Hôtel Dubois de Fosseux - 14, rue du Marché au Filé - 62012 Arras Cedex - www.ccomptes.fr
Rapport d’observations définitives
et sa réponse
SYNDICAT INTERCOMMUNAL
A VOCATION UNIQUE (SIVU)
POUR LA TELEDISTRIBUTION
DE SAINT-POL-SUR-MER
Enquête nationale « Le haut et le très haut débit »
(Département du Nord)
Exercices 2009 et suivants
Observations délibérées le 31 mars 2016
- 2/31 -
SOMMAIRE
SYNTHESE
.............................................................................................................................
4
RAPPELS A LA REGLEMENTATION
.................................................................................
5
RECOMMANDATION
...........................................................................................................
5
I. PROCÉDURE
...............................................................................................................................
6
II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES
............................................................................................
6
I -
CADRE DE L’INTERVENT
ION DE LA COLLECTIVITÉ
........................................
6
A
-
L
ES PLANS NATIONAUX DE DEPLOIEMENT DU TRES HAUT DEBIT
..........................
6
B
-
C
ADRE JURIDIQUE
..................................................................................................
7
C
-
C
ARACTERISTIQUES DU PERIMETRE GEOGRAPHIQUE CONCERNE
.........................
7
II -
PRÉSENTATION DU RÉSEAU DE TÉLÉDISTRIBUTION DU SIVU
.....................
8
A
-
L
A COLLECTIVITE CONCERNEE
..............................................................................
8
B
-
H
ISTORIQUE DU RESEAU
........................................................................................
8
1 -
De la création initiale du réseau à sa reprise par le SIVU
............................
8
2 -
La rénovation du réseau et le remplacement du câble coaxial par la fibre
optique
..........................................................................................................
8
C
-
M
ODE DE GESTION
.................................................................................................
9
1 -
La télédistribution : une télévision « sociale » gérée en régie par le SIVU.. 9
2 -
L’offre d’accès à internet
: un droit d’usage du réseau conféré à la CUD et à
son délégataire
..............................................................................................
9
D
-
G
OUVERNANCE ET MOYENS HUMAINS
................................................................
10
1 -
Le bureau et le comité syndical
..................................................................
10
2 -
Les effectifs
................................................................................................
10
3 -
Les compétences techniques et juridiques
..................................................
11
E
-
C
ARACTERISTIQUES TECHNIQUES DU RESEAU
....................................................
11
F
-
C
ARACTERISTIQUES FINANCIERES
.......................................................................
12
1 -
La gratuité du service de télédistribution
...................................................
12
2 -
Les contributions budgétaires et les contributions fiscalisées des communes
associées
.....................................................................................................
12
3 -
La construction du réseau FTTH : les investissements
..............................
13
4 -
La maintenance du réseau
..........................................................................
14
a -
Le marché d’entretien et de maintenance du réseau coaxial
..........................
14
b -
Le contrat de services avec la société DGLN
................................................
14
5 -
La mise à disposition à titre gratuit du réseau pour le service internet
......
15
G
-
L
E CATALOGUE DES PRESTATIONS
......................................................................
15
1 -
Service de télédistribution
..........................................................................
15
2 -
Offre internet via DGLN
............................................................................
16
H
-
L
ES UTILISATEURS DU RESEAU
............................................................................
16
1 -
La télédistribution : les clients directs
........................................................
16
2 -
L’offre internet
: les opérateurs de communications
..................................
17
III -
LES ÉTUDES PRÉALABLES
.....................................................................................
17
A
-
L
A PRESENCE DE L
’
OPERATEUR HISTORIQUE ET DES AUTRES OPERATEURS SUR LA
ZONE
....................................................................................................................
17
B
-
L’
ANALYSE DE LA DEMANDE ET LE RECENSEMENT DES BESOINS
.......................
17
C
-
L’
ASSISTANCE A MAITRISE D
’
OUVRAGE
(AMO)
.................................................
17
IV -
LES CONDITIONS JURID
IQUES DE L’INTERVENT
ION DU SIVU
....................
18
A
-
L
E
SIVU :
UN SYNDICAT SOUMIS A DIFFERENTS REGIMES JURIDIQUES
..............
18
1 -
Le SIVU, opérateur de communications électroniques
..............................
18
2 -
Le SIVU, distributeur de services de communication audiovisuelle
..........
18
3 -
Le SIVU, opérateur d’immeuble
................................................................
18
B
-
L
A DISTRIBUTION DE SERVICES DE TELEVISION PAR LE
SIVU
............................
20
- 3/31 -
1 -
Un champ de compétence inclus dans les communications électroniques et
non sécable
.................................................................................................
20
2 -
Le contrat de prestations conclu avec le délégataire de la CUD
................
21
a -
Un contrat de prestations confié irrégulièrement au délégataire de la CUD en
dehors des règles de la commande publique
..................................................
21
b -
Un prestataire imposé par la CUD
.................................................................
22
c -
Un contrat déséquilibré en défaveur du SIVU
...............................................
23
1)
L’absence
d’obligation
de
résultat
pour
DGLN
et
la
limitation
de
responsabilité
......................................................................................................
23
2)
La résiliation au profit de DGLN
........................................................................
23
3)
Des conditions financières très défavorables au SIVU
.......................................
23
4)
Une durée d’exécution excessive et renvoyée à un contrat tiers
.........................
24
C
-
L’
OFFRE D
’
ACCES A INTERNET
............................................................................
25
1 -
La convention de droit d’usage
ne donne lieu à aucun loyer ou redevance 25
2 -
L’offre d’accès
512 gratuit : une contrepartie dérisoire, hors compétence et
sans obligation de résultat
..........................................................................
25
3 -
L’intervention de DGLN dans le cad
re de la mise à disposition à la CUD 26
4 -
Conclusion
..................................................................................................
26
V -
LA POLITIQUE D’INVES
TISSEMENT DU RÉSEAU
.............................................
26
A
-
L
A DEMARCHE POURSUIVIE
.................................................................................
26
B
-
L
E PLAN ET LES SOURCES DE FINANCEMENT
.......................................................
26
C
-
T
ABLEAUX DE BORD ET INDICATEURS DE SUIVI
,
DONT INDICATEURS DE
QUALITE
...............................................................................................................
26
VI -
BILAN ÉCONOMIQUE DU RÉSEAU
.......................................................................
27
A
-
C
OUT DU RESEAU DE COLLECTE
/
DE TRANSPORT
,
ET TARIFICATION
...................
27
B
-
L
E DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE ET L
’
ATTRACTIVITE DU TERRITOIRE
:
LA
COUVERTURE DES ZONES D
’
ACTIVITES EN TRES HAUT DEBIT ET LA TARIFICATION
POUR LES ENTREPRISES
,
LA COMMERCIALISATION
..............................................
27
C
-
L
A COUVERTURE DES ZONES D
’
OMBRE ET DES ZONES GRISES
,
LA TARIFICATION
DES LOGEMENTS
,
LA COMMERCIALISATION
........................................................
27
D
-
C
ONCLUSION
........................................................................................................
27
VII -
FIABILITÉ COMPTABLE
..........................................................................................
27
A
-
A
PPLICATION DE LA NOMENCLATURE COMPTABLE
............................................
27
B
-
R
EDEVANCE D
’
OCCUPATION DU DOMAINE PUBLIC
.............................................
27
C
-
C
OMPTABILISATION DES AMORTISSEMENTS
.......................................................
28
VIII -
ANALYSE FINANCIÈRE
...........................................................................................
28
A
-
F
ONCTIONNEMENT
...............................................................................................
