..
KCC
A1702291
KZZ
28
/
04
/
2017
Saclay,
le
26 avril 2017
Monsieur le Premier président
Cour des Comptes
13
, r
ue
Cambon
75001
Paris
Objet : Rapport particulier sur la valorisation
de
la
recherche civile
du
CEA
N/Réf. Cab-AG/2017-124
Monsieur le Premier président,
vous avez adressé au CEA, le 27 mars 2017, le rapport particulier relatif
à
la valorisation de la
recherche civile
du
CEA, pour la période 2007-2015.
Le
CEA salue vivement la qualité
remarquable de ce rapport et veillera
à
mettre
en
oeuvre avec soin
ses
recommandations.
Je souhaite apporter quelques précisions
au
con
tenu du rapport, qui n'en modifient pas les
conclusions. Les constats sont justes et les actions
re
commandées pertinentes. Mais le
dé
tail de
l'analyse peut être précisé par quelques clarifi
ca
tions de la part
du
CEA.
Tout d'abord, dans sa première recommandat
io
n,
la
Cour recommande d'améliorer
la lisibilité du
budget
du
CEA,
tel
qu
'
il
est présenté au législateur,
en
distinguant trois ensembles : la recherche
fondamentale,
la
recherche nucléaire et
la
rech
erche technologique. Ces trois grandes missions
sont déclinées
en
26 segments, pour donner
au
lecteur une comp
ré
hension rapide
de
l'affectation
des moyens
au
regard des résultats obtenus, lors de l'arrêté des comptes, et des résultats
espérés, lors
du
budget.
Le
CEA souhaite souligner que cette nomenclature simple, que nous
espérons lisible, correspond
à
la refonte de
la
présentation budgétaire mise en oeuvre par notre
organisme
à
partir de 2016. Bref, le Conseil d'administration du CEA examine déjà les budgets et
le
s documents de gestion selon la recommandation
de
la Cour.
Mais lorsque
le
budget
du
CEA est repris dans les d
ocu
ments annexés
à
la
loi de finances, c'est
nécessairement la nomenclature des programmes
du
budget de l'Etat, commune
à
l'ensemble des
organismes de recherche, qui est utilisée. La recommandation qui figure dans le rapport particulier
vise
en
réalité la présentation des budgets publics de recherche dans notre pays, et dépasse
l'enjeu d'amélioration de la lisibilité des budgets
du
seul CEA, contrairement
à
ce qu'
un
lecte
ur
pressé pourrait penser en lisant le titre de la partie 1.1.2.
«
un financement peu lisible
».
Le CEA se tient prêt
à
apporter
sa
contribution aux travaux qui seront menés en réponse
à
cette
premiè
re
recommandation, qui ne peuvent que concerner l'ensemble des organismes
de
recherche pour assurer la cohérence des documents a
nn
exés
à
la loi de finances.
Cornlllissariat
à
l'énergie atomique et aux énergies a
lt
ernai
ives
Cent
re
de Saclay
91
1
91
Gif-sur-Yvelte Cedex
T +33 (0)1 64 50 22 59 F +33 (0)1 64 50 11
86
da
r·
uel
verwaerdo@.;ea
fr
Eta
bh
ssemr.nt putJI
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î
ndus
tri
et
et co
mm
er'c•al '
RCS
Paris
B
775
685
019
L'Admtntstratcur général
2
Par
ailleurs, dans
un
même souci de lisibilité,
le
CEA souhaite alerter sur le risque de mauvaise
interprétation des données, que représente
la
confusion entre les
unités
du CEA et les
missions
confiées
au
CEA.
Les
interlocuteurs
du
CEA
qui ont interagi avec
la
Cour ont
pu
fai
re
cette
confusion, et rendre
son
travail d'analyse
plus
complexe.
La
direction du CEA estime que
la
nomenclature pertinente est celle qui retrace l'affectation de
l'ensemble des ressources concourant
à
un
objectif particulier. Cette présentation ne recoupe pas
exactement les unités opérationnelles du
CEA.
