Cour des comptes
Le
2 4
OCT.
2016
Le
Premier président
à
Monsieur Jean-Marc Ayrault
Ministre des affaires étrangères et
du
dé
ve
loppement internation
al
Réf
.:
S2016-3241
Monsieur Bernard Cazeneuve
Ministre de l'intérieur
Objet
:
L'organisation des élections pour les Français établis hors de France
En
application des dispositions de l'article
L.
111-3 du code des juridictions
fi
nancières,
la
Cour a conduit une enquête sur le coût et l'organisation des élections pour les Français
établis hors de France sur la période de
2011
à
2014 marquée
pa
r quat
re
scrutins. Elle a pris
note des mesures prises depuis pour améliorer ce système et particulièrement de l'adoption
de la loi organique
du
1
er
août 2016.
Au
terme de son contrôle, elle m'a demandé,
en
application des dispositions de l'article
R.
143-1 du même code, d'appeler votre attention sur
les principales observations résultant de ses travaux.
Si
la
qualité de l'organisation et l'implication des agents
du
ministère des affaires étrangères
sont reconnues, force est de constater le coût significatif de ces élections pour la période
2011-2014, marquée par
la
réforme de
la
représentation des frança
is
de l'étranger
(
1)
et
de
relever diverses faiblesses auxquelles
il
doit pouvoir être remédié
à
la condi
ti
on
de
poursuivre
la
modernisation des processus de vote (Il).
Le
s résidents français
à
l'étranger sont aujourd'
hui
représentés par 12 sénateurs,
11
députés, 90 conseille
rs
à
l'Assemblée des França
is
de l'étranger (AFE) et 442 conseillers
consulaires, suite aux réformes intervenues en ce domaine
en
application de la révision
constitutionnelle de 2008. I
ls
disposent ainsi d'
un
niveau de représentation supé
ri
eur
à
celui
qui prévaut dans les autres pays étudiés par
la
Cour
1
.
Seuls
le
Portugal et l'Italie ont dans
leur Parlement une représentation spécifique de leurs concitoyens établ
is
à
l'étranger, ces
deux pays étant les seuls, avec l'Espagne,
à
disposer, en outre, d'organes spécifiques
en
la
matière.
1
Allemagne, Belgique, Espa
gn
e, États-Unis, Italie, Portugal et Suisse.
13 rue
Ca
mb
on • 751
OO
PA
RIS
CE
D
EX
01
• T +33 1 42
98
95
OO
• www.ccom
pt
es.fr
Cour des comptes -
Référé n° 82016-32
41
2 / 6
1.
Le coût des élections organisées pour les Français établis hors de France a été
supérieur
à
34
millions d'euros entre
2011
et 2014.
La
Cour fait
le
constat d'une faible participation des Français de l'étranger aux élections,
malgré les nombreuses facilités offertes. Elle relève par ailleurs que les dépenses entraînées
par l'organisation des scru
ti
ns par le ministère des affaires étrangères et du développement
international (MAEDI) ne sont pas correctement suivies. Elle souligne en particulier l'absence
d'évaluation des dépenses de personnel, alors même que
la
mobilisation des agents pour
assurer
la
bonne organisation des élections pèse lourdement sur les postes diplomatiques et
consulaires.
La
Cour évalue ainsi les dépenses liées
à
l'organisation des élections pour les
Français établis hors de France, qui se sont déroulées entre 2011 et 2014,
à
34,3 M€.
1. Une faible participation malgré de nombreuses facilités de vote
Au cours de
la
période analysée, les Français de l'étranger ont
pu
participer
à
l'ensemble
des scrutins nationaux, européens et locaux dès lors qu'ils étaient inscrits
à
la
fois sur la liste
électorale consulaire et dans leur ancienne commune en France. Ils ont pu voter
à
l'urne
grâce
à
un
réseau dense de bureaux de vote (782 en 2012) mais aussi par internet (pour les
élections législatives et consulaires) et par correspondance (pour les élections législatives
).
À
la différence de la France, la majorité des pays étudiés ne prévoit qu'
un
vote par
correspondance, parfois accompagné d'un vo
te
à
l'urne, généralement centralisé dans les
consulats ou les ambassades.
