RAPPORT D'OBSERVATIONS DÉFINITIVES
SUR LA GESTION
DE LA COMMUNE DE MARIGNANE
(Bouches-du-Rhône)
à compter de l’exercice
2010
Rappel de la procédure
La chambre a examiné la gestion de
la commune de Marignane à partir de l’exercice
2010.
Lors de sa séance du 8 décembre 2015, la chambre a arrêté ses observations
provisoires. Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité à Monsieur Éric Le Dissès,
maire de la commune et, pour les parties qui les concernaient, aux tiers mis en cause.
Monsieur Le Dissès a répondu par courrier daté du 26 avril 2016, enregistré au greffe
de la chambre le 29 avril 2016.
Après avoir entendu le rapporteur, la chambre a, le 12 octobre 2016, arrêté ses
observations définitives et les recommandations auxquelles elles donnent lieu.
Ce rapport d’observations définitives a été communiqué par lettre du 14 décembre
2016 à Monsieur Le Dissès, maire en fonction.
Monsieur Le Dissès a fait parvenir à la chambre une réponse qui, engageant sa seule
responsabilité, est jointe à ce rapport.
Ce rapport, accompagné de la réponse jointe sera consultable sur le site des
juridictions financières (
www.ccomptes.fr
) après sa présentation à l’assemblée délibérante.
1
Sommaire
SYNTHÈSE
....................................................................................................................
3
1.
Présentation générale
..............................................................................................
6
2.
LA FIABILITE DES COMPTES
ET LA QUALITE DE L’INFORMATIO
N
FINANCIERE
................................................................................................................
6
2.1.
Anomalies comptables
...................................................................................
6
2.1.1.
Les charges à répartir
.................................................................................
6
2.1.2.
Les provisions
............................................................................................
6
2.1.3.
Les immobilisations en cours
....................................................................
6
2.1.4.
Un inventaire à mettre à jour
.....................................................................
6
2.2.
Un débat d’orientation budgétaire pouvant être amélioré
..............................
7
3.
L’ANALYSE FINANCIERE
.................................................................................
7
3.1.
Les produits de gestion
...................................................................................
7
3.1.1.
Les ressources fiscales
...............................................................................
7
3.1.2.
Les recettes institutionnelles
......................................................................
8
3.1.3.
Les recettes d’exploitation
.........................................................................
8
3.2.
Les charges courantes
.....................................................................................
8
3.3.
La capacité d’autofin
ancement
.......................................................................
8
3.4.
Des investissements financés sans recours à l’emprunt
...............................
10
3.5.
L’encours de la dette a baissé mais présente un nivea
u de risque élevé
......
11
3.5.1.
L’encours de la dette
: 55% d’emprunts risqués
......................................
11
3.5.2.
Une sortie partielle des emprunts risqués
................................................
13
3.6.
Conclusion sur la situation financière
..........................................................
15
4.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
.............................................
15
4.1.
Les effectifs
..................................................................................................
15
4.1.1.
Une hausse des effectifs permanents
.......................................................
16
4.1.2.
Des effectifs cibles à généraliser
.............................................................
17
4.1.3.
Incidence de l’évolution des effectifs sur les dépenses
...........................
17
4.2.
La politique de recrutement
..........................................................................
18
4.3.
Un temps de travail annualisé inférieur à la règlementation et un
absentéisme important
..............................................................................................
19
4.3.1.
Des congés annuels non conformes à la règlementation
.........................
19
4.3.2.
Un régime d’ARTT non conforme à la règlementation
...........................
19
4.3.3.
Un absentéisme important et en forte hausse depuis 2010
......................
20
4.3.4.
Le surcoût des journées non travaillées
...................................................
20
2
4.4.
La gestion des avancements : une politique très généreuse
.........................
21
4.5.
Le régime indemnitaire
................................................................................
21
4.5.1.
Les
attributions
de
l’IAT
sont
déconnectées
de
la
valeur
professionnelle
…………………………………………………………………..
22
4.5.2.
La revalorisation de la prime de fin d’année présumée irrégulière
.........
22
4.5.3.
Les attributions des IHTS sont concentrées sur la police municipale
.....
23
4.5.4.
Des moyens de contrôles automatisés qui ne sont pas utilisés
................
23
4.5.5.
Le taux individuel de l’IEMP d
oit être objectivé
....................................
24
4.5.6.
Le taux de l’indemnité spéciale mensuelle de fonction se rapproche des
plafonds
................................................................................................................
24
4.5.7.
L’indemnité
forfaitaire pour travaux supplémentaires
............................
24
4.6.
La nouvelle bonification indiciaire : des situations à régulariser
.................
24
4.7.
Les astreintes : un dispositif à rationaliser
...................................................
25
4.8.
Le recrutement de l’ancienne directrice générale des services
....................
26
4.9.
Les perspectives à partir de 2015
.................................................................
26
5.
LES RELATIONS AVEC LES ASSOCIATIONS
..............................................
27
5.1.
L’instruction insuffisante des demandes de subventions
.............................
27
5.2.
Des
agents
municipaux
mis
à
disposition
d’associations
sans
remboursement
........................................................................................................
27
6.
LA COMMANDE PUBLIQUE
...........................................................................
28
6.1.
L’organisation de la commande publique
....................................................
28
6.2.
Examen de quelques marchés publics
..........................................................
28
6.2.1.
Le marché de travaux pour la création du musée Raimu
.........................
29
6.2.2.
Le marché relatif aux travaux et grosses réparations des bâtiments
communaux
..........................................................................................................
29
6.2.3.
Le marché relatif à la fourniture et à l’entretien des véhicules
................
29
6.2.4.
L’achat des titres restaurant
.....................................................................
30
3
SYNTHÈSE
Sur la situation financière
L’analyse rétrospective révèle que les produits de gestion
de la commune ont progressé
en moyenne de 1,2 % par an depuis 2010, principalement grâce au dynamisme des ressources
fiscales, tandis que les charges de gestion augmentaient de 1,1 % par an en moyenne. Les
dépenses de personnel représentent une part très importante des charges réelles de
fonctionnement (65,2 %).
Dans ces conditions, et s’étant désendettée d’environ 10
M€ sur la période, l
a commune
a pu dégager une capacité d’autofinancement nette annuelle moyenne d’
environ 1,1
M€ qui,
bien que deux fois moins élevée que dans les communes de la même strate démographique, lui a
permis d
’autofinancer
un tiers de ses investissements.
Toutefois,
compte
tenu
des
dépenses
prévues
dans
son
plan
pluriannuel
d’investissements, sa situation pourrait se dégrader au c
ours des deux prochaines années. Ceci
l’oblige
rait, sauf à puiser encore dans son fonds de roulement
, à dégager d’aut
res ressources en
réalisant des économies de gestion, et à défaut, à recourir davantage
à l’emprunt ou
à
augmenter la fiscalité.
La chambre relève par ailleurs que si la commune
n‘a souscrit aucun emprunt
sur la
période, sa dette comporte encore trois emprunts risqués qui représentaient 55 %
de l’encours
.
En l’échange d’une renonciation à tout contentieux, la commune a pu
négocier en 2016
avec la SFIL la sortie des deux contrats les plus risqués : un emprunt dont le taux dépendait de
la comparaison de produ
its d’échanges de taux
et un emprunt dont le taux dépendait du cours du
franc suisse exprimé en euros. Ces deux contrats ont été transformés en emprunts à taux fixes,
moyennant le versement d’une indemnité de 5,2
M€
, en partie intégrée au montant du nouvel
emprunt (4
M€
), et en partie comprise dans les conditions de taux des nouveaux emprunts
sécurisés (1,2
M€)
.
Le coût de cette renégociation, exprimée en euros,
s’élève à
6,1
M€,
intérêts compris,
pour un capital restant dû de 6,3
M€.
Il
sera supporté par l’Etat,
à travers
l’aide du
Fonds de
soutien, à hauteur de 2,5
M€
, et par la commune, à hauteur de 3,6
M€
. Exprimée sous une autre
forme, la renégociation,
hors aide de l’Etat,
conduit à rembourser le capital qui restait dû au
taux effectif global de 23,59 % pour le premier emprunt et de 5,26 % pour le second. Ces taux
sont à comparer à
ceux qui auraient été appliqués sous l’empire des contrats renégocié
s, aux
échéances payables en 2016, à savoir un taux de 21,32 % pour le premier et
de 4,31 % pour le
second.
Une fois prise en compte l’aide du Fonds de soutien
, les taux effectifs globaux sont
ramenés à 14,5 % pour le premier emprunt et à 4,61 % pour le second.
Sur les ressources humaines
L
a commune n’a pas mis à p
rofit les 72 départs à la retraite intervenus depuis 2010 pour
réduire sa masse salariale.
Au contraire, les effectifs permanents ont progressé de 7 %. Ces recrutements
n’ont, pour
le moment, pas eu
d’impact
perceptible sur la masse salariale, en raison du fait que les agents
ayant quitté leurs fonctions ont été remplacés par des agents de catégorie C qui, en début de
carrière, bénéficient de rémunérations plus faibles. L
a marge de manœuvre offerte par les
départs en retraite pourrait voir ses effets bénéfiques se dissiper rapidement, car les
rémunérations des agents
titulaires enregistrent d’ores et déjà une hausse moyenne annuelle de
2,7 %, supérieure à celle observée pour la strate (2,4 %).
4
La chambre relève par ailleurs que la commune contourne la règlementation pour le
recrutement de certains agents. Prétendant remplacer des agents temporairement absents, elle
renouvelle successivement leurs contrats à durée déterminée et les titularise après quelques
années de présence. Cette manière d’opérer
lui permet
de s’affranchir de l’obligation de
publicité des emplois vacants et de recruter, en toute transparence, les meilleurs profils
possibles.
Le régime indemnitaire a augmenté de 4,1 % en moyenne annuelle depuis 2010, contre
3,7 % dans les communes comparables
. L’enveloppe consacrée aux indemnités d’astreintes est
celle qui a le plus progressé (+ 7,8 % par an), sans que cela paraisse totalement justifié, devant
celle de l’indemnité d’administration et de technicité (+5,8
%).
Deux primes, l’indemnité
d’administration et de technicité (IAT) et la prime de fin d’année
, représentent 50 % des
versements. Or, bien
que l’IAT
soit modulable, elle est, dans de nombreux cas, attribuée sans
qu’il soit établi
de lien direct avec la manière de servir du bénéficiaire. Par ailleurs, une
présomption d’irrégularité pèse
sur
la revalorisation de la prime de fin d’année.
La chambre relève également que les agents perçoivent des indemnités horaires pour
travaux supplémentaires sans être assujettis à un dispositif automatisé de contrôle de présence.
Cette situation, qui
n’est pas conforme à la règlementation
, doit être régularisée, même si les
dépenses correspondantes ont globalement diminué entre 2010 et 2014.
Les vérifications entreprises par la chambre ont aussi révélé que le temps de travail
annuel des agents (en moyenne 1 484 heures) est très inférieur à celui prévu par la
réglementation (1 607 heures). Ils bénéficient ainsi irrégulièrement
d’environ trois semaines de
congés supplémentaires. A cela s’ajoute un très fort absentéism
e, contre lequel la commune ne
s’était jusqu’alors
pas donné les moyens de lutter
. L’absentéisme
pour maladie a notamment
progressé de 39 % sur la période 2010-2014, et celui pour accident de travail de 30 %. Le non-
respect de la durée légale de travail et
l’absentéisme engendrent un surcoût budgétaire estimé à
environ 3,7
M€ en 2014, soit 14 % de la masse salariale.
La commune a indiqué que des réformes de la gestion des ressources humaines étaient en
cours,
mais les mesures envisagées ne sont assorties d’aucun calendrier précis d’exécution, ni
d’objectifs détaillés et chi
ffrés.
Sur les associations
Sur un montant annuel moyen de 1,2
M€,
environ 70 % des subventions sont concentrées
sur 5 % des associations,
tandis qu’un quart du tissu associatif
ne reçoit aucune subvention. Le
principal bénéficiaire est le club de football de Marignane, qui en perçoit 21 %.
L’instruction des demandes de subventions
et le contrôle de leur emploi est insuffisant
sur la période. La chambre observe également que des agents municipaux sont gratuitement mis
à disposition de certaines associations. La commune, qui reconnait le caractère irrégulier de
cette situation ainsi que les dysfonctionnements observés, a fait valoir dans sa réponse aux
observations
provisoires
de
la
chambre
qu
’elle
avait
commencé
à
y
remédier
.
