RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA REPONSE
COMMUNE DE SARCELLES
(95)
Cahier n° 1 : Situation financière et
qualité des comptes
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
délibérées le 21 septembre 2017
Commune de Sarcelles (95)
–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
S2-2170474/BB
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SOMMAIRE
SYNTHESE
...........................................................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
......................................................................................................................................
8
RAPPELS A LA REGLEMENTATION
............................................................................................................
8
OBSERVATIONS
.................................................................................................................................................
9
1. INTRODUCTION
.............................................................................................................................................
9
1.1. Rappel de la procédure
.....................................................................................................................................
9
1.2. La réactivité de la collectivité aux constats du précédent examen de gestion
..................................................
9
2. PRESENTATION DE LA COMMUNE
.......................................................................................................
10
2.1. La population
.................................................................................................................................................
10
2.2. Une intercommunalité au poids démographique renforcé
..............................................................................
10
3. QUALITE DE L’INFO
RMATION BUDGETAIRE ET COMPTABLE
...................................................
11
3.1. Le budget communal
......................................................................................................................................
11
3.1.1. Une procédure budgétaire partiellement formalisée
....................................................................................
11
3.1.2. Un budget préparé sans véritables outils prospectifs
..................................................................................
12
3.1.3. Un budget voté avec reprise du résultat de la gestion écoulée
....................................................................
12
3.1.4. Des opérations d’équipement individualisées en section d’investissement
.................................................
12
3.2. Une information budgétaire à enrichir
...........................................................................................................
13
3.2.1. Les annexes budgétaires
..............................................................................................................................
13
3.2.2. Le débat d’orientation budgétaire (DOB)
....................................................................................................
13
3.2.3. Les rapports sur l’emploi de ressources spécifiques
...................................................................................
15
3.3. L’exécution budgétaire
...................................................................................................................................
16
3.3.1. Les rattachements en section de fonctionnement
........................................................................................
16
3.3.2. Le suivi de l’exécution budgétaire
..............................................................................................................
17
3.3.3. Une régularisation des cessions non conforme au principe d’annualité budgétaire
....................................
18
3.3.4. Un résultat régulièrement affecté, mais sans garantie d’exactitude
............................................................
19
3.4. Une fiabilité des comptes à améliorer
............................................................................................................
20
3.4.1. L’absence de provisions
..............................................................................................................................
20
3.4.2. Un suivi du patrimoine inexistant
...............................................................................................................
21
3.4.3. Des régularisations d’écritures patrimoniales à effectuer
............................................................................
21
3.4.4. Des écritures à apurer au budget principal
..................................................................................................
25
3.4.5. Les écritures liées à la renégociation d’emprunts à compléter
....................................................................
26
4. LA SITUATION FINANCIERE
....................................................................................................................
29
4.1. Périmètre de l’analyse financière
...................................................................................................................
29
4.1.1. Des données non retraitées
..........................................................................................................................
29
4.1.2. La comparaison de la commune avec la strate
............................................................................................
29
4.2. Les produits et les charges
.............................................................................................................................
30
4.2.1. La section de fonctionnement
.....................................................................................................................
30
4.2.2. Les produits et les charges de gestion
.........................................................................................................
30
4.3. La péréquation financière
...............................................................................................................................
31
4.3.1. Des ressources de péréquation financière déterminantes
............................................................................
31
4.3.2. Les produits fiscaux
....................................................................................................................................
32
4.3.3. Les ressources issues de l’intercommunalité
...............................................................................................
35
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4.4. Les charges de fonctionnement
......................................................................................................................
35
4.4.1. Le dynamisme des dépenses de personnel
..................................................................................................
35
4.4.2. Les contributions et subventions de fonctionnement
..................................................................................
36
4.4.3. Les charges financières
...............................................................................................................................
37
4.5. La capacité d’autofinancement
.......................................................................................................................
37
4.6. Un investissement soutenu, financé par l’emprunt
.........................................................................................
38
4.6.1. La priorité donnée au secteur scolaire
.........................................................................................................
38
4.6.2. Le financement des dépenses d’équipement
...............................................................................................
38
4.6.3. L’endettement
.............................................................................................................................................
39
4.7. L’équilibre bilanciel, une trésorerie sous forte tension
..................................................................................
40
4.7.1. Le fonds de roulement
.................................................................................................................................
40
4.7.2. Un besoin en fonds de roulement négatif, traduisant des paiements en instance supérieurs aux créances.. 40
4.7.3. Un montant significatif de recettes en attente
.............................................................................................
40
4.7.4. Une trésorerie sous forte tension
.................................................................................................................
40
4.8. Éléments de prospective financière
................................................................................................................
41
5. LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
.......................................................................................
41
5.1. Un effectif et une masse salariale en augmentation
.......................................................................................
41
5.2. Un pilotage des ressources humaines perfectible
...........................................................................................
43
5.3. Un temps de travail en deçà de la moyenne des communes et reposant sur un régime juridique fragile
.......
44
5.3.1. Un régime du temps de travail juridiquement fragile
..................................................................................
44
5.3.2. Un temps de travail en deçà de la moyenne des communes
........................................................................
47
5.3.3. Les heures supplémentaires
.........................................................................................................................
48
5.3.4. Le compte épargne-temps
...........................................................................................................................
49
5.4. Un absentéisme en hausse
..............................................................................................................................
50
5.4.1. Un absentéisme en hausse entre 2010 et 2015
............................................................................................
50
5.4.2. Les mesures de lutte contre l’absen
téisme
..................................................................................................
50
5.5. La gestion des carrières
..................................................................................................................................
51
5.5.1. Des DGAS surnuméraires et assurant de facto le rôle de DGS
...................................................................
51
5.5.2. Une procédure
d’avancement peu utilisée comme outil de pilotage
...........................................................
52
5.6. Le régime indemnitaire
..................................................................................................................................
54
5.6.1. Le régime indemnitaire de base
..................................................................................................................
54
5.6.2. Une prime annuelle aux bases juridiques incertaines
..................................................................................
56
5.6.3. Une mise en place du RIFSEEP envisagée pour 2017
................................................................................
57
5.6.4. Une nouvelle bonification indiciaire largement attribuée
...........................................................................
57
5.7. Les collaborateurs de cabinet
.........................................................................................................................
59
5.7.1. La réglementation en vigueur
......................................................................................................................
59
5.7.2. Les pratiques de la commune
......................................................................................................................
60
5.8. Les indemnités versées aux élus
.....................................................................................................................
60
5.9. Les avantages en nature
.................................................................................................................................
61
5.9.1. Les logements de fonction
...........................................................................................................................
61
5.9.2. Les autres avantages en nature
....................................................................................................................
61
5.10. Des arrêtés fréquemment rétroactifs
.............................................................................................................
62
5.11. La gestion des ressources humaines, un levier d’efficience pour amél
iorer la gestion de la commune
.......
62
6. LA COMMANDE PUBLIQUE
......................................................................................................................
63
6.1. L’organisation de la commande publique
......................................................................................................
63
6.1.1. La direction de la commande publique
.......................................................................................................
63
6.1.2. Une démarche de mutualisation amorcée
....................................................................................................
64
6.1.3. Des supports d’organisation de la commande publique consolidés
............................................................
64
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6.2. Une passation des marchés publics globalement conforme aux dispositions en vigueur, malgré certaines
insuffisances
..........................................................................................................................................................
65
6.2.1. Une analyse des besoins généralement limitée
...........................................................................................
66
6.2.2. Un allotissement parfois insuffisant
............................................................................................................
66
6.2.3. L’analyse des offres
....................................................................................................................................
67
ANNEXES
...........................................................................................................................................................
68
Annexe n° 1
: données relatives à la qualité de l’information budgétaire et comptable
........................................
69
Annexe n° 2 : données financières rétrospectives
.................................................................................................
74
Annexe n° 3
: ratios de structure d’analyse financière 2010
-2015
........................................................................
76
Annexe n° 4
: ratios de niveau d’analyse f
inancière 2010-2015
...........................................................................
77
Annexe n° 5 : fonds de roulement et besoin en fonds de roulement
.....................................................................
78
Annexe n° 6 : régime des congés de la ville de Sarcelles
.....................................................................................
80
Annexe n° 7
: jours d’absence par motif
...............................................................................................................
81
Annexe n° 8
: estimation du coût de l’absentéisme
...............................................................................................
82
Annexe n° 9
: comparaison du nombre de jours d’autorisation d’absence, par motif, accordé par la ville de Sarcelles
avec l’échantill
on du Rapport
sur le temps de travail dans la fonction publique de mai 2016
.............................
83
Annexe n° 10 : Glossaire des sigles
......................................................................................................................
84
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SYNTHESE
Située dans le département du Val-
d’Oise
à un peu moins de 20 kilomètres au nord de Paris, la
ville de Sarcelles comptait 56 828 habitants, en 2014. Après la très forte croissance
démographique des années 1950 et 1960, la population s’est peu à peu stabilisée et
elle décroît
même depuis plusieurs années. Le territoire communal est constitué de cinq quartiers, dont le
plus peuplé, le quartier des Lochères, au sud, regroupe 65 % des habitants
. C’est un quartier
représentatif de l’urbanisme de cette période de développement rapide
de certaines communes
de grande banlieue parisienne
. Ce secteur a fait l’objet d’un
important réaménagement dans le
cadre de la convention conclue
avec l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)
, de
2007 à 2012, et il fait
partie des quartiers d’intérêt national du nouveau plan de rénovation urbaine
,
au titre de la période 2014-2024.
La population de la commune est jeune car près de 50 % des Sarcellois avaient moins de 30 ans
en 2013. Avec un taux de chômage de 14,9 %
1
et un taux de pauvreté de 33,7 %
2
, notamment,
la commune présente de nombreux critères de fragilité socio-économique. Cette situation
n’est
pas sans conséquences sur le niveau des charges et des ressources fiscales.
Dans le cadre de la loi du 27 janvier
2014 de modernisation de l’action publique territoriale
et
d’affirmation
des
métropoles
(MAPTAM)
,
l’établissement
public
de
coopérati
on
intercommunale (EPCI) Val de France, dont Sarcelles était membre, a fusionné avec la
communauté Roissy Portes de France. Le nouvel EPCI créé au 1
er
janvier 2016, la communauté
d’agglomération Roissy Pays de
France, regroupe désormais 42 communes, dont plusieurs de
Seine-et-Marne, et une population de près de 350 000 habitants.
Une prise en compte des recommandations du précédent contrôle à l’exception
du suivi patrimonial
La commune a mis en œuvre la plupart des recommandations formulées par la chambre dans
son rapport de 2011. Ainsi, elle attribue désormais les subventions aux associations dans le cadre
de
conventions conclues au terme d’une procédure formalisée d’examen d
es demandes. Elle a
également mis en place un système de délivrance de mandats spéciaux pour le remboursement
des frais de missions des élus et remédié aux confusions identifiées dans l’attribution de
logements pour nécessité absolue et utilité du service.
Néanmoins, les insuffisances en matière de suivi du patrimoine, relevées lors du précédent
examen de gestion, ont persisté.
Un défaut de suivi patrimonial qui a une incidence sur la sincérité budgétaire
et la fiabilité des comptes
Le patrimoine de la commune demeure en effet toujours
mal connu, en l’absence de tenue d’un
inventaire complet et correctement valorisé. Cette méconnaissance ne permet pas de
comptabiliser systématiquement les produits et les charges liées aux cessions au titre de
l’exercice
budgétaire
auxquels ils se rapportent, ce qui est contraire au principe d’indépendance
des exercices. Cette situation a
notamment été constatée s’agissant
de cessions réalisées sur
des exercices antérieurs, pour un montant de 3
M€
3
, qui demeurai
ent en attente d’inscription au
budget,
en l’absence de valeur d’entrée
inscrite à
l’inventaire.
(1)
Selon la définition du Bureau international du travail, appliquée par l’Institut national de la statistique et des études éco
nomiques
(Insee).
(2)
Selon la méthodologie retenue par
l’Insee
, le taux de
pauvreté est défini comme la proportion d’individus dont le revenu est
inférieur à 60 % du revenu médian.
(3)
M€
: million d’euros.
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Par ailleurs, l’existence d’un
volume très important
d’immobilisations en cours,
d
’un montant
de 175,8
M€ au budget principal (42
% de la valeur brute du patrimoine) et de 17,4
M€ au budget
annexe de l’assainissement (58
% de la valeur brute du patrimoine),
en l’absence de
mise à jour
régulière, ne permet pas de calculer la dépréciation des actifs correspondants sur leur durée de
vie, une fois ceux-ci achevés et mis en service ni, le cas échéant, de procéder à la reprise des
subventions d’équipement reçues
et ayant servi à financer ces biens.
Il résulte de ces constats que le montant du résultat comptable, arrêté par la collectivité après
exécution de son budget, qui comprend le budget principal et les budgets annexes, ne peut être
connu avec toute
l’
exactitude requise.
Une incidence financière significative pour le budget annexe de l’assainissement
Ce défaut de suivi du patrimoine a une incidence significative pour le budget annexe du service
public d’assainissement
. En effet, celui-ci, en raison de sa nature industrielle et commerciale, doit
pratiquer
l’
amortissement de tous les actifs suivant la règle du
prorata temporis
et la reprise de
l’ensemble des subventions d’équipement reçues.
Or, la question de la valorisation des actifs de ce service revêt une acuité certaine dans
la
perspective de son transfert à l’intercommunalité. L’établissement
public de coopération
intercommunale précité exercera, en effet obligatoirement cette compétence au 1
er
janvier 2020,
en application de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République,
dite « NOTRé ».
Un mode de régularisation des erreurs comptables à revoir
À cet égard, la commune a engagé, en 2016, une régularisation partielle des écritures
d’amortissement de
s
réseaux d’assainissement et de reprise des subventions d’investissement
afférentes. Par dérogation à la durée d’amortissement de 30
ans, en vigueur pour ces actifs, elle
a décidé d’apurer le stock d’amortissement de 5,48
M€ sur une durée de 20
ans et de reprendre
le montant total des subventions de 2,93
M€ sur une durée de 10
ans.
Cette modalité de régularisation
présente l’avantage d’
en
limiter l’impact sur le budget car les
écritures annuelles, en section d’exploitation, tendent à se compenser. Elle n’est cependant pas
régulière car, même à titre exceptionnel, les durées
d’amortissement des biens et des subventions
doivent être identiques,
selon les dispositions de l’instruction comptable et budgétaire M4 relative
aux services industriels et commerciaux.
Par ailleurs, au regard des montants significatifs à régulariser, une autre méthode serait de
préférence à envisager. Elle viserait à imputer la rectification des écritures relatives aux exercices
précédents sur la situation nette (les résultats antérieurs mis en réserve) et non sur le résultat de
l’exercice en cours ou des suivants. Il s’agit
en effet
d’une opération relevant par nature
de la
section d’investissement.
Cette méthode serait également à privilégier pour procéder au rattrapage des amortissements
des biens, actuellement maintenus en encours,
à l’occasion de leur transfert
à l’intercommunalité
.
Une commune fortement dépendante des ressources liées à la péréquation
financière
Disposant de faibles ressources fiscales (celles-ci ne représentaient, en 2016, que 24 % des
produits de gestion), la commune est fortement dépendante des dispositifs de péréquation
financière qui ont pour finalité de compenser les inégalités de charges et de ressources entre les
collectivités territoriales. Les ressources en provenance de la péréquation ont ainsi représenté
44 % des produits de gestion, toujours en 2016, dont 27
M€
au titre de la seule dotation de
solidarité urbaine et de cohésion sociale. Cette dotation constitue la part la plus importante de la
dotation globale de fonctionnement (DGF) versée par l’
État.
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Lors de la période 2012-2016, la hausse des dépenses a été contenue. Toutefois les charges de
personnel ont sensiblement progressé et quelque peu dépassé, en 2015, la moyenne de la strate
démographique à laquelle appartient la commune, c’est
-à-dire les communes dont la population
est comprise entre 50 000 et 100 000 habitants.
Dans c
es conditions, la capacité d’autofinancement (Caf) brute, qui renseigne sur la capacité de
la collectivité à assurer par ses ressources propres le remboursement en capital de la dette et à
financer une part plus ou moins élevée des dépenses d’équipement no
uvelles, après avoir
nettement diminué de 2012 à 2015, passant de 12,13
M€ à 7,73
M€, représente moins de 10
%
des produits de gestion. Toutefois elle a de nouveau augmenté en 2016. Quant à la Caf nette,
c’est
-à-dire la Caf brute diminuée du remboursement en capital de la dette, elle est demeurée
négative depuis 2013. Elle
n’a donc
pas permis de limiter le recours à
l’emprunt pour assurer
le
financement des dépenses d’équipement.
L’
endettement, structurellement plus élevé pour Sarcelles que la moyenne de la strate, a
également augmenté. Cette dette a été renchérie, en 2015, par le coût d
e sortie d’un emprunt
structuré présentant des risques de taux, en partie pris en charge par le Fonds de soutien aux
collectivités territoriales confrontées au refinancemen
t de ce type d’emprunt
.
Si la commune
veut conforter sa capacité d’autofinancement et maîtriser son endettement,
elle
devra ainsi, au-
delà des seules ressources en provenance de la péréquation financière, s’efforcer
de réaliser des économies de fonctionnement
. Cette maîtrise devra s’exercer
en matière de
gestion du personnel comme de charges générales, dont certaines ont été engagées. Elle devra
aussi rechercher à optimiser ses recettes de gestion et veiller à donner une priorité stricte à ses
dé
penses d’équipement nouvelles.
Enfin, toute réflexion stratégique en vue d’améliorer l’efficacité de la gestion et de retrouver des
marges de manœuvre financières devra désormais s’inscrire dans le cadre de l’intercommunalité
élargie et du surcroît d’eff
icience qui devrait en être retiré, en termes de mutualisation des services
et de gestion des compétences exercées par le nouvel EPCI.
Un pilotage des ressources humaines à renforcer
La commune
disposait d’un
effectif physique permanent
s’élevant à
1 187 agents, au
31 décembre 2015, en hausse de 1,1 % par an entre 2010 et 2016. Atteignant 50,24
M€
, en 2016,
les charges de personnel ont crû en moyenne annuelle de 3,5 % au cours de cette période et
elles constituent en moyenne 58,7 % des charges de gestion courante.
S
’
écartant de plusieurs manières des textes en vigueur, le régime du temps de travail annuel des
agents, qui peut être estimé à 1 517 heures selon les données transmises par la commune, est
nettement inférieur à la durée légale annuelle de 1 607 heures. Cet écart représente un coût
théorique pour la commune
d’environ
1,2
M€.
Représentant 46 200 journées en 2015,
l’absentéisme a vu son coût augmenter de 11
% depuis
2010 et
s’établir à 3,8
1
M€
, en 2015, selon les évaluations de la commune, en dépit des premières
mesures prises en matière de prévention et de contrôle.
La commune trouverait avantage, par ailleurs, à instaurer une gestion des carrières accordant
davantage de place à la manière de servir des agents
. La procédure d’évaluation en
place depuis
la fin des années 1990 n’a
en effet
qu’un impact
réduit sur leur carrière, tant pour
l’avancement
d’échelon
,
systématiquement accordé à l’ancienneté minim
ale,
que pour la mise en œuvre du
régime indemnitaire.
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Le régime indemnitaire de la commune vise à octroyer un montant égal aux agents exerçant des
fonctions similaires, sans distinction de grade ou de cadre d’emploi
. Une tel dispositif ne permet
pas d’utiliser la rémunération au mérite comme outil de motivation des agents. La
commune a
également mis en place, depuis 1985, une prime annuelle équivalente à un mois de traitement,
dont le montant total a atteint 1,9
M€
, en 2015, et dont le fondement juridique paraît fragile.
La mise en
œuvre
du nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions,
de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP), comme l’indiquent au demeurant les
divers termes de sa dénomination, offrira à cet égard
l’
opportunité de réexaminer en profondeur
le régime indemnitaire de la commune afin
d’en faire un véritable outil au service de l’amélioration
de l’efficacité de la gestion.
Au-delà du seul respect des normes juridiques,
l’amélioration de la gestion des ressources
humaines doit en effet constituer pour la commune un levier essentiel pour concilier qualité du
service public rendu aux administrés, motivation des agents et maîtrise des charges de personnel.
La mise en œuvre
précitée du RIFSEEP
, en vue d’adapter le
régime indemnitaire, de le rendre
plus attractif pour les
agents d’encadrement et d’
introduire des éléments de modulation
en
fonction de la qualité du service effectué et de l’investissement des agents
, mais aussi
l’instauration d’
une véritable
gestion prévisionnelle de l’effectif communal,
le réexamen de la
durée annuelle de travail, le renforcement de la
politique de lutte contre l’absentéisme
et la mise
en œuvre d’
une politique de formation ambitieuse constituent sans doute pour la commune les
clés pour améliorer la productivité des agents ainsi que la qualité du service rendu aux
administrés et pour reconstituer des
marges de manœuvre budgétaires.
Pour être efficaces, ces instruments de gestion supposent cependant que la commune se dote
des outils nécessaires. Elle pourra ainsi
disposer d’une
vision
et d’un suivi
précis
de l’effectif
communal. Cela passe notamment par la mise à jour de son
système d’information.
L’obligation
de présenter un rapport sur les orientations budgétaires (ROB),
doté d’éléments relatifs à la
structure des effectifs et à l’évolution des dépenses
de personnel, prévue par la loi NOTRé du
7 août 2015, constitue à cet égard une opportunité dont la commune pourrait se saisir.
Des procédures d’achat public bien encadrées, mais pouvant gagner en
efficience
Les procédures d’achat public, au regard de l’é
chantillon de marchés examinés, sont apparues
conformes à la réglementation en vigueur.
L’efficacité des achats pourrait cependant être améliorée par une pratique plus élaborée de la
définition préalable des besoins de la commune. Celle-ci doit également veiller à assurer un
respect plus strict d
e la procédure d’
allotissement, qui a pour objet
d’accroître la concurrence
,
notamment
en facilitant l’accès des petites entreprises aux marchés passés par la commune
et
donc d’améliorer l’efficience de la command
e publique.
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RECOMMANDATIONS
Au terme de ses travaux, la chambre adresse les recommandations suivantes :
Recommandation n° 1 :
………………………………………………………………….
Page 16
Fiabiliser le recensement des charges à rattacher par la production, par les services
gestionnaires,
d’un justificatif du service fait au 31
décembre de l’exercice
, en commençant
par les montants significatifs.
Recommandation n° 2 :
………………………………………………………………….
Page 22
En liaison avec le comptable public, a
purer les comptes d’amortissement d’immobilisations
corporelles 28151 et 28154, non mouvementés, respectivement depuis 1997 et 2002.
Recommandation n° 3 :
………………………………………………………………….
Page 24
Rectifier les amortissements des réseaux d’assainissement et les reprises des subventions
d’investissement afférentes par imputation des masses à la situation nette et
non au résultat
de l’exercice en cours et suivants
Recommandation n° 4 :
………………………………………………………………….
Page 25
Recenser les informations au sein des services municipaux et, avec le concours du comptable
public, identifier les encours
d’actifs à transférer en compte d’immobilisation définitive et leur
date de mise en service, afin de déterminer le montant des amortissements antérieurs à
régulariser, de préférence sur la situation nette.
Recommandation n° 5 :
………………………………………………………………….
Page 43
Se doter d’un système d’information de gestion des ressources humaines (SIRH) plus
performant, afin de renforcer le pilotage des ressources humaines.
Recommandation n° 6 :
………………………………………………………………….
Page 57
Mettre à profit le passage au RIFSEEP pour réexaminer en profondeur le régime indemnitaire,
et en faire un outil
au service de l’amélioration de l’efficience de la gestion
.
RAPPELS A LA REGLEMENTATION
Au terme de ses travaux, la chambre adresse les rappels à la règlementation suivants :
Rappel à la règlementation n° 1 :
……………………………………………………..
Page 52
Respecter le tableau des emplois, s’agissant du nombre d
e DGAS, et se conformer aux
dispositions du décret du 30 décembre 1987,
en ce qui concerne l’accès à l’
emploi de DGS.
Rappel à la règlementation n° 2 :
……………………………………………………..
Page 62
Veiller au respect du principe de la non-rétroactivité des actes administratifs.
Rappel à la règlementation n° 3 :
……………………………………………………..
Page 67
Recourir à la procédure
d’allotissement
lorsque les conditions sont réunies, conformément aux
termes de l’article 32 de
l’ordonnance du 23 juillet 2015 relative au marchés publics
.
Commune de Sarcelles (95)
–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
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« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
OBSERVATIONS
1.
INTRODUCTION
1.1.
Rappel de la procédure
La chambre régionale des comptes Île-de-France, délibérant en sa sixième section, a adopté
le présent rapport d’observations définitives relatif à
la fiabilité des comptes, la situation
financière, la gestion des ressources humaines et la commande publique.
Ce rapport a été arrêté au vu des observations provisoires communiquées au préalable au maire
de la commune, M. François Pupponi, des extraits adressés à un certain nombre de personnes
concernées, ainsi que des réponses adressées en retour à la chambre par le maire, par une
ancienne collaboratrice de cabinet du maire et par la directrice générale adjointe des services,
respectivement enregistrées au greffe de la chambre le 10 juillet le 20 juin le 22 juin 2017.
Ont participé au délibéré, qui s’est tenu le
21 septembre 2017 et qui a été présidé par
M. Geneteaud, président de section, MM. Mircher et Preciado-Lanza, premiers conseillers,
M. Lesquoy, conseiller et Mme Mesnard, conseillère.
Ont été entendus :
-
en son rapport M. Lesquoy, conseiller, assisté de Mme Ferrand, vérificatrice,
-
en ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré, le procureur financier.
Mme Bernier, auxiliaire de greffe, assurait la préparation de la séance de délibéré et tenait les
registres et dossiers.
1.2.
La réactivité de la collectivité aux constats du précédent examen de gestion
Dans son précédent rapport du 16 février 2011, portant sur les exercices de 2002 à 2009,
la chambre avait notamment relevé d
es insuffisances dans le mode d’octroi des subventions
aux associations, dans
l’encadrement des frais de réception et de mission
, dans les
procédures d’achat
et dans
l’
attribution de logements domaniaux.
La collectivité a depuis pris des mesures pour y remédier. En ce qui concerne les logements
de fonction, la commune a pris deux délibérations pour régulariser l
’
attribution pour nécessité
absolue de service de certains logements à certains agents et pour réévaluer le montant de la
redevance acquittée par les bénéficiaires de logements concédés pour utilité du service. Elle
devra cependant veiller à mettre
en œuvre
les dispositions du décret du 9 mai 2012 portant
réforme du régime des concessions de logement,
s’agissant par exemple de l’acquittement de
charges locatives par les détenteurs de logements pour nécessité absolue de service.
S’agissant des
frais de mission des élus, la commune a adopté, le 8 avril 2014,
une délibération qui fixe le cadre général de la délivrance de mandats spéciaux et de leur prise
en charge.
Par ailleurs, la collectivité a mis un terme à la pratique consistant à verser des indemnités à
certains collaborateurs de cabinet, alors même que les arrêtés individuels de nomination
précisaient qu’aucune rémunération accessoire ne pouvait
leur être versée en sus du
traitement indiciaire. Désormais, certains collaborateurs
bénéficient d’
un régime indemnitaire
spécifique dénommé
« prime collaborateur de cabinet
».
Commune de Sarcelles (95)
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cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
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Exercices 2010 et suivants
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Quant au défaut de suivi du patrimoine communal, force est de constater que cette lacune
perdure (
cf. Infra
). La commune a précisé à cet égard avoir ouvert un poste pour établir
l’inventaire de son patrimoine
immobilier et mène actuellement des recherches pour en
reconstituer la valeur.
2.
PRESENTATION DE LA COMMUNE
2.1.
La population
4
Sarcelles, sous-préfecture du département du Val-
d’Oise
, est située à une quinzaine
de kilomètres au nord-est de Paris.
La commune a connu une très forte croissance démographique au cours des années 1950
et 1960, puisque sa population est passée de 8 397 habitants, en 1954, à 51 674, en 1968.
La
construction, entre le milieu des années 1950 et les années 1970, de l’ensemble urbain
des Lochères, au sud du territoire communal, a
notamment permis d’accueillir une population
nombreuse en provenance d’Afrique du nord
.
À partir du début des années 1970, la population a, au contraire, augmenté à un rythme
légèrement inférieur à la moyenne métropolitaine, la stabilisation
démographique s’accentu
ant
à partir des années 2000 et le taux de croissance devenant même négatif à la fin de
la décennie. Cette tendance a perduré, puisque l
e nombre d’habitants
, de 2009 à 2014,
a diminué de 4,6 %
et s’éleva
it à 56 828 à cette dernière date.
La population de Sarcelles est caractérisée par sa jeunesse
5
et la présence marquée d’indices
de précarité socio-économique. Les taux de chômage et de pauvreté
6
s’él
èvent ainsi
respectivement à 14,9 % et à 33,9 %, contre 9,9 % et 14,5 % au niveau national, et le parc
locatif social représente 51,3 % du parc total de logements, soit environ trois fois plus que
la moyenne métropolitaine, 16,8 %. De même, seuls 44 % des ménages fiscaux sont
imposables, pour une moyenne nationale de 58,2 %.
2.2.
Une intercommunalité au poids démographique renforcé
Sarcelles était membre,
jusqu’au
31 décembre 2015,
de l’établissement public de coopération
intercommunale (EPCI) Val de France. Créé sous forme de communauté de communes
en 1997,
à l’initiative de Sarcelles et
de Villiers-le-Bel,
l’EPCI a acquis
le statut de communauté
d’agglomération en 2002
, puis
s’
est él
argi aux communes d’Arnouville, de Garges
-lès-
Gonesse, de Bonneuil-en-France et de Gonesse, et comptait, en 2014, 167 608 habitants.
4
Sauf indication contraire, les données citées dans cette partie proviennent de l’Insee et portent sur l’année 2013. Les do
nnées
démographiques proviennent de la base Cassini de l’École des hautes études en sciences sociales pour la période antérieure à
1968, et de l’Insee à partir de cette date.
5
48,6 % des Sarcellois ont moins de 30 ans, contre 36,4 % des Français métropolitains.
6
Selon la méthodologie retenue par l’Insee, le taux de pauvreté est défini comme la proportion d’individus dont le revenu est
inférieur à 60 % du revenu médian. Le taux de chômage est celui au sens du Bureau international du travail.
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Au 1
er
janvier 2016, en application de la loi du 27
janvier 2014 de modernisation de l’action
publique territoriale et d’affirmation des métropoles
(MAPTAM), la CA Val de France a fusionné
avec la communauté d’agglomération Roissy Porte
s de France et un certain nombre de
communes de Seine-et-Marne, appartenant à la communauté de communes Plaines et Monts
de France, ont été rattachées au nouvel EPCI. Le nouvel établissement, dénommé
communauté d’agglomération Roissy Pays de
France, comprend désormais 42 communes
et 349 490 habitants, et son siège est situé à Roissy-en-France, dans le Val-
d’Oise.
Carte n° 1 :
Carte de la communauté d’agglomération Roissy Pays de France
Source
: communauté d’agglomération Roissy Pays de France
3.
QUALITE DE L’INFORM
ATION BUDGETAIRE ET COMPTABLE
Le système d’information budgétaire et comptable utilisé par la commune dispose de
toutes
le
s fonctionnalités nécessaires à la préparation budgétaire et au suivi du budget, ainsi qu’à la
tenue de la chaîne budgétaire et comptable : cycle des dépenses et des recettes, opérations
de fin d’exercice.
Il comprend des interfaces avec le progiciel de gestion des ressources humaines et un outil
de dématérialisation des échanges avec le poste du comptable public, mais il est dépourvu
d’
une application de recensement et de suivi physique du patrimoine de la collectivité.
3.1.
Le budget communal
3.1.1.
Une procédure budgétaire partiellement formalisée
Sans disposer d
’un
règlement budgétaire et financier, facultatif pour les communes, selon le
code général des collectivités territoriales (CGCT), les procédures en vigueur au sein de la
collectivité sont partiellement formalisées. Elles sont constituées principalement
d’un vade
-
mecum comptable à l’intention des services, de notes de
cadrage relatives à la préparation du
budget, ainsi que de notes relatives aux opérations de fin d’exercice, précisant par exemple la
clôture des engagements et des mandatements, les modalités de rattachement des charges,
des produits, et d
es reports de crédits d’investissement, c’est
-à-dire des restes à réaliser.
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3.1.2.
Un budget préparé sans véritables outils prospectifs
La commune n’élabore pas de
véritable prospective financière. Elle explique cette absence de
prospective
par l’imprévisibilité de ses ressources
, tant en fonctionnement qu
’
en investissement.
Les recettes de fonctionnement proviennent dans une large mesure des dispositifs de
la péréquation, verticale, au titre de la dotation de solidarité urbaine (DSU), et horizontale,
au titre du Fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF) et du Fonds
national de péréquation des ressources communales et intercommunales (FPIC), recettes
sur lesquelle
s la commune n’a pas de levier. De même, ses ressources d’investissement
dépendent dans une large mesure du volume de subventions obtenues auprès de tiers, et elle
ne dispose plus, depuis 2010, d
’un
plan pluriannuel d’investissement
(PPI).
La commune réalise néanmoins des simulations ciblées, lors de la préparation du budget ou
pour arrêter ses orientations budgétaires. Ainsi, à
titre d’exemple, une étude
d’
octobre 2014 a
mis en évidence la forte dépendance de la collectivité
à l’égard des
mécanismes de péréquation.
3.1.3.
Un budget voté avec reprise du résultat de la gestion écoulée
Comme l’indique le tableau
ci-
dessous, le budget de la commune se compose d’un budget
principal et de deux budgets annexes de nature industrielle et commerciale aux montants plus
modestes, dédiés respectivement aux services publics de l’assainissement (nomenclature
M49) et des pompes funèbres
7
(nomenclature M4).
Tableau n° 1 : : Structure du budget communal (masses cumulées)
Recettes (en €)
Fonctionnement /
Exploitation
Investissement
Total
Nomenclature
Budget
Montant
%
Montant
%
Montant
%
M14
Principal
105 493 205
97,6 %
49 333 757 98,2 %
154 826 962
97,8 %
M49
Budget annexe assainissement
2 452 668
2,3 %
858 713
1,7 %
3 311 381
2,1 %
M4
Budget annexe pompes funèbres
108 060
0,1 %
29 701
0,1 %
137 761
0,1 %
Total agrégé
108 053 933
100 %
50 222 171
100 %
158 276 104
100 %
Source : compte administratif 2015
En principe, la commune vote
le budget de l’année
en reprenant le
résultat de l’exercice
précédent, le compte administratif étant adopté préalablement au budget primitif, lors de
la même séance du conseil municipal.
Ce mode opératoire n’a cependant pas été observé
en 2014 et en 2015, car le compte de gestion du comptable public
n’était pas disponible
assez
tôt pour adopter l
e compte administratif avant l’examen du budget primitif.
3.1.4.
Des opérations d’équipement individualisées en section d’investissement
Pour un meilleur suivi des
investissements, la commune a fait le choix d’individualiser certaines
dépenses sous la forme d’opérations d’équipement
. Le budget 2016 en comptait 12,
majoritairement dédiées à la rénovation de groupes scolaires, comme le montre le tableau
ci-après.
7
À la suite de la suppression du monopole dont bénéficiaient les municipalités par la loi du 8 janvier 1993 relative à la législation
dans le domaine funéraire, le service extérieur des pompes funèbres revêt le caractère d’un service public industriel et c
ommercial
(CE, 19 décembre 1995, avis n° 358102). Pour cette raison, les communes qui exercent cette activité en régie sont tenues
d’en
suivre la gestion sous la forme d’un budget annexe.