Malgré ces facilités étendues, la participation aux élections des Français établis
à
l'étranger
se révèle faible au regard
de
celle de nos concitoyens en France : 42, 1 % au second tour de
l'élection présidentielle
de
2012, contre 80,4
%
en France ;
11
% aux élections européennes
de
2014 contre 42,4 % en France
2
•
2. Des dépenses hors personnel mal suivies
Les dépenses hors personnel induites par l'organisation des élections, en particulier celles
réglées dans le cadre de marchés publics, sont suivies de manière dispersée par les
différents services du MAEDI. Elles ne font l'objet d'aucun pilotage et
la
Cour a pu relever
plusieurs dysfonctionnements affectant
le
ci
rcuit d'engagement de
la
dépense. Des
commandes supérieures au seuil fixé par le code des marchés publics ont ainsi été passées
hors marché.
Cette absence de pilotage est
à
mettre en regard avec les dépenses exposées pour
l'organisation des scrutins, soit 18,6 M€ sur la période considérée. Ce montant inclut les
crédits que les postes diplomatiques se voient déléguer pour organiser les scrutins
(dépenses de communication, de logistique, de mise en place du vote par internet,
de
maintenance informatique, d'achat
de
matériel de vote et d'envoi des documents de
propagande électorale aux électeurs
)3.
L'envoi des documents de propagande aux électeurs
représente,
à
lui seul, une part significative de ces dépenses : plus de 1,9
M€,
soit près de
15 % des dépenses, pour les scrutins de 2012. Outre qu'il
ne
constitue pas
le
moyen le plus
fiable, en raison des défaillances de certains systèmes postaux étrangers, y compris dans
des pays industrialisés, et des nombreuses erreurs d'adressage, l'env
oi
papier se révèle très
coûteu
x.
À
titre de comparaison, pour les élections consulaires de 2014, la quasi-intégralité
de
la
propagande a été adressée par voie de courriel, pour un coût limité, lié
à
l'utilisation de
serveurs, de 16 000 €.
2
Un tiers d
es
b
ur
eaux de vote
à
l'étranger ont connu,
à
ces élec
ti
on
s,
un taux de pa
rt
ici
pa
t
io
n i
nf
érieur
à
10
%.
3
Sont inc
lu
s dans ce chiffrage les dépenses de sécurité et d'autres frais
di
rectement rattachables aux élec
ti
ons
(nettoyage, stockage de maté
ri
el, frais de
tr
ansport et de
bo
uche, etc.).
13 rue Cambo
n•
7
51
00 PARIS CEDEX 01
•T+
33 1
42
98 95 OO• www.ccomptes.fr
Cour des comptes -
Réfé
ré
n° 52016-3
241
3 / 6
Aussi, sur
la
base de l'expérimentation réalisée avec succès en France lors de certaines des
dernières élections régionales,
la
Cour recommande-t-elle à nouveau
4
qu'il soit procédé à
la
dématérialisation de ces documents.
3.
D'importantes dépenses
de
personnel
L'organisation des scrutins mobilise fortement les agents des consulats et, à un deg
ré
moindre, ceux des ambassades. Ils sont en
effet
chargés de
la
tenue
de
la
liste électorale
consulaire, du stockage et de l'installation du matériel de vote, de l'établissement et de
la
transmission des procurations ainsi que de
la
remontée des résultats. Ils participent
également à
la
tenue des bureaux de vote.
De
s équipes sont, dans le même temps,
mobilisées au ministère pour assurer
la
préparation des scrutins, leur bon déroulement et
la
centralisation des résultats.
Si l'implication des agents est largement
re
connue et saluée par les Français établis à
l'étranger, elle a aussi un
coût.
La
Cour des comptes a évalué les dépenses
correspondantes à 15, 7 M€ pour
la
période 2011-2014. Ce chiffrage comprend
la
valorisation du temps passé par les agents pendant les opérations électorales, y compris
avant les scrutins, dans les postes diplomatiques comme
au
sein de l'administration centrale.
Il inclut également d'autres dépenses de personnels liées aux différents scrutins : vacations,
permanences, rémunérations de prestations de formation ou de chargés de mission.
Il
intègre enfin
la
valorisation du temps passé par les agents de l'Institut national de
la
statistique et des études économiques pour
la
tenue de
la
liste électorale consulaire et le
coût du traitement des contentieux centralisés au tribunal d'instance du
1
er
arrondissement
de
Paris.
La
tenue des scrutins pèse aussi sur le fonctionnement des consulats. Elle entraîne des
heures supplémentaires et des journées
de
récupération qui n'ont pu être chiffrées
intégralement mais qui, à titre d'exemple, atteignaient pour le consulat général de Londres
l'équivalent de 120 jours en 2014.
