 % de ce montant, soit 75 K€
H.T, que lui verse la S.A. du Parc.
(98).
Par rapport à l’échéancier prévisionnel de l’A.P. de 8 M€ créée à cet effet et référencée D14FDEV1418 (2,5 M€
en 2014, 3,2 M€ en 2015, 1,95 M€ en 2016, 0,35 M€ en 2017), les consommations effectives des crédits de
paiement ont été décalées, avec seulement 64 K€ en 2014, en raison des étu
des et missions de maîtrise
d'œuvre. Ce décalage aurait pu être anticipé lors de l’adoption du plan fin 2013. Au 31 décembre 2015, il restait
à mandater 4
055,4 K€
47
, soit un montant nettement supérieur à la somme des crédits prévus initialement pour
2016 et 2017. En 2015, les mandatements se sont élevés globalement à 3
880,9 K€ et il a été reporté 759 K€
de crédits de paiement sur 2016. Outre ce report, en 2016, il devait être mandaté pour 2
450 K€ de C.P
(2 226
K€ effectivement mandatés au 30 septembre 20
16). Le Département a prévu de rattraper le décalage
(996 K€ à la clôture de 2015) en 2016 (500 K€) et en 2017 (496 K€). Il était prévu d’inscrire 846 K€ de crédits
de paiement au budget primitif 2017.
(99).
Au plan contractuel, le plan de développement 2014-201
7 a été actionné selon une lecture extensive d’une
clause de rendez-
vous inscrite dans le pacte d’actionnaires qui prévoyait uniquement une transmission
d’informations par le directoire de la S.A. à son conseil de surveillance en cas de franchissement à la
baisse
d’un niveau annuel de fréquentation durant l’exercice écoulé. Dans les faits, le directoire, constatant que le
nombre d’entrées s’établirait à 1
460 000 pour 2013, a engagé une réflexion qui a entraîné des modifications
substantielles à la charge d
u département de la Vienne, et non prévues dans le pacte d’actionnaires. A cet
égard, le rapport présenté au cours de la séance du 20 décembre 2013, reconnaissait, comme
« certains [élus]
l’ont souligné
»
, l’absence d’engagement juridique pour le Département. En réalité, comme l’exposait ce rapport,
l’objectif était de faire face à la concurrence accrue du marché des parcs à thèmes et d’accompagner les
46
Source
: rapport du président du conseil général de la Vienne présenté à l’assemblée départementale le 20 décembre 2013.
47
Source : Etat des autorisations de programme annexé au compte administratif 2015 du département de la Vienne.
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mutations technologiques pour les attractions. La réalisation d’aménagements indispensables pour conforter
le
Futuroscope comme destination touristique de notoriété nationale et internationale, nécessitaient un co-
financement du départemental, qui ne figurait pas dans le pacte d’actionnaires.
(100).
Pour l’exercice clos au 30 septembre 2016, le chiffre d’affaires H.T. s’élève à 101 M€ (pour 1
875 000 entrées)
et le résultat net comptable à 5,8 M€.
Le plan de développement
(101).
Malgré son caractère apparemment protéiforme, la SEML Patrimoniale de la Vienne a été constituée avec pour
objectif de porter sa participation mino
ritaire de 38 % au capital de la nouvelle société d’exploitation du parc du
Futuroscope.
(102).
Présenté à l’assemblée départementale en décembre 2013 comme une réponse à un «
simple accident de
parcours », le plan de développement 2014-2017 a amené la collectivi
té à investir 8 M€ supplémentaires après
avoir engagé en janvier 2011 des travaux de remise à niveau en application du bail avec la S.A du Futuroscope.
(103).
Si, selon les estimations présentées alors aux élus, l’effort de la compagnie des
Alpes (C.D.A.) devait
représenter de 14
à 15 % du chiffre d’affaires annuel prévisionnel, contre 10 à 12 % pour les autres parcs
d’attraction dont elle est l’actionnaire principal, cela ne doit pas occulter la modification substantielle introd
uite
dans le bail initial. Pour une délégation de service public, cela aurait été regardé comme un bouleversement de
l’économie du contrat. En effet, l’acte de vente des parts du Département à la C.D.A. ne comportait pas
d’engagement juridique pour celui
-ci en tant que fondateur et proprié
taire de l’immobilier. Comme l’indique le
rapport présenté au conseil général en décembre 2013, les élus ont décidé d’aller au
-delà des clauses arrêtées
en 2011 pour préserver l’image du Futuroscope et du Département en termes économiques.
(104).
Rétrospectivement, le plan de développement 2014-2017 met en lumière un bouclage précipité du montage de
2011, imputable à l’urgence
et au souci des élus ayant négocié le dossier de ne pas renouveler les écueils de
la première privatisation du Futuroscope au début des années 2000.
(105).
Pendant l’exercice clos au 30 septembre 2016, la situation s’est nettement redressée, sans que cela puisse être
attribué directement et/ou en totalité à la mise en œuvre du plan de développement. Même si, comme l’indique
le département de la Vi
enne dans sa réponse, l’historique du Futuroscope démontre qu’une interruption des
investissements est suivie à très court terme d’une baisse de fréquentation, aucune étude ne permet, a contrario,
d’imputer de façon exclusive les améliorations récentes au
plan de développement. La cession des parts en
2011 par le Département à la compagnie des Alpes lui a permis de réaliser des
« économies »
par rapport à la
situation passée, estimées à 19,5 M€ sur 3 ans, de 2011 à 2013.
Un plan de développement assimilable
à une aide d’Etat au regard du droit communautaire,
n’ayant pas été déclaré au préalable à la Commission européenne
(106).
Ce contexte n’exonérait pas le département de la Vienne de respecter la réglementation communautaire relative
aux aides d’Etat. Même si le
s aménagements étaient indispensables pour conforter le Futuroscope comme
destination touristique de notoriété nationale et internationale, le co-financement départemental, non prévu dans
le pacte d’actionnaires de 2010, peut être regardé, au sens de la ré
glementation communautaire, comme un
avantage sélectif accordé au moyen de ressources d’Etat à une ou plusieurs entreprises qui fausse ou qui
menace de fausser la concurrence et affecte les échanges entre Etats membres
48
(une aide octroyée à une
entreprise
par une collectivité territoriale étant également soumise à la réglementation relative aux aides d’Etat).
(107).
Si, comme le rappelle le département de la Vienne, sa contribution représentait 15 % du montant total de
l’enveloppe, soit 54 M€, son montant excédait
largement le plafond des mesures
« de minimis »
prévu par la
réglementation communautaire, applicables aux dispositifs exemptés de l’obligation de notification à la condition
qu’elle ne dépasse pas 200 K€ par entreprise sur une période de 3 ans
49
. La contribution ne faisait pas non
plus
48
Article 107, paragraphe 1 du traité
sur le fonctionnement de l’Union
européenne.
49
Règlement U.E. n°1407/2013 de la Commission du 18 décembre 2013.
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partie de la liste des aides considérées, par dérogation, comme automatiquement ou potentiellement
compatibles (aides à caractère social aux consommateurs, aides ayant pour objet de favoriser le développement
de certaines régions au niveau de vie anormalement bas), ni
des aides d’Etat visant à promouvoir les
investissements en faveur du financement des risques, prévues par les lignes directrices de la Commission
publiées peu de temps après la délibération du conseil départemental adoptant le plan de développement
50
.
(108).
Toutefois, des aides d’Etat peuvent être accordées par les Etats membres de l’Union européenne sur
autorisation de la Commission. A défaut d’avoir été préalablement notifiées les aides accordées sont illégales.
Au
ssi, l’accord sur la contribution départementale de 8 M€ au plan de développement 2014
-2017, aurait dû être
précédé d’une notification préalable à la Commission européenne ou, tout au moins, la collectivité aurait dû
s’assurer que cette formalité n’était p
as obligatoire (seules certaines aides à finalité régionale, ainsi que, sous
conditions, certaines aides à caractère général ou sectoriel échappent à cette obligation, ce qui ne paraît pas
être le cas de la participation au plan de développement du Futuroscope)
51
. Il lui incombait également de veiller
au respect de la règle du
« de minimis »
. A cet effet, comme l’a recommandé le gouvernement
52
, une procédure
de déclaration préalable auprès du financeur aurait pu être instituée pour l’entreprise bénéficiaire
de cette aide.
(109).
En outre, le Département aurait dû communiquer à la Région, avant le 31 mars de chaque année, toutes les
informations relatives à l’aide accordée, ceci afin de lui permettre d’établir, a
u titre de son rôle de coordination
des interventions é
conomiques sur son territoire et de chef de file pour l’attribution d’aides ayant pour objet la
création ou l’extension d’
activités économiques, le rapport annuel
qu’il lui appartient de transmettre au
préfet de
région avant le 3
0 juin de l’année suivante.
(110).
En réponse, le Département souligne que sa contribution de 8 M€ n’offrait pas de garanties meilleures à un
investisseur privé, d’autant que sa destination concernait à concurrence de 5 M€ des dépenses à la charge du
propriétaire en application des clauses du bail, et que le montant du loyer a été relevé. Mais, outre le fait que de
telles dépenses aient pu être décidées seulement 3 ans après le montage confiant l’exploitation des
équipements à une nouvelle société, ce point aurait pu être clarifié à l’occasion d’une communication à la
Commission. Dans cette
hypothèse, celle-ci aurait cherché
à identifier si l’intervention du Département a
entraîné une amélioration de la situation financière de la S.A. du parc du Futuroscope et si elle lui a procuré un
avant
age économique qu’elle n’aurait pu obtenir dans les co
nditions normales du marché. En
d’autres termes,
elle se serait assurée que le département de la Vienne
s’était
comporté, comme le soutiennent ce dernier et la
S.A. du parc du Futuroscope dans leurs réponses respectives, en
« opérateur avisé en économie de marché
l’aurait fait en pareille situation
»
. A cet égard, la présence d’investissements significatifs de même nature
effectués en même temps que l’intervention départementale par un autre opérateur
privé prenant des risques
semblables peut fournir une indication. Dans des espèces similaires, le raisonnement de la Commission consiste
à étudier si un opérateur privé avisé en économie de marché se trouvant dans une situation la plus proche
possible de
celle de l’autorité publique aurait fait établir des évaluations aux fins de déterminer la rentabilité
future de l’investissement.
Sur ce point, les réponses du Département et de la S.A. du parc du Futuroscope,
selon lesquelles celui-ci se serait comporté comme un propriétaire, investisseur avisé, avec pour seul intérêt le
maintien de son locataire et le retour sur investissement par le biais de remontées de dividendes ne sont étayées
d’aucune prévision élaborée à l’époque de l’adoption du plan de développement. En tout état de cause, il n’est
pas démontré,
a contrario
, que la compagnie des Alpes aurait réalisé la dépense de 46 M€ seule, sans
l’intervention du département de la Vienne à hauteur de 8 M€.
(111).
En l’occurrence, la C.D.A. a financé la majorité du plan de développement,
soit
46 M€ sur 54 M€. Un tableau,
élaboré conjointement avec la C.D.A., et communiqué en instruction, retrace les investissements projetés pour
la totalité du montant du plan, soit
54 M€, mais dans une logique exclusivement dépensière sans mise en
perspective avec les recettes potentiellement générées. Pourtant, les dépenses sont détaillées pour chaque
50
Lignes directrices de la Commission européenne n°2014/C19/04 du 22 janvier 2014.
51
En application de l’article 108, p
aragraphe 3 du T.F.U.E.
52
Circulaire du Premier ministre du 26 janvier 2006 portant application au plan local des règles communautaires.
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attraction nouvelle
(« up grade des stars », « vaches à lait
»
–
renouvellement, pré-shows, pépites), ainsi que
pour la boutique. Une prévision de recettes aurait permis de connaître la rentabilité attendue de l'investissement.
Problèmes juridiques liés à la mise en œuvre de la loi NOTRe
(112).
En application de la loi NOTRe, le département devrait réduire sa participation au capital de la SEML à moins
d’un tiers du niveau actuel, soit environ 26,8 %, dans la mesure où il a perdu une compétence entrant dans son
objet social, celle de l’immobilier d’entreprises.
(113).
Dans un courrier du 21 juillet 2016, reprenant une analyse réalisée le 6 juin 2016 par le pôle interrégional d
’appui
aux collectivités de la Direction générale des collectivités locales du ministère de l'Intérieur, la préfète de la
Vienne a appelé l’attention du président du conseil dépa
rtemental sur les répercussions, pour le Département,
de la perte de la compétence générale et de celle en matière d’intervention économique, en application de la loi
NOTRe. La réalisation d’investissements en immobilier d’entreprises, qui constitue le pre
mier objet social de la
SEML Patrimoniale, relève désormais des communes et de leurs groupements. Toutefois, ceux-ci peuvent lui
déléguer, à titre subsidiaire et par voie conventionnelle, la possibilité d’octroyer des aides en la matière.
(114).
De ce fait, le montage des 4 projets précités pose problème. La quasi-
totalité de l’hôtel d’entreprises appartenant
à la communauté de communes du pays civraisien et charlois, situé sur une zone d’aménagement à Saint
-
Pierre d’Excideuil, le
« pôle technométal »
auquel le département de la Vienne a décerné le label
« Viennopôle »
(cf. infra 6.2.2.), est occupée par une entreprise soutenue par la SEML Patrimoniale. L’hôtel d’entreprises
numériques
« Cobalt »
à Poitiers est réalisé à l’instigation de la communauté d'agglomérati
on de Grand Poitiers,
qui en est le chef de file. Si le Département peut octroyer des aides à l’investissement des communes et de
leurs groupements et contribuer au financement des projets dont ces derniers sont maîtres d'ouvrage, sa
contribution ne peut a
voir pour effet d’apporter indirectement une aide à une entreprise. Or, le recours à la SEML
Patrimoniale pour soutenir les projets précités constitue une aide indirecte.
(115).
S'agissant du 2
nd
objet social, relatif à la prise de participation minoritaire dans la société qui gère le parc du
Futuroscope, la préfète indique que l’article L. 1524 du C.G.C.T. autorise une société d'économie mixte à
participer au capital d’une société commerciale à condition que l’objet de celle
-ci entre dans le champ de ses
compétences ou soit complémentaire ou accessoire à son activité
53
. Ne pouvant à elle seule s’analyser comme
une extension de son objet social, la prise de participation doit constituer un moyen indirect de sa mise en
œuvre. En conséquence, la présence de la SEML Pa
trimoniale au capital de la S.A. du parc du Futuroscope ne
peut justifier à elle seule la détention d’une majorité d’actions sur le fondement des compétences partagées en
matière de tourisme et de culture. La préfète en a conclu que l’objet social de celle
-ci ne permet plus au
département de la Vienne de maintenir sa participation à hauteur de 79,73 % du capital.
(116).
Comme son président a pu l’indiquer dans une réponse du 25 août 2016 à la préfète de la Vienne, le
Département ne partage pas cette analyse, estimant que le niveau de participation de la SEML dans le capital
de la S.A. du parc du Futuroscope serait
« lié de manière tout à fait prédominante à la compétence tourisme »
,
compétence départementale maintenue et partagée
54
. En outre, pour le Département, les deux secteurs,
tourisme et immobilier d’entreprises, présenteraient une complémentarité,
« notion interprétée de façon non
restrictive par la jurisprudence »
55
.
(117).
Dans une lettre plus récente, du 26 décembre 2016, envoyée après examen du dossier par les services du
ministre de l’aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, la préfète de la Vienne a
indiqué au président du conseil départemental que la SEML Patrimoniale ne pourra plus se consacrer aux
activités d’immobilier d’entreprises, l’invitant à se concentrer sur les missions à caractère touristique pour que
son objet social soit conforme à la loi. Mais la présence au capital de la S.A. du parc ne suffit pas à lui conférer
53
Analyse confirmée par une réponse ministérielle publiée au
J.O. Assemblée nationale
du 13 décembre 2011, question écrite
n°82271.
54
Article L. 1111-4 du C.G.C.T.
55
C.E., 5 juillet 2010,
Syndicat national des agences de voyage
, requête n°308564
: l’article L. 1521
-
1 du C.G.C.T. n’exige pas que
les
«
activités accessoires soient le complément nécessaire (d’une) activité p
rincipale »
.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
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Département de la Vienne
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un objet social touristique, lequel est assuré uniquement par la S.A. La simple scission des activités de la SEML
reviendrait à la cantonner dans un rôle de holding, ce que le département de la Vienne avait voulu éviter lors de
la conception du montage pour des raisons juridiques précédemment évoquées.
Le Département fait savoir que
le conseil d'administration de la SEML Patrimoniale a décidé, dans sa séance du 25 janvier 2017, de modifier
l’objet social afin de le mettre en cohérence avec ses missions, à savoir la réalisation d’investissements portant
sur des équipements touristiques, sportifs, de loisirs et/ou culturels, structurants pour le département de la
Vienne, ainsi que sur l’immobilier d’entreprises. Soumise à l’approbation de l’assemblée délibérante de chacun
des actionnaires publics, elle devait être validée par une assemblée générale extraordinaire de la société.
1.4.4.3.2.
La société d'économie mixte du bois de la Mothe-Chandenier
Objet social
(118).
Créée le 5 mars 2013 en vue de la réalisation d’un projet de village
« Center Parcs »
., la S.A.E.M.L. du Bois de
la Mothe Chandeniers a pour objet social
« l'acquisition en vue de leur location, d'équipements de loisirs et
services nécessaires à l'implantation d'un village de vacances Center parcs sur des terrains situés sur le territoire
des communes des trois Moutiers et de Morton, la vente de tout ou partie du projet Center parcs dans le cadre
de la gestion de son patrimoine, et la réalisation d'investissements dans des opérations immobilières en lien
avec le projet Center parcs, la signature de contrat de location ou d'occupation des terrains susvisés et la mise
en place de moyens financiers nécessaires à la réalisation de son objet. (6820B : Location de terrains et d'autres
biens immobiliers) ».
(119).
Si elle intervient dans la conception d’un projet à caractère tour
istique, la société est enregistrée sous un code
d’activité plus générique. Une fois les acquisitions immobilières effectuées, sa mission est restreinte à la location
de terrains qu’elle a acquis et aménagés, sans apparaître en première ligne dans une rela
tion avec une clientèle
touristique. La S.A.E.M.L. du Bois de la
Mothe Chandeniers s’apparente
à une société destinée à lever des
moyens financiers et non pour gérer une activité touristique
. Avec la mise en œuvre des dispositions de l’article
133 V de la loi NOTRe, la question du devenir de la participation départementale dans son capital est posée.
(120).
Le siège social est situé en l’hôtel du Département, une convention de domiciliation ayant été signée le 26 février
2013 pour une durée de 3 mois renouvelable
par tacite reconduction et moyennant une redevance de 100 € par
mois (effectivement réglée par la société selon le rapport spécial du commissaire aux comptes). Sur le
fondement d’une convention de prestations de services signée après délibération de la com
mission permanente
du 7 juillet 2016, le département de la Vienne assure, pour le compte de la SAEML, le secrétariat juridique ainsi
que le suivi des finances et du contrat de bail commercial
moyennant la somme de 10 K€ par an.
(121).
Il est à noter que, selon le rapport spécial des commissaires aux comptes de la S.A.E.
M.L. pour l’exercice clos
au 30 septembre 2015, contrairement à la législation
56
, cette convention n’a pas fait l’objet d’une autorisation
préalable de son conseil d'administration, en raison d’une
« omission »
. Nonobstant le fait que, selon la
législation
57
et la jurisprudence
58
citées par le département de la Vienne, ce type de convention revêtait un
caractère courant, l’exonérant d’une autorisation préalable du conseil d'administration, la chambre constate que
ce point a été relevé par le commissaire aux comptes qui, toujours selon ce rapport spécial, indiquait que,
au
titre de l’exercice clos le 30 septembre 2015, la société n’
avait enregistré aucune charge relative à la mise en
œuvre de cette convention de prestations. Finalement, elle devait être approuvée par l’assemblée gén
érale
réunie le 14 mars 2016. Malgré la nuance apportée en réponse sur la notion de convention courante, cet aspect
formel ne témoigne pas d’un suivi attentif de la part du Département, actionnaire majoritaire. En 2015, la SEML
du Bois de la Mothe Chandeni
er n’a rien payé. Un titre de recettes de 10 K€ devrait être prochainement émis à
son encontre pour 2016. En réalité, pour 2014-2015, le travail effectué par le Département pour le compte de la
SEML était évalué à 25 K€ environ.
56
Article L. 225-38 du code de commerce.
57
Article L. 225-39 du code de commerce.
58
Cour de cassation, chambre commerciale, 1
er
octobre 1996, RJDA 1/97, n°65.
Rapport d’observations
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Une structure déséquilibrée
(122).
D’un montant de 39 M€, le capital social est détenu majoritairement par le département de la
Vienne (21,3 M€),
suivi de la C
aisse des dépôts et consignations (10,2 M€), la région (5 M€), la communauté de communes du
pays loudunais (1 M€), la société de re
vente d'électricité et de gaz, d'investissement et d'exploitation en énergie
et de s
ervices, SOREGIES (0,6 M€), le Crédit agricole (0,5 M€), et
la
Mutuelle de Poitiers assurance (0,36 M€).
(123).
Le 30 décembre 2010, la S.A.E.M.L. du Bois de la Mothe Chandenier n
’étant pas encore créée, le
département
de la Vienne avait conclu avec le groupe
« Pierre et Vacances »
un protocole d’accord prévoyant le
financement, par celui-
ci, de l’acquisition de 264 hectares de terrains pour
1
30 M€, des aménagements de voirie
et réseaux divers et paysagers à la charge des collectivités ainsi que la vente à des particuliers de 58 500 m²
de parcelles habitables.
(124).
Pour financer ces immobilisations, la société dispose d’un capital de 39 M€, de 20,5 M€ de comptes courants
d’associés (15 M€ pour le département de la Vienne, 5 M€ C
aisse des dépô
ts, 0,4 M€ S.A. SOREGIES et
0,1
M€ Mutuelle de Poitiers), de 11 M€ d’aides publiques, réparties entre le département de la Vienne
(4 M€),
la région Poitou-Charentes
(5 M€), l’Etat
(2 M€) et d’un emprunt de 68 M€ contracté le 15 mai 2013 auprès du
Crédit foncier de France. Débloqué en totalité en juillet 2015, cet emprunt est garanti par le département de la
Vienne et la région dans la limite respectivement de 34 M€ et 20,4 M€. Par rapport aux projets initiaux, qui
comprenaient une enveloppe de 15 M€
octroyée par l’Etat, le département de la Vienne a pris en charge 2 M€
de plus que prévu par le biais d’une participation au capital.
(125).
La structure des capitaux permanents est déséquilibrée, avec 35,5 % seulement de capitaux propres. Même en
incorporant les 20,5 M€ d’avances en comptes courants, le ratio (capitaux propres + avances) / capitaux
permanents est tout juste égal à 50 % au 30 septembre 2015.
Ainsi, nonobstant l’effet de levier procuré par les
avances en comptes courants d’associés en vue d’assurer la rentabilité du projet, le ratio d’indépendance
financière est limité, ce qui traduit un endettement important. Le versement d’avan
ces en comptes courants a
évité de recourir à nouveau à l’emprunt bancaire dont l’encours était déjà important, ce qui, comme l’indique le
Département, aurait rendu plus onéreux le crédit long terme.
Toujours, au 30 septembre 2015, le fonds de
roulement ne
t s’établit à 3,8 M€, calculé par différence entre les capitaux permanents, soit 137 M€ (48,5 M€ de
capitaux propres et 88,5 M€ de dettes à plus d’un an), et 133,2 M€ d’immobilisations nettes, contre 11,8 M€
pour l’exercice clos le 30 septembre 2014 (80,6 M€ de capitaux permanents moi
n
s 68,8 M€ d’immobilisations
nettes).
Les débuts de gestion de la SAEML
(126).
Comme prévu à l’acte de VEFA, les installations du Center parcs ont été livrées le 15 juin 2015.
Selon le
Département, les pertes au cours de la première
année d’exploitation sont imputables à la montée progressive
du montant du loyer, ce que le document prévisionnel mentionnait. En cumul, la perte d’exploitation effective
s’élevait à 407 K€ contre une perte prévisionnelle de 3,5 M€.
(127).
Couvrant la période du
15 juin 2015 au 30 septembre 2015, la première échéance de loyer s’est élevée à
1,4
M€ environ. L’exploitation a commencé le 29 juin 2015, avec, au cours des deux premiers mois, des taux
de remplissage proches de 90 % liés à une importante fréquentation é
trangère. Toutefois, l’exercice clos le 30
septembre 2015 présente une perte de 977,2 K€. En excluant un résultat exceptionnel de 128,8 K€
correspondant à la quote-
part des subventions d’investissement virée annuellement au compte de résultat, le
résultat
courant s’établit à –
1,1 M€ environ dont
-
0,8 M€ de résultat financier lié aux intérêts sur emprunts
(0,5
M€) et sur les comptes courants d’associés (0,3 M€), rémunérés à 2,25 %.
Selon le Département, les pertes
au cours de la première année d’exploitatio
n sont imputables à la montée progressive du montant du loyer, ce
que le document prévisionnel mentionnait. En cumul, la perte d’exploitation effective s’élevait à 407 K€ contre
une perte prévisionnelle de 3,5 M€
.
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(128).
La S.A.E.M.L. a enregistré un chiffre d’affaires pour la première fois au cours de l’exercice clos le 30 septembre
2015, de 1,4 M€, tiré des locations. Sans salarié, elle a principalement pour charges les dotations aux
amortissements des installations et aménagements, ainsi que les frais financier
s liés à l’emprunt de 68 M€.
Des aides substantielles dont la compatibilité de certaines d’entre elles avec la législation
communautaire sur les aides d’Etat n’est pas garantie
(129).
Les avances en comptes courants procurent au Département une rémunération que les déficits de départ de la
SAEML ne lui permettraient pas d’obtenir en dividendes. Au titre de l’exercice 2014/2015, les intérêts se sont
élevés à 174,9 K€, au taux de 2,25 %, soit l’équivalent du taux des obligati
ons assimilables du Trésor à 10 ans,
prop
osé début février 2014, à savoir 2,29 %. En 2016, le Département n’a rien perçu
, les intérêts étant
capitalisés à son bénéfice. P
endant l’exercice 2014/2015, il avait débloqué 9 M€ supplémentaires d’avances en
comptes courants d’associés, conformément aux
clauses initiales de la convention passée avec la société. De
6 M€ au 30 septembre 2014, le niveau des avances est passé à 15 M€ au 30 septembre 2015.
(130).
L
’avance de 9 M€ a été inférieure au montant des investissements supplémentaires de l’exercice 2014/2015.
Sans les avances en comptes courants d’associés consenties par le Département, la situation financière ne se
serait pas améliorée.
En l’état du dossier, il n’est pas possible de conclure que leur versement visait à remédier
à des défaillances du marché et que la société aurait pu obtenir un avantage économique équivalent dans les
conditions normales du marché.
(131).
L’ensemble des engagements directs du département de la Vienne dans la S.A.E.M.L. du Bois de la Mothe
Chandenier s’élève à 40,55 M€ (21,55 M€ de capital, 15 M€ d’avances en comptes courant d’associés plus
4
M€ de subventions d’équipement). Les 4 M€ de subventions d’équipement s
ont compensées à hauteur de
2,5
M€ par un versement spécifique de dotation d’équipement aux territoires ruraux de la part de l’Etat en faveur
du Département. Cet ajustement se traduit par un changement de financeur. Par rapport à l’engagement qu’il
avait pris initialement, le Département a augmenté le niveau de ses aides.
(132).
Déséquilibrée, la structure financière de la SAEML du Bois de la Mothe Chandenier est tributaire des avances
en comptes courants d’associés apportées notamment par le Département. Le niveau des capitaux propres a
été diminué par un résultat comptable 2013/2014 négatif, sans descendre en-deçà du seuil légal de la moitié du
capital social. En contrepartie de ces avances, la rémunération du Département est limitée puisque celui-
ci n’a
perçu aucun intérêt en 2016.
Une société d'économie mixte intervenant dans un domaine étranger à son objet social
(133).
Au plan juridique,
dans les faits, la S.A.E.M.L. intervient dans la conception d’un projet à caractère touristique.
Mais son code d’activité au registre du commerce et des sociétés
« 6820B : Location de terrains et d'autres
biens immobiliers »
est plus générique. De plus, selon la rédaction de son objet social, une fois les acquisitions
immobilières nécessaires au projet Center parcs effectuées, elle a pour mission de louer les terrains qu’elle a
acquis et aménagés, et de mettre en place les moyens nécessaires à la réalisation de son objet. E
lle n’apparaît
donc pas en première ligne dans une relation avec une clientèle touristique, le lien avec la mission de tourisme
proprement dite étant indirect. Les dispositions, citées par le département de la Vienne dans sa réponse, de
l’
article L. 111-1 du code du tourisme, dans leur rédaction issue de la loi NOTRe, confiant expressément une
compétence aux départements en matière de création et/ou d’exploitation d’équipements touristiques, ne
remettent pas en cause ce constat.
(134).
La S.A.E.M.L. du Bois de la Mothe Chandeniers
est d’abord
une société destinée à lever des moyens financiers,
en étant le réceptacle des participations de collectivités publiques, pour faire venir une entreprise dans la Vienne,
en portant le foncier de son projet touristique
. La structure légère de la société et l’absence de personnel et la
mission de secrétariat juridique assurée par le département de la Vienne dans le cadre d’une convention
corroborent ce constat.
Une fois la création de l’équipement touristique réalisée, ce qui s’inscrivait dans le cadre
de son objet social, la S.A.E.M.L. exerce une activité de locations de terrains et de biens immobiliers, distincte
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de leur exploitation, celle-ci étant assurée par une autre entité. Le département de la Vienne ne peut en
conséquence s’exonérer de l’application de la loi NOTRe quant à sa participation au capital de la SAEML.
(135).
En conclusion sur les participations dans les sociétés d'économie mixte
La mise en œuvre de la loi NOTRe impose la cession, par le département
de la Vienne, des deux tiers des
actions détenues dans les S.A.E.M.L. patrimoniale et du bois de la Mothe Chandenier,
dont l’objet social porte
sur une compétence,
l’
économie,
qu’il a perdue. Les prises de participation ou interventions indirectes
de ces
SAEML dans des structures ou activités de tourisme ne permettent pas en effet de les assimiler à des
entreprises à vocation touristique, qui entrerait dans une compétence conservée par le Département.
S’agissant de la S.A. du parc du Futuroscope, la cession des parts à la région Nouvelle
-Aquitaine ne poserait
pas de problème dans la relation contractuelle avec la compagnie des alpes car le pacte d’actionnaires de 2010
prévoit un droit préférentiel en ca
s de cession à une entité autre qu’une collectivité territoriale, ce qui ne serait
pas le cas. Quant à la reprise par la Région
des actions dans la SEML patrimoniale et, de ce fait, d’une
participation indirecte dans la S.A. du parc du Futuroscope
, elle n’
entraînerait pas non plus le déclenchement
de la clause de droit préférentiel en faveur de la compagnie des Alpes. En réponse, le département de la Vienne
fait savoir que la modification de l’objet social de la SEML Patrimoniale est en cours.
1.4.5.
Contrôle des associations et organismes privés subventionnés
1.4.5.1.
Evolution des financements
(136).
Les subventions de fonctionnement en faveur des associations et autres organismes de droit privé sont
imputées au compte éponyme 6574 ou, selon les cas, au compte
« 6568
–
autres participations »
. Les montants
du c/6568 retracés dans le tableau infra correspondent uniquement aux sommes versées à des associations et
organismes de droit privé, à partir d’un état communiqué par l’ordonnateur (le niveau global du c/6568 étant plus
élevé
car il intègre d’autres flux comme les subventions à des budget annexes).
(137).
Au cours de la période 2010-
2015, la masse globale a représenté chaque année en moyenne 12,2 M€, avec
une pointe à 16,1 M€ en 2012 résultant du montant exceptionnellement élevé des a
utres participations du
c/6568. De 2010 à 2013, le niveau des subventions imputées au c/6574 a progressé, de 10,3 M€ à 11,2 M€,
mais sa part dans l’ensemble des charges de fonctionnement
est restée stable autour de 3 %. Puis, il a baissé
tant en valeur abs
olue qu’en valeur relative, à
10,9 M€ en 2014 puis
9,8 M€
en 2015, pour être ramené à 2,6 %
des charges totales pour chacun de ces deux exercices (celles-
ci s’élevant à 413
M€ en 2014 et 372,8 M€ en
2015).
Tableau 4 : Subventions de fonctionnement aux associations et autres de droit privé
E
n K€
2010
2011
2012
2013
2014
2015
c/6574
10 285,8
10 734,1
10 575,1
11 168,5
10 868,0
9 757,4
c/6568
1 342,6
1 084,5
5 510,6
401,9
552,2
1 003,9
Total
11 628,4
11 818,6
16 085,7
11 570,4
11 420,2
10 761,3
Source : comptes de gestion (c/6574) et direction du budget et des finances du département de la Vienne (c/6568).
(138).
En 2015, 21 organismes (20 associations et
la chambre départementale d’agriculture de la Vienne) ont perçu
une subvention, imputée au c/6574,
d’un montant supérieur à 75 K€, représentant globalement environ 4,6 M€
soit 47 % des
subventions imputées au c/6574, contre 4,5 M€ en 2010
59
. L’agence de créativité et d’attractivité
du Poitou a bénéficié de la subvention de fonctionnement la plus importante, 1,6 M€ soit un montant comparable
aux deux exercices précédents, suivie de
« Soliha Vienne »
(386 K€), du la société anonyme à objet spo
rtif
« Poitiers basket 86 »
(290 K€ contre 368 K€ en 2010), de l’association culture œuvres sociales des agents du
département de la Vienne (265 K€, inchangé par rapport à 2010), du centre d’entreprises et d’innovation en
pépinière (230 K€ contre 305 K€ en
2010), de l’agence d’information sur le logement de la Vienne (223 K€,
59
Source : annexe aux comptes administratifs 2010 et 2015.
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210
K€ en 2010) et du
« théâtre et auditorium de Poitiers scène nationale »
(presque 223 K€ contre 312,2 K€
en 2010). Les financements annuels en
faveur des autres structures n’ont pas
dépassé
150 K€.
(139).
En 2012,
le niveau global des subventions du c/6574 a baissé de façon sensible sous l’effet d’une baisse des
plus importantes d’entre elles et d’une révision générale des dossiers relatifs aux structures d’insertion par
l’activité économiq
ue
(S.I.A.E.). Dans un souci d’équité et compte tenu de l’augmentation de leur nombre,
ainsi
que de la nécessité d’optimiser l’octroi des fonds départementaux dédiés à des actions en faveur de l’insertion
professionnelle des bénéficiaires du revenu de solidarité active,
la rédaction d’un règlement d’attribution des
aides aux S.I.A.E. a alors été engagée, avec, en préalable, une analyse financière de tous les organismes de
ce type, menée par la mission modernisation évaluation et coordination placée sous l’a
utorité du D.G.S.
L’objectif était d’anticiper les répercussions éventuelles de ce futur règlement.
Les financements en faveur
d’associations présentant un niveau conséquent de disponibilités au regard de leurs charges d’exploitation ont
été réduits (exemple : association
« Pluri services Civray »
, subvent
ion ramenée de 30,5 K€ à 20 K€).
(140).
Dans d’autres domaines, certaines
subventions ont été réduites. Pour une vision globale des
subventionnements aux associations, ont été intégrées, selon les renseignements
fournis par l’ordonnateur,
certaines sommes inscrites au compte
« 6568
–
autres participations »
. Leur imputation comptable s’explique
par leur caractère obligatoire, découlant de dispositions législatives. Elles concernent principalement les
domaines de l
’éducation (collèges et lycées privés, organismes de gestion de l’enseignement catholique), de
l’aide sociale à l’enfance, du logement, et de l’insertion sociale et professionnelle. Les versements à ce dernier
titre correspondent, pour certains, à des crédits du fonds social logement que le département de la Vienne
perçoit et reverse à des référents uniques avec lesquels il a confié, par convention, une mission de suivi de
bénéficiaires du revenu de solidarité active.
(141).
Par rapport à 2010, exercice au cours d
uquel une centaine d’organismes de ce type avaient bénéficié de
sommes réglées au c/6568, dont la moitié pour des montants inférieurs à 3 K€, les versements sont plus
concentrés, les fonds octroyés en 2015 étant destinés à 29 structures, pour des montants unitaires supérieurs
à 12 K€ sauf dans 3 cas (3,3 K€, 1,5 K€ et 0,6 K€).
(142).
Le niveau des fonds alloués au c/6568 a évolué
de 1 M€ de 2010 à 2011, à 5 M€ en 2012, à 0,4 M€ en 2013, à
0,5 M€ environ en 2014
et à 1 M€ en 2015. La baisse importante de 2013 est à
relier à l’interruption ponctuelle
des versements en faveur des structures d’insertion par l’activité économique qui bénéficiaient auparavant de
financements importants (le centre de plein air de Lathus et
l’association dynamique d’entraide du canton de
Lussac-les-châteaux
, pour respectivement 209 K€ et 146 K€ en 2012).
1.4.5.2.
Un pilotage des subventions non unifié
(143).
Comme l’a précisé
le Département, les subventions sont gérées directement par les directions thématiques.
Cependant, le pilotage des subventions
n’est pas unifié, ce qui empêche d’avoir une ana
lyse de l'ensemble des
engagements et des risques encourus.
L’application
« Astre subventions »
permet d’obtenir une vision globale
des financements mais cela ne constitue pas une analyse à proprement parler. Les directions opérationnelles
concernées, dont certains agents ont reçu une formation dispensée par la mission modernisation évaluation et
coordination à l’utilisation d’un module d’analyse financière simplifié,
instruisent les demandes de subventions
se
lon leurs règlements d’attribution respectifs et certains critères comme l’objet de l’association au regard des
priorités départementales, les financements antérieurement alloués, le montage financier du projet et le
caractère départemental de l’organisme.
Si elles transmettent les comptes certifiés à la direction du budget et
des finances, afin de les tenir à disposition de tout citoyen qui exprimerait une demande en ce sens, elles
continuent d’assurer le suivi de l’association, parfois en lien avec la con
trôleuse de gestion rattachée au D.G.S.
(144).
Celle-ci
a élaboré un modèle d’analyse développé, comprenant un indicateur de dépendance financière
rapportant l'ensemble des subventions perçues, auprès de toutes collectivités, aux produits de l'association, les
s
oldes intermédiaires de gestion, et une analyse de la trésorerie et de l’endettement. Cet outil est utilisé
principalement par la cellule de contrôle de gestion pour examiner des dossiers précis. Mais il ne l’est pas
systématiquement par les directions opérationnelles dans le cadre de leurs instructions.
Eu égard au temps que
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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peut mobiliser l’utilisation du module, le Département préfère y avoir recours à bon escient, de telle sorte que le
coût d’instruction ne soit pas disproportionné par rapport aux monta
nts en jeu.
(145).
Le Département s’acquitte de l’obligation de conventionnement préalable
60
pour les subventions d’un montant
supérieur ou égal à 23 K€ et se fait communiquer, en plus des comptes certifiés, les comptes d’emploi lorsqu’une
même structure bénéficie de subventions au titre de missions distinctes, conformément à la législation
61
.
(146).
Deux entités subventionnées présentent une situation financière précaire : la société anonyme à objet sportif
(S.A.O.S.) « Poitiers basket 86
» et l’agence départementale d’in
formation pour le logement de la Vienne.
-
La S.A.O.S.
« Poitiers basket 86 »
peut percevoir des aides financières publiques selon un régime
spécifique
62
, à condition de couvrir
des missions d’intérêt général
, et dans la limite de
2,3 M€ par saison
sportive
63
.
Par suite de l’accumulation de déficits
, ses capitaux propres sont négatifs à
–
107,5 K€ au
30 juin 2014 et -
237,9 K€ au 30 juin 2015, pour un capital social de 205,9 K€ environ.
Réunie le 22
octobre 2015, l
’assemblée générale extraordinaire
des actionnaires a décidé la p
oursuite de l’activité,
malgré un niveau inférieur au seuil légal de la moitié du capital social
6465
, ce dans les 4 mois suivant la
date d’approbation des
comptes
de l’exercice clos le 30 juin 2014 qui
faisaient apparaître cette situation.
Ces comptes ayant été déposés le 31 décembre 2014
66
, l’assemblée générale
extraordinaire devait se
réunir légalement en février 2015 pour les approuver et constater de f
ait l’état des capitaux propres, tout
en décidant de ne pas dissoudre la société.
Au cours de la saison sportive 2015/2016, la trésorerie de la S.A.O.S. a été suivie mensuellement et
plusieurs mesures ont été prises pour améliorer la situation nette : augmentation des recettes propres
à travers un partenariat privé, et économies sur les frais de personnel. Au 30 juin 2016, la situation nette
était toujours négative, mais ramenée à -
71,8 K€. Les mesures mise
s
en œuvre ont porté leurs premiers
fruits puisque le résultat était excédentaire à hauteur de 166 K€. Cette amélioration a con
duit le
commissaire aux comptes à certifier les comptes de l’exercice clos le 30 juin 2016 dans le cadre d’une
poursuite d’activité.
Réunie le 3 novembre 2016, l’assemblée générale extraordinaire a constaté que les capitaux propres
étaient négatifs au 30 j
uin 2016. La dissolution n’ayant pas été prononcée lors de la précédente
assemblée générale extraordinaire du 22 octobre 2015, la société avait, comme elle le précise dans sa
réponse, jusqu’au 30 juin 2017
pour «
réduire son capital d'un montant au moins égal à celui des pertes
qui n'ont pas pu être imputées sur les réserves, si, dans ce délai, les capitaux propres n'ont pas été
reconstitués à concurrence d'une valeur au moins égale à la moitié du capital social »
67
.
L’agence départementale d’information sur
le logement (ADIL), conventionnée par le ministère
responsable du logement, est financée à 42 % par le département de la Vienne, étant rappelé que les
services qu’elle rend sont obligatoirement gratuits
68
. Depuis plusieurs années, sa situation financière est
dégr
adée, ce qui a amené le commissaire aux comptes à lancer une procédure d’alerte en 2016.
Afin
de contribuer à la baisse de ses charges de structure
, le Département a proposé de loger l’agence dans
ses locaux générant ainsi une baisse de loyer. Mais cela
n’a pas
permis
d’endiguer la tendance, un
déficit de 54 K€ étant
enregistré en
2016. En outre, l’association doit financer des départs en retraite
.
Un plan de redressement pour la période 2016-2019, auquel le département de la Vienne contribue par
60
Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et le décret n° 2001-495 du 6 juin 2001.
61
Article 10 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
62
V
isées à l’article 11 de la loi
n°84-610 du 16 juillet 1984
relative à l’organisation et à la promotion des activités physiques et
sportives.
63
Décret n° 2001-828 du 4 septembre 2001.
64
Source : registre national du commerce, 23 octobre 2015.
65
Article L. 225-248 du code de commerce.
66
BODACC n°100 C du 31 décembre 2014.
67
Article L. 225-248 du code de commerce.
68
Articles L. 366-1 et R. 366-5 du code de la construction et de l'habitation.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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une subvention
exceptionnelle de 50 K€
, complète
la subvention annuelle de 94 K€
69
,
à laquelle s’ajoute
une
subvention de 60 K€ au titre de l’observatoire du logement.
U
n rapprochement de l’ADIL avec
d’autres intervenant
s dans le domaine du logement était à l
’étude
dans la perspective de création d’une
«
maison de l’habitat
».
(147).
Conclusion sur le suivi des associations subventionnées
Le suivi des associations subventionnées est caractérisé par une dissémination entre les directions
opérationnelles à laquelle la
présence d’une chargée de mission dédiée nommée auprès du D.G.S. n’a pas
permis de remédier.
Hormis les structures d’insertion par l’activité économique, pour lesquelles un règlement d’attribution des
subventions a été adopté en 2014, sous la contrainte induite par la réduction des financements du fonds social
européen, il n’y a pas eu d’évolutions majeures. S'agissant de l’ADIL 86,
dont la structure financière est
détériorée depuis plusieurs années, la collectivité aurait pu être plus vigilante.
1.4.6.
Budgets annexes
1.4.6.1.
Observations juridiques et comptables d’ordre général
(148).
Le département de la Vienne compte 6 budgets annexes
, d’importance variable
:
-
Réseau images de la technopole du Futuroscope
(0,24 M€ au budget primitif 2016)
;
-
«
Activité de location d’immeubles
pour l’accueil des entreprises
»
(2,2 M€ au B.P. 2016)
;
-
« Activité location du Futuroscope »
(10,4 M€)
;
-
Aménagement du site du Vigeant
(0,3 M€)
;
-
Budget
« transports »
retraçant uniquement les activités de transports scolaires et de transports à la
demande, créé à compter du 1
er
janvier 2014
(11,1 M€)
;
-
Eau et assainissement de la technopole du Futuroscope (0,8 M€)
.
(149).
En vertu de la législation et de la réglementation comptable
70
, les budgets annexes retraçant une activité
qualifiée de service public indust
riel et commercial doivent disposer d’un compte au Trésor distinct de celui du
budget principal, dès lors que leur exploitation est assurée directement par la collectivité.
En début d’instruction
et malgré les précédentes observations de la chambre, le rés
eau images et le service de l’assainissement du
Futuroscope, tous deux budgets annexes à caractère industriel et commercial, sont toujours dépourvus d’un
c/515. A compter du 1
er
janvier 2017, ils disposent chacun d’un compte 515 distinct, le département de
la Vienne
précisant que, depuis le précédent examen de gestion, il n’y a plus de lien financier entre ces deux budgets
annexes et le budget principal.
(150).
Depuis les préconisations du dernier rapport de la chambre, 3 budgets annexes, activités de location, parc du
Futuroscope et pôle du Vigeant, ont été transformés en services publics administratifs et sont régies par
l’instruction M 52, tout en demeurant assujettis à la T.V.A. La subvention du budget principal à chacun de ces
budgets annexes est imputée au compte
« 6568
–
autres contributions »
, alors que, selon la réglementation
71
,
le compte 65736 retrace les subventions courantes accordées aux services publics départementaux notamment
celles versées aux services de transport. En effet, selon la rubrique du
tome 1 de l’instruction budgétaire et
comptable
: « Le compte 65736 retrace les subventions courantes accordées aux services publics
départementaux notamment celles versées aux services de transport. Les autres subventions de
fonctionnement octroyées aux SPIC du département constituent des subventions exceptionnelles ».
Ainsi, à la
page 94, la rubrique c/674
–
subventions exceptionnelles, précise que sont comptabilisées à ce compte les
subventions de fonctionnement n’ayant pas le caractère de charges couran
tes. Sont considérés comme
69
Délibération du conseil départemental du 24 juin 2016.
70
Articles L. 1412-1 et L. 2221-4 du C.G.C.T. et instruction comptable et budgétaire M 4,
71
Institution budgétaire et comptable M 52, tome I, p.91.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
42
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150
constituant une subvention exceptionnelle : le versement de subventions de fonctionnement aux services publics
à caractère industriel et commerciaux du département autres que les services de transport (compte 6743) ; (…)
En revanche, les subventions de fonctionnement aux services de transport constituent des charges courantes
enregistrées au compte 65736 ».
En outre, suite au précédent examen de gestion, la situation du compte
« 181
- compte de liaison affectation à un budget annexe »
du budget principal a été régularisée pour prendre en
compte les investissements réalisés avant 1999 au niveau du parc du Futuroscope. Depuis le 31 décembre
2014, son solde débiteur s’élève à 259,3 M€.
(151).
Enfin, l’absence de budget annexe retraçant les
stocks de terrains et les opérations de cession de la zone
d’aménagement du Téléport du Futuroscope, créée en 1988, avant l’instauration par la réglementation de
l’obligation de suivi de la comptabilité de stock à aménager,
est à signaler. Les dépenses et les recettes
afférentes sont confondues dans le budget principal, contrairement à la réglementation comptable
72
qui inclut
dans la liste des services publics suivis obligatoirement sous forme de budgets distincts du budget principal les
opérations d’aménagement. Comme l’a rappelé de façon constante le Conseil d’Etat
73
, elles ne peuvent pas
être qualifiées de missions de service public mais relèvent de l'exploitation et de la gestion du domaine privé
par la collectivité et constituent, à ce titre, une activité
privée. Il n’y a pas de comptabilité de stocks,
les actifs
revendus ou en attente de cession à des opérateurs figurent en immobilisations dans les comptes du
département.
(152).
S
uite à l’entrée en vigueur de la loi NOTRe, une circulaire du 3 novembre 2016 du ministre de l’aménagement
du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales
74
a rappelé que si les départements ne se voient pas
déléguer par les communes et E.P.C.I. à fiscalité propre l’octroi d’aides à une entreprise, il
s ne peuvent plus
intervenir en matière économique sauf dans des cas particuliers prévus par la loi. Cela implique le transfert, à
ceux-
ci, des zones d’activité leur appartenant
, à savoir, dans la Vienne, la zone du Téléport située sur le territoire
de la commune de Jaunay-Marigny qui fait partie, depuis le 1
er
janvier 2017, de la communauté urbaine de
Grand Poitiers.
Ce n’est pas la position du Département qui considère que, s’agissant d’un projet engagé avant
la promulgation de la loi NOTRe, celle-ci devrait rester sous sa
compétence jusqu’à l’achèvement complet des
aménagements. Pourtant, si le législateur a permis aux conseils départementaux de
« maintenir les
financements accordés aux organismes qu'ils ont créés antérieurement ou auxquels ils participent pour
concourir au développement économique de leur territoire jusqu'au 31 décembre 2016 »
75
et spécifié que
«
sauf
disposition contraire, l'exécution des engagements juridiques, financiers et budgétaires pris par les
départements et par les régions avant la date de publication de la présente loi en dehors des domaines de
compétences que la loi leur attribue se poursuit jusqu'au 31 décembre 2015 »
76
, ces dispositions transitoires ne
s’appliquent au cas de la ZAC du Téléport. De surcroît,
« la communauté urbaine exerce de plein droit, au lieu
et place des communes membres, les compétences suivantes : 1° En matière de développement et
d'aménagement économique, social et culturel de l'espace communautaire : a) Création, aménagement,
entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou
aéroportuaire ; (…)
»
77
. Etant située sur le territoire de la communauté urbaine de Grand Poitiers, la ZAC du
Téléport doit donc lui être transférée sans délai. Des démarches en vue d’u
n transfert auraient dû être engagées
dès le 1
er
janvier 2017, la loi NOTRe ayant imposé
le transfert obligatoire, à compter de cette date, de l’ensemble
des
« zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aér
oportuaire »
78
.
72
Instruction budgétaire et comptable M 52, tome II, titre 1
er
, chapitre 1.
73
C.E., 29 février 1980,
Mme Rivière
; 12 janvier 1983,
Commune de Laronxe
; 15 juin 1990,
M. et Mme Lemeunier
, cités dans une
réponse parue au J.O. Sénat du 11 février 2016, p. 607, du ministre de l’Intérieur à une question écrite n°16339 du sénateur
Jean-
Louis Masson du 24 septembre 2015, p. 2225.
74
NOR ARCC16320285, objet : conséquences de la nouvelle répartition des compétences en matière de développement économique
sur les interventions des conseils départementaux.
75
Article 2-V de la loi NOTRe.
76
Article 133 XX de la loi NOTRe.
77
I de l’article L. 5215
-20 du C.G.C.T.
78
Article 5216-5 du C.G.C.T. dans la rédaction issue de la loi NOTRe.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
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Département de la Vienne
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(153).
Afin d'évaluer le risque financier supporté par la collectivité, les opérations de lotissement doivent être
individualisées dans un budget annexe, quel que soit le régime fiscal retenu. L’ancienneté de la ZAC du Téléport
ne permet pas d’envisager la reconstitution d’une comptabilité de stocks de terrains, d’autant que certains ont
été vendus. Toutefois, il convient de souligner que l’intégration de ces parcelles dans le patrimoine
départemental empêche d’en retracer le coût dans les comptes.
Certes, un bilan annuel est présenté à
l’assemblée délibérante et un état spécifique à ce service assujetti à la T.V.A. est annexé au compte administratif
mais, d’un point de vue comptable, une activité relevant de l'exploitation et de la gestion du domain
e privé de la
collectivité a été confondue avec les missions de service public, ce qui est anormal.
1.4.6.2.
Budget annexe « activités location Futuroscope »
(154).
La section de fonctionnement de ce budget annexe ne retrace pas l’intégralité des charges et produits
afférents
à son activité. Ainsi, les frais de personnel des 3 agents de la direction des investissements du Futuroscope et
des affaires foncières (relevant initialement de la D.G.A.F. et transférée à la D.G.A. aménagement à compter
du 1
er
septembre 2016) sont imputés au budget principal, sans que celui-ci lui refacture les frais correspondants.
(155).
Les produits comprennent un loyer forfaitisé de 2,1 M€ que verse la S.A. du parc du Futuroscope en contrepartie
des dépenses de gros entretien assurées par le Départ
ement, avec un complément de 75 K€ introduit par
avenant au bail dans le cadre du plan de développement 2014-
2017, et un loyer annuel de 765 K€ réglé par la
SAEML du palais des congrès, en contrepartie de son exploitation.
(156).
Les produits ne comprennent pas les dividendes générés par la participation au capital de la SEML Patrimoniale
de la Vienne qui perçoit elle-même des dividendes de la S.A. du parc du Futuroscope (cf. infra). Ceux-ci sont
perçus par le budget principal, car les parts de la SEML Patrimonial
e figurent à l’actif du budget principal et non
à celui du budget annexe. L’objet social de la SEML Patrimoniale est plus étendu que la prise de participation
dans la société exploitante du parc du Futuroscope, comme l’illustre l’octroi d’une subvention d’
équipement à
l’entreprise aéronautique MECAFI à Châtellerault.
(157).
La lisibilité des flux financiers supposerait que le budget principal verse chaque année au budget annexe la
quote-
part des dividendes qu’il perçoit
de la SEML Patrimoniale correspondant aux revenus que celle-ci tire de
sa participation à la société d’exploitation du parc
, ce que le département de la Vienne estime impossible compte
tenu de la pluralité des activités de ladite SEML et des retraitements que cela nécessiterait. La chambre ne
partage pas ce point de vue car une comptabilité analytique au sein de la SEML Patrimoniale permettrait de
pallier la difficulté. A défaut de versement automatique au budget annexe, le budget principal conserve les
dividendes, ce qui revient
de facto
à une remontée en sa faveur
d’une partie des produits du budget annexe. Le
niveau des produits du budget annexe en est minoré d’autant, du moins pour les exercices au cours desquels
la collectivité perçoit des dividendes de ladite SEML. Ainsi, les produits sont cons
titués pour l’essentiel de
produits d’exploitation tirés des revenus des locations
versés, depuis 2011, par la société du parc du
Futuroscope conformément au bail consolidé (chapitre
« 939-1
–
structures d’animation et de développement
économique »
, tantôt au compte nature
« 7083
–
locations diverses autres qu’immeubles »
: 2,8 M€ en 2011, 3
M€ en 2012
, tantôt au compte « 752
–
revenu des immeubles » :
3,2 M€ en 2013, 3,5 M€ en 2014), ou, en 2015,
réparti entre les deux comptes.
(158).
En 2016, le loyer global s’élève à 2,73 M€, y compris le loyer supplémentaire pour la réhabilitation de l’hôtel.
En
outre, la S.A.E.M.L. du Palais des congrès verse un loyer annuel, 0,6 M€ pour 2016 conformément au bail
qui a été modifié en 2015.
(159).
Les loyers ne couvrent pas les charge
s, composées en majorité de dotations aux amortissements. C’est le cas
en 2010 (2,8 M€ contre 4 M€), avec un déficit de 1 M€ environ.
Pour le compenser, une subventi
on d’équilibre
du budget principal lui était versée en 2011, ce qui pose un problème de non rattachement de charges à
l’exercice
. Au titre de 2011 et 2012,
aucune subvention n’a été octroyée
par le budget principal. Fin 2011, le
déficit cumulé s’élevait à 1,1 M€
.
La subvention au titre de 2011, qui avait fait l’objet d’un versement partiel cette
année-là, a été régularisée en 2013.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
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Département de la Vienne
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(160).
En 2013, une subvention du budget principal de 2,5 M€ était versée pour couvrir le déficit cumulé à fin 2012,
plus les 1,5 M€ de déficit de cet exercice. Par suite, au 31 décembre 2013, le résultat cumulé d’exploitatio
n
devenait positif à 0,1 M€. A compter de 2014, le montant de la subvention (1,53 M€ en 2014, 1,65 M€
en 2015)
est arrêté pour obtenir un résultat nul. En 2015, hors report de l’excédent antérieur, l’exploitation est légèrement
déficitaire avec 5 446 K€ de
charges pour 5 425 K€ de produits, contre 5 021
K€ de charges en 2014 et 5
142
K€
de produits. Cependant, grâce à un excédent de 121,2 K€ fin 2014 reporté sur 2015, le résultat cumulé de
fonctionnement au 31 décembre 2015 est excédentaire de 101,1 K€.
(161).
Comme prévu dans le bail conclu avec la S.A. du parc du Futuroscope, les dépenses d'investissement sont
destinées au gros entretien des installations (1,4 M€ H.T., portés à 1,6 M€ H.T. en 2016 après révision selon
l’indice des loyers commerciaux). Depuis 2014, elles sont totalement retracées à l’actif du budget annexe par
suite d’une écriture comptable de régularisation (cf. supra 2.6.6.1). En outre, à titre exceptionnel, des dépenses
sont réalisées dans le cadre d’un plan de développement mis en œuvre par la
société exploitante de 2014 à
2017 et auquel le Département contribue pour 8 M€
.
(162).
Le taux de réalisation des dépenses d’investissement est variable. En 2011, année de mise en œuvre du bail
avec la S.A. du parc du Futuroscope, les réalisations s’élèvent à 6,7 M€ pour une inscription de 10,5 M€ de
crédits. Les investissements de remise à niveau des installations prévus dans le bail s’échelonnent au cours
des exercices ultérieurs. En 2014, année du lancement du plan de développement pour 2014-2017, le taux de
r
éalisation est de seulement 53,5 % (3,8 M€ pour 7,1 M€ de crédits), traduisant un décalage dans le début des
travaux.
(163).
En 2015, les dépenses d’investissement se sont élevées à 7 M€ et les recettes à 7,7 M€, dont 3 M€ d’excédent
d’investissement reporté, rés
ultant partiellement de retards dans le lancement du plan de développement 2014-
2017. Cette année-là, pour équilibrer la section d'investissement, le budget principal a octroyé une subvention
d’équipement transférable de 270 K€, inscrite au c/1313.
Après un retard
dans le lancement (1 M€ inscrits au
budget primitif pour 2014 non exécutés), le plan de développement devait être achevé en 2017, des finitions
pouvant être livrées en 2018.
(164).
Le programme de réhabilitation lancé en 2011 a donné lieu à la rénovation des 4 bâtiments, 11 000 m² et
290 chambres.
L’échéancier des C.P. de l’A.P. correspondante, de 7,5 M€ H
.T., était le suivant
: 2 M€ HT en
2011,
1,5 M€ HT en 2012 et 3 M€
HT en 2013,
le solde, soit 1 M€ en 2014
fut imputé sur le budget annexe
« activités location Futuroscope »
. L’
opération a été fina
ncée par un prêt de 7,5 M€ H.T. du budget principal,
que le budget annexe Futuroscope rembourse de façon dégressive sur une durée de 20 ans
79
.
1.4.6.3.
Activités de location d’immeubles pour l’accueil d’entreprises
(165).
Au sein de la technopole du Futuroscope, le département de
la Vienne est propriétaire d’un hôtel d’entreprises
,
composé de 3 bâtiments
dénommés @1, @2 et @3, dont l’activité de location est retracée so
us un budget
annexe spécifique. En 2016, le centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale de la Vienne
a acquis l
’un de ces bâtiments
. Le syndicat mixte
« Vienne Service »
et l’agence technique dé
partementale
bénéficie
nt d’une mise à disposition
gracieuse de certains locaux.
(166).
Le niveau des produits, qui a été divisé par 5 environ depuis 2010,
suite au départ d’une entreprise non
remplacée, est fonction du taux de remplissage des immeubles. En 2016, il a été perçu 1,1
M€ contre 1,4 M€
en 2014 et 2015. Le produit de
la cession de l’immeuble
@1 au centre de gestion devrait permettre le
financement de
la rénovation d’
un des niveaux du bâtiment @3, vacant
depuis le départ de l’entreprise locataire
en 2011
80
, ce qui évitera de solliciter le budget principal p
our une subvention d’équipement.
79
Conformément à une délibération du 27 septembre 2013.
80
Délibération du 26 juin 2015.
Rapport d’observations
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Département de la Vienne
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(167).
Les
dépenses d’investissement sont
majoritairement constituées des remboursements de deux avances
remboursables consenties par le budget principal en 2000 et 2003, la première
, d’un montant initial de
914,7 K€, et la
seconde
de 35,3 M€ à l’origine, en 2003, et 7,5 M€ de restant dû à fin 2015.
1.4.6.4.
Pôle mécanique du Vigeant
(168).
Distincte du circuit automobile éponyme géré par le syndicat mixte du pays montmorillonnais, l’activité
de ce
budget annexe consiste en un pôle mécanique destiné à apporter une aide logistique à toutes entreprises de
construction en petite série de véhicules de compétition. Mettant en commun des moyens avec les laboratoires
du C.N.R.S. et les P.M.E., il développe des outils pour la conception de prototypes (numérisation de surfaces,
de pièces ou
d’ensembles mécaniques
).
(169).
Complémentaire des sites du Futuroscope et du Chatelleraudais, le pôle du Vigeant a démarré son activité à la
mi-
2008, avec la réalisation d’un
centre de
recherche et développement, qui a fonctionné jusqu’en 2011, ainsi
que la desserte en voirie et réseaux divers. De fin 200
9 à 2011, l’activité a pâti d’une conjoncture économique
défavorable. Depuis le 1
er
septembre 2011, un prestataire intervient sur
l’exploitation du banc
, dans le cadre
d’un marché pour l’e
xploitation et la gestion des matériels de recherche et développement mutualisés du pôle
mécanique du val de Vienne, pour
un montant de 511,2 K€ H.T. Cependant, à l’actif du budget annexe, les
équipements mis à disposition de cet exploitant ne figurent pas au chapitre 24 relatif aux immobilisations
concédées, mises en affermage ou mises à disposition. Ils seront totalement amortis en 2019. En outre, une
autorisation de programme, de 1
901 K€ environ, clôturée par une délibération du 23 juin 2017, figurait
à tort à
l’actif du budge
t principal et non du budget annexe.
1.4.6.5.
Eau et assainissement de la technopole du Futuroscope
(170).
Depuis le 1
er
janvier 2003, le département de la Vienne gère directement
les opérations relatives à l’achat et la
vente d’eau potable et à
l’assainissement sur le
site du Futuroscope. Il
achète l’eau à la communauté
d’agglomération de Grand Poiti
ers et à la ville de Jaunay-Marigny pour la revendre aux utilisateurs. Il entretient
le réseau
d’eau et d’assainissement, qui lui appartient
. Sa direction
de l’urbanisme, du
logement et des nouvelles
technologies traite les aspects administratifs et financiers, et a la responsabilité de
l’encaissement des sommes
dues par les 80 usagers collectifs de la zone
, par le biais d’une r
égie de recettes ad hoc. Cela représente de
l’or
dre de 0,8 M
€ H.T.
de recettes par an.
(171).
Selon le Département, cette situation atypique aurait pour origine u
ne absence d’accord
avec la communauté
urbaine de Grand Poitiers sur le financement des charges de
fonctionnement de la station d’épuration (STEP)
de Chasseneuil-du-Poitou, générées à 70 %
par l’ensemble constitué par
la ZAC du téléport et le parc du
Futuroscope. La communauté urbaine de Grand Poitiers l
’explique par le fait que les réseaux d’ass
ainissement
de la ZAC ne lui ont pas été transférés.