5
La chambre formule dans ce cadre sept recommandations :
Recommandation n
1
:
M
ettre en œuvre un outil de suivi des effectifs afin de pouvoir disposer de données fiables
.
Recommandation n° 2
:
M
ettre en œuvre une procédure visant
à
garantir la transparence, l’égalité de traitement
et la
qualité des recrutements.
Recommandation n° 3 :
Mettre fin au versement de la prime de fin d’année pour la part excédant
s
a valeur d’origine
.
Recommandation n° 4 :
Utiliser, conformément à la règlementation, le dispositif de contrôle automatisé des présences
dont dispose la commune.
Recommandation n° 5 :
M
ettre fin au cumul des indemnités d’astreintes
avec le
bénéfice d’un logement de fonction
.
Recommandation n° 6 :
Mettre un terme à la mise à disposition gratuite de personnels au profit des associations.
Recommandation n° 7 :
Engager une consultation pour
l’acquisition de
s titres-restaurant
6
1.
PRESENTATION GENERALE
Marignane est une commune d’environ 35 000 habitants
administrée par M. Éric
Le Dissès depuis le mois de mars 2008.
Lors de son précédent contrôle, qui avait porté sur la période 1991-2003, la chambre avait
notamment souligné un autofinancement insuffisant et une gestion empirique. En matière de
ressources humaines, elle avait observé un recours excessif aux agents contractuels, un taux
d’absentéisme élevé, un régime indemnitaire très favorable
et une forfaitisation des heures
supplémentaires. Il était également relevé une absence de recensement préalable des besoins en
matière d’achat.
Ces observations sont encore en partie d’act
ualité.
2.
LA FIABILITE DES COMPTES ET LA QUALITE D
E L’INFORMATION
FINANCIERE
L’examen de la fiabilité des comptes n’a fait apparaître
que les anomalies suivantes.
2.1.
Anomalies comptables
2.1.1.
Les charges à répartir
Le compte de charges à répartir (compte 4816
–
3 468
€) a été crédité sans que
l’amortissement correspondant ne soit constaté dans le compte de charges dédié (compte 6812).
2.1.2.
Les provisions
La commune ne constituait aucune provision pour risque contentieux alors que le compte
6227 frais de contentieux a enregi
stré plus de 500 K€ de dépenses entre 2010 et 2014.
La chambre rappelle qu’en application du principe comptable de prudence et de l’article
R. 2321-2 du code général des collectivités territoriales, une provision doit être constituée dès
l'ouverture d'un contentieux en première instance, à hauteur du montant estimé de la charge qui
pourrait en résulter en fonction du risque financier encouru.
2.1.3.
Les immobilisations en cours
La chambre constate que le montant des immobilisations en cours figurant à l’actif du
bilan 2014 (42,28
M€
)
est élevé.
Cette anomalie, qui a une origine au moins antérieure à l’année
2009, tarde à se résorber. Malgré les régularisations entreprises pour intégrer ces biens aux
comptes d’immobilisations adéquats, le solde des immobilisations en cours n’a été r
éduit que
d’environ 2,3 M
€
entre 2012 et 2015. La commune devra donc poursuivre et amplifier son effort
de régularisation.
2.1.4.
Un inventaire à mettre à jour
Les contrôles opérés sur l’inventaire au 31 décembre 2015 ont fait ressortir que des
matériels signalés disparus y
figurent encore et continuent d’être amortis.
La chambre invite donc
la commune à sortir ces biens de l’actif comme le prévoit
l
’instruction
M14.
7
Le maire a indiqué dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre que la
régularis
ation des charges à répartir, des comptes d’immobilisation et de l’inventaire sera opéré
et qu’à l’avenir des provisions seront constituées en cas de contentieux.
2.2.
Un débat d’orientation budgétaire pouvant être amélioré
Les débats
d’orientation budgétaire (
DOB), qui doivent se tenir obligatoirement dans les
deux mois précédant l’examen du budget
ont bien été organisés
1
. Toutefois, les développements
sur les engagements pluriannuels d’investissement auraient mérités d’être chiffrés pour assurer
une meilleure
information du conseil municipal. A partir de 2016, la loi fait d’ailleurs obligation
au maire de présenter un rapport faisant ressortir la structure et l’évolution des dépenses
2
.
Par ailleurs, la chambre estime
qu’
il serait souhaitable que dans le cadre de ce débat une
estimation des dépenses et recettes réalisées au cours de l’exercice précédent
puisse être
présentée, en complément de la prospective
d’évolution des crédits de budget à budget
qui
présente l’inconvénient de ne comparer que des prévisions.
Bien que le compte administratif ne soit pas encore adopté lors du DOB, comme le fait
remarquer à juste titre le maire dans sa réponse aux observations provisoires, les crédits
consommés au cours de l’exercice précédent
pourraient être estimés, avec une ma
rge d’erreur
acceptable, afin de
parfaire l’information du conseil municipal.
3.
L
’
ANALYSE FINANCIERE
La situation financière a été analysée à partir des données extraites des comptes de
gestion du budget principal pour la période 2010-2014. Les tableaux joints à la présente analyse
ont été actualisés afin de prendre en compte
l’exercice 2015
qui confirme tendances observées
les exercices précédents.
3.1.
Les produits de gestion
Les produits de gestion ont progressé selon une moyenne annuelle de 1,2 %. Cette hausse
est essentiellement portée par
l’augmentation des ressources fiscales
.
3.1.1.
Les ressources fiscales
Entre 2010 et 2014, le produit des impôts pesant sur les ménages
3
a augmenté en
moyenne de 3,6 % par an. La taxe foncière sur les propriétés bâties, qui représente plus de 70 %
du total de ces ressources, a connu la plus forte progression (+ 4,1 % par an). Cette progression
s
’est effectuée à taux d’imposition
constant
4
et résulte donc uniquement de la progression des
bases d’imposition
, dont le montant par habitant est légèrement inférieur à celui de la strate.
Le taux de taxe sur le foncier bâti est à Marignane de plus de 8 points supérieur à la
moyenne des communes comparables. En revanche, les taux
de la taxe d’habitation
(TH) et de la
taxe foncière sur les propriétés non bâties sont sensiblement inférieurs à ceux pratiqués par des
communes comparables. Le taux de la TH est ainsi de plus de 10 points inférieur à la moyenne
des communes de sa strate. Toutefois, contrairement à la majorité des communes des Bouches du
1
A l’exception de l’année 2014, en rais
on du fait que le conseil municipal n'avait pas encore adopté son règlement intérieur.
2
Obligation prévue par l’article 107 de la loi n°
2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
République dite « loi NOTRe ».
3
Hors rôles complémentaires (impositions correctives permettant de prendre en compte les insuffisances d'évaluation résultant
du défaut ou de l'inexactitude des déclarations incombant aux contribuables) et pénalité proportionnelle au nombre de logements
sociaux manquants (loi SRU).
4
13,45% par la TH, 28,60 % pour la TFB, 29,90% pour la TFNB.
8
Rhône
5
, la commune ne pratique pas
d’abattements facultatifs
sur la base de la taxe d'habitation,
préférant privilégier la stabilité de ses taux d’imposition.
3.1.2.
Les recettes institutionnelles
Les recettes institutionnelles, qui représentent près du quart des produits de gestion, ont
globalement baissé de 1,2 % en moyenne annuelle, passant de 11,2
M€ en 2010 à 10,7
M€ en
2014.
La plus importante de ces recettes, la dotation globale de fonctionnement (DGF), a été
ramenée à 6,2
M€
en 2015 contre 7
M€ en 2014
. Elle atteignait près de 7,3
M€ en 2013
et
7,1
M€ en 2001
.
3.1.3.
Les recettes d’exploitation
Les
recettes d’exploitation, qui représentent 5,6
% des produits de gestion, ont baissé de
3
% par an en moyenne, s’établissant à 2,5
M€ en 2014 contre 2,8
M€ en 2010.
La commune a
indiqué en réponse aux observations provisoires que confrontée à cette situation, elle a réagi et a
notamment décidé depuis 2014,
de faire évoluer les tarifs municipaux en fonction de l’inflation.
3.2.
Les charges courantes
Les charges courantes ont progressé de 1,1 % en moyenne annuelle entre 2010 et 2014,
soit un rythme inférieur à ce
lui de l’inflation (+
1,4 %)
6
. Elles atteignent 40,3
M€ en 2014
.
Le caractère contenu de cette progression résulte, malgré une hausse sensible des charges
d’intérêts
,
de l’augmentation maîtrisée des charges à caractère général (+
0,7 % par an), de celle,
modérée, des charges de personnels (+ 1,3 % par an) et de la stabilité des subventions versées
(1,2 M€)
et accessoirement de la baisse des autres charges de gestion.
S’agissant des
charges de personnel
qui ont atteint 26,2 M€ en 2014
, la chambre observe
qu’elles
représentent environ 65 % des dépenses réelles de fonctionnement. Cela constitue un
ratio
7
de rigidité élevé puisque ces dépenses sont difficilement compressibles.
Si les charges de personnel ont globalement progressé de 1,3 %, par an en moyenne,
celles relatives aux employés permanents (titulaires et non titulaires), ont augmenté davantage
(+ 2,4
% en moyenne annuelle) malgré le gel du point d’indice depuis juillet 2010
. La
progression s’explique notamment par la hausse des rémunérations
indiciaires brutes (+ 2,5 %
par an) et celle de l’enveloppe
des primes (+ 4,1 % par an). Une analyse plus approfondie de ces
évolutions est développée dans la partie relative à la gestion des ressources humaines du présent
rapport.
Malgré la baisse de 10
M€
de
l’
endettement de la commune sur la période, les intérêts de
la dette connaissent une progression de 5,6 % par an en moyenne (1,4
M€ en 2014 contre 1,1
M€
en 2010) en raison de l’augmentation des taux de certains emprunts structurés (cf. chapitre relatif
à la dette).
3.3.
La capacité d’autofinancement
L’excédent brut
de fonctionnement (EBF), qui représente le solde des produits sur les
charges de gestion, connait une évolution en dents de scie principalement liée au décalage dans
5
Source Etat 131 Direction des services fiscaux des Bouches du Rhône ;
6
Source : Insee, indices des prix à la consommation : 1,5 % en 2010, 2,1 % en 2011, 2 % en 2012, 0,9 % en 2013 et 0,5 % en
2014.
7
Ratio obligatoire pour les communes de plus de 3 500 hab. (dépenses de personnel / dépenses réelles de fonctionnement).
9
l’enregistrement des certaines recettes institutionnelles (caisse d’allocations familiale
s). Il couvre
cependant sur toute la période sous revue
les intérêts d’emprunts.
10
La capacité d’autofinancement brute (CAF brute)
qui est le solde de
l’EBF
et du résultat
financier et exceptionnel réel, a été suffisante pour couvrir le remboursement en capital de la
dette, à l’exception de l’exercice 2013
, et a
permis d’autofinancer environ un tiers des dépenses
d’équipements sur l’ensemble de la période, mais ces dernières sont deux fois moins importantes
que dans les communes analogues.
Tableau n° 1 :
Evolution des soldes de gestion et de la CAF
en milliers d'euros
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)
19 062
20 062
20 634
20 973
21 625
22 195
+ Ressources d'exploitation
2 842
2 735
2 730
2 466
2 521
2 502
Ressources institutionnelles (dotations et participations)
11 237
10 155
10 912
9 958
10 726
9 444
+ Fiscalité reversée par l'intercommunalité et l'Etat
9 754
9 716
9 846
9 951
10 071
10 185
= Produits de gestion (A)
42 895
42 668
44 122
43 348
44 942
44 326
Charges à caractère général
10 033
10 868
10 378
10 435
10 301
9 785
+ Charges de personnel
24 888
25 388
25 340
26 211
26 251
26 600
+ Subventions de fonctionnement
1 813
1 826
1 824
1 833
1 816
1 808
+ Autres charges de gestion
641
472
487
594
498
550
= Charges de gestion (B)
37 375
38 553
38 030
39 073
38 866
38 744
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
5 520
4 115
6 093
4 275
6 076
5 583
en % des produits de gestion
12,9%
9,6%
13,8%
9,9%
13,5%
12,6%
+/- Résultat financier (réel seulement)
-1 122
-1 204
-1 346
-1 882
-1 394
-1 529
= CAF brute
4 491
2 909
4 789
2 601
5 074
4 077
- Annuité en capital de la dette
2 738
2 838
2 653
2 878
3 058
2 884
= CAF nette ou disponible
1 754
71
2 136
-277
2 016
1 192
Source
: CRC d’après comptes de ge
stion.