28
B
-
I
NVESTISSEMENTS ET PATRIMOINE
......................................................................
30
- 4/31 -
Synthèse
Le syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) pour la télédistribution de
Saint-Pol-sur-Mer regroupe les communes de Cappelle-la-Grande, Coudekerque-Branche et
Dunkerque depuis sa fusion-association avec Fort-Mardyck et Saint-Pol-sur-Mer, toutes membres
de la communauté urbaine de Dunkerque (CUD). Il concerne environ 25 000 foyers.
Il a engagé, en 2009, des travaux de remplacement de son réseau de télédistribution en
câble coaxial par un réseau de fibre optique. Ce projet représente un investissement de 29
M€, soit
1 160
€ par foyer. Parallèlement, le territoire de la CUD a été placé en 2010 par l’Etat sous le
régime de l’appel à manifestation d’intérêt d’investissement (AMII), l’opérateur Orange étant
amené à y déployer son propre réseau de fibre optique sans participation financière des communes.
Alors que le SIVU disposait de la compétence relative à la télédistribution, les communes
membres de la CUD ont délégué à celle-ci la compétence relative aux réseaux de communications
électroniques hors télédistribution. Cantonné à sa compétence de télédistribution, le SIVU diffuse
aux administrés, pour un montant moyen d’environ 152
€ par an et par foyer, un bouquet de 46
chaînes, dont la plupart sont accessibles gratuitement par d’autres moyens. Il ignore le
nombre de
foyers qui utilisent effectivement ce service et les audiences des différentes chaînes. Par ailleurs,
le SIVU propose un accès à l’internet gratuit, à un débit faible de 512
kilobits par seconde (kbps),
qui correspond à un standard dépassé depuis de nombreuses années sur tous les réseaux fixes et
mobiles.
Le SIVU a mis, sans redevance, son réseau à disposition de la CUD pour que celle-ci puisse
y exercer sa compétence en matière de communications électroniques par l’intermédiaire de son
délégataire, la société DGLN. La CUD et DGLN ont obtenu du SIVU que celui-ci ait recours, pour
l’entretien de son réseau, au titre de la télédistribution, à cette même société. Le contrat de
prestation, dont la passation déroge aux conditions prévues au code des marchés publics, présente
des conditions financières défavorables au SIVU.
En définitive, le SIVU est amené à financer intégralement la construction de ce réseau de
fibre optique. Alors même que les services d’accès à l’internet qui y sont proposés le sont à
un
tarif commercial normal, la société DGLN prévoit d’accumuler jusqu’en 2031 un excédent brut
d’exploitation proche du coût de construction du réseau.
Ainsi, la volonté du SIVU de conserver la compétence relative à la télédistribution, alors
même que celle-ci ne peut pas être dissociée des communications électroniques du point de vue
du droit, et encore moins d’un point de vue matériel, l’a conduit à agir au détriment de ses intérêts
financiers, et donc de ceux de ses administrés.
- 5/31 -
Rappels à la réglementation
Réalisé
En cours
de
réalisation
Non
réalisé
Page(s)
1 -
Effectuer au
Conseil supérieur de l’audiovisuel
(CSA)
la déclaration d’opérateur de services de
télécommunications audiovisuelles prévue par la
loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la
liberté de communication.
X
18
2 -
Faire aux autres opérateurs une offre de co-
investissement d’accès aux lignes sous forme
passive, conformément à l’article L.
34-8-3 du
code
des
postes
et
des
communications
électroniques.
X
19
3 -
Appliquer systématiquement les procédures de
passation de marchés imposées par le code des
marchés publics.
X
14 et
21
Recommandation
Réalisée
En cours
de
réalisation
Non
réalisée
Page
4 -
Relancer la démarche de fusion du SIVU de
télédistribution et de la CUD.
X
20
- 6/31 -
I. PROCÉDURE
L
’examen de la gestion du syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) de
télédistribution de Saint-Pol-sur-Mer a été ouvert le 11 février 2015 par lettre du président de la
chambre adressée à M.
Benoît Vandewalle, président et ordonnateur de l’organisme.
Par lettre du président en date du 11 février 2015, M. Christian Hutin, en sa qualité d
’
ancien
ordonnateur, a été informé de cet examen.
En application de l
’
article L. 243-1 du code des juridictions financières (CJF), l
’
entretien
préalable
à la formulation d’
observations provisoires a eu lieu le 11 juin 2015 avec MM.
Vandewalle et Hutin.
Cet examen de gestion s’inscrit dans le cadre d’un
e enquête commune à la Cour des
comptes et aux chambres régionales des comptes sur le haut et le très haut débit.
Lors de sa séance du 10 septembre 2015, la chambre a arrêté ses observations provisoires
qui ont été communiquées à MM. Vandewalle et Hutin par courriers du 9 décembre 2015. Des
extraits ont été adressés à des tiers mis en cause.
M. Vandewalle, la communauté urbaine de Dunkerque (CUD) et la société Dunkerque
Grand Littoral Networks (DGLN) ont adressé leurs réponses par courriers enregistrés au greffe
respectivement les 4 et 8 février 2016.
Après avoir examiné celles-ci, la chambre, lors de sa séance du 31 mars 2016, a arrêté les
observations définitives suivantes.
II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES
I -
CADRE DE L
’
INTERVENTION DE LA COLLECTIVITÉ
A -
Les plans nationaux de déploiement du très haut débit
Le plan national très haut débit de 2010, suivi du plan France très haut débit, constituent le
cadre d
’
intervention de l
’
Etat en la matière. C
’
est dans ce cadre que le territoire de la communauté
urbaine de Dunkerque (CUD) a été classé « zone conventionnée » suite à l
’a
ppel à manifestation
d
’
intérêt d
’
investissement (AMII) lancé par l
’
Etat auprès des opérateurs privés. Il est donc prévu
que le territoire de la CUD soit équipé d
’
un réseau fibré à très haut débit en FTTH
1
par la société
Orange.
Le réseau fibré du SIVU, dont les travaux ont débuté en 2009, couvre une partie de ce
territoire.
1
FTTH/FTTO
: Fiber to the home/office
(fibre jusqu’au logement/bureau)
.
- 7/31 -
B -
Cadre juridique
Le cadre communautaire du secteur des communications électroniques, dénommé « paquet
télécom », a été adopté en 2002 et se compose de la « directive-cadre » 2002/21/CE
2
et de quatre
directives particulières
3
.
La loi du 9 juillet 2004, relative aux communications électroniques et aux services de
communication audiovisuelle, a opéré la transposition du « paquet télécom ». Les communications
électroniques sont régies par les articles L. 32 et suivants du code des postes et des communications
électroniques (CPCE).
L
’
article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) pose les
conditions de forme et de fond de l
’
intervention des collectivités territoriales. Il dispose que : «
les
collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, […], établir et exploiter sur leur territoire
des infrastructures et des réseaux de communications électroniques
[…].
Ils peuvent mettre de
telles infrastructures ou réseaux à disposition d
’
opérateurs ou d
’
utilisateurs de réseaux
indépendants
». Il permet également aux collectivités territoriales et à leurs groupements de
«
fournir des services de communications électroniques aux utilisateurs finals
». Dans la
perspective de fournir de tels services, les collectivités et leurs groupements doivent au préalable
constater «
une insuffisance d
’
initiatives privées propres à satisfaire les besoins des utilisateurs
finals et en avoir informé l
’
Autorité de régulation des communications électroniques
».