(172).
Faisant suite à une réunion organisée le 3 février 2012 et associant la commune de Jaunay-Marigny où est
implantée la station, le président de Grand Poitiers donnait son accord de principe, par un courrier du 3 mai
2012, pour une étude en vue du transfert des
réseaux d’eau et d’assainissement à Gran
d Poitiers, à la condition
que le Département apporte une contribution au remplacement de ladite station. Le dossier restait en suspens
jusqu’à la signature le 31 mars 2017 du contrat de territoire au titre de 2016
dans les conditions prévues par le
dispositif départemental
d’
«
accompagnement des communes et des territoires pour l’investissement dans la
Vienne »
(décrit au paragraphe 6.2.1.), avec
une subvention départementale de 0,5 M€ pour la construction de
la nouvelle STEP, soit 10 % du coût total prévisionnel.
(173).
En définitive, le département de la Vienne a affecté des moyens importants
à la gestion d’un réseau
lui
appartenant,
qu’il a confiée, dans le cadre d’un marché à procédure adaptée, au syndicat intercommun
al
d’alimentation en eau et d’équipement rural de la Vienne (SIVEER),
et à une STEP, propriété de la communauté
urbaine de Grand Poitiers qui gère directement les autres installations de ce type implantées sur le reste de son
territoire. La communauté urbaine fait savoir que des discussions sont engagées avec le Département en vue
du transfert des réseaux de la ZAC à son actif, ce qui suppose la communication de leur cartographie. Pour la
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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150
chambre, ce processus est logique avec les textes applicables puisque la communauté urbaine est investie de
plein droit de
la compétence d’eau et assainissement sur son territoire
81
.
1.4.6.6.
Budget annexe
« transports »
Le département de la Vienne assure 4 activités de transports.
(174).
La loi NOTre du 7 août 2015 a transféré à la région 3 des 4 activités de transports, dont le département était
autorité organisatrice de 1
er
rang
82
: les services de transports interurbains, à l’exclusion des liaisons d’intérêt
régional ou national et inscrits au plan départemental, les transports des élèves fréquentant les écoles
maternelles et primaires, ainsi que les collèges et les lycées
83
, et les transports réguliers à la demande. La 4
ème
activité, à savoir les transports d’enfants en situation de handicap n’a pas été transférée à la région
84
.
(175).
Ces 4 activités de transports sont imbriquées. Si des trajets spécifiques aux scolaires sont regroupés dans des
marchés (et identifiés au budget annexe transport, érigé à compter du 1
er
janvier 2014), d’autres sont mixtes,
des lignes interurbaines étant empruntées par des élèves en même temps que les autres usagers. Pour cette
raison, ils sont régis par les délégations de service public (D.S.P.) conclues pour les lignes interurbaines
classiques.
(176).
Remontant à 2007, les contrats de D.S.P. sont arrivés à échéance le 31 août 2015. Dans la perspective de leur
renouvellement, et avant le lancement d’une procédure de mise en concurrence, le comité technique s’est
prononcé, au cours de sa séance du 30 juin 2014, sur le choix du mode de gestion et sur les caractéristiques
d
es prestations, comme le prévoit la législation. Au regard de la hiérarchisation du réseau, de l’évolution de la
périurbanisation, de la desserte des zones d’emploi, des secteurs ruraux, et des lieux touristiques, ainsi que de
la nécessité de maîtriser les
budgets tout en préservant l’équilibre des contrats, la collectivité a choisi de
maintenir le système des D.S.P. à contribution forfaitaire, le considérant comme le plus adapté.
(177).
Préalablement au renouvellement des D.S.P. pour la période 2015-2022, le schéma départemental des
transports a été refondu au terme d’une année de travaux réalisés par un comité technique ad hoc et avec des
associations concernées par la mobilité. Dans la D.S.P. en vigueur depuis septembre 2015, toutes les lignes
exclusivement dévolues au ramassage scolaire ont disparu. Elles sont gérées par le biais de 42 marchés.
Par suite, le nombre de lots de la dernière soumission de D.S.P. a été ramené de 20 à 12 pour la période
2015/2022.
Créé pour des motivations fiscales, le budget annexe « transports
» ne retrace pas l’intégralité des
activités exercées par la collectivité dans ce domaine.
(178).
Une délibération du 27 septembre 2013 a décidé la création, à compter du 1
er
janvier 2014, d’un budget annexe
retraçant les activités afférentes aux transports scolaires et au transport à
la demande. Ainsi, jusqu’au
31 décembre 2013, ces deux activités, ainsi que celles de transports collectifs interurbains et de transport des
enfants en situation handicap étaient confondues au sein du budget principal, sans comptabilité séparée. Or, le
département de la Vienne avait sollicité auprès de la direction départementale des finances publiques un
remboursement de la taxe à la valeur ajoutée
y afférente au titre des exercices 2010 à 2013. Les dépenses et
recettes générées par ces activités, dont la collectivité avait admis le principe de
l’
assujettissement à la T.V.A.,
auraient dû être
isolées au sein d’un budget annexe
ou, à défaut, donner lieu à la constitution, au sein du budget
principa
l, d’
une collection de bordereaux de mandats et titres de recettes distincts, conformément à la
réglementation.
81
Article L. 5215-20 I du C.G.C.T.
82
Article L. 3111-1 du code des transports.
83
Loi n°82-1153 du 30 septembre 1982 modifiée d
’orientation des transports intérieurs (LOTI)
.
84
Régie
par l’article R
. 213-
13 du code de l’éducation
.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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(179).
Le département de la Vienne estime avoir fait application de l'article 7-2 de la loi LOTI dont la rédaction
n’imposerait pas, selon lui, le cara
ctère industriel et commercial aux activités de transports collectifs organisées
hors régie :
«
sans préjudice de l’article 29
-
1, l’exécution du service est assurée soit en régie par une personne
publique sous forme d’un service public industriel et commer
cial, soit par une entreprise ayant passé à cet effet
une convention à durée déterminée avec l’autorité compétente
».
Cette interprétation est restrictive car la 2
nde
possibilité prévue par le législateur n’exclut pas de retracer au sein d’un budget annexe
une activité de transports
confiée à un prestataire dans le cadre d’un marché public.
(180).
Pour 2013, le budget délibéré comprenait 21 M€ de charges, et des produits se répartissant entre 1 M€ de
recettes perçues auprès des familles, 0,9 M€ environ auprès des communes et E.P.C.I. et 0,1 M€ auprès
d’autres départements. Une comparaison avec 2014, premier exercice de mise en place du budget annexe, est
impossible car il a alors été procédé à une écriture de régularisation en vue de la récupération de T.V.A.
(181).
En
effet, la création d’un budget annexe spécifique aux transports scolaires et au transport à la demande visait
à récupérer la T.V.A. afférente, dont le Département ne bénéficiait pas auparavant. En décembre 2014, celui-ci
sollicitait des services fiscaux la récupération de T.V.A. au titre de 2014, ainsi que des exercices 2010 à 2013,
pour un montant total de 1 895 028
€. Par courrier du 3 juin 2015, ceux
-ci rejetaient une partie de la demande
à concurrence de 368 431€. Dans un courrier du 16 jui
llet 2015, le Département formait un recours, rejeté à son
tour. Actuellement le Département est à la recherche d’un nouveau moyen, en vue de récupérer la TVA
contestée. Par une délibération du 04 décembre 2015, le conseil départemental a décidé de provisionner une
par
tie des sommes attendues, soit 0,2 M€.
(182).
Selon le compte administratif 2014, pour son premier exercice d’existence, le budget annexe
« transports »
totalisait 9
834,4 K€ de charges, exclusivement à caractère général, et 10
250,4 K€ de produits, dont 8
736 K€
de subvention d’équilibre du budget principal (figurant au c/7473). En 2015, la subvention d’équilibre s’est élevée
à 8
300 K€. Le reste provenait des recettes perçues auprès des usagers, d’une part, et des communes et
E.P.C.I., d’autre part. Le libellé d
u budget annexe est impropre,
car il laisse penser à tort qu’il engl
obe les
transports interurbains. La précision apportée par la délibération constitutive du budget annexe selon laquelle
son activité recouvre les transports scolaires et le transport à la demande
n’invalide
pas ce constat.
(183).
Selon les renseignements fournis par l’ordonnateur, le compte administratif 2014 du budget principal comprenait
66
113 K€ de charges réparties comme sui
t, inscrites au chapitre
« 938
–
transports »
:
-
Transports interurbains et autres charges : 10
942 K€
;
-
Subvention d’équilibre au budget annexe
: 8
736 K€ (c/6568)
;
-
Frais de personnel
: 519 K€
;
-
Ecriture de régularisation destinée à la récupération de la T.V.A. : 45
916 K€.
(184).
En réalité, les 66
113 K€ correspondent, à 90 K€ près, à la somme des charges enregistrées aux chapitres
« 938-1
–
transports scolaires »
(65
323,7 K€),
« 938-8
–
autres »
(700 K€ résultant de participations versées
aux communautés de communes et autres groupements de communes). Mais la lecture du compte administratif
du budget principal ne permet pas d’identifier l’écriture de régularisation pour la T.V.A.
(185).
En produits, selon les éléments communiqués
en cours d’institution initiale par l’ordonnateur
, et comme restitué
dans la note explicative du compte administratif diffusée auprès des élus, il a été enregistré 47
811 K€ T.T.C.
de produits exceptionnels au chapitre 938-1 du budget principal. En tout état de cause, la subvention en faveur
du budget annexe n’est pas identifiée. Curieusement, l’article fonctionnel
« 938-1 transports scolaires »
est
utilisé à la fois au budget principal et au budget annexe. L’explication réside dans la complexité de l’organisation
des transports scolaires, partagée entre des marchés qui sont comptabilisés au budget annexe
« transport »
, et
une partie des D.S.P de transports dont le coût est retracé au budget principal.
(186).
Pour la régularisation de la T.V.A., l’ordonnateur utilise, au sein du chapitre 938
-1, le compte par nature
« 6245
–
transports des personnes extérieures à la collectivité »
qui, selon l’instruction M 52
85
, enregistre notamment
85
Tome I, page 86.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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les frais de transport des personnes confiées à des prestataires privés. Une partie seulement des sommes
transitant par ce compte correspondent au coût, pour le Département, du transport des enfants qui empruntent
le réseau
« lignes en Vienne »
, net de la part réglée par les familles lors de l’achat de la carte annuelle
d’abonnement. Pour le reste, il s’agit de versements en
faveur des prestataires (titulaires de marchés publics
ou délégataires intervenant dans le ramassage scolaire) et des deux autorités organisatrices de transports de
second rang de la Vienne, à savoir les communautés d'agglomération de Poitiers et du pays châtelleraudais,
compétentes en matière de transports scolaires sur leurs territoires respectifs.
(187).
En tout état de cause, selon le compte administratif du budget principal 2014, l’activité retracée au chapitre 938
est déficitaire de 17 M€ environ, compte tenu de 65,3 M€ de charges et de 48,3 M€ de produits. En 2015, le
déficit a augmenté, à 17,9 M€, avec 18,3 M€ de charges au C.A du budget principal pour seulement 0,4 M€ de
produits.
(188).
En conclusion sur les budgets annexes
Le budget annexe
« activités de location du Futuroscope »
ne retrace pas tous les flux financiers y afférents,
notamment les dividendes de la SEML Patrimoniale générés par ceux que lui verse la S.A. du parc du
Futuroscope. Aucune écriture de prestations réciproques avec le budget principal ne sont passées alors que du
personnel départemental travaille pour le compte du budget annexe. Le département de la Vienne indique que
si le montant cumulé des dividendes versés par la SEML Patrimoniale avait été imputé au budget annexe, il n’y
aurait pas eu
d’excédent car, hormis les dividendes de 2011 résultant d’une opération exceptionnelle, il est
nettement inférieur. Pour la chambre, les flux financiers afférents aux activités de location du Futuroscope
auraient dû être englobés dans le budget annexe pour assurer la lisibilité des comptes.
L’actualisation annuelle du loyer versé par la S.A. du parc du Futuroscope ne lui permet pas de couvrir les
charges. De fait, le résultat d’exploitation est tributaire de la subvention d’équilibre du budget principa
l.
En disséminant les produits et les charges afférents à l’activité de location Futuroscope entre le budget annexe
qui lui est dédié en principe et le budget principal, le département de la Vienne a fait un choix de gestion
centralisé. Si l’ensemble des p
roduits avaient été inscrits au budget annexe (notamment les dividendes de la
SEML Patrimoniale), celui-ci aurait accumulé des excédents au fil du temps, obligeant le conseil départemental
à voter, en cas de nécessité, une remontée de tout ou partie de l’e
xcédent cumulé, ce qui aurait été possible
s’agissant d’un service public à caractère administratif depuis le 1
er
janvier 2012. Les critiques du précédent
rapport de la chambre sur la remontée des excédents vers le budget principal n’y ont pas été étrangèr
es. En
définitive, le montant total des dividendes perçus auprès de la SEML Patrimoniale et imputés au budget principal
n’a pas été supérieur au montant des subventions d’équipement que lui a versées le Département. Mais la seule
lecture du budget annexe r
elatif à l’activité de location du Futuroscope ne permettait pas de l’identifier.
Cela marque d’abord une préférence de la collectivité pour une gestion financière concentrée au niveau du
budget principal. Il lui est plus facile de voter l’octroi d’une subvention d’équilibre dans ce sens plutôt que de
décider au gré de la conjoncture une remontée d’éventuels excédents. Pour autant, cette option, dont rien ne
permet de confirmer qu’elle ait été retenue en toute connaissance, empêche d’avoir une vision exhaus
tive des
risques ou des retombées positives attachés à l’activité de location du Futuroscope.
Enfin, un retard dans le lancement du plan de développement 2014-2017 a entraîné des décalages dans le
déroulement de l’autorisation de programme correspondante
et, par suite, dans le besoin de financement de la
section d'investissement du budget annexe. Cela a permis d’étaler dans le temps la subvention d’équilibre du
budget principal. A noter que le département de la Vienne a recours de façon concurrente à deux modes de
subventionnement, soit par le biais de la subvention d’équilibre qui permet de procéder à un virement de la
section de fonctionnement du budget annexe vers sa section d'investissement, soit, de façon plus limitée, par
le biais d’une subvention d’é
quipement.
Le niveau d’activité du budget annexe
«
activités de location pour l’accueil d’entreprises
»
a subi les
répercussions de la crise financière de 2008. Après un début de période difficile ayant nécessité des subventions
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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150
d’équilibre de la part du budget principal, les années les plus récentes ont été excédentaires. Le département
de la Vienne tente de se désengager progressivement.
Avec la mise en œuvre de la réform
e territoriale, la place
de ce budget annexe dans la comptabilité départementale est en question.
Ne pouvant plus intervenir en matière d’immobilier d’entreprises, sauf dans le cadre d’u
ne délégation ponctuelle
donnée par une commune ou un E.P.C.I. à fiscalité propre, le Département sera nécessairement amené à en
transférer la propriété à l’E.P.C.I. compétent. Dans ce contexte, les travaux de réhabilitation des locaux vacants
depuis 2011 constitueront une charge nette pour son budget. La décision ayant été prise par le conseil
départemental six semaines avant la promulgation de la loi NOTRe, le Département a le droit de procéder à des
travaux qui, de surcroît, procèdent d’une gestion saine
du patrimoine immobilier.
Le maintien, même temporaire, de la ZAC du Téléport implantée sur la commune de Jaunay-Marigny, membre
de Grand Poitiers à compter du 1
er
janvier 2017
sous la compétence du département de la Vienne, jusqu’à
l’achèvement complet
des aménagements,
ne peut se fonder sur aucune disposition de la loi NOTRe, d’autant
que
la communauté urbaine dispose d’une compétence de plein droit sur les zones d’activité et des zones
d’aménagement
situées sur son territoire.
La gestion du budget annexe du pôle mécanique du Vigeant présente deux anomalies. En contradiction avec
l’existence d’un budget annexe dédié, était inscrite
au budget principal une autorisation de programme de
1
901,3 K€ environ,
qui a été clôturée en totalité par une délibération du 23 juin 2017. Au 31 décembre 2015, le
stock d’A.P. affectées restant à financer s’élevait à 143 K€ environ.
En
outre, aucune écriture n’a été passée
pour les équipements mis à disposition de l’entreprise exploitante du banc d’e
ssai. En principe, ils devraient être
identifiés au chapitre 24 relatif aux biens concédés ou mis à disposition ou en affermage.
Enfin, pour les mêmes raisons que pour la ZAC du Téléport,
les réseaux d’eau et d’assainissement de la
dite
ZAC et du parc du Futuroscope doivent être transférés à la communauté urbaine de Grand Poitiers, compétente
de plein droit en la matière en vertu de l’article L. 5215
-20 du C.G.C.T., ce qui mettra un terme à une situation
qui était peu compréhensible
en termes d’allocations
des moyens.
1.5.
C
OMPTABILITE PATRIMONIALE
1.5.1.
Inventaire et état de l’actif
(189).
Aucun ajustement entre inventaire et comptabilité de l’actif n’a été effectué lors du passage à la nomenclature
de l’instruction budgétaire et comptable M 52 en 2003. L’ordonnateur n’a
pas été en mesure de produire un état
de transposition au 1
er
janvier 2003 faisant apparaître les comptes de classe 2 d’immobilisations, et les comptes
de capitaux éventuellement mouvementés. Cette déperdition d’informations empêche de conclure à une
concordance exacte entre inventaire et comptabilité.
(190).
A l’été 2016, il n’y avait pas d’état de l’actif arrêté au 31 décembre 2015, au motif que les services de
l’ordonnateur attendaient un certificat d’enregistrement de la part du comptable intégrant diverses re
ctifications
effectuées le 28 février 2016. En juillet 2016, le
tableau communiqué par l’ordonnateur présentait toujours des
discordances avec le compte de gestion au 31 décembre 2015, certaines de l’ordre de quelques milliers d’€
(c/2153, c/2182, c/231351, c/261, c/2741)
, d’autres
de quelques millions (c/21351, c/2151, c/2748). Selon les
renseignements fournis en réponse aux observations provisoires, l’inventaire de l’ordonnateur et celui du
comptable, tous deux arrêtés au 31 décembre 2016, concordaient à
l’exception d’une opération au c/21848 dont
la régularisation était prévue pour 2017.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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1.5.2.
Présentation de la dette et des opérations de trésorerie
1.5.2.1.
Une information précise et régulière à l’assemblée délibérante,
(191).
Au plan formel, le rapport d’orientations budgétaires contient des développements précis sur l’évolution et les
caractéristiques de l’endettement, ce qui répond à une recommandation formulée par la chambre en 2012 et
aux obligations légales les plus récentes
86
pour une présentation transparente de la dette.
1.5.2.2.
L’impossibilité
de connaître le montant disponible en contrats long terme
renouvelables
(192).
Si, dans sa comptabilité interne, les services du département de la Vienne sont en mesure de suivre à tout
moment les contrats long terme renouvelables à partir des échéanciers dont ils disposent, les comptes de
gestion et les comptes administratifs présentent des écarts importants ou des différences de transcriptions des
écritures comptables. Par exemple, pour certains exercices, le compte 16449
Emprunts assortis d’une option
de tirage sur ligne de trésorerie
-
Opérations afférentes à l’option de tirage sur ligne de trésorerie
est
mouvementé, alors que dans le compte de gestion, le compte16441
Opérations afférentes à l’
emprunt
est
toujours à zéro.
Dans sa réponse, la collectivité évoque les conditions de mise en œuvre des schémas
d’écritures qu’elle utilisait avant 2016. Toutefois, la chambre rappelle que
le suivi du compte 16449 précité relève
de la comptabilité de l’or
donnateur et non de celle du comptable, ce dernier mouvementant ce compte à partir
des informations que lui communique l’ordonnateur. En conséquence, la sincérité des écritures correspondantes
est de la responsabilité de l’ordonnateur.
(193).
A l’exception de l’e
xercice 2011, le département de la Vienne a recours à de vraies lignes de trésorerie mais
le compte 51931
Lignes de crédit de trésorerie non liées à un emprunt
, dont la gestion incombe au comptable,
n’est pas toujours mouvementé.
Toutefois, comme exposé au paragraphe précédent, les écritures au compte
16441 relèvent de la responsabilité de l’ordonnateur qui, en l’occurrence, ne l’a jamais mouvementé. De façon
logique, le comptable en déduisait qu’il n’y avait pas de C.L.T.R., ce qui impliquait obligatoireme
nt, au vu des
éléments que lui communiquait l’ordonnateur, une mobilisation de fonds sur une ligne de trésorerie classique
au lieu du compte 51931 précité. Le Département utilise également en lignes de trésorerie des
« contrats long
terme renouvelables »
(C.L.T.R.). Au 30 juin 2016, il en détenait cinq, dont un souscrit en 2012 auprès de la
Caisse des dépôts et consignations pour le financement de la L.G.V. et qui a été consolidé à la fin 2016, un peu
avant son échéance prévue en février 2017.
(194).
Lorsque la trésorerie est suffisante, le Département rembourse temporairement certains emprunts. Mais, selon
les exercices, les montants mobilisables normalement inscrits au c/16441 ne sont pas consignés dans le compte
administratif (2012) ou bien les montants reportés diffèrent entre le tableau IV-B1.1 détaillant les crédits de
trésorerie et le tableau IV-B1.2 de répartition par nature de dette. Le Département précise que, pour lui permettre
de solder le c/16449, il imputait la différence entre recette et dépense au c/1641. Si les données communiquées
attestent
d’une bonne gestion des contrats par les services financiers départementaux, la retranscription
comptable des opérations présente des insuffisances. Ainsi,
pour 2012, des recoupements entre les tableaux
des ann
exes permettent d’obtenir 12 883 044,28 €, somme inférieure de 8 629 33,17
€ à celle figurant au compte
de gestion. Pour 2011, 2013 et 2014, les montants n’ont pas été reportés au compte de gestion.
(195).
Le suivi des C.L.T.R. à l’aide des annexes du compte admi
nistratif étant très difficile, un recoupement avec les
différents tableaux se révèle indispensable. Au 31 décembre 2012, 6 contrats ont pu être recensés avec un
montant
résiduel de 12,9 M€. En 2013, trois
d’entre eux sont arrivés à échéance, un a été reco
nduit et deux ont
été manifestement consolidés. Mais aucune mention ne l’atteste en lecture directe, alors que d’autres contrats
sur le même exercice portent cette mention. En définitive, ces deux contrats, le 11452 et le 98413 EUR 12M
sont désormais inscr
its sous l’article
« 1641
–
emprunts en euros ».
86
Article 93 de la loi n° 2014-
58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action
publique territoriale et d’affirmation des métropol
es.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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150
(196).
En 2013, sur sept C.L.T.R., les contrats n° 98413 EONIA et n°99415 T4M (respectivement 508
113 € et
508 163,39
€) n’ont pas été utilisés alors qu’ils étaient à zéro en 2012. En 2014, ils ont été reconduits p
our les
mêmes montant, sans tenir compte de la diminution de plafond. Deux nouveaux contrats, n°10449 et n°10450,
ont été inscrits cette année-
là, pour un montant résiduel total de 9,7 M€, mais, en réalité, ce ne sont pas des
C.LT.R.. Signés en 2010 pour 1
2,1 M€, ils ont été comptabilisés au c/1641. En 2012, le contrat n°10450 a été
consolidé
.
Si la consolidation prend un sens pour un contrat basculant du 16441 vers le 1641, en revanche
l’inverse n’est pas prévu. Il ne peut s’agir d’une erreur d’écriture ca
r les deux emprunts ont généré une charge
d’intérêts, ce qui n’est pas le cas des C.L.T.R. Cela explique, par ailleurs, la comptabilisation, normalement
impossible, au c/16441 d’intérêts courus non échus.
(197).
En fait, une partie non budgétaire de la dette a été budgétisée, ce qui est revenu à majorer la dette.
Le
Département est allé à l’encontre de ses intérêts.
A partir du mois de novembre 2015,
à l’initiative du payeur
départemental, un redressement a été effectué. Les erreurs sont dues majoritairement à la méconnaissance
des schémas d’écritures comptables, ce qui a eu pour effet d’altérer la lisibilité des comptes.
1.5.2.3.
Des discordances entre comptes de gestion et administratif au niveau des montants
mobilisés
(198).
Les mouvements au compte de gestion aux c/16449 et 51932 ne concordent pas. Le c/16449 est tenu par
l’ordonnateur qui y retranscrit les opérations commandées au comptable à l’occasion des émissions de titres de
recettes et de mandats. Mais seuls les flux du c/51932, qui retracent les opérations réelles enregistrées sous la
seule responsabilité du comptable, au fur et à mesure de l’émission d
es titres et des mandats, font référence.
(199).
Ainsi, en 2011 et 2013, le c/51932 est à zéro malgré une mobilisation apparente de fonds de trésorerie, ce qui
est impossible. Au tableau IV
–
B1.2 du compte administratif relatif à la répartition par nature de la dette, les
intérêts afférents à l’utilisation des C
.L.T.R en ligne de trésorerie sont imputés au c/16441, alors que celui-ci est
dédié uniquement aux opérations relat
ives à l’emprunt. Le remboursement de capital est correctement
retranscrit. Plus encore, il est difficile de comprendre que le solde du c/16449 puisse être supérieur au c/51932
ou, comme en 2013, que la collectivité ait pu utiliser des lignes de trésorerie
qui n’ont pas été enregistrées par
le comptable.
(200).
Si, selon le Département, son suivi interne lui permet de distinguer les C.L.T.R. utilisés et les lignes de trésorerie,
en réalité,
les documents budgétaires et comptables font apparaître qu’il les
confond. Le tableau ci-après en
atteste, mettant en évidence une discordance entre les montants inscrits au compte de gestion et au compte
administratif alors que, chaque année, ils devraient être égaux. De surcroît, il n’y a aucune correspondance
entre les flux du c/16449 mentionnés au compte de gestion et au compte administratif. Comme cela a été évoqué
plus haut, ce compte étant utilisé uniquement par l’ordonnateur, quel que soit le document dans lequel il est
retracé, ce qui signifie que les chiffres qu’il comm
unique au comptable sont erronés.
Tableau 5: Mobilisations des lignes de trésorerie
En €
2011
2012
2013
2014
2015
c/16449 au compte de
gestion
71 557 824,17
24 373 074,33
33 816 669,33
47 300 004,00
0,00
c/51932 - compte de
gestion
0,00
28 673 687,22
0,00
21 300 000,00
10 000 000,00
c/16449 du compte
administratif
22 300 000
0,00
39 000 004,00
51 693 755,00
Source : comptes de gestion et annexes des comptes administratifs.
1.5.2.4.
Les lignes de trésorerie ne sont pas toutes reportées au compte administratif.
(201).
Comme la chambre l’avait initialement constaté (cf. supra 1.5.2.1), le Département rappelle que des comptes
rendus annuels, relatifs à l’utilisation des lignes de trésorerie, sont présentés régulièrement à l’assemblée
délibérante. Malgré cet effort de restitution à la représentation départementale, chaque année, le compte de
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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gestion fait apparaître le recours à une ou plusieurs lignes de trésorerie, que les comptes administratifs ne
retracent pas, à l’exception de celui de 2013 et pour un montant inférieur de plus de 30 M€ au compte de gestion.
De même, le montant mobilisable de la ligne de trésorerie figure seulement aux comptes administratifs de 2012
et 2013. En 2011, une somme de 40 M€ est inscrite, n
on ventilée entre C.L.T.R. et véritables lignes de trésorerie.
Le solde du c/5193 n’est pas réparti entre les subdivisions 51931 et 51932.
Dans sa réponse, le Département
cite des montants pour 2011 qui sont ceux effectivement reportés, mais le montant du c/5193 est mentionné
globalement sans préciser s’il s’agissait de ligne de trésorerie ou de CLTR. De plus, il n’est pas fait état du
montant du tirage en ligne de trésorerie, mais de celui des CLTR disponibles.
Cette distinction est importante,
car les C.L.T.R. sont à solder au 31 décembre alors que les lignes de trésorerie doivent l’être à la date
anniversaire de l’ouverture, soit 12 mois après, permettant un chevauchement des exercices. D’un
rapprochement entre les comptes, il ressort que les inscriptions, par le comptable, en ligne de trésorerie pure,
au c/51931, correspondent aux montants déclarés par l’ordonnateur comme C.L.T.R., et utilisés en ligne de
trésorerie.
1.5.2.5.
Les frais d’utilisation des lignes de trésor
erie sont imputés sur un mauvais compte.
(202).
Lorsqu’un CLTR n’est ni mobilisé en trésorerie ni consolidé en emprunt classique, il reste inscrit au c/16441 et
se voit réduit en fin d’exercice du montant du remboursement de capital, appelé
« baisse de plafond »
, ceci sans
générer aucun intérêt. Il existe des contrats pour lesquels des frais de non-utilisation sont facturés. Ceux-ci ne
constituent pas des intérêts de la dette, mais des frais financiers ou frais bancaires, voire des services bancaires
imputés sur le compte « 627 -
services bancaires et assimilés »
.
(203).
Ne procurant aucune ressource budgétaire, une ligne de trésorerie n'a pas pour vocation de financer
l'investissement, mais le décalage temporaire entre le paiement des dépenses et l'encaissement des recettes.
Les intérêts d’utilisation ne correspondent pas à des intérêts au titre de la dette, mais à des frais bancaires
devant être imputés à un compte dédié
« 6615 - intérêts des comptes courants et de dépôts créditeurs »
.
Les
fonds de trésorerie, issus d’une ligne de trésorerie ou d’un emprunt dit
« revolving »
, sont suivis hors budget
dans les comptes de la classe 5, tandis que l’ordonnateur utilise à cet effet ses propres comptes 1644.
(204).
Enfin, les intérêts afférents aux C.L.T.R. utilisés comme lignes de trésorerie sont inscrits au c/6615, soit le même
compte que pour celles-
ci. En l’occurrence, celui
-ci a été mouvementé pour des montants limités, car les frais
correspondants ont été portés au compte
« 66111 - Intérêts des emprunts et dettes -Intérêts réglés à
l’échéance
». Par exemple, le compte administratif de 2013 fait état de 213 767,88 € d’intérêts d’utilisation des
C.L.T.R.
en ligne de trésorerie dont 25 137,46 € seulement inscrits au c/6615. Au compte administratif 2014, il
y a 405 212,67 € d’intérêts
pour un solde du c/6615 nul. La présentation
de l’annuité de la dette
en a été altérée
au détriment du Département.
(205).
En conclusion sur la présentation de la dette et des opérations de trésorerie
Sans contester les économies générées par l’utilisation des
C.L.T.R., évaluées par le département de la Vienne
à 442,5 k€ pour l’exercice 2011, la chambre a constaté
des discordances importantes entre les écritures
afférentes aux emprunts mobilisés dans le cadre des C.L.T.R. et les écritures afférentes aux lignes de trésorerie.
En réalité, il ne s’agit pas de C.L.T.R. à proprement parler mais de crédits spécifiques remboursés à très court
terme. La présentation des C.LT.R. et des lignes de trésorerie est illisible. A sa décharge, la collectivité a recours
à des pro
duits atypiques qui ne s’inscrivent pas totalement dans les écritures classiques, comme les
remboursements partiels et temporaires d’emprunts, pour économiser les intérêts correspondants.
Avec l’aide du comptable entré en fonctions en juillet 2015, une rem
ise à plat et une correction des annexes des
documents budgétaires ont été engagées. Fin 2015, à sa demande, une écriture a été passée pour redresser
la présentation des C.L.T.R. En effet, jusqu’en 2014, les nouveaux emprunts contractés au titre des C.L.T.
R.
étaient enregistrés au compte
« 1641
–
emprunts en euros »
, comme n’importe quel emprunt traditionnel, au
Rapport d’observations
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Département de la Vienne
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lieu du compte
« 16441
–
opérations afférentes à l’emprunt
»
. Toutefois, ce travail ne sera pleinement abouti
que lorsque la collectivité aura clairement identifié et correctement classé chacun de ses contrats.
De plus, les frais d’utilisation des C.L.T.R. sont confondus avec les intérêts de la dette, ce qui fausse la lecture
de l’annuité de la dette au détriment de la collectivité. Ceux
-ci devraient être également imputés au c/6615 ou
éventuellement au c/627
Services bancaires et assimilés.
Des intérêts courus non échus sont comptabilisés au
c/66112 au titre des C.L.T.R., ce qui est impropre puisque les C.L.T.R.
ne génèrent pas d’intérêt. Lorsqu’ils
sont
mobilisés, ils deviennent des emprunts classiques et sont de ce fait portés au c/1641.
Le classement chronologique des pièces justificatives (sans les mandats et les titres qui, eux, sont
dématérialisés) n’a pas permis de s’assurer de la conformité de
s sommes inscrites aux comptes 66111, 6615
et 627.
1.5.3.
Régies d’avances et de recettes
(206).
Le département de la Vienne possède 11 régies (6 d’avances et 5 de recettes). Les deux régies de recettes les
plus petites, celles de la bibliothèque départementale (encais
se maximum de 152 €) et des archives
départementales (encaisse de 600 €) ont été contrôlées respectivement en 2009 et en 2010, ceci en raison de
leurs faibles encaisses maximum d’une part, mais également des mouvement
s de caisse peu importants.
Les autres régies, ouvertes pour des encaisses maximums variant entre 3.500
€ et 320.000
€ ont été contrôlées
en 2014 et 2015,
à l’exception de celle du réseau image (encaisse de recettes de 30.000 €), de création récente
(28 février 2014),
qui n’a jamais été contrôl
ée.
(207).
Deux régies d’avances sont implantées à la direction enfance
-famille
: une pour les allocations de l’aide sociale
à l’enfance et une spécifique aux secours d’urgence, distincte de celle rattachée au cabinet du président du
conseil départemental. Une ré
gie d’avances fonctionne également à la direction de l'insertion et
du retour à
l’emploi
pour dispenser des aides d’urgence liée à la reprise d’activité dans le cadre du revenu de solidarité
active (20
K€ d’encours).
(208).
En 2012, le précédent rapport relevait
des anomalies dans la gestion de la régie des secours d’urgence
rattachée au cabinet du président : nomination de deux mandataires par arrêté du 7 juin 2005,
sans que l’acte
constitutif de la régie du 13 mars 1984 l’ait prévu, contrairement à la réglementa
tion
87
, et absence de précision
dans cet acte des modes de règlement utilisables par le régisseur, en méconnaissance des textes
88
. Faisant
suite à la précédente instruction, un arrêté du président du conseil général du 10 février 2012 modifiant l’arrêté
cons
titutif de 1984 précisait les modalités d’octroi d’aides par des instruments de paiement
. Une note de cadrage
était élaborée et validée par une délibération du conseil général du 26 septembre 2014 (cf.
infra
5.2.1.).
(209).
Lors du dernier contrôle de cette régie, le 26 avril 2015, le comptable alors en fonctions avait constaté une
différence négative de caisse d’un montant de 530 €. Divers contrôles effectués depuis amènent à conclure que
ce problème résulte de l’utilisation inadaptée d’un tableur informatiq
ue, pouvant aboutir au paiement sans
enregistrement, et mettre ainsi en difficulté le régisseur.
(210).
En conclusion générale sur la fiabilité des comptes
La totalité des recommandations formulées par le chambre à l’issue du précédent examen de gestion ont été
suivies d’effet. Pour autant, des améliorations peuvent être encore apportées, parfois sur des aspects essentiels.
Deux points, étroitement liés, sont à retenir : la dissémination des procédures comptables et budgétaires au sein
des services départementau
x, malgré la récente reprise en main par le D.G.S., qui s’appuie sur la direction du
budget et des finances, et l’absence de règlement budgétaire et financier, contrairement à l’obligation légale.
87
Article R. 1617-5-2 II du C.G.C.T.
88
Article R. 1617-13 du C.G.C.T. et instruction codificatrice du 21 avril 2006 (Titre 4, chapitre 4, p.73),
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A défaut d’avoir encadré la durée de vie des autorisations de programme d’investissements dans un tel
document, le département de la Vienne a été amené, sous la contrainte budgétaire, à développer une
programmation pluriannuelle. Mais cela aurait supposé une remise à plat préalable du stock des A.P. en mettant
fin aux A.P. d’affichage, ouvertes, sans avoir fait l’objet d’affectations, ni
a fortiori
d’ouverture de crédits de
paiement.
Lors de la préparation des deux derniers exercices budgétaires, l’assemblée délibérante s’est
prononcée sur une programmation pluriannuelle des investissements, la diffusion de ce document étant
auparavant restreinte au sein des services départementaux. Pour autant,
la démarche récemment instituée est
à l’inverse d’une véritable
logique prévisionnelle qui suppose l’élaboration d’une programmation pluriannuelle
dont découle la création, la modification ou la suppression d’A.P.
, selon le cadre fixé par un règlement budgétaire
et financier adopté par le conseil départemental.
Le conseil départemental, au cours de sa session du 23 juin
2017, a voté la clôture de diverses A.P. représentant globalement 29 M€ de crédits restant à financer. En outre,
la collectivité fait savoir qu’un travail d’apurement des A.P. a été engagé à l’occasion de l’arrêté des comptes
2016.
Si les contrôles internes en matière de subventions aux associations sont effectifs, l’absence de suivi unifié ne
contribue pas à une véritable efficacité. Un règlement d’attribution des subventions a été mis en place pour les
structures d’insertion par l’activité économique
, compte tenu de la nécessité de rendre des comptes au fonds
social européen qui octroie à la collectivité une partie des financements dans le cadre d’appels à projets.
Les relations entre les budgets annexes les plus importants et le budget principal sont complexes et sans logique
véritable, avec des anomalies dans certains cas. La complexité prévaut également dans les liens avec deux
sociétés d'économie mixte dont le Département est actionnaire principal, avec des risques juridiques liés à une
éventuelle requalification de soutiens financiers en aides d’Etat et des incompatibilités avec la suppression de
la compétence en matière d’intervention économique depuis l’entrée en vigueur de la loi NOTRe.
A l’encon
tre de ses intérêts, la collectivité a budgétisé une partie non budgétaire de sa dette, ce qui est revenu
à en majorer le montant. La présentation des contrats longs terme renouvelables et des lignes de trésorerie est
illisible. A sa décharge, les produits atypiques utilisés, comme les remboursements partiels et temporaires
d’emprunts, lui compliquent la tâche. Avec l’aide du comptable entré en fonctions en juillet 2015, une remise à
plat et une correction des annexes des documents budgétaires ont été engagées.
La chambre recommande à la collectivité :
-
de mettre en œuvre une procédure de comptabilisation des charges et produits constatés d’avance
;
-
d’adopter
un règlement budgétaire et financier, obligatoire pour les départements
89
;
- de doter les budgets annexes à caractère industriel et commercial du réseau images et de
l’assainissement du Futuroscope d’un compte au Trésor
-
d’identifier les équipements figurant à l’actif du budget annexe du pôle mécanique du Vigeant et mis à
disposition d’une entreprise
dans le cadre d’un marché d’exploitation de matériels de recherche (banc
d’essai) au chapitre 24 relatif aux biens concédés ou mis à disposition ou en affermage.
2.
SITUATION FINANCIERE DU BUDGET PRINCIPAL
(211).
Les budgets annexes ayant été étudiés dans le cadr
e de l’examen de la fiabilité des comptes, sous l’angle du
risque financier éventuel pesant sur les comptes de la collectivité, la présente analyse est circonscrite au budget
principal. Sous réserve des constats relatifs à la fiabilité des comptes, elle a été réalisée, pour la période 2010-
2015, à partir des données des comptes de gestion et des comptes administratifs. Sauf indication contraire, les
données citées englobent les mouvements réels et d’ordre. S'agissant des produits de fiscalité
, les
reversements de fiscalité institués à partir de 2011 ont été isolés, alors que dans la nomenclature ils figurent
soit au sein du compte de fiscalité directe (c/7311), soit avec les produits de fiscalité indirecte.
89
Article L. 3312-4 du C.G.C.T.
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Département de la Vienne
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(212).
Au 31 décembre 2015, le département de la Vienne comptait 430 018
habitants contre 421 891 au 31 décembre
2010
90
, ce qui le situe dans la strate démographique des départements de 250 000 habitants à 499 999 habitants
qui regroupe 27 départements, dont 6 autres du ressort de la chambre régionale des comptes Nouvelle-
Aquitaine : Dordogne, Haute-Vienne, Landes, Lot-et-Garonne, Charente et Deux-Sèvres.
2.1.
S
ECTION DE FONCTIONNEMENT
2.1.1.
Charges de fonctionnement
(213).
De 2010 à 2015, les charges de gestion ont crû de 18,1 %, de 299,5 M€ à 353,8 M€, sous l’effet principalem
ent
d’une progression du niveau global des aides à la personne de 154,6 M€ à 184,7 M€
91
. Les charges de gestion
de 2015 comprennent, hors opérations d’ordre, 341,3 M€ de
« charges de fonctionnement réelles »
, ce qui,
malgré une croissance de 4,5 M€ par rapp
ort à 2014, place le département de la Vienne nettement en-deçà de
la moyenne par habitant de la strate, à 770,06 € en 2015 contre 868,63 €.
(214).
Dans des proportions moins importantes, la progression des charges de gestion résulte également de la
croissance du poste
« autres charges de gestion »
, correspondant aux autres charges de gestion courante
inscrites au chapitre 65 moins la somme des comptes 651, 652 et
« 657
–
subventions »
, par suite de
l’augmentation du contingent SDIS ainsi que des participations
aux syndicats mixtes (c/6561) et des autres
participations (c/6562) notamment des versements en faveur de structures dédiées à l’aide sociale.
(215).
Les frais de personnel sont en progression modérée, de 6,3 %, passant de 66,3 M€ à 70,5 M€. En 2011, le
transfert
de 14 agents du parc de l’équipement (sur 250 agents relevant de la direction des routes) a eu un
impact limité sur les frais de personnel qui, en moyenne sur période 2011-2015, représentent 20,6 % des
charges de gestion, soit à peu près le taux constaté
au plan national (20 %). A 164 €/habitant de frais de
personnel en 2014 et 2015, le département de la Vienne est nettement en-deçà de la moyenne de la strate
(226
€ et 220 €)
92
. En 2011, le G.V.T. était estimé à 700 K€
93
.
(216).
Le recours, dans les conditions prévues par la loi, à des personnels extérieurs, par le biais du service de
remplacement du centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale de la Vienne (cf.
infra
4.1.5), constitue une autre composante de l’externalisation. Certes les sommes en jeu, environ 2,3 M€ chaque
année en moyenne sont comptabilisées en frais de personnel (au c/6218 exactement). Sans être contestable
au plan de la régularité,
et même si, depuis le transfert de ces personnels de l’Etat vers les départements,
intervenu à compter du 1
er
janvier 2007, celui de la Vienne a recruté directement 71 contractuels, qui sont ainsi
devenus stagiaires puis titulaires de la fonction publique territoriale, sur un total de 270 agents,
l’utilisation
du
service de remplacement du centre de gestion pour les missions dévolues aux agents techniques des collèges
a
pu décaler le recrutement de personnels titulaires ainsi que l’institution d’
un régime indemnitaire en leur faveur,
à la différence d’autres départements qui ont fait le choix
, à
l’occasion du transfert de cette mission par l’Etat
,
d’intégrer
la totalité de
ces agents dans leurs effectifs.
(217).
Pour des montants moins importants, des remboursements de frais de personnels mis à disposition
temporairement par des communes constituent l’es
sentiel des mouvements au compte
« 62878
–
remboursement de frais à des tiers »,
à savoir 106,5 K€ en 2015, contre 97,7 K€ en 2014 et 166 K€ en 2013.
(218).
En outre, au cours des derniers exercices, les recrutements d’assistants familiaux ont été inférieurs aux
entrées,
ce qui a entraîné une baisse des effectifs.
90
Données figurant sur le site http://alize2.finances.gouv.fr, fiche
« les comptes des départements »
.
91
(Comptes
« 651 - allocations individuelles de solidarité, secours et bourses versés »
et
« 652 -
frais de séjour, frais d’hébergement
et frais d’inhumation
»
, ce dernier compte regroupant les versements aux établissements ou
aux familles d’accueil hébergeant des
bénéficiaires de l’aide sociale, ainsi que les fournitures scolaires et les frais liés à la scolarité de ceux
-ci)
92
Selon données du site précité http://alize2.finances.gouv.fr.
93
Information communiquée par l’autorit
é administrative dans le procès-verbal du comité technique paritaire du 27 juin 2012, page 14.
Rapport d’observations
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Département de la Vienne
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2.1.2.
Produits de fonctionnement
2.1.2.1.
Des produits de fiscalité davantage spécialisés et peu modulables
(219).
De 2010 à 2015, les
« produits de gestion »
ont crû de 7 %, de 350,9 M€ à 375,6 M€, dont 3,4 points de 201
3
à
2014 (de 365 M€ à 377,3 M€),
du fait de substantiels reversements de fiscalité. En 2015, la progression des
produits de fiscalité n’a pu compenser la baisse des dotations (107 M€ contre 119 M€ en 2014) et l’absence de
remontée de dividendes de la SAEML patrimoniale de la Vienne due aux difficultés rencontrées par la société
du parc du Futuroscope en 2013/2014.
(220).
En termes de recettes par habitant, la Vienne se situe en-deçà des départements de la strate. Les bases fiscales
et les dépenses sont faibles. Par
conséquent, les compensations de l’Etat suivent ce rythme.
(221).
En 2015 les produits des impôts et taxes représentaient 233,5 M€ contre 215,6 M€ en 2010. Entre ces deux
exercices, la structure des ressources fiscales a été profondément affectée par la perte de la taxe d'habitation,
de la taxe professionnelle et de la taxe foncière sur les propriétés non bâties. Entre 2010, dernier exercice avant
l’entrée en vigueur de la réforme, et 2015, le produit de la fiscalité directe (c/7311) est passé de 62,5 M€ (sur
215
,6 M€ de produits du chapitre 73, soit 29 %) à 109 M€ (sur un total de 233,5 M€, soit 46,7 %), par suite de
l’attribution de deux impositions nouvelles,
la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (C.V.A.E.) et
l’impôt forfaitaire sur les entrepr
ises de réseau (IFER), du transfert de la part régionale de la taxe foncière sur
le bâti (T.F.B.) et d’une part des frais de gestion de la T.F.B, soit 4,99 points, versés auparavant au budget de
l’Etat, ainsi que des hausses de 1 % en 2011 et 2 % en 2012 du taux de T.F.B. à l’initiative de la collectivité.
(222).
Le transfert de la part régionale de la T.F.B. en a fait passer le taux de 9,45 % en 2010 à 14,44 % en 2011. Les
relèvements votés par l’assemblée délibérante en 2011 et 2012 l’ont porté à 14,87 %. Ils ét
aient motivés par les
incertitudes quant au niveau exact du produit des impositions nouvellement instituées (IFER et C.V.A.E.) et des
compensations de l’Etat par suite de la suppress
ion de la taxe professionnelle.
(223).
En 2011, si les sommes perçues du fonds national de garantie individuelle des ressources (c/73121) ont été
inférieures aux prévisions (5,7 M€ au lieu de 8,5 M€), les produits des impositions indirectes ont été plus élevés
que prévu (123,9 M€ de réalisations au chapitre
« 941
–
autres impôts et taxes »
contre 111,5 M€ de crédits),
de telle sorte qu’un excédent de fonctionnement de 25,2 M€ a pu être dégagé (cf.
infra
3.1.3). En 2012, le
phénomène s’est reproduit mais avec un écart resserré
(124 M€ de réalisations pour 119,9 M€ de prévisions,
imputabl
e à la T.I.P.P, 40,7 M€ pour 36,2 M€ de crédits ouverts).
(224).
A l’exception de la taxe foncière et des droits de mutation à titre onéreux (taxe départementale sur la publicité
foncière), dont le niveau de produit est conséquent (37,5 M€ en 2015, en hausse de 3
6 % par rapport à 2014,
contre 16 % à l’échelle nationale), la collectivité n’a aucune prise sur la détermination des autres produits de
fiscalité. La fiscalité indirecte perçue à son profit est moins tributaire de la conjoncture économique, ce qui
apporte de la stabilité, mais son pouvoir de fixation des taux en est réduit.
(225).
De 52,9 M€ en 2011, le produit de T.F.B. est passé à 60,1 M€ en 2014, sous l’effet d’une progression de 2,5 %
des bases, dont 0,9 % de revalorisation forfaitaire des bases prévue en loi de finances pour 2014 (bases 2014 :
407 M€), puis 61,6 M€ en 2015. Jusqu’en 2015, le taux de T.F.B. a pu être stabilisé, en raison du supplément
de recettes procuré par le relèvement de 3,8 % à 4,5 % du taux de droits de mutation à titre onéreux (D.M.T.O.).
Toutefois, en 2014, la collectivité a subi un manque à gagner suite au rejet d’un projet de délibération présenté
à l’assemblée départementale lors du vote du budget primitif, tendant à relever le plafond comme le législateur
en offrait la possibilité
94
.
A l’automne 2014, une seconde délibération en a permis la mise en application.
(226).
En 2015, les produits de fiscalité effectivement perçus, soit 128,6 M€, ont été supérieurs aux prévisions initiales,
soit 122,6 M€, en raison de l’effet en année pleine du relè
vement du plafond de taux de D.M.T.O. décidé à
94
Article 77 de la loi de finances initiale pour 2014.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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l’automne 2014, mesure pérennisée par le législateur
95
et d’une transaction immobilière ayant généré 1,5 M€
de D.M.T.O.
(227).
Pour l’élaboration du budget de 2016, les moyens étaient plus restreints. Le plafond du ta
ux de D.M.T.O. était
atteint et le niveau des dotations de l’Etat stagnait. En outre, les finances départementales étaient pénalisées
par l’exonération de revalorisation des bases de T.F.B. décidée, sans compensation, par les lois de finances
pour 2015 et 2016 pour les propriétés situées dans les zones
« quartier de ville »
, à Poitiers et Châtellerault.
Selon les estimations du département de la Vienne, cette mesure a touché environ 5 M€ de bases.
(228).
En conséquence, en mars 2016, compte tenu de la progression
des dépenses d’aide sociale, le conseil
départemental a voté une hausse de 18,5 % du taux de T.F.B., ce qui l’a porté à 17,62 %. Le produit attendu de
la T.F.B. pour 2016 en a été relevé à 74,1 M€. Le rapport d’orientations budgétaires pour 2017 prévoit d
e ne
pas augmenter la fiscalité.
(229).
Pour 2017, la situation devait être encore plus tendue en raison de la perte d’une part importante de la cotisation
à la valeur ajoutée des entreprises (C.V.A.E.), imposition dynamique pour le département de la Vienne. En effet,
celle-ci dépend pour trois quarts de la localisation des entreprises, et un quart des charges du Département, de
la population, de la longueur de la voirie départementale (4 673 kilomètres au 31 décembre 2015), ainsi que du
nombre de bénéficiaires de
s minima sociaux et de l’APA. De
2011 à 2015, son produit a augmenté de 15,5 %
(35,4 M
€ en 2011, 37,5 M€ en 2012, 40
M€ en 2013, 40,9 M€ en 2014, 40,9
M€ en 2015).
Sur toute la période
2011-2015, le ratio C.V.A.E. / habitant est supérieur à la moyenne de l
a strate, l’écart se creusant en faveur du
département de la Vienne (83 € contre une moyenne de 78 € en 2011, 98 € contre une moyenne de 90 € en
2015).
(230).
En contrepartie de la réduction, à compter du 1
er
janvier 2017, de la part de C.V.A.E. départementale de 48,5 %
à 23,5 % (en moyenne nationale)
96
, le Département perd la compétence économique et d’aide à l’immobilier
d’entreprise, et la mission des transports est transférée à la région. Cette dernière doit lui verser une dotation
de compensation figée, égale à la différence entre les ressources et les charges afférentes aux compétences
transférées au titre des services de transport non urbains, réguliers ou à la demande (au 1
er
janvier 2017, et au
1
er
septembre 2017 pour les transports scolaires) à l'exclusion du transport spécial des élèves handicapés vers
les établissements scolaires
97
. Du fait de ce mécanisme de compensation figée, la ressource générée par la
C.V.A.E. perdra de son dynamisme.
(231).
Parmi les impositions indirectes, hormis les droits de mutation à titre onéreux (D.M.T.O.) déjà évoqués, la taxe
intérieure sur la consommation des produits d’énergie (28,1 M€ environ) et la
taxe sur les conventions
d’assurance des véhicules terrestres à moteur (41,1 M€ en 2015) occupent une place prépondérante
. Non
inde
xée, le produit taxe intérieure sur la consommation des produits d’énergie évolue en fonction de la charge
du R.S.A. qu’il a vocation à financer en partie.
(232).
Le Département perçoit 3 fractions de la taxe sur les conventions d’assurance des véhicules terrestr
es à moteur
(T.S.C.A.) : la première en compensation des frais de personnels des routes et des collèges ainsi que diverses
compétences d’aide sociale
98
, la deuxième pour le financement du SDIS avec en contrepartie une réduction de
la D.G.F.
99
, la troisième destinée à compenser partiellement les effets de la réforme de la taxe professionnelle
100
.
Son produit a crû de 88 %, de 21,3
M€ en 2010 à 41,1 M€ en 2015, permettant de financer le contingent SDIS,
passé dans le même temps de 9,8 M€ à 11,1 M€ (cf.
supra
2.6.3), et depuis, les rémunérations et charges
sociales des personnels
« techniciens ouvriers et de service »
des collèges et de l’équipement (à hauteur de
11,55 points de taxe
101
). En effet, En
2015, le produit supplémentaire de 18,8 M€ par rapport à 2010
couvre
95
Pérennisation prévue par l’article 116 de la loi de finances pour 2015 pour les mutations à compter du
1
er
mars 2016.
96
Article 89 de la loi de finances initiale pour 2016.
97
Article 15 de la loi du 7 août 2015
« NOTRe »
.
98
Article 52 de la loi de finances initiale pour 2005.
99
Article 53 de la loi de finances initiale pour 2005.
100
Article 77 de la loi de finances initiale pour 2010.
101
Article 38 de la loi de finances initiale pour 2008.
Rapport d’observations
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Département de la Vienne
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11,1 M€ de contingent SDIS, la différence, soit 7,7 M€, étant destinée en principe au financement des adjoints
techniques territoriaux de établissements d’enseignement (A.T.T.E.E.), en poste dans les collèges. Comme cela
sera vu dans le cadre de la gestion des ressources humaines, le Département a recours pour ce type de
personnels au service de remplacement du centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale
pour un coût annuel de 2,3
M€.
Si, comme l’indique le Département, l’au
gmentation du produit de T.S.C.A., de
21,2 M€ en 2010 à 38,4 M€ en 2011, provenait uniquement de la compensation de perte de taxe professionnelle,
il est constaté sur la période 2010-2015, même en défalquant les frais des A.T.T.E.E. permanents de la
collectivité, une différence globale entre produits et charges financées par ce produit de T.S.C.A. nettement
supérieure au coût des A.T.T.E.E.
(233).
Les autres taxes indirectes font office de variables d’ajustement. Le produit de la taxe sur la consommation
finale d’électricité (5 M€ en 2016) a progressé suite à l’introduction par le législateur d’une taxation auprès des
fournisseurs d’électricité des volumes d’électricité consommés.
(234).
Instituée en 2012 à la place de la taxe locale d’équipement
102
, la taxe d’aménagement finance les actions de
protection des espaces naturels et sensibles ainsi que les dépenses des conseils d'architecture, d'urbanisme et
de l'environnement (C.A.U.E.)
103
. En l’absence de C.A.U.E. dans la Vienne, sit
uation irrégulière comme dans
sept autres départements
104
, l’assemblée départementale
avait affecté le produit de la part départementale de
cette taxe, liquidé au taux de 0,75 %, uniquement au financement des espaces naturels sensibles
105
. Dans la
perspective de la
création d’un C
.A.U.E. courant 2017, une délibération a fixé à un point la fraction de la taxe
affectée au financement de cet organisme pour une entrée en vigueur au 1
er
janvier 2017. Toutefois, le produit
attendu
pour 2017 a été fixé à 1,2 M€,
en rapport avec celui de 2016,
1,1 M€, c'est
-à-dire sans perception
effective du point supplémentaire au titre du C.A.U.E. En effet, pour les permis de construire accordés à compter
du 1
er
janvier 2017, les pétitionnaires verseront la 1
ère
moitié de la taxe 12 mois après leur obtention et le solde
24 mois après. Ainsi, en 2017, le Département ne perçoit pas de surplus de produits lié à la hausse du taux de
la taxe d’aménagement
.
(235).
En outre, une délibération du 4 décembre 2015 a institué la taxe additionnelle à la taxe de séjour à compter du
1
er
février 2016, soit u
n produit attendu de 0,16 M€ pour 2016. Sa mise en œuv
re a été difficile en raison de
réservations d’hôtels
, déjà faites par de nombreux touristes, rendant impossible le reversement des sommes
par certains prestataires.
Une anticipation de l’instauration de cette taxe en aurait facilité la perception.
(236).
Enfin, depuis 2011, en compensation des pertes de recettes fiscales résultant de la réforme de 2010,
le Département perçoit des reversements, comptabilisés en produits de fiscalité (et non en dotations), soit
14,8
M€ en 2014 contre 11,8 M€ en 2011. Il s’agit du fonds national de garantie individuelle des ressources
(c/73121), institué en compensation de la suppression de la taxe professionnelle (5,7 M€ en 2015), ainsi que de
deux fonds nationaux de péréquation, l’un pour les
droits de mutation à titre onéreux (D.M.T.O.) des
départements, l’autre pour la C.V.A.E.
(237).
Variable d’ajustement, le fonds national de péréquation des D.M.T.O. des départements est attribué aux
départements
ayant un potentiel financier par habitant inférieur à la moyenne de l’ensemble des départements,
ce qui est le cas de celui de la Vienne avec, en 2015, un potentiel financier par habitat de 520,95 €, contre une
moyenne nationale de 633,44 €. En 2015, il a perçu une somme de 2,75 M€, inférieure aux niveaux de 2014 et
2013, du fait de la baisse des D.M.T.O. au plan national servant de référence à l’attribution du fonds. A l’inverse,
la hausse de 16 % des D.M.T.O. constatée à l’échelle nationale entre 2014 et
2015, et la baisse du potentiel
financier à 517,83 € engendrée par une baisse de la dotation globale de fonctionnement laissent augurer pour
2016 d’une remontée du versement au titre du fonds en faveur de la Vienne.
102
Article 28 de la loi n°2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.
103
En application de l’article 8 de la loi n°77
-
2 du 3 janvier 1977 sur l’archite
cture.
104
Au regard de l’article 6 de la loi du 3 janvier 1977 sur l’architecture.
105
Délibération du 30 septembre 2011.
Rapport d’observations
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Département de la Vienne
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(238).
En 2014, parallèlement au relèvement à 4,5 % du plafond du taux de D.M.T.O., un 2
ème
fonds a été créé, auquel
le département de la Vienne a été contributeur net pour 0,89 M€ en 2015 (2,26 M€ de prélèvement moins un
reversement de 1,37 M€). En 2016, sa contribution nette augmente, à 1,8 M€ en raison d’une diminution du
versement au titre du 1
er
fonds (c/7326 : 1 M€) et d’une hausse du reversement au titre du 2
nd
fonds (c/73926 :
2,8 M€) engendré par une recette exceptionnelle liée à une transaction immobilière avec une entreprise de
distribution.
(239).
Enfin, depuis 2014, les départements perçoivent, pour le financement des allocations individuelles de solidarité,
la totalité des frais de gestion sur la taxe foncière sur les propriétés bâties, ce qui devait compenser
intégralement la réduction des dotations (cf.
infra
)
106
. A ce titre, le département de la Vienne a perçu 6,3 M€ en
2014, autant en 2015 et 6,4 M€ en 2016.
2.1.2.2.
Une baisse du niveau global des dotations et participations de l’Etat
(240).
De 2010 à 2015, les concours financiers de l’Etat
ont baissé, de 108,
6 M€ à 105,5 M€. Certains ont été gelés
comme la dotation générale de décentralisation (D.G.D.)
, à 2,9 M€ par an
. La dotation globale de
fonctionnement (D.G.F.) et celle de solidarité rurale (que le Département ne perçoit pas)
font partie de
l’
« enveloppe normée »
dont la progression a été stabilisée à partir de 2013 en application de la loi de
programmation des finances publiques pour 2012-2017, et qui a été réduite de 1,5 %, hors F.C.T.V.A. en 2014.
L
a D.G.F. a été ramenée de 76,5 M€ en 2010 à 68,6 M€ en
2015, en baisse de 10,4 %. De fait, le rapport entre
la somme de la D.G.F. et de la D.G.D. et la totalité des produits de fonctionnement, qui était de 22,2% (79,5 M€
sur un total de 357,4 M€)
107
, en baisse par rapport à 2005, a été ramené à 18,8 % en 2015 (7
1,5 M€ sur
380,6 M
€
). En contrepartie de la baisse de la D.G.F., le niveau des péréquations a été relevé. La plupart des
allocations d’exonérations perçues jusqu’en 2010 ont été remplacées par des dotations budgétaires et sont
intégrées dans les compensations
108
, ce qui en fait des variables d'ajustement. En 2016 et 2017, la baisse de
la D.G.F. se poursuit.
(241).
Représentant en tout 21,1 M€ en 2015 contre 23,1 M€, les dotations destinées à couvrir en partie les dépenses
d’aide sociale
comprennent les concours de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie pour le
financement d’
une partie de la charge
d’allocation personnalisée d’autonomie, le fonds de mobilisation
départementale pour l’insertion (F.M.D.I.), et les dotations
pour la prestation compensatoire du handicap et la
maison départementale des personnes handicapées. Les versements du F.M.D.I. sont en baisse (3,3 M€ en
2015) par rapport à 2010 (5,1 M€) et 2012 (3,8 M€), exercice au cours duquel une régularisation ponctuelle a
été attribuée
109
, non renouvelée en 2014
110
.
(242).
Le département de la Vienne perçoit chaque année 7,3 M€ de dotation de compensation de la réforme de la
T.P (D.C.R.T.P), inscrite à un compte de dotation (c/74832). Il n’est pas bénéficiaire du fonds exceptionnel de
soutien aux départements en difficulté
111
.
2.1.3.
Soldes de fonctionnement
(243).
Correspondant à l'excédent des produits sur les charges, hors éléments financiers et exceptionnels, l'excédent
brut de fonctionnement (E.B.F) baisse en 2011 à 44 M€ sous l’effet d’un tassement des dotations
. En 2012, la
stabilisation des charges et l’augmentation de 2 % du taux de taxe foncière sur le bâti favorisent une remontée
à un niveau à peu près équivalent à celui de 2010, soit 50,1 M€. En 2013, les dépenses d’aide sociale (addition
des soldes des c/6
51 et 652), qui avaient diminué en 2012, sont en forte progression, de 134,9 M€ à 171 M€,
106
Article 26 de la loi de finances initiale pour 2014.
107
C.R.C. Aquitaine, Poitou-
Charentes, rapport d’observations définitives notifié le 22 mai 2012.
108
Source : projet de loi de finances 2013 «
transferts financiers entre l’Etat et les collectivités territoriales
».
109
Article 32 de la loi de finances initia
le pour 2012 introduit à l’article L. 3334
-16-2 du C.G.C.T.
110
Ministère de l’Intérieur, D.G.C.L., note d’information NOR
: INTB1426230N du 6 novembre 2014.
111
Institué par l’article 48 de la loi n°2012
-1510 du 29 décembre 2012, loi de finances rectificative pour 2012 et décret n°2013-536
du 24 juin 2013.
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ce qui entraîne, en l’absence de relèvement des taux de fiscalité directe et avec une stagnation des dotations,
une baisse de l’E.B.F. à 41,4 M€.