3.4.
Des investissements financés sans recours à l’emprunt
La commune a financé ses investissements
en partie grâce à l’autofinancement, des
subventions d’équipements et d’autres recettes. Elle n’a pas eu recours, en sus, à l’emprunt parce
qu’elle a pui
sé dans son fonds de roulement et sa trésorerie.
Plus précisément, les seules dépenses d’équipements
8
(27,1
M€
sur la période 2010-2014)
ont été financées pa
r des subventions d’équipements
(35 %), de l
’
autofinancement
9
(32 %), le
fonds de compensation de la TVA (13 %) et
des cessions d’immobilisations (
5 %).
Pour financer les 15 % restants, la commune a dû puiser dans son fonds de roulement, ce
qui a eu pour conséquence de réduire sensiblement sa trésorerie. Cette dernière a en effet
diminué de moitié par rapport à 2010 et ne représente plus que 28 jours de charges de gestion en
2014, contre 74 en début de périod
e. Ces tensions de trésorerie l’ont d’ailleurs
conduite à
recourir à une ligne de trésorerie de 1,3 M
€
en 2014.
8
Hors subventions d’équipement versées et investissements financiers au demeurant de montants très modestes
9
L
’autofinancement disponible comprend le remboursement de la dette transférée versée par la CUM en contrepartie des
emprunts ayant financés les ch
arges transférées et dont le capital est toujours remboursé par la commune (3,85 M€ sur la
période). Il cessera en 2015.
11
Tableau n° 2 :
Situation bilancielle - trésorerie
en milliers d'euros au 31 décembre
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Fonds de roulement net global
5 074
2 581
3 825
753
2 567
4 429
- Besoin en fonds de roulement global
-1 964
-685
1 620
-967
-525
-1 050
=Trésorerie nette
7 037
3 266
2 205
1 720
3 091
5 479
en nombre de jours de charges courantes
66,7
30,0
20,4
15,3
28,0
49,7
Dont trésorerie active
7 037
3 266
2 205
1 720
4 391
5 479
Dont trésorerie passive
0
0
0
0
1 300
0
Source
: CRC d’après comptes de gestion
.
3.5.
L’encours de la dette a baissé mais présente un niveau de risque élevé
Sur la période, la commune s’est désendettée de 10
M€.
La dette qui atteint 24,7
M€ en
2014 s’établit à
712
€
par habitant contre 1 100
€ pour l’ensemble des communes de la strate.
Fin 2014, la dette était essentiellement composée
d’
emprunts structurés (79 %), dont plus
de la moitié pouvaient être considérés comme risqués au regard de la charte de bonne conduite
entre les établissements financiers et les communes, dite charte Gissler
10
.
3.5.1.
L’encours de la dette
: 55% d’emprunts risqués
Selon la classification du risque établie par la charte, les six emprunts structurés de la
commune sont classés de B à F. Les trois plus risqués, souscrits auprès de Dexia, totalisant un
encours de 13,4
M€
, représentaient environ 55
% de l’encours. Il s’
agissait
d’
un emprunt indexé
sur un différentiel d’inflation (c
lassé E-2), un emprunt dit « de pente » (classé E-3) et un emprunt
indexé sur la parité euro/franc suisse (classé F-6).
3.5.1.1.
L’emprunt n°
002
42 indexé sur le différentiel d’inflation (E
-2)
Cet emprunt de 6,9 M
€, a été souscrit en 2010
pour une durée de 22 ans et 4 mois, auprès
de DEXIA,
en renégociation d’un autre emprunt
conclu en 2006 très risqué car
indexé sur l’écart
entre l’euro et la liv
re sterling
11
(classé F-6).
Le capital restant dû à la fin de l’année 2014
s’élevait à 3,7
M€.
Le taux d’intérêt de l’
emprunt renégocié dépend pendant 15 ans,
de l’évo
lution de
l’inflation en France. Le taux dégradé, qui s’applique au différentiel d’inflati
on calculé, dans
l’hypothèse d’une déflation supérieure à 0,3
%, est assorti
d’
un coefficient multiplicateur de 4
12
.
10
La charte Gissler permet de classer les emprunts selon une matrice à double entrée : le chiffre (de 1 à 5) traduit la complexité
de
l’indice servant au calcul des intérêts de l’emprunt et la lettre (de A à E) exprime le degré de complexité de la formule de
calcul des intérêts. Par extension, la circulaire du 25 juin 2010 définit une catégorie « Hors Charte » (F6) qui regroupe tous les
produits déconseillés que les banques se sont engagées à ne plus commercialiser.
11
Emprunt d’un montant initial de 7,5
M
€
(en 2007) sur 26 ans avec une phase bonifiée de deux ans (taux fixe 3,84 %), une
phase révisable de 18 ans en fonction de la différence entre le CMS GBP 10 ans et le CMS EUR 10 ans, une dernière phase de
6 ans à taux fixe. La clause de révision de la phase révisable était la suivante : si la différence entre le CMS GBP 10 ans et le
CMS EUR 10 ans est supérieure ou égale à - 0,10 %, le taux d'intérêt appliqué au décompte des intérêts est égal à 3,84 % à
l’inverse le ta
ux d'intérêt appliqué au décompte des intérêts est égal à 4,84 % moins 5 fois la différence entre le CMS GBP 10 ans
et le CMS EUR 10 ans.
12
Si le taux d'inflation annuelle française constaté à chaque date d'échéance d'intérêts est supérieur ou égal à - 0,30 %, le taux
d'intérêt appliqué au décompte des intérêts est égal à un taux fixe de 4,35 % ; si le taux d'inflation annuelle française constaté à
chaque date d'échéance d'intérêts est inférieur à - 0,30 %, le taux d'intérêt appliqué au décompte des intérêts est égal à 4,35 %,
plus 4 fois la différence entre un taux de - 0,30 % et le taux d'inflation annuelle française ainsi constaté.
12
Ainsi en cas de déflation marquée (- 1,7
%), le taux d’intérêt pourrait dépasser 10
%, entraînant
une majoration d’environ 0,4
M€
par an des frais financiers payés.
3.5.1.2.
L’emprunt n°
00237 dit « de pente » (E-3)
Cet emprunt a été souscrit auprès de Dexia en 2006 pour 19 ans. Le capital restant dû
était de 3,7 M
€ à la fin de l’année 2014.
Son
taux d’intérêt
dépendait de l'écart, entre des indices de taux longs (CMS EUR -
Constant Maturity Swap zone euro - sur 30 ans) et de taux courts (CMS EUR sur 1 an)
13
.
En 2014, le taux versé s’est élevé à 4,31
%.
Dans l’hypothèse d’une inversion de la courbe des taux, c’est
-à-dire des taux courts
devenant supérieurs aux taux longs
, comme cela s’est produit en 2008, le taux de l’emprunt
pouvait dépasser 10 %, notamment en raison du fait que le taux applicable était
assorti d’un
coefficient multiplicateur de 5. Cela pouvait alors entraîner
une majoration d’enviro
n 0,2
M€
par
an des frais financiers.
3.5.1.3.
L’emprunt n°
02411 indexé sur la parité euro/franc suisse (F-6)
Cet emprunt
d’un montant initial de 4,5
M€, conclu en 2006 pour une période de 19
ans,
avec la banque Dexia, avait déjà été renégocié deux fois pour alléger la charge des intérêts, mais
au prix d’un
rallongement de sa durée de trois ans. Cela a permis à la commune
d’obtenir
un gel
du taux d’intérêt
sur deux ans (5 % en 2011 et 5,5 % en 2012)
14
.
A l’issue de la phase initiale à taux bonifié (4,26
%) et de la période de gel précitée, le
taux applicable pouvait se voir très fortement majoré
, jusqu’à la dernière échéance
, dès lors que
le cours du franc suisse est inférieur à 1,44 pour un euro. Dans ce cas, le taux de base fixé à
4,75 % était
majoré d’un coeffici
ent multiplicateur dépendant de
l’écart constaté entre le cours
du franc suisse par rapport à l
’euro
et le cours pivot de 1,44 CHF
15
.
C’est ainsi que le taux d’intérêt
a atteint 14,90 % en 2015
16
, ce qui représente 1,1 M
€ de
frais financiers supplémentaires cumulés. Le risque
s’est encore
aggravé en raison de la décision
prise en janvier 2015 par la Banque nationale suisse de renoncer au cours plancher de 1,20 CHF
pour un euro. Ce changement est intervenu deux jours après la date anniversaire du contrat, ce
qui a permis d’éviter, de justesse, l’application d’un taux d’intérêt de plus de 20
%.
Tableau n° 3 :
Evolution du taux d'intérêt de l’emprunt €/CHF
€/CHF
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Intérêts réglés à l'échéance
183 179
217 910
229 942
563 135
503 691
539 539
Taux d'exercice (*)
4,26%
5,28%
5,80%
14,84%
13,91%
14,90%
(*) Par convention, les taux mentionnés dans les contrats sont exprimés sur la base de 360 jours, alors que les intérêts sont
facturés sur le nombre réel de jours d’une année.
13
Si la différence entre le CMS EUR 30 ans et le CMS EUR 1 an est supérieure ou égale à 0,10 %, le taux d'intérêt appliqué au
décompte des intérêts est égal à 4,25 % ; si la différence entre le CMS EUR 30 ans le CMS EUR 1 an est inférieure à 0,10%, le
taux d'intérêt appliqué au décompte d'intérêts est égal à 6,98 % moins 5 fois la différence entre le CMS EUR 30 ans et le CMS
EUR 1 an.
14
Le taux aurait dû sans cela, s’élever entre 12
% et 14,5
% à cause de l’appréciation du franc suisse à partir du mois de mars
2010
15
A compter du 1/02/2012 jusqu’au 1/02/2026, le taux d’intérêt est determiné comme suit
: si le cours de change EUR/CHF est
supérieur ou égal au cours pivot de 1,44 CHF pour un EUR. le taux d'intérêt est égal à 3,75%, si le cours de change EUR/CHF est
strictement inférieur au cours pivot de 1.44 CHF pour un EUR, le taux d'intérêt est égal à la somme d'une part, du taux de 4,75 %
et d'autre part, de 50 % du taux de variation du cours de change EUR/CHF.
A compter du 01/02/2026 et jusqu’au 1/02/2028, le
taux d'Intérêt
est déterminé de manière préfixée comme suit : index EURIBOR 12 mois, assorti d'une marge de +0,00 %.
16
Base parité
€/CHF au 9 janvier 2015, soit 1,20.
13
3.5.2.
Une sortie partielle des emprunts risqués
La commune a, dans un premier temps, tenté de négocier en 2013 avec la banque Dexia,
la
sortie de l’emprunt indexé sur la parité €/CHF. L’indemnité
, dite également soulte, demandée
(4,9
M€) ayant été jugée trop importante, elle a engagé un contentieux contre la banque fin 2013.
Dans le cadre du dispositif de Fonds de soutien mis en place par l'Etat
17
, elle a ensuite
sollicité la Société de Financement Local (SFIL)
18
qui a proposé
l’
aménagement de deux des
trois emprunts susmentionnés : les contrats n°
02411 (€/CHF)
et n° 00237 (produit de pente). La
SFIL a indiqué
à la chambre que l’emprunt
n° 00242 sur
différentiel d’inflation
n’est pas éligible
au fonds de s
outien, c’est pourquoi la
commune a préféré ne pas renégocier à ce stade. Dans sa
réponse
aux
observations
provisoires,
elle
a
néanmoins
précisé
qu’elle
solliciterait
prochainement la SFIL afin d’étudier les modalités de sortie de cet emprunt.