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Tableau n° 2 :
: Liste des opérations d’équipement individualisées
Dépenses
Recettes
n° OE
Intitulé
Cumul réalisé
Cumul réalisé
Solde de financement
122
Rénovation du groupe scolaire Desnos
234 496,51 €
-
234 496,51 €
123
Rénovation du groupe scolaire Anatole France
9 717 950,96 €
3 728 751,81 €
-
5 989 199,15 €
124
Rénovation du groupe scolaire Mace-Delpech
13 144,04 €
21 412,00 €
8 267,96 €
125
Rénovation du groupe scolaire Romain Rolland
9 498 767,98
€
6 494 537,87 €
-
3 004 230,11 €
127
Vidéo surveillance
5 287 000,33 €
2 442 215,11 €
-
2 844 785,22 €
129
Couverture Tennis
304 737,41 €
10 923,30 €
-
293 814,11 €
130
Centre Loisirs Dunant Démolition et reconstruction
540,00 €
-
540,00 €
131
Plateforme des sablons aménagement
132
Gymnase village
16
Restructuration maison de quartier Vignes blanches
128 380,85 €
928 808,05 €
800 427,20 €
19
Groupe scolaire Saint Exupéry rénovation
16 281 150,28 €
12 511 414,04 €
-
3 769 736,24 €
Total
41 466 168,36 €
26 138 062,18 €
-
15 328 106,18 €
Source : compte administratif 2015 - État III B3
Dépenses
Recettes
n° OE
Intitulé
Cumul réalisé
Cumul réalisé
Solde de financement
126
Rénovation du groupe scolaire Zola
27 591,89 €
- 27 591,89
€
Source : BP 2016 - État III B3
L
a commune n’a
donc pas opté pour le suivi
des dépenses d’équipement
en autorisations
de programme et en crédits de paiement. En effet, elle considère
qu’il s’agit d’
une modalité de
programmation
complexe et d’une effic
acité relative, au regard de ses ressources contraintes.
3.2.
Une information budgétaire à enrichir
3.2.1.
Les annexes budgétaires
L
’examen
des annexes budgétaires du compte administratif 2015 et du budget primitif 2016
fait apparaître quelques défauts de conformité et des inexactitudes relatives au montant de la
dette, aux inscriptions
d’
engagements hors bilan.
La commune s’est
toutefois employée à y
remédier, s’agissant des
comptes administratifs 2016 et 2017.
3.2.2.
Le débat d’orientation budgétaire (DOB)
Conformément aux
dispositions de l’article L.
2312-1 du CGCT, les communes de plus
de 3 500 habitants organisent un débat sur leurs orientations budgétaires, dans le délai
de deux mois avant le vote du budget.
Tableau n° 3 : : Délai entre la présentation du DOB et le vote du BP
Exercice
Séance DOB
Vote BP
Convocation
Date
Délibération
Date
Délibération
2012
09/03/2012
15/03/2012
2012-031
29/03/2012
2012-075
2013
04/02/2013
11/02/2013
2013-019
21/03/2013
2013-046
2014
04/12/2013
10/12/2013
2013-294
06/02/2014
2014-023
2015
03/02/2015
09/02/2015
2015-028
31/03/2015
2015-043
2016
05/02/2016
11/02/2016
2016-073
07/04/2016
2016-109
Source : délibérations de la commune
Commune de Sarcelles (95)
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« situation financière et qualité des comptes »
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3.2.2.1.
Les axes budgétaires prioritaires
De 2012 à 2016, les DOB ont notamment souligné
l’apport substantiel de la péréquation
financière, en provenance
de l’augmentation de la DSU, du FPIC et
du FSRIF, dans un
contexte de gel, puis de baisse des dotations
de l’
État. La commune espère également trouver
un supplément de péréquation avec la mise en place, au 1
er
janvier 2016, de la communauté
d’agglomération Roissy Pays de France
8
.
Grâce à ces ressources, la commune a été en mesure d’absorber
la hausse des charges
de fonctionnement
9
, notamment de la masse salariale
10
, sans augmenter la fiscalité des
ménages, et de limiter la baisse de sa capacité d’autofinancement. L’autofinancement a
principalement été consacré à la reconstruction et à la rénovation des écoles primaires, avec
le soutien de l’
Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), au titre du programme
antérieur, et du nouveau programme, auquel la commune est éligible
11
.
Enfin, l’analyse des DOB fait apparaître un changement de stratégie quant à la gestion
de la dette structurée à risque
. Tout en faisant état de l’existence de trois pr
êts structurés et
de leur classification, dont un classé 6 F,
c’est
-à-dire «
hors charte Gissler
», indexé sur
la différence de parité entre le franc suisse (CHF)
et l’euro, la commune a d’abord
indiqué
que cet emprunt demeurait gagnant, dans les DOB 2012 et 2013
12
, puis a repoussé
l’opti
on
de la renégociation, compte tenu du coût induit, dans le DOB 2015
13
, avant de rendre compte
de sa renégociation, au titre du DOB 2016
14
.
3.2.2.2.
Le rapport sur les orientations budgétaires
En application de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
République, dite « NOTRé
», modifiant l’article L.
2312-1 du CGCT, et de son décret
d’application du
24 juin
2016 créant l’article D.
2312-3 du même code, la collectivité a
désormais l’obligation d’élaborer
un rapport sur les orientations budgétaires (ROB) qui
implique notamment d
’apporter davantage de précisions sur certaines d’entre elles
.
8
Cf
. DOB 2016 :
« Enfin, cette nouvelle source de péréquation dynamique nous apportera des financements, au travers : du
FPIC, avec déjà 300 000
€ supplémentaires prévisibles dès le BP
, de la dotation de solidarité communautaire (DSC), avec 1
M€
en 2016 pour commencer. C’est une proposition très prudente car on peut espér
er plus au vu des premières estimations »
.
9
Par exemple,
cf
. DOB 2013
«
La forte croissance de l’’épargne nette (différence entre les recettes réelles et les dépenses réelles
de fonctionnement) est consécutive à une importante augmentation des recettes (essentiellement péréquation et dotations de
compensations fiscales) »
ou DOB 2015
« Cette augmentation (des dépenses de personnel) sera compensée par la hausse des
dotations de péréquation. En effet, la DGF devrait augmenter de près d’un million d’euros, co
mpte tenu de la baisse de la dotation
globale en elle-même et de la hausse de la DSU et de la dotation de péréquation. En outre, le FSRIF devrait augmenter de
750 000
€ selon les dernières simulations. Le FPIC devrait également augmenter de l’ordre de 600
000
€
»
.
10
Pour partie liée à des mesures nationales comme, par exemple, l’augmentation des cotisations employeurs à la caisse nationale
de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) en 2013 et 2014 (DOB 2013), l’impact des rythmes scolaires
(DOB
2014), l’évolution de la masse salariale est néanmoins soutenue avec une hausse de 6,1
% (4 % hors effet en année pleine
de la réforme des rythmes scolaires) envisagée dans le DOB 2015.
11
Cf
. DOB 2015 : lancement d'un nouveau programme de renouvellement urbain (NPRU) pour 2014-2024 avec classement des
Lochères à Sarcelles parmi les 200 quartiers d'intérêt national, ce qui permettra de poursuivre le PRU à l'œuvre depuis 2007
aux
Sablons et de l'étendre aux autres quartiers du grand ensemble.
12
Cf
. DOB 2013 :
« La commune détient un prêt classé en 6F selon la charte Gissler du fait de sa structure variable (produit de
pente). Cependant, cet emprunt que certains qualifient de toxique est à ce jour extrêmement gagnant pour la commune et ne
représente que 6,5
% de l’encours
»
.
13
Cf
. DOB 2015 :
«
Nous sommes titulaires d’un emprunt dont le capital restant dû au 01/01/2015 est de 5,2
M€ (5,8
% de
l’encours total), dont la durée résiduelle est de 15,42
ans. Cet événement a également un impact sur la dette 2014 au travers des
intérêts courus non échus. Le décrochage du franc suisse ayant eu lieu tardivement, seule une partie de cet impact a pu être pris
en compte pour le compte administratif. Enfin, il convient de dire que le remboursement anticipé de cet emprunt, q
ui n’était pas
intéressant il y a quelques mois, l’est encore moins à ce jour.
[…]
Concernant les emprunts structurés, deux sur trois sont toujours
à refinancer. Le troisième n’est pas renégociable actuellement en raison du coût très élevé de l’indemnité d
e marché (cf. plus
haut). Globalement, les frais financiers inscrits au budget primitif 2015 devraient augmenter par rapport au BP 2014 en raison de
cet emprunt, mais aussi de l’accroissement de l’encours de la dette. En effet, celui
-ci a augmenté de 3,18
M€ en 2014
»
.
14
Cf
. DOB 2016 :
« Le remboursement en capital de la dette est nettement supérieur à celui de 2015 du fait du refinancement
d’un prêt structuré l'an passé, puisque l'indemnité de remboursement anticipé a été capitalisée. Cette opération perme
t de modifier
notre typologie de dette en la sécurisant sur le long terme et de diminuer les intérêts de la dette en section de fonctionnement.
Aujourd’hui, 84,78
% de notre dette est classée A, selon la charte Gissler »
.
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15/85
Le ROB 2017 fait ainsi état des investissements pluriannuels envisagés, de la structure et
de la gestion de la dette, de
l’évolution des dépenses
de personnel, ce qui passe notamment
par
la prise en compte de l’évolution prévisionnelle de l’effectif communal
, des rémunérations,
des avantages en nature et du temps de travail.
3.2.2.3.
Les rapports sur les politiques publiques
Prévus par la loi, les rapports
sur la mise en œuvre de
certaines politiques publiques, comme
l’égalité entre les femmes et les hommes ou le développement durable
, sous condition de
seuils de population
15
, doivent être examinés préalablement au projet de bu
dget de l’année
,
conformément aux dispositions des articles L. 2311-1-1 et 2 du CGCT. Destinées à mettre en
évidence l’action de la collectivité en matière de promotion de l’égalité entre les femmes et les
hommes et de développement durable, force est de reconnaître que
la commune n’a que
marginalement satisfait à ces exigences, pourtant en vigueur depuis 2011
16
et 2015
17
,
ce
qu’elle explique par un défaut de compétence interne et le coût élevé d’
un prestataire
externe.
3.2.3.
Les rapports sur l’emploi de ressources
spécifiques
3.2.3.1.
Le fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF)
Présenté au conseil municipal avant la fin du deuxième trimestre qui suit la clôture de l’exercice
d’attribution d’un concours du FSRIF, selon les dispositions de l’articl
e L. 2531-16 du CGCT
18
,
ce rapport a pour objet de rendre compte de son emploi en vue d’améliorer les conditions de
vie des populations des communes bénéficiaires.
De 2010 à 2016, la commune a élaboré ce rapport, en précisant que cette ressource a été
affectée aux associations, au
centre communal d’action sociale
(CCAS) et à la caisse des
écoles,
au titre des missions d’accompagnement social ou éducatif
, ou bien encore aux actions
relevant de la politique de la ville. En 2015, cette ressource
, d’un montant
de 7,4
M€
,
a représenté environ 50
% des dépenses relevant de ces domaines d’action.
15
À savoir les communes ayant une population supérieure à 20
000 habitants pour le rapport sur l’égalité entre les femmes et les
hommes
(article L. 2311-1-1 du CGCT) et 50 000 habitants pour celui portant sur le développement durable (article L. 2311-1-2 du CGCT).
16
Cf
. article L. 2311-1-1 (créé par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010) :
« Dans les communes de plus de 50 000 habitants,
préalablement aux débats sur le projet de budget, le maire présente un rapport sur la situation en matière de développement
durable intéressant le fonctionnement de la collectivité, les politiques qu'elle mène sur son territoire et les orientations et
programmes de nature à améliorer cette situation. Le contenu de ce rapport et, si nécessaire, les modalités de son élaboration
sont fixées par décret »
. Ce décret est le décret n° 2011-687 du 17
juin 2011, créant l’article D.
2311-15 du CGCT.
17
Cf
. article L. 2311-1-2 (loi n° 2014-873 du 4 août 2014) :
« Dans les communes de plus de 20 000 habitants, préalablement aux
débats sur le projet de budget, le maire présente un rapport sur la situation en matière d'égalité entre les femmes et les hommes
intéressant le fonctionnement de la commune, les politiques qu'elle mène sur son territoire et les orientations et programmes de
nature à améliorer cette situation. Le contenu de ce rapport et les modalités de son élaboration sont fixés par décret »
. Ce décret
est le décret n° 2015-
761 du 24 juin 2015, créant l’article D.
2311-16 du CGCT.
18
Article L. 2531-16 du CGCT :
« Le maire d'une commune ayant bénéficié, au titre de l'exercice précédent, d'une attribution du
fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France prévu à l'article L. 2531-12 présente au conseil municipal, avant
la fin du deuxième trimestre qui suit la clôture de cet exercice, un rapport qui présente les actions entreprises afin de contribuer
à l'amélioration des conditions de vie et les conditions de leur financement »
.
Commune de Sarcelles (95)
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cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
S2-2170474/BB
16/85
3.2.3.2.
Le rapport sur l’emploi de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale
(DSU-CS)
Bénéficiaire de la DSU, la commune rend compte de son emploi dans le rapport sur la politique
de la ville, conformément aux dispositions introduites par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014
de programmation pour la ville et la cohésion urbaine
19
et de
son décret d’application
n° 2015-1118 du 3 septembre 2015 relatif au rapport sur l
a mise en œuvre de la politique de
la ville.
Préparé désormais
par l’intercommunalité, porteuse du contrat de ville, en liaison avec les
communes concernées, le rapport précise les actions menées en matière de développement
social urbain.
3.3.
L’
exécution budgétaire
3.3.1.
Les rattachements en section de fonctionnement
Répondant au principe de séparation des exercices, le rattachement
à l’exer
cice auquel ils
se rapportent des charges liées à des services faits et des produits correspondant à des droits
acquis contribue à la sincérité du résultat annuel de la section de fonctionnement.
La commune effectue les rattachements de charges et de produits (
cf
. annexe n° 1 : Taux
d’exécution budgétaire), quel que soit leur montant unitaire, pour le budget principal comme
pour les budgets annexes.
3.3.1.1.
La justification du service fait
Le montant des charges à rattacher est arrêté selon les modalités rappelées dans une note
annuelle de préparation de la clôture de l’exercice. Le service des finances
procède avec
chaque service à la revue des engagements. La fiabilité de cette procédure pourrait cependant
être améliorée en sollicitant des services un justificatif attestant du service fait à la date du
31 décembre en commençant par les montants significatifs.
Fiabiliser le recensement des charges à rattacher par la production, par les services
gestionnaires,
d’un justificatif du service fait au 31
décembre de l’exercice
, en commençant
par les montants significatifs.
3.3.1.2.
Un montant de charges rattachées en partie alimenté par une courte journée
complémentaire
Oscillant entre 2,8 et 3,8
M€ par an
lors de la période 2012-2015, le volume des charges
rattachées du budget principal semble se stabiliser autour de 3,5
M€
, en 2015.
19
Modifiant l’article L.
1111-2 du CGCT prévoyant la remise, avant la fin du deuxième trimestre
de l’année suivant l’attribution de
la DSU, d’un rapport aux assemblées délibérantes des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération
intercommunale compétents sur les actions menées en matière de développement social urbain.
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cahier n° 1
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Ce montant est arrêté en tenant compte de la journée complémentaire, période où les factures
reçues après le 31 décembre, mais correspondant à des fournitures livrées ou à des
prestations réalisées avant le 31 décembre, sont mandatées. En pratique, la journée
complémentaire se limite à la première semaine de janvier, ce qui est une durée relativement
courte
20
, mais, selon la commune, cette durée permettrait malgré tout de maintenir un volume
de rattachement conséquent. Au total, le taux de rattachement des charges de gestion
21
,
exprimé par le rapport entre le solde du compte des factures non parvenues et le total des soldes
des comptes d’achat
de services extérieurs, dépasse quelque peu 10 %, comme le montre le
tableau ci-dessous, seuil généralement considéré comme
perfectible, s’agissant du
processus
d’exécution de la
dépense
22
.
Tableau n° 4 : Taux de rattachement des charges du budget principal
Libellé (chiffres en €)
2012
2013
2014
2015
408 - Fournisseurs - Factures non parvenues (A)
2 057 688,97
1 995 637,47
2 231 787,15
2 391 827,04
Total achats, services extérieurs et autres charges de
gestion (c/60, 61, 62) (B)
17 295 061,13
18 650 289,52
19 331 973,70
19 439 019,95
% charges rattachées (A/B)
11,9 %
10,7 %
11,5 %
12,3 %
Source : comptes de gestion
3.3.2.
Le
suivi de l’exécution budgétaire
3.3.2.1.
Un suivi sans contrôle de gestion formel
De 2012 à
2015, les taux d’exécution
du budget (
cf
. annexe n° 1
: Taux d’exécution
budgétaire) ont oscillé autour de 93 %, pour les dépenses de fonctionnement, et ont été
proches de 100 %,
pour les recettes, à l’exception des exercices 2010 et 2013. Ces taux
élevés signifient que les prévisions budgétaires ont été établies de manière prudente.
En investissement, le taux d’exécution des dépenses apparaît
relativement peu élevé, entre
2012 et 2014. Compris entre 52 % et 56 %, il a toutefois augmenté pour atteindre 78 %,
en 2015, ces variations reflétant
l’état d’avancement des opérations d’équipement et les
retards qui peuvent intervenir.
Sans disposer pour autant
d’un véritable contrôle de g
estion
23
, le pilotage du budget relève
essentiellement de la direction des finances, qui effectue le suivi des consommations
budgétaires.
3.3.2.2.
Des restes à réaliser sincères en section d’investissement
Entre 2012 et 2015, les restes à réaliser en dépenses
d’inve
stissement, qui correspondent
à des engagements non mandatés, sont passés de 12,3
M€ à 7,8
M€
,
s’agissant
du budget
principal
24
. Concernant des dépenses d’équipement (
cf
. annexe n° 1 : T
aux d’exécution
budgétaire), leur volume est lié à l’état d’avancement
du programme.
20
Pour la commune, la brièveté de cette période, conformément à la recommandation de réduction de la journée complémentaire
selon la note du 16 juillet 2004 de la préfecture du Val-
d’Oise,
permet de disposer rapidement du compte de gestion du comptable
publ
ic, nécessaire à l’adoption du compte administratif préalablement au vote du budget primitif de l’exercice.
21
Hors charges financières.
22
D’autres facteurs, comme l’existence de nombreuses dépenses de fin d’année d’un certain coût (centres de loisirs, marc
hé de
Noël, Noël des enfants, illuminations de Noël), mais aussi le rattachement des fluides en fin d’année et l’absence de seuil m
inimum
de rattachement, participent aussi à ce montant relativement élevé de rattachement des charges à l’exercice.
23
La commune a créé un poste de chargé de mission pilotage opérationnel en 2012,
qu’elle a ensuite supprimé pour des raisons
budgétaires. Il a été remplacé par un poste d’adjoint au directeur des finances, dont le besoin était plus urgent.
24
Les montants figurant dans les deux budgets annexes assainissement et pompes funèbres sont de faible importance.
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cahier n° 1
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S’agissant des recettes, le montant des restes à réaliser (RAR)
a été plus fluctuant
et s’est
établi à 1,6
M€
, en 2015, après avoir atteint un pic de 13,8
M€
25
, en 2013, ce montant élevé
résultant toutefois de la souscription
d’emprunts.
Pour le reste, il concerne des subventions
d’investissement à recevoir, accordées pour réaliser ou rénover des équipement
s scolaires,
sportifs ou d’accueil de loisirs
, selon les engagements contractuels passés
avec l’État
,
notamment au titre des opération
s menées avec l’ANRU, le département du Val d’Oise,
la région Île-de-
France et la caisse d’allocations familiales
.
Conformément aux dispositions de l’instruction M14
26
, la collectivité établit un état des restes
à réaliser, authentifié par l’ordonnateur.
De 2012 à 2015, les inscriptions en recettes
présentaient bien un caractère certain au vu des justificatifs adressés par la commune pour
chaque exercice, de 2012 à 2015.
3.3.3.
U
ne régularisation des cessions non conforme au principe d’annualité budgétaire
Le taux de réalisation des cessions est demeuré peu élevé (0,02 % en 2012, 6 % en 2013
et 19 % en 2015), sauf en 2014, où il a atteint 54 %, par rapport aux prévisions budgétaires
27
(
cf
. annexe n° 1).
Le taux plus soutenu de
2014 s’explique par le fait que la commune a enregistré
lors de
cet exercice des cessions effectuées en 2014, mais aussi antérieurement. En effet,
en
l’absence de suivi patrimonial,
la collectivité peut procéder à des régularisations
de cessions intervenues antérieurement au vote du budget, et les inscriptions au chapitre 024
«
Produits des cessions
» ne sont donc pas uniquement de nature prévisionnelle.
Ce mode de régularisation contrevient au principe d’annualité budgétaire. Comme l’indique
le tableau ci-
dessous, l’inscription de 1,39
M€ au chapitre
024, en 2014, comprenait ainsi
des cessions intervenues de 2006 à 2013, pour un montant de 0,77
M€, soit 55
% du total.
25
Dont 10
M€ au titre de souscription d’emprunts comprenant deux contrats d’un montant de 4,22
M€ chacun, souscrits le
6 janvier 2014 (référencés 290 et 293) après approbation des propositions financières signées par la commune le
20 décembre 2013 (
cf
. liste des justificatifs RAR RI 2013).
26
Cf
. tome 2
–
titre 4
–
chapitre 1
–
La comptabilité de l’ordonnateur –
2.3.2.8. L’établissement de l’état des restes à réaliser.
27
Les prévisions sont inscrites au chapitre 024 «
Produits des cessions, chapitre non suivi d’exécution
». Les cessions sont
constatées au compte 775. Le produit net de la vente (positif ou négatif), obtenu après déduction de la valeur nette comptable
des
éléments d’actifs cédés, figurant au compte 675, est remonté à la section d’investissement par écriture au compte 192
« Plus
ou moins-
values sur cessions d’immobilisations
».
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Tableau n° 5 : Prévisions de cessions 2014
2014
Prévisions
BP
990 000,00
BS
409 974,38
Total prévu
1 399 974,38
BP détail
Montant
Pièce justificative de l’inscription
Cession 25 rue Carnot AD 587
40 000,00
Vente en 2006
Cession 3-5 Route de Garges AB 782
23 925,00
Vente en 2010
Cession 3-5 Route de Garges AB 783
8 925,00
Vente en 2010
Cession DARMOUNI
4 058,00
Vente en 2010
Cession 12 rue de la Tourelle
117 000,00
Vente en 2010
Cession rue André Grunig lot 2 AK 1540
8 455,00
Vente en 2011
Cession 61 rue Marx Dormoy
154 000,00
Vente en 2012
Cession La Prairie du Haut du
Roy
144 000,00
Vente en 2012
Cession ICADE Promotion
30 000,00
Vente en 2013
Cession CR parcelles BE 539 à 546 Zac Entre-Deux Pointes 3/4
4 637,00
Vente en 2013
Cession rue André Grunig
126 000,00
Vente en 2013
Cession 1 à 5 pl Libération et 2 bis rue Miraville
109 000,00
Vente en 2013
Cession 66 bis rue Brossolette
220 000,00
Promesse de vente
BS détail
Cession Lieudit L’Orme des Vignes
108 300,00
Promesse de vente
Cession Rue Montfleury
301 674,38
Promesse de vente
Source : commune
3.3.4.
Un résultat régulièrement affecté,
mais sans garantie d’exactitude
Le résultat et le solde d’exécution budgétaire des sections de fonctionnement et
d’investissement
inscrits dans les comptes administratifs concordent avec les totaux
des comptes de gestion, tant pour le budget principal que pour les budgets annexes.
Les délibérations distinguent bien,
dans la formation des soldes, ceux issus de l’exercice
et
ceux repris de la gestion précédente.
De 2012 à 2015, la commune a bien procédé à la couverture du besoin de financement de
la
section d’investissement du budget, principal et annexes, comme le prévoit l’article
L. 2311-5 du CGCT. À
titre d’exemple, le résultat de clôture du budget principal 2015, d’un
montant de 4,59
M€
28
, a ainsi permis de couvrir le besoin de financement de 3,79
M€ de la
section d’investissement
, par affectation au compte 1068. La différence de 0,80
M€ a été
maintenue en report en section de fonctionnement.
Si ces opérations d’affectation du résultat sont régulières, le montant dégagé par chaque
budget ne peut toutefois être arrêté de manière incontestable. La méthode précitée
de régularisation de cessions antérieures a en effet pour conséquence de ne pas imputer
la
totalité des produits et des charges à l’exercice concerné du budget principal.
Par ailleurs (
cf. infra
),
le résultat du budget annexe de l’assainissement
ne prend pas en
compte la totalité
des charges d’amortissement, minorées du fait d’un suivi patrimonial
défaillant
, s’agissant en particulier du
budget annexe de
l’assainissement.
(28)
Sources
: compte administratif et délibération d’affectation
n° 2016-106 du 7 avril 2016.
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3.4.
Une fiabilité des comptes à améliorer
La fiabilité des comptes a été examinée en raison de son impact éventuel sur l’équilibre
financier général de la commune.
Nonobstant l’absence de provision obligatoire à constituer
, notamment en cas de litige,
les principales anomalies constatées en matière de calcul des amortissements et de reprise
des subventions d’équipement
résultent
d’un suivi
du patrimo
ine qui n’est pas
fiable et dont la
chambre avait déjà souligné les insuffisances lors de son précédent contrôle.
3.4.1.
L’
absence de provisions
La commune n’a constitué aucune provision,
y compris dans les situations prévues par
les articles L. 2321-2 (29°) et R. 2321-2 du CGCT et
l’instruction
comptable et budgétaire
M14
29
. Cette dernière rappelle notamment que les risques financiers donnent obligatoirement
lieu à une provision en cas d’ouverture d’un contentieux, d’une procédure collective
à
l’encontre d’une entité économique dans laquelle
la collectivité détient une participation,
une créance ou a garanti des emprunts, ou bien lorsque le recouvrement de créances
détenues sur des tiers apparaît compromis. Le montant de la provision est estimé par la
commune en fonction de la charge qui pourrait résulter de la matérialisation du risque encouru.
Au regard des textes précités, l’examen des
contentieux en cours a fait apparaître
qu’un litige
était
passible d’une provision. Il s’agit d’un différend noué à la suite de la décision de la
collectivité de résilier, de manière anticipée et pour motif d’int
érêt général, le contrat de
concession du service public de la restauration scolaire, par délibération du 25 janvier 2007,
la commune ayant décidé de recourir à un marché public et de vendre ou de louer la cuisine
centrale édifiée dans le cadre de la concession.
Par jugement du 3 juillet 2015, le tribunal administratif a condamné la commune à régler la
somme de 643 448
€
TTC à la société concessionnaire, qui réclamait une indemnisation
de 2 988 723,60
€
TTC. La commune, pour sa part,
a saisi le juge d’appe
l en demandant
la condamnation du concessionnaire à 1 587 913
€
TTC
et l’
affaire demeure pendante.
Or, l
a commune n’a
constitué aucune provision, même si elle prévoit dans son budget les
crédits nécessaires au règlement de ce contentieux, quitte à les ann
uler en fin d’exercice
et
à les réinscrire de nouveau au prochain budget
30
.
Cette manière de faire
n’est
pas conforme aux dispositions précitées du CGCT qui impliquent,
en l’espèce
, de constituer une provision pour litige, opération répondant au principe
de prudence et qui ne préjuge nullement
de l’issue d
u contentieux.
3.4.1.1.
Les restes à recouvrer
Sur un total de restes à recouvrer de 3,4
M€
31
, les créances de plus de 10 ans, en provenance
des exercices 1984 à 2006, représentent un montant de 0,85
M€.
La collectivité a décidé
d’apurer ce stock en admettant en non
-valeur un plus grand nombre de titres devenus
irrécouvrables (article 6541), à hauteur de 100 000
€ par an, et de
constituer, en fonction des
marges
de manœuvre
budgétaires, une provision.
29
Cf
. Tome 2
–
Titre 3
–
chapitre 4
–
3. Opérations relatives aux provisions.
30
Par demande modificative du 8 octobre 2015, la commune a inscrit au budget 2015 une dépense pour charges exceptionnelles
de 717 221
€ à l’article 678, correspondant au montant de la condamnation, augmenté des intérêts moratoires, et a augmenté la
prévisio
n de recettes exceptionnelles à l’article
7788 pour y inclure un versement de son concessionnaire de 170 000
€. Au budget
primitif 2016, elle a de nouveau ouvert des crédits à hauteur de 750 300
€ à l’article
678, ainsi qu’en recettes à l’article
7788.
31
Source : état des restes à recouvrer transmis par le comptable à la collectivité.
Commune de Sarcelles (95)
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cahier n° 1
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Par décision modificative du 24 mai 2016
32
, la commune a effectivement augmenté les crédits
de
l’article
6541 de 30 000
€
, portant la prévision à 100 000
€,
pour une dépense de
31 947,59
€
, en 2015.
3.4.2.
Un suivi du patrimoine inexistant
Ne tenant pas compte des précédentes recommandations de la chambre, l
a commune n’a pas
amélioré le suivi de son patrimoine. Celui-ci demeure donc actuellement mal connu et
incorrectement valorisé.
3.4.2.1.
L’absence d’inventaire à jour
L’inventaire du patrimoine
peut être considéré comme inexistant,
en l’absence d’ouverture
systématique d’une fiche d’
inventaire,
lors de l’entrée d’un bien dans le parc des actifs de
la commune, et de tout recensement physique permettant de rapprocher les actifs communaux
significatifs des écritures comptables. Ces opérations sont en effet nécessaires pour garantir
la connaissance exhaustive et exacte
de l’actif immobilisé
de la commune.
Hormis des pointages ciblés sur certains comptes d’immobilisations, intervenus en 2016 à la
demande du comptable public, aucune procédure de rapprochement annuel de cet inventaire
avec l’état de l’actif du comptable public n’a
été initiée au cours de la période examinée.
3.4.2.2.
Les immobilisations en cours
L’absence de fiche d’inventaire constitue également un frein au transfert des immobilisat
ions
en cours (c/23) vers
un compte d’immobilisations définitives (c/20 ou c/21), afin d’
y être, le cas
échéant, amorties
33
.
Ainsi, à la fin de 2015, le montant des biens figurant
à l’
encours du budget principal
s’élevait
à 175,8
M€
et représentait environ 42 % du montant total des immobilisations dont la valeur
brute atteignait 417,4
M€. En ce qui concerne le service de l’assainissement, les
montants
s’élevaient respectivement à
17,4
M€
et à 30,1
M€
, soit 58 %
34
.
La collectivité a indiqué à cet égard que
pour établir l’inventaire
, la reconstitution de la valeur
des travaux devrait être facilitée par le suivi individualisé des investissements
35
. S’agissant du
parc du budget de l’assainissement,
la commune a précisé que si elle n
’a
vait pas recours aux
opérati
ons d’équipement,
elle effectuait
néanmoins un suivi des travaux d’assainissement
rue
par rue, depuis 2006, ce qui devrait faciliter la mise au point de
l’inventaire.
3.4.3.
Des régularisations d’écritures patrimoniales à effectuer
En ce qui concerne le service
de l’assainissement, l
es anomalies relevées concernent
l’absence de correspondance entre les comptes d’amort
issement et les immobilisations, la
méthode de régularisation des enregistrements inscrits dans les comptes dédiés et des
subventions afférentes, ainsi que le rattrapage des amortissements lié au défaut de transfert
des immobilisations en cours.
32
Cf
. délibération n° 2016-204 du 24 mai 2016.
33
L’obligation d’amortir concerne une plage d’actifs limitativement définie, s’agissant du
patrimoine de la collectivité relevant de
l’instruction M14 applicable au budget principal des communes (
cf
. M14 - Tome 1 - compte 28 Amortissements des
immobilisations). Par contre, e
lle s’applique à l’ensemble des actifs pour les services industriels et commerciaux, relevant de
l’ins
truction M4.
34
Cf
. annexe n° 1
–
tableaux n° 26 et n° 37
relatifs aux parcs d’immobilisations des budgets principal et annexe de
l’assainissement.
35
Soit 3 300 opérations au 31 décembre 2016.
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cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
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22/85
Incidemment, la méthode de calcul des amortissements du service de l’assainissement n’est
pas conforme à la règle du
prorata temporis
, applicable aux services de nature industrielle et
commerciale. Au lieu de débuter l’amortissement d’un bien dès l’année de sa mise en service,
la commune se réfère en effet
à l’approche simplifiée de l’instruction M14
, qui constate
l’amortissement à compter de l’exercice suivant
celui de la mise en service.
3.4.3.1.
Une correspondance à rechercher entre les comptes d’amortissement et les
immobilisations
La
revue
des
comptes
d’amortissement
(
cf
. annexe n° 1
–
tableau n° 27
Parc
des
immobilisations
–
budget annexe de l’assainissement) fait apparaître l’absence de symétrie
entre les comptes d’amortissement utilisés (281x) et les comptes d’immobilisations définitives
(21x), ce qui reflète un suivi peu rigoureux des écritures. En effet, il existe deux comptes
d’amortissement, 28151
«
Installations complexes spécialisées
» (0,88
M€) et 28154 «
Matériel
industriel
» (0,34
M€), sans compte miroir débutant par 2115. Les recherches effectuées par la
commune font ressortir que le c/28
151 est invariant depuis 1997 et qu’aucun compte
2115
n’aurait été ouvert. La situation est analogue pour le c/28154, apparu au compte de gestion 2002
pour un solde de 0,34
M€
et non mouvementé
depuis cet exercice. Il n’existe pas non plus
de
compte d’immo
bilisation corporelle 2154.
Selon la collectivité, ces anomalies, qui restent à régulariser, pourraient dater de la création
du budget annexe ouvert, au début des années 1990, afin de se conformer aux dispositions
de l’instruction
comptable et budgétaire M49, et de
la reprise d’une comptabilité extraite du
budget principal.
En liaison avec le comptable public, a
purer les comptes d’amortissement d’immobilisations
corporelles 28151 et 28154, non mouvementés, respectivement depuis 1997 et 2002.
3.4.3.2.
Une méthode non satisfaisante de régularisation des comptes liés au réseau
d’assainissement
Pour mettre un terme à la fois à la discontinuité d’amortissement des réseaux
d’assainissement et à l’absence de reprise des subventions d’investissement reçues pour
contribuer à leur financement
36
, la commune a décidé, à compter de 2016, de régulariser les
comptes concernés, mais avec une approche qui apparaît non conforme aux dispositions de
de l’instruction
M4.
Les soldes des comptes concernés
Sans changement depuis 2012
37
, la valeur brute des réseaux d’assainissement inscrite
à
la fin de
2015 au compte d’im
mobilisations éponyme (c/21532)
s’él
evait à 12 152 118,56
€.
Le montant des amortissements, également invariant au c/28532,
s’él
evait quant à lui à
6 667 645,40
€
, ce qui faisait apparaître une valeur nette de 5 484 473,16
€.
36
Sur toute la durée de vie d’un bien immobilisé du service d’as
sainissement, à compter de sa date de mise en service, il y a lieu
de constater chaque année, à la section d’exploitation, une charge d’amortissement (c/68) et un produit exceptionnel sous la
forme du virement d’une quote
-part des subventions (c/777), calc
ulée sur la même durée que celle retenue pour l’amortissement.
Ces opérations ont donc un impact sur le montant du résultat dégagé par la section d’exploitation, dont le solde bénéficiaire
concourt à financer les investissements de ce service public.
37
Sans exclure une absence de mouvement antérieure à cette date.
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Par ailleurs, la collectivité dispose d’un montant de subventions reçues de 2
930 158,48
€
38
,
qui ont essentiellement servi à financer des travaux sur les réseaux d’assainissement
,
à hauteur de 2 703 267,08
€
, le reliquat de 226 891,40
€ concern
ant
des frais d’étude
s
39
.
Ces
subventions n’ont fait l’objet d’aucune reprise en produit de la section d’exploitation,
concomitamment à l’amortissement du bien afférent.