(244).
En 2014, outre la po
ursuite de la hausse du budget d’aide sociale à 176,4 M€, l’instauration d’un budget annexe
relatif à certaines activités de transports s’est accompagnée d’une écriture comptable en charges de gestion du
budget principal alors que la récupération de la T.V
.A. sur les transports scolaires depuis l’exercice 2010 a été
inscrite en produits exceptionnels. De fait, les charges de gestion ont augmenté de 44 M€ et les produits de
gestion de seulement 12 M€, ce qui a généré une baisse de l’E.B.F., divis
é par 4 par rapport à 2013.
Ces
écritures n’ont pas affecté le résultat comptable, 10,5 M€ soit un niveau c
omparable à celui de 2013
(12,2
M€), ni la capacité d’autofinancement, stable à 39,8 M€.
Même en écartant le solde obtenu en 2013, le
ratio E.B.F./produits de gestion est nettement inférieur au niveau de 18 % communément considéré comme
suffisant.
(245).
L’année 2013 marque une césure avec une baisse de la capacité d’autofinancement brute en valeur absolue, à
39 M€ contre à peu près 48 M€ en moyenne de 2010 à 2012, et en
termes relatifs, avec 10,9 % des produits de
fonctionnement,
contre 13 % de 2010 à 2012, et 93 € par habitant
, contre 11
3 € en moyenne en 2010
-2012.
Si le ratio CAF brute/produits de gestion reste proche de la moyenne de la strate (10,6 % en 2014 pour une
moyenne de 11 %), le ratio CAF brute / population est nettement inférieur à la moyenne de la strate durant toute
la période (91 € pour 117 € en 2015) et connaît une baisse plus importante (23 % contre 10 % de 2010 à 2015).
En 2015, le niveau de CAF brute est stabilisé par rapport aux deux exercices précédents.
(246).
En conclusion sur la section de fonctionnement
Des charges maîtrisées malgré la progression des aides sociales
Comme au cours du précédent cycle, la structure des dépenses de fonctionnement reflète la spécialisation de
la collectivité, commune à tous les départements. En 2015, l’aide sociale représente 49,5 % du budget (c/651
plus c/652, c'est-à-dire sans les frais afférents aux personnels affectés à ces missions). Le revenu de solidarité
active et
l’aide sociale à l’enfance sont les deux missions à l’origine de la hausse sensible du budget d’aide
sociale. Une comparaison entre l’évolution des charges de gestion du département de la Vienne et celle
constatée pour l’ensemble des départements (+ 2,7 % en 2014 puis 2,2 % en 2015) n’est pas significative,
compte tenu de l’augmentation exceptionnelle de 2014 liée au c/6245 –
frais de transport de personnes
extérieures à la collectivité. Le département de la Vienne évalue les frais de personnel externalisés
à 155 K€ en
2013, 97,7 K€ en 2014 et 106,5 K€.
Une spécialité accrue et une perte de dynamisme des produits de fonctionnement, accentuée par le
transfert d
’une fraction de C.V.A.E. à la R
égion à compter du 1
er
janvier 2017
.
Le rapport d’activité
2015 du département de la Vienne indique que le
produit par habitant de l’ensemble des
impôts locaux (foncier bâti, C.V.A.E., IFER, et F.N.GIR) est le 4
ème
plus bas de France, à 252 €
, contre 316,60
€
en moyenne nationale et 317,50 € en moyenne de la stra
te
112
. La réalité est plus nuancée car, considérées
individuellement, certaines impositions procurent de façon constante un produit par habitant nettement au-
dessus de la moyenne de la strate (IFER :
5,3 M€ en 2015 contre 4,8 M€ en 2011
, C.V.A.E.), témoignan
t d’un
dynamisme économique certain.
En revanche, avec des bases rigides, et
ce malgré l’incorporation en 2012 de la part régionale,
la taxe sur le
foncier bâti a toujours été un maillon faible. Or, elle est la seule, avec les D.M.T.O., sur laquelle le département
garde une prise. En 2015, son taux était nettement inférieur à la moyenne de la strate, 14,87 % contre 19,95 %.
La contrainte que s’est imposée le département de la Vienne en maintenant le taux à peu près au même niveau
en a été accentuée. Déjà
constaté par le rapport de 2012, ce choix a été d’autant plus difficile à tenir que les
compensations sous forme de dotations évoluent peu et que les autres produits de fiscalité sont figés ou
112
Source : Statistiques de la direction générale des collectivités locales, établies à partir des comptes administratifs 2013.
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Département de la Vienne
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dépendants de revalorisations décidées par le législateur. Véritable mesure de rattrapage, la hausse de 18,6 %
votée en 2016 a porté le taux de foncier bâti à 17,62 %. Les 4 années de stabilité qui ont précédé et les hausses
limitées décidées en 2011 et 2012
reflètent une pratique prudente d’inscription de
crédits de produits en début
d’exercice.
Regroupant pour l’essentiel les dotations de l’Etat, auxquelles s’ajoutent des fonds européens et des versements
de la Région, les ressources institutionnelles ont baissé de 3,6 % entre 2010 et 2015, sous l’effet d’une rédu
ction
des concours financiers de l’Etat. Après avoir été stabilisés en 2013, en application de la loi de programmation
des finances publiques pour les années 2012 à 2017, ils ont baissé en 2014 et 2015. La structure des dotations
de l’Etat a évolué dans le
sens d’un renforcement des dotations de péréquation, financées par une réduction
sensible de la D.G.F. (-
10,4 % entre 2010 et 2015) et des compensations d’exonérations fiscales
113
.
En 2016 comme en 2017, le département de la Vienne perd 6,5 M€ de D.G.F. E
n 2017, la situation devrait se
tendre davantage avec la modification
114
du calcul des dotations de compensation de la réforme de la taxe
professionnelle et le transfert des compensations d’exonération de fiscalité directe locale, créées en 2011.
Les mécanismes de péréquation fiscale (pour les D.M.T.O. et la C.V.A.E.),
institués en contrepartie de l’effort
des départements au redressement des finances publiques dans le cadre du pacte de confiance et de
responsabilité signé le 16 juillet 2013 entre l’Etat et les associations nationales d’élus locaux, n’ont pas
contrebalancé cette tendance. De plus, les financements liés à l’aide sociale n’ont pas compensé les charges
transférées au cours des dernières années au département.
Dans ce contexte, la collectivité recherche des suppléments de recettes fiscales, même à la marge, comme
l’illustrent le relèvement en 2017 du taux de la taxe d’aménagement à l’occasion de la création du C.A.U.E. et
l’instauration, en 2016, d’une fraction additionnelle départementale à la t
axe de séjour. Certes, la part
départementale de la taxe d’aménagement est destinée au financement du futur C.A.U.E., mais dans la mesure
où celui-
ci devrait être mutualisé avec l’agence technique départementale et le syndicat mixte
« Vienne
services »
, elle devrait procurer une ressource nette. Les ressources procurées par les autres taxations
permettent de limiter la part départementale de la taxe d’aménagement à un point, mais celui
-ci est significatif
eu égard à la tradition de stabilité fiscale de ce département.
Pour l’heure, le département de la Vienne n’a pas
perçu de supplément de recettes à ce titre.
Enfin, à l’occasion de l'adoption du collectif budgétaire pour 2016, la Vienne s’est vu octroyer une aide 1,46 M€
au titre du
« fonds exceptionnel à destination des départements connaissant une situation financière
particulièrement dégradée »
(200 M€ au total pour 40 départements métropolitains
plus
ceux d’outre
-mer)
115
.
Pour la métropole, étaient éligibles les départements dont le potentiel financier par habitant est inférieur à
1,3
fois le potentiel financier par habitant moyen de métropole. L’attribution de cette somme au département de
la Vienne repose sur deux des 3 critères retenus par le législateur pour la répartition du fonds, à savoir le taux
d’
effort de dépenses sociales et le reste à charge au titre du R.S.A. En Nouvelle-Aquitaine, 4 autres
départements perçoivent une fraction de ce fonds (Gironde, Deux-Sèvres, Lot-et-Garonne et Charente).
En 2015, la Vienne
n’
en
avait pas bénéficié (50 M€ avai
ent alors été répartis entre 10 départements).
2.2.
S
ECTION D
'
INVESTISSEMENT
2.2.1.
Dépenses
(247).
De 2010 à 2015, le taux de réalisation des dépenses se situe en moyenne
à 71,2 %, témoignant d’une estimation
initiale approximative liée en partie à l'incertitude sur le niveau attendu de recettes (réalisées à 61,5 % en 2012).
113
Article 132 de la loi de finances initiale pour 2014.
114
Introduite par l’ar
ticle 14 de la loi de finances initiale pour 2017.
115
Article 39 de la loi de finances rectificatives pour 2016.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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Entre ces deux exercices, le niveau des recettes (titres émis) a cr
û de 7,2 %, de 123,3 M€ à 132,2
M
€, et les
dépenses (mandats émis) de 24,7 %, de 102,0 M€ à 127,2 M€. Le solde de la section d'investissement évolue
de façon erratique, avec des excédents de 21,6 M€ en 2010 et 18 M€ en 2011, suiv
is de deux années déficitaires
de -
7,2 M€ en 2012 et
-9,3 M
€ en 2013
, puis des excédents moins importants que pour les deux premiers
exercices de 5
M€ en 2015
.
(248).
De 2010 à
2014, la part des dépenses d’équipement
au sein de la section d’investissement oscille entre 36 %
et 56 % (2014). En 2014, pour la première fois,
le niveau des dépenses d’équipements départementaux
est
supérieur à celui des équipements non départementaux, ceux-
ci correspondant aux subventions d’équipement
versées. Après un
maximum à 48,9 M€ en 2011,
en rapport avec une écriture de régularisation de
16,7 M€
faisant suite à la précédente instruction, l
es subventions d’équipement baisse
nt de façon continue pour être
ramenées
à 24,8 M€ en 2015, montant comparable à
2010. Leur part dans les dépenses totales
d’investissement passe alors à
19,5 %, contre un quart pour les exercices précédents. Cette tendance confirme
une observation du précédent rapport de 2012 :
«
Afin de préserver sa capacité d’action dans ses domaines
d
’intervention obligatoires, le D
épartement pourrait se voir conduit à modifier certaines de ses priorités
budgétaires, par exemple s’agissant des subventions et subventions d’équipement, particulièrement
importantes dans la Vienne ».
(249).
Les dépenses consacrées aux réseaux et infrastructures, équipements départementaux et non départementaux
confondus (somme des chapitres 906 et 916, soit 19
,6 M€ en 2015), constituent le premier poste de dépenses
d’équipement (
36 %),
suivi de l’enseignement. Les subventions d’équipement du chapitre 916 de réseaux et
infrastructures englobent la contribution au financement des lignes à grande vitesse Tours-Bordeaux et Poitiers-
Limoges.
-
En 2014, à
l’approche de la fin de la mandature,
plusieurs chantiers ont été achevés et des travaux
complémentaires ont été lancés dans le cadre de la rénovation du collège François Rabelais à Poitiers,
expliquant la poussée relative des dépenses d’équipements départementaux
.
-
En 2015
, l’année
a été dominée par la livraison de plusieurs chantiers de rénovation de plusieurs
collèges (Rabelais à Poitiers,
reprise de la toiture et l’extension de la demi
-pension du collège Arthur
Rimbaud à Latillé, demi-pension de Saint-Exupéry à Jaunay-Marigny
), l’engagement des travaux de
restructuration et d’extension du collège Jean Rostand à Neuville
-de-Poitou (en partie livrés à la rentrée
2015) et la livraison d’un bâtiment en 1
ère
extension de la bibliothèque départementale destinée au relais
de prêt, avec la restructuration des 1200 m² existants.
(250).
Dans les années à venir, la contribution départementale
116
au volet mobilité du contrat de plan Etat-Région
2015-2020, signé le 4 mai 2015, et principalement aux aménagements de la route nationale 147 reliant Poitiers
à Limoges, pèsera
sur la section d'investissement, pour 37 M€, dont 35 M€ pour la déviation de Lussac
-les-
Chât
eaux (sur un total de 94 M€) et 2 M€ d’études pour la déviation de Mignaloux
-
Beauvoir (sur 6 M€ en tout).
Après de nombreuses années de débats, ce dossier semble aboutir, le Département ayant consenti une
contribution supérieure au niveau applicable aux collectivités territoriales pour les routes nationales.
2.2.2.
Endettement
(251).
L’endettement est analysé sous réserve des constats formulés dans le cadre de l’examen de la fiabilité des
comptes, des retraitements étant nécessaires pour connaître précisément les montants de chaque compte
d’emprunts (cf.
supra
1.5.2).
Les suites de l’analyse tiennent compte de ces retraitements.
2.2.2.1.
Encours et annuité
(252).
De 2011 à 2015, l
’encours de la dette
a enregistré une progression modérée de 5%, imputable à une
augmentation de 7,9 % entre 2014 et 2015, qui faisait suite à une période de baisse de 1 % entre 2011 et 2014.
En 2015, après
retraitements, 24,5 M€ d’emprun
ts nouveaux ont été contractés. En 2014, avec une dette de
116
Dont le principe a été adopté par une délibération de la commission permanente du 30 janvier 2015, confirmée par délibération
du 11 mars 2016.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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176,5 M€,
inférieur
e à 2011, soit 178,4M€
, la durée de désendettement est supérieure (4,4 ans, contre 3,8), tout
en restant correcte. Cela résulte
d’une baisse des recettes d’investissement hors emprunt, de 59,5 M€ à
15,2
M€,
et, par conséquent, du financement propre disponible,
de 88,2 M€ à 35,5 M€. De fait, l’exercice 20
14
ne fait pas figur
e d’exception
, confirmant une tendance.
De 412 € e
n 2014, le montant de la dette par habitant
est passé à 435 € en 2015
contre une moyenne de la strate des départements
de respectivement 536 € et
544
€
.
(253).
Au 31 décembre 2015, l
’encours de la dette du budget principal s’élève à 199
570
202,88 €. Il se décompose
comme suit : 1/ une somme identifiée par la chambre et soumise à la collectivité arrêtée à 158 736 862,88
€
imputée au compte
« 1641
–
emprunts en euros »
2/ deux emprunts improprement inscrits au c/16441 pour un
montant global de 16
166 673,35 €, 3/ 24,6 M€ de la subdivision du compte d’emprunts assortis d’une option de
tirage sur ligne de trésorerie
« 16441
–
opérations afférentes à l’emprunt »
. Le solde du c/1641 s’établit à
174 9
03 536,21 €, correspondant à l’addition des deux premiers montants. S'agissant de la dette des budgets
« annexes activités de location »
et
« Futuroscope »
, elle correspond à des avances que leur a consentie le
budget principal.
(254).
Sur la période, les intérêts réglés au compte
« 66111 - intérêts réglés à l'échéance »
sont stables, l
’exercice où
le montant est le plus élevé correspondant
à celui ou l’encours de dette est le plus bas.
Tableau 6 : Soldes des co
mptes d’emprunts à la clôture de 2015
BUDGET PRINCIPAL
BA locations
BA Parc futuroscope
Compte
1641
16441
*
16873
**
16873
**
Montants en euros
174 903 536,21
24 666 666,67
7 474 000,00
6 375 000,00
Total encours dette*
213 419 202,88
Dette par habitant *
492,07
Ratio désendettement *
5
Source : comptes de gestion. * Montants retraités.
**
Autres dettes
–
Département.
Tableau 7: E
volution de l’annuité des intérêts de la dette
E
n €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Evolutions moyennes
Totale
Annuelle
3 860 233
3 876 407
4 489 902
3 650 459
3 988 940
3 864 007
+0,10%
+0,74%
Source : comptes de gestion.
2.2.2.2.
Gestion de la dette
(255).
En 2012, le précédent rapport de la chambre indiquait que la
situation de la dette n’appelait
pas de remarque
prudentielle, car les valeurs de marché correspondaient à des produits peu risqués.
(256).
Depuis, 3 emprunts ont été contractés en 2013 pour
14 M€ en tout, et 4 en 2014
: un pour le financement de la
L.G.V.-S.E.A.
(10 M€ sur
25 ans, indexé sur un taux fixe de 3,35 %), en complément de deux emprunts souscrits
pour la réalisation de ce chantier en 2012 et 2013 ; deux p
our la rénovation et l’agrandissement du collège
François R
abelais à Poitiers (l’un
sur 20 ans de
3,4 M€ au
taux fixe de 2,258 % pendant 6 ans puis variable sur
Euribor 3 mois +1,15 % pendant 14 ans,
l’autre
de
1,7595 M€
avec un taux bonifié indexé sur Euribor +1,10 %)
et, enfin, un contrat signé en décembre 2014
pour un prêt de 4 M€
destiné au financement d
’un
e avance en
compte courant
d’associés
au profit de la société d'économie mixte du Bois de la Mothe Chandenier, porteuse
du projet Center parcs, u
n emprunt de 6 M€ ayant été souscrit en 2013 pour le versement d’une première avance
à celle-ci (cf.
supra
1.5.4.2).
Il s’agit d’un emprunt à remboursement
« in fine »
sur un terme de 4 ans indexé sur
un Euribor 3 mois +0,80 %.
Rapport d’observations
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2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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2.2.2.3.
Structure de la dette
(257).
Dans un contexte rendu difficile par
la crise d’octobre 2008,
le département de la Vienne a préféré être prudent,
avec une part de la dette à taux fixe, ainsi que des produits structurés à taux fixe mais capés. Cela explique que
le taux moyen de la dette est aujourd’hui inférieur
à 2,4 %. Les prêts
« croissance verte »
à taux zéro récemment
souscrits auprès de la caisse des dépôts et consignations (CDC) ont procuré au Département de substantielles
liquidités. Avant de contracter un emprunt, un comité restreint se réunit pour étudier les différentes hypothèses,
avec comme priorité de se prémunir de tout risque de taux. Sans inciter systématiquement au taux fixe, le choix
consiste à limiter les frais financiers. La dette de la collectivité présente un taux moyen de 2,36 % y compris les
emprunts des deux budgets annexes, ce qui est le signe d’une bonne gestion.
2.2.2.4.
Prévention contre le risque de taux
(258).
Le Département fait appel aux services de la société Finance Active pour la gestion de la dette et de la trésorerie.
Celle-ci situe, au 31 décembre 2014, le taux moyen des départements de la strate à 2,79 % et celui de
l’ensemble d
es départements à 2,95
%, alors que celui de la Vienne n’est qu’à 2,26
%. Sur l’exercice précédent,
la Vienne se situait à 2,41 %, la strate à 2,79
% et l’ensemble des départements à 2,95
%. Au 31 décembre
2015, la duré
e de vie résiduelle de l’encours
est de 10 ans et 9 mois. La structure des taux se décompose
comme suit :
-
32,4
% d’emprunts à taux variables (contre 36,2% au 31/12/2014)
;
-
42,8
% d’emprunts à taux fixe
s (contre 40,9% au 31/12/2014) ;
-
7,0
% d’emprunts structurés (contre 8,7% au 31/12/2014)
;
-
17,8
% d’emprunts à taux livret A (contre 14,2% au 31/12/2014)
.
(259).
En y incluant les emprunts indexés sur le taux du livret A, eu égard à leur grande stabilité et au risque contenu
de les voir évoluer à la hausse, l’encours de dette à taux fixe
s représente plus de 60 % du total, ce qui marque
nettement le choix
d’
une sécurité financière axée sur le risque de taux. En 2015, deux emprunts souscrits auprès
de la CDC en 2012 ont été renégociés
. Au final, il s’agit d’obtenir des taux encore plus avantageux, qui
resteront
variables dans les deux cas mais avec une marge diminuée après renégociation.
2.2.2.5.
Des emprunts structurés sans risque
(260).
D’un montant global de 13 133
333,34
€
a
u 31 décembre 2015, l’encours structuré se compose de 6 contrats
souscrits entre 2005 et 200
7. Depuis l’origine, aucun de ces produits n’a fait montre d’une quelconque
dangerosité. Leur risque est peu élevé. En effet, 4 contrats qui ne représentent que 7
% de l’encours de la dette,
sont des barrières simples sur un index courant (EURIBOR), pour lesquels le Département dispose actuellement
d’une marge confortable avant une hypot
hétique activation. Si le taux de substitution est plus élevé que le taux
courant actuel, son niveau ne mettra pas à mal sa capacité de remboursement
(261).
Deux autres contrats sont des produits de courbe dont le taux est déterminé par l'écart entre deux indices.
En
l’occurrence
,
il s’agit de la différence entre un même index, en long terme, le CMS 10A, que l’on soustrait à
son pendant à moyen terme, le CMS 02A. Si la différence reste en dessous ou au-
dessus d’un taux de référence,
la collectivité paye un taux fixe moins bas que le marché et si le taux
franchit la référence d’écart, elle
paye un
taux fixe,
plus élevé. Sur ce dernier point, l’observation est la même que précédemment.
Au vu des cours actuels
des différents taux indicatifs des obligations assimilables du Trésor
, auxquels se réfère l’index CMS, le seuil de
la barrière d’activation qui se situe à 0,3 est loin d’être atteint. En l’occurrence,
des taux de substitution sont
encore plus bas que les produits à barrière, ce qui montre que les emprunts structurés du département de la
Vienne ne présentent pas de risque.
2.2.2.6.
Des instruments de couverture dont le coût est à rapprocher des circonstances dans
lesquelles ils ont été contractés
(262).
La contraction d’emprunts à taux variable participe d’une gestion active de l
a dette
, dans la perspective d’une
baisse éventuelle des taux, mais avec un risque financier lié à une hausse. Deux solutions permettent de s
’en
prémunir, la possibilité de modifier les caractéristiques du contrat, négociées lors de sa signature, ou le recours
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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150
à des instruments de couverture tels que définis par la réglementation
117
. Aucun des 4 contrats de couverture
que le département de la Vienne a souscrits ne couvre un contrat répertorié dans la liste des emprunts structurés
en annexe au compte administratif. Pourtant, le contrat n°4426 en présente les caractéristiques, avec un
remplacement du taux fixe par un autre taux fixe
en cas de franchissement d’une barrière par
l’index de
référence
, en l’occurrence le taux du marché interbancaire suédois
« STIBOR »
, qui ne doit pas dépasser 5 %,
probabilité très éloignée puisque le STIBOR était négatif en octobre 2016. En tout état de cause, le problème
ne se pose plus, puisque
l’
emprunt qui aurait pu être classé B4 selon la charte GISSLER, a été consolidé en
2012 avec un taux fixe à 3,5%.
(263).
Les frais des instruments de couverture sont comptabilisés au compte
« 6688 - autres charges financières »
.
Ainsi, en 2016,
au titre de l’empr
unt n°4426, il a été réglé 63 341,48
€
de frais à la Royal Bank of Canada
(mandat n°05/2016
) tandis qu’une
recette de 8.889,56
€
a été perçue (titre n°01/2016), soit une charge nette
non négligeable de 54 451,92
€.
Souscrit en prévention de la versatilité des taux
d’intérêt, ce type de contrat
peut également engendrer des recettes sous l’effet de leurs variations.
2.2.3.
Gestion de la trésorerie
(264).
Depuis 2014, le fonds de roulement net global (différence entre les ressources stables et les emplois
immobilisés) est inférieur à 30 jours de charges courantes. Toutefois, il assure largement la couverture du besoin
en fonds de roulement (3,6 M€ en 2014 et 2,9 M€ en 2015), ce qui signifie que la trésorerie est confortable.
(265).
Le Département a recours à la fois à des lignes d
e trésorerie et à des emprunts assortis d’une option sur ligne
de trésorerie, dont les anomalies d
’
écritures au cours des années précédentes ont été abordées dans le cadre
de l’examen de la fiabilité des comptes. Selon les données communiquées, il dispose
d’une rés
erve de C.L.T.R.
de 24 666 666,67
€ en 2015 et de
11 273 333,33
€ en 2016, à travers
4 contrats. On peut y adjoindre, les
contrats n°10449 et 10450 (montant résiduel au 31 décembre 2016 de 7
275 K€ pour chacun
, sur un montant
initial de 8
083 K€ chacun), mobilisés dès leur
signature en décembre 2010 et qui donc ne sont pas des C.L.T.R.
(cf.
supra
1.5.2). Ils permettent cependant lorsque la trésorerie le permet, le remboursement temporaire de tout
ou partie de l’
encours mobilisé et, par conséquent, une réduction des intérêts des emprunts. Toutefois,
l’application des principes comptables
impose de les inscrire au c/1641 et, pour les remboursements
temporaires en capital, au c/1685, ce qui en facilite
l’identificat
ion. Or, les écritures confondent ces
remboursements
avec les opérations de trésorerie, donnant l’impression d’une mobilisation de
fonds supérieure
à la réalité.
(266).
Chaque année, un contrat de ligne de trésorerie est souscrit pour 10 M€, sauf en 2012 (6 M€) e
t en 2014 (néant),
ce qui permet de régler rapidement les entreprises titulaires de marchés de travaux ayant exécuté les prestations
dans les délais. Mais, compte tenu du caractère ponctuel des besoins de trésorerie (du 1
er
janvier 2016 au
20 octobre 2016 la ligne a été mobilisée seulement 20 jours), les contrats souscrits incluent toujours une clause
de non-mobilisation.
(267).
Conclusion sur l’analyse financière
Cinq ans après le dernier rapport de la chambre, qui constatait une situation financière saine et équilibrée,
malgré le triple choc exogène de la baisse des dotations de l’Etat, de la rigidité croi
ssante des recettes fiscales
et de l’effet ciseau lié à la progression du niveau général des allocations in
dividuelles de solidarité, le constat
reste globalement positif.
La charge générée par les
allocations individuelles de solidarité (R.S.A., allocation personnalisée d’autonomie
et prestation compensatoire pour le handicap)
s’alourdit. S’inscrivant dans un
e tendance constatée au plan
117
Circulaire NOR/INT/B/92/00260/C du 15 septembre 1992, reprenant les conditions définies par le conseil national de la
comptabilité dans son avis du 10 juillet 1987.
Rapport d’observations
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2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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national par l’observatoire national de l’action sociale
118
, le département de la Vienne doit faire face à une baisse
du taux de couverture de la charge du R.S.A. par l’Etat (de 90,4 % en 2009, lors de la création du dispositif,
elle
a été ramenée à 61,3
% en 2015, en moyenne national). L’effort départemental s’est mécaniquement accru sur
la période. Depuis 2015, l’augmentation du reste à charge pour la collectivité (cf.
infra
5.4.2) se cumule à une
baisse des dotations de l’Etat,
accentuant le phénomène d’effet ciseau.
Fin 2016, le département de la Vienne
a été bénéficiaire
d’
une aide
de l’Etat de 1,46 M€ au titre du
« fonds exceptionnel à destination des départements
connaissant une situation financière particulièrement dégradée »
, au regard uniquement du critère
d’attribution
afférent au reste à charge du R.S.A.
, les deux autres critères relatifs à l’épargne brute ne posant pas de
problème (cf.
infra
5.4.5). Cela signifie que si le Département
pâtit d’un accroissement de cette c
harge, sa
situation financière intrinsèque ne suscite pas d’inquiétude.
En 2015, la baisse accentuée de la CAF
nette résulte d’une écriture de régularisation au niveau de l’endettement
(c/16441). Mais la CAF brute est stabilisée à 39 M€. Le département de
la Vienne su gérer la baisse des recettes
(et de la CAF) en contenant le niveau des dépenses. La stabilisation de l'endettement en a été facilitée.
Une réserve est néanmoins à formuler quant à l’objectif d’un niveau d’investissement équivalent à 20 % du
bu
dget total, eu égard à la persistance d’anciennes autorisations de programme.
Sans risques pour le Département, les instruments de couverture ont généré des frais financiers non
négligeables, résultant du contexte financier à l’époque de leur
souscription. Dans une
période d’incertitude sur
l’évolution des taux, avec des cas avérés d’inflation sur des emprunts structurés devenus
« toxiques »
, voire de
défiance à l’égard du
marché bancaire, le Département
a eu l’
extrême prudence de se prémunir contre un risque
qu’il
estimait important, faute de disposer de projections rassurantes. En ce sens, le coût des emprunts de
couverture a constitué la contrepartie de l’assurance de ne pas payer plus cher qu’un emprunt à un ta
ux fixe
donné.
Aujourd’hui, l
es swaps sont coûteux pour le Département en raison de taux variables inférieurs aux taux
fixes,
mais cela n’a pas toujours été le cas.
3.
COMMANDE PUBLIQUE
3.1.
O
RGANISATION ET VUE D
’
ENSEMBLE
(268).
Plusieurs services contribuent à l’organisation de la commande publique.
Une
« mission commande publique »
,
relevant de la direction générale adjointe fonctionnelle, a élaboré un règlement interne, relatif à
«
l’organisation
des marchés publics et la modernisation des méthodes de travail associées »,
diffusé en septembre 2011 et
mis à jour en avril 2014. Instituée pour harmoniser les pratiques au sein de la collectivité, elle intervient
concurremment aux cellules
« marchés »
des directions spécialisées (routes, urbanisme, logement et nouvelles
technologies, transports, éducation, et mission du parc du Futuroscope) qui préparent la passation de leurs
marchés. Elle leur apporte une expertise, à travers une mission de veille et de conseil, ainsi que la diffusion de
fiches de procédures, d’
un
« guide de bonne conduite pour la passation des marchés à procédure adaptée »
et
de documents-types
.
Elle assure la passation des contrats des directions non spécialisées et a la responsabilité
du volet économique de l’achat.
Elle rédige le compte rendu de la délégation de pouvoir du président en matière
de marchés publics, présenté annuellement au conseil départemental
119
, et élabore la liste des marchés conclus
l’année précédente
120
.
(269).
En 2011, elle a diffusé un memento à l’intention des élus membres de la commission d’appel d’offres, mis à jour
en juin 2015. Elle organise toutes les séances de cette instance.
(270).
Le 1
er
janvier 2013, au terme d’une année de travail de groupe, une nouvelle nomenclature des achats et
prestations a été mise en service, remplaçant celle qui avait été instituée en 2001 à l’occasion de l’entrée en
118
La lettre de l’ODAS,
Dépenses départementales d’action sociale en 2015
: L’inquiétude
persiste
, juin 2016.
119
Article L. 3221-11 du C.G.C.T.
120
Prévue à l’article 133 du code des marchés publics.
Rapport d’observations
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2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
67
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150
vigueur du code des marchés publics de l’époque. Cette nomenclature est disponible sous l’application
« Astre
gestion financière »
, utilisée pour la gestion budgétaire et comptable. Conçue selon une logique de domaines,
de familles, de sous-familles, elle correspond aux métiers exercés par les différentes directions.
(271).
Si tous les marchés sont numérotés par la mission commande publique et entrés dans Astre G.F., la gestion
des marchés reste à unifier sous un outil commun. Le logiciel MA
RCO, qui fait l’objet d’une maintenance par un
prestataire (AGYSOFT, Montpellier) dans le cadre d’un marché à bons de commande, est à la disposition des
directions opérationnelles pour la rédaction des pièces des marchés. Mais tous les marchés ne sont pas
préparés, ni saisis, sous MARCO, lequel n’est pas interfacé avec Astre G.F.
En réponse, le département de la
Vienne a fait savoir qu’un projet d’acquisition d’un logiciel de gestion des marchés était en cours, devant
s’inscrire dans un objectif de dématérialisation totale, afin d’être relié avec les outils internes du Département
dont « Astre G.F. ».
(272).
Le département de la Vienne s’attache à insérer des clauses d’insertion dans les marchés, conformément à son
plan départemental d’insertion.
Une délibération du 24 juin 2014 a marqué la volonté de la collectivité de les
généraliser dans tous ses marchés publics lorsque cela était possible avec mise en œuvre d’un programme
d’actions.
Mais, pour ceux conclus sur une longue durée, il est difficile
d’anticiper le no
mbre des bénéficiaires
du R.S.A. Pour les marchés de prestations intellectuelles, les clauses d’insertion peuvent être effectives car
certains bénéficiaires du R.S.A. sont diplômés. Les clauses d’insertion sont suivies en lien avec la direction de
l'insert
ion et du retour à l’emploi. Po
ur les marchés de voirie, des bénéficiaires du R.S.A. ont été recrutés
directement par les attributaires des lots en application de clauses d’insertion, comme par exemple pour la
réalisation du chantier de la L.G.V., ce que la chambre notait déjà dans son précédent rapport.
(273).
Depuis 2015, suite à un problème lié au non-
respect d’un quota d’heures d’insertion dans un marché de voirie
(cf.
infra
3.4.3.2.), les clauses sociales sont systématiquement rédigées selon le principe de globalisation des
heures d’insertion, ceci afin de privilégier le parcours de la personne recrutée dans le cadre du marché, objectif
prioritaire pour le département de la Vienne
.
(274).
Certains marchés ont été vérifiés, principalement ceux relevant des directions
des routes et de l’éducation.
(275).
Le marché de réhabilitation du Futuroscope, qui avait donné lieu à un appel d’offres ouvert du 22 juin 2011, a
été réalisé dans de bonnes conditions en termes réglementaires et de performance. Composé de 16 lots pour
un montan
t global initial de 6,4 M€ H.T. environ, il a été réalisé selon un cadencement entre tranche ferme e
t
tranches conditionnelles visant à inciter les prestataires à fournir un effort au niveau de la tranche ferme, avant
de passer aux conditionnelles. Ainsi,
les travaux de l’hôtel 1 faisaient partie d’une
tranche ferme, les hôtels 2
et 3 de la tranche conditionnelle n°1, et la passerelle de la tranche conditionnelle n°2. Ce partage répondait
également à une contrainte liée à une situation financière précaire du budget annexe Futuroscope (cf.
supra
1.5.6.2). Il était plus prudent de débuter par la tranche ferme sans s’avancer sur les conditionnelles, notamment
la passerelle.
(276).
Au final, les livraisons sont intervenues dans les délais prévus. Le coût final s’est él
evé à 6
M€ H.T., en raison
de substantielles moins-
values obtenues au niveau de certains lots. Plusieurs lots ont fait l’objet d’avenants
avec une incidence inférieure à 5 % du coût initial, voire une moins-value, tandis que le lot 1 de gros-
œuvre, de
230,
4 K€ H.T. a été modifié par un avenant du 17 mai 2013 de 15,7 K€ soit une plus
-value de 6,79 %.
3.2.
M
ARCHES DE TRAVAUX DE CERTAINS COLLEGES
3.2.1.
Collège Saint-Exupéry de Jaunay-Marigny
3.2.1.1.
Passation et négociation
(277).
Prévu dans le cadre du programme d’investissements des
collèges départementaux pour la période 2005-2009,
ce marché à procédure adaptée (MAPA) comprenait
une tranche ferme, portant sur la construction d’une
nouvelle demi-pension, pour 2 091
117 € H.T., soit 2
509
411,41 € T.T.C., et une tranche conditionnelle
pour la
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restructuration du bâtiment principal. La vérification a porté uniquement sur la tranche ferme, la seule à avoir
été achevée. Les procès-verbaux de levée de réserves se sont échelonnés de janvier à mars 2015. La tranche
conditionnelle, qui a été affermée
, est en cours d’exécution.
(278).
Si la procédure n'appelle pas de remarques, l'analyse des offres montre la place importante laissée au critère
prix pour une consultation de ce type, 60 % contre 40 % pour le critère technique. Le critère prix est, en
pourcentage, un rapport entre l'offre du moins disant et la proposition du candidat. Pour tous les lots, la note
technique porte sur la présence de fiches récapitulatives de matériaux (10 points), le mode opératoire
(10 points), le respect du planning (10 po
ints) et le planning détaillé de l’entreprise (10 points).
Si, selon la
réponse du Département, la qualité écologique et le volet social du projet, qui figurent parmi ses priorités, sont
déclinées à travers des clauses spécifiques dans les cahiers des clauses techniques et administratives, ils ne
sont pas pour autant érigés en critères.
(279).
Les notations sont très proches pour la qualité. Pour le lot 1
–
terrassement, voirie, réseaux divers
–
espaces
verts, deux des 3 candidats obtiennent la note maximale de 40. Pour le lot 3
–
charpente bois deux sur 4
obtiennent 35 points, note la plus élevée. Pour le lot 8
–
cloisons sèches, sur 10 soumissionnaires, 1 obtient la
note maximale de 40, et 5 sont notés 35. De fait, la différence entre le candidat retenu et le 1
er
des candidats
évincés repose sur le prix.
3.2.1.2.
Exécution
(280).
Les ordres de service ont été émis au début de juillet 2013. Le calendrier prévoyait une livraison fin août 2014.
Finalement le lot 1 a été livré le 2 décembre 2014 (ordre de service de prolongation du 2 octobre 2014), du fait
de travaux d’adaptations qui ont fait l’objet d’avenants, de montants limités (6,4 K€ au total).
Globalement,
l’opération a con
nu un surcoût limité de 2,4 %, soit 51
197,50 € H.T. (61
437 € T.T.C.)
, sur 2 091
117 € H.T
(2 509 411,41
€ T.T.C.).
(281).
Des lots enregistrent des moins-
values par suite d’avenants,
tandis que
d’autres
subissent des surcoûts
nettement supérieurs à 5 %, par suite de
l’ajout de prestations qui auraient pu valablement être prévues à
l’origine.
Le Département précis
e que les prestations de construction d’un
bâtiment public de grande taille, tel
qu’un collège, ne peuvent être décrites
en amont de façon exhaustive et sur plans, compte tenu du nombre de
lots techniques, des interactions entre ceux-ci et des aléas pouvant survenir en cours de chantier.
(282).
En conclusion,
malgré un surcoût limité de 2 % pour l’ensemble de la tranche ferme,
peuvent être notés des
surcoûts
sur 4 lots dont le coût global s’élevait initialement à 295 K€ H.T., de l’ordre de 14,5 % pour chacun
.
3.2.2.
Reconstruction du collège François Rabelais de Poitiers
(283).
Cette opération, la plus importante entreprise par la direction de l’éducation au cours de la période examinée, a
fait l'objet d'un avis publié le 23 juillet 2012. Les offres ont été remises le 19 septembre 2012. Après consultation,
19 marchés distincts ont été notifiés le 23 novembre 2012 pour un montant global initial de 8
387,6 K€ H.T. soi
t
10
031,6 K€ T.T.C. Le prix était
global et forfaitaire, actualisable et révisable mensuellement.
(284).
Le chantier
lancé en janvier 2013 a concerné la construction d’un bâtiment entièrement neuf, puis la
déconstruction des bâtiments existants et la restructuration complète du site, avec la transformation du bâtiment
du centre de documentation /vie scolaire en 3 logements de fonction. Il était prévu une exécution en une tranche
unique, en plusieurs phases, avec une livraison de l’externat durant l’été 2014 et des travaux de déconstruction
avec désamiantage à compter d’août 2014.
(285).
Deux vagues d’avenants sont intervenues.
La première, décidée par la commission d’appel d’offres (C.A.O.)
réunie le 26 novembre 2013, pour un total de 131,5 K€. La seconde, de plus grande envergure, décidée par la
C.A.O. du 8 juillet 2014, entraînant globalement un surcoût de 642,6 K€
, ce qui amenait la préfète de la Vienne,
dans une lettre du 18 septembre 2014, à faire observer que plusieurs lots subissaient une augmentation dans
des proportions importantes. Outre les incidences financières, la durée initiale de plusieurs lots a été prolongée
ju
squ’au 14 juillet 2015 ou, selon les cas, au 30 avril 2015.
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150
(286).
Dans une réponse du 17 novembre 2014, le président du conseil général rappelait que les prestations en cause,
non prévues dans le programme, notamment l’aménagement de salles de classe supplémenta
ires en lieu et
place d’une terrasse prévue en R+2, étaient apparues indispensables pour accueillir sans délai une partie des
élèves du collège Henri IV. A cet égard, il soulignait la vétusté d’une grande partie des locaux, et de nombreuses
non-conformités aux normes de sécurité incendie, rendant en théorie inutilisables les locaux situés aux R+2 et
R+3. Pour autant, le niveau élevé des effectifs avait empêché de se passer de ces classes.
(287).
Afin de diminuer rapidement et
« drastiquement »
les effectifs du collège Henri IV, une délibération du
21 novembre 2014 posait le principe du transfert de ses 140 élèves domiciliés à Quinçay et Béruges vers le
collège Rabelais. En conséquence, il était décidé en lien avec le recteur et le maire de Poitiers de réaliser une
extension du collège Rabelais dans le cadre du chantier initial.
(288).
Selon l’exécutif départemental de l’époque, il était impossible d’arrêter le chantier en plein hiver dans l’attente
d’une mise en concurrence pour des prestations complémentaires
,
« en raison notamment des nuisances de
chantier subies par les élèves et la communauté éducative pendant 18 mois »
. En outre, l’achèvement du clos
couvert était impératif pour éviter la dégradation des étages inférieurs. La réalisation d’une étanchéité provisoire
aurait constitué une solution
« techniquement complexe et coûteuse, avec des résultats incertains »
.
Le président ajoutait que
«
l’achèvement des prestations initialement prévues, qu’il aurait fallu démolir quelques
mois plus tard pour créer l’extension, aura
it été un non-
sens technique et un gaspillage d’argent public
»
. Il
estimait également que les prolongements de charpentes, de couvertures en zinc, de réseaux aéraulique et
électrique, pouvaient difficilement être effectués par d’autres entreprises que les
titulaires des lots initiaux, pour
des raisons de garantie et de responsabilités.
(289).
En réalité, les prestations décidées par la C.A.O. en juillet 2014 constituent un nouveau marché. L’ampleur des
surcoûts, qui affectent la plupart des lots, à l’exception d’
une moins-value de 4 % pour le lot 7, et le report de la
date de livraison auraient dû entraîner la passation de marchés complémentaires, tels que définis par la
réglementation alors en vigueur
121
.
Contrairement à l’avenant, le marché complémentaire constitu
e un nouveau
marché, autonome. Comme l’avenant,
il est conclu avec le titulaire du marché initial. Il déroge au mode habituel
de passation, à savoir l’appel d’offres, en dispensant le pouvoir adjudicateur
de publicité préalable et de mise
en concurrence.
(290).
Mais, selon les textes alors applicables
122
, un marché complémentaire ne pouvait être conclu qu’à la condition
que les prestations envisagées ne figurent pas dans le marché initial
et qu’elles soient
devenues nécessaires,
à la suite d'une circonstance imprévue, à la réalisation de l'ouvrage tel que décrit dans le marché initial.
En
l’occurrence,
les prestations supplémentaires résultaient de la volonté des acteurs (rectorat, conseil général,
mairie) d’introduire de nouveaux aménagements pour répondre à des problèmes de sécurité qui étaient notoires
au moment de la rédaction de l’appel d’offres ini
tial. Cela met évidence une carence dans la définition des
besoins
au sens de l’article 5 du code des marchés publics
qui ne pouvait justifier ni
l’avena
nt ni le marché
complémentaire.
(291).
Les avenants ont été passés en contradiction avec les dispositions de l'article 20 du code des marchés publics :
«
En cas de sujétions techniques imprévues
ne résultant pas du fait des parties
, un avenant ou une décision de
poursuivre peut intervenir quel que soit le montant de la modification en résultant. Dans tous les autres cas, un
avenant ou une décision de poursuivre
ne peut bouleverser l'économie du marché
, ni en changer l'objet ».
(292).
Par suite, le marché de maîtrise d'œuvre, notifié le 1
er
mars 2011, a vu son coût initial de 967,2 K€ H.T. porté à
1 052
,4 K€ H.T. puis, par
avenant n°2 du 25 juillet 2014, à 1 182,7
K€ H.T.
121
II de l’article 35 du code des marchés publics.
122
Article 35 II 5° du code des marchés publics.
Rapport d’observations
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150
3.3.
M
ARCHES DE VOIRIE
3.3.1.
Vue d’ensemble
(293).
De façon classique, la direction des routes du département de la Vienne a recours à des prestataires extérieurs,
notamment dans le cadre de marchés à procédure adaptée, pou
r la réalisation d’opérations spécifiques, et à
des marchés à bons de commandes pour des fournitures de matériaux.
(294).
En outre, aux termes d’une convention
« in house »
entrée en vigueur à compter du 1
er
août 2013,
le département de la Vienne a recours aux services du
syndicat inter départemental mixte pour l’équipement
rural (SIMER), dont il est membre. C
ette convention n’appelle pas d’observations.
(295).
Ont été vérifiés certains marchés qui avaient été soldés en 2014. Les observations correspondantes sont
développées ci-après. En outre, les listes les plus récentes des marchés et avenants notifiés, périodiquement
portée
s à la connaissance de l’assemblée délibérante, ont été consultées. A l’exception de deux dossiers, pour
lesquels des avenants ont entraîné des
surcoûts supérieurs à 5 %, il n’a pas été relevé d’anomalies.
(296).
D’un montant initial de 225
300,59 € H.T., le marché d’aménagement du carrefour nord de Poitiers –
éclairage
public a connu un avenant n°1 notifié le 9 janvier 2012 de 17
496,26 € H.T., soit une
plus-value de 7,8 %. Le
même jour était notifié au titulaire du marché de réhabilitation de l’ouvrage d’art de la route départementale à
hauteur de Saint-Savin et Saint-Germain,
d’un coût initial de 193
893 € H.T., un avenant n°1 de 27
082,15 €
H.T. soit un surcoût de 14 %.
3.3.2.
Rocade est de Montmorillon
–
liaison entre les routes départementales 727 et 54
–
ouvrage
d’art et chaussées
(297).
D’un montant initial de 2
760
527,77 € H.T., et d’une durée de 13 mois, ce marché référencé M11008 a été
notifié le 13 avril 2011 à son titulaire.
(298).
Lors de la signature de l’acte d’engagement, des mises au point ont été apportées sur des éléments contenus
dans le règlement de consultation, le cahier des clauses techniques particulières et le dossier variante n°1
présenté par le t
itulaire, en particulier pour la mise en œuvre des enrobés pour couche d’assise et couche de
roulement. Il était notamment indiqué :
«
Pour les giratoires, la mise en œuvre des enrobés devra se faire
obligatoirement avec deux finisseurs en parallèle à joint chaud
conformément aux stipulations de l’article 3.14.6
du C.C.T.P. Le collage des couches devra être irréprochable
(…)
Rappel article 5.2. R.C. : Si, pendant la période
de préparation et lors des travaux, les performances annoncées dans la solution variante ne sont pas conformes,
l’entreprise devra proposer un réajustement technique de sa solution
».
(299).
Une autre mise au point concernait la valorisation de sol et du site en remblai. Par rapport aux quantités prévues
par le titulaire et dans le dossier de co
nsultation des entreprises, l’administration, après vérification des métrés,
rappelait et précisait que le dosage en produit de traitement était fixé par la maîtrise d'œuvre à 3 % maximum
et qu’il ne pourrait être payé un dépassement maximum de 0,5 %.
(300).
Le marché a été modifié par deux avenants. Un avenant n°1 du 16 novembre 2011 a introduit des poses de
tranchées pour 3 fourreaux ainsi que des fourreaux pour les réseaux de télécommunication et de fibre optique
pour un montant de 94
028 € H.T., soit un surcoût de 2,85 %. Un avenant n’°2 du 15 novembre 2012 introduisait
un bordereau de prix complémentaire (avec notamment la mise à disposition d’une pelle équipée pour
fragmentation de blocs ainsi que du chauffeur, des enrobés tièdes pour couches d’assise, la réalisation d’un
regard sur mesure), pour 11
308,33 € H.T. Au final, le coût du marché était porté à 2
850
455,50 € H.T., soit
une plus-value totale de 89
927 € H.T., représentant une augmentation de 3,25 %.
(301).
L’avenant n°2 prolongeait également les délais de 14 jours ouvrés. Compte tenu de 24 jours d’intempéries
constatés par ordre de service, la date d’achèvement était reportée au 16 novembre 2012, soit le lendemain de
la notification de l’avenant.
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(302).
Deux semaines après, la maîtrise d'œuvre établissait le procès
-verbal des opérations préalables à la réception,
daté du 30 novembre 2012. Le P.V. constatait que les épreuves effectuées conformément au marché étaient
concluantes à l’exception d’imperfections de l’UNI et du non
-
respect d’épaisseurs d’enrobés au niveau
de
3
giratoires, réserves dont la maîtrise d'œuvre proposait la levée si le titulaire acceptait l’application de réfactions
sur les quantités comme prévu au marché.
(303).
En outre, le P.V. relevait que 3 prestations n’avaient pas été exécutées, et fixait une éch
éance pour chacune :
- mise en place des bâches étanches : à faire pour le printemps 2013 ;
- enduit rose du giratoire 2 : à faire pour le printemps 2013 ;
- fourniture des D.O.E. : à faire pour le 23 décembre 2012.
(304).
Enfin, il était noté :
« Une malfaçon est apparue au niveau de la buse de diamètre 400 sur la section 2 entre le
profil 266 et 267. Un flash de 3 cm est constaté. Une purge est à réaliser à la charge des entreprises avant le
14 décembre 2012 ».
(305).
Le procès-verbal de levée des réserves était dressé le 31 juillet 2013, les prestations objet des réserves ayant
été exécutées au 25 juillet 2013. En effet, selon le P.V., les conditions climatiques du printemps 2013 n’avaient
pas permis de les réaliser avant l’été 2013. Suite à la proposition du maître d’œuvre du 1
er
août 2013, le maître
d'ouvrage décidait, le 11 septembre 2013, de lever les réserves.
(306).
En définitive, la collectivité s’est attachée à recadrer certains aspects techniques lors de la signature de l’acte
d’engagement. Mais, paradoxalement, les réserves ont porté sur une partie de cette mise au point. Il est d’autant
plus surprenant que le problème ait été constaté seulement au moment du P.V des opérations préalables à la
réception. Comme le rappelait expressément la mise au point, le règlement de consultation contenait une clause
selon laquelle, dans l’hypothèse où pendant la préparation ou lors des travaux,
les performances annoncées
dans la solution variante ne seraient
pas conformes, l’entreprise devra
it proposer un réajustement technique de
sa solution. Les réserves relatives aux enrobés au niveau des giratoires auraient donc pu être anticipées.
Mais,
la finalisation du chantier a été précipitée, comme l’atteste la passation d’un second avenant le
15 novembre 2012 soit la veille de la livraison
et 15 jours avant l’établissement du P.V. des opérations préalables
à la réception. Au final, la réception avec levée de réserve a été prononcée le 11 septembre 2013, car les
prestations destinées à remédier aux réserves n’ont pu être faites dans les déla
is prévus, en raison
d’intempéries au printemps 2013.
(307).
Les surcoûts introduits par les deux avenants, 3,25 % en tout, n’appellent pas d’observations. En revanche, en
termes de délais, l’opération est perfectible. A cet égard, la fixation d’une échéance aus
si vague que
« printemps
2013 »
pour les travaux à faire ou à reprendre au titre des réserves n’a pu que favoriser une dérive jusqu’en
juillet 2013. Enfin, un ordre de service à l’entrepreneur du 20 novembre 2013
, pour prendre en compte 3 jours
d’intempéries du 20 au 22 novembre 2012, a porté
la fin des travaux de la phase 2 du marché au 23 novembre
2012. Au regard de l’allongement des délais globaux, le pouvoir adjudicateur aurait pu s’épargner la rédaction
de cet ordre de service de régularisation
a posteriori
.
3.3.3.
Marché de la rocade Est de Châtellerault entre les routes départementales 1 et 910
(308).
Les travaux du contournement de Châtellerault ont été réalisés en plusieurs étapes, la dernière portant sur la
portion entre les routes départementales 1 et 910.
Au terme d’une procédure
par
appel d’offres ouvert lancé le
9 juillet 2009, et ayant connu des vicissitudes liées à un référé précontractuel formé par un soumissionnaire (cf.
infra
), le département de la Vienne concluait le 9 novembre 2010 un marché relatif aux travaux de réalisation
des o
uvrages d’art, terrassements,
assainissement et chaussées de la rocade est de Châtellerault
–
Section
RD1/RD910 avec un
groupement d’entreprises
de dimension internationale, pour une durée de 22 mois à
compter de
l’o
rdre de service de commencer les travaux. Pour ce marché, ont été examinées la procédure
d’appel d’offres, l’évolution du coût du marché et les conditions de mise en œuvre d’une clause d’insertion.
Rapport d’observations
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(309).
Un avenant avec une incidence financière non négligeable a été constaté. Démarrée en 2011, la section
concernée par les travaux était livrée en février 2013.
D’un c
oût
initial de 4 795 219,12 € H.T., le marché
faisait
l’objet d’un avenant de 395
241,41 €, notifié le 17 février 2012, soit 7,6 % de surcoût
.
(310).
En outre, selon l
’annexe 1 à l’acte d’engagement
et l’article 9.5 du cahier des clauses administratives
particulières, le Département souhaitait, en
application de l’article 14 du c
ode des marchés publics, que
l’entreprise choisie
propose une action d’insertion de 6 000 heures qui permette l’accès ou le retour à
l’emploi
de personnes rencontrant des difficultés sociales ou professionnelles particulières.
Cependant, pour l’entreprise,
la proportion importante
d’heures en insertion sociale
au regard de la qua
ntité limitée de main d’œuvre
nécessitée par la nature des travaux à réaliser constituait une difficulté.
(311).
L’article 6.7 du CCAP
fixait une pénalité en cas de non-
respect des obligations relatives à l’insertion, égale au
nombre d’heures prévu
et non réalisé, multiplié par deux et par le SMIC horaire. Avec 4
495 heures d’insertion
effectives, l’objectif de 6
000 heures prévues au marché avait été réalisé aux deux tiers environ.
L’entreprise
,
après conciliation, proposait par courrier du 7 février 2013, de réserver les 1 505
heures d’insertion restantes
sur d’autres chantiers en cours avec
le Département,
sur lesquels aucune mesure d’insertion sociale n’était
prévue. Au cours de sa séance du 20 décembre 2013, le conseil général de la Vienne considérait que celle-ci
avait rempli son engagement en totalité à la date du 31 juillet 2013, avec
1 564 heures d’insertion
sur deux
autres marchés. Par suite, il décidait
de l’
exonérer des pénalités prévues au marché en cause pour non-respect
des 6 000
heures d’ins
ertion imposées. La collectivité estime avoir évité de ce fait une aggravation de la situation
de l’entreprise
qui, par ailleurs,
avait accepté de répartir le nombre d’heures d’insertion restant sur deux autres
marchés et, au final, avait
dépassé l’objectif en
la matière de 59 heures.
(312).
Pour autant, et nonobstant le souci de pragmatisme dans le traitement de ce dossier, la chambre considère que
l’
incidence financière non négligeable
de l’avenant
précité
n’incitait pas nécessairement à trouver un règlement
favorabl
e à l’entreprise quant au
non-
respect de la clause d’heures d’insertion
. Il est pris note que, selon le
Département, les contrats en cours intègrent désormais
des clauses d’insertion avec globalisation des heures.
(313).
Conclusion sur la commande publique
Décliné selon une organisation décentralisée, le règlement interne rédigé par la mission commande publique a
vocation à inscrire l’ensemble des directions opérationnelles dans une démarche d’amélioration continue des
processus. La politique d’achat a été revue avec la mise en place d’une nouvelle nomenclature, la promotion de
clauses d’insertion et la facilitation de l’accès des petites et moyennes entreprises aux marchés publics (une
charte en ce sens a été signée avec l’Etat après une délibération prise e
n décembre 2014).
Malgré
la création d’une mission commande publique
, la gestion des marchés reste à unifier sous un outil
informatique commun.
La mise en place, en 2013, d’une nouvelle nomenclature des achats a permis de clarifier et rationaliser les
fami
lles d’achats, avec un regroupement selon une logique de métiers.
Les évolutions sur la rédaction des clauses sociales, avec la globalisation des heures d’insertion, sont à
mentionner, au regard de l’analyse de l’accompagnement des bénéficiaires du revenu
de solidarité active
réalisée dans le cadre de l’étude des politiques sociales
.
4.
GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
4.1.
O
RGANISATION ET STRUCTURE DES EFFECTIFS
4.1.1.
Effectifs
(314).
Fin 2015, selon le tableau des emplois annexé au compte administratif, le département de la Vienne comptait,
hors assistants familiaux, 1 264
agents pour 1 369,22 postes ouverts en équivalents temps plein. Compte tenu
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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de 301 assistants familiaux, l’effectif global s’établissait à 1 565 agents équivalents temps plein (E.T.P.)
contre
1 606 deux ans plus tôt. Au 30 septembre 2016, il était dénombré 1 272 agents, hors assistants familiaux
123
.
(315).
Contrairement à d’autres départements, celui de la Vienne n’a pas de foyer départemental de l’enfance en
propre. Depuis 1993, cette mission est assurée par un établissement public autonome,
l’institut départemental
de l’enfance et de la famille de la Vienne (IDEF 86) qui a alors succédé à un
budget annexe dédié du
département de la Vienne
. L’IDEF
compte 139,34 agents équivalents temps plein (cf.
infra
5.2.1).
(316).
Le nombre de postes pourvus est, de façon constante, nettement inférieur au nombre de postes créés. Au bas
de l’état du personnel annexé au compte administratif 2015 du budget principal, une mention explique ce que
recouvre la notion de postes vacants (exemples : postes à conserver pendant les congés parentaux,
détachements, disponibilités, postes pourvus par des contractuels mis à disposition par le centre départemental
de gestion de la fonction publique territoriale de la Vienne). Au compte administratif 2016, les mentions relatives
à la nature juridique du contrat ont été indiquées, par un tableau supplémentaire annexé.
Mais cela ne peut
justifier un écart durable entre postes pourvus et créés.
(317).
Selon l’état du personnel annexé au compte administratif 2015,
et conformément à la présentation prévue, sur
les 1 264 agents E.T.P., 37,8 étaient contractuels, affectés sur des postes permanents rémunérés par le
Département.
(318).
Seul le budget principal est doté de personnel
. Si ce mode de gestion n’est
pas irrégulier, il conviendrait de faire
apparaître dans les comptes les frais des personnels affectés à certains budgets annexes,
tels ceux de l’activité
location Futuroscope et du réseau d’eau et d’assainissement du Futuroscope (cf.
supra
1.4.6.2 et 1.4.6.5), à
travers une rétrocession de la quote-part des frais en faveur au budget principal (c/6215 au budget annexe et
c/7087 au budget principal).
4.1.2.
Organigramme
(319).
Au cours de la période 2010-2015, 3 directeurs généraux des services (D.G.S.) se sont succédé.
(320).
Historiquement, comme cela a pu être relevé de façon constante par la chambre (notamment en 2002 et 2012),
le cabinet du président du conseil général de la Vienne pilotait des pans entiers de la politique départementale.
Depuis, hormis quelques particularités qui seront abordées plus loin (cf.
infra
5.4), les services ont été regroupés
sous l’autorité du D.G.S., avec pour certains un rattachement direct auprès de celui
-ci : direction des ressources
et des relations humaines (qui l’a toujours été), conseil juridique, contrôle d
e gestion, chargée de mission,
collaboratrice responsable de l’évaluation, service des assemblées, cellule d’ingéni
erie auprès des communes
et
« médiation auprès des particuliers »
instituée en remplacement d’une mission
« ligne à grande vitesse ».
(321).
Avant 2015, une mission
« modernisation évaluation et coordination »
regroupait 4 agents contractuels, dont la
chargée de mission et la contrôleuse de gestion précitées, auprès du D.G.S. (cf.
supra
début du sous-chapitre
« 1.6
–
relations avec les satellites »
). Conçue comme un support des directions, veillant à la fiabilité des
informations exploitées par celles-ci, elle analysait leur activité et leur proposait des o
utils d’aide à la décision
.
Depuis 2014, la chargée de mission et la personne responsable de l’év
aluation remplacent cette mission. Après
avis favorable du comité technique du 16 novembre 2015 et délibération du conseil départemental, un poste
budgétaire a été supprimé et le contractuel qui l’occupait a été licencié. La 4
ème
personne a été affectée auprès
de la directrice générale adjointe des solidarités sur un poste existant
pour exercer ce type d’activité
exclusivement dans le domaine social. L
e poste qu’elle a laissé auprès du D.G.S. est resté vacant
.
(322).
La responsable de l’évaluation assure une
synthèse des dossiers de subventions en faveur de certaines
associations et organismes de droit privé, tandis que les relations avec les sociétés d'économie mixte locales,
dont le Département est actionnaire, sont suivies par un collaborateur de cabinet.
123
Selon le rapport d’orientations budgétaires pou
r 2017, p.85.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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150
(323).
En 2010, les services ont été réorganisés, tant au plan fonctionnel, avec des regroupements au sein de 4 D.G.
adjointes de directions proches par la nature de leurs missions, que physique, avec une répartition sur trois sites
afin d
’optimis
er les surfaces
124
.
En 2012, l’organisation a été ajustée en distinguant deux types de directions
:
celles apportant un service aux autres directions, celles dont les missions participent au développement du
territoire. La D.G.A.
« finances et moyens »
, rebaptisée
« D.G.A. fonctionnelle »
(D.G.A.F.), s’est vu confier les
directions prestataires des autres D.G.A. (budget et finances, immobilier) à l’exception notable de celle des
ressources et des relations humaines, qui est restée rattachée au D.G.S. Lui a également été intégrée la mission
du Futuroscope qui a tenu la maîtrise d'ouvrage de l’opération de réhabilitation de l’hôtel du parc, livrée en 2014
(cf.
supra
3.1.).
(324).
La direction générale adjointe du développement des territoires (D.G.A.D.T.) a été scindée, transformée en
D.G.A. développement et conservant les directions stratégiques avec une partie opérationnelle. Sa direction de
l'appui aux territoires a été reconfigurée, avec le
recrutement d’un chef de projet développement territorial
125
,
puis avec la redéfinition des dis
positifs d’aides aux collectivités décidée fin 2015
(cf.
infra
chapitre 6). Toutefois,
cette réorganisation reste inachevée puisque des services ou entités rattachées au Département ont une
compétence dans ce domaine, dont 3 au moins en interne (cellule d’aide à l’ingénierie des communes, placée
auprès du D.G.S., direction de l'appui aux territoires et un collaborateur de cabinet pour les dossiers portés par
les SEML Patrimoniale et du bois de la Mothe Chandenier) et deux satellites (agence technique départementale
et syndicat mixte
« Vienne services »
).
(325).
Une D.G.A. épanouissement a été instituée autour du tourisme, des sports et de la culture.
(326).
Seule la D.G.A. des solidarités est demeurée inchangée, conservant des services prestataires comme par
exemple la gestion des carrières et des rémunérations des assistants familiaux au sein de la direction de
l’enfance et de la famille (cf.
infra
5.2)
Elle a fait l’objet d’adaptations ultérieures suite à l’évolution des m
issions
qui lui sont dévolues (cf.
infra
5.1.) et à la mise en œuvre de la loi NOTRe. Par exemple, en 2016, 3 postes de
la direction de l'économie et de l’emploi ont été transférés à la direction de l'insertion.
(327).
Un nouvel organigramme a été institué à compter du 1
er
septembre 2016
126
, reposant sur les 4 D.G.A. existantes
(solidarités, développement, aménagement du territoire, finances et moyens) mais avec des aménagements.
Prenant acte de la suppression de la compétence économique du Département, il ne comprend plus de direction
de l'économie et de l’emploi, qui relevait de la D.G.A. du développement, elle
-même dirigée à titre intérimaire
par le D.G.S. depuis janvier 2015. Un nouveau D.G.A. du développement a été recruté à compter du 1
er
octobre
2016. Cert
ains des personnels de la direction de l'économie ont été transférés à la direction de l’insertion et du
retour à l’emploi, compte tenu de leur connaissance du marché du travail.
(328).