4.
La
dépense totale pour l'organisation des élections de 2011 à 2014 est supérieure
à
34 M€
Compte-tenu de l'ensemble de ces éléments, la Cour estime à 34,3 M€ les dépenses liées
aux élections des Français établis
à
l'étranger entre 2011 et 2014. Cette dépense est
particulièrement élevée pour les élections européennes (40,60
€par
votant)
et
les élections
aux
conseils consulaires (24,50 € par votant).
En s'appuyant sur les données
dont
elle dispose,
la
Cour constate que la dépense par inscrit
est nettement supérieure pour les inscrits
à
l'étranger par rapport aux inscrits en France,
avec un écart de l'ordre de un
à
trois pour les élections présidentielles et législatives de
2012, (20,50
ۈ
l'étranger contre 7,45
€en
France
5
).
Enfin les coûts ainsi supportés par le ministère des affaires étrangères
et
du développement
international ne sont que partiellement remboursés par
le
ministère de l'intérieur à partir du
programme budgétaire prévu à cet
effet.
4
Cour des comptes,
Enquête demandée
par
le
co
mité d'éva
lu
ation
et
de co
nt
rôle des politiques publiques
(C
E
G)
de l'
As
se
mbl
ée nationale : Relation aux usagers
et
modernisation de l'État : vers une généralisation des services
~ublics
numériques,
janvier 2016, disponible sur www.ccompt
es
.fr
Source d
es
données pour la France : rapport de l'inspection générale de l'administration (IGA),
Moderniser
l'organisation des élection
s,
octobre 2014
13
ru
e Cambon •
751
OO
PARIS CEDEX
01
• T +33 1 42 98 95
OO
• www.ccomptes.fr
Cour des comptes -
Référé n° 52016-3241
4 / 6
Il.
L'organisation des élections
à
l'étranger a comporté, entre
2011
et 2014, de
nombreuses faiblesses
La
Cour a constaté des faiblesses dans l'organisation des élections pour les Français établis
à l'étranger. Celles-ci concernent tant l'établissement de
la
liste électorale consulaire, que les
règles électorales applicables, le vote par internet et l'efficacité des mécanismes de contrôle.
1. Malgré des efforts réels,
la
liste électorale consulaire n'est pas complètement
fiable
Le nombre d'électeurs inscrits sur la liste électorale consulaire (LEC) a augmenté
de
plus de
40 % entre 2008 et 2015.
Si
cette hausse est le fruit de différents facteurs, une partie de
celle-ci est artificielle : l'inscription sur les registres des Français de l'étranger entraîne en
effet automatiquement, sauf rare opposition, inscription sur
la
liste électorale consulaire.
Il
en
résulte des listes électorales qui ne sont pas totalement fiables. Y figurent, selon les termes
du MAEDI, des
«
électeurs fantômes
»,
avec lesquels aucun contact ne peut être établi
(coordonnées erronées, déménagements, etc.), malgré les multiples tentatives des agents
des consulats.
La
recherche de ces électeurs, évalués par exem
pl
e à 6,3 % des inscrits à
Londres, est au surplus coûteuse : près d'1,4 M€ y aura été consacré en 2011.
Les difficultés concernent également les radiations, prononcées plus difficilement qu'en
France. Ains
i,
entre 20 000 et 30 000 électeurs croyant avoir été radiés de
la
liste électorale
consulaire se sont présentés dans leur bureau de vote en France à l'occasion de l'élection
présidentielle
de
2012. Cette radiation n'étant pas effective, ceux-ci ont été, dans un premier
temps, empêchés de voter. Une procédure spécifique, permettant à ces électeurs
de
voter
après avoir signé une attestation certifiant
qu
'ils avaient quitté leur ancien pays d'inscription,
a dû être mise en place dans l'urgence. Cet
te
procédure particulièrement dérogatoire, déjà
mise en place en 2007, a dû à nouveau être reconduite en 2012.
Comme en France, tout électeur peut consulter
la
liste électorale consulaire dès lors
qu'il n'en fait pas un usage commercial.
Or
à l'étranger, les adresses électroniques des
électeurs figurent sur
la
LEC.