Une mesure de régularisation non conforme
Par délibérations du 24
mai 2016, la commune a réduit les durées d’amortissement des
réseaux d’assainissement à 20
ans et celles de la reprise des recettes de subventions
afférentes à 10 ans, par exception à la durée de 30 ans en vigueur, posée par la délibération
du 27 novembre 2008 relative aux
réseaux d’eaux usées.
Elle a donc inscrit une dotation complémentaire d’amortissement de 274
223,66
€
40
, en 2016,
qui est venue
s’ajoute
r à la prévision de 50 785,87
€
inscrite au budget primitif, pour atteindre
un total de 325 009,53
€.
A contrario
, la commune a révisé le montant des crédits en recettes à l’art
icle 777 Quote-part
de subvention transférée au compte de résultat
(41)
, pour le porter à 315 704,99
€ par
décision
modificative du 24 mai 2016.
Ce
mode
de
régularisation,
caractérisé
par
une
désynchronisation
des
durées
d’amortissement (20
ans) et de reprise des subventions (10
ans), présente donc l’avantage
de
ne pas grever le budget du service de l’assainissement
, puisque les mouvements en dépenses
et en recettes tendent à se compenser. Cette asymétrie apparaît cependant irrégulière, car les
subventions sont en principe à reprendre sur la même durée que celle qui sert à
l’amortissement des actifs réalisés, conformément aux dispositions de l’instr
uction M4, et
nonobstant le caractère exceptionnel de ces mesures.
Une méthode de rectification sur les exercices en cours et suivants
Cette méthode consiste à imputer sur le résultat de l’exercice en cours et les suivants la
rectification d’erreurs comptables liées à l’omission de la passation des écritures lors
d’exercices antérieurs
.
Au regard des montants significatifs à régulariser, une autre méthode serait à envisager de
préférence. En utilisant les résultats antérieurs, mis en réserves au compte 1068 («
autres
mises en réserve
»)
42
, la masse des amortissements à régulariser (5,48
M€) et des
subventions à reprendre (2,70
M€) au titre des exercices antérieurs serait ainsi imputée au
bilan (section d’investissement), sans mouvement au compte de résultat (
section
d’exploitation
.
Ce compte
43
, de
nature budgétaire, servirait de contrepartie à l’imputation de la
masse des amortissements à régulariser et des subventions à reprendre, qui pourrait s’élever
jusqu’à un solde net de –
2,78
M€ (2,70
M€
- 5,48
M€)
, sous réserve de mise à jour préalable
de l’inventaire
44
.
38
Cf
. solde du compte 13 figurant au compte de gestion 2015.
39
Source des données
: rapport de présentation au conseil municipal du 24 mai 2016 sur les durées d’amortissement à titre
exceptionnel des subventions du chapitre
13 du budget annexe de l’assainissement.
40
Inscription à l’article 6811 du chapitre d’ordre
042 par décision modificative du 24 mai 2016 (
cf
. délibération n° 208).
41
Inclus dans le chapitre d’ordre 042.
42
Il n’existe pas de c/19
permettant éventuellement une opération de neutralisation budgétaire.
43
Cette régularisation serait envisageable car le c/1068 présente un solde créditeur de 16,2
M€. Économiquement, cela revient
à constater une perte sur la richesse antérieurement accumulée ou «
le cumul de la part des résultats excédentaires de la section
d’exploitation affectée au financement des dépenses d’investissemen
t » (source : instruction M4
–
Titre 2
–
comptes 106).
44
Opération préalable qui permettra également de vérifier que l’ensemble des subventions concernent bien les actifs sur
ce compte.
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Rectifier les amortissements des réseaux d’assainissement et les reprises des subventions
d’investissement afférentes par imputation des masses à la situation nette et
non au résultat
de l’exercice en cours et suivants
.
3.4.3.3.
Des amortissements à rattraper, par défaut de transfert des immobilisations
en cours
Comme cela a été souligné précédemment, les immobilisations en cours (c/2315) représentent
un volume de 17,4
M€ et co
nstituent le premier poste des actifs immobilisés (58 % en valeur
brute à la fin de 2015). De 4,9
M€ au 1
er
janvier 2004
45
, ce compte a été abondé en moyenne
d’environ 1
M€ chaque année pour atteindre le montant actuel.
Dans la perspective du transfert de c
e budget à l’intercommunalité
, au plus tard au
1
er
janvier 2020, la commune envisage de procéder à une régularisation en utilisant
l’autofinancement attendu de la section d’exploitation
afin de couvrir le montant des
amortissements non effectués jusqu’à ce
jour.
En se fondant sur la prévision d’un excédent de 2,79
M€
du budget 2016, cette rectification se
poursuivrait sur sept exercices, le montant à rattraper s
’élevant
, selon la collectivité,
à plusieurs millions
d’euros
. Le montant des amortissements serait calculé en considérant que
le solde initial, au 1
er
janvier 2004
46
, et les inscriptions portées à ce compte chaque année,
sont à amortir sur 30
ans. Le flux de l’année
N donnerait lieu à une dotation d’un trentième lors
de l’exercice
N+1, qui se rajouterait à la dotation de chaque année antérieure restant à amortir
sur l’exercice
N+1.
Cela reviendrait ég
alement à bâtir un plan d’amortissement en fonction de
s flux inscrits au
c/23, qui auraient dû être transférés
l’année suivante, selon une logique empruntée au mode
d’amortissement simplifié de l’instruction
M14. Elle dérogerait ainsi à la règle d’amortissement
au
prorata temporis
en vigueur pour ce service public.
Cette approche, qui n’en est qu’au stade de la réflexion, présente l’inconvénient de ne pas
rattacher les flux à un actif réel, avec une date de mise en service précise, ce qui ne permettra
donc pas de connaître la valeur de chaque actif à transférer
à l’intercommunalité au
1
er
janvier 2020. De plus, au vu de la durée de sept ans envisagée pour corriger cette absence
d’amortissement et de sa complexité, cette solution paraît
aléatoire, car la collectivité ne sera
plus gestionnaire de ce service dans trois ans.
Aussi, il conviendrait sans doute de privilégier une autre approche qui consisterait,
en commençant par les exercices les plus récent
s, à retracer l’historique des mouvements
inscrits à ce compte d’encours,
à rechercher les actifs concernés et leur date de mise en
service, afin de déterminer le montant des amortissements antérieurs à régulariser, pour
chaque actif,
en l’imputant sur la situation nette. Les amortissements restant à courir sur la
durée de vie résiduelle des actifs seraient constatés selon la pratique habituelle.
45
Source : collectivité.
46
Ou bien le solde à une date antérieure sous réserve de recherches complémentaires.
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Pour mener à bien ce chantier, devenu urgent en 2017, il conviendrait sans doute de
rassembler l’ensemble des informations disponibles au sein des services techniques, de la
commande publique et des finances, et de les confronter avec ceux de la trésorerie publique,
afin de re
constituer les plans d’amortissement de chaque actif et procéder ensuite à la
régularisation des écritures. La commune a indiqué
qu’à ce jour un tiers des flux seraient
rattachables à des actifs réels
Recenser les informations au sein des services municipaux et, avec le concours du comptable
public, identifier les encours
d’actifs à transférer en compte d’immobilisation définitive et leur
date de mise en service, afin de déterminer le montant des amortissements antérieurs à
régulariser, de préférence sur la situation nette.
Le défaut d’amortissement régulier des actifs et de reprise des subventions afférentes n’a
donc
pas permis de rapprocher l’ensemble des dépenses et des recettes concourant au service
public d
e l’assainissement. La collectivité n’a donc pu déterminer le véritable coût de ce
service, ce
qui est pourtant l’objet d’un budget annexe, ni être à même
de vérifier que les
recettes perçues étaient bien suffisantes pour supporter la totalité des dépenses
, bien qu’elle
ait
décidé d’
augmenter
la taxe d’assainissement
, en 2015, pour compenser principalement la
perte de produits induite par la
baisse de consommation d’eau
.
3.4.4.
Des écritures à apurer au budget principal
3.4.4.1.
Des soldes d’immobilisations financières à t
oiletter
Les immobilisations financières, d’un montant
beaucoup plus modeste que les actifs corporels,
composées des participations au c/26 (82 875,45
€ au 31
décembre 2015) et de diverses
inscriptions au c/27 (466 466,11
€), font apparaître l’existence d’
un solde injustifié de
37 159,45
€ au c/261
«
Titres de participations
», invariant depuis 1995.
Cette écriture, déjà mentionnée lors du précédent examen de gestion, serait à régulariser une
fois l’incertitude levée quant à l’enregistrement effectif dans l
es comptes de la commune de
sa participation de 45 734,71
€
au
capital de la société d’économie mixte Sarcelles Chaleur.
De même, le compte 27638 «
Autres établissements publics
» présente un solde de
269 157,87
€ devenu sans objet depuis 2007
, ce compte servant à suivre le remboursement
par le budget annexe du service public d’assainissement d’un emprunt souscrit au budget
principal en vue de réaliser des investissements sur les réseaux. Cette écriture et sa
contrepartie au
c/1687 du budget de l’assainisse
ment, pour un montant identique, doivent
également être régularisées.
La commune a indiqué qu’elle procédera à la régularisation
de ces anomalies en liaison avec
le comptable public.
3.4.4.2.
Une inscription en opération sous mandat à rectifier
La collectivité
utilise des comptes d’opérations sous mandat pour suivre des dépenses
d’entretien d’espace
s verts sur des emprises foncières appartenant à des offices de
logements, qui font ensuite l’objet d’une demande de remboursement en application de
conventions passées à cet effet.
La collectivité a revu en 2012 la convention qui la liait, depuis 2008, à un organisme de
logement, car celui-ci a cédé une partie des terrains sur lesquels la commune était intervenue
et au titre desquels elle lui demandait le remboursemen
t des frais d’entretien.
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Ces opérations de dépenses (c/4581x) et de recettes (c/4582x) doivent donc s’équilibrer
,
ce
qui n’est
pourtant pas le cas car il persiste, depuis 2012, un écart de 99 995,05
€.
Cette différence correspond à un trop-perçu de la part
de l’organisme de logement, remboursé
en 2012 par la collectivité par mandat 2012/8362, mais imputé par erreur en dépense à
une subdivision du compte 4581
, alors qu’il aurait convenu
de constater une charge
exceptionnelle, pour annulation de titres sur exercices antérieurs, au compte 673.
Cette écriture a donc généré le déséquilibre constaté depuis 2012,
qu’il convient de
régulariser. La commune
a également fait part de son intention d’y
procéder en se rapprochant
du comptable public.
3.4.4.3.
Un montant anormalement élevé de recettes à reclasser au budget principal
Destiné à enregistrer les encaissements reçus par le comptable préalablement à l’émission
d’un titre de recettes par l’ordonnateur, le compte
4718 «
Autres recettes à classer ou
à régulariser
» présentait un solde anormalement élevé de 4,57
M€
à la fin
de l’exercice
2015.
Selon la collectivité, ce montant a été pour partie apuré depuis.
Ce compte comprend en effet deux écritures relatives à l’encaissement de la vente de biens
immobiliers, la première datant de 2006
, d’
un montant de 1,4
M€
47
, et la seconde de 2011,
d’un montant de
1,6
M€
48
. Or, s
ur ce compte d’attente, ne devrai
ent figurer que des
enregistrements provisoires.
Ces deux cessions demeurent en attente de régularisation, ainsi que le comptable public
l’a
signalé à la collectivité. Cette correction ne peut cependant intervenir que lorsque la collectivité
aura été en mesure de retrouver,
a posteriori
, la valeur historique du bien, afin de pouvoir
procéder aux écritures de sortie des actifs, constater la valeur nette comptable des éléments
cédés et connaître la plus-value ou la moins-
value à imputer en section d’investissement
49
.
En effet, le défaut d’inventaire
précité
prive la collectivité d’une bonne connaissance de son
patrimoine, pourtant très nécessaire
à l’
optimisation de sa gestion et pour établir le bilan
économique des cessions.
Cette rectification se traduira inévitablement
par l’enregistrement des recettes de cession sur
des exercices ultérieurs à
l’exercice de réalisation d
e la vente, ce qui est contraire au principe
de séparation des exercices
50
et au respect de l’annualité budgétaire, comme cela a été
souligné précédemment.
3.4.5.
Les écritures liées à la renégociation d’emprunts à compléter
Ces écritures concernent la constatation des charges financières, leur étalement et le suivi en
engagements hors bilan. Elles ont pour fonction de retracer le coût lié au remboursement
anticipé d’emprunt, sous la forme d’une charge courant sur la durée résiduelle du prêt originel.
47
Écriture du 22 décembre 2006, vente pour 1 404 000
€.
48
Écriture du 20 décembre 2011, vente pour 1 651 416
€.
49
La plus ou moins-value est constatée par la différence entre le montant de la cession, enregistrée au c/775 Produit des cessions
et la valeur nette comptable
des éléments d’actifs cédés, inscrite au c/675, égale à la valeur résiduelle du bien s’il est amortissable
ou à sa valeur historique renseignée dans l’inventaire. Le solde positif (plus
-value) ou négatif (moins-value) est ensuite imputé à
la section d’inve
stissement au c/192 Plus ou moins-
values sur cessions d’immobilisations «
afin que le prix de cession soit affecté
au financement de la section d’investissement conformément aux dispositions de l’article L 2331
-8 1° du CGCT » selon
l’instruction M14 –
Tome 1. Cette remontée fait appel aux c/676 Différences sur réalisations (positives) transférées en
investissement ou c/776 Différences sur réalisations (négatives) reprises au compte de résultat.
50
Et à son corollaire le bon rattachement des opérations à l’exercice concerné, rappelé à l’article
57 du décret n° 2012-1246
du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (
cf
. 4° «
(Les comptes doivent s’attacher à assurer
la cohérence des informations comptables fournies au cours des exercices successifs en veillant à opérer le bon rattachement
des opérations à l’exercice auquel elles se rapportent
»).
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Suivant les modalités de règlement choisies par la collectivité, les indemnités sont ainsi étalées
avec un impact budgétaire (indemnités payées ou capitalisées dans un nouvel emprunt)
ou bien sans impact budgétaire (indemnités intégrées aux montants des intérêts).
Afin de disposer d’une information financière transparente, les indemnités intégrées au taux
d’intérêt font l’objet d’un suivi en engagement hors bilan
,
sous la forme d’engagements
donnés.
3.4.5.1.
Un montant étalé de 10,23
M€ à compter de 2015
Comme indiqué dans l
’état A8 –
« État des charges transférées
», annexé aux budgets 2015
et 2016, la commune a procédé
, à compter de 2015, à l’étalement des indemnités capitalisées
des emprunts remboursés par anticipation.
L’étalement de 9,35
M€ consécutif à la désensibilisation d’un prêt structuré à risque
Ce montant constitue
la majeure partie de l’indemnité compensatrice dérogatoire, versée
en
contrepartie de la sortie de l’emprunt structuré Dexia Crédit local
51
, fortement exposé à un
risque de taux avoisinant 25 %
52
, au mome
nt de la renégociation. D’un montant initial de
6
M€,
ce prêt était indexé sur la différence de parité monétaire entre le franc suisse et l’euro
53
et
référencé pour cette raison F6, ce
qui correspond à la classification la plus élevée sur l’échelle
de risques définie par la circulaire
du ministre de l’intérieur
du 25 juin 2010 sur les produits
financiers offerts aux collectivités et à leurs établissements publics.
L’indemnité compensatri
ce,
d’un montant total de 12
530 000
€
, a été capitalisée à hauteur
de 9 350 000
€
, tandis que la fraction restante de 3 180 000
€
a été incluse dans le taux
d’intérêt à acquitter, pour un capital restant dû de l’emprunt Dexia de 4
997 343,69
€. Cette
indemnité capitalisée et le capital restant dû
au titre de l’emprunt
désensibilisé, auxquels
s’ajoute le financement de besoins nouveaux à hauteur de 8
M€
, sont inclus dans le nouvel
emprunt souscrit
d’un
montant de 22 347 343,69
€
et au taux fixe de 3,50 %.
A
u titre de l’exercice où a eu lieu la
renégociation, ces montants ont été correctement inscrits
54
en charges financières, dans les comptes dédiés c/6681 «
Indemnités pour remboursement
anticipé d’emprunt à risque
» (9,35
M€) et c/6682
«
Indemnité de réaména
gement d’emprunt
»
(3,18
M€), réservé à la charge d’intérêts diluée
, conformément à la fiche du comité national de
fiabilité des comptes locaux «
3.4 Indemnité de renégociation d’emprunt non capitalisée
55
».
Conformément à la réglementation
56
et en application de la délibération du 19 mai 2015,
l
’indemnité capitalisée de 9,35
M€ fait l’objet d’un étalement
57
sur une durée de 15 ans,
correspondant à la durée résiduelle du prêt renégocié.
51
Le contrat MIN261128 Corialys + Dual Eur CHF Fixe, émis le 11/07/2008, refinançait à hauteur de 3
M€ un précédent emprunt,
auquel s’ajouta
it un besoin de financement nouveau de 3
M€. La durée du prêt était de 20
ans à compter de 2010.
52
Source : collectivité.
53
Si EUR/CHF ≥ 1,44 alors Taux de 4,23
% Sinon 5,73 % + 50,00 % * (1,44 / EUR/CHF - 1,00).
54
La collectivité a indiqué avoir suivi le schéma d’écritures budgétaires et comptables, adressé par les services de la préfect
ure
à l’appui de l’opération de désensibilisation.
55
Disponible sur http://www.collectivites-locales.gouv.fr/engagements-hors-bilan - Autres engagements donnés (compte 801.8) :
indemnités de renégociation d’emprunt non capitalisées.
56
Cf. instruction M14
–
Tome 1 -
« Compte 4817 -
Pénalités de renégociation de la dette. Qu’elles soient capitalisées ou non, les
indemnités de renégociation de la dette imputées au compte 668 « Autres charges financières
» peuvent faire l’objet d’un
étalement sur une période ne devant pas excéder la durée de l’emprunt initial restant à courir avant la renégociation, sauf s
i le
nouvel emprunt est
d’une durée inférieure à celle de l’emprunt initial (…)
»
.
57
Transférée au bilan par mouvement au crédit du c/796 avec pour contrepartie le débit c/4817 Pénalités de renégociation de la
dette en 2015, la charge de 9,35 M€ est ensuite étalée sur 15 ans par une reprise chaque année d’une fraction de 0,62
M€
(9,35
M€/15) au débit du c/6862 Dotation aux amortissements des charges financières à répartir et une diminution concomitante
au crédit du c/4817.
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cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
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Un second étalement de 1,88
M€
,
pour régulariser d’anciennes rené
gociations
Un second étalement de 1 880 259,50
€ est effectué depuis 2015
, en vue de régulariser, sur
une durée de cinq
ans des indemnités de remboursement anticipé qui n’avaient pas été
comptabilisées comme telles, lors de refinancements
d’emprunts
datant de 1999
58
.
Au regard de l’ancienneté de ces opérations, il est difficile de vérifier la conformité de la durée
d’étalement avec la durée résiduelle ou s’il s’agit d’une durée pondérée lorsque l’indemnité
concerne plusieurs prêts
59
. Par ailleurs, il aurait
été préférable d’inscrire cette charge
de 1,88
M€ au c/6688
«
Autres
» et non au c/6682 «
Indemnité de réaménagement
d’emprunt
», dédié à la comptabilisation des indemnités intégrées aux intérêts du nouvel
emprunt
60
.
3.4.5.2.
Un suivi en engagement hors bilan des indemnités diluées, effectif depuis 2016
S’agissant du prêt désensibilisé
précité
, la part de l’indemnité compensatrice dérogatoire
diluée
, d’un montant de
3,18
M€, intégrée dans le montant des intérêts,
est suivie en
engagement hors bilan,
afin d’informer le lecteur des états financiers de la collectivité de
l’existence de cette charge qui ne transparaît pas de manière individualisée dans les frais
financiers réglés chaque année. Dans le compte administratif 2016, la commune a complété
l’ét
at B1.5 -
État des autres engagements donnés, afin d’y faire figurer le montant originel de
l’indemnité de 3
180 000
€, puis de l’actualiser à chaque clôture des comptes, afin de suivre son
étalement extracomptable
61
sur une durée de 15 ans, ce qui se traduit par une diminution
annuelle de 212 000
€ (3 180 000/15).
Elle est à inscrire pour son montant total dans un compte particulier, le compte 801.8 «
Autres
engagements donnés
»
, qui fonctionne sans contrepartie et n’a pas d’incidence budgétaire
(
cf.
schéma
d’écritures
dans la fiche CNFCL précitée).
3.4.5.3.
L’aide du
Fonds de soutien
Par convention signée le 17 août 2016, la commune a bénéficié, au titre de l
’emprunt à risque
désensibilisé, d
e l’aide du Fonds de soutien
mis en place par la loi de finances pour 2014
62
,
avec une prise en charge de 61,51
% de l’indemnité de remboursement anticipée, soit un
montant total de 7,31
M€.
58
Aux termes de la délibération n° 2015-056 du 31 mars 2015 et des explications contenues dans le rapport de présentation.
59
Cf
. instruction M14
–
Tome 1 - « Compte 4817 - Pénalités de renégociation de la dette. «
(…) Par ailleurs, si une restructuration
de dette concernant plusieurs emprunts est assortie d’une i
ndemnité globale, l'étalement de cette indemnité doit être réalisé sur
la durée pondérée restant à courir des différents emprunts avant renégociation, ou sur la durée du nouvel emprunt si celle-ci est
plus courte ».
60
Le c/6681 était également inapproprié
car les emprunts refinancés n’étaient pas à risque.
Cf
. instruction M14
–
Tome 1 -
« Compte 668 - Autres charges financières ».
61
Les écritures figurent au compte 801.8 « autres engagements donnés », qui fonctionne sans contrepartie et n’a pas d’incidence
budgétaire.
62
Cf
. article 92 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, modifiée par la loi n° 2015-1785 du
29 décembre 2015 portant loi de finances pour 2016, augmentant le montant annuel du fonds de 100 à 200
M€ par an et le
plafond de prise en charge de 45 % à 75
% de l’indemnité de remboursement anticipé de l’emprunt à risque.
Commune de Sarcelles (95)
–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
S2-2170474/BB
29/85
Son versement sera étalé sur 13 ans, à hauteur de 0,56
M€ par an, ce qui est
légèrement
inférieur à la durée restante du prêt renégocié, mais qui correspond à la durée de validité du
Fonds de soutien
63
,
jusqu’en 2028.
Le versement est devenu effectif à la suite de la conclusion,
le 4 février 2016,
d’un protocole transactionnel avec l’organisme prêteur,
par lequel la
commune a renoncé à toute poursuite par voie de justice. Cette aide échelonnée sera inscrite
en engagement hors bilan, au titre des engagements reçus, dans le compte administratif 2017
et les budgets suivants.
*
En l’absence d
e suivi fiable de son patrimoine, les comptes de la commune n
’offrent
pas une
image fidèle de son patrimoine et des résultats de sa gestion, contrairement à l
’obligation
posée par
l’article
47-2 de la constitution, à la suite de la révision du 23 juillet 2008.
Pour s’y
conformer, la commune est notamment appelée à régulariser les amortissements et
les
reprises
de
subventions
d’équipement
antérieurs.
Cette régularisation implique
nécessairement la tenue d’
un inventaire fiable et mis à jour régulièrement du patrimoine
communal.
Cette mise à jour est rendue plus impérative encore du fait du transfert prochain des actifs
du
service de l’assainissement
, cette compétence étant obligatoirement exercée par
l’intercommunalité
, au 1
er
janvier 2020, en application de la loi NOTRé précitée
du 7 août 2015.
4.
LA SITUATION FINANCIERE
4.1.
Périmètre de l’analyse financière
4.1.1.
Des données non retraitées
Nonobstant les conséquences comptables liées à
l’
absence de suivi patrimonial et l
’impact
des régularisations à effectuer au
budget annexe du service de l’assainissement, l’
examen de
la situation financière
n’a porté que sur le budget principal
de la commune.
Les données financières relatives à ce budget sont issues des agrégats simplifiés de la
direction générale des finances publiques (DGFiP) 2010-2015 (
cf
. annexe n° 2), complétées
au besoin de celles des comptes administratifs et des analyses produites par le logiciel ANAFI,
outil financier des juridictions financières
qui s’appuie sur les
données des comptes de gestion
du comptable public.
4.1.2.
La comparaison de la commune avec la strate
La comparaison des ratios de la commune avec les moyennes de la strate démographique
d’appartenance, c’est
-à-dire les communes dont la population est comprise entre 50 000 et
100 000 habitants et appartenant à un groupement à fiscalité propre, sont également issus
des fiches de la DGFiP (
cf
. annexes n
os
3 et 4).
63
Ce fonds a une durée de 15 ans à compter de sa création.
Commune de Sarcelles (95)
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cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
S2-2170474/BB
30/85
Ces ratios reflètent les caractéristiques socio-économiques de la commune. De 2012 à 2015,
ses ressources fiscales étaient inférieures à la moyenne de la strate, alors que la dotation
globale de fonctionnement, principalement alimentée par la dotation de solidarité urbaine,
était, elle, bien supérieure
64
avec, en 2015, un montant de 671
€ par habitant
(€/hab
.),
contre 251
€ pour la strate
.
Toujours en €/hab
., les charges de fonctionnement, inférieures en début de période, sont
devenues comparables à celles de la strate, en 2014, avec 1 431
€ contre 1
461
€
, et même
supérieures, en 2015, du fait de la forte progression des charges financières consécutive à
la
renégociation d’un emprunt structuré.
Quant aux charges de personnel, elles ont dépassé
la moyenne de la strate, en 2015, avec 841
€ contre 814
€.
La commune se différencie également
en matière d’investissement car ses dépenses
d’équipement avoisinent ou dépassent le ratio par habitant de la strate, illustrant
notamment
son implication dans d’importants projets de renouvellement urbain. Bien que la commune ait
bénéficié d’une prise en
charge significative de ces dépenses, dans le cadre du
subventionnement de
l’
Agence nationale de rénovation urbaine
65
(ANRU), elle a dû faire appel
à l’emprunt
, qui a progressé en 2015 et a atteint 348
€
/hab., contre 135
€ pour la strate.
4.2.
Les produits et les charges
4.2.1.
La section de fonctionnement
Lors de la période 2010-2015, la hausse moyenne annuelle de 5,6 % des charges de
fonctionnement est devenue légèrement supérieure à celle des produits, 5 %, et les charges
et les produits se sont élevés respectivement, en 2015, à 100,6
M€ et
à 105,2
M€.
La forte
hausse des produits et des charges,
au titre de l’exercice
2015, présente à cet égard un
caractère conjoncturel,
lié aux opérations d’ordre consécutives à l’opératio
n précitée de
désensibilisation de l’emprunt structuré
66
.
En 2016, les dépenses et les recettes de fonctionnement devraient ainsi être moins élevées,
la commune ayant prévu un
montant respectif d’environ
94,6
M€, après décision modificative
du 4 juillet 2016.
4.2.2.
Les produits et les charges de gestion
Constituant l’essentiel de
la section de fonctionnement, les produits de gestion
67
et les charges
de gestion
68
, comme le montre le tableau ci-après, se sont élevés respectivement à 93
M€ et
à 80
M€
, en 2016. Toutefois, de 2012 à 2016, le rythme de progression des charges (3,2 %)
a été plus soutenu que celui des produits (+ 1,8 %).
64
Les données pour 2016 ne pas disponibles sur le portail collectivités locales.
65
La part des su
bventions d’investissement reçues est de 148
€ par habitant
, contre 81
€ pour la moyenne de la strate
, en 2015.
66
L’indemnité compensatoire de 12,53
M€ est pour partie capitalisée dans le nouvel emprunt (9,35
M€) et pour
partie intégrée
dans les intérêts (3,18
M€) à régler à chaque échéance de cet emprunt. Cette opération se traduit, l’année de conclusion de la
renégociation, par l’inscription en charge financière de la totalité de l’indemnité compensatoire, neutralisée par un transfe
rt de
charge, donc un produit,
pour permettre l’étalement de la part capitalisée et n’imputer sur cet exercice qu’une fraction annuelle
de ce montant sous forme d’une dotation aux amortissements.
67
Les produits de gestion comprennent l’ensemble des produits
réels de fonctionnement, auxquels sont retranchés les produits
financiers et exceptionnels. De même les charges de gestion sont constituées des charges réelles, hors frais financiers et
exceptionnels.
68
Les données 2016 sont provisoires.
Commune de Sarcelles (95)
–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
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31/85
Tableau n° 6 : Produits et charges de gestion
(en €)
2012
2013
2014
2015
2016
Var.
annuelle
moyenne
Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)
23 693 919
23 710 514
23 525 358
24 540 431
24 272 750
0,6 %
+ Ressources d'exploitation
2 902 164
3 324 820
3 101 315
2 665 562
3 626 337
5,7 %
Ressources institutionnelles (dotations et participations)
55 082 060
52 131 064
47 494 199
49 426 802
48 815 183
- 3,0 %
+ Fiscalité reversée par l'interco. et l'État
4 946 533
4 857 652
12 584 402
13 147 843
16 343 957
34,8 %
Produits de gestion (A)
86 624 676
84 024 051
86 705 275
89 780 637
93 058 228
1,8 %
Charges à caractère général
17 487 736
18 738 425
19 408 300
19 529 736
19 723 691
3,1 %
+ Charges de personnel
43 452 064
44 932 542
47 067 780
48 834 396
50 136 417
3,6 %
+ Subventions de fonctionnement
8 722 351
9 126 077
9 150 235
9 502 149
9 323 566
1,7 %
+ Autres charges de gestion
1 706 561
1 698 371
1 742 404
1 742 878
1 810 653
1,5 %
= Charges de gestion (B)
71 368 712
74 495 415
77 368 720
79 609 159
80 994 328
3,2 %
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
15 255 964
9 528 636
9 336 555
10 171 478
12 063 900
- 5,7 %
+/- Résultat financier (réel seulement)
- 3 096 530
- 3 760 900
- 4 098 811
- 2 781 062
- 2 854 989
+/- Autres produits et charges excep. Réels
- 28 524
324
135 574
346 531
- 192 206
= C
apacité d’autofinancement (C
af) brute
12 130 910
5 768 061
5 373 318
7 736 947
9 016 704
- 7,1 %
en % des produits de gestion
14,0 %
6,9 %
6,2 %
8,6 %
9,7 %
Source : comptes de gestion
Cet
effet de ciseau a pesé sur la constitution de l’excédent brut de fonctionnement (EBF) qui
constitue l’épargne de gestion de la commune. L’EBF, qui avait sensiblement diminué de 2012
à 2014, passant de 15,25
M€ à 9,33
M€, a cependant de nouveau progressé e
n fin de période
pour s’élever, en 2016, à 12,06
M€, sous l’effet conjugué de la péréquation financière et de la
mise en place d’une intercommunalité élargie
.
4.3.
La péréquation financière
La péréquation financière vise à favoriser l’égalité entre les collecti
vités territoriales
69
,
au regard de leurs ressources fiscales et de leurs charges.
4.3.1.
Des ressources de péréquation financière déterminantes
Les ressources fiscales propres (impôts et taxes), avec 24
M€ en 2016,
constituaient environ
26 % du total des produits de gestion,
ce qui est la caractéristique d’une commune
disposant
de bases d’imposition fiscale réduites et qui doit faire face à des charges importantes qui
tiennent notamment à la jeunesse et aux revenus limités de sa population.
Cette faiblesse des ressources fiscales est pour partie compensée par la péréquation
financière
, qui prend la forme de dotations et de versements en provenance de l’
État, dite
péréquation verticale, et de Fonds spécifiques, qui visent à redéployer les ressources fiscales
entre les collectivités, dite péréquation horizontale.
Compte tenu de ses caractéristiques socio-économiques et financières, la commune bénéficie
pleinement des divers mécanismes de péréquation qui ont atteint un montant de 41,5
M€
,
en 2016, dont 32,3
M€ au titre
de la péréquation verticale et 9,2
M€
au titre de la péréquation
horizontale. La péréquation a ainsi constitué 44 % des produits de gestion, ce qui reflète
la
dépendance financière de la commune à l’égard de
cette politique (
cf
. annexe n° 1
–
Tableau n° 29 : Les ressources de péréquation).
69
Cf
. article 72-2 de la Constitution :
«
(…) La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les
collectivités territoriales »
.
Commune de Sarcelles (95)
–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
S2-2170474/BB
32/85
4.3.1.1.
La péréquation verticale
La commune bénéficie d’une dotation globale de fonctionnement (DGF)
importante qui
a atteint 39,5
M€
, en 2016, le montant par habitant, en 2015, étant 2,5 fois supérieur à
la moyenne de la strate, avec 671
€
/hab., contre 251
€
/habitants.
Principale composante de la péréquation verticale, la dotation de solidarité urbaine et
de cohésion sociale (DSU-CS)
70
représente les 2/3 de la DGF, soit 26,6
M€ en 2016
(
cf
. annexe n° 1
–
Tableau n° 29 : Les ressources de péréquation) et a vu son montant
augmenter depuis 2012, conformément à la politique de renforcement de la péréquation mise
en œuvre au cours de cette période
.
Autre composante de la DGF, la dotation nationale de péréquation (DNP) apparaît plus
modeste, autour de 2
M€
, en 2016, contre 1,8
M€
, en 2012. Par ailleurs, la commune percevait
jusqu’en 2016 la dotation de développement urbain (DDU)
,
d’un montant de 0,4
M€,
remplacée depuis par la dotation de la politique de la ville
71
. Enfin, la collectivité a bénéficié,
en 2016, d’un versement de 3,3
M€ au titre du
Fonds départemental de péréquation de la taxe
professionnelle (FDPTP), contre 3,4
M€ en 2013
.
4.3.1.2.
La péréquation horizontale
L’attribution du
Fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF
72
) est en
progression
et s’est élevée à
7,9
M€
, en 2016, et la commune a également bénéficié cette
même année du Fonds national de péréquation intercommunale et communale (FPIC
73
), à
hauteur de 1,2
M€.
4.3.2.
Les produits fiscaux
Les ressources fiscales propres de la commune
74
, comprises entre 23,5 et 24,5
M€
lors de
la période 2012-2016, se limitent quasi-exclusivement au produit des impôts sur les ménages,
taxe d’habitation
(TH) et taxe foncière sur le foncier bâti (TFPB), car les recettes de fiscalité
indirecte, comme les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), perçus sur les transactions
immobilières, demeurent compris, selon les années, entre 0,7 et 0,9
M€.
Tableau n° 7 : Les ressources fiscales propres
(en
€)
2012
2013
2014
2015
2016
Var.
annuelle
moyenne
Impôts locaux nets des restitutions
21 904 395
22 122 852
22 221 875
22 765 260
22 436 094
0,6 %
+ Taxes sur activités de service et domaine
9 716
47 838
0
0
9 102
- 1,6 %
+ Taxes sur activités industrielles
772 323
742 018
446 798
808 366
1 038 745
7,7 %
+ Taxes liées à l'environnement et l'urbanisation
84 084
87 192
90 132
92 316
94 668
3,0 %
+ Autres taxes (dont droits de mutation à titre onéreux)
923 400
710 615
766 554
874 488
694 141
- 6,9 %
= Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)
23 693 919
23 710 514
23 525 358
24 540 431
24 272 750
0,6 %
Source : Logiciel ANAFI des juridictions financières d'après les comptes de gestion
70
Cf
. art L2334-15 à L2334-18-4 et R 2334-4 à 2334-5-1 du CGCT :
« La dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale a
pour objet de contribuer à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines confrontées à une insuffisance de
leurs ressources et supportant des charges élevées »
. Elle est notamment accordée aux communes de plus de 10 000 habitants
selon un indice synthétique combinant le potentiel financier moyen des habitants, la part de logements sociaux, la proportion de
personnes bénéficiaires de prestations logement et le revenu moyen par habitant. Chaque année, les modalités de versement
sont précisées par une note de la DGCL (
cf
.
note d’information INTB1611086N du 11
mai 2016).