C -
Caractéristiques du périmètre géographique concerné
Le SIVU pour la télédistribution couvre les communes de Cappelle-la-Grande,
Coudekerque-Branche et Dunkerque pour ce qui concerne les quartiers correspondant aux
anciennes communes de Fort-Mardyck et Saint-Pol-sur-Mer, situées en périphérie du centre-ville
de Dunkerque.
En décembre 2010, dans le cadre d’une procédure de fusion
-association, Fort-Mardyck et
Saint-Pol-sur-Mer sont devenues des communes associées à Dunkerque (92 500 hab.). Elles
disposent donc d’un conseil consultatif présidé par un maire délégué, et les membres de ce conseil
siègent également au conseil municipal de Dunkerque.
La commune de Dunkerque s’est substituée
aux deux communes associées en tant que membre du SIVU, même si l’activité du SIVU ne
concerne que le territoire des deux communes associées.
2
Directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à un cadre réglementaire
commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive « cadre »).
3
La directive relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive
« autorisation
») ; la directive relative à l’accès aux réseaux de communications électroniques et aux resso
urces
associées, ainsi qu’à leur interconnexion (directive «
accès ») ; la directive concernant le service universel
(directive « service universel ») ; la directive concernant le traitement des données à caractère personnel (directive
« vie privée et communication électronique »). Par ailleurs, à cette liste vient s
’
ajouter la décision relative à un
cadre réglementaire pour la politique en matière de spectre radioélectrique (décision « spectre radioélectrique »).
- 8/31 -
II -
PRÉSENTATION DU RÉSEAU DE TÉLÉDISTRIBUTION DU SIVU
A -
La collectivité concernée
Le SIVU de télédistribution a été créé en janvier 1991. Il rassemblait à l’origine les
communes
de
Saint-Pol-sur-Mer
(21 900
hab.),
Coudekerque-Branche
(22 500 hab.),
Cappelle-la-Grande (8 100 hab.) et Fort-Mardyck (3 600 hab.).
B -
Historique du réseau
1 -
De la création initiale du réseau à sa reprise par le SIVU
En 1977, la ville de Saint-Pol-sur-
Mer envisage la construction d’un réseau câblé de
télédistribution de type coaxial. En 1982, les travaux débutent sous maîtrise d’ouvrage de France
Télécom. La tour de captation (antenne) et la station centrale (tête de réseau) sont achevées en
1983. En 1984, les villes de Fort-Mardyck, Cappelle-la-Grande et Coudekerque-Branche se
joignent à Saint-Pol-sur-Mer, et en 1985 les quatre collectivités signent une co
nvention avec l’Etat
portant sur la réalisation d’une première tranche de logements raccordés.
En 1986, les quatre villes, associées à la Compagnie générale de vidéocommunication,
créent une société mixte locale, la Semerec Littoral, à laquelle elles confi
ent l’exploitation du futur
réseau câblé, après autorisation du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), suivan
t les
dispositions de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de la communication.
En raison du retard dans les raccordements des logements, les quatre villes décident, la même
année, de confier la maîtrise d’ouvrage des travaux à la Semerec en lieu et place de France
Télécom.
A la fin des années 1980, la Semerec est confrontée à des difficultés financières alors que
le réseau
n’est pas encore achevé. Les quatre communes concernées décident alors de reprendre le
réseau et créent à cet effet le SIVU en 1991
4
. Le réseau câblé, jusque-là privé et financé par les
redevances perçues auprès des abonnés par la Semerec, devient public et gratuit pour les usagers,
avec un financement fiscal. La reprise en propriété du réseau par le SIVU permet l’apurement du
passif de la Semerec, qui est placée en liquidation judiciaire en 1995.
2 -
La rénovation du réseau et le remplacement du câble coaxial par la fibre
optique
En 2006, le SIVU envisage le remplacement du câble coaxial par la fibre optique. Dans ce
cadre, le SIVU retient la mise en œuvre de la technologie FTTH, c’est
-à-dire le déploiement de la
fibre optique jusqu’aux prises se trouvant chez
l’utilisateur –
résidentiel ou professionnel. A terme,
25 000 prises doivent être raccordées.
Les travaux de déploiement, débutés en juillet 2009, se sont achevés en 2014.
La mise en service est effectuée en juin 2013. Les deux réseaux, coaxial et fibre optique,
cohabitent pendant un an. Le débranchement du réseau coaxial, initialement prévu en juillet 2011,
a finalement été opéré le 30 septembre 2014, entérinant ainsi la nouvelle nature du réseau du SIVU.
4
Arrêté préfectoral du 17 janvier 1991.
- 9/31 -
C -
Mode de gestion
Bien que, depuis 2004, les réseaux assurant la diffusion ou utilisés pour la distribution de
services de communication audiovisuelle soient expressément considérés comme des réseaux de
communications électroniques
5
, et relèvent de ce fait du CPCE et de l’Autorité de régulation des
communications et des postes (ARCEP), le présent rapport distinguera les deux activités pour plus
de clarté.
En effet, le réseau rénové du SIVU sert de support au service de télédistribution assuré en
régie par le SIVU. Mais ce réseau est également mis à disposition de la CUD et de son délégataire
pour la fourniture de services très haut débit FTTH, dans le cadre d’une convention de droit
d’usage.
1 -
La télédistribution : une télévision « sociale » gérée en régie par le SIVU
Le SIVU a pour unique objet social «
l’aménagement et le fonctionnement d’un réseau
câblé de télédistribution
». Il ne peut pas intervenir dans l’offre d’accès à internet aux clients finals
ou aux opérateurs, que ce soit par la location de fourreaux, de fibres noires
6
ou de fibres activées.
A l’heure actuelle, le SIVU n’envisage aucune modification de ses statuts.
Le SIVU exploite directement en régie le service de télédistribution. Il a recours, pour ce
qui concerne la maintenance de son réseau, à la société Dunkerque Grand Littoral Networks
(DGLN)
7
.
2 -
L’offre d’accès à internet
: un droit d’usage du réseau conféré à la CUD et à
son délégataire
Six mois avant la décision du SIVU de rénover son réseau, la communauté urbaine de
Dunkerque (CUD) a bénéficié, de la part de ses communes membres, du transfert de la compétence
facultative en matière d’
« établissement et
d’
exploitation
d’
infrastructures et de réseaux de
télécommunications à haut débit, à
l’
exclusion de la compétence relative à
l’
aménagement et au
fonctionnement des réseaux câblés de télédistribution qui demeurent de la responsabilité des
communes ou du syndicat intercommunal créé à cet effet ». Ce transfert de compétence a fait
l’objet d’un arrêté préfectoral le
6 septembre 2005.
Dans le cadre de cette compétence, la CUD a lancé une procédure de délégation de service
public (DSP) pour l’établissement et l’exploitation d’un réseau de communications électroniques
destiné à fournir, sur son territoire, des services à des opérateurs présents sur le marché de détail
des communications électroniques, à des fournisseurs d’accès à internet et à des utilisateurs
indépendants. A l’issue de la procédure, la convention de délégation de service public a été
attribuée à DGLN en vertu du contrat signé le 12 décembre 2008.
La DSP a pour objet principal l’établissement et l’exploitation d’un réseau de collecte
; elle
prévoit expressément que le délégataire puisse, dans certaines conditions, exploiter des boucles
locales FTTH sur le territoire de la CUD.
5
2° de l’article L. 32 du CPCE.
6
Fibre noire : fibre optique non activée.
7
DGLN est une filiale de la société Covage.
