RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
AGENCE DE GESTION ET DE
DÉVELOPPEMENT
INFORMATIQUE (A.GE.D.I)
(77)
Exercices 2012 et suivants
Observations définitives
délibérées le 19 avril 2017
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SOMMAIRE
SYNTHESE
...........................................................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
....................................................................................................................................
11
OBSERVATIONS
...............................................................................................................................................
12
1. RAPPEL DE LA PROCEDURE
...................................................................................................................
12
2. CONDITIONS DU CONTRÔLE
..................................................................................................................
13
3. INTRODUCTION
...........................................................................................................................................
13
4. STRATEGIE ET GOUVERNANCE
............................................................................................................
14
4.1. Les grandes étapes de la création de l’A.GE.D.I.
...........................................................................................
14
4.1.1. La transformation d’une association de la loi de 1901 en un syndicat mixte ouvert pour pérenniser son
activité
...................................................................................................................................................................
14
4.1.2. Les réserves émises par le ministère en charge des collectivités territoriales lors de la création du syndicat
mixte A.GE.D.I
.....................................................................................................................................................
16
4.1.3. Une transformation du syndicat mixte ouvert en un syndicat mixte fermé pour permettre à son président et
ses vice-présidents de continuer à percevoir des indemnités
................................................................................
19
4.2. La gouvernance et le fonctionnement de l’A.GE.D.I peuvent très largement être améliorés
........................
20
4.2.1. La localisation du siège social en Seine-et-Marne dissociée de celle de ses services techniques dans le Cantal
ne repose sur aucune justification
.........................................................................................................................
21
4.2.2. Le nombre d’adhérents doit être précisé en conformité avec la réglementation
.........................................
25
4.2.3. Les adhérents de petite taille sont répartis sur tout le territoire
...................................................................
28
4.2.4. Les adhésions par convention sont à clarifier au regard du droit de la commande publique
......................
30
4.2.5. Certaines adhésions doivent être mises en cohérence avec les statuts du syndicat afin de respecter la
réglementation
.......................................................................................................................................................
31
4.2.6. Le large type de clientèle ciblé par le syndicat A.GE.D.I
...........................................................................
32
4.2.7. Le taux de participation des adhérents aux élections du comité syndical est faible
....................................
33
4.2.8. La composition du comité syndical sera appelée à évoluer dans le cadre de la réforme territoriale
...........
34
4.2.9. La confusion des rôles de délégué titulaire et suppléant est forte
...............................................................
35
4.2.10. L’absence de débat d’orientations budgétaires n’est pas justifiée
.............................................................
37
4.2.11. Les multiples délibérations relatives aux tarifs des prestations doivent être mieux intégrées dans le cycle
budgétaire
..............................................................................................................................................................
38
4.2.12. Le fonctionnement du bureau est à améliorer
...........................................................................................
41
4.2.13. Le fonctionnement des commissions doit être amélioré
...........................................................................
42
4.2.14. Le maillage de délégués territoriaux est très inégal
..................................................................................
44
4.2.15. Les indemnités du président et pour partie celles des vice-présidents sont de nouveau irrégulières
.........
45
4.2.16. Le remboursement des frais de déplacement doit être mis en conformité avec la réglementation
............
51
4.3. La situation des élus du comité syndical est contrôlée par la Haute Autorité pour la transparence de la vie
publique (HATVP)
................................................................................................................................................
53
4.4. Le modèle économique et la situation fiscale du syndicat A.GE.D.I
.............................................................
54
4.4.1. Les activités du syndicat entrent dans le champ concurrentiel
....................................................................
54
4.4.2. Les différentes catégories de prestations offertes par le syndicat
................................................................
55
4.4.3. La décomposition du chiffre d’affaires réalisé par le syndicat A.GE.D.I.
..................................................
58
4.4.4. Les conditions de production par le syndicat des prestations proposées à ses adhérents-clients
................
59
4.4.5. Les conditions de fonctionnement de l’A.GE.D.I à l’égard ses adhérents-clients
......................................
61
4.4.6. La situation fiscale du syndicat A.GE.D.I doit être clarifiée
.......................................................................
64
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5. LA GESTION DES MOYENS
.......................................................................................................................
66
5.1. La gestion des personnels
...............................................................................................................................
66
5.1.1. La question du statut du personnel du syndicat
...........................................................................................
66
5.1.2. Le statut d’agent public des collaborateurs n’est pas mis en oeuvre
............................................................
69
5.1.3. Un accord sur le temps de travail doit être mis en place
.............................................................................
78
5.1.4. Les activités et prestations de « l’association pour les personnels et élus » (APE)
.....................................
80
5.1.5. Une forte instabilité de la direction générale
...............................................................................................
81
5.1.6. Une forte instabilité du personnel
...............................................................................................................
82
5.1.7. Une forte instabilité de l’organisation
.........................................................................................................
82
5.1.8. Conclusion sur la gestion des personnels
....................................................................................................
82
5.2. La commande publique
..................................................................................................................................
83
5.3. Le patrimoine immobilier du syndicat
...........................................................................................................
84
5.4. La situation financière
....................................................................................................................................
85
5.4.1. L’organisation financière et comptable
.......................................................................................................
85
5.4.2. Les résultats du dernier contrôle de la régie d’avances du syndicat A.GE.D.I
............................................
86
5.4.3. L’endettement
.............................................................................................................................................
88
5.4.4. La fiabilité des comptes
..............................................................................................................................
88
5.4.5. La problématique des restes à recouvrer
.....................................................................................................
88
5.4.6. La situation financière du syndicat fin 2015
...............................................................................................
90
6. RÉSULTATS ET PERSPECTIVES DU SYNDICAT A.GE.D.I
................................................................
90
6.1. L’absence de rapport sur les activités du syndicat A.GE.D.I adressé à ses membres
....................................
90
6.2. Les outils de suivi de l’activité et d’évaluation du service rendu par le syndicat A.GE.D.I
..........................
91
6.2.1. Les délais de livraison
.................................................................................................................................
91
6.2.2. L’activité de formation
................................................................................................................................
92
6.2.3. L’activité de la
hotline
................................................................................................................................
92
6.2.4. Les résultats de l’enquête de satisfaction interne mise en place par le syndicat A.GE.D.I auprès de ses
adhérents-clients
....................................................................................................................................................
94
6.3. La situation de l’offre du syndicat A.GE.D.I par rapport à ses concurrents
...................................................
95
6.4. La situation du syndicat A.GE.D.I dans le paysage des éditeurs de logiciels
................................................
95
6.5. Le devenir du syndicat A.GE.D.I
...................................................................................................................
96
6.5.1. Les travaux internes
....................................................................................................................................
96
6.5.2. La stratégie 2015-2020 communiquée par le président du syndicat
............................................................
97
6.5.3. Les compléments apportés par le président du syndicat après l’entretien prévu à l’article L. 243-1 du code
des juridictions financières
....................................................................................................................................
99
7. CONCLUSION
..............................................................................................................................................
101
ANNEXES
.........................................................................................................................................................
103
Annexe n° 1 : Départements comportant au moins un adhérent de l’A.GE.D.I
..................................................
103
Annexe n° 2 : Assujettissement à l’impôt sur les sociétés, la cotisation foncière des entreprises et à la cotisation
sur la valeur ajoutée des entreprises du syndicat A.GE.D.I – Fiche Technique
..................................................
104
Annexe n° 3 : Situation financière du syndicat A.GE.D.I
...................................................................................
115
GLOSSAIRE DES SIGLES
.............................................................................................................................
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SYNTHESE
Un éditeur public de solutions informatiques à destination des collectivités et
groupements publics ruraux
Le syndicat mixte dénommé « Agence de GEstion et de Développement informatique
»
(A.GE.D.I) a été créé en 1998 afin de pérenniser, sous la forme d’un établissement public,
les activités d’une association de la loi de 1901, l’association de gestion et de développement
informatique (A.GE.D.I), créée 10 années auparavant pour accompagner notamment
l’informatisation des communes rurales.
Ce syndicat mixte est l’un des 75 syndicats de toute nature intervenant dans «
les nouvelles
technologies de l’information et de la communication »,
catégorie recouvrant une diversité
d’objets
,
recensé par la Cour des comptes dans son rapport réalisé en 2016 à la demande du
Parlement sur le devenir des syndicats intercommunaux
(1)
.
L’A.GE.D.I propose principalement à ses adhérents, qui sont également ses clients, une offre de
logiciels de gestion. Il est agréé par le ministère de l’intérieur pour les télétransmissions
dématérialisées des actes avec les préfectures et par la direction générale des finances publiques
pour son application informatique dédiée au secteur local (Hélios).
À ce titre, le syndicat est l’un des 34 éditeurs de logiciels publics et privés pour la nomenclature
M14-M4
(2)
recensés par la mission de déploiement de la dématérialisation (MDD) de la direction
générale des finances publiques. Il intervient sur un marché concurrentiel.
Fin 2015, il comptait environ 3 500 adhérents-clients, en progression de 218 % depuis sa création,
répartis dans plus de 70 départements
(3)
. Avec les prospects en cours, le syndicat revendique plus
de 6 000 adhérents-clients. À la même date, le syndicat réalisait un chiffre d’affaires de 3,4 M€
(4)
avec un effectif de 36 salariés.
Dans le prolongement de la contribution qu’elle a apportée au rapport établi par la Cour des
comptes sur le devenir des syndicats intercommunaux à la demande du Parlement, la chambre
régionale des comptes Île-de-France a examiné à nouveau la situation de ce syndicat qui avait fait
l’objet d’un premier rapport rendu public en 2010.
Un syndicat mixte géré de manière contestable
La situation de l’association A.GE.D.I préexistante n’est pas clarifiée
Alors que le syndicat A.GE.D.I avait vocation à se substituer à l’association A.GE.D.I, il en est
devenu, dans un premier temps, le locataire « à titre gratuit » avant de se constituer un patrimoine.
(1)
« La carte des syndicats intercommunaux. Une rationalisation à poursuivre ». Cour des comptes, 6 juillet 2016.
(2)
L’instruction budgétaire et comptable M14 est applicable aux communes et à leurs groupements pour les services publics
administratifs. La nomenclature M4 est applicable aux services publics industriels et commerciaux.
(3)
Le code général des collectivités territoriales n’impose aucune restriction géographique pour l’adhésion des personnes morales,
membres du syndicat mixte, sous réserve de la décision préfectorale d’autorisation.
(4)
M€ : millions d’euros.
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Si l’association A.GE.D.I a décidé de sa dissolution en 2000 et en a informé
a priori
la
sous-préfecture de Meaux, dont dépendait son siège social depuis 1997, son activité a perduré
au moins jusqu’en 2003, date à laquelle elle cède un bien immobilier et verse un don au syndicat
mixte A.GE.D.I. Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le préfet de
Seine-et-Marne indique que
« concernant la dissolution de l’association loi 1901, également
dénommée A.GE.D.I, [ses] recherches n’ont pas permis de retrouver trace d’une éventuelle
démarche en ce sens et datant de l’année 2000 ».
Au terme de ce contrôle, aucun élément produit à la chambre ne permet d’attester de sa
dissolution.
Un syndicat mixte sans périmètre fixe et qui n’est inscrit dans aucun schéma de
coopération intercommunale
Depuis sa création, le syndicat A.GE.D.I ne dispose d’aucun périmètre fixe, le nombre de ses
adhérents-clients variant continuellement d’une année à l’autre. En effet, dès lors qu’une
collectivité devient cliente de l’A.GE.D.I, cela emporte, sauf exception, son adhésion au syndicat
et que cela concerne l’achat d’un service, d’une prestation ou d’un logiciel. De fait, les missions
du syndicat ne s’inscrivent dans aucun schéma départemental de coopération intercommunale
(SDCI), dispositif créé par l’article 35 de la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des
collectivités territoriales
(5)
en vue notamment de rationaliser les périmètres des syndicats mixtes.
De plus, aussi bien l’objet du syndicat que son mode de fonctionnement ne relèvent pas de
la logique des syndicats mixtes fermés. Ils n’organisent pas un transfert de certaines des
compétences des collectivités adhérentes au syndicat mais ils facilitent seulement la mise en
oeuvre de prestations de services commercialisées par le syndicat à des clients qui, à cette
occasion, deviennent ses adhérents.
La localisation du siège social du syndicat situé en Seine-et-Marne ne repose sur
aucune justification
Alors qu’à la création du syndicat A.GE.D.I, les locaux et personnels de l’association à laquelle il
succède étaient situés dans le Cantal et le sont restés depuis lors, le siège social du syndicat est
domicilié en Seine-et-Marne, dans les locaux de la mairie de Dhuisy.
Depuis, et malgré les demandes répétées de la préfecture de Seine-et-Marne, la situation est
restée en l’état et le transfert du siège social dans le Cantal n’est pas intervenu alors même que
le syndicat y dispose d’un hémicycle pour réunir son comité syndical. Dans sa réponse aux
observations provisoires, le préfet de Seine-et-Marne indique qu’il « (…)
réitère [sa] demande
répétée mais restée infructueuse à ce jour, d’un transfert de ce siège social dans le département
du Cantal, lieu qui regroupe les activités du syndicat ».
La chambre estime que le siège social du syndicat doit être transféré dans les locaux qu’il occupe
à Naucelles dans la banlieue d’Aurillac. La préfecture du Cantal pourra ainsi accompagner le
changement de statut de l’A.GE.D.I que la chambre recommande par ailleurs à l’échéance 2020.
Dans sa réponse, le syndicat A.GE.D.I, tout en contestant la demande du préfet de
Seine-et-Marne et la recommandation de la chambre
« a indiqué n’[être] pas fermé à un
déménagement de son siège dans le Cantal (…) ».
(5)
Codifié à l’article L. 5210-1-1 du CGCT (code général des collectivités territoriales).
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La situation fiscale du syndicat A.GE.D.I reste à clarifier
Alors qu’à la création du syndicat A.GE.D.I, l’association A.GE.D.I à laquelle il devait succéder
était soumise à une procédure de redressement fiscal d’un montant de 396 370 € (2,6 MF) pour
non-paiement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de l’impôt sur les sociétés (IS),
l’administration fiscale n’a pas été sollicitée pour statuer sur le régime fiscal applicable au futur
syndicat.
Si, depuis sa création, le syndicat A.GE.D.I est bien assujetti à la TVA, il n’est soumis ni à l’impôt
sur les sociétés, ni aux impôts économiques locaux.
Or, au regard de la réglementation et de la jurisprudence, la simple substitution du syndicat
à l’association préexistante ne suffisait pas, en soi, pour placer les activités commerciales
concernées en dehors du champ d’application des impôts professionnels. La nouvelle entité
demeure imposable dès lors que le service exploité conserve un caractère lucratif et qu’il ne vise
pas à satisfaire un besoin collectif intéressant l’ensemble des populations.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le syndicat A.GE.D.I conteste non
seulement l’analyse du risque réalisée par la juridiction mais également le fait d’être actuellement
assujetti à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et il indique souhaiter se rapprocher de
l’administration fiscale sur ce point.
La chambre estime que la situation fiscale du syndicat doit effectivement être clarifiée.
Sur le plan des principes, la chambre rappelle que l’objet et la finalité de la création d’un syndicat
ne saurait être de faire échapper une matière ou une activité taxable à la réglementation fiscale
et au paiement de l’impôt.
Des indemnités versées au président et vice-présidents du syndicat, de nouveau
irrégulières, à rembourser par les bénéficiaires concernés
En 2011, le syndicat A.GE.D.I a renoncé à son statut de syndicat mixte ouvert
(6)
pour prendre
celui de syndicat mixte fermé, moins souple et favorable pour son développement. Mais cela lui
a permis de continuer de verser à son président et à ses vice-présidents des indemnités que
la chambre régionale des comptes venait de relever comme irrégulières.
Dans le cadre du présent contrôle, le montant total des indemnités indûment versées au président
s’élève à 68 759 € brut, soit près de deux fois plus que le montant maximum prévu par la
réglementation. Le montant total des indemnités de nouveau indûment versées à un certain
nombre de vice-présidents, en l’absence d’arrêté de délégation du président du syndicat, s’élève
à 49 892 € brut.
Au regard de la répétition des irrégularités constatées dans le temps et indépendamment de
la régularisation effectuée par le syndicat à la fin du contrôle de la chambre, en lien avec son
intervention, la juridiction demande au président et aux vice-présidents qui ont été bénéficiaires
d’indemnités indûment perçues, de prendre l’initiative de rembourser ces sommes sur deux
années à compter de la notification du rapport d’observations provisoires.
(6)
On distingue au sein des syndicats mixtes ceux dont la composition est limitée à des communes et leurs établissements publics
de coopération intercommunale (« fermés ») et ceux qui sont « ouverts » également à d’autres collectivités, leurs groupements,
voire à d’autres établissements publics.
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Dans leurs réponses aux observations provisoires de la chambre, les intéressés font notamment
valoir que
« (…) si le comité syndical a accepté le principe de ces rémunérations, c’est au motif
qu’elles lui ont semblé adaptées à la réalité de la charge de travail assumée par le président et
les vice-présidents (…).
La chambre rappelle qu’en application de l’article 72 de la Constitution, les collectivités et leurs
groupements s’administrent librement dans le respect de la loi. À ce titre, un comité syndical n’a
légalement pas compétence pour mettre en place son propre régime indemnitaire.
Pour écarter tout remboursement volontaire de leur part des indemnités irrégulières qu’ils ont mis
en place, les intéressés font valoir
« que la jurisprudence administrative est assez réticente à
admettre la restitution des indemnités perçues par des élus ».
La chambre relève qu’il peut apparaître pour le moins paradoxal d’évoquer l’état du droit pour ne
pas rembourser des indemnités qui n’étaient pas conformes à cet état du droit. Elle relève
également qu’aucune règle juridique n’interdit une démarche volontaire de la part des intéressés,
comme l’y invite la juridiction.
Dans sa réponse, le syndicat A.GE.D.I indique également qu’il
« reviendra (…) au comité syndical
de trancher sur cette recommandation (…) »
, avec le risque de placer certains de ses membres
en situation objective de conflits d’intérêts.
Sur le plan des principes, la chambre rappelle qu’un syndicat n’a ni pour objet ou finalité d’allouer
des indemnités à ses membres, ni vocation à fonctionner de manière récurrente en attribuant à
ses membres des indemnités irrégulières.
Une gestion chaotique des ressources humaines
Au 31 décembre 2015, le syndicat A.GE.D.I disposait d’un effectif de 36 collaborateurs,
tous contractuels, soit en contrat à durée déterminée (CDD), soit en contrat à durée
indéterminée (CDI)
(7)
.
Alors que depuis au moins l’année 2003, les juridictions administratives puis civiles ont reconnu
au syndicat mixte le statut d’établissement public administratif, le syndicat A.GE.D.I n’a pas
appliqué, au bénéfice de ses agents, les dispositions du statut de la fonction publique territoriale
qu’emporte pourtant cette qualification. Il en résulte que ses agents n’ont pu bénéficier par
exemple des mesures périodiques de réduction de l’emploi précaire votées par le législateur.
En 2014, dans le cadre d’un nouveau contentieux relatif à un licenciement, non soldé
a priori
, et
pour lequel le syndicat A.GE.D.I n’a pas apporté d’éléments complémentaires à la chambre dans
sa réponse aux observations provisoires, un jugement du tribunal administratif (TA) de
Clermont-Ferrand a qualifié le syndicat d’établissement public industriel et commercial. Mais le
syndicat conteste néanmoins cette requalification dans ses réponses, procès-verbaux et
délibérations du comité syndical portés à la connaissance de la chambre.
Aucun accord sur l’aménagement et la réduction du temps de travail n’a été produit,
les personnels ne bénéficiant d’aucun jour d’aménagement du temps de travail, quel que soit leur
durée effective de travail.
(7)
Données du fichier du personnel transmis par le syndicat. Un personnel dispose d’un contrat à temps partiel.
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Sous réserve d’inventaire, plusieurs situations coexistent au sein de l’établissement : 30,5 % des
personnels travaillent contractuellement 39 heures payées 39 heures selon deux formules :
39 heures payées 39 heures ou 35 heures complétées d’heures supplémentaires. Le reste
du personnel paraît soumis aux 35 heures payées 35 heures.
Au cours des quatre années de gestion examinées par la chambre, le syndicat a connu trois
directeurs généraux des services et cinq organigrammes.
La rotation du personnel est importante. Sur 4 années, le syndicat a recruté 66 collaborateurs et a
enregistré le départ de 62 agents, dont 32 démissions, et 23 recrutements non concrétisés (4 départs
de personnel à l’issue de la période d’essai à son initiative et 19 à l’initiative du syndicat).
Dans sa réponse aux observations provisoires, le syndicat A.GE.D.I indique notamment
« qu’il
convient (…) de reconnaître que I'A.GE.D.I est un établissement public administratif » (…).
L'A.GE.D.I entend d'ailleurs tirer pleinement les conséquences de cette clarification et procédera
dans les plus brefs délais aux démarches nécessaires pour (…) mettre en place un accord relatif
au temps de travail ; une délibération en ce sens sera adoptée par le Conseil Syndical dès que
possible [et] à la clarification nécessaire du statut des personnels comme contractuels de droit
public, évolution qui semble la plus pertinente et la plus compatible avec la situation actuelle de
ces personnels et de I'A.GE.D.I ».
La chambre estime nécessaire que le syndicat mandate un cabinet extérieur chargé d’aider le comité
syndical à mettre en place l’ensemble des décisions et outils adaptés qui lui font défaut actuellement
en matière de ressources humaines au regard de la réglementation, des décisions de justice rendues
et de la situation de ses personnels, afin notamment de faciliter leur évolution ou reclassement.
Des conditions générales de gestion insuffisamment transparentes
La gestion du syndicat A.GE.D.I se caractérise par son manque de transparence. Le syndicat
mixte ne produit aucun rapport d’activités et il ne procède à aucun débat d’orientation budgétaire,
contrairement à ce que prévoit la réglementation. Par ailleurs, la liste des adhérents exacts du
syndicat n’est pas disponible.
Dans le fonctionnement du comité syndical, on relève une confusion entre délégué titulaire
et suppléant. Les éléments produits par le syndicat concernant le fonctionnement du bureau et
des commissions sont trop parcellaires pour permettre à la chambre d’en apprécier leur
fonctionnement effectif et réel. Il en est de même de l’assemblée des délégués territoriaux.
La pérennisation de l’activité du syndicat est à mettre en oeuvre dans un autre
cadre juridique d’ici à 2020, date du renouvellement du comité syndical
Une gouvernance appelée à évoluer en 2020 dans le cadre de la réforme territoriale
La particularité du syndicat A.GE.D.I est de disposer d’une gouvernance qui ne repose pas
sur des élus jouissant d’un mandat électoral local mais sur des délégués désignés par les
collectivités et groupements membres. 46 % des membres titulaires du comité syndical de 2008
à 2013 et 69 % des membres de celui mis en place en 2014 sont dans cette situation.
Depuis sa création, le syndicat A.GE.D.I dispose d’un président et d’un 1
er
vice-président
(8)
,
respectivement ancien trésorier et président de l’association A.GE.D.I à sa transformation en un
syndicat et ces deux dirigeants n’ont aucun mandat électoral local.
(8)
Sous réserve d’inventaire, l’intéressé ayant présenté à une reprise sa démission de ce poste.
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La possibilité pour une collectivité adhérente de désigner un représentant non élu a été supprimée,
à compter de 2020, par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
République.
Le comité syndical de l’A.GE.D.I estime, lui-même, que ce nouveau cadre législatif est
susceptible de compromettre l’existence du syndicat.
Un statut et un modèle économique qui doivent être réexaminés pour cette échéance
Dès l’origine, la création d’un syndicat mixte pour prendre la succession d’une association de
la loi de 1901 a posé des difficultés. Elle a nécessité l’intervention du directeur de cabinet
du ministre en charge des collectivités locales. Celui-ci, sans s’opposer formellement à cette
création, a néanmoins émis des réserves en raison de la nature concurrentielle des activités
concernées, «
dont relèvent indubitablement la fourniture de logiciels et de matériels
informatiques »
(
9
)
,
les statuts du syndicat à sa création prévoyant alors également la fourniture
de matériels. Depuis lors, le Conseil d’État et la Cour de justice de l’union européenne ont précisé
les conditions dans lesquelles une activité concurrentielle pouvait être réalisée par une entité
publique.
Des constats réalisés par la chambre, il ressort toutefois que le syndicat A.GE.D.I ne fonctionne
pas comme un syndicat mixte et cela remet en cause la pertinence du choix de ce statut en 1998
pour succéder à l’association A.GE.D.I. La gestion de l’établissement est caractérisée par une
stratégie constante visant à s’affranchir le plus possible des obligations législatives et
réglementaires applicables à un syndicat mixte. Sa transformation de syndicat mixte ouvert en
syndicat mixte fermé en 2011 n’a pas changé cette situation.
Dès 1999, l’actuel président du syndicat A.GE.D.I qualifiait, il est vrai, le statut de syndicat mixte,
retenu pour succéder à l’association,
« d’apparente bonne solution »
, ayant permis certes
« de
régler ou de contourner un certain nombre de problèmes tout en créant d’autres que nous
essayons tant bien que mal de gérer, de … faire avec, … … pourvu que l’activité et le service
continuent »
(
10
)
.
Les choix opérés par le syndicat ne sont pas sans conséquence sur son modèle économique et
sa situation financière.
Si à la fin 2015 la situation financière du syndicat pouvait sembler très satisfaisante, cette bonne
santé apparente repose dans les faits sur une minoration sensible des charges du syndicat,
notamment en matière de personnels et de charges administratives, ces allègements étant
rendus possibles par de multiples accommodements avec la réglementation.
Il en résulte que la soutenabilité du modèle économique du syndicat comme son aisance
financière ne sont qu’apparentes. Il en est de même du niveau des tarifs des prestations,
proposés à ses collectivités adhérentes, qui s’en trouvent minorés.
Une requalification de la situation fiscale du syndicat, qui ne peut être exclue par principe,
modifierait également ces équilibres apparents.
Au terme de son contrôle, la chambre estime que le statut actuel de l’A.GE.D.I n’est pas adapté
à la réalité de son fonctionnement et de ses activités. Elle en déduit que la question du devenir
de l’actuel syndicat mixte, sur lequel le comité syndical s’interroge lui-même dans le cadre de la
réforme territoriale, doit être clairement posée.
(9)
Courrier du directeur de cabinet du ministre de l’intérieur au président de l’association A.GE.D.I en date du 22 septembre 1997.
(10)
Courrier du président de l’A.GE.D.I à ses collègues en date du 14 mars 1999.
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Pour pérenniser les missions, l’activité et l’offre de prestations du syndicat et donner un cadre
d’emploi stable à ses personnels qu’il s’est jusqu’à présent refusé à mettre en place, il importe
d’étudier et de mettre en oeuvre un changement de statut d’ici à 2020.
À défaut de pouvoir justifier d’un fonctionnement régulier dans l’un des dispositifs de droit public
existants, la solution d’une cession de l’activité de l’établissement à un tiers privé ne saurait être
exclue, une offre privée existant par ailleurs dans son domaine d’activité. Si cette perspective
était retenue, une vigilance toute particulière devra être apportée à la fois aux conditions de
continuité des prestations apportées aux adhérents-clients de l’A.GE.D.I, mais aussi à la reprise
ou au reclassement du personnel dans le bassin d’emploi d’Aurillac et enfin au devenir du produit
de la cession du portefeuille de clients et des actifs détenus par le syndicat A.GE.D.I.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le préfet de Seine-et-Marne a notamment indiqué
que «
concernant, la gouvernance du syndicat mixte, l’article L. 5711-1 du CGCT, dans sa
rédaction applicable à compter du 1
er
mars 2020 (…), réserve désormais à des élus locaux la
possibilité d’être désignés au sein du comité syndical. Il est effectivement souhaitable que cette
modification à venir soit l’occasion pour le comité syndical de réfléchir au devenir du syndicat
mixte ».
(…) « Si l’objet du syndicat A.GE.D.I. peut être susceptible de répondre à un besoin, exprimé
notamment par de petites collectivités qui pourraient ne pas trouver forcément satisfaction dans
le champ concurrentiel pour l’achat de telles prestations d’installation et de maintenance de
services informatiques, l’inadaptation de la forme juridique de cet établissement apparait
néanmoins clairement à l’usage, eu égard, notamment, à son champ géographique mouvant et
aux objectifs commerciaux qu’il poursuit ».
Dans sa réponse à une communication effectuée par le Procureur général près la Cour des
comptes, la direction générale des collectivités locales (DGCL) indique notamment que
« (…) le
syndicat mixte
A.GE.D.I (…) a pour objet principal de proposer une offre de logiciels à ses
adhérents. Or la fourniture de matériels informatiques ne constitue pas une compétence, au sens
du code général des collectivités territoriales, et ne permet pas à des collectivités territoriales de
transférer cette activité support à un syndicat mixte. Compte tenu du développement de son
activité économique, l’évolution statutaire de cet établissement public apparait nécessaire.
La constitution d’une fédération regroupant les collectivités intéressées par des conseils en
matière d’achats de matériels informatiques pourrait être envisagée afin que les collectivités
puissent, dans le respect des règles de la commande publique, acquérir des logiciels et autres
équipements spécifiques.
L’hypothèse d’une cession de l’activité de l’établissement à un tiers privé (…) pourrait également
être étudiée. Cette solution impliquerait cependant un accompagnement pour la reprise des
droits, obligations et prestations actuellement assurées par le syndicat mixte ainsi que pour le
reclassement du personnel ».
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RECOMMANDATIONS
Recommandations de gestion
Recommandation n° 1 :
………………………………………...………………………..
page 50
Organiser le remboursement par le président et les vice-présidents concernés sur une base
volontaire des indemnités indûment perçues sur les deux dernières années.
Recommandation n° 2 :
………………………………………...………………………..
page 102
Organiser la poursuite de l’activité de l’A.GE.D.I sous une autre forme juridique qu’un syndicat
avant le renouvellement du comité syndical en 2020.
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« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
OBSERVATIONS
1.
RAPPEL DE LA PROCEDURE
La chambre régionale des comptes Île-de-France délibérant le 19 avril 2017 en formation
restreinte a adopté le présent rapport d’observations définitives relatif à l’examen de la gestion
et des comptes de l’Agence de GEstion et de Développement Informatique (A.GE.D.I) pour
les exercices 2012 et suivants.
Ce rapport a été arrêté au vu :
-
des observations provisoires communiquées à cinq destinataires, dont le président
du syndicat ainsi que des extraits à 44 destinataires ;
-
des 17 réponses reçues en réponse à ces observations provisoires et leurs
extraits ;
-
des réponses de la direction générale des collectivités locales (DGCL), de la
direction générale des finances publiques (DGFIP) et de l’Autorité de la
concurrence aux communications faites par le Procureur général près la Cour des
comptes.
Aucune partie n’a sollicité le greffe pour consulter
« les pièces et documents du dossier sur
lesquelles sont fondées les observations les concernant »,
en application de l’article R. 243-6
du code des juridictions financières.
De la même manière, aucune partie n’a demandé à être entendue par la chambre en
application de l’article L. 243-3 du code des juridictions financières.
Le président du syndicat a répondu au nom du syndicat. Cette réponse est mentionnée comme
celle de « l’A.GE.D.I » ou « le syndicat A.GE.D.I » dans la suite de ce rapport. Le président du
syndicat s’est également associé à la réponse conjointe de trois vice-présidents aux extraits
leur ayant été adressés. Une réponse présentant des arguments très proches a été adressée
à la chambre par un quatrième vice-président. Ces réponses sont mentionnées dans la suite
de ce rapport comme « la réponse des vice-présidents et du président de l’A.GE.D.I ».
La chambre précise que les réponses qui ont été apportées aux observations provisoires et
qui mettaient en cause des parties au contrôle avec lesquelles il n’était plus possible de
contredire à ce stade de la procédure n’ont pas pu être systématiquement prises en compte
par la chambre.
Ont participé au délibéré en formation restreinte et présidé par M. Terrien, président de
la chambre, M. Bizeul, vice-président, M. Geneteaud et Mmes Sanchez et Tizon, présidents
de section, MM. Sentenac et Roch, premiers conseillers.
Ont été entendus :
-
en son rapport, M. Roch, premier conseiller-rapporteur,
-
en ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré, Monsieur le procureur financier.
Mme Dumoulin, greffière, assurait la préparation de la séance de délibéré et tenait les registres
et dossiers.
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2.
CONDITIONS DU CONTRÔLE
L’examen de la gestion du syndicat mixte a donné lieu à un contrôle sur pièces et sur place
dans les locaux de celui-ci, situés dans le Cantal à Naucelles dans la banlieue d’Aurillac.
Pour ce contrôle ont également été consultés sur place les archives détenues par la commune
de Dhuisy, en Seine-et-Marne, siège du syndicat, et par le comptable public du syndicat, situé
à Lizy-sur-Ourcq, en Seine-et-Marne. Ces éléments ont permis de compléter les informations
et documents transmis par le syndicat en réponse aux questionnaires de la chambre.
3.
INTRODUCTION
Le syndicat mixte dénommé « Agence de GEstion et de Développement Informatique »
(A.GE.D.I) a été créé en 1998
(11)
.
Il a pour objet depuis 2011
(12)
:
-
« le développement de l’informatisation des communes et établissements publics
membres ;
-
la fourniture de logiciels informatiques, bureautiques et télématiques ; … ;
-
la fourniture de prestations de services liées à l’informatique, à la communication et
à la formation et concernant l’hébergement Web ; …
-
la fourniture de prestations de services liées à l’urbanisme, notamment conseils,
réalisations d’études : Plan local d’urbanisme (PLU), cartes communales, Schéma
de cohérence territorial (SCOT), dossiers techniques, S I.G, …
-
la fourniture de prestations de services liées aux marchés publics : dématérialisation
des procédures, publicités, conseils, assistance, formation … ;
-
la diffusion d’informations relatives à l’informatique auprès des collectivités
territoriales et des autres personnes morales de droit public ;
-
la réalisation d’études pour l’informatisation de la gestion publique et l’utilisation des
nouvelles technologies de l’information et des communications »
;
Il est précisé également que le syndicat réalise son objet social « auprès des collectivités
adhérentes et accessoirement auprès de collectivités non adhérentes »
(13)
.
Créé à l’origine comme un syndicat mixte ouvert, le syndicat A.GE.D.I est devenu en 2011
(14)
un syndicat mixte fermé.
Qualifié à sa création d’établissement public industriel et commercial
(15)
, cette mention a
disparu des statuts qui ont été arrêtés en 2011
(16)
.
Initialement constitué pour une durée de vie limitée à 30 années, le syndicat A.GE.D.I est
constitué depuis 2009
(17)
pour une durée de vie illimitée.
(11)
Arrêté préfectoral du 22 janvier 1998.
(12)
Arrêté préfectoral du 16 juin 2011. L’historique des dispositions relatives à l’objet social entre les statuts originels et les statuts
actuels n’a pas pu être reconstitué.
(13)
Article 2 des statuts du syndicat A.GE.D.I produits par le président du syndicat dans sa réponse au questionnaire de la
chambre.
(14)
Arrêté préfectoral du 16 juin 2011.
(15)
Article 1
er
de ses statuts.
(16)
Arrêté préfectoral du 16 juin 2011.
(17)
Délibération du comité syndical de l’A.GE.D.I en date du 17 avril 2009. Arrêté préfectoral du 16 juin 2011.
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Au 31 décembre 2015, le syndicat réalisait un chiffres d’affaires de 3,4 M€
(18)
avec un effectif
de 36 agents
(19)
.
Depuis sa création, le siège social du syndicat est situé dans les locaux de la commune de
Dhuisy en Seine-et-Marne alors que ses services techniques sont dans le Cantal, aujourd’hui
regroupés à Naucelles, dans la banlieue d’Aurillac.
Le syndicat A.GE.D.I est l’un des 75 syndicats intervenant dans «
les nouvelles technologies
de l’information et de la communication »,
catégorie recouvrant une diversité d’objets, recensé
par de la Cour des comptes dans son rapport de 2016 réalisé à la demande du Parlement sur
le devenir des syndicats intercommunaux
(20)
.
Dans ce contexte et dans le prolongement de la contribution de la chambre régionale des
comptes Île-de-France
au rapport de la Cour des comptes, le présent rapport examine la
stratégie et la gouvernance du syndicat, ses moyens ainsi que ses résultats et ses
perspectives au regard notamment de la réforme territoriale .
4.
STRATEGIE ET GOUVERNANCE
4.1.
Les grandes étapes de la création de l’A.GE.D.I.
4.1.1.
La transformation d’une association de la loi de 1901 en un syndicat mixte ouvert
pour pérenniser son activité
Le syndicat mixte dénommé « Agence de GEstion et de développement informatique »
(A.GE.D.I) a été créé en 1998
(21)
. Il devait succéder à une association préexistante dénommée
« Association de GEstion et de Développement Informatique » (A.GE.D.I), créée à l’initiative
d’élus locaux du Cantal en 1987 et dont le siège social est situé, à sa création, dans les locaux
de la mairie de Brageac dans le Cantal
(22)
.
L’association A.GE.D.I était elle-même issue des initiatives portées par la commune de
Brageac à partir de 1985 pour son informatisation.
Dans sa réponse au questionnaire de la chambre, l’actuel président du syndicat A.GE.D.I,
maire de Brageac de 1982 à 1988, trésorier de l’association A.GE.D.I dès sa création et
président du syndicat A.GE.D.I depuis sa création
(23)
, a indiqué notamment que
« dès 1985,
une nécessité s’impose pour la petite commune de Brageac : Comment gérer un service d’eau
potable ? C’est de cette question, qu’une poignée d’élus motivés avec l’aide du Centre de
Formation Professionnelle Pour Adultes d’Aurillac que deux logiciels naitront : GEST-M11 puis
GEST ELE. La commune de Brageac est alors retenue par la région Auvergne pour bénéficier
d’une dotation de matériel afin d’animer un atelier pratique informatique (API) (…)»
(
24
)
.
(18)
Données ANAFI définitives.
(19)
Sauf mention contraire, les données relatives aux personnels sont issues du fichier du personnel constitué par le syndicat
A.GE.D.I à la demande de la chambre.
(20)
« La carte des syndicats intercommunaux. Une rationalisation à poursuivre ». Cour des comptes, 6 juillet 2016.
(21)
Arrêté préfectoral du 22 janvier 1998.
(22)
Statuts de l’association A.GE.D.I.
(23)
Dans sa réponse aux questionnaires complémentaires de la chambre, le président du syndicat indique avoir été maire de
Brageac de 1982 à 1988 et trésorier de l’association A.GE.D.I de sa création à 1998, sans produire de pièce attestant de sa
démission et départ de l’association à la création du syndicat.
(24)
Réponse du président de A.GE.D.I au questionnaire initial de la chambre.
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L’association A.GE.D.I avait pour objet social de favoriser l’informatisation des collectivités
rurales, mais pas seulement. Son objet comportait également la fourniture de services dans
le domaine économique, de nature à créer des emplois en milieu rural, ou dans le tourisme
(25)
.
Selon la délibération d’un des membres de l’association ayant adhéré au syndicat à sa
fondation « l’association loi 1901 [A.GE.D.I], (…) est obligée d’adopter une nouvelle forme de
structure pour des raisons juridiques, fiscales et administratives »
(26)
.
Sollicité pour indiquer ces « raisons juridiques, fiscales, administratives … pour lesquelles
l’association a été transformée en syndicat mixte », le président du syndicat A.GE.D.I a indiqué
notamment qu’« au fil du temps, l’implantation [de l’association] s’accroit et ses structures se
renforcent. Des stages de découverte de l’informatique sont organisés, des articles de presse,
une participation à la Foire Exposition d’Aurillac tentent de faire découvrir l’Association. La
reconnaissance du travail accompli et la consécration nationale arrivent en 1993, avec l’octroi
du LABEL de la Fédération des Maires Ruraux. Ainsi [l’association] A.GE.D.I se retrouve parmi
l’élite des diffuseurs de logiciels pour collectivités locales. En juin 1994, le succès ne s’est pas
démenti pour atteindre plus de 800 collectivités adhérentes dans 53 départements. Fondée et
gérée par des communes rurales, l’association A.GE.D.I a connu un essor rapide jusqu’à
réunir plus de 1 200 communes ou personnes morales de droit public. Du fait de cette
croissance, la structure associative est apparue mal adaptée, de sorte qu’il a été décidé
d’évoluer vers une structure de droit public (…) »
(27)
.
L’éditorial de la lettre de l’association A.GE.D.I, « L’Avis d’A.GE.D.I », de décembre 1997,
cosigné par l’actuel président du syndicat mixte qui était alors trésorier de l’association,
précisait quels étaient les objectifs poursuivis par la transformation de l’association en un
syndicat. Ils visaient à un renforcement et à une meilleure qualité des services, à la maîtrise
des coûts, à une sécurité de l’emploi pour les personnels de l’association et pour les
administrateurs
« bénévoles »
,
« le « rempart « bonifiant » de la tutelle des finances pour
la gestion du syndicat, qui ne reposait que sur le trésorier bénévole, [l’actuel président
du syndicat A.GE.D.I] pour qui la tâche et les responsabilités devenaient de plus en plus
difficiles et lourdes à assumer ».
La création du syndicat mixte A.GE.D.I n’a pas conduit à la disparition de l’association
A.GE.D.I, domiciliée depuis fin 1997 dans les locaux de la mairie de la commune de Dhuisy
en Seine-et-Marne
(28)
, à laquelle il a pourtant officiellement succédé.
Dans les délibérations du syndicat A.GE.D.I, l’association A.GE.D.I est désormais
improprement dénommée « Association de développement informatique » ou « Association
informatique » alors même que les documents officiels visés dans lesdites délibérations du
syndicat A.GE.D.I évoquent toujours sans équivoque possible l’association A.GE.D.I
(29) et (30)
.
(25)
Article 1
er
des statuts de l’association A.GE.D.I.
(26)
Délibération du 1
er
juillet 1997 du syndicat d’électrification de la région de Lizy-sur-Ourcq (SIERLO). Ces missions sont
aujourd’hui exercées par le syndicat départemental des énergies de Seine-et-Marne.
(27)
Réponse du président du syndicat A.GE.D.I au questionnaire initial de la chambre.
(28)
Journal officiel des associations du 17 janvier 1998.
(29)
Délibération n° 99-32 du comité syndical du 7 octobre 1999 relative une convention de transfert et récupération de fonds.
Convention portant transfert de fonds au profit d’un établissement public du 15 mai 1998. Le timbre de l’association figurant
à l’appui de la signature de son président mentionne « Association de GEstion et Développement Informatique ». Le logo
de l’association A.GE.D.I apparaît sur la convention.
Cf.
ultérieurement l’attestation de Maîtres (…) citant l’association A.GE.D.I
comme vendeur visée dans la délibération n° 2003-17 du comité syndical du 2 mai 2003, évoquant « l’Association informatique ».
(30)
En mars 1999, un document signé du président du syndicat à ses collègues rappelle
qu’« en un temps, [il] avait insisté pour
demander qu’il n’y ait pas d’amalgame entre l’ancienne et la nouvelle structure, en changeant le nom de l’ancienne entité et en
changeant le lieu du siège (…) ».
Lettre du 14 mars 1999 (…).
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En janvier 2000, un conseil d’administration extraordinaire de l’association A.GE.D.I, sous
la présidence de son président, également, vice-président du syndicat A.GE.D.I jusqu’à sa
démission du syndicat A.GE.D.I au mois de mai 2016
(31)
, a décidé de la dissolution de
l’association à compter du 29 janvier 2000 et a en informé
a priori
la sous-préfecture
de Meaux
(32)
.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le préfet de Seine-et-Marne
indique que « concernant la dissolution de l’association 1901, également dénommée A.GE.D.I
[ses] recherches n’ont pas permis de retrouver trace d’une éventuelle démarche en ce sens
et datant de l’année 2000 ».
En 2003
(33)
, le comité syndical de l’A.GE.D.I a accepté de l’association A.GE.D.I un don de
200 470 €, suite à la vente de son immeuble sis à Naucelles, après avoir reçu en 2002 de la
même association un don de 61 000 €.
De fait, l’association A.GE.D.I a donc continué de fonctionner postérieurement à la délibération
de son conseil d’administration extraordinaire de janvier 2000 décidant de sa dissolution.
Ni le syndicat A.GE.D.I
(34)
, ni l’ancien président de l’association A.GE.D.I
(35)
, ni la préfecture
de Seine-et-Marne n’ont pu apporter une confirmation de la dissolution effective et officielle de
l’association A.GE.D.I
(36)
. Le journal officiel des associations ne mentionne toujours pas la
dissolution de l’association.
Près de 20 années après la création du syndicat A.GE.D.I en lieu et place de l’association
A.GE.D.I, la situation juridique de l’association A.GE.D.I demeure donc encore incertaine.
Sollicité, l’ancien président de l’association A.GE.D.I et 1
er
vice-président du syndicat A.GE.D.I
jusqu’à sa démission au printemps 2016 n’a pas répondu aux observations qui lui ont été
adressées par la chambre sur ce point. Dans sa réponse au nom du syndicat, le président du
syndicat A.GE.D.I, ancien trésorier de l’association A.GE.D.I, indique notamment que :
« la
publication au journal officiel de la dissolution d'une association n'est pas obligatoire et que
« si la préfecture de Seine-et-Marne n'a pas gardé la trace de l'enregistrement de la dissolution
de l'association A.GE.D.I, l'actuel syndicat mixte A.GE.D.I„ n'y peut rien et, comme personne
morale entièrement distincte de l'Association antérieure, il ne lui appartient pas de fournir des
éléments à ce sujet.