La direction générale adjointe fonctionnelle (D.G.A.F.) perd la direction des bâtiments départementaux et la
mission du parc du Futuroscope et du palais des congrès, toutes deux transférées à celle de l’aménagement du
territoire, et est rebaptisée direction générale adjointe des finances et des moyens. Outre le budget et les
finances, lui sont rattaché
s les affaires générales, les systèmes d’information, les archives départementales,
une mission des affaires immobilières et une mission commande publique. En conséquence, elle couvre
seulement une partie des moyens, puisque, comme précédemment, la direction des ressources et des relations
humaines ne relève pas de sa compétence mais du D.G.S. Tous les aspects immobiliers, routiers, travaux,
investissements du Futuroscope ont été regroupés dans une même direction technique.
(329).
Si le lien avec la SEML Patrimoniale, actionnaire de la S.A. du parc du Futuroscope, est assuré par un
collaborateur de cabinet, le pilotage juridique, financier, technique et urbanistique des investissements réalisés
par la collectivité aux niveaux du parc du Futuroscope et du palais des congrès incombe à une mission dédiée,
désormais rattachée à la D.G.A. de l’aménagement du territoire. Cette nouvelle configuration consacre la place
124
Source
: rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes d'Aquitaine, Poitou
-Charentes du 22 mai 2012.
125
Après approbation du comité technique du 3 décembre 2013.
126
Après approbation du comité technique du 28 juin 2016.
Rapport d’observations
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2017 ▪
Département de la Vienne
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de ces installations dans la politique d’appui aux territoires sur laquelle la collec
tivité se recentre, au-delà de
simples équipements départementaux.
(330).
La D.G.A. de l’aménagement du territoire englobe également une direction de l'habitat, de l’aménagement
numérique et des technopôles. Cela répond à une logique car les SEML se situent sur
la technopole. L’ensemble
des directions de la D.G.A. aménagement du territoire vont être regroupées sur un même site.
(331).
La D.G.A. de l’épanouissement, qui englobait les directions du tourisme, de l’action culturelle et des sports, ainsi
que la bibliothèque départementale de la Vienne a été supprimée. Ces entités ont été reprises par la D.G.A. du
développement, celle du tourisme devenant une
« mission »
par suite de l’incorporation, à compter du 1
er
novembre 2016, à temps complet de son directeur au sein de l
’agence d’attractivité et de créativité du Poitou,
qui partageait son temps entre les fonctions de directeur de celle-ci et le Département
4.1.3.
Direction des ressources et des relations humaines
(332).
Rattachée au D.G.S., la direction des ressources et des relations humaines (D.R.R.H.) compte 31 agents, soit
28,8 E.T.P., y compris son directeur, répartis entre 3 pôles, paie, suivi des carrières, recrutement, mobilité et
formation, et 4 missions, gestion des emplois temporaires, relations sociales/communication interne/suivi du
temps de travail, prévention santé hygiène et sécurité. Elle comprend également une assistante sociale. La
gestion de la paie, des contrats et des vacances des assistants familiaux est demeurée sous le giron de la
direction
de l’enfance et de la
famille de la D.G.A.S., soit 3 agents, compte tenu des procédures spécifiques à
cette profession (agrément, retrait d’agrément, suivi, suspension du contrat d’
accueil, allocations chômage).
Selon la collectivité, cette répartition est de nature à favoriser à la fois les liens avec les territoires et le suivi des
enfants. Toutefois, la paie est unifiée sous le logiciel
« Astre »
. Le Département s’attache à intégrer cette
catégorie d’agents dans son organisation. Le portail agents leur est accessible.
(333).
En mars 2015, la D.R.R.H. a été réorganisée pour prendre en compte les évolutions législatives intervenues
depuis 2007, dernière année au cours de laquelle elle avait connu des changements notables avec
l’intégration
des
agents d’exploitation et les agents techniciens territoriaux des établissements d’enseignement
des collèges.
Ses missions traditionnelles
ont fait l’objet de nouveaux regroupements.
(334).
Au 31 décembre 2015, selon le bilan social,
l’effectif total s’établit à
1 301 agents, soit 1 256,8 E.T.P., plus 301
assistants familiaux, ce qui donne 1 557,8 E.T.P. En conséquence, les moyens humains consacrés à la fonction
ressources humaines
(28,8 E.T.P. plus 3 agents à la direction de l’enfance et de la famille pour le suivi des
dossiers de personnel des assistants familiaux, soit au total 31,3 E.T.P.) représentent 2 % des effectifs E.T.P.
Ce faible taux s’explique en partie
par l’externalisation de certaines fonctions, telles que le service de
remplacement du centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale de la Vienne (cf.
infra
) et
l’IDEF 86 qui n’est pas un budget annexe départemental mais un établissement public autonome.
4.1.4.
Agents mis à disposition
(335).
Le précédent rapport notait que deux agents non titulaires étaient mis à disposition à titre
gracieux de l’
« agence
Vienne Futuroscope »
(devenue agence de créativité et d’attractivité du Poitou), en méconnaissance de la
législation qui réserve cette possibilité uniquement auprès des collectivités territoriales et de leurs
établissements publics administratifs rattachés
127
. Conformément à l’engagement pris à l’époque
,
l’u
n de ces
agents a été recruté directement par cette association de type loi de 1901, à compter du 1
er
janvier 2012
. S'agissant
du second, en 2015, il a été mis à disposition de celle-ci qui rembourse au Département la rémunération et les
charges soit 58,6 K€, en contrepartie de l’octroi d’une subvention de même montant (et reconduite par
délibération du conseil départemental du 24 juin 2016). Il a été demandé à cet agent de choisir avant la fin de
2016 entre la démission pour intégrer
l’association
et le maintien dans les effectifs départementaux dans le
cadre d’un contrat à durée indéterminée
.
127
Article 61-1 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984, dans sa rédaction issue de la loi n°2007-209 du 19 février 2007.
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Département de la Vienne
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(336).
En outre, le syndicat mixte de l’aéroport de Poitiers Biard bénéficie de la mi
se à disposition de deux agents
moyennant un remboursement de 13,8 K€ par an au Département (cf.
supra
1.4.2.5),
l’un de catégorie A, l’autre
de catégorie B, à hauteur respectivement de 8 % et 20 % pour en assurer l’administration
128
. Les modalités de
détermination de ces quotités sont imprécises notamment pour le premier, eu égard à la précision du
pourcentage et à son niveau limité.
4.1.5.
Personnel intérimaire
(337).
Dans le cadre des conventions successivement en vigueur depuis 2010
129
, le Département a recours à du
personnel
d’intérim du centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale
de la Vienne pour des
montants importants, au titre de deux missions,
l’aide
sociale et les adjoints techniques territoriaux des
établissements d’enseignement
(A.T.T.E.E.) des collèges, pour
environ 2,3 M€ en 2015 contre 2,1 M€ en 2014
et 1,9 M€ en 2013. Ce
s montant ont été communiqués
par l’ordonnateur
, les comptes ne les identifiant pas.
Seulement une partie des sommes sont imputées au compte
« 6218
–
autres personnel extérieur au service »
,
prévu à cet effet, 136,7 K€ en 2015. Le reste
est confondu au sein du c/64131 afférent aux rémunérations des
agents non titulaires recrutés directement par la collectivité.
(338).
En 2015, ces frais se répartissent entre les A.T.T.E.E. des collèges,
1,1 M€, les services communs de la D.G.
adjointe des solidarités, 0,6 M€ environ,
et pour des montants moins élevés, les services de cette D.G.A. suivant
le revenu de soli
darité active, 44,6 K€, et l’allocation personnalisée d’autonomie,
25 K€.
(339).
Depuis le rapport de la chambre du 5 avril 2002, qui constatait que des personnes recrutées à ce titre avaient
été maintenues sur le même emploi par contrats successifs pendant des durées ininterrompues supérieures à
deux ans, la situation a évolué. Le ser
vice d’intérim du centre de gestion permet de pourvoir
, en principe de
façon ponctuelle, des postes dont les titulaires sont en congés longue maladie, de longue durée ou parental.
Mais, si les agents ne sont pas en permanence sur le même poste, cette pratique, qui évite de recourir à du
p
ersonnel permanent, ne correspond pas à l’esprit des textes.
Les documents disponibles
, joints à l’appui des
mandats de paiement émis en faveur du centre de gestion,
ne permettent pas d’établir dans quelle mesure les
prestations sont ponctuelles.
4.2.
T
EMPS DE TRAVAIL
4.2.1.
Guide d’application de l’aménagement et de la réduction du temps de travail
(340).
Le guide d’application de l’aménagement et de la réduction du temps de travail a été approuvé par le comité
technique paritaire du 14 décembre 2001. En 2004, il a été amendé pour intégrer la journée de solidarité dans
la durée du travail. Il précise qu’elle est décomptée sur une base annuelle de 1
607 heures, conformément à la
législation
130
. D’autres modifications ont
été intégrées au fur et à mesure des évolutions législatives ou
jurisprudentielles. Un système informatisé du temps de travail,
« Gestor »
, a été déployé dans l’ensemble des
services auquel tout le personnel
, hormis les agents d’exploitation et
les adjoints techniques territoriaux des
établissements d’enseignement,
a accès notamment pour les demandes de congés annuels.
(341).
Le règlement prévoit des autorisations d’ab
sence pour événements familiaux. Si leur régime est encadré dans
la fonction publique d’Etat, il en va différemment dan
s la fonction publique territoriale, puisque le décret prévu
par le législateur
131
n’a jamais été pris.
Selon la jurisprudence
132
, les agents territoriaux peuvent bénéficier
d'autorisations spéciales d'absences sur décision du chef de service. Cela confère une grande souplesse à la
collectivité qui accorde
8 jours ouvrables d’autorisations d’absences pour le
mariage ou le pacte civil de solidarité
128
Source : lettre du président du syndicat mixte du 31 janvier 2014 en réponse au rapport du 7 janvier 2014 sur le syndicat mixte.
129
Conventions du 1
er
février 1990, du 15 janvier 2010, et du 29 mai 2012.
130
Loi du 3 janvier 2001 relative au temps de travail dans la fonction publique territoriale modifiée par la loi n° 2004-626 du 30 juin
2004 relative à la journée de solidarité pour l’autonomie des personnes âgées et handicapées
.
131
Article 59 - 4° de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée.
132
Conseil d’Etat, requête n°351682, 20 décembre 2013.
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(PACS) de l’agent,
3
jours pour le
mariage d’un enfant, 1 jour en cas de PACS d’un enfant
;
naissance d’un
enfant :
3 jours, mariage d’un enfant 1 jour, décès du conjoint, d’un e
nfant ou des parents : 5
jours, décès d’un
frère ou d’une sœur, des grands
-parents ou petits-enfants, des beaux parents, gendre et belle-fille : 3 jours,
décès d'un beau-
frère, d’une belle
-
sœur, d’un oncle, d’une tante
: 1 jour.
Une autorisation de 5 jours d’absence
est également accordée lors d’une maladie grave dûment constatée du conjoint, père, mère, enfants et beaux
-
parents. Un congé spécial
d’un
jour est également accordé en cas de déménag
ement dans la limite d’une fois
dans l’année
.
Ces droits, qui sont proratisés au regard de la quotité de travail de l’agent, sont à utiliser dans les
15 jours de l’événement au regard des nécessités du service.
(342).
Pour autant, comme l’a rappelé une
réponse mi
nistérielle à une question écrite d’un sénateur
133
, et
conformément au principe de parité entre fonctions publiques
134
, les collectivités territoriales peuvent se référer
au régime prévu pour les agents de l'État. Selon les circulaires du ministère de la fonction publique
135
,
les agents
publics peuvent obtenir une autorisation spéciale d'absence d'une durée maximale de 5 jours pour leur mariage
ou leur PACS, 3 pour une naissance ou le décès du conjoint ou du concubin, du père ou de la mère, d’un fils ou
d’une fi
lle. En revanche et même si, selon les indications de la collectivité, les agents ne consomment pas
systématiquement la totalité des droits ouverts,
les autres événements visés dans le guide en vigueur au sein
du département de la Vienne ne sont pas suscep
tibles d’ouvrir droit à autorisation d’absence.
(343).
Comme l’indique la réponse ministérielle précitée, l
'élaboration d'une norme commune aux trois fonctions
publiques sur les autorisations spéciales d'absence devait être examinée par les partenaires sociaux et les
employeurs au cours du 2
nd
semestre de 2016, selon la recommandation du rapport de mai 2016 sur le temps
de travail dans la fonction publique rendu par le président du conseil supérieur de la fonction publique territoriale.
4.2.2.
Les a
gents d’exploitati
on et les adjoints techniques territoriaux des établissements
d’enseignement
(344).
Un protocole de temps de travail spécifique aux adjoints techniques territoriaux des établissements
d’e
nseignement a été adopté par le comité technique le 6 juin 2011. Les emplois du temps hebdomadaires et
les plannings de l'année scolaire (temps de travail pendant et hors présence des élèves) sont établis au plus
tard dans le mois qui suit la rentrée, sous l’autorité du chef d’établissement. Exceptionnellement, ils peuvent
être modifi
és dans l’année en concertation avec les agents, sous réserve de l’accord de la direction de
l'éducation et de la D.R.R.H.
(345).
L
a référence pour le décompte annuel du travail est l’année scolaire,
du 1
er
septembre au 31 août, quelle que
soit la date de rentrée scolaire. Dans le cadre de cette annualisation, deux jours de fractionnement sont
automatiquement accordés à raison de 7 heures par jour. De ce fait, leur temps de travail affiché est différent
de celui des autres agents de la collectivité car ils ne sont pas annualisés. Les journées éventuellement
travaillées le samedi, par exemple à l’occasion de journées portes ouvertes, peuvent être récupérées soit en
heures déduites sur le temps de travail en présence des élèves, soit en heures déduites sur les jours de
permanence.
4.2.3.
Heures supplémentaires
(346).
Le suivi des heures supplémentaires, qui a été remis à plat à l’issue d’une étude menée en interne en 2010 par
la contrôleuse de gestion, témoigne d’une gestion rigoureuse de la masse salariale. Le système des heures
supplémentaires au réel qui a été institué dans les services du département de la Vienne présente l’avantage
133
Réponse du ministre de la fonction publique parue au
J.O. Sénat
du 6 octobre 2016, page 4328, suite à question écrite n°22676
du sénateur Jean-Pierre Grand (Hérault, Les Républicains) publiée dans
J.O. Sénat
du 7 juillet 2016, p. 2963.
134
Article 7-1 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 modifiée.
135
Notamment circulaire du ministère de la fonction publique F.P. n°2874 du 7 mai 2001 relative aux autorisations exceptionnelles
d'absence et au pacte civil de solidarité.
Rapport d’observations
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de servir des indemnités, dont le montant global est modulable dans le temps, et de surcroît en dehors de
l’enveloppe, permettant le cas échéant d’augmenter la ligne d’une indemnité forfaitaire donnée.
(347).
En conclusion sur le temps de travail
En définitive, sous réserve du constat sur la gestion des jours de congés exceptionnels, qui doit être relativisé
par l’absence de textes nationaux, le temps de tr
avail est globalement bien encadré.
4.3.
C
ABINET
4.3.1.
Vue d’ensemble
(348).
Avec une population de 430 018
habitants au 31 décembre 2015 (430 231 au 31 décembre 2010),
le département de la Vienne a droit réglementairement à 6 emplois de collaborateurs de cabinet au maximum
136
.
Au 31 décembre 2015, il disposait de 5,7 postes pourvus, l’un des 6 collaborateurs exerçant à temps non
complet (70 %), en raison de ses fonctions de directeur au sein de la SEML Patrimoniale de la Vienne. Sous la
précédente mandature, avant le 3 avril
2015, le plafond n’était pas non plus dépassé.
(349).
Depuis 2012, suite à une recommandation du précédent rapport de la chambre et conformément à la
réglementation
137
, les arrêtés de nomination des collaborateurs de cabinet distinguent clairement les différents
éléments de la rémunération et font explicitement référence au traitement le plus élevé et montant maximal de
régime indemnitaire au sein de la collectivité.
4.3.2.
Frais d’alimentation et de déplacement
(350).
Les conditions de défraiement des élus n’appellent pas d’ob
servation au regard des textes
138
. Ainsi, les mandats
spéciaux
139
sont soumis chaque mois au vote de la commission permanente avec le montant du mandat,
nominativement. Les états de frais de déplacement des élus sont préparés par le cabinet qui les transmet à la
direction du budget et des finances.
(351).
La situation est plus contrastée pour
l’organisation des repas sur place,
assurée sous la responsabilité du
cabinet. Ceux-
ci sont offerts systématiquement à l’issue des
séances plénières, de la commission permanente,
ainsi que de commissions
spécialisées réunies en même temps qu’une plénière. Pour toutes commandes, le
cabinet donne son aval. Le budget prévisionnel comprend tous les repas à l’issue des réunions de la commission
permanente et de l’assemblée département
ale. Des petits déjeuners et des déjeuners sont également organisés
à la demande des élus en marge de réunions. Dans la pratique, la cuisine est utilisée 3 jours par semaine.
(352).
En réponse à une demande de renseignements, le cabinet a produit deux types de do
cuments. D’une part, un
récapitulatif, par exercice, des frais imputés aux comptes nature
« 60623
–
alimentation », « 60628 - autres
fournitures non stockées »
,
« 6261 - frais d'affranchissement »
,
« 6232 - fêtes et cérémonies », « 6234
–
réceptions », « 6236 - catalogues, imprimés et publications », « 6238 - divers publicité et publication ».
A une
exception près, les soldes des comptes communiqués correspondent avec ceux mentionnés dans les comptes
administratifs, au niveau du chapitre
« 930 - services généraux »
article
« 2
–
administration générale ».
Le tableau fourni donne le détail par entités, cabinet, direction des affaires générales, direction budget et
finances. D’autre part ont été communiquées des listes de mandats émis en faveur de certains fou
rnisseurs de
denrées.
(353).
La nomenclature des achats et prestations mise en œuvre au sein de la collectivité à compter du 1
er
janvier
2013 (cf.
supra
3.1), est déclinée en domaines, familles et sous-familles de produits. Le domaine D1
« alimentation »
comprend notamment deux familles, D.1.1
« tous produits alimentaires »
, D.1.2.1
« restauration
136
Article 11 du décret n°87-1004 du 16 décembre 1987 modifié relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales.
137
Décret n° 87-1004 précité, modifié par le décret n° 2005-618 du 30 mai 2005.
138
Article L. 3123-19 1
er
alinéa du C.G.C.T.
139
Article L 3123-19 3
ème
alinéa du C.G.C.T.
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Département de la Vienne
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individualisée hors remboursement de frais »
et D. 1.2.3 service traiteur. Selon les pièces fournies, chaque
année, le montant total des sommes mandatées se rattachant à la famille D.1.1 dépasse 15
K€ H.T.
Exemples :
-
en 2013 : 6
530,21 € pour
un fournisseur plus et 11
565,27 € pour
un autre;
-
en 2014 : 4
799,81 €
et 12
834,62 € pour
respectivement les deux fournisseurs cités pour 2013 ;
-
en 2015 : 2
400,96 €
et 12
490,92 €.
(354).
Pour la famille D.1.2.3., l’instruction n’a pas permis de mettre en évidence un d
épassement le plafond de
15 000
€, mais ont été produites des listes pour un seul traiteur
.
(355).
Pour la famille D. 1.2.1 restauration individualisée, il n’a pas été demandé de fo
urnir les listes de tous les
fournisseurs. Or, les liasses contiennent de nombreuses factures de restaurant.
Cependant, pour l’année 2014,
un recensement non exhaustif à partir de listes de fournisseurs communiquées en instruction et de pièces
justificatives en possession de la chambre fait apparaître un dépassement, certes limité, du seuil des 15
000 €
H.T., soit 18
000 € T.T.C., pour cette famille. En effet, la somme d’un mandat n°223 de 12
118,25 € en faveur
de la S.A. du parc du parc du Futuroscope au t
itre d’un
« dîner réception pour la boule du Futuroscope »
, de
règlements en faveur de divers restaurants
s’é
lève à 18
600,45 € T.T.C.
(356).
Toutes les factures de restaurant figurant dans les liasses sont dépourvues d’indications relatives aux noms de
convives.
Le nombre d’invité est néanmoins indiqué. Le Département justifie cette carence
pour des motifs de
confidentialité liés notamment à des négociations commerciales en vu
e de l’implantation d’entreprises dans la
Vienne.
(357).
En conclusion sur le cabinet
Depuis les précédents examens de gestion, la situation du cabinet a été clarifiée, notamment avec une
régularisation des modalités de rémunération des collaborateurs de cabinet.
S'agissant des frais de représentation et d’alimentation gérés par le cabinet
, les vérifications effectuées
n’amènent pas à formuler des constats quant aux défraiements des élus se voyant délivrer un mandat spécial
par le conseil départemental et aux déplacements présidentiels.
Pour les approvisionnements de denrées et les frais de restauration, un examen non exhaustif fait apparaître
des dépassements du seuil de 15 K€ H.T.
de montants limités pour deux familles de produits et services du
domaine D1
« alimentation »,
telles que définies par la nomenclature instituée au sein du département de la
Vienne à compter du 1
er
janvier 2013. La passation de marchés à bons de commande et/ou d’accords
-cadres,
comme cela est déjà pratiqué pour certains frais de communication, répondrait à la logique de prestations
homogènes pour l’alimentaire qui
a été instaurée sous l’égide de la mission commande publique, elle
contribuerait également à davantage de transparence, eu égard au caractère sensible de ce dossier.
La conservation des factures de restaurant avec les noms des convives contribuerait à une rationalisation de la
gestion des frais de représentation, notamment dans la perspective des contrôles
de l’
union de recouvrement
des cotisat
ions de sécurité sociale et d’
allocations familiales (URSSAF)
140
.
Le département de la Vienne fait connaître son
intention d’étudier de nouvelles modalités de commandes,
compatibles avec la particularité du fonctionnement de la cuisine, afin de les inscrire dans les dispositifs de type
passation de marchés à bons de commandes ou accords-cadres. La chambre prend acte de cet engagement.
140
Circulaire de la direction de la sécurité sociale du ministère responsable des affaires sociales DSS/SDFSS/5B/N°2003/07 du 7
janvier 2003 relative à la mise en œuvre de l'arrêté ministériel du 10 décembre 2002 relatif à l'évaluation des avantages en
nature en
vue du calcul des cotisations de sécurité sociale et de l'arrêté du 20 décembre 2002 relatif aux frais professionnels déductibles pour
le calcul des cotisations de sécurité sociale.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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4.4.
G
ESTION PREVISIONNELLE DES EMPLOIS ET DES COMPETENCES
(358).
Au cours de la période examinée, le département de la Vienne a mis en œuvre de façon progressive une gestion
prévisionnelle des emplois et des compétences. Au printemps 2014, le département de la Vienne a acquis, pour
90 K€, un logiciel de gestion prévisionnelles des emplois et des compétences, permettant d’automatiser chaque
étape du recrutement et la gestion des carrières. Jusqu’alors, les tâches d’identification, de classement et de
recherche étaient assurées manuellement. Deux éléments participant de la GPEEC ont été étudiés : les
avancements de grade et promotions internes, d’une part, les avancements d’échelon, d’autre part.
4.4.1.
Avancements de grade et promotions internes
(359).
Conformément à la loi
141
, le conseil départemental de la Vienne fixe librement des ratios en fonction du nombre
d’agents susceptibles d’être promus, en privilégiant la réussite aux examens professionnels. Les ratios sont
discriminants entre au choix et accès par examen professionnel. A situations identiques, et seulement dans
cette hypothèse, le critère de l’ancienneté est examiné
(exemple pour l’accès au grade d’attaché principal 20 %
au choix, 70 % après réussite à un concours, pour l’accès au grade d’ingénieur en chef
de classe normale 10 %
au choix, 70 % après réussite à un concours). Appliquant un principe de réalité, en fonction des postes
budgétaires existants, le département de la Vienne fixe des ratios inférieurs à 100 % pour les grades les plus
élevés, alors que
pour l’accès aux grades de catégorie C ils sont tous à 100 %
pour les lauréats
d’un examen
professionnel en catégorie C (contre 30 % au choix). Pour toutes les catégories, La valeur professionnelle
(manière de servir) est un critère prépondérant, devant l
es acquis de l’expérience puis l’ancienneté dans le
grade, cette dernière étant utilisée en dernier ressort pour départager des candidats d’égale valeur dans les
conditions prévues par la réglementation.
En 2015, 98 agents ont fait l’objet d’un avancement
de grade.
(360).
Un bilan des ratios institués en 2007, établi par un groupe de travail interne, a été présenté au comité technique
du 12 avril 2012.
Hormis l’accès aux grades d’assistant de conservation du patrimoine, l’autorité administrative
proposait de ne rien modifier pour les raisons suivantes : avis favorables émis par les commissions
administratives paritaires pour un maximum de possibilités d’avancements de grade (soit 100% des possibilités),
aucun agent remplissant les conditions pour un avancement de g
rade n’était au dernier échelon de son grade
depuis 4 ans, ce qui signifie que personne ne
« plafonnait »
depuis 4 ans, pratique systématique de l’avancement
d’échelon à l’ancienneté minimale dès lors que la manière de servir est satisfaisante (98% des age
nts en
bénéficient).
(361).
En 2010, un ratio de 50 % a été institué pour l’accès à différents grades de la catégorie C (adjoint administratif
de 1
ère
classe, adjoint technique de 1ère classe, adjoint du patrimoine de 1ère classe, adjoint d’animation de
1
ère
classe, agent social de 1
ère
classe), afin de prendre en compte les dispositions d’un décret du 29 décembre
2009. En 2014, la grille des ratios
d’avancement de grade a fait l’objet d’ajustements validés par la commission
des finances après avis du comité technique.
(362).
L’objectif était de définir le taux de promotion dans une logique de gestion prévisionnelle des ressources
humaines. A titre d’exemple, le ratio pour l’accès au choix aux grades de directeur et de rédacteur principal de
1
ère
classe sont fixés respectivement à 10 % et 20 % compte tenu du nombre limité de postes (directeur) ou bien
parce qu’il est exigé une compétence d’encadrement (rédacteur principal).
(363).
Pour la promotion interne, la mobilité interne est requise, sauf si le pos
te occupé justifie le cadre d’emploi pour
lequel l’agent a été promu. En 2015, sur 8 promotions prononcées, seulement 5 a
gents ont été nommés. Les
3
autres restent inscrits sur la liste d’aptitude.
(364).
La part du G.V.T. induite par les avancements de grade est constante.
141
Article 79 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée.
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Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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4.4.2.
Avancements d’échelon à la durée minimale
(365).
Chaque année, à
l’exception des reclassements et des sanctions, tous les agents du
département de la Vienne
sont avancés à la durée minimale, soit 596 personnes en 2015, une dizaine
l’étant à la durée m
aximale.
(366).
Cette pratique devrait être en extinction, car la loi de finances pour 2016
prévoit que l’avancement d’échelon
n’est plus fonction que de l’ancienneté, sauf quand des statuts particuliers obligent à considérer la valeur
professionnelle et selon contingentement
142
. Ce changement est entré en vigueur au 1
er
janvier 2017, sauf pour
les cadres d'emplois de catégorie B
143
, pour lesquels la date d’application est
fixée soit au 15 mai 2016, pour
une première tranche, et au 1
er
janvier 2017. A titre d’exemple,
un agent actuellement au 9
ème
échelon d’un
grade de catégorie C peut être reclassé au 8
ème
au prorata de son ancienneté. En conséquence, la collectivité
est dans l’impossibilité de quantifier l’impact financier de cette mesure.
4.5.
R
EMUNERATIONS
4.5.1.
Présentation de la paie
(367).
Comme la réglementation en offre la possibilité, les dépenses de personnel donnent lieu à des mandatements
collectifs.
Portant sur la période antérieure au 31 décembre 2015, les bulletins de paie vérifiés étaient classés
par ordre alphabétique, sans distinction entre personnels titulaires et non titulaires. Pour chaque mois, les
mandats collectifs à imputations multiples étaient
accompagnés d’une liasse de bulletins sans état récapitulatif
nominatif, alors que leur production est indispensable pour passer du total du mandat aux différents bulletins de
paye et pour contrôler la liquidation des dépenses imputées à ces comptes. Pour les rémunérations des
assistants familiaux (compte 64121), une liste nominative
était produite à l’appui des mandats, avec seulement
la mention d’un montant net à payer, ce qui ne permet pas de recouper avec les sommes versées. Au total, cela
empêchait le comptable de procéder aux contrôles qui lui incombent. La dématérialisation de
l’ensemble du
traitement de la paie intervenue en avril 2016 n’exonère pas l’ordonnateur de produire un état récapitulatif
nominatif, sous support informatique ou papier. En effet, la transmission au comptable des bulletins de paie
sous format dématérialisé, par le biais du flux Xémélios, applicatif déployé par la direction générale des finances
publiques, permet à celui-
ci d’effectuer des tris pour consulter des données individuelles, ce qui constitue une
diligence distincte des contrôles de cohérence des masses financières à mettre en paiement.
.
4.5.2.
Régime indemnitaire
(368).
Le dispositif indemnitaire repose sur une délibération du 10 octobre 2005 qui prévoit une modulation des primes
selon la quotité du temps de travail, l'emploi ou les fonctions spécifiques occupées, la manière de servir, et les
arrêts pour maladie ordinaire. Le président du conseil départemental fixe les montants ou les taux
correspondants à chaque catégorie de postes et de cadres d'emplois et arrête les montants individuels attribués
à chaque agent. Les dépenses sont imputées sur les crédits prévus à cet effet au budget de chaque année,
selon un système d’enveloppes budgétaires.
(369).
Sur la base d'un temps plein de travail et, lorsque les taux maxima fixés par les textes le permettent, la
délibér
ation prévoit la possibilité d’accorder une majoration annuelle de 400 €, à tous les agents titulaires et
stagiaires en complément du régime indemnitaire existant, à l’exception des assistants familiaux pour lesquels
ce complément n’entre pas dans le cadre
de leur régime indemnitaire. Outre cette majoration générale, il peut
être octroyé une majoration annuelle supplémentaire de 200 € aux agents des cadres B sociaux (assistants
socio-éducatifs et assistants socio-éducatifs principaux) et une majoration part
iculière de 300 € par an pour les
agents de catégories B et C de la filière administrative, responsables de pôles, exerçant des fonctions
142
Article 148 V de la loi de finances initiale pour
2016 modifiant l’article
78 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 modifiée.
143
Infirmiers et personnels paramédicaux, cadres de santé et emplois de la filière sociale dont l'indice brut terminal est au plus égal à
801
.
Rapport d’observations
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CRC Nouvelle-Aquitaine
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d'encadrement et qui évaluent. Une indemnité de sujétions spéciales
144
peut être versée aux sages-femmes,
puéricultrices et infirmières. Les indemnités aux agents A de la filière technique sont modulées suivant les
fonctions.
(370).
Le niveau général des indemnités versées aux agents titulaires (c/64118) est s
table, 5,8 M€ en 2010
,
6 M€
depuis 2013. La masse des indemnités des ass
istants familiaux (c/64128) est en baisse, de 3,2 M€ à 2,6 M€ en
raison de difficultés de recrutement ayant entraîné la perte d’une cinquantaine de personnels de ce type.
Cela
a permis d’atténuer l’impact de différentes mesures, comme par exemple le versement d’avances aux assistants
familiaux, par le biais de la régie des sec
ours d’urgence de l'
ASE constituée en 2011, destiné à pourvoir aux
premiers besoins des mineurs qui leur sont confiés, à hauteur de 600
€ maximum, deux fois par an. De plus,
les allocations aux jeunes majeurs de moins de 21 ans, confrontés à des difficultés sociales et dans le cadre
d’un contrat, à hauteur de 597
€ maximum, deux fois par an, sont imputées à tort au c/64128
.
(371).
En conclusion sur les rémunérations
La gestion de la paie et du
régime indemnitaire n’appellent pas d’observation, à l’exception de la
recommandation ci-après.
En effet, la dématérialisation de l’ensemble du traitement de la paie intervenue en
avril 2016 n’exonère pas l’ordonnateur de produire un état récapitulatif no
minatif, sous support informatique ou
papier, formalité dont la collectivité envisage de s’acquitter en lien avec le payeur départemental.
La chambre prend acte de l’engagement de
l’ordonnateur de produire au comptable à l’appui des mandats de
la paie, des états détaillés de dépenses de personnel, nom par nom.
5.
AIDE SOCIALE
5.1.
V
UE D
’
ENSEMBLE
5.1.1.
Répartition
des dépenses d’aide sociale, c
ouverture par les ressources transférées de
l’Etat et objectif d’évolution des dépenses d’aide sociale
(372).
Chef de file de la politique sociale et médico-sociale sur son territoire
145
, le département de la Vienne exerce ses
missions directement ou par le biais d’organismes, publics ou privés, auxquels il a délégué des missions
précises par conventions. Il est également autorité de tarification des établissements et services intervenant
dans les domaines du handicap, des personnes âgées et de la protection de l’enfance.
En 2015, l’ensemble de
ces missions a représenté, hors frais de personnel et de logistique, 184,7 M€ contre 157,6 M€ en 2010, soit une
hausse de 17 % dont 4,5 points de 2014 à 2015 liés à la charge du revenu de solidarité active. Ce dispositif
constitue le premier poste, à 64,6 M€, suivi du budget consacré aux personnes âgées, 52,8 M€, du handicap,
40,3 M€, et de l’aide sociale à l’enfance, 26,3 M€.
(373).
Le législateur a prévu la couverture, par des recettes affectées, des charges liées aux allocations individuelles
de solidarité, revenu de solidarité active, prestation compensatoire du handicap et allocation personnalisée
d
’aut
onomie. Pour ces deux dernières allocations, la loi a institué un mécanisme de couverture partielle (cf.
infra
5.5.4.). En outre, la non-
compensation à l’euro près de l’évolution des charges transférées au titre de l’insertion
n’est pas irrégulière, le
Conseil constitutionnel
ayant posé le principe d’une compensation, par l’Etat, des
charges transférées à leur coût historique.
(374).
Cependant, l
e taux de couverture de l’allocation du revenu de solidarité active par les recettes affectées, c'est
-
à-dire le pro
duit de la taxe intérieure sur la consommation d’énergie et le fonds de mobilisation départemental
pour l’insertion (F.M.D.I.)
a diminué
nettement à partir de 2013. En 2015, il s’élève à 65,8 % c
ontre 87 % en
début de période, sous l’effet d’une progressio
n de la masse des allocations (cf. annexe 6). Dans des proportions
moins importantes, et comme cela a été exposé dans le cadre de l’analyse financière (cf.
supra
3.1.2.2), les
144
Prévue par le décret n°91-910 du 6 septembre 1991.
145
Loi n° 2004-809 du 13 aout 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
Rapport d’observations
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Département de la Vienne
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versements du F.M.D.I. sont en baisse (3,3 M€ en 2015) par rapport à 2010 (5,1 M€) et 2012 (3,8 M€), exercice
au cours duquel une régularisation ponctuelle a été attribuée, non renouvelée en 2014.
(375).
En 2014, pour atténuer cet effet de ciseau, le législateur a introduit deux mécanismes, pérennisés en 2015
146
,
et destinés à en compenser partiellement le montant :
un
« dispositif de compensation péréquée »
et un
« fonds
de solidarité en faveur des départements ».
(376).
Attribuant aux départements des produits issus des frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties,
le
« dispositif de compensation péréquée »
a permis au département de la Vienne de recevoir 6
302,6 K€ en
2014, 6
310 K€ en 2015 et
6 430 K
€
en 2016.
Contrairement à ce que l’
imputation comptable peut laisser penser
(chapitre
« 935
–
R.S.A. »
, article
« 68
–
autres dépenses liées au R.S.A. »
, compte nature 73125), cette somme
n’est pas affectée à
une allocation déterminée. Elle est prise en compte pour le calcul du taux de couverture de
l’ensemble des aides sociales et non du seul R.S.A.
(377).
En 2014, le dispositif de compensation péréquée a permis de redresser à 44 % le taux global de couverture de
l’ensemble des charges d’aide sociale qui était descendu à 41,3 % en 2013. Mais, en 2015, il ne suffit pas à
contrebalancer la poursuite de la progression des allocations de R.S.A. versées. Sans ce dispositif, le taux
global de couverture aurait franchi à la baisse le niveau des 40 %.
(378).
Cette détérioration explique que, pour la première fois, en 2016, la collectivité a perçu le
« fonds de solidarité
en faveur des départements »
dont la vocation est de réduire les inégalités de reste à charge par habitant.
Le collectif budgétaire pour 2016 lui a octroyé (cf.
supra
3.1.2.) une aide de
1,46 M€ au titre du
« fonds
exceptionnel à destination des départements connaissant une situation financière particulièrement dégradée »
(
200 M€
au total pour 40 départements métropolitains
plus ceux d’outre
-mer)
147
. La collectivité remplissait deux
des 3 critères
prévus pour l’attribution de ce fonds, effort de dépenses sociales et reste à charge au titre du
R.S.A. Cela est le signe d’un alourdissement du budget d’aides sociales, même si la situation n’est pas
comparable au département du
Nord, qui percevra 25 M€. Par comparaison, en Nouvelle
-Aquitaine, 4 autres
départements sont éligibles au fonds exceptionnel de 2016 : Gironde, Lot-et-Garonne, Deux-Sèvres et
Charente. En 2015, le département de la Vienne n’était pas
éligible au fonds, dont les crédits à répartir étaient
moins élevés, 50 M€. Seulement 10
départements en avaient bénéficié.
(379).
Ne disposant pas de moyen d’action sur la progression de la charge du R.S.A., le département de la Vienne
s’attache à maîtriser les
autres postes d’aides sociales, par une modulation de l’objectif d’évolution des
dépenses et des ressources allouées aux établissements dans le cadre de la tarification
148
. Fixés de façon
uniforme jusqu’en 2014,
les taux directeurs applicables aux dotations des établissements et services sociaux et
médico-sociaux ont été réduits : 2 % en 2010, 1,3 % en 2011 comme en 2012, puis 1 % tant pour 2013 que
pour 2014. Pour 2015, ils ont été ramenés à 0,8 % tant pour les EHPAD que pour les établissements pour
personnes handicapées.
(380).
Depuis 2016, les taux directeurs
sont arrêtés de façon différenciée selon les catégories d’établissement
s, à
savoir :
-
+ 0,4% pour l’ensemble des établissements des secteurs de l’enfance, des personnes âgée
s et des
personnes handicapées, tant pour 2016 que pour 2017
149
-
+ 1%, soit 0,50 €, pour le tarif journalier de l’habilitation partielle à l’aide sociale en établissement
d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), ce qui l’a porté à 50,50 €
en 2016, puis
à nouveau 1% en 2017, port
ant le tarif de cette année à 51 €
;
146
Article 42 de la loi de finances initiale pour 2014 et loi de finance initiale pour 2015.
147
Article 39 de la loi de finances rectificatives pour 2016.
148
Prévu à l’article L. 313
-8 du code de l'action sociale et des familles.
149
Délibérations du conseil départemental de la Vienne des 28 janvier 2016 et 15 décembre 2016.
Rapport d’observations
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2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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-
+ 5,2 %, soit 1 €, pour le
tarif horaire 2016
des centres communaux d’action sociale autorisés par le
Département à intervenir au titre de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et de la prestation de
compensation du handicap à domicile.
(381).
En ce qui concerne les services prestataires autorisés, les tarifs ont été revalorisés au maximum de 1% en 2013
et 0,8 % 2014. Depuis une délibération du 21 décembre 2012, le tarif d’intervention des services prestataires
agréés e
st aligné sur celui de la prestation de compensation du handicap, fixé par un arrêté ministériel (17,59 €
depuis 1
er
juillet 2012) afin de rééquilibrer ce tarif avec celui des services à domicile autorisés, dans un souci de
libre choix des usagers.
(382).
Depuis 2013, le budget initial des frais de séjour des personnes âgées en établissements est dépassé, en raison
d’une progression des frais liés à l’aide sociale à l’hébergement (cf.
infra
point 6.4.3.). S'agissant des frais de
séjour des personnes handicapées en établissements, les consommations de 2013 et 2014 sont inférieures aux
crédits ouverts au budget primitif. La maîtrise apparente de ce poste doit être nuancée par le dépassement de
2012, avec 29,1 M€ de réalisation
,
contre 28 M€ d’inscription initiale dû
à des créations de places prévues dans
la programmation 2008-
2012, suivi de deux années qui n’ont pas connu d’évolutions majeures en termes de
capacités d’accueil.
En 2015, le niveau des frais atteint
30,8 M€ contre 30,5 M€ au budget primitif, par suite de
créations inscrites dans la programmation 2014.
5.1.2.
Organisation, moyens matériels et humains
5.1.2.1.
Règlement départemental d’aide sociale
(383).
Conformément à la législation
150
, une délibération du 17 décembre 2007 a adopté un règlement départemental
d'aide sociale
, accessible sur l’Internet. Il a été
mis à jour à plusieurs reprises, en dernier lieu en 2016 pour
intégrer les dispositions de la loi du 28 décembre 2015 d’adaptation de la société au vieillissement et h
armoniser
les modes de facturation des établissements accueillant des personnes handicapées
« pour une application
homogène des dispositions du code de l'action sociale et des familles »
et de « garantir une équité de
traitement » entre les personnes adult
es handicapées dans la prise en charge de l’aide sociale (orientaton 1.3,
fiche action 7 du schéma 2015-
2019 de l’autonomie).
(384).
Par ailleurs, fin 2007, conformément à la législation, u
n règlement spécifique à l’aide sociale à l’enfance
a été
mis en application. Ses évolutions sont examinées au sein du sous-chapitre relatif à cette politique.
5.1.2.2.
Moyens humains
(385).
Depuis
l’installation de la nouvelle assemblée départementale en
avril 2015, les questions sociales sont
réparties entre 4 vice-présidents, alors que sous la précédente mandature elles étaient attribuées à un même
vice-
président, l’actuel président du conseil départemental.
La 1
ère
vice-présidente a la responsabilité du secteur
des personnes âgées et des personnes handicapées. Par délégation du président, elle préside la conférence
des financeurs de la prévention de la perte d’autonomie instituée en 2016 comme l’a prévu le législateur
151
.
(386).
Les effectifs de la direction générale adjointe des solidarités sont répartis entre 4 directions :
« enfance et
famille »
(DEF),
« handicap-vieillesse »
(D.H.V.)
, direction de l’action sociale
(DAS), direction de l’insertion et
du retour à l’emploi. Chaque direction est animée par un directeur territorial à l’exception de celle de l’action
sociale qui est traditionnellement dirigée par un jeune administrateur. En janvier 2016, le directeur général
adjoint des solidarités, a été nommé D.G.S. et remplacé par la directrice handicap/vieillesse, qui a conservé
cette responsabilité. Lui sont rattachées une cellule budgétaire et une analyste financière contractuelle,
précédemment responsable de la mission d’évaluation et de contrôle relevant du D.G.S.
150
Articles L. 121-3 du code de l'action sociale et des familles (C.A.S.F) et L. 3214-1 du C.G.C.T.
151
Loi du 28 décembre 2015 portant adaptation de la société au vieillissement.
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(387).
La cellule budgétaire travaille en lien avec la direction du budget et des finances ainsi que les directions
opérationnelles. En septembre, elle élabore une prévision budgétaire en lien avec la direction des finances.
Elle comprend également une antenne dédiée aux renseignements au public
« Vienne infos sociales ».
(388).
Responsable du suivi et de la tarification des services d’aide à domicile, des services
d
’accompagnement à la
vie sociale et des services d’accompagnement
médico-
social pour adultes handicapés, l’analyste financière
réalise des analyses de qualité concernant des dossiers complexes. En revanche, la tarification des
établissements est assurée par les deux directions techniques intéressées, enfance et famille, d’une part, et
handicap-
vieillesse, d’autre part. Cette configuration présente des limites car, comme
cela sera démontré plus
loin, les tarificateurs consacrent la majeure partie de leur temps à leur
mission de contrôle d’activité.
(389).
Compte tenu de cette contrainte de temps pesant sur les tarificateurs, une répartition des tâches
avec l’analyste
financière pourrait être recherchée afin de lui confier les dossiers les plus complexes. Cela pourrait être utile
dans la perspective de la
préparation des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens, et de l’
importante
remise à plat comptable à opérer pour chaque établissement (cf.
infra
5.5.6.).
(390).
Au 31 décembre 2015, les services centraux dédiés à l’aide sociale (D.G.A.S.) comprenaient 159 personnes,
soit 151,7 E.T.P., ce qui représentait une masse salariale annuelle de 6
743,9 K€. Au sei
n des services
territorialisés, maisons départementales de la solidarité (M.D.S.) étaient affectés 184 E.T.P., soit une masse
salariale de 7
423,9 K€. Au total, il y avait 335,7 E.T.P. pour une masse salariale de 14
167,8 K€, ce qui donne
un coût moyen par emploi de 42,2 K€.
Les
agents de l’aide sociale à l’enfance exerçant en M.D.S. relèvent de
la direction de l'enfance et de la famille. Chaque éducateur de placement est affecté en M.D.S. La
déconcentration initiée en 2012 consiste à transférer les pôles administratifs ASE du siège vers les M.D.S. de
référence.
5.1.3.
Moyens matériels dédiés à l’aide sociale
(391).
La surface des locaux affectés à l’aide sociale représente 11
764 m
2
appartenant au département de la Vienne,
plus 3 778 m
2
pour les permanences et antennes, dont certaines sont mises à disposition par des communautés
de communes ou, pour celle de Lusignan, par le centre hospitalier universitaire de Poitiers. La maison
départementale des personnes handicapées dispose de 1 800 m
2
de locaux, propriété du Département.
L’entretien des bâtiments affectés à l’
aide sociale a
représenté 21,6 K€ en 2010, 87,3 K€ en 2011, 84,7 K€ en
2012, 69,8 K€ en 2013, 77,4 K€ en 2014 et 142,4 K€ en 2015.
(392).
Au cours de la période 2010-
2015, les dépenses d’investissement évoluent de façon erratique, selon les
lancements d’opérations
: 442 K€ en 2010, 558,8 K€ en 2011, 557,5 K€ en 2012, 1
491 K€ en 2013, 409,5 K€
en 2014 et 131,6 K€ en 2015.
(393).
En 2012, le précédent rapport de la chambre faisait état d’un
«
plan d’innovation sociale
»
lancé en 2009 en vue
de la cré
ation de 9 maisons départementales de la solidarité regroupant sur un site unique à l’échelle de leurs
territoires respectifs les services d’actions sociales. Dans ce cadre, en 2011, étaient engagés des travaux de
modernisation de la M.D.S. de Montmorillon
et de construction d’une nouvelle M.D.S. à Civray. Si ce dernier
chantier
a été réalisé, celui de la M.D.S. de Montmorillon est encore en phase d’étude, les dossiers de
consultation des entreprises devant être déposés au début de 2017.
(394).
D’un montant global
de 1,9 M€ T.T.C., le marché de la M.D.S. de Civray n’appelle pas d’observations. Le
bâtiment a été livré dans les délais prévus, en juin 2014. Le chantier de la M.D.S. de Montmorillon ne devait
s’achever que courant 2016, les locaux ayant été acquis auprè
s de la communauté de communes du pays
montmorillonnais en 2014. Au budget primitif 2016, ont été inscrits les crédits pour solder l’autorisation de
programme correspondante. A cette occasion, des travaux d’extension de la M.D.S. de Châtellerault
-nord pour
l’aménagement de locaux destinés à accueillir le territoire n°1 des services de l’aide sociale à l’enfance ont été
lancés. Au total, les crédits de paiement votés au budget primitif 2016 au titre de cette A
.P. s’élèvent à 452,5
K€.
L’implantation à Châtellerault nord a eu lieu en novembre 2016 et les agents administratifs de l’ASE du territoire
de référence y ont désormais leur résidence administrative.
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(395).
Le budget primitif pour 2016 a également prévu un projet de relogement de la M.D.S de Chauvigny en des
locaux de la communauté de c
ommunes à vendre sur le téléport 7 de la zone du Peuron, en cours d’étude de
faisabilité. Mais, l
’association intercommunale du pays chauvinois, subventionnée chaque année par le
département de la Vienne, loue à celui-ci des locaux accueillant deux agents départementaux de
« Vienne
emploi insertion »
, équipe dédiée au suivi du parcours des bénéficiaires du R.S.A. (cf. infra 6.4.2.3), ainsi que
la mission locale, pôle emploi et les antennes des chambres consulaires. Les locaux de la nouvelle M.D.S. ne
permettant pas d’héberger deux personnes supplémentaires et compte tenu de l’intérêt de maintenir dans un
même lieu l’équipe de
« Vienne emploi insertion »
avec les autres acteurs de l’emploi dans la Vienne, celles
-ci
sont maintenues sur un site distinct.
(396).
Au plan informatique, toute la DGAS utilise le logiciel IODAS, produit
par l’entreprise G.F.I. et
déployé dans la
plupart des départements.
Un appel d’offres a été lancé en 2002 pour une mise en œuvre en 2003. Le premier
périmètre fonctionnel réalisé couvrait celui de la direction handicap / vieillesse.
(397).
En 2009, la mise en œuvre totale du système d’information de l’action sociale, comprenant l’ensemble des
directions métiers, a été achevée, hors régies d’avances.
Un marché de suivi du progiciel IODAS et de
prestations associées passé avec le fournisseur, G.F.I. progiciels, notifié le 14 septembre 2012, comprenait une
partie maintenance pour un coût de 61,1 K€
H.T. sur deux ans, et des prestations à bons de commande sur
deux ans pour
60 K€.
Actuellement, l
e coût des mises à jour est de l’ordre de 40 K€ à chaque fois.
IODAS a été
implanté dans les services du conseil départemental de la Vienne au début de la période examinée.
(398).
Auparavant, des outils spécifiques, parfois obsolètes, étaient utilisés pour chaque métier, comme par exemple
ASVECA pour les allocations mensuelles de l’ASE. En janvier 2011, ce logiciel, créé et installé depuis plus de
20 ans, ne fonctionnait plus et sa remise en marche n’est pas certaine alors que, comme l’indiqu
ait une
délibération de la commission permanente du 18 février 2011, l’évolution vers
I
ODAS n’était
« pas encore en
phase opérationnelle ».
De ce fait, une centaine de dossiers d’allocations mensuelles étaient alors en attente
de traitement, ce qui avait conduit la c
ommission permanente à élargir le champ d’intervention de la régie
d’avance de l’ASE aux allocations mensuelles et, par conséquent, d’en augmenter le montant pour faire face à
ce transfert de charges. Ce montage témoigne des difficultés de mise
en place d’IODAS au sein des services
départementaux et de ses répercussions en termes d’organisation comptable.
(399).
La régie d’avances des secours de l’ASE devrait être basculée dans IODAS dans le courant du 1
er
trimestre
2017, après une phase de tests.
5.2.
D
IRECTION DE L
’
ACTION SOCIALE
5.2.1.
Un guichet unique ayant une compétence générale en matière d’aide sociale
(400).
La direction de l'action sociale (DAS) est née en 2009 du regroupement du service départemental d’action
sociale et d’une direction
-adjointe des territoires qui avait été instituée en 2005 pour encadrer ce service et le
coordonner avec la direction de l'enfance et de la famille et celle de l’insertion. Reposant
sur un réseau de
9 maisons départementales de la solidarité (M.D.S.), avec 6 antennes à Poitiers, et de 78 permanences sociales
sur tout le territoire de la Vienne, elle compte 177 agents, soit 158 agents équivalents temps plein au
31 décembre 2014 contre 159 E.T.P. au 31 décembre 2010.
(401).
En lien avec les autres directions de la D.G.A.S., elle réalise des évaluations sociales au titre de la protection
des enfants
(409 situations étudiées en 2013 en commission d’évaluation pluriannuelle) et
accompagne les
bénéficiaires du revenu de solidarité active (1 317 orientations sociales en 2013, 1 913 orientations
professionnelles, 802 orientations sociales automatiques). En outre, elle a vocation à fournir un premier niveau
de réponses (informations sur les droits) et à orienter les personnes vers un service spécialisé. Des interventions
ponctuelles, suivis ou accompagnements peuvent être proposés et mis en place par les travailleurs sociaux en
lien avec des partenaires spécialisés. Le nombre de personnes reçues à ce titre dans les M.D.S. a diminué, de
56 693 en 2009 et 33 993 en 2013.
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(402).
Les travailleurs sociaux son
t polyvalents pour toutes les missions, à l’exception de l’agrément des assistants
maternels et familiaux, pour lesquels il a été décidé en septembre 2010 de spécialiser des personnels. Cette
polyvalence vise à appréhender globalement
l’
individu, à travers des accompagnements spécifiques, prévus
par la loi (R.S.A.
, majeurs vulnérables, protection de l’enfance)
. Toutefois, elle reflète un émiettement des
missions entre la DAS et les directions techniques (insertion, handicap/vieillesse, enfance et famille). Ainsi, au
sein de chaque M.D.S., un adjoint d’insertion relevant de la DAS procède à une première orientation des
bénéficiaires du R.S.A. En aval, un cadre apporte un conseil technique. Dans les M.D.S. de Châtellerault et
Poitiers, un adjoint supplémentair
e relevant de la DAS s’occupe de l’enfance et de la f
amille pour collecter les
informations préoccupantes, dont le recueil est dévolu à une cellule dédié
e, placée sous l’autorité de la direction
de l’enfance et de la famille (
DEF) (cf
. infra
5.3.1).
L’éval
uation est assurée par des évaluatrices rattachées à la
DAS. Ensuite, le dossier passe en commission où sont représentés la DEF et le service de la protection
maternelle et infantile. Ensuite, les mesures spécifiques gérées par la DEF sont enclenchées.
(403).
Les agents de la DAS en M.D.S. renseignent les personnes âgées sur les dispositifs auxquels elles peuvent
prétendre. Cependant, sur le terrain, les comités locaux d’informations et de coordination gérontologique ont
vocation à assurer cette mission (cf.
infra
5.5.2).
(404).
Les personnels travaillant en M.D.S.
relèvent hiérarchiquement, pour 62 % d’entre eux, de la direction de l’action
sociale, les autres,
des directions de l’enfance et de la famille, d’une part,
et de l’insertion, d’autre part
. Les
effectifs du
service départemental d’action sociale varient considérablement d’une M.D.S. à l’autre, la moyenne
se situant à 11 travailleurs sociaux, 6 secrétaires et 2 cadres.
(405).
Sur le fondement d’une
délibération du 18 décembre 2009, un 1
er
schéma a été mis en application de 2011 à
2013, destiné à
«
mieux répondre à l’usager et
amé
liorer la lisibilité de l’action sociale
»
. L’élaboration de ce
document visait à répondre aux mutations du travail social, liées
à la précarisation de la population et l’apparition
de nouveaux publics (travailleurs pauvres, familles monoparentales, personnes âgées) ayant entraîné une
augmentation du nombre de personnes reçues en maisons départementales de la solidarité pour un soutien
ponctuel (61 000 en 2009, 37 000 entretiens avec les travailleurs sociaux). Malgré des d
ispositifs d’aide
conçus
à leur intention, les travailleurs sociaux étaient démunis pour apporter une réponse adaptée
. L’augmentation du
nombre de demandes d’intervention en urgence et ponctuelles ainsi que la complexité croiss
ante des dossiers
administratifs à constituer altéraient
les activités fondamentales de prévention et d’accompagnement
.
(406).
Le 1
er
schéma a donné lieu à une évaluation interne avec la contribution d’élèves administrateurs territoriaux,
dont les résultats ont été présentés au conseil général le 19 décembre 2014. Il en est ressorti la nécessité de
poursuivre le travail de lisibilité des prestations, en confortant la notion de guichet unique pour faciliter le
parcours des usagers et décloisonner l’action sociale
, et en resserrant les liens avec les acteurs locaux (actions
collectives, séances d’information
). A partir de ces enseignements, un 2
ème
schéma a été élaboré pour la période
2015-2019 en lien avec les outils de pilotage propres aux directions techniques de la D.G.A.S., à savoir le
schéma départemental de l’enfance et de la famille, celui de l’autonomie et le plan départemental pour l’insertion.
Le nouveau schéma se fixe pour objectifs stratégiques de prévenir les situations de fragilité, de mieux connaitre
les territoires et les publics pour adapter l’intervention
du service social, et de coordonner un partenariat efficace
entre acteurs locaux.
(407).
Outre ce guichet unique que constitue la DAS, le département de la Vienne est doté, depuis 1984, d’une régie
des se
cours d’urgence, relevant du cabinet du président et ayant vocation
à apporter, dans un court délai (moins
de 48 heures), un soutien aux familles en difficulté. En 2012, la chambre observait que
l’activité sociale
conduisant à l’octro
i de ces secours relevait davantage des compétences des services de la direction des
solidarités que de celles d’un cabinet «
d’essence politique impliquant une position hors de la hiérarchie
administrative de la collectivité
».
(408).
Depuis, la situation est demeurée inchangée. Instruits par les assistantes sociales des centres communaux
d’action sociale, les dossiers sont transmis au cabinet selon un délai de traitement assez court, sans transiter
par la direction générale adjointe des solidarités. Cependant, face à
l’augmentation d
u budget des secours
d’urgence (520 K€ par an)
, une délibération du 26 septembre 2014 a décidé de recentrer
l’
intervention de cette
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régie sur les dossiers urgents et présentant un caractère exceptionnel et facultatif au regard des autres
dispositifs réglementaires. Au 31 octobre 2014, 4 720 demandes ont été traitées. 4 087 prises en compte et 633
rejetées.
L’année 2014 a
marqué une inflexion du
nombre de secours attribués, l’enveloppe inscrite au
budget
primitif
2014 n’ayant pas dû être
abondée en cours
d’année, contrairement aux années
précédentes.
Tableau 8 : Secours attribués par le département de la Vienne en 2014-2016
Année
Nombre de secours attribués
Montant global
2014
4 856
458
942,84 €
2015
4 474
427
314,17 €
2016
4 164
355
836,18 €
Source : département de la Vienne.
5.2.2.
Une reconfiguration du maillage territorial à l’étude
(409).
Conçus selon la carte cantonale, les territoires des M.D.S. ne recoupent pas tous ceux des caisses d’allocations
familiales et de la mutualité sociale agricole, de Pôl
e emploi, des comités locaux d’information et de coordination
gérontologique et des délégataires du Département pour la référence unique de l’accompagnement des
bénéficiaires du R.S.A. (cf.
infra
5.4.2.3.). De plus, depuis le redécoupage des cantons entré en vigueur en mars
2015, ils ne correspondent plus aux circonscriptions des conseillers départementaux.
(410).
Le schéma départemental de l’action sociale a prévu une redéfinition des territoires afférents aux différentes
politiques d’aide sociale, à travers une
fiche
« identifier les territoires de référence et les acteurs »
.
Sa
concrétisation reste tributaire de la mise en œuvre du nouveau schéma de coopération intercommunale à
compter du 1
er
janvier 2017
. Même s’il demeure chef de file sur l’ensemble de son ter
ritoire, le Département
devra tenir compte des prises de compétences d’ordre social par les nouvelles intercommunalités pour redéfinir
les partenariats ou délégations.
(411).
En conclusion sur la place et le rôle de la direction de l'action sociale
Direction géné
raliste, dont l’action est relayée sur le terrain par 9 maisons départementales de la solidarité, la
direction de l'action sociale (DAS)
a été conçue avec une double vocation de
porte d’entrée
unique pour les
usagers et de veille statistique. Mais, en
réalité, elle n’est pas l’unique guichet de l’aide sociale dans la Vienne
puisque la loi confère aux centres communaux
d’action sociale (C.C.A.S.)
l’animation d’une
«
action générale
de prévention et de développement social dans la commune, en liaison étroite avec les institutions publiques et
privées ».
152
L’
organisation peut générer des doublons dans certains domaines, comme pour le recueil des informations
préoccupantes au niveau des territoires de Châtellerault et Poitiers, et l’information des
personnes âgées.
La DAS intervient en amont des directions opérationnelles ou techniques, de l’accueil au placement pour les
enfants et de l’accueil à l’orientation pour l’insertion. Au
-delà, la direction technique compétente prend le relais.
152
Article L. 123-5 du C.A.S.F.
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Cette organisation n’
exclut pas des empiètements, notamment pour le dispositif du R.S.A. (cf.
infra
5.4). Les
réflexions en cours menées par la collectivité
témoignent de l’existence de
pis
tes d’amélioration possibles.
Conçu pour
mieux répondre à l’usager et améliorer la lisibilité de l’action sociale, le 1
er
schéma départemental
de l’action sociale 2011
-
2013 n’a pas atteint totalement les objectifs assignés, ce qui peut s’ex
pliquer par sa
courte durée et par la détérioration de la conjoncture économique. Cela a néanmoins permis au département
de la Vienne
d’ajuster rapidement son action. Pour autant, il est surprenant qu’il n’ait pas pris toute la mesure
des enseignements de l’évaluation en reconsidérant, par exemple, la place et le rôle de la régie des s
ecours
d’urgence
qui est toujours rattachée au cabinet du président.
Considérant que l’organisation du traitement des secours d’urgence donne satisfaction
eu égard à la rapidité
des réponses apportées, sous 48 heures,
dans l’attente de l’intervention des dispositifs sociaux
prévus par la
loi, le Département n’envisage pas de la modifier d’autant qu’il est rendu compte chaque année au conseil
départemental de l’attribution des secours d’urgence et de la gestion des crédits ainsi votés.
La chambre
considère néanmoins que l
’abs
ence de lien fonctionnel entre la DAS et celle-ci ne contribue pas à améliorer la
lisibilité des dispositifs.
5.3.
A
IDE SOCIALE A L
’
ENFANCE
5.3.1.
Cadre d’intervention et organisation
(412).
Détenant une compétence de droit commun en matière de protection de l'enfance et une compétence subsidiaire
à l’Etat pour l’aide judiciaire
153
, le département de la Vienne oriente les enfants confiés par leurs parents, le juge
des enfants ou le parquet des mineurs, sous différent
s statuts : pupilles de l’Etat
154
, enfants accueillis provisoires
sur décision administrative
155
, enfants confiés sur décision judiciaire
156
.
Les modalités d’intervention des
professionnels de l’aide à l’enfance sont régies par un règlement départemental d’aide sociale à l’enfance, qui
a été adopté par délibération du 23 décembre 2007 et modifié à diverses reprises, notamment pour les astreintes
et l’hébergement des mineurs, des mères isolées et des jeunes majeurs (cf.
infra
budget de l’ASE). En 2009, le
département de la Vienne a élaboré un projet pour l’enfant.
(413).
Différent
s textes ont jalonné la période examinée, notamment la procédure d’appels à projets pour les
établissements au même titre que les autres établissements sociaux et médico-sociaux, la circulaire du garde
des Sceaux du 31 mai 2013 décrivant la procédure de mi
se à l’abri, d’évaluation et d’orientation de
s mineurs
isolés étrangers, partiellement annulée par une décision du Conseil d’Etat début 2015 s
uite à un recours formé
par 11 départements
157
Différents textes ont jalonné la période examinée, notamment la procé
dure d’appels à
projets pour les établissements au même titre que les autres établissements sociaux et médico-sociaux, la
circulaire du garde des Sceaux du 31 mai 2013
décrivant la procédure de mise à l’abri, d’é
valuation et
d’orientation de
s mineurs isolé
s étrangers, partiellement annulée par une décision du Conseil d’Etat début 2015
suite à un recours formé par 11 départements
158
, et la loi n°2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection
de l’enfant. Cette dernière loi renforce notamment le projet pour l’enfant, à travers notamment la rédaction d’un
référentiel pour aider les travailleurs sociaux. Compte tenu de la parution récente du décret correspondant
159
, le
travail d’adaptation à ces nouvelles dispositions devait commencer dans les mois à venir.
(414).
Les répercussions de ces textes sur l’organisation et le budget du Département sont examinées au fur et à
mesure de l’étude des disp
ositifs.
153
Loi n°2007-
293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance
.
154
Articles L. 224-4 du C.A.S.F. et 350 du code civil.
155
Article L. 224-1
er
du C.A.S.F.