- 10/31 -
Or, le réseau du SIVU, une fois opérée la migration vers la technologie FTTH, en
substitution de l’ancienne technologie coaxiale, devait disposer de capacités de transmission
excédant les besoins du SIVU. Par ailleurs, les communes adhérentes du SIVU ont émis le souhait
de voir leurs habitants bénéficier d’une offre de base gratuite d’accès à internet, alors même que
le SIVU ne peut pas mettre en œuvre ces services, la CUD seule en ayant la compétence.
La CUD et le SIVU ont ainsi signé, en octobre 2011, un protocole d
’
accord-cadre
permettant à DGLN d’utiliser le réseau du SIVU pour proposer, dans le cadre de sa délégation de
service public, des services à des opérateurs de communications électroniques désireux de fournir
des accès à
l’internet aux foyers du SIVU.
Comme prévu par le protocole, une convention de droit d
’
usage a été signée fin 2011 entre
le SIVU et la CUD. Celle-
ci fixe les modalités pratiques du droit d’usage conféré à la CUD
: durée,
contenu, droits et obligations des parties, conditions financières, responsabilités. Enfin,
conformément au protocole, la CUD a concédé à DGLN, par avenant à sa convention de DSP, le
droit d’usage du réseau FTTH du SIVU afin de l’exploiter, de l’utiliser et de le louer.
D -
Gouvernance et moyens humains
1 -
Le bureau et le comité syndical
Le SIVU est administré par un comité syndical qui délibère et prend toutes les décisions
nécessaires à la réalisation de son objet, qui établit et vote le budget et qui arrête les comptes. Le
comité élit parmi ses membres un bureau,
composé d’un président et de trois vice
-présidents.
2 -
Les effectifs
L
’
état du personnel au 31 décembre 2014 fait état de trois postes pourvus : un emploi
permanent à temps complet de secrétaire et deux emplois permanents à temps non complet. Ceux-
ci correspondent aux postes de responsable administratif (50 heures par mois) et de gestionnaire
comptable (5 heures par semaine). Ils sont respectivement occupés,
sous la forme d’un cumul
d’activités à titre accessoire,
par le directeur général des services (DGS) de la commune associée
de Saint-Pol-sur-Mer depuis 1996 et par un agent de la même commune depuis 2013. Les
possibilités de cumul d’activités des fonctionnaires sont régies par l’article 25 de la loi n°
83-634
du
13
juillet
1983
portant
droits
et
obligations
des
fonctionnaires
et
le
décret n° 2007-
658 du 2 mai 2007 relatif au cumul d’activités des fonctionnaires, dont
l’application est précisée par la circulaire ministérielle n°
2157 du 11 mars 2008. Cette dernière
précise
8
que «
la notion d
’
activité doit être entendue comme une action limitée dans le temps, qui
peut être occasionnelle ou régulière : mission, vacation, expertise, conseil, formation, etc.
S
’
agissant de l
’
activité assurée auprès d
’
une personne publique, en particulier, il ne peut s
’
agir
de pourvoir un emploi vacant, y compris lorsqu
’
il s
’
agit d
’
un emploi à temps incomplet ou non
complet et ce, quelle que soit la quotité de travail de celui-ci.
»
Il ressort donc de ces textes que les emplois permanents à temps non complet du SIVU ne
pouvaient être pourvus par des fonctionnaires sous le régime du cumul d’activité
s à titre accessoire.
Cette situation fragilise le fonctionnement du SIVU.
L’ordonnateur indique néanmoins
, en réponse
aux observations de la chambre, avoir publié le poste du nouveau directeur à temps non complet
du SIVU.
8
Point II-B-3, p. 12.
- 11/31 -
Par ailleurs,
jusqu’en 2015,
le SIVU ne disposait pas de fiches de postes pour ses agents et
n’a
vait
pas diffusé d’avis de création et de vacances des postes pour les deux emplois permanents
à temps non comple
t. Or l’article 41 de la loi n°
84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives à la fonction publique territoriale prévoit que lorsqu
’
un emploi permanent est
créé ou devient vacant, l
’
autorité territoriale en informe le centre de gestion compétent qui assure
la publicité de cette création ou de cette vacance.
3 -
Les compétences techniques et juridiques
Aucun des agents du SIVU ne dispose de compétence ou d’expérience en matière de
communications électroniques.
E -
Caractéristiques techniques du réseau
Le réseau rénové du SIVU comprend :
-
une antenne de captation et une station centrale (ancienne tête de réseau coaxial) ;
-
cinq têtes de réseaux locales
9
(TRL) dans lesquelles sont installés des équipements de
collecte et des équipements passifs ;
-
les fourreaux et gaines permettant l’installation de l’ensemble des câbles en fibres
optiques du réseau ;
-
les câbles de fibres optiques installés dans des fourreaux ou des gaines, desservant tous
les locaux, selon le principe FTTH, y compris un boîtier terminal dans chaque foyer
(ONT
10
).
Le linéaire total du réseau est de 1 525 km environ. Le signal de télévision est acheminé
par fibre dans chacune des TRL Une partie de la bande passante disponible sur chaque fibre lui est
dédiée
par défaut. En cas de recours à un fournisseur d’accès à l’internet (FAI) par un foyer, la
fibre est allumée (mise sous IP
11
) par DGLN. Numéricâble, dernier FAI arrivé sur le réseau,
travaille sur fibre noire, selon son propre standard
12
, lequel lui permet d
’acheminer son propre
bouquet de chaînes en radiofréquences ainsi qu’un signal IP.
Au domicile des usagers, le boîtier
13
possède une entrée optique, une sortie coaxiale à
brancher sur le réseau «
d’antenne
» du foyer et quatre sorties Ethernet (RJ45) utilisables en cas
de recours à un FAI.
9
Equivalent des nœuds de raccordement aux abonnés (NRA/NROptique). Ces TRL regroupent cependant les
liaiso
ns avec un grand nombre d’abonnés (5
000 en moyenne), alors que les NRA n’en comptent généralement
que quelques centaines.
10
Optical Network Termination
.
11
Internet protocol.
12
RFOG :
Radio frequences over glass
.
13
Cependant, les abonnés à Numericable
n’utilisent pas le boîtier fourni, mais la
box
de ce FAI.
- 12/31 -
F -
Caractéristiques financières
1 -
La gratuité du service de télédistribution
Lors de la reprise du réseau en 1991, le SIVU a décidé de mettre en place un financement
fiscalisé. Aujourd’hui encore, l’objectif du SIVU étant de
fournir à ses abonnés une télévision
« sociale
», le service de télédistribution est gratuit, et aucune redevance n’est perçue auprès des
abonnés. Le fonctionnement et les investissements du syndicat sont donc financés exclusivement
par la participation des communes membres (contributions budgétaires et/ou fiscalisées) et par le
recours à l’emprunt.
2 -
Les contributions budgétaires et les contributions fiscalisées des communes
associées
Les
syndicats
de
communes
sont
des
établissements
publics
de
coopération
i
ntercommunale (EPCI) qui ne sont pas dotés d’une fiscalité propre. Parmi les recettes du budget
du syndicat figure notamment la contribution des communes associées (article L. 5212-19-1° du
CGCT
). Cette contribution, appelée « budgétaire », est obligatoire pour ces communes selon
l’article L.
5212-20 du CGCT.
Conformément à l’article 1609
quater
du code général des impôts (CGI), le comité d’un
syndicat peut toutefois décider, dans les conditions prévues à l’article L. 5212
-20 du CGCT, de
lever la taxe d’ha
bitation (TH), la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFB), la taxe foncière sur
les propriétés non bâties (TFNB) et la cotisation foncière des entreprises (CFE) en remplacement
de toute ou partie de la contribution budgétaire des communes associées. La contribution des
communes est alors appelée « contribution fiscalisée
» et s’apparente à une fiscalité additionnelle
à celle des communes.
