RAPPORT D’ACTIVITÉ
2015
En 2015, le ressort de la chambre régionale des
comptes de Normandie couvre
3232 communes
Cinq départements
Deux régions
600 km de littoral
30000 km²
3,3 millions d’habitants
86,2 milliards d’euros de PIB
SOMMAIRE
LE MOT DU PRÉSIDENT
Les orientations des travaux de 2015
La maîtrise des finances publiques locales
L'évaluation de la performance des administrations et ser-
vices publics locaux
Les conséquences de l'organisation territoriale
Le contrôle juridictionnel
Le contrôle budgétaire
L’examen de la gestion
Quelques problématiques du bloc communal
Les politiques de GRH et la maîtrise des charges
La gouvernance et l’organisation interne
La situation financière
La comptabilité
Les achats, les relations avec les tiers » et la situation
patrimoniale
Quatre associations et deux établissements publics de
coopération culturelle
Quatre établissements publics de santé dans le cadre de
trois enquêtes
Un département et deux CCAS dans le cadre de l’enquête
sur le maintien à domicile des personnes âgées
Un département et deux syndicats mixtes dans le cadre de
l’enquête sur le haut débit
Une enquête d’initiative locale sur les communes
moyennes pouvant présenter des risques financiers
Douze mois à la chambre
L’administration de la chambre
L’année 2015 a constitué, a bien
des égards, une année charnière
pour
les
collectivités
territo-
riales. En premier lieu, elle a été
marquée par une accélération de
la baisse des concours financiers
de l’Etat dans le cadre de la stra-
tégie votée par le parlement de
redressement des comptes pu-
blics. D’abord relativement limi-
tée en 2014 (1,5 Md€), cette
baisse a été fixée à 3,45 Md€ en
2015 et doit atteindre 10,75 Md€
au cours de la période 2015-
2017. Du fait de son ampleur,
elle va modifier sensiblement les
conditions de l’équilibre budgé-
taire des collectivités locales.
En second lieu, après la loi
MAPTAM du 27 janvier 2014
qui engage la création de 14 mé-
tropoles (dont celle de Rouen) et
la loi du 16 janvier 2015 relative
à la délimitation des régions, qui
a ramené ce nombre de 21 à 12
en métropole, la loi du 7 août
2015, dite loi NOTRe, va, à nou-
veau, modifier sensiblement la
répartition
des
compétences
entre les différentes catégories
de collectivités avec la nécessité
d’adapter leurs paniers de res-
sources fiscales ainsi que les
transferts financiers de l’Etat.
En outre, de nombreuses lois
sectorielles sont venues modifier
les compétences des collectivités
territoriales : en matière de loge-
ment, de formation profession-
nelle, de tourisme et d’énergie
notamment, sans oublier la loi
du 16 mars 2015 relative à
l’amélioration du régime de la
commune nouvelle qui n’est pas
sans incidence sur l’organisation
territoriale. Or, ces différentes
réformes, attendues depuis long-
temps pour certaines, créent des
incertitudes qui ne facilitent pas
une vision prospective sur les fi-
nances locales.
Dans ce contexte particulier, la
chambre s’était fixé pour ambi-
tion de produire des travaux
d’analyse et de prospective con-
tribuant à la rationalisation de
l’organisation des administra-
3
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CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES DE BASSE-NORMANDIE, HAUTE-NORMANDIE
Frédéric Advielle
LE MOT DU PRÉSIDENT
Conseiller référendaire à la Cour des comptes
Président de la chambre régionale des comptes
de Basse-Normandie, Haute-Normandie
tions publiques locales et vi-
sant à une meilleure maîtrise
globale de leur gestion. Notre
juridiction se doit, en effet :
· de contribuer à la transpa-
rence de la gestion, à l'infor-
mation du public et donc à la
démocratie locale, en publiant
ses constats et observations,
mais aussi en s’efforçant, avec
pédagogie, de leur donner la
plus grande lisibilité et de por-
ter des messages clairs ;
· d'apporter un éclairage glo-
bal et pertinent sur l'état des
finances locales et sur les con-
ditions dans lesquelles sont
mises en oeuvre les politiques
publiques ;
· de formuler des recomman-
dations concrètes et réalistes
sur lesquelles les gestionnaires
publics
peuvent
s'appuyer
pour faire évoluer leurs pra-
tiques vers plus d'efficience et
d'efficacité ;
· d'apporter aux ordonnateurs
locaux, gestionnaires et déci-
deurs, l'expertise qui leur est
nécessaire pour faire les choix
les plus éclairés possible.
Tels sont les objectifs qui ont
guidé l’action de la chambre
en 2015 et dont le présent rap-
port d’activité a pour objet de
dresser le bilan. Ce rôle est
d’autant plus important que le
contexte actuel des finances
publiques est difficile. Nos tra-
vaux doivent, en effet, con-
duire à éclairer les décideurs
publics et à leur permettre de
faire des choix structurants
sur le long terme.
RAPPORT D’ACTIVITÉ 2015
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4
LES ORIENTATIONS DES TRAVAUX DE 2015
Évaluation de la performance des
administrations et services publics locaux
Maîtrise des
risques, fiabilité, régularité, probité
Conséquences de l’organisation territoriale
Situation financière
Évolution des recettes
Déterminants des dépenses
Maîtrise des finances
publiques locales
Conditions de financement
Performance de la gestion
Services publics de proximité
Performance de l’action
Coût, efficacité, efficience
Transparence financière
Qualité comptable
Contrôle interne
Rationalisation
Solidarité
Mutualisation
Organisé autour des trois axes majeurs
que sont la
maîtrise des finances pu-
bliques, la performance de la ges-
tion et la maîtrise des risques
, ce pro-
gramme devait amener la chambre à
examiner la gestion de collectivités et or-
ganismes présentant des difficultés parti-
culières et/ou les enjeux les plus impor-
tants et de leurs périphériques, ainsi que
de plusieurs établissements publics de
santé dont la situation financière s’est dé-
gradée au cours des dernières années et
qui constituent une préoccupation pri-
mordiale.
Il incluait une contribution substantielle
aux
travaux de la formation inter
juridictions
permanente
sur
le
thème des finances publiques lo-
cales
et à différents
rapports publics
thématiques
publiés par la Cour.
5
|
CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES DE BASSE-NORMANDIE, HAUTE-NORMANDIE
Il comprenait évidemment un volet de
contrôles
juridictionnels
,
lesquels
constituent l’un des aspects de la vigi-
lance de la chambre par rapport à la
maîtrise des risques, s’appliquant en
l’occurrence à la sécurisation des dé-
penses et encaissements des recettes par
les comptables publics.
Il prévoyait également que la chambre ne
manquerait pas d’être saisie d’un certain
nombre de demandes de
contrôle bud-
gétaire
, dans le cas de collectivités de-
vant faire face à une situation financière
déjà dégradée et/ou de dysfonctionne-
ment de leur gestion.
Il prévoyait enfin, sous la forme d’une
enquête d’initiative régionale
, l’exa-
men « proactif » de la gestion d’une di-
zaine
de
collectivités
d’importance
moyenne dont les indicateurs pouvaient
amener à penser qu’elles pourraient se
trouver, à court ou moyen terme, dans
une telle situation.
La maîtrise des finances
publiques locales
L'environnement économique et finan-
cier dans lequel les collectivités locales
évoluent n'a cessé de se modifier ces der-
nières années. Ainsi, la
structure des
dépenses s'est largement rigidifiée
,
pour partie sous l'effet des nombreux
transferts de compétence réalisés ces der-
nières années alors que, parallèlement,
les sources de financement de ces collecti-
vités se sont diversifiées, avec pour effet
de
rendre
l'évolution des recettes
moins prévisible
et plus directement
liée aux évolutions économiques (DMTO,
CVAE ... ).
Or, et parallèlement à ces transforma-
tions, la situation financière d'ensemble
des collectivités territoriales s'est carac-
térisée depuis 2012 par une
progression
des dépenses de fonctionnement
plus
rapide que celle des recettes de fonction-
nement, entraînant une dégradation de
l'épargne brute et une diminution des in-
vestissements pour les départements ou
un recours accru à l'endettement pour le
secteur communal et les régions. Ces ten-
dances ne pourront se prolonger indéfini-
ment sauf à
remettre en cause l'équi-
libre structurel
des collectivités locales.