156
Articles L 224-5 3
ème
alinéa du C.A.S.F. en application du 4
ème
alinéa de l’article 375
-
3 et de l’article 375
-5 du code civil.
157
C.E., 30 janvier 2015,
Département des Hauts-de-Seine et autres
, n°371415, n°371730, n°373356.
158
C.E., 30 janvier 2015,
Département des Hauts-de-Seine et autres
, n°371415, n°371730, n°373356.
159
Décret n°2016-1283 du 28 septembre 2016 relatif au référentiel fixant le contenu du projet pour l'enfant prévu à l'article L. 223-1-
1 du C.A.S.F.
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(415).
Le département de la Vienne dispose d’une direction de l’enfance et de la famille
(660 agents) composée de
4
services : aide sociale à l’enfance,
protection maternelle et infantile, service des établissements et schémas
de l’enfance. Cette directi
on suit l
es établissements d’accueil et lieux de vie, au travers d’un contrôle de la qualité
de leur hébergement dans les conditions prévues par la loi
160
assuré par une chargée de mission recrutée en
2012, et de la procédure de tarification applicable aux établissements sociaux et médico-sociaux.
(416).
Parmi ces établissements, l
’institut départemental pour la protection de l’enfance et l’accompagnement des
familles de la Vienne (IDEF 86), dans lequel le département de la Vienne détient une participation de 88 %,
occupe une place majeure. Unique établissement public social exerçant des missions en matière de protection
de l’enfance dans la Vienne, il a été c
réé en 1993 par la transformation en établissement public autonome du
centre départemental de l’enfance, alor
s budget annexe du département de la Vienne. Il compte 139,34 agents
équivalents temps plein et a enregistré
7,4 M€ environ de produits d’exploitation en 2014
,
contre 6,9 M€ au
compte administratif 2013. Sa gestion a récemment été examinée par la chambre pour les années 2009 et
suivantes
161
.
Il comprend 4 activités, dont celle de foyer départemental de l’enfance
.
(417).
La majorité des effectifs de la direction de l’enfance et de la famille (DEF) sont affectés dans des
équipes
réparties en 4 territoires, et rattachées aux maisons départementales de la solidarité. Mais, aucun agent de
l
’ASE n’est rattaché aux M.D.S
. Chaque responsable de territoire a un adjoint qui encadre des éducateurs. A
l’époque de sa mise en œuvre dans la Vienne, en 2006, la déconcentration des s
ervices de l'ASE se déclinait
en 3 territoires. En 2012, un audit interne présenté au comité technique ayant pointé les nombreux déplacements
à l’échelle des territoires de Poitiers et Châtellerault, il a été décidé de créer un 4
ème
territoire implanté à la
M.D.S. de Châtellerault-nord, entraînant la création nette de 10 postes en 2012 et de 5 en 2013
162
. En 2016,
l’installation de ce 4
ème
service déconcentré dans les locaux de la M.D.S. de Châtellerault-nord était en cours.
Les effets positifs d’une organisation de proximité ne doivent pas masquer des difficultés liées à l’éloignement
des éducateurs par rapport aux référents administratifs de la direction centrale, à Poitiers.
(418).
La DEF
anime l’observatoire départemental de
la protection de
l’enfance, constitué
en juin 2008, en application
de la loi, et co-présidé par le président du conseil départemental et le procureur de la République. Lui ont été
soumis les projets de schémas de l’ASE, le premier ayant été mis en œuvre
en 2010, soit plusieurs années
après l’entrée en vigueur de la législation l’ayant institué
163
. Par délibération du 19 décembre 2014, a été adopté
un 2
ème
schéma enfance et famille pour la période 2015-
2019, présenté à l’observatoire départemental de
l’enfance le 17 novembre 2014
.
(419).
La portée de ces schémas est à relativiser puisque, comme le met en relief une étude réalisée en interne par la
mission de modernisation d’évaluation et de contrôle (rattachée au D.G.S.) et présentée au comité technique
du 12 avril 2012, la culture du placement, tournée vers les modes de garde et non vers les retours en familles,
entraîne une prise en charge de longue durée d’enfants qui auraient pu retourner dans leurs familles, avec un
« dispositif cohérent de prévention »
, ce qui engendre des
« dépenses potentiellement inutiles »
. Depuis, il a
été enregistré une baisse de plus de 80 placements entre 2012 et avril 2017 (hors mineurs non accompagnés),
ce qui témoigne des effets des mesures prises dans le cadre de ces schémas, notamment au titre de la
prévention. Pour autant,
selon le dernier rapport de
la chambre relatif à la gestion de l’IDEF, cet établissement
public local
enregistre au sein de son service d’accueil et d’orientation, des durées de séjour parfois importantes
d’ado
lescents, la plupart en acc
ueil d’urgence
,
qui provoquent des tensions dans l’occupation des places
.
(420).
Le département de la Vienne souligne l’important travail de concertation mené sous son égide, notamment dans
le cadre des réunions de l’observatoire départemental de l’enfance organi
sées deux fois par an. Cependant, les
réunions des professionnels de diverses structures concernées par la protection de l’enfance sont plutôt
formelles, et leur teneur pâtit
de la forte concurrence pour les appels à projets financiers lancés par le
160
Article L. 311-8 et L. 221-1 du C.A.S.F.
161
Rapport d’observations définitives communicable le 20 avril 2017.
162
Source : procès-verbal du comité technique paritaire du 12 avril 2012.
163
Lois n°2002-2
du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico
-sociale et du n°2004-809 13 août 2004 relative aux libertés
et responsabilités locales.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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département de la Vienne.
La portée du pilotage de l’ASE par le département de la Vienne est atténuée par le
défaut d’adoption par l’IDEF 86
de
projet d’établissement
et de projet de services comme le prévoit la loi
164
(à
l’exception du service d’accompagnement éd
ucatif auprès des familles constitué en 2014
à l’instigation du
Département dans le cadre du renforcement de la prévention, cf.
infra
paragraphe ci-après). Cela est à relier à
un contrôle lacunaire
de l’IDEF par celui
-ci en sa qualité d
’autorité de tarif
ication, et au nombre limité de
références directes à cet établissement public dans les schémas successifs, même s
’
il
a contribué à l’élaboration
du 2
ème
.
(421).
Le schéma ne permet pas d’appréhender la spécificité de l’IDEF dans le dispositif départemental d’aid
e à
l’enfance car il ne précise n
i ses liens opérationnels avec la
direction de l’enfance et de la famille
(DEF) du
Département, ni ses liens avec les autres établissements d’accueil et de dispensation de mesures éducatives.
Sur les 41 actions du schéma 2010-
2014, 4 confient une responsabilité à l’IDEF, dont 3 au même titre que
d’autres établissements d’hébergement.
La réponse du président du conseil départemental de la Vienne à
l’extrait
à tiers mis en cause
qui lui avait été adressé dans le cadre de l’exa
men de gestion
de l’IDEF
ne remet
pas en cause ce constat.
(422).
La DEF contribue au fonctionnement de la cellule de recueil des informations préoccupantes (CRIP), créée
conformément
à l’obligation légale
165
.
La finalité de la transmission d’une information préocc
upante à cette cellule
départementale
est d’évaluer la situation d’un mineur et de déterminer les actions de protection et d’aide dont
celui-ci et sa famille peuvent bénéficier
166
. La loi du 14 mars 2016 en conforte
l’action, avec la désignation d’un
médecin
référent pour la protection de l’enfance au sein des
services départementaux, pour
« organiser les
modalités de travail régulier et les coordinations nécessaires entre les services départementaux et la cellule de
recueil, de traitement et d’évaluation des
informations préoccupantes, d’une part, et les médecins libéraux et
hospitaliers ainsi que les médecins de santé scolaire du département, d’autre part
».
Selon les renseignements
communiqués
, la mise en œuvre de cette mesure devrait engendre un coût de 70
K€ correspondant à un E.T.P.
de médecin et un peu plus de temps de secrétariat.
(423).
Par ailleurs, de 2011 à 2014, la CRIP a été
renforcée par redéploiement d’un
poste de cadre administratif
(un E.T.P.), un E.T.P.
d’adjoint administratif
(implanté dans une autre D.G.A.), ainsi que du temps de
psychologue et de puéricultrice coordinatrice.
(424).
De 757 en 2010, le nombre des informations préoccupantes collectées par la cellule de recueil des informations
préoccupantes s’est stabilisé autour de 950 par an en moyenne su
r la période 2011-2015, avec un fléchissement
en 2015 (924 contre 995 en 2014 et 890 en 2013)
167
. La moitié environ sont transmises par cette instance à
l’autorité judiciaire
168
(485 en 2015, 423 en 2014).
(425).
En 2015, 179 de ces signalements ont été suivis d’une
saisine du juge des enfants par le procureur de la
République (160 en 2014)
169
. Les juges des enfants ont pris 111 décisions dont 46 % de mesures d’investigation,
20 % d’accueils d’enfants en milieu ouvert et 13 % de placements. Au 31 décembre 2013, la Vienn
e faisait partie
des 5 départements pour lesquels plus de 60 % des mesures étaient des mesures de placement (en
établissement ou en accueil familial), nettement au-dessus de la médiane nationale (47,3 %, la part des mesures
de placement des mineurs parmi l
’ensemble des mesures variant de 25,4 à 66,6 %)
170
.
164
Article L. 221-2 du C.A.S.F.
165
Article L. 226-3 du C.A.S.F.
166
Article R. 226-2-2 du C.A.S.F.
167
A
u sens de l’article 375 du code civil
.
168
En application de l’article L.
226-4 du C.A.S.F.
169
Sauf indication contraire, les données citées figurent dans les rapports annuels d’activité des services du département de la
Vienne.
170
Source
: Rapport de l’observatoire national de l’enfance en danger remis au Parlement en octobre 2016,
Enfants en (risque de)
danger, enfants protégés : quelles données chiffrées ? page 113.
Rapport d’observations
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Département de la Vienne
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(426).
Au 31 décembre 2015, 1
012 enfants étaient confiés à l’ASE de la Vienne, contre 996 un an plus tôt et 1
030 au
31 décembre 2010. Par comparaison, au plan national, le nombre d’enfants accueillis à l’ASE a
crû de 7 % entre
2010 et 2014
171
, contre une baisse de 3,3 % dans le même temps dans la Vienne.
(427).
Enfin, pour l’accueil
provisoire en urgence de 5 jours
172
ou des accueils de 72 heures
173
, le département de la
Vienne s’est doté, par une délibération du 2 juillet 2010, d’un dispositif d’astreintes qui donne lieu à une
indemnisation en fonction des interventions, selon un taux fixé par arrêté ministériel
174
.
L’astreinte de protection
de l’enfance est conçue princip
alement pour deux services du ministère de la Justice : Parquet et tribunaux pour
enfants. Les agents pouvant être d
’astreinte sont le
directeur enfance et famille, le chef de service
« enfance »
,
les responsables de territoires, les conseillers socio-
éducatifs, les référents établissements de l’enfance et le
responsabl
e établissements de l’enfance. L’astreinte est hebdomadaire
, du vendredi soir 16 h 30 au vendredi
matin 8 h 30 la semaine suivante. Conformément à la réglementation
175
, le taux de l’indemnité revalorisé est de
121 € pour une semaine complète. En cas d’astreinte dépassant une semaine, chaque jour supplémentaire est
indemnisé à hauteur de 17 €.
(428).
Chaque cadre d’astreinte adresse
une fiche de liaison conforme à un modèle à l’issue de l’astreinte au
responsable de territoire concerné. Il est rempli auta
nt de fiches de liaison qu’il y a eu d’interventions
nécessaires. Les fiches sont exploitées par le secrétariat de la DEF pour évaluation et transmises à
l’observatoire de la protection de l’enfance. L’intervention correspond à un travail effectif accompli
par l’agent
pendant une période d’astreinte
(une intervention téléphonique = 1 heure).
A défaut d’indemnisation, les
périodes d’intervention p
euven
t être compensées par une durée d’absence équivalente au nombre d’heu
res de
travail effectif majoré, 10 % pour les heures effectuées entre 18 h et 22 h, le samedi entre 7 et 22 h, 25 % pour
les heures entre 22 h et 7 h, les heures effectuées le dimanche, les jours fériés et les ponts.
(429).
L’astreinte ne concerne pas les assistants familiaux. Jusqu’en 2016, elle restait assurée par l’IDEF. Selon le
rapport d’orientations budgétaires pour 2016, elle devait prochainement être reprise par le service départemental
de l’ASE.
5.3.2.
Un renforcement de la prévention conformément aux orientations législatives
(430).
La prévention occupe u
ne place majeure dans le dispositif d’aide sociale à l’enfance
: aides alimentaires,
soutiens à des projets éducatifs de maintien du mineur au domicile parental, heures de techniciennes
d’intervention sociales et familiales (T.I.S.F.), aides en économie so
ciale et familiale (A.E.S.F.), aides éducatives
à domicile, exercées en milieu familial à la demande ou en accord avec les parents, et aides éducatives en
milieu ouvert (A.E.M.O.). En 2010, suite aux évolutions législatives
176
,
l’organisation du milieu ouver
t, qui reposait
uniquement sur le service départemental de l’ASE,
a été renforcée de façon progressive. Au total, 4 entités
interviennent dans le domaine du milieu ouvert :
association départementale de sauvegarde de l’enfant à l’adulte
de la Vienne, insti
tut départemental de l’enfance et de la famille, union départementale des associations
familiales, service de l’ASE.
171
De 151 550 à 161 720. Source
: Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, document de travail
n°200 série statistiques, août 2016,
Les bénéf
iciaires de l’aide sociale départementale en 2014, page 11.
172
Article L. 223-2 du C.A.S.F., alinéa 2.
173
Article L. 223-2 du C.A.S.F., alinéa 5.
174
Le dernier en date du 3 novembre 2015,
J.O.R.F.
du 11 novembre 2015.
175
Décret n° 2005
–
542 du 19 mai 2005.
176
Ordonnance n° 2010
–
177 du 23 février 2010 de coordination avec la loi n° 2009-
879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital
et relative aux patients, à la santé et aux territoires, décret n° 2010
–
870 du 26 juillet 2010 relatif à la procédure d’ap
pel à projet et
d’autorisation mentionnée à l’article L.313
-1-1 du C.A.S.F.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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5.3.3.
Budget de l’aide sociale à l’enfance et tarification des établissements
5.3.3.1.
Budget hors rémunérations des assistants familiaux et des personnel
s affectés à l’ASE
(431).
Indépendamment de la masse salariale des personnels concourant à cette mission, le budget de l’ASE
comprend 4 catégories de prestations : actions éducatives, mesures de placement (présentées sous le
paragraphe 5.2.2) et aides financières
et d’accompagnement budgétaire. Les frais sont répartis entre les
comptes
« 65111
–
famille et enfance », « 65211
–
frais de scolarité », « 65212
–
frais périscolaires », « 6523
–
frais d’hospitalisation », « 652411 –
foyers de l’enfance, centres, hôtels
», « 652412
–
maisons de l’enfance à
caractère social », « 652513
–
lieux de vie et d’accueil », « 652414 –
foyers de jeunes travailleurs », 652416
–
service d’aide éducative en milieu ouvert » et 652418 –
autres »
.
(432).
Le c/652418 regroupe les sommes réglées
à des services d’aide à domicile
, fédération des aides à domicile en
milieu rural (A.D.M.R.) de la Vienne et
union nationale de l’aide, des soins et des services à domicile
(UNA),
employant des techniciens d’intervention sociale et familiale et des auxiliaires familiaux, rémunérés à l’heure,
intervenant suite à un placement administratif ou judiciaire (1,8 M€ en 2014), ainsi que des financements de
vacances scolaires pour les enfants confiés à l’ASE (0,3 M€ en 2014). Ce budget stagne, 2,3 M€ en 2012,
2,2
M€
en 2013, 2,1 M€ en 2014 et en 2015, car, depuis 2010, les tarifs horaires des
techniciens
de l’int
ervention
sociale et familiale (T.I.S.F.)
sont restés stables, de 31,53 € à 32,42 € pour l’A.D.M.R. et 31,80 € pour l’UNA 86.
(433).
Comme tous les départements, ce
lui de la Vienne verse des aides financières sous forme d’allocations
mensuelles ou de secours (1,3 M€ en 2015). Les familles peuvent également bénéficier d’une ai
de-ménagère
ou de l’action d’un(e) T.I.S.F., ainsi que de mesures d’accompagnement en économi
e sociale et familiale.
(434).
De 2010 à 2015, les dépenses consacrées à l’ASE, hors rémunération des assistants familiaux, ont progressé
de 38,4 %, de 19 M€ à 26,3 M€
177
. Après une période 2010-
2012 de relative stabilité, autour de 19 M€/19,1 M€,
le budget de
l’ASE a crû de 21,5 % en 2013, à 23,2 M€ puis de 4,3 %, à 24,2 M€
.
(435).
E
n 2015, les budgets alloués aux établissements ont représenté globalement 14 M€ contre 13,1 M€ et 10,9 M€
en 2010.
La hausse de 7 % de 2015 s’explique par une augmentation de la masse sala
riale en établissements,
liée à la création de 6 places d’accueil pour parents avec enfant de moins de 3 enfants et de l’ouverture de deux
lieux de vie pour 17 places au total à la Chapelle Bâton et à Bournand. En outre, l’ADSEA a dû recruter pour
pourvoir les postes devenus vacants par suite du départ de personnels départementaux qui étaient mis à sa
disposition. Au total, la dotation allouée à l’ADSEA pour financer les équipes de prévention communes (cf.
supra
5.2.2) est passée de 643,2 K€ en 2010 à 862 K€ en 2015. La hausse des budgets alloués aux établissements
devrait se poursuivre compte tenu de l’ouverture, en 2016, d’un village d’enfants à Monts
-sur-Guesnes, géré
par la fondation
« Action enfance ».
(436).
Le prix de journée des 13 lieux de vie implantés da
ns la Vienne (soit autant qu’en 2010, mais avec un nombre
de places plus élevé, 88 contre 66) est indexé sur la valeur du salaire minimum interprofessionnel de croissance.
En moyenne, il est passé de 128,47 € au 1
er
juillet 2010 à 138,19 € en 2014 et 139,15 € en 2015.
(437).
Sur une masse budgétaire globale de 13,1 M€ dispensée aux établissements
en 2014, l’institut départemental
de l’enfance et de la famille (
IDEF 86) a perçu 7,2
M€ du département de la Vienne dont 1,1 M€ de dotation
globale pour le service d’acc
ompagnement éducatif auprès des familles
, 3,4 M€ de dotation sociale pour le volet
social et 2,7 M€ de produits tirés des prix de journée réalisés (foyers et accompagnement personnalisé en milieu
naturel).
(438).
La tarification de cet établissement public local pose des difficultés mises en évidence par la chambre dans le
cadre de son dernier examen de gestion
178
: rapport an
nuel d’activité dépourvu d’ana
lyse financière en
177
Montant calculé, depuis 2011, par addition des soldes des comptes suivants : c/65111
–
famille et enfance, c/65211
–
frais de
scolarité, c/65212
–
frais périscolaires, c/652411
–
foyers et centres, 652412
–
maisons de l’enfance à caractère social, c/652413 –
lieux de vie et d’accueil, c/652416 –
service d’aide éducative en milieu ouvert. La nomenclature a changé à compter de 2011.
178
Source
: Rapport d’observations définitives comm
unicable le 20 avril 2017.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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méconnaissance de la réglementation
179
, hormis une brève note explicative
, établissement d’un r
apport
budgétaire pour présenter les propositions budgétaires présentées avant le 31 octobre N-
1 à l’autorité de
tarification ; un rapport budgétaire
180
pour la 1
ère
fois en 2013, sans retracer
l’activité e
t les moyens au cours des
trois années précédentes
181
et sans tableau des effectifs du personnel comme le prévoient les textes
182
; état
des provisions annexé au compte administratif incomplet
183
; absence de présentation des charges communes,
de justification de la répartition des dépenses de personnel entre les différentes activités et leurs variations.
L’IDEF
86 est en train de modifier la présentat
ion budgétaire au moyen d’
une comptabilité analytique en cours
d’élabor
ation.
(439).
Le déficit de 2012 (-
109 k€) fait suit
e à un déficit de 2011 (-
114 k€)
. Il
a fait l’objet d’une décision de report en
n+2, et a été inscrit au c/119.
Mais il n’est pas indiqué si le c
/119 est identifié au niveau de ce foyer, selon le
principe d’étanchéité entre
sections tarifaires, une subdivision du c/119 devant être mouvementée pour ne pas
confondre les déficits de cette activité avec les autres.
(440).
Enfin, le coût de la prise en charge des mineurs non accompagnés (M.N.A.) restant à la charge du Département
est en hausse. La co
ntribution de l’Etat au coût d’accueil de ces populations, à raison de 250 € par jour et par
jeune, pour 5 jours de prise en charge, se révèle insuffisante. La session du conseil départemental du 29
septembre 2016, consacrée à la décision budgétaire modificative n°2 de 2016, a décidé une augmentation des
crédits suite à l’arrivée de
126 M.N.A. supplémentaires entre janvier et juillet 2016
, soit 1,7 M€ supplémentaires
pour les hébergements en hôtels et foyers de jeunes travailleurs au c/652414.
Cela s’expliq
ue à concurrence
de 0,8 M€ par des dépenses en hôtels, l’IDEF
86
n’ayant pas encore mis en service les places d’accueil
d’urgence prévues (cf.
supra
5.3.3). En 2014, il était dénombré 80 arrivées, puis 115 en 2015. Au 24 novembre
2016, il était acquis que les 300 accueils seraient dépassés (40 par mois).
(441).
Parallèlement, la diminution du nombre d’enfants placés hors M
.N.A. se confirme (965 en 2012, 953 en 2013,
jusqu’ à 890 en avril 2016). Dans la mesure où, selon le département de la Vienne, chaque M.N.A., à
l’issue de
la phase d’évaluation, coûte en moyenne 33 K€ par an, les écarts de coût par rapport au budget prévisionnel
s’expliquent en très grande majorité par
«
l’augmentation exponentielle des accueils
»
. Une adaptation du
dispositif de protection de
l’enfance est donc nécessaire. Sur le plan financier, elle permettra seulement d’amortir
les impacts à terme.
5.3.3.2.
Rémunération des assistants familiaux
(442).
La gestion et la paie des assistants familiaux relèvent
de la direction de l’enfance et de la famille au sei
n de la
D.G.A.S. Pour la paie, un contrôle de cohérence est effectué au secrétariat général de pôle entre les feuilles de
présences et des données saisies par les instructeurs dans la base de données IODAS. Les données sont
ensuite transmises à la direction des ressources et des relations humaines. Les congés non pris en fin d'année
sont payés aux assistants familiaux. Entre deux enfants, les assistants familiaux reçoivent des indemnités
d'attente, dont le montant global pour 300 assistants s’élève à environ 58 K€ chaque année, en 2014 et 2015
(cf. tableau ci-après, c/64123). Ce montant relativement faible est la conséquence de la baisse des effectifs
d’assistants familiaux plus rapide que celle des enfants placés en familles. L’activité de chaque assistant
reste
soutenue.
(443).
Un guide pratique des frais de déplacement des assistants familiaux, entré en vigueur au 1
er
janvier 2017, fixe
les modalités d’attribution de l’indemnité d’entretien, à la lumière d’un arrêt de la cour d’
appel de Colmar du
6 décembre 2012 qui en a précisé les contours (
« frais engagés par l'assistant familial pour la nourriture,
l'hébergement, l'hygiène corporelle, les loisirs familiaux et les déplacements de proximité liés à la vie quotidienne
de l'enfant, à l'exception des frais d'habillement, d'argent de poche, d'activités culturelles ou sportives
179
Article R. 314-50 du C.A.S.F.
180
Article R. 314-18 du C.A.S.F.
181
2° de l’article R. 314
-48.
182
D
ont le contenu est défini à l’article R.
314-19 du C.A.S.F.
183
R. 314-49, I, 3° du C.A.S.F.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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spécifiques, de vacances ainsi que les fournitures scolaires, pris en charge au titre du projet individualisé pour
l'enfant »
).
5.3.3.3.
Allocation de rentrée scolaire
(444).
La loi du 14 mars 2016 a prévu le placement sur un compte bloqué de la Caisse des dépôts et consignations
de l’allocation de rentrée scolaire, donné
e
à l’enfant placé à ses 18 ans
. Dans la Vienne, cette allocation était
perçue jusqu’alors par les parents et n’avait jamais été reversée au Dé
partement. De fait, si certains parents
participaient aux achats pour la rentrée, les situations étaient disparates.
(445).
Pour 890 enfants pris en charge par l’ASE de la Vienne, et avec un montant individuel moyen de l’allocation de
rentrée scolaire de 400 €, le budget annuel est estimé à 356 K€. Le Département a indiqué qu’il allait passer
une convention sur ce dossier avec la caisse d’allocations familiales au début de 2017.
5.3.3.4.
Des écarts récurrents entre prévision et réalisation dans les comptes des
établissements sous tarification du département de la Vienne.
(446).
En 2015, les foyers de l’enfance et centres maternels de la Vienne représentent en tout 5,1 M€ de budget
exécutoire contre 4,8 M€ en 2014, 3,3 M€ en 2013 et 3,1 M€ en 2011. En 2013, les réalisations aux com
ptes
administratifs sont supérieures de 0,2 M€ environ et en 2014 elles sont nettement inférieures, à 4,2 M€
, soit
0,6
M€ de moins. En 2012 et 2013, le département de la Vienne faisait appel aux centres maternels des autres
départements car le dispositif d
’accueil parents enfants n’était pas encore en pleine capacité. En 2014, l’écart
s’explique par une mise en œuvre du placement familial de l'IDEF 86 moins rapide que prévu.
(447).
En 2015, la somme des budgets exécutoires des MECS
de la Vienne s’établit à 9,2 M€ contre 8,8 M€ en 2014,
8,3 M€ en 2013 et 8,2 M€ en 2012. En 2012 et 2014, les structures étant en sous
-activité, les réalisations ont
été inférieures à ces crédits, à 7,7 M€ et 8,5 M€ environ. Le département de la Vienne souligne que cette activité
reste fluctuante et dépendante
du profil des enfants confiés, ce qui l’amène à recourir à des MECS situées hors
de la Vienne lorsque l’éloignement de ceux
-
ci le nécessite ou en cas de besoin d’une scolarité adaptée (la
Vienne étant dépourvue de tels dispositifs).
(448).
S'agissant des lieux de vie et d’accueil, 1,9 M€ de budgets exécutoires en tout pour 2015, les crédits 2012, soit
1 M€, ont été dépassés à 1,4 M€ en raison d’une mauvaise prévision par l’autorité de tarification. En 2014, un
nouveau dépassement est consta
té, imputable, selon le département de la Vienne, à un transfert de l’activité
des MECS (dont les consommations sont inférieures aux crédits cette année-là) vers les L.V.A. De plus, en
2014, le Département a eu moins recours aux L.V.A. situés hors de la Vienne au profit des L.V.A. de la Vienne,
ce qui explique une montée d’activité.
Comme cela a été indiqué au point 5.3.3.1., les lieux de vie sont tarifés
en référence au SMIC par enfant et par jour. Le département de la Vienne estime que cela limite son rôle
d’autorité de tarification et empêche une véritable prévision des dépenses de ces structures. La chambre
observe que, pour la partie de la revalorisation annuelle du SMIC, calée sur l’inflation, il est néanmoins possible
de disposer de prévisions sommair
es en début d’exercice. En outre, l’évolution, non connue à l’avance, du
nombre d’enfants dans ces établissements peut difficilement justifier des écarts de prévision pouvant atteindre
40 % de la prévision initiale comme cela s’est produit en 2015.
(449).
En re
vanche, pour les établissements de l’enfance tarifés sous dotation globale et au prix de journée, les
réalisations correspondent au niveau des crédits initiaux, sans décision modificative ou virement de crédits.
(450).
Conclusion sur l’aide sociale à l’enfance.
Depuis fin 2011, suite au désengagement des services de la protection judiciaire de la jeunesse, l’ASE de la
Vienne, comme tous les services départementaux de ce type en France, assure le financement de la quasi-
totalité des mesures de protection de l’enfa
nce pour les mineurs
184
. Par suite, comme le constatait la Cour en
184
Source : Rapport de l’observatoire national de l’enfance en danger remis au Parlement en octobre 2016, Enfants en (risque de)
danger, enfants protégés : quelles données chiffrées ? page 124.
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2009
185
, le transfert de charges vers les départements s’est confirmé dans un contexte de croissance de la
délinquance des mineurs. L’évolution des profils d’enfants exceptionnellement difficil
es a entraîné un surcroît
de travail pour les services départementaux, nécessitant l’ouverture ou l’aména
gement de lieux de vie adaptés.
Le département de la Vienne fait partie des 8 départements (avec l’Isère, le Calvados, le Loiret, la Sarthe, la
Mayenne, les Hautes-Pyrénées et la Martinique) à avoir enregistré une hausse de plus de 40 % du taux de prise
en charge des accueils en milieu ouvert (A.E.M.O.) des mineurs entre 2007 et 2013
186
. Depuis 2011, 19 % des
A.E.M.O. sont suivis de décisions de placement contre 50 % en 2010. Le renforcement de
l’
accueil en milieu
ouvert
a facilité l’exécution des décisions des magistrats dans de courts délais, permettant aux éducateurs de
prévenir des situations dégradées et d’éviter le placement. La charge pour le budget
départemental en a été
allégée.
Mais, selon une étude interne présentée au comité technique du 12
avril 2012, cela n’a pas empêché
la
saturation des services habilités, avec 6 mois d’attente pour la mise en œuvre des mesures
prises par les juges
des enfants
, d’autant que, comme l’a mis en évidence l’examen de gestion de l’institut départemental de
l’enfance et de la famille (IDEF) par la chambre, les relations entre les éducateurs de cet établissement public
et les magistrats é
taient tendues, avant de s’a
méliorer récemment.
L’étude interne de 2012 contenait des préconisations en matière de préventio
n avec un objectif cible de
100
mesures, établi à partir du nombre de mesures en attente à l’UDAF, au S.A.E.F. de l’IDEF 86 et à l’ADSEA
au 1
er
juillet 2011,
soit 105. Il était alors décidé d’internaliser les mesures de prévention supplémentaires auprès
de l'équipe éducative.
Depuis, selon le rapport d’orientations budgétaires pour 2016, une liste d’attente s’est
formée en 2015 dans le domaine du milieu ouvert, de telle sorte que 200 mesures étaient
en attente d’exécuti
on
à la fin 2015. Finalement, il a été créé 200 mesures supplémentaires en 2016, ce qui reflète un succès du
maintien à domicile.
Dans la Vienne, l’accueil en familles diminue au profit des
hébergements en établissements, ce qui a nécessité
des ouvertures de places dans le cadre d’appels à projets
(une centaine de créées entre le printemps 2015 et
celui de 2016). Le schéma enfance-famille pour 2015-
2019 n’envisage pas de
coûts supplémentaires. Selon les
services départementaux, la durée de séjour en établissements, plus courte que dans les familles d’accueil,
limiterait l’impact budgétaire de l’accroissement
du nombre de places en leur sein. Mais, en tout état de cause,
avec un coût annuel de
73 K€ pour un jeune en établissement, toute variation des effectifs engendre un surcoût
non négligeable. En conséquence, la piste à rechercher consiste à maîtriser ce coût, notamment en privilégiant
les milieux ouverts qui connaissent un essor récent à la faveur des décisions prises par les magistrats.
Les magistrats prescrivent de plus en plus de maintiens en milieu ouvert, c'est-à-dire dans les familles naturelles,
assortis de mesures d’accompagnement, ce qui est avantageux pour le Département puisque
cela représente
un coût de
9 € par jour.
Le schéma 2015-
2019 met l’accent sur la prévention pour éviter les dégradations des situations familiales
(alternatives au placement, hors du milieu familial). En 2016, sur 43 M€, 15,5 % sont consacrés à la prévent
ion.
Cela va dans le sens des dispositions de la loi du 14 mars 2016, visant à renforcer le repérage des situations
de danger pour éviter de nouveaux scandales.
La Vienne a p
our spécificité d’avoir un
établissement public départemental important
, l’IDEF
86, qui assure
plusieurs missions relevant de l’ASE
. Celui-ci recherche des solutions alternatives au placement en foyers, afin
de limiter les coûts. Il s’inscrit dans une tendance nationale dont fait état le dernier rapport annuel de
l'observatoire national de l'enfance en danger.
185
Rapport public thématique sur l’aide sociale à l’enfance, octobre 2009.
186
Source
: Rapport de l’observatoire national de l’enfance en danger remis au Parlement en octobre 2016,
Enfants en (risque de)
danger, enfants protégés : quelles données chiffrées ? page 110.
Rapport d’observations
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Département de la Vienne
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Les modalités d'intervention évoluent, le choix étant de ne plus accueillir 100 % des enfants en foyer. Au-delà
d’une maîtrise des
coûts, l’objectif est de
répondre à l'intérêt de l'enfant. Une place en internat coûte environ
73
K€ par an soit le prix de 3 placements familiaux.
De nouvelles offres en ce sens sont développées, telles que
l'assistance éducative en milieu ouvert intensive (présence d'un éducateur auprès des familles). La recherche
d’économie
s passe par des solutions autour de la prévention et
d’un suivi soutenu au domicile des parents.
L
es conditions d’accueil des mineurs isolés mettent à mal l’équilibre budgétaire de l’ASE et induisent des
réorganisations de services, compte tenu de la spécificité de cette mission.
Au plan budgétaire, il faut retenir : 1/ la forte progression des budgets aux établissements en 2015, avec une
poursuite probable de la hausse en 2017, suite à
l’ouverture du village
d’enfants de Monts
-sur-Guesnes ; 2/ les
problèmes de tarification de l’IDEF 86 qui font peser un doute sur la fiabilité des dotations allouées et, selon les
activités, sur les modalités de détermination des prix de journée ; 3/ le poids croissant du coût des mineurs non
accompagnés.
En 2016, selon les documents communiqués, le Département a organisé des réunions institutionnelles au-delà
des deux réunions annuelles de l'observatoire départemental de protection de l’enfance.
La chambre en prend
acte, tout en
l’
invitant à poursuivre la démarche de concertation entre les structures dédiées.
5.4.
I
NSERTION
5.4.1.
Architecture et programmation de la politique d’insertion
(451).
La politique de l’insertion se décompose en 3 blocs
, examinés sous le présent chapitre
187
:
Un bloc n°1
relatif à l’allocation du reven
u de solidarité active (R.S.A.), constitué de 3 sous-processus :
instruction de l’ouverture de droit, versement de l’allocation, suivi du parcours de l’allocataire
;
Un bloc n°2 regroupant les contrats aidés : ver
sement de l’aide aux employeurs
et pilotage du
dispositif ;
Un bloc
n°3 concernant les actions d’insertion prévues par le plan départemental d’insertion
: paiement
et pilotage.
(452).
Les contours de la direction de l’insertion du département de la Vienne ont été arrêtés selon ces 3 blocs. Celle
-
ci compt
e 32 agents dont 13 chargés de mission au sein de l’équipe
« Vienne emploi insertion »
dédiée à
l’orientation et l’accompagnement des bénéficiaires du R.S.A.
(453).
La loi n°2008-1249 du 1
er
décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques
d’insertion a conduit à la fusion, à compter du 1
er
juin 2009, en une seule allocation, du revenu de solidarité
active (R.S.A.), du revenu minimum d’insertion (R.M.I.) et de l’allocation de parent isolé (API).
Il a alors été créé,
en remplac
ement de l’API, le R.S.A. majoré
« socle »
et
« activité »
.
Jusqu’au 31 décembre 2015, le revenu de
solidarité active (R.S.A.) comprenait le R.S.A.
« socle »
, et le R.S.A.
« activité
»
188
. Les bénéficiaires étaient
répartis entre deux groupes : ceux soumis à des droits et devoirs
et ceux exonérés d’obligation
, lorsque leurs
revenus étaien
t supérieurs à 500 €. Les personnes reprenant un emploi
pouvaient, selon la rémunération et la
composition du foyer, continuer à percevoir le R.S.A. activité et demeurer dans le
dispositif. A l’inverse, en cas
de diminution des revenus ou d’évolution de la composition du foyer, certains béné
ficiaires du R.S.A (b R.S.A.)
activité pouvaient percevoir le R.S.A. socle et être soumis de ce fait aux droits et devoirs. De plus, le seuil de
187
Hors la
politique de l’habitat,
exclue du dispositif du R.S.A., et
la gestion du fonds d’aide personnalisée au retour à l’emploi, qui
avait été déléguée par l’Etat aux départements
188
Loi n°2008-1249 du 1
er
décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’i
nsertion.
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500 €
au-
delà duquel la personne n’était
pas soumise aux droits
et devoirs s’appréciait
individuellement et non
au niveau du foyer.
Le suivi en était d’autant plus complexe.
(454).
Avec la mise en place de la prime d’activité au 1
er
janvier 2016, les données relatives au R.S.A. activité ont été
supprimées. Les bénéficiaires du R.S.A. (socle + activité) sont désormais comptabilisés avec le R.S.A. socle.
Ce changement est sans répercussion sur les données de ce rapport, arrêtées au 31 décembre 2015.
(455).
Depuis 2010
, trois programmes départementaux d’insertion (P.D.I.) se sont suc
cédé : un plan départemental
d’insertion 2008
-2010, un programme pour la période 2011-
2013, suivi d’un
nouveau pour 2015-2018, adopté
par délibération du 21 novembre 2014, conformément à la loi
189
. Comme le prévoit la législation
190
, un pacte
territorial de l’insertion (P.T.I.)
a été conclu le 4 décembre 2014 entre le Département et les 19 organismes
intervenant
en matière d’
insertion sociale
, dont Pôle emploi et l’
Etat. Pour le diagnostic du P.D.I. et du P.T.I.
2011-
2013 ainsi que pour l’élaboration de ces deux documents pour la période 2015
-2018, le département de
la Vienne a eu recours à
un consultant, dans le cadre d’un marché de 69,6 K€ T.T.C. environ
.
5.4.2.
Allocation du R.S.A.
(456).
L’évaluation de la gestion de l’allocation du R.S.A. comprend trois volets
: l’instruction de l’ou
verture du droit à
l’allocation
; les conditions de mise
en paiement de l’allocation
; le suivi du parcours des bénéficiaires.
5.4.2.1.
Instruction de l’ouverture du droit à l’allocation
(457).
L’instruction de l’ouverture du droit est assurée principalement par les organismes payeurs de l'allocation, caisse
d’allocations familiales (CAF) de la Vienne et caisse de la mutualité sociale agricole (M.S.A.) Sèvre
-Vienne. Les
demand
es d’allocation peuvent être déposées concurremment auprès des services départementaux et des
centres communaux ou intercommunaux d'action sociale du lieu du domicile du demandeur, de pôle emploi,
des caisses d’allocations familiales ou des caisses de mutu
alité sociale agricole.
(458).
Toutefois, la direction de l’insertion du département de la Vienne (service R.S.A.) a conservé l’instruction des
demandes présentées par les travailleurs indépendants ainsi que les dossiers dérogatoires et complexes.
Les décisions d
’opportunité qui
en résultent sont transmises à la CAF et à la MSA, soit 3 096 décisions
d’opportunité en 2014 (+10% par rapport à 2013)
, dont 2 089 pour les travailleurs indépendants
191
.
5.4.2.2.
Paiement de l'allocation
(459).
L’évaluation des conditions de paiement de l’
allocation amène à aborder deux points : les relations avec les
organismes payeurs, avec notamment le suivi de l’indu, et l’évolution du reste à charge pour le Département.
Relations avec les organismes payeurs
(460).
Dans les conditions prévues par la loi
192
, le département de la Vienne a signé des conventions triennales, en
2009 puis 2013, avec la caisse d’allocations familiales de la Vienne et celle de la mutualité sociale agricole
Sèvres-
Vienne. Les conventions en vigueur pendant l’instruction couvraient la pér
iode du 1
er
avril 2013 au
31
décembre 2016. Un référentiel élaboré conjointement par le Département et l’organisme payeur est annexé
à la convention et précise les conditions d’exercice de la délégation.
(461).
Le département de la Vienne a délégué aux deux organ
ismes payeurs les missions suivantes, qu’ils exercent à
titre gratuit
: ouverture de droit à la prestation, refus d’ouverture de droit dans des cas limitativement énumérés,
paiement d’avances et d’acomptes, remises de dettes, suspension totale ou partielle
, évaluation des revenus
des auto entrepreneurs, artistes, vendeurs, démarcheurs indépendants, révision des droits (en cas de
changement de situation et en cas de production tardive de déclaration trimestrielle de ressources), radiation
189
Article L. 263-1 et 2 du C.A.S.F.
190
En application de l’article L. 263
-2 du C.A.S.F.
191
Source :
rapport d’activités 2014 des services départementaux, p.71.
192
Article L. 262-16 du C.A.S.F.
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liée aux conditions
d’ouverture de droit ou aux ressources supérieures, neutralisation des ressources dont la
perception est interrompue de manière certaine et sans possibilité de prétendre à un revenu de substitution,
gestion des créances alimentaires pour les parents isolés susceptibles de faire valoir leurs droits à pension
alimentaire (ainsi que la dispenses de créance alimentaire pour ceux-
ci). Aucune mission n’est déléguée à titre
onéreux.
(462).
Conformément à l’obligation réglementaire
193
, les conventions encadrent les flux d’
informations depuis les
caisses vers le Département, dans le respect de la législation
194
. Dans la pratique, le système d’informations des
prestations légales (instruction, ouverture de droit) est interfacé avec l’outil @rSa de la caisse nationale
d’allocations familiales (CNAF), accessible de façon sécurisée par l’Internet, et dont les données actualisées
sont basculées chaque mois sous IODAS, application déployée par le Département.
(463).
La convention avec la CAF stipule que
«
le Département dispose d’un accès p
rivilégié aux informations
nominatives concernant les dossiers des b R.S.A. via le service d’information de la branche famille CAFPRO
»
(exemple
: changement d’adresse). Sur ce fondement, le Département a signé une convention avec la CAF
pour un tel accès.
La CNAF a annoncé une évolution de l’application CAFPRO pour lui permettre l’utili
sation
d’un module spécifique de
contrôle. Les vérifications et le suivi des b R.S.A. devrait en être facilité. La convention
avec la M.S.A. prévoit un accès via un service extranet de consultation des dossiers « R.S.A. C.G. ».
(464).
En application de la règle de fongibilité entre indus applicable à compter du 1
er
janvier 2010, les organismes
payeurs, CAF et M.S.A., retiennent par priorité les indus de R.S.A.
« socle »
ou
« activité »
sur les prestations
à échoir, aussi bien le R.S.A. que les autres allocations (allocation aux adultes handicapés, aides personnelles
au logement, prestations familiales). La créance de R.S.A. peut également être recouvrée par remboursement
dir
ect de l’allocataire
, en une seule fois ou selon un échéancier déterminé avec son accord.
(465).
Ce processus est rendu possible par un croisement de bases de données.
En l’absence de prestation à échoir
ou de remboursement direct, les conventions de gestion prévoient la transmission mensuelle au Département
des indus de R.S.A.
« socle »
, avec une liste nominative, détaillant les montants des indus initiaux, le solde à
recouvrer et les objets des prestations, ainsi que le motif du caractère indu du paiement.
(466).
Comme le prévoit la réglementation
195
, les conventions prévoient le transfert au Département des indus du
R.S.A. socle, en l’absence de prestation à échoir ou de remboursement direct. Conformément à la loi
196
, elles
stipulent que celui-ci est mensuellement destinat
aire d’une liste
d
es indus transférés avec le nom de l’allocataire,
l’objet de la prestation, le montant initial de l’indu, le solde à recouvrer, et le motif du caractère indu du paiement.
Mais, contrairement à la réglementation
197
, elles ne prévoient pas de
délai à l’issue duquel l’organisme lui
transmet les indus non recouvrés, ni ne mentionnent de plan d'action de prévention des indus, précisant les
informations à fournir au Département, notamment les éventuels changements de résidence des débiteurs, et
les actions à mettre
en œuvre pour faciliter
le recouvrement.
Cette carence n’est pas étrangère au fait que la
plupart des titres de recettes relatifs aux indus sont émis entre 6 et 10 mois après la fin de la période de
versement de la prestation devenue indue. De tels décalages ne peuvent que compliquer le travail de
recouvrement incombant au comptable.
(467).
Certes une commission de concertation entre la D.G.A.S. et l’organisme payeur est créée par chaque
convention mais, dans les faits, les réunions avec la CAF, environ une fois tous les 4 mois, portent sur un champ
étendu de matières, abordant des thèmes étrangers au R.S.A. tels que l’enfance
, la famille et le logement.
En
outre, les conventions de gestion ne font pas l’objet d’un bilan annuel.
(468).
Le Département a
délégué aux organismes payeurs l’instruction des recours gracieux de tous les indus dont ils
assurent le recouvrement et concernant les motifs suivants : reprise d'activité sur une période de neutralisation
193
Article D. 262-63 du C.A.S.F.
194
Loi n°78-17 du 6 janvi
er 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés.
195
Article D. 262-61 du C.A.S.F.
196
Article L. 262-46 du C.A.S.F.
197
Article D. 262-61, 3°, du C.A.S.F.
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des ressources, erreur de l’organisme payeur (lég
islation ou saisie), anomalie de gestion du système
informatique, rappel (chômage, pension, etc...) avec effet rétroactif, fin du cumul intégral R.S.A. / salaires suite
à fin d'activité, prise en compte d'un forfait logement suite à l’ouverture d'un d
roit à une aide au logement.
Le Département instruit les recours administratifs des indus générés par une omission ou une erreur de
déclaration quant aux enfants à charge, à la vie maritale ou aux ressources (allocations chômage, salaires,
pensions), ou par des sanctions ou radiations décidées par le président du conseil départemental, notamment
en raison de l’écart entre la date de saisie et la date d’effet.
(469).
Le contrôle de l’allocation du R.S.A. repose sur une analyse des risques identifiés au niveau national e
t local,
ainsi que sur un plan annexé aux conventions de gestion qui tient compte des outils nationaux développés dans
les systèmes d'information des gestionnaires et de la situation de la Vienne. Comme les textes en donnent la
faculté
198
, les conventions pr
évoient que le Département peut demander l’ouverture de contrôles sur place, dans
la limite de 30 par an avec la CAF et de 15 par an avec la M.S.A. Toute demande supplémentaire fait l’objet
d’une négociation et, en cas d’accord, d’une rétribution par le
Dé
partement à l’organisme de 140 € par contrôle.
(470).
Comme les autres CAF, celle de la Vienne réalise des contrôles (14 255 en 2013, 13 714 en 2014 et 11 226 en
2015), notamment par le biais
d’un
« datamining »
199
, démarche méthodologique globale composée de
techniques statistiques et mathématiques en vue de mettre
en exergue d’éventuelles corrélations significatives
entre les données observées
dans des systèmes d’informations
. Si le nombre des contrôles a diminué, les
montants régularisés sont en progression
, de 4,5 M€ en 2013 à 4,6 M€ en 2014 et 4,9 M€ en 2015, pour des
taux d’indus de respectivement 17,6 %, 18,3 % et 22,4 %.
A compter du 1
er
février 2016, le Département s’est
doté, à titre expérimental,
d’
une cellule de contrôle des b R.S.A. composée de deu
x agents, l’un
recruté en
contrat à durée déterminée, l’autre par redéploiement interne. Des demandes de renseignements ont été
adressées aux travailleurs indépendants, inscrits dans le dispositif depuis longtemps. Au préalable, la liste des
destinataires
de ce courrier a été transmise à la CAF pour s’assurer qu’ils n’avaient
pas été contrôlés sur place
ou qu’ils ne faisaien
t pas partie des cibles
« datamining »
.
Un reste à charge de l’allocation en forte augmentation
(471).
En 2015, selon les données communiquées par la collectivité, 12 093 bénéficiaires étaient payés en moyenne
chaque mois contre 9 949 en 2010. Selon les années, leur nombre a progressé entre 3,5 % et 4,5 %. En 2015,
la hausse a été plus marquée, tant par rapport aux années précédentes que par rapport à la moyenne nationale
de 2,5 %
200
. Cela peut s’expliquer par
une conjoncture économique défavorable et par le fait que, pendant les
exercices antérieurs, la progression avait été contenue aux alentours de 3,5 %. En 2014, la Vienne comptait
3 432 allocataires pour 100 000 habitants, ce qui est non négligeable mais en-deçà des départements des
Hauts-de-
France et d’Ile
-de-France (6 337 en Seine-Saint-Denis).
(472).
Assuré trimestriellement par les services départementaux à partir des données communiquées par les
organismes payeurs, le suivi statistique des b R.S.A. repose sur deux notions :
l’allocataire
« payé »
, qui perçoit
le R.S.A. au cours du mois considéré, et l’allocataire
« présent »
,
recensé tant qu’il n’est pas radié du dispositif
ou qu’il ne perçoit pas de
« R.S.A. activité »
ou des revenus supérieurs à 5
00 €
. Le Département finance le
montant forfaitaire et le montant forfaitaire majoré, correspondant à l’ancienne
allocation de parent isolé (API),
à la charge de l’État
avant 2009.
L’Etat n’a pas l’obligation de compenser à l’euro près l’évolution des charges
transférées au titre de l’insertion
, le Conseil constitutionnel
ayant considéré que le transfert de l’API n’était pas
une extension de compétence.
(473).
Outre les acomptes mensuels versés aux organismes payeurs par le Département, le coût de l’allocation
englobe les remises de dettes accordées par le président du conseil départemental aux débiteurs d’indus. Il est
rappelé que les organismes ne facturent aucun frais de gestion.
198
Article D. 262-63, 1° du C.A.S.F.
199
D’après la définition de la délégation nationale à l
a lutte contre la fraude
.
200
Selon les statistiques de l’observatoire national de l’action
sociale (ODAS).
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(474).
Les produits affectés au financement de l'allocation comprennent la fraction transférée de la taxe intérieure sur
la consommation des produits énergétiques (T.I.C.P.E.), les titres émis en recouvrement de l'indu ainsi que deux
des 3 parts du
fonds de mobilisation départemental d’insertion (
F.M.D.I), celle
compensant l’écart entre
l’allocation versée et les produits de
T.I.C.P.E., et celle attribuée au titre de la péréquation.
Tableau 9 : Composition du fonds de mo
bilisation départementale pour l’insertion
En K€
2010
2011
2012
2013
2014
2015
1/ Part compensation
1 799,36
1 754,51
N.C.
1 680,27
1 492,12
1 345,81
2/ Part péréquation
1 206,24
1 243,21
N.C.
1 245,46
1 077,29
968,15
3/ part insertion
2 061,11
745,49
N.C.
848,03
926,67
986,74
Total F.M.D.I.
5 066,71
3 743,21
3 762,36
3 773,75
3 496,08
3 300,70
Parts 1 + 2
3 005,60
2 997,72
N.C
2 925,73
2 569,41
2 313,96
Source : département de la Vienne.
(475).
A 64,4 M€ en 2015,
la charge liée au R.S.A. socle et au R.S.A. socle majoré const
ituait 35 % du budget d’aide
sociale (total
: 183,9 M€, cf.
supra
6.1.1), hors frais de personnel et de structure, contre 34,5 % en 2014 (60,4
M€
pour un total de
175,6 M€) et 33,7 % en 2013 (57,1 M€ sur 169,3 M€
), ce dernier taux étant supérieur à la
moyenne nationale, 30 %
201
. De 2011 à 2015, la charge nette a crû de 31 %,
de 49,2 M€ à 64,4 M€, dont
10,1 points pour le seul exercice 2013. Cette année-
là, même en défalquant l’inflation, la progression a été
nettement supérieure
à la tendance de l’ensemble des départements, + 7
% en euros constants
202
. En 2014
comme en 2015, la hausse est demeurée soutenue, à 6,2 %, mais dans des proportions inférieures constatées
à l’échelle nationale. En 2014, les 6,2 % de hausse résultent, pour l
es deux tiers environ, à savoir 3,97 points,
d’un effet prix
:
-
2,67 points imputables à deux revalorisations des allocations décidées
par le gouvernement, l’une de
2 % à compter du 1
er
septembre 2013 et la seconde également de 2 % intervenue le 1
er
septembre
2014
203
(ce qui ramené au dernier quadrimestre de 2014 donne environ 0,67 %) ;
-
1,3 point de relèvement du SMIC à compter du 1
er
juillet 2014.
(476).
Compte tenu de l’impossibilité d’anticiper
ces éléments lors du vote du budget primitif
2014, à l’excepti
on de la
revalorisation des allocations intervenue le 1
er
septembre 2013, la décision modificative du 26 septembre 2014
a débloqué
1,34 M€ de crédits
supplémentaires. Au budget primitif pour 2016, les crédits pour
l’allocation du
R.S.A. ont été arrêtés à 6
7,5 M€
au même niveau que la charge constatée en 2014, ceci comme le préconisait
l’assemblée des départements de
France, alors en négociation
avec l’Etat
sur la prise en charge des
dépassements en matière d’insertion. Une réserve d’un montant de 7,1 M € a alors été inscrite dans l’attente de
ces négociations. Malgré une baisse de 1 % du nombre des b R.S.A. fin juin 2016, la décision budgétaire
modificative n°2
du 29 septembre 2016 a ouvert un crédit supplémentaire de 0,7 M€ pour
tenir compte de la
revalorisation de 2% de l'allocation, accordée par le gouvernement.
5.4.2.3.
Suivi du parcours des bénéficiaires du revenu de solidarité active
(477).
Le Département doit orienter et accompagner les b R.S.A. sous droits et devoirs vers le champ social ou
professionnel, l
’
accompagnement social étant destiné aux personnes en difficulté dans leur recherche
d’emploi
204
. Ces missions incombent
principalement à la direction de l’insertion et du retour à l’emploi, même si
la direction de l'action sociale intervient auprès de publics en difficultés, comme les sans domicile fixe, et pilote
les entretiens avec les b R.S.A. en plateforme d’orientation
. Suite à la suppression de la compétence
201
Source :
Ministère des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, direction de la recherche, des études, de l’évaluation
et des statistiques (DREES), Etudes et résultats,
N° 905 • février 2015
: Dépenses d’aide sociale
départementale en 2013 : une hausse
soutenue par le RSA.
202
Source : DREES, idem.
203
Décret n°2013-793 du 30 août 2013 portant revalorisation du montant forfaitaire du R.S.A.
204
Article L. 262-29 du C.A.S.F.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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150
économique des départements en application de la loi NOTRe, une réflexion devait être engagée sur
l’articulation entre les deux directions
.
(478).
Constituant l’un des axes du programme départemental d’insertion (
P.D.I.), le suivi du parcours des b R.S.A.
est assuré par des structures ayant reçu délégation du Département, les
« référents uniques »
, dans les
conditions prévues par la loi
205
. Pour les personnes orientées vers un accompagnement professionnel, les
référents uniques sont : Pôle emploi, les équipes de
« Vienne emploi insertion »
du Département, ou le plan
local pour l’insertion et l’emploi (PLIE) à l’échelle de la communauté d'agglom
ération de Grand Poitiers.
Pour celles orientées vers un accompagnement social (par exemple en raison de difficultés liées à la santé ou
au logement), ce sont les C.C.A.S de Poitiers et de Châtellerault pour les personnes seules sur les territoires
respectifs de ces deux communes,
l’association départementale d’accueil et de promotion des gens du Voyage
pour les gens du voyage domiciliés dans l’un des centres sociaux de l’association, la CAF de la Vienne (pour
les familles monoparentales bénéficiaires du R.S.A. avec au moins un enfant à charge de moins de 3 ans) ou
la mutualité sociale agricole pour les bénéficiaires du R.S.A. majoré.
(479).
Les
« référents uniques »
perçoivent au titre de la mission qui leur est déléguée des subventions
départementales sur le fondement de conventions, les dernières du 27 janvier 2015
206
, représentant globalement
563,9 K€ en 2016
207
contre 547,1 K€ en 2013
208
.
(480).
Certains référents uniques (R.U.) bénéficient également de crédits du fonds social européen (F.S.E.) que leur
reverse le département de la Vienne. En 2014, du fait de retards dans les négociations en vue de la convention
entre l'Etat et l'Union européenne, il n'y a pas eu de financement du F.S.E., ce qui a amené à réduire la
participation financière pour certains R.U.
(« boutique de gestion », « mosaïque formation »
), et à stopper les
accompagnements vers ceux-ci ainsi que vers le PLIE
209
. Sans convention avec l'Etat, et
en l’absence
de lisibilité
sur les actions éligibles au F.S.E., le Département ne pouvait avancer des crédits dont le niveau était inconnu.
(481).
En 2015, afin d’améliorer l'accompagnement,
les crédits dispensés auprès des R.U. ont été concentrés sur les
actions les plus efficientes. En juillet 2015, le département de la Vienne a obtenu une délégation de crédits du
F.S.E. pour exercer en qualité d'organisme intermédia
ire de 2014 à 2020, ce qui lui a permis d’élaborer
, avec
les chambres consulaires, un projet d'outils d'ingénierie de parcours spécifique aux travailleurs indépendants
b R.S.A. (part du Département
: 17,5 K€, crédits F.S.E.
: 29,2 K€), et de lancer, avec le centre d’information des
droits des femmes et des familles, une réflexion pour l'accompagnement des femmes seules, avec ou sans
enfants (coût global :
35 K€)
. Cependant, par suite du décalage dans la délégation de crédits F.S.E. 2014-2020,
non imputable à la collectivité, la programmation des opérations a démarré seulement fin 2014.
(482).
En cohérence avec l’axe 3 du
programme opérationnel national du F.S.E. pour 2014-2020, le P.T.I. et le P.D.I.
ont posé le principe
d’une gestion du R
.S.A.
« sécurisante et responsabilisante »
, afin de
« dynamiser les
parcours des bénéficiaires du R.S.A. »
et de lever
«
les freins à l’inclusion sociale
».
A cet effet, le département
de la Vienne a renforcé les équipes V.E.I., dont les effectifs sont passés de 13 conseillers en 2012 à 16 en 2016,
développé un accompagnement global après une expérimentation réalisée avec Pôle emploi en février 2015, et
enrichi les fiches de renseignements des bénéficiaires pour faciliter leur identification.
(483).
A l’issue de l’instruction des demandes de R.S.A. auxquelles elles procèdent, la caisse d’allocations familiales
et celle de la mutualité sociale agricole communiquent au Département, par
l’application IODA
S, la liste des
bénéficiaires dans
l’obligation d’entreprendre des démarches actives d’insertion sociale ou professi
onnelle.
Les maisons départementales de la solidarité les invitent
alors à se rendre à l’une
des 8
« plateformes
d’orientation
»
pour un ent
retien d’orientation, assuré
conjointement par un travailleur social du département de
la Vienne ou du C.C.A.S.,
qui s’est vu déléguer une partie de la mission par le Département
ou de la CAF et par
205
Article L. 121-6 du C.A.S.F.
206
Commission permanente du 21 novembre 2014.
207
Commission permanente du 12 mai 2016.
208
Montant 2013 arrêté par commission permanente du 29 avril 2013.
209
Source : rapport n°20140871 présenté au conseil général pour la séance du 19 décembre 2014, page 3.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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un conseiller de pôle emploi (ceux-ci intervenant gratuitement), sous le pilotage de la direction de l'action sociale
(DAS) et non de
la direction de l’insertion.
(484).
En outre, 8 équipes pluridisciplinaires, pilotées par la DAS et les adjoints insertion des M.D.S. (qui relèvent de
la DAS), avec la participation d’as
sistants sociaux des M.D.S. (relevant de la DAS), de conseillers techniques
en insertion professionnelle (relevant de la direction de l’insertion) ainsi que de certains référents uniques,
examinent et donnent un avis sur les réorientations vers les organis
mes d’insertion sociale ou professionnelle
des bénéficiaires du R.S.A. soumis aux droits et devoirs, ainsi que sur les
cas de fausse déclaration, d’omission
délibérée de déclaration ou de travail dissimulé constaté ayant abouti au versement indu du R.S.A.
Elles
examinent également les situations pour lesquelles l’accompagnement social n’a pu déboucher sur un
accompagnement vers l’emploi dans un délai de 12 mois, et donnent un avis sur les suspensions ou réductions
de versement de l’allocation sous certaines
conditions.
(485).
Les plateformes se réunissent selon des fréquences variables, les plus élevées étant enregistrées dans les
M.D.S. des deux bassins d’emploi les plus importants
: deux fois par mois en moyenne pour celles de
Châtellerault nord et Châtellerault sud, et presque chaque semaine à Poitiers. En moyenne, 8,6 personnes sont
reçues à chaque réunion, avec des niveaux nettement plus élevés dans les M.D.S. de Châtellerault et Poitiers,
cette dernière enregistrant néanmoins une baisse sensible entre 2014 et 2015. Pour 3 plateformes, Chauvigny,
Montmorillon et Fontaine-le-Comte, le nombre de personnes reçues par réunion se situe autour de la moitié du
taux moyen départemental, cela s’expliquant par le caractère rural de ces territoires, ou, dans le cas de
Chauvigny, par la proximité de Poitiers et Châtellerault (environ 25 kilomètres). La plateforme de Loudun, après
avoir atteint un plus bas à 3,3 personnes reçues par réunion en 2014, connaît un redressement significatif en
2015, lié au contrecoup subi par le
bassin d’emploi de Thouars
-Loudun.
(486).
Suite à l’entretien d’orientation, un courrier informant de l’orientation décidée et précisant les coordonnées du
bénéficiaire est adressé au référent unique pour lui permettre de prendre rendez-vous avec celui-ci.
(487).
En 201
3, afin de relancer leur orientation, la mission évaluation coordination placée sous l’autorité du D.G.S. a
réalisé une étude sur un échantillon de 500 b R.S.A. sans
contrat d’engagement réciproque
(C.E.R.), soumis
aux droits et devoirs, invités dans les M.D.S., dont 400 à celle de Poitiers (secteur concentrant le plus de
B.R.S.A.) et 100 dans les autres. A Poitiers, 412 personnes, à parité hommes femmes, ont été invitées en
plateforme d’orientation, selon
des critères
d’ancienneté dans le
dispositif (depuis deux ans au moins),
d’âge et
de droits. Parmi elles, 376 ont été orientées, 203 pour une orientation professionnelle ou socio-professionnelle,
173 pour des orientations sociales. Au 15 janvier 2014, 280 de ces 376 personnes avaient finalisé la
contractualisation et 19 avaient été radiée
s du dispositif R.S.A. (13 en raison d’une absence de manifestation,
6 après orientation). Cette opération
a permis d’informer les b R.S.A. sur les dispositifs et de mieux connaître
leurs profils pour identifier les freins
à l’insertion sociale et professionnelle.
(488).
Le
pacte territorial d’insertion
(P.T.I.) en a repris les enseignements,
tout comme le schéma d’action sociale et
la convention de délégation signée avec les référents uniques le 20 février 2015. Un avenant voté le 7 avril 2016
à cette
convention prévoit que l’accompagnement global s’adresse aux demandeurs d’emploi cumul
ant des
« freins sociaux et professionnels »
qui entravent la recherche d’emploi et nécessitent un accompagnement
coordonné et structuré entre un conseiller Pôle Emploi dédié à 100% et un travailleur social (soit 70 à
100
demandeurs d’emploi maximum). Après une expérimen
tation sur deux territoires, le dispositif a été
généralisé sur toute la Vienne à compter du 1
er
janvier 2016 comme le prévoyait la convention du 20 février
2015.
(489).