L’article 9 des statuts du SIVU prévoit que la répartition des charges s’effectue au prorata
du nombre de logement
s situés sur son périmètre d’intervention, soit les communes de
Cappelle-la-Grande et Coudekerque-Branche et quartiers de Dunkerque correspondant aux
anciennes communes de Fort-Mardyck et Saint-Pol-sur-Mer. Ce tarif a été progressivement
augmenté sur la pé
riode, pour tenir compte de l’augmentation des bases fiscales
: il est ainsi passé
de 126,50
€ par prise en 2009 à 146,36
€ en 2015, soit une hausse de l’ordre de 16
%. Dans le
même temps, le nombre de prises a crû de 9 %, passant de 23 193 en 2009 à 25 281 en 2015.
Depuis 2012, la participation de Dunkerque (au titre des communes associées de
Fort-Mardyck et Saint-Pol-sur-Mer) est entièrement budgétaire, celle-ci ne souhaitant pas imposer
tous ses contribuables pour un service ne bénéficiant qu’à une partie d’entre eux. La chambre
observe cependant que, même sous forme de contribution budgétaire, l’ensemble des contribuables
dunkerquois financent le SIVU.
Le tableau ci-dessous synthétise la répartition du financement du SIVU par commune en
2015 :
Commune
Nombre de prises
Contribution
fiscalisée
Contribution
budgétaire
TOTAL
(produit attendu)
Dunkerque
11 598
-
1 465 226
€
1 465 226
€
Coudekerque-Branche
10 320
1 344 398
€
166 053
€
1 510 451
€
Cappelle-la-Grande
3 363
492 214
€
-
492 214
€
TOTAL
25 281
1 836 612
€
1 863 555
€
3 700 167
€
Source : SIVU.
- 13/31 -
3 -
La construction du réseau FTTH : les investissements
Dans le cadre de la rénovation du réseau, le SIVU a passé cinq marchés.
1.
Marché de maîtrise d
’œuvre
L’appel d’offres a été lancé en juin 2006. Le marché a été attribué à la société Technoman
Ingénierie pour un montant de 0,8
M€ TTC correspondant à un taux de 4,95
% du coût prévisionnel
des travaux. Ce marché concerne notamment la mise en place d’un servi
ce internet gratuit : cette
mission complémentaire excède la compétence du SIVU, l’internet relevant de la CUD. Ceci
témoigne de l’imbrication des compétences entre le SIVU et la CUD.
Le montant du marché a ainsi été porté à 1,2
M€
TTC
. Sa durée d’exécutio
n est passée de
24 mois à 66 mois. Il s’est achevé fin décembre 2014.
La chambre observe que DGLN s’est trouvée sous
-traitante de Technoman à partir
d’avril 2013.
2.
Marché de travaux d
’
infrastructure et de génie civil
L’appel d’offres a été lancé en juin 20
08.
Les travaux ont débuté en juillet 2009. Prévus pour une durée de 30 mois
(jusque fin 2011) et pour un montant de 16,7
M€ TTC, les travaux s’achèvent, après trois avenants,
fin 2014, pour un coût de 19,8
M€ TTC. Ce surcoût s’explique
,
selon l’ordonnateu
r, par des plans
initiaux erronés, des fourreaux indisponibles parce qu’abimés par des travaux antérieurs sur la
voirie, des prises non connues, l’évolution en cours de projet de l’architecture du réseau et d’autres
difficultés de raccordement.
3.
Marché de
construction et d’aménagement des locaux
Ce marché
de construction ou d’aménagement de divers locaux (TDS) destinés à accueillir
les sous-stations locales pour le matériel actif et passif a été lancé en octobre 2009 selon une
procédure adaptée. Exécuté cou
rant 2010, il s’élève à 0,3
M€ TTC.
4.
Marché d
’
acquisition, d
’
installation et de mise en service des équipements actifs
Concernant l’équipement des TDS, ces travaux ont débuté en mars 2011 et se sont achevés
en juin 2013, pour un montant de 5,2
M€ TTC.
5.
Marché de travaux de raccordement d
’
abonnés
Fin 2012, alors que le réseau primaire et le réseau de distribution sont réalisés, certains
raccordements n
’
ont pu être faits en raison de difficultés diverses de déploiement. Les marchés de
travaux, qui impliquent également les raccordements des abonnés, devant normalement arriver à
expiration, un marché à bons de commande a été lancé en 2013, afin de permettre la poursuite du
déploiement au fur et à mesure des demandes. Le marché a été attribué en mars 2013 pour un
montant de 2,3
M€
TTC. Il a été prolongé par avenants. Ce marché est encore en cours
d’exécution
,
2 500 locaux environ restant à raccorder.
Au total, les investissements liés à la construction du réseau FTTH, maîtrise d’œuvre
comprise, s’élèvent à 29
M€
TTC.
- 14/31 -
4 -
La maintenance du réseau
a -
Le marché
d’entretien
et de maintenance du réseau coaxial
Le marché d’entretien et d’amélioration du réseau câblé a été attribué en 2004 à la société
TERCEM. Le marché portait sur un montant maximum d’environ
0,452 M
€ TTC p
ar an. Sa durée
était d’un an renouvelable par
reconduction expresse, dans la limite de cinq ans maximum. Après
renouvellements, le marché devait donc se terminer au plus tard le 30 septembre 2009.
Cependant, par délibération de décembre 2009, le SIVU a décidé de reconduire ce contrat
jusqu’à la mise en service du réseau fibre optique.
L
’
avenant, ayant pour objet le renouvellement
du contrat aux mêmes conditions que celles prévues initialement, a été signé par le président du
SIVU le 16 décembre 2009.
Le ma
rché s’est achevé en décembre 2012. Les prestations de maintenance du réseau
coaxial ont alors été reprises par la société DGLN suite à l’avenant n°
1 au contrat de services
relatif au réseau FTTH, signé entre cette société et le SIVU.
La chambre observe q
ue l’acte d’engagement a été signé par le président du SIVU avant
que le conseil syndical ne l’y autorisât. Par ailleurs, l’avenant a été signé après la date d’expiration
du marché, et le SIVU ne peut prouver qu’il a été transmis au contrôle de légalité.
E
nfin, en prolongeant le marché par avenant jusqu’en 2012, sans recourir à une nouvelle
mise en concurrence et sans consultation de la commission d’appel d’offres, le SIVU a méconnu
les principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de trait
ement des candidats et
de transparence des procédures,
rappelés à l’article 1
er
du code des marchés publics.
b -
Le contrat de services avec la société DGLN
Le 12 décembre 2008, la CUD et DGLN ont signé une convention de concession
concernant l’établissement et l’exploitation d’un réseau de communications électroniques haut
débit sur le territoire de la CUD (boucle numérique très haut débit). Dans le cadre de cette
convention, DGLN, délégataire de la CUD, exploite et entretient le réseau sur le territoire de la
CUD.
Conformément au protocole d
’
accord-cadre et à la convention de mise à disposition
conclus entre le SIVU et la CUD, DGLN a proposé de réaliser pour le compte du SIVU le transport
des flux et la maintenance de son réseau jusque chez l’habitant, en con
trepartie de la détermination
d’une quote
-
part des frais d’entretien et de maintenance à la charge du SIVU au titre de la
télédistribution. Le SIVU a signé le contrat de services avec la société DGLN le
28 décembre 2011
14
.
La chambre observe que ce contrat de services considère ainsi ce réseau comme un réseau
de communications électroniques, la télédistribution étant un accessoire.