Il indique également
« (…) que la [chambre] n'avait pas soulevé le sujet
dans son rapport d'observations de 2010. »
Au terme de ce contrôle, aucun élément produit à la chambre par les parties sollicitées ne
permet de clarifier la situation de l’association préexistante.
4.1.2.
Les réserves émises par le ministère en charge des collectivités territoriales lors de
la création du syndicat mixte A.GE.D.I
Sollicité, le président du syndicat A.GE.D.I n’a produit aucun document ni aucune information
concernant les différents scénarii d’évolution de l’association A.GE.D.I étudiés à l’occasion de
sa transformation en un syndicat. Cette lacune ne permet pas que les avantages et
inconvénients des différents scénarii éventuellement envisagés et les éventuels risques
identifiés dès la création du syndicat puissent être rétrospectivement exposés
(37)
.
(31)
Sous réserve d’inventaire, l’intéressé avait par le passé déjà démissionné une fois de ces fonctions de vice-président. Courrier
du 19 novembre 2005 de (…) à (…).
(32)
Délibération du conseil d’administration extraordinaire de l’association A.GE.D.I du 29 janvier 2000. Courrier du président
de l’association A.GE.D.I au sous-préfet (sans mention d’adresse) en date du 12 février 2000.
(33)
Délibération n° 2003-17 du 2003 du 2 mai 2003 du comité syndical de l’A.GE.D.I.
(34)
Le syndicat A.GE.D.I a transmis les documents datant de 2000, produits par le président de l’association A.GE.D.I.
(35)
Réponse du syndicat A.GE.D.I du 5 juillet 2016.
(36)
Courriel réponse du 8 juillet 2016.
(37)
Réponse du président de l’A.GE.D.I au questionnaire initial de la chambre.
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Dans sa réponse aux observations provisoires, le syndicat A.GE.D.I fait désormais état d’une
note juridique du conseil juridique de l’association A.GE.D.I « (…)
particulièrement dense
d'une trentaine de pages, destinée à proposer des solutions de substitution d'un établissement
public à l'association loi de 1901 A.GE.D.I. Dans cette note juridique, il était conclu très
clairement, pour des raisons parfaitement détaillées, à ce que la seule possibilité semblant
s'offrir à nous était celle de la création d'un syndicat mixte ouvert ».
La chambre souligne que le syndicat n’a pas produit ladite note à l’appui de sa réponse, ni
d’ailleurs à aucun autre stade du contrôle effectué. La juridiction n’a donc pas été en mesure
d’évaluer les conclusions de ce rapport.
Pour autant, ès 1999, dans un courrier adressé à ses collègues, le président du syndicat
A.GE.D.I, revenant sur les conditions de sa création, qualifiait le choix de créer un syndicat en
lieu et place de l’association «
d’apparente bonne formule
».
Sa création a permis
« de régler ou de contourner un certain nombre de problèmes tout en
créant d’autres que nous essayons tant bien que mal de gérer, de … faire avec, … … pourvu
que l’activité et le service continuent »
(38)
.
Pour sa part, dans sa réponse au questionnaire de la chambre, le président du syndicat
A.GE.D.I indiquait
« que le projet de syndicat mixte ouvert de type établissement public
industriel et commercial (EPIC) a été présenté comportant des dispositions novatrices qui ont
suscité de nombreuses oppositions et controverses. Pour trancher ces difficultés, le dossier a
été pris en charge par la [direction générale des collectivités locales] (DGCL), laquelle a
confirmé la légalité du montage et imposé la création d’une régie »
(39)
.
Dans un premier temps, l’administration s’est en effet opposée à la création d’un syndicat
mixte pour succéder à l’association.
Dans un courrier adressé au président de l’association A.GE.D.I. en date du 11 juin 1997, la
préfecture du Cantal, tout en déplorant le ton
« polémique »
des échanges avec les
responsables de l’association A.GE.D.I, indiquait
« confirmer que dans le secteur d’activité où
intervient l’A.GE.D.I, il n’y a pas a priori de défaillance de l’initiative privée. Par voie de
conséquence, il ne peut pas être créé un syndicat mixte se substituant à l’A.GE.D.I, sauf à
démontrer les caractères spécifiques de son intervention et à limiter celle-ci à la forme d’un
groupement d’achat. En aucun cas, il ne peut être envisagé des prestations avec des tiers ce
qui conduirait un établissement public local à faire des actes de commerce illégaux ».
La
préfecture du Cantal indiquait
« avoir soumis l’ensemble du dossier à l’administration
centrale »
.
La réponse du ministère en charge des collectivités n’a pas été portée par la direction générale
des collectivités locales (DGCL), comme il est d’usage pour les dossiers ne présentant pas de
difficultés particulières, mais par le directeur du cabinet du ministre
(40)
.
Dans cette réponse, qui faisait suite à une réunion
« entre les principaux représentants
de l’association pour la gestion et le développement informatique (A.GE.D.I) avec les services
du ministère [durant laquelle] certaines difficultés d’ordre juridique ou financier ont été
identifiées, qui ont pu être examinées de manière détaillée en liaison avec la direction de
la comptabilité publique »
, le directeur de cabinet du ministre
« formule plusieurs
recommandations ou observations »
.
(38)
Courrier du président de l’A.GE.D.I à ses collègues en date du 14 mars 1999.
(39)
Réponse du président de l’A.GE.D.I au questionnaire initial de la chambre.
(40)
Courrier du directeur de cabinet du ministre de l’intérieur au Président de l’association A.GE.D.I en date du 22 septembre
1997.
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S’agissant de la création d’un syndicat, il indique que
« (…) la formule du syndicat mixte
constitue un choix envisageable ; ce cadre institutionnel apparaît conciliable avec le nombre
particulièrement élevé de collectivités et d’établissements publics parties prenantes dans le
dispositif et avec la variété de leurs statuts.
La souplesse des règles relatives à l’organisation et au fonctionnement du syndicat permet
notamment d’assurer à la fois la représentation de chacun des adhérents dans le cadre d’une
assemblée spéciale et l’efficacité de la gestion assurée par un comité de treize membres. »
S’agissant du statut du personnel, il précise que
« le statut de syndicat mixte ouvert implique
que les personnels sont soumis au droit privé, s’agissant d’une activité de nature industrielle
et commerciale, à l’exception du directeur et du comptable public »
.
S’agissant enfin du régime financier, l’administration proposait deux formules au choix du
syndicat pour tenir compte de la nature des opérations effectuées par le syndicat.
Enfin, le directeur de cabinet du ministre ne confirmait pas, à cette époque, la légalité
du dispositif envisagé par les représentants de l’association et il émettait des réserves :
« je crois devoir souligner que le montage envisagé n’est cependant pas exempt de tout risque
sur le plan juridique. Même si le caractère très spécifique des produits informatiques diffusés
par l’A.GE.D.I nous semble de nature à lui conférer un caractère d’activité d’intérêt général,
l’évolution du droit de la concurrence, tant national que communautaire pourrait conduire le
juge, dans l’hypothèse d’un contentieux, à considérer que l’activité du syndicat devrait être
assimilée à celle d’un prestataire de services informatiques privés et à conclure à une
distorsion illégale des conditions de concurrence, nonobstant le volume relativement modeste
du chiffre d’affaires réalisé. Ce risque qu’il m’est difficile d’apprécier eu égard aux éléments
dont je dispose ne peut être ignoré »
(
41
)
.
En conclusion, à la création du syndicat A.GE.D.I, la position du ministère en charge des
collectivités territoriales, sans s’opposer formellement à la création du syndicat, était à la fois
prudente et réservée quant à la légalité du montage soulignant qu’il n’était pas exempt de tout
risque juridique en cas de contentieux.
Depuis, comme le rappelle l’A.GE.D.I dans sa réponse aux observations provisoires, le
Conseil d’État a précisé les principes encadrant les interventions publiques dans le champ
économique (CE, Ass., 31 mai 2006, Ordre des Avocats).
Cette décision précise qu’indépendamment des missions de service public dont elles sont
investies, les personnes publiques peuvent «
prendre en charge une activité économique,
elles ne peuvent légalement le faire que dans le respect tant de la liberté du commerce et de
l'industrie que du droit de la concurrence ; qu'à cet égard, pour intervenir sur un marché, elles
doivent, non seulement agir dans la limite de leurs compétences, mais également justifier d'un
intérêt public, lequel peut résulter notamment de la carence de l'initiative privée ; qu'une fois
admise dans son principe, une telle intervention ne doit pas se réaliser suivant des modalités
telles qu'en raison de la situation particulière dans laquelle se trouverait cette personne
publique par rapport aux autres opérateurs agissant sur le même marché, elle fausserait le
libre jeu de la concurrence sur celui-ci ».
En outre, comme cela est souligné par la chambre dans son analyse du modèle économique du
syndicat AGEDI, si l’intervention des personnes publiques dans le champ concurrentiel est
désormais considérée comme licite, au sens du droit communautaire, cette intervention ne doit
pas conduire notamment à une distorsion de concurrence (CJCE. 18 décembre 2014,
aff. C-568/13, Azienda Ospedaliera-Universira di Careggi-Firence c/ Data Medial Service Srl).
(41)
Courrier du 22 septembre 1997 du directeur de cabinet du ministre de l’intérieur au président de l’association A.GE.D.I.
(Document A.GE.D.I).
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4.1.3.
Une transformation du syndicat mixte ouvert en un syndicat mixte fermé pour
permettre à son président et ses vice-présidents de continuer à percevoir des indemnités
Depuis 2011
(42)
, le syndicat mixte ouvert A.GE.D.I est devenu un syndicat mixte fermé.
La délibération prise par son comité syndical pour modifier les statuts précise notamment que
« le Président indique qu’il convient de changer l’article 1
er
des statuts ainsi que la composition
du syndicat, ce dernier devant être composé seulement de communes et de groupements de
communes (EPCI) »
(
43
)
.
En pratique, cette transformation a été motivée par les précédentes observations définitives
de la chambre régionale des comptes d’Île-de-France de février 2010 sur la gestion de
l’A.GE.D.I. En effet, la chambre avait souligné l’impossibilité pour le comité syndical de mettre
en place un régime indemnitaire pour son président et ses vice-présidents, en l’absence de
disposition législative l’autorisant pour ce type de structure.
En effet, le législateur n’a jamais prévu la possibilité de verser des indemnités aux présidents
et vice-présidents de syndicats mixtes « ouverts », alors que cette possibilité est offerte depuis
2002 aux syndicats mixtes ouverts restreints
(44)
.
Dans sa réponse au précédent rapport de la chambre, l’actuel président du syndicat A.GE.D.I
principalement concerné par cette impossibilité s’était ému de cette situation, qui, selon
l’argumentaire développé par l’intéressé, ne plaçait pas tous les élus dans la même situation.
Il indiquait ainsi souhaiter interpeller le secrétaire d’État aux collectivités auprès du ministre de
l’intérieur ainsi que les parlementaires de plusieurs départements
« pour soutenir et tenter de
faire aboutir la correction de cette anomalie »
(
45
)
. Néanmoins sollicité pour communiquer l’état
des démarches engagées et des réponses apportées, le président du syndicat A.GE.D.I n’a
pas produit d’éléments en ce sens. Il précise que
« les démarches ont été faites mais il n’y a
eu aucun échanges formels écrits et conservés »
(
46
)
.
À défaut d’obtenir une modification de la loi, le président du syndicat n’excluait pas dans sa
réponse à la chambre de modifier les statuts du syndicat A.GE.D.I
« compte tenu, qu’une
absence de solution conduirait à la disparition pure et simple de la structure avec les
conséquences qu’il serait aisé d’imaginer, tant pour les collectivités membres du syndicat
(souvent de petites communes aux budgets modestes) que pour les salariés, dans une période
économique difficile. En effet, il n’est pas imaginable que seuls des bénévoles puissent
administrer un tel établissement et satisfaire l’ensemble des règles de fonctionnement
administratifs et aux responsabilités qui y sont attachés avec une territorialité aussi vaste sans
la perception d’indemnités, a minima, afin de couvrir l’essentiel des frais engagés ! »
(
47
)
.
(42)
Arrêté préfectoral du 16 juin 2011.
(43)
Délibération n° 2010-29 du 5 novembre 2010 du comité syndical de l’A.GE.D.I.
(44)
Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Indemnités de fonction des élus des syndicats mixtes
ouverts restreints. Question écrite n° 14010 de (…) dans le JO Sénat du 7 octobre 2004 – page 2268. Réponse du Ministère
délégué à l'intérieur publiée dans le JO Sénat du 25 novembre 2004 - page 2695. Question écrite n° 14039 de (…) publiée dans
le JO Sénat du 14 octobre 2004 - page 2313. Réponse du Ministère de la fonction publique et de la réforme de l'État publiée dans
le JO Sénat du 7 avril 2005 - page 988.
(45)
Réponse du président de l’A.GE.D.I annexé au rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes
d’Île-de-France de 2010.
(46)
Réponse du président de l’A.GE.D.I au questionnaire complémentaire n° 2 de la chambre.
(47)
Réponse du président de l’A.GE.D.I annexé au rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes
d’Île-de-France de 2010.
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Le président du syndicat A.GE.D.I a confirmé cette démarche :
« il avait été indiqué qu’aucun
texte législatif ne prévoyait d’indemnités aux élus d‘un syndicat mixte comprenant d’autres
membres que des collectivités territoriales et des EPCI. De ce fait, le syndicat ne relevait pas
des dispositions des articles L. 5721-8 et L. 5211-12 à L. 5211-14 du CGCT relatifs aux
indemnités des élus. (…). Le statut du syndicat a changé pour devenir un syndicat mixte fermé.
Depuis, seuls des communes et des EPCI sont membres (…) »
(48)
.
Ainsi, afin de permettre à son président et ses vice-présidents de conserver le bénéfice
d’indemnités jusqu’alors irrégulières, le syndicat a procédé à une modification de ses statuts.
La transformation de l’A.GE.D.I de syndicat mixte ouvert en un syndicat mixte fermé n’est pas
sans conséquence pour le syndicat et pour ses adhérents-clients.
Alors que le choix initial de transformer l’association A.GE.D.I en un syndicat avait retenu une
forme juridique permettant d’accueillir comme collectivités et organismes adhérents ceux
relevant de la plus grande
« variété de statuts »,
la modification opérée en 2010 a limité
l’adhésion au syndicat mixte aux seuls collectivités et établissement publics de coopération
intercommunale au sens de l’article L. 5210-1-1 A du code général des collectivités
territoriales (CGCT)
(49)
.
Cette modification statutaire est intervenue alors que le mouvement de réforme territoriale
engagé depuis 1999 conduit à la diminution des syndicats de communes en capacité
d’adhérer au syndicat A.GE.D.I, voire à leur disparition, au profit des établissements publics
de coopération intercommunale à fiscalité propre qui peuvent adhérer à l’ A.GE.D.I et des
syndicats mixtes du fait de la nouvelle architecture des compétences mise en place par la loi,
qui ne peuvent pas adhérer à l’ A.GE.D.I
Le choix du syndicat mixte de s’écarter du statut de syndicat mixte ouvert le prive ainsi
d’adhérents potentiels que sont les syndicats mixtes et tous les autres types d’établissements
publics qui ne sont pas des établissements publics de coopération intercommunale
(50)
.
En définitive, la transformation de l’A.GE.D.I de syndicat mixte ouvert en syndicat mixte fermé
intervenue en 2011 à l’initiative de son comité syndical n’a pas été motivée par des objectifs
d’intérêt général et de développement du syndicat. Cette évolution a seulement visé à
permettre à son président et à ses vice-présidents de continuer à bénéficier d’indemnités,
irrégulières dans le cadre antérieur.
4.2.
La gouvernance et le fonctionnement de l’A.GE.D.I peuvent très largement être
améliorés
Depuis la création du syndicat A.GE.D.I, sa gouvernance est fixée dans les statuts ainsi que
dans le un règlement intérieur - « règlement intérieur statutaire » -, prévu par l’article 12 de
ses statuts. Ce règlement
« constitue le complément des dispositions statutaires du syndicat
(…). [Il] constitue la loi des collectivités locales ou personnes morales de droit public
adhérentes au syndicat, toute adhésion (…) emportant la pleine et entière approbation
du présent règlement intérieur »
(
51
)
. Ce règlement est visé par les délibérations prises par les
collectivités et groupements adhérents au syndicat. Il est établi soit par l‘assemblée spéciale
soit par le comité syndical.
(48)
Réponse du président de l’A.GE.D.I au questionnaire initial de la chambre.
(
49
)
« Forment la catégorie des établissements publics de coopération intercommunale les syndicats de communes, les
communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération, les syndicats d'agglomération
nouvelle et les métropoles ».
(50)
L’arrêté préfectoral de 2011 pris à la suite de la délibération du comité syndical susvisée, et transformant les statuts du syndicat,
a conduit à retirer la qualité d’adhérents à 47 membres du syndicat ne pouvant plus y adhérer.
(51)
Article 1 du règlement intérieur.
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L’article 13 des statuts, dans la version arrêtée en 2011, indique qu’un
« règlement intérieur
complète les modalités pratiques de fonctionnement du syndicat ».
En 2013
(52)
, l’A.GE.D.I a
mis ce règlement en conformité avec son statut de syndicat mixte fermé, à la demande de la
préfecture de Seine-et-Marne.
Par ailleurs en application de l’article L. 2121-8 du CGCT applicable aux établissements
publics de coopération intercommunale comportant au moins une commune de
3 500 habitants et plus, le syndicat a produit deux règlements intérieurs relatifs à sa
« gouvernance interne », l’un de 2008 et l’autre de 2014
(53)
.
4.2.1.
La localisation du siège social en Seine-et-Marne dissociée de celle de ses services
techniques dans le Cantal ne repose sur aucune justification
Depuis la création du syndicat A.GE.D.I, son siège social est fixé dans les locaux de la mairie
de Dhuisy en Seine-et-Marne alors même que ses services techniques, à la suite de ceux
l’association A.GE.D.I, ont toujours été domiciliés dans le Cantal, le syndicat n’ayant jamais
disposé d’un service administratif ou technique en propre à Dhuisy
(54)
.
Depuis lors, le syndicat mixte s’est doté dans ses actuels locaux à Naucelles d’un hémicycle
destiné à l’organisation des réunions de son comité syndical.
Image n° 1 : L’hémicycle pour la tenue du comité syndical de l’A.GE.D.I à Naucelles
Photo : CRC
(52)
Délibération n° 2013-10 du 23 mars 2013 du comité syndical de l’A.GE.D.I
(53)
Délibération n° 2014 35 du 11 octobre 2014 du comité syndical de l’A.GE.D.I. Règlement intérieur d’octobre 2014.
(54)
Aucune des délibérations du comité syndical relatives à ces différentes domiciliations en possession de la chambre ne
mentionne une localisation de services techniques à Dhuisy.
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L’adresse postale actuelle utilisée par le syndicat sur son site internet et qui renvoie aux locaux
où se trouvent les personnels de l’A.GE.D.I est « Les Quatre Chemins » BP 90217
15002 Aurillac Cedex
(55)
.
Pour assurer le lien entre le siège social et le siège effectif du syndicat, la commune de Dhuisy
perçoit une indemnité annuelle forfaitaire de 800 €
(56)
pour les frais de siège qu’elle
supporterait
(mise
à
disposition
de
bureau,
rangement
d’archives,
courriers
et
affranchissements, affichage). Comme l’avait déjà souligné la chambre dans son précédent
rapport
(57)
, aucune convention n’existe entre le syndicat et la commune de Dhuisy définissant
exactement ces frais de siège
(58)
.
Si le siège social du syndicat est situé en Seine-et-Marne, la quasi-totalité des réunions de
son comité syndicat est organisée au « siège technique » à Naucelles
(59)
. Sur la période de
quatre années examinées, le comité syndical de l’A.GE.D.I ne s’est réuni que deux fois à
Dhuisy, soit seulement 11,7 % de ses réunions.
Lieu de réunion du comité syndical du syndicat A.GE.D.I
sur la période examinée
Lieu
2012
2013
2014
2015
Les 4 chemins (Aurillac/Naucelles).
3
3
4
3
Dhuisy (siège social)
1
1
Autre lieu
1
1
Total
4
4
5
4
Source : ordre du jour et procès-verbaux des comités syndicaux produits par le syndicat.
Par ailleurs, le syndicat a recours au site internet du centre de gestion de la fonction publique
territoriale du Cantal et non de Seine-et-Marne pour diffuser ses offres d’emplois
(60)
. Dans sa
réponse aux observations provisoires, le syndicat A.GE.D.I indique notamment que
« (…)
I'A.GE.D.I n'a, pour ses offres d'emplois, pas recours uniquement au [centre de gestion de la
fonction publique] (CGFP) du Cantal : très logiquement, le CGFP du Cantal est sollicité lorsque
les emplois se situent dans le Cantal ; tandis le CGFP de Seine-et-Marne est sollicité lorsque
les emplois se situent en Seine-et-Marne. À titre d'exemple, figurent en annexe les récépissés
de 7 vacances de postes situés en Seine-et-Marne, et enregistrés au CGFP de Seine-et-Marne
(…) »
.
La chambre précise que les récépissés produits n’indiquent pas le lieu de travail et que le seul
descriptif de poste produit à leur appui indique comme lieu de travail Aurillac. En outre, ni dans
sa réponse à la chambre, ni à aucune autre phase du contrôle, le syndicat n’a justifié d’une
implantation en Seine-et-Marne.
Sollicité pour expliquer
« les raisons qui ont conduit le syndicat à dissocier la localisation
de son siège social de celle de ses services administratifs et techniques »
, le président
du syndicat A.GE.D.I a indiqué que
« les formalités de préparation de la constitution
du syndicat se sont déroulés en Mairie de Dhuisy à l’initiative de l’association des Maires de
Seine-et-Marne et de quelques autres personnalités, du Lot principalement, sous la houlette
du Maire de Dhuisy. L’intervention de (ce dernier) a permis à l’époque de mener à bien le
projet et son emplacement stratégique a permis de rayonner sur tout le territoire »
.
(55)
Site internet du syndicat A.GE.D.I.
(56)
Source : commune de Dhuisy et syndicat A.GE.D.I.
(57)
Note de bas de page n° 1 dudit rapport.
(58)
Réponse du président de l’A.GE.D.I au questionnaire initial de la chambre.
(59)
Depuis la création du syndicat A.GE.D.I, ses statuts prévoient que le comité syndical peut se réunir au siège du syndicat ou
dans un lieu choisi par le comité au moins une fois par trimestre (Article 7 des statuts initiaux, article 9 des statuts de 2011 du
syndicat A.GE.D.I).
(60)
Recherche sur internet explorer : CDG 15 A.GE.D.I, page d’accueil du site du CDG rubrique « offres signalées » et fichiers
associés.
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En réalité, pour expliquer cette situation particulière, il convient de relever, outre le refus initial
de la préfecture du Cantal d’autoriser la constitution de ce syndicat A.GE.D.I, que sa création
n’aurait
a priori
pas également été bien reçue au plan local
- des « manoeuvres politico-
commerciales du Cantal »
sont évoquées
(61)
-, si bien que les
« responsables d’A.GE.D.I ont
été amenés (…) à envisager de fixer le siège du nouveau syndicat, provisoirement, dans un
autre département d’accueil (…) »
(
62
)
.
Depuis lors, cette localisation, qui devait être provisoire, n’a jamais été mise en cause, en dépit
des demandes répétées de la préfecture de Seine-et-Marne pour que le siège social du
syndicat A.GE.D.I soit transféré dans le Cantal.
Dès 2000
(63)
, la préfecture de Seine-et-Marne s’était rapprochée du président du syndicat
A.GE.D.I pour évoquer la localisation du siège social du syndicat. Le président du syndicat
avait alors fait part de divergences au sein de l’assemblée délibérante sur le choix du nouveau
site et précisé qu’il appartiendrait à l’équipe syndicale mise en place après le renouvellement
des assemblées délibérantes de se prononcer.
En 2001
(64)
, la préfecture de Seine-et-Marne avait adressé au président du syndicat A.GE.D.I
une demande de modification du siège social du syndicat et son transfert dans le Cantal, siège
de ses services techniques.
La préfecture attirait l’attention sur le fait que
« par définition, le siège social du syndicat est
constitué par les locaux immobiliers dans lesquels le comité syndical tient ses séances et dans
lesquels les agents exercent leurs fonctions. La notion de siège est donc liée à celle de locaux
affectés à l’administration du syndicat. Lieu de délibération de l’assemblée délibérante, le
siège doit être choisi de manière à ce que : - les séances puissent être organisées facilement
compte tenu de l’éloignement respectifs des communes membres, les administrés y accèdent
facilement pour participer aux réunions publiques, les administrés puissent y exercer leur droit
à l’information, sachant que toute personne physique ou morale peut demander
communication sur place des procès-verbaux des assemblées délibérantes, des budgets, des
comptes et des arrêtés pris par le président. Il ressort de ce qui précède que le siège social
de votre syndicat mixte doit se confondre avec le siège réel de l’administration
intercommunale. Par conséquent, je vous invite à engager une procédure de modification de
vos statuts de sorte que le siège social de votre syndicat ne soit plus la mairie de Dhuisy mais
soit transféré à l’adresse « La Manajac à Naucelles », qui abrite les locaux immobiliers et les
agents en charge du fonctionnement de cette structure »
.
Cette demande est restée sans suite.
Une délibération du comité syndical de 2001
(65)
relatif au changement du lieu de siège social
du syndicat a souligné qu’
« aucune solution ne recueille une majorité au sein du comité »
, une
partie du comité
« faisant part de sa réticence vis-à-vis d’un retour du siège social dans le
Cantal »
. Différents schémas ont été envisagés par le comité comme le transfert du siège du
syndicat dans le Lot, mais cette solution, sauf à y transférer le personnel, ne répondait pas à
la demande de la préfecture de Seine-et-Marne.
(61)
L’étude de situation réalisée par un prestataire extérieur] à la demande du syndicat en 2007 précise que l’opposition de la
préfecture et du (…) sont à l’origine de l’installation du siège social dans les locaux de la commune de Dhuisy en Seine-et-Marne.
Document transmis par le syndicat.
(62)
Discours d’installation du syndicat A.GE.D.I en date du 31 janvier 1998. (Document A.GE.D.I).
(63)
Lettre du 13 juin 2001. (Archives de la Mairie de Dhuisy).
(64)
Lettre du 13 juin 2001. (Archives de la Mairie de Dhuisy).
(65)
Délibération n° 2001-39 du 30 août 2011 du comité syndical de l’A.GE.D.I.
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À cette occasion, le comité syndical a mis en place une
« commission chargée d’étudier toutes
les possibilités et les conditions du transfert éventuel du siège du syndicat »
(
66
)
.
Toutefois,
15 années après sa création, cette commission n’a apparemment toujours pas trouvé
« la
bonne solution durable
» satisfaisant son comité syndical que la délibération appelait de ces
voeux.
En 2002, la préfecture de Seine-et-Marne a réitéré sa demande de transfert du siège dans
le Cantal, sans plus de succès que lors de sa précédente intervention
(67)
.
Cette situation soulève des difficultés de diverses natures.
Ainsi, à la suite d’une demande d’inscription d’une dépense obligatoire au budget du syndicat,
faite en application de l’article L. 1612-15 du CGCT par le service des interventions et
recouvrements de l’Agence de services et de paiement, la chambre régionale des comptes
d’Auvergne-Rhône-Alpes a été conduite, sans pouvoir se prononcer au fond, à se déclarer
incompétente
(68)
. Il est vrai que la première adresse apparaissant sur le site du syndicat
A.GE.D.I est celle de ses locaux techniques à Naucelles, ce qui peut induire en erreur tout
créancier comme administré de bonne foi.
Interrogée à propos de la situation du siège social du syndicat, la maire de Dhuisy a indiqué
notamment que « le lieu du siège du syndicat est de la compétence des responsables
du syndicat. La Mairie de Dhuisy est, compte-tenu de l’historique du syndicat, honoré d’être
le siège d’un syndicat intercommunal national, qui a une bonne notoriété près de ses
collectivités membres situés au nord de l’hexagone (environ 50 % des adhérents). Enfin,
la proximité de la région parisienne permet au président et aux membres de rencontrer les
interlocuteurs dans le monde de l’informatique, notamment, mais autres également qu’il
n’est pas possible de rencontrer à Aurillac, loin de tout, avec des communications difficiles,
des connexions internet difficiles. Je rappelle que la commune de Dhuisy n’est pas une simple
boite aux lettres, un intermédiaire. Un certain nombre de réunions s’y déroulent, notamment
pour permettre aux adhérents du nord de la France de participer ».
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la maire de Dhuisy indique
notamment « [être] prête à accueillir plus souvent les conseils syndicaux, permettant ainsi aux
adhérents du nord de la Loire de se déplacer plus facilement et rapidement ».
Sollicité également par la chambre pour préciser si un changement de siège social avait été
effectivement envisagé et les raisons du maintien du choix initial, le président du syndicat
A.GE.D.I n’a apporté aucune réponse.
Cette absence de délibération du comité syndical pour le transfert du siège du syndicat dans
le Cantal et ce défaut de réponse du président du syndicat pourraient peut-être s’expliquer par
le fait que le syndicat A.GE.D.I n’avait pas renoncé à son projet, envisagé en 2007, de
déménager les services techniques du Cantal en Seine-et-Marne.
À cette date, sur la base « d’une étude de situation », le président du syndicat
A.GE.D.I estimait que l’avenir du syndicat
« n’est pas, n’est plus dans le Cantal »
,
« sous peine
de voire péricliter et disparaitre rapidement cette activité »
(69)
. Il proposait à ce titre de mobiliser
le patrimoine du syndicat A.GE.D.I pour financer le transfert de l’activité en Seine-et-Marne.
La situation et le devenir des personnels du siège technique du syndicat dans le Cantal
n’étaient toutefois pas évoqués dans ce courrier.
(66)
Délibération n° 2001-39 du 30 août 2001 du comité syndical de l’A.GE.D.I.
(67)
Courrier du préfet de Seine-et-Marne au président du syndicat mixte A.GE.D.I en date du 8 novembre 2002 (Archives de la
Mairie de Dhuisy).
(68)
Avis n° 2014-0000 du 26 février 2014.
(69)
Courrier du président du syndicat au maire de Dhuisy.
Syndicat mixte « Agence de GEstion et de Développement Informatique (A.GE.D.I) –
Exercices 2012 et suivants - Observations définitives
S2 – 2170246 / VA
25/118
Dix ans plus tard, l’activité du syndicat A.GE.D.I n’a ni périclité, ni disparu et elle s’est même
fortement développée.
Sur la base de ces constats et des difficultés qu’entraîne la dissociation persistante entre
le siège et les services du syndicat, aucun motif ne justifie le maintien du siège de l’A.GE.D.I
en Seine-et-Marne.
À la suite du préfet de Seine-et-Marne, la chambre invite le syndicat A.GE.D.I à transférer son
siège social dans les locaux qu’il occupe dans le Cantal.
Ce transfert constitue la bonne solution durable que le syndicat recherche depuis 2001.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le préfet de Seine-et-Marne indique que
« concernant la localisation du siège social du syndicat mixte dont les locaux et l’activité
principale sont incontestablement situés hors du département de Seine-et-Marne, [il] réitère
[sa] demande répétée mais restée infructueuse à ce jour, d’un transfert de ce siège social dans
le département du Cantal, lieu qui regroupe les activités du syndicat »
.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le syndicat A.GE.D.I indique
notamment que
« la localisation du siège du syndicat à Dhuisy n'a rien d'illégal »
et que
« les demandes de la préfecture (…) outre qu'elles sont anciennes (…), n'ont pas davantage
de base légale »
.
Toutefois, le syndicat A.GE.D.I précise qu’
« [il] n'est pas fermé à un déménagement de son
siège dans le Cantal, et le Conseil syndical se prononcera à ce sujet dès réception du rapport
définitif de la chambre »
.
4.2.2.
Le nombre d’adhérents doit être précisé en conformité avec la réglementation
Lors du précédent contrôle de la chambre, le syndicat A.GE.D.I déclarait sur son site
internet regrouper 4 800 adhérents dans 64 départements
(70)
.
En juin 2016
(71)
, le syndicat déclarait sur son site internet plus de 6 500 adhérents répartis
dans 66 départements
(72)
. Dans sa réponse à la chambre, il revendique d’ailleurs plus de
6 000 adhérents avec les prospects en cours.
Toutefois, le nombre d’adhérents indiqué par le syndicat sur son site internet n’est corroboré
par aucun document.
La liste nominative des adhérents au syndicat n’est pas disponible sur son site internet
(73)
,
alors qu’il est de plus en plus courant de trouver ce type d’information sur les sites internet des
syndicats intercommunaux d’une certaine importance et suivant les principes de transparence.
Cette liste n’est pas plus accessible sur l’espace réservé à ses adhérents
(74)
.
En janvier 2014, à la demande de la préfecture de la Seine-et-Marne et dans la perspective
des élections du comité syndical au printemps suivant, le président du syndicat indiquait que
celui-ci comportait 3 071 membres répartis sur l’ensemble du territoire
(75)
.
(70)
Rapports d’observations définitives de la chambre en date du 8 février 2010.
(71)
Constats au 15 juin 2016.
(72)
Constat également fait par le préfet de Seine-et-Marne dans son courrier du 16 mars 2015.
(73)
Constats au 15 juin 2016.
(74)
Constats au 15 juin 2016.
(75)
Courrier du président de l’A.GE.D.I à la préfecture de Seine-et-Marne en date du 20 janvier 2014 pour la mise à jour des
adhésions et retraits membres avant les élections locales de mars 2014.
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En 2014, le nombre d’électeurs inscrits pour l’élection du comité syndical était de 3 433
(76)
,
contre 2 994 en 2008
(77)
.
Au 31 décembre 2015, selon les données produites à la chambre par le président du syndicat
A.GE.D.I, le syndicat comptait 3 547 adhérents
(78)
.
Le fichier des contributions 2016 produit par l’A.GE.D.I à l’occasion du contrôle contient
4 400 lignes de facturation, chacune correspondant peu ou prou à un adhérent ou à un non
adhérent du syndicat
(79)
.
En partant du nombre de collectivités ayant installé un logiciel du syndicat, on trouve encore
une autre indication de son nombre d’adhérents
.
Graphique n° 1 : Nombre de collectivités installées par logiciel au 31 décembre 2015
Source : A.GE.D.I
Sur la période examinée, les flux de retraits et d’adhésions au syndicat ont été en moyenne,
annuellement,
de
176 adhérents
concernant
54 départements
selon
les
données
communiquées.
(76)
Procès-verbal des opérations de vote du 31 mai 2008.
(77)
Procès–verbal des opérations de vote du 31 mai 2008.
(78)
Fichier des adhérents. Réponse au questionnaire initial point 1.4.1.
(79)
Fichier des cotisations au 14 mai 2016.
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Flux de retraits et d’adhésions du syndicat A.GE.D.I
sur la période sous revue
2012
2013
2014
2015
Moyen
Retraits
19
54
55
51
Adhésions
162
168
153
43
Mouvements
181
222
208
94
176,25
Source : CRC, à partir du fichier des adhésions transmis par le syndicat
Pour gérer ce flux de retraits et d’adhésions, le syndicat A.GE.D.I dispose d’un logiciel de
gestion technique interne (GTI). Mais ce logiciel est apparu inadapté au syndicat, qui a engagé
sa modernisation.
Les données précises sur les adhérents sont pourtant essentielles. En effet, elles
conditionnent la composition du corps électoral amené à élire le comité syndical tous les
six ans, et donc la régularité de cette élection en cas de contentieux. Elles sont déterminantes
également s’agissant de la régularité des délibérations adoptées par ledit comité syndical au
regard des règles de majorité requises conformément au CGCT et aux statuts. La préfecture
de Seine-et-Marne rappelait d’ailleurs cette importance au syndicat dans un courrier de
2013
(80)
: la
« connaissance précise de vos adhérents et notamment de leur nombre, est une
condition indispensable pour la vérification de la légalité des délibérations (…) »
.
La préfecture de Seine-et-Marne soulignait que
« ces informations sont nécessaires pour
calculer les majorités qualifiées fixées par les articles L. 5211-18 et L. 5211-19 du CGCT »
,
puisqu’aux termes de la loi, les collectivités et groupements membres du syndicat doivent être
amenées à se prononcer sur chaque changement de périmètre du syndicat.
Sans connaissance précise des adhérents, il est également difficile d’inscrire le syndicat
A.GE.D.I dans les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI)
le concernant. Ces schémas constituent pourtant, depuis 2010, le cadre de référence pour
rationnaliser la coopération intercommunale
(81)
.
De même, sans connaissance précise des adhérents, il est difficile sinon impossible, en cas
de contentieux, pour les juridictions compétentes d’apprécier le caractère « accessoire » des
prestations effectuées par le syndicat pour le compte d’autres collectivités ou organismes non
adhérents, et donc de statuer sur la régularité de ses interventions.
En outre, en principe, ces prestations, qui constituent des opérations réalisées au nom et pour
le compte de tiers, doivent être individualisées en recettes et dépenses
(82)
. Cette obligation est
la traduction budgétaire du principe de spécialité fonctionnelle, permettant de vérifier que le
syndicat intervient bien dans le cadre de ses compétences
(83)
.
La chambre rappelle enfin qu’avec l’adoption des nouvelles dispositions de la loi portant
nouvelle organisation territoriale de la République en matière de transparence et de
responsabilité financière des collectivités territoriales dans un souci notamment de maîtrise
des finances publiques, le rapport sur les orientations budgétaires est dorénavant
« obligatoirement transmis aux communes membres de l'établissement public de coopération
intercommunale »
(
84
)
. Cette obligation implique au minimum que le syndicat connaisse et suive
le nombre de ses adhérents. Il doit également être mis en ligne sur le site internet, lorsqu’il
existe, dans les conditions prévues par un décret en Conseil d’État à venir
(85)
.
(80)
Courrier de la préfecture de la Seine-et-Marne en date du 25 octobre 2013.
(81)
Article L. 5210-1-1 du CGCT créé par l’article 35 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010.
(82)
Article L. 5211-56 du CGCT applicable aux EPCI et applicable par renvoi de l’article L. 5711-1 du même code aux syndicats
mixtes fermés.
(83)
(84)
Article L. 5211-36 applicable au syndicat mixte fermé par renvoi de l’article L. 5711-1 du CGCT.
(85)
Article L. 2313-1 du CGCT applicable au syndicat mixte fermé en application de l’article L. 5711-1 du CGCT.
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Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le préfet de Seine-et-Marne
indique notamment que
« concernant la liste des adhérents au syndicat, l’absence de
périmètre géographique clairement défini fait obstacle, comme rappelé par cette préfecture à
de nombreuses reprises, à une gestion rigoureuse des statuts sur ce point. (…). Il n’est pas
exclu, comme le relève [par ailleurs] la chambre que des établissements publics tels que des
syndicats mixtes demeurent aujourd’hui encore membres de l’A.GE.D.I, nonobstant le
caractère fermé de ce dernier syndicat. Il serait alors nécessaire de demander au syndicat de
procéder à une nouvelle opération de toilettage de cette liste qui sera acté par arrêté
préfectoral »
.
Pour sa part, le syndicat A.GE.D.I indique notamment
« qu’il est exact que le site internet
d’AGEDI mentionne 6 500 adhérents, Il s’ agit là d’un abus de langage que nous avons d’ores
et déjà corrigé, pour dans un souci de clarté n’afficher qu’un nombre indicatif d’adhérents »
.
Le syndicat A.GE.D.I revendique désormais sur son site internet plus de 4 500 adhérents
présents dans 69 départements ainsi que 6 000 à 6 500 utilisateurs. Une nouvelle infographie
a été mise en ligne (
cf.
annexe n° 1).
Le syndicat A.GE.D.I indique également que
« concernant l'importance de disposer de
données précises soulignée [par la chambre], le syndicat A.GE.D.I ne l'ignore pas, et c'est
pourquoi il a engagé — comme souligné [par la chambre]— une modernisation de son outil
interne de gestion. (GTI) »
et que
« la modernisation de notre outil évoquée [par la chambre]
a justement vocation à renforcer les garanties apportées à la régularité des élections et
délibérations du syndicat »
et que
« bien que la dématérialisation ait amélioré le processus,
des progrès seront encore nécessaires pour le fluidifier, et les délais administratifs de
traitement des adhésions / retraits sont lourds, car, en droit, chaque adhésion ou retrait doit
donner lieu à une délibération dans l'assemblée délibérante de chaque membre, ces
délibérations étant ensuite transmises en préfecture et centralisées à I'A.GE.D.I. Cela
représente 4 500 délibérations à traiter… Il va de soi que cela doit être rationalisé pour
économiser le temps et les moyens administratifs. Les mises à jour de la liste officielle des
adhérents sont donc groupées, (sinon ce serait 765 000 documents à traiter l) et, dans l'attente
de la réception et du traitement des membres, I'A.GE.D.I tient un fichier « provisoire », mais
qui ne peut être considéré comme officiel »
.
4.2.3.
Les adhérents de petite taille sont répartis sur tout le territoire
Sur la base des données produites par le syndicat, la chambre a cherché à caractériser ses
adhérents, cette information n’étant disponible dans aucun document public récent transmis
par le syndicat.
Conformément à l’objet initial de l’association A.GE.D.I, avant sa transformation en syndicat,
les adhérents du syndicat A.GE.D.I sont essentiellement des petites communes ou leurs
groupements : 97,5 % de ses membres sont des collectivités ou groupements de moins
de 3 500 habitants et 59 % de ses membres sont des communes ou groupements compris
entre 100 et 500 habitants.
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Graphique n° 2 : Adhérents du syndicat A.GE.D.I par strate démographique
au 31 décembre 2015
Source : CRC à partir des données de l’A.GE.D.I., données non retraitées et non corrigées.
3 413 données valides.
Le syndicat A.GE.D.I compte des adhérents dans 73 départements au minimum, dont
13 concentrent 51 % des adhérents.
Le syndicat A.GE.D.I, dans de très nombreux départements, est présent avec un très faible
nombre d’adhérents.
Département par nombre d’adhérents au syndicat A.GE.D.I
au 31 décembre 2015
Nombre d’adhérents
Nombre de départements concernés
En pourcentage
0
26
27 %
1<x<5
16
16 %
5<x<10
7
7 %
10<x<20
9
9 %
20<x<30
8
8 %
30<x<40
5
5 %
40<x<50
4
4 %
50<x<60
4
4 %
60<x<70
1
1 %
70<x<80
5
5 %
80<x<90
3
3 %
90<x<100
2
2 %
100<x<150
3
3 %
150<x<200
3
3 %
200<x<300
2
2 %
Source / CRC à partir des données de l’A.GE.D.I., données non retraitées et non corrigées
31 % des adhérents du syndicat A.GE.D.I, recensés au 31 décembre 2015, l’étaient déjà
en 1998. Le nombre des adhérents-clients du syndicat est passé de 1 113 en 1998 à 3 547
fin 2015, soit un triplement du nombre total de ses membres.
Formellement, à sa création, le syndicat ne comportait que 34 membres
(86)
.
(86)
Article 1
er
de l’arrêté préfectoral du 22 janvier 1998.
Non
renseign
ée
<100
100< X
<500
500<X<
3500
3500<X
<10000
10
000<X<
20000
20000<
X<5000
0
AUTRES
0
7
78
124
70
11
3
COMMUNES
0
587
1938
595
0
0
0
0
500
1000
1500
2000
2500
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Graphique n° 3 : Ancienneté des adhérents au syndicat A.GE.D.I
Source / CRC à partir des données de l’A.GE.D.I., données non retraitées et non corrigées.
3 539 données valides
4.2.4.
Les adhésions par convention sont à clarifier au regard du droit de la commande
publique
Au 31 décembre 2015, 52 établissements publics ou privés de divers types (association
syndicale autorisée (ASA), association foncière de remembrement (AFR), notamment) étaient
liés au syndicat par convention selon les états produits.
Depuis sa création, l’article 2 des statuts du syndicat A.GE.D.I prévoit qu’il peut réaliser son
objet social
« auprès des collectivités adhérentes et accessoirement auprès de collectivités
non adhérentes »
(
87
)
.
Son règlement intérieur de 1998 prévoyait qu’en complément de la fourniture de prestations
aux collectivités locales et aux personnes de droit public,
« le syndicat mixte A.GE.D.I pourra
fournir ses prestations à des sociétés d’économie mixte (…) ainsi que des associations loi
de 1901 dotées de prérogatives de puissance publique ou exerçant une activité para-
administrative »
(
88
)
.
Dans le cadre de la réforme de ses statuts en 2011, le syndicat A.GE.D.I a introduit à
l’article 13 concernant l’admission des communes et des groupements de communes, des
dispositions prévoyant que
« les collectivités ne pouvant adhérer au syndicat en application
de l’article L. 5711-4 du CGCT sont admises à passer avec ce dernier une convention de
prestation informatique conformément à l’objet syndical et aux mêmes conditions financières
que les adhérents ».
Cette nouvelle disposition permet en pratique de maintenir les mêmes conditions financières
aux anciens adhérents du syndicat A.GE.D.I qui ont été contraints de le quitter lors de
sa transformation en syndicat mixte fermé afin de permettre à son président et ses
vice-présidents de continuer de percevoir des indemnités.
(87)
Article 2 des statuts du syndicat A.GE.D.I produits par le président du syndicat dans sa réponse au questionnaire de la
chambre.
(88)
Article 2 du règlement intérieur produit par le président du syndicat A.GE.D.I dans sa réponse au questionnaire de la chambre.