71
Cf
. article L. 2334-40 du CGCT modifié à la suite de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015.
72
Cf
. articles L. 2351-12 à 16 du CGCT.
73
Cf
. articles L. 2336-1 et s. du CGCT.
74
Nettes des atténuations de produits.
Commune de Sarcelles (95)
–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
S2-2170474/BB
33/85
Le produit des impôts sur les ménages,
taxe d’habitation et taxe foncière sur les propriétés
bâties, est passé de 21,73
M€, en 2012, à 22,48
M€, en 2016, soit une hausse modérée
de 3,45 %.
Tableau n° 8 : Impôts locaux
–
Taxe d’habitation et taxes foncières
Produit (en €)
2012
2013
2014
2015
2016
Taxe d’habitation (TH)
11 366 081
11 502 737
11 449 989
11 902 630
12 002 760
n/n-1
1,20 %
- 0,46 %
3,95 %
0,84 %
Taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)
10 371 294
10 455 201
10 568 437
10 726 552
10 486 452
n/n-1
0,81 %
1,08 %
1,50 %
- 2,24 %
Taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB)
62 494
66 059
66 523
61 547
62 722
n/n-1
5,70 %
0,70 %
- 7,48 %
1,91 %
Produit total
21 799 869
22 023 997
22 084 949
22 690 729
22 551 934
n/n-1
1,03 %
0,28 %
2,74 %
- 0,61 %
Source : fiches collectivités-locales.gouv.fr / État 1288 M / État 1259 COM pour 2016
Cette augmentation du produit fiscal résulte de la seule revalorisation des bases fiscales,
puisque la commune a maintenu ses taux inchangés depuis 1999
75
, 17,32 % pour la TH
et 18,80 % pour la TFPB, ce qui découle de la volonté de la collectivité de ne pas obérer
le
pouvoir d’achat des familles dans un contexte économique difficile
, comme le précise
le
débat d’orientations budgétaires de 2015.
Tableau n° 9 : Bases fiscales des
taxes d’habitation et foncières
Bases d’imposition (en €)
2012
2013
2014
2015
2016
var %
2015/2012
var annuelle
moy.en %
Revalorisation forfaitaire en Loi
de finances initiale
1,8 %
1,8 %
0,9 %
0,9 %
1,0 %
Bases nettes de la TH
65 624 026
66 413 028
66 108 480
68 721 880
69 300 000
4,7 %
1,2 %
En €/habitant
1 093
1 122
1 120
1 183
8,2 %
2,0 %
strate nationale
1 251
1 292
1 329
1 396
11,6 %
2,8 %
Strate départementale
1 275
1 327
1 327
1 364
Strate régionale
1 507
1 531
1 543
1 620
Bases nettes de la TFPB
55 166 455
55 612 770
56 215 088
57 056 127
55 779 000
3,4 %
0,8 %
En €/habitant
919
939
953
982
6,9 %
1,7 %
strate nationale
1 321
1 371
1 416
1 450
9,8 %
2,4 %
Bases nettes de la TFPNB
150 552
159 140
160 257
148 271
151 100
- 1,5 %
- 0,4 %
En €/habitant
1 147
1 188
1 199
1 208
5,3 %
1,3 %
strate nationale
1 321
1 841
1 866
1 932
46,3 %
10,0 %
Source : fiches collectivités-locales.gouv.fr / État 1288 M / État 1259 COM
4.3.2.1.
Des bases fiscales peu dynamiques
Comme le montre le tableau ci-dessus, les bases fiscales sont peu dynamiques. Entre 2012
et 2015, elles n’ont progressé que de 1,2
% en moyenne pour la TH et de 0,8 % pour la TFPB,
principalement sous l’effet de la revalorisation annuelle décidée en loi de finances. Ce
faible
dynamisme des ressources fiscales peut aussi être mis en relation avec la diminution de
la population observée au cours des derniers exercices. En 2016 par ailleurs, les bases de
la TFPB ont diminué de 1,7
M€,
en
conséquence d’un contentieux entre un bailleur
de
logement social
et l’État, ainsi qu’en atteste
le rapport de présentation du budget.
La comparaison avec les ratios de la strate d’appartenance, exprimés en euros par habitant,
met en évidence
l’
écart important en défaveur de la commune
, qu’il s’agisse d
e la strate
nationale et plus encore, au titre de la TH, de la strate régionale.
75
Source : rapport de présentation conjointe du compte administratif 2015 et du budget primitif 2016.
Commune de Sarcelles (95)
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cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
S2-2170474/BB
34/85
4.3.2.2.
Une politique d’abattement
des bases de
taxe d’habitation
limitée aux exigences
légales
En ce qui concerne les abattements des
bases de taxe d’habitation, comme le fait apparaître
le tableau ci-
après, la commune s’en tient aux exigences posées par la loi, sans prévoir, depuis
2002, d’abattements facultatifs.
Tableau n° 10 :
Les abattements à la base de la taxe d’habitation
Type d’abattement
Article 1411 du CGI
État 1386 bis TH 2015
Ressource non
mobilisée en
2015
Obligatoire
Facultatif
Voté
Nombre
d’articles
Abattement
1 : général à la base
1 à 15 %
Non voté
2/ pour charges de famille
1
ère
et 2
ème
personne
10 %
jusqu’à 20
%
10 %
14 135
5 721
405 €
990
947 €
3
ème
personne et suivantes
15 %
jusqu’à 25 %
15 %
5 164
3 120
645 €
586
681 €
3/ spécial à la base
1 à 15 %
Non voté
4/ spécial handicapé
1 à 15 %
Non voté
Total
1 577
629 €
Source : état 1386 Bis TH K
4.3.2.3.
Le montant des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties
Essentiellement constitué de
l’exonération temporaire prévue par la loi en faveur des
logements sociaux situés en quartier prioritaire de la ville, le montant des exonérations
de TFPB
s’él
evait à 2,79
M€
, en 2015, et à 2,85
M€
, en 2016. En 2016, cette exonération
devait être compensée à hauteur de 40 % du produit non perçu
76
.
4.3.2.4.
Les
taux d’imposition
L
es taux d’imposition de la TH et de la TFPB,
inchangés depuis 1999, ne présentent pas
d’écart significatif avec ceux de la strate démographique
.
Tableau n° 11 :
Taux d’imposition de la fiscalité directe
Taux votés par la commune et taux moyens de la strate
2012
2013
2014
2015
2016
Taxe d’habitation
: commune
17,32 %
17,32 %
17,32 %
17,32 %
17,32 %
Taux moyen départemental
14,32 %
14,28 %
14,25 %
14,25 %
Taux moyen régional
13,98 %
14,47 %
14,49 %
14,35 %
Taux national
18,00 %
18,07 %
18,43 %
18,49 %
Taxe foncière sur les propriétés bâties : commune
18,80 %
18,80 %
18,80 %
18,80 %
18,80 %
Taux moyen départemental
22,88 %
22,93 %
22,95 %
22,96 %
Taux moyen régional
15,85 %
16,81 %
16,73 %
16,81 %
Taux national
22,30 %
22,44 %
22,18 %
22,34 %
Taxe foncière sur le non bâti : commune
41,51 %
41,51 %
41,51 %
41,51 %
41,51 %
Taux moyen départemental
38,56 %
38,80 %
38,69 %
38,56 %
Taux moyen régional
40,62 %
41,00 %
40,36 %
40,16 %
Taux national
49,99 %
49,82 %
48,52 %
50,00 %
Source : fiches AEFF (analyse des Équilibres Financiers Fondamentaux) DGFiP/Délibérations collectivité
Par ailleurs, le nombre de foyers non imposables et la faible élasticité des revenus des habitants
limitent les marges de manœuvre de la commune en la matière, un point d’imp
osition
supplémentaire (1 %) ne représentant ainsi, en 2016, que 0,22
M€ de recettes supplémentaires.
Par ailleurs, la commune
redoute qu’une hausse de
s
taux n’accentue
la paupérisation fiscale,
des foyers imposables pouvant être incités, le cas échéant, à quitter son territoire.
76
0,53
M€ (2,85
M€
x 18,8 %), soit 0,21
M€, selon l’état 1259 de notification des taux d’imposition des tax
es directes locales pour
2016.
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4.3.3.
Les ressources issues de l’intercommunalité
La collectivité, qui a perçu une attribution de compensation
77
de 4,06
M€
de la CA Val-de-
France, en 2015, prévoyait de bénéficier en sus, en 2016, dans le cadre de la nouvelle
intercommunalité,
d’
une dotation de solidarité communautaire
78
(DSC)
d’1
M€
.
4.4.
Les charges de fonctionnement
D’une manière générale,
les charges de fonctionnement sont demeurées relativement
contenues au cours de la période examinée,
l’accroissement des charges financières
constaté
en 2015, comme il a été dit, présentant un caractère conjoncturel.
Cependant, en 2015, les charges de personnel sont devenues supérieures à la moyenne de
la strate, avec 841
€
/hab., contre 814
€
/habitants.
Tableau n° 12 : Détail des charges courantes
(en €)
2012
2013
2014
2015
2016
Charges à caractère général
17 487 736
18 738 425
19 408 300
19 529 736
19 723 691
+ Charges de personnel
43 452 064
44 932 542
47 067 780
48 834 396
50 136 417
+ Subventions de fonctionnement
8 722 351
9 126 077
9 150 235
9 502 149
9 323 566
+ Autres charges de gestion
1 706 561
1 698 371
1 742 404
1 742 878
1 810 653
= Charges de gestion
71 368 712
74 495 415
77 368 720
79 609 159
80 994 328
+ Charges d'intérêt et pertes de change
3 097 901
3 762 157
4 100 000
12 131 926
3 418 110
= Charges courantes
74 466 613
78 257 572
81 468 720
91 741 085
84 412 437
Source : logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
4.4.1.
Le dynamisme des dépenses de personnel
Les dépenses de personnel ont continué de croître à un rythme soutenu de 3,6 % en moyenne
annuelle pour atteindre 50,1
M€
, en 2016, ce qui représente 63 % des charges de gestion
(
cf
. tableau n°
6 sur l’évolution des charges et des produits de gestion).
Selon la commune, en sus des mesures nationales de revalorisation
79
, la mise en place
dès 2014 des nouveaux rythmes scolaires,
avec l’organisation d’ateliers périscolaires pour les
maternelles et les primaires, a contribué à cette croissance. Au demeurant, après avoir établi
le bilan du dispositif des ateliers pédagogiques et constaté son coût financier en année pleine,
la commune, en 2016, a décidé
d’adapter l’éventail des activités offertes aux élèves de
maternelle.
Pour autant, comme cela est évoqué
infra
, la collectivité,
en l’absence d’indicateurs
complets
de suivi et compte tenu des limites
de son système d’information, n’est pas en m
esure de
quantifier les facteurs d’évolution
de la masse salariale,
qu’il s’agisse des
variations
d’effectif,
du glissement vieillesse technicité (GVT), des mesures catégorielles et générales, et donc de
cibler les mesures destinées à s’assurer de sa maîtr
ise (
cf
. section 5. La gestion des
ressources humaines).
77
L’attribution de compensation constitue, pour les EPCI, une dépense obligatoire qui a pour objectif d’assurer la neutralité
budgétaire du transfert de la fiscalité professionnelle à l’établissement et des transferts de comp
étences réalisés, à la fois pour
l’EPCI et pour les communes
-membres.
78
Rapport de présentation conjointe du compte administratif 2015 et du budget primitif 2016.
79
Dont le dégel de la valeur du point d’indice en 2016 puis en 2017. La dernière revalorisation du point d’indice servant au ca
lcul
du traitement versé aux agents datait de 2010.
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36/85
4.4.2.
Les contributions et subventions de fonctionnement
En incluant les contingents versés à titre obligatoire, comme la contribution au service
départemental d’incendie et de secours, ce poste a progressé plus faiblement que les autres
dépenses pour représenter un volume annuel compris entre 10
M€ et 11
M€.
Hors contingents, le total de subventions versées aux organismes publics et privés a atteint
9,5
M€
, en 2015, puis a fléchi à 9,3
M€
, en 2016 (
cf
. tableau n° 6 : Évolution des produits et
des charges de gestion).
4.4.2.1.
Les organismes publics
En 2015, les concours versés aux organismes publics concernaient essentiellement le centre
communal d’action sociale (5,5
M€) et la caisse des écoles (1
M€).
Tableau n° 13 : Subventions versées
Total CA 2015 État B1.7
11 000 522,91 €
dont Établissements publics
7 611 418,64 €
69,2 %
Caisse des écoles
1 002 700,00 €
9,1 %
CCAS
5 539 191,38
€
50,4 %
SMGFAVO Syndicat M gestion
15 104,18 €
0,1 %
Syndicat des eaux IDF
57 759,24 €
0,5 %
SDIS 95
931 447,84 €
8,5 %
SIVU de Marcillat
65 216,00 €
0,6 %
Source : compte administratif 2015
La commune verse par ailleurs une subvention de 65 000
€
au syndicat intercommunal à
vocation unique (SIVU) de Marcillat-en-Combraille, commune de 921 habitants du
département de l’Allier
. Cette subvention constitue la principale ressource de ce syndicat
intercommunal qui réunit, depuis 1994, Sarcelles et la commune de Marcillat-en-Combraille.
Selon les informations de la presse régionale et les bulletins municipaux de la commune de
Marcillat-en-Combraille,
ce SIVU a été constitué pour permettre l’entretien et la rénovation du
château de Courtioux, propriété acquise en 1963 par la commune de Sarcelles
afin d’
y
organiser,
jusqu’en 1991
, des colonies de vacances. Depuis lors, a été créé un centre
d’accueil
80
, inauguré en 2012, qui
s’adress
e à un public plus large et offre des prestations
diversifiées : hébergement, restauration, location de salles pour des séminaires. La gestion de
ce centre, après avoir été déléguée à une association, a été reprise par le SIVU, depuis le
1
er
janvier 2015, à la suite de la défaillance du délégataire.
4.4.2.2.
Les subventions attribuées aux associations
Sur 2,8
M€
de subventions attribuées en 2015 à des associations de droit privé
, l’examen d’un
échantillon de 10
associations a permis de constater l’existence d’une procédure formalisée,
caractérisée par la constitution d’un dossier recens
ant les documents nécessaires à
l’instruction de chaque demande
:
identification de l’association, présence des comptes de
l’exercice précédent, accompagné
s du rapport du commissaire aux comptes pour les
associations recevant plus de 153 000
€ de subventions
publiques, notamment.
Sans que la collectivité ait opté en faveur de conventions pluriannuelles, comme le préconise
la circulaire du 29 septembre 2015
du ministre de l’intérieur
portant sur les nouvelles relations
entre les pouvoirs publics et les associations, tout subventionnement accordé
d’
un total
supérieur à 23 000
€ par an fait l’objet d
e la passation
d’une
convention annuelle.
80
La commune continue à utiliser les installations du centre durant les vacances scolaires.
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Par ailleurs, la commune respecte l’obligation incombant aux collectivités de plus
de 3 500 habitants de publier chaque année, sur un site d'information relié au réseau internet
ou sur tout autre support numérique, la liste des bénéficiaires comprenant le nom et l'adresse
statutaire de l'organisme, ainsi que le montant et la nature de l'avantage accordé,
en application du décret n° 2006-887 du 17 juillet 2006 relatif à la publication par voie
électronique des subventions versées aux associations de droit français et aux fondations
reconnues d’utilité publique.
Parmi les organismes bénéficiaires, la commune, en 2015, a attribué une subvention
de 207 000
€ au Tennis Club.
Par contre, e
n l’absence de remise des comptes certifiés par
un
commissaire aux comptes, elle n’avait prévu
de verser à cette association, en 2016, qu
’
une
subvention exceptionnelle de 7 000
€,
ultérieurement annulée par délibération du 7 avril 2016.
Accumulant les difficultés financières, le club a été dissous le 6 avril 2016, suite au refus
d’approbation des comptes 2014, déficitaires
de 806 000
€, et u
n nouveau club a été créé,
auquel la commune a accordé une subvention de 157 000
€.
4.4.3.
Les charges financières
De 3
M€
, en 2012, les charges financières sont passées à 4,1
M€
, en 2014, et surtout
à 12,1
M€
,
en 2015, année de renégociation de l’emprunt structuré indexé sur l’év
olution de
la parité entre l’euro et le
franc suisse. Comme cela a été dit
, cette charge réelle fait l’objet
d’un étalement pluriannuel par opérations d’ordre. Selon les données provisoires
de 2016,
les charges financi
ères ne s’élèveraient plus qu’à
3,4
M€ (
cf
. tableau n° 12 Détail des charges
courantes).
4.5.
La capacité d’autofinancement
En sus de l’excédent brut de fonctionnement, la capacité d’autofinancement (Caf) brute prend
en compte les produits et les charges financiers et exceptionnels et renseigne sur la capacité
de la collectivité à assurer par ses ressources propres le remboursement en capital de la dette
et à financer une part plus ou moins élevée des dépenses d’équipement nouvelles.
La Caf brute, après avoir nettement diminué de 2012 à 2015, passant de 12,13
M€ à 7,73
M€,
a de nouveau augmenté en 2016, pour atteindre 9,01
M€, notamment sous l’effet de la hausse
de la fiscalité reversée par l’intercommunalité et l’
État
et des ressources d’exploitation,
ainsi que le fait apparaître le tableau n° 6. En 2016, la Caf brute ne représente toutefois
qu’un
peu moins de 10 % des produits de gestion.
Quant
à la Caf nette, c’est
-à-dire la Caf brute diminuée du remboursement en capital de
la
dette, qui constitue l’épargne de fonctionnement réellement disponible pour financer
les
dépenses d’équipement,
elle est devenue nettement négative à compter de 2013
(- 1,6
M€)
et en en 2014 (- 2,1
M€) avant de se redresser
quelque peu en 2015 (- 0,5
M€)
et 2016 (- 0,4
M€).
La situation financière de la commune est donc d’abord caractérisée
par
l’insuffisance de sa capacité d’autofinancement, l’épargne issue de sa section de
fonctionnement ne lui permettant pas d’assurer la totalité du remboursement du capital de
la dette et, par voie de conséquence, de participer au financement des dépenses
d’
équipement
et de limiter le recours à l’emprunt
.
Commune de Sarcelles (95)
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38/85
4.6.
Un investissement soutenu, financé par
l’emprunt
4.6.1.
La priorité donnée au secteur scolaire
Hors opérations de rénovation urbaine, comme elle le rappelle lors de la présentation annuelle
de son budget, la commune a
notamment fait porter l’effort d’investissement sur la rénovation
et la reconstruction de groupes scolaires. Avec une dépense annuelle moyenne de 8
M€,
ce secteur a ainsi représenté environ la moitié des dépenses
d’équipement lors des exercices
2015 et 2016
81
. Elle a également
priorisé l’entretien et le développement d
es équipements
publics sportifs et culturels et procédé à divers aménagements urbains.
Au total, les dépenses d’équipement ont oscillé entre 14
M€ et 25
M€ par an, en fonction
du calendrier des réalisations (
cf
. tableau n° 14 : Le financement des investissements).
4.6.2.
Le financement des dépenses d’équipement
Si elle a bénéficié d
’importantes
subventions,
notamment de l’
Agence nationale pour
la rénovation urbaine pour le financement des opérations de rénovation, la commune a dû
recourir à l’emprunt pour boucler le financement de ses investissements.
Comme l’indique le tableau ci
-dessous, ses ressources propres disponibles, comprises entre 10
et 20
M€
par an, de 2012 à 2016, ont été principalement constituées par les subventions
d’investissement reçu
es, environ 75 % en moyenne, sauf en 2016, et le par les reversements
du Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée
–
FCTVA, près de 25 %.
Tableau n° 14 : Le financement des investissements
(
en €)
2012
2013
2014
2015
2016
Caf brute
12 130 910
5 768 061
5 373 318
7 736 947
9 016 704
- Annuité en capital de la dette
7 230 179
7 374 637
7 518 457
8 270 883
9 412 672
= Caf nette ou disponible (C)
4 900 731
- 1 606 576
- 2 145 139
- 533 936
- 395 968
TLE et taxe d'aménagement
258 922
157 675
171 389
186 202
193 702
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
4 426 952
2 588 719
6 231 787
2 558 319
+ Subventions d'investissement reçues
10 853 866
9 365 469
11 092 731
8 611 541
5 158 475
+ Produits de cession
700
32 696
758 950
673 842
3 153 200
+ Autres recettes
0
0
0
0
29 042
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
15 540 440
12 144 559
12 023 070
15 703 371
11 092 739
= Financement propre disponible (C+D)
20 441 172
10 537 983
9 877 931
15 169 435
10 696 771
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie )
19 168 226
25 524 585
19 255 520
16 248 930
14 306 367
- Subventions d'équipement (y compris subventions en
nature)
220 000
51 858
57 500
823 177
85 000
+/- Dons, subventions et prises de participation en nature,
reçus ou donnés
0
0
0
- 218 277
0
- Participations et inv. financiers nets
90 668
5 083
1 305
7 200
106 953
- Charges à répartir
0
0
0
11 230 260
0
+/- Variation autres dettes et cautionnements
297 215
-750
750
0
0
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement propre
665 063
- 15 042 793
- 9 437 144
- 12 921 854
- 3 801 549
+/- Solde des opérations pour compte de tiers
- 99 995
- 22 588
0
0
- 4 800
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
565 068
- 15 065 381
- 9 437 144
- 12 921 854
- 3 806 349
Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités de
réaménagement)
12 985 000
6 000 000
10 699 905
20 230 260
3 015 000
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement
net global
13 550 068
- 9 065 381
1 262 761
7 308 405
- 791 349
Source : logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
81
8,4
M€ sur un total de 16,3
M€
en 2015, selon les données de la collectivité, et 8,0
M€ sur 18,1
M€ prévus en 2016
, selon
le rapport de présentation du compte administratif 2015 et du budget primitif 2016.
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–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
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39/85
Pour mener à bien ses projets, la commune a donc dû faire appel au financement bancaire,
pour des montants annuels allant de 6
M€ à 20
M€
, en 2015.
L’importance de ce
dernier
montant correspond toutefois au refinancement précité d
e l’
emprunt structuré et comprend à
ce titre 9,35
M€ d’indemnités capitalisées pour remboursement anticipé, auquel s’ajoute
nt
8
M€
au titre des besoins nouveaux. En ce qui
concerne le recours à l’emprunt,
2016 a été
d’ailleurs marqué une pause avec un montant
souscrit
de 3 M€.
4.6.3.
L’
endettement
4.6.3.1.
La croissance de l’
endettement
L’opération de r
efinancement de 2015, si elle a
permis d’éviter le paiement d’intérêts
proches
de 25 %, a néanmoins eu pour conséquence
l’alourdissement de l’endettement. L’encours a
nettement augmenté pour atteindre 100
M€
,
alors qu’il
avait progressé de manière moins
soutenue les années antérieures, passant de 81,48
M€
, en 2010, à 88,11
M€
, en 2014. Selon
des données encore provisoires, il devrait s’élever à 94
M€, en 2016
.
La
capacité de désendettement, calculée en rapportant le montant de l’encours
à
l’autofinancement brut
de l’exercice
, est demeurée supérieure à 10 ans entre 2010 et 2015,
date à laquelle elle était proche de 13 années. Ce seuil de 10 ans est habituellement considéré
comme celui au-delà duquel
la situation d’une collectivité devient
préoccupante au regard de
son endettement.
Le ratio de dette par habitant, 1 723
€
, est également devenu en 2015 nettement supérieur à
celui de la moyenne de la strate, 1 335
€
,
alors que l’écart était
moins important les années
précédentes.
4.6.3.2.
Le choix de la désensibilisation en 2015
L
’opération de
désensibilisation a consisté, en 2015, à renégocier un emprunt structuré à
risque pour le remplacer par un emprunt à taux fixe
, moyennant l’acquittement d’une indemnité
partiellement prise en charge par le Fonds de soutien aux collectivités confrontées à ce type
de difficultés, mis en place en 2014.
La commune a procédé au refinancement de
l’
emprunt le plus exposé au risque, indexé sur
l’évolution de la parité entre l’euro et le franc suisse
(CHF)
, classé F6. Au vu d’une étude
relative à l
’impact budgétaire de
diverses hypothèses de renégociation, la commune a choisi
de recourir à la
fragmentation de l’indemnité de remboursement anticipé, d’un montant
de 12,53
M€
, entre capitalisation, à hauteur de 9,25
M€
,
et dilution dans le taux d’intérêt du
nouvel emprunt, pour 3,18
M€.
Pour l’heure, la collectivité n’a pas procédé
à la renégociation de deux autres emprunts
structurés dont le niveau de risque lui a paru moindre,
classés 3E et 4E sur l’échelle
précitée
Gissler, mais qui constituent cependant 15
% de l’encours
de la dette, comme le montre
le tableau ci-dessous.
Tableau n° 15 : Emprunts structurés
Cotation
Typologie
Encours
% encours
3E
Écart indices zone euro avec coefficient multiplicateur jusqu’à 5
7 064
541 €
7,03 %
4E
Indices hors zone euro / écarts d’indices dont un hors zone euro avec
coefficient multiplicateur jusqu’à 5
8 219 052
€
8,18 %
Total
15 283 593
€
15,21 %
Encours
100 431 465
€
Source : BP 2016
–
état IV-A2.4
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4.7.
L’équilibre bilanciel, une
trésorerie sous forte tension
4.7.1.
Le fonds de roulement
Le fonds de roulement (FDR) mesure la couverture des emplois stables (actif immobilisé) par
des ressources stables (fonds propres de moyen et long terme). Selon la date de mobilisation
des emprunts, le FDR a été alternativement positif (+ 6,68
M€ en 2012, +
6,19
M€ en 2015
et + 5,3
M€ en 2016) ou légèrement négatif (
- 2,38
M€ en 2013 et
- 1,11
M€ en 2014)
lors de
la période 2012-2016
82
.
4.7.2.
Un besoin en fonds de roulement négatif, traduisant des paiements en instance
supérieurs aux créances
Le besoin en fonds de roulement a constamment été négatif et compris entre - 7,2
M€
et - 10,1
M€ (
cf
. annexe n° 5
–
Fonds de roulement et besoin en fonds de roulement). Ce solde
négatif, qui correspond à une capacité en fonds de roulement (CFR), résulte de paiements
en instance aux fournisseurs plus importants que les créances détenues par la collectivité.
En effet, confrontée à des tensions de trésorerie, la commune règle avec retard ses
fournisseurs. Au cours de la période 2
012 à 2015, la commune n’a pas été en mesure de
respecter le délai global de paiement de 30 jours et ce délai a oscillé entre 40 et 50 jours selon
les années
83
. Ces difficultés se concentrent plus particulièrement au premier semestre de
l’année
,
dans l’atte
nte du versement unique de la DSU de 27
M€.
4.7.3.
Un montant significatif de recettes en attente
Le solde négatif s’explique aussi par l’importance des recettes en attente de classement ou
de régularisation, dont le montant
s’élève à près
de 6
M€
84
. Ce solde anormalement élevé
comprend notamment deux encaissements de cessions immobilières, pour un montant de
3
M€
, qui, du fait de
l’
insuffisance du suivi patrimonial précédemment évoqué, constituent des
recettes que la
commune n’a pas été en mesure d’inscrire au budget correspondant à l’année
de leur réalisation.
Dans l’
attente de leur régularisation, ces encaissements ne sont pas enregistrés en
comptabilité comme des produits
, ni en recettes au budget en l’absence d’émission d’un titre,
ces opérations comptables et budgétaires étant subordonnées à la capacité de la commune à
retrouver la valeur initiale du bien cédé et à pouvoir dès lors procéder à
l’ensemble des
écritures liées à la cession. La commune a indiqué
qu’elle régularisera
it la situation ainsi créée
au cours de l’exercice 2017.
4.7.4.
Une trésorerie sous forte tension
La trésorerie de la commune est pour une bonne part alimentée par la perception de la DSU
qui donne lieu à un versement unique à la fin du premier semestre de chaque exercice.
Pendant les six premiers mois de l’année, la commune ne peut compter
que sur
l’
apport de
trésorerie limité en provenance de ses ressources fiscales, perçues par douzième chaque
mois, pour faire face à ses dépenses courantes.
82
Cf
. annexe n° 5
–
Fonds de roulement et besoin en fonds de roulement.
83
49,96 jours en 2012, 40,25 jours en 2013, 52,41 jours en 2014, 49,22 jours en 2015. Il serait de 39,26 jours en 2016, selon les
données fin octobre 2016 transmises par le comptable public).
84
Cf
. ligne Dont recettes à classer ou régulariser (qui diminuent le BFR)*
dans l’
annexe 5
–
tableau n° 31 : le besoin en fonds de
roulement.
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41/85
Comme mentionné dans le rapport de présentation du compte administratif 2015 et du budget
primitif 2016, cette insuffisance structurelle de trésorerie, au cours de cette période, a obligé
la commune à réaliser
des tirages d’emprunt plus importants en début d’exercice.
À cet égard, la mise en place du versement mensuel de la DSU, à compter de 2017,
en
application de l’article
138 de la loi de finances du 29 décembre 2016 pour 2017
85
, devrait
apporter plus de souplesse à la collectivité pour la gestion de sa trésorerie.
4.8.
Éléments de prospective financière
La commune doit ainsi faire face à une forte contrainte budgétaire, marquée depuis plusieurs
années
par une capacité d’épargne nette
négative et un endettement important, liée
notamment à des charges de gestion élevées et à des ressources fiscales limitées qui résultent
de ses caractéristiques socio-économiques.
La commune, comme nombre d’autres
collectivités, a dû par ailleurs faire face en 2015 au coût lié au refinancement d’un emprunt
présentant de forts risques de taux.
Compte ten
u notamment des marges de manœuvre limitées dont elle dispose en matière de
fiscalité, et hormis un accroissement de dotation attendu de la mise en place de
l’
intercommunalité élargie, la gestion budgétaire de la commune demeure en grande partie
tributaire de la péréquation financière et de la part déterminante
qu’elle
tient dans ses produits
de gestion.
Si elle veut reconstituer sa capacité d’autofinancement,
ce qui constitue nécessairement son
objectif prioritaire, la commune devra dès lors s’efforcer de
réaliser des économies de gestion,
en matière de dépenses de personnel comme de charges générales, dont certaines ont déjà
été engagées. Elle devra
aussi rechercher l’optimisation de ses recettes de gestion et veiller
à la stricte priorisation des dépense
s d’équipement nouvelles.
À court terme, elle devrait
bénéficier de
l’opération de refinancement de 2015 qui, si elle a accru l’importance du capital
à rembourser, permettra aussi de contenir le montant de ses charges financières. Par ailleurs,
le ralentissement provisoire des investissements, entre la fin des projets de rénovation urbaine
de l’ANRU
1 et les suivants,
dans le cadre de l’ANRU
2, devrait aussi lui permettre de
poursuivre une politique de désendettement.
Enfin, toute réflexion stratégique en
vue d’améliorer l’efficacité de la gestion et de redonner
des marges de manœuvre à la commune devra désormais s’inscrire dans le cadre de
l’intercommunalité élargie, en vigueur depuis le 1
er
janvier
2016, et du surcroît d’efficience qui
devrait en être obtenu, en termes de mutualisation des services et de gestion des
compétences exercées par le nouvel établissement public de coopération intercommunale.
5.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
5.1.
Un effectif et une masse salariale en augmentation
D’après les données
transmises par la commune
86
, l
’
effectif physique permanent a augmenté
de 6
% entre 2010 et 2015, pour s’établir à 1
187 agents, dont 83 % de catégorie C.
85
Modifiant l’article
L. 2334-14 du CGCT :
«
(…) La dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale fait l'objet
de versements
mensuels »
.
86
Les données ci-après sont à prendre avec précaution, eu égard aux difficultés de la commune à mesurer ses effectifs (voir 5.2).
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42/85
À cet effectif vient
s’ajoute
r celui des agents à temps non complet
87
, occupant des emplois
permanents
pour certains et non permanents pour d’autres. Faisant majoritairement partie de
la filière animation, leur nombre a augmenté d’environ 50
% entre 2012 et 2014 pour faire face,
notamment, aux besoins issus de la réforme des rythmes scolaires
88
, et s’établit
à 290,
en 2015.
La masse salariale a évolué de 3,5 % par an en moyenne, entre 2010 et 2016, pour atteindre
50,14
M€
, en 2016 (
cf
. tableau n° 16). Ce dynamisme a été renforcé par la mise en place des
nouveaux rythmes scolaires, en sus des mesures nationales de revalorisation.
Tableau n° 16 : Évolution de la masse salariale
(en €)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Variation
annuelle
moyenne
Rémunérations du
personnel
29 599 636
30 003 137
31 462 240
32 171 878
33 578 250
34 725 253
35 794 305
3,2 %
+ Charges
sociales
10 605 027
10 792 684
11 261 343
11 870 558
12 585 133
13 140 785
13 410 728
4,0 %
+ Impôts et taxes
sur rémunérations
555 438
562 110
574 653
640 996
698 037
775 970
811 380
6,5 %
+ Autres charges
de personnel
71 362
54 572
37 163
75 759
65 555
72 760
10 505
- 27,3 %
= Charges de
personnel interne
40 831 463
41 412 504
43 335 398
44 759 190
46 926 976
48 714 767
50 026 917
3,4 %
+ Charges de
personnel externe
100 159
138 707
116 666
173 352
140 805
119 629
109 500
1,5 %
= Charges totales
de personnel
40 931 622
41 551 211
43 452 064
44 932 542
47 067 780
48 834 396
50 136 417
3,4 %
Source : comptes de gestion de la commune.
La croissance de la masse salariale a suivi celle des charges de gestion, dont elle représente
environ 61 % (
cf
. tableau n° 17).
Tableau n° 17 : Charges de personnel en % des charges de gestion
(en €)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Variation
annuelle
moyenne
Charges à caractère
général
16 717 041
16 941 791
17 487 736
18 738 425
19 408 300
19 529 736
19 723 691
2,8 %
+ Charges de personnel
40 931 622
41 551 211
43 452 064
44 932 542
47 067 780
48 834 396
50 136 417
3,4 %
+ Subventions de
fonctionnement
8 089 998
8 328 679
8 722 351
9 126 077
9 150 235
9 502 149
9 323 566
2,4 %
+ Autres charges de
gestion
1 616 433
1 729 195
1 706 561
1 698 371
1 742 404
1 742 878
1 810 653
1,9 %
= Charges de gestion
67 355 095
68 550 876
71 368 712
74 495 415
77 368 720
79 609 159
80 994 328
3,1 %
Charges de personnel en
% des charges de gestion
60,8 %
60,6 %
60,9 %
60,3 %
60,8 %
61,3 %
61,9 %
Source : comptes de gestion de la commune
87
Appelés « agents horaires » par la commune.
88
Introduite par le décret du 24
janvier 2013 relatif à l’organisation du temps scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires,
cette réforme organise les 24
heures d’enseignement hebdomadaire
s en école maternelle et élémentaire sur quatre jours et demi,
contre quatre jours auparavant. En moyenne, 45 minutes sont ainsi libérées par journée pleine, ce qui permet aux communes
d’organiser des activités périscolaires, mais peut nécessiter l’embauche de personnels d’encadrement et d’animation. Sarcelles
a mis en place cette mesure en 2014, avec un effet en année pleine en 2015.
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43/85
5.2.
Un pilotage des ressources humaines perfectible
La commune a mis en place des outils de suivi des principaux postes de dépenses en matière
de ressources humaines. Une remontée d’informations, concernant notamment la rémunération
des
heures supplémentaires et l’absentéisme, est effectuée au niveau de
la direction des
ressources humaines. Celle-ci dispose également de tableaux de suivi annuels et mensuels du
chapitre budgétaire 012, qui regroupe les charges de personnels et frais assimilés.