14
Il s’agit de la date de signature du président du SIVU. La société
DG
LN n’a signé ce contrat que le 22 juin 2012,
soit six mois plus tard.
- 15/31 -
5 -
La mise à disposition à titre gratuit du réseau pour le service internet
Le protocole d
’
accord-cadre et la convention de droi
t d’usage de fin 2011 autorisent la
CUD, via son délégataire DGLN, à utiliser le réseau rénové du SIVU pour fournir, dans le cadre
de sa délégation de service public, des services à des opérateurs de communications électroniques
ainsi que des services d’ac
cès internet aux habitants. Aucun de ces documents ne prévoit le
paiement par la CUD ou son délégataire d’une quelconque contrepartie financière à cette mise à
disposition qui, de fait, est gratuite.
G -
Le catalogue des prestations
1 -
Service de télédistribution
Au total, le SIVU met à disposition de ses abonnés un bouquet
d’une cinquantaine de
chaînes, dont une dizaine en analogique.
Les chaînes de la TNT (télévision numérique terrestre) sont captées
via
l’émetteur de
Dunkerque-Mont des Cats, y compris les chaînes belges.
Les chaînes numériques comprennent les chaînes nationales gratuites de la TNT auxquelles
s’ajoutent une chaîne locale gratuite, cinq chaînes belges gratuites, les plages en clair d’une chaîne
française payante et une chaîne européenne payante.
Les chaînes analogiques sont en majorité payantes hors du SIVU. Quatre chaînes
analogiques sont étrangères.
Les chaînes distribuées sur le réseau ont, pour la plupart, été choisies avant la reprise du
réseau par le SIVU. Aucune donnée n
’est disponible concernant l’audience des différentes chaînes.
Aucune étude des besoins n’a par ailleurs été réalisée. On constate cependant que sur les
46 chaînes
distribuées par le SIVU, les abonnés pourraient en capter 37 gratuitement
15
, que ce soit
via
un poste
de télévision compatible TNT ou doté d’un décodeur TNT ou
via
internet
16
.
Au final, outre l’accès à des chaînes gratuites belges (5), anglaise (1) et italienne (1), le
réseau n’offre aux usagers comme service supplémentaire à la TNT que
14 chaînes autrement
« payantes » (RTL9, Paris Première, MTV, Eurosport, Histoire, Ushuaïa, Nickelodeon, Bet,
J-One, la Une, la Deux, la Trois, Euronews, TV5 Monde), dont certaines en qualité analogique.
Outre l’assurance que les 2
000 usagers qui ont souscrit une offre Numéricable sur le réseau
du SIVU n’ont plus accès au service de télédistribution, le SIVU n’a pas de connaissance de
l’usage de son service de télédistribution. Il ignore ainsi
:
-
quelle proportion des foyers connectés en
triple-play
via
le réseau cuivre utilise la
télévision sous IP
17
;
-
quelle proportion des 2
000 foyers qui ont recours à d’autres FAI que Numéricable sur
le réseau SIVU utilise la télévision sous IP ;
15
Les 31 chaînes nationales et locale gratuites de la TNT et les 5 chaînes belges gratuites qui peuvent être captées
dans la région de Dunkerque.
16
C’est le cas pour TV5 Monde, BBC One et Rai 1.
17
Le service de télédistribution du SIVU utilise des radiofréquences pour le signal TV.
- 16/31 -
-
quelle proportion de foyers a recours à des solutions alternatives comme les bouquets
satellites ;
-
quelle est la popularité chez les utilisateurs du service de télédistribution des chaînes
hors du bouquet TNT.
2 -
Offre internet via DGLN
Le SIVU n’a pas la compétence en matière d’offre internet.
En application du protocole d
’
accord-cadre et de
la convention de droit d’usage, la CUD,
via
son délégataire DGLN, utilise le réseau physique du SIVU pour exercer sa compétence en
matière de communications électroniques. La chambre observe que c’est en dehors de son champ
de compétence que le SIVU a exi
gé de la CUD la fourniture d’une offre gratuite d’accès au débit
de 512 kilobits par seconde (kbps).
Il est à noter que Numéricable opère sur fibre noire : le service de télédistribution du SIVU
n’est donc plus disponible pour les abonnés à ce fournisseur,
qui n’utilisent plus alors le bo
îtier
fourni par le SIVU. Dans les autres cas, les fournisseurs d’accès à internet utilisent des fibres
activées (en IP) par DGLN, le service de télédistribution restant disponible.
Le recours à l’offre gratuite à 512 kbps
concerne actuellement 400 foyers. Le SIVU ignore
quelle proportion des foyers qui ont recours à cette offre s’assure ainsi une connexion gratuite de
« secours
», et quelle proportion utilise réellement cette connexion comme seul accès à l’internet.
La cham
bre observe le caractère inadapté de ce débit aux besoins courants d’un foyer.
H -
Les utilisateurs du réseau
1 -
La télédistribution : les clients directs
La chambre observe que le nombre exact d’abonnés au service de télédistribution diffère
selon la source.
Ainsi, les documents budgétaires du SIVU se basent sur un nombre de 25 281 prises pour
calculer le montant des contributions des communes membres. Il semble que ce nombre
corresponde aux usagers de l’ancien réseau coaxial.
Or, selon le marché de maîtrise d’œuvre et le marché de fourniture des équipements actifs,
le nombre de prises serait de 24
901. Le SIVU a, de son côté, communiqué au cours de l’instruction
le chiffre de 22 272 prises, obtenu auprès de DGLN, alors que d
’
autres données transmises
directement par DGLN font état de 24 694 prises.
Certaines prises n’étaient pas connues au moment du lancement des travaux de rénovation.
De plus, les raccordements dépendent de la volonté des abonnés d’être raccordés
: pour certains
d’entre eux, les rend
ez-vous ont été pris tardivement et leur raccordement a donc tardé ; pour
d’autres, aucun rendez
-
vous n’a pu encore être pris. Ces éléments semblent expliquer les écarts
constatés dans les différents documents et l’évolution constante du nombre de prises à
raccorder.
La chambre retiendra, pour le présent rapport, le nombre de 25 000 locaux raccordables au
réseau (25 000 prises à terme).
- 17/31 -
2 -
L’offre
internet : les opérateurs de communications
Sur les 25 000 abonnés du SIVU, environ 4 000, soit 16 %, disposent d
’
un abonnement
internet auprès d
’
un
fournisseur d’accès à internet. Le premier fournisseur est Numéricâble, avec
environ 50 % des abonnés, suivi par WiBox, NordNet et K-Net.
III -
LES ÉTUDES PRÉALABLES
A -
La présence de
l’opérateur historique et des autres opérateur
s sur la zone
Pour ce qui concerne la télédistribution, la zone ne connaît pas de problème particulier de
réception de la TNT, de satellite ou de triple-play (même si le SIVU indique que
Saint-Pol-sur-Mer et une partie de Coudekerque-Branche connaissaient en 2006 des débits
inférieurs à 3 Megabits par seconde (Mbps
). Le SIVU n’a pas réalisé ou fait réaliser d’étude
préalable à la construction de son nouveau réseau.
Pour ce qui concerne les communications électroniques hors télédistribution, la zone ne
connaît pas non plus de problème particulier concernant la couverture internet, même si tous les
foyers n’ont pas accès,
a fortiori
lors du lancement des travaux, au triple-play. Le périmètre du
SIVU fait entièrement partie d’une zone déclaré
e AMII quelques mois après le lancement des
travaux.
B -
L’analyse
de la demande et le recensement des besoins
Le SIVU
n’a
pas effectué d’analyse préalablement au lancement du projet.
