Cour
des
comptes
Le
2 1
NOV.
2016
Le Premier
président
à
Monsieur Jean-Marc Ayrault
Ministre des affaires étrangères
et
du
développement international
Réf.
:
S20 16-3516
Objet
:
La
gestion des ressources humaines
du
ministère des affaires étrangères
et du développement international
En
app
li
cation des dispositions
de
l'article L. 111-3 du code des juridictions financières,
la
Cour a réalisé une enquête portant sur la gestion des ressources humaines
du
ministère des
affaires étrangères et du développement international (MAEDI) et plus précisément sur les
rémunérations et le pilotage de la masse salarial
e,
le rec
ru
tement et
la
fo
rm
a
ti
on, et enfin la
gestion des carrières et des affectations.
Cette enquête s'inscrit pour partie dans la continuité de précédentes inter
ve
ntions de la
Cour : référé du 4 septembre 2007 portant sur les hauts fonctionnaires
du
ministè
re
des
affaires étrangères sans affectation, qui abordait plus
largement la
question de
l'engorgement de l'encadrement supérieur
du
ministère ; référé
du
6 décembre 2007
consacré aux agents recrutés locaux ; et enfin référé
du
15 juillet 2009 rela
ti
f aux
compléments de rémunération des personnels expatriés.
Si
les effectifs
du
MAEDI (
13
873 ETPT pour l'année 2015) sont limités
(0,
74 % des effectifs
réalisés de l'État
en
2015\
leur gestion est néanmoins d'une grande complexité. Celle-ci
tient
à
la fois
à
la
va
riété des statuts des personnels,
au
nombre
im
portant de corps propres
concernés et
à
la
dispersion géographique des agents. Ainsi, l'organisation des affectat
io
ns
des fonctionnaires et contractuels
à
durée
ind
éterminée (COl) représen
te
un
vé
ritable défi
pour le min
is
tère, dans
la
mesure
où
ces mouvements concernent
en
moyenne près de
1 700 personnes par
an
, soit plus de 25 % des équivalents temps plein (ETP) de ces
catégories de personnel. Entre la moitié et les deux tiers de ces affectations sont faites
à
l'étranger.
Par
ai
lleurs,
la
Cour a établi que, malgré l
'a
doption par
le
ministère d'
un
certain nombre de
mesures d'économie,
la
ma
ss
e salariale a continué
à
progresser pendant
la
période
2011-2015, passant de 1
078M€
à
1118M€
(+3,7
%
),
alors même que les effectifs
diminuaient, passant de
15
27
1
à
13 873 ETP (- 9,2 %
).
1
Soit 1 872 796 ETPT pour l'ensemble du pér
im
ètre Ét
at
, budget général
et
budgets annexes
co
m
pr
i
s.
13
ru
e Cambon • 75100 PARIS CEDEX 01 • T +33 1 42
98 95
00 • www.ccomptes.fr
Cour
des
comptes-
Référé
no
82016-3516
2 / 6
Au-delà de ces données, une approche plus qualitative s'est avérée nécessaire. En effet,
plus sans doute que dans d'autres ministères, les ressources humaines constituent
le
socle
de l'action du MAEDI, dont l'efficacité repose, pour l'essentiel, sur ses seuls agents. Les
effectifs du ministère, leur gestion, ainsi que les politiques de recrutement et de formation
sont indissociables
de
la
politique de présence et d'implantation à l'étranger, du
dimensionnement du réseau diplomatique, consulaire
et
culturel, ainsi que de l'efficacité de
l
'ac
tion diplomatique de
la
France.
À
l'issue de son contrôle,
la
Cour m'a demandé, en application des dispositions de l'article
R.
143-1 du code des juridictions financières, d'appeler votre attention sur les principales
observations résultant de ses travaux.
Si
la
Cour prend acte d'un certain nombre d'améliorations incontestables dans
la
gestion des
ressources humaines du ministère au cours des dernières années (
1)
, elle souhaite
néanmoins insister sur trois axes de progrès, à savoir
la
mise en place d'une authentique
gestion prévisionnelle des ressources humaines,
le
rééquilibrage de son encadrement
supérieur et enfin
la
meilleure prise en compte de la répartition des effectifs entre les trois
grandes catégories d'agents (Il).