199
8
199
9
200
0
200
1
200
2
200
3
200
4
200
5
200
6
200
7
200
8
200
9
201
0
201
1
201
2
201
3
201
4
201
5
Adhésions 1113 181
71
93
51
78
45
219 208 252 438 112
59
92
162 168 154
43
0
200
400
600
800
1000
1200
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Le dispositif de conventionnement entre le syndicat A.GE.D.I et les organismes,
non adhérents, repose actuellement sur deux délibérations de 2008 qui n’ont pas été
modifiées depuis l’adoption des nouveaux statuts
(89)
.
Ce dispositif prévoit deux cas de figure de conventionnement. Une convention peut être non
seulement conclue avec des « collectivités » souhaitant adhérer mais pour lesquelles il y a
impossibilité administrative mais également à l’initiative des « collectivités » pouvant adhérer
mais faisant le choix d’être liées par une convention. Dans ce dernier cas, les tarifs appliqués
sont ceux appliqués aux adhérents, augmentés d’un coefficient de 1,5. Depuis l’adoption des
nouveaux statuts du syndicat, cette majoration n’est plus possible.
La chambre rappelle que si, sur le principe, dès lors que les statuts l’autorisent, et dans les
conditions prévues par la réglementation, un syndicat mixte peut réaliser des prestations
de service pour le compte d’organismes non adhérents au syndicat, ces prestations doivent
s’inscrire pour les entités bénéficiaires qui y sont soumises, dans le cadre du droit de
la commande publique. Il en résulte une obligation de publicité et de mise en concurrence,
hormis pour les personnes publiques, dans le cas des conventions conclues pour
« la création
ou la gestion de certains équipements ou services relevant de [leurs] attributions »
(90)
ou dans
le cas où le syndicat mixte interviendrait en tant que centrale d’achat comme le rappelle la
direction générale des collectivités territoriales
(91)
. Or, questionné sur ce point, le syndicat ne
fait état d’aucune réponse à des appels d’offres pour aucune des différentes prestations qu’il
réalise au profit des organismes clients, non adhérents
(92)
.
À cet égard, la chambre rappelle que l’intervention d’un syndicat mixte ne doit avoir ni pour
objet ni pour effet de faire échapper les collectivités et tous autres organismes qui recouraient
à ses services, aux règles de publicité et de mise en concurrence du droit de la commande
publique, dans les cas où ils y sont soumis.
En outre, l’activité du syndicat avec des non adhérents ne peut être qu’accessoire.
4.2.5.
Certaines adhésions doivent être mises en cohérence avec les statuts du syndicat afin
de respecter la réglementation
D’un examen non exhaustif des données individuelles produites par le syndicat A.GE.D.I à
propos de ses adhérents et au regard des informations disponibles sur leur statut, il ressort
qu’adhèrent encore au syndicat des syndicats mixtes, alors que ses statuts de syndicat mixte
fermé l’interdisent depuis 2011.
Il en résulte que le corps électoral qui a désigné le comité syndical en 2014 n’avait pas une
composition régulière.
(89)
Délibération n° 2008-37 (date inconnue) relative aux tarifs cotisations des collectivités en convention et délibération n° 2008-50
(date inconnue) relative à la modification de la convention de prestations non adhérents.
(90)
Articles L. 5214-16-1, L. 5215-27 et L. 5216-7-1 du CGCT.
(91)
Note du ministère de l’intérieur du 6 juin 2015 à destination du préfet de Seine-et-Marne sur la situation du syndicat A.GE.D.I –
II Les pratiques commerciales de la structures p. 2 ; CJCE, 13 juin 2013, aff. C-386/11 Piepenbrock Dienstleistungen GmbH &
Co Kg C/ Kreis Düren.
(92)
Réponse du syndicat A.GE.D.I au questionnaire initial de la chambre.
Syndicat mixte « Agence de GEstion et de Développement Informatique (A.GE.D.I) –
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Adhérents du syndicat A.GE.D.I ne pouvant l’être (exemples)
Nom de la collectivité
C P
Ville
Nombre hab.
Date d'adhésion
SM du Pays Couserans
09190
Saint Lizier
3 600
06/12/2003
SM SYCOSERP
09200
Saint Girons
6 726
04/11/2005
SM SCOT Haut Cantal Dordogne
15270
Champs sur Tarentaine
3 200
20/11/2015
SM de la Rivière Drôme
26026
Valence
44 000
11/02/2008
SMICTOM du Chinonais
37502
Chinon
74 010
22/12/1998
SM du Bassin de la Rance et du Célé
46100
Figeac
9 800
15/03/2008
SM du Haut Lavedan
65400
Argeles Gazost
3 241
17/04/2001
Source : fichiers des adhérents et des mouvements d’adhérents produits par l’A.GE.D.I. / C.P : code postal
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le syndicat mixte Rivière Drôme
et ses affluents indique qu’il n’est pas membre du syndicat A.GE.D.I, mais qu’il est lié à ce
dernier par convention depuis 2008
(93)
.
4.2.6.
Le large type de clientèle ciblé par le syndicat A.GE.D.I
Dans le cadre de la refonte de ses systèmes d’information de gestion de ses prestations,
le syndicat a établi un projet de cahier des charges destiné à la nouvelle version du logiciel
technique interne (GTI). Ce projet permet de mieux connaître quels sont les « clients » ciblés
par le syndicat A.GE.D.I.
Ce cahier des charges précise qu’« à l’origine, les structures qui souhaitaient adhérer
au syndicat pour bénéficier de ses prestations étaient principalement des collectivités locales.
Et le logiciel actuel GTI a été développé en ce sens. Cependant, le syndicat propose désormais
des prestations à des structures privées telles que des associations par le biais de
convention »
(94)
.
Le cahier des charges détaille les clients potentiels du syndicat.
(93)
Réponse assortie notamment d’une convention.
(94)
Cahier des charges Nouvelle version – Logiciel de Gestion Technique Interne (GTI), page 7.
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Informations requis es s ur les adhérents au s yndicat A.GE.D.I
pour la nouvelle vers ion du logiciel GTI
La liste ci-dessous comprend les informations qui pourront être renseignées par les utilisateurs lors de la création
d’une fiche « Adhérent ». Les informations qui seront obligatoires sont signalées par ce symbole :
(
*
)
.
(….)
Type de structures
(
*
)
: publique ou privée.
Dans le cas d’une structure publique :
type de collectivité : Commune, Commune Nouvelle, EPL, Département ou Région.
type d’EPL : CCAS/CIAS, EHPAD, OPH, Syndicat mixte, Syndicat intercommunal, Communauté de Communes,
Communauté d’Agglomération, etc.
Dans le cas d’une structure privée :
type de structure : Association, Entreprise, etc.
type d’association : ASA, AFR, AFP, etc…
type d’entreprise : camping, agence, etc...
Une structure privée ne peut adhérer directement au syndicat intercommunal A.GE.D.I. Elle sera conventionnée
avec ce dernier si elle souhaite bénéficier de ses prestations. Quant aux collectivités, elles peuvent adhérer ou
être conventionnées.
Ainsi, les informations suivantes devront être renseignées également pour les collectivités territoriales :
Adhérent : oui ou non.
Conventionné : oui ou non.
État de réception de la délibération : en attente (par défaut) ou reçue.
Date de réception de la délibération
Informations sur le délégué : nom, adresse et contact.
Source : projet de cahier des charges Nouvelle version – Logiciel de gestion technique interne (GTI), pages 11 et 12
Il ressort de ce cahier des charges que le syndicat n’a pas renoncé à offrir ses services à
un ensemble d’acteurs publics relevant du périmètre d’un syndicat mixte ouvert et non fermé,
et au-delà, à un ensemble d’acteurs privés.
Or conformément à ses statuts, les adhérents du syndicat A.GE.D.I ne peuvent être que des
collectivités et des syndicats de communes, des communautés de communes, des
communautés urbaines, des communautés d'agglomération, des syndicats d'agglomération
nouvelle et des métropoles, conformément à l’article L. 5210-1-1 A du CGCT.
Toutes les autres structures ne peuvent adhérer au syndicat. Elles relèvent de l’activité
accessoire du syndicat.
Dans ce cadre, la chambre demande que tous les systèmes d’information et tous les fichiers
produits par le syndicat, y compris les rôles annuels transmis au comptable public, fassent
clairement la distinction entre les adhérents et les non adhérents, en application de l’article
L. 5210-1-1 A du CGCT et que le syndicat détaille annuellement le chiffre d’affaires réalisé
avec les deux clientèles afin de pouvoir justifier, en cas de contentieux, de la régularité de ses
interventions.
4.2.7.
Le taux de participation des adhérents aux élections du comité syndical est faible
Depuis la création du syndicat A.GE.D.I, ses statuts prévoient que chaque adhérent est
représenté par un délégué à une assemblée spéciale. Celle-ci est chargée de désigner, 1 fois
tous les 6 ans, le comité syndical de l’A.GE.D.I composé depuis sa création de 13 membres
titulaires et de 13 membres suppléants, élus par scrutin de liste, sans panachage, raturage ou
modification de liste. Un même délégué peut représenter 2 organismes adhérents.
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Entre deux scrutins, l’assemblée spéciale des délégués ne joue aucun rôle et elle n’exerce
aucun contrôle sur l’activité du comité syndical, ce qui souligne l’importance de la mise en
place du rapport d’activités prévu à l’article L. 5211-39 du CGCT
(95)
.
En 2008 le nombre d’électeurs inscrits était de 2 994
(96)
et en 2014 de 3 433
(97)
, en progression
de 12,7 %.
En 2008, au vu des procès-verbaux des opérations de vote, le taux de participation à l’élection
du comité syndical était de 54,6 %
(98)
et en 2014
(99)
de 54,2 %
(100)
, le nombre de votants ayant
progressé dans la même proportion que le nombre d’électeurs inscrits (12,2 %). Il s’en déduit
qu’un peu plus d’un adhérent-client sur deux participe de manière effective à la désignation de
la gouvernance du syndicat.
La faible participation effective des adhérents-clients se pose de façon structurelle depuis la
création du syndicat. En effet, dès 1999, son président actuel relevait
« qu’un fossé se crée
progressivement avec les utilisateurs, devenus adhérents, sans avoir bien tous compris ce qui
s’est passé »
(
101
)
. Toutefois, il convient de rappeler qu’un des objectifs poursuivis lors de la
transformation de l’association en syndicat était de supprimer des assemblées générales
annuelles lointaines et coûteuses
(102)
.
4.2.8.
La composition du comité syndical sera appelée à évoluer dans le cadre de la
réforme territoriale
Depuis sa création, le comité syndical de l’A.GE.D.I est composé de 13 membres titulaires
et 13 membres suppléants.
La règlementation applicable à ce type de syndicat, pendant la période examinée, autorisait
ses membres à désigner comme délégué
« tout citoyen réunissant les conditions requises
pour faire partie d'un conseil municipal »
(103)
.
Il en résultait que les membres du comité syndical
d’un syndicat mixte fermé comme l’A.GE.D.I pouvaient ne pas disposer d’un mandat électif
local.
Dans ce cadre, le syndicat A.GE.D.I présente la particularité de disposer d’un comité syndical
dont un nombre très important de ses membres ne dispose d’aucun mandat d’élu local «
mais
sont choisis en raison de leur intérêt pour la chose publique et l’informatique ou compétents
en collectivités : secrétaires de mairies »
(
104
)
.
Ainsi, le comité syndical pour la période allant de 2008 à 2013 comptait 46 % de membres
titulaires sans mandat électif local. Celui installé en 2014 en compte 69 %. Depuis la création
du syndicat A.GE.D.I, son président et son 1
er
vice-président notamment, sont des délégués
qui ne disposent pas de mandat d’élu local
(105)
.
(95)
« Les délégués de la commune rendent compte au moins deux fois par an au conseil municipal de l'activité de l'établissement
public de coopération intercommunale ».
(96)
Procès-verbal des opérations de vote du 31 mai 2008.
(97)
Procès-verbal des opérations de vote du 31 mai 2008.
(98)
Procès-verbal des opérations de vote du 31 mai 2008.
(99)
Procès-verbal des opérations de vote du 31 mai 2008.
(100)
Procès-verbal des opérations de vote du 31 mai 2008.
(101)
Lettre du président du syndicat A.GE.D.I du 14 mars 1999.
(102)
L’avis d’A.GE.D.I de décembre 1997.
(103)
Article L. 5711-1 du CGCT.
(104)
Compte rendu du comité syndical du 19 novembre 2015 – Loi NOTRe (nouvelle organisation territoriale de la République).
(105)
Les intéressés sont actuellement délégués respectivement des communes de Poggio Marinaccio (20) et de Saint-Pierre (15),
selon les données communiquées par le président du syndicat A.GE.D.I.
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Statut des membres titulaires et suppléants du comité syndical
du syndicat A.GE.D.I
2008/2014
2014/2020
Titulaires
13
13
Délégués non élus
6
9
Délégués élus
7
4
Suppléants
13
13
Délégués non élus
9
5
Délégués élus
4
8
46 %
69 %
Source : CRC, à partir des données individuelles produites par le syndicat
La faculté de désigner tout citoyen éligible au conseil municipal d'une commune pour la
représenter au sein d'un syndicat intercommunal résulte de la loi fondatrice du 22 mars 1890
(art. 171). D'après le projet primitif de la loi de 1890, le comité syndical devait toujours se
composer de délégués nommés par les conseils municipaux. Mais le Sénat a considéré que
l'appui, notamment financier, apporté par les départements aux syndicats justifiaient que les
conseillers généraux aient la faculté de se faire représenter au comité. Cette disposition a par
la suite été maintenue, eu égard au développement des organismes de coopération
intercommunale et à la complexité croissante des affaires communales et intercommunales.
La conjugaison de ces deux évolutions exigeait, en effet, une disponibilité accrue des élus et
une capacité d'expertise dans des domaines requérant une technicité particulière. Le recours
à des personnalités extérieures aux conseils municipaux permettait d'y répondre.
Pour autant, l’intention initiale du législateur ayant donné lieu à des détournements et abus, la
question du maintien de cette disposition était régulièrement discutée par les parlementaires
depuis le début des années 80
(106)
. Dans le cadre de la dernière réforme territoriale, cette
possibilité a été supprimée par le législateur.
À compter des prochaines échéances électorales municipales et intercommunales, soit à
compter du 1
er
mars 2020, seuls des élus locaux pourront être délégués au sein de syndicats
mixtes fermés
(107)
.
Cette évolution aura une incidence majeure sur les organes dirigeants de l’A.GE.D.I, qui s’en
trouveront profondément modifiés.
Dans le compte-rendu du comité syndical du 19 novembre 2015, les membres du comité
syndical ont d’ailleurs constaté que « les nouvelles formes de désignation des responsables
risquent fort de remettre en cause l’existence même de l’A.GE.D.I dès 2020 ».
4.2.9.
La confusion des rôles de délégué titulaire et suppléant est forte
Depuis la création du syndicat, le comité syndical est composé de 13 membres titulaires
complétés de 13 suppléants.
Les statuts et le règlement intérieur concernant la « gouvernance » du syndicat précisent que
le nombre de délégué ayant pouvoir pour délibérer est de 13 pris dans l’ordre du tableau après
élection du président et des 4 vice-présidents
(108)
.
(106)
(107)
2
ème
alinéa de l’art. L. 5711-1 du CGCT :
« pour l'élection des délégués des communes et des établissements publics
de coopération intercommunale au comité du syndicat mixte, le choix de l'organe délibérant peut porter uniquement sur l'un de
ses membres »
.
(108)
Article 15 des statuts de 2008 et de 2014.
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De l’examen des ordres du jour et des délibérations du comité syndical sur la période sous
revue, il ressort que, les membres titulaires comme les suppléants sont présents aux séances
du comité syndical et participent à ses travaux. Le syndicat a pris l’habitude de faire émarger
les 13 titulaires et les 13 suppléants, quand bien même les titulaires sont présents, sans
distinction de qualité
(109)
. Il en va de même des actes budgétaires qui peuvent être signés par
l’ensemble des membres titulaires et suppléants
(110)
. Toutefois, les pratiques du syndicat ne
sont pas homogènes d’un comité à l’autre.
Cette pratique pourrait poser des difficultés quant à la régularité des délibérations du comité
syndical, en cas de contentieux.
Ainsi, en 2012
(111)
, le syndicat a délibéré sur le retrait de la délégation accordée à un vice-
président élu en 2008 et son remplacement, ces décisions étant motivées en pratique par le
fait que l’intéressé était intervenu en faveur d’une salariée licenciée par le syndicat, contentieux
non clos à ce jour en l’état des informations de la chambre
(112)
.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le syndicat A.GE.D.I n’a pas précisé l’état
d’avancement de ce contentieux ni, notamment, si des recours sont toujours pendants.
Dans le courrier adressé au président du syndicat contestant les délibérations prises par
le comité syndical
(113)
, la préfecture de Seine-et-Marne a noté que
« les délibérations font
apparaître une confusion entre la qualité de délégué titulaire et de délégué suppléant.
Conformément aux dispositions de l’article L. 5212-7 du CGCT, les suppléants sont appelés à
siéger avec voix délibérative en cas d’empêchement du ou des titulaires. À cet égard, l’article 7
des statuts du syndicat indique que ce sont les délégués titulaires qui procèdent à l’élection
des membres du bureau. En l’espèce, le syndicat A.GE.D.I compte 13 délégués titulaires. Ce
sont ces délégués qui sont convoqués aux réunions du comité syndical. En cas
d’empêchement, un délégué titulaire pourra être représenté par l’un des 13 délégués
suppléants.
Or s’agissant des délibérations en question, les suppléants ont pris part au même titre que les
titulaires : un titulaire est représenté par un autre titulaire et un titulaire représente une
suppléante.
En second lieu, par courrier du 29 mai 2012, vous précisez que le nouveau vice-président élu
est issu de la liste des délégués suppléants. Or, un suppléant, qui pourrait n’être jamais appelé
à siéger au sein de l’organe délibérant, si le titulaire participe régulièrement à ses séances, ne
peut être élu à des fonctions de vice-président ou membre du bureau. Le nouveau devra être
élu parmi les 13 délégués titulaires. En outre, s’agissant de (…), je vous informe que
l’éventuelle perte de sa fonction de vice-président au sein du bureau n’entrainera pas la perte
de sa qualité de délégué titulaire ».
(109)
Cf.
par exemple liste de présence aux réunions du 11 octobre 2014, 24 novembre 2014, 28 février 2015.
(110)
Cf.
par exemple le budget primitif 2012.
(111)
Délibérations n° D 2012-12 et n° D 2012-13 du 25 mai 2012.
(112)
Cf
. par exemple le compte rendu du comité syndical du 30 mai 2015 – Inscription à l’ordre du jour du dossier (...) – A.GE.D.I.
(113)
Courrier de la préfecture du 16 juillet 2012.
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Pour permettre à ce délégué suppléant d’être inscrit sur la liste des délégués titulaires et
d’accéder au poste de vice-président, un membre titulaire
« a demandé à ne plus être membre
titulaire du comité mais suppléant. En effet ses activités d’élus (Maire et président d’une
communauté de communes) et son activité professionnelle ne lui permettent pas d’être
suffisamment présent pour A.GE.D.I, le [futur vice-président] qui était le premier suppléant
dans le tableau devient titulaire »
(
114
)
.
L’intéressé étant 6
ème
suppléant lors de l’élection de 2008, soit 19
ème
sur une liste de
26 délégués (13 titulaires et 13 suppléants), cette situation traduisait un fort désengagement
des membres élus du comité syndical entre 2008 et 2012 puisqu’entre ses 2 dates près
de 20 % de ses membres ont abandonné leur fonction initiale
(115)
. Ces départs sont l’une des
manifestations des difficultés de gouvernance du syndicat.
La chambre rappelle que le nombre maximum de délégués suppléants pouvant valablement
émarger et participer aux délibérations doit correspondre strictement au nombre de titulaires
absents que ceux-ci remplacent selon les statuts et le règlement intérieur du syndicat.
Comme souligné plus loin, la chambre note que la composition des commissions ne respecte
pas non plus la distinction entre les délégués titulaires et les délégués suppléants.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le syndicat A.GE.D.I indique
notamment que
« (…) que nous sommes dans l'ensemble en désaccord avec ce qu'écrit [la
chambre] à propos d'une confusion entre délégués et titulaires, phénomène qui reste
éminemment marginal dans nos pratiques et que nous veillerons cependant à éradiquer
totalement »
.
4.2.10.
L’absence de débat d’orientations budgétaires n’est pas justifiée
De l’examen des ordres du jour et des délibérations sur la période sous revue, il ressort
l’absence totale de débat d’orientations budgétaires précédant l’adoption du budget,
contrairement aux dispositions de l’article L. 2312-1 du CGCT, applicable à un syndicat mixte
par renvoi des articles L. 5211-36 et L. 5711-1 du même code. Ces dispositions prévoient que
le budget d’un syndicat comportant au moins une commune de plus de 3 500 habitants est
obligatoirement précédé d’un débat d’orientation budgétaire (DOB)
(116)
.
En l’espèce, le syndicat A.GE.D.I est concerné puisqu’il comprend, notamment, comme
membre la commune d’Ussel [dont la maire est vice-présidente du syndicat, Mme Dufour],
comptant près de 10 000 habitants.
La chambre relève que le règlement intérieur du syndicat n’a prévu cette formalité que de
manière facultative, puisqu’en son article 23
(117)
, il dispose que
« le débat d’orientation
budgétaire, s’il est nécessaire, aurait lieu dans le courant des mois d’août à octobre (…) »
.
(114)
Compte-rendu du comité syndical du 30 août 2012.
(115)
Procès-verbal des opérations de vote du 31 mai 2008. L’historique des départs du comité syndical et leur régularité n’ont pas
été examinés par la chambre.
(116)
Article L. 5211-36 du CGCT, applicable aux syndicats mixtes fermés par renvoi de l’article L. 5711-1 du même code :
«
les articles L. 2312-1 et L. 2313-1 ne s'appliquent qu'aux établissements publics de coopération intercommunale qui
comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Lorsque l'établissement public de coopération intercommunale
compte plus de 10 000 habitants et comprend au moins une commune de 3 500 habitants et plus, le rapport sur les orientations
budgétaires prévu au deuxième alinéa de l'article L. 2312-1 comporte la présentation mentionnée au troisième alinéa du même
article L. 2312-1. Ce rapport est obligatoirement transmis aux communes membres de l'établissement public de coopération
intercommunale.
».
(117)
Article 24 du règlement intérieur de 2008 et article 23 du règlement intérieur de 2014 (« règlement gouvernance »).
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Or la tenue du débat d’orientations budgétaires est une étape obligatoire dans le cycle
budgétaire et une formalité substantielle puisqu’en l’absence de délibération en prenant acte,
l’adoption du budget primitif est irrégulière (TA de Versailles, 28 décembre1993, commune de
Fontenay-le-Fleury). Sur la période examinée, la chambre constate par conséquent que tous
les budgets du syndicat A.GE.D.I ont été adoptés de manière irrégulière.
Les conditions de la tenue de ce débat (notamment les délais) et les informations devant être
portées à la connaissance des membres du comité syndical dans ce cadre ont fait l’objet d’une
importante jurisprudence visant à une meilleure information de ces derniers.
Le plus, avec l’adoption des dispositions de la loi portant nouvelle organisation territoriale de
la République en matière de transparence et de responsabilité financière des collectivités
territoriales et dans un souci notamment de maîtrise des finances publiques, le rapport
présenté au comité syndical doit porter
« sur les orientations budgétaires, les engagements
pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette »
et comporter
dorénavant une
« présentation de la structure et de l'évolution des dépenses et des effectifs.
Ce rapport précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de
personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail »
(
118
)
.
En conclusion, la chambre relève que le syndicat A.GE.D.I ne respecte pas ses obligations
législatives et réglementaires en matière de débat d’orientations budgétaires.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le syndicat A.GE.D.I indique
« que lors d’un
prochain conseil syndical sera prise une délibération supprimant de l’article 23 du règlement
intérieur la mention « s’il est nécessaire » à propos du D.O.B (…) »
.
4.2.11.
Les multiples délibérations relatives aux tarifs des prestations doivent être mieux
intégrées dans le cycle budgétaire
Aux termes des dispositions combinées des statuts et des règlements intérieurs du syndicat
A.GE.D.I, les prestations qu’il facture à ses adhérents-clients constituent des prestations
d’installation et une prestation de maintenance, appelée contribution annuelle
(119)
.
Ni le site internet de l’A.GE.D.I ni l’intranet réservé à ses adhérents ne présentent les
conditions financières d’intervention du syndicat.
Dans le cadre de la refonte de ses systèmes d’information de gestion déjà mentionnée, un
projet de cahier des charges a été établi pour la nouvelle version du logiciel technique interne
(GTI) et ce cahier des charges précise la politique de facturation actuelle.
Il explique qu’
« afin d’appliquer des tarifications standardisées à l’ensemble des adhérents, un
système a été mis en place qui prend en compte le type d’adhérent et leur nombre d’habitant.
Cependant, la multitude des types d’adhérent rend complexe cette tarification et des cas
particuliers surviennent régulièrement. C’est pour cela qu’il serait souhaitable que les calculs
soient le plus automatisés possibles selon les principes énoncés ci-après mais que les tarifs
puissent tout de même être modifiables pour les cas particuliers.
Les montants des devis seront calculés en fonction des tarifs des prestations demandées et
du droit d’entrée qui, rappelons-le, n’est applicable qu’aux adhérents, faisant leur première
demande de devis auprès d’A.GE.D.I.
(118)
Article L. 5211-36 du CGCT applicable aux syndicats mixtes fermés en application de l’article L. 5711-1 du CGCT.
(119)
Articles 11 et 13 des règlements statutaires de 1998 et 2013 produits par le syndicat.
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Pour calculer le tarif d’une prestation, il faudra prendre en compte le montant du produit ou
service demandé, de sa quantité et de sa TVA. Les montants des produits et services sont
catégorisés en fonction du nombre d’habitants présents sur la ou les communes de l’adhérent.
Le choix du nombre d’habitants se fera de manière automatique ou manuelle selon les cas
particuliers (...).
Le montant du droit d’entrée ne sera calculé qu’en fonction du nombre d’habitants.
Les contributions annuelles sont facturées à chaque adhérent (structure adhérente ou
conventionnée) sur la période allant du 1
er
novembre de l’année N-2 au 31 octobre de
l’année N-1. Le calcul du montant de la contribution qui sera demandé à chaque adhérent
dépend de la catégorie de prestations que lui sont fournis, de son type d’adhésion au syndicat
(adhérent ou conventionné) et de son nombre d’habitants »
.
Graphique n° 4 : Principes de tarification appliqués par le syndicat A.GE.D.I.
Source : projet de cahier des charges nouvelle version – Logiciel de gestion technique interne (GTI)
Sous réserve d’inventaire, les délibérations relatives aux prestations facturées par le syndicat
à ses adhérents-clients, applicables sur la période examinée, sont listées dans le tableau
ci-après.
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Délibérations relatives aux tarifs pratiqués par le syndicat A.GE.D.I.
Délibération
Principales dispositions de la délibération
Délibération n° 2003-24 non datée
Tarifs licences d’usage et prestation : Tarif d’installation des logiciels + prix de
formations (hors Polynésie)
Délibération n° 2008-07 non datée
Fixation des contributions annuelles
Délibération n° 2008-15 du 9 février 2008
Tarifs contributions spécifiques (suite) – revalorisation des tarifs non actualisés depuis
2001
Délibération n° 2008-48 du 17 octobre 2008
Tarifs Mairie-Net
Délibération n° 2011-37 du 25 juin 2011
Formation des nouvelles secrétaires
Délibération n° 2012-004 du 10 mars 2012
Tarifs licences d’usage et prestation pour la Polynésie française : tarif d’installation
(tarifs de groupe +/- 40 logiciels.
Délibération n° 2012-033 du 8 décembre 2012
Tarifs ND4S : licence, mise à jour, prestation : réalisation de la déclaration
dématérialisée des données sociales en lien avec Win-Pay. (tarif de la licence, mise à
jour gratuite et tarif de la prestation selon le nombre d’agents).
Délibération n° 2012-034 du 8 décembre 2012
Tarif E-Néos (applicatif lié à la petite enfance)
Délibération n° 2012-038 du 8 décembre 2012
Contributions annuelles – Revalorisation des contributions arrêtées pour 2010
Délibération n° 2013-006 du 23 mars 2013
Tarifs Pack- Démat. et certificat RGS – changement de prestataire du certificat
électronique
Délibération n° 2013-44 du 30 novembre 2013
Tarifs ND4S : mise à jour gratuite, prestations suspendues pour cette année.
Délibération n° 2013-45 du 30 novembre 2013
Tarifs Pack Démat. et certificats RGS : revalorisation
Délibération n° 2014-039 du 11 octobre 2014
Modification des tarifs : « Pack DEMAT » et certificats RGS.
Délibération n° 2014-043 du 25 novembre 2014
Tarifs ND4S
Délibération n° 2014-044 du 25 novembre 2014
Tarifs Pack Démat. et certificats RGS
Délibération n° 2015-009 du 28 février 2015
Nouveaux tarifs prestations (certains tarifs)
Délibération n° 2015-019 du 30 mai 2015
Tarifs Démat. – Complément
Délibération n° 2015-23 du 28 juillet 2015
Tarifs Majics 2015
Délibération n° 2015-030 du 24 février 2015
Tarif Marie-Net
Délibération n° 2015-40 du 19 novembre 2015
Tarifs communes nouvelles
Délibération n° 2015-043 du 19 novembre 2015
Tarifs ND4S 2015
Délibération n° 2016-11 du 4 mars 2016
Tarifs des contributions syndicales annuelles des membres à partir de 2016
Source : CRC à partir des délibérations produites par le syndicat.
Depuis la création du syndicat, le calendrier et les modalités de fixation de ces prestations sont
strictement encadrés par son règlement intérieur « statutaire ».
Celui-ci prévoit que « les prestations fournies par l’A.GE.D.I donnent lieu à facturation dans
les conditions définies chaque année dans le comité syndical au moment du vote du budget
et portée à connaissance des adhérents dans le courant du mois de décembre afin que la
collectivité puisse en connaissance de cause décider de maintenir ou de mettre fin à sa qualité
de membre pour l’année suivante avant le 30 janvier »
(120)
.
Son règlement intérieur relatif à sa gouvernance interne prévoit pour sa part « que le budget
primitif est voté avant le 15 décembre et porté à la connaissance des collectivités membres
(montant des contributions de l’année suivante) ».
Or il ressort du tableau ci-dessus que le comité syndical délibère en continu, sans consolider
les redevances demandées dans un seul et même document. Cela rend difficile la lecture de
sa politique tarifaire globale ainsi que sa prise de connaissance en amont par ses adhérents-
clients, comme prévu au règlement statutaire susvisé. Ces données devraient toutefois leur
permettre de «
décider de maintenir ou de mettre fin à [leur] qualité de membre pour l’année
suivante avant le 30 janvier ».
Ainsi la prestation de maintenance 2016 (appelée contribution
annuelle) a été votée en mars 2016.
(120)
Article 13 du règlement intérieur du syndicat A.GE.D.I dans sa rédaction de 2012.
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La chambre considère, sur ces bases, qu’une délibération annuelle unique du comité syndical
de l’A.GE.D.I devrait être adoptée, récapitulant l’intégralité des prestations offertes, leur
contenu et leur prix, y compris lorsqu’ils sont inchangés par rapport à l’année précédente dans
un souci de transparence et d’intelligibilité pour les adhérents-clients compte tenu de la
diversité des prestations offertes et de leur modalité de tarification.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le syndicat A.GE.D.I indique
« (…) [prévoir] que soit adoptée une délibération annuelle unique récapitulant l'intégralité des
prestations offertes et leur contenu, ainsi que les conditions de calcul de la contribution
syndicale, y compris lorsque ces prestations et conditions sont inchangées, cela dans un souci
de transparence pour les collectivités membres »
.
4.2.12.
Le fonctionnement du bureau est à améliorer
Le syndicat comprend un bureau composé statutairement d’un président et de quatre vice-
présidents conformément à l’article L. 5211-10 du CGCT applicable à l’A.GE.D.I
(121)
.
Comme indiqué pour le comité syndical précédemment, la composition initiale du bureau
de 2008 a été également fortement renouvelée, puisqu’en 2012, sous réserve d’inventaire,
trois des quatre vice-présidents issus des élections de 2008 n’occupaient plus leur fonction et
l’un des successeurs a été démissionné de ses fonctions par le comité syndical (…), décision
motivée par le fait que l’intéressé est intervenu en faveur d’une salariée licenciée par le
syndicat (…).
Au printemps 2016, sous réserve d’inventaire, le 1
er
vice-président issu des élections de 2014
avait démissionné de ses fonctions
(122)
. L’intéressé, ancien président de l’association
l’A.GE.D.I, membre du comité syndical du syndicat A.GE.D.I depuis 1998, avait déjà
démissionné en 2005 de ses fonctions de vice-président dans le cadre d’un différend
concernant la gestion des ressources humaines du syndicat
(123)
. L’intéressé n’a pas répondu
sur ce point aux observations provisoires de la chambre, la préfecture de Seine-et-Marne,
confirmant pour sa part avoir accepté sa démission.
En application des dispositions de l’article 8 des statuts, le bureau du syndicat peut exercer
par délégation une partie des attributions du comité syndical, à l’exception du vote du budget,
de l’approbation du compte administratif et des décisions relatives aux modifications des
conditions initiales de composition, de fonctionnement et de durée du syndicat.
En pratique, le comité syndical a délégué de larges attributions au bureau, « considérant que
les réunions du comité syndical ne peuvent avoir lieu aussi fréquemment que nécessaire
compte tenu de l’éloignement des membres [et] qu’un certain nombre de décisions doivent
pouvoir être prises rapidement pour assurer un bon fonctionnement du syndicat »
(124)
.
(121)
« Le bureau de l'établissement public de coopération intercommunale est composé du président, d'un ou plusieurs vice-présidents
et, éventuellement, d'un ou de plusieurs autres membres. Le nombre de vice-présidents est déterminé par l'organe délibérant, sans
que ce nombre puisse être supérieur à 20 %, arrondi à l'entier supérieur, de l'effectif total de l'organe délibérant, ni qu'il puisse excéder
quinze vice-présidents. Pour les métropoles, le nombre de vice-présidents est fixé à vingt Toutefois, si l'application de la règle définie
à l'alinéa précédent conduit à fixer à moins de quatre le nombre des vice-présidents, ce nombre peut être porté à quatre. L'organe
délibérant peut, à la majorité des deux tiers, fixer un nombre de vice-présidents supérieur à celui qui résulte de l'application des
deuxièmes et troisièmes alinéas, sans pouvoir dépasser 30 % de son propre effectif et le nombre de quinze ou, s'il s'agit d'une
métropole, de vingt. Dans ce cas, les deuxièmes et troisièmes alinéas de l'article L. 5211-12 sont applicables (…) ».
(122)
Courrier du 13 mai 2016 de la préfecture de Seine-et-Marne acceptant la démission de l’intéressé.
(123)
Courrier du 19 novembre 2005 de M. (…) à M. (…).
(124)
Délibérations relatives aux délégations accordées au bureau.
Syndicat mixte « Agence de GEstion et de Développement Informatique (A.GE.D.I) –
Exercices 2012 et suivants - Observations définitives
S2 – 2170246 / VA
42/118
Délégation du comité syndical au bureau du syndicat A.GE.D.I.
Délibération n° 2008-25 du 31 mai 2008
Délibération n° 2014-15 du 31 mai 2014
Les attributions du comité, à l’exception du vote du budget,
de l’approbation du compte administratif et des décisions
relatives aux modifications des conditions initiales de
composition, de fonctionnement et de durée du syndicat.
« les attributions courantes du comité et la gestion des
recettes et dépenses à hauteur de 40 000 € ».
Ne sont pas délégués les votes du budget et autres affaires
financières, l’approbation du compte administratif, les
décisions relatives aux modifications initiales de
composition, de fonctionnement et de durée du syndicat
Le Président rendra compte des décisions du Bureau lors de
chaque réunion du comité syndical
Le président rendra compte au conseil syndical de toutes les
décisions du bureau pour confirmation lors de chaque
réunion du comité syndical.
Source : CRC à partir des délibérations
Interrogé à ce sujet, le syndicat A.GE.D.I n’a produit sur la période sous revue qu’un seul
compte rendu du bureau pour 2014
(125)
et deux pour 2015
(126)
.
Les autres comptes rendus produits concernent des bureaux élargis à une commission :
un compte rendu du 18 octobre 2013 « Bureau et encadrement », un compte rendu du
28 juillet 2015 « bureau syndical élargi » et une réunion concernant la préparation d’un
déplacement
(127)
.
En l’absence de ces documents, la chambre n’est pas en mesure de porter une appréciation
sur le fonctionnement du bureau au cours de la période examinée.
4.2.13.
Le fonctionnement des commissions doit être amélioré
Dans le cadre des dispositions de l’article L. 2121-22 du CGCT
(128)
relatives aux commissions
chargées d'étudier les questions soumises au comité syndical soit par l'administration, soit à
l'initiative d'un de ses membres et des articles 7 et 8 du règlement intérieur du syndicat
A.GE.D.I, son comité syndical peut former des commissions, composées du président du
syndicat, président de droit, et de plusieurs membres du comité syndical, chaque délégué
étant membre d’une commission au moins.
Le règlement intérieur prévoit également qu’une commission peut accueillir des délégués
départementaux. Tout membre du personnel peut enfin être requis et il peut être fait appel à
des personnes extérieures
(129)
.
(125)
Bureau du 27 juillet 2014.
(126)
Bureau du 10 juin 2015, bureau du 29 janvier 2015 (avec la participation d’un salarié).
(127)
Réponse du président de l’A.GE.D.I au questionnaire initial de la chambre.
(128)
« Le conseil municipal peut former, au cours de chaque séance, des commissions chargées d'étudier les questions soumises
au conseil soit par l'administration, soit à l'initiative d'un de ses membres. Elles sont convoquées par le maire, qui en est le
président de droit, dans les huit jours qui suivent leur nomination, ou à plus bref délai sur la demande de la majorité des membres
qui les composent. Dans cette première réunion, les commissions désignent un vice-président qui peut les convoquer et les
présider si le maire est absent ou empêché. Dans les communes de plus de 1 000 habitants, la composition des différentes
commissions, y compris les commissions d'appel d'offres et les bureaux d'adjudications, doit respecter le principe de la
représentation proportionnelle pour permettre l'expression pluraliste des élus au sein de l'assemblée communale. Dans les
communes de plus de 1 000 habitants, la composition des différentes commissions, y compris les commissions d'appel d'offres
et les bureaux d'adjudications, doit respecter le principe de la représentation proportionnelle pour permettre l'expression pluraliste
des élus au sein de l'assemblée communale ».
(129)
Règlement de 2014.
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43/118
Commissions prévues par le règlement intérieur du syndicat A.GE.D.I.
Source : règlements intérieurs du syndicat de 2008 et 2014.
Sur la période examinée, le syndicat a mis en place quatre commissions placées sous la
responsabilité d’un vice-président, ce dispositif ressortant des comptes rendus de séance du
comité syndical mais n’apparaissant pas formellement dans les délibérations.
La composition des commissions mises en place après les élections de 2014
(130)
fait apparaître
que tous les délégués titulaires du comité syndical ne sont pas membres d’une commission
(…), contrairement à ce que prévoient les statuts, alors que des délégués suppléants en sont
membres (…)
(131)
.
Commissions effectivement créées par le syndicat A.GE.D.I.
Délibération n° 2008-26 du 31 mai 2008
Délibération n° 2014-011 du 31 mai 2014
et procès-verbal du comité du 31 mai 2014
Commission chargée du personnel (…)
Commission chargée du personnel de quatre membres : (…)
Commission chargé des délégués
départementaux (…)
Commission chargée des délégués et des adhérents de quatre membres : (…)
Commission chargée de la
communication (…)
Commission chargée de la communication de quatre membres : (…)
Commission technique nationale
Commission technique nationale de cinq membres (…)
D’autres membres pourront les rejoindre compte tenu de l’importance de l’activité
de cette commission.
Source : CRC à partir des délibérations et du procès-verbal du comité du syndical du 31 mai 2014
En outre, dans le cadre des dispositions de l’article L. 2143-2 du CGCT précité et de l’article 10
de son règlement intérieur, le syndicat peut créer par délibération des commissions
consultatives présidées par un vice-président et composé d’élus et de personnalités
extérieures
à
l’assemblée
délibérante,
particulièrement
qualifiées
ou
directement
concernées
(132)
.
De 2009 à 2015, huit comptes rendus seulement ont été produits pour neuf formations de
commissions différentes
(133)
.
Au regard de ces lacunes, la chambre n’est pas en mesure de porter une appréciation utile
sur le fonctionnement des commissions au cours de la période examinée.
(130)
Le travail de pointage n’a pas été fait pour les commissions mises en place en 2008.
(131)
Procès-verbal des opérations de vote du 31 mai 2014.
(132)
Règlement de 2014.
(133)
Réponse du président de l’A.GE.D.I au questionnaire initial et complémentaire n° 2 de la chambre : - un compte rendu du
13 novembre 2009 de la commission technique nationale ; - un compte rendu du 13 novembre 2009 de la commission « délégués
départementaux » ; - un compte rendu du 13 novembre 2009 de la commission « communication » ; - un compte rendu du
22 mars 2013 de la commission technique ; - un compte rendu du 18 octobre 2013 « Bureau et encadrement » ; - un compte-
rendu du comité syndical du 10 octobre 2014 évoquant l’activité des commissions ; - un compte-rendu du 28 juillet 2015 « bureau
syndical élargi » ; - un compte-rendu du comité syndical du 27 juillet 2015 évoquant notamment les ateliers « communication »,
« services aux adhérents », « l’Avenir de l’ A.GE.D.I » et « aller à la rencontre des adhérents ».
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44/118
4.2.14.
Le maillage de délégués territoriaux est très inégal
En application de l’article L. 2143-1 du CGCT relatif à la participation des habitants à la vie
locale et de l’article L. 2222-18-1 du même code relatif aux fonctions d’adjoint de quartier,
l’article 10 du règlement intérieur de l’A.GE.D.I prévoit que le comité syndical peut
« créer des
fonctions de délégués départementaux répartis sur le territoire qui veillent à l’information des
collectivités membres et favorisent leur participation à la vie du syndicat intercommunal
national ».
Il appartient au comité syndical de fixer librement la dénomination, la composition
et les modalités de fonctionnement de l’assemblée des délégués et de déterminer, par
délégation, le périmètre d’intervention de chacun de ses membres ainsi que la nomination de
ceux-ci.
L’assemblée de délégués départementaux a un rôle consultatif et d’initiatives sans pouvoir de
décision. Les avis émis par cette assemblée ne sauraient en aucun cas lier le comité syndical
mais ils doivent l’inspirer et lui indiquer les priorités d’action dans leur département.
Des délégués assistent régulièrement au comité syndical. Ils sont parfois qualifiés dans les
délibérations de membres associés à l’A.GE.D.I
(134)
.
Sollicité, le syndicat a produit une liste de 19 délégués départementaux. Aucun de ces
délégués n’est membre titulaire ou suppléant du comité syndical.
Sur la base des différents fichiers produits par le syndicat A.GE.D.I, 78 % des départements
et 45,5 % des adhérents ne disposent d’aucun délégué départemental. Le maillage territorial
n’est pas forcément corrélé au nombre d’adhérents.
Implantation des délégués territoriaux du syndicat A.GE.D.I.
Département
Délégué
élu
Délégué
non élu
Nombre
d'adhérents
concernés
4
1
114
11
1
96
15
1
1
194
16
1
26
33
1
76
46
1
156
51
1
63
63
1
31
65
1
296
77
1
72
62
1
143
80
1
88
57
1
29
12
1
77
65
3
296
37
1
24
Total
16
10
9
1 781
Départements sans délégué
57
1 490
Total
73
3 271
Départements ayant au moins
un délégué
Source : CRC à partir des fichiers adhérents et délégués (données brutes non corrigées)
Questionné sur les réunions de l’assemblée des délégués, leurs comptes rendus et les avis
rendus par cette instance, le président de l’A.GE.D.I a indiqué qu’
« aucune réunion des
délégués départementaux n’a été mise en place sous la période sous revue en partie à cause
de la dématérialisation des procédures »
. Il déclare qu’
« elles ont été remplacées par les
réunions sur site + de 75 réunions départementales du [Président] et de ses collègues.
(+ de 3 000 présences) »
(
135
)
.
(134)
Réponse du président de l’A.GE.D.I au questionnaire complémentaire n° 2 de la chambre.
(135)
Réponse du président de l’A.GE.D.I au questionnaire complémentaire n° 2 de la chambre.
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Lors du passage à la dématérialisation des procédures, le syndicat A.GE.D.I a mis en place
un maillage d’Autorité d’Enregistrement Déléguée (AED) sur tout le territoire pour la fourniture
à ses adhérents des certificats RGS 2*, répondant aux prérequis techniques des plateformes
« Actes » pour les échanges avec les préfectures et de la direction générale des finances
publiques (DGFiP) pour les échanges avec les comptables publics.
Ce réseau d’AED est différent de celui des délégués territoriaux mais peut avoir des membres
communs
(136)
.
Douze membres titulaires ou suppléants du comité syndical du syndicat A.GE.D.I n’ont pas
souhaité être AED à la mise en place de ce réseau
(137)
.
Ce réseau d’AED est présent dans 40 départements.
Implantation des AED du syndicat A.GE.D.I.