De
nombreux électeurs se sont plaints auprès des consulats
de l'utilisation de leurs adresses électroniques pour des envois non sollicités
de
la
part
des partis politiques, notamment à l'occasion des élections législatives de 2012. Outre
qu'elle a
pu
conduire certains électeurs, excédés, à demander leur radiation de la LEC,
cette pratique présente
un
défaut majeur :
un
courriel du consulat ou de l'ambassade
pourrait
se
perdre dans
le
flux de courriels reçus et ne pas être ouvert. Pour pallier cette
difficulté,
plusieurs
consulats
proposent
aux
électeurs de
fournir
deux adresses
électroniques : une réservée à leurs seuls échanges avec le consulat et une autre qui
figurera sur
la
LEC.
La
Cour relève que
la
loi organique n° 2016-1047 du 1
er
août 2016 rénovant les modalités
d'inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France prévoit désormais
l'instaurat
io
n d'
un
répertoire électoral unique et donc
la
fin de la possib
il
ité d'une double
inscription dans une commune française et sur
la
liste électorale consulaire. Ce répertoire
sera effectif pour les scrutins de 2017.
Il
reste à prendre diverses mesures pour fiabiliser
l'usage de la liste électorale, ce qui amène
la
Cour à émettre
la
recommandation figurant à
la
fin du présent référé.
2. Les règles électorales ne sont pas adaptées aux spécificités
de
l'étranger
Les règles électorales appliquées aux scrutins organisés à l'étranger
ne
prennent pas
suffisamment en compte les conditions et les contraintes propres à ces scrutins.
13
ru
e
Ca
mbon • 75100 PARIS CEDEX 01 • T +33 1 42 98 95
OO•
www.ccomptes.fr
Cour des comptes -
Référé
n° $2016-3241
5 / 6
Ainsi,
la
faculté offerte aux Français pour les élections législatives à l'étranger de voter
par correspondance, système abandonné depuis 1975 pour les votants présents sur
le
territoire national, se heurte aux nombreuses défaillances des systèmes postaux étrangers
évoquées plus haut. De nombreux Français ne reçoivent que trop tardivement le matériel de
vote.
Cette faculté,
conditionnée à une inscription préalable,
provoque un
travail
supplémentaire pour les services consulaires,
ob
li
gés
de
consacrer des locaux au
dépouillement de ces votes pour une participation minime (moins de 2 % des électeurs
avaient fait ce choix en 2012). De surcroît,
le
taux d'annulation du vote par correspondance
est particulièrement élevé :
il
a, par exemple, été supérieur à 50 % à Bruxe
ll
es en 2012.
Ce système est enfin coûteux (25,50
€
par votant en 2012
et
120
€
par votant pour les
législatives partielles de 2013). Son intérêt
en
terme de participation n'étant pas établi, il
pourrait être supprimé.
3.
Le fonctionnement du vote par internet n'est pas satisfaisant
Conformément aux prescriptions de la Commission nationale de l'informatique et des
li
bertés
(CNIL), les modalités d'utilisation du vote par internet sont strictement encadrées. La sécurité
pour permettre le développement du vote par internet a été, à bon droit, une préoccupation
majeure du MAEDI. Même s'il n'existe pas
en
la matière de garantie totale, les audits de
sécurité auxquels
il
a procédé n'
ont
pas décelé
de
failles particulières.
Pour
autant, le choix du prestataire n'a pas été entouré de toutes les précautions
souhaitables. Des difficultés techniques, déjà identifiées en 2011, n'ont pas été entièrement
surmontées, ni en 2012
ni
en 2014. S'y sont ajoutés des problèmes concernant l'accès
au
portail de vote : difficile durant les dernières heures du scrutin consulaire de 2014, cet accès
a
été
impossible au cours de la dernière heure. Ces incidents posent la question de la
capacité des serveurs
à
absorber un flux pourtant restreint de votes (7
%
des inscrits avaient
fait en 2014 le choix du vote
par
internet)
et
plaident pour un rôle acc
ru
du bureau
de
vote
électronique, garant de l'intégrité du scrutin (cf.
infra
).
La
Cour
considère
que
le développement du vote par internet permettrait de réduire les
coûts d'organisation des
sc
rutins, sans dégrader le niveau de participation aux élections des
Français de l'étranger. Elle restera attentive au déploiement d'un nouveau système
programmé pour 2017
et
aux suites données au test en grandeur nature prévu pour la fin de
l'année 2016.
4.