1.
DES AMÉLIORATIONS INCONTESTABLES
1.
Une prise en compte des enjeux de ressources humaines au plus haut niveau
du ministère
L'organisation générale de
la
fonction ressources humaines paraît satisfaisante dans ses
différentes composantes. Toutefois, jusqu'à récemment, cette fonct
io
n n'était pas au coeur
des préoccupations du MAEDI.
Cette situation a changé au cours des dernières années : l'amélioration de la gestion des
ressources humaines constitue aujourd'hui un des piliers du projet stratégique du ministère
intitulé
«
MAEDI
21
»,
à l'occasion duquel plusieurs chantiers d'envergure
ont
été lancés,
comme
la
démarche, en cours de développement, de mise en place d'une gestion
prévisionnelle (voir
infra).
2.
Des acquis organisationnels
La création en décembre 2012 du centre de services des ressources humaines assurant la
mise
en
oeuvre administrative des décisions prises par
la
direction des ressources humaines
du ministère apparaît conforme aux nouveaux standards de
la
gestion publique en ce
domaine. De même, la création d'un pôle
«
parcours individuels
»
devant conduire à mieux
accompagner les agents dans leur carrière contribue à la professionnalisation de gestion des
carrières.
Ces mesures, encore récentes, devront toutefois faire l'ob
jet
d'un examen périodique de leur
efficacité
et
de leur efficience.
3.
La réforme de l'indemnité de résidence à l'étranger
L'indemnité de résidence à l'étranger (IRE) des personnels civils du MAEDI s'élevait à près
de
349
M€
en 2015, soit plus
de
31
%
de
la
masse salariale totale du ministère : elle est un
complément de rémunération indispensable pour les agents affectés à l'étranger. La Cour
note que la réforme de cette indemnité introduite par
le
décret no 2011-920 du 1
er
août 2011
2
a répondu à la plupart
de
ses observations
et
recommandations formulées dans son référé
du
15
juillet 2009 précité. Elle estime ainsi que le nouveau système
est
plus satisfaisant,
équitable et transparent que le précédent.
2
Décret modifiant le d
éc
ret no 67-290 du 28 mars 1967 fixant les modalités de calcul des émoluments des
personnels
de
l'État et des établissements publics
de
l'
État
à
car
ac
tè
re
administrat
if
en service
à
l'étranger.
13 rue
Ca
mbon • 75100 PARIS CEDEX
01
• T +33 1 42 98 95 00 • www.ccomptes.
fr
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Référé
no
S2016-3516
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En particulier, alors que la Cour avait estimé que le cumul de deux IRE par un couple
servant dans le même pays et partageant une résidence commune constituait
un
avantage
indu, l'
in
troduction d'
un
abattement de 10 % est allée dans le bon sens. Cette mesure a en
outre permis d'économiser près de 2 M€ par an depuis son introduction.
La fonction
de
gestion des ressources huma
in
es du MAEDI bénéficie ainsi d'une attention
renforcée et a été marquée par plusieurs évolutions importantes. Toutefois,
des
insuffisances perdurent, qui ont des impacts tant sur l'efficience de
la
fonction ressources
humaines, que sur l'efficacité du ministère et
su
r
sa
masse salariale.
Il.
TROIS AXES
DE
PROGRÈS
1.
Conduire
à
son terme
la
démarche de gestion prévisionnelle des ressources
humaines
Si le MAEDI dispose bien d'une nomenclature de ses emplois
à
jour, les out
il
s du ministère
sont insuffisants pour anticiper de manière fine les besoins en effectifs et en compétences,
pour mettre en lien les flux de
re
crutement avec l'évolution des pyramidages des corps et
pour mesurer pleinement les conséquences futures des décisions
de
gestion prises
à
un
instant donné. Conscient de cette faiblesse, le ministère a entrepris, depuis novembre 2014,
de
développer une authentique gestion prévisionnelle des ressources humaines en
procédant de manière méthodique :
un
constat a été établi dans des documents de synthèse
au premier semestre 2016 et la phase de dialogue social actuellement en cours devrait
aboutir
à
un plan d'action au début de l'année 2017.