Par exemple, lorsque des équipes rattachées à
la
direction des applications militaires emploient leurs compétences
à
sécuriser les usages de
l'hydrogène pour
le
stockage d'énergie, les emplois, ressources et dépenses sont retracées dans
le segment «énergies décarbonées non nucléaires
»,
intégrées à
la
mission
«
recherche
technologique pour l'industrie et la communauté scientifique
».
C'est le seul choix qui assure la
bonne traçabilité des moyens affectés aux différentes missions confiées
au
CEA. Or, le rapport
présente des données budgétaires déclinées par unité opérationnelle
du
CEA, par direction, ce qui
réduit dans quelques cas la portée des analyses quantitatives présentées, sans remettre
en
cause
la
pertinence
du
raisonnement d'ensemble.
Trois exemples :
•
en
analysant les données budgétaires par unité, le rapport
me
ntionne page 13 et page
20
que
«la
subvention du CEA à la DEN est
en
baisse continue
sur
la période
2007
-2015,
passant de 375
M€
en 2007 à 265
M€
en 2015 (-30%)
».
Ces chiffres ont
peu
de
signification, car l'analyse omet
un
élément important : les grands projets nucléaires ont
été, par exception, budgétés et suivis directement« en central
»,
par la direction générale,
à
compter de 2010. La subvention affectée
à
la
constructi
on
du réacteur Jules Horowitz a
ainsi été gérée directement par la direction financière, afin de sanctuariser les moyens
dédiés
à
ces grands équipements sur une base pluriannuell
e,
et de garantir que les
moyens non consommés pour la construction du réacteur de recherche Jules Horowitz
seraient préservés et reportés (plutôt que mobilisés pour faire face aux inévitables tensions
budgétaires de l'exercice, dans une logique de simple équilibre annuel de la gestion).
Comme le note la Cour, la subvention affectée
à
la direction de l'énergie nucléaire a baissé
entre 2007 et 2015 (c'est-à-dire les moyens dont la gestion est déléguée
à
une direction du
CEA
en
cours d'année). Néanmoins,
la
subvention
au
nucléai
re
civil (hors démantèlement)
n'a pas,
en
réalité, réellement baissé sur
la
même période, une fois réintégrée la
budgétisation pluriannuelle centrale de coûts nucléaires (certains grands projets,
investissements dans la sûreté
à
la
su
ite du retour d'expérience post-Fukushima).
De
surcroît,
en
début de période, en 2007,
le
budget de la DEN finançait les salaires de
la
maîtrise d'ouvrage des opérations
de
démantèlement. situation différente de celle qui
prévaut
en
2015, dans laquelle les fonds dédiés prennent cette dépense
à
leur charge, ce
qui est plus lisible et plus conforme
à
la
loi de 2006:
ce
changement de périmètre justifie
environ la moitié de la baisse de subvention. Bref,
il
semble souhaitable d'éviter la
confusion entre les missions (nomenclature par destination) et les directions du CEA
(nomenclature par unité administrative) : seule la nomenclature par mission permet
réellement d'apprécier l'affectation
des
ressources
au
se
in du CEA. Les analyses
budgétaires sont plus aisées lorsque les données consolidées pour l'ensemble du CEA
sont utilisées, plutôt que les données sollicitées auprès d'une direction particulière.
www
.c
ea.f
r
3
Cependant, le constat dressé par
la
Cour
est
valable, car le montant de subvention destiné
à
la
R&D
nucléaire proprement dite (subvention dédiée
à
la
R&D
en
dehors des grands projets
d'équipement,
en
dehors des investissements liés
au
retour d'expé
ri
ence de l'accident de
Fukushima, et hors Astrid) a réellement baissé, quoique dans des proportions sans rapport avec
les -30% indiqués dans le rapport.