La baisse des dotations de l'Etat accen-
tue la contrainte financière pour les col-
lectivités territoriales et leurs groupe-
ments. En 2017. la DGF sera ainsi infé-
rieure de 12.5 Md€ à son niveau de 2013.
Ces mutations doivent en tout premier
lieu être l'occasion, pour les juridictions
financières, de délivrer des appréciations
sur les finances locales. Leurs travaux
doivent permettre de porter une appré-
ciation sur la situation financière des ad-
ministrations publiques locales dans leur
ensemble mais aussi sur les
probléma-
tiques majeures
auxquelles sont con-
frontés les gestionnaires locaux compte
tenu des évolutions de leurs recettes, des
déterminants de leurs dépenses, des con-
ditions de leur financement et de la per-
formance de leur gestion.
C'est pourquoi, la chambre a conduit pa-
rallèlement en 2015 une enquête interne
portant sur la
prévention des risques
financiers
. Cette enquête avait pour ob-
jectif de s'assurer de la situation finan-
cière et des perspectives à moyen terme
de collectivités, préalablement sélection-
nées sur la base d'une analyse des
risques.
RAPPORT D’ACTIVITÉ 2015
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6
L'évaluation de la
performance des
administrations et
services publics locaux
La gestion publique locale a pour finali-
té première de mettre à la disposition
des citoyens des
services publics de
proximité
. Le contexte de resserrement
des budgets est de nature à inciter les
gestionnaires à appliquer une
logique
de performance
à leur action.
Les incertitudes financières actuelles de-
vraient conduire les gestionnaires à
s'intéresser plus encore à la perfor-
mance de leur gestion et de rechercher
des voies de maîtrise de la dépense. A
l'instar de la démarche mise en oeuvre
par l'Etat dans le cadre de la loi orga-
nique relative aux lois de finances du 16
août 2001, le principe de performance
doit être intégré à nos analyses et consti-
tuer un élément d'appréciation de l'effi-
cacité et de l'efficience de la gestion lo-
cale .
Nos travaux doivent donc conduire à
s'intéresser
aux
problématiques
de
coûts, d'efficacité et d'efficience
des
politiques publiques et y intégrer celles
de
développement durable
.
De même,
l'externalisation
des ser-
vices publics constitue un enjeu très im-
portant dans la réflexion des collectivités
locales qui sont soumises, actuellement,
à une contrainte forte sur l'évolution de
leurs recettes de fonctionnement alors
même que la demande de services adres-
sée par la population est toujours aussi
forte.
La maîtrise des risques
et la place des travaux
sur la fiabilité, la probité
et la régularité
Dans ce contexte, les impératifs de
transparence financière
et de
quali-
té comptable
sont une des conditions
indispensables au respect des règles qui
ont permis, jusqu'à présent, aux collecti-
vités publiques d'assurer leur moderni-
sation et un accroissement très sensible
de leur périmètre d'intervention, tout en
assurant le rôle de premier investisseur
public.
La qualité et la fiabilité des comptes,
comme l'amélioration des processus de
contrôle interne, sont en effet essentielles
pour pouvoir s'assurer des
perspec-
tives financières
des collectivités pu-
bliques, à un moment où leur gestion est
rendue plus contrainte. L'estimation de
la situation financière des collectivités ne
peut, en effet, se limiter à la seule ana-
lyse de la situation globale, mais con-
cerne
également
la
fiabilité
des
comptes
qui est devenue une condition
essentielle à la performance de leur ges-
tion.
De même, la
maîtrise des risques liés
à la probité
dans l'emploi des fonds
publics constitue un axe prioritaire dans
la conduite de nos contrôles. Cette prio-
rité répond à une attente légitime des ci-
toyens attentifs à la bonne utilisation des
deniers publics dans une période de res-
sources publiques contraintes.
À travers leurs
recommandations
et
leurs analyses, les juridictions finan-
cières doivent permettre la mise en place
d'une organisation plus rationnelle et
plus efficace permettant une
meilleure
7
|
CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES DE BASSE-NORMANDIE, HAUTE-NORMANDIE
maîtrise globale de la dépense
. Cet
objectif inclut, à l'évidence, une appré-
ciation sur la régularité et la probité des
gestions publiques.
Les conséquences de
l'organisation
territoriale
La maîtrise des finances publiques lo-
cales passe également par la
rationali-
sation de l'organisation
des collectivi-
tés territoriales, par des efforts accrus
de gestion et par le développement d'une
plus grande
solidarité
entre collectivi-
tés.
Or, l'organisation administrative de la
France se caractérise encore par
l'en-
chevêtrement des compétences
et la
multiplicité des structures
qui indui-
sent des surcoûts pour l'action publique
locale.
L'organisation des collectivités locales
n'a cessé de se compliquer au fil du
temps ; les étapes récentes de la décen-
tralisation et la multiplication des éta-
blissements publics de coopération inter-
communale ne se sont pas accompagnées
d'un effort de rationalisation des struc-
tures des collectivités locales, des compé-
tences qu'elles exercent et des finance-
ments qui s'y attachent. Il en résulte une
perte d'efficacité
pour l'action pu-
blique et un
coût élevé
pour le contri-
buable.
Chacun de nos rapports doit donc
mettre en évidence les
efforts de ratio-
nalisation
qui doivent être poursuivis
ou engagés et quantifier es conséquences
des dysfonctionnements relevés.
RAPPORT D’ACTIVITÉ 2015
|
8
LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL
C’est notamment à travers le contrôle juridictionnel que s’exerce la vigilance de la
chambre par rapport à la
maîtrise des risques
: les jugements prononcés par la
chambre illustrent le rôle
important rempli par le comptable public en matière de
contrôle de la dépense et d’encaissement des recettes publiques.
C’est pourquoi elle programme toujours le contrôle juridictionnel des comptes des
collectivités faisant l’objet d’un examen de gestion parallèlement à celui-ci et complète
sa programmation par le contrôle sélectif d’un certain nombre de comptes choisis de
manière à ce qu’aucun poste comptable de son ressort ne se trouve durablement à
l’écart des investigations de la chambre ou d'une possible recherche de responsabilité.
Le jugement des
comptes
Les recettes et les dépenses des collectivi-
tés et organismes soumis au contrôle de
la chambre ne peuvent être recouvrées
ou payées que par des comptables pu-
blics,
qui
doivent
produire
leurs
comptes, accompagnés de toutes les
pièces justificatives,
chaque année à la
chambre.
Ces comptes font l’objet d’une
décision
juridictionnelle
prenant la forme d’un
jugement ou d’une ordonnance de dé-
charge.
Il en est de même pour les personnes qui
se sont immiscées, sans titre légal, dans
les fonctions de comptable public, que la
chambre peut déclarer
gestionnaire de
fait
.
A compter du 1er janvier 2009, une ré-
forme procédurale a été mise en place
pour donner à cette procédure juridic-
tionnelle le caractère du « procès équi-
table » tel que préconisé par la Cour eu-
ropéenne des droits de l’Homme.
Cette réforme a profondément rénové la
procédure contentieuse et conduit à sé-
parer strictement les fonctions d'instruc-
tion, de poursuite et de jugement.
95
contrôles inscrits au programme,
86
rapports à fin d’examen juridiction-
nel des comptes transmis au Ministère
public, dont
40
avec au moins une proposition de
charge,
21
réquisitoires pris par le Ministère
public,
33
charges prononcées, dont 6 portant
sur des recettes et 22 sur des dépenses,
25
débets prononcés, pour un total de
188 326 € et
3
sommes non rémissibles pour 744 €.
9
|
CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES DE BASSE-NORMANDIE, HAUTE-NORMANDIE
RAPPORT D’ACTIVITÉ 2015
|
10
Cette mission d’ordre public, qui vise au
contrôle
externe
et
indépendant
des
comptes publics, s’exerce sous réserve de
la compétence reconnue aux comptables
supérieurs en matière d’apurement admi-
nistratif des comptes des organismes pu-
blics de petite taille, à l’égard desquels les
juridictions financières disposent d’un
droit d’évocation
.
Dans le domaine juridictionnel, la moitié
des charges ayant conduit la chambre à
engager la responsabilité du comptable
concernait le domaine de la
rémunéra-
tion
. Ainsi, pour 2015, l’analyse de l’en-
semble des charges constatées par la
chambre permet de dégager un débet-
type, prononcé à l’encontre du comptable
d’une commune ayant réglé des indemni-
tés à des agents sans pièce justificative.
Il est souligné que toute mesure de régula-
risation postérieure aux faits est sans effet
sur la responsabilité du comptable qui
s’apprécie au jour du paiement.