Dans ce contexte,
la
Cour appelle
à
mener
à
terme cette démarche, en lien étroit avec la
direction générale
de
l'administration et
de
la
fonction publique (DGAFP). Elle i
ns
iste
particulièrement sur
la
nécessité de renforcer
les
outils de pilotage de la fonction ressources
humaines d'une part, et d'intégrer une analyse approfond
ie
des compétences nécessaires
à
l'exercice des différents métiers de
la
diplomatie, d'autre part.
En effet, au sein
de
la
filière dite politique, couvrant les métiers de la diplomatie, nombreuses
sont les spécialités linguistiques et
cu
lturelles (à vocation géographique) et thématiques
(notamment les affaires stratégiques, européennes ou
li
ées au système des Nations Unies).
Chacune exige une technicité particulière de
la
part des agents, qui ne peut être acquise que
dans
la
durée. Or,
si
les efforts pour proposer des parcours de carrière relativement
cohérents aux agents de catégorie supérieure sont réels, il n'en demeure pas moins que ces
spécialités ne sont pas formalisées et qu'elles n'ont pour le moment aucun caractère
contraignant quant aux décisions d'affectation.
Il
en résulte une gestion plus compliquée des parcours de carrière des agents de catégorie
supérieure, en particulier concernant les affectations
à
l'étranger, qui leur sont
in
timement
li
ées.
En
effet, en raison de
la
grande libe
rt
é laissée aux agents dans l'expression des voeux
d'affectation, ceux-ci ont tendance
à
être concentrés sur
un
nombre limité de postes jugés
particulièrement attractifs.
En
conséquence, la Cour a
pu
relever une insatisfaction
ch
ronique
des intéressés au cours de son contrôle
3
.
Aussi,
af
in
de
faciliter
la
gestion des affectations, de renforcer les compétences des agents
de catégorie supé
ri
eure dans des zones ou des domaines d'activité donnés et de clarifier les
critères relatifs aux progressions de
ca
rri
ère, appa
ra
ît-il justifié
de
formaliser l'existence de
spécialités au sein de parcours de ca
rri
ère types.
Le
s affectations devraient s'inscrire dans
ce cadre de gestion rénové, tout
en
permettant aux responsables du ministère de déroger
à
ces règles,
si
nécessaire, pour conserver suffisamment de souplesse au système.
3
Ce
ressenti
a,
au moins pour pa
rti
e,
un
fondement
obj
ectif,
pui
sque moins de la moitié d
es
conseill
er
s des
affa
ir
es é
tr
angères et des secrétaires des affaires étrangères obtiennent
un
e affectation correspo
nd
ant
à
un
de
leurs de
ux
pre
mi
ers voe
ux
.
13 rue Cambon • 75100 PARIS
CE
DEX 01 • T +33 1 42 98 95 00 • www.ccomptes.fr
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Référé
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2.
Rééquilibrer la structuration de l'encadrement supérieur du ministère
Déjà rele
vé
par
la
Cour dans son référé du 4 septembre 2007 précité, le sureffectif des
agents de catégorie A+
4
du ministère s'est confirmé au cours de
la
période sous revue.
En effet,
si
les agents des catégories A
5
et
A+
représentaient 29 % des effectifs des corps
généralistes du ministère en 2014, soit à peine p
lu
s que la moyenne interministérielle
(environ 28 %), le ratio rapportant l'effectif des agents de catégorie
A+
à l'effectif des agents
de catégorie A était de 113 % pour le MAEDI en 2013, contre 20 % en moyenne pour
un
ensemble de ministères
6
.
Cette proportion exceptionnelle s'expl
iq
ue
notamment par des flux
de
recrutement très élevés de consei
ll
ers des affaires étrangères dans le passé, qui ont
toutefois nettement diminué depuis 2012.