En
tout état de cause, seule la subvention récurrente
au
CEA-
DEN
a baissé,
la
subvention
au
sens propre augmentant entre 2007 et 2015 avec les financements
venus
du
PI
A-1
(versés directement par l'Etat
au
CEA,
ces dotations sont bien une subvention
reçue de l'Etat, mais qui n'est pas récurrente). Bref, seules les données agrégées pour l'ensemble
du
CEA permettent d'évaluer l'évoluti
on
sur 8
ans
des moyens consacrés
à
la recherche nucléaire
(cf. rapport de la Cour sur la gestion
du
CEA)
.
Le
CEA se doit de mentionner que
le
soutien
financier de l'Etat à la recherche nucléaire
et
ses équipements n'est pas en chute libre dans la
période de
la
revue, même s'il partage
le
sentiment que, compte tenu de la place du nucléaire
dans notre pays et des missions confiées
au
CEA,
la tension budgétaire est extrême.
•
Le
rapport mentionne également
page
13
une augmentation de la subvention
à
la direction
de la recherche fondamentale, chiffrée
à
40
M€.
Cette hausse ne reflète
pas
un
accroissement des moyens
au
bénéfice de activités de recherche du CEA, car elle
correspond :
o
à l'intégration de l'institut
de
génomique (et reflète donc un
changement
de
périmètre
et non une évolution réelle des moyens de recherche disponible),
o
ainsi qu'à l'augmentation du budget des très grandes infrastructures de recherche
(le CEA reçoit une dotation
de
l'Etat qu'il reverse intégralement
à
un
tiers: ces
montants ne financent
pas
la recherche interne).
Il
faut aussi noter que de nombreuses actions menées par la direction de
la
recherche
fondamentale sont
en
réalité des actions technologiques : cette direction est en effet très acti
ve
en
matière d'électronique du futur (ordinateur quantique), de supraconductivité, de cryotechnologi
es,
et
d'accélérateurs.
Or,
ces activités permettent tout autant de transférer des technologies
et
procédés
à
l'industrie que de faire progresser
la
connaissance.
En
résumé, la
DRF
participe
largement
au
progrès technologique, au-delà
du
seul progrès de la connaissance. Dans la
nomenclature par segment
du
CEA, utilisée pour sa programmation
à
moyen et long terme, la DRF
émarge donc largement, fort logiquement, aux actions technologiques, dans
la
mission
«technologies pour l'industrie et la communauté scientifique».
•
Enfin, l'évolution de la subvention à
la
direction de la recherche technologique n'est pas,
non
plus, directement interprétable:
de
nombreux financements bénéficiant
à
cette
direction ont été pris à la charge des comptes centraux du CEA
et
n'apparaissent
pas
dans
la subvention
au
CEA-DRT. Sur
la
période de contrôle, plus de
50
M€ de dépenses
cumulées ont été financées directement par les comptes centraux du CEA
au
bénéfice des
activités de la DRT, ce
qu
i est bien entendu pris
en
compte dans les documents de gestion
présentés
au
Conseil d'administratio
n.
Compte tenu de ces flux internes qu'une lecture directe par unité ne prend
pas
en
considération, la
direction financière
et
des programmes du
CEA
établit, pour nos organes de gouvernance et nos
tutelles, des données agrégées qui peuvent permettre de suivre, par grande mission et par
segment, les emplois et ressources mobilisées, subvention de l'Etat, les ressources publiques sur
projet, les financements venus des industriels.
Ce
sont ces données consolidées qui permettent
une analyse optimale de l'évolution des moyens.
www.cea.fr
4
Par ailleurs, le rapport ne mentionne
pas
l'existence d'
un
outil de programmation budgétaire
pluriannuel, le programme
à
moyen
et
long terme, qui détaille, sur plusieurs centaines de pages, la
stratégie
de
l'organisme par segment (ce qui rassemble les actions menées par plusieurs
directions et l'ensemble des financements), y compris
en
matière de valorisation de la recherche.
Ce document
de
programmation est cependant précieux pour comprendre la stratégie de
valorisation de l'établissement public.