Les travaux relatifs à la construction du réseau ont été estimés à 16,7
M€ TTC. Le coût
final de ceux-ci sera de 19
M€ TTC. Le coût global du projet, maîtrise d’œuvre comprise, atteint
29
M€
TTC.
C -
L’assistance
à maîtrise d’ouvrage (AMO)
Le SIVU n’a pas fait appel à une AMO. Ce choix peut paraître étonnant, le SIVU ne
disposant
en interne d’aucune c
ompétence en matière de réseaux de communications
électroniques, alors même que l’idée d’utiliser le réseau pour la fourniture d’accès à l’internet
remonte à 2006
18
, et qu’aucune étude préalable n’avait été faite. Ainsi, le SIVU a défini seul ses
besoins.
La chambre observe que le cahier des charges inclus au dossier de consultation pour la
maîtrise d’œuvre n’a pas été transmis par le SIVU au cours de l’instruction.
De fait, le SIVU ne disposait pas des compétences techniques nécessaires pour assurer la
maît
rise d’ouvrage de ce projet.
18
Compte-rendu de la réunion du comité syndical ayant décidé la rénovation du réseau.
- 18/31 -
IV -
LES CONDITIONS
JURIDIQUES DE L’INT
ERVENTION DU SIVU
A -
Le SIVU : un syndicat soumis à différents régimes juridiques
1 -
Le SIVU, opérateur de communications électroniques
Selon l’article L.
32-2° du CPCE, les réseaux assurant la diffusion ou utilisés pour la
distribution de services de communication audiovisuelle sont considérés comme des réseaux de
communications électroniques. Par ailleurs, selon l’article L.
32-3° du CPCE, un réseau de
communications électroniques est considéré
comme ouvert au public lorsqu’il est établi ou utilisé
pour la fourniture au public de services de communications électroniques. Enfin, selon l’article
32-
15° du même code, un « opérateur » de communications électroniques désigne toute personne
physique ou morale exploitant un réseau de communications électroniques ouvert au public ou
fournissant au public un service de communications électroniques.
Le réseau utilisé par le SIVU pour fournir son service de télédistribution constitue donc un
réseau de communications électroniques ouvert au public. Le SIVU est ainsi un opérateur de
communications électroniques.
2 -
Le SIVU, distributeur de services de communication audiovisuelle
Le régime juridique des distributeurs de services audiovisuels (ou de communication
audiovisuelle) est fixé aux articles 2-1 et 34 à 34-4 de la loi n° 86-1067 déjà citée et par le
décret n° 2005-1355 du 31 octobre 2005
19
.
Les distributeurs, dont l’offre emprunte un réseau de communication électronique
n’utilisant pas les fréquences assigné
es par le CSA (câble, satellite, ADSL, réseau de téléphonie
mobile, etc.), doivent, ainsi qu’en dispose l’article 34 de
la loi n° 86-1067, effectuer une
déclaration préalable auprès du CSA.
Il apparaît que le SIVU, qui a succédé en 1991 à la Semerec, depuis lors dissoute,
n’a pas
procédé
à la déclaration auprès du CSA. Le fait, mis en avant par l’ordonnateur dans sa réponse
aux observations provisoires de la chambre, que la Semerec
ait disposé d’une autorisation
d’exploitation ne dispense pas le SIVU d’effe
ctuer sa déclaration. La chambre lui rappelle cette
obligation.
3 -
Le SIVU
, opérateur d’immeuble
Les réseaux FTTH comportent une partie dite « horizontale » sur la voirie, et une partie
dite « verticale » dans les immeubles.
L
’
ARCEP a posé le principe
d’
un seul réseau dans les
immeubles, connecté à un point de mutualisation où peuvent accéder tous les opérateurs. Ce réseau
est géré par un opérateur unique appelé « opérateur d
’
immeuble »
20
.
L’ARCEP a précisé la notion
d’opérateur d’immeuble et les modalités de l’accès aux lignes de communications électroniques à
19
Décret relatif au régime déclaratif des distributeurs de services de communication audiovisuelle et à la mise à
disposition du public des services d’initiative publique locale.
20
Dans les zones très denses, Orange et SFR ont signé entre eux des conventions de déploiements concernant 3 500
communes suite à l’appel à manifestation d’intentions d’investir (AMII). L’un ou l’autre sera donc opérateur
d’immeuble en fonction de ces accords. Dans
les communes les moins peuplées, très souvent rurales, où les
opérateurs privés n’investiront pas à moyen terme faute de rentabilité, des réseaux d’initiative publique pourront
être déployés par les collectivités territoriales : elles ou leurs délégataires
deviendront donc opérateurs d’immeuble
pour les zones arrières des points de mutualisation situées sur leurs territoires.
- 19/31 -
très
haut
débit
en
fibre
optique
dans
sa
décision
n° 2009-1106
en
date
du
22 décembre 2009
21
.
L’opérateur d’immeuble
est le seul interlocuteur des propriétaires ou copropriétaires avec
lesquels il signe une convention,
conformément à l’article L.
33-6 du CPCE. Cette convention
définit notamment les conditions de réalisation des opérations d’installation, de gestion,
d’entretien et de remplacement des lignes. L’opérateur d’immeuble
22
est seul en charge du réseau
qu’il a déployé dans les immeubles.
Pour respecter le principe de mutualisati
on, conformément à l’article L.
34-8-3 du CPCE,
l’opérateur d’immeuble
a l
’
obligation d
’
offrir aux autres opérateurs l
’
accès aux lignes au point de
mutualisation, sous forme passive, dans des conditions raisonnables et non discriminatoires. Les
conditions tarifaires de l’accès doivent être raisonnables et respecter les principes de non
-
discrimination, d’objectivité, de pertinence et d’efficacité.
Enfin, l’opérateur
d
’
immeuble est tenu d
’
informer les autres opérateurs de l
’
avancement
de ses déploiements, soit pour leur permettre de co-investir avant ou après la construction du
réseau, soit pour leur faire connaître la possibilité de louer de la fibre pour raccorder
commercialement un logement ou un local professionnel.
Au final, l’usager doit donc avoir le
choix de son fournisseur de service : il doit pouvoir souscrire un abonnement auprès de son
opérateur d’immeuble si celui
-
ci est aussi opérateur commercial ou auprès d’un au
tre fournisseur
d’accès à l’internet, sous réserve bien entendu que celui
-ci lui propose une offre.
En mai 2012, l’ARCEP a informé le SIVU qu’il était opérateur d’immeuble,
et donc soumis
aux
obligations
d’information
et
de
publication
d’une
offre
d’accès
passif
et
de
co-investissement prévues aux articles L. 33-6 et L. 34-8-3 du CPCE. Le SIVU en a pris acte. Afin
de se conformer à ses obligations, il a transmis aux opérateurs concernés, en janvier 2013, les
informations relatives aux points de mutualisation et aux immeubles fibrés. Par ailleurs, il a
procédé, avec DGLN, à une étude économique et technique afin d’évaluer les modifications à
apporter au réseau pour le rendre compatible avec une offre d’accès passif.
Actuellement, seul un projet d
’
offre d
’
accès passif et de co-investissement a été élaboré.