Les propositions formulées pour sortir des deux emprunts étaient subordonnées à deux
conditions essentielles. En premier lieu, la commune devait s’engager
à renoncer à tout
contentieux à l’égard de Dexia, ce qu’elle
a accepté en concluant un protocole transactionnel
avec Dexia et la SFIL le 25 avril 2016. Ensuite, elle devait accepter, comme précédemment, de
verser une soulte à la SFIL. Les propositions financières de la SFIL, telles que connues lors de la
rédaction des observations provisoires de la chambre, ont été depuis lors affinées. Il ressort de
ses réponses aux observations provisoires de la chambre que la commune devra finalement
s’acquitter d’une soulte de 4,55
M€ pour désensibiliser l’emprunt EUR/CHF et d’une soulte de
0,68 M€ pour
désensibiliser
l’emprunt CMS. Ces indemnités représentent 150 % du capital
restant dû (CRD) du premier contrat et 21 % du CRD du second.
Tableau n° 4 :
Montant des indemnités de renégociation
Emprunt
EUR-CHF
Emprunt
CMS
TOTAL
CAPITAL RESTANT DU (CRD)
3 037 747
3 263 492
6 301 239
INDEMNITES DE RENEGOCIATION
19
4 555 000
680 500
5 235 500
Indemnités en % du CRD
150%
21%
83%
Source : CRC.
La commune étant dans l’incapacité de verser de telles
sommes, la désensibilisation des
emprunts risqués a
fait l’objet d’un refinancement global
couvrant les indemnités selon les
modalités suivantes.
Le premier contrat (EUR-CHF) a été transformé en un emprunt de 3,04
M€, auquel
s’ajoute un autre emprunt de 3,85
M€ destiné à financer l’essentiel de
la soulte. Le solde de
l’
indemnité (
0,7 M€) a été intégré dans les conditions financières de l’emprunt, c’est
-à-dire
essentiellement
dans son taux d’
intérêt.
Ces deux emprunts d’un montant total en capital de 6,9
M€ sont remboursables sur une
durée de 11 ans à compter du 1
er
février 2018, au taux fixe de 3,75 % par an. Au total, le coût de
ce refinancement, intérêts compris, ressort à 8,5 M
€, dont 4,
7 M
€ au titre de la seule
indemnité
de sortie.
17
Un fonds de soutien (3 Mds
€ depuis janvier 2015) a été créé par la loi de finances initiale pour 2014 pour apporter une aide
financière aux collectivités et établissements les plus fortement affectés par les emprunts structurés dont ils resteraient porteurs.
18
Banque publique créée en 2013 dont l’une des missions consiste à faciliter la désensibilisation des emprunts structurés à ris
que
qu’on souscrit les collectivités territoriales.
19
Au stade des observat
ions provisoires les indemnités demandées par la SFIL s’élevaient à 6,7
M€ au total pour capital restant
dû du même ordre
14
Le second emprunt (CMS) a été transformé en un emprunt de 3,26
M€ au taux de 4,13
%
sur 9 ans à partir du 1
er
février 2018. La soulte de 680 500
€ a été intégrée au capital
du nouvel
emprunt à hauteur de 130 000
€ et dans ses conditions de taux
à hauteur de 550 500
€
. Le coût
total de ce refinancement est de 4
M€,
intérêts compris, dont 0,68
M€ au titre de la soulte.
La chambre observe donc que le coût représenté par ces indemnités de sortie, intérêts
compris et
hors aide de l’Etat,
s’établit
à 6,12 M
€, pour
un capital refinancé de 6,3
M€.
Ces deux refinancements sont accompagnés de l’aide de l’Etat à travers l’intervention du
Fonds de soutien. A ce titre, ce dernier prendra en charge au maximum 52,8 % de la soulte du
premier emprunt et 14,13 % de celle du second. Cette
aide de l’Etat peut ainsi être estimée à
2,5
M€
20
à rapporter aux 5,2
M€ d’indemnités dues par la commune (soit 47,8
%).
Le coût de la renégociation peut par conséquent être évalué de la manière suivante : sur
les 6,1
M€ de coût
de renégociation, 2,5
M€ seront supportés par l’Etat et 3,6
M€ par la
commune de Marignane.
Le coût de cette renégociation peut également
s’exprimer sous la forme de taux effectif
global (TEG). Ainsi, en tenant compte des indemnités de renégociation dues et des emprunts
qu’il aura fallu contracter afin d’êt
re en mesure de les honorer, le passage en dette sécurisée
équivaut à rembourser un emprunt, certes sécurisé, mais au TEG de 23,59 % pour ce qui
concerne
l’emprunt EUR
-CHF et de 5,26 % pour ce qui concerne le produit de pente. Ces taux
sont à comparer aux échéances payables en 2016 qui, avant renégociation, auraient correspondu
à un taux inférieur de 2,27 points pour le premier (21,32 %) et à un taux inférieur de 0,95 point
pour le second (4,31 %)
21
.
Une fois prise en compte l’aide du Fonds de soutien, les renégociations équivalent à
rembourser un emprunt au taux de 14,5 % pour le premier et de 4,61 % pour le second (voir
tableaux en annexe 1). Ainsi, même avec le concour
s de l’Etat, la renégociation n’aboutit en
définitive qu’à figer le risque au niveau atteint en 2015. Les taux des deux emprunts avant
renégociation étaient en effet respectivement de 14,9 % et 4,31 %.
Tableau n° 5 :
Coûts de sortie des emprunts à risques
Emprunt
EUR-CHF
Emprunt
CMS
TOTAL
CAPITAL RESTANT DU
3 037 747
3 263 492
6 301 239
Indemnité de renégociation financée par emprunt
(intérêts compris)
4 728 719
132 247
4 860 966
Indemnité intégrée au taux des emprunts de refinancement
705 000
550 500
1 255 500
COUT DE RENEGOCIATION
5 433 719
682 747
6 116 466
Dont coût à la charge de l'Etat (Fonds de soutien)
2 405 040
96 156
2 501 196
Source : CRC
20
Le taux d’intervention du fonds de soutien a été notifié à la commune par décision du 25 janvier 2016.
Le montant de l’intervention
du fonds peut être ainsi estimé :
Emprunt n°1 : soulte de 4 555
000 € x 52,8 % = 2
405
040 €
;
Emprunt n°2 : soulte de 680
500 € x 14,13 % = 96
155,65
€.
Total = 2 501
194,65 €.
21
Au stade des observations provisoires le taux effectif global des nouveaux emprunts proposés intégrant les indemnités alors
demandées par la SFIL ressortait à environ 23% (pour un taux appliqué équivalent) pour le produit se substituant à l’emprunt
€/CHF et à 5,58 % (pour un taux applique de 4,31%)
pour le produit se substituant à l’emprunt CMS.
15
Finalement, même si,
comme l’
a indiqué à juste titre la SFIL dans sa réponse aux
observations provisoires de la chambre, la question du surcoût de cette démarche de sécurisation
ne pourrait être tranchée qu’à l’issue de la période d’amortissement des emprunts à risques en
comparant leur coût final à celui du coût de la renégociation, il n’en demeure
pas moins que cette
sortie
, opérée en échange d’une soulte
pratiquement équivalente au capital restant dû, financée
par emprunt selon des conditions de taux majorées, présente au regard des informations
disponibles à ce jour, malgré
l’
aide du Fonds de soutien, un coût financier particulièrement
important pour le budget municipal.
3.6.
Conclusion sur la situation financière
Entre 2010 et 2014, la commune s’est désendettée de 10 M€ tout en dégageant une CAF
nette positive d’environ 1,1 M€ en moyenne annuelle, qui
lui a permis de financer une partie de
ses investissements, sans emprunt supplémentaire, mais en puisant dans son fonds de roulement.
A partir de 2015, à défaut
d’une
progression de la CAF la commune pourrait connaître des
tensions financières compte tenu du
plan pluriannuel d’investissements
22
envisagé comprenant
21,8
M€ de dépenses d’équipement entre 2016 et 2019
.
4.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
La chambre a examiné, en se référant à la méthodologie utilisée dans le cadre du rapport
public thématique annuel de la Cour des comptes sur la gestion de la fonction publique
territoriale,
la structure et l’évolution des effectifs, la politique de recrutement, le temps de
travail, l’absentéisme et le régime indemnitaire
4.1.
Les effectifs
La chambre constate que la commune a éprouvé des difficultés pour transmettre des
do
nnées exactes sur ses effectifs, qu’il s’agisse des effectifs présents ou des flux annuels
d’effectifs.
C
es difficultés sont révélatrices d’un défaut d’organisation interne qui se traduit par
un manque de suivi régulier et complet de ses effectifs.
En effet, quelle que soit l’unité de comptage (physique, équivalent temps plein …), la
commune devrait être en mesure, à n’importe quel moment de l’année, de connaître précisément
l’état de ses effectifs
. Pour remédier à cette situation, la chambre recommande de mettre en
œuvre un outil de suivi des effectifs afin de pouv
oir disposer de données fiables.
Recommandation n°1
:
Mettre en œuvre un outil de suivi des effectifs afin de pouvoir
disposer de données fiables.
La cha
mbre prend bonne note de l’engagement du maire à suivre cette recommandation
q
u’il indique avoir commencé à la mettre en œuvre
22
Le PPI prend en compte des projets issus du Contrat Départemental de Développement et d’aménagement (CDDA) largement
tributaires (60 %) des subventions du département. Le CDDA devrait être présenté au Conseil Municipal du
19 octobre 2015. Le montant moyen des dépenses prévisionnelles annuelles (5,44 M
€) est
quasiment identique aux dépenses
d’équipements annuelles sur la période sous revue (5,42 M
€).
16
4.1.1.
Une hausse des effectifs permanents
Entre 2010 et 2014, les effectifs permanents ont augmenté de 6 %, cette progression étant
alimentée principalement par celle des titulaires (+ 36 titulaires).
En prenant également en compte les agents non-titulaires sur emploi non permanent
(assistantes maternelles, contrats aidés, vacataires et saisonniers), l’effectif total a diminué de
4 % passant de 735 agents en 2010 à 706 agents en 2014 (- 29 agents), notamment en raison de
la réduction du nombre de personnes sous contrats aidés
23
(70 en 2010 contre 5 en 2014).
Les effectifs permanents exprimés en équivalent temps plein (ETP) sont les suivants :
Tableau n° 6 :
Effectifs permanents au 31 décembre
ETP par catégorie au 31/12
2010
2011
2012
2013
2014
Titulaires
520,8
521,6
521,6
554,6
554,9
Non-titulaires
108,0
142,8
126,6
104,8
98,0
TOTAL
628,8
664,4
648,2
659,4
652,9
Source CRC à partir des bases de paye.
87
% de l’augmentation des effectifs exprimés en ETP a bénéficié à la filière d’animation
(+ 23,5 ETP) tandis que la filière administrative et la filière sportive ont perdu des emplois
(respectivement - 13,4 et - 3 ETP).
Selon la commune, l’augmentation
des effectifs de la filière animation s’explique par la
transformation de postes de vacataires afin
, d’une part, d’
améliorer la qualité du service public
offert aux familles (surveillance de la pause méridienne dans les cantines, accueil des enfants en
ce
ntre de loisirs le mercredi et les vacances scolaires…) et, d’autre part,
de «
lutter contre la
précarité en proposant un véritable emploi
». L’augmentation des effectifs de la filière technique
s’explique par la transformation de contrats aidés en emplois
de non titulaires, essentiellement
dans les écoles (entretien et restauration).
Par ailleurs, les effectifs sont essentiellement composés d’agents de la catégorie C et le
taux d’encadrement, avec 5
% d’agents de catégorie A, reste inférieur à
celui constaté dans
l’ensemble de la fonction publique territoriale
(9 %
24
). La commune a toutefois indiqué avoir
recruté plusieurs agents de catégorie A
25
en 2015.
Globalement, il apparaît que les départs à la retraite, qui ont concerné 72 agents entre 2010
et 2014 sel
on la commune, n’ont pas été mis à profit pour réduire une masse salariale importante
qui représente 65,2 % des dépenses réelles de fonctionnement
26
. La commune indique qu’elle
souhaite pour l’avenir remplacer le moins possible les départs à la retraite
, étant précisé que
39 départs sont prévus entre 2015 et 2017.
23
Il s’agit de Contrat d'accompagnement dans l'emploi
(CDD entre 6 et 24 mois avec un minimum de 20 heures hebdomadaires
ou d'un temps complet visant des personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières), de
contrat unique d'insertion depuis 2010 en remplacement du CAE dans le secteur non-
marchand) et du contrat d’avenir (CDD de
2 ans à 3 ans à temps partiel (26 heures hebdomadaire) visant des allocataires de minima sociaux.