La
difficulté
à
interpréter les données concerne
un
autre
po
int : page
13
, le rapport décom
pte
18,2
ERC
pour 1000 chercheurs, contre 15,7 pour l'Europe et 8 pour
la
France. Cette comparaison
envoie un signal très négatif pour
la
France.
Or,
les autres pays
en
Europe ont moins de
chercheurs permanents qu'
en
Fran
ce,
ce qui modifie le ratio lorsque l'
on
rapporte
le
nombre d'
ERC
au
nombre de permanents,
au
détriment de l'indicateur français.
La
comparaison européenne
reflète le choix de gestion
des
carrières de chercheurs autant que la performance dans
la
recherche de ces
grants
ERC.
On peut aussi s'intéresser à la comparaison des données
du
CEA avec ceux de
la
recherche
en
France. Là encore, le chiffre ne peut pas être interprété directement, et le ratio de 18,2
ERC
pour
1000 chercheurs pour
le
CEA-DRF ne semble pas exact. Dans le chiffre de CEA-DRF donné en
annexe page
60
, c'est l'ensemble des salariés de
la
DRF qui est donné
au
dénominateur (3.510
salariés).
Ce
nombre comprend par exemple les administratifs, les forces
de
sécurité, la
radioprotection
du
centre de Saclay
et
de Fontenay, etc.
Si
on
veut vraiment rapporter les bourses
aux chercheurs, ce chiffre doit être remplacé
par
1.
765 et le ratio devient 36,3 pour 1000.
De
plus,
le
rapport a fait le choix
de
nommer deux directions du
CEA
«
CEA
Tech» et
«
CEA
Sciences», en se basant notamment sur le nom des domaines internet et non
sur
l'organisati
on
interne
de
l'établissement,
ce qui peut susciter une incompréhension. La dénomination
«
CEA
Sciences
»,
utilisée pour décrire
la
direction de la recherche fondamentale
ne
semble pas
opportune
en
matière de gestion
des
équipes : elle pourrait laisser entendre qu'on ne fait
pas
de
science dans les autres directions du CEA, ce qui est bien évidemment inexact.
«
CEA Tech
»
n'est pas le nom d'une directi
on
du CEA (le vrai nom de
la
direction concernée est la direction de
la
recherche technologique). CEA Tech est
un
nom d'usage utile pour
la
communication vis-à-vis de
partenaires industriels, qui peut être utile pour l'ensemble des partenariats technologiques.
Sans qu'il s'agisse d'une recommandation de
la
Cour,
il
me semble utile de prendre garde à la
perception que les activités nucléaires civi
les
du CEA peuvent donner dans le rapport particulier.
Ces activités représentent toujours une part importante des transferts de technologies du
CEA
vers
le secteur marchand.
Le
CEA souligne que sa direction de l'énergie nucléaire rassemble une partie
importante de
ses
équipes actives
en
matière de recherche technologique et de transfert vers
l'industrie. La diffusion des technologies nucléaires représente environ 40% des recettes
industrielles
du
CEA. A cet égard, je tiens
à
souligner que la valorisation de
la
recherche
du
CEA
passe aussi par la
re
cherche d'une adéquation optimale des programmes
du
CEA avec les
besoins de la filière nucléaire, notamment
en
s'appuyant sur l'institut tripartite EDF/AREVA/CEA.
Les activités nucléaires du CEA ne sont
pas
un
simple héritage de l'histoire : les liens avec
l'industrie nucléaire sont forts, et doivent être encore renforcés
au
bénéfice de
la
compétitivité de la
filière nucléaire française.
www
.cea.fr
5
Le
nucléaire n'est pas une charge pour le
CEA
, mais
un
défi passionnant
à
relever.
Au
sein du
CEA
, nous ne ressentons donc pas le
«
désamour du nucléaire » mentionné
en
synthèse du
rapport, compte tenu de l'ampleur des moye
ns
dégagés par
le
programme des Investissements
d'avenir pour préparer l'avenir du nucléaire, mais plutôt une demande adressée
au
CEA par les
ministères de tutelle de participer activement
à
la
refondat
ion
de la filière nucléaire. La
recommandation n
oe
mentionne explicitement la
DEN
,
en
l'incitant
à
se
rapprocher de CEA Tech
pour améliorer
sa
force de prospection commerciale.