La chambre a également rappelé les
comptables à leur obligation de produire
leur compte dans les délais réglementaires
en condamnant l’un d’eux à une amende
pour retard.
La masse financière constituant le portefeuille juri-
dictionnel de la chambre est contrôlée en moyenne
tous les cinq ans, la chambre maintenant ainsi à un
haut niveau son activité de fiabilisation des comptes
publics.
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
2009
‐
2011
2010
‐
2012
2011
‐
2013
2012
‐
2014
2013
‐
2015
Masses financières contrôlées en
pourcentage du portefeuille de la
chambre
Notification de l’ou-
verture du contrôle
au comptable et à
l’ordonnateur
Instruction par le
magistrat
rapporteur
Dépôt du rapport
d’instruction R1
Soit communiqué
au ministère public
Examen du R1 par
le procureur
financier
Pas de charges
conclusions
Président de la
formation de
jugement
Ordonnance de
décharge
Charges
réquisitoire
Président de la
formation de
jugement
Désignation du
magistrat
instructeur
Notification aux
parties (comptable
et ordonnateur)
Instruction des
charges par le
magistrat
instructeur
Notification aux
parties des
observations
reçues
Dépôt du rapport
d’instruction des
charges R2
Conclusions du
ministère public
Information des
parties et
notification de
l’audience publique
Audience publique
Délibéré
Jugement et lec-
ture publique
Notification du
jugement
Communication
avec les parties
Ministère public
Président et
magistrats
instructeurs
Décisions
Schéma de la procédure
de jugement des comptes
publics
Légende
11
|
CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES DE BASSE-NORMANDIE, HAUTE-NORMANDIE
LE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
Lorsqu’une collectivité n’a pas voté son
budget dans les délais, ou que celui-ci n’a
pas été adopté en équilibre réel, ou qu’un
déficit apparaît à la clôture de l’exercice,
le préfet saisit la chambre
. Celle-ci inter-
vient, alors, pour permettre à la collecti-
vité d’être dotée d’un budget aussi rapi-
dement que possible, ou pour proposer
des mesures de rétablissement de l’équi-
libre budgétaire. De même,
lorsque les crédits nécessaires
à l’acquittement d’une dé-
pense obligatoire n’ont pas
été inscrits au budget, la
chambre peut être saisie par
le préfet, le comptable ou le
créancier.
Elle est alors ame-
née à apprécier le caractère
obligatoire de la dépense et à
adresser, le cas échéant, une
mise en demeure à la collecti-
vité ou à l’organisme concer-
né d’inscrire les crédits néces-
saires à son budget. En cas de refus, le
préfet procède, à la demande de la
chambre, à l’inscription d’office de ces
crédits.
Dans tous les cas, le contrôle se déroule
dans
des délais très brefs
et selon une
procédure contradictoire. Le préfet peut
également demander un avis sur l’équi-
libre économique d’un marché ou d’un
contrat de délégation de service public. Il
est aussi fondé à interroger la chambre
sur les conséquences des délibérations
des sociétés d’économie mixte locales sur
la situation financière des collectivités ac-
tionnaires.
Le
directeur général de l’agence régio-
nale de santé
(ARS) peut aussi saisir la
chambre des situations financières dé-
gradées des hôpitaux, en application du
code de la santé publique.
Ces autres saisines sont instruites selon
les mêmes procédures que celles régis-
sant le contrôle des actes budgétaires.
Dans tous ces cas, la chambre apporte
son expertise en qualité
d'autorité indé-
pendante
et formule des avis.
RAPPORT D’ACTIVITÉ 2015
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12
Budget non voté
Budget en déséquilibre
Rejet du compte administratif
Compte administratif en déséquilibre
Non inscription d'une dépense
obligatoire
L1612
‐
2
L1612
‐
5
L1612
‐
12
L1612
‐
14
L1612
‐
15
6
4
4
3
10
Les 27 avis budgétaires rendus en 2015
L’EXAMEN DE LA GESTION
Maintien à domicile des personnes âgées
Communautés
d’agglomération des portes de
l’Eure, de Caen la Mer
Mézidon-Canon
Darnétal
Dives
sur Mer
Jeux équestres mondiaux
Centres hospitaliers de Bernay, du Havre, de Caux
Vallée de Seine, de Barentin, de Dieppe
CCAS de Fécamp, du Havre
Comité coutançais d’action
culturelle
Département de l’Orne
Bonsecours
Tancarville
Service départemental d’incendie et de
secours de la Manche
Ouistreham
Saint Vaast la Hougue
OPH Manche Habitat
Maison des jeunes de Trouville
Aumale
Le Neubourg
Communautés de communes Coeur côte fleurie, Pays de Falaise
Hippodrome de Deauville
Associations Euréka,
Saint Aubin sur Mer
Office départemental de la culture 61
Notre Dame de Bondeville
Vernon
EPCC Le Volcan, Arts 276
SEML Transmanche
Bréhal
CLIC du Pays d’Alençon
La Ferté Macé
Trouville sur Mer
SAVITON
EHPAD
de Chanu
Coutances
Région Haute-Normandie
13
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CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES DE BASSE-NORMANDIE, HAUTE-NORMANDIE
16
4
5
4
5
11
Communes
EPCI
Associations
Synd. Mixtes et
autres EPL
Ets Pub. de
santé
Autres
Au cours de l’année 2015, la chambre a
communiqué aux ordonnateurs de collec-
tivités et organismes publics de son res-
sort
45
rapports d’observations provi-
soires
(ROP), encore
confidentiels
à ce
stade de la procédure.
Après la procédure de contradiction pré-
vue par le code des juridictions finan-
cières 50 autres rapports sont parvenus
au stade des
observations définitives
(dit
ROD1).
Enfin, après réponse de l’ordonnateur et
présentation devant l’assemblée délibé-
rante ou, faute de cette présentation, pas-
sé un délai d’un mois, 45 autres rapports
sont devenus
communicables au public
(ROD2) et sont accessibles sur le site in-
ternet de la chambre.
Compte tenu des délais de la procédure contradic-
toire et de réponse des ordonnateurs après l’envoi
du ROD1, ces trois listes ne sont que partielle-
ment superposables.
45
ROP
50
ROD1
45
ROD2
La répartition géographique des examens de gestion (ROD2) en 2015
La répartition des examens
de gestion (ROD2) en 2015
par type d’organismes con-
trôlés
RAPPORT D’ACTIVITÉ 2015
|
14
Notification de l’ou-
verture du contrôle
à l’ordonnateur
Instruction par le
magistrat
rapporteur
Entretien préalable
ou de fin de
contrôle
Dépôt du rapport
d’instruction RIOP,
soit communiqué
au ministère public
Délibéré collégial et
rapport d’observa-
tions provisoires :
ROP
Notification du
ROP à
l’ordonnateur.
Délai de réponse
de 2 mois, audition
possible
Etablissement du
rapport de suite :
RIOD
Conclusions du
ministère public
Nouvelles conclu-
sions du ministère
public
Nouvelle notifica-
tion, accompagné
des réponses
reçues : ROD2
Communication à
l’assemblée délibé-
rante à la plus
proche réunion
Après cette date, le
rapport est
communicable au
public
Communication
avec les parties
Ministère public
Président et
magistrats
instructeurs
Publication
Schéma de la procédure
d’examen de la gestion
Délibéré collégial et
rapport d’observa-
tions définitives :
ROD1
Notification du
ROD1 à
l’ordonnateur.
Délai d’un mois
pour formuler des
réponses écrites
Légende
15
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CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES DE BASSE-NORMANDIE, HAUTE-NORMANDIE
Quelques
problématiques du
« bloc communal »
Quantitativement, les communes et leurs
groupements (EPCI, établissements publics
de coopération intercommunale), désignés
collectivement comme le « bloc communal »,
représentent près de la moitié des rapports
rendus publics par la chambre.
A travers les recommandations formulées
par la chambre lors de ces contrôles, on peut
dégager les problématiques principales sui-
vantes.
Les politiques de GRH et la
maîtrise des charges
Les rapports de la chambre montrent que les
collectivités disposent de plusieurs leviers,
dans le domaine de la gestion des res-
sources humaines, qui leur permettraient de
mieux maîtriser leurs charges courantes. Il
faut en effet rappeler que les charges de per-
sonnel en constituent une part importante,
qui oscille entre 45 et 55%, voire plus.