Faisant suite à un pacte territorial pour 2011-2013, le P.T.I. fixe pour objectif de prendre en compte les situations
individuelles en termes sociaux (risques de marginalisation, sortie de l'isolement) et professionnels (un parcours
permettant à la personne d'identifier et résoudre ses freins à l'emploi : santé, mobilité, formation). Cependant,
en 2014,
le nombre d’orientations a baissé de façon significative. Le Département l’explique par u
n blocage
dans l’interface entre l’application
IODAS déployée dans ses services et
le système d’informations CRISTAL de
la CAF
pendant presque la moitié de l’année, empêchant la réunion de certaines plateformes, par l’arrêt des
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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prescriptions vers certains référents uniques ainsi que par la suspension des convocations vers le PLIE par
suite de l’arrêt des financements F.S.E.
, évoquée plus haut.
(490).
Jusqu’au 31 décembre 2015,
une mission de correspondant social pour les bénéficiaires du R.S.A. soumis aux
droits et devoirs, sans enfant à charge, orientés par le Département vers Pôle emploi ou un autre organisme
responsable de l’accompagnement vers et dans l’emploi (PLIE
ou
« Vienne emploi insertion »
) était assurée soit
par le Département, soit par ses délégataires
(les deux C.C.A.S. de Poitiers et Châtellerault, l’association
départementale d’accueil et de promotion des gens du Voyage).
A compter du 1
er
janvier 2016, elle a disparu
par suite de la suppression du R.S.A. activité, remplacé par la prime pour l’emploi
210
.
(491).
Désormais, et conformément à avenant à la convention précitée
211
, le suivi est assuré au cas par cas, en scindant
les volets social et professionnel, le Département souhaitant en priorité lever les fr
eins à l’accès à l’emploi.
Pour
l’accompagnement professionnel,
il confie à la boutique de gestion (B.G.E.) le
soin d’orienter les jeunes
diplômés titulaires du R.S.A., ainsi que les travailleurs indépendants.
(492).
A l’issue d’une évaluation sociale du bénéficiaire, le
référent unique établit un
C.E.R. d’une durée d’un an
énonçant ses droits et devoirs, et signé par le président du conseil départemental. Lorsque le bénéficiaire du
R.S.A. ne respecte pas ses obligations et que cela justifie d'engager une procédure de suspension de
l'allocation, le référent unique adresse une fiche de liaison au responsable insertion de la M.D.S. aux fins
d'examen par l'équipe pluridisciplinaire (E.P.). Le Département envoie un courrier à l'intéressé qui a un mois et
un jour pour faire valoir ses remarques. A l’i
ssue de ce délai, le dossier et les réponses apportées sont examinés
par l’E.P mais l’allocation est maintenue. Si l’allocataire ne se manifeste pas, l'E.P prononce un avis de sanction
(réduction du R.S.A. de 25% pendant deux mois puis de 50% les deux mois suivants, après 4 mois radiation du
dispositif, avec passage en E.P. entre chaque étape). Si, entretemps, la personne se manifeste, la sanction peut
être levée à tout moment.
(493).
En avril 2016, dans la logique d’
un plan de maîtrise budgétaire du R.S.A. adopté par le conseil départemental
en septembre 2015
, prévoyant l’infliction d’amende
administrative en cas de
tentative frauduleuse d’obtention
d
’allocation
s, un avenant
212
à la convention relative au dispositif d’insertion a institué une
E.P. départementale
consultée obligatoirement sur le prononcé de telles amendes et sur la suspension totale ou partielle de
l’allocation en cas de refus du bénéficiaire du R
.S.A. de se soumettre à un contrôle du Département.
(494).
Les dossiers de suspension et, en cas de non-respect des obligations par le bénéficiaire, de radiation sont traités
par un pôle contentieux au sein du service R.S.A. de l'insertion et du retou
r à l’emploi du Département.
Le service R.S.A. gère également les indus, les recours et les contentieux, ainsi que,
d’une manière générale,
la lutte contre la fraude au R.S.A. en lien avec les organismes payeurs, CAF et M.S.A. En 2014, sur 288
sanctions ont été prononcées,
soit 28,7% de moins qu’en 2013,
145 ont été interrompues ou annulées,
18 recours formés et étudiés par une instance M.D.S./service RSA (soit une baisse de 76%), et 123 radiations
du dispositif ont été effectuées (+15%)
213
.
(495).
Conclusion sur l’allocation du R.S.A.
Le dispositif d’insertion a été conçu conjointement par les directions de l’action sociale et de l’insertion. Sur le
terrain, sa mise en œuvre est assurée par un correspondant de la direction de l’action sociale au sein de chaque
M.D.S. La répartition des tâches entre les deux di
rections n’est pas très claire, rendant
difficile une estimation
du co
ût total de la main d'œuvre affectée à cette mission. La direction de l'insertion et du retour à l’emploi y
consacre les 6 agents de son service R.S.A., soit 5,8 E.T.P. représentant une masse salariale de 237,2 K€ en
2015. Depuis le 1
er
février 2016, s’y ajoutent deux agents pour le contrôle de l’allocation (remise d’indus,
210
Loi n° 2015-
994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l’emploi créant la prime d’activité.
211
Voté par délibération de la commission permanente réunie le 7 avril 2016.
212
Délibération précitée de la commission permanente du 7 avril 2016.
213
Source
: rapport d’activités des services départementaux 2014, p. 71.
Rapport d’observations
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Département de la Vienne
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suspension, suivi des travailleurs étrangers sans titre, étudiants). La quotité du temps consacré par les agents
de la DAS, implantés pour la plupart en M.D.S., est inconnue.
Malgré un s
ouci de proximité et de réactivité, le partage des responsabilités entre les deux directions n’a pas
empêché un allongement des délais entre l
’ouverture du droit et l’orientation des allocataires.
Cela s’explique
par le fait que, lors de la mise en place du R.S.A.,
le département de la Vienne assurait l’orientation effective
d’une
partie des allocataires, considérant
peu efficace d’inscrire
ceux qui ne devaient pas,
a priori
, le rester
durablement. Au cours des exercices les plus récents, le Département a dû assurer
l’
orientation de personnes,
de plus en plus nombreuses, demeurant dans le dispositif sur une période plus longue (en 2016, environ 40 %
des 12 000 bénéficiaires). A partir de 2015, pour accélérer le traitement des situations, il a organisé des accueils
en plateformes de plusieurs personnes en même temps (Poitiers, Châtellerault, Jaunay-Marigny,
Loudun), et
non plus individuels
. Cela devrait limiter les frais de personnel et permette d’engager
des orientations de façon
plus systématique.
Même si la statistique de 2014 est à relativiser en partie par la rupture de flux de données entre le système
d’information
CRISTAL
de la CAF et l’application IODAS
utilisée par le Département, des engorgements sont
apparus d’abord au niveau des plateformes le
s plus sollicitées, celles de Poitiers et Châtellerault, puis dans
l’ensemble du réseau des M.D.S.
En l’absence de définition légale claire de la fonction de référent unique, le législateur se bornant à reconnaître
un droit des b R.S.A. à un accompagnement social et professionnel adapté et organisé par un R.U., le P.D.I
2015-2018 a prévu
de redéfinir les missions du R.U. et d’ha
rmoniser leur suivi
214
.
Afin d’améliorer la
connaissance des b R.S.A., il a assigné deux objectifs
: 1/ intégrer dans le système d’i
nformation IODAS des
données socioprofessionnelles, le contenu des contrats d’engagement réciproques lors de leur mise en place
et de leur renouvellement ; 2/ faire converger les outils utilisés par les R.U. pour homogénéiser les
renseignements sur les parcours et le devenir des bénéficiaires
215
. Ces orientations reprennent les
enseignements tirés de l
’étude
de
2013 sur un échantillon de b R.S.A. sans contrat d’engagement réciproque
qui a constitué
une première étape dans l’évaluation du processus du suivi du
parcours.
L’invitation en
plateforme d’orientation
a participé
d’une évaluation qualitative du public visé
, facilitant la connaissance des
profils des b R.S.A.
pour identifier les freins à l’insertion sociale e
t professionnelle.
Les orientations fixées par le P.D.I. 2015-
2018 devraient faciliter l’évaluation des actions d’accompag
nement.
Toutes ces actions sont évaluées même si le Département reconnaît que les indicateurs restitués sont parfois
hétérogènes. Cette évaluation ne fait pas aujourd’hui l’objet d’un traitement informatique. Les actions des
référents uniques C.C.A.S. de Poitiers, Châtellerault, de l’ADAPGV et de la M.S.A. sont,
quant à elles, évaluées
annuellement et font l’objet d’un bilan écrit.
U
ne procédure d’orientation sociale automatique a été mise en place afin de rattraper le retard dans l’o
rientation
des b R.S.A. La résorption du nombre des bénéficiaires du R.M.I a pris du temps, décalant le traitement des
dossiers des nouveaux entrants dans le R.S.A. Après réduction
de la liste d’atten
te des personnes devant
passer en plateforme d’orientation, la situation devrait se stabiliser car un bon
tiers de
s allocataires n’y seront
plus convoqués.
Des départements couplent l’ouverture du droit à la présence de la personne à la convocation
à la pl
ateforme. Celui de la Vienne réfléchit à la question pour remédier à l’absentéisme important (coût de
traitement, relances, entretiens téléphoniques).
Au fil du temps, les efforts se sont concentrés sur les équipes pluridisciplinaires qui ont la responsabilité de
s’assurer du respect des engagements pris par les b R.S.A. Le renforcement des mesures contre la fraude et
l’accroissement du nombre de b R.S.A. ont e
ntraîné un surcroît
de travail. De fait, la baisse d’activité des
214
Programme départemental d’insertion 2015
-2018, fiche projet n°7
–
« redéfinir les missions des référents uniques »
, p. 101.
215
P.D.I. 2015-2018, fiche projet n°12
–
« renforcer les ressources et outils informatiques pour améliorer la connaissance des publics
et des parcours »
, p. 125.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
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Département de la Vienne
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plateformes d’orientation
contenue dans les statistiques communiquées peut
s’analyser comme
la résultante
d’un transfert de charge de travail vers les équipes pluridisciplinaires.
5.4.3.
Contrats aidés
(496).
Le bloc n°2, relatif aux
« contrats aidés »
, comprend deux sous-processus : le versement de
l’aide aux
employeurs et le pilotage du dispositif des contrats aidés.
(497).
La comptabilité départementale ne permet pas d’obtenir une évaluation financière de cette mission car les coûts
directs afférents aux contrats aidés, allocations et financement obligat
oire de prestations d’accompagnement,
sont imputés au chapitre
« 935
–
R.S.A. »
, article fonctionnel
« 68
–
autres dépenses au titre du R.S.A. »
et non
à l’
article
« 64
–
insertion professionnelle »
. Ce choix d’imputation, qui s’explique par des
difficultés
d’interprétation de la nomenclature comptable lors de la mise en œuvre des contrats aidés, a entraîné un
regroupement, sous le même article fonctionnel, de dépenses hétérogènes.
(498).
Ainsi, les sommes figurant au compte par nature
« 6518
–
autres (primes et dots) »
sous le chapitre 935-68
(environ 134 K€ en 2015, contre 490 K€ en 2014 et
620 K€ en 2013) englobent des aides au retour à l’emploi,
des aides individuelles prévues par le P.D.I. ainsi que des frais totalement étrangers à l’insertion profes
sionnelle
(dots versées pour le mariage ou le pacte civil de solidarité d’un adulte qui avait été confié antérieurement à
l’aide sociale à l’enfance,
suite à une délibération).
En 2010 et 2011, des sommes étaient également imputées
au chapitre 935-4
–
R.M.I., article 71
–allocations, c/6518 au titre de contrats passés sous l’empire du R.M.I.
(499).
Toutefois, le coût du dispositif des contrats aidés peut être évalué à partir des informations contenues dans les
comptes administratifs et après retraitement, en produit, de la 3
ème
part du F.M.D.I., créée par le législateur pour
financer les mesures d’insertion professionnelle du Département dans le cadre des contrats aidés. Selon les
renseignements communiqués, le montant de cette 3
ème
part, qui est confondu avec les deux autres parts dans
les comptes administratifs, est passé
de 2,1 M€ en 2010 à 0,9 M€ en 2014 et presque 1 M€ en 2015.
Son évolution est erratique car il est corrélé au nombre de contrats uniques
d’insertion (
C.U.I.) cofinancés par
les départements de la métropole.
(500).
Outre le F.M.D.I., le Département perçoit des participations de l’Etat et du fonds social européen (F.S.E.).
En 2015, a
ucune participation ne lui a été versée tant de l’Etat que du F.S.E. alors que 706 K€ de crédits F.S.E.
étaient prévus au budget primitif. En 2014, les versements F.S.E. ont été supérieurs aux prévisions
(204,8 K€
contre 148,8 K€).
C
ela s’explique par le rythme de perception des recettes F.S.E., soumis à la fréquence des
contrôles de service fait conduits par le Département. En outre, les délais de reversement des appels de fonds
sont aléatoires (plus d’un an) et plusieurs appels peuvent intervenir en m
ême temps (deux appels réalisés en
2014). En septembre 2016, il restait 540,3 K€ au titre du F.S.E. déclarés aux appels de fonds
en attente de
versements de crédits F.S.E. relevant de la programmation 2007-2013.
(501).
Les charges sont principalement réparties entre deux comptes par nature
« 6558
–
autres contributions
obligatoires »
et
« 6568
–
autres participations ».
Le c/6558 comprend les financements aux S.I.A.E., ou
«
ateliers et chantiers d’insertion
»
, au titre de l’accompagnement b R.S.A.
: 201 en moyenne chaque mois en
2015, pour une somme globale de 981,1 K€, en hausse par rapport aux exercices précédents en raison du
remplacement, à compter du 1
er
juillet 2014, du C.A.E., auquel ces structures pouvaient recourir, par une aide
au poste dans le cadre du C.D.D.I. Le niveau de la participation départementale est ajusté,
a posteriori
, selon
un état de présence des bénéficiaires du R.S.A. socle, communiqué pour la période du 1
er
janvier au
31
décembre de l’année précédente
et après vérification
par le service de l’insertion professionnelle,
de
l’éligibilité des bénéficiaires du RSA au dispositif
216
.
(502).
Le compte
« 6568
–
autres participations »
du chapitre
« 935
–
R.S.A. »
, article fonctionnel
« 68
–
autres
dépenses au titre du R.S.A. »
retrace la participation départementale pour les C.A.E. puis les C.D.D.I. qui leur
216
Pour l’exercice 2015
: délibération n°2016037 de la commission permanente du 12 mai 2016.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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150
ont été substitués, fixée réglementairement
217
à 88% du montant forfaitaire du R.S.A. pour un foyer composé
d’une personne seule.
En 2015, 2,8 M€ d’
allocations ont été versés à ce titre, dont
1 M€ au titre des C.D.D.I. et
158 K
€ au titre des emplois d’avenir, frais de gestion com
pris. Des écarts non négligeables sont constatés entre
crédits ouverts et réalisations au compte 6568 du chapitre
« 935
–
R.S.A. »
, article fonctionnel
« 68
–
autres
dépenses au titre du R.S.A. »
:
1 M€ au budget primitif 2015 et 778,8 K€
au compte administratif de 2015, en
nette hausse par rapport aux exercices précédents. Une
somme de 266,1 K€ a été reportée sur 2016 pour payer
le solde au vu de
s compte rendus de l’année 2015.
(503).
Signés pour une durée de 6 à 8 mois, les contrats aidés se répartissent entre les contrats d’accompagnement
dans l’emploi (C.A.E
.), remplacés à compter du 1
er
juillet 2014 par une aide au poste, le contrat à durée
déterminée d’insertion (C
.D.D.I.)
218
, le contrat unique d’insertion (C.U.I.) et le contrat d’initiative emploi (C.I.E.).
Conclus sur le fondement d’une convention passée entre Pôle emploi, pour le compte de l’Etat, et l’employeur,
fixant les modalités d’orientation et d’accompagnement professionnel de la personne embauchée, les contrats
aidés visent à assurer
l’insertion professionnelle des personnes les plus éloignées de l’
emploi. En 2015,
le département de la Vienne participait au financement de 404 C.U.I., 338 dans le secteur non marchand
(C.A.E.), et 66 dans le marchand (C.I.E.), contre 352 en 2014, 308 C.A.E. et 44 C.I.E.
(504).
Enfin, la gestion comptable du versement de
l’aide aux employeurs, déléguée à l’agence des services de
paiement, fait l’objet de frais facturés au département (c/6228, de l’ordre de 18,6 K€ en 201
5). La mission de
prescription des contrats aidés est assurée en interne par les équipes de
« Vienne emploi insertion ».
(505).
Conclusion sur les contrats aidés
Une évaluation des coûts directs des contrats aidés, hors rémunérations des personnels, des contrats aidés est
difficile, compte tenu de la complexité des dispositifs, des calendriers de versements des aides du F.S.E. ou
d
es participations de l’Etat
, et des informations contenues dans les comptes administratifs.
En conservant l’intégralité des frais du c/6518, qui contient une fraction indéterminée de charges étrangères à
l’insertion, le modèle retenu aboutit à un excédent pour le département de la Vienne en 2010, de 1,8 M€, puis
des déficits oscillant selon les années entre 1,2 M€ et 1,8 M€ (hors exercice 2012 pour lequel les données du
F.M.D.I. ne sont pas disponibles). Le c/6518 étant en nette diminuti
on en fin de période (moins de 0,5 M€ en
2014 et 0,1 M€ en 2015), ce poste ne constitue
pas la cause principale du déficit. Compte non tenu de ces
montants, le reste à charge pour le Département au titre des contrats aidés s’élèverait à 1,4 M€ en 2014 et
2015. Les décalages dans les versements du F.S.E. amènent néanmoins à nuancer ce résultat.
Compte tenu de la complexité des retraitements et des difficultés d’interprétation, les coûts directs liés aux
rémunérations des personnels concourant à cette mission
n’ont pas été intégrés. A titre d’exemple, l
es équipes
de
« Vienne emploi insertion »
(16 personnes) assurent
l’interface entre les employeurs et les demandeurs
d’emploi. Elles veillent à la mise en place, au suivi et à l’accompagnement, avec, le cas éché
ant, des actions de
formation pour préparer leur retour à un emploi non aidé. Mais, une prise en compte de cette masse salariale
supposerait d’imputer la quote
-part de rémunération afférente au processus
« contrats aidés »
, puisque les
équipes de V.E.I. sont également dédiées au suivi du parcours du b R.S.A.
5.4.4.
A
ctions d’insertion
(506).
L
es actions d’insertion
ont été développées dans le cadre des trois programmes départementaux d’insertion
(P.D.I.) qui se sont succédé au cours du cycle en examen.
(507).
Le P.D.I. 2011-201
3 notait une dispersion de l’offre des structures d’insertion par l’activité économique,
entraînant un manque de lisibilité pour les demandeurs d’emploi. Pour y remédier, une délibération du 23 mai
217
Décret n° 2014-728 du 27 juin 2014 relatif aux modalités
d’application de la participation financière des Départements à l’aide au
poste d’insertion en faveur des structures de l’insertion par l’activité économique.
218
Décret n° 2014-
197 du 21 février 2014 portant généralisation de l’aide au poste d’insertion et diverses mesures relatives à l’insertion
par l’activité économique.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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2014 a institué un règlement d’attribution des subventions
en faveur des structures d’insertion par l’activité
économique (S.I.A.E.),
ateliers et chantiers d’Insertion, associations intermédiaires et entreprises d’insertion.
Le
montant de l’aide est calculé selon des critères quantitatifs (nombre de b R.S.A., taux d’encadrement des
salariés en insertion, heures travaillées), des critères qualitatifs élaborés en lien avec la direction régionale des
entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi
(formations dispensées, liens avec
les prescripteurs, en particulier les équipes
« Vienne emploi insertion »
, les immersions en entreprises et sur le
territoire), et une évaluation de la santé financière de la structure réalisée par la mission modernisation
évaluation coordination rattachée au D.G.S. Les ajustements des subventions sont désormais encadrés entre
-
3 K€ et + 5 K€ et les nouveaux chantiers d’insertion se voient octroyer une subvention calculée en fonction de
l'aide de l’exercice N
-1 par poste agréé. En 2013, 3 000 salariés en insertion ont été embauchés par le biais des
49 S.I.A.E. subventionnées.
(508).
L’adoption d’un règlement d’attribution des subventions aux S.I.A.E. est à relier à une diminution des crédits du
F.S.E. Ainsi, en 2014 et 2015, le niveau des subventions de fonctionnement allouées à des associations, des
communes et intercommunalités porteuses de structures d’insertion a baissé par suite d’une réduction des
crédits F.S.E. au titre de 2011-
2013, passés de 439 K€ à 168 K€ (au c/6574). De plus, si les crédits F.S.E. pour
la nouvelle programmation 2014-2020 sont plus élevés, le décalage avec lequel ils ont été notifiés a limité les
montants mandatés à ce titre en 2014 et 2015 (respectivement 147 K€ et 303 K€).
(509).
L’axe 1 du P.D.I. 2015
-2018 prévoit notamment le recours à des
structures de l’insertion par l’activité
économique
, agréées par l’Etat (chantiers d'insertion, association intermédiaire et e
ntreprises d'insertion).
Le
département de la Vienne finance 46 structures d’insertion qui intègrent plus de 900 bénéficiaires du
RSA
au sein de leur effectif. Les aides aux structures d’insertion par l’activité économique sont régies par un
règlement qui a été élaboré en 2014 par la direction de l‘insertion du conseil départemental de la Vienne
.
(510).
Au sein de la direction de l'insertio
n, un service dédié à l’insertion sociale et professionnelle met en œuvre, avec
les partenaires du département de la Vienne, le plan départemental d’insertion et le pacte territorial d’insertion.
Seulement 10 % environ des 4,8 E.T.P. du pôle de l’insertion
sociale contribuent à des actions d’insertion sociale
proprement dites, ce qui représente une masse salariale de 25,4 K€ en 2015, les autres personnels travaillent
à la mise en œuvre de la politique du logement. 50 structures sont aidées pour des actions d’accompagnement
social, d’aide à la mobilité, de prévention et d’éducation à la santé, de lutte contre l’illettrisme. Au titre de
l’insertion professionnelle, environ 1 000 bénéficiaires du R.S.A. ayant exprimé un projet de retour vers l’emploi
et manifes
té une volonté de s’insérer, y compris ceux qui n’ont pas besoin d’un accompagnement renforcé, sont
accompagnés vers et dans l’emploi par les chargé
s de mission de
« Vienne emploi insertion »
du conseil
départemental, la communauté d'agglomération de Grand Poitiers dans le cadre du PLIE (cf.
supra
5.4.2.3),
le
« carrefour jeunes diplômés »
porté par la maison de l’emploi et de la formation de l
a Vienne et la M.S.A.
Les autres sont dirigés vers Pôle emploi.
Chaque année, environ 800 mesures de contrats aidés cofinancés par
le Département et l’Etat leur permettent d’acquérir une expérience professionnelle.
(511).
Conclusion sur l’insertion
Une évaluation en coûts complets des différents processus du dispositif R.S.A. se révèle difficile, sinon
impossible, à réaliser pour deux raisons au moins :
- la complexité des dispositifs pour les contrats aidés, des calendriers de versements des aides du F.S.E. ou
des participations du Département, et la dissémination des données dans les comptes administratifs ;
- la multiplicit
é des directions du département de la Vienne participant à l’insertion des b R.S.A.
: direction de
l’économie et de l’emploi, direction du système d’information, direction des transports pour les enjeux liés la
mobilité des b R.S.A., et direction de l’appu
i aux territoires et aux communes
219
.
En conséquence, il ne suffit pas d’imputer les frais de personnel de la D.G.A.S. pour connaître le coût total de
la main d'œuvre concourant à ces missions.
219
Le P.D.I 2015-2018 fait mention de cette pluralité de participants en interne, page 42.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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Malgré un suivi en temps réel des b R.S.A. au moyen du logiciel IODAS et
la possibilité d’imputer les indus sur
d’autres allocations, le recouvrement des sommes restant dues est difficile.
En amont, les titres de recettes en
recouvrement des indus sont émis avec un décalage important par rapport à la période à laquelle ils se
rapportent (de 9 à 12 mois selon les états de restes à payer).
La mise en œuvre de la prime d’activité
à compter du 1
er
janvier 2016 marque le retour vers le système
d’intéressement qui existait avec le
R.M.I.
Le cloisonnement entre cette prime d’activité et le
R.S.A. socle devrait
être plus facile à gérer. De plus, les ressources étant figées sur le trimestre précédent, le dispositif ne génère
plus d’indus. La gestion des indus devrait en être en partie allégée
.
L
’
importante augmentation du reste à charge
de l’allocation en fin de période accroît l’effet de ciseau, compte
tenu de la baisse des dot
ations de l’Etat
. Avec en 2015 un reste à charge de 22
031,2 K€ pour une population
de 430 018 habitants, le départ
ement de la Vienne présente un ratio reste à charge / habitant de 51,23 €.
L’assemblée des départements de France a calculé pour la Vienne un ratio
« reste à charge R.S.A. »
de
58,50
€/habitant, intégrant probablement l’ensemble des frais afférents à cette
mission (allocation, contrats
aidés, accompagnement).
Face à l’augmentation de la charge de l’allocation, les dépenses d’accompagnement font office de variable
d’ajustement. Leur maîtrise répond d’autant plus à une nécessité que les frais de personnels e
t de structure
concourant à cette mission ne sont pas couverts par les ressources fiscales et dotations transférées par l’Etat.
Les écarts entre prévisions et réalisations sont essentiellement imputables aux retards dans la notification des
crédits F.S.E. pour la période 2014-2020.
L’élément majeur de la période examinée a été l’institution, en 2014, d’un règlement d’attribution des
subventions aux S.I.A.E
., précisant les priorités du Département en matière d’insertion professionnelle des
b R.S.A. Dans un contexte de baisse des crédits octroyés par le F.S.E., elle doit contribuer à la recherche
d’économies budgétaires.
5.5.
A
UTONOMIE DES PERSONNES AGEES ET DES PERSONNES HANDICAPEES
5.5.1.
Un schéma départemental unique adopté un an avant la loi du 28 décembre 2015 portant
adaptation de la société au vieillissement
(512).
Sur 430 018 habitants au 31 décembre 2015, la Vienne comptait environ 113 700 personnes âgées de 60 ans
et plus, soit 27,6 %, contre 91
359 fin 2009, soit 26 %. Selon l’INSEE, à l’horizon de 2030, l’ef
fectif des 60 ans
et plus devrait
s’établir à
128 000 personnes, soit 36,4 % de la population totale, dont 3 825 de 80 et plus. Si
cette évolution est logique au regard de la pyramide des âges de ce département rural,
l’augmentation
prévue
du nombre de personnes dépendantes, dans les tranches 80-89 ans et 90 ans et plus, constitue un fait nouveau.
(513).
Fin 2015, 9
242 personnes âgées étaient admises à l’allocation personnalisée d’autonomie (4
289 en
établissements, 4 953 à domicile)
220
, contre 9 289 en 2014 (4 308 en établissements, 4 981 à domicile)
221
, 8 744
en 2013 et 8 439 au 31 décembre 2010
222
. Entre le 31 décembre 2010 et le 31 décembre 2014, leur nombre a
crû de 10,1 % contre 6 % au plan national
223
. En décembre 2014, les bénéficiaire
s de l’APA
résident à 46,4 %
en établissements (4 308 sur un total de 9 289), proportion supérieure à la moyenne nationale, 41 %, mais
nettement inférieure à une vingtaine de départements
224
.
220
Source
: rapport d’activités 2015 du département de la Vienne, page 55.
221
Source
: rapport d’act
ivités 2014 du département de la Vienne, page 43.
222
Source
: rapport d’activités 2010 du département de la Vienne, page 45.
223
Source
: Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, document de travail n°200 série statistiques,
août 2016, Les bénéficiaires de l’aide sociale départementale en 2014, page 11.
224
Source
: DREES, août 2016, Les bénéficiaires de l’aide sociale départementale en 2014, page 13.
Rapport d’observations
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Département de la Vienne
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(514).
Le niveau de dépendance des personnes âgées dans la Vienne est moi
ns élevé que dans l’ensemble du pays.
Fin 2013,
environ 19% des personnes de plus de 75 ans percevaient l’APA contre 21%
en moyenne de la strate
et 21,5% en moyenne nationale. Environ 64 % des bénéficiaires de l’APA à domicile
étaient classés en groupe
iso-ressources (GIR) 4, pour 58 % sur le plan national
225
.
(515).
Environ 17 % des résidents en établissements pour personnes âgées dépendantes bénéficient de
l’aide sociale
en établissements (hors personnes handicapées de moins de 60 ans hébergées en établissement
d’
hébergement pour personnes âgées, autonomes). Après une forte progression en 2010, de 679 au 1
er
janvier
à 746 au décembre, leur nom
bre s’est stabilisé autour de 738 jusqu’au 31 décembre 2013.
Il est monté à 760
au 30 juin 2014 puis a été ramené à 724 au 31 décembre 2015
226
.
(516).
Au 31 décembre 2015, la Vienne comptait 2 699 bénéficiaires de prestation dans le domaine du handicap, hors
accueil familial, contre 2 734 un an plus tôt et 2
815 au 31 décembre 2013. La proportion d’allocataires à domicile
est en augmentation, de 61 % en 2013 à 64 % en 2015. A domicile, sur 1
520 personnes disposant d’un droit
ouvert à la prestation compensatoire du handicap (contre 1 478 fin 2014 et 1 321 au 31 décembre 2010), 1 318
ont eu un versement effectif toutes aides confondues (1 282 fin 2014, 1 099 au 31 décembre 2010)
227
.
(517).
Compte tenu des enjeux communs aux prises en charge des adultes handicapés et des personnes âgées
dépendantes, aide à domicile, prévention, soutien aux aidants et
accès à l’information,
le conseil départemental
de la Vienne a adopté, le 19 décembre 2014, un schéma pour l'autonomie pour la période 2015-2019, couvrant
les deux secteurs. F
in 2013, 20 % des départements disposaient d’un schéma
de ce type contre 9 % fin 2010
228
.
(518).
Après un diagnostic des deux derniers schémas en matière de handicap et de vieillesse, ce document fixe
5 orientations, correspondant à celles de la loi portant adaptation de la société au vieillissement, alors en
discussion au Parlement
229
. Toutefois, les analyses des bilans sociaux élaborées par les C.C.A.S.ne sont pas
exploitées, comme le schéma gérontologique 2010-2014 se proposait de le faire, et les consommations
effectives des crédits prévus dans les précédents schémas ne sont pas évaluées (exemples : frais de séjour en
établissements et APA).
(519).
La partie consacrée au handicap
porte notamment sur l’accueil des
personnes en section annexe
d’établissement ou service d’aide par le travail (ESAT) sur orientation de la maison départementale des
personnes handicapées. Constatant que celles-ci relèver
aient probablement d’une structure de type foyer de
vie, le schéma
prévoit de redéfinir les différentes structures pour travailleurs d’ESAT (foyers d’hébergement,
services d’accompagnement, sections annexes) et d’arrêter des critères objectifs pour identif
ier les personnes
susceptibles d’être hébergées. Mais, en l’absence d’évaluation budgétaire du dernier schéma handicap,
l
’’
optimisation qui pourrait résulter de cette nouvelle allocation de moyens est difficilement quantifiable.
(520).
Le
schéma pour l’autonomie
anticipe également le vieillissement des personnes handicapées en ESAT. Selon
une étude du médecin référent handicap de la D.G.A.S.,
sur 381 travailleurs d’ESAT
âgés de 45 ans et plus au
1
er
janvier 2015, 126 seront retraités entre 2015 et 2019, un tiers pouvant rester à domicile avec un service
d’accompagnement
à la vie sociale ou un service d'accompagnement à la vie sociale (S.A.V.S.) et
d'accompagnement médico-social pour adulte handicapé (SAMSAH), un autre tiers étant orientés vers un
établissement médico-social dont une trentaine avec médicalisation, le 3
ème
tiers pouvant demeurer en famille
d’accueil ou en famille naturelle (hors ascen
dants). Seulement 10 personnes quitteraient le foyer de vie ou foyer
occupationnel, pour aller e
n foyer d’accueil médicalisé
(FAM), en EHPAD spécialisé pour sourds-aveugles ou
en f
amille d’accueil
. Les résultats de cette étude ont amené le département de la Vienne à envisager des
créations de S.A.V.S. et SAMSAH pour travailleurs d’ESAT retraités a
insi que des transformations de places de
225
Données citées dans le rapport pour la délibération du 20 décembre 2013 relative au budget primitif pour 2014
–
budget
personnes âgées
–
p. 4.
226
Source
: rapport d’activités 2015 du département de la Vienne, p. 54.
227
Sources
: rapports annuels d’activité des services départementaux 2010, 2014 et 2015.
228
Source : association natio
nale des centres régionaux d’études, d’actions et d’informations en faveur des personnes en situation
de vulnérabilité.
229
Loi n°2015-1776 du 28 décembre 2015 portant adaptation de la société au vieillissement
« A.S.V »
.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
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Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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foyers de vie en places de
FAM, sous réserve des financements de l’Etat, d’une part, et à créer
30 places
nouvelles dédiées à cette population
sur le modèle de l’unité de personnes handicapées vieillissantes
(U.P.H.V.)
de 21 places, ouverte en 2009 au sein des EHPAD de Luchats et Smarves (
distincte de l’hébergement
dérogatoire de personnes handicapées de 60 ans en EHPAD).
(521).
Les personnes handicapées déficientes intellectuellement ne sont pas dirigées automatiquement vers un
EHPAD. Elles peuvent rester en FAM ou en foyer de vie, se
lon leur structure d’origine. Le type d’hébergement
est couplé avec la structure où la personne t
ravaille (ESAT). A l’âge de la
retraite, soit ils peuvent aller en
U.P.H.V., spécifiquement aménagées pour eux, soit en résidence-autonomie. A cet effet, le département de la
Vienne souhaite
faciliter l’intervention des services d’accompagnement pour personnes handicapées dans les
résidences-autonomie par le biais de conventions.
(522).
Le budget du Département devrait en être allégé car il prendra en charge uniquement
les frais d’hébergement
,
les frais de soins du résident
l’étant par l’assurance maladie.
Le coût sera nettement moins élevé que pour une
personne handicapée percevant la prestation compensatoire du handicap, financée par le Département, parfois
pour des plages horaires importantes pouvant couvrir toute la journée.
(523).
En outre, pour les personnes handicapées de moins de 60 ans, il est envisagé de renforcer les SAMSAH dans
leur mission éducative auprès des jeunes lors de la période de transition entre prise en charge enfant et adulte.
(524).
Par ailleurs, le schéma 2015-2019
met l’accent sur la qualité de la prise en charge
des personnes âgées
dépendantes de préférence à la création de places en établissements, c
ompte tenu d’un taux d’équipement jugé
« satisfaisant »
230
et
des ouvertures d’établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes
(EHPAD) prévues en 2016-2017 (Béruges, Pressac et celui géré par le C.C.A.S. de Poitiers ainsi q
ue l’extension
d’
EHPAD comme ceux de Grand Maison à Poitiers, de la Rose d'Aliénor à Poitiers
, dédié à l’accueil de résidents
atteint de la maladie d’A
lzheimer et des Fougères à Migné-Auxances).
L’amélioration de la qualité de la prise
en charge devait être confortée par les signatures des conventions tripartites de 3
ème
génération, qui ont
néanmoins été retardées (seulement 15 à la fin 2015), et par les évaluations internes et externes.
(525).
L’axe n°2
« accompagnement et prévention à domicile »
du schéma recoupe en partie les actions de prévention
de la perte d’autonomie introduites par la loi du 28 décembre 2015.
Dans cette perspective, la conférence des
financeurs de la prévention de la perte d'autonomie devait élaborer un
«programme coordonné de financement
des actions individuelles et collectives de prévention»
, pour une durée de 5 ans au plus
231
, selon les orientations
nationales de prévention de la perte d'autonomie, du schéma départemental
pour l’
autonomie et du projet
régional de santé de l’A.R.S.
232
5.5.2.
Organisation de la direction handicap/vieillesse
(526).
A l’instar de 91 % des départements
233
, les services centraux du département de la Vienne chargés de la
tarification des établissements et du paiement des prestations sont regroupés au sein d’une
« direction handicap
et vieillesse »
, relevant de la D.G.A. de la solidarité.
Composée d’une mission de
« coordination gérontologique,
animation des territoires et prospective »,
et de deux services, prestations et établissements, elle
compte 60
agents. Rattachée directement au président de la commission exécutive, la maison départementale des
personnes handicapées, qui a la forme juridique d’un groupement d’intérêt public, a un lien fonctionnel avec la
direction générale adjointe des solidarités.
(527).
Au sein du service des établissements, la tarification et le suivi budgétaire des structures pour personnes
handicapées et pour personnes âgées sont assurés par deux pôles distincts : 5 agents pour les établissements
230
Rapport du président pour la réunion du conseil général du 19 décembre 2014 consacré à l’examen du budget primitif pour 2015.
231
Article L. 233-1 du C.A.S.F.
232
Article R. 233-1 du C.A.S.F. créé par décret n°2016-209 du 26 février 2016.
233
Selon une enquête réalisée en 2011 par l’observatoire de l’action sociale décentralisée (ODAS).
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD)
, 3 pour les structures dédiées aux personnes
handicapées, plus deux secrétaires
pour l’ensemble, soit au total 10 agents.
(528).
Le service des prestations gère les prestations d’aide sociale, l’
accueil familial, et assure en régie le
fonctionnement du
comité local d’i
nformation et de la coordination gérontologique du secteur de Loudun.
Dix évaluateurs polyvalents procèdent aux
évaluations de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) à
domicile,
à l’agrément et a
u suivi des accueillants familiaux des personnes âgées. Depuis 2001, le suivi des
accueillants familiaux des personnes handicapées est délégué
aux établissements et services d’aide par le
travail (ESAT) de la Vienne.
(529).
Instruisant les premières demandes d’attribution d’APA, le service des prestations est relayé,
pour les
renouvellements des droits, par 6 comités locaux d’information et de coordination gérontologique (CLIC), gérés
par des associations ou des C.C.A.S., auxquels le département de la Vienne octroie globalement chaque année
environ 320 K€ sur le fonde
ment de conventions renouvelées en 2013 pour 6 ans. Un seul CLIC est géré en
régie, couvrant le secteur de Loudun, ce depuis 2010. Auparavant, la fédération des aides à domicile en milieu
rural gérait le CLIC du pays loudunais et du pays mirebalais. Suite
au départ de l’infirmière en septembre 2009,
et en raison des difficultés financières rencontrées par la fédération départementale des aides à domicile en
milieu rural (A.D.M.R.), son activité a été reprise par le CLIC de la mutualité pour la partie couvrant le canton de
Mirebeau, et par le Département pour les 4 autres cantons, Les Trois Moutiers, Loudun, Monts-sur-Guesnes et
Moncontour.
(530).
Afin de faciliter l’intervention du CLIC, le Département lui adresse copie des notifications des décisions
d’attribution
d’APA ou autres formes d’aide sociale, relatives aux bénéficiaires ré
sidant sur son territoire.
Pour harmoniser les évaluations médico-
sociales et le traitement des dossiers par l’équipe, le service médical
organise deux à trois fois par an des rencontres avec les personnels évaluateurs du CLIC.
(531).
En 2015, la rédaction du schéma pour l’autonomie s’est accompagnée d’une réorganisation du pôle
« évaluation
du service des prestations »
après un audit interne mené en 2014 par la
« mission modernisation évaluation
coordination »
rattachée au D.G.S. Les principaux constats portaient sur la charge de travail importante des
évaluateurs, liée à leur polyvalence, au coût de l’externalisation du suivi des accueillants familiaux des
personnes handicapées et à une
organisation de l’encadrement peu lisible en raison de la multiplicité des liens
hiérarchiques et fonctionnels. Pour y remédier, il a été décidé de spécialiser deux équipes (évaluateurs et
encadrement) sur un pôle
« évaluation
–
coordination »
et
« accueil familial »
, et de rattacher le CLIC de Loudun
au pôle évaluation-
coordination. Une réflexion a été engagée sur l’externalisation du suivi de l’accueil familial
des personnes handicapées par le biais d’une consultation
. Conforméme
nt au schéma pour l’autonomie sont à
l’étude une internalisation éventuelle ainsi que des hypothèses consistant par exemple à harmoniser les
périmètres des M.D.S. et des CLIC.
(532).
Le service du maintien à domicile crée et suit les services d’aide et d’accompag
nement à domicile pour
personnes âgées et handicapées. Il élabore et suit les conventions relatives aux
services d’aide à domicile.
Le
service des établissements comprend deux bureaux, tarification et établissements, d’une part, et
comptabilité, succession
et contentieux, d’autre part.
(533).
Depuis janvier 2016, les services de la direction handicap-
vieillesse sont mobilisés par la mise en œuvre de la
loi A.S.V. et l’installation de la conférence départementale des financeurs de la préventio
n et de la perte
d’aut
onomie des personnes âgées, présidée par le président du conseil départemental et dont le vice-président
est le directeur général de l’A.R.S. Visant à prévenir de façon globale la perte d’autonomie, la conférence n’est
pas une instance de mutualisation des financements, mais de coordination des financements. Son action
s’inscrit dans le cadre des 6 priorités
du plan national de prévention de la pert
e d’autonomie
, parmi lesquelles
un axe «
aides techniques »
, un axe 2 relatif au forfait autonomie et un axe 6 portant sur les actions collectives
de prévention pouvant bénéficier des concours financiers octroyés par la caisse nationale de solidarité pour
l’autonomie (C.N.S.A.) au titre de la conférence des financeurs.
Pour 2016,
en l’absence de connaissance des
contours précis des aides individuelles,
seuls les axes 2 et 6 ont été retenus. Le Département s’inscrit dans la
démarche de réflexion lancée sur le plan national en complémentarité de celle engagée pour le référentiel
Rapport d’observations
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d’évaluation multidimensionnel.
A cet effet, la C.N.S.A. a versé au Département de la Vienne deux enveloppes :
l’une de 726,8 K€ afin de financer des aides techniques et les actions collectives de prévention (dont 40% pour
les GIR 5 et 6), la seconde de 259,8 K€ afin de financer le forfait aut
onomie (cf.
infra
5.5.3.2.).
(534).
Même si des crédits ont été obtenus pour financer diverses mesures (cf.
infra
5.5.3.2 pour le forfait autonomie
en résidences et
« 5.5.5 - APA à domicile »
), le régime unique d'autorisation des services d'aide et
d’accomp
agnement à domicile institué par la loi A.S.V. amènera le Département à développer des métiers
nouveaux pour lui (maintien des facultés cognitives, motricité, actions individuelles et collectives). Il en résultera
une charge de travail supplémentaire pour les services ainsi que des recrutements ou des formations des
personnels.
5.5.3.
Niveau d’équipement et taux de réalisation des investissements
5.5.3.1.
Personnes âgées
(535).
Au 31 décembre 2015, la Vienne comptait 77 établissements d’hébergement pour personnes âgées
dépendantes (EHPAD), regroupant 5 744 places autorisées, contre 70 fin 2010 et 5 550 places autorisées,
d’une part, et 32 établissements hébergeant des personnes âgées (EHPA) autant que 5 ans plus tôt, pour un
total de 1 234 places autorisées et 1 217 installées
234
, contre 34 fin 2010 et 1
284 places, d’autre part.
(536).
Au 1
er
janvier 2014, le taux d’équipement était de 143 places pour 1
000 personnes âgées de plus de 75 ans
(contre 164,4 un an plus tôt), soit nettement plus que le taux enregistré à l’échelle de la région Poit
ou-Charentes
(136,3) et de la France (124,1)
235
. Au 30 juin 2014, seulement 593 personnes étaient inscrites depuis plus de
6
mois sur les listes d’attente des EHPAD de la Vienne. De plus, 58% des EHPAD ont une liste
inférieure à 10%
de leur capacité et plusieurs logements-foyers ont des places vacantes (notamment ceux gérés par le C.C.A.S.
de Châtellerault comme a pu le mettre en évidence l’examen de gestion de cet établissement public réalisé en
2016). Compte tenu des ouvertures devant intervenir en 2016 et 2017 conformément au schéma gérontologique
2010-
2014, le schéma pour l’autonomie 2015
-2019 ne prévoit pas de constructions ou extensions
supplémentaires.
(537).
Cinq EHPAD sont rattachés à des centres hospitaliers (Loudun, Montmorillon, Châtellerault, Lusignan et
Poitiers). Fin 2015, 4 unités de soins de longue durée (U.S.L.D.) étaient implantées représentant 259 places,
contre 5 fin 2010 (ceci par suite de la fusion des centres hospitaliers de Lusignan et Poitiers, mais les deux sites
perdurent). Sur les 77 EHPAD
, 15 sont totalement habilités à l’aide sociale.
(538).
La proportion d'EPHAD publics est importante, 39 %, tous confondus (autonomes, hospitaliers, rattachés à
C.C.A.S.), 26 % privés non lucratifs (associatifs) et 35 % de privés lucratifs. Les taux de remplissage sont
proches de 100 %, à l’exception de 4 structures privées, de type fondations (EHPAD
« Les Trois moutiers »
appartenant à KORIAN-MEDICA). Certains privés lucratifs sont
habilités à l’aide sociale
, dans la limite de 10 %
des places
. D’une moyenne de 85
lits, la capacité des EHPAD varie entre 33 et 305 lits (EHPAD du centre
hospitalier Camille Guérin à Châtellerault).
5.5.3.2.
Résidences-autonomie pour personnes âgées non dépendantes
(539).
Les 32 EHPA englobent des logements-foyers et des
« maisonnées »
, mises en service à partir de 1993 dans
le cadre du projet
« Sépia »
(secteur expérimental pour la programmation innovante de
l’habitat pour personnes
âgées, initié par les ministères du logement et des affaires sociales). Non soumis à tarification du Département,
ces établissements sociaux et médico-sociaux
236
sont autorisés par le président du conseil départemental. La
plupart ont été construits et appartiennent à
l’office public de l’habitat
« Habitat de la Vienne »
, dont le
234
Source
: schéma départemental pour l’autonomie 2015
-2019.
235
Sources : INSEE et DREES (ministère des affaires sociales).
236
R
elevant du 6° du I. de l’article L
. 312-1 et des articles L. 342-1 et suivants du C.A.S.F.
Rapport d’observations
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département de la Vienne est membre. Le premier foyer-logement mis en service dans la Vienne a été construit
en 1969 à Châtellerault par cet office.
(540).
Intermédiaire entre le maintien à domicile et l’établissement d’hébergement pour personnes âgées
dépendantes
(EHPAD), les EHPA sont confrontés à une baisse des listes d’attente,
même si
les taux d’occupat
ion demeurent
proches de 100 %.
Sous l’effet du maintien à domicile des personnes âgées dépendantes, et à l’instar des
EHPAD, l
’âge d’entrée d
e leurs résidents augmente au-delà de 83 ans.
Pouvant accueillir jusqu’à 10 % de
personnes classées en GIR 1 et 2 à la condition que leur GIR moyen pondéré (G.M.P.) reste inférieur ou égal à
300
237
, les EHPA hébergent peu de personnes âgées dépendantes au regard de leur effectif total. La plupart
des résidents sont classés dans les groupes iso-ressources (GIR) 5 et 6, c'est-à-dire les catégories les moins
dépendantes (selon les propositions de classements annuels communiquées avant le 30 septembre au médecin
de l’éq
uipe médico-sociale des services départementaux
238
).
(541).
Même s’il n’en est pas autorité de tarification, le département de la Vienne suit les EHPA, s’assurant que le
G.M.P. ne dépasse pas le plafond de 300 points et procédant à des reclassements éventuels en EHPAD comme
récemment 36 places à Fontaine-le-Comte.
Pour autant, cela n’a pas résolu les difficultés inhérentes de
positionnement auxquelles sont confrontés les EHPA.
(542).
Pour y remédier, la loi du 28 décembre 2015 d’adaptation de la société au vieillissement (A.S.V.) autorise les
EHPA, rebaptisés
« résidences autonomie »
239
, à accueillir des personnes âgées plus dépendantes. Sous
réserve d’offrir un socle de prestations mini
males, destinées à prévenir la perte d'autonomie, elles perçoivent
un
« forfait autonomie »
géré par le département dans le cadre de la conférence des financeurs de la prévention
de la perte d’autonomie des personnes âgées instituée par la loi A.S.V.
Ce forfait autonomie ne touche que les
résidents des résidences-autonomie, aucune personne dépendante ne pourra en bénéficier. Il vise à permettre
à ces établissements de réaliser des actions
240
et de rémunérer des intervenants extérieurs, des animateurs,
ergothé
rapeutes voire des jeunes en service civique en cours d’acquisition de compétences en matière de
prévention de la perte d’autonomie
, ceci sans entraîner un coût à la charge des résidents.
(543).
Une délibération du 24 juin 2016 a prévu un avenant au schéma départe
mental de l’autonomie 2015
-2019 pour
développer l’accueil et la prise en
charge en résidences autonomie de personnes âgées plus dépendantes,
notamment en GIR 4, que la loi A.S.V. autorise par dérogation sous réserve de la signature d’un contrat
pluriannuel d’objectifs et de moyens entre l’établissement et le département
241
. La part des résidents classés en
GIR 3 et celle des GIR 1-2 dans les effectifs globaux sont limitées respectivement à 15 % et 10 %.
(544).
Au 31 août 2016, selon les résultats des réponses à un questionnaire adressé par la D.G.A.S. aux responsables
d’EHPA,
la Vienne disposait de 1 332 places réparties dans 32 EHPA et 60% des EHPA
proposaient d’ores et
déjà des prestations socles nécessaires à la transition vers les résidences-autonomie
242
. Ils ont mis en place
165 actions (dont 88% de maintien ou entretien des facultés, de nutrition, mémoire, sommeil, prévention des
chutes et des actions de repérage et prévention des difficultés sociales et d
’isolement social)
, réalisées à 59%
par leur personnel. Sur les 30 établissements ayant répondu au questionnaire, 20 dispensent de nouvelles
actions. Pour financer ces actions
, la C.N.S.A. a débloqué une enveloppe de 259,8 K€
pour le département de
la Vienne. Afin de la répartir de façon équitable entre tous les résidents et toutes les résidences-autonomie, elle
a été divisée par le nombre de places (soit 1
332), ce qui donne un coût de 195,05 € à la place
243
.
237
Ce principe est rappelé à l’article 1
er
d’un arrêté interministériel du 14 avril 2011 relatif à l’application de l’article R. 111
-1-1 du
code de la construction et de l’habitation (NOR: DEVL1104796
A).
238
Conformément à l’article R. 314
-170 du C.A.S.F.
239
Nouvelle rédaction du III de l’article L. 313
-12 du C.A.S.F.
240
Enumérées par l’article 4 du décret n°2016
-696 du 27 mai 2016.
241
Dans les conditions prévues à l’article L. 313
-11 du C.A.S.F.
242
Prévues
à l’article 4 du décret du 27 mai 2016 précité.
243
Source
: rapport présenté à la conférence des financeurs et de la prévention de la perte d’autonomie, septembre 2016, p. 55 «
Le
forfait autonomie et les actions collectives de prévention ».
Rapport d’observations
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(545).
Les résidences-
autonomie qui n’ont pas encore mise en œuvre de prestations pour la prévention de la perte
d’autonomie ont jusqu’au 1
er
janvier 2021 pour se mettre en conformité avec la réglementation.
5.5.3.3.
Structures dédiées aux personnes handicapées
(546).
Dans le domaine du handicap, la Vienne comptait 48 établissements au 31 décembre 2015 contre 49 en 2014,
54 en 2013 et 57 en 2010. Le nombre de places est resté à peu près stable : 1 201 en 2012, 1 200 en 2013,
1 209 en 2014, et 1 218 en 2015.
(547).
Trois structures principales sont implantées dans la Vienne : l’ADAPEI, l’
APAJH
et la PEP, associations
familiales à l’origine. A l’instar des autres départements, celui de la Vienne a également suppo
rté les frais
supplémentaires liés à la prise en charge de l’autisme, inscrit parmi les priorités nationales par le gouvernement
.
(548).
Par ailleurs, depuis 2009, le Département finance deux services d’accompagnement médico
-sociaux pour
adultes handicapés (SAMSAH), l’un rattaché au centre hospitalier Henri Laborit à Poitiers (18 places) et l’autre
géré par la Mutualité française (27 places), plus un dédié aux adultes avec des troubles du spectre autistique
(10 places) qui devait ouvrir fin 2016 et 3 services d’accompagnement à la vie sociale (S.A.V.S.) pour un total
de 83 places.
(549).
Les services
d’accompagnement
à la vie sociale existants au 31 décembre 2015 accueillent des personnes
sourdes et malentendantes (18 places au total gérées par DIAPASOM), des personnes présentant des
handicaps moteurs (35 places gérées par l’association des paralysés de France), et des personnes handicapées
psychiques (30 places, UDAF).
5.5.3.4.
Les autorisations de programme de subventions d’équipement pour les constructions
ou réhabilitations de structures pâtissent de retards par rapport aux agréments donnés
et aux orientations des schémas départementaux.
(550).
Au cours de la période examinée, les ouvertures ou extensions de structures faisaient suite, pour les dossiers
les plus anciens, à des agréments donnés par le comité régional d’organisation sociale et médico
-sociale, avant
sa dissolution le 30 juin 2010. Les dossiers lancés depu
is s’inscrivent dans le cadre de la nouvelle procédure
d’
appels à projets, introduite par le législateur
244
. La commission d’appel à projets
réunissant le Département et
l’agence régionale de santé
ayant été installée seulement après la parution du projet régional de santé de
l’A.R.S. Poitou
-Charentes, les opérations lancées en lien avec celle-ci ont connu un décalage par rapport aux
prévisions du schéma gérontologique 2009-2014, car leur lancement était subordonné au déblocage des places
de médicalisat
ion (relevant de la gestion de l’A.R.S.)
.
Tableau 10
: subventions d’équipement versées –
chapitre
« 915
–
action sociale »
–
article
« 3
–
personnes
âgées »
En K€
2010
2011
2012
2013
2014
Crédits ouverts
1 884,6
1 719,5
1 903,2
1 499,6
1 058,5
Réalisations
1 583,2
1 451,4
1 493,3
891,0
1 042,3
Restes à réaliser
44,2
50,5
409,9
6,5
0,0
Crédits annulés
257,2
217,6
0,3
602,1
14,2
Source : comptes administratifs
–
section d'investissement
–
91
–
équipements non départementaux.
(551).
Cependant, il ressort du rapport
« solidarité avec les personnes âgées »
présenté par le président au conseil
général lors de la séance du 21 décembre 2012, au cours de cette année-là, que la plupart des réalisations
portaient sur des opérations anciennes inscrites au schéma gérontologique 2003-2008, telles que :
-
l’ouverture
à Poitiers,
de l’EHPAD privé
« Les Jardins de Cybèle »
liée au déménagement du site de
Pasteur géré par le C.C.A.S. de Poitiers (89 places) ;
244
Loi n°2009-80
9 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.
Rapport d’observations
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-
la transformation
en EHPAD d’anciens logements
-foyers à Vouillé (74 places) et Jaunay-Marigny (84
places) ainsi que la transformation partielle du foyer logement René Crozet à Poitiers (34 places) ;
-
l’ouverture de l’unité Alzheimer (12 places)
,
à l’
EHPAD Arc-en-ciel, Neuville-de-Poitou.
(552).
Restaient alors deux établissements autorisés mais non encore construits à Lathus et à la Roche-Posay.
Pour
2014/2015 était programmée l’ouverture d’u
n autre établissement sur le site de Pasteur, géré par le
C.C.A.S. de Poitiers, issu des places autorisées du centre hospitalier universitaire
(89 lits et 10 places d’accueil
de jour).
Finalement, l’EHPAD de Lathus a été mis en service en novembre 2014 (49 places). En 2013, un appel
à projet était lancé pour la réalisation d’un EHPAD dans le canton de Pleumartin au titre du schéma
gérontologique 2003-2008
245
.
(553).
De plus, de 2010 à 2012, l’autorisation de programme afférente au
schéma gérontologique antérieur, couvrant
la période 2003-2007,
« 03PGERONTO2004/1»
a connu des ouvertures et réalisations de crédits de paiement,
de l’ordre de quelques centaines de milliers d’€ globalement, soit de 6 à 8 an
s après sa création en 2004.
La
collectivité l’explique par des décalages importants dans les travaux, notamment pour l’EHPAD du C.H. de
Lusignan (subvention notifiée le 22 décembre 2006, travaux prévus en 2007 et 2008 mais achevés en 2010).
A ce jour, tous les dossiers de subventions relevant de cette A.P. sont soldés.
(554).
Au 31 décembre 2014, alors qu’un nouveau schéma pour l’autonomie, commun aux personnes âgées et aux
personnes handicapées, était adopté pour la période 2015-2019, il restait à financer au titre de
l’
A.P.
« 03PGERONTO2009 1 1
–
schéma gérontologique 2009 »
une somme approximative de 3,2 M€
, ramenée à
2,57 M€ au 31 décembre 2015, ce qui témoigne d’un avancement limité d’une programm
ation établie 6 ans
auparavant. De plus, l’A.P.
« 03PGERONTO2009 1 1
–
schéma gérontologique 2009 »
figurant en annexe aux
comptes administratifs englobait des crédits de paiement relatifs à des opérations d’amélioration de l'habitat,
gérés désormais par u
ne autre direction. En conséquence, l’instruction a porté sur un tableau retraité de ces
sommes, transmis par la collectivité. Ces éléments ne figurant pas dans l’état annexé au compte administratif
sur les A.P./C.P., l’évolution de cette programmation du
schéma gérontologique 2009 ne peut être appréhendée.
(555).
Les services départementaux ont, de façon fort classique, justifié ce reliquat par les délais entre l’attribution de
la subvention d’équipement et le versement des acomptes. Cela est à relier au mode de
gestion des
autorisations de programme. Le Département engage sur l’A.P. au moment de la notification de la subvention
et les prévisions de crédits de paiement sont échelonnées sur plusieurs
années, jusqu’à 5 ans après.
Le Département a indiqué que le rest
e à financer de 3,2 M€ au 31 décembre 2014 correspondait aux C.P.
nécessaires pour régler les acomptes de certains dossiers exécutés en 2015 (Poitiers-Pasteur, C.H. de
Châtellerault, Le Petit clos, EHPAD de Chauvigny) pour 1 M€, les C.P. néces
saires pour 2016, estimés à 0,6
M€
et destinés au financement de ces dossiers, d’autres prévisions pour 2016, soit 0,2 M€, plus des prévisions de
C.P. sur 2017, pour 1,2 M€, et pour moins de 0,1 M€ des prévisions sur 2018.
(556).
Le calendrier de règlement des acomptes n’expl
ique pas tout. Ainsi, comme indiqué dans le rapport en vue du
vote de la décision modificative n°3 de 2014, des contretemps ayant affecté diverses opérations, principalement
les EHPAD de Chauvigny
et du C.H. de Châtellerault, ont amené à ajuster l’
A.P., de
9 732,1 K€ à 9 891,2 K€.
En 2014 et 2015, diverses opérations prévues au schéma 2010-2014 étaient achevées, notamment 42 places
d’accueil de jour créées en 2015 suite à un appel à projets lancé le 24 septembre 2014.
(557).
Les constats sont analogues pour l’exécution de l'A.P. relative au schéma des personnes handicapées, créée
en 2009, pour 0,7 M€. Tout au long de la période, les C.P. ont été limités, 69,9 K€ en 2010, 19,8 K€ en 2011,
72 K€ en 2012, 69,9 K€ en 2013, 24,6 K€
en 2014 et 40,5 K€ en 2015. Le suivi de cette A.P. est difficile. Après
avoir été ramené en 2013 à 333,7 K€, le stock d’A.P. votées
au cours des exercices antérieurs, disponibles à
l’affectation est à nouveau porté à 700 K€ sans explication. Mais, aux com
ptes administratifs 2014 et 2015, la
dernière colonne de cette A.P.
« restes à financer au titre des A.P affectées au 31/12/N »
ne contient aucun
montant.
245
Rapport examiné par le conseil général dans sa séance du 20 décembre 2013 relative au vote du B.P. 2013.
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117
/
150
Tableau 11 : Autorisation de programme « 03PGERONTO2009 1 1
–
schéma gérontologique 2009 »
E
n €
stock A.P.
votées
disponibles à
l'affectation
A.P. nouvelles
votées dans
l'année
A.P.
disponibles (1
+2)
A.P. affectées
non couvertes
par des C.P.
réalisé au
01/01/N (1)
flux d'A.P.
affectées dans
l'année (5)
Stock d'A.P.
affectés
restant à
financer (6) =
(4)+(5)
C.P. mandatés
au budget de
l'année N (7)
Restes à financer
au titre des A.P.
affectées au
31/12/N (8) =
(6) - (7)
2010
9 399,00
1 200 000,00
1 209 399,00
2 269 596,00
802 984,00
3 072 580,00
1 038 938,00
2 033 642,00
2011
406 415,00
1 200 000,00
1 606 415,00
2 033 642,00
1 485 163,06
3 518 805,06
1 481 137,75
2 037 667,31
2012
121 251,94
548 100,00
669 351,94
669 351,94
595 772,34
1 265 124,28
1 331 911,72
-66 787,44
2013
73 579,60
3 554 000,00
3 627 579,60
1 301 527,93
3 617 803,00
4 919 330,93
872 621,68
4 046 709,25
2014
9 776,60
159 130,00
168 906,60
4 046 709,25
159 130,00
4 205 839,25
1 041 013,54
3 164 825,71
2015
9 776,60
401 989,00
411 765,60
3 164 825,71
411 765,00
3 576 590,71
1 006 223,00
2 570 367,71
Source : comptes administratifs.
5.5.4.
Evolution des budgets
5.5.4.1.
Observations liminaires d’ordre comptable
(558).
Le budget relatif aux
personnes âgées regroupe l’A
PA (chapitre 935, article 55) et les sommes inscrites à
différents comptes par nature au sein du
chapitre « 935
–
action sociale hors R.M.I. et APA »
, article
« 53 -
personnes âgées »
, principalement le compte nature
« 652224
–
établissements pour personnes âgées »
.
Le tableau en annexe 2
étant présenté en comptes par nature, certaines sommes résultent de l’addition de
soldes de comptes par nature figurant au sein de ces deux articles 53 et 55 du chapitre 935.
(559).
En outre, des changements de nomenclature intervenus en 2012 amènent à relativis
er l’évolution des soldes
de certains comptes. A titre d’exemple, à compter de 2012, le compte
« 651141
–
APA à domicile »
ne comprend
plus l’APA versée au bénéficiaire
et retrace uniquement
l’APA en faveur des services prestataires (ainsi que
,
marginalement,
des prestations de portage de repas). A compter de l’exercice 2012, l’APA versée au
bénéficiaire à domicile est identifiée au c/651142
, qui correspondait auparavant à l’APA versée au bénéficiaire
en établissement, et cette prestation est imputée au c/651143. Afin de faciliter les comparaisons entre les
exercices,
l’APA versée au bénéficiaire en établissement est regroupée sur une même ligne pour toute la
période 2010-2015.
5.5.4.2.
Un budget en hausse de 8 % entre 2010 et 2015, consacré à 61 % aux établissements
(560).
D’un montant global de 52,7 M€ en 2015, contre 48,9 M€ en 2010 et 48 M€ en 2011, le budget consacré aux
personnes âgées dépendantes est composé à 61 % des frais de prise en charge des résidents en
établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendan
tes (EHPAD), allocation personnalisée
d’autonomie versée aux établissements (13,7 M€ en 2015), plus aide sociale à l’hébergement (imputée au
compte par nature
« 65243 - frais de séjour des personnes âgées versés aux établissements »
du chapitre 935-
53), so
it 18,5 M€ en 2015. Par comparaison, en 2010 et 2011, la part des résidents en EHPAD dans le budget
personnes âgées se situait à 57 % et 58
%. La progression s’explique principalement par l’augmentation de
l’aide sociale à l’hébergement.
(561).