Département
Nombre d'AED
Département
Nombre d'AED
1
1
42
2
2
1
46
4
4
4
48
2
7
2
50
1
9
6
51
2
11
2
54
1
12
2
55
1
15
2
57
1
16
1
62
2
19
1
63
2
21
1
65
4
24
1
66
2
20
1
67
1
26
1
71
2
27
1
77
1
28
1
79
1
32
1
80
1
33
1
81
1
34
1
88
1
36
1
89
3
Source : CRC, à partir des données individuelles produites par le syndicat A.GE.D.I.
Au regard de ces lacunes, la chambre n’est pas en mesure de porter une appréciation sur
le fonctionnement de l’assemblée des délégués territoriaux et sur l’activité de ces derniers.
4.2.15.
Les indemnités du président et pour partie celles des vice-présidents sont de
nouveau irrégulières
Comme précédemment évoqué, à l’occasion de son dernier contrôle, la chambre avait relevé
que le statut de syndicat mixte ouvert adopté par l’A.GE.D.I à sa création ne lui permettait pas
de verser d’indemnités de fonctions à son président et ses vice-présidents. Aussi, pour
continuer à verser de telles indemnités à leurs bénéficiaires, le syndicat A.GE.D.I s’est
formellement transformé en syndicat mixte fermé, ce statut le permettant.
Sur la période examinée, le montant moyen annuel total des indemnités versées telles qu’elles
ressortent des déclarations annuelles des données sociales (DADS) produites par le syndicat
s’établit à un peu plus de 50 000 € brut.
(136)
Réponse du président de l’A.GE.D.I au questionnaire initial de la chambre.
(137)
Compte-rendu du comité syndical du 27 février 2015.
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Montant des indemnités versées aux présidents et vice-présidents du
syndicat A.GE.D.I.
en € (brut fiscal)
2012
2013
2014
2015
Président
31 522
31 522
35 354
38 623
Vice-président A
3 969
3 969
3 170
2 167
Vice-président B
7 760
7 760
6 347
6 326
Vice-président C
3 969
3 969
1 323
Vice-président D
2 315
3 969
1 323
Vice-président E
4 182
Total
49 534
51 188
47 516
51 297
Source : CRC, à partir des déclarations annuelles des données sociales (DADS)
Ces indemnités ont été accordées par plusieurs délibérations successives du comité syndical
fixant l’enveloppe indemnitaire globale et sa répartition.
Modalités de fixation des indemnités du président et
des vice-présidents du syndicat A.GE.D.I
2010-2014
2014-2020
Fonction (Titulaire)
(À la mise en place
du comité)
Délibération n° 2010/30 du
5 novembre 2010 du
comité syndical
(sans mention des noms
des bénéficiaires)
Fonction (Titulaire)
(À la mise en place
du comité)
Délibération n° 2014/17 du
31 mai 2014
du comité syndical
Délibération n° 2014-
52 du 25 novembre
2014 du comité
syndical
Délibération n° 2015-31 du
19 novembre 2015 du
comité syndical
Enveloppe de 112,21 % de
l’indice 1015
Enveloppe non précisée
dans la délibération
Addendum
Délibération n° 2014-
017 du comité
syndical
Président
69,10 %
Président
83,50 %
90,50 % de l’indice 1015
1
er
vice-président
17,01 %
1
er
vice-président
11,7 % plus les
remboursements de frais
de déplacement compte-
tenu de son éloignement
pour assurer ses
permanences
hebdomadaires et
participer aux conseils
syndicaux et commissions
qui ont lieu chaque mois
(sans mention de nom)
18,70 % de l’indice 1015
(sans mention de nom)
2
ème
, 3
ème
et 4
ème
vice-présidents
8,7 %
2
ème
vice-président
10 % de l’indice 1015
ainsi que les frais de
déplacements
3
ème
vice-président
5,7 % de l’indice 1015 plus
frais de déplacement si
besoin pour des réunions
(sans mention de nom)
Autre vice-
président
Les indemnités seront
fixées après mise en place
des permanences et des
commissions
À une délégation de
signature en cas
d’absence ou
d’empêchement du
président, ne souhaite pas
percevoir d’indemnité
considérant que ses
indemnités de maire
adjoint de sa commune
suffisent.
Source : CRC, à partir des délibérations et comptes rendus de séance du comité syndical.
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Par renvoi de l’article L. 5711-1 du CGCT
(138)
applicable aux syndicats mixtes fermés, les
règles relatives au régime indemnitaire des membres du comité syndical de l’A.GE.D.I sont
celles fixées pour les syndicats de communes aux articles L. 5211-12 et suivants et R. 5212 1
du CGCT. Ces indemnités, strictement encadrées par la loi, sont déterminées par rapport à
l’indice brut terminal de la fonction publique (IM 1015).
S’agissant de l’enveloppe globale et des taux appliqués, le syndicat a retenu le régime le plus
favorable possible pour son président et ses 4 vice-présidents, à savoir celui des communes
de plus de 200 000 habitants, ce qui correspond à la population cumulée du fichier des
adhérents, communiqué par le syndicat.
La répartition des indemnités entre le président et les vice-présidents du syndicat ne respecte
pas la réglementation.
Selon la délibération initiale de 2010, le taux d’indemnité du président est fixé à 37,41 %
et pour les vice-présidents à 18,70 %. Il s’agit du taux maximum du barème réglementaire
prévu pour les syndicats de plus de 200 000 habitants. Pourtant, le président du syndicat s’est
vu allouer progressivement, par délibérations successives, un taux de 69,10 % en 2010, porté
en 2014 à 83,50 %, puis en 2015 à 90,50 %, soit quasiment l’intégralité de l’enveloppe
indemnitaire globale disponible.
Or le cadre juridique applicable n’autorise pas de modifier le taux maximum des indemnités
d’un président d’un syndicat mixte, y compris dans le respect de l’enveloppe globale par
prélèvement sur l’enveloppe financière consacrée aux indemnités des vice-présidents.
Depuis 2013, seul le mécanisme inverse est possible, dès lors que l’enveloppe globale est
respectée et que le montant alloué à un vice-président ne dépasse pas le taux maximum prévu
pour le président du syndicat.
Par conséquent sur la période 2012 à 2015, le président du syndicat A.GE.D.I a bénéficié de
68 759 € brut d’indemnités irrégulières, soit près de deux fois plus que ce que la
réglementation autorise.
Montant des indemnités indûment versées au président du syndicat
A.GE.D.I sur la période sous revue
En € brut
2012
2013
2014
2015
Total
Montant versé au président du syndicat (DADS)
31 522
31 522
35 354
38 623
137 021
Montant maximum autorisé par la règlementation
17 066
17 066
17 066
17 066
68 262
Solde indûment versé
14 456
14 456
18 288
21 557
68 759
Source : CRC, à partir des DADS.
Dans les délibérations successives prises pour majorer les indemnités du président du
syndicat, le cadre légal est systématiquement présenté de manière erronée et les motifs
avancés au bénéfice du président ne sont pas prévus par les textes. Ces délibérations arguent
notamment du désengagement des vice-présidents dans l’activité du syndicat pour abonder
l’indemnité du président, ce que la règlementation n’a nullement prévu.
En application de l’article L. 5211-9 du CGCT, le président du comité syndical de l’AGEDI est
« l’organe exécutif de l'établissement public de coopération intercommunale. Il prépare et
exécute les délibérations de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération
intercommunale. Il est l'ordonnateur des dépenses et il prescrit l'exécution des recettes de
l'établissement public de coopération intercommunale (…) ».
En l’espèce les délibérations préparées par le président pour être soumis à son comité syndical
lui sont systématiquement favorables.
(138)
« Les syndicats mixtes constitués exclusivement de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale
et ceux composés uniquement d'établissements publics de coopération intercommunale sont soumis aux dispositions des
chapitres Ier et II du titre Ier du livre II de la présente partie (…) ».
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Cette situation pose des questions en matière de gouvernance interne et de fonctionnement
du syndicat mixte.
Motivations des délibérations ayant conduit à l’augmentation des
indemnités du prés ident du s yndicat A.GE.D.I.
En 2010, la répartition des indemnités tient compte « de la territorialité du syndicat et de l’implication variable des vice-
présidents selon leur secteur géographique » ainsi que « des délégations exercées »
(139)
. Elle arrête la rémunération
du président à 69,10 %.
En 2014, la délibération est encore plus explicite en précisant que « considérant que le code susvisé fixe les taux
maximums et qu’il y a donc lieu de déterminer les taux des indemnités allouées au Président et aux Vice-Présidents »
et en procédant comme en 2010 à une répartition en fonction de la territorialité du syndicat et de l’implication variable
des Vice-présidents selon leur secteur géographique » ainsi que « des délégations exercées »
(140)
. Elle porte
l’indemnité du président à 83,50 %.
Le procès-verbal du comité syndical du 31 mai 2014 précise que les indemnités d’élus « ne pourront être versées qu’en
contrepartie de l’exercice réel de délégation pour les vice-présidents et responsables de commissions, selon
l’enveloppe autorisée et sous conditions de l’exercice réel des délégations et responsabilités des commissions de
travail »
(141)
.
En 2015, la délibération précise que la nouvelle organisation territoriale mise en place par la Loi Notre et les nouvelles
mesures afférentes, notamment en ce qui concerne les indemnités des élus et leurs conditions d’attributions, nécessite
de se mettre en conformité avec la nouvelle réglementation. Elle précise que l’octroi d’une indemnité à un vice-président
est conditionné par la réception d’une délégation sous forme d’arrêté et fixe la répartition « considérant l’enveloppe à
répartir et les fonctions et responsabilité de chacun ». Elle porte l’indemnité du président à 90,50 %
(142)
.
Source : CRC, à partir des délibérations et des comptes rendus de séance du comité syndical
Enfin, s’agissant des indemnités versées par le syndicat A.GE.D.I à ses vice-présidents, la loi
conditionne depuis toujours le versement de telles indemnités à l’exercice effectif du mandat,
en application de l’article L. 5211- 9 du CGCT
(143)
. Cela implique, conformément à la
jurisprudence administrative, que les vice-présidents aient reçu du président une délégation
sous forme d’arrêté ayant fait l’objet de mesures de publicité légales pour devenir
exécutoire
(144)
.
Or aucun arrêté du président du syndicat confiant une délégation de fonctions aux vice-
présidents n’a été transmise pour la période courant de 2008 à 2014.
Pour la période postérieure à la mise en place d’un nouveau comité syndical, le président de
l’A.GE.D.I a produit deux arrêtés :
- un arrêté du 26 août 2014 prévoyant que le 1
er
vice-président et le 2
ème
vice-président
exercent concurremment avec le président au titre d’une délégation permanente de gestion
complète du service urbanisme à savoir : la définition des objectifs de développement du
service et gestion financière (analytique) ; le suivi des travaux et dossiers : - planning des
actions, … et la gestion du personnel exclusivement dévolu au service urbanisme (chargés
d’étude) ;
- un arrêté du 1
er
novembre 2015 attribuant une délégation de gestion du service de
l’urbanisme au 1
er
vice-président et une simple délégation de signature en cas d’absence ou
d’indisponibilité au 4
ème
vice-président.
Ces délégations couvrent un secteur d’activités du syndicat appelé à disparaître.
(139)
Délibération n° D 2010-30 du 5 novembre 2010.
(140)
Délibération n° D 2017-017 du 31 mai 2014.
(141)
Procès-verbal du 31 mai 2014 du comité syndical de l’A.GE.D.I.
(142)
Délibération n° D 2015-031 du 19 novembre 2015.
(143)
« Le président est l'organe exécutif de l'établissement public de coopération intercommunale. Il prépare et exécute les
délibérations de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale. Il est l'ordonnateur des dépenses et il
prescrit l'exécution des recettes de l'établissement public de coopération intercommunale. Il est seul chargé de l'administration, mais
il peut déléguer par arrêté, sous sa surveillance et sa responsabilité, l'exercice d'une partie de ses fonctions aux vice-présidents et,
en l'absence ou en cas d'empêchement de ces derniers ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation, à d'autres
membres du bureau (…) ».
(144)
CE, 21 janvier 1991, Commune de Juziers c/B., n° 8665 à propos des indemnités versées à un adjoint au maire d’une commune,
transposable aux vice-présidents des EPCI et syndicats intercommunaux disposant de délégations de fonctions similaires
.
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Exercices 2012 et suivants - Observations définitives
S2 – 2170246 / VA
49/118
Au regard de ces éléments et sur la période examinée, toutes les indemnités perçues par les
vice-présidents ne paraissent pas régulières.
De manière non équivoque, sont irrégulières les indemnités perçues par A pour la période
sous revue (quatre années), par B pour 2012, 2013 et les huit premiers mois de 2014, par C
et par D pour 2012 à 2014, soit un montant total d’indemnités indûment versées aux vice-
présidents de 49 892 € brut.
Montant des indemnités indûment versées aux vice-présidents du
syndicat A.GE.D.I. sous la période sous revue
En € (brut fiscal)
2012
2013
2014
2015
Total
Vice-président A
Montant versé (DADS)
3 969
3 969
3 170
2 167
13 275
Montant non justifié
3 969
3 969
3 170
2 167
13 275
Vice-président B
Montant versé
(DADS)
7 760
7 760
6 347
6 326
28 191
Montant non justifié
7 760
7 760
4 231
0
19 750
Vice-président C
Montant versé
(DADS)
3 969
3 969
1 323
0
9 260
Montant non justifié
3 969
3 969
1 323
0
9 260
Vice-président D
Montant perçu
2 315
3 969
1 323
0
7 607
Montant non justifié
(DADS)
2 315
3 969
1 323
0
7 607
Vice-président E
Montant versé (DADS)
0
0
0
4 182
4 182
Montant non justifié
0
0
0
0
0
Total versé aux vice-présidents
(DADS)
18 012
19 666
12 163
12 674
62 515
Total versé aux vice-présidents non justifié
18 012
19 666
10 047
2 167
49 892
Source : CRC, à partir des DADS.
Lors de l’entretien de fin de contrôle prévu par l’article L. 243-1 du code des juridictions
financières, le président a précisé que le comité syndical a d’ores et déjà modifié le régime
indemnitaire du président et des vice-présidents. Par délibération du 12 juillet 2016,
les indemnités du président ont été ramenées à 37,41 % et celles des 1
er
et 2
ème
vice-président
fixées à 18,70 %. Toutefois, seule la feuille de paie du président a été communiquée. Les
arrêtés de délégation n’ont pas été produits alors que, sous réserve d’inventaire, un vice-
président avait démissionné à cette date.
Au regard de la répétition des irrégularités et indépendamment de la régularisation effectuée
par le syndicat au début du deuxième semestre 2016 à l’initiative de la chambre, il appartient
au président ayant bénéficié d’une indemnité au-delà du montant prévu par la réglementation
et aux vice-présidents qui ont bénéficié d’indemnités sans arrêté de délégation de prendre
l’initiative de rembourser ces sommes.
Par analogie avec le délai applicable pour le reversement d’éléments de rémunérations indus
par les agents publics, en application de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances
rectificative pour 2011
(145)
, les élus bénéficiant d’un régime jurisprudentiel plus favorable
concernant leurs indemnités indûment perçues, sauf décision volontaire de leur part
(146)
, la
chambre demande qu’il soit procédé à un remboursement, sur une base volontaire, au titre
des deux dernières années à compter de la date de notification du rapport d’observations
provisoires. Elle demande également que la preuve lui soit apportée de la prise en charge de
ces remboursements par le comptable public du syndicat.
(145)
La loi a créé un article 37-1 dans la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec
les administrations, définissant un nouveau délai de prescription extinctive en ce qui concerne les créances résultant de paiements
indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents.
(146)
CE, Assemblée, 26 octobre 2001, n° 197018,
Ternon
et CE, 6 novembre 2002, n° 223041,
Mme Soulier.
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50/118
Dans leurs réponses aux observations provisoires, les vice-présidents concernés auxquels
s’est associé le président du syndicat n’ont pris aucun engagement volontaire visant à
rembourser les sommes irrégulièrement perçues en indiquant notamment que :
-
« (...) l’application [des] dispositions [de la loi de 2011] (…) vise uniquement le cas
des rémunérations versées à des agents – et non les indemnités versées à des
élus »
et
« (…) que la jurisprudence administrative est réticente à admettre la
restitution des indemnités perçues par des élus (…)
-
« (…) si le comité syndical a accepté le principe de ces rémunérations, c’est au motif
qu’elles lui ont semblées adaptées à la réalité de la charge de travail assumée par
le président et les vice-président dont les titres ne sont pas du tout honorifiques,
(…) qu’il s’agit d’assurer (…) le fonctionnement quotidien d’une structure comptant
plus de 40 collaborateurs » ;
-
lorsque le syndicat a été informé
« d’une erreur d’appréciation », [il] a entrepris les
rectifications nécessaires (…) » ;
Dans sa réponse, le syndicat A.GE.D.I indique notamment qu’
« on rappellera la charge de
travail que représente au quotidien la direction et l'animation d'un syndicat comptant
4 500 collectivités membres sur 70 départements différents. Cette charge de travail, rappelée
dans la réponse individuelle que vous ont transmis les personnes concernées, est telle qu'il
est inenvisageable qu'un individu normal puisse s'y consacrer sans la contrepartie d'une
indemnisation »
.
Le syndicat A.GE.D.I indique également qu’
« (…) il reviendra (…) au conseil syndical de
trancher sur cette recommandation (…) »
.
La chambre rappelle que les « erreurs d’appréciation » en matière d’indemnités sont
récurrentes dans ce syndicat.
À ce titre, la chambre rappelle également qu’en application de l’article 72 de la constitution,
les collectivités et leurs groupements s’administrent librement dans le respect de la loi. À ce
titre, un comité syndical n’a légalement pas compétence pour mettre en place son propre
régime indemnitaire quel qu’en soit les motifs, cette prérogative relevant du seul Parlement.
La chambre relève également qu’il peut apparaître pour le moins paradoxal d’évoquer l’état
du droit pour ne pas rembourser des indemnités non conformes à l’état du droit, d’autant plus
que la règle juridique n’interdit pas une démarche volontaire de la part des intéressés, comme
les y invite la juridiction à titre de recommandation.
La chambre précise que les bénéficiaires d’indemnités irrégulières ne pourront de quelque
manière que ce soit directement ou indirectement participer y compris au stade de la
préparation à une délibération statuant sur la recommandation de la chambre d’organiser ces
remboursements, sauf à prendre le risque de se trouver à titre personnel en situation objective
de conflits d’intérêts.
Sur le plan des principes, la chambre rappelle qu’un syndicat n’a ni pour objet ou finalité
d’allouer des indemnités à ses membres ni vocation à fonctionner de manière récurrente en
allouant à ses membres des indemnités irrégulières. Elle rappelle également que la direction
et l’animation quotidienne d’un syndicat mixte relève d’une direction générale des services, qui
fait manifestement défaut au syndicat au regard des constats du présent rapport.
Organiser le remboursement par le président et les vice-présidents concernés sur une base
volontaire des indemnités indûment perçues sur les deux dernières années.
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4.2.16.
Le remboursement des frais de déplacement doit être mis en conformité avec la
réglementation
Dès la création du syndicat A.GE.D.I, la question des remboursements de frais de
déplacement des membres du comité syndical comme de son personnel a fait l’objet
d’observations de la part du contrôle de légalité tant sur leurs modalités (personnes
concernées) que sur leur montant (excédant les barèmes en vigueur, en l’espèce, les frais
kilométriques
(147)
).
Pour la période examinée, il ressort de l’examen des délibérations que le syndicat A.GE.D.I
prend en charge les frais de l’ensemble des intervenants du syndicat,
« considérant que les
membres du comité syndical sont amenés à effectuer des déplacements pour se rendre aux
réunions du syndicat ainsi qu’auprès de ses adhérents d’une part et que le syndicat fait appel
à des élus du comité syndical, des délégués départementaux ou des représentants de
collectivités adhérentes pour les interventions (bénévoles) auprès des membres du syndicat
et pour l’activité du syndicat »
(
148
)
.
La liste des personnes éligibles dans les délibérations de 2014 et 2015 n’est pas close et elle
renvoie à la locution adverbiale « etc. ... » (soit, et tout le reste) ouvrant la possibilité de la prise
en charge de frais de déplacement à l’égard de personnes ou de catégories de personnes non
explicitement visées dans la délibération.
La prise en charge des frais se fait à leur montant réel.
Dispositions relatives aux frais de déplacement pris en charge
par le syndicat A.GE.D.I.
Délibération n° 2008/23 du
31 mai 2008 du comité syndical
Délibération n° 2014/19 du
31 mai 2014 du comité syndical
Délibération n°2015/032 du
15 novembre 2015
Bénéficiaires
Membres du comité syndical
Délégués départementaux
Représentants
des
collectivités
membres
du
syndicat
mixte
A.GE.D.I
intervenant
pour
le
compte de la structure et dans le
cadre du syndicat
aux membres de la commission
technique nationale
au personnel du syndicat
Membres du comité syndical
Délégués départementaux
Représentants
des
collectivités
membres du syndicat mixte A.GE.D.I
intervenant pour le compte de la
structure et dans le cadre du syndicat
aux membres des commissions
Etc. …
Membres du comité syndical
Délégués départementaux
Représentants
des
collectivités
membres
du
syndicat
mixte
A.GE.D.I
intervenant
pour
le
compte de la structure et dans le
cadre du syndicat
aux membres des commissions
Etc.
Subordonné à l’exercice d’une
mission à caractère obligatoire :
réunion du conseil, mission de
remise des clés RGS … hors
département.
Ne sont pas concernés les
membres du comité exerçant
des
fonctions
au
sein
du
syndicat.
Nature et montant
Frais kilométriques selon le
barème en vigueur
Tableau annexé par référence à
l’arrêté du 3 juillet 2006
les frais de repas, de transport et
autres frais de représentation du
syndicat …
Frais kilométriques selon le barème
en vigueur
jusqu'à 10 000 Km : 0,25 € pour - de
5 CV, 0,32 € pour 6 et 7 CV et 0,35 €
au-delà ;
au-delà : 0,18 € pour - de 5 CV,
0,23 € pour 6 et 7 CV et 0,25 € pour
8 CV et au-delà.
Frais de repas, de transport et
autre frais pour les activités liées
au syndicat ou de représentation
sur justificatifs valeur réelle
…
Frais kilométriques selon le
barème en vigueur (plus de grille).
Les frais de repas, de transport
et autres frais pour les activités
liés au syndicat ou de
représentation sur justificatifs
(valeur réelle) …
Source : délibérations du comité syndical de l’A.GE.D.I.
(147)
Courriers de la préfecture de Seine-et-Marne au président du syndicat A.GE.D.I en date du 30 octobre 1998 et du
24 septembre 1998.
(148)
Considérant de la délibération n° 2008/23 du 31 mai 2008.
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En pratique, le régime de remboursement de frais est fixé par une seule et même délibération
pour des situations juridiques différentes (élus, personnels, adhérents, collaborateurs
occasionnels, formateurs externes, invités, etc.) et des montants de prise en charge qui
s’écartent de la réglementation.
En sa qualité de syndicat mixte fermé dont le personnel relève par ailleurs du statut de la
fonction publique territoriale sur la période examinée, le syndicat A.GE.D.I. est soumis à une
réglementation stricte à laquelle il ne peut déroger.
S’agissant des membres du comité syndical, seuls peuvent être pris en charge les « frais de
déplacement à l'occasion des réunions de (…) conseils ou comités, du bureau, des
commissions instituées par délibération dont ils sont membres, des comités consultatifs prévus
à l'article L. 5211-49-1, de la commission consultative prévue à l'article L. 1413-1 et des
organes délibérants ou des bureaux des organismes où ils représentent leur établissement »
sous réserve que
« la réunion a[it] lieu dans une commune autre que celle qu'ils
représentent »
(149)
et pour les « fonctions de [président, de vice-président, de délégué], de
président et membre de délégation spéciale (…) [les] frais que nécessite l'exécution des
mandats spéciaux »
(150)
, ce qui implique une délibération du comité syndical confiant
l’exécution desdits mandats spéciaux à chaque membre.
Il n’est pas possible de cumuler les indemnités de fonctions et les frais de déplacement.
S’agissant du montant des remboursements de ces frais, la réglementation précise que
« Les frais ainsi exposés [le cas échéant dans le cadre de mandats spéciaux ne] peuvent être
remboursés [que] forfaitairement dans la limite du montant des indemnités allouées à cet effet
aux fonctionnaires de l'État »
(151)
(
cf.
ci-après), ce qui exclut le remboursement des frais réels,
comme le prévoit le syndicat dans ses délibérations.
Enfin, il convient de rappeler qu’il n’est pas possible de verser des frais de représentation dans
les syndicats mixtes
(152)
, contrairement à ce qui est prévu dans les délibérations du syndicat.
S’agissant du personnel du syndicat, les remboursements de frais auxquels ils ont droit
reposent sur un décret de 2001 renvoyant lui-même aux dispositions applicables aux agents
de l’État et encadrant les exceptions
(153)
. Celui-ci prévoit notamment une indemnité journalière
décomposée en deux indemnités de repas de 15,25 € chacune et en une indemnité
d’hébergement de 60 €. Le remboursement des frais réels est donc exclu, contrairement à ce
que retiennent les délibérations du syndicat.
(149)
Article L. 5211-13 du CGCT.
(150)
Articles L. 5211-14 et L. 2123-18 du CGCT.
(151)
Article L. 2123-18 du CGCT.
(152)
L’octroi de frais de représentation n’est prévu que pour les maires (art. L. 2123-19 CGCT, les présidents des communautés
urbaines (art. L. 5215-16), des communautés d’agglomération et des communautés d’agglomération nouvelle (art. L. 5216-4).
(153)
Décret 2001-654 du 19 juillet 2001 (modifié par le décret 2007-23 du 5 janvier 2007) fixant les conditions et les modalités de
règlement des frais occasionnés par les déplacements des personnels des collectivités locales et établissements publics
mentionnés à l’article 2 de la loi 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale. Décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les
déplacements temporaires des personnels civils de l'État. Arrêté du 3 juillet 2006.
Cf.
également le guide du statut de l’élu(e)
local, chapitre X : les remboursements de frais.
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Dépenses de fonctionnement liées aux déplacements et à l’accueil pris
en charge par le syndicat A.GE.D.I. (en €)
Compte
Intitulé
2012
2013
2014
2015
6066
Carburants
10 234
12 368
18 983
10 165
61551
Matériel roulant (entretien véhicule)
5 527
1 744
2 795
2 568
6251
Voyages et déplacements
31 299
41 761
56 977
37 823
6256
Missions
37 361
44 628
59 313
3 223
6257
Réceptions
6 897
5 007
7 069
8 542
6532
Frais de missions "élus"
7 805
10 150
2 149
658 (1)
Charges de gestion courantes
14 514
2 348
2 332
14 153
Total
105 833
115 661
157 620
78 622
Total
(hors carburant et matériel
roulant)
90 072
101 548
135 841
65 890
Source : CRC, à partir des fichiers concernant la situation comptable du syndicat
Depuis 1998, en pratique, le syndicat A.GE.D.I est doté d’une régie d’avances pour le
paiement des frais de déplacement, celui des dépenses occasionnées par les déplacements
et celui des dépenses qui peuvent n’être réglées que par internet.
Au regard de cette situation, la chambre demande que le régime des remboursements de frais
soit mis en conformité avec la réglementation applicable.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le syndicat A.GE.D.I indique
notamment vouloir « inscrire à l’ordre du jour d’un prochain comité syndical la modification [de
la délibération] afin que soit désormais clause la liste des personnes éligibles au
remboursement des frais de déplacement. De même, nous attacherons nous (…) à distinguer
par des délibérations différentes ce qui concerne le remboursement des frais de déplacement
des élus, des remboursements des frais de déplacement du personnel s’il y a lieu ». Il indique
également que le remboursement aux frais réels est « une mesure de bon sens et de justice »
pour les délégués éloignés.
4.3.
La situation des élus du comité syndical est contrôlée par la Haute Autorité pour la
transparence de la vie publique (HATVP)
En application des dispositions de la loi organique n° 2013-906 et de la loi n° 2013-907
du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique, les parlementaires,
membres du gouvernement et certains élus locaux notamment sont soumis à une déclaration
d’intérêts, transmise selon la nature du mandat, dans le mois ou les deux mois suivant leur
nomination à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), qui la rend
ensuite publique sur son site internet. Durant l’exercice des fonctions pour lesquelles
l’intéressé est tenu à cette déclaration, celle-ci doit être actualisée si les intérêts détenus
connaissent une modification substantielle, dans un délai d’un ou deux mois selon la nature
du mandat.
Au sens de la loi, la déclaration d’intérêts porte sur toute activité, même non rémunérée,
susceptible de faire naître un conflit d’intérêts.
Parmi les 26 membres du comité syndical (13 titulaires, 13 suppléants) élus en 2014,
12 d’entre eux (4 titulaires et 8 suppléants) disposent d’un mandat électoral, dont un dispose
sur le site de la HATVP d’une déclaration d’intérêts, l’intéressé étant membre du syndicat
depuis 1998 selon les informations transmises par le syndicat.
Syndicat mixte « Agence de GEstion et de Développement Informatique (A.GE.D.I) –
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Cette déclaration d’intérêts en date du 31 janvier 2014 ne mentionne pas que l’intéressé a été
élu membre suppléant du comité syndical en 2008 (1
er
suppléant)
(154)
jusqu’à son
renouvellement en 2014. Elle n’a pas été mise à jour lors de son élection comme membre
suppléant du comité syndical du syndicat A.GE.D.I le 31 mai 2014 (13
ème
suppléant)
(155)
.
Dans sa réponse aux observations de la chambre, l’intéressé explique notamment ses
omissions
« par le fait qu’[il est] suppléant et que [son] rôle dans ce comité [est] très
secondaire. [Son] intérêt dans cette assemblée [participe] d’une volonté de suivre
l’informatisation de la commune (…) dont [il est] le maire (…) »
.
4.4.
Le modèle économique et la situation fiscale du syndicat A.GE.D.I
4.4.1.
Les activités du syndicat entrent dans le champ concurrentiel
Depuis 2011, sans que la nature des activités du syndicat A.GE.D.I n’ait changé depuis sa
création, ses statuts rénovés précisent qu’il est constitué
« en vue de services informatiques,
télématiques et prestations et services portant sur la mise en oeuvre des nouvelles
technologies d’accompagnement des collectivités membres dans le fonctionnement et le
développement de leur système. Il contribue à la maîtrise des technologies de l’information et
de la télé communication dans le cadre de sa mission de service public »
.
Pour autant, l’activité d’éditeur de logiciels de gestion à destination des collectivités et des
groupements est une activité concurrentielle pour laquelle une offre privée existe et avec
laquelle le syndicat entre en concurrence. Le syndicat A.GE.D.I est ainsi l’un des 34 principaux
éditeurs pour la nomenclature M14-M4 recensés par la mission de déploiement de la
dématérialisation de la direction générale des finances publiques.
Comme précédemment examiné, la préfecture du Cantal avait refusé dans un premier temps
la création du syndicat A.GE.D.I. Puis le directeur de cabinet du ministre de l’intérieur l’a
autorisée avec réserve, le syndicat A.GE.D.I exerçant «
des activités concurrentielles dont
relèvent indubitablement la fourniture de logiciels et de matériels informatiques »
(
156
)
,
ses
statuts d’origine prévoyant alors également la fourniture de matériels.
À l’occasion de « l’installation » du syndicat A.GE.D.I en mairie de Dhuisy, il était d’ailleurs
rappelé par ses promoteurs que l’A.GE.D.I
« du fait de son activité, est concurrentiel pour les
entreprises commerciales de ce secteur (…) »
(
157
)
.
Depuis, comme le rappelle l’A.GE.D.I dans sa réponse aux observations provisoires de la
chambre, le Conseil d’État a précisé les principes encadrant les interventions publiques dans
le champ économique (CE, Ass., 31 mai 2006, Ordre des Avocats 275531).
Cette décision précise qu’indépendamment des missions de service public dont elles sont
investies, les personnes publiques peuvent «
prendre en charge une activité économique,
elles ne peuvent légalement le faire que dans le respect tant de la liberté du commerce et de
l'industrie que du droit de la concurrence ; qu'à cet égard, pour intervenir sur un marché, elles
doivent, non seulement agir dans la limite de leurs compétences, mais également justifier d'un
intérêt public, lequel peut résulter notamment de la carence de l'initiative privée ; qu'une fois
admise dans son principe, une telle intervention ne doit pas se réaliser suivant des modalités
telles qu'en raison de la situation particulière dans laquelle se trouverait cette personne
publique par rapport aux autres opérateurs agissant sur le même marché, elle fausserait le
libre jeu de la concurrence sur celui-ci ».
(154)
Procès-verbal des opérations de vote du 31 mai 2008.
(155)
Procès-verbal des opérations de vote du 31 mai 2014.
(157)
Article 7 des statuts initiaux, article 9 des statuts de 2011 du syndicat A.GE.D.I.
(157)
Article 7 des statuts initiaux, article 9 des statuts de 2011 du syndicat A.GE.D.I.
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L’intervention des personnes publiques dans le champ concurrentiel est également considérée
comme licite, au sens du droit communautaire, dès lors qu’elle ne conduit pas notamment à
une distorsion de concurrence (Cour de justice de l’Union européenne. 18 décembre 2014,
aff. C-568/13, Azienda Ospedaliera-Universira di Careggi-Firence c/ Data Medial Service Srl).
Depuis sa création, comme relevé précédemment, le syndicat A.GE.D.I a augmenté le nombre
de ses clients-adhérents de 218 %. Il revendique plus de 6 000 membres avec les prospects
en cours.
4.4.2.
Les différentes catégories de prestations offertes par le syndicat
Au vu de ses statuts dans leur rédaction issue de l’arrêté préfectoral de 2011 et de son
règlement intérieur, le syndicat A.GE.D.I fournit à ses adhérents-clients des prestations et
services informatiques (logiciels, formation et maintenance avec un service de «
hotline
») et
des prestations en matière d’urbanisme.
En 1999, le syndicat A.GE.D.I avait sollicité du ministère de l’intérieur un agrément pour la
formation des élus, qui lui a été refusé
(158)
.
Depuis 2009, le syndicat A.GE.D.I dispose d’un agrément en qualité de prestataire de
formation en application de l’article R. 6351-6 du code du travail. Cet agrément emporte un
certain nombre de contraintes réglementaires qu’il conviendrait de mettre en oeuvre
(159)
.
Prestations proposées par le syndicat A.GE.D.I.
Object social (article 2 des statuts)
Prestations fournies par le syndicat
(article 9 de son règlement intérieur)
Le développement de l’informatisation des communes et
établissements publics membres ;
La fourniture de logiciels informatiques, bureautiques et
télématiques … ;
La fourniture de prestations de services liées à l’informatique,
à la communication et à la formation
et concernant
l’hébergement Web
;
La fourniture de prestations de services liées à l’urbanisme,
notamment conseils, réalisations d’études : PLU, cartes
communales, SCOT, dossiers techniques, SIG …
La fourniture de prestations de services liées aux marchés
publics :
dématérialisation
des
procédures,
publicités,
conseils, assistance, formation … ;
La diffusion d’informations relatives à l’informatique auprès
des collectivités territoriales et des autres personnes morales
de droit public ;
La réalisation d’études pour l’informatisation de la gestion
publique et l’utilisation des nouvelles technologies de
l’information et des communications.
Les prestations fournies (…) se composent de :
- fournitures de licences de logiciels spécialisées exploitées
sous contrat de licence par le syndicat A.GE.D.I, nécessaires
à la gestion des collectivités publiques, produits ou diffusées
par le syndicat.
fournitures éventuelles de matériels, accessoires, …
- l’assistance sous toutes ses formes et la mise en service
pour l’utilisation de ces logiciels
- l’assistance technique à l’exploitation de ces logiciels
- la mise à jour des logiciels au vu de l’évolution de la
réglementation et des besoins des collectivités :
- l’adaptation de ces logiciels
- la formation des élus et secrétaires, à l’utilisation de
matériels informatiques et logiciels,
toutes prestations sollicitées par les collectivités
Source : statuts et règlement intérieur de l’A.GE.D.I.
Les prestations en matière d’urbanisme ont été développées en 2004 et elles devraient
prochainement être abandonnées par le syndicat.
(158)
Courrier de la préfecture de Seine-et-Marne au président de l’ A.GE.D.I en date du 26 juillet 1999. Les agréments dont dispose
le syndicat n’ont pas été recensés.
(159)
Récépissé de la préfecture de la région Île-de-France du 27 mars 2009.
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En 2004, le président du syndicat A.GE.D.I fait part au comité syndical que « dans le cadre du
développement des nouveaux logiciels PLAN-CAD et CAD-COM [qui a fait l’objet d’un prix de
l’innovation en 2004 décerné par le salon des Maires de France], le syndicat mixte est sollicité
pour effectuer des prestations de conseils dans le domaine de l’urbanisme (études-conseils)
auprès des adhérents »
(160)
. En réponse, le comité syndical décide « de développer auprès
des adhérents des prestations d’études et de conseils concernant l’urbanisme et la
cartographie ».
Pour ce faire, le syndicat A.GE.D.I a mis en place un service d’urbanisme afin de conseiller et
assister les communes dans leur démarche et pour l’élaboration de leurs documents
d’urbanisme. L’objectif est d’orienter et de faciliter la mise en oeuvre d’une politique concertée
d’urbanisme, correspondant aux axes de réflexions et objectifs définis par les élus au meilleur
coût. Le syndicat A.GE.D.I prend en charge l’élaboration de carte communale
(161)
, de PLU ou
de SCOT
(162)
.
L’A.GE.D.I s’oriente vers la fin de cette activité, sans que le comité syndical n’ait encore pris
une décision formelle, notamment de modification des statuts à soumettre à ses adhérents.
Le compte rendu du comité syndical du 4 mars 2016 indique que le dernier urbaniste de
l’établissement a quitté ses fonctions fin décembre 2015 en laissant les derniers dossiers en
suspens. Le syndicat recherche des cabinets d’études pour achever les différents PLU ou
cartes communales et ainsi éviter de possibles recours contentieux. Dans ce cadre, le comité
décide de
« voir s’il est possible de stopper à l’amiable les marchés en cours pour les dossiers
inachevés, de rechercher des cabinets locaux et de se rapprocher de la trésorerie pour
connaître les modalités de paiement en sous-traitant ou autres solutions »
(
163
)
.
En matière de logiciels et matériels informatiques, l’offre comprend différents logiciels de
gestion financière ou autres à destination des collectivités.
(160)
Délibération n°2004-50 du 26 novembre 2004 du comité syndical A.GE.D.I.
(161)
La carte communale est un document d’urbanisme simple qui en délimitant des secteurs constructibles d’une commune
contribue à limiter l’étalement urbain et à lutter contre le mitage.
(162)
Source : dossier de proposition d’étude pour l’élaboration du plan local d’urbanisme de la commune de (...).
(163)
Procès-verbal du 4 mars 2016 du comité syndical de l’ A.GE.D.I.
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Offre de logiciels et autres produits du syndicat A.GE.D.I.
Offre
M14/M40/M157
Facturation
Paye
N4DS
Élections
Dette
Population
Assemblée
Cimetière
Eau
Classement
Pelta – Sauvegarde
Cad-Com – Cadastre
SPANC
LANCEUR
MAIRIENET
ENEOS
GRR - Réservation de salle
GEDD - Domiciliation des SDF
PARANOVA - Parapheur électronique
TDT - Tier de télétransmission
NOVA-GED – GED
Plateforme marché
Clefs RGS
Source : CRC, à partir des données du syndicat, du site internet et de l’espace adhérent du syndicat
Le syndicat A.GE.D.I est agréé par le ministère de l’intérieur pour les télétransmissions
dématérialisées des actes avec les préfectures et par la direction générale des finances
publiques pour son application informatique dédiée au secteur local (Hélios).
Dans un courrier en date du 8 février 2015 adressé au président du syndicat A.GE.D.I,
la direction générale des collectivités locales (DGCL) avait contesté la teneur de la lettre
adressée par le président du syndicat aux collectivités
« les informant de l’obligation de
se raccorder à ACTES à compter du 1
er
janvier 2016 »
. Ce courrier rappelait que l’obligation
n’interviendra que dans les cinq années suivant la promulgation de la loi portant nouvelle
organisation territoriale de la République, afin de leur laisser un temps d’adaptation
(articles 107-III et 128) et que ce raccordement à ACTES demeure dans tous les cas facultatifs
pour toutes les collectivités et groupements autre que les régions, les départements, les
communes de plus de 50 000 habitants et les EPCI à fiscalité propre.
Ainsi, pour la quasi-totalité des adhérents-clients du syndicat A.GE.D.I, la transmission
électronique restera facultative. La DGCL avait par conséquent demandé un courrier
correctif
(164)
.
(164)
Courrier de la DGCL du 8 octobre 2015 au président de l’A.GE.D.I.
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4.4.3.
La décomposition du chiffre d’affaires réalisé par le syndicat A.GE.D.I.
Les prestations proposées par le syndicat A.GE.D.I repose sur une tarification prévue dans
son règlement intérieur et décomposée en deux volets : un volet installation du service et un
volet maintenance du service, appelée contribution annuelle.
La tarification tient compte de la taille des collectivités et groupements.
Dispositions relatives aux ressources et à la facturation
des prestations du syndicat A.GE.D.I.
Ressources du syndicat
(article 5 des statuts - rédaction identique
depuis la création du syndicat)
Facturation tarification des prestations
(rédaction quasi-identique issu du règlement « statutaire » de 1998,
puis de 2013)
Le produit des redevances et contributions
correspondant aux services assurés ;
Les subventions d’investissement de l’État,
des
régions,
des
départements,
des
communes …
Le revenu des biens, meubles ou immeubles,
du syndicat ;
Les sommes qu’il reçoit des collectivités
territoriales, des groupements de collectivités
territoriales et d’autres personnes morales, en
échange d’un service rendu ; les dons et legs
qu’il aura acceptés ;
Les produits des emprunts ;
Facturation des prestations (article 13)
Les prestations fournies par l’A.GE.D.I donnent lieu à facturation dans les
conditions définies chaque année par le comité syndical au moment du vote
du budget et portée à la connaissance des adhérents dans le courant du mois
de décembre afin que la collectivité puisse en connaissance de cause décider
de maintenir ou de mettre fin à sa qualité de membre pour l’année suivante
avant le 30 janvier.
Les prestations possibles sont les suivantes :
- Fourniture de logiciels, prestations de services, installation, formation,
paramétrages divers, maintenance, assistance à l’utilisation et à la mise en
oeuvre de produits, interventions sur site ou à distance, …
- Mises à jour des logiciels et évolution tant technique que réglementaires,
rétrocession de matériels, …
- Le coût des prestations fournies par le syndicat mixte A.GE.D.I fait l’objet
d’un tableau tarifaire établi annuellement et favorisant les petites collectivités.
- Ces tarifs devront tenir compte du nombre de logiciels exploités et de la taille
de la collectivité concernée. Une péréquation permettra de tenir compte des
besoins de groupe de collectivités.
Maintenance – contribution annuelle (article 11)
La maintenance a pour but de permettre aux utilisateurs de bénéficier des
aménagements, améliorations, évolutions réglementaires n’entraînant pas
forcément de nouvelles fonctionnalités.
Cet ensemble d’actions tendent à prévenir ou corriger les dégradations d’un
produit conformément à ses spécificités et à permettre à l’utilisateur d’être
assisté dans la couverture de ses besoins.
La fourniture de nouvelles versions n’est pas incluse obligatoirement dans
cette prestation.
La maintenance est assurée à chaque adhérent selon les conditions
indiquées dans les délibérations fixant annuellement les tarifs.
La maintenance n’est assurée que pour la dernière version diffusée de
chaque produit (…).
Les fournitures de consommables, support magnétique, ne sont pas incluses
dans les prestations de maintenance.
Les interventions et/ou déplacements provoqués par l’utilisateur pour ces
commodités ou lors de la mise en place de nouvelles versions ne sont pas
incluses.
Source : CRC à partir des règlements intérieurs produits par le syndicat
Afin de pouvoir apprécier la structure des ressources du syndicat A.GE.D.I, la chambre a
demandé leur décomposition par type de prestation
(165)
.
(165)
La répartition du chiffre d’affaires adhérents/non adhérents n’est pas significative au regard des données produites par
le syndicat A.GE.D.I (52 non adhérents représentant une cotisation 2015 de 15 332 €). Toutefois les fichiers ne sont pas fiables.
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Structure des recettes de fonctionnement de l’A.GE.D.I.
(compte 706) (en €)
706 - Prestations de
services
2012
en %
2013
en %
2014
en %
2015
en %
Divers ?
2 470
0,12 %
20 352
0,82 %
Cotisation annuelle
1 300 373
64,58%
1 391 432
80,96 %
1 467 573
59,21 %
1 611 786
51,07 %
Complément cot. Annuelle
105 017
5,22
%
19 433
1,13 %
215 577
8,70 %
224 166
7,10%
Total Cotisations
Annuelles
1 405 390
69,80 %
1 410 865
82,09 %
1 683 150
67,91 %
1 835 952
58,17 %
Licence sig. Cad Com.
38 505
1,91 %
16 297
0,94 %
20 877
0,84 %
6 436
0,20 %
Divers
20 340
1,01 %
4 104
5,22 %
3 887
7,10 %
Demat.
mise en place
formation
71 490
3,55 %
68 948
5,22 %
245 650
9,85 %
637 937
20,21 %
Licence E-Neos
12 727
0,63 %
1 450
0,06 %
Installation complète + form.