La mise en place d’une
politique de mana-
gement
et
d’avancements
différentiés
constitue une première piste de progrès : la
chambre constate souvent que les collectivi-
tés ne lient pas l’avancement de leurs
agents, souvent prononcé systématiquement
à la durée minimale, à une procédure d’éva-
luation, laquelle est quelquefois purement et
simplement absente.
Il en va de même de la
politique indemni-
taire
, dont la chambre constate quelquefois
jusqu’à l’irrégularité juridique et qui n’est que
fort rarement le reflet de l’évaluation de la
valeur professionnelle des agents.
D’une manière générale, les collectivités
mettent rarement en place une
gestion pré-
visionnelle des emplois,
des effectifs et
des compétences
(GPEEC), qui leur per-
mettrait, à travers une vision prospective, un
meilleur pilotage de leur masse salariale, une
Bloc communal et GRH : un aperçu des recom-
mandations formulées :
Engager une réflexion managériale sur les modali-
tés d’octroi de la prime de fonction et de résultats et,
au-delà, sur la politique en matière de régime in-
demnitaire.
Mettre le régime indemnitaire en conformité avec les
dispositions réglementaires.
Faire appliquer la durée du temps de travail prévue
par la loi, soit 1 607 heures par agent à temps com-
plet.
Vérifier la conformité des attributions de NBI à la
réglementation.
Mettre en place les entretiens d’évaluation et élabo-
rer des fiches de postes.
Identifier les raisons de l’absentéisme chez les per-
sonnels non titulaires.
Développer les dimensions de pilotage (suivi des
effectifs, GPEEC) et de gestion des ressources hu-
maines (évaluation, politique d’avancement indivi-
dualisée, régularisation des mises à disposition,
lutte contre l’absentéisme) afin de mieux maîtriser la
masse salariale.
Mettre en place des dispositifs de pilotage de la
masse salariale, tels que le calcul du glissement
vieillesse technicité (GVT).
La part de la GRH dans les
recommandations de la
chambre
7%
22%
35%
13%
15%
5%
3%
Achats
Comptabilité
Gouvernance et organisation interne
Situation financière
GRH
Situation patrimoniale
Relation avec les tiers
RAPPORT D’ACTIVITÉ 2015
|
16
meilleure connaissance du paramètre essen-
tiel que constitue le « glissement vieillesse
technicité » (GVT).
La
durée annuelle du travail
apparaît sou-
vent inférieure à la norme légale de 1607
heures. Elle peut se trouver diminuée du fait
du non respect de la durée hebdomadaire de
35 heures, mais le plus souvent, du fait de
l’octroi d’un nombre de jours de congés sur-
numéraires, ou de jours ARTT excédant ceux
auxquels une durée hebdomadaire supé-
rieure à 35 heures ouvre droit. Lorsqu’elle
rencontre de telles situations, la chambre ne
manque pas de quantifier la dépense indue
engendrée pour la collectivité, en termes
d’équivalents temps plein perdus et en
termes financiers.
L’absentéisme
,
enfin, fait partie des élé-
ments sur lesquels la chambre fait couram-
ment des observations et des recommanda-
tions. Sauf lorsqu’il recouvre des situations
personnelles particulières (congés de longue
maladie ou de longue durée d’un ou plu-
sieurs agents), un taux d’absentéisme signifi-
cativement supérieur à la moyenne nationale
(8,7 % en 2014) devrait inciter l’ordonnateur
à en rechercher les causes et les moyens d’y
remédier.
La gouvernance et
l’organisation interne
Il s’agit, là aussi, d’un thème majeur quant à
la performance et à la transparence de la
gestion
des collectivités auxquelles peuvent
légitiment prétendre les citoyens. Il repré-
sente à lui seul 35 % des recommandations
formulées par la chambre.
Il n’est pas rare que le
débat d’orientation
budgétaire
, qui doit avoir lieu chaque année
avant le vote du budget, soit insuffisamment
documenté pour apporter aux élus et au pu-
blic les éléments d’appréciation de la perti-
nence des actions envisagées pour l’année
et des moyens qui y seront consacrés.
De même, la chambre relève souvent
l’ab-
sence de mise en perspective plurian-
nuelle des projets
.
La
mutualisation
au niveau intercommunal
reste, comme la chambre l’avait déjà noté à
de nombreuses reprises, est un champ dans
lequel des progrès, concourant à une meil-
leure maîtrise des charges, peuvent être ac-
complis. Il n’est pas normal par exemple que
pèsent sur la seule commune centre d’un
EPCI, les coûts de fonctionnement de ser-
vices bénéficiant à l’ensemble des popula-
tions de celui-ci.
L’organisation des services
, enfin, est elle
aussi un axe possible d’amélioration de la
performance : trop de collectivités impor-
tantes ne se sont pas dotées d’un contrôle
de gestion interne, n’ont pas mis en place un
règlement budgétaire et financier, ne possè-
dent pas d’inventaire de leur patrimoine ou
de leurs immobilisations. L’organigramme lui-
même est quelquefois purement informel et
Quelques recommandations se rapportant à la gou-
vernance et à l’organisation interne :
Rédiger une note de synthèse pour le débat d’orienta-
tions budgétaires, présenter lors des débats, une vi-
sion pluriannuelle des projets.
Instituer une programmation pluriannuelle des investis-
sements.
Mettre en place une véritable politique de mutualisa-
tion des services avec l’intercommunalité.
Prolonger la réorganisation des services débutée en
2010 par une démarche de service permettant de
rendre plus lisibles les objectifs et priorités straté-
giques de la collectivité.
Systématiser les procédures de contrôle interne, revoir
les règles d’utilisation des véhicules de service.
Réorganiser et coordonner la fonction achat en vue
d’un meilleur respect du code des marchés publics.
Mettre en place un contrôle de gestion interne.
Procéder à une réforme du processus de la chaîne de
dépenses pour respecter la règle du délai global de
paiement.
Adopter un règlement budgétaire et financier qui préci-
serait notamment les règles de gestion des AP/CP.
17
|
CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES DE BASSE-NORMANDIE, HAUTE-NORMANDIE
n’a fait l’objet d’aucun arrêté de l’autorité ter-
ritoriale.
La situation financière
Elle fait évidemment partie des thèmes les
plus souvent abordés et représente 13% des
recommandations.
Nombre d’entre elles sont en lien avec la po-
litique de GRH dont on a vu qu’elle consti-
tuait un facteur majeur de l’équilibre financier
des collectivités et, de manière plus géné-
rale, portent sur la réflexion à mener pour
ré-
duire les dépenses à caractère général
, et
restaurer une capacité d’autofinancement
fortement dégradée.
Il s’agit aussi, pour bon nombre de collectivi-
tés, de
proportionner leurs investisse-
ments
à venir à leurs capacités financières
et
d’anticiper les dépenses de fonctionne-
ment
que les nouveaux équipements indui-
ront, car tous les investissements ne sont
pas vertueux par nature et certains, dont l’uti-
lité collective aura été mal évaluée, peuvent
se révéler, à l’usage, lourds de consé-
quences quant à l’équilibre du budget de
fonctionnement.
Lorsque la situation de fait de la collectivité
est marquée par une
dette
dont la charge à
la fois pèse sur son fonctionnement quotidien
et obère sa capacité à se projeter dans l’ave-
nir, il s’agit de gérer celle-ci au mieux, d’iden-
tifier et tâcher de renégocier les emprunts les
plus toxiques ou pouvant être les plus ris-
qués.
Il s’agit enfin de connaître les
marges fis-
Recommandations relatives à la situation financière :
Exercer une vigilance particulière sur la section de
fonctionnement du budget principal, afin de dégager
une capacité d’autofinancement, destinée au minimum
au remboursement en capital de la dette communale.
Avant d’entreprendre de nouvelles opérations d’inves-
tissement, vérifier si la commune dispose des moyens
de leur financement et optimiser la recherche de finan-
cements
extérieurs.
Engager une réflexion sur la politique d’abattement à la
base des impositions et de relèvement de tarifs com-
munaux.
Anticiper une hausse importante du risque financier
2015 en raison de la hausse du franc suisse, en déga-
geant des
marges de manoeuvre supplémentaires.
Engager une réflexion sur les conditions de sortie de
l’emprunt structuré.
Présenter un dossier auprès du fonds de soutien aux
collectivités territoriales.
Recommandations relatives à la comptabilité :
Régulariser la situation des comptes d’immobilisations
en cours figurant au bilan des budgets de l’établisse-
ment.