Malgré l
eur
nombre,
la
portée des mécanismes de contrôle de la régularité des
élections reste limit
ée
Outre le contrôle traditionnel mené par les délégués du Conseil constitutionnel pour les
seules élections présidentielles, trois contrôles spécifiques sont prévus : celui des
commissions administratives compétentes pour
la
tenue des listes électorales, celui de
l'autorité judiciaire, principalement saisie par
le
s électeurs empêchés de voter à l
eur
arrivée
dans le bureau de vote et celui du bureau de vote électronique, lorsqu'il est possible de voter
par internet. Le rôle
de
ce bureau composé d'un membre du Conseil d'État, de hauts
fonctionnaires des ministères des affaires étrangères et de
l'
intérieur, d'un représentant de
!'
Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information et de plusieurs membres de
l'Assemblée des Français de l'étranger, est de garantir
la
sincérité des opérations de vote
réalisées par internet.
13 rue Cambon • 751
OO
PAR
IS
CEDEX
01
• T
+3
3 1 42 98 95
OO
• www.ccomptes.fr
Cour des comptes -
Référé n° S2016-3241
6 / 6
La
Cour relève que les capacités effectives
de
contrôle du bureau de
vote
électronique sont
limitées dans la mesure
où
la
plupart des données qu'
il
doit examiner comporte une forte
dimension technique.
6
L'absence de publication d'un rapport par ce bureau sur
le
déroulement du scrutin ne lui a
pas permis de faire part des dysfonctionnements du
vote
électronique relevés
en
2014. Une
telle publication devrait être prévue
7
.
Au terme de son contrôle,
la
Cour formule les recommandations suivantes :
-
Recommandation n° 1
:
améliorer la fiabilité des listes électorales
en
mettant
fin
effectivement
à
la
double inscription et
en
simplifiant les
rad
ia
tions ;
-
Recommandation n° 2
:
dématérialiser l'envoi de
la
propagande pour les
élections
à
l'étranger ;
-
Recommandation n° 3
:
supprimer le
vote
par correspondance pour les élections
législatives ;
-
Recommandation n° 4
:
après chaque scrutin pour lequel
il
est possible de
voter
par internet, prévoir
la
publication d'un rapport par le bureau de
vote
électronique
sur
la
régularité et
la
conformité du
vote.
-=oOo=-
Je vous serais obligé de me faire connaître, dans le délai de deux mois prévu
à
l'article
L. 143-5 du code des juridictions financières,
la
réponse que vous aurez donnée
à
la
présente communication
8
.
Je vous rappelle qu'en application des dispositions du même code :
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des
finances
et,
dans leur domaine de
compétence, aux autres
commissions
permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Il
sera accompagné de
votre
réponse
si
elle est parvenue
à
la
Cour dans ce délai.
À
défaut,
votre
réponse
leur sera transmise dès
sa
réception par
la
Cour (article
L.
143-5) ;
dans le respect des secrets protégés par
la
loi,
la
Cour pourra mettre
en
ligne sur
son site internet le présent référé, accompagné de
votre
réponse (article L. 143-1) ;
l'article
L.
143-10-1 prévoit que,
en
tant que destinataire du présent référé,
vous fournissiez
à
la
Cour un compte rendu des suites données
à
ses observations,
en vue de leur présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit
être adressé
à
la Cour selon les modalités de
la
procédure de suivi annuel coordonné
convenue entre elle et
votre
administration.
Oîâ1er Migaud
6
Ainsi en est-il du
rapport d'analyse techniq
ue
du résultat du dépouillement
fo
urni au bureau de vote électronique par
le
prestataire du vote par internet en 2014
à
l'occasion des élections consulai
res:
cinq des
14
pages de ce rapport ne comportent
~uas
iment
que des lignes de codes informatiques.
La pérenni
sa
tion de la composition du
bu
reau.
te
ll
e qu'elle r
és
ulte du décret n°
20
16-940 du 8 jui
ll
et 2
01
6
rel
atif au
bu
reau
chargé du contrôle des opérations de vote électro
ni
que po
ur
les F
ra
nçais établis hors de France, ne répond pas du
poi
nt de vue
de la Cour
à
cette nécessité.
8
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse sous forme dématérialisée via
Correspondance JF
à
l'
ad
resse électronique suivante : greffepresidence@ccomptes.fr
(cf.
arrêté du
8 septembre
20
15 portant application du décret
n•
2015-146 du
10
février 2015 relatif
à
la
dématérialisation des échanges avec
les juridictions
fi
nancières).
13
rue
Cambon • 751
OO
PAR
IS
CEDEX
01
• T +33 1 42 98 95
OO
• www.ccomptes.fr