162 441
8,07 %
130 735
7,54 %
129 723
5,20 %
110 868
3,51 %
Licence anti-virus
1 970
0,10 %
880
0,05 %
1 630
0,07 %
1 212
0,04 %
Mairie Net
228
0,01 %
10 438
0,42 %
8 040
0,25 %
Rétrocession MAJICS 3
17 150
0,99 %
1 540
0,06 %
22 764
0,72 %
NVX CD installations
36 200
1,80 %
30 815
1,78 %
64 038
2,57 %
32 062
1,02 %
Cotisations Polynésie
38 073
1,89 %
15 670
0,90 %
15 670
0,63%
46 638
1,48 %
Prestations (N4 DS & log )
37 257
1,85 %
12 470
0,72 %
18 330
0,73 %
6 533
0,21 %
Cles
RGS 2*
159 607
6,40 %
361 201
11,44 %
Supplément Réseau
7 116
0,35 %
5 992
0,35 %
12 583
0,50 %
6 114
0,19 %
Tirage Plans Cadastral
Papier
183
0,01 %
Formations
128 938
6,40 %
20 126
1,16 %
47 242
1,89 %
33 376
1,06 %
Études & Conseils
urbanisme
40 324
2,00 %
50 570
2,03 %
43 263
1,37 %
Remplacements serv. &
secrétariat
10 289
0,51 %
11 366
0,46 %
TOTAUX
2 013 711
100,00 %
1 734 281
100,00 %
2 494 216
100,00 %
3 156 282
100,00 %
Source : A.GE.D.I.
Fin 2015, l’essentiel des ressources du syndicat provenait des cotisations annuelles de
« maintenance » de trois types : la contribution de base, la cotisation du syndicat pour la
promotion des communes de la Polynésie française (SPCPF) et la cotisation complémentaire
identique à la contribution de base, cette seconde ligne s’expliquant par l’existence de deux
rôles selon les précisions du syndicat
(166)
.
Ces contributions assuraient 60 % des recettes du syndicat et couvraient l’essentiel des
charges fixes notamment salariales. Deux prestations contribuaient de manière significative
sur la fin de période aux recettes, la formation à la dématérialisation et la revente de clefs
RGS 2*. Le syndicat dispose d’une activité marginale de remplacement de secrétariat, qui ne
relève pas de ses dispositions statutaires.
4.4.4.
Les conditions de production par le syndicat des prestations proposées à ses
adhérents-clients
Fin 2015, les services offerts par le syndicat A.GE.D.I relevaient de prestations réalisées pour
l’essentiel en régie, y compris pour le développement des logiciels.
(166)
Réponse du président de l’A.GE.D.I au questionnaire complémentaire n° 3 de la chambre.
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Le syndicat A.GE.D.I a intégré dans son offre commerciale deux logiciels libres en s’appuyant
sur la SCOP Adullact Projet précise l'Association des Développeurs et des Utilisateurs de
Logiciels Libres pour les Administrations et les Collectivités Territoriales (Adullact) dans sa
réponse aux observations provisoires de la chambre
(167)
: le i-Parapheur, parapheur
électronique, et le tiers de télétransmission (TdT) développé pour les procédures de
télétransmissions sécurisées
(168)
. Il est adhérent à cette association à laquelle il règle
annuellement une cotisation.
Son offre Internet est fournie en partenariat avec un groupe de sociétés privées (…) de même
que son offre de plateforme de marchés. Les clefs RGS 2* sont acquises auprès d’un
prestataire. La
hotline
est assurée en régie (sauf plateforme marché).
Le partenariat avec le groupe (…) a débuté en 2005. Le syndicat souhaitant mettre à
disposition de ses adhérents-clients « un générateur de sites Internet », il a alors choisi (…)
comme prestataire pour le réaliser,
« le logiciel et ses sources appartenant au syndicat
»
(169)
.
Le syndicat propose ainsi le produit « Mairie Net ».
En 2012, le syndicat constatant que son offre « n’est plus tout à fait adaptée aux besoins
actuels des adhérents du syndicat, l’application étant complexe et peu intuitive en
comparaison de ce qui est possible à l’heure actuelle », a décidé de conclure une convention
de mise à jour du produit avec (...).
Le contrat signé avec cette société est un contrat de distribution des produits (...) par le
syndicat A.GE.D.I, avec les services de son choix (formation, assistance, module spécifique),
la société (...) s’interdisant de démarcher directement les adhérents-clients du syndicat
A.GE.D.I.
Les frais d’hébergement et de nom de domaines restent à la charge des adhérents de
l’A.GE.D.I. L’hébergement est obligatoirement réalisé par (…)
(170)
.
Contrairement à ce qui s’était passé en 2005, ce partenariat n’a pas fait l’objet d’une mise en
concurrence
(171)
.
Les formateurs pour la prise en main des logiciels commercialisés par le syndicat A.GE.D.I.
sont des personnels de l’A.GE.D.I.
(167)
L’Association des Développeurs et des Utilisateurs de Logiciels Libres pour les Administrations et les Collectivités Territoriales
oeuvre depuis 2002, pour la promotion et le développement de logiciels libres métiers à destination des collectivités, tel que le
tiers de télétransmission. L’Adullact et d’autres acteurs, ont impulsé et favorisé la naissance et l’émancipation d’une nouvelle
structure dont le but est d’investir, et d’assurer le « service après-vente » de nouvelles solutions libres métiers. La SCOP
Adullact
Projet
est née de ce constat. Au 1
er
janvier 2017,
Adullact Projet
est devenu
Libriciel SCOP
. (Source : association Adullact).
(168)
L’Adullact a élaboré une solution libre et sécurisée pour les télé procédures. Ce projet s'inscrit dans le cadre du contrôle de
légalité dont la dématérialisation est en cours (ACTES) pour ensuite s'étendre aux autres télé procédures telles que l'état civil ou
la comptabilité (Hélios). «
Proposer une solution libre présente un intérêt pour les collectivités territoriales non seulement au
niveau économique mais aussi au regard de leur indépendance et de leur souveraineté (transparence sur le fonctionnement du
logiciel).
» Source : Adullact. La Lettre n° 16, octobre 2005. Pour ACTES comme pour Hélios, A.GE.D.I utilise la version S2LOW
v1.1 de l’Adullact.
(169)
Délibération n° D 2005-23 du 10 juin 2005 du comité syndical. Choix d’un prestataire pour la création d’un outil « générateur
de sites internet » pour collectivités.
(170)
Source : documents contractuels produits par (…) et le syndicat A.GE.D.I.
(171)
Délibération n° D 2012-016 du 25 mai 2012 du comité syndicat. Contrat de distribution des produits (…).
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Conditions de production des services offerts
par le syndicat A.GE.D.I (2015)
Gamme actuelle
Développements
Version
Hébergement
Hotline
M14/M40/M157
AGEDI
3.68
En collectivité
AGEDI
Facturation
AGEDI
1.72
En collectivité
AGEDI
Paye
AGEDI
2.57
En collectivité
AGEDI
N4DS
AGEDI
5.03
En collectivité
AGEDI
Élections
AGEDI
1.91
En collectivité
AGEDI
Dette
AGEDI
2.08
En collectivité
AGEDI
Population
AGEDI
2.18
En collectivité
AGEDI
Assemblée
AGEDI
2.41
En collectivité
AGEDI
Cimetière
AGEDI
3.17
En collectivité
AGEDI
Eau
AGEDI
3.08
En collectivité
AGEDI
Classement
AGEDI
2.30
En collectivité
AGEDI
Pelta – Sauvegarde
AGEDI
2.95
En collectivité
AGEDI
Cad-Com – Cadastre
AGEDI
2.43
En collectivité
AGEDI
SPANC
AGEDI
3.07
En collectivité
AGEDI
LANCEUR
AGEDI
1.88
En collectivité
AGEDI
MAIRIENET
Collaboration entre (…) et AGEDI
Responsive
(…)
AGEDI
ENEOS
AGEDI
2.0.5-217
(…)
AGEDI
GRR - Réservation de salle
AGEDI
NA
(…)
AGEDI
GEDD - Domiciliation des SDF
AGEDI
NA
(…)
AGEDI
PARANOVA - Parapheur
électronique
Intégration d'un produit (…)
1.1-8
(…)
AGEDI
TDT - Tiers de télétransmission
Intégration d'un produit (…)
1.3
(…)
AGEDI
NOVA-GED – GED
AGEDI
5.9-8
(…)
AGEDI
Plateforme marché
Exploitation d'un produit (…)
NA
(…)
AGEDI + (…)
Polynésie
Développements
Version
Hébergement
Hotline
M14
AGEDI
2.54
En collectivité
Support par mail en raison
du décalage horaire
+
Intervention ponctuelle en
téléassistance
Paye
AGEDI
2.28
En collectivité
IDEM
Élections
AGEDI
1.85
En collectivité
IDEM
Population
AGEDI
2.09
En collectivité
IDEM
Assemblée
AGEDI
2.38
En collectivité
IDEM
Facturation
AGEDI
1.70
En collectivité
IDEM
Eau
AGEDI
3.04pf2
En collectivité
IDEM
Pelta – Sauvegarde
AGEDI
2.95
En collectivité
IDEM
LANCEUR
AGEDI
1.77
En collectivité
IDEM
Pour la pres tation externalis ée (…)
Développements
Version
Hébergement
Hotline
ASSEMBLEE
(…) puis repris par AGEDI
NA
En cours d'étude
NA
CADCOM
(…) puis repris par AGEDI
NA
En cours d'étude
NA
CLES
RGS 2*
Produit (…)
Source : A.GE.D.I. Compléments CRC pour les clefs
4.4.5.
Les conditions de fonctionnement de l’A.GE.D.I à l’égard ses adhérents-clients
De sa création à 2011, le syndicat A.GE.D.I était un syndicat mixte ouvert, avant qu’il ne
devienne syndicat mixte fermé.
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Comme les syndicats intercommunaux, les syndicats mixtes fermés sont des structures de
type associatif, pour lesquelles la loi n’impose aucune compétence obligatoire. Les syndicats
mixtes peuvent être à vocation unique ou poursuivre des objets multiples.
Les syndicats mixtes sont exclusivement titulaires des compétences que leurs membres leur
transfèrent. Ils ont donc vocation à se substituer à leurs adhérents dans les champs de
compétences transférées.
Un syndicat mixte fermé a vocation à fédérer, sur un territoire pertinent, des communes et/ou
des établissements publics de coopération intercommunale, pour réaliser des économies
d’échelle, rentabiliser les investissements ou coordonner l’action des collectivités publiques.
Ses compétences peuvent s’inscrire dans tous les domaines de compétence des communes.
Au regard de ces principes, rappelés par la direction générale des collectivités territoriales
dans son guide sur les syndicats mixtes
(172)
, le syndicat mixte A.GE.D.I a un fonctionnement
atypique à plus d’un titre.
En effet, le syndicat A.GE.D.I n’a aucun périmètre défini ni fixe, car celui-ci évolue
constamment en fonction des adhésions et des retraits de ses clients, adhérents. Il ne s’inscrit
par conséquent dans aucun schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI),
créé par l’article 35 de la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités
territoriales
(173)
en vue également de la rationalisation des périmètres des syndicats mixtes.
À ce titre, un schéma peut proposer
« la suppression, la transformation ainsi que la fusion (…)
de syndicats mixtes »
.
Il ressort de l’enquête de satisfaction mise en place par le syndicat que l’A.GE.D.I a une
politique active de recrutement de clients-adhérents. Il recrute ses nouveaux clients-adhérents
par l’intermédiaire d’un adhérent existant (36,3 %), par le bouche à oreille (25,2 %) mais
également par les réunions d’information qu’il réalise (12,6 %).
Modes de recrutement des adhérents-clients du syndicat A.GE.D.I
Source : synthèse de l’enquête de satisfaction interne de l’A.GE.D.I.
Le comité syndical a une approche commerciale de l’exercice de l’objet du syndicat mixte
comme en témoignent les échanges au sein du comité syndical.
En février 2015, le comité syndical a examiné les raisons pouvant expliquer ces mouvements
de retraits et d’adhésions au syndicat, notamment dans la perspective de la réforme territoriale.
L’un de ses membres s’est interrogé pour savoir si le
« syndicat n’est pas plus fragile dans les
communes où il n’y a qu’un seul logiciel et si dans ce cas-là un effort commercial n’est pas à
faire. (…). »
Le même comité a évoqué également le positionnement de l’offre du syndicat par
rapport à celle des autres éditeurs
.
À cette occasion son président a précisé que
« les produits
Magnus sont plus aboutis en ce qui concerne les grosses communes. Même si en prenant
l’exemple de la commune nouvelle de (…)nous nous sommes imposés »
(
174
)
.
En 2015
(175)
, le syndicat a recruté en 2015 un ancien formateur venant de l’un de ses
concurrents. Il escomptait de celle-ci étant basée dans les Vosges qu’elle puisse répondre aux
besoins d’
« environ un potentiel de 1 000 collectivités pour un coût tout compris d’environ
35 000 € par an ».
(172)
173
Codifié à l’article L. 5210-1-1 du CGCT.
(174)
Compte-rendu du comité syndical du 28 février 2015.
(175)
Procès-verbal du comité syndical du 28 février 2015.
Syndicat mixte « Agence de GEstion et de Développement Informatique (A.GE.D.I) –
Exercices 2012 et suivants - Observations définitives
S2 – 2170246 / VA
63/118
De la même manière, une adhésion au syndicat A.GE.D.I n’aboutit pas à un transfert d’une
quelconque compétence de l’adhérent au syndicat mais elle n’est que la conséquence de
l’achat d’une prestation d’installation et de maintenance d’un service informatique proposée
par le syndicat A.GE.D.I.
L’adhésion au syndicat A.GE.D.I permet à la collectivité ou au groupement client du syndicat,
pour des prestations informatiques, de ne pas être soumis aux dispositions du droit de la
commande publique en matière de publicité et de mise en concurrence, puisque le syndicat
est réputé agir pour ses membres qui lui ont transféré leur compétence. Les adhérents
d’A.GE.D.I sont ses clients.
En outre le syndicat A.GE.D.I a un mode de fonctionnement à « la carte », sans que ses statuts
le prévoient.
Ainsi le Syndicat pour la promotion des communes de la Polynésie française (SPCPF),
syndicat pluri-archipels et à la carte disposant comme compétence optionnelle de
« l’informatique communale » (études préalables, conseil en matière de maintenance et
d’assistance à l’utilisation de logiciels informatiques), adhérent de l’A.GE.D.I depuis 2012
(176)
,
se fournit également auprès d’un prestataire privé
(177)
. Auparavant, dès 2006, l’A.GE.D.I avait
travaillé avec le SPCPF dans le cadre d’une convention de partenariat
(178)
et d’un marché
(179)
pour fournir des logiciels aux collectivités polynésiennes.
Sollicité sur le fonctionnement à la carte du syndicat par la préfecture de Seine-et-Marne
en 2013/2014, son président a indiqué que
« des collectivités sont devenues adhérentes
simplement pour un service, une prestation ou un logiciel, par exemple le logiciel cadastral
Cad Com ou le Logiciel de gestion des cimetières, ou au contraire pour une multitude
d’applications ou de service parmi l’offre « complète » du syndicat A.GE.D.I. Il faut prendre en
compte que ces collectivités ont déjà des prestataires autres, un ou plusieurs selon les besoins
et elles ne souhaitent pas forcément changer si ceux-ci donnent satisfaction. Après quelques
années, dans le cadre de leur libre administration certaines de ces collectivités, pour de
multiples raisons liées à la qualité technique des outils, au changement de personnes, au
transfert de compétences à l’EPCI basculent leurs équipements vers de tels fournisseurs et
n’ont plus de raison pour rester membre d’une structure à laquelle ils ne recourent plus en
matière de services. Certaines collectivités membres dans de tels cas ont demandé à se retirer
afin de ne plus payer de contributions pour lesquelles, elles n’ont plus de contrepartie en
matière de service (…). Dans le même temps, de nombreuses collectivités nouvelles
rejoignent le syndicat et abandonnent leurs fournisseurs privés (…) »
(
180
)
.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l’A.GE.D.I fait principalement
valoir que le fonctionnement du syndicat créé en 1998 relève de l'article L. 5211-4-2 du CGCT
introduit pour la première fois par le législateur en 2010
(181)
,
qui dispose qu’en
« en dehors des
compétences transférées, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité
propre, une ou plusieurs de ses communes membres et, le cas échéant, un ou plusieurs des
établissements publics rattachés à un ou plusieurs d'entre eux, peuvent se doter de services
communs, chargés de l'exercice de missions fonctionnelles ou opérationnelles (...).
(176)
Délibération du comité syndical du 10 mars 2012. Adhésion du SPCPF.
Source : rapport de présentation de l’avenant n°2 à la convention de partenariat du 24 avril 2006 du SPCPF.
(177)
https://spc.pf/competences/departement-informatique
(178)
Convention de partenariat du 24 avril 2006. Source : rapport de présentation de l’avenant n° 2 à la convention de partenariat
du 24 avril 2006 du SPCPF.
(179)
Marché 2/2009. Source : rapport de présentation de l’avenant n° 2 à la convention de partenariat du 24 avril 2006 du SPCPF.
(180)
Courrier en date du 20 janvier 2014 du président du syndicat A.GE.D.I à la préfecture de Seine-et-Marne.
(181)
Article 66 de la Loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010.
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La chambre rappelle que cette disposition est une modalité permettant à un établissement
public de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI) (communauté de communes,
communauté d’agglomération, communauté urbaine et métropole) et ses communes membres
de se doter, par exemple, d’une direction des systèmes d’information commune par un
regroupement des personnels existants dans un seul et même service organisé par
convention
(182)
.
Dans le rapport qu’elle a réalisé à la demande du Parlement sur le devenir des
syndicats intercommunaux
(183)
,
la Cour des comptes indiquait d’ailleurs son souhait d’une
mutualisation accrue des fonctions supports à l’échelon de l’intercommunalité à fiscalité propre
en indiquant en sa conclusion générale
« (…) que la réduction du nombre de syndicats de
communes et de syndicats mixtes doit permettre à terme de dégager des marges d’efficience
par la mutualisation des fonctions supports à l’échelle d’un grand EPCI à fiscalité propre, sans
préjudice de la création de vastes syndicats mixtes là où l’exerce utile de compétences
techniques l’exigera ».
Les éléments apportés par le syndicat A.GE.D.I à la chambre mettent en évidence qu’il ne
relève ni en fait ni en droit de L. 5211-4-2 du CGCT. En effet, comme le syndicat le souligne
notamment lui-même dans sa réponse,
« les communes adhérant à [l’
A.GE.D.I
] (…)
conservent (…) la possibilité d'acquérir des logiciels informatiques, de se faire servir des
prestations
de services
informatiques,
de recruter
des
agents ayant
la
qualité
d'informaticiens... ».
En outre, dans sa réponse à la communication du Procureur général près la Cour des comptes,
la direction générale des collectivités locales (DGCL) indique notamment que
« (…) le syndicat
mixte
A.GE.D.I (…) a pour objet principal de proposer une offre de logiciels à ses adhérents.
Or la fourniture de matériels informatiques ne constitue pas une compétence, au sens du code
général des collectivités territoriales, et ne permet pas à des collectivités territoriales de
transférer cette activité support à un syndicat mixte. »
4.4.6.
La situation fiscale du syndicat A.GE.D.I doit être clarifiée
À la création du syndicat mixte, l’association A.GE.D.I, à laquelle il devait succéder,
est soumise à une procédure de redressement fiscal de 396 370 € (2,6 M de francs) pour
non-paiement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de l’impôt sur les sociétés (IS).
C’était son second contrôle fiscal
(184)
.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le syndicat A.GE.D.I indique
notamment « que [si] la réforme de la doctrine fiscale mise en place par une instruction publiée
le 15 septembre 1998, [soit postérieurement à la création du syndicat A.GE.D.I] et donc si la
règle des « 4P » avait été appliquée à l'ancienne association A.GE.D.I, les conclusions du fisc
eussent vraisemblablement été différentes et auraient exclu une taxation au titre de l'IS et de
la TVA ».
Des considérations d’ordre fiscal ne paraissent pas étrangères à la transformation
de l’association de la loi de 1901 en un syndicat mixte.
En effet, comme précédemment indiqué, la délibération d’un membre de l’association portant
adhésion au tout nouveau syndicat A.GE.D.I indique que
« l’association loi 1901 [A.GE.D.I]
(…) est obligée d’adopter une nouvelle forme de structure pour des raisons juridiques, fiscales
et administratives »
(
185
)
.
(182)
Cf.
également, les fiches pratiques de la direction générale des collectivités territoriales sur ce point.
http://www.collectivites-
locales.gouv.fr/mutualisation-des-agents
(183)
« La carte des syndicats intercommunaux. Une rationalisation à poursuivre ». Cour des comptes, 6 juillet 2016, page 84.
(184)
Cf.
compte-rendu du comité syndical de l’A.GE.D.I du 27 décembre 1999 et courrier du trésorier-payeur général de
Seine-et-Marne au procureur financier de la chambre régionale des comptes d’Île-de-France en date du 13 mars 2009.
(185)
Délibération du 1
er
juillet 1997 du syndicat d’électrification de la région de Lizy sur Ourcq.
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Exercices 2012 et suivants - Observations définitives
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Sollicité pour produire les échanges que le syndicat a eus avec l’administration à l’égard de la
TVA et de l’IS, le président du syndicat A.GE.D.I n’a pas transmis d’éléments
(186)
.
L’administration fiscale n’a pas été sollicitée pour statuer sur le régime fiscal applicable au futur
syndicat
(187)
.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le syndicat A.GE.D.I fait valoir
que
« sauf erreur de notre part, il ne doit pas exister un seul exemple de création d'un
établissement public tel que le syndicat mixte qui ait été précédé d'un rescrit fiscal. Jamais,
lors de la création de syndicats — qu'il s'agisse de syndicats intercommunaux ou mixtes —
l'administration fiscale n'est sollicitée pour statuer, dans le cadre d'un rescrit fiscal, sur le
régime fiscal applicable aux futurs syndicats »
.
Depuis sa création, si le syndicat est bien soumis à la taxe sur la valeur ajoutée, hormis pour
les prestations fournies à son adhérent polynésien en raison des relations fiscales existantes
entre la métropole et ses différents territoires outre-mer considérés comme des territoires
d’exportation
(188)
, il n’est pas soumis à l’IS, ni non plus redevable des impôts économiques dus
aux collectivités territoriales.
Or, au regard de la réglementation et de la jurisprudence, la simple substitution du syndicat
à l’association préexistante ne suffisait pas, en soi, pour placer les activités en cause
en dehors du champ d’application des impôts professionnels. La nouvelle entité aurait dû
s’interroger sur ses obligations fiscales, dès lors que le service exploité conservait un caractère
lucratif et qu’il ne visait manifestement pas à satisfaire un besoin collectif intéressant
l’ensemble des populations.
Tel est le sens de l’analyse faite par la chambre de sa situation présentée en annexe, sous
réserve de l’appréciation des services fiscaux et du juge de l’impôt en cas de contentieux.
Comme explicitée dans cette analyse, la notion de « lucrativité » mise en oeuvre pour apprécier
si l’A.GE.D.I est redevable de l’impôt sur les sociétés et des impôts économiques locaux est
autonome par rapport à celle de service public industriel et commercial. La qualité
d’établissement public administratif reconnue à une personne morale de droit public ne fait
pas obstacle à ce que cette dernière soit également regardée comme se livrant à des activités
lucratives
(189)
. Inversement, un organisme public pourra être considéré « sans but lucratif »,
nonobstant son statut d’établissement public industriel et commercial
(190)
. Seule la nature de
l’activité du syndicat entre en considération, que cette activité soit mise en oeuvre du personnel
relevant du statut de la fonction publique territoriale, agents titulaires ou contractuels à défaut,
ou de droit privé.
Sur cette base, la chambre estime que la situation fiscale du syndicat mixte A.GE.D.I doit être
clarifiée.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le syndicat A.GE.D.I conteste les conclusions
de la chambre et fait notamment valoir que « l’
« A.GE.D.I
ne saurait être assujetti à l’impôt sur
les sociétés puisque la loi l’en exonère explicitement »
en application de l’article 207, 1-6° du
CGI. La chambre rappelle que le juge de l’impôt a une lecture très restrictive de cette
disposition comme explicitée en annexe.
(186)
Point 3-8 du questionnaire initial.
(187)
Courriel réponse en date 13 juillet 2016 du bureau JD2C « Régime fiscal des dons et du mécénat, Contentieux et cours
gracieux relatifs aux taxes sur le chiffre d'affaires et assimilées » du ministère de l’économie et des finances relatif à la situation
de l’AGEDI en matière de rescrit fiscal.
(188)
Pour l'application de la TVA, sont considérés comme territoires d'exportation : - les pays tiers à la Communauté européenne
(en ce qui concerne la définition de la Communauté européenne,
cf
. BOI-TVA-CHAMP-20-10) ; - les territoires des autres États
membres mentionnés à l'article 256-0 du CGI ; - les collectivités d'outre-mer BOI-TVA-CHAMP-30-30-20120912.
(189)
Tribunal des conflits, 23 novembre 1959,
Société de meunerie
, Rec. Lebon p. 870 ; solution réaffirmée par la doctrine fiscale
récente : BOI-IS-CHAMP-10-60-20130304, Impôt sur les sociétés, Champ d'application et territorialité, § 130.
(190)
Tribunal des conflits, 24 juin 1968,
Société Distilleries bretonnes
, n° 1917, Rec. CE 1968, p. 801 ; solution réaffirmée par la
doctrine fiscale récente : BOI-IS-CHAMP-10-60-20130304, Impôt sur les sociétés, Champ d'application et territorialité, § 130.
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Par ailleurs, se fondant sur l’arrêt du Conseil d’État du 20 juin 2012, Commune de la Ciotat
(191)
,
l’A.GE.D.I estime n’être pas redevable de l’impôt sur les sociétés en arguant qu’au regard des
critères développés par le juge
« que, certes le Syndicat fournit des prestations qui peuvent
être comparables à celle que l'initiative privée peut proposer, mais que les prix de celles-ci
sont radicalement différents de ceux de la concurrence privée en ce qu'ils sont forfaitaires et
calculés en fonction de la taille de la collectivité adhérente, évaluée en fonction de son nombre
d'habitants (…), circonstances qui permettent à de petites communes ou collectivités locales
modestes d'accéder à un service informatique, lequel ne pourrait leur être fourni par
l'entreprise privée à des tarifs aussi bas et par elles accessibles, et qui expliquent en majeure
partie le nombre élevé d'adhérents du syndicat séduits par ce qui est en définitive une
mutualisation de la prestation »
.
En matière tarifaire
,
la chambre rappelle que la grille tarifaire mise en place par l’A.GE.D.I ne
tient pas compte du potentiel fiscal et de la situation socio-économique de ses
adhérents-clients et donc de leur pouvoir d’achat respectif. Ainsi, à population égale et
situation socio-économique comparable, une commune pauvre paie le même prix qu’une
commune riche l’offre de service de l’A.GE.D.I.
Enfin, le syndicat A.GE.D.I conteste le fait d’être assujetti à la TVA et indique
« envisag[er] (…)
de se rapprocher des services fiscaux afin de mettre un terme à cette imposition qui n'a pas
lieu d'être, et d'examiner avec cette administration comment traiter le passé en la matière, au
moins dans la limite de la prescription »
.
Au regard des réponses du syndicat A.GE.D.I la chambre estime qu’une clarification de la
situation fiscale du syndicat est souhaitable.
Sur le plan des principes, la chambre rappelle que l’objet et la finalité de la création d’un
syndicat ne saurait être de faire échapper à la réglementation fiscale et au paiement de l’impôt
une matière ou une activité taxable.
5.
LA GESTION DES MOYENS
5.1.
La gestion des personnels
5.1.1.
La question du statut du personnel du syndicat
Depuis l’arrêt Berkani du tribunal des conflits du 25 mars 1996,
« les personnels non
statutaires travaillant pour le compte d’un service public à caractère administratif sont des
agents contractuels de droit public, quel que soit leur emploi ».
Les autres, par exemple les
agents des services publics industriels et commerciaux (sauf exception) ou des caisses locales
de Sécurité sociale – relèvent du droit privé.
À la création du syndicat, l’article 1 des statuts précisait que le syndicat est un établissement
public industriel et commercial, soumettant ainsi ses personnels, comme le précise
l’administration dans sa réponse sur les conditions de création du syndicat, au droit privé, sauf
le directeur et le comptable public. À l’occasion de la réécriture des statuts du syndicat
en 2011, il n’a plus été fait mention que le syndicat est un établissement industriel et
commercial.
Les règlements intérieurs de 1998 puis de 2013 ont également évolué. Celui de 2013 précise
que les personnels du syndicat A.GE.D.I ont la qualité d’agent public
(192)
, contrairement à celui
de 1998 qui réservait cette qualification au directeur
(193)
.
(191)
Conseil d’État, 20 juin 2012,
Commune de la Ciotat
, req. n° 341410, concl. V. Daumas, Mentionné tables du rec. Lebon.
(192)
Article 14 du règlement intérieur du syndicat.
(193)
Article 14 du règlement intérieur du syndicat.
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Questionné sur le statut de son personnel, le président a indiqué que
« le personnel du
syndicat relève du droit public le syndicat étant un organisme de droit public »
.
Dans son rapport d’observations du 8 février 2010 portant sur les exercices 2002 et suivants,
la chambre avait relevé que
« s’agissant d’un établissement à caractère industriel et
commercial, tous les collaborateurs, sauf le directeur, qui est un agent de droit public, relèvent
du code du travail »
, observation non contestée alors par le président de l’A.GE.D.I.
Pour autant, à cette date, au moins deux décisions de justice, dont la chambre n’avait pas
alors eu connaissance, infirmaient cette analyse, issue de la seule lecture des statuts du
syndicat.
En effet, dans le cadre de procédures contentieuses avec le personnel, différentes juridictions
avaient rendu des avis concordants sur la nature de l’établissement et par conséquent le statut
de ses personnels.
En 2003, suite à un déféré préfectoral concernant le régime indemnitaire de la directrice du
syndicat A.GE.D.I, le tribunal administratif (TA) de Melun a indiqué que celui-ci est un
établissement public administratif,
« eu égard à ses services axés sur le développement, la
réalisation d’études, la fourniture de prestations informatiques à l’intention des collectivités
territoriales et d’autres personnes de droit public, à l’origine de ses ressources provenant de
fonds publics et enfin à son mode d’organisation ».
La juridiction concluait par conséquent que
tous les emplois du syndicat étaient régis par les dispositions de la loi du 26 janvier 1984
relative à la fonction publique territoriale.
Le syndicat avait à cette occasion soutenu être un établissement à caractère industriel et
commercial. Cette analyse, en l’espèce, concernant sa directrice, était sans effet, puisque le
statut de directeur d’un établissement public industriel et commercial relève nécessairement
du droit public, comme l’administration l’avait indiqué au syndicat à sa création et comme son
règlement intérieur le prévoyait
(194)
.
En 2006, la cour d’appel de Riom statuant en appel d’un jugement des prudhommes du 10 mai
2006, ayant eu à connaître des conditions d’un licenciement d’un collaborateur du syndicat,
l’a qualifié d’établissement public administratif au motif
« que sa mission consiste à mettre à
la disposition des collectivités territoriales des moyens informatiques correspondant à leur
fonction, ces moyens étant adaptés aux besoins exprimés ; que cette mission ne constitue pas
une prestation de service mais une aide à l’informatisation de petites communes souvent
rurales, qu’au surplus ses ressources proviennent pour la plus grand partie de fonds publics
et qu’enfin cette structure dirigée par des représentants des collectivités territoriales est
soumis aux règles de la comptabilité publique, qu’il s’ensuit que l’activité de l’A.GE.D.I est de
nature administrative »
. Cette fois, le syndicat avait fait valoir son statut d’établissement public
administratif.
En 2014, dans le cadre d’un nouveau contentieux relatif à un licenciement (…), non soldé
a
priori
, un jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand a qualifié le syndicat
d’établissement public industriel et commercial.
Dans ses considérants la juridiction a précisé que «
le syndicat regroupe des collectivités
publiques et qu’il a pour objet le développement de l’informatisation des communes et
établissements publics qui en sont membres, en pratiquant une politique tarifaire modulée
favorisant les collectivités les plus petites ; que toutefois il est constant que ces ressources
reposent pour 30 à 40 % sur la facturation de prestations et la cession de licences d’utilisation
de logiciels qu’il a créés, le complément de ces ressources correspond à des cotisations qui
sont appuyées à la fois sur la population totale des collectivités adhérentes et sur le nombre
de licences utilisées ; que par suite les ressources du syndicat reposent pour une part très
(194)
Préfet de la Seine-et-Marne C. / Syndicat mixte A.GE.D.I. 17 décembre 2003. (…)
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importante sur une activité commerciale qui s’exerce sur un marché concurrentiel alors
qu’iln’est pas contesté par la requérante qu’il opère également avec des collectivités publiques
qui ne sont pas adhérentes. (...) Dans ces conditions, le tribunal conclut que le syndicat mixte
A.GE.D.I ne peut être regardé, en dépit du fait que son activité est soumise à la comptabilité
publique et que cette structure est effectivement dirigée par des représentants des collectivités
publiques, comme constituant un établissement public administratif »
(195)
.
Dans ce contentieux, le syndicat A.GE.D.I a changé de position en soutenant que la juridiction
administrative n’est pas compétente pour connaître de l’application du droit du travail aux
relations existant entre un syndicat mixte et son salarié, alors qu’en 2006 il avait soutenu
l’inverse devant la juridiction civile.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le syndicat A.GE.D.I. indique
« que la chambre
(…) s'était, à la suite de son précédent contrôle en 2010, prononcée pour l'application, au
personnel du syndicat, d'un statut de droit privé (…). Le syndicat A.GE.D.I. s'est donc trouvé
contraint de se ranger à cette argumentation même s'il n'en approuvait pas le principe. Il n'y a
donc pas eu de changement de position du syndicat (…) mais le nécessaire respect par le
syndicat de ce qui avait été analysé et défini précédemment par la chambre (…) »
.
Comme précédemment indiqué, la chambre rappelle que son précédent rapport est intervenu
avant la réécriture des statuts du syndicat, opérée à l’initiative de son comité syndical en 2011
comme suite à ce rapport pour donner une base légale aux indemnités irrégulièrement perçues
jusqu’alors par les membres du comité syndical, et qui, à cette occasion, a fait disparaitre des
dits statuts la mention d’établissement public industriel et commerciale existant jusqu’alors, si
bien qu’à la date du contentieux, le syndicat a tenu une position contradictoire avec les termes
des statuts qu’il venait de se doter.
En 2014, le comité syndical faisant le point sur ce dossier, a confirmé que le syndicat mixte
était bien un établissement public administratif, contrairement à ce que le syndicat venait de
soutenir devant le juge administratif.
Le président indiquait alors « qu’une procédure est en cours et que le syndicat est convoqué
le 3 décembre 2014 au conseil des prud’hommes (…) ». À une question d’un membre du
comité syndical (…) demandant « s’il existe des preuves des agissements de la salariée, les
prud’hommes statuant le plus souvent si les faits sont avérés », le président répondait que « le
tribunal devrait se dessaisir de l’affaire en se déclarant incompétent dans la mesure où ce
serait aux juridictions administratives de statuer sur un contentieux entre une personne privée
et un établissement public »
(196)
.
Le président demandait alors à ce qu’une délibération soit prise afin de demander au préfet
de Seine-et-Marne d’élever le conflit devant le tribunal des Conflits, afin que le litige soit
tranché devant les juridictions administratives.
À l’occasion de son comité syndical du 30 mai, « le président fait un bref rappel de l’historique
et indique que pour l’audience programmée du 6 mai le mémoire en défense a été présenté
trop tard et que celle-ci est reportée au 2 décembre 2015 ».
Dans sa réponse aux observations provisoires, le syndicat A.GE.D.I n’a pas précisé l’état
d’avancement de ce contentieux et notamment si des recours sont toujours pendant.
Il en résulte donc que depuis le jugement intervenu en 2003 et jusqu’au jugement intervenu
en 2014, tous les emplois du syndicat A.GE.D.I relevaient des dispositions de la loi du
26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale.
(195)
(…) C. / Syndicat mixte A.GE.D.I du 23 avril 2014.
(196)
Procès-verbal du Comité syndical du 11 octobre 2014.
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Par ailleurs, le syndicat a recours au site internet du centre de gestion de la fonction publique
territoriale du Cantal pour diffuser ses annonces d’offres d’emploi, dans lesquelles il fait
mention d’un statut d’agent ou de contractuel de la fonction publique territoriale.
Enfin, malgré sa prise de position devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand
en 2014, le syndicat A.GE.D.I soutient, lui-même, le plus souvent qu’il est un service public
administratif. Par conséquent, ses agents sont régis par les dispositions de la loi du 26 janvier
1984.
5.1.2.
Le statut d’agent public des collaborateurs n’est pas mis en oeuvre
Sur la période sous revue, les charges du personnel du syndicat A.GE.D.I ont augmenté
de 32,4 % pour accompagner son développement.
Évolution des charges de personnel du syndicat A.GE.D.I sur la
période sous revue.
en €
2012
2013
2014
2014
Variation
Charges de personnel
1 150 571
1 358 066
1 520 274
1 523 581
32,42 %
Source : CRC, à partir des comptes du comptable public
Au 31 décembre 2015, le fichier nominatif du personnel constitué à la demande de la chambre
mentionnait 36 agents.
À partir de l’intitulé des contrats de ce fichier et du dernier organigramme produit par le
syndicat, ces effectifs peuvent être globalement répartis comme suit :
Répartition du personnel du syndicat A.GE.D.I par fonction
Responsables/Directeurs
4
Chefs de pôles
4
Informaticiens, informaticiens développeurs
5
Informaticiens formateurs
9
Hotliners
(conseillers, formateurs, assistants …) + formateur
10
Secrétariat administration
2
Cartographe informaticien
1
Agent d'entretien (1)
1
Total
36
(1) temps non complet. Il existe une différence d’un effectif entre le fichier du
personnel et les états de rémunération au 31 décembre 2015 correspondant à
un personnel démissionnaire en janvier 2016. Le fichier de la paye pour
décembre 2015 fait état de 38 personnels (hors élus). L’analyse a été conduite,
sauf mention contraire, à partir du fichier du personnel.
Source : CRC, à partir du fichier du personnel du syndicat (Données déclaratives)
Dans sa réponse aux observations provisoires, le syndicat A.GE.D.I précise notamment que
les informaticiens formateurs
« (…) en tant qu’informaticiens (…) sont aussi en charge de
l’installation des logiciels qu’ils réalisent avant de former les équipes utilisatrices (…) »
.
En novembre 2014, le président du syndicat faisant le point sur les effectifs du syndicat
en comité syndical, indiquait la répartition fonctionnelle suivante pour 48 collaborateurs :
13 développeurs, 11
hotliners
, 10 formateurs, 7 administratifs, 3 urbanistes, 1 encadrant.
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Selon les données du fichier du personnel transmis par le syndicat, tous les personnels du
syndicat sont basés à Naucelles, dans le Cantal. Toutefois, les contrats de travail peuvent
prévoir une clause de « mobilité », rédigée différemment selon la date de signature dudit
contrat, précisant que l’agent peut être amené à exercer sur différents sites «
sur décision du
comité syndical, et pour les besoins du service aux adhérents du syndicat »
(197)
.
Toutefois, le syndicat peut mettre en place le cas échéant des formateurs « sectorisés », non
localisés à Naucelles.
Comme précédemment relevé, le syndicat a recruté en 2015
(198)
un ancien formateur (…) qui
venait de l’un de ses concurrents (…), basé dans les Vosges, pour couvrir les activités du
syndicat dans les départements des Vosges, de la Meuse, du Bas-Rhin, de la Moselle et de
Meurthe-et-Moselle. Cette zone de chalandise concerne
« environ un potentiel de
1 000 collectivités pour un coût tout compris d’environ 35 000 € par an ».
Les modalités de
pilotage et d’encadrement de ce salarié délocalisé ont été envisagées par le comité syndical
notamment par une permanence dans une mairie avec une voiture géo-localisée et un compte
rendu quotidien. Toutefois, le syndicat a mis fin au contrat de l’intéressé à l’issue de sa période
d’essai.
Le fichier du personnel transmis par le syndicat
(199)
fait apparaître que l’ensemble des
personnels du syndicat fin 2015 sont des contractuels, en contrat à durée déterminée (CDD)
ou en contrat à durée indéterminée (CDI)
(200)
.
Sur la base de ce fichier, au 31 décembre 2015, 30 des contractuels en poste avaient été
recrutés après la décision de justice de 2003 et avant celle intervenue en 2014, plaçant le
personnel du syndicat dans la catégorie des agents de droit public
(201)
et
(202)
.
Pour sa part, l’état du personnel annexé au budget primitif 2015 du syndicat faisait apparaître
des emplois pourvus avec des personnels titulaires, non cohérents avec les données du fichier
du personnel produit, et des emplois de non titulaires, tous en CDI en application de l’article 3-4
de la loi du 26 juillet 1984 précitée, alors que des contrats à durée déterminée existent
(203)
.
(197)
Contrats d’un échantillon d’une quinzaine de dossiers de personnels recrutés à différentes dates.
(198)
Procès-verbal du comité syndical du 28 février 2015.
(199)
Question n° 2.2.1 du questionnaire initial.
(200)
Constat qui ressort de l’examen de l’échantillon.
(201)
Question n° 2.2.1 du questionnaire initial.
(202)
Sur la période sous revue, trois personnels sont fléchés titulaires, alors que deux d’entre eux n’ont pas été recrutés par le
syndicat à la fin de leur période d’essai en 2013 (…) et un a démissionné au bout de six mois (…).
(203)
Constats de l’échantillon.
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État du personnel du syndicat par type d’emploi inscrit
au budget primitif 2015
Source : Budget primitif 2015
Il ressort de l’examen d’un échantillon
(204)
d’une quinzaine de dossiers de collaborateurs
recrutés à différentes dates que le syndicat A.GE.D.I n’applique pas les dispositions de la loi
du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale, laquelle a encadré la liberté dont
les collectivités et leurs groupements disposent pour créer des emplois et les rémunérer.
Cette loi s’applique aux collectivités et à leurs groupements pour leurs agents titulaires et non
titulaires (contractuels) et, à ce titre, elle précise les situations dans lesquelles les collectivités
et groupements peuvent recruter des agents contractuels par dérogation au principe de base
qui veut que les emplois permanents d’une collectivité ou d’un groupement soient occupés par
un fonctionnaire titulaire. Elle est complétée en tant que de besoin de décrets d’application.
En application de l’article 34 de cette loi, tout emploi est créé par l’assemblée délibérante
et celle-ci précise le(s) grade(s) correspondant à l’emploi créé, elle indique le cas échéant
si l’emploi peut être pourvu par un agent contractuel sur le fondement de l’article 3.3. Dans ce
dernier cas, la délibération précise également «
le motif invoqué, la nature des fonctions, les
niveaux de recrutement et de rémunération de l'emploi créé
».
(204)
Dossiers des personnels à 39 heures, des trois directeurs généraux ayant quitté le syndicat et trois dossiers de personnel à
35 heures communiqués par le syndicat.
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Les motifs sont strictement limités et encadrés et ils doivent être motivés, notamment lorsqu’il
n’existe pas de cadre d’emploi de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions
correspondantes (3.3 1°) ou pour les emplois du niveau de catégorie A lorsque les besoins
des services ou la nature des fonctions le justifient et sous réserve qu’aucun fonctionnaire n’ait
pu être recruté dans les conditions prévues par la loi. En l’espèce, au regard des services
offerts à ses clients-adhérents et des métiers exercées, les cadres d’emploi des filières
administratives et techniques peuvent être mobilisés.
Toute nomination sur un emploi qui n’a pas été créé par l’organe délibérant est entachée
de nullité et il peut être annulé par le juge administratif (CE, 11 juin 1982, n° 11887).
En pratique, sauf rare exception ou en des termes très généraux
(205)
, les arrêtés et les contrats
des agents de l’échantillon examiné par la chambre ne vise aucune délibération créant l’emploi
correspondant.
En outre, sauf exceptions
(206)
, le recrutement d’un agent public titulaire ou contractuel doit faire
l’objet d’une déclaration de vacance d’emploi au centre de gestion de la fonction publique
territoriale. Cette formalité est très importante, puisqu’à défaut, la procédure de recrutement
peut être sanctionnée par le juge administratif, avec en cas d'annulation du recrutement, le
versement d’indemnités pour préjudice subi à l'agent concerné (CE, Département des Alpes
maritimes, 14 mars 1997). En l’espèce, aucun des dossiers examinés ne comporte les avis de
vacance d’emploi correspondant, de même qu’aucun des arrêtés de nomination et contrats
des intéressés ne visent cette formalité.
Comme indiqué précédemment, si le syndicat a pu avoir recours au site internet du centre de
gestion de la fonction publique territoriale du Cantal pour diffuser ses annonces d’offres
d’emploi, cela ne l’exonère pas de déclarer les avis de vacances d’emploi correspondantes
audit centre de gestion en amont.
Par principe, le recrutement direct en contrat à durée indéterminée ne peut être réalisé que
dans le cadre d'un transfert d'activité privé ou associative à la collectivité, à l'issue d'une
période de six années de services effectifs en contrat à durée déterminée dans la même
collectivité, ou lorsque l’agent recruté disposait déjà d’un CDI dans une autre collectivité.
La transformation d’un CDD en CDI doit faire l’objet d’un avis de vacance d’emploi.
Il apparaît que le syndicat recrute directement en contrat à durée indéterminée hors des cas
de figure prévus par la réglementation. En 2013, par exemple, une chargée de mission
juridique, devenue depuis directrice du syndicat, a été recrutée directement sur un poste
en CDI (…). Auparavant, en 2010, une formatrice assistante avait été recrutée directement sur
un poste en CDI avant de devenir directrice du syndicat en 2011 (…). Pour ces deux agents,
il n’est pas justifié dans les arrêtés et contrats du bénéfice d’un CDI dans une précédente
collectivité au moment de leur recrutement.