Veiller à la sincérité des inscriptions budgétaires au
budget primitif et des restes à réaliser de la section
d’investissement.
Améliorer les inscriptions comptables en veillant à leur
complétude et à la sincérité des restes à réaliser ; veil-
ler à les justifier recettes par des engagements cer-
tains.
Améliorer la qualité de la comptabilité patrimoniale de
la commune, de l’inventaire de ses biens et de ses
dettes ; se rapprocher du poste comptable pour assurer
la mise en concordance de son inventaire avec l’état de
l’actif.
Finaliser la mise à jour de l’inventaire entamée en 2013
en prenant en compte, notamment, les erreurs relevées
par la chambre.
Procéder au rattachement des charges à l’exercice.
Veiller à améliorer la fiabilité et la sincérité des comptes
(mise en place d’une comptabilité d’engagement, d’un
inventaire physique du patrimoine et complétude des
annexes obligatoires).
Améliorer significativement dans les documents budgé-
taires les informations quantitatives et qualitatives sur
la dette de la commune.
S’agissant du village communal de vacances, sou-
mettre au conseil municipal un décompte précis et justi-
fier de la constitution de la provision pour grosses répa-
rations et des emplois qui en ont été faits.
Se conformer aux durées d’amortissement définies par
le conseil municipal pour la comptabilisation des dota-
tions aux amortissements ; procéder à l’intégralité des
amortissements..
RAPPORT D’ACTIVITÉ 2015
|
18
cales
dont dispose la collectivité pour donner
à son exécutif le moyen de prendre, en la
matière, les décisions qui pourraient devenir
incontournables.
La comptabilité
Faisant l’objet de 22% des recommandations
de la chambre,
la qualité et la fiabilité des
comptes
des ordonnateurs sont d’une im-
portance essentielle pour assurer la transpa-
rence financière qui conditionne elle-même la
crédibilité des collectivités et donc leurs pos-
sibilités d’accès aux moyens de financement
de leur modernisation et de leur rôle de pre-
mier investisseur public.
La sincérité et la fiabilité des
restes à réali-
ser
, notamment, est un sujet récurrent d’ob-
servations ; leur mauvaise traduction dans
les comptes de la collectivité peut déformer
totalement la lecture de sa situation finan-
cière réelle.
Les observations peuvent également porter
sur la
situation patrimoniale
, souvent mal
connue de la collectivité faute d’avoir été ré-
gulièrement inventoriée.
Au-delà de la simple fiabilité, d’autres obser-
vations et recommandations peuvent être for-
mulées sur la
comptabilité des engage-
ments
qui, bien que prévue par les textes,
n’est pas toujours mise en place, sur la régu-
larité des
amortissements
opérés, sur la
constitution des
provisions
et l’information
de l’assemblée délibérante sur l’état et la
gestion de la
dette
.
Les thèmes
« achats », « relations
avec les tiers » et « situation
patrimoniale »
totalisent à eux trois
15% des recommandations de la chambre.
Le premier couvre
l’optimisation des dé-
penses
de la collectivité, à la fois par une
meilleure évaluation de ses besoins, par la
recherche de solutions de mutualisation per-
mettant d’en réduire les coûts et par une
meilleure application des règles des marchés
publics.
Le deuxième porte sur les
relations des col-
lectivités
avec, d’une part, les
associations
qu’elles subventionnent et, d’autre part, leurs
délégataires de services publics.
Il s’agit, le plus souvent, d’obtenir de ces par-
tenaires les comptes rendus que la collectivi-
té doit légitimement en attendre, tant en ce
qui concerne l’usage que les unes font des
subventions accordées que la manière dont
les autres gèrent le service public qui leur est
délégué.
Enfin, le thème «
situation patrimoniale
»
rejoint souvent des problématiques liées éga-
lement à la fiabilité des comptes. Mais il
touche également à la situation financière
des collectivités, dans la mesure où le lance-
Recommandations relatives aux achats :
Etudier la possibilité d’une mutualisation de ses
charges ou d’un transfert à l’intercommunalité élargie,
de la gestion de certains des équipements dont la fré-
quentation dépasse le seul cadre de la commune
mais dont elle supporte l’ensemble des coûts.
Solliciter systématiquement plusieurs devis auprès
d’entreprises différentes avant d’arrêter le choix d’un
fournisseur ou d’un prestataire.
Revoir les contrats en cours avec les fournisseurs de
télécommunications sur la base d’une juste estimation
des besoins de la commune.
Ne prévoir le recours aux associations intermédiaires
qu’à l’issue d’une procédure d’appel public à la con-
currence conforme au code des marchés publics,
comportant éventuellement des critères de progrès
social.
Les relations avec les tiers :
Faire progresser l’énonciation des objectifs, des résul-
tats attendus et des modes de compte rendu dans les
conventions passées avec les associations.
Renforcer le contrôle sur l’activité et sur la situation
financière de la délégation en raison de la dégradation
sensible de ses comptes depuis l’entrée en phase de
commercialisation en 2012.
Demander au délégataire de compléter le contenu de
son rapport annuel d’activité sur la base des disposi-
tions de l’article 26 de la convention d’exploitation.
19
|
CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES DE BASSE-NORMANDIE, HAUTE-NORMANDIE
ment de nouvelles opérations d’investisse-
ment peut engendrer de fortes consé-
quences en matière d’endettement et, plus
tard, en charges de fonctionnement.
La chambre relève souvent que les collectivi-
tés ne procèdent pas, en la matière, à une
évaluation à moyen terme des conséquences
de leurs projets et est amenée à préconiser
la mise en place des
plans pluriannuels
d’investissement
qui font souvent défaut.
Le contrôle de quatre
associations et de deux
établissements de
coopération culturelle
En 2015, quatre contrôles d’associations
sont parvenus au stade du rapport d’obser-
vations provisoires.
Il s’agissait, pour trois de ces associations,
de contrôles se rattachant à l’enquête
« secteur culturel » initié en 2014. La qua-
trième était une maison des jeunes. Par ail-
leurs, deux établissements publics de coopé-
ration culturelle ont été examinés dans ce
même périmètre d’activités.
Des 59 recommandations formulées à ces
six organismes, 33 portent sur leur
gouver-
nance
, qui constitue donc le thème majeur
des observations qui leur sont faites.
Il s’agir, pour un tiers, de remarques portant
sur la
régularité
formelle de leur fonctionne-
ment : élection et fonctionnement du conseil
d’administration, relation entre celui-ci et la
direction opérationnelle, modalités de finan-
cement, utilisation des comptes bancaires,
rémunération des cadres...
Mais il s’agit aussi, pour les deux tiers, d’ob-
servations tendant à l’amélioration de leurs
performances
: professionnalisation de l’ac-
tivité, analyse de la fréquentation des spec-
tacles organisés, optimisation des recettes et
des dépenses, évaluation des activités.
Ces organismes présentent aussi quelques
lacunes dans leur
fonctionnement adminis-
La situation patrimoniale :
Fiabiliser l’état de l’inventaire patrimonial ; établir un
inventaire des immobilisations et le mettre en concor-
dance avec l’état de l’actif du comptable.
Avant d’entreprendre de nouvelles opérations d’inves-
tissement, vérifier si la commune dispose des moyens
de leur financement, tant en investissement que pour
leur exploitation ultérieure.
Mettre en place un plan pluriannuel d’investissement et
en exposer le bilan lors des débats d’orientations bud-
gétaires.
La gouvernance des associations et EPCC :
Régularité : respecter la réglementation relative au re-
gistre spécial ; veiller à ce que les membres du conseil
d’administration soient bien élus par l’assemblée géné-
rale réunie formellement ; déclarer l’utilisation du logi-
ciel de billetterie aux services fiscaux ; respecter le par-
tage des attributions de compétences entre le directeur
et le président du conseil d’administration ; inscrire
dans les statuts les montants des contributions finan-
cières des personnes publiques membres de l’EPCC.
Performance : se faire assister d’un professionnel pour
la programmation, à même de négocier les contrats de
cessions de spectacles, et de prévoir des budgets pré-
visionnels réalistes ; adhérer à une structure de profes-
sionnels de la gestion des salles de spectacles, afin de
bénéficier de leur expérience ; connaître, suivre et ex-
ploiter les données de la fréquentation, ainsi que les
caractéristiques du public ; définir et mettre en oeuvre
une politique d’évaluation des activités.