Les services ont indiqué avoir initié, en 2010, un chantier lié à la gestion prévisionnelle des
emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC), passant notamment par l’établissement
d’une cartographie des métiers et
la refonte des fiches de poste.
Malgré ces efforts, la collectivité manque de visibilité sur
l’
effectif communal
. Elle n’est
ainsi
pas en mesure de décompter les agents employés en équivalents temps plein travaillé
(ETPT)
89
, ni d’évaluer précisément l
a part des divers
facteurs d’accroissement de la masse
salariale
90
. Des divergences ont par ailleurs été constatées entre les données communiquées
portant sur l
’
effectif physique et celles qui figure
nt dans les rapports sur l’état de la collectivité
(REC) établis en 2011, 2013 et 2015, conformément à l’article
33 de la loi du 26 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
Les divergences entre les effectifs transmis à la chambre et ceux figurant aux REC peuvent
en partie s’expliquer par des changements de méthode de décompte survenues au cours de
la période. Les difficultés rencontrées par les services pour organiser les remontées
d’informations depuis le système de gestion des ressources humaines (SIRH) contribuent
cependant à empêcher la commune de disposer d’une vision claire et stable de ses e
ffectifs.
L’obligation
posée à
l’article L.
2312-1 du CGCT par la loi du 7 août 2015 dite NOTRé
de présenter lors du débat sur les orientations budgétaires un rapport sur les orientations
budgétaires (ROB) devant comporter
« une présentation de la
structure et de l’évolution
des dépenses et des effectifs »
et préciser
«
l’évolution prévisionnelle et l’exécution des
dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail »
,
offre l’
occasion de se saisir de cette problématique.
La commune a indiqué avoir prévu
l’acquisition d’
un nouveau SIRH, plus performant, en 2018.
Cette démarche de bonne gestion, si elle est menée à bien, devrait permettre de renforcer la
maîtrise de la gestion des ressources humaines et de dégager des
marges de manœuvre
budgétaire.
Se doter d’un système d’information de gestion des ressources humaines (SIRH) plus
performant, afin de renforcer le pilotage des ressources humaines.
89
Le décompte de
l’effectif
en ETPT est obtenu en multipliant l
’
effectif physique par la quotité de temps de travail des agents et leur
période d’activité dans l’année. Il s’effectue donc en prenant en compte la situation au cours de l’ensemble de l’année, et n
on à une date
fixe. À la différence de cette méthode, le décompte en équivalents temps pleins (ETP) ne prend pas en compte la période de présence
sur l’année, et s’effectue à une date fixe, généralement le 31
décembre. Un agent à temps partiel à 80 %, présent six mois de juillet à
décembre, correspond donc à 0,4 ETPT (1 × 0,8 × 6/12 = 0,4), mais à 0,8 ETP au 31 décembre (1 × 0,8 = 0,8).
90
Les trois principales sources de progression des rémunérations sont : les mesures générales, qui concernent la totalité des agents, les
mesures catégorielles, qui ne concernent que certaines catégories d’agents
, et les mesures individuelles, qui regroupent les améliorations
de rémunération dues aux évolutions individuelles de carrière
(avancement à l’ancienneté, avancement au choix ou promotion,
acquisition d’une technicité), également dénommées «
glissement vieillesse-technicité » (GVT).
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5.3.
Un temps de travail en deçà de la moyenne des communes et reposant sur un régime
juridique fragile
5.3.1.
Un régime du temps de travail juridiquement fragile
Créé par la loi du 3
janvier 2001 relative à la résorption de l’emploi précaire et à
la
modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu’au temps de travai
l dans
la
fonction publique territoriale, l’article
7-1 de la loi du 26 janvier 1984 précitée prévoit que les
règles relatives à la
définition, à la durée et à l’aménagement du temps de travail des agents
des collectivités territoriales sont fixés par chaque collectivité dans la limite des règles
applicables aux agents de l’État. Le décret du 12
juillet 2001 relatif à l’aménagement et à la
réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale, pris en application de cet
article, a transposé les règles applicables à celles
de l’État, fixant la durée annuelle du travail
à 1 607 heures
91
.
Depuis cette date, le temps de travail des agents de la fonction publique territoriale est donc
soumis au droit commun, la norme des 1 607 heures de travail ann
uel s’y imposant comme
plafond et comme plancher. Le dernier alinéa de l’article
7-1 de la loi du 26 janvier 1984
précise cependant que les régimes de travail mis en place antérieurement à l’entrée en vigueur
de la loi du 3 janvier 2001 peuvent être maintenus en application par décision expresse
de
l’organe délibérant
, après avis du comité technique.
Le temps de travail des agents de la commune est principalement régi par deux textes :
-
un règlement intérieur de mai 1981 fixant le régime des congés,
-
un pro
tocole d’accord approuvé par une délibération du 11
décembre 2001 portant
aménagement et réduction du temps de travail, consécutif à la loi du 3 janvier 2001.
Une série de protocoles d’accord de décembre 2001
a repris, en les adaptant par secteur,
les dispositions du protocole général.
Le règlement de 1981 a mis en place un régime de congés généreux, encore en vigueur,
sous réserve de quelques adaptations (cf.
infra
). Un agent ne pouvant prétendre à aucune
situation particulière bénéficie ainsi, au
minimum, de l’équivalent de 38
jours de congés
par an
92
, voire 41 jours et demi sous certaines conditions.
À ces congés annuels s’ajoutent les congés exceptionnels, autorisations d’absence pouvant
être accordées pour divers
motifs familiaux ou à l’occasion
de l’octroi de médailles du travail,
obtenues après une certaine durée de service au sein de la commune. Les détails de
ce régime,
tel qu’appliqué à l’heure actuelle sont
mentionnés
à l’annexe
n° 6.
Ce régime a été adapté au dispositif issu de la loi du 3
janvier 2001 par un protocole d’accord
approuvé par la délibération du 11 décembre 2001. Ce dernier a procédé au calcul du temps
de travail effectif des agents en ne comptabilisant, au titre des congés, que les 28 jours
de
congés annuels d’été et d’hiver.
Il est précisé, en effet, que les autres jours de congés
attribués à titres divers («
jours mobiles
»
93
, «
ticket
s » de 39 heures, journée et demi-journée
accordée au personnel féminin) sont des autorisations d’absence
, qui «
ne constituent pas une
réduction du temps de travail et ne sont donc pas décomptés du temps de travail effectif
».
Le temps de travail hebdomadaire en vigueur à Sarcelles étant de 37 heures, la méthode
de calcul adoptée par le protocole aboutit ainsi à une durée de travail annuelle théorique
de 1 665 heures, soit 65 heures de plus que la durée annuelle légale alors en vigueur
(
cf
. tableau n° 18,
tel que calculé par le protocole d’accord de 2001
.
91
Quantité calculée sur la base d’un temps de travail hebdomadaire de 35
heures, 25 jours de congés annuels, 8 jours fériés légaux, et
104
jours de repos hebdomadaires. Au résultat de ce calcul s’ajoutent 7
heures travaillées depuis l’instauration de la
journée de solidarité
par la loi du 30
juin 2004 relative à la solidarité pour l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées.
92
En considérant que les 39 heures de « tickets » équivalent à 5 jours de congés, ce qui sous-estime légèrement la durée effective.
93
Le protocole d’accord évoque l’octroi de «
ponts mobiles » à raison de deux jours par an, alors que la feuille récapitulative des congés
élaborée par les services de la commune, postérieure à ce protocole, mentionne à la place l’existen
ce de « cinq jours dits mobiles à
prendre dans l’année
»,
les services de la commune n’
ayant
pu expliquer l’origine de cette modification.
Commune de Sarcelles (95)
–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
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Tableau n° 18 : Temps de travail annuel effectif
Nombre de jours annuels
365
Nombre de jours non travaillés
- repos hebdomadaire
104
- jours fériés
8
-
congés annuels d’été
23
-
congés annuels d’hiver
5
Total des autorisations d’absence en jours
140
Total de jours travaillés
225
Total de semaines travaillées
45
Durée de travail hebdomadaire
37 heures
Nombre d’heures travaillées par an
1 665 heures
Différence avec la durée légale
65 heures
Note
: le protocole d’accord étant antérieur à l’instauration de la journée de solidarité par la loi du 30 juin 2004 relative à la
solidarité pour l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, la durée annuelle légale à laquelle il est fait
référence est de 1 600 heures, et non 1 607.
Source
: protocole d’ac
cord du 11 décembre 2001
Le protocole d’accord procède
alors de la façon suivante à la traduction en nombre de jours
de ce forfait de 65 heures de réduction du temps de travail (RTT) :
il convertit la durée annuelle légale de travail en semaines de 37 heures :
1 600
37
= 43,24
et arrondit ce résultat à 43 semaines ;
de ce résultat est ensuite déduit le nombre de journées devant être travaillées au cours de
l’année
:
43 × 5 = 215
d’où le protocole conclut que le nombre de journées de RTT octroyées aux agents est de
:
225 − 215 = 10
Puis, ce nombre de jours est proratisé pour les agents à temps partiel ou à temps
non complet
94
.
L’architecture de ce dispositif appelle plusieurs observations.
En premier lieu, l’octroi d’un jour de congé
s réservé exclusivement au personnel féminin à
l’occasion de la journée de la femme et d’une
demi-journée aux mères de famille ayant des
enfants de moins de 16 ans pour la
préparation des fêtes de Noël ou du jour de l’an entre en
contradiction avec le principe d’égalité entre hommes et femmes. En effet, si une collectivité
peut tenir compte des contraintes particulières auxquelles sont soumis ses agents hors de leur
vie professionnelle, ce principe a été interprété par le juge administratif comme s’opposant à
ce qu’elle établisse une discrimination de principe selon le sexe de l’agent, sans examen
de
sa situation personnelle, dans le nombre de journées de congés accordées
95
. La commune a
indiqué à cet égard
qu’elle
apporterait un correctif à cette situation lors de la mise à jour de
son règlement intérieur.
94
Le nombre de RTT est de 8 pour les agents travaillant 4 jours par semaine, 6 pour ceux travaillant 3 jours par semaine, et 5
pour ceux travaillant 2,5 jours par semaine.
95
CAA de Paris, 13 mars 2007,
Commune de Tremblay-en-France
:
«
Considérant, en second lieu, que si l’autorité municipale
était en droit de moduler le nombre de journées mobiles qu’elle souhaite acco
rder aux agents pour tenir compte des contraintes
particulières auxquelles ils pouvaient être soumis en dehors de leur vie professionnelle, s’agissant notamment des agents de
sexe féminin, elle ne pouvait, sans méconnaître le principe de l’égalité entre ho
mmes et femmes édicté par le troisième alinéa du
préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 auquel se réfère celui de la Constitution du 4
octobre 1958, comme par l’article
6
de la loi du 13 juillet 1983, établir, sans prévoir un examen de la situation personnelle des agents, une discrimination de principe
entre le nombre des journées mobiles octroyées à ses agents selon qu’ils appartiennent au sexe masculin ou au sexe féminin
».
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Par ailleurs, si les dispositions du troisi
ème alinéa de l’article 7
-1 de la loi du 26 janvier 1984
permettent aux collectivités territoriales de maintenir les régimes de travail mis en place
antérieurement à la loi du 3 janvier 2001, ce qui peut avoir comme conséquence une durée
annuelle de travail inférieure à 1 607 heures, un tel maintien est par définition exclusif de
l’adoption du nouveau régime issu de cette loi, et notamment de ses dispositions concernant
l’octroi de jours de RTT. Une collectivité ne peut donc, sur le fondement du troisième a
linéa
de l’article
7-1 de la loi du 26 janvier 1984, octroyer à ses agents des jours de RTT visant à
compenser une durée annuelle de travail théorique supérieure à la durée légale et, en sus,
des jours de congés issus d
’un
régime antérieur à la loi de 2001 et comptabilisés comme
travaillés dans le calcul de la durée annuelle
96
.
En l’espèce, comme mentionné
supra
, la collectivité justifie la prise en compte, dans le calcul
de la durée théorique du travail des seuls 28 jours de congé annuels par le fait que les jours
susceptibles d’être accordés à d’autres titres revêtent le caractère d’autorisations d’absence.
Il convient, à cet égard, d
’observer
que si l’article
59 de la loi du 26 janvier 1984 permet
d’accorder
«
des autorisations spéciales d’absence qui n’
entrent pas en compte dans le calcul
des congés annuels »
, cet octroi ne peut se faire que pour permettre l’exercice de certains
mandats, et
«
à l’occasion de certains événements familiaux
»
97
. L’intégration, au sein de cette
catégorie, des 5 jours mobiles, des 39 heures de tickets, de la journée de la fête de la femme
et de la demi-journée de préparation des fêtes de Noël apparaît dès lors fragile au regard de
leur caractère général
98
.
En outre, la méthode particulière utilisée par la commune pour convertir en jours de RTT la
différence, qu’elle estime à 65
heures, entre la durée de travail théorique et la durée annuelle
légale,
conduit à majorer le forfait annuel de RTT. En effet, l’arrondi de 43,24 à 43
semaines
à l’occasion de la conversion de la durée an
nuelle légale du travail en jours dans un régime
de 37 heures hebdomadaires, aboutit à réduire cette durée légale de 9 heures, soit un peu
plus d’une journée, et donc à majorer d’autant le forfait de journées de RTT. Une simple
division du surplus de 65 heures par 7,4
99
aboutit à un forfait d’environ 8,8
jours de RTT.
La fiche récapitulative du régime en vigueur utilisée au sein de la collectivité indique
d’ailleurs
«
10 jours de RTT ou 74 heures
», alors même que le protocole d’accord aboutissait à un
résultat de 65 heures.
96
CAA de Paris, 31 décembre 2004,
Département des Hauts-de-Seine
:
« Cons
idérant que si les dispositions de l’alinéa
2 de
l’article
7-1 de la loi susvisée du 26 janvier 1984 permettent aux collectivités territoriales de maintenir les régimes de travail mis
en place antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi n°
2001-3 du 3 janvier 2001, il ressort des pièces du dossier que le
Département des Hauts-de-
Seine n’a pas entendu se placer dans ce cadre mais a décidé d’appliquer aux agents départementaux
le nouveau régime de l’aménagement et de la réduction du temps de travail ; que,
dans ces conditions, le Département des Hauts-
de-Seine ne pouvait décider de conserver les jours de congés accordés antérieurement aux agents départementaux en plus des
jours de congés légaux sans définir une organisation des cycles de travail, excédant le cas échéant 35 heures par semaine, qui
concilie cette décision avec le respect de la durée annuelle de 1 600
heures du temps de travail ; qu’en outre et en tout état de
cause, seuls des avantages légaux au moment où ils ont été accordés peuvent être maintenus ; que, par suite, le Département
des Hauts-de-
Seine n’est pas fondé à soutenir que le maintien de jours de congés supplémentaires, hors aménagement et
réduction du temps de travail, prévu par la délibération attaquée respecte les dispositions précitées de la loi du 26 janvier 1984 ».
97
Le dernier alinéa de cet article prévoit l’intervention d’un décret en Conseil d’État pour en préciser les modalités d’applic
ation.
Les décrets parus ne concernent pas les autorisations d’absence pour événement familiaux, qui sont laissés à l’appréciation
de
l’autorité territoriale, comme précisé dans la réponse ministérielle à la question écrite n°
112228 du 28 juin 2011 (J.O. déb. par
l. A.N., 30 août 2011, p. 9413).
98
Ces journées seront désignées sous l’appellation de «
congés supplémentaires
» ci-après.
99
Équivalent de 7 heures et 24 minutes, soit la durée théorique moyenne d’une journée de travail dans le cadre d’un régime
de 37 heures hebdomadaires.
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Enfin, la commune a décidé, par une délibération du 27 janvier 2005, de ne pas fixer
de journée de travail supplémentaire non rémunérée,
malgré l’obligation posée par l’article
6
de la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour
l’autonomie des personnes âgées et des
personnes handicapées
100
.
5.3.2.
Un temps de travail en deçà de la moyenne des communes
La somme des RTT, des congés annuels et des congés supplémentaires, à l’exclusion de
la journée pour la fête de la femme, de la demi-jou
rnée de préparation des fêtes de fin d’année,
et des 2 jours supplémentaires de fractionnement
101
, aboutit à un total de 48 jours de congés
par agent et par an.
Le tableau n° 19 : retrace le calcul de la durée annuelle théorique de travail des agents de
la commune
et de l’estimation du coût, pour la collectivité, de la différence avec la durée
annuelle
légale. Sur la base d’un nombre moyen de
253 jours ouvrés, et à raison de 48 jours
de congés et de
RTT, la durée annuelle théorique de travail par agent de la commune s’élève
ainsi à 1 517 heures, soit 90 heures de moins que la durée légale annuelle.
Ce chiffre se situe sensiblement en deçà de la moyenne de 1 562 heures
–
elle-même
inférieure à la durée légale du travail
–
de l’échantillon de collectivités étudié dans le rapport
public thématique de 2016 de la Cour des comptes relatif aux finances publiques locales.
Sur 103 collectivités, 9 seulement
disposaient d’
une durée de travail annuelle théorique
inférieure à 1 517 heures
102
.
Cette différence avec la durée annuelle légale équivaut, pour la collectivité, à une perte de
12,2 jours de travail par agent permanent, soit environ 14 600 jours pour
l’ensemble de la
collectivité. Le coût théorique de cette différence peut être estimé à environ 1,2
M€
par an,
certes de manière approchée
103
.
Tableau n° 19 : Différence avec la durée annuelle légale de travail et coût pour
la collectivité
A
Nombre d’agents en équivalents t
emps pleins (ETP) au 31/12/2015
1 187
Durée hebdomadaire de travail de la collectivité (en heures)
37 h
B
Jours ouvrés annuels moyens
253 j
C
Nombre de jours de congés annuels accordés par la collectivité (à l’exclusion des jours de fractionnement)
48 j
D = B
–
C
Décompte annuel (nombre de jours travaillés dans la collectivité)
205 j
E = D × 7,4
Temps de travail annuel théorique moyen
1 517 h
F
Durée légale du travail en heures
1 607 h
G = F
–
E
Différence entre temps de travail légal et temps de travail théorique
90 h
H = G / 7,4
Soit en nombre de jours par agent
12,2 j
I = G × A
Soit pour l’ensemble de la collectivité en nombre d’heures
107 305 h
J = H × A
Soit pour l’ensemble de la collectivité en nombre de jours
14 500,6 j
K = J × 83,60
Soit en coût estimé pour l’ensemble de la collectivité
1 197 754
€
Note
: le coût moyen d’une journée non travaillée (83,60
€) est repris de l’estimation, par la commune, du coût de l’absentéisme (voir
5.4.).
Source : collectivité et CRC Île-de-France
100
La loi du 30 juin 2004 institue une journée de solidarité en vue d’assurer le financement des actions en faveur de l’autonomi
e
des personnes âgées ou handicapées. Elle prend la forme d’une journée supplémentaire de travail non rémunérée. L’article 6
de ce
tte loi prévoit trois modalités d’accomplissement possible de cette journée pour les agents de la fonction publique
: le travail
d’un jour férié précédemment chômé, autre que le 1
er
mai
; le travail d’un jour de RTT tel que prévu par les règles en vigueur
;
ou
toute autre modalité permettant le travail de sept heures précédemment non travaillées, à l’exclusion des jours de congé
annuel. Pour les collectivités locales, le choix de la modalité d’accomplissement de cette journée de solidarité est effectué
par
une délibération de l’assemblée territoriale compétente, prise après avis du comité technique. Jusqu’en 2008, à défaut de
délibération, cette journée était fixée au lundi de Pentecôte. La loi du 16 avril 2008 relative à la journée de solidarité supprime
cette référence au lundi de Pentecôte, sans pour autant supprimer le caractère obligatoire de la journée de solidarité.
101
Le ou les jours de fractionnement ne faisant pas partie du régime général, ils ne sont pas pris en compte dans le calcul
du temps de travail effectif théorique. Voir, à ce sujet, la réponse ministérielle à la question écrite n° 6393 du 11 novembre 2002
(J.O. déb. parl. A.N., 24 février 2003, p. 1426).
102
Cour des comptes,
Les finances publiques locales : rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales
et de leurs établissements publics
, octobre 2016, p. 175.
103
Cette estimation est obtenue en calculant le coût moyen d’une journée d’absence à partir de l’estimation, par la commune, du
coût total de l’absentéisme. Il s’agit d’une approximation reposant sur deux hypothèses fortes
: (1)
que l’ensemble des agents
prennent leurs congés, et (2) que la structure salariale de
la population d’agents concernés par l’absentéisme est représentative
de la structure salariale des services de la commune.
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Cette durée de travail des agents, très inférieure à la durée légale annuelle, résulte notamment
du nombre élevé de jours de congés supplémentaires octroyés par la commune,
dont l’effet a
été renforcé par leur absence de comptabilisation dans le calcul du nombre de jours de RTT.
La commune a indiqué qu’elle
allait solliciter la direction des ressources humaines pour «
faire
le point sur ce délicat sujet
». Il lui appartiendra ensuite, sur la base des constats résultant de
cet examen, d’en tirer les c
onséquences, en termes de durée effective de travail des agents
et de mobilisation des marges de manœuvre budgétaires
.
5.3.3.
Les heures supplémentaires
5.3.3.1.
L
’absence de dispositif de gestion automatisée du temps de travail
Les heures supplémentaires peuvent être rémunérées selon deux modalités différentes, sous
certaines conditions et selon la situation de l’agent
:
l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaire (IFTS) est versée de façon forfaitaire
comme contrepartie d’un dépassement régulier de la norme he
bdomadaire de 35 heures.
Son montant ne dépend donc pas du nombre d’heures supplémentaires effectivement
travaillées, mais est calculé en appliquant à un montant de référence annuel, fixé par
catégorie, un coefficient multiplicateur fixé par la collectivité dans une fourchette de 0 à 8 ;
l’indemnité horaire pour travaux supplémentaires (IHTS) est versée en fonction du nombre
d’heures supplémentaires effectivement travaillées. Son montant est calculé par heure
et
dépend notamment du traitement de l’agent. Il
est majoré lorsque les heures
supplémentaires sont effectuées de nuit, un jour férié, et au-delà de la quatorzième heure
supplémentaire du mois.
La déclinaison de ces modalités de rémunération des heures supplémentaires est fixée par
une délibération du 13 mars 2006 revalorisant le régime indemnitaire en vigueur. Pour
les
agents pouvant y prétendre, l’IFTS est fondue dans le calcul de la prime globale, dont
les détails sont précisés
infra
. Cependant, selon elle pour des raisons de coûts, la commune
n’a
pa
s mis en place de système de gestion automatisé du temps de travail. L’octroi d’IHTS
se fait donc selon un système purement déclaratif, les
agents d’
encadrement étant chargés
de comptabiliser les heures supplémentaires effectuées.
Si cette situation est relativement
fréquente au sein des collectivités territoriales, l’article
2
du décret du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires
104
,
précise cependant que
« le versement des indemnités horaires pour travaux supplémentaires
[aux fonctionnaires de catégorie B et C] est subordonné à la mise en œuvre par leur employeur
de moyens de contrôle automatisé permettant de comptabiliser de façon exacte les heures
supplémentaires qu’ils auront accomplies. S’agissant des personnels exerç
ant leur activité
hors de leurs locaux de rattachement, un décompte déclaratif contrôlable peut remplacer
le dispositif de contrôle automatisé. Un décompte déclaratif peut également être utilisé pour
les sites dont l’effectif des agents susceptibles de per
cevoir des indemnités horaires pour
travaux supplémentaires est inférieur à 10 »
.
5.3.3.2.
Le coût total des heures supplémentaires rémunérées
À défaut de système de gestion automatisée du temps de travail, les informations concernant
les heures supplémentaires rémunérées sont centralisées au niveau de la direction des
ressources humaines (DRH).
104
Applicable à la fonction publique territoriale en vertu du principe de parité avec la fonction publique de l’État, défini à l’article
88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonctions publique territoriale.
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La DRH
produit un ensemble de tableaux de synthèse récapitulant le nombre d’heures
supplémentaires rémunérées par mois et par service, leur montant
et le nombre d’agents
concernés. Ces données n’incluent cependant pas les heures récupérées, et ne permettent
donc pas d’évaluer le volume total des heures supplémentaires effectuées (
cf
.
infra
).
Le volume et le coût des heures supplémentaires rémunérées annuellement au sein de
la commune, entre 2010 et 2015, figure au tableau n° 20 ci-après. Il ressort de ces données
que ce nombre est en augmentation quasi-constante, passant de près de 36 000, en 2010, à
environ 44 000, en 2015, soit une hausse de 23 %. Cette dynamique se répercute
mécaniquement sur le coût hors charges de ces heures supplémentaires, qui a augmenté de
23,5 % au cours de la période, pour atteindre environ 916 000
€
, en 2015
105
.
Tableau n° 20 : Volume et coût des heures supplémentaires rémunérées
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Nombre d’heures
supplémentaires rémunérées
35 797
37 739
41 004
43 275
46 304
44 033
Coût hors charges patronales
des heures supplémentaires
688 226
€
741 389
€
789 523
€
843 606
€
921 368
€
915 960
€
Source : commune
*
Les IHTS constituent donc, pour le budget de la commune, une charge importante et
à
l’évolution dynamique
, dont le coût peut sans doute être également appréhendé au regard
des constats précités concernant la durée annuelle de travail. Le réexamen du régime de
temps de travail des agents de la commune, ainsi que
la mise en place d’un mécanisme de
contrôle automatisé des heures supplémentaires,
constituent ainsi des leviers d’action à la
disposition de la commune, en vue de maîtriser la croissance de sa masse salariale.
5.3.4.
Le compte épargne-temps
Le compte épargne-temps (CET), qui permet de stocker
en vue d’
une utilisation ultérieure des
jours de congés et de RTT non consommés durant l’année,
a été institué dans les collectivités
locales par le décret du 26 août 2004 relatif au compte épargne-temps dans la fonction
publique territoriale. Depuis le décret du 20 mai 2010 modifiant certaines dispositions relatives
au compte épargne-
temps, les journées ainsi épargnées peuvent également faire l’objet d’une
indemnisation monétaire ou être prises en compte au sein du régime de retraite additionnelle
de la fonction publique (RAFP),
sous réserve de l’adoption, par la commune, d’une délibération
spécifique en ce sens.
Le nombre d’agents disposant d’
un CET a augmenté, passant de 4, en 2010, à 111, en 2015
(9,3 % de
l’
effectif physique permanent). Cette hausse ne constitue pas à ce stade un enjeu
financier majeur pour la commune, en raison de la stabilité du nombre moyen de journées
stockées par CET et de la relative faiblesse du nombre d’agents concerné
s. Cependant, il peut
être rappelé que l’instruction
M14 prévoit la possibilité de constituer des provisions
en
anticipation de la matérialisation de ces coûts, qui ne sont à l’heure actuelle retracés
par
aucune annexe budgétaire.
105
Malgré l’absence de données consolidées pour 2016, les chiffres arrêtés en octobre permettent de constater que cette
tendance se poursuit. Ainsi, en octobre 2016, le coût hors charge des heures supplémentaires rémunérées sur l’
année est de
près de 850 000
€, contre 775
000 € en octobre 2015 et 780
000
€ en octobre 2014.
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5.4.
Un absentéisme en hausse
5.4.1.
Un absentéisme en hausse entre 2010 et 2015
Entre 2011 et 2015
106
, le nombre de jours d’absen
ce
107
a crû de 8
% et s’
est établi à environ
46 200 jours,
en 2015. Les premiers motifs d’absence sont l
a maladie ordinaire (environ
20 100 jours, en hausse de 5 % lors de la période), et la longue maladie, maladie de longue
durée et maladie grave (17 400 jours, en hausse de 11 % sur la période)
108
(
cf.
données
détaillées en annexe n° 7).
Le coût de cet absentéisme est estimé par la commune à 3,81
M€
, en 2015, en hausse de
11 % par rapport à 2011. Le tableau n° 21 présente les estimations comptables du coût de
l’absentéisme par motif, calculées par la commune à partir du nombre de journées a
ttribué par
motif et par agent (
cf
. données détaillées en annexe n° 8).
Tableau n° 21 : Estimati
on du coût de l’absentéisme
Par motif d’autorisation
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution
2011-2015
Maladie ordinaire
1 674 573
€
1 616 763 €
1 791 156
€
1 765 385
€
1 862 397
€
11 %
LM, MLD et grave maladie
1 208 821 €
1 277 186
€
1 470 520 €
1 566 298 €
1 313 773 €
9 %
Maladie professionnelle
38 859 €
86 260 €
66 580 €
79 112 €
101 298 €
161 %
Accidents du travail imputables au
service
257 983 €
318 298 €
332 832 €
277 213 €
167 207 €
- 35 %
Accidents du travail imputables au
trajet
95 701 €
44 173 €
39 689 €
91 010 €
105 241 €
10 %
Maternité, paternité, adoption
143 506 €
178 687 €
240 846 €
237 682 €
255 984 €
78 %
Total
3 419 443
€
3 521 367
€
3 941 623
€
4 016 700
€
3 805 900
€
11 %
Source : commune
Cette approche budgétaire, au demeurant, sous-
estime le coût réel de l’absentéisme. En
effet,
elle ne permet pas de prendre en compte les effets sur les agents présents en termes de
surcroît de travail, d
’
adaptations ponctuelles, mais fréquentes,
d’organisation en raison des
absences, et de chan
gements d’équipe liés au remplacement d’agents en arrêt maladie
(109)
.
5.4.2.
L
es mesures de lutte contre l’absentéisme
La collectivité applique une minoration du montant de la prime annuelle (
cf
. infra) au-delà
du
dixième jour d’absence au titre de la maladie
ordinaire, hors hospitalisation, à hauteur
de 1/360è.
Aucun autre régime d’abattement de prime n’est cependant prévu et la collectivité ne prévoit
pas de dispositif de réduction du nombre de jours de RTT en cas d’absence. Or, les jours
de RTT, ayant pour but de compenser une présence au travail supérieure à 37 heures
hebdomadaires, sont à distinguer des congés annuels. Ils ne sont dus
que si l’agent est
effectivement présent et ne devraient donc
pas être crédités en cas d’absence.
106
La commune ne dispose pas des données pour 2010.
107
Les absences retenues dans la comptabilisation de l’absentéisme sont les absences pour maladie, accident du
travail, et
paternité, maternité ou adoption. Sont donc exclues les absences pour formation, exercice d’un droit syndical ou conflit soci
al.
108
En l’absence d’estimation fiable du nombre d’ETPT, le taux d’absentéisme n’est pas calculé.
109
Ces données n’incluent pas les autorisations d’absence relevant de la catégorie des «
congés exceptionnels
» du régime des
congés de Sarcelles. En effet, les informations relatives à ces absences, gérées par les services, ne sont pas centralisées par
la direction des
ressources humaines. Cet état de fait empêche d’avoir une vision globale du nombre de journées d’autorisations
d’absence effectivement octroyées, alors même que le nombre de jours auquel les agents peuvent prétendre se situe dans
la fourchette haute des co
llectivités territoriales, au regard des données relatives aux autorisations d’absence provenant
du
Rapport sur le temps de travail dans la fonction publique
établi par Philippe Laurent et remis à la ministre de la fonction publique
en mai 2016. (
cf
. annexe n°
9 pour les détails, par catégorie d’autorisation d’absence, de la situation de la commune par rapport
à la moyenne des communes).
Commune de Sarcelles (95)
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cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
S2-2170474/BB
51/85
La commune a indiqué avoir engagé, par ailleurs, plusieurs actions de lutte contre
l’absentéisme. Un travail a
ainsi été engagé en collaboration avec le médecin de la prévention
des risques
, afin qu’il rencontre les agents des directions de l’enfance et des affaires scolaires
,
les plus sujets aux arrêts de travail.
Dans le même temps, la direction des ressources humaines a mis en place un dispositif
d’entretien de retour à l’emploi
pour les agents qui reviennent
d’arrêts maladie, afin de faciliter
leur réintégration. La commune a également indiqué avoir suivi les préconisations
d’aménagement de poste formulées par le médecin
précité.
Enfin,
au terme d’
une vacance de poste de plusieurs mois, la commune a récemment recruté
une conseillère en prévention des risques professionnels et lui a confié pour tâche de mettre
à jour le document relatif aux risques professionnels.
L’absentéisme constituant une source
importante de coûts, la commune a donc pris des
mesures en vue d’y apporter des réponses, tant en matière de prévention que de c
ontrôle,
et ces efforts ont vocation à être poursuivis et amplifiés.
5.5.
La gestion des carrières
5.5.1.
Des DGAS surnuméraires et assurant de facto le rôle de DGS
Aux termes de l’article
53-1 de la loi du 26 janvier 1984, introduit
par l’article
121 de la loi
du 12
mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi
des agents contractuels dans la fonction publique, un décret en Conseil d’État
doit fixer
le
nombre maximal d’emploi
s de directeur général adjoint des services (DGAS) que peut créer
chaque collectivité,
en fonction de son importance démographique. Ce décret n’ayant
cependant pas été adopté, le nombre d’emploi
s de DGAS pouvant être créé par les
collectivités n’est
toujours pas règlementairement déterminé.
À cet égard, le tableau des emplois en vigueur dans la commune
provient d’une délibération
du 29 juin 2005 qui
fixe le nombre d’emplois fonctionnels à huit, dont six directeurs généraux
adjoints des services (DGAS), un directeur général des services techniques (DGST), et
un directeur général des services (DGS). Or, le nombre de personnes détachées sur
l’
emploi
de DGAS était de sept, entre le 1
er
mai et le 30 septembre 2012, et à nouveau de sept depuis
le 25 juin 2016.
Le fait de pourvoir un nombre d’emplois
de DGAS supérieur à ce que prévoit le tableau des
emplois
méconnaît les dispositions de l’article
34 de la loi du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, aux termes duquel
« les emplois de chaque coll
ectivité ou établissement sont créés par l’organe délibérant de
la
collectivité ou de l’établissement
»
.
Par ailleurs, l’emploi fonctionnel de DGS n’a jamais été formellement pourvu au cours de
la période examinée
110
. Depuis le 1
er
décembre 2009, cet emploi est
de facto
occupé par
des
agents formellement détachés dans l’emploi fonctionnel de DGAS, mais occupant
également la fonction de «
DGS par intérim
».
Cette situation a connu divers stades de formalisation. À partir du 1
er
décembre 2009, un agent
détaché
sur l’emploi fonctionnel de DGAS
a assuré de fait les fonctions de DGS par intérim,
sans qu’aucun avis de
vacance de poste ne soit publié, et c
e n’est qu’au départ de
ce dernier
que la commune a décidé de procéder au recrutement d’un DGS, publiant un avis
de vacance
de poste sur le site internet «
RDV emploi public
».
110
Le dernier agent détaché sur cet emploi a quitté ses fonctions au 1
er
décembre 2009.
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cahier n° 1
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D’après l
a
commune, face à l’absence de candidatures correspondant au profil souhaité,
il a été décidé, après les élections municipales de 2014, de placer de manière pérenne un
autre agent, ég
alement détaché dans l’emploi de DGAS,
sur les fonctions de DGS par intérim.
À la suite de cette décision, l’annonce publiée sur RDV emploi public a été
retirée, avec
indication que cet agent avait été recruté sur les fonctions de DGS. Or, le recrutement sous
cette forme
n’a pas
eu lieu,
l’agent
demeurant détaché dans les fonctions de DGAS.
Plus aucune vacance d’emploi n’a
été publiée depuis avril 2014. Le DGAS, pérennisé dans la
fonction de DGS par intérim étant en congé de longue maladie depuis mars 2016, son intérim
est exercé par la DGAS des moyens, en plus des fonctions
qu’elle exerce
à ce titre. Cette
dernière a cependant indiqué que son exercice par intérim des fonctions de DGS prendrait fin
en juin 2017.