Après une stagnati
on jusqu’en 2012 autour de 48 M€/48,5 M€, le budget total consacré à la dépendance des
personnes âgées est passé de 50,1 M€ en 2013, à 51,9 M€ en 2014, puis 52,7 M€ en 2015, sous l’effet d’une
hausse des versements au titre de l’APA et d’une hausse des fra
is de séjour en établissements ou aide sociale
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à l’hébergement (12 %, de 16,5 M€ à 18,5 M€ environ
) supérieure aux taux directeurs fixés annuellement par
le conseil départemental.
Frais de séjour des personnes âgées en établissements
(562).
La progression de la c
harge liée à l’aide sociale à l’hébergement s’explique par la
revalorisation des prix de
journée moyens, de 14,2 % pour les 18 EHPAD
totalement habilités à l’aide sociale, de 48,18 € en 2010 à
53,70
€ en 2015,
et de 20,3 % pour les EHPAD privés qui le sont partiellement
, de 43,20 € à 50 € en 2015 puis
50,50 € en 2016
. Les causes peuvent être classées en 3 catégories :
-
alignements de tarifs entre sites gérés par un même établissement public de santé (en 2014 puis en
2015 tarifs des deux EHPAD rattachés au centre hospitalier de Montmorillon et alignement du tarif de
l’U.S.L.D. du C.H. de Lusignan sur le tarif moyen 2013 d
u centre hospitalier universitaire de Poitiers par
suite de la fusion de ces deux établissements) ou pour mettre un terme à la prise en charge, par le
budget principal du centre hospitalier de rattachement, de dépenses relevant des budgets annexes (cas
de
l’U.S.L.D. et de l’EHPAD du C.H. de Loudun, ayant entraîné en 2015 des hausses
de respectivement
3 % et 3,7 %) ;
-
finalisation de travaux (en 2015 :
« Les marronniers »
à Chauvigny, pôle gériatrique du C.H. de
Châtellerault entraînant des hausses de respectivement 4,2 % et 10,9 % du tarif journalier,
« Le petit
clos »
à Mignaloux Beauvoir en 2014 :
« arc en ciel »
de Neuville-de-Poitou).
(563).
Les EHPAD privés sont partiellement habilités à l’aide sociale et disposent à ce titre de 10 lits pour assistés de
l’aide sociale. Pour ces structures partiellement habilitées, le tarif est de 50,50 € pour 2016. En tant qu’EHPAD
privés, ils fixent leur tarif à leur gré, le département versant aux assistés 50,50 € par jour. Or, il y a beaucoup de
personnes âgées à l’aide socia
le dans ces EHPAD. Chaque année, le conseil départemental de la Vienne vote
un taux d’augmentation du tarif applicable aux EHPAD partiellement habilités à l’aide sociale supérieur au
pourcentage fixé par un arrêté interministériel
246
. En revanche, le nombre
d’assistés à l’aide sociale en EHPAD
baisse (746 en 2010, à peu près inchangé autour de 735 depuis 2011, 724 fin 2015). Les ouvertures d’EHPAD
habilités à l’aide sociale ont pesé sur le budget d’aide sociale, 87 % des bénéficiaires étant hébergés dans des
EHPAD de la Vienne.
(564).
Sur toute la période, le Département rencontre des difficultés à établir des prévisions fiables quant aux dépenses
d’aide sociale à l’hébergement
: 12,3 M€ prévus initialement pour 2010, lors du vote du budget primitif, 12,9 M€
environ
pour 2011, 17,7 M€ pour 2015, contre respectivement 16,5 M€ et 15,9 M€ et 18,5 M€ de dépenses
effectives.
(565).
Pour la centaine de ressortissants de la Vienne résidant dans des structures situées dans d’autres
départements, sur un total de 730 bénéficiaires de
l’aide sociale à l’hébergement, le département de la Vienne
n’a pas la maîtrise de l’évolution de leurs frais d’hébergement qu’il doit prendre en charge.
(566).
Mais, pour la majorité des résidents, hébergés dans des structures de la Vienne, le phénomène s’expliq
ue
principalement par les ouvertures ou extensions de nouvelles structures, plus modernes et plus coûteuses. Cela
se ressent sur l’effort à consentir pour prendre en charge les assistés de l’aide sociale. La couverture des frais
d’hébergement dans les EHPA
D les plus récents se traduit par un relèvement du tarif moyen départemental au
titre de l’aide sociale à l’hébergement.
En conséquence, et contrairement à ce qui est indiqué dans les
délibérations ou autres documents émanant de la collectivité, la hausse des tarifs ne correspond pas à une
volonté de consentir un effort
dans ce domaine. L’effort de rattrapage induit par l’ouverture de nouveaux EHPAD
a pour répercussion des relèvements de tarifs
nettement supérieurs au pourcentage annuel d’augmentation
adopté par arrêté interministériel.
Les évolutions des tarifs d’hébergement des EHPAD et U.S.L.D.
communiquées par les services départementaux corroborent ce constat : 4 mises en service en 2013, deux en
2015, avec des relèvements pouvant atteindre 25 % (EHPAD du centre hospitalier de Loudun).
246
Dans les conditions prévues à l’article
L. 342-3-1 du C.A.S.F.
Rapport d’observations
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(567).
Une comparaison avec l
e budget d’aide sociale en faveur des personnes âgées dépendantes
du schéma
gérontologique de 2010-2014 est impossible puisque ce document ne comprenait pas de projections
budgétaires sur sa période d
’application
. Cependant, pour sa 1
ère
année de mise en œuvre, la délibération du
18 décembre 2009 relative au vote du budget primitif indiquait qu’il devait avoir des répercussions sur la
tarification de l’aide sociale à l’hébergement en EHPAD, estimée à 110 K€, et sur des compléments pour l’aide
à domicile à concurrence de 100 K€. Pour les années suivantes, les délibérations du budget primitif ne
contiennent aucune mention sur ce point.
Evolution du budget APA
(568).
En 2015, la charge de l’APA nette des remboursements d’indus s’élevait à presque 34 M€, soit une progression
de 6 % environ par rapport à 2010. Le département de la Vienne l’explique par l’incidence des extensions de
certains EHPAD et par les moyens supplémentaires alloués aux EHPAD dont les conventions tripartites ont été
renouvelées, notamment en personnel (globalement en 2013, 2014 et 2015, respectivement 15,44 E.T.P., 10
E.T.P. et 6,89 E.T.P. d’agents de service hospitalier, aides
-soignants, assistants médico-psychologiques et pris
en charge par le
s sections de dépendance des EHPAD), et à l’augmentation du niveau moyen de dépendances,
de 688 en 2012 à 703 en 2015 (dans des proportions parfois importantes comme par exemple pour l’EHPAD
du C.H. de Loudun + 48 points en 2014, + 58 en 2015, + 95 à Smarves en 2014, + 52 points en 2014 à Naintré,
+ 61 à Migné-Auxances en 2015, + 62 à Poitiers
« Pasteur »
en 2015)
247
.
(569).
Conformément à un mécanisme légal de compensation nationale
, la charge brute de l’APA est financée par la
caisse nationale de solidarité pour
l’autonomie (C.N.S.A), dans la limite de 50 %
248
. Avant la loi du 28 décembre
2015 A.S.V, elle versait un seul concours réparti annuellement entre les départements en fonction des critères
suivants : le nombre de personnes âgées de plus de 75 ans (50 %), le montant des dépenses d'allocation
personnalisée d'autonomie (20 %), le potentiel fiscal
249
pour 25 %, et le nombre de foyers bénéficiaires du R.S.A.
à l'exception de ceux ouvrant droit au R.S.A. majoré (pour 5 %).
(570).
Après un tassement entre 2010 et 2012, autou
r de 12,8 M€
en moyenne annuelle, lié à une baisse des rentrées
de contribution sociale généralisée (C.S.G.) au plan national, ce financement
s’est élevé à 14,1 M€ en 2013,
14,5 M€ en 2014 et 14,7 M€ en 2015,
faisant passer le taux de couverture du budget APA de 38,5 % en 2012
à 43,2 % en 2015.
(571).
Toutefois, entre 2010 et 2015, le reste à charge, calculé par soustraction entre la charge nette et la dotation de
la C.N.S.A., stagne. En 2015, il s’élève à 19
285,7 K€, en baisse par rapport à 2014, soit pour une p
opulation
totale de 430
018 habitants, un ratio reste à charge/population de 44,85 €/habitant, égal au ratio calculé par
l’assemblée des départements de France pour le département de la Vienne. Celui
-ci est nettement en-deçà du
ratio moyen de 55 €/habitant, calculé par l’assemblée des départements de France au plan national.
(572).
Au budget primitif 2016, 14,4 M€ de crédits ont été inscrits mais les versements devraient logiquement
augmenter puisque la loi A.S.V. du 28 décembre 2015 a introduit une seconde part, à répartir annuellement
entre les départements en fonction de l'estimation de leurs charges nouvelles résultant des plans d’aide liés à
la prise en charge des personnes âgées à domicile, des dispositifs de répit pour leurs aidants, et dans les limites
des
ressources d’APA dont dispose la C
.N.S.A
250
.
Prestation compensatoire pour le handicap
(573).
En 2015, les charges liées à la P.C.H. s’élèvent à 7,1 M€ soit 9 % de plus qu’en 2011. En 2015, la progression
a été plus limitée que pendant les exercices précédents, ce
ci s’expliquant par le doublement de la part des
renouvellements dans les dossiers instruits. En 2015, le reste à charge de la P.C.H. s’élève à 3
805,2 K€, ce
qui pour une population totale de 430
018 habitants, donne un ratio de 8,84 € / habitant contre u
ne moyenne
247
Source : rapports annuels des services départementaux 2013, p. 21, 2014, p. 49, et 2015, p. 62.
248
Article L. 14-10-5 du C.A.S.F.
249
Déterminé selon les dispositions de l’article L. 3334
-6 du C.G.C.T.
250
Article L. 14.10.6. du C.A.S.F. modifié par la loi A.S.V.
Rapport d’observations
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nationale calculée par l’A.D.F. de 16,50 € (à titre d’exemple la Gironde a un reste à charge P.C.H. de 30 € par
habitant). L’AD.F. obtient un ratio de 8,30 € pour la Vienne, l’écart avec le calcul du rapporteur étant limité, il est
proposé de retenir ce dernier. A 3
329,3 K€ en 2015, la dotation au titre de la P.C.H. versée par l’Etat est en
baisse de 11 % par rapport à 2010 mais de seulement 1,1 % par rapport à 2011.
(574).
L’évolution de la situation des allocataires à domicile nécessite la
réouverture, dans des laps de temps
rapprochés, des dossiers par le service, que ce soit pour
des changements d’intervenants (mandataire à emploi
direct ou prestataire à aidant familial…) ou
, pour
l’aide humaine,
des régularisations (contrôle de présence en
école pour les P.C.H. enfants ou passage d’une personne dans une structure ou un établissement).
Pour les
personnes percevant la P.C.H. en établissements, leurs dossiers sont réexaminés tous les 6
mois pour
régulariser les besoins d’aide lors des retours
à domicile.
(575).
Depuis mai 2010, afin de faciliter le paiement de la P.C.H. et de s’assurer de l’effectivité de son utilisation, le
département de la Vienne verse la P.C.H. sous forme de chèques emploi service universel (CESU), préfinancés
pour les heures att
ribuées en emploi direct et en emploi mandataire. Un contrôle d’effectivité a alors été institué
notamment pour les bénéficiaires ayant refusé le CESU.
(576).
Enfin, comme l’assemblée départementale l’a décidé en décembre 2012,
le t
arif d’intervention de
s services
prestataires agréés est aligné sur celui de la prestation de compensation du handicap, fixé par un arrêté
ministériel à 17,59 € au 1
er
janvier 2014 et inchangé depuis.
Frais de séjour des personnes handicapées en établissements
(577).
De 36,3 M€ en 2010, le budget consacré aux personnes handicapées est passé à 40,4 M€ en 2015, soit une
hausse de 11 % imputable à une progression de 21,2 % des frais de séjour en établissements, de 24,4 M€ à
29,6 M€, les versements des prestations compensatoires du handicap (P.C.H.) et d’allocations compensatrices
pour tierce personnes étant restés globalement à peu près stables, de 8,6 M€ à 8,4 M€.
(578).
Le département de La Vienne compte 48 établissements accueillant des personnes handicapées (services
d’accompagnement à la vie sociale,
services d’accompagnement médico
-social pour adultes handicapés,
établissements d’hébergement pour travailleurs d’établissements spécialisés d’aide par le travail et de foyers
de vie)
qu’il finance à hauteur de 28,1 M€ en 2014 contre 24 M€ en 2010. La col
lectivité impute cette hausse de
4,1 M€ à des ouvertures ou extensions d’établissements, à concurrence de 1,7 M€, ainsi que de S.A.V.S. et
SAMSAH à hauteur de 0,281 M€. L’impact des extensions de S.A.V.S. et SAMSAH sur le budget global de frais
de séjour est néanmoins limité puisque ces structures représentent chaque année environ 0,8
M€ de frais. Le
coût unitaire des places y est relativement stable (7,7 K€ en S.A.V.S., et 6,2 K€ depuis 3 ans en SAMSAH)
.
(579).
La plupart des 222 places nouvelles programmées dans le schéma départemental du handicap pour 2008-2012
ont été mises dans le courant de la 2
ème
moitié de sa période d’exécution, en deux temps, au dernier trimestre
de 2010, puis en 2012, ce qui a fait passer le poste des frais d’hébergement de 24,4 M€ en 2010 à 26 M€ en
2011 et 28,1 M€ en 2012.
(580).
En 2013 et 2014, le niveau des frais d’hébergement est resté à peu près stable, compte tenu d’un nombre limité
de réalisations
(8 places de foyer de vie à l’ADAPEI sur ces deux années, réhabilitation de locaux au foye
r
d’hébergement de Bellejouanne de l’ADAPEI et le FAM du CAAP Autiste) et la création de 6,8 postes E.T.P. au
sein de foyers de vie (La Varenne et Neuville) et de foyers d’hébergement (Neuville
-de-Poitou, et Sommières-
du-Clain, géré par la Croix Rouge). Ce
la se ressent sur le coût unitaire de la place en foyer de vie/foyer d’accueil
médicalisé qui passe à 51,3 K€ en 2014 contre 51,1 K€ en 2013 et 49,9 K€ en 2012. L’année 2015 enregistre
une nouvelle progression, à 29,6 M€, due essentiellement aux répercussi
ons en année pleine de mesures
nouvelles de 2014, telles que les mises en services de places de structures pour déficients intellectuels (9 au
FAM de Monts-sur-Guesnes, fin mai, 5 en FAM dans le sud de la Vienne, 10 en foyers de vie en novembre) et
des autorisations de personnels supplémentaires pour un total de 12 E.T.P. (renforcement du personnel éducatif
de l’association l’Essor, du personnel administratif de l’ADEF résidences, et de personnel de nuit à l’ADPEP
suite à une demande de la commission de sécurité).
Rapport d’observations
définitives du 30 août
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(581).
La progression modérée des frais de séjour des personnes handicapées en établissements est à nuancer par
le décalage d’ouvertures de places, ce que corrobore la comparaison, année par année, entre les
consommations au compte administratif et les inscriptions initiales de crédits au budget primitif. En 2013 et 2014,
les crédits ne sont pas consommés en totalité, malgré les décisions budgétaires modificatives en cours
d’exercice rabaissant le niveau des crédits pour tenir compte des capacités d’accuei
l effectives. Ainsi, la D.M.2
de 2013 a réduit de 1,16 M€ les crédits au chapitre 935
-
2, c/652, les ramenant à 28,7 M€. Mais, au compte
administratif de 2013, les consommations sur cette ligne sont inférieures, à 28,3 M€. En 2014, malgré une
réduction de 4
50 K€ de crédits sur cette ligne lors du vote de la D.M.4, le niveau des consommations a été
encore inférieur, à 28,1 M€ contre 28,4 M€ de crédits après D.M. Les réalisations de 2015 ne prennent pas en
compte toutes les mesures prévues par la programmation
établie en 2014 à l’occasion de l’élaboration du
schéma pour l’autonomie 2015
-2019, puisque plusieurs places devraient ouvrir fin 2016 ou ont été mises en
service à la fin de 2015. La charge correspondante s’élève à 30,8 M€, soit à peu près 1 % de plus qu
e la
prévision initiale au budget primitif, à savoir 30,5 M€.
Tableau 12 : Frais de séjour des personnes âgées et des personnes handicapées en établissements - Crédits
ouverts initialement et réalisations
E
n K€
2012
2013
2014
2015
B.P.
C.A.
B.P.
C.A.
B.P.
C.A.
B.P.
C.A.
Personnes
handicapées
28 038,7
29 117,7
29 928,0
29 466,0
28 830,0
28 148,1
30 535,0
30 769,2
Personnes
âgées
15 515,0
15 521,4
15 833,0
16 724,3
16 350,0
17 837,2
17 668,0
18 512,8
Source : budgets primitifs et comptes administratifs.
Tableau 13 : Coût de la place par structure
E
n €
2012
2013
2014
2015
Etablissements et services d’aide par le travail
29 025
29 693
29 855
30 193
CART
26 389
26 301
26 433
26 514
Foyers de vie et foyers d’accueil médicalisés
49 919
51 163
51 307
51 384
Sections annexes jour
9 223
9 336
9 471
9 420
Sections annexes jour et nuit
29 219
30 109
31 077
32 226
Section d’accompagnement ESAT
10 413
8 390
6 231
6 395
Soins de suite
4 906
4 916
4 940
4 981
Services d’accompagnement à la vie sociale
(SAVS)
7 571
7 646
7 748
Services d’accompagnement médico
-social
pour adultes handicapés SAMSAH
6 168
6 187
6 238
Source
: rapports annuels d’activités des services départementaux
.
5.5.5.
APA à domicile
(582).
Entre le 31 décembre 2010 et le 31 décembre 2015
, le nombre de bénéficiaires de l’APA à d
omicile a crû de
27,6 %, de 3 882 à 4 953. En revanche,
le budget d’APA
à domicile a diminué de 3,7 %, de 19,7 M€ à 19 M€,
sous l’effet d’une révision, mise en œuvre en début de période, des modalités d’octroi de l’APA en urgence
251
,
251
Dans les conditions prévues à l’article L. 232
-12 du C.A.S.F.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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et de la relative stabilisation des tarifs par suite de la signature de conventions pluriannuel
s d’objectifs avec
plusieurs organismes spécialisés.
(583).
L’évolution du budget de l’APA à domicile a connu deux périodes
: une baisse de 2010 à 2012, de 19,7 M€ à
18,2 M€, en raison de la révision des modalités de l’octroi de la révision de l'APA et d’un fléchissement d’activité
de la fédération d’aide à domicile en milieu rural (A.D.M.R.), principal prestataire d’aide à domicile des personnes
âgées dans la Vienne, suivie d’une hausse liée au contrecoup du désengagement des caisses de retraite dans
la couvertur
e des frais d’aide à domicile de personnes âgées peu dépendantes.
(584).
En 2010, le
règlement départemental d’aide sociale a été modifié pour restreindre le bénéfice de l’APA en
urgence aux personnes âgées en s
ituation d’urgence véritable et ne disposant d’
aucune aide financière
extérieure. La participation financière liée aux ressources a alors été appliquée à
tous les dossiers d’APA à
domicile
, ce qui n’était pas le cas auparavant pour ceux qui passaient en urgence. La sélectivité dans le
traitement des dossiers en a été renforcée puisque seulement 78 % des demandes ont été acceptées en 2013
et que le nombre de demandes d’APA en urgence a été ramené de 729 en 2009, à 324 en 2010,
88 en 2011,
58 en 2012, 56 en 2013 et 50 en 2014.
(585).
Mais, entre 2011 et 2015, c'est-à-
dire compte non tenu de la mise en œuvre des modalités révisées d’attribution
de l’APA en urgence, le niveau de l’APA à domicile dispensée a progressé de 1 %, de 18,8 M€ à 19 M€
.
Le
budget primitif pour 2016 tablait sur une prévision de 16,1 M€ environ ma
is la décision modificative n°2 du
29 septembre 2016 a dû ajouter 1,4 M€ de crédits au c/651141.
(586).
En outre, l’
entrée dans le dispositif de personnes classés en GIR 4 (+ 11% sur un an) suite
à l’exclusion, par la
caisse d’assurance retraite et de la santé au
travail (CARSAT), des assurés de moins de 80 ans du bénéfice
des aides individuelles au titre de l’aide
-ménagère pour les personnes âgées classées en GIR 5-6, et la décision
des mutuelles de ne consentir que des prises en charge temporaires, ont fait passer le nombre de bénéficiaires
de l’APA de 4
619 au 31 décembre 2013 à 4 981 au 31 décembre 2014. En un an, environ 400 bénéficiaires
class
és comme les moins dépendants n’étaient plus couverts
par la caisse de retraite. Seulement une partie ont
été reclassés dans un groupe à plus fort niveau de dépendance, GIR 4, entraînant une prise en charge par le
Département (les GIR 5-
6 n’étant
pas pris en charge par le Département pour l’aide à domicile)
.
(587).
Constaté dans l’ensemble du pays
252
, et notamment dans des départements du ressort de la chambre (par
exemple les Deux-Sèvres), ce
transfert d’un mécanisme assurantiel vers une prise en charge par un dispositif
géré par le Département a fait passer le nombre de demandes d’APA à domicile de
4 321 en 2013 à 4 333 en
2014 puis 4 614 en 2015, soit une hausse de 6,9 % de 2013 à 2015. Mais, les décisions favorables ont progressé
de seulement 1,8 %, de 3 274 en 2013 à 3 257 en 2014 et 3 333 en 2015 (exactement : 3 598, 3 579 puis 3 663
décisions rendues avec
« un taux
d’acceptation de 91 %
»
253
).
(588).
En 2014, cette arrivée d’allocataires classés en GIR 4 nécessitant moins d’heures que les GIR 1
-2, a entraîné
une baisse à 316 €
,
contre 335 € en 2013
,
du montant moyen des plans d’aide par bénéficiaire, correspondant
à l’estimat
ion des frais de prise en charge effectuée lors de
l’instruction de la demande d’APA.
(Les comparaisons avec 2010 ne sont pas significatives car, cette année-
là les modalités d’instruction des
dossiers d’APA en urgence n’avaient pas encore été modifiées, c
e qui en explique le niveau moyen élevé).
(589).
Hormis ce facteur exogène, la progression du budget de l’APA à domicile résulte à la fois d’une reprise d’activité
(893 741 heures prévues pour 2015 contre 854 600 heures réalisées en 2013
254
) et d’un relèvement des
tarifs,
mais de façon maîtrisée puisque les 10 structures avec lesquelles le département de la Vienne a conventionné
sont liées par des contrats pluriannuels
d’objectifs et de moyens.
252
Cf. INSEE Focus n°71 paru le 9 décembre 2016,
Les bénéficiaires de l’APA dans les départements
.
253
Source
: rapport d’activités 2015
des services départementaux, p. 55.
254
Source : délibération du 19 décembre 2013, présentation au conseil général des « grands indicateurs » personnes âgées pour le
budget primitif 2014.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
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(590).
En 2015, les tarifs s’échelonnent entre 19,28 € de l’heure pour les services portés par des C.C.A.S. et 21,26 €
pour la fédération de l’aide à domicile en milieu rural. Pour les structures intervenant à domicile autres que la
fédération d’aide à domicile en milieu rural (A.D.M.R.), le tarif a été revalorisé d
e 1,3 % en 2011 et 2012, puis
1 % en 2013 et 2014. En 2015, les tarifs des 10 structures conventionnées ont été revalorisés en moyenne
pondérée de 1,43 %. Pour 2016, par une délibération du 28 janvier 2016, le tarif horaire des C.C.A.S. autorisés
par le Département à interv
enir au titre de l’APA et de la P
.C.H. à domicile a été revalorisé de 5,5 %, soit 1
€,
ce qui devait générer un
e charge supplémentaire de 119 K€
. Sur les 10 conventions, 3 ont été renouvelées à
compter du 1
er
novembre 2013, dont celle de l’A.D.M.R., et deu
x nouvelles sont entrées en application à compter
de cette date
255
.
(591).
Plusieurs SAD ont bénéficié de versements au titre des fonds de restructuration des services d’aide à domicile
institués par le législateur
256
, destinés à remédier à leurs difficultés financières chroniques pour un montant
global de 578,6 K€ en 2012, 537 K€ en 2013 (277 K€ pour l’A.D.M.R., et 214,5 K€ en 2014. L’A.D.M.R. a
bénéficié des soutiens les plus importants (277 K€ en 2013, 123,5 K€
en 2014), suivie par le C.C.A.S. de Poitiers
(70 K€ en 2013, 30 K€
en 2014
), le C.C.A.S. de Châtellerault (50 K€ en 2013, 0 € en 2014), l’union nationale
de l’aide, des soins et des services à domicile (UNA) de Chauvigny (50 K€ en 2013, 40 K€ en 2014) et la
Mutualité française de la Vienne (45 K€ en 2013, 15
K€ en 2014).
(592).
Représentant 670
000 heures d’intervention
en 2015 sur 893 741 heures
prévues pour l’ensemble des
10
structures conventionnées, l’A.D.M.R. connaît, depuis plusieurs années, des problèmes financiers auxquels
un contrat pluriannuel d’objectifs
signé le 29 mars 2010 a remédié en partie. Les financements du
Département en sa faveur
au titre de l’APA uniquement ont diminué : 12,3 M€ en 2010,
12 M
€
en 2011,
12,6
M€ en 2015.
Cependant, l’A.D.M.R. de la Vienne demeure déficitaire, en raison
d’une multiplicité
d’associations,
génératrice de frais de structure, et de frais de déplacement non négligeables. En 2014, un
déficit de 34 K€ a été enregistré et a été incorporé à la tarification de
2016. En 2015, une réorganisation et des
efforts de dé
cloisonnement entre secteurs d’activité
lui
ont permis de parvenir à l’équilibre, ce qui
devrait alléger
la tarification de 2017.
(593).
Le soutien en faveur de
l’A.D.M.R.
était inéluctable au regard de sa place incontournable dans le Vienne et sa
forte implantation dans les territoires ruraux, parfois reculés, avec 711,45 employés en équivalent temps plein
pour l’activité de
prestataire dont 498 pour l’APA, 4
032 bénéficiaires au titre de l’APA (3
916) et de la P.C.H.
(116) et 131 aide-ménagère. Entre 2007 et 2015, le nombre de bénéficiaires a augmenté de 25 %. En 2015, la
direction de l’urbanisme, du logement et des nouvelles technologies a recherché conjointement des sites
d’implantation pour l’A.D.M.R. au niveau de la technopole du Futuroscope (
acquisition de 1 000 m2 pour
40 emplois créés), finançant également à cet effet des études préliminaires.
(594).
En complément au règlement sur factures aux services prestataires, le département de la Vienne a passé un
marché avec la société DOMISERVE pour la fourniture de chèques emploi service universel préfinancés, utilisés
par 700 personnes âgées chaque mois pour les services de mandataire ou de gré à gré. Ce système contribue
au contrôle de l’effectivité des prestations. Il est précisé que certains
services
d’aide à domicile
proposent un
service de mandataire assurant une intermédiation entre l’utilisateur et l’aide à domicile dont il est alors
l’employeur direct. Le
s personnes restent
« maîtres »
de leur employé et de leur organisation, par opposition au
service prestataire
dont les intervenants tournent et ont des horaires figés. L’usager paie une adhésion en
fonction de ses ressources et une participation aux frais de gestion pour chaque heure gérée. Le S.A.D. facture
sa prestation uniquement à partir du moment où il monte un dossier.
(595).
Enfin, une convention signée avec la C.N.S.A. pour les exercices 2011 à 2013 a prévu le financement, pour les
services à domicile, de 10 projets de diversification des interventions (service de garde itinérante, centre de
ressources pour le particulier employeur), la modernisation des outils de gestion (télégestion) et la formation
des accueillants familiaux agréés par le Département. Fin 2012, le budget total cumulé
n’ayant pas été
consommé en totalité, le conseil général a voté, le 25 novembre 2013, un avenant de prorogation de la
255
Source
: rapports d’activités 2014 et 2015.
256
Article 70 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.
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définitives du 30 août
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convention jusqu’au 31 décembre 2014, sans modification du montant global des financements, et reportant sur
2013 et 2014
ceux qui n’avaient pas été utilisés Par suite, la durée de l’autorisation d’engagement
correspondante, soit 228,9 K€, qui avait été votée le 27 mai 2011 a été prolongée jusqu’en 2014.
(596).
Les charges générées par les nouveaux dispositifs introduits par la loi A.S.V. sont intégralement compensées
par l’Etat
, ce qui pour le département de la Vienn
e représente une somme de 2,3 M€ au titre de 2016 répartie
comme suit
: 1,3 M€ pour le financement du relèvement du plafond du nombre d’heures d’aide APA à domicile
(dite
« APA 2 »
),
259 K€ de concours de la C.N.S.A., et 726 K€ d’enveloppe gérée par la con
férence des
financeurs (actions individuelles et collectives en EHPAD). Le nouveau droit de répit des aidants et la
revalorisation salariale de 1% au sein de
la branche d’aide à domicile son
t également financés. Figées pour la
période 2016-2018
257
, les sommes afférentes à 2016 ont été versées en août.
5.5.6.
Tarification des établissements et services (hors aide à domicile des personnes âgées)
(597).
La mise en œuvre de l
a loi du 28 décembre 2015 portant adaptation de la société au vieillissement
« A.S.V. »
258
va engendrer des changements profonds dans la tarification des établissements, avec le remplacement
progressif des conventions tripartites par des contrats pluriannu
els d’objectifs et de moyens (CPOM
), rendus
obligatoires dans le secteur du handicap par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.
5.5.6.1.
Conditions de mise en œuvre des dispositifs institués par la loi du 2 janvier 2002
Des décalages dans l’établissement des conventions tripartites de 3
ème
génération
(598).
Commencé en 2007, le renouvellement des conventions tripartites de 1
ère
génération
259
s’est étalé jusqu’en
2015, dans des conditions budgétaires contraintes, entraînant des retards et rendant difficile la détermination
d’objectifs plus
qualitatifs. En 2013, 2014 et 2015 le nombre de renouvellements annuels de conventions de 1
ère
génération a été de respectivement 13, 4 et une. De 49 au 31 décembre 2012, le nombre de conventions de
2
ème
génération est passé à 63 au 31 décembre 2013, 67 au 31 décembre 2014 puis 68 au 31 décembre 2015
sur 73 EHPAD. En 2013, 15 conventions de 3
ème
génération ont été conclues, 8 en 2014 et 16 en 2015.
(599).
Ces décalages s’expliquent en partie par la création d’EHPAD après 2002, ayant signé de ce fait une
convention
tripartite de 1
ère
génération plus tard que la moyenne des EHPAD déjà en service. Une autre raison avancée
par le département de la Vienne réside dans la nécessité de disposer des G.M.P et des P.M.P validés suite à
l’évaluation des services médicaux afin d’étudier les propositions tarifaires en dehors
des procédures
budgétaires. En outre, depuis début 2013, suite à un changement de réglementation
260
, les G.M.P. sont validés
selon deux modalités : 1/ lors de la conclusion ou du renouvellement de la convention tripartite, sur site à partir
d’un échantillon
aléatoire, 2/ une fois en cours de convention
: sur pièces si le G.M.P. n’a pas varié de plus de
5 % depuis la précédente évaluation ou sur visite dans les autres cas.
(600).
Une dernière raison exposée par le département de la Vienne concerne des cas limités dans lesquels les
établissements ont demandé le report du renouvellement de la convention tripartite à l’année suivante dans
l’attente de l’achèvement de travaux d’extension ou de restructuration, ou de fusions d’établissements
hospitaliers (par exemple Lusignan avec le centre hospitalier universitaire de Poitiers).
(601).
De façon plus fondamentale, les retards dans les conventionnements de 3
ème
génération ont pour origine
l’échelonnement des conventions tripartites de 1
ère
génération entre le 1
er
janvier 2002 et le 1
er
janvier 2009 pour
les EHPAD en service avant 2002. Certes, cela n’était pas irrégulier puisque l’échéance avait été reculée à deux
reprises par le législateur, en dernier lieu au 31 décembre 2007
261
, ce qui avait amené le département de la
Vienne et l’A
.R.S. de Poitou-Charentes à terminer ce travail un an après cette date.
257
Décret n°2016-2012 du 26 février 2016.
258
Chapitre VI, titre II de la loi A.S.V.
259
Signées en application de la loi n°2002-2
du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico
-sociale.
260
Décret n°2013-22 du 8 janvier 2013 ayant modifié plusieurs articles du C.A.S.F.
261
Loi de financement pour la sécurité sociale pour 2006.
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(602).
Mais, le retard pris à cette époque s’est ressenti sur l’activité des services départementaux, compte tenu
des
nombreuses visites de locaux rendues nécessaires (sur ces deux années, 42 déplacements et autant de
réunions de présentation) et des visites du service médical du Département pour valider le GIR moyen pondéré
des établissements
262
dont la convention tripartite venait d’être renouvelée, d’autant que d
epuis 2013, les
médecins du conseil départemental de la Vienne assurent seuls les visites (et non plus avec un praticien conseil
de la caisse d’assurance maladie) et transmettent le G.M.P. aux médecins valideurs Pathos de l’A.R.S
(603).
Enfin, les retards dans les nouveaux conventionnements ont eu des répercussions sur les budgets et les tarifs,
reportant l’impact budgétaire pour le Département.
Un mécanisme de convergence tarifaire institué selon des critères propres au département de la
Vienne,
s’écar
tant du cadre réglementaire
(604).
Sous le
régime en vigueur depuis la loi du 2 janvier 2002, l’établissement doit adresser à l’autorité de tarification,
avant le 31 octobre, les propositions budgétaires pour l’exercice suivant
263
. Après fixation des tarifs par les
autorités de tarification et, le cas échéant, après rejets de propositions de dépenses, il élabore un budget
exécutoire qu’il leur transmet. Enfin, il leur envoie avant le 30 avril de l’année suivante le compte administratif,
accompagné de différents états de ventilation des dépenses et résultats ainsi que des effectifs entre sections
264
.
(605).
Dans les semaines suivant la transmission des propositions budgétaires par les établissements, le conseil
départemental de la Vienne fixe les orientations pour la tarification des établissements et services
265
.
Jusqu’en
2015, le budget du Département étant voté vers le 20 décembre N-1, celles-ci étaient arrêtées en même temps
que le budget, et le président du conseil départemental prenait des arrêtés de tarification à partir de cette date.
En 2016, le budget ayant été adopté le 11 mars 2016, afin de ne pas retarder la procédure, les taux directeurs
ont été fixés lors de la délibération du 28 janvier 2016 relative aux orientations budgétaires. Une procédure
analogue a été retenue pour 2017. En effet, dans les 60 jours suivant la publication de la délibération du conseil
départemental fixant l’objectif annuel d’évolution des dépenses en application de
l’article L. 313
-8 du C.A.S.F.,
le Département doit
notifier les tarifs applicables pour l’exercice
266
.
(606).
Pour 2015, le
taux de progression maximal a été arrêté à 0,8 % pour les établissements totalement habilités à
l’aide sociale. Pour ceux habilités partiellement, le tarif journalier a été relevé de 48,50 € à 50 € par jour afin de
réduire l’écart croissant de tarif avec les EHPAD habilités totalement à l’aide sociale.
En 2014, le prix de journée
m
oyen s’élève à 52,67 € dans la
Vienne
(57,03 € en moyenne avec le GIR
5/6), contre 48,79
€
en Charente
(54,29 € avec le GIR
5/6), 54,67 € en Charente
-
Maritime (60,02 €
avec le GIR
5/6), 44,55 € en
Deux-Sèvres
(54,50-
€ avec le GIR
5/6)
267
. Pour 2016, il a été voté u
ne augmentation de 0,4% pour l’ensemble des
établissements sociaux et médico-
sociaux. Pour les EHPAD, cela se traduit par une revalorisation de 0,50 €
(+1%) du
tarif journalier de l’habilitation partielle à l’aide sociale, ce qui le porte à 50,50 €
.
(607).
La tarification repose sur un mécanisme de convergence tarifaire que le département de la Vienne a mis en
œuvre selon ses propres critères, s’écartant du dispositif
réglementaire
268
. Il calcule une valeur nette moyenne
départementale du point relatif à la dépendance dans les établissements, en rapportant les charges nettes
allouées au budget et prises en compte dans la détermination du tarif de dépendance par le nombre de points
dans les GIR 1 à 6. Les effectifs de GIR sont affectés du même coefficient alors que des pondérations différentes
262
Prévue à l’article R. 314
-170 du C.A.S.F.
263
Article R. 314-21 du C.A.S.F.
264
Article R. 314-49 du C.A.S.F.
265
Comme prévu à
l’article R. 314
-3 du C.A S.F.
266
Article R. 314-36 I du C.A.S.F.
267
Source
: schéma régional d’organisation sociale et médico
-
sociale, programme régional de santé de l’A.R.S. Poitou
-Charentes
pour 2011-2015.
268
Article R. 314-174 du C.A.S.F.
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doivent être appliquées selon les GIR (exemples : 1040 pour GIR 1, 280 pour GIR 6)
269
. Les changements de
réglementation intervenus à compter du 1
er
janvier 2017 n’enlèvent rien à la critique car le nouveau mode de
calcul du forfait global relatif à la dépendance, à la charge de département, prévoit une pondération différenciée
des effectifs de GIR
270
. A compter du 1
er
janvier 2017, la valeur nette moyenne départementale est dénommée
« GIR départemental »
, mais la base de calcul prévue à la colonne E de l’annexe 3
-6 du C.A.S.F. reste
inchangée
271
. La valeur nette du point de dépendance arrêtée par le département de la Vienne est passée de
5,15 €, en 2010, 5,24 € en 2011, 5,54 € en 2015 et 5,61 € en 2016
.
(608).
De fait, les comparaisons entre le niveau de prestations et les ressources allouées à chaque établissement ne
reposent pas sur les normes prévues par la réglementation. Or, en cas de dépassement de la valeur proposée
par un établissement par rapport à la moyenne départementale, le Département lui demande d’exposer les
ajustements envisagés, sauf en cas d’augmentation des prix et des salaires
.
(609).
En outre, les services départementaux ne disposent pas systématiquement des états de ventilation des charges
des établissements entre les 3 sections tarifaires
272
pour le secteur privé
, qu’il leur appartient de réclamer aux
établissements, et qui leur permet de réagir face à d’éventuels d
épassements budgétaires. Cette lacune
concerne principalement les EHPAD à caractère lucratif, appartenant à des groupes. Applicable à toutes les
entreprises, le plan comptable général ne comprend pas les comptes de réserve de compensation ou de
trésorerie ou de résultat sous contrôle de tiers financeurs, contrairement au plan comptable associatif (maisons
de retraite privée non lucratives)
et à la nomenclature prévue par l’instruction budgétaire et comptable M 22
applicable aux établissements publics sociaux et médico-
sociaux. Les entreprises gestionnaires n’ayant pas
toutes un commissaire aux comptes, les bilans qu’elles
produisent ne comprennent pas les comptes
« 10685
–
réserve de trésorerie »
et
« 10686
–
réserve de compensation »
.
(610).
Toutefois, ces entités
privées lucratives sont soumises comme tous les gestionnaires au dépôt d’un budget
(ventilant la dépendance et l’hébergement)
, les données
produites à l’autorité de tarification étant
déclaratives
273
.
5.5.6.2.
Enjeux du remplacement progressif des conventions tripartites par des contrats
pluriannuels d’objectifs et de moyens
Avant la loi du 28 décembre 2015 A.S.V., les dispositions législatives offrant la faculté d’élaborer
des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens dans le social et médico
-social sont restées
lettres mortes. Dans la Vienne, seule l’ADAPEI était concernée.
(611).
Compte tenu de la signature de contrats
pluriannuels d’objectifs et de moyens
par le département de la Vienne
sous l’acronyme
« CPOM »
avec diverses structures à caractère social et médico-
social, il convient d’en
rappeler la définition légale. Ceux-ci sont conclus
« entre les personnes physiques et morales gestionnaires
d’établissements et services et la ou les autorités chargées de l’autorisation […]. Ces contrats fixent les
obligations respectives des parties signataires et prévoient les moyens nécessaires à la réalisation des objectifs
poursuivis, sur une durée maximale de cinq ans notamment dans le cadre de la tarification. Ces contrats peuvent
concerner plusieurs établissements et services »
274
.
(612).
Introduit à titre facultatif dès 2002, avec une vocation tarifaire à partir de 2006
275
offrant la possibilité de déroger
au dialogue de gestion traditionnel (cf.
supra
5.5.6.1), le CPOM a été rendu obligatoire, pour tout le champ
269
Annexe 3-
6 colonne E du C.A.S.F. à laquelle renvoyait l’article R. 314
-
172 du C.A.S.F. dans sa rédaction en vigueur jusqu’au 31
décembre 2016.
270
Article R. 314-173-1 du C.A.S.F. découlant du décret n° 2016-1814 du 21 décembre 2016 relatif aux principes généraux de la
tarification, au forfait global de soins, au forfait global dépendance et aux tarifs journaliers des établissements hébergeant des
personnes âgées dépendantes relevant du I et du II de l'article L. 313-12 du C.A.S.F.
271
Nouvelle rédaction de l’ar
ticle R. 314-175 du C.A.S.F. issue du décret n° 2016-1814 du 21 décembre 2016.
272
P
révu à l’article R. 314
-163 du C.A.S.F.
273
Article R. 314-
100 du C.A.S.F. pris sur le fondement de l’article L. 314
-7.
274
Article L. 313-11 du C.A.S.F.
275
Article L. 313-11 du C.A.S.F. issu de la loi n°2002-
2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico
-sociale, complété par
l’ordonnance n°2005
-1477 du 1
er
décembre 2005.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
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médico-social et social, au-
delà d’un seuil fixé par arrêté des ministres chargés des affaires sociales et
de
l’assurance maladie, par le II de l’article 63 de la loi de financement pour la sécurité sociale pour 2009.
(613).
Les CPOM devaient être mis en place, au fur et à mesure de la signature des conventions tripartites de 2
ème
génération, à partir
d’une tarification fondée sur un forfait global de dépendance octroyé par le département à
l’EHPAD et, en matière d’hébergement, sur une dotation pluriannuelle corrélée à sa capacité d'autofinancement
et contrôlée
a posteriori
. Cela devait entraîner la disparition de la procédure contradictoire de fixation budget
avec chaque autorité de tarification. Selon la même logique que celle de la tarification à
l’activité
pour les
établissements publics de santé, un état des prévisions de recettes et de dépenses (E.P.R.D.) devait être
transmis à l’autorité de tarification dès réception de la notification des tarifs de l’exercice
276
. Pour les
établissements optant pour l’E.P.R.D., les règles de calcul des tarifs devaient être arrêtées par le ministre.
(614).
D’une manière géné
rale, cette disposition a été peu appliquée
car la détermination du seuil de mise en œuvre
s’est heurtée à des difficultés dans l’élaboration de critères pertinents. Elle a été supprimée par le législateur à
compter du 1
er
janvier 2016
277
.
(615).
Dans la Vienne, le
seul CPOM de ce type avait été conclu avec l’ADAPEI, association gérant de nombreuses
structures accueillant des personnes handicapées. Des contrats avaient été également passés avec les plus
importants organismes d’aide à domicile (cf.
supra
5.5.5.), mai
s ils ne s’inscrivaient pas dans le cadre de la
L.F.S.S. pour 2009.
Le CPOM vise une meilleure maîtrise des dépenses, notamment dans le secteur des personnes
handicapées.
(616).
Dans la logique de la loi A.S.V., la loi de financement pour la sécurité sociale pour 2017 a prévu que les CPOM
signés dans le secteur lucratif couvriront l'ensemble des EHPAD d'un même gestionnaire relevant d'un même
ressort départemental. En cas d'accord des parties, un CPOM pourra être étendu sur plusieurs départements
ainsi qu'à d'autres catégories d'établissements ou services sociaux et médico-sociaux relevant du gestionnaire
signataire.
(617).
S’inscrivant dans ce cadre, et ce avant même son adoption par le législateur, le
schéma départemental pour
l’autonomie
de la Vienne pour 2015-2019 a p
révu, sous l’orientation
« 3.2
–
travailler sur la qualité de
l’accompagnement
»
, fiche action n°29
« renforcer la qualité des prestations en établissement »,
de garantir un
prix de journée accessible dans le cadre des restructurations d’EHPAD pour limiter
le reste à charge pour la
personne hébergée. Cette intention ne doit pas masquer que la maîtrise du prix de journée est favorable aux
finances départementales dans la mesure où elle permet de contenir l’évolution du budget de l’aide sociale à
l’hébergemen
t.
(618).
Mais, cela suppose de faire un point de la situation des comptes de capitaux des EHPAD préalablement aux
travaux de reconstruction ou d’extension, ce qui n’est pas toujours le cas dans la Vienne. Ainsi, l’EHPAD de
Chauvigny, récemment rénové, a conservé
de substantiels excédents cumulés d’investissement non pris en
compte dans le montage financier de l’opération. La subvention d’équipement aurait pu être réduite d’autant.
(619).
L’adoption
du s
chéma pour l’autonomie 20
15-2019 a relancé la démarche CPOM dans le secteur des personnes
handicapées, en raison de la fongibilité entre groupes fonctionnels de dépenses qu’elle procure et de la
stabilisation des dotations dans le temps. Cela permet de transférer des places d’une structure à une autre
relevant d’un même gestionnaire (comme l’association des foyers de provinces)
.
(620).
En février 2016, une démarche en vue de la conclusion de CPOM a été lancée par le département de la Vienne
avec les 5 gestionnaires (KORIAN-MEDICA, association des foyers de province qui gère 7 EHPAD,
3 associations gestionnaires de structures personnes handicapées PROGECAT, APAJH).
276
A cet effet, il introduisait un article L. 314-7-1 du C.A.S.F., toujours en vigueur.
277
Article 75 de la loi n°2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016.
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(621).
Toutefois, pour les établissements pour personnes handicapées sous compétence exclusive ou conjointe de
l’A.R.S., le département de la Vienne était contraint par la légis
lation applicable à compter du 1
er
janvier 2016
rendant obligatoire la signature d’un CPOM dans ce secteur
278
, ce qui relativise les efforts entrepris.
(622).
Une partie significative des établissements sociaux et médico-sociaux ESMS du secteur des personnes
handicapées étant financée sous forme de prix de journée, c'est-à-dire un mode de tarification considéré comme
potentiellement inflationniste, le CPOM devrait contenir l’évolution des dépenses en la matière. En effet, dans
le cadre du prix de journée, un établis
sement qui réalise une suractivité, qu’elle soit liée à un accueil en
surcapacité (supérieur à la capacité autorisée) ou à une sous-
estimation de l’activité prévisionnelle au budget
prévisionnel, peut générer des recettes supplémentaires. La signature du C
POM engendre le passage d’une
tarification au prix de journée à un financement par dotation globale. Cette mesure vise une meilleure maîtrise
de l’objectif d’évolution des dépenses pour le secteur des personnes handicapées
.
(623).
A titre d’exemple, selon une ana
lyse fournie par le Département (cf.
supra
6.1.2), les deux établissements
sociaux de l'ADSEA 86 qu’il tarifie dans le domaine du handicap, à savoir les CART de Poitiers et de
Châtellerault, présentaient, au 31 décembre 2015, des résultats non négligeables
en attente d’affectation
(respectivement 290,2 K€ et 217 K€). Cela s’explique par le fait que, chaque année, les frais de personnel
effectifs sont inférieurs aux budgets alloués (écart de -
45 K€ pour le CART de Poitiers et
-
22,5 K€ pour le CART
de Châtellerault pour les exercices 2014 et 2015 cumulés). Toutefois, les dépenses du groupe fonctionnel 1,
liées à l’exploitation, sont chaque année en dépassement, ce qui nuance l’économie de frais de personnel.
A cet effet, les CPOM devront être élaborés en prenant en compte la situation financière des
établissements au moment de leur signature, ce qui suppose que le département de la Vienne
se fasse communiquer au préalable un certain nombre de renseignements et documents
comptables.
(624).
Dans la forme prévue par l’ar
ticle 58 de la loi A.S.V., le CPOM couple forfaits soins, dépendance, tarification de
l'hébergement, dotations complémentaires et frais de siège, un arrêté ministériel, non signé à ce jour, devant en
déterminer le cahier des charges
279
. Il repose sur le principe de la libre affectation des résultats pour le
gestionnaire alors que, sous le régime institué en 2002, l
’affectation des résultats
relève de l’autorité tarifaire,
à
une nuance près pour ceux
de la section d’hébergement qui peuvent être affectés librem
ent par le conseil
d'administration de l’EHPAD, lorsque celui
-
ci est financé à moins de 50 % par l’aide sociale du département
tarificateur, et à condition d’avoir formulé une demande en ce sens au département
280
.
(625).
Dans le cadre d’un CPOM, le gestionnaire devra, en contrepartie de la liberté d’affectation des résultats, remettre
des documents aux autorités de tarification selon une périodicité restant à définir et justifier ses choix devant un
comité de suivi. Instauré lors de la conclusion du contrat, celui-ci se réunira en fin de parcours pour un bilan et
au cours de la troisième année pour un point à mi-parcours pour d'éventuelles mesures correctrices.
Les objectifs et moyens initiaux peuvent être révisés par avenant «
lorsque les circonstances le justifient »
.
En cas de difficultés lors du dialogue de gestion de la 3
ème
année ou afin d'anticiper la prorogation ou le
renouvellement du contrat, le conseil départemental ou l'A.R.S. pourront ajouter un dialogue de gestion lors de
la 4
ème
année d'exécution du contrat.
(626).
Sa programmation peut être ajustée chaque année en prenant en compte les dates d'échéance des conventions
tripartites. En principe, le CPOM devrait succéder immédiatement à la convention. Si des contraintes de
programmation ne le permettent pas, un avenant à celle-ci serait conclu pour une durée maximale d'un an. À
l'inverse, les signataires de la convention tripartite peuvent en avancer la date d'échéance, par avenant, au profit
du CPOM.
(627).
Une délibération de la commission permanente du 13 octobre 2016 a autorisé la signature de CPOM avec les
résidences autonomie,
circonscrits à l’usage du forfait
-autonomie qui financera, totalement ou partiellement, les
278
Article 75 de la loi n°2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016.
279
En application du IV ter de l’article L. 313
-12 du C.A.S.F.
280
Article R. 314-51 et R. 314-54 du C.A.S.F.
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actions de prévention de la perte d’autonomie qu’elles réaliseront (259 K€ globalement pour la Vienne en 2016).
La conférence des financeurs a retenu une répartition de ce forfait au prorata du nombre de places des
établissements, soit 195 € la place. Les CPOM seront amendés afin de tenir compte des objectifs de qualité des
résidences-autonomie et des modalités de calcul du forfait-autonomie pour les années 2017 et suivantes, en
fonction du niveau de concours de l’Etat et des décisions de la conférence départementale des financeurs. Pour
les 7 EHPA ou résidences-
autonomie bénéficiant d’un forfait soins courant, le CPOM doit être établi
conjointement avec l’A.R.S.
(628).
Sans
s’inscrire dans le cadre des CPOM prévus par les textes adoptés
successivement depuis 2002,
le département de la Vienne a également une tradition de contractualisation avec plusieurs structures en matière
de handicap. Depuis 2009, il finance deux SAMSAH (total 45 places) et 3 S.A.V.S. (total : 83 places) par le biais
de dotations globales dans le cadre de conventions d’habilitation à l’aide soci
ale renouvelées fin 2016 pour
4
d’entre eux et signées pour la 1
ère
fois pour
deux d’entre eux
281
.
(629).
Le SAMSAH, qui avait été créé au sein du centre hospitalier Henri Laborit à Poitiers suite à la reprise par celui-
ci de l’ESAT géré par l’association
«
L’essor
»
(établissement sanitaire et social d’observation et de
réadaptation), est l’un de ces deux services convention
nés pour la 1
ère
fois. Le budget exécutoire 2014 du
SAMSAH s’élevait à 377,8 K€ et son résultat à 10 K€. Mais il faut également prendre en compte l’activité
commerciale de l’ESAT, avec un résultat 2014 de 51,3 K€ pour un budget exécutoire 3,7 M€. Comme cel
a a été
relevé au cours du dernier examen de gestion du C.H. Henri Laborit, les excédents de ses deux budgets
annexes contribuent à l’équilibre de son
résultat consolidé et à un apport non-négligeable au fonds de roulement
net global et de trésorerie. En d
’autres termes, les structures intervenant dans le domaine du handicap
présentent des situations financières confortables, dont témoignent notamment l’ESAT et le SAMSAH
«
l’Essor
»
gérés désormais par le C.H. Henri Laborit, tous deux tarifés par le Départe
ment. La conclusion d’un
CPOM doit en tenir compte afin d’éviter l’accumulation, pendant leur période d’exécution, d’excédents sur
lesquels le tarificateur, en l’occurrence le département de la Vienne, n’aura pas de prise.
(630).
Le service
signataire s’engage à informer le Département de la procédure d’admission à l’aide sociale de toutes
les personnes dont il assure l’accompagnement. En l’absence de dépôt de dossier d’aide sociale, le
Département remplace le paiement de la dotation globale de fonctionnement par une facturation sous la forme
d’un coût place calculé selon l’activité réelle. Les conventions rappellent que les dépenses engagées au titre de
la prise en charge en S.A.V.S. ou en SAMSAH peuvent faire l’objet de récupération sur la succession du
bénéficia
ire, sur la partie de l’actif successoral supérieure à 46
000
€ et pour une dépense supérieure à 760 €,
sauf si les héritiers sont le conjoint, les enfants ou la personne qui a assuré de façon effective et constante la
charge de la personne handicapée.
(631).
Mal
gré une baisse du nombre d’établissements pour personnes handicapées soumis à tarification, de 57 à 2010
à 49 en 2014, et 48 en 2015, le budget est passé dans le même temps de 30,7 M€ à 35,4 M€ puis 35,8 M€ en
raison d’une augmentation du nombre de places
(1 157, 1 209 et 1
218) par suite d’ouvertures ou d’extensions
de structures dans le cadre des anciens schémas départementaux des personnes handicapées. Les évolutions
sont contrastées selon les catégories de structures. Le Département consent plus de moyens pour certaines,
comme celles spécialisées dans l’accueil de déficients visuels et auditifs. L’accent est également mis sur les
services
d’accompagnement
à la vie sociale (S.A.V.S.). Les foyers de vie sont davantage orientés vers les
personnes handicapées vieillissantes.
5.5.6.3.
Frais de séjour des assistés de l’aide sociale –
délais de versement des prestations
d’hébergement aux EHPAD
(632).
Au 31 décembre 2014, 1
930 places étaient habilitées à l’aide sociale à l’hébergement contre 1
904 un an plus
tôt.
281
Délibération précitée du 13 octobre 2016.
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(633).
Contrairement à la réglementation
282
, le département de la Vienne paye la dotation aux EHPAD à terme échu,
et non terme à échoir
. A l’exception de 3 EHPAD au cours des 4 dernières années, aucun
établisse
ment n’aurait
réclamé le paiement à terme à échoir. La direction de l'autonomie du conseil départemental relativise le
problème, soulignant que
les sommes versées par les résidents représentent l’essentiel des recettes de
l’EHPAD
.
(634).
Cette situation favorable à sa trésorerie ne pourrait évoluer que sous l’impulsion du
Département. Certes, il
appartiendrait aux EHPAD de modifier leurs règlements intérieurs afin de prévoir le paiement mensuel et à terme
à échoir des frais de séjour. Mais, seul le Département pourrait les inciter à établir des facturations mensuelles
et à échoir. En tout état de cause, celui-
ci ne peut se désintéresser de l’impact sur les finances des
établissements (décalage dans la perception de la dotation d’hébergement).
(635).
Au plan national, les départements ont fait savoir à la direction générale de l’act
ion sociale (D.G.A.S.) du
ministère des affaires sociales qu’ils souhaiteraient mettre en œuvre un mécanisme de paiement différentiel de
l’aide sociale, consistant à ne régler aux établissements, en début de mois, que la seule différence prévisionnelle
ent
re le coût de l’hébergement et les ressources du bénéficiaire de l’aide sociale. La D.G.A.S. a rappelé la
possibilité offerte aux départements de conclure des conventions, évitant de verser des allocations d’aide sociale
en début de mois conformément à la réglementation
283
(le président du conseil départemental pouvant
« prévoir
par convention avec l’établissement le versement d’un acompte mensuel d’une dotation globale de financement
relative à l’hébergement et à la dépendance correspondant aux tarifs journa
liers hébergement et dépendance
des personnes âgées ayant droit soit de l’aide sociale départementale, soit de l’allocation personnalisée
d’autonomie
»
).
(636).
En définitive, des adaptations peuvent être apportées la règle du versement de la dotation aux EHPAD à terme
à échoir et non échu, uniquement sous réserve de la signature de conventions dans les conditions prévues par
la circulaire du ministère des affaires sociales précitée.
(637).
Conclusion sur la politique de l’autonomie et perspectives.
Avec un reste à charg
e de l’APA de 44,85 €/habitant en 2015, la Vienne se situe nettement en
-deçà du ratio
moyen de 55 €/habitant, calculé par l’assemblée des départements de France (A.D.F.) au plan national.
Avec
un reste à charge de la P.C.H. de 3
805,2 K€ en 2015, hors fina
ncements afférents à la maison départementale
des personnes handicapées, pour une population de 430
018 habitants, le ratio reste à charge / habitant s’établit
à 8,84 € / habitant contre une moyenne nationale calculée par l’A.D.F. de 16,50 €.
La Vienne di
spose d’une bonne couverture territoriale
en structures d’hébergement pour personnes âgée
s et
pour personnes handicapées.
Les décalages dans le déroulement d’opérations subventionnées par le
Département ne s’expliquent que partiellement par le
retard dans
la mise en œuvre de la procédure d’appels à
projets puisque celle-
ci a été instituée en 2010 et que plusieurs d’entre elles ont été initiées par les précédents
schémas gérontologiques et du handicap.
Les prévisions de subventions d’équipement manqu
ent de fiabilité.
Ainsi, une autorisation de programme ouverte en 2009 dans le cadre du schéma gérontologique
de l’époque ne
sera pas clôturée avant 2018, soit 4 ans après l’échéance de celui
-ci.
L’évolution de l’autorisation de programme
sur le schéma des personn
es handicapées 2009 traduit un niveau de subventions d’équipement nettement
inférieur aux prévisions. Comme l’atteste une lecture des rapports annuels successifs relatifs au budget
« personnes âgées »
, des opérations importantes (EHPAD de Chauvigny et du centre hospitalier Camille Guérin
de Châtellerault) ont vu leur finalisation reportée d’année en année.
D
estiné à faire converger les politiques d’aide aux personnes âgées et aux personnes handicapées
, le schéma
départemental pou
r l’autonomie
de la Vienne pour 2015-2020 décline plusieurs orientations de la loi du
28 décembre 2015 portant adaptation de la société au vieillissement, promulguée un an après son adoption.
282
Articles R. 131-4 du C.A.S.F.
283
Article R. 314-181 du C.A.S.F.
Rapport d’observations
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Département de la Vienne
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Même s’ils sont
intégralement financés
par l’Etat
, soit pour la Vienn
e 2,3 M€ au titre de
2016, les dispositifs
introduits par cette loi engendrent des missions supplémentaires pour le Département, avec notamment de
nouveaux métiers en
matière de prévention de la perte d’autonomie
. En contrepartie, la généralisation des
contrats pluriannuels d’
objectifs et de moyens (CPOM)
à l’ensemble des établissements sociaux et médico
-
sociaux devrait alléger la charge de travail dans le domaine de la tarification. La fixation de dotations forfaitaires
stabilisées sur plusieurs années devrait éviter de revenir sur les dossiers de façon exhaustive tous les ans, ce
qui pourrait se ressentir sur le niveau des moyens par rapport à ceux consacrés à la procédure de tarification
antérieure.
Mais cet allègement ne sera pas immédiat car le remplacement des conventions tripartites par des CPOM sera
progressif sur une période de 5 ans et un travail préalable de remise à plat des comptes des établissements
devra être effectué. Sur ce point, le département de la Vienne, qui souhaite accélérer le passage aux CPOM
conformément aux axes de la loi de financement pour la sécurité sociale pour 2017,
n’a pas envisagé de
véritable accompagnement des structures. Or, il importe d'élaborer des CPOM selon des critères fiables, comme
par exemple le résultat de référence, les comptes de report et les ventilations entre sections tarifaires, pour
éviter l’accumulation par certaines structures de réserves sans
lien avec leurs besoins à venir, ainsi que
l’aggravation de la situation financière pour celles qui sont déficitaires
.
L’attention es
t également appelée sur la nécessité de respecter les critères réglementaires de convergence
tarifaire entre EHPAD, modèle dont le
département de la Vienne s’est écarté durablement
des critères, ce qui a
pu entraîner des risques de sur-dotation de certains EHPAD et, à terme, des distorsions entre EHPAD. Il est
précisé que, malgré l’accélération des signatures de CPOM, p
endant la transition avec les conventions
tripartites, le mode de calcul réglementaire de la valeur du point de dépendance restera en vigueur
284
.
Selon la même logique, les CPOM devront tenir compte des excédents de divers organismes dans le domaine
du handicap, ceci
afin d’éviter la constitution
de réserves sur lesquelles le Département
n’aura pas de prise
pendant les années à venir. La conclusion
en 2010 d’un CPOM avec la plus importante structure de la Vienne
pour personnes handicapées, selon les dispositions de la loi de financement pour la sécurité sociale pour 2009,
a permis de contenir l’évolution des dotations. Mais, l
e niveau général des frais de séjour en établissements
pour personnes handicapées a progressé en 4 ans, de 2011 à 2015, de 13 %. Pour la période 2010-2015, la
hausse a été plus marquée, soit 21,9 %, ce qui traduit un rattrapage en termes d’équipements et/ou d’effectifs
autorisés en 2010 et 2011. En définitive, l’enveloppe des frais de séjour en établissements pour personnes
handicapées évolue par à-coups, au rythme des créations de places, en décalage de plusieurs années par
rapport aux décisions (à partir de fin 2010 pour celles inscrites au schéma 2008-2012 du handicap, 2016 pour
la programmation de 2014). En 2015, la progression est limitée car la plupart des ouvertures prévues dans la
dernière programmation sont intervenues à la fin de cette année ou fin 2016.
L’aide sociale à l’hébergement en EHPAD a connu une progression non négligeable et non anticipée. Cela est
à relier à l’absence d’éléments budgétaires dans le schéma gérontologique 2010
-2014 ainsi que dans le schéma
pour l’autonomie 2015
-
2019. A l’
exception du budget primitif 2010, les délibérations relatives au budget primitif
sont laconiques sur les répercussions budgétaires de la mise en œuvre du schéma.
La mise en œuvre de la loi A.S.V. induira des évolutions dans les modes de prise en charge de
s déficients
intellectuels vieillissants, âgés de 45 ans et plus, en établissements puisque le Département a lancé au second
semestre 2016 un appel à projets en vue de l’hébergement de cette catégorie de personnes dans les EHPA
désormais dénommés
« résidences autonomie »
. Dans le prolongement des expérimentations menées en
EHPAD (indépendamment de la dérogation accordée à ceux-ci pour accueillir des personnes handicapées de
60 ans et plus)
, cette mesure devrait permettre de contenir l’évolutio
n des budgets,
d’autant que
seuls les frais
d’
hébergement seront désormais à la charge du Département (les frais de soins
l’étant par l’assurance maladie
).
284
Article R. 314-174 du C.A.S.F.
Rapport d’observations
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Ce dispositif sera nettement moins coûteux que pour une personne handicapée percevant la prestation
compensatoire du handicap, financée par le Département, parfois pour des plages horaires importantes.