Leur fonctionnement administratif :
Formaliser les règles et procédures comptables et bud-
gétaires.
Améliorer la fiabilité des comptes et la transparence
financière : imputations comptables, obligations de pu-
blication des documents financiers au Journal officiel,
développement de la comptabilité analytique.
Elaborer les documents de clôture budgétaire : compte
de résultat, bilan ; assurer la publication des comptes
certifiés.
Valoriser les documents anciens rares ou précieux,
conformément aux règles et modalités de comptabilisa-
tion des biens historiques et culturels contrôlés par une
entité du secteur public.
RAPPORT D’ACTIVITÉ 2015
|
20
tratif
, comme en témoignent les recomman-
dations portant sur leur comptabilité : formali-
sation des procédures comptables, valorisa-
tion des concours en nature, imputation
comptable des subventions reçues, établis-
sement des inventaires, valorisation des im-
mobilisations, élaboration des documents de
clôture budgétaire, publication de comptes
certifiés.
Le contrôle des
établissements publics
de santé
La chambre a examiné différentes probléma-
tiques portant sur les établissements publics
de santé et abordant les thématiques de la
fiabilité de leurs comptes, de leur situation
financière et de leurs actions de coopération
ainsi que sur les systèmes d’information hos-
pitalière.
Une partie des constats opérés est tout à fait
spécifique à l’activité hospitalière et touche à
la
stratégie des établissements
: au-delà
du simple ajustement des capacités d’accueil
au regard des durées de séjour et des taux
d’occupation, il leur revient de réfléchir, en
liaison avec la médecine de ville, à l’organi-
sation des filières de soin, à la définition
d’orientations stratégiques tendant à renfor-
cer leur attractivité et intégrant la démarche
de mutualisation inter hospitalière.
Le
système d’information hospitalier
des
établissements doit s’adapter aux évolutions
à venir : mise en place des groupements
hospitaliers de territoire et déploiement du
nouveau dossier patient informatisé.
Certains constats portent sur la
gouver-
nance
des établissements et rejoignent ceux
formulés sur les collectivités : il s’agit d’éla-
borer des schémas directeurs définissant des
priorités stratégiques, de prioriser les projets
sur la base d’études médico économiques
intégrant l’analyse des gains d’efficience, de
mettre en place un pilotage déconcentré au
niveau des pôles d’activité, mais aussi, plus
classiquement, de rechercher une meilleure
maîtrise des dépenses de fonctionnement,
de personnel ou hospitalières, ou de s’inter-
roger sur le bilan coût avantages et la péren-
nité d’une activité comme celle d’éditeur de
diffuseur exercée par un CHU et fortement
consommatrice de ressources humaines.
C’est le cas également des recommanda-
tions portant sur la
comptabilité
et qui por-
tent sur les provisions, le suivi de la trésore-
rie, l’inventaire des biens et équipements, la
prise en compte des préconisations formu-
lées lors d’un audit blanc préalable à la
mise
en place de la certification des comptes et la
fiabilisation comptable en général.
Quelques recommandations aux établissement pu-
blics de santé
S’inscrire dans une coopération inter-établissement
visant à simplifier le parcours du patient et à mutualiser
des moyens avec les établissements sanitaires géria-
triques de l’agglomération.
Réaliser un diagnostic partagé avec les autorités de
tutelle permettant l’actualisation du projet d’établisse-
ment et des documents de contractualisation.
Organiser durablement la cellule qualité de l’établisse-
ment en impliquant la communauté médicale.
Geler le programme d’investissement tant que l’équi-
libre des comptes n’est pas rétabli.
Mettre en oeuvre la gestion prévisionnelle des emplois
et des compétences notamment pour rendre opération-
nel le plan de retour à l’équilibre.
Organiser le contrôle de gestion à partir d’une compta-
bilité analytique et de démarches de parangonnage.
Mettre en oeuvre la gestion prévisionnelle des emplois
et des compétences notamment pour rendre opération-
nel le plan de retour à l’équilibre.
21
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CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES DE BASSE-NORMANDIE, HAUTE-NORMANDIE
Le maintien à domicile
des personnes âgées
dépendantes
Les deux CCAS dont la gestion a été exami-
née par la chambre ont fait l’objet de recom-
mandations sur leur stratégie, leur gouver-
nance, leur fonctionnement opérationnel et,
plus classiquement, sur la régularité de leurs
procédures.
Toute
stratégie
doit s’appuyer sur une ana-
lyse préalable des besoins sociaux, qui doit
ensuite être actualisée périodiquement ; il
s’agit d’en faire un véritable outil de pilotage
qui doit permettre aux CCAS de définir les
actions à mener, pour certaines avec des
partenaires tels que les bailleurs sociaux, ou
au sein des centres locaux d'information et
de coordination (CLIC) gérontologiques et
des maison pour l’autonomie et l’intégration
des malades d’Alzheimer (MAIA), puis d’en
évaluer les résultats.
Les règles de
fonctionnement
doivent par-
fois être précisées ou clarifiées, qu’il s’agisse
des conditions d’entrée en foyer-logement et
de leur politique tarifaire, de la délivrance des
aides sociales facultatives ou de leur refus.
De même certains point d’organisation sont
susceptibles de progrès, comme l’éventuelle
mutualisation des services de télé assis-
tance, l’évaluation des logements-foyers, ou
la mission d’accompagnement des alloca-
taires du revenu de solidarité active (RSA).
Quant aux recommandations portant sur la
gouvernance
, elles sont communes à de
nombreuses autres structures : procédure de
désignation des membres du conseil d’admi-
nistration, enrichissement du débat d’orienta-
tion budgétaire, régularité des délégations,
analyse des causes de l’absentéisme, adop-
tion d’un plan de formation des agents… Il en
va de même des remarques de
régularité
:
règles de la commande publique, règles ap-
plicables aux provisions, à la publicité finan-
cière…
Le contrôle du département réalisé dans le
cadre de la même enquête a porté sur son
rôle d’animation et de coordination, ainsi que
sur la gestion, qui lui revient, de l’allocation
personnalisée d’autonomie (APA).
Le constat étant fait du poids de celle-ci pour
les finances départementales, son impact
doit conduire le département à des actions
de contrôle interne afin de limiter les erreurs
d’instruction et le risque de fraude, mais il lui
faut aussi prendre les dispositions néces-
saires pour respecter les délais d’instruction
prévus par la loi, conditionner le versement
direct de l’APA aux services prestataires à
l’accord écrit des personnes bénéficiaires et
se conformer aux
règles d’attribution
défi-
nies par la loi et aux procédures budgétaires
et comptables en vigueur pour son verse-
ment.
Il appartient enfin au département de renfor-
cer la
coordination gérontologique
en dé-
veloppant notamment l’harmonisation des
pratiques professionnelles des comités lo-
caux d’information et de coordination (CLIC)
et en encourageant la mutualisation de leurs
moyens de fonctionnement. Il doit également
analyser les raisons qui ont conduit à la réali-
sation de la moitié seulement des actions
prévues à son schéma départemental géron-
tologique.
Quelques recommandations aux CCAS et au dé-
partement
Revoir, avec le département, les conditions de finan-
cement du CLIC.
Présenter au conseil d’administration un bilan annuel
des aides sociales facultatives.
Synchroniser la procédure budgétaire du CCAS avec
celle de la commune et compléter les données ser-
vant de base au débat d’orientations budgétaires.
Réviser l’ensemble des documents adressés aux
personnes âgées afin de s’assurer qu’ils soient en
conformité avec les modalités d’attribution de l’APA à
domicile.
RAPPORT D’ACTIVITÉ 2015
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22
Le très haut débit
La chambre a examiné en 2015, sur cette
problématique, deux syndicats mixtes dont
l’un, récemment créé, a reçu en 2014 la com-
pétence d’aménagement numérique du dé-
partement également objet de l’enquête.
Bien que l’autre syndicat mixte soit de créa-
tion plus ancienne, de nombreuses re-
marques ont été faites, pour ces trois entités,
sur la
régularité
formelle de leur situation.
Un premier exemple est celui de la mise à
disposition des biens et équipements néces-
saires à l’exercice du service public que ni
l’un ni l’autre syndicat n’avait obtenu lors de
l’examen de la chambre. Les opérations
comptables correspondantes doivent être ré-
alisées afin que les comptes présentés res-
pectent l’image fidèle du résultat des opéra-
tions, de la situation financière et du patri-
moine des syndicats.