À
court et moyen terme, les corps de conseillers
des affaires étrangères et de ministres plénipotentiaires sont néanmoins amenés à connaître
un engorgement récurrent.
À
cet égard, les deux dispositifs de fin d'activité, de 2008-2009
puis de 2011-2013
7
,
n'ont que très partiellement résolu ce problème, tandis que les taux de
promotion des différents grades appliqués sur la période 2013-2015 ont au contraire
contribué à augmenter la proportion des conseillers des affaires étrangères hors classe et
des ministres plénipotentiaires au se
in
des agents de catégorie A+. C'est ainsi que, pour
181
postes d'ambassadeur fin 2014,
il
y avait 235 conseillers des affaires étrangères hors
classe et 152 ministres plénipotentiaires, soit 387 agents pouvant prétendre exercer de telles
fonctions
8
.
Par ailleurs, une réflexion
sur
le bon dimensionnement des effectifs d'encadrement doit
nécessairement prendre en compte
la
place des secrétaires des affaires étrangères (corps
de catégorie
A)
au sein du ministère. Recrutés
pa
r la voie de concours spécifiques très
exigeants, ils bénéficient d'un début de car
ri
ère relativement proche de
ce
l
ui
des conseille
rs
(A+), mais leurs perspectives de progression divergent ensuite rapidement, notamment en
administration centrale où ils ne peuvent exercer des fonctions de sous-directeur relevant du
décret no 2012-32 du 9 janvier 2012 relatif aux emplois de chef de service et de
sous-directeur des administrations de l'État.
Il
s se voient le plus souvent confier des postes
de
rédacteur dans les directions géographiques ou des postes de chef de bureau dans les
directions support du MAEDI. Cette situation est d'autant plus problématique que beaucoup
de sous-directions du ministère, dans les di
re
ctions politiques, ont la taille de bureaux
d'administration centrale dans la plupart des autres ministères. Ainsi, l'organisation de
l'administration centrale pousse le ministère
à
maintenir des niveaux élevés de promotion
interne des secrétaires des affaires étrangères dans le corps supérieur des conseillers des
affaires étrangères, afin d'offrir de meilleures perspectives de
ca
rrière aux plus méritants
d'entre eux, ce qui contribue également à entretenir le sureffectif des agents de
catégorie A+.
4
Il
s'agit des agents des corps des conseillers des affaires étrangères (cadre général et cadre d'Orient) et des
ministres plénipotentiaires.
5
Il
s'agit des agents des cor
ps
des secrétaires des affair
es
étrangères (cadre général et cad
re
d'Orient).
6
Ministères de la
cu
ltur
e,
de l'agriculture, de l'économie et des finances, de l'intérieur, de l'outre-mer, de
la
~ustice,
de
l'écologie et ministères sociaux {données DGAFP).
Dispositifs qui permettaient aux conseillers des affaires étrangères hors classe et aux ministres
plénipotentiaires, âgés de
58
à
62
ans, de partir
à
la
retraite avant
la
limite d'âge.
En
contrepartie, ces agents
conservaient, pendant une période a
ll
ant de six mois
à
trois ans, leur rémunération de base, major
ée
du montant
de l'indemnité de résidence
à
Pa
ri
s,
et percevaient
une
indemnité complémentaire sous forme de pécule
(correspondant
à
50%
des primes de grade qu'
il
s
au
r
aie
nt perçues entre leur départ effect
if
à
la ret
ra
ite et
la
limite d'âge théorique de leur grade).
8
À
noter qu'en administration centrale, ces agents peuvent notamment prétendre occuper
21
emplois de chef de
service
et
7 emplois de directeur.
13
ru
e Cambon • 75100 PARIS CEDEX 01 • T +33 1
42
98 95 00 • www.ccomptes.fr
Cour des
comptes-
Référé
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Conscient
de
ces diffic
ul
tés, le ministère tente d'y remédier en partie en confiant aux
secrétaires des affaires étrangères des fonc
ti
ons de responsabilité, notamment à la direction
générale de
la
mondialisation. Cependant, le MAEDI dev
ra
it, à l'occasion du projet
stratégique
«
MAEDI
21
»
et de
la
mise en place d'une gestion prévisionnelle des ressources
humaines, poursuivre sa réflexion sur la place respective des secrétaires et des conseillers
des affaires étrangères. Cet effort devrait intégrer toutes les dimensions de la problématique,
et notamment celles
de
l'organisation de l'administration centrale du ministère et
de
l
'i
mpact
du sureffectif des agents
de
catégorie A+ sur
sa
masse salariale.