Cette situation d’intérim structurel est juridiquement fragile. En effet, aux termes de l’article
6
du décret du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois
administratifs de direction des collectivités territoriales, seuls les administrateurs territoriaux et
les fonctionnaires titulaires d’un emploi ou appartenant à un corps ou à un cadre d’emploi dont
l’indice terminal est au moins égal à la
hors-échelle A peuvent être détachés dans un emploi
de DGS d’une commune de plus de
40 000 habitants
111
. Or, les agents ayant occupé
la fonction de DGS par intérim, à compter de 2010, appartenaient tous au corps des attachés
territoriaux, ce qui ne satisfait pas aux conditions posées par
l’article
6 susmentionné.
Rappel à la réglementation n°1
:
Respecter le tableau des emplois, s’agissant du nombre d
e DGAS, et se conformer aux
dispositions du décret du 30 décembre 1987,
en ce qui concerne l’accès à l’
emploi de DGS.
5.5.2.
Une procédure d’avancement
peu utilisée comme outil de pilotage
5.5.2.1.
L
es procédures d’évaluation
La commune a mis fin, en 1998, à la procédure de notation, pour la remplacer par un système
d’évaluation de la manière de servir du personnel
fondé sur des critères quantitatifs et
qualitatifs. La direction des ressources humaines rappelle annuellement la procédure
d’évaluation aux agents d’
encadrement et assure le suivi global de sa mise en
œuvre
. Pour
autant, le contrôle
d’un échantillon de dix dossiers d’évaluation d’agents
a montré qu’ils
ne
contenaient pas toujours les
fiches d’évaluation
relatives à tous les exercices.
En tout état de cause,
l’avancement d’échelon se faisant systématiquement à l’ancienneté
minimale et le régime indemnitaire n’étant pas modulé en fonction de la manière de servir
,
l’évaluation n’a que peu d’influence sur la gestion de la carrière des
agents.
111
À compter de l’entrée en vigueu
r du décret du 13 juillet 2015 modifiant diverses dispositions relatives aux administrateurs
territoriaux et aux emplois fonctionnels de direction de la fonction publique territoriale, seuls les administrateurs territoriaux et les
fonctionnaires titulaires
d’un emploi ou appartenant à un corps ou à un cadre d’emploi dont l’indice terminal est au moins égal à
la hors-échelle B peuvent être détachés sur cet emploi. Cette modification est sans incidence sur les observations formulées dans
le présent rapport.
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5.5.2.2.
Un avancement d’échelon à l’ancienneté minimale
Avant sa modification par la loi de finances
pour 2016, l’article
78 de la loi du 26 janvier 1984
précitée
prévoyait que l’avancement d’échelon était fonction à la fois de l’ancienneté et de la
valeur professionnelle. En
conséquence, chaque statut de cadre d’emploi prévoyait, par
échelon, une ancienneté minimale en
deçà de laquelle l’avancement ne pouvait être acc
ordé
et une ancienneté maximale
, l’avancement pouvant
également être accordé à une durée
intermédiaire
112
.
La commune pratiquan
t l’avancement à l’ancienneté minimale
de manière systématique
113
,
elle se priv
ait de la possibilité d’utiliser l’avancement d’échelon co
mme un outil de pilotage de
la gestion des ressources humaines.
5.5.2.3.
Les avancements de grade
Aux termes de l’a
rticle 49 de la loi du 26 janvier 1984, tel que modifié par la loi du 19 février
2007 relative à la fonction publique territoriale, l’assemblée délibérante fixe un taux maximum
d’avancement de grade parmi les fonctionnaires en remplissant les conditions.
La commune a fixé le taux maximum à 50 %, en 2007, pour le porter à 100 %, en 2013, même
si l
e taux d’avancement de grade effectivement pratiqué
demeure très loin de ce maximum,
et
s’
est élevé à 29,41 % en moyenne, lors de la période examinée
114
.
L’examen
de 14
dossiers d’agents
a permis de constater que les procédures et les conditions
d’ancienneté étaient respectées,
même si plusieurs avancements de grade ont eu lieu sans
changement de fonction des intéressés et malgré le fait que les arrêtés de nomination visaient
des d
éclarations de vacance d’emploi
qui n’ont en réalité pas
eu lieu.
Or, aux termes de l’article
12 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires,
«
toute nomination ou toute promotion dans un grade qui n’inter
vient pas
exclusivement en vue de pourvoir à un emploi vacant et de permettre à son bénéficiaire
d’exercer les fonctions correspondantes est nulle
», une telle nomination revêtant le caractère
de nomination pour ordre. L’article
80 de cette même loi dispose en outre que «
l’avancement
de grade est subordonné à l’acceptation par le fonctionnaire de l’emploi qui lui est assigné
dans son nouveau grade
. »
Le Conseil d’État a
ainsi été conduit à juger, sur ces fondements :
qu’était illégale la décision d’avancement de grade, sans changement de fonctions, d’un
chargé de mission auprès du directeur de l’office des postes et télécommunications de
la Nouvelle-Calédonie
115
;
qu’étaient également illégales des dispositions réglementaires permettant l’avancement
de grad
e, dans leur corps d’origine, d’agents territoriaux détachés sur des emplois
fonctionnels au sein de cette même commune, alors même qu’ils demeurent détachés dans
cet emploi et que leur avancement de grade n’a donc pas pour conséquence de leur
permettre d’
exercer un nouvel emploi y correspondant
116
.
La commune a pris acte de ces constats et
s’est engagée à accroître sa vigilance en la matière.
112
La loi de finances
pour 2016 prévoit qu’à compter du 1
er
janvier 2016, l’avancement d’échelon est uniquement fonction de
l’ancienneté, les statuts particuliers des cadres d’emploi devant être modifiés pour prévoir une durée unique d’ancienneté re
quise
par échelon, en lieu et place du dispositif de minimum et de maximum actuel. Au cours de la période examinée, les avancements
d’échelon rest
ai
ent régis, pour l’essentiel, par la loi du 26 janvier 1984
, dans sa rédaction antérieure au 1
er
janvier 2016.
113
Entr
e 2010 et 2015, l’ensemble des avancements d’échelon s’est fait à l’ancienneté minimale.
114
Cette moyenne cache cependant d’importantes variations en fonction des années, le taux d’avancement de grade oscillant
entre 17 %, en 2015, et 51 %, en 2013.
115
CE, 1995,
Kotra Louis Uregei
, n° 145299.
116
CE, 2001, n° 215665.
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5.6.
Le régime indemnitaire
En vertu du principe de libre administration, les collectivités territoriales instituent elles-mêmes
le régime indemnitaire applicable à leurs agents. Cette liberté doit cependant se concilier avec
le principe de parité posé par l’article
88 de la loi du 26 janvier 1984 et précisé par le décret
d’application du 6
septembre 1991, aux termes duquel
« le régime indemnitaire fixé par les
assemblées délibérantes des collectivités territoriales […] pour les différentes catégories de
fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les
fonctionnaires de l’État exerçant des fonctions équivalentes
»
.
Par exception à ces dispositions
, l’article
111 de cette même loi permet le maintien de
compléments de rémunération collectivement acquis avant son entrée en vigueur, quand bien
même ils
ne respecteraient pas le principe de parité avec la fonction publique d’État.
Le régime indemnitaire en vigueur à Sarcelles est composé de deux parties : un régime
de base, fondé sur les disposition
s de l’article
88 de la loi du 26 janvier 1984, et une prime
annuelle, justifiée par la collectivité par référence à
l’article
111 susmentionné de cette loi.
5.6.1.
Le régime indemnitaire de base
5.6.1.1.
Un régime conforme à la réglementation en vigueur
Le régime fixé par délibération du 13 mars 2006, modifié par deux délibérations
du 1
er
octobre 2007 et du 22 mai 2008, entend attribuer, à fonction égale, le même montant
indemnitaire à chaque agent, quel que soit son
grade et qu’il soit titulaire ou non titulaire. Il
vise
également à disposer d’un outil simpl
e et lisible pour les agents, avec une seule ligne sur
le bulletin de paie,
au lieu d’une liste de prime
s.
Pour ce faire, la délibération de 2006 détermine
a priori
un montant cible d’indemnité par
fonction
117
. Les
primes auxquelles chaque grade et cadre d’emploi peu
vent prétendre, au
regard
du principe de parité avec la fonction publique d’État
118
, sont utilisées comme bases de
calcul sous-jacentes de calcul de cette indemnité. Leurs coefficients sont modulés, par grade,
cadre d’emploi et fonction donnée, afin d’atteindre le montant indemnitaire cible
119
. Le régime
indemnitaire comprend de plus un socle commun attribué
a minima
aux agents n’ayant pas
droit à une autre catégorie de prime et dont le montant, en 2016, était compris entre 180 et
220
€ environ, selon les grades et les filières.
La grille de calcul du régime indemnitaire, servant à la liquidation de la paie, est mise à jour
périodiquement pour tenir compte de l’évolution du montant des
bases de calcul sous-
jacentes
120
. Les arrêtés individuels d’attribution reprennent les primes et coefficients
correspondant, dans la
grille, à la situation de l’agent. Le montant mensuel
total de ces primes
représentait, en 2015, 341 400
€
, soit environ 4,1
M€ pour l’année
.
Tel que défini par la délibération précitée, ce régime respecte les exigences des textes en
vigueur, et notamment le
principe d’équivalence avec la fonction publique d’État.
Un test
réalisé sur
l’attribution de l’indemnité d’administration et de technicité
(IAT) aux agents de
catégorie B a ainsi permis de vérifier que la classification retenue respectait bien les conditions
de versement de cette indemnité,
réservée aux agents dont l’indice brut ne dépasse pas 380
,
et
qu’il en était de même en ce qui concerne le versement de l’IFTS.
117
Par exemple directeur de service, directeur adjoint, ou chargé de mission.
118
Par exemple l’indemnité d’administration et de technicité (IAT), les indemnités forfaitaires pour travaux supplém
entaires (IFTS),
l’indemnité d’exercice de missions des préfectures (IEMP), ou la prime de service et de rendement (PSR). Le montant maximum
de ces primes, fixé réglementairement, peut être défini comme une part du traitement indiciaire de l’agent ou comme
un montant
brut. Dans ce dernier cas, il peut être affecté d’un coefficient multiplicateur, que les collectivités fixent dans la limite d’une
fourchette réglementaire.
119
La délibération de 2006 fixe systématiquement au maximum le coefficient servant au calcul du crédit global des primes
concernées, afin de laisser le plus de marge de manœuvre possible pour atteindre le montant cible.
120
Les dernières mises à jour datent de mars 2013 et juillet 2016.
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5.6.1.2.
Une absence de modulation en fonction de la manière de servir
En raison de l’évolution différen
ciée des primes sous-jacentes, depuis 2006, le montant du
régime indemnitaire par catégorie de
fonction exercée s’est légèrement éloigné des montants
cibles déterminés par les délibérations de 2006 et de
2008 et n’est plus strictement identique
par filière
, même s’il demeure
compris dans une fourchette resserrée. À fonction égale, ce
régime indemni
taire n’apparaît donc pas distinctif suivant le grade ou la catégorie, sous
réserve des spécificités de certaines fonctions qui ne peuvent être remplies que par des agents
d’un grade ou d’une catégorie spécifique.
Ce régime indemnitaire est comparativement peu favorable aux agents de catégories A, pour
lesquels les montants servis apparaissent sensiblement inférieurs à la moyenne de la région
Île-de-France, situation qui contribue vraisemblablement à expliquer la difficulté rencontrée
par la commune à recruter des agents de cette catégorie.
Il ne prévoit pas, par ailleurs, de modulation en fonction de la manière de servir, et
la progression du régime indemnitaire de chaque agent est donc subordonnée à une évolution
des fonctions exercées. Dans ces conditions,
en l’absence de modulation
au regard de
la
manière de servir, l’évaluation des agents est par nature sans effet sur la part indemnitaire
de leur rémunération.
La commune, consciente de cette problématique, a indiqué
que la mise en place d’un nouveau
r
égime indemnitaire devrait permettre d’
utiliser ce dernier comme un véritable outil de gestion
des ressources humaines.
5.6.1.3.
Le montant de certaines primes s’éloigne des dispositions de la délibération
de 2006
Afin de vérifier la conformité de l’application du
régime indemnitaire à la délibération socle
de 2006, un test a été réalisé concernant les agents bénéficiant du régime indemnitaire de
chargé de mission
121
, selon la définition des fonctions donnée par cette même délibération :
« le chargé de mission :
-
est rattaché à un membre de la direction générale ou à un directeur de service,
-
est affecté à des travaux de conception, d’étude et de réalisation.
»
Le rapprochement avec l’organigramme des services fait apparaître que certains agents
référencés comme chargés de mission ne remplissent pas la condition de rattachement
organique à un membre de la direction générale ou à un directeur de service. 12 agents sont
ainsi rattachés à un responsable de service et non à un directeur ou à un membre de la
direction gé
nérale, soit un taux d’anomalie de 27
% sur un échantillon de 44 agents.
À
l’inverse,
un agent
perçoit l’indemnité de directeur adjoint, soit un peu moins du double de
l’indemnité de chargé de mission, alors qu’il occupe le poste de chargé de mission auprè
s de
la directrice des ressources humaines et qu’un autre agent exerce les fonctions de directeur
-
adjoint des ressources humaines.
Par ailleurs, l
’abandon du système dit de lissage
a également entraîné des disparités dans les
montants indemnitaires servis à certains agents, sans rapport avec les fonctions exercées.
Afin
d’éviter que
des agents ne voient le montant de leurs indemnités diminuer à la suite de
la mise en place du système actuel, la délibération de 2006 a prévu que le régime indemnitaire
était mis en place «
sans perte de rémunération pour l’ensemble des catégories
». Une clause
dite de lissage visait cependant à ramener progressivement, au fur et à mesure des
avancements, les primes de ces agents au niveau prévu par la délibération de 2006, mais
une délibération du 1
er
octobre 2007 est venue supprimer cette disposition.
121
40 agents rémunérés en décembre 2015, et 44 au 16 décembre 2016 selon la liste établie par la collectivité.
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En raison de cette suppression,
un certain nombre d’
agents
bénéficient désormais d’
un niveau
de régime indemnitaire supérieur à celui auquel leurs fonctions leur permettraient
de prétendre, aux termes de la délibération de 2006 et notamment, en décembre 2015 :
un
directeur territorial titulaire exerçant les fonctions de chargé de mission à l’observatoire
territorial, percevant 604,27
€
122
, au lieu des 338,57
€ prévus pour les directe
urs territoriaux
chargés de mission ;
une ingénieure en chef de classe normale exerçant les fonctions de chargée de mission au
service des subventions de la DGST, percevant 1 749,90
€
123
, au lieu des 363,15
€ prévus
pour les ingénieurs en chef de classe normale chargés de mission ;
un ingénieur exerçant les fonctions de chargé de mission au département des moyens,
avec 1 114,44
€
124
perçus, au lieu des 360,64
€ prévus pour les ingénieurs exerçant les
fonctions de chargé de mission ;
une ingénieure principale exerçant les fonctions de chargée de mission au service des
subventions de la DGST, ayant perçu 1 100,63
€
125
, au lieu des 361,71
€ prévus pour les
ingénieurs principaux.
En outre, dans ces deux derniers cas, les indemnités ont été maintenues à leur niveau
antérieur à 2006, alors même qu’un arrêté les avait ramenées au niveau prévu par la
délibération socle de 2006 modifiée
126
.
5.6.2.
Une prime annuelle aux bases juridiques incertaines
La commune attribue également à ses agents une prime annuelle, versée en juin et
en novembre de chaque année, dont le montant a avoisiné 1,9
M€
, en 2015. Elle a été
instituée par une délibération du 7 novembre
1985, ses conditions d’attribution étant précisées
par un règlement du 30 septembre 1986.
Ouverte aux agents occupant un emploi permanent, présents entre le 1
er
novembre de l’année
précédente et le 31
octobre de l’année en cours,
elle comprenait initialement une prime
de base, égale au traitement mensuel, augmentée
de l’indemnité de résidence, référencé
e sur
la
valeur connue de l’indice de rémunération de l’agent au 1
er
jour du mois de paiement de
la prime.
À cette prime de base devait s’ajouter une bonification établie en fonction de la
notation obtenue par l’agent, à hauteur de 5
% par demi-point au-dessus de la moyenne locale
des agents de la catégorie, mais cette disposition, devenue désuète depuis la mise en place
de l’évaluation
, en
1998, n’est plus appliquée.
Le dispositif prévoit également une minoration, notamment en cas d’un total d’arrêts
-maladie
de plus 10 jours lors de la période de référence, et une réduction en cas de sanction
disciplinaire.
La prime est actuellement liquidée en prenant en compte la valeur du point d’indice en vigueur.
Son montant est calculé sur la base du traitement indiciaire, augmenté de l’indemni
té de
résidence et de la NBI, dont la prise en compte
n’était
pas prévue dans les modalités de calcul
définies par le règlement intérieur de 1986
, puisqu’elle n’était pas
instaurée au moment de
la création de la prime, en 1985.
122
Régime indemnitaire fixé par l’arrêté n°
2006-2366 du 27
mars 2006, et dispositif de lissage supprimé par l’arrêté n°
2007-
3403 du 5 décembre 2007.
123
Régime indemnitaire fixé par les arrêtés n° 2008-1148 du 18 avril 2008 et n° 2012-1597 du 2 juillet 2012, et dispositif de lissage
supprimé par l’arrêté n°
2008-2269 du 14 août 2008.
124
Régime indemnitaire fixé par les arrêtés n° 2006-2383 du 29 mars 2006 et 2012-040 du 6 janvier 2012.
125
Régime indemnitaire fixé par les arrêtés n° 2006-1921 du 23 mars 2006, n° 2012-271 du 23 janvier 2012 et n° 2015-1085 du
5 mai 2015.
126
’Arrêtés n°
2016-335 du 14 mars 2016 et n° 2016-1031 du 27 juin 2016 ramenant le montant du régime indemnitaire des agents
concernés au montant prévu pour les chargés de mission à compter du 1
er
décembre 2015. Dans les deux cas, les arrêtés ont
été pris postérieurement à décembre 2015, avec un effet rétroactif, mais cette baisse du montan
t indemnitaire n’a pourtant pas
été prise en compte au moment de la liquidation de la prime, en décembre 2015.
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N
’ayant aucun
équivalent au
sein de la fonction publique d’État, cette prime ne respecte pas
,
par définition, le principe de parité. La délibération de 1985 fonde en conséquence sa création
sur les dispositions de l’article
111 de la loi du 26 janvier 1984 précité, qui autorise le maintien
des compléments de rémunération collectivement acquis avant la date de l’entrée en vigueur
de cette loi. Le règlement de 1986 précise, en effet, que cette prime doit être considérée
comme acquise avant cette date en raison de la promesse, formulée publiquement par le maire
à l’occasion de ses vœux au personnel communal du 4
janvier 1984, d’instaurer une prime de
service équivalente à un 13
ème
mois.
Pour autant, e
n l’absence de tout élément antérieur au 28
janvier 1984
127
autre qu
’une
promesse formulée par le maire
, et alors que la délibération l’instituant n’a été adoptée qu’en
1985, que les crédits budgétaires ont été inscrits cette même année et que le règlement fixant
ses
modalités n’a été finalisé que le 30
septembre 1986, son fondement sur la base de
l’article
111 de la loi du 26 janvier 1984 apparaît juridiquement fragile, ce que la commune au
demeurant
n’
a pas contesté.
5.6.3.
Une mise en place du RIFSEEP envisagée pour 2017
Depuis la loi du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses
dispositions relatives à la fonction publique, les collectivités territoriales pouvaient instaurer
une prime de fonctions et de résultats (PFR), telle que
créée pour l’État par le décret du
22 décembre 2008 relatif à la prime de fonctions et de résultats, mais la commune de Sarcelles
avait
choisi de ne pas l’instituer.
Le dispositif de la PFR a depuis été abrogé par le décret du 20 mai 2014 portant création
d’un
régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’experti
se et
de
l’engagement professionnel (
RIFSEEP)
dans la fonction publique de l’État
, avec effet
au 1
er
juillet 2015.
Plus généralement, la collectivité a engagé, depuis 2015, une réflexion sur le régime
indemnitaire mis en place en 2006 et envisage désormais de le réexaminer en profondeur
dans le cadre de la mise en place du RIFSEEP, en vue notamment de faire de ce nouveau
régime indemnitaire un outil de gestion des ressources humaines, de nature à prendre en
compte de manière plus effective la façon de servir des agents et à apporter une contribution
efficace
à l’amélioration de l’efficience de la gestion communale
.
Mettre à profit le passage au RIFSEEP pour réexaminer en profondeur le régime indemnitaire,
et en faire un outil
au service de l’amélioration de l’efficience de la gestion
.
5.6.4.
Une nouvelle bonification indiciaire largement attribuée
La nouvelle bonification indiciaire (NBI) a été mise en place par l’article
27 de la loi
du 18 janvier 1991 portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances
sociales, et
les modalités d’application aux agents des collectivités territoriales ont été
précisées par le décret du 18
juin 1993 relatif aux conditions de mises en œuvre de la NBI
dans la fonction publique territoriale.
Elle prend la forme de points d’indices supplémentaires attribués à l’agent. Elle constitue
un élément à part entière de la rémunération et son versement est automatique dès lors que
l’agent remplit les conditions,
limitativement énumérées, de son attribution, mais elle doit aussi
cesser d’être versée lorsque ces c
onditions ne sont plus satisfaites. Par ailleurs, la NBI ne peut
être versée aux agents non titulaires, interdiction que respecte la collectivité.
127
Date d’entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique terri
toriale.
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cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
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58/85
À compter du 1
er
août 2006, les conditions de son octroi aux agents des collectivités locales
ont été précisées par deux textes :
le décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006 portant attribution de la NBI à certains personnels
de la fonction publique territoriale, qui en ouvre le bénéfice aux agents ayant statutairement
vocation à exercer, par l’emploi qu’ils occupent, des fonctions limitativement énumérées et
regroupées en quatre domaines
: fonctions de direction et d’encadrement assorties de
responsabilités particulières, fonctions impliquant une technicité particulière, fonctions
d’accueil exercées à titre principal
, fonctions impliquant une technicité et une polyvalence
particulières ;
le décret n° 2006-780 du 3 juillet 2006 portant attribution de la NBI à certains personnels
de la fonction publique territoriale exerçant dans des zones à caractère sensible, qui
en ouvre le bénéfice aux agents exerçant des fonctions de conception, de coordination,
d’animation et de mise en œuvre des politiques publiques en matière soc
iale, médico-
sociale, sportive et culturelle, ou des fonctions d’accueil, de sécurité, d’entretien,
de
gardiennage ou de conduite de travaux, exercées à titre principal au sein de l’un des
quartiers prioritaires de la politique de la ville, ayant succédé aux zones urbaines sensibles
au 1
er
janvier 2015
128
, ou dans les services et équipements situés en périphérie de ces
quartiers et assurant leur service en relation directe avec la population de ces quartiers.
Des dispositions spécifiques prévoient que les fonctionnaires perdant leur droit à la NBI
en raison des différences de périmètre entre les zones urbaines sensibles et les quartiers
prioritaires de la ville continuent d’en bénéficier en intégralité jusqu’au 31
décembre 2017,
et
de façon dégressive jusqu’au
31 décembre 2019
129
.
La NBI attribuée à Sarcelles représentait 620 000
€ en 2015, soit 1,3
% de la masse salariale
et elle était perçue par 94 % des agents titulaires.
Tableau n° 22 : Attribution de la NBI à Sarcelles
Effectif réel
d’agents
titulaires
999
Nombre d’agents
bénéficiaires de la NBI
944
Part des agents titulaires bénéficiaires de la NBI
94 %
Nombre de points de NBI attribués pour le mois de décembre 2015
11 303
Dépense annuelle NBI 2015 (en €)
621 822
€
Masse salariale 2015 (en €)
48 777 419
€
Dépense annuelle 2015 de la NBI rapportée à la masse salariale
1,3%
Note : le nombre de points de NBI correspond à la NBI au prorata du temps de travail.
Source : commune
La commune a établi un document, daté du 23
octobre 2006, listant les conditions d’attribut
ion
de la NBI, son montant, et son fondement juridique selon les situations et servant à déterminer
le nombre de points à attribuer aux agents entrants ou en cas de mobilité interne.
Après examen
d’un échantillon de 26
agents, percevant en décembre 2015 un total de 1 610
€
de NBI, soit 3 % du total versé durant ce mois, à savoir 53 000
€
, il apparaît qu
’
en dépit du
document de 2006, les arrêtés individuels prévoyant l’attribution d’une NBI n’en spécifient pas
le fondement, les deux décrets précités du 3 juillet 2006 étant le plus souvent visés. En outre,
cette attribution, essentiellement décidée lors de l’arrivée de l’agent au sein de la commune,
ne garantit pas à elle seule le
suivi précis d’éventuels changements de poste impliquant un
réexamen du droit à la NBI. Si la commune indique procéder à la révision de la NBI perçue
par les agents en cas d’évolution de leurs missions à la suite de mobilités internes, l’absence
d’indication des fondements exacts de cette attribution dans les arrêtés individuels re
nd en
tout état de cause complexe une telle révision.
128
Loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, décret du 30 décembre 2014 fixant la liste des
quartiers prioritaires de la politique de la ville dans les départements métropolitains, et décret du 14 septembre 2015 rectifiant la
liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville.
129
Décret du 30 octobre 2015 relatif à la NBI attribuée aux fonctionnaires de la fonction publique territoriale au titre de la mise en
œuvre de la politique de la ville, à la suite de la création d
es quartiers prioritaires de la politique de la ville.
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Il est ainsi difficile, à l’heure actuelle, de déterminer précisément les motifs de l’
attribution de
la NBI à la quasi-totalité des agents titulaires de la commune. À cet égard, il convient de
rappeler que le décret du 3 juillet 2006 portant attribution de la NBI à certains personnels de
la fonction publique territoriale exerçant dans des zones à caractère sensible ne saurait servir
de fondement à une attribution généralisée de la NBI. En effet, malgré
le classement d’une
importante partie du territoire de la commune en zone urbaine sensible, puis en quartier
prioritaire de la ville, plusieurs services de la commune sont localisés en dehors de ces
secteurs
130
.
À cet égard, la modification de la cartographie des quartiers prioritaires sur le territoire de la
commune,
intervenue
depuis
le
1
er
janvier 2015
avec
le
retrait
du
quartier
des
Chardonnerettes
131
, aurait pu être mise à profit pour actualiser la situation des bénéficiaires et
améliorer le dispositif d’attribution en veillant à indiquer précisément, dans les arrêtés
d’attribution, le fondement juridique et le motif d’attribution –
par exemple, fonction ou technicité
–
selon la classification établie par le décret précité. La
commune a cependant indiqué qu’elle
comptait se saisir de cette réforme pour «
revoir et clarifier l’ensemble des attributions
».
Enfin, en raison du nombre important de récipiendaires, il serait sans doute
utile d’établir un
état récapitulatif des bénéficiaires qui comporterait le poste occupé ou la fonction exercée, le
nombre de points attribués, le fondement juridique ainsi que la
motivation d’ouverture du droit
,
par référence à la classification numérotée indiquée dans chaque décret, la référence et la
date de l’arrêté d’attribution.
Cet état constituerait un outil de suivi et améliorerait le contrôle
interne de la rémunération des agents.
5.7.
Les collaborateurs de cabinet
5.7.1.
La réglementation en vigueur
Le statut des
collaborateurs de cabinet des autorités territoriales est régi par l’article
110 de
la loi du 26 janvier 1984 et le décret du 16 décembre 1987 modifié relatif aux collaborateurs
de cabinet des autorités territoriales.
L’article
110 de la loi dispose que
«
l’autorité peut, pour former son cabinet, librement recruter
un ou plusieurs collaborateurs »
. Il appartient donc au seul organe exécutif de définir le nombre
et la nature des emplois de collaborateurs de cabinet, par
dérogation à l’article
34 de cette
même loi.
Cette liberté s’exerce toutefois sous deux réserve
s : que le montant des crédits inscrits
au
budget soit suffisant pour permettre ces recrutements et que l’effectif maximal des
collaborateurs de cabinets, défini par le décret du 16 décembre 1987, ne soit pas dépassé.
Pour les communes, cet effectif maximal dépend de la population, avec prise en compte
d’éventuels
surclassements démographiques.
130
Le centre administratif, situé au 4, place de Navarre, se trouve au sein du quartier des Lochères, inclus dans les délimitations
issues du décret du 26 décembre 1996 fixant la liste des zones urbaines sensibles, puis du décret du 30 décembre 2014 fixant la
liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville dans les départements métropolitains, modifié par le décret du 14 septembre
2015 rectifiant la liste des quartiers prioritaires de la pol
itique de la ville. En revanche, l’hôtel de ville, situé au 3, rue de la
Résistance, se trouve hors des zones délimitées par ces décrets.
131
Les quartiers ZUS comprenaient les Chardonnerettes, les Lochères et Rosiers Chantepie. Désormais, les quartiers prioritaires
de la ville sont les Lochères, Rosiers Chantepie et Village-Mozart.
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L’article
7 du décret du 16 décembre 1987 prévoit quant à lui un double plafonnement de
la rémunération des collaborateurs :
-
le traitement indiciaire, limité à 90
% du traitement correspondant soit à l’indice terminal
de l’emploi administratif fonctionnel de direction l
e plus élevé de la collectivité, soit
à
l’indice terminal du grade administratif le plus él
evé détenu par un fonctionnaire
en activité dans la collectivité ;
-
le régime indemnitaire, limité à 90 % du montant maximum de celui institué par délibération
et servi au fonctionnaire titulaire de l’emploi administratif fonctionnel de direction le plus él
evé
ou du grade administratif le plus élevé détenu par un fonctionnaire en activité dans la
collectivité.
Hormis les éléments de rémunération précités, les collaborateurs de cabinet ont droit :
-
au remboursement de frais de déplacement liés à l’exercice de
leur fonction ;
-
sur délibération, à des frais de représentation inhérents à leurs fonctions ;
-
sur délibération annuelle, à la mise à disposition d’un véhicule si les fonctions
132
le justifient.
5.7.2.
Les pratiques de la commune
Sarcelles peut créer quatre emplois de collaborateurs de cabinet, car la commune bénéficie
d’un sur
-classement démographique.
L’examen des dossiers des collaborateurs de cabinet en activité depuis 2010 montre que la
règlementation en vigueur a été respectée. Le nombre de collaborateurs en f
onction n’a jamais
été supérieur à quatre, et le principe de double plafonnement du traitement indiciaire et du
régime indemnitaire n’a jamais été enfreint
.
Un régime indemnitaire intitulé «
prime collaborateur de cabinet
» est versé à certains
collaborateurs. Le cas échéant, les arrêtés individuels indiquent le montant attribué, en
précisant la proportion que ce montant représente par rapport au régime indemnitaire servi au
fonctionnaire titulaire de l’emploi administrati
f fonctionnel le plus élevé de la collectivité.
Le montant de ce régime de référence n’est cependant pas explicitement mentionné. Or, dans
certains cas, la commune a pris pour référence le montant du régime indemnitaire mensuel
servi au fonctionnaire titul
aire de l’emploi administratif fonctionnel le plus élevé, majoré d’un
douzième de la prime annuelle, alors que dans d’autres
cas, la prime annuelle a été omise.
Dans un souci de cohérence et de lisibilité, la commune devrait veiller à harmoniser les
modalités de calcul du régime indemnitaire versé aux collaborateurs de cabinet.
5.8.
Les indemnités versées aux élus
Les indemnités attribuées aux élus sont fixées par les délibérations du 25 mars 2008 et
du 8 avril 2014 et
s’élèvent à 72,19
% de l’indice brut
1 015 pour le maire, et à 28
% de l’indice
brut 1 015 pour les adjoints et les conseillers délégués. Ces montants sont inférieurs aux seuils
maximaux prévus par les articles L. 2123-23 et L. 2123-24 du CGCT.
132
Article L. 2123-18-1-
1 du CGCT, créé par l’article
34 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
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5.9.
Les avantages en nature
5.9.1.
Les logements de fonction
Le régime des logements de fonction, prévu aux articles R. 2124-64 et suivants du code
général de la propriété des personnes publiques (CG3P), a été réformé par le décret
du 9 mai 2012 portant réforme du régime des concessions de logement. Ces dispositions sont
applicables aux collectivités territoriales en vertu du principe de parité avec l’État.
Les modalités du nouveau régime sont les suivantes :
les concessions de logement pour
nécessité absolue de service, attribuées lorsque l’agent
ne peut accomplir normalement son service sans être logé à proximité du lieu de travail,
emportent la gratuité du logement nu. Cependant, contrairement au précédent dispositif,
les
bénéficiaires doivent s’acquitter des charges afférentes au logement dont
, notamment,
les fluides ;
les conventions d’occupation précaire avec astreinte se substituent à la concession pour
utilité du service. Elles peuvent être accordées aux agents tenus d’effectuer un service
d’astreinte, mais ne remplissant pas les conditions pour disposer d’
un logement
pour nécessité absolue du service. Elles donnent
lieu au paiement d’une redevance
égale
à 50
% de la valeur locative réelle et à l’acquittement des charges afférentes au logement.
La délibération et l’arrêté instituant le régime d’astreinte du DGST et portant attribution d’une
convention précaire d’occupation de son logement sont conformes à la nouvelle
réglementation en vigueur. De même, les bénéficiaires de logements pour nécessité absolue
du service r
emplissent les conditions d’octroi, et les nouvelles dispositions issues de la réforme
de 2012 sont appliquées pour les agents ayant obtenu leur concession de logement
postérieurement à mai 2012.
Ces nouvelles dispositions ne sont en revanche pas encore appliquées aux agents qui étaient
déjà en poste en 2012. En effet, la collectivité a usé de la possibilité de repousser la mise en
œuvre de
la nouvelle réglementation au 1
er
septembre 2015
133
. Un groupe de travail, réuni à
cet effet, a proposé
d’appliquer un montant forfaitaire de 100
€ pour les charges de logement
incombant aux agents, mais cette mesure
n’a
toujours pas été mise en application. La
commune a cependant indiqué que le dossier serait présenté
lors d’
un prochain comité
technique.
5.9.2.
Les autres avantages en nature
La collectivité n’attribue pas de véhicules de fonction, hor
mis pour le maire. Tous les véhicules
attribués sont des véhicules de service, et les agents disposant d’une possibilité de remisage
à domicile sont considérés
comme détenteurs d’un avantage en nature devant être déclaré
sur la fiche de paie. La collectivité a établi une charte d’utilisation des véhicules et un contrat
de remisage à domicile doit être conclu, le cas échéant.
La commune n’octroie
par ailleurs ni
cartes bancaires, ni cartes d’achat
à certains agents. Elle
dispose en revanche de cartes de carburant
, dont le montant des consommations n’appelle
pas d’observation.
Enfin, la collectivité met des téléphones portables à disposition de certains agents. Consistant
pour
l’essentiel en des modèles d’un prix relativement modeste, leur utilisation privée n’est pas
prévue et les agents doivent signer une déclaration sur l’honneur à cet effet.
133
La possibilité de différer la mise en œuvre de cette réforme a été explicitement prévue par le Gouvernement. Voir à ce sujet
la
réponse ministérielle à la question écrite n° 01863 du 20 septembre 2012 (J.O. Sénat, 27 décembre 2012, p. 3095).
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5.10.