Le
CEA,
en
menant cette action prospective
en
application de
la
recommandation de la Cour, n'oubliera pas ses partenai
re
s historiques : la
valorisation de la recherche nucléaire
au
CEA
passe également,
me
semble-t-il, par l'élaboration
d'une stratégie de la filière nucléaire française permettant de s'assurer que les efforts de R&D
agrégés répondent de manière optimale
au
x besoi
ns
commerciaux et stratégiques de
ses
grands
acteurs: EDF, AREVA, Technicatome.
Ce
point majeur mériterait sa
ns
doute des travaux
spécifiques, dans
le
contexte particulier que traverse la filière nucléaire,
et
ne pouvait
à
l'évidence
être traité
en
détail dans le cadre
du
rapport. Quelques précisions complémentaires
so
nt utiles sur
les
activités nucl
éa
ires : page
21
, une
«
appréciation parfois sévère sur la gestion financière de la
DEN» est mentionnée.
Il
nous semble que
le
dérapage des projets dont la
ma
îtrise d'oeuv
re
est
externalisée (réacteur Jules Horowitz) est visé ici, plutôt que la gestion financière proprement dite,
la Cour ayant précédemment noté lors d'un précédent contrOle la capacité du CEA, et notamment
du
CEA-DEN,
à
maîtriser ses coûts internes et
à
réduire ses dépenses
en
cours d'année pour faire
face
au
x tensions budgétai
res
.
De
même,
le
projet Astrid, piloté par le CEA, ne représente pas
réellement
une
dér
iv
e financière (alors qu'il est décrit comme source de dérive dans l
es
. pages
21
et
26)
. L
'i
nsuffisance des moyens prévus sur le
PIA-1
pour mener le programme Astrid vient q'une
ponction opérée sur l'enveloppe d'Astrid, ainsi que des surcoûts liés
à
l'étalement dans
le
temps du
projet
à
la
demande de l'Etat, et ne reflète
pas
réellement
un
manque de maîtrise
des
coûts du
projet.
Dans sa deuxième recommandation, la Cour demande de s'assurer que
la
subvention de l'Etat
permet
à
la direction de la recherche technologique de s'assurer une part de ressourcement
suffisante. Le CEA partage entièrement cette recommandation. Le positionnement de la direction
de la recherche technologique sur les technologies numériques et énergétiques l'amène
à
recevoir
beaucoup de demandes de partenariats.
Il
serait légitime pour le CEA de répondre à ces besoins
compte
te
nu
de
sa
mission de contribution à la ré-industrialisation. Le CEA ne se retrouve pas
dans
la
notion de
«
pari » de la croissance sans hausse de la subvention,
me
ntionné page
5 :
le
CEA a agi
en
réponse
à
la
demande de l'Etat de soutenir l'industrie nationale par
la
diffusion de
technologies.
Le
CEA a tenté d'accroître
son
activité pour remplir une mission confiée par sa
tutelle, avec le souci permanent de ne pas mettre
en
péril son équilibre financier. Cependant, la
Cour note avec raison que cette période de c
ro
issance sans hausse de la subvention
ne
peut se
poursuivre. Le CEA a déjà largement mod
éré
ses recrutements et ne prév
oi
t aucune croissance
significative de ses effectifs dans ce domaine de la recherche technologique
en
2017.