3.
Mieux prendre en compte
la
répartition des effectifs entre les trois grandes
catégories d'agents : une démarche d'équité et génératrice d'économies
Outre les fonctionnaires titulaires, les effectifs du MAEDI à l'étranger se composent de deux
autres grandes catégories d'agents : les contractuels de droit français, d'une part, et les
agents de droit local (ADL), d'autre part.
Au
31
décembre 2014, les premiers, agents
disposant d'un contrat à durée déterminée (COD) à l'étranger, étaient au nombre de 1 114,
soit 1 0,5 % de l'ensemble des effectifs du ministère servant à l'étranger
9
.
Quant aux ADL,
il
s
représentaient à
la
même date 4 862 ETP, soit 46 % de ces mêmes effectifs.
La
Cour a pu relever que, malgré les services importants rendus par ces agents, leur prise
en considération apparaît, sur certains aspects, moins favorable
qu
'en
ce
qui concerne les
titulaires,
ce
dont le ministère a d'ailleurs pris conscience et qu'
il
souhaite désormais
corriger.
En
ce qui concerne les contractuels
de
droit français, l'enjeu principal est de mieux
accompagner
la
suite de leur parcours, au-delà de leur temps de service au sein du MAEDI.
Pour ceux d'entre eux qui sont en réalité des fonctionnaires détachés d'autres ministères
10
,
cela passe par un meilleur suivi de l
eur
retour dans leur administration d'or
ig
ine
1
\
afin que
leur expérience à l'étranger soit
va
lorisée. Pour ceux que le ministère appelle des
«
contractuels purs
»
12
-
dans la mesure où le MAEDI est leur unique employeur - , sans
méconnaître l'accompagnement actuellement réalisé par la direction des ressources
humaines du ministère, un effort anticipé doit être consenti en matière de formation pour les
aider à retrouver un emploi dans le secteur privé,
ce
qui permettrait également de limiter
le
coût
de
la prise en charge de leur indemnisation au titre du chômage par le ministère
13
.
Mais ce sont surtout les agents de droit local qui devraient bénéfici
er
d'une attention
renforcée. En effet, bien que constituant un rouage essentiel du fonctionnement des postes
diplomatiques, consulaires et
cu
lturels, ils n'accèdent pas autant qu'
il
serait souhaitable à
la
formation professionnelle
au
MAEDI, ce que
la
Cour avait déjà relevé dans son référé de
décembre 2007 précité. En outre, alors que
la
plupart des ADL bénéficient désormais d'
un
contrat à durée indéterminée, la réflexion du ministère sur leurs parcours professionnels
demeure limitée. Compte tenu de leur poids au se
in
du
ministère,
il
apparaît indispensable
de généraliser leur évaluation, de réviser, lorsque cela est nécessaire, les grilles salariales
afin de mieux prendre en compte leur accès possible à des emplois de niveau plus qualifié,
et enfin de définir, au sein des postes diplomatiques disposant de
la
masse critique
suffisante, des parcours, pour les plus méritants d'entre eux, afin
de
maintenir leur motivation
et leur engagement.
9
Y compris les volontaires internationaux et les experts techniques inte
rn
ationaux.
10
Représentant, au
31
décembre 2014, 58 % des contr
ac
tu
els
se
rv
ant à l'étranger.
11
A
travers des dispositifs
de
dialogue
ad
hoc
comme la
«
commi
ss
ion des retours
»
existant avec le ministère de
l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, par exemple.
12
42 % des contractuels servant à l'étranger au 31 décembre 2014.