24
Cf. Chiffres clés 2014 - ministère de la décentralisation et de la fonction publique.
25
En 2015, la commune a recruté des cadres à la direction des travaux des services techniques ; à la direction famille-sport-loisir,
au service de la commande publique.
26
Cf. analyse financière (les charges de personnel).
17
4.1.2.
Des effectifs cibles à généraliser
Pour améliorer la gestion des effectifs, la commune a mis en œuvre deux dispositifs
:
l’autorisation préalable de recrutement et «
l’effectif cible
».
La première de ces mesures a commencé à être mise
en œuvre
, de manière non
formalisée, en juillet 2014. Depuis, les directions doivent
soumettre à l’approbation du maire le
motif et l’impact financier
du recrutement envisagé. La chambre invite la commune à formaliser
par écrit ce processus.
La technique de l’
« effectif cible » a été mise
en œuvre à
partir de 2014, à la direction
générale de la famille afin d’en réduire le nombre d’agents. La chambre préconise de généraliser
cet outil de gestion qui peut contribuer, comme le souhaite la commune, à la réduction des
effectifs tout en renforçant la direction des ressources humaines dans son rôle de pilotage.
4.1.3.
Incidence de l’évolution des effectifs sur les dépenses
Les facteurs de progression des rémunérations brutes sont la variation des effectifs
27
, le
glissement « vieillesse technicité » (GVT) négatif ou « effet de noria » et de la hausse de la
rémunération moyenne des présents-présents (RMPP) qui comprend le GVT positif et les
mesures générales ou catégorielles
28
.
Entre 2010 et 2014, les rémunérations brutes, toutes catégories de personnels
confondues
29
, n’ont augmenté qu
e de 0,9 % en moyenne annuelle (cf. tableau ci-dessous). Cette
hausse modérée
, inférieure à celle constatée pour l’ensemble de la fonction publique terri
toriale
et dans les communes de la même strate, résulte surtout de la diminution drastique du nombre
d’emplois aidés
(-
0,33 M€) et dans une moindre mesure du remplacement des agents partis à la
retraite par des agents de catégorie C en début de carrière (- 0,14 M
€).
La RMPP a contribué à
l’augmentation observée des dépenses à concurrence de 1,1
M€ et il est observé que
les
rémunérations des titulaires ont enregistré, pour leur part, une hausse moyenne de 2,7 % par an
contre 2,4 % pour la strate.
Tableau 1 : Evolution des rémunérations
en €
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annuelle
moyenne
Valeur strate
Rémunérations des titulaires
13 646 884
13 826 984
13 850 039
14 737 966
15 202 902
2,7 %
2,4 %
Rémunérations des contractuels
2 770 336
3 351 072
3 464 695
3 073 736
2 829 447
0,5 %
3 %
Autres rémunérations (emplois aidés)
1 021 660
444 347
194 697
21 980
46 992
-53,7 %
11,6 %
Total
17 438 880
17 622 403
17 509 431
17 833 682
18 079 340
0,9 %
2,7 %
Source
: CRC d’après données de paie.
Si cette progression persistait, les marges
de manœuvre dégagées par l’effet de noria et le
moindre recours aux emplois temporaires et contrats aidés pourraien
t s’avérer insuffisantes
pour
maîtriser ou réduire la masse salariale.
27
L’impact de la variation des effectifs, qui est estimé égal a
u produit du coût moyen des entrants par la différence entre les
effectifs entrants et les effectifs sortants. Cet impact dépend fortement du taux de remplacement des départs en retraite.
28
Il s’agit de la variation des rémunérations des agents présents de
ux années consécutives, estimée égale au produit des effectifs
présents au cours de ces deux années par la différence entre leurs coûts moyens de l’année N+1 et de l’année N. Ce dernier
facteur est lui-même la somme des trois éléments
: le GVT positif, c’e
st-à-dire les mesures individuelles (avancement à
l’ancienneté ou au choix, etc.), des mesures générales (en faveur des bas salaires, la garantie individuelle du pouvoir d’achat…),
des mesures catégorielles (revalorisation des grilles indiciaires et des primes).
29
C’est
-à-dire les emplois permanents et les emplois précaires.
18
4.2.
La politique de recrutement
La chambre relève que le recours à des agents contractuels d
’exécution (
catégorie C) est
le principal mode de recrutement de la commune qui contourne en la matière, la règlementation
applicable. 62 contractuels
30
ont été recrutés entre 2010 et 2014 contre 32 mutations ou
réintégrations de fonctionnaires et 10 recrutements sur concours.
Si les postes à pourvoir en catégorie A ou B ont fait l’objet d’une mes
ure de publicité
31
conformément à la règlementation, suivie
d’un entretien de recrutement, ce n’est en revanche pas
le cas pour la très grande majorité des contractuels de catégorie C.
Leur recrutement est
effectué directement par le maire, sous couvert d’
un accroissement
temporaire ou saisonnier d’activité
, ou
bien d’un
remplacement d
’
agents momentanément
absents
. Ces motifs, lorsqu’ils sont avérés,
permettent le recours à des contractuels dans la limite
de la durée de l’absence
, ou de la durée temporaire
d’accroissement de l’activité
, sans obligation
de publicité, car
il ne s’agit pas
de pourvoir des emplois vacants de manière permanente
32
.
A Marignane, l
’agent bénéficie ainsi d’un premier contrat à durée déterminée (CDD)
mais ce dernier est reconduit plusi
eurs fois, avant d’êtr
e nommé stagiaire puis titularisé.
Parmi les situations les plus emblématiques, la chambre a relevé le cas de d’un adjoint
administratif territorial de 2
ème
classe (matricule n° 626301) recruté en mars 2011, qui a bénéficié
de huit C
DD de trois mois avant d’être nommée stagiaire en 2013 et titularisé en 2014. Un autre
agent (matricule n° 655401) a, pour sa part, été recruté en janvier 2013 en qualité d’adjoint
technique territorial de 2
ème
classe. Son contrat a été reconduit onze fois pour des périodes de un
à trois mois. Un autre agent (matricule 60442) a vu son contrat reconduit six fois entre 2010 et
2013.
La chambre relève que ce mode opératoire a pour objet de contourner la législation
applicable afin de pourvoir, sans aucune transparence, des emplois permanents. Cela va en outre
à l’encontre
de la politique de modernisation de la gestion des ressources humaines souhaitée par
la commune
33
qui vise une adéquation entre les métiers et les compétences, et contribue à la
précarisation des emplois contre laquelle la commune entend également lutter. Depuis 2010, elle
a en effet titularisé environ 90 agents contractuels de catégorie C, pour «
lutter contre la
précarité en proposant un véritable emploi
».
Sans ignorer la possibilité offerte aux collectivités territoriales de recruter directement,
sans concours, les agents de grades peu élevés
34
, la chambre invite la commune à agir en
cohérence avec son projet de modernisation et lui recommande de mettre en œuvre une
30
Hors contrats aidés ou emplois saisonniers indiqué dans le tableau des flux des entrées et des sorties (source commune de
Marignane).
31
Art. 41 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale :
« Lorsqu'un emploi permanent est créé ou devient vacant, l'autorité territoriale en informe le centre de gestion compétent qui
assure la publicité de cette création ou de cette
vacance (…). Les vacances d’emploi précisent le motif de la vacance et
comportent une description du poste à pourvoir. (…)
».
32
Art. 3-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : « Par
dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires
(…) et pour répondre à des besoins temporaires, les emplois permanents des collectivités (…) peuvent être occupés pa
r des
agents contractuels pour assurer le remplacement temporaire de fonctionnaires ou d'agents contractuels autorisés à exercer leurs
fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un congé annuel, d'un congé de maladie, de grave ou de longue maladie,
d'un congé de longue durée, d'un congé de maternité ou pour adoption, d'un congé parental (…). Les contrats (…) sont conclus
pour une durée déterminée et renouvelés, (…) dans la limite de la durée de l'absence du fonctionnaire ou de l'agent contractu
el à
remplacer. (…)
».
33
Cf. note interne du 2 décembre 2014 sur la « Mise en place de la GPPEC à la ville de Marignane ».
34
adjoint administratif de 2ème classe, adjoint d'animation de 2ème classe, adjoint du patrimoine de 2ème classe, agent social de
2ème classe, adjoint technique de 2ème classe, adjoint technique de 2ème classe des établissements d'enseignement
19
procédure visant à garanti
r, la transparence et l’égalité de traitement des candidats à un emploi
public, ainsi que la qualité des recrutements.
Recommandation n°2
: Mettre en œuvre une procédure visant à garantir la transparence,
l’égalité de traitement et la qualité des recrutements.
Le maire de
la commune a précisé dans sa réponse aux observations provisoires qu’il
s’engageait à mettre en œuvre cette recommandation.
4.3.
Un temps de travail annualisé inférieur à la règlementation et un absentéisme
important
La chambre relève que les agents de la commu
ne de Marignane bénéficient d’un régime
de congés annuels et d’un régime d’aménagement et réduction du temps de travail (ARTT) non
conformes à la règlementation. Elle relève également une progression importante de
l’absentéisme contre lequel
elle ne se donne pas les moyens de lutter. Cette situation engendre un
surcoût budgétaire important.
4.3.1.
Des congés annuels non conformes à la règlementation
La règlementation
35
prévoit que tout fonctionnaire en position d'activité a droit à un congé
annuel
36
de 25 jours pour 5 jours de travail par semaine. Cette durée est calculée au prorata du
temps travaillé.
La chambre observe que la commune accorde 30 jours par an de congés au lieu des
25 jours réglementaires, puis octroie un jour de congé supplémentaire par tranche de 10 ans
d’ancienneté.
Par ailleurs, le maire offre aux agents, avant ou après les jours fériés, entre 4 et
9 jours de congés supplémentaires, selon les années (par exemple 9 jours en 2014).
En 2014, sur la base de 686 agents permanents, ces avantages représentent un total de
10 263 journées de travail irrégulièrement perdues.
4.3.2.
Un régime d’ARTT non conforme à la règlementation
La règlementation prévoit que la durée du légale du travail est fixée à 35 heures par
semaine ou 1 607 heures par an. L'agent qui dépasse la durée annuelle du travail a droit à des
jours de repos (dits « jours ARTT »). Ainsi, pour un agent qui travaille à temps complet
37
heures 30 hebdomadaires, le nombre de jours d’ARTT est de 15 jours ouvrés
37
.
Les agents de la commune bénéficient de 1,5 jour de repos supplémentaire, cet avantage
représente environ 1 029
38
jours de congés d’ARTT supplémentaires pour un effectif de 686
agents permanents.
En définitive, en additionnant les jours de congés annuels
39
et les jours d’ARTT
supplémentaires, chaque agent de la commune de Marignane bénéficie au minimum de
3 semaines de congés (15,5 jours ouvrables) de plus que ce que prévoit la règlementation.
35
Article 21 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et 57-1 de la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984 précitée.
36
Décret n° 85-1250 du 26 nov. 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux
.
37
Circulaire n°
NOR MFPF1202031C relative aux modalités de mise en œuvre de l’article 115 de la loi n°
2010-1657 du
29 décembre 2010 de finances pour 2011.
38
686 * 1,5 jour.
39
Hormis ceux attribués en fonction de l’ancienneté qui ne concernent pas tout l’effectif.
20
4.3.3.
Un absentéisme important et en forte hausse depuis 2010
Si une partie de l’absentéisme est «
incompressible » car il relève de circonstances sur
lesquelles la collectivité ne peut avoir d’influence (maternité, longue maladie, accidents de la vie
extra-professionnelle), il existe un absentéisme dit « compressible », sur lequel la collectivité
dispose de moyens
d’action qui recouvre, notamment, les absences liées à la maladie ordinaire
ou aux accidents de travail.
Or, ce son
t précisément ces deux types d’absences qui ont le plus progressé
si l’on se
réfère aux tableaux fournis par la commune. Tous agents confondus, l
’absentéisme pour maladie
ordinaire a en effet augmenté de 39 % et celui lié aux accidents de travail, de 30 %. Il est précisé
que cela est sans lien avec la croissance des effectifs qui n’est que 4
% sur la période (en
équivalent temps plein).
La progression générale résulte principalement de l
’absentéisme
chez les agents titulaires.
Pour ces derniers, il est ainsi relevé une hausse de 60 % des absences au titre de la maladie
ordinaire entre 2010 et 2014
40
. La hausse est de 39 %
s’agissant des
accidents de travail.