Compte tenu de l'absence de croissance de
la
subvention de l'Etat disponible pour ces activités,
deux options s'ouvrent pour
le
décideur public : l'interruption de
la
croissance de cette activité ou
un accroissement du soutien financier de l'Etat. Plusieurs pays européens ont fait le choix de
l'ambition pour leur institut de recherche technologique,
en
augmentant leur soutien : fin 2015, le
chancelier Osborne a annoncé une recharge de
26ME
de la subventi
on
à la recherche
technologique (programme
catapu/t)
et l'annonce valide la cible de financement d'
un
tiers par
subvention, évoquée par le CEA :
«
the increase brings government funding back into fine with the
intended
1
/3
113
1
/3
funding mode/ for the HVM catapult
».
www.
cea
.fr
6
De
même, la
rég
i
on
Flandres vient d'annoncer publiquement (mars 2017) une recharge de la
subvention de I'IMEC
à
hauteur de
29
M€
annuels, soit plus
de
30% de recharge. Et, la Fraunhofer
Gesellschaft a bénéficié d'un mécanisme vertueux l'intéressant directement
à
l'obtention de
financements industriels privés, lui octroyant une augmentation de sa subvention publique de
86
M€
en
2015.
Le
modèle européen visant
à
maintenir
un
niveau de subventi
on
suffisant (autour de
30
%
au
minimum)
se
confirme ainsi dans les faits.
Si
ce soutien
ne
pouvait être matérialisé
en
France, le
CEA
devra limiter
ses
partenariats industriels, renonçant
à
des actions potentiellement
intéressantes
en
termes d'encouragement aux activités industrielles.
Il
est possible que ces actions
représentent un retour socio-économique global positif pour
la
communauté nationale, et que ce
choix restrictif représente un coût d'opportunité important.
Le CEA a
dh
ère
à
la recommandation n"3. l
ui
demand
an
t de mieux
va
loriser son portefeuille de
brevets, tout
en
souhaitant souligner
la
difficulté d'atteindre des recettes beaucoup plus
importantes que celles perçues aujourd'
hui.
En
effet,
la
comparaison avec le Fraunhofer
Gesellschaft mérite d'être précisée car elle laisse entendre qu'il serait aisé pour le CEA
d'augmenter considérablement ces revenus
de
licences : page
30
,
il
est indiqué que le Fraunhofer
génère six fois plus de revenus de brevets que le CEA pour
un
portefeuille comparable.
Or,
si ces
instituts allemands perçoivent de nombreuses recettes de licences,
il
s'agit essentiellement de
licences
log
icielles
et
de recettes d'utilisa
ti
on
de marqu
es
et non
de
licences de brevets
proprement dit, qui
ne
représentent que 9%
des
recettes de licences des instituts allemands. Les
recettes de brevets industriels, hors logiciel, les portefeuilles du Fraunhofer et du CEA génèrent
des
revenus de licences de brevets similaires, alors que
les
effectifs du Fraunhofer sont beaucoup
plus importants que ceux de la direction de la recherche technologique du
CEA.
De
même, le rapport présente des chiffres
en
retirant le
«
brevet lié
à
la détecti
on
de l'encéphalite
spongiforme bovine
»
en
calculant les revenus des brevets de la DRF.
En
recherche fondamentale,
plus que partout ailleurs, les brevets génèrent rarement des revenus, mais parfois,
un
blockbuster
représente une recette significative. Pour la bonne compréhension de la lecture, le CEA souhaite
souligner que la concentration
du
retour financier est
la
norme, et ce
«
test de la vache folle
»
s'est
soldé par des revenus considérables par le passé.
Le CEA adhère aux recommandations 4, 5 et 6 : mieux négocier les clauses contractuelles, mieux
faire connaître notre potentiel et
nos
réalisations, mieux partager les compétences commerciales
de la DRT avec
des
partenaires externes et internes. L'effort commercial doit néanmoins être
proportionné
à
la capacité du CEA
à
délivrer les recherches attendues de nouveaux partenariats
(ce qui renvoie
à
la recommandation
no2
de la Cour), et concerner des domaines de compétence
du CEA,
en
cohérence avec les priorités données par le Gouvernement,
af
in d'éviter toute
dispersion.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Premier président, l'expression de mes sentiments les plus
respectueux.
Daniel VERWAERDE
par intérim.
Christophe GEGOUT
wwW.C88.fr