13
A
titre comparatif, près de 400 agents ont perçu une allocation de retour à l'em
pl
oi cha
qu
e a
nn
ée pendant la
période 2011-2014, pour
un
coût de 4 M€ en moye
nn
e. En revanche, la participation financière du MA
ED
I aux
projets de formation de ses
«
contractuels p
ur
s
»
au
co
urs de leur de
rni
ère année sous contrat -
et pouvant
couvrir jusqu'à
75%
des frais pédagogiques -
n'a été que de 34 0
00
à 61 000
€
par an, représentant 27 à 36
projets
an
nu
el
s.
13
rue
Ca
mbon • 75100 PARIS CEDEX 01 • T +33 1 42 98 95 00 • www.c
co
mptes.fr
Cour des comptes -
Référé
no
82016-3516
6 / 6
Ces problématiques apparaissent d'autant plus aiguës que
le
recours aux agents de droit
local, en lieu et place d'expatriés dont le coût pour le ministère est sensiblement plus élevé,
pourrait être davantage développé pour redonner des marges de manoeuvre en termes de
masse salariale. En effet,
la
Cour a relevé que la substitution de 250 postes
de
titulaires par
des ADL dans les implantations
à
l'étranger -
soit une augmentation d'
env
iron 5 % de
la
part
des ADL -
permettrait, en fonction des hypothèses
re
tenues, de dégager entre 14,7 et
19,1 M€ par an d'économies.
La Cour formule donc les recommandations suivantes :
Recommandation
no 1
:
condui
re
à
son
terme
la
démarche de gestion
prévisionnelle des ressources huma
in
es, en développant
le
s outils de p
il
otage
du
ministère et en intégrant notamment une réflexion
approfondie sur les
compétences et types de métier composant l'activité diplomatique proprement
dite ;
Recommandation
no 2
:
pour les agents de catégorie A et A+, définir des
parcours-types couvrant les progressions de carrière et les affectatio
ns
et
reposant sur la maîtrise d'un nombre limité de spécialités ;
Recommandation
no
3 :
réévaluer la place respective des corps de conseillers
des affaires étrangères et de secrétaires des affaires étrangères en prenant
notamment en compte
la
question de l'organisati
on
de l'administration centrale du
MAEDI, ainsi que l'impact sur la masse salariale de
la
part élevée d'agents de
catégorie A+ au sein du ministère.
-=
oOo
=-
Je vous serais obligé de me faire connaître, dans le délai de deux mois prévu
à
l'article
L. 143-5 du code des juridictions financièr
es
, la réponse que vous aurez donnée
à
la
présente communication
14
.
Je vous rappelle qu'en application des dispositions du même code :
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des
finances
et,
dans
leur domaine de compétence, aux autres
commissions
permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. Il sera accompagné de votre
réponse si elle est parvenue
à
la
Cour dans ce délai.
À
défaut, votre réponse leur
sera
tr
ansmise dès sa réception par
la
Cour (article
L.
143-5) ;
dans le
re
spect des secrets protégés par
la
loi, la Cour pour
ra
mettre en
li
gne sur son
site inte
rn
et le présent référ
é,
accompagné de votre
ré
ponse (article
L.
1
43-1);
l'article L. 143-10-1 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé, vous
fournissiez
à
la Cour un compte rendu des suites données
à
ses observations,
en
vue
de leur présentation dans son rappo
rt
public annue
l.
Ce compte rendu doit être
adressé
à
la Cour selon les modalités de la procédure de suivi annuel coo
rd
onné
co
nvenue entre elle
et
votre administration.
D1d1er
Migaud
14
La Cour vous remercie de
lu
i faire parvenir votre r
épo
n
se so
us forme dématérialisée via
Correspondance
JF
à
l'adresse électronique suivante : greffepresidence@ccomptes.fr
(c
f.
arrêté du 8 septembre 2015 portant applica
ti
on du décret no 2015-146
du
10 f
év
rier 2015 relatif
à
la
dématé
ri
alisation des écha
ng
es avec les juridictions financières).
13
ru
e Cambon • 75100 PARIS CEDEX
01
• T +33 1 42 98 95 00 • www.ccomptes.fr