Si, au cours de la période récente, le niveau moyen des dépendances des personnes âgées a fléchi, la
composition des effectifs des bénéficiaires de l’APA à domicile évo
lue dans le sens inverse, avec notamment
une augmentation des GIR 4. Cela résulte de la politique de maintien à domicile du Département et du
désengagement des caisses de retraite pour la couverture des personnes âgées les moins dépendantes (GIR
5-6), entraînant un classement de celles-ci en GIR 4 et une prise en charge supplémentaire par le budget
départemental.
La période 2010-
2015 a été marquée par 3 mesures témoignant de recherches d’économies
:
principe d’une
participation financière liée aux ressources
pour tous les dossiers d’APA à domicile
, y compris ceux présentés
en urgence, conclusion de
«
contrats pluriannuel d’objectif et de moyens
»
spécifiques (et distincts de ceux
prévus par la loi et évoqués plus haut) avec les plus importants prestataires à domicile de la Vienne, incitation
à
l’utilisation du chèque emploi service universel préfinancés pour les services mandataire
s ou en gré à gré,
facilitant
le contrôle de l’effectivité.
Cependant, ces mesures et
la reprise d’activité (858
409 heures d’APA
en
2014, 893 741 heures en 2015)
n’ont pu résoudre les
difficultés des services d’aide à domicile, puisque l’agence
régionale de santé leur a octroyé des aides au titre des fonds de restructuration institués par le législateur.
Au cours de la période 2010-2015,
la charge d’APA à domicile
a baissé suite à une régularisation des modalités
d’attribution de l’APA en urgence en 2011. Mais, en écartant l’effet de cette mesure, elle
a progressé de 4,3 %
entre 2011 et 2015, par suite du basculement, à partir de 2014, de personnes âgées autonomes que le régime
assurantiel a cessé de couvrir
. Il en est résulté un afflux de demandes d’A
PA de la part de ces personnes, et
dont certaines ont été reclassées
GIR 4, ce qui leur a permis de bénéficier d’une
prise en charge par le
Département, alors que cela n’aurait pas été possible si
elles avaient été maintenues en GIR 5-6. De fait,
le Département a été amené à se substituer, sans avoir eu
la possibilité de l’anticiper
, à un mécanisme
assurantiel ayant fait défaut pour une partie des personnes âgées. Toutefois, les demandes présentées par des
GIR 5-
6 qui n’étaient
plus couverts par les caisses
n’ont pas entraîné un passage automatique en GIR 4.
La chambre invite la collectivité à :
-
susciter la création d’un observatoire départemental d’action sociale pour apporter aux centres
communaux et intercommunaux d’action sociale de la Vienne des données permettant l’élaboration
d’une analyse des besoins sociaux à un échelon local et, in fine,
un suivi des orientations du schéma
départemental pour l’autonomie
;
-
se faire communiquer, par les groupes privés d’établissements sociaux et médico
-sociaux,
d’une part,
des comptes et des budgets complets, c'est-à-dire avec les annexes qui donnent une indication sur les
niveaux de réserves, et, par tous les EHPAD,
d’autre part, l’état de ventilation des charges entre sections
tarifaires conformément à la réglementation précitée ;
-
signer des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens
avec les établissements sociaux selon des
références comptables fiables, en régularisant le cas échéant les soldes des comptes de report des
établissements et en respectant le cadre réglementaire de calcul de la valeur nette moyenne
départementale du point de dépendance pour les EHPAD.
Au cours de la période sous revue, le périmètre des missions d’aide sociale départementales a connu
d’importantes évolutions. Après la généralisation du R.S.A. à compter du 1
er
juillet 2009, et dont les premiers
effets en année pleine se sont fait sentir en 2010, le département de la Vienne a dû faire face, dans le domaine
de l’aide sociale à l’enfance, au développement d’un métier à part entière auquel il n’était pas préparé, celui de
l’accueil des mineurs isolés étrangers ou
non accompagnés.
Autre nouveau métier que la collectivité doit assumer, avec des financements spécifiques de l’assurance
maladie, la prévention de la perte d’autonomie des personnes âgées requiert de nouveaux savoir
-faire, ce qui
peut engendrer des frais
de personnel supplémentaires, non quantifiés à ce jour. A l’inverse, en matière de
tarification des établissements, la généralisation des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens encouragée
Rapport d’observations
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par la loi du 28 décembre 2015 d’adaptation de la société au
vieillissement peut procurer des marges de
manœuvre en dégageant du temps que consacraient jusqu’alors les chargés de suivi à l’examen des budgets.
Au plan budgétaire, le R.S.A. constitue un poids croissant pour la collectivité. En témoigne l’obtention, d
ans le
cadre de loi de finances rectificatives pour 2016, d’
une aide de
1,46 M€ au titre du
« fonds exceptionnel à
destination des départements connaissant une situation financière particulièrement dégradée »
. La Vienne en
est attributaire au regard de deux des 3 critères retenus par le législateur pour la répartition du fonds, à savoir
le taux d’effort de dépenses sociales et le reste à charge au titre du R.S.A.
6.
AIDES ECONOMIQUES ET AUX TERRITOIRES
6.1.
R
EPERCUSSIONS DE LA LOI
NOTR
E SUR LES AIDES DEPARTEMENTALES A L
’
ECONOMIE
6.1.1.
Une remise en cause immédiate des dispositifs d’aide à l’économie
6.1.1.1.
Un corpus législatif suscitant de fortes résistances
(638).
La loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a
retiré au département, à compter du 1
er
janvier 2016, les compétences suivantes en matière économique.
L’aide
à
l’immobilier d’entreprise
relève désormais des seules communes et intercommunalités, lesquelles
peuvent néanmoins la déléguer au département, sans que la contribution de celui-ci revienne à procurer une
aide indirecte à une entreprise
285
.
« Pour des raisons de solidarité territoriale »
et e
n l’absence ou en cas de
défaillance de l'initiative privée, il peut contribuer au financement d’investisseme
nts en faveur des entreprises
de services marchands nécessaires aux besoins de la population en milieu rural, dont la maîtrise d'ouvrage est
assurée par des communes ou E.P.C.I. à fiscalité propre, et à leur demande
286
.
(639).
Les engagements pris par le département avant la publication de la loi dans un domaine de compétences que
la loi ne lui attribue plus s’exécutent jusqu’à leur terme, ceux pris après le 8 août 2015 tombaient au 31 décembre
2015. Le Département pouvait, à titre dérogatoire, maintenir les financ
ements aux organismes qu’il a
vait créés
antérieurement ou auxquels il participe, jusqu’au 31 décembre 2016
287
.
(640).
Deux circulaires interministérielles du 22 décembre 2015
288
ont précisé que des dispositions attribuant au
départements une compétence générale en matière de tourisme, de culture ou de sport, ou celles qui lui
reconnaissent une mission de solidarité territoriale, n’ont pas pour effet de déroger à la législation relative aux
aides aux entreprises, comme cela était déjà le cas sous le régime de la clause de compétence générale. Celle-
ci ne les autorisait pas à attribuer des aides aux entreprises hors des cas prévus par la loi.
(641).
Après un rejet par
le Conseil d’Etat
289
d’un recours formé en référé par l’assemblée des départements de France
contre ces textes,
une circulaire du 3 novembre 2016 du ministre de l’aménagement du territoire, de la ruralité
et des collectivités territoriales
290
a rappelé que la région ne peut déléguer au département ses compétences en
matière d’aides aux entreprises
291
et que celui-ci ne peut plus intervenir e
n l’absence de délégation de la part
des communes et E.P.C.I. à fiscalité propre, sauf dans des cas énumérés par la loi.
285
Article L. 1511-3 du C.G.C.T.
286
Article L. 1111-10 du C.G.C.T.
287
V de l’article 2 de la loi NOTRe.
288
Instruction du Gouvernement NOR INTB1531125J du 22 décembre 2015 relative à la nouvelle répartition des compétences en
matière d’interventions économiques des collectivités territoriales et de leurs groupements, issue de l’application de la loi NOTRe
;
circulaire relative aux incidences de la suppression de la clause de compétence générale des régions et des départements sur
les collectivités territoriales.
289
Par ordonnances du 14 avril 2016, N°397614, 397618, 397620 à 397628,
Assemblée des départements de France et autres
.
290
NOR ARCC16320285, objet : conséquences de la nouvelle répartition des compétences en matière de développement économique
sur les interventions des conseils départementaux.
291
En application des combinées des articles L. 1511-2 et L. 1111-8 du C.G.C.T.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
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Département de la Vienne
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(642).
Pour le département de la Vienne, la mise en œuvre de la loi NOTRe a des répercussions sur 3 types de
dispositifs
qu’il a institués
: aides à l’immobilier d’entreprises,
financement/
mise en œuvre des aides aux
entreprises ayant pour objet la création ou l’extension d’activités économiques
, intervention en faveur du
développement économique.
6.1.1.2.
Conditions de mise en œuvr
e de la loi NOTRe dans la Vienne
(643).
En 2014, la région Poitou-Charentes avait annoncé le non renouvellement de la convention cadre qui la liait au
département de la Vienne et qui permettait à celui-
ci d’attribuer
des aides aux entreprises ayant pour objet la
création ou l’extension d’activités économiques, dans le cadre notamment d’une
« convention régionale de
développement de l’emploi par l’économie pour les très petites entreprises
»
. Privé de fondement à toute
intervention dans ce domaine comme le prévoyaient les textes alors applicables
292
, le Département avait, à
compter du 1
er
janvier 2015, restreint
son champ d’action
aux
aides financières aux entreprises à l’immobilier
.
(644).
En 2016, ses services ont
procédé à une première approche de l’impact de la loi NOTR
e sur ses missions. Dans
plusieurs cas
(animation économique des territoires, pépinières d’entreprises, initiatives Vienne, soutien aux
filières, prospection d’entreprises)
, la perte de la compétence est incontestée.
(645).
En revanche, dans certains domaines, le Département conserve une présence indirecte sur le terrain
économique
, notamment par le biais de l’exercice de la
compétence partagée
« tourisme »
. Une délibération de
la commission permanente du 3 décembre 2015 a décidé la transformation de l’agence touristique
départementale en une
«
agence de créativité et d’attractivité du Poitou
»
(ACAP), l’objectif étant
, en plus du
tourisme, de
« favoriser l’implantation d’acteurs économiques » et de « mettre en œuvre toute action visant à la
création de richesse par l’aménagement du territoire et le développement économique »
. Selon le rapport de la
délibération
, l’
« agence souhaite faire de la prospection et de développement économique une de ses forces »
(…), «
le département doit conserver une action de renforcement économique de ses territoires »
. Cela a conduit
la préfète de la Vienne à appeler l’attention du
président du conseil départemental, dans une lettre adressée
début 2016, sur l’empiètement de l’ACAP sur la matière économique,
en contradiction avec les dispositions de
la loi NOTRe. Cette lettre est restée sans réponse à ce jour.
(646).
Une délibération de la commission permanente du 3 décembre 2015 validant
l’octroi d’une subvention
d’équipement de 68,85 K€ en faveur d’un
e entreprise
pour l’implantation d’un parc d’attractions aquatiques
à
Vivonne a également suscité une lettre de la préfète de la Vienne du 12 février 2016. En effet, la subvention
était octro
yée directement par le Département alors que, sous l’empire des nouveaux textes, celui
-ci ne pouvait
que contribuer au financement d’un projet dont la maîtrise d'ouvrage était assurée par la commune ou la
communauté de communes. En réponse, le président du conseil départemental a fait savoir, par lettre du
25
février 2016, que la subvention était dispensée sur le fondement d’une délibération de la commission
permanente du 20 février 2015, la société bénéficiaire étant à l’époque en cours de constitution. Ma
is, si, comme
il l’indique,
«
la position de l’assemblée départementale sur le sujet était antérieure à l’individualisation de la
subvention et à la promulgation de la loi NOTRe »,
la subvention a été octroyée postérieurement, lorsque
l’entreprise était co
nstituée
, ce qui ne permet pas d’envisager une aide départementale
. Le département de la
Vienne fait savoir que la situation a été régularisée par une convention de délégation de compétence en matière
d’octroi d’aides à l’immobilier d’entreprises, signée a
vec la commune de Vivonne, après délibération de la
commission permanente du 12 mai 2016.
(647).
Par ailleurs, le 24 novembre 2016, le président du conseil départemental a annoncé la construc
tion d’une salle
de sports et de spectacles de 6 000 places, pour un co
ût de 20 M€, sous maîtrise d'ouvrage du Département
,
sur un terrain lui appartenant et situé sur la zone du Futuroscope. D
e la même manière qu’il a été observé au
point 1.5.6.1 que l’entrée en vigueur de la loi NOTRe impliquait le transfert de propriété de
s zones
d’aménagement aux E.P.C.I. intéressés, il est à noter que le Département ne pourra pas s’engager dans
l’aménagement du terrain, sauf à intervenir par délégation d’un E.P.C.I. L’implantation de cet équipement à
vocation culturelle, sportive et de lo
isirs est d’autant plus surprenante qu’il est présenté notamment
comme un
292
Article L. 1511-2 du C.G.C.T. dans sa rédaction antérieure à la mise en application de la loi NOTRe.
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Département de la Vienne
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moyen de porter le développement du
« Poitiers basket 86 »
, alors que le Département
n’en est pas le principal
financeur et que cette association est en déficit chronique (cf.
supra
1.5.5.3). En effet, cette structure en
bénéficierait pour ses matches officiels de championnat, sans y résider en permanence, son siège social et son
lieu d’entraînement étant en principe maintenus dans la salle actuellement
dédiée à Poitiers. En tout état de
cause,
L’annonce de ce projet aurait mérité d’être précédée d’une étude globale sur sa viabilité et les
financements octroyés. Ainsi, selon les renseignements fournis par le département de la Vienne, une étude
relative à l’implantation de l’équipement
et à la
« visibilité financière sur le long terme »
a été
« présentée dans
sa globalité le 23 juin 2017 »
, soit 7 mois après l’annonce du projet.
(648).
Malgré la perte de compétence, le département de la Vienne conserve une présence dans le domaine
économique p
ar le biais de sa participation au syndicat mixte de l’aéroport de Poitiers Biard,
constitué en 2007
à parité avec la communauté d'agglomération du Grand Poitiers et la
chambre de commerce et d’industrie de la
Vienne. Il la justifie par les dispositions de
l’article 28 de la loi n°2004
-809 du 13 août 2004 relative aux libertés
et responsabilités locales. Pour la chambre, nonobstant la vocation à la fois économique et touristique de cette
entité, l’entrée en vigueur de la loi du 7 août 2015 NOTRe amène nécessairement à s’interroger sur la validité
de cette participation.
En raison du refus de la région Poitou-
Charentes de l’intégrer, son aire d’intervention
a
été restreinte à la Vienne. Marquant la volonté du département de la Vienne de soutenir le développement de
nouvelles dessertes et de renforcer la fréquentation de l’aéroport, son président en assure la présidence.
(649).
Le syndicat mixte a confié la gestion et l’exploitation de l’aéroport à une société du groupe Vinci dans le cadre
d’une délégation de service
public conclue à compter du 1
er
janvier 2013 pour une durée de 7 ans, la chambre
ayant examiné le passage à ce montage juridico-financier à plusieurs reprises.
(650).
Cette participation pèsera inévitablement sur les finances départementales, après la fermeture de la ligne
Poitiers-Shannon en 2015. En 2016, le délégataire proposait 4 destinations régulières, Londres Stanted,
Edimbourg, Lyon, Ajaccio.
Après deux années encourageantes, avec une augmentation du trafic passager de
2,6 % entre le 1
er
semestre 2013 et celui de 2014, des taux de remplissage satisfaisants, puis 120 000 passagers
enregistrés en 2015, le trafic devait être ramené à 108 000 en 2016
293
. De fait, l’objectif de développer une
desserte à bas coût en diversifiant les zones géographiques
294
n’est pas complètement rempli. Le fait que,
comme le notait déjà la chambre dans un rapport d’observations sur la gestion du syndicat publié en 2011, la
dimension départementale de l’aéroport de Poitiers n’est pas le plus adaptée n’y est pas étranger. U
ne ligne
régulière à destination de l’aéroport de Lyon
-Saint Exupéry a été maintenue pour le besoin des entreprises.
6.1.2.
Zones d’activités des «
Viennopôles »
(651).
Inspiré d’un concept institué en Vendée, et mis en œuvre dans la Vienne en 2008
295
à travers des appels à
projets, le label
« Viennopôle »
a été décerné à
des zones d’activités en milieu rural, proposant des services
aux entreprises
, sous réserve d’être
implantées à proximité immédiate de grands axes de transport routier,
d’avoir une surface mi
nimale de 20 à
30 hectares et d’être aménagées
selon des critères paysagers,
environnementaux et architecturaux de qualité. Neuf zones ont été labellisées. De 2008 à fin 2014, 85 hectares
ont été aménagés et 33 ha commercialisés, ce qui a généré
28 M€ d’investissements
de la part des communes
et
E.P.C.I., maîtres d’ouvrages des opérations, et
permis
d’accueillir 37 entreprises,
soit
à l’époque 648 emplois
induits
296
.
(652).
Malgré une dynamique certaine, les données au 31 décembre 2014 font apparaître un succès commercial
mitigé. Un dossier attire l’attention par son coût et l’inoccupation des terrains.
Aménagé en 2009, à 500 mètres
de la zone Monory de Châtellerault, et malgré des atouts
(terrains de 10 ha près de l'autoroute, offerts au prix
de
15 € le m
2
viabilisé, raccordés au réseau internet haut débit)
, le parc d’ac
tivités René-
Monory d’Antran était
293
Rapport d’orientations budgétaires pour 2017 du Département, commission de l’aménagement du territ
oire.
294
Selon un rapport présenté à l’assemblée départementale en vue d’une délibération du 19 décembre 2014.
295
Sur le fondement d’une délibération du 17 décembre 2007.
296
Source : rapport présenté au conseil général en vue du vote de la délibération du 19 décembre 2014 relative aux aides au
développement économique des territoires du département.
Rapport d’observations
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Département de la Vienne
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presque vide à la fin 2015, hormis un hôtel d'entreprises de 400 m
2
à l'entrée, construit par la communauté de
communes des Portes-du-Poitou (fusionnée avec la communauté d'agglomération du pays châtelleraudais à
compter du 1
er
janvier 2017). En 2015, un deuxième bâtiment était en construction, porté par une entreprise.
Avec 3,3 M€ de fonds publics injectés dont 0,8 M€ versés par le département de la Vienne, la zone
apparaît
comme superflue, alors que, juste à côté de Châtellerault, une zone similaire a été aménagée en même temps.
(653).
Dans certains cas, la délivrance du label Viennopôle peut s’accompagner d’un
e aide spécifique, par exemple à
l’immobilier d’entreprise. Ainsi, comme cela a été évoqué dans le cadre des relations du Département avec la
SEML Patrimoniale de la Vienne (cf. supra 1.5.4.5), celle-
ci a participé, en 2013, au financement de l’extension
et de la réhabilitation de bâtiments appartenant à la communauté de communes du pays civraisien et charlois,
à Saint-
Pierre d’Excideuil, occupés par une entreprise adaptée de 40 salariés, ce dont fait état le site internet
de cette société
,
avant de lui lou
er l’ensemble. Dans sa réponse, le Département indique que la SEML
Patrimoniale n’octroie pas d’aide à l’immobilier d’entreprise, et précise qu’elle remplit des missions de
constructeur/aménageur, ce qui correspond à sa contribution à la réalisation précitée. Même si, selon le
Département, la
dichotomie des intervenants, direction de l’économie et de l’emploi pour l’instruction de l’octroi
label Viennopole
et SEML Patrimoniale pour l’aide à l’immobilier d’entreprise
, ne serait pas incompatible avec
une appréhension globale et cohérente des dossiers, elle ne contribue pas à une économie générale des
moyens alloués à ce type de mission.
(654).
En outre,
en raison de la part d’aléa
s que comporteraient, selon le département de la Vienne, les projets de ce
type, les env
eloppes des subventions d’équipement pour aider les Viennopoles ont connu divers ajustements
validés par l’asse
mblée départementale, au gré de leurs évolutions respectives qui ont notamment été affectées
par la conjoncture économique défavorable. Les enveloppes ont néanmoins été surdimensionnées sans
motivation apparente, puisque l’autorisation de programme créée à cet effet en 2009, quelques mois après la
survenue de la crise financière de l’automne 2008,
et dont le m
ontant s’élevait à 7,2 M€ au 31
décembre 2015
(selon l’annexe au compte administratif), présentait alors un reste à financer de 3,8 M€ au titre de la partie de
l’A.P. ayant été affectée. En 2015, sur 0,6 M€ de crédits de paiement ouverts au budget primitif, il en a été
mandaté seulement 165,8 K
€. Sans attendre la fin de l'année,
une délibération du 26 juin 2015 modifiait
l’échéancier des crédits,
au motif que
« les travaux sur les Viennopôles ont été moins importants que prévu ».
Un crédit de
409 K€
était transféré vers le financement
d’investissements immobiliers. L’échéance de l’A.P. était
reportée à 2020 alors que 6 mois plus tôt, dans sa séance consacrée au budget primitif pour 2015, le conseil
général validait un échéancier sur les exercices 2015 à 2018.
(655).
Une étude interne relative
à l’impact de la loi NOTRe sur ses interventions économiques et qui a été
communiquée en cours d’instruction mentionne 600 K€ de crédits ouverts initialement au budget primitif pour
2015 du Département au titre des subventions devant financer des investissements réalisés au niveau des
Viennopôles, c'est-à-
dire avant l’entrée en vigueur à compter du 1
er
janvier 2016 des dispositions de la loi
NOTRe restreignant les facultés d’intervention économique des départements
.
Selon ce document, le
Département classe
les subventions d’équipement en matière de Viennopoles comme continuant de relever de
sa compétence, la maîtrise d'ouvrage étant assurée par la commune ou l’intercommunalité, tandis que les frais
de fonctionnement qu’il prend à sa charge (12 K€ par an) ne
le sont plus à compter du 1
er
janvier 2016. Cette
distinction méconnaît les prescriptions de la loi NOTRe. Le Département la justifie par le fait que la rédaction
des dispositions de l’article L. 1111
-
10 du C.G.C.T. ne l’empêchait pas, avant que la circula
ire interministérielle
du 26 déce
mbre 2015 précitée n’interdise
toutes aides indirectes aux entreprises.
De plus, la suppression de la
possibilité d’
intervention en vue de favoriser le développement économique ne permet pas au Département de
continuer à dispenser des subventions aux Viennopoles, sauf pour les conventions de développement
économique qu’il avait signées avant la publication de la loi NOTRe dont l’article 133 V a prévu que l’exécution
«
se poursuit jusqu’à leur terme dans les conditions prévue
s lors de leur conclusion ».
6.2.
U
NE NOUVELLE POLITIQUE D
’
AIDE AUX TERRITOIRES
(656).
Le département de la Vienne se caractérise par une politique historique en matière d
’aide
s en faveur des
communes et de leurs groupements, qui se traduit dans ses comptes, avec un prêt au budget annexe
du
Rapport d’observations
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Département de la Vienne
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Futuroscope dédié au financement des travaux de l’hôtel du Futuroscope (imputé au compte
« 2741 - prêts aux
collectivités et groupements »
) et dont le capital restant dû s’élevait à 7,5 M€ au 31 décembre 2013, 7,125 M€
au 31 décemb
re 2014, et 6,75 M€ au 31 décembre
2015.
(657).
Avant même l’institution d’un nouveau dispositif en 2016, le département de la Vienne avait fait évoluer ses
mécanismes de soutien aux communes et à leurs groupements d’une logique d’aide sectorielle vers une logiqu
e
d’aide territorialisée. Suivant les recommandations de la chambre formulées en 2012, les différents dispositifs
existants, fonds d’aide à la voirie communale et
fonds de soutien et de solidarité aux collectivités, ont été unifiés
en 2013. La lisibilité de l’action départementale en a été améliorée.
6.2.1.
Une politique d’aide aux territoires redéfinie
(658).
Une délibération du 4 décembre 2015 a reconfiguré les
dispositifs d’
aides départementaux aux territoires, avec
la création d’
un
«
accompagnement des communes et des territoires pour l’investissement dans la Vienne
»
(ACTIV). Un règlement départemental ACTIV a été voté le 11 mars 2016, remplacé par un nouveau règlement
ACTIV 2017-2021 adopté par délibération du 15 décembre 2016. Le dispositif ACTIV est constitué de 5 volets :
–
un volet 1 pour les projets départementaux (investissements sous maîtrise d'ouvrage départementale dans
les domaines intéressant les routes, les collèges, le schéma départemen
tal d’aménagement numérique,
le SDIS 86, ainsi que des projets structurants comme par exemple en matière de tourisme) ;
–
un volet 2 pour les projets de territoire, contrats avec les E.P.C.I. et leurs communes ;
–
un volet 3 concernant les projets d’initiative locale, financés par une dotation
aux communes, à l’exception
de Poitiers et Châtellerault ;
–
un volet 4 dédié aux appels à projets
: patrimoine historique, schéma de l’eau
et centres bourgs;
–
un volet 5 regroupant les aides aux tiers (bailleurs sociaux, syndicats, associations, particuliers).
(659).
Les aides peuvent se cumuler avec la dotation d’équipement des territoires ruraux. de l’Etat et avec les aides
régionales dès lors que le projet ne correspond pas à une compétence exercée en qualité de chef de file
297
.
La participation minimale de la collectivité territoriale assurant la maîtrise d'ouvrage est de 20 % ou 30 % du
coût hors taxe du projet et peut s’ajouter à des aides de la région et du département
298
.
(660).
Le
« volet 2 »
d’ACTIV concerne
les projets des territoires, définis par des conventions avec les E.P.C.I. et leurs
communes, et répondant à deux objectifs : promouvoir une logique de projets partagés et assurer une meilleure
lisibilité de l’action départementale. Les projets s’inscrivan
t dans les priorités départementales et ayant une
dimension supra communale sont présentés dans le volet 2. Les contrats de développement en cours à la date
de l’adoption d’ACTIV ont été repris dans le volet 2.
(661).
Une délibération du 11 mars 2016 a fixé les enveloppes pour chaque territoire, en fonction
d’une dotation par
habitant, pondérée en fonction des écarts de richesses et charges entre les territoires, de la voirie (longueur de
voirie rapportée à la voirie de tout le département), du coefficient d’intég
ration fiscale et du potentiel fiscal, soit
2,8 M€ au total pour 2016 à répartir entre 17 communautés de communes.
Le règlement ACTIV 2017-2021
adopté en fin d’année 2016 fixe une échéance pour la signature des contrats au 1
er
semestre 2017.
(662).
Pour les deux
communautés d'agglomération, un montant global de 2,04 M€ a été arrêté
,
le taux d’intervention
du Département étant lié à leur
« développement harmonieux et équilibré ».
En juin 2016, un contrat de territoire
a été voté avec celle de Grand Poitiers incluant des projets portés par la ville de Poitiers dans le cadre du volet
2 pour 2016 à hauteur de 1,7 M€. Des contrats spécifiques seront signés avec les communes de plus de
3 500 habitants appartenant à Grand Poitiers et à la communauté d'agglomération du pays châtelleraudais. En
2017, un contrat était envisagé
avec la communauté d’agglomération du pays châtelleraudais comprenant des
projets communs avec la ville de Châtellerault, ces deux organismes ayant signé depuis 2010 avec le
Département des
« contrats de développement »
.
297
Conformément à l’article L. 1111
-10 du C.G.C.T.
298
Article L. 1111-9 du C.G.C.T.
Rapport d’observations
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Département de la Vienne
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(663).
Les projets d’initiative locale
sont présentés dans le
« volet 3 »
et sont financés par une
« dotation de solidarité
communale »
en faveur de toutes les communes de la Vienne hors Poitiers et Châtellerault, composée pour
moitié d’
une dotation de base forfaitaire pour chaque commune,
et, pour l’autre moitié, d’
une
« dotation
solidaire »
, répartie en fonction du potentiel fiscal de la commune et de l’effort fiscal.
Ce dispositif vise à faciliter
la réalisation par les communes de projets dans l’année en leur permettant de disposer d’une dotation annuelle,
connue à l’avance, la finalité étant de contribuer à
« donner du travail aux entreprises ».
(664).
Le volet 3 a été conçu dans une optique annuelle, avec pour contrepartie pour les communes de réaliser les
travaux dans l’année. Au budget primitif pour 2016, il a été inscrit une dotation de 7 M€ de crédits de paiement
de subventions d’équipement. Par délibération du 12 mai
2016, la commission permanente a décidé
d’individualiser sur cette dotation
3,2 M€ de crédits de paiement.
Le règlement d’ACTIV voté le 15 décembre
2016 simplifie les modalités de gestion et de versement des subventions du volet 3. Les demandes peuvent être
présentées sous forme dématérialisée via l’extranet
« subventions »
du département de la Vienne.
6.2.2.
Une réorganisation en cours dans le domaine de l’ingénierie
(665).
L’aide départementale aux communes et à leurs groupements se décline également par le biais de l'
agence
technique départementale de la Vienne (A.T.D. 86), établissement public local, créé en 1984, dans lequel le
département de la Vienne détient une participation de
24,4 % (0,8 M€ de charges en 2013). Selon ses statuts,
refondus par décision de son assemblée générale extraordinaire réunie le 9 mars 2015 et validée par une
délibération de la commission permanente du conseil départemental du 4 juin 2015, elle a pour membres le
département de la Vienne, les communes, E.P.C.I. et syndicats mixtes fermés de la Vienne qui en font la
demande, ainsi que des
« organismes de coopération locale »
de la Vienne (pratiquement des groupements
d’intérêt public composés de collectivités territoriales ainsi que de syndicats mixtes ouverts).
La moitié des
membres du consei
l d'administration de l’A.T.D. sont des conseillers départementaux.
(666).
L’A.T.D. apporte une assistance technique
et des conseils stratégiques aux collectivités territoriales de la Vienne
(études, conseils pour leurs projets d’aménagement, études de faisabilité, maîtrise d'œuvre, sécurité, protection,
santé). En 2015, elle a été sollicitée par plusieurs collectivités, notamment pour des études préalables de projets.
(667).
Au cours des dernières années, l’A.T.D. 86, dont les statuts n’avaient pas été revus depuis 1984
, a rencontré
des difficultés de positionnement. La communauté de communes du val vert Clain, intégrée à la communauté
urbaine de Grand Poitiers depuis le 1
er
janvier 2017, a développé son propre service du droit des sols. Celle du
pays mélusin a fait appel à la communauté urbain de Grand Poitiers. De ce fait, malgré la mise en place de
missions pérennes
d’accompagnement en matière d’urbanisme opérationnel (assistance à maîtrise d'ouvrage)
et de planification urbaine, le portefeuille d’activité de l’A.T.D. s’est restreint au fil du temps aux collectivités
territoriales les plus petites. Certes, les communautés de communes précitées auraient pris l’engagement moral
de reprendre les agents de l’A.T.D. concourant à cette mission, mais la perte d’activité pour l’agence n’est pas
négligeable. Le Département en convient, soulignant toutefois que l’A.T.D. avait bâti un service de l’application
des droits des sols en fonction de l’intention des deux communautés de communes précitées de ne pas y
recourir.
(668).
A compter du 1
er
juillet 2015, l’A.T.D. a créé en son sein un service instructeur pour les communes qui ne
bénéficieront plus à cette date de la mise à disposition gratuite des services de l’Etat pour assurer l’instruction
des autorisations d’urbanisme
299
(128 communes concernées au 1
er
juillet 2015 et 26 au 1
er
janvier 2017).
Le
Département a réalisé une étude d’impact pour mesurer les répercussions financières de cette nouvelle
organisation. Il en est ressorti un besoin de trésorerie, justifiant l’octroi d’
une subvention exceptionnelle de
100
K€ en 2015, qui devrait diminuer à terme, de sorte que sur plusieurs exercices l’opération serait neutre.
La
subvention va être diminuée de 50 K€ chaque année jusqu’en 2018.
Le conseil départemental a également
voté en
faveur de l’octroi d’une subvention de 80 K€ pour le recrutement de deux agents au sein de l’A.T.D.
299
En application de la loi n°2014-366 du 24 mars 2014
« Accès au logement et urbanisme rénové »
.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
139
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150
(669).
Les statuts ont donc été révisés en 2015 pour préciser l’objet de l'A.T.D. et la faire bénéficier du principe
d’exception à la mise en concurrence des marc
hés (missions
« in house »
). A cette occasion,
l’A.T.D. a fait
l’objet d’une étude de la mission de modernisation d’évaluation et de coordination (auprès du D.G.S.) en lien
avec la direction de l'appui aux territoires et collectivités, relative à ses coûts de revient par activité et la
tarification. En effet, c
ontrairement aux statuts, les collectivités ne réglaient pas de cotisations. En l’absence de
comptabilité analytique, l’A.T.D. était dans l’impossibilité de fixer un tarif reflétant les coûts.
Les comptes de
l’A.T.D. sont suivis par la D.A.T.C. en lien avec la contrôleuse de gestion.
(670).
Avant l’adoption de nouveaux statuts, u
ne délibération de la commission permanente du 30 janvier 2015 avait
autorisé la signature pour une durée de 6 ans à compter du 1
er
janvier 2015 d’
une nouvelle convention cadre,
dénommée
« protocole de cadrage stratégique
avec l’agence technique départementale
»
, fixant les
orientations de l’A.T.D. autour de
«
valeurs et de principes d’une ingénierie de qualité
»
, avec pour finalité
l’
amélioration de la qualité du cadre de vie pour dévelo
pper l’attractivité de la Vienne
. En application du principe
de solidarité territoriale, l’A.T.D. doit intervenir pour toutes les collectivités territoriales.
Elle doit également aider
le Département da
ns la mise en œuvre des dispositifs des aides aux tiers et des schémas départementaux
.
Par
conséquent, l’A
.T.D. fait partie intégrante de la politique territoriale du Département. Pour le suivi du
protocole, un comité de suivi technique composé du directeur de l’A.T.D., du D.G.S. du Département, des
services concernés de chaque structure devait se réunir au moins une fois par an. Mais, il n’a pas été encore
installé.
(671).
Le Département
pourrait faire évoluer son dispositif en soutenant la réalisation d’études favorisant l’aide à la
décision pour les collectivités. Courant 2017, le futur conseil architecture urbanisme environnement (C.A.U.E.)
et l’A.T.D. devaient être mutualisés, avec la
nomination d’un
directeur commun en la personne de celui de
l’A.T.D. Les deux entités seraient hébergées dans l
es mêmes locaux, à la technopole du Futuroscope.
(672).
Le département de la Vienne apporte également, par le biais du syndicat mixte
« Vienne services »
, créé en
1980, un soutien technique aux communes, notamment des prestations informatiques pour les mairies et les
écoles ainsi qu’un service d’assistance juridique, ce qui le fait intervenir en partie
dans une compétence
directement exercée par les services départementaux. Pour le moment, les efforts de rationalisation annoncés
en 2014 avec la signature d’une convention n’ont pas été mis
en œuvre. Le devenir de la place
de ce syndicat
s’inscrit dans le cadre d’une révision
globale des aides départementales aux territoires.
(673).
Conclusion sur les aides à l’économie et aux territoires.
Sous l'effet de la suppression de la compétence en matière économique, le département de la Vienne s’est
recentré de façon volontariste sur l’aide aux communes et à leurs groupem
ents, à travers des dispositifs
réaménagés.
Poursuivant l’effort engagé à la fin de la précédente mandature, le dispositif ACTIV introduit une
clarification dans les modalités de dispensation des aides aux territoires : annualisation des aides, sans
possib
ilité de report, lisibilité accrue et recherche d’une équité dans les mécanismes et les conditions d’octroi.
La contrainte budgétaire a pu renforcer cette tendance.
Environ 12,5 K€ de subventions d’équipement sont
attribués en moyenne à chaque commune. A l
a commission permanente d’octobre 2016, le total engagé
s’élevait à 5,8 M€.
Dans le domaine de l’ingénierie aux collectivités, le département de la Vienne réorganise ses modalités
d’intervention avec un rapprochement entre son bras armé historique, l’age
nce technique départementale de la
Vienne, et le C.A.U.E. dont la création est programmée courant 2017. L’ATD se situant en amont d’ACTIV, son
association aux réflexions en vue de
la mise en œuvre de ce nouveau dispositif était logique.
Une remise à plat plus globale nécessiterait d’examiner également la place et le rôle de deux organismes
satellites anciens, le syndicat mixte
« Vienne services »
et la société d’équipement du Poitou, quoique dans
cette société d'économie mixte le Département détient une participation minoritaire de 12 %. Les réflexions sur
le devenir de la société d'équipement du Poitou, dont il a été question à l’occasion de sa recapitalisation (cf.
supra 1.4.4.3), entraîneront probablement sa réorientation vers l’appui a
ux collectivités de taille modeste, ce qui
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
140
/
150
pourrait l’amener à empiéter sur le domaine d’intervention de l’AT.D.
Le département de la Vienne indique
qu’une remise à plat serait envisagée dans le cadre de la fusion avec l’A.T.D. en cours et qui sera effecti
ve
normalement au 1
er
janvier 2018.
Les aides développées de façon indirecte par le biais de la SEML Patrimoniale et de la SEML du Bois de la
Mothe Chandenier poseront probablement plus de problèmes. En tout état de cause, les dispositions de l’article
2
–
V de la loi NOTRe sont sans équivoque : le Département pouvait maintenir les financements accordés aux
organismes qu’il avait créés antérieurement ou auxquels il participait pour concourir au développement
économique de leur territoire seulement jusqu’au
31 décembre 2016.
Comme pour les projets soutenus par le biais de la SEML Patrimoniale, le Département est très certainement
dans l’attente de la transformation de la communauté d'agglomération de Grand Poitiers en communauté
urbaine pour prendre une position définitive. S'agissant des projets initiés dans le reste de la Vienne, la situation
devrait être plus facile à gérer compte tenu de la taille plus modeste des collectivités. Il suffira que celles-ci
prennent la maîtrise d'ouvrage et signent une convention de délégation avec le Département.
La restructuration de l’agence technique départementale et la création d’un conseil, architecture, urbanisme,
environnement préfigurent ce mouvement.
Même si les échéances fixées par la loi NOTRe sont claires, les conditions de mise en application de ses
dispositions sont rendues difficiles par la concomitance de l’entrée en vigueur du schéma départemental de
coopération intercommunale.
_____________________
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
141
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150
ANNEXES
ANNEXE 1
–
Part des dépenses d’aide sociale dans les recettes et les dépenses totales
..............................
141
ANNEXE 2
–
Budget de l’aide sociale départementale en M€, hors dispositifs communs
...............................
141
ANNEXE 3
–
Taux de couverture des dépenses sociales par
les compensations (M€)
...................................
142
ANNEXE 4
–
Répartition des emplois des services territorialisés (maisons départementales de la solidarité)
par dispositifs et catégories E.T.P. au 31 décembre 2015
..............................................................................
143
ANNEXE 5
–
Aide sociale à
l’enfance
.............................................................................................................
144
ANNEXE 6
–
Calcul des restes à charge des allocations individuelles de solidarité
........................................
145
ANNEXE 7
–
INSERTION
................................................................................................................................
148
ANNEXE 8
–
AUTONOMIE (personnes âgées et personnes handicapées)
...................................................
149
ANNEXE 1
–
Part des dépenses d’aide sociale dans les recettes et les dépen
ses totales
En
M€
& %
Source : comptes de gestion du budget principal du département de la Vienne.
ANNEXE 2
–
Budget de l’aide sociale
départementale, hors dispositifs communs
En M€
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var
15/10
Ventilati
on 2014
Ventilatio
n 2015
Aide sociale à l'enfance (*)
19,04
19,07
19,16
23,18
24,18
26,33
38,3%
13,8%
14,3%
Personnes âgées (APA + dotation
hébergement aux établissements)
48,86
48,03
48,54
50,12
51,87
52,81
8,1%
29,5%
28,7%
Personnes handicapées
36,34
37,32
38,39
38,90
38,92
40,30
10,9%
22,2%
21,9%
Revenu minimum d'insertion + revenu de
solidarité active
50,39
49,16
54,12
57,11
60,63
64,41
27,8%
34,5%
35,0%
TOTAL DEPENSES D'AIDE
SOCIALE
154,63
153,58
160,20
169,30
175,59
183,85
18,9%
100,0%
100,0%
Source : comptes de gestion.
Somme des comptes « 65111
–
famille et enfance », « 65211
–
frais de scolarité », « 65212
–
frais périscolaires », « 6523
–
frais
d’hospitalisation
», « 652411
–
foyers de l’enfance, centres, hôtels
», « 652412
–
maisons de l’enfance à caractère social
», « 652513
–
lieux de vie et d’accueil
», « 652414
–
foyers de jeunes travailleurs », 652416
–
service d’aide éducative en milieu ouvert
» et 652418
–
autres ».
(**) La non prise en compte des charges communes à l’aide sociale explique que les totaux sont légèrement inférieurs à la som
me
des c/651 et 652 figurant dans le tableau précédent.
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Total
2010-2015
Total
2011-2015
compte 651
96,9
99,4
79,3
104,5
108,2
111,7
600,0
503,1
c/652
60,7
62,0
55,6
66,5
68,6
73,0
386,4
325,7
Total 651 + 652
157,6
161,4
134,9
171,0
176,8
184,7
986,2
828,8
Total produits classe 7
357,1
433,1
325,0
381,1
423,5
380,5
2 300,3
1 944,2
Part des dépenses sociales
dans les produits
44,1 %
37,3 %
41,5 %
44,9 %
41,7 %
48,5 %
42,9 %
42,7 %
Total charges (classe 6)
329,4
407,9
307,2
368,8
413,0
372,8
2 199,1
1 869,7
Part des dépenses sociales
dans les charges
47,8 %
39,6 %
43,9 %
46,4 %
42,8 %
49,5 %
44,9 %
44,3 %
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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ANNEXE 3
–
Taux de couverture des dépenses s
ociales par les compensations (M€)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Total
2011-
2015
Evolution 2011-
2015
RMI RMA et RSA
Prestations (allocations)
50,4
49,2
54,1
57,1
60,6
64,4
285,4
+30,9%
F.M.D.I. (compte 74783)
5,1
3,7
3,8
3,8
3,5
3,3
18,1
-10,8%
TICPE RMI/RMA/RSA
(partie du 7352)
38,7
39,1
40,7
38,9
39,3
39,1
197,1
0 %
Taux de couverture
86,9%
87,0%
82,3%
74,8%
70,6%
65,8%
75,4%
-24,3%
APA
Prestations versées
48,9
48,0
48,5
50,1
51,9
52,8
251,3
+10,0%
Dotation versée par CNSA
au titre de l’APA (c/
747811)
12,7
12,9
12,7
14,2
14,5
14,5
68,8
+12,4%
Taux de couverture
26,0%
26,9%
26,2%
28,3%
27,9%
27,5%
27,4%
+1,9%
PCH
Prestations versées
36,3
37,3
38,4
38,9
38,9
40,3
193,8
+8,0%
Dotation versée CNSA au
titre de la PCH (c/747812)
3,8
3,4
3,5
3,4
3,3
3,3
16,9
-2,9%
Taux de couverture
10,5%
9,1%
9,1%
8,7%
8,5%
8,2%
8,7%
-4,3%
TOTAL
Montant des prestations
versées
135,6
134,5
141,0
146,1
151,4
157,5
730,5
+17,1%
Compensations affectées
60,3
59,1
60,7
60,3
60,6
60,2
300,9
+1,9%
Dispositif de
compensation péréquée
6,3
6,3
12,6
N.C.
Taux de couverture
44,5%
43,9%
43,0%
41,3%
44,2%
42,2%
Source : comptes de gestion.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
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ANNEXE 4
–
Répartition des emplois des services territorialisés (maisons départementales de la solidarité) par
dispositifs et catégories E.T.P. au 31 décembre 2015
En Nb & K€
Site / dispositifs
A
B
C
Total
M.D.S. de Châtellerault nord
3
10
5
18
Fonctions sociales transversales
1
10
4
15
Insertion
2
0
1
3
M.D.S. de Châtellerault sud
(fonctions sociales
transversales uniquement)
2
17
5
24
M.D.S. de Chauvigny
1
8
5
14
Fonctions sociales transversales
1
8
3
12
Insertion
2
2
M.D.S. de Civray
1
9
3
13
Fonctions sociales transversales
1
8
3
12
Insertion
1
1
M.D.S. de Fontaine-le-Comte
(fonctions sociales
transversales uniquement)
1
12
2
16
M.D.S. de Jaunay-Marigny
4
26
5
35
Fonctions sociales transversales
1
18
2
21
Insertion
1
1
0
2
Aide sociale à l’enfance
2
7
3
12
M.D.S de Loudun
(fonctions sociales transversales
uniquement)
2
5
3
10
M.D.S de Montmorillon
2
6
4
12
Fonctions sociales transversales
1
6
4
11
Insertion
1
0
0
1
M.D.S de Poitiers
4
33
5
42
Fonctions sociales transversales
2
32
5
39
Insertion
2
1
0
3
Total des services territorialisés :
20
126
38
184
Total masse salariale
1 052,5
K€
5 144,1
K€
1 227,3
K€
7 423,9
K€
Source : département de la Vienne.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
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ANNEXE 5
–
Aide sociale à l’enfance
Tableau 1
: Tarification 2015 des structures d’accueil spécialisées dans l’aide sociale à l’enfance
En K€
Tarifs (€) (prix forfaitaire, prix de
journée, de nuit, etc.)
Coût 2015
Foyers de l'enfance, centres et hôtels maternels
(652411)
4 772,9
Maisons d'enfants à caractère social (652412)
9 788,4
Lieux de vie et d'accueil (652413)
139,35 € en 2015 (138,19 € en
2014)
2 308,1
Foyers de jeunes travailleurs (652414)
760,4
Établissements scolaires (652415)
0,0
Services d'aide éducative en milieu ouvert et à
domicile (652416)
32,42 € pour A.D.M.R. et 31,80 €
pour l’UNA 86 pour les T.I.S.F.
(*)
Pour les auxiliaires familiales :
A.D.M.R.
: 21,76 €/ UNA 86
: 23,50 €
2 186,4
Source
: comptes de gestion et rapport annuel d’activités 2015 des services du département de la Vienne.
(*) A.D.M.R. : fédération des aides à domicile en milieu rural, UNA
: union nationale de l’aide, des soins et des services à domicile,
T.I.S.F. :
techniciens d’intervention sociale et familiale.
Tableau 2 : Rémunération des assistants familiaux
En Nb & en K€
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Nombre
d’assistants familiaux
322
306
302
c/64121
–
rémunération
principale
7 622,2
9 750,3
9 908,6
9 853,3
9 498,2
9 470,2
c/64123
–
indemnité
d’attente
0
0
0
39,1
58,5
57,6
c/64126
–
indemnité de
licenciement
115,1
111,9
74,9
54,2
30,4
79,5
c/64128
–
autres
indemnités
3 201,3
3 275,4
3 173
,1
2 773,5
2 624,0
2 628,7
Total c/6412
10 938,6
13 137,7
13 156,6
12 720,2
12 211,1
12 235,9
Source : comptes de gestion du budget principal
, rapports annuels d’activité des services départementaux et bilans sociaux.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
145
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ANNEXE 6
–
Calcul des restes à charge des allocations individuelles de solidarité
Tableau 1 : Charges R.M.I. et R.S.A.
En K€
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Variation
15/10
chap935-4 - 71 - alloc, c/6515
-R.M.I. -
versements aux org
payeurs
122,45
615,55
ch. 935-471, c/654 - pertes
sur créances irrécouvrables
43,22
36,87
c/673 - titres annulés sur
exercices antérieurs
(chapitres 935-4 + 935-6)
32,73
12,79
13,5
18,3
5,9
10,3
-68,7%
ch. 935-6 R.S.A., article 7
allocations R.S.A.,
c/65171 -
R.S.A. allocations forfaitaires
40 449,91
40 225,80
46 151,00
48 555,07
51 481,19
54 926,73
35,8%
ch. 935-6, c/ 65172 - R.S.A.
alloc forfaitaires majorées
8 202,19
8 121,86
7 965,20
8 552,07
9 146,37
9 480,90
15,6%
A - Total R.S.A. / R.M.I.
versé
48 850,51
49 012,88
54 129,69
57 125,47
60 633,42
64 417,88
31,9%
chap935-4, article 71-7531 -
émissions titres indus R.M.I
135,68
25,46
18,41
0,67
0,00
-100,0%
ch. 935-4, art 72, 7532 -
émissions titres indus R.M.A.
39,29
18,57
0,00
0,00
0,00
ch. 935-68, c/75341 -
allocations du dispositif
expérimental
106,31
84,03
0,00
0,00
0,00
ch. 935, 6, article 7, c75342 -
R.S.A.. Allocations
forfaitaires
317,51
642,48
223,40
246,56
380,81
432,30
36,1%
ch. 935-6, art 7, 75343 -
allocations forfaitaires
majorées
1,37
12,56
8,37
11,08
18,28
50,25
3573,9%
C/7714 - recouv sur créances
admises en non valeur
0,00
0,00
0,00
0,00
0,82
1,08
non calculé
c/7718 autres prod excep sur
opérations de gestion
0,00
0,00
622,50
37,63
0,00
11,65
N.C
Total titres sur indus
600,17
783,09
250,18
258,31
399,09
482,55
-19,6%
B) sommes recouvrées
1 200,34
1 566,19
1 122,87
554,25
799,00
977,82
-18,5%
C) Charge nette (A -B )
47 650,17
47 446,69
53 006,82
56 571,22
59 834,42
63 440,06
33,1%
D) T.I.C.P.E./T.I.P.P (c/7352,
chapitre 941
38 658,35
39 113,27
40 687,80
38 908,89
39 290,85
39 094,87
1,1%
E) F.M.D.I parts 1+2
3 005,60
2 997,72
3 762,36
2 925,73
2 569,41
2 313,96
-23,0%
F) Autres participations de
l'Etat c/74718 (*)
0,00
131,85
0,00
0,00
0,00
N.C
Recettes totales (D+E)
41 663,95
42 110,99
44 450,17
41 834,62
41 860,26
41 408,83
-0,6%
Reste à charge = charge
nette - recettes totales
5 986,22
5 335,71
8 556,66
14 736,60
17 974,17
22 031,23
268,0%
nombre moyen bénéficiaires payés
par mois
9 949
10 322
10 713
11 170
11 556
12 093
21,5%
Reste à charge par bénéficiaire par
mois
601,69 €
516,93 €
798,72 €
1 319,30 €
1 555,40 €
1 821,82 €
Source : comptes de gestion et département de la Vienne.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
146
/
150
Tableau 2 : Budget consacré à la politique du handicap, charges, chapitre 935, article 2
En M€
Comptes
nature
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Variation
2015/
2010
Variatio
n
2015/
2011
6184
Versements à des organismes
de formation
3,9
16,2
14,8
0
0
0
6188
Autres frais divers
0
0,3
0
0
0
0
6218
Autre personnel extérieur
0
0
0
17,5
8,5
6,1
62261
Honoraires médicaux et
paramédicaux
0
0,5
0
0,9
1,3
62288
Autres honoraires
6,2
0,2
0
0
0
651
Prestation compensatoire pour
le handicap (651121 et 6511212)
6 701,1
6 547,2
6 870,6
6 810,8
7 011,5
7 134,5
6,5 %
9 %
Allocation compensatrice pour
tierce personne (651122)
1 879,1
1 679,3
1 596,5
1 457,4
1 367,3
1 267,9
-32,5 %
-24,5%
Autres 651128
478,1
486,8
478,2
338,4
280,3
289,3
-39,4 %
-40,6%
652
Frais de séjour en
établissements/services
handicapés (c/65242 à partir de
2012, avant 652221
–
foyers
occupationnels et CAT
–
accueil
de jour, service aide à la
personne, IME, SAVS
24 418,7
25 986,6
28 060,9
28 263,1
(*)
28 148,1
29 592,8
21,2 %
13,9 %
Frais d'hébergement en famille
d'accueil
(6522)
1 059,6
1 011,4
1 056,8
1 202,9
1 246,3
1 176,3
11 %
16,3%
Frais d’hébergement pour
personnes âgées (652224) (**)
1 463,3
1 277,3
Compte supprimé dans la nomenclature
6541
Créances admises en non-
valeur
0
1,3
0,8
2,9
1,0
1,4
Non significatif
655
Versements à
MDPH et
participations du Département
327,5
300,0
300,0
786,7
833,4
857,1
162,3%
185,6%
6588
Autres charges de gestion
courante
0,3
0,0
0,0
9,1
15,7
11,5
Non significatif
673
Titres annulés sur ex antérieurs
5,2
9,3
14,3
9,8
2,7
26,8
N.S.
TOTAL CHARGES HANDICAP
36 343,0
37 319,2
38 393,0
38 899,5
38 916,1
40 364,4
11,1 %
8,2 %
TOTAL CHARGE HANDICAP SANS
M.D.P.H. (c/655) (A)
36 316,5
37 019,2
38 093,0
38 112,8
38 082,7
39 507,3
8,8%
6,7%
c/747812
–
dotation au titre de la P.C.H. (B)
3 771,0
3 366,0
3 518,2
3 415,0
3 301,8
3 329,3
-11,7 %
-1,1%
RESTE A CHARGE HANDICAP = A-B
32 545,5
33 653,2
34 574,8
34 697,8
34 780,9
36 178
11,2%
7,5%
RESTE A CHARGE P.C.H. STRICTO SENSU
= c/65121 + c/6511212
–
c/747812
2 930,0
3 201,2
3 352,4
3 392,6
3 709,7
3 805,2
29,9%
18,7%
Source : comptes administratifs.
(*) dont 283,8 K€ de rattachements à l’exercice.
(**) donnée non identifiée à partir de 2012 en raison du changement de nomenclature comptable.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
147
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150
Tableau 3 : Budget relatif à la dépendance des personnes âgées (uniquement le chapitre 935-5 allocation
personnalisée d’autonomie) et frais de séjour en établissements
En K€
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
15/10
c/6236 - guide bonnes pratiques
professionnelles
0
0
15,6
0
0
0
0
c/6288 - autres services extérieurs divers
0
0
0
0
0
0
0
651141 - APA aux services d'aide à domicile
19 685,5
18 756,2
14 778,0
15 367,4
15 744,2
15 960,5
-18,92%
651142 - APA au bénéficiaire à domicile
3 456,8
3 228,6
3 138,6
3 005,7
non
calculé
APA versée au bénéficiaire en établissement
:C/651142 et, à compter de 2012, c/651143
1 221,5
1 309,0
1 387,4
1 371,4
1 465,7
1 554,5
27,26%
651144 - APA versée à l'établissement
11 428,4
12 009,3
13 503,6
13 373,2
13 670,9
13 673,6
2,23%
651148 - APA autres (service télégestion)
0,0
0,0
73,1
6,8
5,9
4,0
-12,21%
654 - pertes sur créances irrécouvrables
0,9
4,1
0,1
0,8
1,8
0,0
N.C.
65734 - subventions de fonctionnement aux
établissements publics
0,0
3,9
0,0
8,2
0,0
0,0
N.C.
6574 - subventions de fonctionnement aux
associations et organismes de droit privé
0,0
27,5
14,7
32,4
0,0
89,0
N.C.
673 - titres annulés sur exercices antérieurs
2,2
2,4
3,5
1,6
0,0
N.S.
Total APA
32 336,3
32 112,1
33 231,6
33 392,3
34 028,8
34 287,3
6,03%
747811 - recettes C.N.S.A. convention S.A.D
0,0
43,7
0,0
57,4
0,0
89,5
N.C.
7513 - recouvrement dépenses d'aide sociale -
bénéficiaire tiers payant et successions
45,2
31,0
240,2
130,7
1,8
89,7
98,69%
7533 - recouvrement indus APA
186,3
33,4
46,8
19,8
10,0
21,2
-88,62%
7718 - autres produits exceptionnels
95,8
91,0
1,5
3,1
111,5
115,9
20,90%
773 - mandats annulés (exercices antérieurs) ou
atteints de déchéance quadriennale
0,0
0,0
0,0
8,0
0,1
0,0
N.C.
total produits liés à l'APA
327,3
199,0
288,5
219,0
123,5
316,3
-3,35%
Charge nette APA (APA versée - recouvrement)
32 009,1
31 913,1
32 943,1
33 173,3
33 905,3
33 971,0
6,13%
747811 - dotation versée au titre de l'APA (B)
12 681,3
12 886,0
12 682,4
14 096,4
14 522,8
14 683,5
15,79%
Reste à charge APA (charge nette - dotation)
19 327,8
19 027,1
20 260,7
19 076,9
19 382,5
19 287,5
-0,21%
Dotation APA (747811)/charge nette APA
39,62%
40,38%
38,50%
42,49%
42,83%
43,22%
9,10%
Frais de séjour en EHPAD (chapitre 935-53,
c/652)
16 523,6
15 941,1
15 304,2
16 724,3
17 837,2
18 512,8
12,04%
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
148
/
150
ANNEXE 7
–
INSERTION
Tableau 1
: Subventions de fonctionnement aux structures d’insertion par l’activité économique
Chapitre 935-61
–
R.S.A.
–
insertion sociale
En K€
2010
2011
2012
2013
2014
2015
c/6568
–
autres participations
0
0
4,9
0
0
0
Réalisations c/6288
–
autres services
extérieurs divers
0
0
0
12,9
25,4
0
Crédits ouverts c/6288
–
autres
services extérieurs divers
28,7
32,0
0
Réalisations c/6574
–
subventions de
fonctionnement aux associations et
organismes de droit privé
688,5
597,7
472,1
447,0
409,7
364,3
Crédits ouverts au chapitre 935, article
61, c/6574.
518,2
469,2
454,5
Réalisations c/65734
–
subvention de
fonctionnement aux communes et
structures intercommunales
381,7
411,8
402,9
428,9
438,6
367,5
Crédits ouverts chapitre 935, article 61,
c/65734
515,9
526,5
534,0
Source : comptes administratifs du budget principal.
Tableau 2
: Subventions de fonctionnement aux structures d’insertion par l’activité économique
Chapitre 935-64
–
R.S.A.
–
insertion professionnelle
E
n K€
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Réalisations du chapitre 935 -
RSA, article 64, c/6574
–
subventions de fonctionnement
aux associations et organismes
de droit privé
904,5
1 136,17
1 120,3
1 686,38
1 709,32
1 351,8
Crédits ouverts au chapitre 935,
article 64, c/6574.
1 321,0 (*)
1 110,0 (*)
2 538,20
2 293,76
2 671,6
Réalisations du chapitre 935,
article 64, c/65734
–
subvention
de fonctionnement aux
communes et structures
intercommunales
119,0
153,67
130,1
142,48
177,46
107,9
Crédits ouverts chapitre 935,
article 64, c/65734
254,07
201,67
130,6
Source : comptes administratifs du budget principal.
(*) Pour 2010 et 2011, il s’agit de l’ensemble des crédits ouverts pour tous types de subventions.
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
149
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150
ANNEXE 8
–
AUTONOMIE (personnes âgées et personnes handicapées)
Tableau 1: évolution des créations de places « personnes handicapées »
Structure
Programme 2008-2012
–
ouverture
Programme
2014
Ouverture / Prévision
d’ouverture
Foyers d’hébergement
14
12 à Saint-
Julien de l’Ars
(*)
1
er
juin 2012
2 à la Chaume
Saint-Benoît (**)
Une place en 2010, une
en 2011
Services
d’accompagnement et
services de suites
115
35 S.A.V.S.
A.P.F.
(déficience
motrice)
Mars 2009
25
15 SAMSAH psy : 15
octobre 2015
30 UDAF 86
(***)
15 places en 2009, 15
en 2011
20 S.A.V.S.
Diapasom (**)
12 places en 2009, 8 en
2010
10 T.E.D. fin 2016
12 SAMSAH
Mutualité (***)
1
er
avril 2010
18 SAMSAH
“Essor” (***)
2 décembre 2010
Foyers de vie
49
29 à Monts-sur-
Guesnes (*)
22 places en 2010,
7 en 2012
10
Foyer de vie sud Vienne
1
er
novembre 2015
5 à Neuville-de-
Poitou (**)
2011
7 à Sommières-
du-Clain (*)
2009
Section annexe
Lavausseau (*)
2012
Section annexe
Lizant (*)
2010
Foyers d’accueil
médicalisés
20
Saint-Julien de
l’Ars (déficience
cérébralisée)
1
er
décembre 2012
24
5 Sud Vienne1
er
novembre 2015
9 Nord Vienne (Monts-
sur-Guesnes)
mai 2015
10 FAM CH. Henri
Laborit
Décembre 2016
Personnes handicapées
vieillissantes
24
21 à Smarves
(*)
1
er
mai 2009
10
Type EHPA
3 à Sommières-
du-Clain (*)
2009
10
Section
d’accompagnement
ESAT
Hébergement temporaire
0
5
Total
222
84
Source : département de la Vienne, direction générale adjointe des solidarités.
(*) déficience intellectuelle
(**) déficience sensorielle
(***) déficience psychique
Rapport d’observations
définitives du 30 août
2017 ▪
Département de la Vienne
CRC Nouvelle-Aquitaine
150
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150
Tableau
2 : Répercussions des travaux de structures pour personnes âgées sur le tarif d’hébergement
En €
Structure
Travaux
Dernière
année avant
travx
Tarif moyen
hébt avant
travaux
Année après
travaux
Tarif moyen
hébergement
après travaux
C.H. Châtellerault
EHPAD
Reconstruction
pôle gériatrique
2014
52,86 €
2016
61,95 €
C.H. Châtellerault
U.S.L.D.
2014
54,10 €
2016
61,95€
Chauvigny « Les
châtaigniers »
Reconstruction
2013
42,84 €
2016
50,50 €
Latillé «
La Chèze d’or
»
34 chambres
reconstruites +
mise en sécurité
2014
49,26 €
2016
50,00 €
C.H. Loudun
EHPAD
98 lits pôle gériatr
2010
44,08 €
2013
55,98 €
C.H. Loudun U.S.L.D.
Reconst 98 lits
2010
47,99 €
2013
55,65 €
C.H. Lusignan EHPAD
Reconst 62 lits
2008
44,83 €
2013
52,87 €
C.H. Lusignan U.S.L.D.
Reconst 62 lits
2008
43,82 €
2013
61,37 €
Mignaloux Beauvoir
Reconst EHPAD
2013
58,09 €
2015
61,37 €
C.H. Montmorillon
–
EHPAD
Reconstruction 87
lits, extension
2010
47,53 €
2015
52,79 €
Neuville EHPAD
Reconst141 lits
2009
44,93 €
2016
52,00 €
Source : département de la Vienne, direction générale adjointe des solidarités.
Tableau 3 : Bénéficiaires APA à domicile
En Nb & %
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
15/10
APA prestataires (c/651141 - APA versée
aux services d'aide à domicile)
19 685,5
18 756,2
14 778,0
15 367,4
15 744,2
15 960,5
-18,92%
Bénéficiaire à domicile (c/651142 - APA
versée au bénéficiaire à domicile)
3 456,8
3 228,6
3 138,6
3 005,7
non
calculé
Total APA domicile (services +
bénéficiaires)
19 685,5
18 756,2
18 234,8
18 596,0
18 882,8
18 966,2
-3,65%
GIR 1
62
96
96
88
-100,00%
GIR 2
582
684
653
661
-100,00%
GIR 3
796
930
922
896
non
significatif
GIR 4
2 442
2 848
2 894
2 975
-100,00%
Total des bénéficiaires APA à domicile (*)
3 882
4 557
4 564
4 619
4 981
4 953
27,59%
Moyenne mensuelle des dépenses / nombre
de bénéficiaires APA à domicile
422,58
342,99
269,83
335,50
315,91
319,10
-24,49%
Source : comptes de gestion et (*) : bilan du schéma gérontologique 2010-
2014 (schéma départemental pour l’autonomie 2015
-2019,
page 59), rapports annuels d’activité des services départementaux 2013, 2014 et 2015.