Des arrêtés fréquemment rétroactifs
De nombreux actes examinés, arrêtés ou contrats, présentaient un caractère rétroactif,
pouvant aller de quelques jours à plusieurs mois
dont, à titre d’exemples
:
les arrêtés n° 2013-2511 et 2013-2512 du 16 décembre 2013 mettant fin au détachement
d’un agent dans l’emploi fonctionnel
de DGAS et le détacha
nt sur l’emploi de collaborateur
de cabinet à la date du 1
er
octobre 2012 ;
l’arrêté n°
2016-335 du 14 mars 2016 ramenant le montant du régime indemnitaire
d’un
agent de 1 114,44
€ à 360,64
€
, à compter du 1
er
décembre 2015 et
d’ailleurs
resté sans
effet à cette date ;
l’arrêté n°
2016-1031 du 27 juin 2016 diminuant le régime indemnitaire
d’un agent
de
1 100,63
€ à 361,71
€
, à compter du 1
er
juillet 2015 et resté sans effet en décembre 2015 ;
l’avenant n°
1 au contrat
d’un
collaborateur de cabinet, en date du 14 juin 2016 et revalorisant
sa rémunération à compter du 17 novembre 2015 ;
trois arrêtés, préparés en 2016, mais toujours non signés en décembre 2016, portant
avancement
d’un agent au grade d’attaché principal 4
e
échelon, à compter du 1
er
juillet
2014, avancement au 5
e
échelon au 20 août 2014 et avancement au 6
e
échelon
au 20 février 2016.
La chambre rappelle que l’exception d’illégalité peut être soulevée contre tous les actes
ne respectant pas le principe de non-rétroactivité, hors les cas spécifiquement prévus par
la loi
134
. Ce risque
fragilise la situation juridique des agents concernés, qu’il s’agisse de leur
statut et de leur poste et, partant, de la validité des éventuels actes pris en vertu de l’autorité
afférente à ce statut ou à ce poste, ou de leur rémunération.
La commune s’est engagée à
formaliser ses processus internes afin de respecter plus strictement ce principe.
Rappel à la réglementation n°2
Veiller au respect du principe de la non-rétroactivité des actes administratifs.
5.11.
La gestion des ressources humaines, un levier
d’efficience
pour améliorer la gestion
de la commune
Comme il a été indiqué
supra
, au-delà du seul enjeu du respect scrupuleux des normes
juridiques,
l’amélioration de la
gestion des ressources humaines constitue un levier essentiel
d’action
en vue de concilier qualité du service public rendu aux administrés et maîtrise des
dépenses de personnel.
La commune pourrait ainsi
utilement tirer profit de la mise en œuvre du RIFSEEP pour
instituer
une gestion prévisionnelle de l’effectif communal,
réexaminer son régime indemnitaire, afin
de le rendre plus attractif pour les cadres et introduire des éléments de modulation en fonction
de la qualité du service effectué et de l’investissement
des agents. De même, le réexamen
de la durée effective de travail et l
e renforcement d’une politique de lutte contre l’absentéisme,
associant prévention et contrôle,
la mise en œuvre d’une politique de formation ambitieuse,
sont gages d’amélioration de la
productivité des agents de la commune, de la qualité
du service rendu aux administrés et susceptibles de redonner
des marges de manœuvre
budgétaires.
134
Cf
. Consei
l d’État
, Ass., 25 juin 1948,
Société du journal L'Aurore,
n° 94511.
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Ces éléments nécessitent cependant que la commune se dote des outils nécessaires afin
de
disposer d’une
vision
et d’un suivi
précis
de l’effectif communal,
ce qui passe notamment
par la mise à jour de son
système d’information.
L’obligation de présentation d’un rapport sur
les orientations budgétaires (ROB),
doté d’éléments relatifs à la structure des effecti
fs et
à
l’évolution des dépenses de personnel, issue de la loi NOTRé du 7
août 2015 précitée,
constitue à cet égard une opportunité dont la commune pourrait également se saisir.
Certes, des réflexions et des modalités d’amélioration de la gestion des ress
ources humaines
ont déjà été engagées, mais elles doivent sans doute être renforcées, au regard des besoins
de la population, des caractéristiques socio-économiques de la collectivité et des contraintes
budgétaires auxquelles elle doit faire face.
6.
LA COMMANDE PUBLIQUE
Le contrôle de la commande publique a porté
sur l’organisation de la fonction achat
au sein
de la commune et sur un examen approfondi
d’
un échantillon de marchés.
En raison de la période de contrôle, les marchés examinés ont été passés sous l’
empire
du
droit de la commande publique antérieur à la réforme mise en place par l’ordonnance
du 23 juillet 2015 et le décret du 25 mars 2016 relatifs aux marchés publics, entrée en vigueur
au 1
er
avril 2016. Par conséquent, et sauf indication contraire, les références au code des
marchés publics ci-après portent sur sa version antérieure au 1
er
avril 2016.
6.1.
L’o
rganisation de la commande publique
6.1.1.
La direction de la commande publique
La passation des marchés est assurée par la direction de la commande publique. Elle a
pour
mission d’assister les élus et les services de la ville
, de gérer les procédures
de commande publique, de leur élaboration à leur notification, pour les marchés d
’un
montant
supérieur à 90 000
€
, et de suivre les contentieux découlant de leur attribution. Elle est
composée de cinq agents, chacun ayant en charge la responsabilité d’un marché
, depuis
la
préparation jusqu’à
la notification.
L’analyse des besoins et le suivi de l’exécution des marchés, du ressort des services de
la commune, échappent en revanche à cette direction
. Elle n’a par conséquent pas
communication des bons de commande émis par les services gestionnaires
, s’agissant des
marchés à bons de commande.
La commune a indiqué
que le suivi de l’exécution des marchés est effectué par l’intermédiaire
du module marchés publics du progiciel comptable, qui
permet de suivre l’engagement et le
paiement des dépenses afférentes aux marchés et auquel la direction de la commande publique
a accès. Si ce système permet à cette dernière
de s’assurer du respect des éventuels maxim
a
établis pour les accords-cadres ou les
marchés à bon de commande, et de suivre l’impact des
engagements sur l’exécution globale du budget, il ne
lui
permet pas d’ac
compagner les services
gestionnaires pour s’assurer d
e la régularité de
l’exécution du marché
135
.
135
À titre d’exemple, les bons de commande émis dans le cadre de marchés à bon
s de commande pour les contrats conclus
antérieurement au 1
er
avril 2016 (article 77 du code des marchés publi
cs de 2006), ou d’un accord
-cadre pour les contrats conclus
postérieurement à cette date (article 4 de l’ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics et articles 78 à 80 d
u décret
du 26 mars 2016 relatif aux marchés publics) ne peuvent avoir pour objet ou pour effet de modifier le contenu du marché à bons
de commande ou de l’accord
-
cadre aux termes duquel ils sont émis. De même, en cas de marché ou d’accord
-cadre multi-
attributaire, l’attribution des bons de commande entre les titulaires doit respecter les règles d’attributions fixées par le marché ou
l’accord
-cadre.
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À cet égard, une continuité renforcée entre passation et exécution, par l’intermédiaire de
retours d’information des services gestionnaires vers la direction de
la commande publique,
en ce qui concerne l’exécution des marchés, pourrait constituer une garantie supplémentaire
de respect des procédures. À cet égard, l
a commune a fait part de son intention d’intégrer, au
sein de l’édition 2018 de son guide interne de
la commande publique, des dispositions
destinées à faciliter le suivi financier des marchés à bons de commande par les services
gestionnaires, et de promouvoir le
retour d’information
vers la direction de la commande
publique.
6.1.2.
Une démarche de mutualisation amorcée
L’échantillon de marchés contrôlé a permis de constater le recours, en plusieurs occasions, à
des groupements de commandes, ce qui
permet de rationaliser la politique d’achat et de
réaliser des économies.
Ces groupements ont notamment été constitués avec des communes limitrophes, Arnouville,
Garges-lès-Gonesse, Villiers-le-Bel,
et avec la communauté d’agglomération Val de France.
Entre 2010 et
2015, la commune a également eu recours à l’union des groupements d’achat
public (UGAP).
6.1.3.
Des supports d
’organisation de la commande publique consolidés
6.1.3.1.
Un guide de la commande publique mis à jour
La commune
s’est dotée depuis 2010 d’un guide interne de procédures, diffusé à l’ensemble
des services et
servant de support à l’ensemble des achats et des marchés
. Il est
régulièrement actualisé en fonction des évolutions réglementaires. La dernière version du
guide prend ainsi en compte les modifications introduites par la réforme de la commande
publique entrée en vigueur au 1
er
avril 2016.
Le guide distingue cinq niveaux de procédure suivant les seuils prévus par le code des
marchés publics : les deux premiers
s’appliquent aux achats dont la valeur est inférieure au
seuil de publicité, tandis que les procédures de type 3 et 4 sont relatives aux marchés en-deçà
du seuil de procédure formalisée. Quant au niveau de procédure 5, il concerne uniquement
les marchés dont la valeur excède le seuil de procédure formalisée et qui ne peuvent donc
être passés en procédure adaptée
136
. Le guide précise, pour chaque niveau, les obligations
de publicité et de mise en concurrence et les conditions du choix des attributaires en résultant.
La section dédiée à l’exécution des marchés est en revanche plus lacunaire. La faculté de
recourir à des avenants en cours d’exécution du marché est
mentionnée, sans toutefois que
des limites ne soient posées, ou des indications fournies quant à leur incidence financière ou
à
leur nécessaire justification. Il n’est pas non plus fait mention des pénalités pouvant être
appliquées au prestataire, en cas de mauvaise exécution du marché. La commune a fait part
de sa volonté d’étoffer la section dédiée à l’exécution des marchés, et en particulier aux
avenants et aux pénalités applicables, toujours au titre
de l’édition 2018 d
u guide interne de la
commande publique.
136
Ces seuils sont définis réglementairement, en application d’une directive européenne les réévaluant tous les deux ans. Le déc
ret
du 30 décembre 2015 modifiant les seuils applicables aux marchés publics et autres contrats de la commande publique les fixe pour
les collectivités territoriales, en montant hors taxes, à 90 000
€ (seuil de publicité), 209
000
€ (seuil de procédure formalisée pour
les marchés de fournitures et de services), et 5 225 000
€ (seuil de procédure formalisée pour les marchés de travaux).
Commune de Sarcelles (95)
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cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
S2-2170474/BB
65/85
6.1.3.2.
Une nomenclature privilégiant les procédures strictes
Aux termes de l’article
27 du code des marchés publics, le montant estimé du besoin, utilisé
pour déterminer la procédure applicable en fonction des seuils réglementaires, est déterminé,
pour les marchés de travaux, en prenant en compte la valeur globale des travaux se rapportant
à une opération ainsi que la valeur des fournitures nécessaires à leur réalisation et, pour les
marchés de fournitures et de services, en prenant en compte la valeur totale des fournitures
ou services pouvant être considérés comme homogènes, soit en raison de leur
caractéristiques propres, soit parce qu’ils constituent une unité fonctionnelle.
Les pouvoirs adjudicateurs peuvent également élaborer une classification propre de leurs
achats, suivant leur nature. Cette classification leur permet de regrouper les services et
fournitures pouvant être considérés comme homogènes, afin de calculer la procédure
applicable en fonction de la valeur totale de ces prestations, conformément aux dispositions
de l’article
27 précité.
La commune
s’est dotée
, à cet égard,
d’une nomenclature «
achats et services
», mise à jour
et votée par le conseil municipal chaque année. Cette nomenclature procède à une répartition
catégorielle des acha
ts et associe d’office à chaque catégorie l’une des cinq procédures
recensées par le guide interne de la commande publique. En tout état de cause, cette
nomenclature tend à favoriser les procédures les plus contraignantes et n’expose donc pas la
commune à des risques de non- respect de seuil de publicité ou des procédures formalisées.
6.2.
Une passation des marchés publics globalement conforme aux dispositions en vigueur,
malgré certaines insuffisances
De 2011 à 2015, la commune a procédé à 539 consultations
137
.
Tableau n° 23 : Volume des procédures
2011
2012
2013
2014
2015
TOTAL
Appels d’offre
Travaux
4
9
6
1
0
20
Services
9
9
6
6
4
34
Fournitures
14
12
29
8
6
69
TOTAL
27
30
41
15
10
123
Marchés à procédure adaptée
Travaux
1
3
5
10
5
24
Services
19
41
50
64
72
246
Fournitures
17
36
29
40
22
144
TOTAL
37
80
84
114
99
414
TOTAL GENERAL
64
110
125
129
109
537
Source : chambre,
d’après
les données de la commune
L’examen d’un échantillon de
15 marchés
138
a permis de constater que les procédures
mentionnées dans le guide de la commande publique étaient globalement respectées et que
les dossiers de passation étaient bien tenus. Quelques insuffisances ont toutefois été
détectées pour certains marchés au nivea
u de l’analyse des besoins, du respect du principe
d’allotissement, de la transparence de l’analyse des offres et du suivi de l’exécution.
137
Données provenant de la liste des procédures formalisées et adaptées, publiée conformément aux exigences de l’article 133
du code des marchés publics. Cette obligation étant abrogée à compter du 1
er
avril 2016 par l’ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux
marchés publics, les données pour 2016 n’y figurent pas. Les données pour 2010 n’étaient pas disponibles dans leur ensemble.
138
Les éléments de cet échantillon ont
été sélectionnés notamment en fonction de l’importance de leur volume financier et des
caractéristiques des prestataires retenus. Cet échantillon a permis de passer en revue des procédures formalisées et adaptées pour
différentes prestations, travaux, fournitures, services ou prestations intellectuelles donnant lieu à des prix forfaitaires, unitaires ou mixtes.
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Tableau n° 24 : Échantillon de marchés sélectionnés
2011
2012
2013
2014
2015
2016
TOTAL
Appels d’offre
Travaux
2
1
2
1
6
Services
1
2
3
Fournitures
1
1
Marchés déclarés sans suites ou
infructueux
1
1
TOTAL
2
1
1
4
1
2
11
Marchés à procédure adaptée
Travaux
1
1
2
Services
2
2
Fournitures
0
TOTAL
0
0
3
1
0
0
4
TOTAL GENERAL
2
1
4
5
1
2
15
Source : CRC Île-de-France
6.2.1.
Une analyse des besoins généralement limitée
L’analyse des besoins ne dépend pas de la direction de la commande publique, mais
elle est
à charge des services gestionnaires de la commune.
Il ressort de l’
examen
de l’échantillon
de marchés précité que cette analyse est généralement
limitée. Parmi les procédures examinées, seul le marché relatif à la construction du groupe
scolaire Chantepie, attribué en février 2011, comportait une référence à une évaluation préalable
des besoins,
mentionnée dans l’analyse des offres et serv
ant à les classer.
S’agissant des
autres
marchés, les évaluations des besoins
n’ont p
as été transmises
ou n’étaient pas c
hiffrées.
Au-delà de la conformité avec la réglementation en vigueur
, la qualité et l’organisation de la
phase d’analyse des besoins constituent
pourtant un levier essentiel
d’optimisation de l’achat
public. Sur ce plan, la commune a fait part de sa volonté de rendre obligatoire, en 2018,
l’évaluation chiffrée des besoins par les services gestionnaires
.
6.2.2.
Un allotissement parfois insuffisant
L’article
10 du code des marchés publics de 2006
érige l’allotissement en principe
afin de
susciter la plus large concurrence entre les entreprises et leur permettre, quelle que soit leur
taille, d’accéder à la commande pub
lique. Tous les marchés doivent notamment être passés
en lots séparés lorsque leur objet permet l’identification de prestations distinctes et le pouvoi
r
adjudicateur n’a la possibilité de recourir à un marché global que lorsque l’allotissement est
rendu difficile par des motifs techniques, économiques ou financiers.
Or, deux marchés de travaux,
d’un montant
financier important
, n’ont pas fait l’objet d’un
allotissement,
alors même qu’ils englob
aient des prestations clairement distinctes dans les
documents de passation :
acte d’engagement, règlement de la consultation et avis d’appel
public à la concurrence.
Le marché relatif à la construction du groupe scolaire Chantepie, attribué en février 2011 pour
un montant de 10,8
M€,
a ainsi été passé sous la forme d
’un
lot unique, alors que le cahier
des charges distinguait 19
prestations réparties en corps d’état dissociés.
Si sept entreprises
de grande taille ont présenté une offre, c
ette modalité d’organisation de la consultation n’a pu
que défavoriser les entreprises de taille modeste qui ne disposaient pas de la capacité à fournir
des prestations aussi diverses.
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Quant au
marché d’entretien et de travaux neufs de voirie et d’assainissement notifié le 19
avril
2016 pour un montant de 6
M€,
il
a été passé en appel d’offre
s avec un unique lot. Déclaré
sans suite, le marché a été relancé, de
nouveau sur la base d’un
lot unique
, alors qu’il
comportait pourtant deu
x prestations distinctes relatives à la voirie et à l’assainissement.
Le principe d’allotissement
des marchés, déjà obligatoire donc
sous l’empire du code des
marchés publics de 2006, a été
réaffirmé par l’article
32 de l’ordonnance du 23
juillet 2015
relative aux marchés publics et doit donc être également respecté pour les marchés passés
postérieurement à la réforme entrée en vigueur au 1
er
avril 2016. Au-delà de la conformité
avec les dispositions légales
, le respect de ce principe permet d’assurer aux petites et
moyennes entreprises une plus grande facilité d’accès à la commande publique,
de nature à
favoriser la concurrence et donc à
accroître l’efficacité de la commande publique
.
La commune a indiqué q
ue l’
allotissement des
marchés pouvant l’être
était devenu
systématique
depuis l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 23
juillet 2015.
Rappel à la réglementation n°3
Recourir à la procédure
d’allotissement
lorsque les conditions sont réunies, conformément aux
termes de l’article 32 de
l’ordonnance du 23 juillet 2015 relative au marchés publics
.
6.2.3.
L’
analyse des offres
L’analyse des offres permet à l’acheteur public de désigner, par le biais de critères
préalablement définis dans l’avis d’appel public à la concurrence et dans le règlement
de
la
consultation, l’offre économiquement la plus avantageuse. Au terme de l’analyse, les offres
des entreprises sont ainsi classées par
application d’une pondération aux critères prédéfinis.
Si l
’analyse des offres est conduite de façon globalement rigo
ureuse, une erreur matérielle
susceptible d’avoir porté atteinte au classement des offres
a toutefois été relevée.
En effet,
s’agissant du
lot n°
3 du marché de restauration de l’église Saint
-Pierre et Saint-Paul
relatif à la couverture de l’église, l’offre de l’entreprise
attributaire a été classée première grâce
à un prix indiqué comme étant de 119 428,40
€, inférieur à celui de
s autres candidats. Ce
montant, mentionné dans la décision du maire du 10 janvier 2014 attribuant le marché,
est également celui qui a été mentionné dans les lettres de rejet adressées aux autres
candidats. Or, le procès-
verbal d’ouverture des plis de la commission instituée à cet effet
mentionnait, pour l
’entreprise précitée
, un prix de 219 428,40
€. Une deuxième décision
d’attribution du marché du 5
mars 2014 est venue corriger la première afin de faire figurer le
montant de 219 428,40
€, sans toutefois remettre en cause l’attribution
du marché à cette
entreprise. L’
examen des offres, effectué
en l’espèce sur la base d’un
prix erroné, a eu pour
conséquence de placer la société attributaire à la première place au titre du critère prix, alors
qu’elle aurait dû
être classée à la deuxième place parmi les trois candidats en présence.
*
En dépit de certaines insuffisances, concernant notamment la procédure
d’allotissement,
la direction de la commande publique assure un suivi globalement rigoureux des procédures
de passation des marchés publics.
La commune devrait cependant renforcer la qualité de la définition préalable des besoins
conduits par les services gestionnaires. Une telle pratique serait en effet de nature à assurer
la meilleure adéquation entre passation des marchés et besoins de la commune et, en
conséquence, à accroître
l’efficience de la commande publique
.
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« situation financière et qualité des comptes »
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ANNEXES
Annexe n° 1 : d
onnées relatives à la qualité de l’information budgétaire et comptable
…
..
page 69
Annexe n° 2 : données financières rétrospectives
……………………………….…...………
page 74
Annexe n° 3 : r
atios de structure d’analyse financière 2010
-2015
………………….…...…
page 76
Annexe n° 4 : r
atios de niveau d’analyse financière 2010
-2015
………………….………...
page 77
Annexe n° 5 : fonds de roulement et besoin en fonds de roulement
………………….……
page 78
Annexe n° 6 : régime des congés de la ville de Sarcelles
……………………………..…….
page 80
Annexe n° 7 : j
ours d’absence
par motif
……………………………………………………
.....
page 81
Annexe n° 8 : e
stimation du coût de l’absentéisme
………………………………………..….
page 82
Annexe n° 9 :
comparaison du nombre de jours d’autorisation d’absence, par motif, accordé par la
ville de Sarcelles avec l’échantillon du Rapport
sur le temps de travail dans la fonction publique de
mai 2016
……………………………………………………………………………………………
page 83
Annexe n° 10 : Glossaire des sigles
……………………………………………………………..
page 84
Commune de Sarcelles (95)
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cahier n° 1
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69/85
Annexe n° 1 : d
onnées relatives à la qualité de l’information budgétaire et comptable
Tableau n° 25 : Taux
d’exécution budgétaire
BUDGET Principal - DÉPENSES FONCTIONNEMENT
BUDGET Principal - RECETTES FONCTIONNEMENT
FONCTIONNEMENT
Dépenses réelles
2012
2013
2014
2015
Recettes réelles
2012
2013
2014
2015
total crédits ouverts
(BP+DM+RAR N-1)
A
76 841 276
81 155 651
83 130 824
105 517 118
total crédits ouverts
(BP+DM+RAR N-1)
A
82 360 960
88 212 013
86 321 078
105 495 172
total mandats émis (exécutés)
B
71 870 063
75 217 224
77 798 590
97 317 073
total titres émis (exécutés)*
B
86 596 445
84 072 718
87 760 390
103 922 221
Taux d
’
exécution dépenses réelles
B/A
94%
93%
94%
92%
Taux d
’
exécution* des recettes
réelles
B/A
105%
95%
102%
99%
Restes à réaliser
0
0
0
0
Restes à réaliser
(titres restant à émettre)
0
0
0
0
Rattachements de charges
C
2 790 750
3 247 522
3 829 532
3 585 466
Rattachements de produits
C
195 978
192 785
0
1 549 038
011 Charges à caractère général
2 043 005
1 990 221
2 199 705
2 370 496
013 Atténuations de charges
012 Charges de personnel et frais
assimilés
70 Produits des services, du
domaine et ventes div.
65 Autres charges de gestion
courante
14 684
5 416
38 139
21 331
73 Impôts et taxes
129 000
223 828
66 Charges financières
733 061
1 251 885
1 591 688
1 193 639
74 Dotations, subventions et
participations
1 325 210
67 Charges exceptionnelles
75 Autres produits de gestion
courante
76 Produits financiers
77 Produits exceptionnels
195 978
63 785
Ratio rattachements
C/A
4%
4%
5%
3%
Ratio rattachements
C/A
0,24%
0,22%
0,00%
1,47%
total crédits à annuler (hors chapitre
022)
D
2 180 463
2 690 904
1 502 702
4 614 578
total crédits à annuler*
D
-4 431 463
3 946 509
-1 439 312
23 913
Ratio crédits à annuler
D/A
3%
3%
2%
4% Ratio crédits à annuler*
D/A
-5%
4%
-2%
0,02%
Source : comptes administratifs
Source : comptes administratifs
* Les titres émis tiennent compte des produits de cessions d
’
immobilisation (exécutés au compte 775)
dont les prévisions au budget sont effectuées au chapitre 024, chapitre de recettes d
’
investissement
"sans réalisation" (source : instruction budgétaire et comptable M14 tome 2 titre 1 - chapitre 3 - 1.4.4.).
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BUDGET Principal - DÉPENSES INVESTISSEMENT
BUDGET Principal - RECETTES INVESTISSEMENT
INVESTISSEMENT
Dépenses réelles
2012
2013
2014
2015
Recettes réelles
2012
2013
2014
2015
total crédits ouverts(BP+DM+RAR N-1)
A
53 005 261
58 807 720
50 848 860
53 634 017
total crédits ouverts*(BP+DM+RAR N-1)
A
59 801 313
54 252 489
53 134 078
57 117 061
dont dép. Équipement (c/20, 204, 21, 23 et Op
Équip)
a
40 057 578
43 464 708
33 320 359
28 124 558
dont rec. Équipement (c/13, 16, 20, 21,23)
a
45 802 326
39 775 487
42 947 425
38 754 530
dont 024 Produits des cessions
a’
3 158 500
512 300
1 399 974
3 536 480
total mandats émis (exécutés)
B
27 431 955
32 987 262
27 411 833
41 841 729
total titres émis (exécutés)
B
35 121 218
28 127 392
26 457 553
47 745 032
dont dép. Équipement (c/20, 204, 21, 23 et Op
Équip)
b
19 395 938
25 576 444
19 366 510
16 978 180
dont rec. Équipement (c/13, 16, 20, 21,23)
b
23 846 578
15 365 469
22 279 175
33 963 494
Taux d’exécution dépenses réelles
B/A
52%
56%
54%
78%
Taux d’exécution* recettes réelles hors 024
62%
52%
51%
89%
dont dép. Équipement (c/20, 204, 21, 23 & Op Eq)
b/a
48%
59%
58%
60%
dont rec. Équipement (c/20, 204, 21, 23 & Op Eq)
52%
39%
52%
88%
Restes à réaliser
C
12 331 918
12 250 223
9 641 061
7 805 401
Restes à réaliser (titres restant à émettre)
C
5 082 340
13 813 793
9 960 491
1 588 725
20 Immobilisations incorporelles
151 827
1 006 172
740 161
692 566
10 Dotations, fonds divers et réserves
3 104 014
204 Subventions d’équipement versées
60 000
13 Subventions d’investissement reçues
2 282 340
3 777 358
2 311 749
349 200
21 Immobilisations corporelles
1 766 320
3 360 982
1 119 141
1 874 451
16 Emprunts et dettes assimilées
2 800 000
10 000 000
23 Immobilisations en cours
6 347 467
2 978 502
2 086 152
849 438
45x1 Total opérations pr compte de tiers
6 578
36 435
6 578
45x2 Total opérations pr compte de tiers
36 435
103 Construction d’une tribune stade rugby
74 944
105 Construction d’une salle de Karaté
37 792
7 490
109 Rénovation du GS Ferry
59 279
122 Rénovation du GS Desnos
79 903
31 592
31 592
31 592
123 Rénovation du GS Anatole France
626 874
496 947
3 885 412
3 130 833
123 Rénovation du GS Anatole France
3 548 200
1 239 525
124 Rénovation du GS Mace-Delpech
24 841
24 841
24 841
24 841
125 Rénovation GS Romain Rolland
2 822 528
785 944
17 139
16 113
126 Rénovation GS Zola
150 428
132 426
132 246
132 246
127 Vidéo surveillance
3 316 075
1 386 252
641 695
127 Vidéo surveillance
562 405
129 couverture tennis
80 035
130 Centre loisirs Dunant démol reconstr
41 934
131 plateforme des Sablons
298 180
16 Restructuration MQ Vignes Blanches
61 537
61 537
61 537
61 537
19 GS ST Exupéry rénovation
121 599
11 281
9 974
9 974
19 GS ST Exupéry rénovation
434 123
dont dép. Équipement (c/20, 204, 21, 23 et Op
Équip)
c
12 325 340
12 213 788
9 634 483
7 805 401
dont rec. Équipement (c/13, 16, 20, 21,23)
c
5 082 340
13 777 358
6 856 477
1 588 725
Ratio restes à réaliser
C/A
23%
21%
19%
15%
Ratio restes à réaliser*
C/A
8%
25%
19%
3%
dont dép. Équipement (c/20, 204, 21, 23 et Op
Équip)
c/a
31%
28%
29%
28%
dont rec. Équipement (c/13, 16, 20, 21,23)
11%
35%
23%
4%
Commune de Sarcelles (95)
–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
S2-210474/BB
71/85
BUDGET Principal - DÉPENSES INVESTISSEMENT
BUDGET Principal - RECETTES INVESTISSEMENT
Dépenses réelles
2012
2013
2014
2015
Recettes réelles
2012
2013
2014
2015
total crédits à annuler (hors chapitre 020)
D
13 241 388
13 570 235
13 795 967
3 986 887
total crédits à annuler (hors chapitre 024)
D
16 439 255
11 799 004
15 316 061
7 783 304
dont dép. Équipement (c/20, 204, 21, 23 et Op
Équip
)
d
8 336 301
5 674 476
4 319 367
3 340 978
dont rec. Équipement (c/13, 16, 20, 21,23)
d
16 873 408
10 632 659
13 811 773
3 202 311
Ratio crédits à annuler
D/A
25%
23%
27%
7%
Ratio crédits à annuler
D/A
27%
22%
29%
14%
dont dép. Équipement (c/20, 204, 21, 23 et Op
Équip)
d/a
21%
13%
13%
12%
dont rec. Équipement (c/20, 204, 21, 23 et Op
Équip)
d/a
37%
27%
32%
8%
Source : comptes administratifs
Source : comptes administratifs
* Depuis le 1er janvier 2006, les produits de cessions d’immobilisations sont inscrits au budget au chapitre 024 ; ce chapitr
e
"sans réalisation" ne donne par définition lieu à aucune émission de titres (source : instruction budgétaire et comptable M14
tome 2 titre 1 - chapitre 3 - 1.4.4.)
prévisions 024 (cf. état III B2)
3 158 500
512 300
1 399 974
3 536 480
réalisé au 775 (cf. état III A2)
700
32 696
758 950
673 842
taux réalisation cessions
0,02%
6%
54%
19%
Commune de Sarcelles (95)
–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
S2-2170474/BB
72/85
Tableau n° 26 : Parc des immobilisations non financières
–
Budget principal
Budget principal
2012
2013
2014
2015
% Var
15/12
% var an
moy
c/20 Immobilisations incorporelles
6 150 657,01
7 083 507,66
6 690 251,23
7 300 064,43
19%
4%
c/21 Immobilisations corporelles
214 548 152,54
221 678 841,32
229 962 584,56
234 291 638,07
9%
2%
c/23 Immobilisations en-cours
136 789 185,36
154 262 403,90
164 541 026,76
175 853 251,79
29%
6%
Total Immobilisations non
financières (c/20, 21 et 23)
357 487 994,91
383 024 752,88
401 193 862,55
417 444 954,29
17%
4%
ratio c/23 sur total parc des
immobilisations (valeur brute)
38%
40%
41%
42%
Total immobilisations incorporelles
et corporelles (C/20 et 21)
220 698 809,55
228 762 348,98
236 652 835,79
241 591 702,50
9%
2%
Amortissements des immobilisations
15 770 424,62
18 364 187,10
19 652 081,67
21 358 698,88
35%
8%
% amortissement du parc
7%
8%
8%
9%
6811 - Dotations aux amortissements
des immobilisations incorporelles et
corporelles
1 869 083,32
2 105 066,93
2 191 083,42
2 168 845,90
16%
4%
Source
: comptes de gestion à l’aide du logiciel ANAFI des juridictions financières
Tableau n° 27 : Parc des immobilisations
–
Budget annexe Assainissement
Service de l’assainissement
2012
2013
2014
2015
% var
% Var
an moy
2031 -
Frais d’études
540 226,04
582 507,03
414 220,12
471 349,72
-13%
-3%
Immobilisations incorporelles
540 226,04
582 507,03
414 220,12
471 349,72
-13%
-3%
21532 -
Réseaux d’assainissement
12 152 118,56
12 152 118,56
12 152 118,56
12 152 118,56
0%
0%
2157 - Agencements et aménagements du matériel
et outillage industriels
0,00
0,00
0,00
3 905,77
2182 - Matériel de transport
76 842,49
87 623,97
87 623,97
87 623,97
14%
3%
2183 - Matériel de bureau et matériel informatique
4 837,58
4 837,58
4 837,58
4 837,58
0,0%
0,0%
2184 - Mobilier
7 381,09
7 381,09
7 381,09
7 381,09
0,0%
0,0%
Immobilisations corporelles
12 241 179,72
12 251 961,20
12 251 961,20
12 255 866,97
0,1%
0,0%
2313 - Constructions
0,00
1 148,81
1 148,81
1 148,81
2315 - Installations, matériel et outillage techniques
14 777 190,29
16 091 613,07
16 816 135,98
17 424 000,01
18%
4%
Immobilisations encours
14 777 190,29
16 092 761,88
16 817 284,79
17 425 148,82
18%
4%
Total immobilisations non financières
27 558 596,05
28 927 230,11
29 483 466,11
30 152 365,51
9%
2%
ratio c/23 sur total parc des immobilisations
(valeur brute)
54%
56%
57%
58%
Libellé
2012
2013
2014
2015
% var
% Var
an moy
28031 -
Frais d’études
387 378,16
470 542,87
217 575,83
273 726,51
-29%
-8%
28151 - Installations complexes spécialisées
885 919,35
885 919,35
885 919,35
885 919,35
0%
0%
281532 -
Réseaux d’assainissement
6 667 645,40
6 667 645,40
6 667 645,40
6 667 645,40
0%
0%
28154 - Matériel industriel
343 696,00
343 696,00
343 696,00
343 696,00
0%
0%
28157 - Agencements et aménagements du
matériel et outillage industriels
323 811,81
323 811,81
323 811,81
323 811,81
0%
0%
28182 - Matériel de transport
76 679,88
78 791,88
83 059,88
87 330,08
14%
3%
28183 - Matériel de bureau et matériel informatique
4 360,95
4 360,95
4 837,58
4 837,58
11%
3%
28184 - Mobilier
5 953,67
6 274,67
6 595,67
6 916,67
16%
4%
Amortissements des immobilisations
8 695 445,22
8 781 042,93
8 533 141,52
8 593 883,40
-1,2%
-0,3%
Source
: comptes de gestion à l’aide du logiciel ANAFI des juridictions financières
Tableau n° 28 : Opérations sous mandat
–
budget principal
Commune de Sarcelles (95)
–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
S2-210474/BB
73/85
Libellé
2012
2013
2014
2015
4581 - Dépenses (à subdiviser par mandat)
-1 099 370,31
0,00
-1 170 821,52
-1 205 838,16
4582 - Recettes (à subdiviser par mandat)
999 375,26
0,00
1 070 826,47
1 105 843,11
solde 458x Opérations sous mandat
-99 995,05
0,00
-99 995,05
-99 995,05
45811 - Dépenses (à subdiviser par mandat)
0,00
-827 201,36
0,00
0,00
45821 - Recettes (à subdiviser par mandat)
0,00
727 206,31
0,00
0,00
solde 4581x Opérations sous mandat
0,00
-99 995,05
0,00
0,00
45816 - Dépenses (à subdiviser par mandat)
0,00
-272 168,95
0,00
0,00
45826 - Recettes (à subdiviser par mandat)
0,00
272 168,95
0,00
0,00
solde 4581x Opérations sous mandat
0,00
0,00
0,00
0,00
Nota : chiffres en euros. Source
: d’après les comptes de gestion du budget principal via l’application ANAFI des juridictions financières
Tableau n° 29 : Les ressources de péréquation
Libellé
(montants en €)
2012
2013
2014
2015
2016
7324 Fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France
0
0
7 146 538
7 464 131
7 930 025
7325 Fonds de péréquation des ressources intercommunales et
communales
0
0
534 400
1 119 143
1 255 215
Impôts et taxes
28 640 452
28 568 166
36 109 760
37 688 274
40 616 707
7411 - Dotation forfaitaire
14 950 293
14 847 055
14 174 270
12 515 619
10 889 347
74123 - Dotation de solidarité urbaine
19 677 856
21 211 607
22 058 297
24 382 839
26 579 128
74127 - Dotation nationale de péréquation
1 819 102
1 887 594
2 037 818
2 058 438
2 006 189
74832 - Attribution du fonds départemental de la taxe
professionnelle
7 118 310
3 439 546
3 408 744
3 250 355
3 328 570
748372 - Dotation de développement urbain
0
0
0
294 603
398 868
Dotations et participations
55 082 060
52 131 064
47 494 199
49 426 802
48 815 183
83 722 512
80 699 231
83 603 959
87 115 076
89 431 891
total ressources péréquation horizontale (FSRIF, FPIC)
0
0
7 680 938
8 583 274
9 185 240
total ressources péréquation verticale (DSU, DNP, FDPTP, DDU)
28 615 268
26 538 747
27 504 859
29 986 235
32 312 755
Total ressources péréquation
28 615 268
26 538 747
35 185 797
38 569 509
41 497 995
Source : ANAFI, outil financier des juridictions financières
d’après les comptes de gestion
Commune de Sarcelles (95)
–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
S2-210474/BB
74/85
Annexe n° 2 : données financières rétrospectives
Budget Principal en milliers d'euros
2010
% str
2011
% str
2012
% str
2013
% str
2014
% str
2015
% str
Var.