La procédure de délégation de service public
appelle quelques remarques : mise en place
de la commission ad hoc, examen du rapport
annuel du délégataire par le comité syndical,
rôle et mission de la commission des services
publics locaux.
Les régies dédiées à l’exploitation des ser-
vices gérés sous la forme de services publics
industriels et commerciaux (SPIC) doivent
être dotées de l’autonomie financière et de
l’organisation administrative prévue par les
textes.
La
gouvernance
de ces syndicats est égale-
ment à améliorer, sur des points comme la
tenue des comités et la qualité et la fiabilité
de leurs procès-verbaux.
En ce qui concerne la
stratégie
, il est impor-
tant que le débat d’orientations budgétaires
comporte une présentation de l’équilibre pré-
visionnel des opérations projetées et que les
syndicats se dotent d’une programmation plu-
riannuelle des investissements prenant en
compte l’importance de leurs montants.
Enfin, la
phase de commercialisation
doit
s’accompagner de la plus grande vigilance, et
d’un suivi scrupuleux des indicateurs de qua-
lité du service ; la démarche de commerciali-
sation des services existants doit être renfor-
cée, le développement et la promotion de
services complémentaires poursuivis.
Enquête d’initiative lo-
cale sur les communes
moyennes pouvant pré-
senter des risques
financiers
En 2015, la chambre a conduit une enquête
interne portant sur la prévention des risques
financiers. Cette enquête avait pour but de
s’assurer de la situation financière et des
perspectives à moyen terme de dix collectivi-
tés d’importance moyenne (de 2000 à 5000
habitants) préalablement sélectionnées sur la
base d’une analyse des risques.
Les contrôles se sont attachés à mesurer la
dégradation réelle de leur situation financière,
à examiner sur quels points précis portaient
leurs difficultés et à formuler les recomman-
dations utiles à leur redressement.
Quelques recommandations aux syndicats opéra-
teurs du haut-débit
Garantir que la collecte et le traitement de toute don-
née personnelle respectent la réglementation appli-
cable et que la sécurité et la confidentialité des don-
nées sont assurées par la mise en oeuvre d’une poli-
tique de sécurité des systèmes d’information adaptée.
Le syndicat doit se mettre en conformité avec l’article L.
1413-1 du CGCT en créant la commission de consulta-
tion des services publics locaux.
23
|
CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES DE BASSE-NORMANDIE, HAUTE-NORMANDIE
Dans la plupart des cas, la chambre a cons-
taté un
défaut de maîtrise des charges
et
leur progression constante, notamment en ce
qui concerne la masse salariale. Un effet de
ciseau apparaît par différence entre celle-ci et
la moindre progression, voire la stagnation
des recettes. Il en résulte une
dégradation
de la capacité d’autofinancement
et, pour
certaines, le recours à des lignes de trésore-
rie ou au crédit fournisseur.
C’est souvent le niveau des
investissements
passés
qui explique la situation de tension
budgétaire, mais la
mauvaise gestion des
emprunts
est également souvent mise en
cause.
Face à ces situations, les recommandations
de la chambre sont évidemment classiques et
portent sur un pilotage attentif des charges et
de la masse salariale, sur leur mutualisation
et sur la maîtrise prévisionnelle des investis-
sements et des charges de fonctionnement
induites.
Diverses mesures complémentaires ont été
ponctuellement préconisées, comme des
cessions
d’actif,
un
meilleur
suivi
des
créances, la recherche d’une restructuration
de la dette.
La conduite de cette enquête a permis à la
chambre d’intervenir de manière proactive
auprès de collectivités de taille moyenne et
de contribuer à prévenir une dégradation de
leur situation qui aurait pu conduire à les re-
trouver, à court ou moyen terme, en situation
de contrôle budgétaire.
RAPPORT D’ACTIVITÉ 2015
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24
Quelques recommandations faites à ces communes
Etudier les modalités de mutualisation, au niveau inter-
communal, des services bénéficiant aux populations
concernées et pris en charge sur le seul budget com-
munal.
Avant d’entreprendre de nouvelles opérations d’inves-
tissement, vérifier si la commune dispose des moyens
de leur financement et optimiser la recherche de finan-
cements extérieurs.
Mettre en place des dispositifs de pilotage de la masse
salariale, tels que le calcul du glissement vieillesse
technicité (GVT).
Envisager les conditions d’une renégociation la dette
financière.
1er janvier : arrivée de
Mme Sandrine
Dessartre
,vérificatrice
12 janvier : réunion à Rouen de la
FIJ sur le très
haut débit
,
20 au 22 janvier : accueil de
M. Joris Martin
, lauréat du
concours direct de conseiller de CRC.
6 février :
conférence-débat « inventer la métropole normande
, avec la participation de
M. Lilian Loubet, maître de conférences en aménagement de l’espace et urbanisme de l’uni-
versité du Havre et M. Robert Hérin, professeur émérite de géographie de l’université de
Caen ,
9 février : rencontre des magistrats de la chambre avec l’équipe de la
FIJ finances pu-
bliques locales.
30 avril : départ de
M. Gilles Bizeul
, président de la
2ème section, promu
conseiller référendaire, vice-
président de la CRC d’Île-de-France.
Accueil en stage de
M. Ramzi El Aouni
,
élève de l’ENA de Tunis.
30 mai : départ de
M. Sébastien Abdul
, premier conseiller, qui réintègre le
ministère de l’éducation nationale.
4 juin : réunion de travail avec
M. Henri Paul, rapporteur général
et
son équipe.
DOUZE MOIS A LA CHAMBRE
25
|
CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES DE BASSE-NORMANDIE, HAUTE-NORMANDIE
19 juin : présentation par M. Lemoine, directeur adjoint de la DIRECCTE, de la
plateforme
de mutations économiques LIttoral SEine-MARitime
(LISEMAR),
24 juin : présentation de la chambre aux nouveaux
gestionnaires d’EPLE
.
3 juillet : installation de
Mme Marion Friscia
,
lauréate du concours direct de conseiller de
CRC.
«
Qui, mieux que Marion FRISCIA peut symboli-
ser à la fois le renouveau et l’avenir des chambres régionales des comptes !
» c’est par ces
mots que le président Frédéric Advielle a ouvert son allocution lors de la séance d’installation
de cette nouvelle conseillère.
Agée de 25 ans, diplômée de Sciences Po Paris, son cursus est surprenant, éclectique et em-
preint d’une grande maturité.
Dès l’âge de 16 ans elle s’engage dans un magasin de la grande distribution, prouvant au pas-
sage que l’insertion dans ce que l’on pourrait appeler « la vraie vie » n’est pas incompatible
avec l’excellence scolaire comme l’atteste sa mention « très bien » au baccalauréat, section eu-
ropéenne.
Son entrée à Sciences Po Paris lui permet, ensuite, de faire coïncider son goût prononcé pour
le domaine culturel avec son attachement pour la Pologne où elle effectue près d’un an de
stage dans une galerie d’art puis à la rédaction d’un quotidien de Cracovie. Elle termine son
cursus par un stage de six mois au sein de la troisième chambre de la Cour des comptes au-
près de la section «culture», avec une participation active à la rédaction de rapports consacrés
à l’archéologie préventive et au financement public du cinéma et de l’audiovisuel.
A peine entrée à l’IRA de Lille en septembre 2014, elle le quitte dès janvier 2015 pour intégrer
le corps des magistrats de CRC dont elle vient de réussir le difficile concours de recrutement
direct et commence sa carrière par un stage de six mois à la Cour avant de rejoindre la
chambre au premier juillet.
Marion Friscia, première à gauche sur cette photo a, selon l’expression
consacrée « rejoint la place qui lui est réservée parmi les magistrats de la chambre. »
RAPPORT D’ACTIVITÉ 2015
|
26
15 septembre : présentation de la chambre aux agents de
la
préfecture de Haute-Normandie
.
24 septembre : Conformément aux dispositions du décret du 3 juillet 2015, le président de la
chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie a recueilli, dans le
cadre d’une audience solennelle de la juridiction, le
serment professionnel des vérifica-
teurs
, nouvelle appellation des assistants de vérification résultant des réflexions collectives
menées en 2014 sur l’exercice de ce métier.
Au-delà du changement de nom, le président Advielle a rappelé que cette nouvelle dénomina-
tion visait à reconnaître la contribution déterminante des vérificateurs dans la conduite des con-
trôles. Plus autonomes et associés plus directement et plus étroitement aux travaux d’instruc-
tion, leurs missions obéissent à l’objectif
d’offrir aux dirigeants et comptables des
organismes contrôlés, ainsi qu’à l’en-
semble des acteurs concernés par les
procédures de la juridiction, toutes les
garanties d’indépendance, de transpa-
rence, d’impartialité et de compétence
qu’ils peuvent légitimement en attendre.