Le total des absences, toutes causes et tous agents confondus, soit 17 642 journées
perdues en 2014 (correspondant à un taux d’absentéisme de 11
%
41
),
représente l’équivalent du
temps de travail d’environ 60 à 70 agents
à temps plein.
La commune a expliqué ces progressions notamment
par la souscription d’un contrat de
garantie du maintien de salaire auprès
d’une mutuelle en novembre 2013, le vieillissement et un
certain mal-être au travail. Elle a indiqué
que l’application de la journée de care
nce a eu un effet
bénéfique sur
l’absentéisme.
Toutefois, au vu de sa progression, il peut être considéré que la commune ne
s’
est pas
donné
, jusqu’à présent
les moyens
de résorber l’absentéisme
« compressible ».
Cette dernière avait indiqué
qu’elle
comptait y remédier notamment par des contrôles et
des mesures de prévention.
En réponse aux observations provisoires,
le maire a ajouté qu’une diminution d’un
trentième
du régime indemnitaire par jour d’absence au
-
delà d’un délai de carence de 30 jours
est désormais appliqué conformément à une délibération du conseil municipal de 2009, jamais
mise en œuvre
jusqu’alors
. De plus, il a précisé que la réalisation de contrôles médicaux a été
reprise et qu’une commission d’imputabilité au service
,
chargée d’examiner
chaque cas
d’accident ou de maladie professionnelle
a été mise en place à l’été 2014
.
La chambre prend note de ces décisions et invite la collectivité à persévérer dans cette
voie,
mais déplore qu’il n’ait été apporté aucune information quant aux mesures p
rises pour
mettre en conformité avec la règlementation le temps de travail des agents municipaux.
4.3.4.
Le surcoût des journées non travaillées
En plus de la désorganisation des équipes, de
l’impact sur
la qualité du service, des
surcroîts de charge pour les personnels présents,
qu’occasionnent les absences nombreuses et
répétées des agents
, l’absentéisme
représente un coût considérable pour la collectivité.
L
’ensemble des jours d’absence résultant
de
congés et jours d’ARTT supplémentaires
et
de
l’absentéisme «
compressible » peut être estimé à environ 23 721 par an.
40
Source direction des ressources humaines de la commune de Marignane.
41
Calculé selon la formule suivante : (nombre de jours d’absences ouv
rés x 100) / (Effectif en ETP x nombre de jours ouvrés sur
la période). Les jours de formations ne sont pas pris en compte pour le décompte du nombre de jours d’absence.
21
Hors coût des éventuels remplacements, cela représente
un surcoût budgétaire d’environ
3,7
M€
par an
42
,
soit l’équivalent de
14 % de la masse salariale.
4.4.
La gestion des avancements : une politique très généreuse
Les dispositions législatives prévoient qu’en
matière de promotion de grade les
collectivités sont tenues de déterminer des ratios d’agents pouvant être promus sur l’ensemble
des effectifs de chaque grade concerné
43
. La fixation de ces ratios
n’est pas encadrée
.
De nombreuses collectivités, ont fixé à 100
% l’ensemble des ratios d’avancement aux
différents grades
. C’est le cas de
Marignane même si il est prévu un minimum de deux ans
d’ancienneté dans le grade pour pouvoir bénéficier d’un
e nouvelle promotion.
En ce qui concerne le
s avancements d’échelon
la règlementation fait obligation à
l’administration d’accorder au fonctionnaire territorial ces avancements à
la durée maximale. La
possibilité d’accorder l'avancement à la durée minimale
n’es
t ouverte
qu’aux f
onctionnaires
faisant preuve d’une valeur professionnelle supérieure
, notamment attestée par la notation ou
l’évaluation professionnelle
.
Or, bien que des procédures d’évaluations de la manière de servir des agents soient mises
en place dans la commune, et que ces évaluations seraient présentées en commission paritaire à
l’occasion des avancements,
ainsi que rappelle le maire dans sa réponse aux observations
provisoires, elles ne servent pas, dans les faits de fondement à une gestion différenciée desdits
avancements. En effet, en 2014, pour environ 90 % des agents
l’avancement d’échelon
a pris
effet à la durée minimale
. Ce faisant, la commune vide de leur sens ses procédures d’évaluation
et se prive d’un instrument de management utile.
De plus, cette pratique occasionne un surcoût
hors charges patronales évalué à 46 450
€
44
.
4.5.
Le régime indemnitaire
Le régime indemnitaire a augmenté de 4,1 % par an en moyenne, plus rapidement que
dans les communes appartenant à la même strate
45
(+ 3,7 %).
Deu
x primes, l’indemnité d’administration et de technicité
dite « IAT » (760 294
€) et la
prime de fin d’année (686
033
€) représentent 50
% des versements effectués en 2014 (1,44
M€)
.
En termes de progression, l
’enveloppe des astreintes
est celle ayant le plus augmenté
(+ 7,8 % par an)
,
devant celle de l’IAT (+
5,8 % par an).
42
La base du coût moyen de la journée de travail est de 158
€/j ou 21 €/h (valeur calc
ulée à partir de la moyenne des
rémunérations chargées des titulaires et non titulaires permanents, y compris les temps partiels, extraite de la base de paye 2014.
158
€ x (11 292 journées de congés supplémentaires + 12 429 jours d’absence pour maladie) =
3 747 918
€.
43
Article 35 de la loi n° 2007-
209 du 19 février 2007 modifiant l’article 49 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
44
En tenant compte du fait que le gain indiciaire moyen
entre deux échelons (toutes catégories confondues) est d’environ
8
points, le coût estimé supplémentaire de la masse salariale mensuelle, s’élève à environ 7 750 € bruts. Estimation :
(IM x Valeur du point)*209 soit 8 x 4,6303 x 209 = 7 742
€). Si la comm
une avait appliqué un avancement à durée maximale,
elle aurait pu économiser l’équivalent de 6 mois (d’ancienneté), soit 46
450
€ (7750 * 6), hors charges patronales pour 209
agents.
45
Source Cour des comptes d’après les comptes de gestion
.
22
4.5.1.
Les attributions de l’IAT sont déconnectées de la valeur professionnelle
La commune de Marignane a décidé en
2009, d’octroyer l’IAT aux agents de catégorie C
et B dont la rémunération est inférieure
l’indice brut 380. En 2014, cette mesure
a concerné
470 agents.
Les attributions individuelles ont été fortement modifiées sur la période. En effet, la part
des bénéficiaires dont le coefficient est compris entre 4 et 8 est passée de 23 % en 2010 à 48 %
en 2014.
Selon la règlementation
46
, l'attribution individuelle de l’IAT est modulée pour tenir compte
de la manière de servir de l'agent.
Or, les agents de la commune n’ont pas été notés
entre 2008 et
2013, ce qui a privé de fondement objectif les modulations pratiquées, la notation reflétant en
principe, à défaut d’autres critères, la valeur professionnelle. S’ajoute à cela des
décisions de
portée générale - attribution en 2010 de la prime au coefficient 3 à tous les stagiaires de la
catégorie C et au coefficient 6 aux agents de la police municipale
47
- toutes
contraires à l’esprit du
décret qui lie les attributions individuelles à la valeur professionnelle.
Le maire a précisé dans sa réponse aux observations provisoires
qu’il
a été décidé en 2016
de moduler le régime indemnitaire selon les responsabilités exercées. Il est envisagé à partir de
2017,
d’instaurer dans le cadre des entretiens professionnels
, une modulation de régime
indemnitaire
en fonction de l’assiduité et des mérites de chacun.
4.5.2.
La revalorisation de la
prime de fin d’année présumée irrégulière
La commune verse à ses agents une prime
de fin d’année,
qui en 2014 représentait un
coût budgétaire de 0,69
M€
. Son paiement est fondé sur deux délibérations adoptées les
29 septembre 1986 et 27 février 2013.
La délibération du 29 septembre 1986 indique que cette prime était «
versée par le biais
de l’Amicale du personnel communal
» et qu’en vertu de l’article 111 de la loi du
26 janvier 1984
48
il est possible de maintenir un avantage collectivement acquis au-delà de cette
date. En revanche, cette délibération ne prévoit pas sa revalorisation. Or, entre 1987 et 2008, son
montant est notamment passé de 564,06
€ à 1
150
€ pour les titulaires.
La chambre remarque que la commune n’a pas été en mesure de produire de documents
attestant de l’existence de cette prime avant l’entrée en vigueur de la loi de 1984.
Néanmoins, à supposer que son antériorité puisse être établie, sa revalorisation, non
prévue à l’origine
, est en toute hypothèse exclue, ainsi que le reconnait la commune dans sa
réponse aux observations provisoires.
La chambre recommande donc de mettre fin au versement de la prime de fin d’année
pour la par
t excédant la valeur d’origine.
Recommandation n°3
: Mettre fin au versement de la prime de fin d’année pour la part
excédant s
a valeur d’origine
46
Décret n°2002-61 du 14 janvier 2002 relatif à l'indemnité d'administration et de technicité : Art. 5 : « L'attribution individuelle
de l'indemnité d'administration et de technicité est modulée pour tenir compte de la manière de servir de l'agent dans l'exercice de
ses fonctions. ».
47
Protocole d’accord du 19 décembre 2012.
48
Art 111 de loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale :
«
(…) les
avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération que les collectivités locales et leurs
établissements publics ont mis en place avant l'entrée en vigueur de la présente loi sont maintenus au profit de l'ensemble de
leurs agents, lorsque ces avantages sont pris en compte dans le budget de la colle
ctivité ou de l'établissement. (…)
» ;
23
4.5.3.
Les attributions des IHTS sont concentrées sur la police municipale
Le versement d’indemnités horaires pour travaux supplémentai
res (IHTS) ou « heures
supplémentaires » est facultatif. Il est notamment subordonné à une décision préalable de
l’assemblée délibérante qui en détermine les conditions d'attribution et les catégories de
bénéficiaires. Pour Marignane, ces conditions ont été définies par une délibération du
24 juin 2009.
Pour la période 2010-
2014, si l’enveloppe annuelle a baissé d’environ 9
%, le montant
moyen annuel par agent a, quant à lui, augmenté de 12
%, ce qui s’explique notamment par la
diminution des effectifs éligibles concernés.
Le service de la police municipale en est le principal consommateur. Alors que ses agents
représentent 16 % des bénéficiaires
de l’indemnité
, ils ont perçu 51 % de son enveloppe annuelle
(128 900
€ en 2014), soit
une moyenne de 11 heures supplémentaires par agent et par mois.
Le maire a précisé dans sa réponse aux observations provisoires, que la commune est
parvenue à réduire son budget d’IHTS de 10
% en 2015 en mettant notamment en place des
procédures d’autorisation préalables d’heures
supplémentaires et en privilégiant le principe de la
récupération.
4.5.4.
Des moyens de contrôles automatisés qui ne sont pas utilisés
Si le versement des IHTS aux agents, qui accomplissent des heures supplémentaires en
dehors de leurs locaux de rattachement, peut reposer, par exception, sur un simple décompte
déclaratif, pour les personnels « sédentaires
», la mise en œuvre des moyens de contrôle
automatisé est une obligation réglementaire
49
.
Or, malgré la présence de «
pointeuses
» à l’entrée des services, ces d
erniers ne les utilisent
pas, sans que cela ne suscite de réaction de la part de
l’autorité municipale. Celle
-ci se contente
des états mensuels établis pa
r les directions en vue d’
attester des heures réalisées, ce qui exclut
de fait toute possibilité de contrôle
. Pour ces motifs, la chambre recommande d’utiliser le
dispositif de contrôle automatisé actuel afin de comptabiliser de façon exacte les heures
supplémentaires, au moins pour les agents qui les accomplissent dans leurs locaux de
rattachement.
Recommandation n°4
:
Utiliser, conformément à la réglementation et pour les agents
concernés, le dispositif existant de contrôle automatisé du temps de travail.
Le maire de la commune a précisé dans sa réponse a
ux observations provisoires qu’il
se
conformerait à cette recommandation.
49
Condition posée par le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires, sur
la mise en œuvre par l’employeur « de moyens de contrôle automatisé permettant de comptab
iliser de façon exacte les heures
supplémentaires »
.