Par ailleurs, l’article 1-2 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels
de la fonction publique territoriale
(207)
dispose que «
la rémunération des agents employés à
durée indéterminée fait l'objet d'un réexamen au minimum tous les trois ans, notamment au
vu des résultats de l'évaluation prévue à l'article 1-3.
».
À plusieurs titres, les contrats de travail des personnels contractuels de l’A.GE.D.I ne sont pas
conformes aux dispositions du décret précité.
(205)
Un contrat (…) vise « les délibérations créant les emplois au sein du syndicat intercommunal A.GE.D.I » ; les arrêtés
d’affectation ou de changement d’indice visent tous « les délibérations du 7 février 1998 n° 98/01-H et suivantes concernant le
personnel ».
(206)
Recrutement direct en application de l’article 47 de la loi du 26 janvier 1984 pour les emplois de direction ou recrutement de
collaborateurs de cabinet en application de l’article 110 de la même loi.
(207)
Décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique
territoriale.
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Sauf rare exception
(208)
, aucun de ces contrats ne vise explicitement les dispositions
législatives et réglementaires qui leur sont applicables
(209)
, alors que cette obligation a
notamment pour objectif de permettre aux agents de connaître leurs droits et de les faire valoir
devant les juridictions compétentes. En l’espèce, la pratique du syndicat A.GE.D.I ne le leur
permet pas.
Les arrêtés de nomination et contrats visent la délibération du comité syndical du
7 février 1998 n° 98/01-H et suivantes ainsi que
« les décisions concernant le personnel »
, non
référencées. Cette délibération précise que le syndicat A.GE.D.I est un établissement public
industriel et commercial, ce que le juge a infirmé entre 2003 et 2014, mais que le syndicat
conteste.
Selon la date des contrats, les dispositions contractuelles spécifiant le tribunal compétent
prennent différentes rédactions, juridiction civile concernée en 2005 (…) et en 2010 (…) et
tribunal administratif pour les contrats les plus récents (…).
La rémunération des agents contractuels se compose d'éléments obligatoires et accessoires,
les premiers comprenant l’équivalent non seulement du traitement indiciaire mais également
de l’indemnité de résidence et du supplément familial de traitement en cas d’enfant à charge.
La chambre relève qu’aucun supplément familial n’est servi.
La rémunération des agents non titulaires des collectivités territoriales est fixée
contractuellement, dans les conditions initiales prévues par les délibérations de création
d’emploi, par référence au grade correspondant à l’emploi créé et son échelle indiciaire
(210)
.
« Il appartient à l'autorité territoriale de fixer, au cas par cas, sous le contrôle du juge, la
rémunération de ces agents en prenant en compte principalement la rémunération accordée
aux titulaires qu'ils remplacent et, à titre accessoire, d'autres éléments tels que le niveau de
diplôme et l'expérience professionnelle des non titulaires ainsi recrutés
» (CE, Avis, 5/3 SSR,
28 juillet 1995, Préfet du Val-d'Oise, n° 168605).
Pour décembre 2015, le traitement principal brut moyen d’un agent du syndicat s’établit
à 1 871 €, compris entre 1 620 € et 2 509 €. Le traitement brut moyen, incluant les primes,
s’établit à 2 333 €, compris entre 1 620 € et 3 909 €. À l’exception d’un agent, toutes les
rémunérations des collaborateurs du syndicat sont inférieures au montant, par ailleurs
irrégulier, des indemnités du président du syndicat avant la nouvelle intervention de
la chambre
(211)
.
En matière de régime indemnitaire, un agent contractuel peut percevoir des primes et
indemnités dans les mêmes conditions que les fonctionnaires, sous réserve que la délibération
l’ayant institué en prévoit expressément le principe. La chambre relève que les arrêtés et
contrats examinés ne visent jamais de manière explicite les délibérations instituant les primes
dont ils bénéficient.
S’agissant du régime indemnitaire mis en place par le syndicat A.GE.D.I, il se caractérise
comme étant un régime
ad hoc
qui ne vise aucune disposition applicable à la fonction publique
d’État ou territoriale.
Si, en application du principe de libre administration des collectivités territoriales, ces dernières
et leurs groupements sont libres d’instituer un régime indemnitaire, l'article 88 de la loi du
26 janvier 1984 indique toutefois que
« l'assemblée délibérante de chaque collectivité
territoriale ou le conseil d'administration d'un établissement public local fixe, par ailleurs, les
régimes indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'État »
.
(208)
Contrat de (…).
(209)
Article 3 du décret n° 88-145.
(210)
CE 28 juillet 1995 n° 149801.
(211)
Fichier dématérialisé produit par le syndicat pour les rémunérations sur la période sous revue.
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À cet égard, la prime de déplacement impliquant un découché, dont bénéficient les formateurs,
en sus du remboursement intégral de leurs frais de déplacement pour leur montant réel, ne
peut leur être versée car ils ont la qualité d’agent de droit public. De surcroît elle ne respecte
pas le principe de parité avec le régime applicable aux agents des différents services de l'État.
La réglementation prévoit que la(es) délibération(s) fixant le régime indemnitaire doit(vent)
contenir la liste exhaustive des primes et indemnités qui sont versées au personnel de
la collectivité, dans la limite des crédits inscrits au budget. L’organe délibérant détermine les
filières, les cadres d’emplois, les grades et, pour certaines indemnités, les emplois concernés.
Pour chaque cadre d’emploi et grade, la délibération doit viser les textes de référence de la
fonction publique d’État fondant la légalité des avantages attribués, de manière à permettre
aux autorités chargées du contrôle de la légalité et budgétaire la vérification du respect du
principe de parité.
Il n’a pas été possible de consolider les délibérations instituant toutes les primes et indemnités
versées aux agents du syndicat.
En l’état des informations produites, seules les primes exceptionnelles ont fait l’objet d’une
délibération du comité syndical.
Par exemple, en 2015, les quatre responsables/directeurs (…) du syndicat et un chef de pôle
« suite à la réorganisation des services par décisions du 30 mai 2015 et des bureaux
syndicaux du 10 juin et du 1
er
juillet 2015 (…) »
(212)
disposaient d’une prime de 500 € brut par
mois, par arrêté individuel du président du syndicat portant avenant au contrat de travail
(213)
,
qui ne visait aucune délibération du comité syndical. Le procès-verbal du comité du 30 mai
2015 n’évoquait pas cette prime et aucune délibération préalable n’avait été produite à l’appui.
(212)
Le syndicat A.GE.D.I n’a pas produit de compte-rendu pour ces bureaux.
Cf. Un fonctionnement du bureau à améliorer.
(213)
Arrêtés A 2015 71 CM, 801 SG, 802 YA 901 CL et 06 AG.
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Primes et indemnités versées aux agents
Somme de Montant Libellé
Année
2012
2013
2014
2015
Total général
H. Sup. 14 prem.
13
13
H. Sup. 14 prem. NON EXO.
328
328
Heures compl. E Supp
44 759
25 722
29 838
28 378
128 696
Heures Compl.
845
102
200
1 146
Indemn Respons 200
3 600
1 800
5 400
Ind. Compl 200
9 020
6 560
15 580
Ind. Respons. 200
1 600
1 600
Ind. Respons. 229
1 145
1 145
Ind. Responsab. 100
3 100
2 500
5 600
Indem Compl
3 840
3 840
Indem Compl 900
3 600
10 800
14 400
Indem. 500
1 500
1 500
Indem. Respons 1200
4 200
4 200
Indem. Respons 1210
7 260
7 260
Indem. Respons 610
1 520
1 520
Indem. Respons 910
3 640
3 640
Indem. Respons
1 525
1 525
Indem. Respons 185
5 735
4 070
4 440
3 825
18 070
Indemnité Régisseur
200
200
200
200
800
Prim Responsab (310)
2 790
11 990
7 440
7 440
29 660
Prim Responsab (D A 305)
11 438
11 438
Prime
Qualité 500
1 500
10 000
11 500
Prime
Qualité 700
4 200
16 800
21 000
Prime Direction Support Exploitation
2 250
2 250
Prime Except
5 629
40 025
45 654
Prime Except
51 545
51 545
Prime Except 2013
55 233
55 233
Prime fin contrat
300
944
728
1 972
Prime Responsabilité 500
3 000
3 000
Prime Réunion
28
28
Primes indemn.- délib.
25 894
23 156
41 944
21 672
112 666
Total général
118 182,28 €
176 495,78 €
115 568,10 €
151 963,25 €
562 209,41 €
Source : CRC à partir du fichier paye produit par l’
A.GE.D.I.
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Délibérations relatives au régime indemnitaire de l’A.GE.D.I.
ayant pu être recensées
Nature de la prime
Montant
Observation
Délibération du 13 octobre 2001
Délibération n° 2009-03 des 20
et 21 février 2009
Prime exceptionnelle (au trimestre)
aux assistants-formateurs du
syndicat qui effectueront plus de
23 jours de déplacement par
trimestre
200 €
Délibération n° 2005-59 (b)
Déplacements (hors stage et
période de formation) donnant lieu
à des « découchers » (21h30 –
5h30 hors du domicile)
45-74 €
Arrêté du président n° 2007- 005
Porte le montant de la prime
de déplacement à 56 € pour
les agents effectuant
volontairement des
permanences de 18h à 19h
les lundi, mardi et jeudi, soit
3 heures.
Les agents ayant conservé
les horaires comprenant
2 journées de repos par
semaine continueront à
percevoir l’indemnité de
découcher au taux ancien
(sans changement) de
45,73 € brut.
Pas de délibération du
comité syndical.
Pas de base juridique
pour payer de manière
indifférenciée une prime
de 56 €
Délibération n° 2005-59 (b)
Réunions techniques ou autres
finissant au-delà de 19h
23,84 €
Prime exceptionnelle 2012
Délibération n° 2013-043
du 30 novembre 2013
Prime exceptionnelle 2013
Délibération n° 2015-027
du 24 août 2015 pour 2014
Prime exceptionnelle 2014
Prime de qualité
Primes de responsabilités diverses
Visées dans les considérants de la
délibération n° 2005-59 précitée
Indemnités de responsabilités
diverses
Visées dans les considérants de la
délibération n° 2005-59 précitée
Indemnités complémentaires
diverses
Prime de direction
Source : CRC, contrôle sur pièces et sur place et réponse du président au questionnaire complémentaire n° 4
La situation du personnel semble parfaitement connue du syndicat. Les questions de la
titularisation des collaborateurs et de la mise en place d’un régime indemnitaire sont ainsi
évoquées en comité syndical.
En novembre 2014
(214)
, afin de lutter contre la précarité de l’emploi, le comité syndical a donné
mandat à la commission du personnel pour faire rapidement des propositions concrètes afin
qu’un certain pourcentage (50 %) de l’effectif des agents soit titularisé au cours du
1
er
semestre 2015. Les dossiers devaient être déposés au centre de gestion de la
Seine-et-Marne (CDG 77) avant fin janvier.
En février 2015, a été présenté en comité syndical un état des lieux de la situation des
personnels.
(214)
Compte-rendu du comité syndical du 25 novembre 2014.
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La responsable de la commission des personnels (…) a indiqué que
« pour le Centre de
Gestion du 77, la réponse est la suivante : si les dossiers n’ont pas été proposés avant la date
butoir qui était fin février 2013, il sera difficile de titulariser des personnes sur des postes de
catégorie A ou B. Le Directeur s’est trouvé dans cette situation lors de son dernier poste et a
été confronté au même problème. Pour les agents de catégorie C par coutume, cette situation
peut être améliorée en mettant un régime indemnitaire en place »
.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le centre de gestion précise que
« le plan
d’action du centre de gestion se concrétisait par l’organisation de sélections professionnelles,
via une commission d’évaluation professionnelle, pour le compte des collectivités du
département, permettant en cas de réussite des agents éligibles d’être nommés
fonctionnaires.
Ce dispositif a été mis en place entre février 2013 et mars 2016, de sorte que les collectivités
pouvaient étaler la mise en oeuvre de leur plan de résorption de l’emploi précaire sur trois ans.
Par ailleurs, le dispositif nécessitait la saisine préalable, pour avis, du comité technique sur le
plan de résorption élaboré par chaque employeur. La date butoir de fin février 2013 (…) était
fixée par les textes et concernait l’échéance limite de saisine du comité technique sur le plan
de la résorption (…).
Cependant de manière pragmatique, les membres composant le comité technique des
collectivités et établissements de moins de 50 agents placés auprès du centre de gestion,
accepteraient les saisines des collectivités au-delà de l’échéance fixé par les textes, afin de
laisser un temps nécessaire aux collectivités pour l’élaboration de leur programme pluriannuel
d’accès à l’emploi titulaire »
.
Le compte rendu précise que « Le président n’avait pas eu le même retour de la Préfecture.
Cette titularisation ne concerne pas de nombreuses personnes, puisque seuls les agents
entrés à A.GE.D.I avant 2011 peuvent prétendre au dispositif, il serait peut-être bon de
consulter directement la Préfecture pour voir ce qu’elle en pense. En effet, le syndicat est
atypique, ce qui peut ouvrir des possibilités.
Le comité décide de consulter dans un premier temps la Préfecture pour avis et de préparer
les dossiers en catégorie A, B et C avec mise en place d’un régime indemnitaire.
La responsable de la commission du personnel (…) fait un état des disparités dans les indices
entre les agents. [Ainsi, elle indique que des personnes qui ont plus de 15 ans d’ancienneté
ont des indices faibles par rapport à d’autres. Il faudrait peut-être penser à revaloriser certains
comme pour (…) et (…). Il est précisé que ces personnes ont des salaires mensuels de
2 850 euros brut (équivalent à l’indice 615 !) pour l’une et 2 450 euros brut (équivalent à
l’indice 529 !), pour l’autre, plus les chèques déjeuners soit 160 euros / mois. (…)
Le Comité décide d’accorder 30 points d’indices à (…). (…) prépare et transmettra le projet de
délibération motivée avec l’argumentaire ainsi que les projets d’arrêtés pour acter ces
changements.
La commission du personnel est chargée de mettre en place les entretiens individuels afin de
pouvoir évaluer les agents et ainsi mettre en place, éventuellement un projet de prime de fin
d’année ».
En conclusion, la chambre relève que depuis au moins 2003 tous les agents du syndicat
A.GE.D.I auraient dû bénéficier des dispositions législatives et réglementaires applicables aux
agents titulaires et non titulaires de la fonction publique territoriale, que le syndicat apparait
avoir écartées de manière délibérée et assumée.
Cette situation a été préjudiciable aux droits des agents du syndicat, lesquels du fait de
l’inaction du syndicat, n’ont pas pu bénéficier des mesures régulières de résorption de l’emploi
précaire dans la fonction publique votées par le législateur.
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Au 31 décembre 2015, sur les 36 collaborateurs du syndicat, étaient concernés par cette
situation 30 des contractuels en poste qui avaient été recrutés après la décision du tribunal
administratif de 2003 ayant placé les agents du syndicat dans la catégorie des agents de droit
public et avant la décision du tribunal administratif de 2014 revenant sur cette décision, et
3 agents recrutés antérieurement à cette date et encore en poste aujourd’hui qui auraient pu
voir leur situation évoluer à compter de 2003.
Si comme le syndicat le soutient dans ses réponses, procès-verbaux et délibérations du comité
syndical portés à la connaissance de la chambre, ces collaborateurs relèvent bien du droit
public, il lui appartient d’en tirer toutes les conséquences, d’appliquer les dispositions de la loi
du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale et d’assumer ses responsabilités.
5.1.3.
Un accord sur le temps de travail doit être mis en place
Sollicité sur le régime en matière de durée et d’aménagement du temps de travail, le président
du syndicat a précisé qu’aucun des collaborateurs du syndicat ne dispose de jours
d’aménagement et de réduction du temps de travail (ARTT)
(215)
.
Pour autant en 2001, par deux délibérations, le syndicat a statué sur le temps de travail de sa
directrice générale en prévoyant 22,14 de jours de réduction de temps de travail pour
l’intéressée
(216)
et une pour l’ensemble du personnel
(217)
.
Il ressort de cette dernière délibération que « le président indique que conformément aux
précédentes discussions concernant l’organisation et le fonctionnement interne de la structure
et le passage à 35 heures de travail hebdomadaire, il a obtenu un avis très favorable de
l’ensemble du personnel. La procédure de mise en place de réduction négociée du temps de
travail est arrivée à son terme, un accord peut être signé ». Le comité charge le président de
signer tous les documents permettant la mise en place de la réduction du temps de travail à
35 heures hebdomadaires à compter du 1
er
novembre 2001. Aucun document signé avec le
personnel ou leur représentant n’a été produit.
En 2009, le syndicat a délibéré sur une charte régissant les grands principes de
fonctionnement interne du Syndicat et qui s’appliquerait à son personnel. Le Président a
souligné l'intérêt de cette charte permettant de fixer des objectifs à atteindre et des
comportements à encourager. Il a été indiqué qu'à travers les orientations ainsi définies, tant
dans les relations réciproques collaborateurs / employeurs que dans l’implication maximale de
qualité envers les collectivités adhérentes, cette charte reflétait l’esprit A.GE.D.I
(218)
.
Le but de cette charte était de fixer les principes de l’action et les exigences du syndicat envers
ses collaborateurs. Et réciproquement les engagements du syndicat quant au respect des
personnes : estimer les collaborateurs, encourager leur évolution, récompenser leurs mérites.
Cette charte, signée par les agents, précise notamment les horaires de travail, de pause et le
régime de certaines primes.
(215)
Réponse du président du syndicat au questionnaire initial point 221.
(216)
Délibération n° 2001-54 du comité syndical du 1
er
décembre 2001.
(217)
Délibération n° 2001-52 du comité syndical du 13 octobre 2001.
(218)
Délibération n° 2009-24 du 25 mai 2009 du comité syndical.
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Horaires du travail de la charte du s yndicat A.GE.D.I.
- horaires nuitées donnant lieu à prime : être en dehors entre 22 h et 5 h et respect des horaires des ordres de
mission ;
- déplacements internes au département ou limitrophe ne donnent pas lieu à horaires supplémentaires (C F
contrat de travail – chaque agent du syndicat peut être amené à intervenir sur site chez les adhérents), lorsqu’il
n’y pas de découcher ; la prime forfaitaire (D_2009_03 de février 2009) entrera en compte ;
- les frais de déplacement seront établis au trimestre et mandatés pour liquidation dès que possible ;
- pause à toutes heures : rattrapées la même journée (½ H – ¾ d’H ou 1 H … selon …) ;
- interdiction de fumer dans les locaux et récupération des temps passés en pause fumatoires : ½ h à 1 heure
par jour selon …
Les pauses peuvent être supprimées sur choix des intéressés.
Source : charte de l’A.GE.D.I.
En 2010
(219)
, sur proposition de son président, le comité syndical a adopté une nouvelle
organisation du travail.
Délibération relative aux modifications des horaires du travail
du s yndicat A.GE.D.I
Source : A.GE.D.I.
(219)
Délibération n° D 2010-024 du 31 août 2010.
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De l’examen des différents fichiers du personnel communiqués, il ressort, sous réserve
d’inventaire, que 30,5 % des effectifs du syndicat sont contractuellement soumis à un régime
horaire de 39 heures
(220)
, payées ou non en heures supplémentaires au-delà de 35 heures
(221)
,
sans attribution de jours d’aménagement et de réduction du temps de travail, ou même de
jours de congés supplémentaires
(222)
, le reste du personnel étant soumis apparemment à un
régime horaire de 35 heures.
Les personnels concernés occupent des postes à responsabilités, les fonctions mentionnées
dans le fichier transmis par le syndicat ne correspondant pas nécessairement aux intitulés des
contrats de travail, notamment pour les nouveaux « directeurs » nommés en 2015.
La chambre rappelle que les personnels de l’A.GE.D.I doivent bénéficier des règles
d’aménagement et de réduction du temps de travail indépendamment de leur statut de droit
public ou privé, avec toutefois un cadre juridique distinct selon les deux statuts
(223)
.
Si comme le syndicat le soutient dans ses réponses, procès-verbaux et délibérations du comité
syndical portés à la connaissance de la chambre, ces collaborateurs relèvent bien du droit
public, selon la règlementation en vigueur, la durée annuelle légale de travail pour un agent
travaillant à temps complet est fixée à 1 607 heures (1 600 heures + 7 heures pour la journée
de solidarité). Le droit à jours d’aménagement et de réduction du temps de travail (ARTT) est
acquis dès l'instant où le cycle de travail de l'agent comporte un nombre d'heures supérieur à
35 heures hebdomadaires ou 1 600 heures par an (la journée de solidarité étant attribuée à
part). Les heures effectuées au-delà sont capitalisées pour être transformées en jours de repos
supplémentaires dit « jours ARTT ».
Le personnel du syndicat bénéficiant de 25 jours de congés, leur temps de travail effectif
annuel s’établit à 228 jours travaillés
(224)
. Pour reprendre l’exemple précité de certains agents
du syndicat, en travaillant 39 heures par semaines, soit 7,80 heures en moyenne par jour, ces
agents atteignent la limite réglementaire des 1 600 heures annuelles en 205,13 jours
(1 600 / 7,8). Ils peuvent donc bénéficier de 228 – 205,13 jours = 23 jours ARTT en sus de
leurs congés annuels
(225)
.
Les exceptions et marges de manoeuvres sont celles prévues par les dispositions
réglementaires applicables à la fonction publique territoriale.
5.1.4.
Les activités et prestations de « l’association pour les personnels et élus » (APE)
L’examen des procès-verbaux et des comptes du syndicat A.GE.D.I met en évidence une
subvention en 2012 de 2 500 € du syndicat au profit de l’association pour les personnels et
élus (APE).
(220)
État des horaires au 31 décembre 2015. Il existe une différence avec le ficher des personnels transmis par ailleurs
(M. (...) démissionnaire au 7 janvier 2016).
(221)
Tous contractuellement sauf Mme (…) et M. (…).
(222)
États de paie pour 2015.
(223)
En application du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l’application de l’article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier
1984 s’ils relèvent du droit public et en application de la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du
temps de travail et des conventions collectives s’ils relèvent du droit privé.
(224)
Nombre de jours de l'année :
...............................
365 jours
Nombre de jours non travaillés :
– repos hebdomadaire :
.......................................
104 jours
– congés annuels :
.................................................
25 jours
– jours fériés en 2001 (année de référence) :
...........
8 jours
– total :
.................................................................
137 jours
Reste :
........................................................
228 jours travaillés
(225)
Fiche statut n°1 « points clés de la gestion du temps de travail » CDG 64 p. 11 art. 3.3.1 Cycle de travail et ARTT « méthodes
de calcul ».
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La délibération octroyant cette subvention précise que « lors du vote du budget le
2 décembre 2011, une enveloppe financière a été prévue pour le versement de cette
subvention. Le Président propose d’augmenter la subvention versée à l’association et de la
porter à 2 500 € pour cette année. L’A.P.E intervient financièrement pour l’achat de cadeaux
lors des occasions de la vie du personnel d’A.GE.D.I : 30 à 35 € pour un bouquet de fleurs lors
d’une naissance, 50 € pour un mariage ; 50 € pour un départ »
(226)
.
Créée en juillet 2008, l’association APE a pour objet social de « favoriser les liens, échanges
et rencontres entre les utilisateurs et développeurs du système A.GE.D.I »
(227)
.
L’activité réelle de l’association subventionnée par le syndicat A.GE.D.I paraît sans rapport
avec son objet social déclaré.
Initialement domicilié en Mairie de Velzic dans le Cantal
(228)
, le siège social de l’association est
transféré en 2009 aux « quatre Chemins – 15250 Naucelles », qui correspond à l’adresse du
syndicat A.GE.D.I
(229)
. Toutefois, en pratique, les correspondances sont adressées au domicile
de sa trésorière, qui est un agent du syndicat (…)
(230)
. Elle a pour président l’un des
vice-présidents du syndicat A.GE.D.I (…).
Si l’association a procédé à sa dissolution en 2013
(231)
, toutes les démarches légales n’avaient
pas été accomplies, notamment auprès de la préfecture du Cantal, à la date du contrôle de la
chambre. Cette dissolution a été « régularisée » à cette occasion. Elle est effective depuis le
1
er
juin 2016.
Ont été également produits un courrier attestant de la clôture du compte bancaire et un reçu
du bénéficiaire du solde de ce compte (98,40 €), l’association (…).
Les derniers comptes de l’association n’ont pas été examinés par la chambre.
Ni le président de l’association APE, vice-président du syndicat A.GE.D.I, ni le syndicat
A.GE.DI n’ont répondu aux observations provisoires de la chambre sur ce point.
5.1.5.
Une forte instabilité de la direction générale
Sur la période examinée, le syndicat A.GE.D.I a connu trois directeurs généraux des services,
la première en poste depuis 2005 a démissionné de ses fonctions en 2013 (…), et ses
deux successeurs, respectivement avec un statut de titulaire (…) et de contractuel (…) ont vu
leur contrat rompu à l’initiative du syndicat à l’issu de leur période d’essai d’un mois pour le
premier en 2013 et de cinq mois pour le second en 2015. Depuis le poste n’a plus été pourvu.
La recherche d’un directeur a donné lieu à un différend entre le syndicat et un cabinet de
recrutement extérieur. À ce titre, la chambre régionale des comptes d’Île-de-France a été
saisie en 2014
(232)
par le cabinet en application des dispositions de l’article L. 1612-15
du CGCT relative aux dépenses obligatoires. En l’espèce, la chambre avait rejeté la demande
du cabinet au motif que
« l’existence d’un devis détaillé non daté établi par le cabinet de conseil
et de plusieurs courriels échangés entre le cabinet et le président du syndicat (…) ne sauraient
suffire à considérer que le président du syndicat a accepté les termes financiers du devis établi
par le cabinet, ne saurait suppléer l’absence d’un contrat ou d’un devis accepté par le client ».
(226)
Procès-verbal du comité syndical du 25 mai 2012.
(227)
Article 2 des statuts de l’association.
(228)
Article 3 des statuts de l’association.
(229)
Assemblée générale du 24 août 2009.
(230)
Documents produits par le président de l’association à la demande de la chambre.
(231)
Procès-verbal du 1
er
juin 2013 de la réunion des responsables présents de l’association APE.
(232)
Avis budgétaire du 6 octobre 2014.
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5.1.6.
Une forte instabilité du personnel
Au cours de la période sous revue, le syndicat A.GE.D.I a connu une forte instabilité de son
personnel, avec un nombre important de démissions et de recrutements non concrétisés.
Mouvements et motifs de départ des personnels du syndicat A.GE.D.I
2012
2013
2014
2015
Arrivés
11
36
13
6
Départs
13
24
8
17
dont démission
8
10
5
9
dont fin de période d'essai à
l'initiative de l'employeur
5
9
1
4
dont fin de période d'essai à
l'initiative du salarié
2
1
1
dont fin de CDD d'un commun accord
1
dont fin de CDD
2
1
3
Source : CRC, à partir des données déclaratives de l’A.GE.D.I.
Au 31 décembre 2015, l’ancienneté moyenne des personnels du syndicat était par conséquent
faible. Fin 2015, plus de la moitié du personnel du syndicat avait moins de trois années
d’ancienneté.
Ancienneté du personnel du syndicat A.GE.D.I.
1994 1998 1999 2002 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total
Nombre d'agents
1
1
1
1
1
2
1
1
1
3
3
5
12
2
1
36
Source : CRC, à partir des données déclaratives de l’A.GE.D.I.
5.1.7.
Une forte instabilité de l’organisation
Pour la période examinée, le président de l’A.GE.D.I a produit cinq organigrammes des
services : un organigramme de 2011, un organigramme de février 2012, un organigramme
de 2013, un organigramme de 2014 et un organigramme de 2015.
La particularité de ces organigrammes, à l’exception de celui de 2015, est de ne faire référence
à aucune fonction et à aucun collaborateur dévolu aux questions budgétaires et financières,
les organigrammes pour 2012 et 2013 précisant que la directrice générale des services est
responsable des ressources humaines du service urbanisme et du service formation, ce qui
ne correspond pas au périmètre d’un directeur général des services.
L’organigramme de 2015 fait mention pour la première fois des fonctions de suivi financier
dévolues à un directeur, et celles de la facturation dévolue à un autre, le pôle administration
étant partagé entre deux directeurs, un directeur « administration technique » et un directeur
« administration générale ».
Fin 2015, le syndicat A.GE.D.I disposait de quatre « directeurs » pour 36 agents, soit un taux
d’encadrement particulièrement élevé.
5.1.8.
Conclusion sur la gestion des personnels
Au regard de l’ensemble de ces constats, la gestion des personnels du syndicat A.GE.D.I
se caractérise par l’absence d’application des dispositions relatives au statut de la fonction
publique territoriale. Cette défaillance est délibérée et assumée alors que le syndicat
revendique pourtant un statut d’établissement public administratif.
Au regard de la forte rotation des personnels en lien avec la taille réduite de ses effectifs, il est
essentiel que le syndicat mette en place une politique des ressources humaines.
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En réponse aux observations provisoires de la chambre concernant la gestion des personnels
du syndicat A.GE.D.I, qui leurs ont été intégralement adressées :
-
le centre de gestion de la fonction publique territoriale du Cantal indique qu’
« hélas,
[il] ne [peut] apporter d’éléments complémentaires car le centre de gestion du Cantal
ne gère pas les agents dudit syndicat. Toutefois, ils sont enregistrés à notre service
de médecine préventive et vus régulièrement » ;
-
son homologue de Seine-et-Marne n’a apporté de compléments que sur son rôle
dans la mesure en oeuvre de la lutte contre la précarité de l’emploi qui le mentionne.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le syndicat A.GE.D.I, indique
notamment
« qu’il convient (…) de reconnaître que I'A.GE.D.I est un établissement public
administratif » (…). « L'A.GE.D.I entend d'ailleurs tirer pleinement les conséquences de cette
clarification et procédera dans les plus brefs délais :
Aux démarches nécessaires pour (…) mettre en place un accord relatif au temps de travail ;
une délibération en ce sens sera adoptée par le Conseil Syndical dès que possible.
À la clarification nécessaire du statut des personnels comme contractuels de droit public,
évolution qui semble la plus pertinente et la plus compatible avec la situation actuelle de ces
personnels et de I'A.GE.D.I ».
La chambre rappelle qu’en l’état des informations portées à sa connaissance par le syndicat,
le statut du personnel relève désormais du droit privé suite au jugement rendu par le tribunal
administratif de Clermont-Ferrand
(233)
.
Au regard, la chambre estime nécessaire que le syndicat mandate un cabinet extérieur chargé
d’aider le comité syndical à mettre en place l’ensemble des décisions et outils adaptés en
matière de ressources humaines qui font défaut actuellement au syndicat au regard de la
réglementation, des décisions de justice rendues et de la situation de ses personnels afin
notamment de faciliter leur évolution ou reclassement.
5.2.
La commande publique
Sur la période examinée, l’A.GE.D.I a indiqué avoir passé des marchés pour un montant
cumulé de 1,11 M€, dont 64 % étaient des marchés passés selon une procédure adaptée et
36 % représentés par un seul marché passé selon la procédure formalisée d’appel d’offres.
Montant des marchés passés par le syndicat A.GE.D.I
par typede procédure sur la période 2012-2015 (en € HT)
Source : A.GE.D.I.
Le syndicat A.GE.D.I n’a pas formalisé sa politique d’achat dans le cadre d’un règlement
délibéré par son comité syndical. Son président a indiqué que
« Le syndicat n’a pas à ce jour
de règlement de la commande publique. Toutes décisions de passation de marché sont
débattues en Comité syndical. Seule une décision collégiale avec les membres du comité et
la direction entraîne la passation d’un marché ainsi que les procédures choisies pour la mise
en concurrence »
.
(233)
(…) C. / Syndicat mixte A.GE.D.I du 23 avril 2014.
en euros HT
2012
2013
2014
2015
AAO
398 250
MAPA
54 396,22
631 861,79
15 489,5
16 941
Total
54 396,22
631 861,79
15 489,5
415 191
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La commission d’appel d’offres est composée de cinq membres élus, en plus du président du
syndicat qui est également le président de la commission.
De l’examen d’un échantillon de marchés, il a été relevé une observation concernant un
marché de travaux pour la
« réhabilitation d’un immeuble de bureaux achevé en 2011 »
d’un
montant de 340 765 € et concernant les conditions de transparence des critères utilisés pour
choisir un prestataire.
Le règlement de consultation prévoyait que les offres seraient examinées au vu de trois
critères : 30 % pour la valeur technique de l’offre, 30 % pour les délais d’intervention et 40 %
pour le prix. Le rapport d’analyse des offres réalisé par des prestataires extérieurs (…) n’a
appliqué que deux des critères fixés dans le règlement de consultation (prix pour 40 % et
valeur technique pour 60 %). En outre la valeur technique des offres a été analysée à partir
de quatre sous critères (planning et phasage, méthodologies expliquant l’organisation du
chantier, provenance des matériaux et moyens humains et matériels) non communiqués aux
candidats dans l’avis d’appel public à concurrence
(234
) ou dans le règlement de
consultation
(235)
. Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le prestataire
fait valoir que l’intitulé valeur technique «
regroupe la valeur technique » et les délais
d’intervention figurant sur le règlement ».
La méthodologie explicitant l’organisation du
chantier, la provenance des matériaux et les moyens humains et matériels
« correspondent
« à la valeur technique de l’offre » figurant sur le règlement de consultation.
Ces trois sous-
critères n’étaient pas détaillés dans le règlement de consultation, il s’agit de la méthode de
notation interne de l’équipe de maîtrise d’oeuvre. Il est à noter que des précisions sont
demandées en cas de manque, afin de garantir l’équité des candidats ».
La chambre rappelle que de jurisprudence constante, pour assurer les principes de libre accès
à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats et de transparence des
procédures, l’information appropriée des candidats sur les critères d’attribution d’un marché
public est nécessaire, dès l’engagement de la procédure de passation du marché, dans l’avis
d’appel à concurrence ou le cahier des charges tenu à la disposition des candidats.
Les critères, comme les sous critères le cas échéant, doivent être explicités et, au moins pour
les premiers, pondérés. Seules les méthodes de notation n’ont pas à faire l’objet d’une publicité
préalable. Ces principes sont applicables aussi bien aux marchés formalisés qu’aux marchés
à procédure adaptée
(236)
.
5.3.
Le patrimoine immobilier du syndicat
Le syndicat est propriétaire actuellement de deux immeubles, situés en banlieue d’Aurillac, qui
abritent les services techniques du syndicat
(237)
.
Cet ensemble est inscrit à l’état de l’actif pour une valeur historique de 2,7 M€.
Cet ensemble a été constitué à partir des débuts années 2000
(238)
en deux temps, par
l’acquisition en 2002
(239)
d’un hôtel-restaurant préexistant restructuré, puis par l’achat d’un
terrain en 2008
(240)
, jouxtant le syndicat sur lequel a été édifié un nouveau bâtiment livré
en 2011
« afin de disposer de locaux plus grands et plus fonctionnels en raison du nombre de
fonctionnaires ».
(234)
Avis du 3 mai 2013.
(235)
Réglementent de consultation du 23 mai 2013.
(236)
CE, 2 août 2011, Syndicat mixte de la vallée de l’Orge Aval.
Cf.
également, Contrat public, Critères et sous critères dans les
marchés publics, page 58 (la modulation de l’obligation de publicité des conditions de mise en oeuvre des sous-critères).
(237)
L’état de l’actif fait également apparaître deux garages acquis en 1998 et 1999.
(238)
Délibération n° D 2001-28 du 14 janvier 2001 du comité syndical relative à la construction de bureaux.
(239)
Délibérations n° D 2001-51 du 13 octobre 201 et D 2002-01 du comité syndical.
(240)
Délibérations n° D 2008-02 du 9 février 2008 du comité syndical.
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Cet ensemble immobilier a été financé en partie par les dons de l’association A.GE.D.I
au syndicat A.GE.D.I.
L’extension des locaux du syndicat, l’aménagement d’un parking et des abords, l’acquisition
de mobiliers et matériel informatique ont fait l’objet
« d’une subvention à caractère
exceptionnel d’un montant de 120 000 € de la part du ministère de l’intérieur, de l’outre-mer,
des collectivités territoriales et de l’immigration »
(
241
)
.
La livraison du nouveau bâtiment s’est accompagné de multiples malfaçons pour lesquelles le
syndicat a renoncé au contentieux mais qui l’ont conduit à relancer en 2013 un marché
de travaux pour la
« réhabilitation d’un immeuble de bureaux achevé en 2011 »
d’un montant
de 340 765 €.
Pour un effectif de 36 agents, l’ensemble est fonctionnel.
Les deux bâtiments comptent chacun trois niveaux. Ils comportent notamment une grande
salle pouvant faire office de salle de réception ou de conférence et un hémicycle pour
les réunions du comité syndical. Cette situation immobilière rend d’autant plus anachronique
le maintien du siège social du syndicat en Seine-et-Marne.
Distribution des locaux du siège
Ancien bâtiment
Nouveau bâtiment
Niveau 0
2 salles de travail, un salon des agents,
2 bureaux
Une salle de réception ou de conférence,
un « hémicycle », une salle de détente
Niveau 1
6 bureaux, un local machines
9 bureaux
Niveau 2
3 bureaux, un plateau technique
6 bureaux et un plateau technique
(Hotline avec 16 postes équipés)
Source : CRC à partir des plans des bâtiments
En 2007, le président du syndicat se proposait de mobiliser le patrimoine du syndicat dans
le Cantal pour financer le transfert de l’activité en Seine-et-Marne.
Il pourra, le cas échéant, également être utilement mobilisé pour financer les conséquences
d’une éventuelle requalification de la situation fiscale du syndicat, avant de solliciter ses
adhérents-clients.
5.4.
La situation financière
Depuis sa création, le syndicat A.GE.D.I utilise la nomenclature budgétaire et comptable M 4
applicable aux établissements publics industriels et commerciaux.
5.4.1.
L’organisation financière et comptable
Au 31 décembre 2015, la gestion budgétaire et comptable du syndicat relevait d’un pôle
administration « technique et général » dirigé par deux directeurs, l’un en charge de
l’administration technique avec compétence sur le suivi juridique et financier et l’autre avec
compétence notamment sur la facturation. Au vu des organigrammes produits, le syndicat ne
disposait pas d’un personnel administratif responsable des budgets et comptes du syndicat.
(241)
Courrier de la préfecture de Seine-et-Marne du 23 mai 2013.
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Pour sa gestion, le syndicat A.GE.D.I utilise ses propres logiciels
(242)
:
Sollicitée pour produire une extraction des données brutes de sa comptabilité, le syndicat n’a
pu satisfaire à cette demande, comme le font couramment d’autres structures sollicitées dans
les mêmes conditions
(243)
. Il a produit à la place des fichiers détaillant les lignes de comptes
En l’espèce, cela n’a pas permis à la chambre d’opérer de contrôles approfondis par tris
informatiques des opérations en recettes et dépenses du syndicat.
Afin d'assurer le suivi des collectivités qui le composent, le syndicat A.GE.D.I est doté
depuis 2006 d'un logiciel de Gestion Technique Interne nommé GTI qui permet la gestion de
ses adhérents et du cycle de vente.
Comme indiqué, un projet de cahier des charges pour une refonte de ce logiciel du syndicat a
été élaboré avec pour objectifs d’accompagner les évolutions du syndicat.
Objectifs as s ignés au nouveau logiciel GTI du s yndicat AGEDI
pour la ges tion des adhérents -clients
Flexibilité : il s’agit de pouvoir adapter les paramètres du logiciel facilement en fonction des évolutions
de fonctionnement de A.GE.D.I.
Automatisation : cela concerne principalement les calculs de tarification, notamment les calculs de contributions
qui aujourd’hui nécessitent beaucoup de traitement en dehors du logiciel GTI.
Autonomie : afin d’analyser au mieux les activités de l’A.GE.D.I, les agents du service administratif devront
pouvoir être en mesure de réaliser des requêtes complexes malgré leur manque d’expérience en informatique.
Interactivité : il s’agira d’adapter le contenu de l’interface en fonction des données saisies ou sélectionnées pour
améliorer la productivité des agents.
Traçabilité : la version de GTI actuelle ne possède pas d’historique des actions (logs) réalisées dans le logiciel.
Il est donc nécessaire que la nouvelle version en soit dotée.
Communication : il s’agit d’améliorer la diffusion d’informations auprès des adhérents.
Source : projet de cahier des charges Nouvelle version –Logiciel de gestion technique interne (GTI)
5.4.2.
Les résultats du dernier contrôle de la régie d’avances du syndicat A.GE.D.I
Depuis 1998, le syndicat A.GE.D.I est doté d’une régie d’avances pour le paiement, à titre
principal, des frais de déplacement, des dépenses occasionnées par les déplacements et enfin
des dépenses qui peuvent être réglées que par Internet. Le mode de règlement autorisé est
le chèque et la carte bancaire. Outre le régisseur et ses suppléants, il existe 9 mandataires.
(242)
Réponse du président de l’A.GE.D.I au questionnaire initial de la chambre.
(243)
Question n° 3.1 du questionnaire initial de la chambre.
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Dépens es pouvant être payés par la régie d’avances
Source : Procès-verbal de vérification de la régie d’avances
Cette régie a fait l’objet d’un contrôle de la direction départementale des finances publiques
du Cantal en 2014. Cela était lié à la localisation du siège technique du syndicat à la demande
du comptable public de la trésorerie de Lizy-sur-Ourcq en Seine-et-Marne à laquelle est
officiellement rattaché le syndicat.
Les résultats de ce contrôle ont fait l’objet d’un procès-verbal contresigné du régisseur et de
l’ordonnateur, en l’espèce le président du syndicat, sans contestation de leur part
(244)
.
S’agissant du dossier de la régie, le contrôle recommande au régisseur de souscrire une
assurance personnelle.
Il est également relevé que la différence n’est pas clairement établie entre le régisseur,
le mandataire suppléant (qui remplace le régisseur en son absence) et les mandataires qui
effectuent des opérations au nom et pour le compte du régisseur.
S’agissant de la comptabilité informatisée de la régie (Win régie) pour lesquels des exemples
de documents sont joints au procès-verbal, il est relevé
« que le logiciel ne permet pas de
retracer les reconstitutions d’avance ni d’éditer de balance »
. Un ajustement (en principe
mensuel) est réalisé manuellement au moyen d’un tableau Excel qui reprend le solde du
compte, les dépenses en instance de mandatement et les dépenses mandatées mais non
débitées sur le compte : au jour de l’audit (12 décembre 2014), la reconstitution n’avait pas été
faite depuis le 30 septembre.
Le montant des dépenses en instances n’a pas pu être vérifié exhaustivement dans la mesure
où des informaticiens étaient en mission au jour de l’audit. Il n’a pas été possible d’ajuster le
montant de l’avance, le solde du compte de dépôts de fonds et le montant des dépenses en
instance. Toutefois, la seule reconnaissance des dépenses en instance de mandatement
(vérifications des factures) montre que le montant de l’avance est dépassé (14 011,15 € contre
13 700 € autorisés, factures toujours en possession des informaticiens en déplacements). Le
contrôle a recommandé l’émission d’un mandat de reconstitution de l’avance deux fois par
mois ou de réévaluer à la hausse l’avance. Il est rappelé qu’un compte de dépôt au Trésor ne
peut avoir de solde débiteur. Cette situation pourrait s’expliquer par la hausse d’activité du
syndicat dans le cadre du passage au PESV2.
Afin de simplifier la gestion de la régie, l’audit recommandait de doter les mandataires
de cartes bancaires nominatives et d’envisager le règlement des frais de déplacement
du personnel et des frais annexes hors régie au moyen de cartes d’achat.
Dans sa réponse, le syndicat a indiqué vouloir examiner les deux solutions.
(244)
Réponse de l’ordonnateur : RAS. Nous allons nous inspirer des préconisations indiquées pour améliorer l’efficacité de la
régie. Merci pour cet excellent travail. Sauf mention contraire, toutes les informations de ce paragraphe sont issues du
procès-verbal de contrôle approuvé par le président du syndicat.
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Le compte rendu du comité syndical du 28 février 2015 a fait état des résultats de ce contrôle :
il était précisé qu’ « aucun dysfonctionnement ou erreur n’ont été décelés et le compte rendu
est à disposition. Il est à rappeler que la régie brasse entre 12 000 et 15 000 euros par mois,
de ce fait la DGFIP a émis des suggestions afin de faciliter le fonctionnement de ce compte.
Notamment afin de ne plus utiliser de chéquiers, mais plutôt des cartes de paiements. (…) ».
5.4.3.
L’endettement
Au 31 décembre 2015, le syndicat A.GE.D.I ne disposait que d’un seul emprunt bancaire d’un
montant initial de 400 000 € à taux fixe (3,70 %) sur 15 années contracté en 2010
(245)
dans le
cadre de ses opérations immobilières.
5.4.4.
La fiabilité des comptes
Le syndicat a mis à jour son état de l’actif
(246)
. Il convient de relever que le syndicat ne pratique
pas d’immobilisation en matière de développement informatique, son coeur de métier, et
d’amortissements en ce domaine.
En l’absence de réponse sur l’état des contentieux et les risques financiers qui en découlent,
la chambre ne peut apprécier la nécessité de provisions.
5.4.5.
La problématique des restes à recouvrer
Sur la période 2012 à 2015, le syndicat A.GE.D.I a procédé annuellement à des annulations
de titres sur exercices antérieurs pour un montant de 69 771 € correspondant souvent à des
titres anciens et/ou pour des adhérents ayant été dissous.