15/10
Tx moy
evol
Moy
2010 -
2015
% str
Var.
15/12
Tx
moy
d'evol
Population légale au 01/01/N
60 196
59 829
60 018
59 204
59 008
58 093
-3,5 %
-0,05 %
-3,2 %
-0,8 %
Fonctionnement
a
produits de
fonctionnement
78 347
100 %
79 609
100 %
86 657
100 %
84 100
100 %
87 641
100 %
105 252
100 %
34,3 %
5,0 %
86 934
100,0 %
21,5 %
5,0 %
impôts
20 666
26 %
21 118
27 %
22 397
26 %
22 623
27 %
22 722
26 %
23 265
22 %
12,6 %
2,0 %
22 132
25,5 %
3,9 %
1,0 %
autres taxes
2 000
3 %
1 789
2 %
1 790
2 %
1 588
2 %
9 323
11 %
10 358
10 %
417,9 %
31,5 %
4 475
5,1 %
478,7 %
55,1 %
dotation globale de
fonctionnement
34 766
44 %
35 777
45 %
42 770
49 %
44 649
53 %
38 270
44 %
38 957
37 %
12,1 %
1,9 %
39 198
45,1 %
-8,9 %
-2,3 %
autres
20 915
27 %
20 925
26 %
19 700
23 %
15 240
18 %
17 326
20 %
32 672
31 %
56,2 %
7,7 %
21 130
24,3 %
65,8 %
13,5 %
b
charges de
fonctionnement
72 760
100 %
73 683
100 %
76 396
100 %
80 437
100 %
84 458
100 %
100 683
100 %
38,4 %
5,6 %
81 403
100,0 %
31,8 %
7,1 %
charges de personnel
(h)
40 932
56 %
41 551
56 %
43 452
57 %
44 933
56 %
47 068
56 %
48 834
49 %
19,3 %
3,0 %
44 462
54,6 %
12,4 %
3,0 %
achats & charges
externes
16 344
22 %
16 554
22 %
17 178
22 %
18 477
23 %
19 191
23 %
19 319
19 %
18,2 %
2,8 %
17 844
21,9 %
12,5 %
3,0 %
charges financières
(i)
2 878
4 %
3 107
4 %
3 098
4 %
3 762
5 %
4 100
5 %
17 192
17 %
497,4 %
34,7 %
5 690
7,0 %
454,9 %
53,5 %
contingents
1 188
2 %
1 257
2 %
1 265
2 %
1 292
2 %
1 280
2 %
1 288
1 %
8,4 %
1,4 %
1 262
1,5 %
1,8 %
0,5 %
subventions versées
8 090
11 %
8 329
11 %
8 722
11 %
9 126
11 %
9 150
11 %
9 502
9 %
17,5 %
2,7 %
8 820
10,8 %
8,9 %
2,2 %
autres
3 328
5 %
2 885
4 %
2 681
4 %
2 847
4 %
3 669
4 %
4 548
5 %
36,7 %
5,3 %
3 326
4,1 %
69,6 %
14,1 %
c=(a-b)
résultat comptable
5 587
5 926
10 261
3 663
3 183
4 569
-18,2 %
-3,3 %
5 724
-55,5 %
-
18,3 %
ratio charges de personnel et fin
(exploitation CRC)
=(h+i)/b
60,2 %
60,6 %
60,9 %
60,5 %
60,6 %
65,6 %
60,6 %
Investissement
d
ressources
d'investissement
16 634
100 %
20 348
100 %
36 881
100 %
30 257
100 %
29 341
100 %
47 624
100 %
186,3 %
19,2 %
30 181
100,0 %
29,1 %
6,6 %
emprunts et dettes
6 000
36 %
6 000
29 %
12 985
35 %
6 000
20 %
10 700
36 %
20 230
42 %
237,2 %
22,5 %
10 319
34,2 %
55,8 %
11,7 %
subventions
2 648
16 %
6 721
33 %
10 854
29 %
9 365
31 %
11 526
39 %
8 612
18 %
225,2 %
21,7 %
8 288
27,5 %
-20,7 %
-5,6 %
FCTVA
1 399
8 %
0
0 %
4 427
12 %
2 589
9 %
0
0 %
6 232
13 %
345,5 %
28,3 %
2 441
8,1 %
40,8 %
8,9 %
retour de biens
concédés, …
0
0 %
0
0 %
0
0 %
0
0 %
0
0 %
0
0 %
0
0,0 %
autres
6 587
40 %
7 627
37 %
8 615
23 %
12 303
41 %
7 115
24 %
12 550
26 %
90,5 %
11,3 %
9 133
30,3 %
45,7 %
9,9 %
e
emplois
d'investissement
16 081
100 %
28 679
100 %
27 222
100 %
32 956
100 %
27 345
100 %
41 721
100 %
159,4 %
17,2 %
29 001
100,0 %
53,3 %
11,3 %
dépenses
d'équipement
9 834
61 %
22 032
77 %
19 396
71 %
25 576
78 %
19 313
71 %
17 072
41 %
73,6 %
9,6 %
18 871
65,1 %
-12,0 %
-3,1 %
remboursements
emprunts & dettes
6 000
37 %
6 629
23 %
7 230
27 %
7 375
22 %
7 518
27 %
8 271
20 %
37,9 %
5,5 %
7 171
24,7 %
14,4 %
3,4 %
Commune de Sarcelles (95)
–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
S2-210474/BB
75/85
Budget Principal en milliers d'euros
2010
% str
2011
% str
2012
% str
2013
% str
2014
% str
2015
% str
Var.
15/10
Tx moy
evol
Moy
2010 -
2015
% str
Var.
15/12
Tx
moy
d'evol
charges à répartir
0
0 %
0
0 %
0
0 %
0
0 %
0
0 %
11 230
27 %
1 872
6,5 %
immobilisations
concédées
…
0
0 %
0
0 %
0
0 %
0
0 %
0
0 %
0
0 %
0
0,0 %
autres
247
2 %
18
0 %
596
2 %
5
0 %
514
2 %
5 148
12 %
1984,2 %
65,9 %
1 088
3,8 %
763,8 %
71,4 %
f=(e-d)
besoin/capacité de
financement
-553
8 331
-9 659
2 699
-1 996
-5 903
967,5 %
48,4 %
-1 180
-38,9 %
-
11,6 %
(m en emploi)
solde opérations pour
cpte de tiers
0
0
100
23
0
0
25
g=(c-f-m)
résultat d'ensemble
6 140
-2 405
19 820
941
5 179
10 472
70,6 %
21,6 %
5 935
6,8 %
-47,2 %
-
14,7 %
Budget Principal en milliers d'euros
Strate : communes de 20 000 à 50 000 hab
appartenant à un groupement fiscalisé
(FPU)
2010
%
pdts
2011
%
pdts
2012
%
pdts
2013
%
pdts
2014
%
pdts
2015
% str
Var.
15/10
Tx moy
d'evol
Moy
2010 -
2015
% str
Var.
15/12
Tx
moy
d'evol
Autofinancement
excédent brut de
fonctionnement
10 490
13 %
10 814
14 %
15 256
18 %
9 529
11 %
9 337
11 %
10 171
10 %
-3,0 %
-0,5 %
10 933
13 %
-33,3 %
-9,6 %
CAF brute (j)
7 505
10 %
7 744
10 %
12 131
14 %
5 768
7 %
5 373
6 %
7 737
7 %
3,1 %
0,5 %
7 710
9 %
-36,2 %
-
10,6 %
CAF nette du
remboursement en
capital
1 505
2 %
1 115
1 %
4 901
6 %
-1 607
-2 %
-2 145
-2 %
-534
-1 %
-135,5 %
-0,5 %
539
1 %
-
110,9 %
Endettement
encours total 31/12/N
(k)
81 482
104 %
80 854
102 %
86 311
100 %
84 937
101 %
88 118
101 %
100 077
95 %
22,8 %
3,5 %
86 963
100 %
15,9 %
3,8 %
annuité de dette
8 876
11 %
9 736
12 %
10 328
12 %
11 137
13 %
11 617
13 %
11 045
10 %
24,4 %
3,7 %
10 457
12 %
6,9 %
1,7 %
capacité de désendettement (nb
d'années) = k/j
(exploitation CRC)
10,86
10,44
7,11
14,73
16,40
12,93
19,1 %
3,0 %
12,08
0,01 %
81,8 %
16,1 %
Fonds de roulement
782
-6 865
6 685
-2 253
-990
6 319
708,1 %
41,7 %
613
0,7 %
-5,5 %
-1,4 %
Fiscalité
produits fiscaux 4
taxes
20 585
21 086
21 799
22 024
22 084
23 265
13,0 %
2,1 %
21 807
25,1 %
6,7 %
1,6 %
potentiel fiscal
30 144
30 144
34,7 %
Commune de Sarcelles (95)
–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
S2-210474/BB
76/85
Annexe n° 3 : r
atios de structure d’analyse financière 2010
-2015
Budget Principal
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Sarcelles
strate
Sarcelles
strate
Sarcelles
strate
Sarcelles
strate
Sarcelles
strate
Sarcelles
strate
Fonctionnement
a
produits de fonctionnement
% des produits
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
impôts
% des produits
26,4 %
35,1 %
26,5 %
34,9 %
25,8 %
35,3 %
26,9 %
36,6 %
25,9 %
36,7 %
22,1 %
37,5 %
autres taxes
% des produits
2,6 %
8,1 %
2,3 %
8,0 %
2,1 %
8,3 %
1,9 %
8,1 %
10,6 %
8,6 %
9,8 %
8,8 %
dotation globale de fonctionnement
% des produits
44,4 %
19,9 %
44,9 %
19,1 %
49,4 %
18,9 %
53,1 %
18,7 %
43,7 %
17,7 %
37,0 %
15,9 %
b charges de fonctionnement
% des charges
100,0 %
100,0 %
100,0 % 100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 % 100,0 %
charges de personnel (h)
% des charges
56,3 %
54,8 %
56,4 %
54,4 %
56,9 %
54,4 %
55,9 %
55,1 %
55,7 %
55,1 %
48,5 %
55,4 %
achats & charges externes
% des charges
22,5 %
19,8 %
22,5 %
19,5 %
22,5 %
19,4 %
23,0 %
19,7 %
22,7 %
19,0 %
19,2 %
18,5 %
charges financières (i)
% des charges
4,0 %
3,1 %
4,2 %
3,2 %
4,1 %
3,3 %
4,7 %
3,3 %
4,9 %
3,2 %
17,1 %
4,4 %
contingents
% des charges
1,6 %
2,6 %
1,7 %
2,3 %
1,7 %
2,3 %
1,6 %
2,3 %
1,5 %
2,5 %
1,3 %
2,4 %
subventions versées
% des charges
11,1 %
11,0 %
11,3 %
11,1 %
11,4 %
10,8 %
11,4 %
10,9 %
10,8 %
10,8 %
9,4 %
10,4 %
c=(a-b) résultat comptable
Investissement
d
ressources d'investissement
en % des ressources
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
emprunts et dettes
en % des ressources
36,1 %
23,8 %
29,5 %
22,5 %
35,2 %
24,3 %
19,8 %
26,0 %
36,5 %
22,6 %
42,5 %
25,2 %
subventions
en % des ressources
15,9 %
13,3 %
33,0 %
12,9 %
29,4 %
12,5 %
31,0 %
12,7 %
39,3 %
13,0 %
18,1 %
15,1 %
FCTVA
en % des ressources
8,4 %
8,3 %
0,0 %
6,5 %
12,0 %
6,8 %
8,6 %
7,4 %
0,0 %
8,1 %
13,1 %
7,8 %
retour de biens concédés, affectés…
en % des ressources
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
autres
en % des ressources
e emplois d'investissement
en % des emplois
100,0 %
100,0 %
100,0 % 100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 % 100,0 %
dépenses d'équipement
en % des emplois
61,2 %
59,7 %
76,8 %
64,2 %
71,3 %
62,7 %
77,6 %
67,3 %
70,6 %
61,7 %
40,9 %
58,4 %
remboursements emprunts & dettes
en % des emplois
37,3 %
21,3 %
23,1 %
18,3 %
26,6 %
19,2 %
22,4 %
19,3 %
27,5 %
21,7 %
19,8 %
23,2 %
charges à répartir
en % des emplois
0,0 %
0,1 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,2 %
0,0 %
0,2 %
0,0 %
0,3 %
26,9 %
2,9 %
immobilisations concédées,
en % des emplois
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
f=(d-e) besoin(-)/capacité de financement
g=(c+f)
résultat d'ensemble
Autofinancement
excédent brut de fonctionnement
% des produits
13,4 %
14,9 %
13,6 %
15,0 %
17,6 %
14,6 %
11,3 %
14,2 %
10,7 %
12,5 %
9,7 %
13,5 %
Caf brute (j)
% des produits
9,6 %
11,9 %
9,7 %
12,0 %
14,0 %
11,5 %
6,9 %
11,0 %
6,1 %
9,5 %
7,4 %
10,7 %
Caf nette remboursement en capital
% des produits
1,9 %
3,8 %
1,4 %
4,7 %
5,7 %
4,0 %
-1,9 %
3,3 %
-2,5 %
2,0 %
-0,5 %
3,2 %
Endettement
encours total 31/12/N (k)
% des produits
104,0 %
85,0 %
101,6 %
82,7 %
99,6 %
83,1 %
101,0 %
84,9 %
100,5 %
85,1 %
95,1 %
84,5 %
annuité de dette
% des produits
11,3 %
10,8 %
12,2 %
9,9 %
11,9 %
10,3 %
13,2 %
10,5 %
13,3 %
10,3 %
10,5 %
10,0 %
Commune de Sarcelles (95)
–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
S2-210474/BB
77/85
Annexe n° 4 : r
atios de niveau d’analyse financière 2010
-2015
Budget Principal
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Sarcelles
strate
Sarcelles
strate
Sarcelles
strate
Sarcelles
strate
Sarcelles
strate
Sarcelles
strate
Fonctionnement
a
produits de fonctionnement
1 302
1 422
1 331
1 467
1 444
1 491
1 421
1 510
1 485
1 554
1 812
1 580
impôts
343
499
353
511
373
527
382
553
385
571
400
593
autres taxes
33
115
30
117
30
123
27
123
158
133
178
139
dotation globale de fonctionnement
578
283
598
280
713
282
754
283
649
275
671
251
b charges de fonctionnement
1 209
1 298
1 232
1 344
1 273
1 370
1 359
1 400
1 431
1 461
1 733
1 470
charges de personnel (h)
680
711
695
731
724
745
759
772
798
805
841
814
achats & charges externes
272
257
277
261
286
266
312
276
325
278
333
272
charges financières (i)
48
40
52
42
52
45
64
46
69
47
296
65
contingents
20
33
21
31
21
31
22
32
22
37
22
35
subventions versées
134
143
139
149
145
148
154
153
155
157
164
153
c=(a-b) résultat comptable
93
124
99
124
171
121
62
109
54
93
79
111
Investissement
d
ressources d'investissement
276
530
340
576
615
618
511
575
497
564
820
535
emprunts et dettes
100
126
100
130
216
150
101
149
181
128
348
135
subventions
44
70
112
74
181
77
158
73
195
73
148
81
FCTVA
23
44
0
37
74
42
44
43
0
46
107
42
retour de biens concédés, affectés…
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
e emplois d'investissement
267
541
479
584
454
584
557
603
463
543
718
515
dépenses d'équipement
163
323
368
375
323
366
432
406
327
335
294
301
remboursements emprunts & dettes
100
115
111
107
120
112
125
116
127
118
142
119
charges à répartir
0
1
0
0
0
1
0
1
0
1
193
15
f=(d-e) besoin(-)/capacité de financement
-9
11
139
8
-161
-35
46
28
-34
-21
-102
-20
g=(c+f)
résultat d'ensemble
102
113
-40
116
330
157
16
81
88
113
180
131
Autofinancement
excédent brut de fonctionnement
174
211
181
220
254
217
161
215
158
194
175
214
CAF brute (j)
125
169
129
176
202
172
97
166
91
148
133
169
CAF nette du remboursement en capital
25
54
19
69
82
60
-27
50
-36
30
-9
50
Endettement
encours total 31/12/N (k)
1 354
1 209
1 351
1 213
1 438
1 238
1 435
1 282
1 493
1 322
1 723
1 335
annuité de dette
147
153
163
145
172
153
188
158
197
159
190
158
Fonds de roulement
13
67
-115
75
111
107
-38
85
-17
88
109
128
Commune de Sarcelles (95)
–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
S2-210474/BB
78/85
Annexe n° 5 : fonds de roulement et besoin en fonds de roulement
Tableau n° 30 : Le fonds de roulement
au 31 décembre en €
2012
2013
2014
2015
2016
Dotations, réserves et affectations
159 757 470
172 765 691
176 600 074
186 200 297
193 562 520
+/- Différences sur réalisations
580 351
585 266
1 103 494
1 636 827
979 352
+/- Résultat (fonctionnement)
10 261 827
3 662 994
3 182 235
4 568 716
5 734 120
+ Subventions
89 967 273
99 332 742
110 425 473
119 037 015
124 212 121
dont subventions transférables
10 625 130
10 625 130
10 625 130
10 625 130
5 500
dont subventions non transférables
79 342 143
88 707 612
99 800 343
108 411 884
124 206 621
= Ressources propres élargies
260 566 922
276 346 693
291 311 276
311 442 854
324 488 114
+ Dettes financières (hors obligations)
86 311 153
84 937 267
88 117 965
100 077 341
93 679 668
= Ressources stables (E)
346 878 075
361 283 960
379 429 241
411 520 195
418 167 782
Immobilisations propres nettes (hors en
cours)
204 913 032
210 888 492
217 492 389
220 731 839
221 496 988
+ Immobilisations en cours
136 789 185
154 262 404
164 541 027
175 853 252
183 548 028
+ Immobilisations nettes concédées,
affectées, affermées ou mises à disposition
- 1 664 867
- 1 664 867
- 1 664 867
- 1 664 867
- 1 664 867
+ Immobilisations reçues au titre d'une mise
à disposition ou d'une affectation
50 507
50 507
50 507
50 507
50 507
+ Immobilisations sous mandats ou pour
compte de tiers (hors BA, CCAS et caisse des
écoles)
105 085
127 672
127 672
127 672
132 472
+ Charges à répartir et primes de
remboursement des obligations
0
0
0
10 230 874
9 231 489
= Emplois immobilisés (F)
340 192 941
363 664 207
380 546 727
405 329 276
412 794 617
= Fonds de roulement net global (E-F)
6 685 134
- 2 380 247
- 1 117 487
6 190 919
5 373 165
Commune de Sarcelles (95)
–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
S2-210474/BB
79/85
Tableau n° 31 : : Le besoin en fonds de roulement
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Stocks
0
0
0
0
0
+ Redevables et comptes rattachés
1 937 408
2 265 952
2 268 817
2 611 668
2 152 709
- Encours fournisseurs
2 826 513
3 718 157
6 258 352
3 357 722
3 401 736
dont fournisseurs d'immobilisations
143 051
687 984
2 284 584
174 688
217 333
= Besoin en fonds de roulement de
gestion
-889 105
-1 452 206
-3 989 535
-746 054
-1 249 027
- Dettes et créances sociales
0
3 175
1 334
145
2 663
- Dettes et créances fiscales
76
76
2 596
3 013
1 681
- Autres dettes et créances sur Etat et
collectivités (subventions à recevoir,
opérations particulières, charges à payer)
1 123 117
-674 294
-916 072
-901 658
-8 100 761
- Autres dettes et créances
5 689 537
8 072 605
7 025 830
7 354 637
15 113 221
dont dépenses à classer ou régulariser
(qui augmentent le BFR)*
47 466
45 929
249 786
206 272
185 207
dont recettes à classer ou régulariser (qui
diminuent le BFR)*
6 834 683
6 726 494
5 578 176
5 577 911
6 037 965
dont autres comptes créditeurs (dettes
d'exploitation qui diminuent le BFR)*
102 306
95 439
54 408
1 304
63 490
dont autres comptes débiteurs (créances
d'exploitation qui augmentent le BFR)*
3 164 263
1 022 047
1 181 320
1 036 479
890 451
dont compte de rattachement avec les
budgets annexes**
1 421 220
1 128 644
1 222 975
1 817 852
2 233 562
dont compte de rattachement avec le
CCAS et la Caisse des écoles**
0
0
0
0
0
= Besoin en fonds de roulement global
-7 701 834
-8 853 767
-10 103 223
-7 202 191
-8 265 831
* présentation en valeur absolue ** un solde créditeur (+) diminue le BFR, un solde débiteur (-) l'augmente
Commune de Sarcelles (95)
–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
S2-210474/BB
80/85
Annexe n° 6 : régime des congés de la ville de Sarcelles
Congés annuels
Congés d’été
23 jours ouvrés
, devant être pris avant le 30 avril de l’année
suivante.
Une bonification de 2 jours est accordée lorsque 15 jours
ouvrés sont pris avant le 15 juin ou après le 15 septembre.
Congés d’hiver
5 jours ouvrés
, non fractionnables, à prendre entre le 1
er
novembre et le 30 avril de l’année suivante.
Congés supplémentaires
39 heures
de « tickets
» pouvant être pris par quarts d’heure,
demi-heures, ou heures.
5 jours mobiles
, à prendre dans l’année.
1 journée
accordée au personnel féminin, à l’occasion de la
« fête de la femme ».
1 demi-journée
accordée aux mères de familles ayant des
enfants de moins de 16 ans pour la préparation des fêtes de
Noël ou du jour de l’an.
Congés exceptionnels
Déménagement
1 journée
si l’agent reste en fonction au sein de la commune.
Mariage ou PACS
Des agents :
8 jours ouvrables
.
Des enfants :
3 jours ouvrables
.
Des frères, sœurs, beaux
-frères, belles-
sœurs pupilles,
ascendants :
3 jours ouvrables
.
Des oncles, tantes, nièces, neveux, cousins, cousines :
1
jour ouvrable
.
Naissance
3 jours ouvrables
accordés au personnel masculin.
Décès
Des conjoints, parents, beaux-parents, tuteurs, enfants :
5
jours ouvrables
.
Des frères, sœurs, beaux
-frères, belles-
sœurs, pupilles,
ascendants :
3 jours ouvrables
.
Des oncles, tantes, nièces, neveux, cousins, cousines :
1
jour ouvrable
.
Enfants malades
Enfants de moins de 12 ans :
10 jours ouvrés
par an
fractionnés, ou
15 jours de suite
.
Enfants de 12 à 16 ans :
5 jours ouvrés
par an.
Une majoration de 3 jours est accordée aux parents ayant 2
enfants ou plus de moins de 12 ans.
Maladie très grave
Des conjoints, père, mère, beau-père, belle-mère, enfants de
plus de 16 ans, tuteur ou tutrice :
5 jours ouvrables
.
Des frères, sœurs, beaux
-frères, belles-
sœurs, pupille,
ascendants :
3 jours ouvrables
.
Attribution de médailles du travail
(octroyées après une certaine durée de
service dans la commune)
Médaille d’argent (20 ans)
:
5 jours ouvrés
.
Médaille vermeil (30 ans) :
8 jours ouvrés
.
Médaille d’or (40 ans)
:
10 jours ouvrés
.
Congés bonifiés pour agents
ultramarins
139
30 jours
consécutifs tous les trois ans.
Source : commune (règlement intérieur de mai 1981,
protocole d’accord de 2001
, et note interne récapitulative du
système de congés actuellement en vigueur).
139
Institués sur le fondement de l’article 57, 1° de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la f
onction
publique terr
itoriale, du décret du 15 février 1988 pris pour l’application des dispositions de cet article, et du décret du 20 mars
1978 relatif, pour les départements d’outre
-mer, à la prise en charge des frais de voyage de congés bonifiés accordés aux
magistrats et
fonctionnaires civils de l’État.
Commune de Sarcelles (95)
–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
S2-210474/BB
81/85
Annexe n° 7 : j
ours d’absence
par motif
En heures
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution 2010-2015 en %
Titulaires
Non
titulaires
Total
Titulaires
Non
titulaires
Total
Titulaires
Non
titulaires
Total
Titulaires
Non
titulaires
Total
Titulaires
Non
titulaires
Total
Titulaires
Non
titulaires
Total
Maladie, dont :
37 320
3 610
40 930
38 692
3 656
42 348
41 831
3 903
45 734
42 411
3 654
46 065
39 695
3 611
43 306
6 %
0 %
6 %
maladie ordinaire
18 239
1 702
19 941
17 505
2 384
19 889
18 874
2 435
21 309
18 281
2 501
20 782
19 150
1 766
20 916
5 %
4 %
5 %
maladie professionnelle
419
0
419
902
0
902
624
247
871
808
27
835
1 019
53
1 072
143 %
N/A
156 %
LM, MLD et grave maladie
14 539
1 184
15 723
15 560
1 040
16 600
17 931
553
18 484
19 168
365
19 533
15 974
1 409
17 383
10 %
19 %
11 %
accidents du travail
imputables au service
2 760
307
3 067
3 407
145
3 552
3 503
342
3 845
2 472
734
3 206
1 527
225
1 752
-45 %
-27 %
-43 %
accidents du travail
imputables au trajet
944
417
1 361
416
87
503
275
79
354
874
0
874
1 006
105
1 111
7 %
-75 %
-18 %
Maternité, paternité,
adoption
1 745
152
1 897
2 108
101
2 209
2 391
356
2 747
2 343
490
2 833
2 260
665
2 925
30 %
338 %
54 %
Exercice du droit syndical
–
conflits sociaux
348
0
348
172
0
0
99
0
0
454
0
0
198
0
198
-43 %
N/A
-43 %
Formation
721
214
935
1 193
99
1 292
1 180
306
1 486
1 189
302
1 491
1 032
110
1 142
43 %
-49 %
22 %
Autres formes d
’
absences
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0 %
0 %
0 %
Total jours d’absence
40 134
3 976
44 110
42 165
3 856
46 020
45 501
4 565
50 065
46 397
4 446
48 898
43 185
4 386
47 571
8 %
10 %
8 %
Total jours d
’
absentéisme
39 065
3 762
42 827
40 800
3 757
44 557
44 222
4 259
48 481
44 754
4 144
48 898
41 955
4 276
46 231
7 %
14 %
8 %
Source
: données fournies par la commune, calculs CRC Île-de-France.
Notes
: les jours d’absentéisme incluent uniquement les jours d’absences pour maladie, maternité, paternité ou adoption par le nombre d’agents. Les données n’étaient pas
disponibles pour 2010.
Commune de Sarcelles (95)
–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
S2-210474/BB
82/85
Annexe n° 8 : e
stimation du coût de l’absentéisme
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution 2010-2015 en %
Par motif
d
’
autorisation
Nombre
d
’
agents
concernés
Nombre
total de
jours
accordés
Évaluation
impact
financier
Nombre
d
’
agents
concernés
Nombre
total de
jours
accordés
Évaluation
impact
financier
Nombre
d
’
agents
concernés
Nombre
total de
jours
accordés
Évaluation
impact
financier
Nombre
d
’
agents
concernés
Nombre
total de
jours
accordés
Évaluation
impact
financier
Nombre
d
’
agents
concernés
Nombre
total de
jours
accordés
Évaluation
impact
financier
Nombre
d
’
agents
concernés
Nombre
total de
jours
accordés
Évaluation impact
financier
maladie
ordinaire
581
19 941
1 674 573
€
509
19 889
1 616 763 €
516
21 309
1 791 156
€
510
20 782
1 765 385
€
629
20 916
1 862 397
€
8 %
5 %
11 %
maladie
professionnelle
3
419
38 859 €
4
902
86 260 €
12
871
66 580 €
11
835
79 112 €
9
1 072
101 298
€
200 %
156 %
161 %
LM, MLD et
grave maladie
50
15 723
1 208 821 €
57
16 600
1 277 186
€
62
18 484
1 470 520 €
60
19 533
1 566 298 €
49
17 383
1 313
773 €
-2 %
11 %
9 %
accidents du
travail
imputables au
service
59
3 067
257 983 €
68
3 552
318 298 €
63
3 845
332 832 €
58
3 206
277 213 €
55
1 752
167 207 €
-7 %
-43 %
-35 %
accidents du
travail
imputables au
trajet
26
1 361
95 701 €
10
503
44 173 €
8
354
39 689 €
11
874
91 010 €
19
1 111
105 241 €
-27 %
-18 %
10 %
Maternité,
paternité,
adoption
21
1 897
143 506 €
21
2 209
178 687 €
30
2 747
240 846 €
34
2 833
237 682 €
32
2 925
255 984 €
52 %
54 %
78 %
Total
740
42 408
3 419 443
€
669
43 655
3 521 367
€
691
47 610
3 941 623
€
684
48 063
4 016 700
€
793
45 159
3 805 900
€
7 %
6 %
11 %
Source
: commune
Commune de Sarcelles (95)
–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
S2-210474/BB
83/85
Annexe n° 9 :
comparaison du nombre de jours d’autorisation d’absence, par motif, accordé par la ville de Sarcelles avec l’échantillon
du Rapport
sur le temps de travail dans la fonction publique de mai 2016
%
Rép.
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
ou +
Ma
riage de l’agent
100 %
7 %
2 %
79 %
3 %
3 %
4 %
Mariage de membres de la famille (1)
92 %
9 %
34 %
32 %
22 %
1 %
3 %
1 %
Décès du conjoint, d’un enfant, d’un parent
99 %
1 %
36 %
2 %
55 %
2 %
1 %
2 %
Décès d’autres membres de la famille (2)
94 %
7 %
41 %
21 %
25 %
5 %
2 %
Naissance ou adoption
94 %
7 %
1 %
1 %
74
%
2 %
1 %
1 %
1 %
4 %
6 %
1 %
2 %
1 %
Garde d’un enfant malade (3)
92 %
3 %
1 %
1 %
5 %
6 %
25 %
1 %
1 %
1 %
49 %
1 %
5 %
2 %
Rentrée scolaire (
heures
)
63 %
73 %
9 %
6 %
3 %
9 %
Candidature à un concours administratif
71 %
23 %
42 %
21 %
2 %
3 %
7 %
1 %
1 %
1 %
Attribution d’une médaille à l’agent (4)
54 %
85 %
6 %
1 %
5 %
1 %
2 %
Déménagement
60 %
20 %
63 %
10 %
6 %
1 %
1 %
Autres motifs (5)
18 %
5 %
11 %
16 %
14 %
3 %
22 %
5 %
3 %
5 %
3 %
3 %
5 %
5 %
Source
: Philippe Laurent, Rapport sur le temps de travail dans la fonction publique, mai 2016, p. 122. Ajouts concernant Sarcelles par la CRC Île-de-France.
Lecture
: 71
% des enquêtés ont répondu à la question sur l’octroi d’autorisations d’absence pour le passage d’un concours administratif.
Parmi les répondants, 23
% n’accordent aucune autorisation
d’absence, 42
% accordent un maximum de 1 jour, 21 % un maximum de 2 jours. Les cases colorées correspondent au nombre de jours octroyés par la ville de Sarcelles. Plusieurs cases sont colorées
lorsque le nombre de jours octroyés est variable (voir notes).
Notes
:
(1)
un ou trois jours octroyés à Sarcelles selon la proximité du lien familial ;
(2)
un ou trois jours octroyés à Sarcelles selon la proximité du lien familial ;
(3)
dix jours fractionnés, ou quinze jours
de suite octroyés à Sarcelles ;
(4)
cinq, huit et dix jours octroyés à Sarcelles à l’occasion de l’obtention des différentes médailles du travail (argent, vermei
l et or) ;
(5)
parmi les autres motifs cités lors
de l’enquête : maladie ou accident grave d’un parent au 1
er
degré, fête religieuse, veille de concours, mandat électif, délai de route majorant les autorisations d’absence pour motif fa
milial, don du
sang, bilan de santé, fête des mères, etc
. À Sarcelles, trois ou cinq jours sont octroyés en cas de maladie grave d’un membre de la famille, en fonction de la proximi
té du lien familial.
Commune de Sarcelles (95)
–
cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
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Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
S2-210474/BB
84/85
Annexe n° 10 : Glossaire des sigles
ANRU
Agence nationale pour la rénovation urbaine
AP/CP
Autorisation de programme / crédit de paiement
APUL
Administration publique locale
ARTT
Aménagement et réduction du temps de travail (équivalent de RTT).
BFR
Besoin en fonds de roulement
BOAMP
Bulletin officiel d’annonces des marchés publics
CAF
Capacité
d’autofinancement
CAFFIL
Caisse française de financement local
CCAS
Centre communal d’action sociale
CE
Conseil d’État
CET
Compte épargne-temps
CFE
Cotisation foncière des entreprises
CGCT
Code général des collectivités territoriales
CIG
Centre interdépartemental de gestion
CJF
Code des juridictions financières
CNRACL
Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales
CRC
Chambre régionale des comptes
DDFiP
Direction départementale des finances publiques
DGAS
Directeur général adjoint des services
DGCL
Direction générale des collectivités locales
DGF
Dotation globale de fonctionnement
DGFiP
Direction générale des finances publiques
DGS
Directeur général des services
DGST
Directeur général des services techniques
DPGF
Décomposition du prix global et forfaitaire
DQE
Détail quantitatif estimatif
DSU
Dotation de solidarité urbaine
EPCI
Établissement public de coopération intercommunal
Commune de Sarcelles (95)
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cahier n° 1
« situation financière et qualité des comptes »
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
S2-210474/BB
85/85
ETP
Équivalent temps plein
ETPT
Équivalent temps plein travaillé
FPIC
Fond national de péréquation des ressources intercommunales et communales
FSRIF
Fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France
GPEEC
Gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences
GVT
Glissement vieillesse-technicité
HT
Hors taxes
IAT
Indemnité d
’
administration et de technicité
IEMP
Indemnité d’exercice de missions des préfectures
IFTS
Indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires
IHTS
Indemnité horaire pour travaux supplémentaire
INSEE
Institut national de la statistique et des études économiques
Loi MAPTAM
Loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et
d’affirmation des métropoles
Loi NOTRé
Loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République
MAPA
Marché à procédure adaptée
NBI
Nouvelle bonification indiciaire
PFR
Prime de fonctions et de résultats
PPI
Plan pluriannuel d’investissement
PSR
Prime de service et de rendement
RAFP
Régime de retraite additionnelle de la fonction publique
RAR
Restes à réaliser
REC
Rapport sur l
’
état de la collectivité
RIFSEEP
Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l
’
expertise
et de l
’
engagement professionnel
RTT
Réduction du temps de travail
(équivalent d’ARTT)
SIRH
Système d’information de gestion des ressources humaines
TTC
Toutes taxes comprises
UGAP
Union des groupements d’achat public
REPONSE DU MAIRE
ET DE L’ANCIEN MAIRE
DE SARCELLES (*)
(*)
Cette réponse jointe au rapport engage la seule responsabilité de ses auteurs,
conformément aux dispositions de l'article L.243-5 du Code des juridictions
financières.
Chambre régionale des comptes Île-de-France
6 cours des Roches
–
Noisiel
B.P. 187
77315 MARNE-LA-VALLÉE Cedex 2
Tél. : 01 64 80 88 88
Courriel : crcidf@idf.ccomptes.fr
www.ccomptes.fr/fr/crc-ile-de-france
« La société a le droit de demander compte
à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
L’intégralité de ce rapport d’observations définitives
est disponible sur le site internet
de la chambre régionale des comptes Île-de-France
www.ccomptes.fr/fr/crc-ile-de-france