Décret n° 2002-60 du 14 janv. 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires, art. 2.2 :
« 2° Le versement des indemnités horaires pour travaux supplémentaires à ces fonctionnaires est subordonné à la mise en oeuvre
par leur employeur de moyens de contrôle automatisé permettant de comptabiliser de façon exacte les heures supplémentaires
qu'ils auront accomplies. S'agissant des personnels exerçant leur activité hors de leurs locaux de rattachement, un décompte
déclaratif contrôlable peut remplacer le dispositif de contrôle automatisé. Un décompte déclaratif peut également être utilisé
pour les sites dont l'effectif des agents susceptibles de percevoir des indemnités horaires pour travaux supplémentaires est
inférieur à 10. ».
24
4.5.5.
Le taux individuel de l’IEMP doit être objectivé
En application d’une délibération du 24 juin 2009, la commune verse
à ses agents
l’indemnité d’exercice aux
missions des préfectures (IEMP). Cette prime est modulable selon un
coefficient allant 0,8 à 3. Un tiers des bénéficiaires percevait
une indemnité affectée d’un
coefficient inférieur à 2 tandis que 41 % étaient au coefficient 3.
La chambre préconisait, au regard du nombre élevé des bénéficiaires percevant une prime
au coefficie
nt maximum, d’
objectiver davantage les attributions individuelles sur la base de
critères. La commune a indiqué dans sa réponse aux observations provisoires avoir corrigé cette
situation en adoptant en 2016 une grille salariale munie de coefficients variant selon les
responsabilités exercées.
4.5.6.
Le taux de l’indemnité spéciale mensuelle de fonction se rapproche des
plafonds
En 2014, les policiers municipaux ont perçu environ 522 400
€ de compléments de
rémunération (primes, heures supplémentaires, NBI…), en augmentation de 24
% par rapport à
2010 pour un no
mbre d’agents presque identique
. La part des primes par rapport à la
rémunération principale est ainsi passée de 45 % à 54 % en 2014, contre 23 % pour les autres
agents de la commune.
En 2014, e
nviron 38 agents, percevaient l’indemnité spéciale mensuelle de fonctions
(ISMF). En volume, cette prime a augmenté de 3,9 % en moyenne annuelle sur la période et le
montant annuel moyen par agent a progressé de 5,3 % par an. Au-
delà de l’augmentation
mécanique de la part fixe, indexée sur celle du traitement principal, les parts variables
individuelles se rapprochent des taux plafonds suite à
l’accord salarial du 19
décembre 2012 qui
a décidé de porter le taux de cette prime à 20 %.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a précisé que cette prime
comprendra une part variable à compter de 2017.
4.5.7.
L’indemnité forf
aitaire pour travaux supplémentaires
En application de la délibération du 24 juin 2009, le montant individuel de
l’indemnité
forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS) «
ne peut excéder huit fois le montant de
référence de sa catégorie, montant de référence indexé sur la valeur du point
» et sa modulation
est liée à
l’exercice de compétentes spécifiques (finances, juridique, urbanisme…)
, de fonctions
d’encadrement ou de responsabilité
s et à la charge de travail.
Entre 2010 et 2013, le quart des agents a perçu une prime calculée selon un taux inférieur
à 4, tandis que 44 % ont bénéficié du taux maximum de 8.
Conformément à la réglementation, cette prime a été remplacée en 2014 pour les attachés,
par la prime de fonctions et de résultats (PFR). Néanmoin
s, cela n’a eu aucun impact sur l
e
montant des attributions individuelles.
4.6.
La nouvelle bonification indiciaire : des situations à régulariser
La nouvelle bonification indiciaire (NBI) est attribuée de plein droit aux agents titulaires
qui occupent certains emplois comportant une responsabilité ou une technicité particulière et
cesse d’être versée lorsque l’agent n’occupe plus
ces fonctions. A Marignane, environ un tiers
des agents titulaires en bénéficiait en 2014 (taux en légère baisse depuis 2010).
25
L
’analyse, par sondage, de la base de paye et l’examen des dossiers
individuels a fait
ressortir au moins trois cas dans lesquels les agents ne devraient plus bénéficier de la NBI.
C’est le cas de l’agent (matricule n°
110906) qui bénéficie d’une NBI de 10 poi
nts
d’indice depuis le mois d’août 2006 au titre de fonctions d’accueil mais qui
n’est plus affectée à
la réception du public depuis septembre 2014. Le versement de la NBI aurait donc dû être
interrompu.
C’est aussi le cas de l’agent (matricule n°
262601) qui bénéficie de 15 points de NBI
depuis le 1
er
août 2008, au titre de ses fonctions d’encadrement.
Or, depuis 2010
l’agent occupe
des fonctions de gardien
d’un
bâtiment et ne devrait plus bénéficier de la NBI.
Enfin,
alors qu’
un arrêté du maire de 1999 p
récise que l’agent (matricule n°
100901) ne
percevra plus la NBI, son bulletin de salaire de décembre 2014 montre que
l’intéressé la perçoit
toujours.
Le maire a indiqué à la chambre dans sa réponse aux observations provisoires que la
situation des agents sera mise en conformité avec la réglementation dès le 1
er
septembre 2016.
4.7.
Les astreintes : un dispositif à rationaliser
Entre 50 et 55 agents, selon les années, perçoivent des astreintes. Le montant global
annuel
de l’enveloppe
a augmenté de 7,8 % en moyenne annuelle.
La chambre a estimé que cette hausse est liée au fait que des astreintes payées ne
correspondent pas toujours aux besoins réels de la commune. Ainsi, 60 % des agents percevant
des astreintes bénéficient d’un montant mensuel sensiblement identi
que sur 11 ou 12 mois.
Elle s
’étonn
ait notamment que certains corps de métiers (maçon, espaces verts,
menuisier) soient soumis à des astreintes en grand nombre car leurs interventions ne semblent
pas, a priori, relever de situations suffisamment urgentes
et s’interroge
ait
sur l’exigence d’un réel
besoin en la matière.
Le maire, dans sa réponse aux observations provisoires a soutenu que les astreintes
correspondent à un besoin réel, en citant au soutien de cette allégation, quelques exemples, non
documentés, de situations exceptionnelles considérées graves, urgentes et survenant en dehors
des horaires normaux de travail, Il a également précisé que «
les agents ne perçoivent toutefois
pas d'astreintes au mois de novembre car ils bénéficient du solde de la prime de fin d'année
» et
que «
dans un souci de maîtrise des dépenses publiques
», il est envisagé «
d’examiner
attentivement ce dispositif et de proposer au conseil municipal une délibération de cadrage pour
2016
».
La chambre se demande comment la commune
peut s’abstenir de verser
à la fois la prime
de fin d’année et
des astreintes, ces dernières correspondant, en principe, à un service fait pour
lequel les agents attendent une rétribution. Elle considère, en tout état de cause, que la réponse
du maire n’
apporte aucun élément probant pour démontrer la nécessité de payer des astreintes à
de très nombreux agents, de manière très régulière, pendant onze à douze mois.
Elle note toutefois
l’engagement du maire à faire coïncider à l’avenir
le calendrier de
versement des astreintes avec leur période de réalisation et invite la commune à mettre en place
un suivi précis des interventions réalisées pour rationaliser, sur cette base, son dispositif
d’
en
fonction de ses besoins réels.
26
Par ailleurs, les vérifications opérées sur la paye de 2014 révèlent que deux agents
(matricules n° 262601 et 205801) bénéficient d’indemnités d’astreinte de nuit et de week
-end
incompatibles avec le logement de fonction dont ils disposent
50
. La chambre recommande donc
de mettre fin aux situations irrégulières constatées.
Recommandation n°5
: Mettre fin pour les agents concernés
au cumul d’indemnités
d’astreintes et du bénéfice d’un logement de fonction.
Le maire s’est engagé à suivre cette recommandation dans sa réponse aux observations
provisoires
4.8.
Le recr
utement de l’ancienne directrice générale des services
Une administratrice territoriale a été irrégulièrement
détachée de sa collectivité d’origine
pour occuper l’emploi fonctionnel de directrice générale des services de la commune de
Marignane du 15 mai 2012 au 1
er
octobre 2014. La chambre rappelle en effet, que les
administrateurs territoriaux exercent leurs fonctions dans les services des régions, des
départements, des communes de plus de 40 000 habitants
, ce qui n’est pas le cas de Marignane
qui ne compte que 35 000 habitants
51
.
L
e Maire ayant mis aux fonctions de l’intéressée
en 2014, la commune a dû supporter le
coût de son licenciement (77 255,28
€
)
52
.
4.9.
Les perspectives à partir de 2015
La direction des services municipaux a établi un diagnostic
53
selon lequel « la masse
salariale est trop importante par rapport à ses ressources (65 % des dépenses de fonctionnement,
68 % des recettes de fonctionnement) en soulignant la nécessité
«
d’entamer une baisse
quantitative des effectifs tout en augmentant qualitativement la ressource ».
A cet effet, un plan
d’actions vise à restructurer et à moderniser la direction des ressources humaines par la mise en
place
d’une gestion des postes, des emplois et des compétences et de mesures relatives à la
réduction des effectifs.
La chambre estime que ce plan est perfectible car il n’est assorti d’aucun calendrier et
d’aucun objectif chiffré qui permettrai
ent de piloter s
a mise en œuvre,
d
’évaluer les résultats
atteints et d’en rendre compte.
En outre, dès lors que ce plan aurait un impact sur les effectifs
budgétaires, la masse salariale et le régime indemnitaire, la chambre estime souhaitable que ses
éléments chiffrés soient intégrés dans les perspectives du DOB.
50
Article 5 du décret n°2005-542 du 19 mai 2005 relatif aux modalités de la rémunération ou de la compensation des astreintes et
des permanences dans la fonction publique territoriale : «
(…) elles
ne peuvent être accordées aux agents qui bénéficient d'une
concession de logement par nécessité absolue de service (…)
».
51
Articles 1 et 2 du décret du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d’emplois des administrateurs territoriaux
52
Article 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale :
« Lorsqu'il est mis fin au détachement d'un fonctionnaire occupant un emploi fonctionnel mentionné aux alinéas ci-dessous et
que la collectivité ou l'établissement ne peut lui offrir un emploi correspondant à son grade, celui-ci peut demander à la
collectivité ou l'établissement dans lequel il occupait l'emploi fonctionnel soit à être reclassé dans les conditions prévues aux
articles 97 et 97 bis, soit à bénéficier, de droit, du congé spécial mentionné à l'article 99, soit à percevoir une indemnité de
licenciement dans les conditions prévues à l'article 98. ».
53
Note du DGS du 2 décembre 2014.
27
5.
LES RELATIONS AVEC LES ASSOCIATIONS
Entre 2010 et 2014, la commune de Marignane a attribué chaque année un montant de
subventions quasiment stable, d’environ 1,2
M€, principalement au secteur sportif (52
%).
En 2014, sur environ 190 associations que compte la commune, neuf d’entre
-elles (5 %)
ont perçu 70 % des subventions et u
n quart du tissu associatif n’a rien perçu. Les cinq principaux
bénéficiaires sont :
l’U
SM section football (255 000
€), l’Office du tourisme (139
000
€),
l’amicale
du
personnel
communal
(115
000
€),
l’association
gestionnaire
du
cinéma
(115 000
€)
et le Tennis club (80 000
€).
5.1.
L’instruction insuffisante des demandes de subvention
s
Les conventions passées avec les neuf associations qui perçoivent au moins 23 000
€ par
an définissent des objectifs. Cependant, le
suivi de l’emploi des subventions
au cours de la
période 2010-2014
s’
est révélé insuffisant.
En effet, le service de la vie associative
n’effectu
ait
qu’un contrôle formel
des demandes
de subventions et les services ne vérifiaient pas réellement si les objectifs précédemment fixés
étaient bien atteints. Ces dossiers étaient ensuite transmis au maire pour validation, avant
présentation en commission des finances.
D’une manière générale,
les montants de subventions étaient ainsi reco
nduits d’une année
sur l’autre
, ce que la commune croit pouvoir justifier par le souci
d’
assurer la continuité de
l’animation et de la cohésion sociale sur l
e territoire. Ces reconductions automatiques ont
concerné
l’USM section Football,
le Tennis Club et le CSM Aviron.