Titres annulés par le syndicat A.GE.D.I sur exercice antérieurs
Par année en €
2012
2013
2014
2015
Total
Compte 673
4 692
21 821
21 397
21 860
69 771
Source : détail des comptes produits par l’A.GE.D.I
La question des difficultés du recouvrement des titres paraît structurelle. Elle a fait l’objet d’une
analyse rétrospective présentée en comité syndical du 30 novembre 2013.
Cette analyse faite par les services indiquait que le montant des impayés entre 2000 et 2012
s’élevait à 167 994 €, dont 23 138 € en 2012 avec 4 692 € de titres annulés imputés au
compte 673 selon le compte administratif du syndicat.
(245)
Délibération n° 2010-08 du 8 mars 2010 du comité syndical.
(246)
Inventaire et état de l’actif communiqué par le comptable publique.
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Graphique n° 5 : Montant des impayés depuis 2000
Source : A.GE.D.I
Le syndicat A.GE.D.I imputait la situation à l’inaction du comptable public.
Cette situation a notamment conduit le syndicat à refuser d’approuver le compte de gestion du
comptable à deux reprises en 2012
(247)
et en 2014
(248)
. En revanche le compte de gestion 2013
a été approuvé en 2014 par le comité syndical nouvellement élu sans réserve
(249)
.
En 2012, la délibération du comité syndical « constate et déplore [notamment] le montant des
sommes non recouvrées dont certaines remontent à 2001 » et « exige le recouvrement
d’office, avant la fin de l’exercice 2013, de la totalité des impayés au 31 décembre 2012 et
demande l’apurement du solde des comptes d’attente ».
En 2014, la délibération du comité syndical refusant l’approbation des comptes de gestion était
assortie d’un diagnostic des relations entre les services du syndicat dans le Cantal et le
comptable publique en Seine-et-Marne.
Au moment du contrôle de la chambre (1
er
semaine de juin 2016) les restes à recouvrer sur
les exercices antérieurs à 2016 s’établissaient à 118 669,21 € selon les états produits par le
syndicat
(250)
.
Par ailleurs, à cette date, le syndicat n’avait pas titré les contributions annuelles 2016
demandées à ses adhérents-clients
(251)
.
(247)
Délibération n° DE 2013-016 du 23 mai 2013 du comité syndical.
(248)
Délibération n° DE 2015-014 du 2015 du comité syndical.
(249)
Délibération n° DE 2014-020 du 31 mai 2014 du comité syndical.
(250)
Fichier ESSAI. Colonne restes à recouvrer. Situation au 1
er
avril 2016.
(251)
Fichier contrôle facturation du 31 mai 2016.
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5.4.6.
La situation financière du syndicat fin 2015
Sur la période 2012-2015 le syndicat A.GE.D.I a vu son chiffre d’affaires progresser de 71,6 %
et ses charges courantes de 40,2 % (composées en moyenne de 74,05 % de charges de
personnels), si bien que le syndicat a amélioré ses principaux ratios.
Le syndicat a dégagé un résultat d’exploitation cumulé de 1,6 M€ et en moyenne annuelle
de 402 400 €.
Sur la période examinée, le syndicat a dégagé une capacité d’autofinancement brute cumulée
de 2,3 M€, qui représente en moyenne 21,29 % de ses ressources. Elle couvre sans difficulté
l’annuité de la dette (26 667 €) et les investissements sur les deux prochaines années à 1,6 M€
contre 0,2 M€ en moyenne annuelle, notamment pour la mise à niveau de son offre.
Le syndicat dispose d’un fond de roulement moyen de 2,1 M€ correspondant en moyenne à
plus d’une année de charges courantes (413 jours).
Si fin 2015 la situation financière du syndicat paraît très satisfaisante, celle-ci repose
fondamentalement sur une minoration de ses charges, notamment en matière de personnels
ou de charges administratives reposant sur des « accommodements » avec la réglementation.
Il en résulte que la soutenabilité du modèle économique du syndicat, comme l’aisance de sa
situation financière ne sont qu’apparentes. Il en est de même du niveau des tarifs proposés à
ses adhérents. En cas de requalification de sa situation fiscale, la situation financière du
syndicat serait compromise.
Ces constats plaident pour une clarification rapide de la situation fiscale du syndicat et une
régularisation de la situation de ses collaborateurs afin d’en chiffrer les impacts financiers
potentiels pour le syndicat et ses adhérents-clients.
6.
RÉSULTATS ET PERSPECTIVES DU SYNDICAT A.GE.D.I
6.1.
L’absence de rapport sur les activités du syndicat A.GE.D.I adressé à ses membres
Le syndicat A.GE.D.I n’a produit aucun rapport d’activités pour la période examinée
(252)
.
Les ordres du jour et des procès-verbaux du conseil syndical de l’A.GE.D.I n’évoquent jamais
cette question.
Or, par renvoi de l’article L. 5711-1 du CGCT
(253)
applicable aux syndicats mixtes fermés, le
syndicat AGEDI est redevable du rapport d’activités prévu à l’article
L. 5211-39 du CGCT ,qui
prévoit que, le président de l’A.GE.D.I doit
« adresser chaque année, avant le 30 septembre,
au maire de chaque commune membre un rapport retraçant l'activité de l'établissement
accompagné du compte administratif arrêté par l'organe délibérant de l'établissement. Ce
rapport fait l'objet d'une communication par le maire au conseil municipal en séance publique
au cours de laquelle les représentants de la commune à l'organe délibérant de l'établissement
public de coopération intercommunale sont entendus. Le président de l'établissement public
de coopération intercommunale peut être entendu, à sa demande, par le conseil municipal de
chaque commune membre ou à la demande de ce dernier.
Les représentants de la commune rendent compte au moins deux fois par an au conseil
municipal de l'activité de l'établissement public de coopération intercommunale ».
(252)
Question n° 1.3.1.
(253)
« Les syndicats mixtes constitués exclusivement de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale
et ceux composés uniquement d'établissements publics de coopération intercommunale sont soumis aux dispositions des
chapitres Ier et II du titre Ier du livre II de la présente partie (…) ».
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Cette disposition concourt à la démocratisation et à la transparence des structures
intercommunales notamment à l’égard des usagers et des contribuables.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le syndicat de l’ A.GE.D.I conteste que cette
disposition lui soit applicable et il indique que
« le conseil syndical sera, à l'issue de la
publication du rapport définitif de la chambre, prochainement saisi de ce sujet et examinera la
pertinence d'une délibération demandant au président la remise annuelle d'un rapport
d'activités qui puisse être mis à disposition des collectivités membres dans l'espace membre
du site Internet du syndicat par exemple (…) »
.
6.2.
Les outils de suivi de l’activité et d’évaluation du service rendu par le syndicat
A.GE.D.I
Le contrôle de la chambre a mis en évidence l’existence d’un certain nombre d’outils de suivi
de l’activité et d’évaluation du service rendu par le syndicat sous forme de requêtes
informatiques
(254)
, d’analyse des retours de la hotline et/ou d’enquêtes auprès de ses
adhérents.
Pour autant, sollicité pour produire ses dernières enquêtes de satisfaction auprès de ces
clients-adhérents notamment, le président a tardé à les communiquer.
6.2.1.
Les délais de livraison
Parmi le catalogue des requêtes informatiques disponibles, l’une permet d’apprécier le délai
de livraison par rapport à la date de la commande et le délai de facturation par client et par
produit.
Après fiabilisation sommaire
(255)
, la chambre a procédé à leur traitement afin d’en montrer leur
utilité pour le pilotage opérationnel du syndicat.
Délai moyen de réalisation d’une prestation par le syndicat A.GE.D.I.
(en jour)
Étiquettes de
lignes
Moyenne de Délai
commande-livraison
Min de Délai
commande-livraison2
Max de Délai
commande-livraison3
2012
107
1
1 009
2013
97
1
1 049
2014
94
1
742
2015
67
1
447
Total général
93
1
1 049
Source : CRC, à partir des données de l’A.GE.D.I.
Les délais varient selon les produits mais également les départements, le syndicat pouvant
grouper ses déplacements, notamment dans ceux où ils ne disposent que d’une poignée de
clients-adhérents.
Les délais peuvent être allongés du fait de la nécessité d’intervenir une seconde fois sur le site,
soit lorsque le client-adhérent a exprimé une demande complémentaire, soit lorsque le
syndicat n’a pas achevé sa prestation lors d’un premier déplacement.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le syndicat A.GE.D.I précise notamment que
« les délais sont adaptés aux demandes des nouveaux adhérents, lesquels demandent bien
logiquement que les prestations de l’AGEDI débutent en fonction de la date à laquelle
s’interrompt le service qu’ils utilisaient auparavant.
(254)
Fichiers liste des requêtes.
(255)
La chambre a procédé par élimination successive des données non fiables.
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La chambre souligne que ces données sont, par conséquent, non seulement à fiabiliser mais
également à préciser.
6.2.2.
L’activité de formation
Parmi le catalogue des requêtes informatiques disponibles, une autre permet d’apprécier le
nombre de formations dispensées. Elle ne donne toutefois pas d’information sur le nombre de
jours, le nombre de bénéficiaires, les modalités (groupés, individuels). Pourtant la fiche
d’intervention dont dispose le syndicat soit contient ces informations, soit pourrait être
aisément complétée.
Bien que les données semblent peu fiables, la chambre a procédé à leur traitement afin d’en
montrer l’utilité pour le pilotage opérationnel du syndicat.
Sur la période examinée et sur la base de ce fichier, le président du syndicat paraît avoir
assuré seul ou avec un formateur salarié du syndicat, 366 formations, dont 332 l’ont été par
lui-même seul. C’est donc le principal formateur du syndicat.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le syndicat A.GE.D.I précise notamment « que
le chiffre de 366 formations qui […] sont imputées [au président du syndicat], incorporent très
certainement des interventions qui ne sont pas des formations mais des réunions
d’informations sur la bonne marche du syndicat, ses réalisations, ses projets – des comptes
rendus d’activité en quelques sorte ».
La chambre souligne que ces données sont, par conséquent, non seulement à fiabiliser mais
également à préciser.
Nombre de formations réalisées par le syndicat A.GE.D.I.
Année
2 012
2 013
2 014
2 015
Total général
Nombre de formation
877
1 265
2 088
731
4 961
Source : CRC, à partir des données de l’A.GE.D.I
6.2.3.
L’activité de la
hotline
Le syndicat A.GE.D.I
(256)
dispose d’une
hotline
d’une capacité de 16 opérateurs, précise le
syndicat dans sa réponse aux observations provisoires. Elle est occupée en moyenne par 5 à
6 opérateurs. 1 opérateur est également affecté aux réponses à apporter aux mails et aux fax.
Elle fonctionne 5 jours ½ sur 7 avec des plages horaires allongées en semaine, en début de
soirée.
L’objectif de la
hotline
est de répondre aux questions des utilisateurs des produits A.GE.D.I.
Son activité est par conséquent étroitement liée au niveau d’appropriation, par ces utilisateurs,
des produits A.GE.D.I et par conséquent à la qualité des formations dispensées en amont par
les formateurs à l’installation des produits.
(256)
Sauf mention contraire, les informations de ce paragraphe sont issues des documents collationnés à l’occasion du contrôle
sur pièces et sur place.
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Graphique n° 6 : Évolution des appels reçus par la hotline du syndicat A.GE.D.I
Source : A.GE.D.I.
La nature des appels fait l’objet d’une fiche d’intervention qualitative, qui permet de
diagnostiquer la nature du problème.
Le pôle
Hotline
s’est fixé comme objectifs de répondre aux attentes des adhérents :
satisfaction de l’adhérent, qualité du service, réponse à un maximum d’appel par unité de
temps, adaptation de la réponse en fonction de l’interlocuteur, être rapide, clair, précis et avoir
le sourire.
Le dernier autodiagnostic du fonctionnement de la hotline avait mis en évidence un certain
nombre de dysfonctionnements
(257)
: temps de réponse trop longs, appels perdus importants,
beaucoup de télé-intervention, absence de règles précises pour les
hotlineurs
et un niveau
des
hotlineurs
hétérogène.
Un plan d’actions a été mis en place. Celui-ci s’est concrétisé par la mise en place d’une
organisation hiérarchique avec un chef de pôle, l’écoute et la lecture des appels par le chef de
pôle, des débriefings réguliers, des formations internes des équipes, l’amélioration du matériel
et de la gestion du plateau (planning, nouvelle organisation, etc.), l’identification des
collectivités perdues pour les recontacter immédiatement, la mise à jour de la base de
connaissance, le changement des messages d’accueil et d’attente et la mise à jour et la
création de notices.
Les nouvelles pistes d’amélioration envisagées concernent la mise en place d’un serveur vocal
et la spécialisation des
hotlineurs
pour qu’ils deviennent plus performants, la création d’un plan
de dialogue et l’amélioration du logiciel d’assistance pour la saisie des appels pour mieux
analyser les appels et des formations internes.
(257)
Le compte-rendu du comité syndical du 27 février 2015 fait état de l’insatisfaction des collectivités par rapport au
fonctionnement de la
Hotline
,
« qu’il faut tempérer ».
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
10000
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
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6.2.4.
Les résultats de l’enquête de satisfaction interne mise en place par le syndicat
A.GE.D.I auprès de ses adhérents-clients
Depuis juillet 2015, le syndicat a mis en place un questionnaire de satisfaction adressé
systématiquement à chaque retour de déplacement des formateurs dans les collectivités ayant
reçues des formations et/ou installations
(258)
.
Sur environ 1 an, le questionnaire a été envoyé à 243 collectivités, avec un taux de retour de
56 %. 78 % des réponses sont anonymes, le client-adhérent ayant le choix au non de
le renseigner.
82,4% des réponses sont satisfaites dans le mois.
Délai de réponse à une demande de devis au syndicat A.GE.D.I
Source : synthèse de l’enquête de satisfaction interne de l’A.GE.D.I
Le contenu du devis et le tarif proposé sont jugés positivement par les clients-adhérents de
l’A.GE.D.I.
Satisfaction des adhérents-clients par rapport au devis
du syndicat A.GE.D.I
Cohérence des devis par rapport aux attentes
Tarifs en cohérence avec les attentes
Source : synthèse de l’enquête de satisfaction interne de l’A.GE.D.I
Les délais de livraison sont relativement longs, du fait de la territorialité du syndicat et de la
dispersion de sa clientèle d’adhérents.
Satisfaction des adhérents-clients par rapport au délais
du syndicat A.GE.D.I
Source : synthèse de l’enquête de satisfaction interne de l’A.GE.D.I
La qualité des formations est jugée bonne.
(258)
Sauf mention contraire, les éléments de ce paragraphe reposent sur les documents collectés à l’occasion du contrôle sur
pièces et sur place.
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Satisfaction adhérents-clients à l’égard de la formation dispensée
par le syndicat A.GE.D.I
Qualité d’écoute du formateur
Qualité des formations
Source : synthèse de l’enquête de satisfaction interne de l’A.GE.D.I
Le questionnaire pourrait prochainement évoluer et se recentrer sur l’analyse des formations.
6.3.
La situation de l’offre du syndicat A.GE.D.I par rapport à ses concurrents
Questionné pour produire toute étude permettant de parangonner l’offre de produits du
syndicat par rapport à ses concurrents en termes de fonctionnalité et de prix, le président n’a
produit aucun élément
(259)
.
6.4.
La situation du syndicat A.GE.D.I dans le paysage des éditeurs de logiciels
Le syndicat A.GE.D.I est l’un des 34 éditeurs de logiciels pour la nomenclature M14-M4
recensés par la mission déploiement de la dématérialisation (MDD) de la direction générale
des finances publiques (DGFiP).
Graphique n° 7 : Nombre d’éditeurs par type de nomenclature
Source : DGFiP - GFP n° 4-2016 - Juillet-Août 2016
(259)
Question n° 4.2 du questionnaire initial.
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Graphique n° 8 : Répartition des éditeurs par nombre de budgets (M14)
Source : DGFiP – GFP n° 4-2016 - Juillet-Août 2016
6.5.
Le devenir du syndicat A.GE.D.I
Interrogé sur la situation du syndicat, l’état des réflexions internes sur ses perspectives
d’évolution en lien avec la réforme territoriale et l’évolution de la nature de ses activités, y
compris sur une éventuelle cession de ses activités, le président n’a pas apporté dans un
premier temps d’élément de réponse.
6.5.1.
Les travaux internes
Pour autant, l’évolution de la réforme territoriale modifiant le cadre d’intervention du syndicat
et sa gouvernance future à l’échéance de 2020, ces questions sont examinées par le syndicat.
Ainsi, à propos des conséquences de la loi portant nouvelle organisation territoriale de
la République, le comité syndical du 19 novembre 2015 a relevé que
« [la] volonté de
suppression des syndicats et les nouvelles formes de désignation des Responsables risquent
fort de remettre en cause l’existence même de l’A.GE.D.I dès 2020 »
(
260
)
.
Préalablement à ce constat, le compte rendu du comité syndical du 27 février 2015 faisait un
état des lieux des différentes réflexions engagées en interne, sous réserve d’inventaire.
L’atelier « communication » notait l’absence de décision depuis la mise en place du dernier
comité syndical et la nécessité de lancer une refonte du site Internet (espace public et espace
adhérent).
(260)
Compte-rendu du comité syndical de l’A.GE.D.I du 19 novembre 2015.
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L’atelier « service aux adhérents, service individuel, marketing » évoquait notamment
la nécessité de
« tempérer le niveau d’insatisfaction des collectivités à l’égard de la hotline »
,
le président du syndicat indiquant pour sa part la mise en place d’un service différencié pour
les grands comptes. La mise en place de tutoriel en ligne était évoquée.
L’atelier commission « Allez à la rencontre des adhérents » précisait que « les maires font des
tableaux comparatifs afin d’évaluer le meilleur prestataire informatique. Le tarif contrairement
aux idées reçues n’est pas si important à part dans les toutes petites mairies. Ce qui compte
réellement est la position des secrétaires vis-à-vis de tels ou tels prestataires ». Plusieurs
pistes étaient évoquées comme l’organisation de grandes réunions, le développement de
relais dans les départements, confier cette mission aux secrétaires, organiser des parrainages,
réunir les secrétaires pour des réunions de formation et d’information, réaliser une enquête de
satisfaction.
Le compte rendu notait que la réunion du mois de février dans le Cantal dans les locaux de
l’A.GE.D.I « a eu un franc succès à l’échelon du département en raison vraisemblablement de
la participation des partenaires institutionnels que sont la préfecture et la DGFiP ».
L’atelier « L’avenir d’A.GE.D.I : incidence de la mutualisation. A.GE.D.I seul contre tous ou
partenaire ? »
est toutefois le document interne le plus abouti sur le devenir du syndicat produit
à la chambre. Dans le cadre de la réforme territoriale, cet atelier a proposé deux pistes
d’évolution pour l’avenir :
- « partager : en organisant des universités d’été pour se faire connaître des partenaires
financiers extérieurs (nous le faisions avant et ça fonctionnait bien) » ;
- « conclure des accords : par exemple pour les questions métiers avec le centre de gestion
(CDG). (…). Il faut trouver des partenaires pour accompagner au mieux nos adhérents, par
exemple quand ils changent de PC aujourd’hui ils doivent le réinstaller seul, nous pourrions
faire un partenariat avec un prestataire informatique et les diriger vers lui en cas de soucis lors
de la réinstallation du matériel informatique ». Le président du syndicat relève le risque de se
heurter aux revendeurs. Ce n’’est pas le métier de l’A.GE.D.I.
« L’avenir passe par les grands comptes (communauté de communes, communauté
d’agglomération …) (…). Il y aura deux types d’adhérents les câblés et non les câblés. Les
tablettes vont aussi être un support de plus en plus utilisé. L’avenir d’A.GE.D.I est là, car il y
va y avoir des regroupements de communes. (…) Les petites collectivités ne vont pas
disparaître mais se vider de leur substance ».
6.5.2.
La stratégie 2015-2020 communiquée par le président du syndicat
« Les maitres mots de l’action quotidienne au sein du syndicat, clamée par les élus et son
personnel reposent d’abord et avant tout EN PERMANENCE sur les fondements suivants :
A- Diversifier les services « techniques »
(de pointes)
B- Proposer des services d’accompagnement et de formation
C- Avoir un panel de services quotidiens, ceux-ci adaptés aux plus grandes structures que
celles actuellement concernées. (tendre vers)
D- Intégrer les évolutions technologiques avec une parfaite réactivité.
E- Assurer des services complets (professionnels) de qualité :
Cad-Com (MAJICS, Plans cadastraux, autres plans, RGE, etc.) un
service de proximité chaque année régulier, …
E-Néos pour l’enfance et le scolaire. (édité en 2014)
Sauvegardes et sécurité des données
Etc. …
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La priorité numéro 2 doit permettre de satisfaire l’utilisateur (adhérent) en lui proposant des
outils « au gout du jour » non pour éblouir ou frimer mais pour tirer la meilleure partie des
systèmes au meilleur cout d’usage. C’est pour satisfaire à cette projection dans le temps que
le syndicat prépare depuis 3 ans l’évolution de sa gamme de logiciels. Les modules actuels
A.GE.D.I ont tenu près de 20 ans alors que les produits du marché ont, durant la période, été
renouvelé 3 à 4 fois ! – En clair cela signifie que la collectivité membre du syndicat a acquis
une licence logiciel une fois et ensuite sa contribution syndicale annuelle a permis de couvrir
les évolutions des systèmes et les besoins liés aux évolutions règlementaires.
Depuis les années 2009-2010, compte tenu des évolutions des systèmes Windows, du
développement du logiciel libre, le Syndicat a adhéré à l’Adullact, il participe aux partages de
compétences, et peut ainsi répondre aux sollicitations des collectivités et intercommunalités
de taille plus grande que celles servies actuellement. Les logiciels doivent évoluer et être
constitués de modules permettant des extractions et des calculs plus performants, plus
sophistiqués que ceux actuels.
Le fonctionnement des futurs modules sera en mode SaaS, c’est une évolution naturelle,
la collectivité ne gérera pas elle-même les infrastructures informatiques, c’est le syndicat qui
l’assurera. Une reprise des logiciels principaux : e-assemblée (gestion des assemblées
délibérantes), comptabilités, traitements et indemnités – RH, dans un premier temps est
nécessaire rapidement. Les consultations ont été lancées (fin 2014) et des sociétés
expérimentées, sous couvert du suivi des chefs de projets du Syndicat, seront mises à l’oeuvre
rapidement ou l’ont déjà été pour certaines. La gestion budgétaire du Syndicat a été
accommodée en prévision des achats de services près de sociétés spécialisées pour fournir
de telles prestations. Ce sont des partenaires de (…). En fonction des résultats obtenus grâce
à une bonne gestion et à l’anticipation des besoins à prévoir sur un moyen terme (3 à 5 ans),
un premier marché a été conclu avec la société (…) en 2015 pour préparer les évolutions de
plusieurs outils pour un montant de 85 500 € pour le noyau principal, 99 000 € pour la partie
« gestion des assemblées délibérantes » et 213 750 € pour la partie Cadastre-SIG-données
DGFiP, urbanisme et voierie (soit un total de 398 250 €).
Un deuxième marché a été mis en oeuvre en 2015, aboutissement en 2016 pour reprendre et
compléter les outils majeurs que sont les comptabilités, budgets, Inventaire, emprunts et
dettes selon les strates (moins de 3 500 habitants, 3 500 à 10 000 habitants et plus de
10 000 habitants) et les traitements et indemnités compris RH et planning des agents pour un
montant de 865 000 €. (Société (…)). Le SPC PF (Syndicat de promotion des communes
Polynésiennes) n’est pas étrangers à ces décisions, il est demandeur d’une telle gamme
d’outils pour ses communes membres de plus de 10 000 habitants et dans une moindre
mesure de 3 500 à 10 000 habitants. Les nomenclatures budgétaires et les maquettes sont
différentes et les contenus des procédures de dématérialisation différent tant avec ACTES
Budgétaires (A B) et la DGFiP (PES V2, à venir). Ces projets rentrent dans l’enveloppe
budgétaire que nous avions prévue et les provisions réalisées ces dernières années. Les
autres modules notamment portants sur les procédures de dématérialisation seront exécutés
en interne avec l’équipe informatique d’A.GE.D.I. Nous sommes le seul prestataire à présenter
une offre globale : 1 seul produit (logiciel et démat incluse dans l’appli), 1 seul interlocuteur, le
syndicat A.GE.D.I, 1 seule facture.
En 2017 et 2018 sont prévus les adaptations pour les modules listes électorales et l’État –
Civil, les reliquats de crédits ci-dessus et les résultats d’exploitation attendus en 2016
couvriront les besoins, certaines tâches complémentaires seront prises en charge en interne
par l’équipe informatique. La cohabitation des 2 gammes de logiciels permettra de répondre
parfaitement aux besoins des adhérents d’une part et d’accueillir de nouveaux membres en
raison de la couverture des nouveaux besoins de collectivités de strate supérieure. Une telle
offre permettra de satisfaire un panel d’adhérents plus large particulièrement dans les zones
rurales en retard quant au déploiement du haut débit internet comme le Cantal (nous sommes
bien placés pour en juger …).
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Enfin, il a été décidé de moderniser la Gestion Interne du syndicat. Le logiciel de gestion
« poly-usage » : adhérents–gestion administrative est obsolète et ses possibilités insuffisantes
compte tenu du nombre d’adhérents au Syndicat à ce jour. Au moment de son développement
le syndicat comptait entre 1 000 et 2 000 membres pour plus de 6 000 aujourd’hui (avec les
prospects). Il faut réaliser un nouvel outil. Une équipe pluri disciplinaire en interne a élaboré le
cahier des charges, très complet, à partir de ce qui existe mais aussi en listant avec l’aide des
services des options manquantes et indispensables pour l’avenir (calcul des contributions des
adhérents par exemple). Le fonctionnement du Syndicat ne sera alors plus tributaire des
mémoires individuelles et (ou) collectives qui ont montré leur limite dans ce domaine. Le travail
de réécriture du logiciel GTI a été chiffré et une consultation diffusée largement auprès de
SS2i connus. Parmi les offres reçus, il en est une qui s’élève à 65 000 € pour une durée de
travail de 290 jours soit en 4 mois avec une équipe de 3-4 développeurs et dans un langage
parfaitement adapté. Celle-ci pourrait être retenue. Le projet avait été inscrit au budget 2016
section d’investissement pour 128 000 € soit au-delà du devis proposé.
Deux autres points sont prioritaires, les bons résultats sont attendu par les adhérents,
ils concernent l’après installation et la mise à disposition d’une hotline avec mise en oeuvre
selon les demandes des responsables : plage horaire large : lundi au samedi, de 8 h 30 à 12 h
et de 14 h à 18 h 30. Le mot d’ordre : PAS UN SEUL APPEL PERDU ! suppose une
organisation du service (efficacité) irréprochable, des opérateurs formés voire spécialisés
maitrisant les logiciels et le métier. Les Chefs de projets peuvent intervenir en renfort si besoin.
Du fait des résultats obtenus, les adhérents apprécient particulièrement, la comparaison est
du meilleur effet et se répand sur le terrain. Cette spécificité entre pour une bonne part dans
les éléments du choix du système informatique des collectivités élus et secrétaire et cela se
sait de plus en plus !
Dans le cadre des services instantanés, le système de « news » affiché par le lanceur permet
des réponses globales et immédiates sur un problème donné sans encombrer les services
individuels. Une équipe « grand compte » à double compétence : réseau-métier, logiciels
(usage et paramétrages) est mise en place depuis 2015, c’est un plus pour les collectivités qui
n’ont pas de SAV matériel à proximité. En test actuellement nous ferons un bilan précis et
complet après un an de fonctionnement ».
6.5.3.
Les compléments apportés par le président du syndicat après l’entretien prévu à
l’article L. 243-1 du code des juridictions financières
« Système associatif, création en 1987 et sur les conseils de l'administration évolution vers un
syndicat mixte en 1997. C'est au 4
ème
trimestre 1997, à la DGCL sous la direction de (…) qu'a
eu lieu la réunion de la création de l'AGEDI Syndicat Mixte en présence de nombreux
fonctionnaires (Ministères économie et commerce, finances, Intérieur …), d'élus et
responsables AGEDI, de secrétaires de mairie et Maires du cantal, du lot et de Seine et Marne
… Cette réunion doit avoir fait l'objet d'un CR ou d'un PV qu'il serait très utile de connaitre et
que doivent contenir les archives de la DGCL, mais que nous n’avons pas à A GE D I. De
même les préfectures concernées par la réalisation de ce projet à l'époque doivent disposer
dans les archives de documents d'analyses diverses et de leurs conclusions (S & Marne, Lot,
Pyrénées, Cantal …).
Les produits et l'activité de l'AGEDI en général sont atypiques et ce depuis toujours.
L'enveloppe qui les contient est complète avec les options indispensables. Les services
d'accompagnement sont uniques sur le terrain, sur site chez l'adhérent en contenu et en
disponibilité. Il n'existe AUCUNE AUTRE OFFRE IDENTIQUE ENCORE À CE JOUR.
Le public : des collectivités territoriales adhérentes (membres) du syndicat uniquement sur la
base du volontariat, aucun démarchage, le bouche à oreille, c'est tout ! La formation de base
aux outils est incluse autant que nécessaire et ensuite chaque année pour découvrir les
nouveautés. En ces périodes de grands changements c'est plus qu'apprécié et appréciable.
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Le prix : nettement inférieur ramené au contenu. Offert aux petites collectivités (- de 50 hab.)
proportionnellement fixé au-delà. Ce pourrait être comme prévu à l'article L. 5212-20 du CGCT
remplacé par des impositions additionnelles aux impôts locaux dont le calcul s'inspire sur le
fond (nombre d'habitants). Nous y réfléchissons, l’exemple du (…) nous interpelle
Communication : pas de recours à des pratiques commerciales. Communication de proximité
non racoleuse, ni de relance. De nombreux petits syndicats tels AGEDI n'ont pas de problème
côté fisc. Depuis toujours. Aucun syndicat informatique à priori n’est concerné à ce jour. Depuis
toujours, même ceux qui ont un budget 10 fois supérieur à l’A GE D I et qui sont des
« commerçants » notoires, certains mêmes sont des courroies de transmission de
multinationales ! Bon moyen détourné pour avoir la paix. On oublie qu'il s'agit d'argent public.
DOMMAGE !
AGEDI n'est pas un service au public mais un véritable service public qui fait économiser
beaucoup d'argent public (jusqu'à une échelle de 1 à 10 …). Seul l'intérêt public est une des
raisons d'être de l'AGEDI.
Le syndicat n'a qu'un objet : le développement des NTIC en direction des collectivités rurales
(plutôt défavorisées : débit internet, culture locale, …) et des petites communes pour favoriser
développer ou maintenir l’égalité territoriale en attendant … … d’avoir installé les villes à la
campagne !
Ce syndicat a pour objet de trouver des solutions aux problèmes de développement des
nouvelles technologies répondant ainsi aux besoins des petites collectivités et des collectivités
rurales (tissus aux services dispensés) en mutualisant ses méthodes et ses outils.
Il n'y a substitution à rien puisque rien de tel n'existe ou des solutions privées inadaptées qui
ne correspondent ni aux besoins, ni pour ce qui concerne les coûts, exorbitants.
Ceci explique la forte implantation du syndicat dans l'Ariège, la Meuse, l'Aude, le cantal, le Lot
mais pas du tout dans les Bouches du Rhône ou peu en Île-de-France par exemple.
AGEDI rempli bien une mission de service public. Les bénéficiaires (argent public) y retrouvent
leur compte c'est évident, la communauté rurale également.
Les établissements publics développent des activités non lucratives c'est le cas de communes,
d’EPCI, de syndicats de communes de syndicats mixtes et de l’A GE D I etc. … Ils sont à ce
titre dispensés d'IS et autres. Cette exonération couvre l'ensemble des revenus de ces
collectivités article 207-1-6 bis du CGI.
Le Syndicat intercommunal prodigue aide et conseils à toutes ses communes membres.
Les élus sont très attachés à ces relations c’est une demande au plan national.
75 % des questions reçues en hotline sont des demandes de conseils dans cadre pour pallier
les déficiences des préfectures, sous-préfectures, contrôle de légalité, CDG, … L’A GE D I
informe ses membres concernant les mesures nouvelles, sur les mesures de simplification
intervenues en dématérialisation des procédures par exemple ces 4 dernières années en
liaison avec les services de l’état et en appoint du Ministère de l’Intérieur de la DGFIP, de
l’INSEE, …
Ce travail de fond, le syndicat l’ouvre à toutes les collectivités, pas seulement ses membres.
L’oeuvre du syndicat ces dernières années a été décisive de ce point de vue.
On observe la même chose en matière de maîtrise des règles de marchés publics, l’A GE D I
met à disposition de ses membres un juriste spécialisé dans le domaine en plus d’une
plateforme de publication.
En matière de contrôle de légalité l’A GE D I a beaucoup oeuvré, [(…).]
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Des enquêtes menées auprès des communes de moins de 2 000 habitants ont révélé que
celles-ci sont intéressées par la transmission de leurs ACTES en préfecture, sous-préfecture
par la voie électronique. Il est apparu que faute de moyen et de savoir-faire les collectivités ne
s’engagent pas. La solution AGEDI – service public - avec formation appropriée (en groupe,
gratuite, avec élus et secrétariat) et Tiers de Télétransmission assisté (agedilégalité.fr) est très
apprécié de ces collectivités (solidarité).
Le Syndicat Intercommunal A GE D I est un vecteur et un acteur INDISPENSABLE des
contenus du rapport sur la simplification de l’activité des collectivités territoriales élaborés et
mis en oeuvre au plan national depuis plusieurs années ».
7.
CONCLUSION
Dès l’origine, le syndicat a été créé pour prendre la succession d’une association de la loi
de 1901 dans des conditions telles qu’elles ont nécessité l’intervention du directeur de cabinet
du ministre en charge des collectivités.
Les constats faits par la chambre mettent en lumière que le syndicat A.GE.D.I ne fonctionne
pas en réalité comme un syndicat mixte. La gestion de l’établissement est caractérisée par
une stratégie constante visant à s’affranchir le plus possible des obligations législatives et
réglementaires applicables à un syndicat mixte.
Ces constats posent la question de la pertinence du choix de ce statut en 1998 pour succéder
à l’association A.GE.D.I. À cet égard, il convient de rappeler que, dès 1999, le président actuel
du syndicat A.GE.D.I qualifiait, il est vrai, le statut de syndicat mixte retenu pour succéder à
l’association
« d’apparente bonne solution »
, ayant permis certes «
de régler ou de contourner
un certain nombre de problèmes tout en créant d’autres que nous essayons tant bien que mal
de gérer de … faire avec … … pourvu que l’activité et le service continuent »
(261)
.
Sa transformation de syndicat mixte ouvert en syndicat mixte fermé en 2011, pour permettre
à son président et ses vice-présidents de percevoir des indemnités que son statut initial ne
permettait pas, n’a pas amélioré la situation générale du syndicat, le statut de syndicat mixte
fermé étant moins favorable à son développement.
Au terme de son contrôle, la chambre estime donc que le statut de syndicat mixte n’est
pas adapté aux besoins de fonctionnement de l’A.GE.D.I tels qu’exprimés notamment par le
syndicat lui-même dans ses réponses aux observations provisoires de la chambre.
Elle en conclut que la question du devenir du syndicat mixte fermé A.GE.D.I, sur lequel le
comité syndical s’interroge lui-même dans le cadre de la réforme territoriale, doit être
clairement posée.
Pour pérenniser les missions, l’activité et l’offre de prestations du syndicat et donner un cadre
d’emploi stable à ses personnels qu’il s’est jusqu’à présent refusé à mettre en place, il importe
d’étudier et de mettre en oeuvre un changement de statut d’ici à 2020.
À défaut de pouvoir justifier d’un fonctionnement régulier dans l’un des dispositifs de droit
public existants et de règles de gestion en adéquation avec le dispositif choisi, la solution d’une
cession de l’activité de l’établissement à un tiers privé ne saurait être également exclue. En
effet l’activité d’éditeurs de logiciels relève du champ concurrentiel et elle ne connaît pas a
priori de carence ou d’insuffisance de l’initiative privée.
Si cette perspective était retenue, une vigilance toute particulière devra être apportée à la fois
aux conditions de continuité des prestations apportées aux adhérents-clients de l’A.GE.D.I,
mais aussi à la reprise ou au reclassement du personnel dans le bassin d’emploi d’Aurillac et
enfin au devenir du produit de la cession du portefeuille de clients et d’actifs détenus par le
syndicat A.GE.D.I.
(261)
Courrier du président de l’A.GE.D.I (…) à ses collègues en date du 14 mars 1999.
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Dans sa réponse aux observations provisoires, le préfet de Seine-et-Marne indique que
notamment que
« ce syndicat mixte fermé, succédant à une association loi 1901 jusqu’en
1997, puis à un syndicat mixte ouvert entre 1998 et 2011 a pour objet le développement de
l’informatisation des communes, la diffusion d’informations et la fourniture de logiciels
informatiques et de prestations de services, délivrés de façon onéreuse »
.
Concernant, [sa] gouvernance (…), l’article L. 5711-1 du CGCT, dans sa rédaction applicable
à compter du 1
er
mars 2020 (…), réserve désormais à des élus locaux la possibilité d’être
désignée au sein du comité syndical. Il est effectivement souhaitable que cette modification à
venir soit l’occasion pour le comité syndical de réfléchir au devenir du syndicat mixte.
(…)
« Si l’objet du syndicat A.GE.D.I. peut être susceptible de répondre à un besoin, exprimé
notamment par de petites collectivités qui pourraient ne pas trouver forcément satisfaction
dans le champ concurrentiel pour l’achat de telles prestations d’installation et de maintenance
de services informatiques, l’inadaptation de la forme juridique de cet établissement apparait
néanmoins clairement à l’usage, eu égard, notamment, à son champ géographique mouvant
et aux objectifs commerciaux qu’il poursuit »
.
Dans sa réponse à la communication faite par le Procureur général près la Cour des comptes,
la direction générale des collectivités locales (DGCL) indique notamment que
« les syndicats
mixtes sont régis par les articles L. 5711-1 à L. 5722-11 du code général des collectivités
territoriales, regroupant
notamment
les
syndicats
composés
de
communes
et/ou
d’établissements publics de coopération intercommunale dits « fermés » et les syndicats
mixtes, dits « ouverts » associant des collectivités territoriales, des groupements de
collectivités territoriales et d’autres personnes de droit public. Ces dispositions renvoient aux
modes de gestion des établissements publics de coopération intercommunale qui précisent
qu’ils sont titulaires des compétences que leurs membres leur transfèrent. Ils ont donc vocation
à se substituer à leurs adhérents dans le champ de compétences transférées. Le syndicat
mixte A.GE.D.I, qui regroupe 3 500 collectivités territoriales (communes et établissements
publics de coopération intercommunale) a pour objet principal de proposer une offre de
logiciels à ses adhérents. Or la fourniture de matériels informatiques ne constitue pas une
compétence, au sens du code général des collectivités territoriales, et ne permet pas à des
collectivités territoriales de transférer cette activité support à un syndicat mixte. Compte tenu
du développement de son activité économique, l’évolution statutaire de cet établissement
public apparait nécessaire.
La constitution d’une fédération regroupant les collectivités intéressées par des conseils en
matière d’achats de matériels informatiques pourrait être envisagée afin que les collectivités
puissent, dans le respect des règles de la commande publique, acquérir des logiciels et autres
équipements spécifiques.
L’hypothèse d’une cession de l’activité de l’établissement à un tiers privé (…) pourrait
également être étudiée. Cette solution impliquerait cependant un accompagnement pour la
reprise des droits, obligations et prestations actuellement assurées par le syndicat mixte ainsi
que pour le reclassement du personnel »
.
Au terme de son contrôle et des réponses qui lui ont été apportées par le syndicat notamment,
la chambre formule la recommandation suivante.
Organiser la poursuite de l’activité de l’A.GE.D.I sous une autre forme juridique qu’un
syndicat avant le renouvellement du comité syndical en 2020.
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ANNEXES
Annexe n° 1 :
Départements comportant au moins un adhérent de l’A.GE.D.I
Source : Site internet de l’AGEDI.
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Annexe n° 2 :
Assujettissement à l’impôt sur les sociétés, la cotisation foncière des
entreprises et à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises du syndicat A.GE.D.I –
Fiche Technique
Le syndicat « Agence de Gestion et de Développement Informatique » (ci-après dénommé
« A.GE.D.I ») a pour objet statutaire :
•
« le développement de l’informatisation des communes et établissements publics
membres ;
•
la fourniture de logiciels informatiques, bureautiques et télématiques ; … ;
•
la fourniture de prestations de services liées à l’informatique, à la communication et à la
formation
et concernant l’hébergement Web
; …
•
la fourniture de prestations de services liées à l’urbanisme, notamment conseils,
réalisations d’études : PLU, cartes communales, SCOT,
dossiers techniques, SIG
, …
•
la fourniture de prestations de services liées aux marchés publics : dématérialisation des
procédures, publicités, conseils, assistance, formation, …
•
la diffusion d’informations relatives à l’informatique auprès des collectivités territoriales et
des autres personnes morales de droit public ;
•
la réalisation d’études pour l’informatisation de la gestion publique et l’utilisation des
nouvelles technologies de l’information et des communications. »
(262)
Les prestations de service qu’il propose sont délivrées, à titre principal, à ses membres.
Le syndicat n’intervient qu’«
accessoirement auprès de collectivités non adhérentes
. »
(263)
La présente analyse a pour objet de déterminer :
•
si l’A.GE.D.I se livre à des activités lucratives entrant dans le champ d’application de
l’impôt sur les sociétés et non exonérées par la loi (I) ;
•
si ce syndicat doit être regardé comme exerçant « à titre habituel une activité
professionnelle non salariée », imposable comme telle à la cotisation foncière des
entreprises et à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (II).
Des éléments de fait et de droit concordants tendent à établir que l’A.GE.D.I devrait être
soumise à ces impôts commerciaux.
I. L’A.GE.D.I exerce des activités lucratives passibles de l’impôt sur les sociétés
→ A. En principe, les personnes morales de droit public entrent dan
s le champ
d’application de l’impôt sur les sociétés, lorsqu’elles se livrent à une exploitation ou à
des opérations de caractère lucratif.
En application de l’article 1654 du code général des impôts, les établissements publics, les
exploitations industrielles ou commerciales de l'État ou des collectivités locales, les entreprises
concessionnaires ou subventionnées, les entreprises bénéficiant de statuts, de privilèges,
d'avances directes ou indirectes ou de garanties accordées par l’État ou les collectivités locales,
les entreprises dans lesquelles l’État ou les collectivités locales ont des participations, les
organismes ou groupements de répartition, de distribution ou de coordination, créés sur l'ordre
ou avec le concours ou sous le contrôle de l’État ou des collectivités locales
« doivent acquitter,
dans les conditions de droit commun, les impôts et taxes de toute nature auxquels seraient
assujetties des entreprises privées effectuant les mêmes opérations »
.
(262)
Arrêté préfectoral du 16 juin 2011 portant approbation des statuts du syndicat
A.GE.D.I
.
(263)
Éléments produits en réponse au questionnaire de la Chambre (
cf.
Introduction).
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Aux termes du 1 de l’article 206 du code général des impôts, sont passibles de l’impôt sur les
sociétés
« les établissements publics, les organismes de l'État jouissant de l'autonomie
financière, les organismes des départements et des communes et toutes autres personnes
morales se livrant à une exploitation ou à des opérations de caractère lucratif ».
Le champ d’application de l’impôt sur les sociétés est indépendant de la nature juridique des
collectivités publiques, du but qu’elles poursuivent et de la nature des produits qui leur échoient.
Le caractère lucratif de l’exploitation ou des opérations en cause s’apprécie uniquement «
au
regard des activités réellement exercées
»
(264)
par la personne morale de droit public.
Pour les établissements publics et organismes autres que ceux « de l’État », il n’est pas requis
que la personne morale jouisse d’une autonomie financière. La circonstance qu’un service
public local soit exploité en régie directe est donc sans incidence sur son assujettissement à
l’impôt sur les sociétés.
La notion de « lucrativité », mise en oeuvre pour l’application de l’article 206 précité, est
autonome par rapport à celle de service public industriel et commercial. La qualité
d’établissement public administratif reconnue à une personne morale de droit public ne fait
pas obstacle à ce que cette dernière soit regardée comme se livrant à des activités
lucratives
(265)
. Inversement, un organisme public pourra être considéré « sans but lucratif »,
nonobstant son statut d’établissement public industriel et commercial
(266)
.
Les personnes morales de droit public, et notamment les régies communales ou
intercommunales, ne sont pas passibles «
de l'impôt sur les sociétés si le service qu'[elles
gèrent] ne relève pas, eu égard à son
objet
ou aux
conditions particulières
dans lesquelles
il est géré, d'une exploitation à caractère lucratif
»
(267)
. Cette exclusion du champ d’imposition
se rencontre exclusivement dans deux hypothèses :
•
soit lorsque, d’une part,
« leur gestion présente un caractère désintéressé et, d'autre
part, qu'[elles] rendent des services qui ne sont pas offerts en concurrence dans la
même zone géographique d'attraction avec ceux proposés au même public par des
entreprises commerciales exerçant une activité identique »
(268)
;
•
soit lorsqu’elles exercent leur
« activité dans des conditions différentes de celles des
entreprises commerciales, soit en répondant à certains besoins insuffisamment
satisfaits par le marché, soit en s'adressant à un public qui ne peut normalement
accéder aux services offerts par les entreprises commerciales, notamment en
pratiquant des prix inférieurs à ceux du secteur concurrentiel et, à tout le moins, des
tarifs modulés en fonction de la situation des bénéficiaires, sous réserve de ne pas
recourir à des méthodes commerciales excédant les besoins de l'information du public
sur les services qu'il offre ».