A cette occasion, le président les a assurés de sa confiance dans leur grande rigueur, leur fort
investissement personnel et leur totale discrétion professionnelle et s’est réjoui de pouvoir
compter sur leur engagement quotidien
au service de la chambre.
Après avoir entendu les réquisitions du
procureur financier, le président de la
chambre a demandé à chacun des vingt
vérificateurs de jurer l’un après l’autre
«
de bien et loyalement remplir leurs
fonctions et de ne rien révéler ou utiliser
de ce qui sera porté à leur connais-
sance à l’occasion de leur exercice
».
27
|
CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES DE BASSE-NORMANDIE, HAUTE-NORMANDIE
2 octobre : réunion d’échange avec les membres de
la
compagnie régionale des commissaires aux
comptes
.
16 octobre :
rencontre avec les services de la
DRFiP
de Haute-Normandie sur le thème de la dématé-
rialisation dans le secteur public local et présentation du protocole d’échange standard ver-
sion 2 d’Hélios (PES V2).
Accueil en stage de
Stéphanie Bascou
,
élève administratrice territoriale de l’Insti-
tut
national
des
études
territoriales
(INET).
Le 19 novembre, s’est tenu le
séminaire annuel de
la chambre,
consacré à la programmation des contrôles
pour l’année 2016.
La programmation des contrôles de la chambre obéit à une ligne directrice consistant à évaluer
les enjeux, les risques et les points appelant une attention particulière avant d’inscrire une col-
lectivité ou un organisme au programme de la chambre pour l’année à venir.
Une procédure itérative faisant intervenir la rédaction de fiches de pré-analyse, examinées lors
de différentes sessions du comité du programme, permet d’aboutir à la construction de celui-ci,
étape par étape, la dernière étant celle du séminaire plénier des personnels de contrôle.
Le 30 novembre : départ en détachement dans une collectivité de
Mme Martine
Corbet
, adjointe administrative principale de 1ère classe des juridictions finan-
cières.
Stéphanie Bascou, entourée de Fré-
déric Advielle et de son maître de
stage, Bruno Baumann et des deux
présidents de section, Rémy Janner
et Sébastien Gallée.
RAPPORT D’ACTIVITÉ 2015
|
28
Les effectifs
L’effectif de référence
de la chambre est de
56 personnes
(président compris), dont
21 magistrats, 21 vérificateurs et 14 personnels d’appui au contrôle et de soutien.
(1) Les équivalents temps plein travaillé tiennent compte des temps partiels et vacances de poste sur une partie de
l’année.
Les mouvements
Hors mouvement interne entre les personnels de soutien et de contrôle, l’année 2015 n’aura
connu que deux départs et une arrivée de magistrats et une arrivée de vérificateur, traduisant la
stabilisation des effectifs
de la chambre après leur recomposition à la suite de la fusion, en
2012 des deux chambres normandes.
L’ADMINISTRATION DE LA CHAMBRE
Emplois
Effectif physique
ETPT
(1)
sur l’année
Magistrats
dont
président
présidents de section
procureur financier
conseillers rapporteurs
20
1
2
1
16
19,75
1
2,33
1
15,42
Vérificateurs
dont
catégorie A
catégorie B
catégorie C
21
16
3
2
20,63
14,9
3
2
Appui au contrôle
dont
greffe
documentation
secrétariats
archives
11
4
2
3
2
11
4
2
3
2
Soutien
2
2
Total
54
52,4
Total contrôle
76%
20%
4%
Magistrats
Vérificateurs
Appui
Soutien
29
|
CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES DE BASSE-NORMANDIE, HAUTE-NORMANDIE
Les moyens budgétaires
Le budget
de la chambre (523 629 € en 2015, pour 553 000 € en 2014, soit –5,3%) couvre
le loyer des bâtiments, composé du loyer budgétaire du
siège, propriété de l’Etat (221 600 €) et du loyer des en-
trepôts de stockage des liasses (128 400 €),
les dépenses d’entretien et de fluides des bâtiments
(68 000 €),
les dépenses de déplacement (contrôle et formation,
40 500 €),
et les dépenses de fonctionne-
ment général (affranchissement et
communications,
fournitures
et
documentation, 44 700 €).
Le fonctionnement en « mode LOLF »
En application de la Loi organique sur les lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, la
chambre, comme les autres administrations de l’Etat, établit chaque année un projet annuel de
performance (PAP), qui présente ses actions pour l'année à venir, assorties d’objectifs et d’indi-
cateurs. L'évaluation de ces objectifs se fait l'an-
née suivante, dans le rapports annuel de perfor-
mance (RAP).
Parmi les
indicateurs
retenus comme significa-
tifs de son action, figure le « nombre de retom-
bées presse » auquel la chambre attache beau-
coup d’intérêt. Elle tient en effet à ce que ses
rapports soient accessibles aux médias, relais
indispensables de l’information du public auprès
duquel elle entend jouer tout le rôle qui lui re-
vient dans l’information des citoyens.
Elle considère que sa croissance significative
d’une année sur l’autre traduit l’intérêt que la
presse, et donc le public, accorde à son travail.
La chambre prend cet intérêt comme une recon-
naissance de la qualité et de la crédibilité de
ses travaux.
‐
5,3%
0 €
100 000 €
200 000 €
300 000 €
400 000 €
500 000 €
600 000 €
2014
2015
67%
13%
8%
8%
4%
Loyers (y.c. budgétaire)
Entretien et fluides
Déplacements
Fonctionnement général
Divers
135
227
274
455
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
2012
2013
2014
2015
TV et radio
Presse nationale
Presse locale
La chronique de HN
Ouest-France
Fil-fax
Publihebdos
Paris-Normandie
+50%
par an
RAPPORT D’ACTIVITÉ 2015
|
30
ORGANIGRAMME
DE LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE NORMANDIE
1
er
janvier 2016
Président
F. Advielle
Président de la
1
ère
section
R. Janner
Président de la
2
ème
section
N. ...
Président de la
3
ème
section
S. Gallée
Chargé de mission
M. Bonnement
Secrétaire général
C. Quille
Magistrats
E. Martin
J.M. Le Gall
A. Slama
E. Fontaine
M. Friscia
Magistrats
A. Robert
S. Roman
P. Lievre
N. Gervais
A. Gagnepain
Magistrats
Ph. Boëton
B. Baumann
M. Baudais
G. Gautier
S. Guillet
Vérificateurs des J.F
auprès des PS
O. Lunion - C. Guinard
Vérificateurs
des J.F
D. Fréville
S. de Léonardis
G. Cren-Becaert
A.M. Gallais
Ph. Chavanelle
Vérificateurs
des J.F
X. Calentier
I. Carré
M. Cantrel
J. Lengrand
T. Dargon
Vérificateurs
des J.F
A. Gaillard
M.N. Hébert
E. Lefrançois
S. Dessartre
C. Stipon
Cellule
d’apurement
F. Fossé
Équipes de contrôle = 40
Magistrats 18
Vérificateurs des J.F. 20
(1 auxiliaire)
-
Gestion fonctionnelle et administrative
-
Gestion administrative seule
-
Gestion fonctionnelle seule
Équipes d’aide au contrôle = 11
Greffe 4
Documentation 2 Archives 2 secrétariats 3
Équipe de soutien = 2
Secrétariat
C. Verger
C. Hénouille
Documentation
C. Lardinois
N. Burrer
Cellule
S.G.
C. Le Deunf
N. …
Greffe
V. Lefaivre
S. Langlois
C. Féré
L. Trabuchet
Archives
B. Vincent
J. Roger
Secrétariat
C. Da-Silva-Ramos
Vérificateur des JF
Assistante auprès du P.F.
P. Daygue
Effectif de la chambre au 1
er
janvier 2016
(hors président)
Magistrats = 18
Vérificateurs des JF = 20
Aide au contrôle = 11
Soutien = 2
Total = 52
(+ 1 CLM)
Procureur financier
F. Navez
Site internet des
juridictions financières
www.ccomptes.fr
21 rue Bouquet
CS 11110
Chambre régionale des comptes de Normandie
Téléphone : 02.35.07.92.00
Télécopie : 02.35.89.90.69