Elle a néanmoins récemment souhaité encadrer de manière plus rigoureuse ses relations
avec les associations. A cette fin, elle a mis en place courant 2015 une nouvelle organisation à
travers une direction baptisée «
Cœur de ville
» à laquelle se rattache le service « Vie
associative ». Elle a indiqué que désormais elle procédait notamment à une instruction
approfondie des demandes de subventions et
qu’elle avait
abaissé le seuil des conventions
d’objectifs à 10
000
€
.
5.2.
Des agents municipaux mis à disposition
d’associations
sans remboursement
La chambre rappelle que la mise à disposition de personnels est subordonnée à l’exercice
d’une mission de
service public par l’association. L’association doit
en outre rembourser à la
collectivité la rémunération du fonctionnaire mis à disposition, charges comprises
54
. Or, les
contrôles opérés révèlent que des personnels sont mis à disposition de l’amicale du
personnel et
du Tennis club à titre gratuit.
La chambre recommande à la commune de respecter la règlementation en mettant un
terme à la mise à disposition gratuite de personnels au profit des associations.
54
Article 2 du décret n°2008-580 du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition applicable aux collectivités
territoriales et aux établissements publics administratifs locaux : «
(…) L'organisme d'accueil rembourse à la collectivité
territoriale ou à l'établissement public d'origine la rémunération du fonctionnaire mis à disposition, les cotisations et
contributions y afférentes, ainsi que les charges mentionnées au deuxième alinéa du III de l'article 6, dans les conditions qui y
sont prévues. En cas de pluralité d'organismes d'accueil, ce remboursement est effectué au prorata de la quotité de travail dans
chaque organisme.
Les modalités de remboursement de la charge de rémunération par le ou les organismes d'accueil sont précisées par la
convention de mise à disposition. S'il est fait application de la dérogation prévue à la seconde phrase du II de l'article 61-1 de la
loi du 26 janvier 1984, l'étendue et la durée de cette dérogation sont précisées dans la convention, conformément à une décision
prise par l'assemblée délibérante de la co
llectivité ou de l'établissement gestionnaire. (…)
»
28
Recommandation n°6 : Mettre un terme à la mise à disposition gratuite de personnel au
profit des associations
La commune a indiqué dans sa réponse aux observations provisoires, qu’elle se
conformerait à la recommandation de la chambre.
6.
LA COMMANDE PUBLIQUE
6.1.
L’organisation de la commande publique
L’organisation de la comma
nde publique est perfectible. Si cette situation a été identifiée
depuis plusieurs années par la commune,
sans que des réponses satisfaisantes n’aient été
apportées, des décisions récentes peuvent conduire à des améliorations.
Le fichier de la base des fo
urnisseurs tenu par la commune n’est pas totalement
exhaustif.
Certains ma
ndats, d’un montant parfois élevé n’étaient pas associés au marché correspondant
pourtant existant. Selon la réponse du maire aux observations provisoires, il aurait été mis un
terme à ce dysfonctionnement.
Plus fondamentalement, une absence de recensement préalable de certains besoins en
infraction avec
l’article
5 du code des marchés publics
55
a pu être observée. En effet, de très
nombreux achats ont été effectués au fil de l’eau (fournitures utilisées pour l’entretien et la
maintenance des bâtiments ou les fournitures et l’entretien du parc automobile). La commune
a
reconnu qu’il s’agissait d’un problème ancien qu’elle a commencé
à résoudre en organisant en
2015 des consultations pour la satisfaction de ses besoins récurrents.
C
e n’est qu’à partir d’octobre 2014 qu’un guide interne des marchés publics
a été diffusé.
Ce document, non obligatoire, présente pour avantage de définir et harmoniser, en conformité
avec les textes, les pratiques internes.
Afin d’
améliorer le fonctionnement du service, la commune a recruté en 2015 une
nouvelle responsable de catégorie A qui a reçu pour objectif de mettre en place la nomenclature
des achats, qui constitue un outil nécessaire à une bonne computation des seuils
56
, d
’organis
er le
réseau des acheteurs au sein des services communaux et de créer une commission pour les
marchés à procédure adaptée (MAPA) qui, sans être une obligation, ne peut qu’améliorer la
qualité et la transparence de la commande publique.
La commune a indiqué, en réponse aux observations provisoires de la chambre, avoir mis
à jour fin 2015 son logiciel financier afin d’intégrer la nomenclature des achats et avoir
l’intention de déployer
prochainement un logiciel « marchés publics » pour
l’ensemble de ses
acheteurs. Enfin, elle a précisé avoir mis en place la commission pour les MAPA fin 2015.
6.2.
Examen de quelques marchés publics
Au cours de la période sous revue, la commune a passé environ 53,5
M€
HT de marchés
publics, soit une moyenne d’environ 10,7
M€
HT par an. La chambre a examiné les conditions
de passation et d’exécution de certains marchés dont le total représentent enviro
n 6,9 M
€.
Cet examen appelle les observations qui suivent.
55
Art. 5 du CMP (2066) : « I. -
La nature et l’étendue des besoins à satisfaire sont déterminées avec précision avant tout appel à
la concurrence ou toute négociation non précédée d’un appel à la concurr
ence en prenant en compte des objectifs de
développement durable. Le ou les marchés ou accords-cadres conclus par le pouvoir adjudicateur ont pour objet exclusif de
répondre à ces besoins. II. - Le pouvoir adjudicateur détermine le niveau auquel les besoins sont évalués. Ce choix ne doit pas
avoir pour effet de soustraire des marchés aux règles qui leur sont normalement applicables en vertu du présent code. »
56
Les seuils de dépenses par nature de prestations ou de fournitures qui s’apprécient à l’échelle d
e toute la collectivité,
déterminent le type de publicité et de concurrence applicables
29
6.2.1.
Le marché de travaux pour la création du musée Raimu
Un marché de travaux a été lancé en août 2013, en vue de la réhabilitation de la Villa Tiflis
et la réalisation d’une extension en pierres pour
accueillir le Musée Raimu à Marignane.
La chambre note que
l’analyse des offres,
pour le lot n°1, a été insuffisante,
s’agissant du
critère
prix,
l’entreprise
retenue
ayant
présenté
une
offre
supérieure
de
21,7 %
(+130 017,30
€
HT) à l’estimation
du maîtr
e d’œuvre.
En effet, le rapport notait : «
cette différence de prix s’explique par des prix unitaires plus
élevés comparés aux prix couramment pratiqués et peut-
être une erreur d’estimation ou de
calcul pour le poste cuvelage
».
La chambre estime que cette explication du dépassement aurait mérité
d’être
approfondie,
ce que le maire admet
d’ailleurs dans sa réponse aux observations provisoires.
6.2.2.
Le marché relatif aux travaux et grosses réparations des bâtiments
communaux
Ce marché comprenant neuf lots a été
passé en 2012 sous la forme d’un marché à bons de
commandes.
En ce qui concerne l’exécution des prestations, le
marché précisait que : «
pour chaque
chantier, les délais d’exécution des travaux sont fixés à chaque bon de commande conformément
aux stipulations des pièces du marché
»
57
et que des pénalités seraient appliquées pour les divers
retards pouvant être constatés (démarrage des travaux, intervention, exécution, remise des
documents…).
Or, les contrôles ont révélé que sur certains bons de commande, le
délai d’exé
cution
n’était même pas indiqué. Dès lors
,
la chambre s’interroge sur la manière dont sont appliquées
ces dispositions contractuelles. Selon la commune, «
certaines absences s’expliquent par des
interventions urgentes avec un bon de commande établi de manière concomitante
».
Si l’insertion de pénalités de retard dans les clauses contractuelles des marchés, inspirées
du cahier des clauses administratives générales (CCAG) travaux est de bonne gestion, elles n’ont
d’efficacité que si la collectivité a réellement l’intention de les mettre en œuvre.
En réponse aux observations provisoires le maire a indiqué que ce dysfonctionnement a
fait l’objet de mesures correctrices.
Au demeurant ces pénalités qui doivent, en toute hypothèse, être adaptées aux enjeux
financiers et moyens de contrôle de la commune, ont un impact à la hausse sur le prix des offres
reçues,
car les entreprises sont supposées mettre en œuvre des moyens suffisants pour prévenir
leur application. La chambre invite donc la commune, qui indique y être désormais attentive, à
rédiger ses cahiers des charges à la lumière de ces différentes contraintes.
6.2.3.
Le marché relatif à la fourniture et à l’entretien des véhicules
La passation en avril 2015 de ce marché à bons de commandes
n’appelle pas d’
observation
particulière. Il devrait permettre une meilleure gestion des commandes de ce type de fournitures
qui jusqu’
alors,
étaient morcelées. Toutefois, comme l’envisage d’ailleurs la commune, il
conviendra de mettre en place un magasin en charge de la réception des marchandises, de la
gestion des stocks et de la distribution sécurisée des produits nécessaires à la réalisation du
service public.
57
Article 6-1 du CCAP.
30
Le maire a précisé en réponse aux observations provisoires de la chambre que ce magasin
sera opérationnel dès 2016.
6.2.4.
L’achat des titres restaurant
La chambre relève que les prestations relatives à la fourniture des titres de restaurant
destinés aux agents municipaux qui
s’élèvent à environ 600
000
€ par an, n’ont fait l’objet
d’
aucune mise en concurrence. Or, les marchés de titres-restaurant relèvent de la catégorie 6 de
l'annexe II A de la directive 2004/18/CE, « Services financiers », et sont, de ce fait, soumis aux
dispositions de l’article 29 du
code des marchés publics.
La chambre recommande de régulariser la situation observée en organisant une
consultation
pour l’achat des titres restaurant.
La commune, qui reconnait l’irrégularité de cette
situation, s’est engagée dans sa réponse aux observa
tions provisoires, à se conformer à la
recommandation de la chambre.
Recommandation n°7
: Lancer une consultation pour le marché relatif à l’acquisition de
titres-restaurant.
31
ANNEXE 1 - AMORTISSEMENT DES EMPRUNTS RENEGOCIES
Contrat n° 02411 (€/CHF)
Échéances
Capital Refinancé
Indemnité de sortie
Annuité
globale du
prêt de
refinancement
Aide Fonds
de soutien
3 037 747
3 850 000
2 405 040
Amortissements
(1)
Intérêts
(2)
A :
Annuité
(1+2)
Amortissements
(1)
Intérêts
(2)
B :
Annuité
(1+2)
Annuité
globale
après prise
en compte
du Fonds de
Soutien
A+B
01/02/2018
213 824
115 498
329 321
350 000
146 380
496 380
825 702
607 062
01/02/2019
224 515
107 368
331 883
350 000
133 073
483 073
814 956
596 316
01/02/2020
235 741
98 832
334 572
350 000
119 766
469 766
804 338
585 698
01/02/2021
247 528
89 869
337 396
350 000
106 458
456 458
793 855
575 215
01/02/2022
259 904
80 457
340 361
350 000
93 151
443 151
783 512
564 872
01/02/2023
272 899
70 576
343 475
350 000
79 844
429 844
773 319
554 679
01/02/2024
286 544
60 200
346 744
350 000
66 536
416 536
763 280
544 640
01/02/2025
300 871
49 305
350 177
350 000
53 229
403 229
753 406
534 766
01/02/2026
315 915
37 866
353 781
350 000
39 922
389 922
743 703
525 063
01/02/2027
331 711
25 854
357 565
350 000
26 615
376 615
734 180
515 540
01/02/2028
348 296
13 243
361 539
350 000
13 307
363 307
724 846
506 206
Total
3 037 747
749 067
3 786 814
3 850 000
878 281
4 728 281
TEG
3,80%
3,80%
23,59%
14,50%
Source : CRC
.
Contrat n° 00237 (CMS)
Échéances
Capital Refinancé
Aide Fonds de
soutien
3 393 492
96 155
Amortissements
(1)
Intérêts
(2)
A :
Annuité
(1+2)
Annuité globale après
prise en compte du
Fonds de Soutien
01/02/2018
503 444
142 098
645 542
634 858
01/02/2019
607 944
121 017
728 961
718 277
01/02/2020
469 444
95 560
565 004
554 320
01/02/2021
406 444
75 903
482 347
471 663
01/02/2022
345 444
58 883
404 328
393 644
01/02/2023
311 444
44 418
355 863
345 179
01/02/2024
269 444
31 377
300 821
290 138
01/02/2025
239 444
20 094
259 539
248 855
01/02/2026
240 436
10 068
250 504
239 820
Total
3 393 492
599 418
3 992 909
TEG
5,26%
4,61%
Source : CRC.