La deuxième hypothèse peut trouver à s’appliquer
« même dans le cas où l'organisme de la
commune intervient dans un domaine d'activité et dans un secteur géographique où existent
des entreprises commerciales
»
(269)
.
(264)
Concl. J. Michel sur CAA de Douai, 30 décembre 2003,
Commune du Havre
, req. n° 01DA00011 ; Dr. fisc. 2004, n° 41, comm.
745, Mentionné aux Tables du Rec. Lebon.
(265)
Tribunal des conflits, 23 novembre 1959,
Société de meunerie
, Rec. Lebon p. 870 ; solution réaffirmée par la doctrine fiscale
récente : BOI-IS-CHAMP-10-60-20130304, Impôt sur les sociétés, Champ d'application et territorialité, § 130.
(266)
Tribunal des conflits, 24 juin 1968,
Société Distilleries bretonnes
, n° 1917, Rec. CE 1968, p. 801 ; solution réaffirmée par la
doctrine fiscale récente : BOI-IS-CHAMP-10-60-20130304, Impôt sur les sociétés, Champ d'application et territorialité, § 130.
(267)
Conseil d’État, 20 juin 2012,
Commune de la Ciotat
, req. n° 341410, concl. V. Daumas, Mentionné dans les tables du recueil
Lebon.
(268)
CAA de Douai, 30 décembre 2003,
Commune du Havre
, req. n° 01DA00011 ; concl. J. Michel.
(269)
CAA de Douai, 30 déc. 2003,
préc.
, req. n° 01DA00011.
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S2 – 2170246 / VA
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L’absence de caractère lucratif d’un organisme public s’apprécie à l’aune de deux critères
cumulatifs
(270)
:
•
sa gestion doit être désintéressée ;
•
et, alternativement, soit les services proposés ne s'inscrivent pas dans un champ
concurrentiel, soit, s'ils s'y inscrivent, ils ne doivent pas l'être de la même manière que des
services de nature identique proposés par des entreprises privées.
En l’espèce, il est constant que :
•
la première condition est satisfaite :
les statuts de l’A.GE.D.I ne prévoient pas l’octroi de profits matériels ou indirects à ses
dirigeants, que ce soit sous la forme d’intéressement, d’avantages en nature ou de
participation financière
(271)
;
ses derniers ne sont pas attributaires d’une part quelconque de l’actif de
l’établissement public
(272)
;
toutefois, depuis sa création, le syndicat verse à ses présidents et vice-président des
indemnités irrégulières au regard de la règlementation : à l’occasion de son dernier
contrôle, la chambre avait relevé que le statut de syndicat mixte ouvert adopté par
l’A.GE.D.I à sa création ne lui permettait pas de verser d’indemnités de fonctions à son
président et ses vice-présidents. Aussi, pour continuer à verser de telles indemnités à
leurs bénéficiaires, le syndicat A.GE.D.I s’est formellement transformé en syndicat
mixte fermé, ce statut le permettant. Dans le cadre du présent contrôle, le montant total
des indemnités indûment versées au président s’élève à 68 759 €, soit près de deux
fois plus que le montant maximum prévu par la réglementation. Le montant total des
indemnités de nouveau indûment versées à un certain nombre de vice-présidents, en
l’absence d’arrêté de délégation du président du syndicat, s’élève à 49 892 €.
•
en revanche, la seconde ne l’est pas ; le syndicat intervient sur un secteur concurrentiel,
dans des conditions identiques à des entreprises privées :
son objet statutaire le conduit à proposer des prestations sur un secteur où des
opérateurs privés proposent les mêmes services [critère du produit] : sollicité sur le
fonctionnement à la carte du syndicat par la préfecture de Seine-et-Marne, le président
de l’A.GE.D.I indique que
« des collectivités sont devenues adhérentes simplement
pour un service, une prestation ou un logiciel, par exemple le logiciel cadastral Cad
Com ou le Logiciel de gestion des cimetières, ou au contraire pour une multitude
d’applications ou de service parmi l’offre « complète » du syndicat A.GE.D.I. Il faut
prendre en compte que ces collectivités ont déjà des prestataires autres, un ou
plusieurs selon les besoins et elles ne souhaitent pas forcément changer si ceux-ci
donnent satisfaction. Après quelques années, dans le cadre de leur libre administration
certaines de ces collectivités, pour de multiples raisons liées à la qualité technique des
outils, au changement de personnes, au transfert de compétences à l’EPCI basculent
leurs équipements vers de tels fournisseurs et n’ont plus de raison pour rester membre
d’une structure à laquelle ils ne recourent plus en matière de services. Certaines
collectivités membres dans de tels cas ont demandé à se retirer afin de ne plus payer
de contributions pour lesquelles, elles n’ont plus de contrepartie en matière de service
(270)
BOI-IS-CHAMP-10-50-10-20-20120912, Impôt sur les sociétés, Champ d'application et territorialité, Collectivités imposables,
Critères généraux d’appréciation de la non-lucrativité, § 1 et 10 ; Conseil d’État, 13 décembre 1993,
Clinique de Saint-Martin-la-
forêt
, req. n° 115097, Publié au recueil Lebon.
(271)
Conseil d’État, Plén., 4 juin 1976,
Maison de repos et de convalescence Le Castelet
, req. n° 98484, concl. Latournerie, Publié
au Rec. Lebon.
(272)
Conseil d’État, 28 juillet 2000, Association Chambre départementale de la propriété immobilière du Jura, req. n° 196129,
concl. Courtial, Publié au Rec. Lebon ; CAA de Nantes, 3 octobre 2001, Association du Parc des expositions et des loisirs
d’Alençon, req. n° 98NT00156, concl. Magnier.
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(…). Dans le même temps, de nombreuses collectivités nouvelles rejoignent le syndicat
et abandonnent leurs fournisseurs privés (…)
»
(273)
; la « substituabilité » des
prestations concurrentes fait apparaître que le besoin est pris en compte par le marché
et que l’offre proposée par le syndicat ne vient aucunement combler une quelconque
carence économique ;
la clientèle potentiellement visée par le syndicat est celle que visent également des
opérateurs privés concurrents [critère du public] ; en effet, l’A.GE.D.I s’est constitué
des parts de marché sur des segments où interviennent de nombreux autres acteurs
économiques
(274)
; il ressort clairement des procès-verbaux des comités syndicaux que,
pour l’édition de logiciels et l’assistance informatique à distance, l’offre du syndicat
entre frontalement en concurrence avec les services fournis par (…°
(275)
; l’A.GE.D.I
figure d’ailleurs parmi les 34 éditeurs de progiciels recensés par la mission
« déploiement de la dématérialisation » de la DGFiP qui proposent des outils de
gestion informatisée adaptés aux nomenclatures M14 et M4 ;
si les prix pratiqués par l’A.GE.D.I sont inférieurs à ceux pratiqués en moyenne par les
opérateurs privés, comme le souligne son président, leurs modalités de calcul ne font
pas transparaître le souhait de contrecarrer un déficit structurel de l’offre ou de la
demande ; il ne ressort pas des grilles tarifaires établies par le comité syndical que les
contributions ont été fixées pour compenser des niveaux de prix anormaux ou une
situation d’oligopole ; les participations demandées aux collectivités adhérentes prennent
la forme de « tarifications standardisées » qui combinent à la fois un droit d’entrée lié au
nombre d’habitants, la facturation directe des prestations sollicitées et une contribution
annuelle tenant compte des catégories de prestations, du type d’adhésion et du nombre
d’habitants
(276)
; elles reflètent essentiellement la nature, la quantité et la qualité des
prestations
réalisées,
sans
aucune
« modulation
en
fonction
de
critères
socioéconomiques »
(277)
ou de potentiel fiscal des adhérents ; de fait, il n’apparaît pas
que des tarifications préférentielles seraient réservées
« à un public qui ne peut
normalement accéder aux services offerts par les entreprises commerciales exerçant
une activité identique »
(278)
[critère du prix] ;
le syndicat pratique un recrutement à l’échelle nationale, assimilable à une politique
commerciale excédant manifestement
« les besoins de l'information du public sur les
services qu'il offre »
[critère de la publicité]. Il est notamment rappelé que le syndicat
compte 3 500 adhérents
(279)
fin 2015, soit une augmentation de 208 % depuis sa
création. Les « prospects » en cours porteraient ses adhérents à 6 000 selon les
éléments communiqués par son président. 12,6 % de ses clients-adhérents sont
recrutés par les réunions d’informations organisées par le syndicat
(280)
. L’A.GE.D.I
envisage, dans le cadre d’une stratégie commerciale pluriannuelle, d’étendre encore
davantage l’éventail de sa clientèle, en visant
« les grands comptes (communauté de
(273)
Courrier du président du syndicat en date du 20 janvier 2014 à l’attention de la préfecture de Seine-et-Marne :
cf.
chapitre
4.4.5 du présent rapport.
(274)
Cet aspect est d’ailleurs explicitement intégré à l’article 7 des statuts initiaux, devenu l’article 9 des statuts de 2011 de
l’A.GE.D.I, selon lequel le syndicat «
du fait de son activité est concurrentielle pour les entreprises commerciales de ce secteur
»
(
cf.
chapitre 4.4.1 du présent rapport).
(275)
Compte-rendu du comité syndical du 28 février 2015 (
cf.
chapitre 4.4.5) : dans la perspective de la réforme territoriale, l’un
des membres du comité syndical s’interroge pour savoir si le «
syndicat n’est pas plus fragile dans les communes où il n’y a qu’un
seul logiciel et si dans ce cas-là un effort commercial n’est pas à faire. (…).
» Le même comité évoque également le
positionnement de l’offre du syndicat par rapport aux autres éditeurs. À cette occasion son président précise que «
les produits
Magnus sont plus aboutis en ce qui concerne les grosses communes. Même si en prenant l’exemple de la commune nouvelle de
Tinchebray nous nous sommes imposés
. »
(276)
Délibérations relatives aux tarifs appliqués par le syndicat A.GE.D.I :
cf
. chapitre 4.2.11 du présent rapport.
(277)
Conseil d’État, 20 juin 2016,
Centre départemental de Méjannes-le-Clap
, req. n° 382975, concl. R. Victor.
(278)
Conseil d’État, 20 juin 2016,
Centre départemental de Méjannes-le-Clap
, précité.
(279)
Fichier des adhérents :
cf.
chapitre 4.2.2 du présent rapport
(280)
Synthèse de l’enquête de satisfaction interne d’A.GE.D.I :
cf.
chapitre 4.4.5.
Syndicat mixte « Agence de GEstion et de Développement Informatique (A.GE.D.I) –
Exercices 2012 et suivants - Observations définitives
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communes, communauté d’agglomération, ...) (…). Il y aura deux types d’adhérents,
les câblés et non les câblés. Les tablettes vont aussi être un support de plus en plus
utilisé. L’avenir d’A.GE.D.I est là, car il y va y avoir des regroupements de communes.
(…) Les petites collectivités ne vont pas disparaître mais se vider de leur
substance »
(281)
.
L’A.GE.D.I entre donc de plein droit dans le champ d’application de l’impôt sur les sociétés.
Le fait que le service soit géré en régie directe et que son statut juridique de SPIC soit sujet à
débat dans des contentieux en cours ne modifie en rien les conditions d’application de la loi
fiscale.
→ B.
L’A.GE.D.I ne peut se prévaloir de l’exonération de l’impôt sur les sociétés prévue
à l’article 207 du code général des impôts, eu égard à ses modalités de fonctionnement
et à la nature de ses missions.
Les régions et les ententes inter-régionales, les départements et les ententes
interdépartementales, les communes, les syndicats de communes et les syndicats mixtes
constitués exclusivement de collectivités territoriales ou de groupements de ces collectivités
ainsi que leurs régies de services publics bénéficient d'une exemption formelle, en vertu de
l'article 207, 1, 6° du code général des impôts.
Cette disposition permet d’exonérer d’impôt sur les sociétés les syndicats de communes, y
compris dans l’hypothèse où ils gèrent «
un service qui, par son objet, relève d’une exploitation
à but lucratif
. »
(282)
Toutefois, ce régime d'exonération fait l'objet d'une appréciation stricte et limitative par le juge
fiscal. Il en réserve le bénéfice aux régies locales ou organismes publics exploitant un «
service
public que la collectivité territoriale a le devoir d’assurer, c’est-à-dire lorsque le service qu’elle
exploite est
indispensable
à la satisfaction de
besoins collectifs
intéressant
l’ensemble des
habitants
de la collectivité territoriale
. »
(283)
Tel peut être le cas, par exemple, des régies de
distribution d'eau, de transports en commun, de traitement des ordures ménagères, etc.
(284)
.
Le Conseil d’État a consacré cette solution pour la première fois par un arrêt du 16 janvier
1956
(285)
. Il a jugé que l'exonération d'impôt sur les sociétés à laquelle peuvent prétendre les
régies locales ne peut s’appliquer qu’aux cas où
« dans le cadre de la collectivité locale
envisagée, le service pris en charge est effectivement indispensable à la satisfaction des
besoins collectifs du public »
. Cette solution a été réaffirmée à propos des dispositions de
l'article 206 et des 6° et 6° bis du 1 de l'article 207 du code général des impôts dans leur
rédaction en vigueur aussi bien par le juge du fond
(286)
que par le juge de cassation
(287)
. Elle a
été également consacrée par la doctrine fiscale, ce qui permet aux contribuables de s’en
prévaloir en cas de contrôle de l’administration
(288)
.
(281)
Document interne synthétisant les conclusions de l’atelier «
L’avenir d’A.GE.D.I : incidence de la mutualisation. A.GE.D.I seul
contre tous ou partenaire ?
» :
cf.
chapitre 6.5.1 du présent rapport.
(282)
Conseil d’État, 7 mars 2012,
Commune de Saint-Cyprien
, req. n° 331970, concl. V. Daumas, Mentionné dans les tables du
recueil Lebon.
(283)
Conseil d’État, 7 mars 2012,
Commune de Saint-Cyprien
, préc.
(284)
BOI-IS-CHAMP-30-60-20151202, Impôt sur les sociétés, Champ d'application et territorialité, Exonérations, Organismes
publics, § 160.
(285)
Conseil d’État, 16 janvier 1956,
Régie municipale des eaux minérales de Z
., req. n
os
13019, 15018 et 15019,
concl. M. Poussière ; Rec. CE, p. 17.
(286)
CAA de Bordeaux, 20 mai 1997,
Régie autonome du marché d’intérêt national de Bordeaux-Brienne
, req. n° 94BX01708,
concl. D. Peano, Mentionné dans les tables du recueil Lebon.
(287)
Conseil d’État, 7 mars 2012,
Commune de Saint-Cyprien
, préc. ; Conseil d’État, 20 juin 2016,
Centre départemental de
Méjannes-le-Clap
, req. n° 382975, concl. R. Victor.
(288)
BOI-IS-CHAMP-10-60-20130304, Impôt sur les sociétés, Champ d'application et territorialité, § 380.
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Comme l’explique le commissaire du Gouvernement Péano, dans ses conclusions sur une
affaire intéressant la régie municipale du Marché de Bordeaux-Brienne,
« cette condition
nouvelle par rapport aux textes alors applicables était, selon l'arrêt [du 16 janvier 1956], justifiée
au motif qu'« il résulte tant de la combinaison des articles 3 et 4 du code général des impôts
directs que des travaux préparatoires de l'article 37 de la loi du 31 décembre 1945 que seules
peuvent bénéficier de l'exemption ainsi instituée les régies locales s'appliquant à des services
publics que les départements et communes ont le devoir d'assurer ». Sur le premier point quant
à la portée dans le temps des interprétations de la loi fiscale donnée par le juge administratif, et
pour reprendre la formulation de la note des « Grands arrêts de la jurisprudence fiscale »
consacrée à cette question (éd. Sirey, coll. Droit public, obs. sous CE. Plén., 31 mars 1978,
n° 1 683, Richard, p. 19), il serait faux de croire que toute modification de rédaction des textes
relatifs à l'impôt en cause prive radicalement de portée la jurisprudence intervenue à propos de
textes antérieurs. En est un exemple, la confirmation par l'arrêt de Section du Conseil d'État du
14 décembre 1979 (req. n° 1 798 : Dr. fisc. 1980, n° 15, comm. 869. concl. B. Martin Laprade ;
Rec. CE. p. 469 : RJF 2180, n° 99, chron. J.-F. Verny, p. 42 s.) d'une interprétation relative à
l'assiette de la TVA donnée sous l'empire d'une rédaction de l'article 267 du CGI antérieure à la
transposition par la loi de la 6
ème
directive communautaire et donc profondément remaniée, dès
lors que le législateur n'avait pas remis en cause la solution antérieurement adoptée. Faisant ici
application de ces principes, il y a lieu d'examiner si le législateur, lorsqu'il a adopté la nouvelle
rédaction codifiée aux articles 206 et 207 du code, a remis en cause l'interprétation
jurisprudentielle des textes antérieurs. L'arrêt du Conseil d'État du 16 janvier 1956 précité fait
référence, d'une part, au principe d'assujettissement à l'impôt posé par l'article 3-8° du code
général des impôts directs, d'autre part, aux conditions d'exonération prévues à l'article 4 du
même code dans sa rédaction issue de l'article 37 de la loi du 31 décembre 1945. L'article 3-8°
du code général des impôts directs qui rendait passibles de l'impôt sur les bénéfices industriels
et commerciaux, les organismes locaux ayant un caractère industriel et commercial est devenu,
à la faveur du décret du 9 septembre 1948 portant réforme fiscale, le 1° de l'article 206 du CGI
rendant passibles de l'impôt sur les sociétés les mêmes organismes se livrant à une exploitation
ou à des opérations de caractère lucratif, mais ce changement d'origine décrétale ne concerne
que le champ d'assujettissement à l'impôt. Quant à l'exonération, les dispositions anciennes de
l'article 4 du code général des impôts directs issues de l'article 37 de la loi du 31 décembre 1945
ont été rétablies
en termes identiques
dans le nouveau CGI par l'article 44 de la loi de finances
n° 53-79 du 7 février 1953 précitée. Ces textes n'ont pas été sensiblement modifiés depuis ces
dates. En conséquence l'exégèse faite par le Conseil d'État, dans l'arrêt du 16 janvier 1956,
porte sur une question de droit - les conditions d'exonération d'impôt sur les sociétés - dont les
données n'ont pas été modifiées par le législateur : elle
conserve ainsi toute sa portée
pratique aujourd'hui encore
.
»
(289)
.
Sur ce fondement jurisprudentiel, ont été rangés au nombre des activités qui ne sont pas
« indispensables à la satisfaction des besoins collectifs intéressant l’ensemble des
habitants »
:
•
l'exploitation d'un casino, d'un domaine thermal
(290)
,
•
la gestion d'un marché d'intérêt national
(291)
,
•
la vente d'appareils de chauffage et de cuisine
(292)
,
•
l'exploitation d'un théâtre
(293)
ou, encore, d'une buvette
(294)
,
(289)
Concl. D. Peano, sur CAA de Bordeaux, 20 mai 1997,
préc.
, Droit fiscal n° 7, 11 Février 1998, comm. 97.
(290)
Conseil d’État, 16 janvier 1956,
Régie municipale des eaux minérales de Z
., req. n
os
13019, 15018 et 15019,
concl. M. Poussière ; Rec. CE, p. 17.
(291)
CAA de Bordeaux, 20 mai 1997,
Régie autonome du marché d’intérêt national de Bordeaux-Brienne
, req. n° 94BX01708,
concl. D. Peano, Mentionné dans les tables du recueil Lebon.
(292)
BOI-IS-CHAMP-10-60-20130304, Impôt sur les sociétés, Champ d'application et territorialité, § 380.
(293)
Rép. min. Pommier : JOAN Q, 20 mars 1958, n° 8737, p. 1735.
(294)
Rép. min. Le Basseur : JO Sénat Q, 2 oct. 1963, n° 3570, p. 2053.
Syndicat mixte « Agence de GEstion et de Développement Informatique (A.GE.D.I) –
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•
l'exploitation des services de remontées mécaniques
(295)
,
•
l'exploitation d'un port de plaisance
(296)
,
•
l'exploitation d'un laboratoire d'analyses chimiques et microbiologiques
(297)
.
En l’espèce, l’A.GE.D.I est formellement un syndicat de communes constitué
exclusivement de collectivités territoriales, le syndicat développant son activité auprès
d’autres structures que celles pouvant adhérer.
Cet état de fait ne suffit pas pour permettre
l’application de l’exonération prévue à l’article 207 précité. Il faut encore rechercher s’il gère un
service :
•
qui apparaisse « indispensable », à défaut d’autre procédé permettant d’obtenir un
résultat analogue ;
•
qui satisfasse des « besoins collectifs » de la population ;
•
qui intéresse « l’ensemble des habitants » des communes membres du syndicat, ce
qui implique notamment l’existence d’un intérêt public local.
Il est clair que ces conditions ne sont pas réunies :
•
Le syndicat fournit une offre de prestations de services à laquelle peut se substituer une
offre privée concurrente. La fourniture de logiciels et matériels informatiques,
bureautiques et télématiques, l’assistance technique à l’exploitation des logiciels ou,
encore, les prestations de formation en direction des élus et des secrétaires de mairies
peuvent être obtenues par d’autres moyens que par l’intervention d’une personne
publique. Les services d’édition de logiciels sont habituellement délivrés par le secteur
marchand. Il n’existe pas moins de 34 éditeurs de logiciels pour la gestion informatisée
des opérations budgétaires et comptables locales dans les nomenclatures M14 et
M4
(298)
. Il en va de même des prestations de formation professionnelle ou
d’accompagnement juridique proposées par le syndicat
(299)
. Dans ces conditions, il est
difficile de considérer que l’A.GE.D.I rend un service indispensable que ses adhérents
ne pourraient obtenir autrement.
•
L’activité du syndicat ne répond pas davantage à l’expression d’un besoin collectif du
public.
« Les besoins collectifs désignent ceux qui sont communs à l'ensemble de la
population par opposition à ceux qui ne concernent que telle ou telle catégorie
d'intéressés. Raisonnablement, il y a lieu de penser que peuvent bénéficier de
l'exonération d'impôt, les services qui s'adressent à l'ensemble de la population
concernée et non pas ceux qui sont réservés à une catégorie particulière d'usagers
»
(300)
.
L’objet statutaire du syndicat vise à satisfaire essentiellement les besoins logistiques ou
techniques des services administratifs des communes membres. En pratique, les
prestations fournies ne bénéficient qu’aux personnels des collectivités ou à leurs élus.
(295)
BOI-IS-CHAMP-10-60-20130304, Impôt sur les sociétés, Champ d'application et territorialité, § 390
(296)
Rép. min. Mourrut : JOAN Q, 3 mars 2009, n° 18664, p. 2040
(297)
CAA de Douai, 30 déc. 2003, Commune du Havre, req. n° 01DA00011 ; concl. J. Michel
(298)
Données de la mission « déploiement de la dématérialisation » de la DGFiP : cf. chapitre 6.4 du présent rapport.
(299)
Comme l’indiquent les décisions de l’Autorité de la concurrence n° 10-DCC-79 du 22 juillet 2010 relative à la
prise de contrôle
de La Compagnie de Formation Chezy
, §§ 37 à 40, p. 7 et 8, et n° 13-DCC-150 du 29 octobre 2013 relative à
l’acquisition du
contrôle exclusif du groupe Moniteur par Infopro Digital
, §§ 32 à 35, p. 6, le marché de la formation professionnelle continue se
caractérise par la multiplicité et «
la diversité des acteurs
» qui y interviennent. L’avis n° 08-A-10 du 18 juin 2008 du Conseil de la
concurrence indique que «
45 777 établissements dispensateurs de formation ont effectivement réalisé des actions de formation
professionnelle, ce qui représente un chiffre d’affaires global de 8,8 milliards d’euros
. »
(300)
Concl. D. Peano, sur CAA de Bordeaux, 20 mai 1997, préc., Droit fiscal n° 7, 11 Février 1998, comm. 97.
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Le cahier des charges du logiciel de gestion technique du syndicat fait apparaître le profil
type de la clientèle ciblée : il s’agit pour l’essentiel des personnels des structures
administratives publiques, également privées, qui souhaitent s’équiper de logiciels
spécialisés et de matériels informatiques
(301)
. L’offre de service exposée par les statuts
et le règlement intérieur du syndicat est ainsi orientée, de façon prédominante, sur des
prestations informatiques et administratives destinés aux élus et agents en charge de la
« gestion de collectivités publiques »
(302)
. L’A.GE.D.I est ainsi davantage tournée vers la
satisfaction de besoins professionnels que vers celle des « besoins collectifs » du grand
public qui n'a pas accès à ces services et offre ses prestations à des entités privées.
•
L’A.GE.D.I n’a pas de vocation locale. Il inscrit son développement dans le cadre d’une
approche nationale. Selon les données figurant dans son fichier adhérent, le syndicat
compte 3 547 adhérents au 31 décembre 2015, répartis dans plusieurs départements
et territoires d’outre-mer
(303)
. Depuis sa création, l’A.GE.D.I ne dispose d’aucun
périmètre défini et fixe et n’inscrit son activité dans aucun schéma départemental de
coopération intercommunale (SDCI), depuis que ceux-ci sont devenus les outils
privilégiés de rationalisation de l’intercommunalité. Le nombre de ses adhérents-clients
varie continuellement, un client de l’A.GE.D.I emportant, sauf exception, son adhésion
au syndicat dès lors qu’il lui achète un service, une prestation ou un logiciel. Selon les
termes mêmes du président du syndicat dans un courrier adressé à la préfecture de
Seine-et-Marne,
« des collectivités sont devenues adhérentes simplement pour un
service, une prestation ou un logiciel, par exemple, le logiciel cadastral Cad Com ou le
logiciel de gestion des cimetières, ou au contraire pour une multitude d’applications ou
de services parmi l’offre « complète » du syndicat A.GE.D.I.
»
(304)
Ces précisions font
ressortir avec netteté l’absence d’intérêt local des activités du syndicat et l’existence
de relations transitoires qui évoluent au gré des opportunités commerciales.
L’A.GE.D.I ne semble donc pas fondée à se prévaloir de l’exonération prévue par l'article 207,
1, 6° du code général des impôts. L’administration fiscale n’a pas été sollicitée pour statuer
sur le régime fiscal applicable au futur syndicat
(305)
.
→ C.
L’A.GE.D.I ne peut bénéficier de la franchise d’impôts commerciaux prévue au
1 bis du 206 du code général des impôts.
En matière d’impôt sur les sociétés, le seuil de franchise est fixé à 61 145 € pour les exercices
clos à compter du 31 décembre 2015. Le dispositif de la franchise des impôts commerciaux
ne s'applique qu'à certains organismes limitativement énumérés :
•
aux associations régies par la loi du 1
er
juillet 1901 ;
•
aux associations régies par la loi locale maintenue en vigueur dans les départements
de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin ;
•
aux fondations reconnues d'utilité publique ;
•
aux fondations d'entreprises ;
•
aux congrégations religieuses (y compris les établissements publics des cultes
d'Alsace et de Moselle) ;
(301)
Cahier des charges du logiciel de gestion technique du syndicat, p. 7 :
cf.
chapitre 4.2.6 du présent rapport.
(302)
Règlements intérieurs du syndicat :
cf.
chapitre 4.4.3 du présent rapport.
(303)
Fichier des adhérents produit en réponse au point 1.4.1 du questionnaire : cf. chapitre 4.2.2 du présent rapport.
(304)
Courrier du président du syndicat en date du 20 janvier 2014, à l’attention de la préfecture de Seine-et-Marne :
cf.
chapitre
4.4.5 du présent rapport.
(305)
Courriel en date 13 juillet 2016 du bureau JD2C Régime fiscal des dons et du mécénat, Contentieux et
cours gracieux relatifs
aux taxes sur le chiffre d'affaires et assimilées, Ministère de l’économie et des finances.
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•
aux syndicats régis par les dispositions de l'article L. 2131-1 à l'article L. 2136-2 du
code du travail ;
•
aux fonds de dotation ;
•
et aux comités d'entreprise.
Les syndicats de communes ne sont pas visés par ces dispositions.
L'application de la franchise est subordonnée au respect de trois conditions cumulatives
(306)
:
•
la gestion de l'organisme doit rester désintéressée ;
•
les activités non lucratives de l'organisme doivent rester significativement
prépondérantes ;
•
le montant des recettes d'exploitation encaissées au cours de l'année civile au titre des
activités lucratives ne doit pas excéder 61 145 €.
L’A.GE.D.I ne satisfait pas deux de ces conditions. Entre 2012 et 2015, ses recettes
d’exploitation oscillent entre 1,7 M€ et 3,1 M€
. Ses activités lucratives constituent
l’essentiel de son chiffre d’affaires et sont prépondérantes
. Le syndicat ne peut donc pas
bénéficier de la franchise d’impôts commerciaux prévue au 1 bis du 206 du code général des
impôts.
Par ailleurs, même si la gestion du syndicat est désintéressée, il est rappelé que
le syndicat distribue depuis plusieurs années à son président et ses vice-présidents
des indemnités de manière irrégulière.
II. L’A.GE.D.I exerce « à titre habituel une activité professionnelle non salariée »,
imposable comme telle à la cotisation foncière des entreprises et à la cotisation sur la
valeur ajoutée des entreprises.
→ A.
L’A.GE.D.I entre le champ d’application de la cotisation foncière des entreprises
et ne bénéficie d’aucune exonération générale au titre de ses activités.
L'article 1447 du code général des impôts dispose que la cotisation foncière des entreprises
(CFE) est
« due chaque année par les personnes physiques ou morales […] qui exercent à
titre habituel une activité professionnelle non salariée »
.
Pour être imposable à la CFE, l'activité doit répondre simultanément aux trois caractéristiques
suivantes
(307)
:
•
elle doit présenter un caractère habituel ;
•
elle ne doit pas être rémunérée par un salaire ;
•
elle doit être exercée à titre professionnel, ce qui exclut les activités sans but lucratif.
Pour l’A.GE.D.I, les deux premières conditions n’emportent aucune difficulté :
•
les actes qui caractérisent son activité sont effectués de façon continue dans le temps ;
•
son exploitation est indépendante et s’effectue en dehors de toute relation de salariat.
(306)
BOI-IS-CHAMP-10-50-20-20-20160406, Impôt sur les sociétés, Champ d'application et territorialité, § 30.
(307)
BOI-IF-CFE-10-20-20-10-20151202, Cotisation foncière des entreprises - Activités passibles de la cotisation foncière des
entreprises, § 10.
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La condition tenant à l’absence de caractère lucratif s’apprécie selon les mêmes règles qu’en
matière d’impôt sur les sociétés
(308)
. Une personne morale de droit public «
exerce une activité
professionnelle non salariée dans la mesure où les biens et services produits sont livrés,
moyennant rémunération, à des tiers
»
(309)
.
Tel est le cas de l’A.GE.D.I. Comme cela a déjà été indiqué, le syndicat intervient
manifestement sur un secteur concurrentiel, dans des conditions identiques à des entreprises
privées.
Aux termes du 1° de l’article 1449 du même code, «
les collectivités territoriales, les
établissements publics et les organismes de l’État
» sont exonérés de la CFE «
pour leurs
activités de caractère essentiellement culturel, éducatif, sanitaire, social, sportif ou touristique,
quelle que soit leur situation à l'égard de la taxe sur la valeur ajoutée
».
En l’espèce, les activités exercées par l’A.GE.D.I ne présentent pas «
de caractère
essentiellement culturel, éducatif, sanitaire, social, sportif ou touristique
. » Elles ne constituent
pas non plus l’accessoire ou le prolongement indispensable de telles activités.
Le syndicat est donc, en principe, redevable de la cotisation foncière des entreprises.
→ B.
L’A.GE.D.I aurait dû être également assujetti à la cotisation sur la valeur ajoutée
des entreprises (CVAE).
Les articles 1586
ter
et suivants du code général des impôts prévoient l’assujettissement à la
CVAE des entreprises qui sont situées dans le champ d’application de la CFE et dont le chiffre
d’affaires réalisé au cours d’un exercice est supérieur à 152 500 €.
L’A.GE.D.I entre bien dans le champ d’application de la CFE. Entre 2012 et 2015, son chiffre
d’affaires n’a jamais été inférieur à 1 886 863,86 €.
L’A.GE.D.I n’étant pas exonéré de CFE, il ne peut pas l’être au regard des règles régissant la
CVAE.
→ C. Pas plus qu’en matière d’impôt sur les sociétés
, l’A.GE.D.I ne peut bénéficier de la
franchise de cotisation foncière des entreprises.
En application du II de l’article 1447 du code général des impôts, la franchise de cotisation
foncière des entreprises s’applique aux organismes limitativement énumérés au 1 bis du 206
du code général des impôts :
•
aux associations régies par la loi du 1
er
juillet 1901 ;
•
aux associations régies par la loi locale maintenue en vigueur dans les départements
de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin ;
•
aux fondations reconnues d'utilité publique ;
•
aux fondations d'entreprises ;
•
aux congrégations religieuses (y compris les établissements publics des cultes
d'Alsace et de Moselle) ;
(308)
Cf.
Concl. P. Martin, sur CE, 15 avril 1991, Association Profor BTP, req. n° 77075-77076 : « votre jurisprudence relative à la
nature lucrative des activités d’une personne morale a fixé des principes communs en matière d’impôt sur les sociétés, de taxe
professionnelle et de TVA » ;
cf.
BOI-IF-CFE-10-20-20-20-20160406, Cotisation foncière des entreprises - Activités passibles de
la cotisation foncière des entreprises, § 20 : « Le point de savoir si une activité est ou non lucrative dépend des conditions dans
lesquelles elle est exercée. Il convient donc d'examiner ces conditions, dans chaque cas particulier, en fonction de la situation de
droit et de fait.
Sur la détermination du caractère lucratif d'une activité, il convient de se reporter aux règles applicables
en matière d'impôt sur les sociétés
. »
(309)
Conseil d’État, Plén., 4 juillet 1986,
Commune de Brest
, req. n° 50789-50847, Rec. Lebon, p. 190, concl. Racine.
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•
aux syndicats régis par les dispositions de l'article L. 2131-1 du code du travail à l'article
L. 2136-2 du code du travail ;
•
aux fonds de dotation ;
•
et aux comités d'entreprise.
Les syndicats de communes ne sont pas visés par ces dispositions.
Par ailleurs, les recettes d'exploitation encaissées par l’A.GE.D.I au cours de chaque année
entre 2012 et 2015 excèdent le seuil de 61 145 €. Pas plus qu’en matière d’impôt sur les
sociétés, l’A.GE.D.I ne peut pas bénéficier de la franchise de cotisation foncière des
entreprises.
En conclusion, il ressort de cette analyse que le syndicat A.GE.D.I, sous réserve de
l’appréciation des services fiscaux et du juge du fonds saisi par exemple d’un litige, est
bien redevable de l’impôt sur les sociétés et des impôts économiques locaux.
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Annexe n° 3 :
Situation financière du syndicat A.GE.D.I
1.1 – La capacité d’autofinancement Brute
(en €)
2012
2013
2014
2015
Var. annuelle
moyenne
Chiffre d'affaires
2 019 140
1 886 864
2 478 489
3 467 976
19,8 %
+ redevances versées par les fermiers et concessionnaires
0
0
0
0
N.C.
= Ressources d'exploitation
2 019 140
1 886 864
2 478 489
3 467 976
19,8 %
+ Production stockée (+) ou déstockée (-)
0
0
0
0
N.C.
+ Production
immobilisée
0
0
0
0
N.C.
= Produit total
2 019 140
1 886 864
2 478 489
3 467 976
19,8 %
- Consommations intermédiaires
283 316
351 835
508 825
517 428
22,2 %
- Impôts taxes et versements assimilés (sauf personnel)
0
5 835
7 972
8 065
N.C.
= Valeur ajoutée
1 735 824
1 529 194
1 961 692
2 942 483
19,2 %
en % du produit total
86,0 %
81,0 %
79,1 %
84,8 %
- Charges de personnel
1 150 571
1 358 066
1 520 274
1 523 581
9,8 %
+ Subvention d'exploitation
0
0
0
0
N.C.
+ Autres produits de gestion
19 396
20 203
25 330
25 650
9,8 %
- Autres charges de gestion
66 402
63 303
63 173
71 444
2,5 %
Excédent brut d'exploitation
538 248
128 027
403 576
1 373 108
36,6 %
en % du produit total
26,7 %
6, 8%
16,3 %
39,6 %
+/- Résultat financier (réel seulement)
- 12 827
- 11 840
- 10 853
- 9 867
- 8,4 %
dont fonds de soutien - sortie des emprunts à risques
0
0
0
0
N.C.
+/- Résultat exceptionnel (réel, hors cessions)
- 675
- 13 552
- 20 977
- 20 187
210,4 %
= Caf brute avant impôts sur bénéfices
524 746
102 636
371 745
1 343 054
36,8 %
- Impôts sur les bénéfices et assimilés
0
0
0
0
N.C.
= Caf brute
524 746
102 636
371 745
1 343 054
36,8 %
en % du produit total
26,0 %
5,4 %
15,0 %
38,7 %
Source : Logiciel ANAFI d’après les comptes de gestion
1.2. – La structure des produits et des charges de gestion courante
(en €)
2012
2013
2014
2015
Structure
moyenne
Ventes de produits, services et marchandises
2 019 140
1 886 864
2 478 489
3 467 976
99,1 %
+ Redevances versées par les fermiers et concessionnaires
0
0
0
0
0,0 %
+ Subventions d'exploitation
0
0
0
0
0,0 %
+ Autres produits de gestion courante (hors redevances)
19 396
20 203
25 330
25 650
0,9 %
+ Produits financiers et gains de change (réels)
0
0
0
0
0,0 %
= Produits de gestion courante
2 038 536
1 907 067
2 503 819
3 493 625
Subventions d'exploitation en % des produits de gestion courantes
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
Subventions d'exploitation en % du produit total
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
(en €)
2012
2013
2014
2015
Structure
moyenne
Charges à caractère général
283 316
351 835
508 825
517 428
22,1 %
+ Charges de personnel
1 150 571
1 358 066
1 520 274
1 523 581
73,8 %
+ Autres charges de gestion
66 402
63 303
63 173
71 444
3,5 %
+ Charges d'intérêt et pertes nettes de change (réelles)
12 827
11 840
10 853
9 867
0,6 %
= Charges courantes
1 513 115
1 785 044
2 103 125
2 122 319
Charges de personnel / charges courantes
76,0 %
76,1 %
72,3 %
71,8 %
Intérêts / charges courantes
0,8 %
0,7 %
0,5 %
0,5 %
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
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(Suite de l’annexe n° 3 : Situation financière du syndicat A.GE.D.I)
2.1 – Le stock de dettes
(en €)
2012
2013
2014
2015
Var. annuelle
moyenne
Encours de dettes du BP au 1
er
janvier
346 667
320 000
293 333
266 667
- 8,4 %
- Annuité en capital de la dette
(hors remboursements temporaires d'emprunt)
26 667
26 667
26 667
26 667
0,0 %
- Remboursements temporaires d'emprunts
0
0
0
0
N.C.
- Var. des autres dettes non financières
(hors remboursements temporaires d'emprunts)
0
0
0
0
N.C.
+ Intégration de dettes (contrat de partenariat, emprunts
transférés dans le cadre de l'intercommunalité...)
0
0
0
0
N.C.
+ Nouveaux emprunts
0
0
0
0
N.C.
= Encours de dette du BP au 31 décembre
320 000
293 333
266 667
240 000
- 9,1 %
- Trésorerie nette hors compte de rattachement
avec les BA et le BP
1 940 265
1 446 594
1 657 555
2 860 507
13,8 %
= Encours de dette du BP net de la trésorerie
hors compte de rattachement BA et BP
- 1 620 265
- 1 153 261
- 1 390 888
- 2 620 507
17,4 %
Montant des emprunts refinancés dans l'année
0
0
0
0
Principaux ratios d'alerte
2012
2013
2014
2015
Var. annuelle
moyenne
Annuité en capital de la dette
26 667
26 667
26 667
26 667
0,0 %
+ Charge d'intérêts et pertes nettes de change
12 827
11 840
10 853
9 867
- 8,4 %
= Annuité totale de la dette
39 493
38 507
37 520
36 533
- 2,6 %
Encours de dette au 31 décembre
320 000
293 333
266 667
240 000
- 9,1 %
Capacité de désendettement en années (dette / Caf brute)
0,6
2,9
0,7
0,2
Encours de dette net de trésorerie, hors comptes de
rattachement au 31 décembre
- 1 620 265
- 1 153 261
- 1 390 888
- 2 620 507
17,4 %
Capacité de désendettement, trésorerie incluse
hors compte de rattachement, en années
(dette nette de trésorerie / Caf brute)
- 3,09
- 11,24
- 3,74
- 1,95
Taux d'intérêt apparent de la dette
4,01 %
4,04 %
4,07 %
4,11 %
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
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2.2 – Le fonds de roulement
au 31 décembre (en €)
2012
2013
2014
2015
Var. annuelle
moyenne
Dotations et réserves
4 007 222
4 384 528
4 308 646
4 476 251
3,8 %
dont plus-values de cessions
4693,82
4693,82
4693,82
4693,82
0,0 %
+ Droit de l'affectant
0
0
0
0
N.C.
+/- Résultat d'exploitation
377 305
-75 882
167 605
1 140 586
44,6 %
+ Subventions d'investissement
92 800
113 600
109 600
105 600
4,4 %
+ Fonds affectés à l'équipement
(amendes de police en particulier)
0
0
0
0
N.C.
+ Provisions réglementées et amortissements
dérogatoires
0
0
0
0
N.C.
+ Provisions pour risques et charges
0
0
0
0
N.C.
= Ressources propres élargies
4 477 328
4 422 246
4 585 851
5 722 437
8,5 %
+ Dettes financières (hors obligations)
320 000
293 333
266 667
240 000
- 9,1 %
+ Emprunts obligataires remboursables
in fine
0
0
0
0
N.C.
+ Autres emprunts obligataires
0
0
0
0
N.C.
= Ressources stables (E)
4 797 328
4 715 579
4 852 517
5 962 437
7,5 %
Immobilisations propres nettes (hors en cours)
2 739 534
3 089 601
3 106 709
2 947 853
2,5 %
dont immobilisations incorporelles
33 486
56 421
99 008
97 912
43,0 %
dont immobilisations corporelles
2 706 048
3 033 180
3 007 702
2 849 941
1,7 %
dont immobilisations financières
0
0
0
0
N.C.
+ Immobilisations en cours nettes des immo
reçues
0
0
0
0
N.C.
+ Encours de production et travaux stockés
(hors marchandises et terrains nus)
0
0
0
0
N.C.
+ Immobilisations nettes concédées, affectées,
affermées
0
0
0
0
N.C.
+ Immobilisations reçues au titre d'une mise à
disposition
0
0
0
0
N.C.
+ Immobilisations reçues au titre d'une
affectation en cas de régie personnalisée
0
0
0
0
N.C.
+ Immobilisations sous mandats ou pour
compte de tiers
0
0
0
0
N.C.
+ Charges à répartir et primes de
remboursement des obligations
0
0
0
0
N.C.
= Emplois immobilisés (F)
2 739 534
3 089 601
3 106 709
2 947 853
2,5 %
= Fonds de roulement net global (E-F)
2 057 794
1 625 978
1 745 808
3 014 584
13,6 %
en nombre de jours de charges courantes
496,4
332,5
303,0
518,5
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
2.3. – La trésorerie
au 31 décembre (en €)
2012
2013
2014
2015
Var. annuelle
moyenne
Fonds de roulement net global
2 057 794
1 625 978
1 745 808
3 014 584
13,6 %
- Besoin en fonds de roulement global
117 528
179 384
88 253
154 077
9,4 %
=Trésorerie nette
1 940 265
1 446 594
1 657 555
2 860 507
13,8 %
en nombre de jours de charges courantes
468,0
295,8
287,7
492,0
dont trésorerie active
1 940 265
1 446 594
1 657 555
2 860 507
13,8 %
dont trésorerie en banque
0
0
0
0
N.C.
dont trésorerie passive
0
0
0
0
N.C.
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
Syndicat mixte « Agence de GEstion et de Développement Informatique (A.GE.D.I) –
Exercices 2012 et suivants - Observations définitives
S2 – 2170246 / VA
118/118
GLOSSAIRE DES SIGLES
A.GE.D.I
Agence de gestion et de développement informatique
A.GE.D.I
Association de gestion et de développement informatique
Adullact
Association des développeurs et des utilisateurs de logiciels libres
pour les administrations et les collectivités territoriales
AED
Autorité d’enregistrement déléguée
AFR
Association foncière de remembrement
ASA
Association syndicale autorisée
CDD
Contrat à durée déterminée
CDI
Contrat à durée indéterminée
CFE
Cotisation foncière des entreprises
DGCL
Direction générale des collectivités locales
DGFiP
Direction générale des finances publiques
DOB
Débat d’orientation budgétaire
EPCI
Établissement public de coopération intercommunal
GTI
Gestion technique interne
IS
Impôt sur les sociétés
MDD
Mission de déploiement de la dématérialisation
PLU
Plan local d’urbanisme
SCOP
Société coopérative et participative
SCOT
Schéma de cohérence territorial
SDCI
Schéma départemental de coopération intercommunale
TA
Tribunal administratif
TVA
Taxe sur la valeur ajoutée