La chambre observe qu’en l’état, ce projet ne peut satisfaire à la réglementation, dans la mesure
où il aboutirait à que ce soit DGLN qui commercialise l’offre et qui perçoive les redevances. Or,
l’opérateur
d’immeuble étant le SIVU, c’est lui qui a financé intégralement le réseau et
conventionné avec les bailleurs
; c’est donc à lui de commercialiser l’offre d’accès passif et de co
-
investissement et de percevoir les redevances liées à cette commercialisation. Nonobstant la
réponse de l’ordonnateur aux observations provisoires selon laquelle l’activité d’opérateur
d’immeuble, n’entrant pas dans les compétences statutaires du SIVU, pourrait être «
concédée » à
un tiers, il revient bien au SIVU de satisfaire à ses obligations en la matière.
Le fait que le SIVU tarde à faire une offre de co-
investissement n’est pas sans conséquences
financières : en effet, si cette offre avait été développée plus tôt, elle aurait permis un financement
des investissements par les autres opérateurs avant (
ab initio
) ou pendant les travaux, réduisant
d’autant le coût pour le SIVU.
21
Décision n° 2009-
1106 de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes en date du
22 décembre 2009 précisant, en application des articles L. 34-8 et L. 34-8-3 du code des postes et des
communications électroniques, les modalités de l’accès aux lignes de communications électroniques à très haut
débit en fibre optique et les cas dans lesquels le point de mutualisation peut se situer dans les limites de la propriété
privée.
22
Il n’est pas nécessairement un opérateur au sens de l’article L. 33
-1 du CPCE.
- 20/31 -
Le SIVU en sa qualité d’opérateur d’immeubles devait, au lieu de céder gracieusement un
droit d’usage de 22 ans à la CUD, publier une offre d’accès en co
-investissement, au moins pour
ce qui concerne les fibres situées entre les TDR et les prises dans les foyers.
B -
La distribution de services de télévision par le SIVU
1 -
Un champ de compétence inclus dans les communications électroniques et non
sécable
Le SIVU et la CUD ont scindé en deux la compétence décrite à
l’article L.
1425-1 du
CGCT, «
établir et exploiter sur [le] territoire des infrastructures et des réseaux de
communications électroniques
» en excluant de la compétence de la CUD l’
aménagement et le
fonctionnement des « réseaux câblés de télédistribution ».
L’article L.
1425-1
du CGCT renvoie à l’article L.
32 du CPCE pour la définition d’un
réseau de communications électroniques, celui-ci intégrant explicitement à la catégorie des réseaux
de communications électroniques, «
les réseaux assurant la diffusion ou utilisés pour la
distribution de services de communication audiovisuelle
». Il n’est donc pas possible de faire une
distinction entre différents types de réseaux de communication électronique, le législateur n’ayant
pas souhaité qu’un réseau utilisé, entre autres, pour la distribution de services communi
cation
audiovisuelle puisse être distingué des autres réseaux de communications électroniques.
La
direction
générale
des
collectivités
locales
(DGCL)
rappelle
23
que,
si
l’article L.
1425-
1 du CGCT donne une compétence facultative à l’ensemble des collectiv
ités
territoriales ainsi qu’à leurs groupements pour établir et exploiter des réseaux de communications
électroniques, en vertu des principes de spécialité et d’exclusivité, l’exercice de la compétence
prévue à l’article L.
1425-1 par un groupement nécessite un transfert plein et entier de la
compétence de la part des collectivités membres. Le principe d’exclusivité implique que le
transfert d’une compétence donnée à un EPCI par l’une de ses communes membres entraîne le
dessaisissement corrélatif et total de cette dernière. En outre, la commune ne peut plus la transférer
à un autre EPCI, sauf à se retirer préalablement de l’EPCI dont elle est membre. Dès lors, à partir
du moment où la compétence relative au réseau de télédistribution, donc relative à l’établ
issement
et à l’exploitation d’un réseau de communications électroniques, avait déjà été transférée au SIVU,
il n’était plus possible aux communes membres du SIVU de transférer à nouveau cette compétence
à la CUD. La situation actuelle aboutit à ce que deux EPCI exercent la même compétence sur trois
communes
(Dunkerque,
Coudekerque-Branche
et
Cappelle-la-Grande).
Le projet de schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI), présenté à la
commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) fin avril 2011, avait prévu la
fusion de la CUD et du SIVU. Consulté sur le projet, le SIVU a émis un avis défavorable. Lors de
sa séance de janvier 2012, la CDCI a adopté un amendement maintenant le SIVU, ce qui a été acté
par le SDCI adopté par le préfet du Nord le 20 mars 2012. La chambre observe que le SDCI a
renoncé à réaliser la fusion entre la CUD et le SIVU, alors que la compétence « communications
électroniques
» n’est en pratique pas sécable.
23
- 21/31 -
Dans une situation où le réseau sert à la fois au
SIVU et à la CUD, sans qu’il soit
matériellement possible de scinder les deux activités, alors que le SIVU a été amené dès 2006 à
concevoir son réseau comme pouvant accueillir des communications électroniques y compris sous
IP, qu’il a mis en place et revendique une politique de l’accès gratuit à l’internet à 512 kbps, que
2
000 lignes Numéricable ne supportent d’ores et déjà plus le service de télédistribution du SIVU,
que le contrat de maintenance et la convention de mise à disposition à la CUD font réfé
rence l’un
à l’autre et que le droit des opérateurs d’immeuble oblige le SIVU à offrir à tous les opérateurs de
communications électroniques (au sens large) l’accès à son réseau en co
-investissement sous forme
de fibre noire, c’est
-à-dire sans service de télédistribution, la chambre recommande la relance du
projet de fusion du SIVU avec la CUD.
2 -
Le contrat de prestations conclu avec le délégataire de la CUD
La société DGLN, en tant que délégataire de la CUD, exploite et entretient le réseau de
communications électroniques sur le territoire de la CUD (y compris désormais le SIVU).
Elle réalise, par ailleurs, pour le compte du SIVU le transport des flux et la maintenance
du réseau, en contrepartie de la détermination d’une
quote-part des frais d
’
entretien et de
maintenance à la charge du SIVU au titre de l’exercice de sa compétence de télédistribution.
La télédistribution, de par ce montage, est ainsi un accessoire
24
de l’accès à l’internet.
Le contrat de services a été signé le 28 décembre 2011.
a -
Un contrat de prestations confié irrégulièrement au délégataire de la
CUD en dehors des règles de la commande publique
La signature du contrat de services n
’
a été précédée d
’
aucune mesure de publicité, n
’
a été
soumise à aucune mise en concurrence et n
’
a fait l
’
objet
d’au
cune des procédures de passation
prévues au code des marchés publics.
Par deux fois, la sous-préfecture de Dunkerque a indiqué au SIVU que les prestations visées
dans le contrat n’étaient pas exonérées d’une mesure de publicité et d’une mise en concurrence
. A
ce titre, elle l’a invité à justifier du respect du code des marchés publics et à lui transmettre
notamment les éléments relatifs à la mise en concurrence des prestations.
Dans un courrier du 12 avril 2012 adressé à la sous-préfecture, le SIVU
justifie l’absence
de publicité et de mise en concurrence préalablement à la signature du contrat avec DGLN, par le
recours au 13° de l’article 3 du CMP qui précise que «
les dispositions du présent code ne sont pas
applicables aux marchés et accords-cadres suivants
[…] : […]
13° Accords-cadres et marchés
qui ont principalement pour objet de permettre la mise à disposition ou l
’
exploitation de réseaux
publics de communications électroniques ou la fourniture au public d
’
un ou de plusieurs services
de communications électroniques
».
Toutefois, il convient de replacer la dérogation prévue par le 13° de l
’
article 3 dans le
contexte général qui a prévalu à sa rédaction, et qui trouve son origine dans le droit
communautaire. Cette exception est en effet la transposition de l
’
article 13 de la
directive 2004/18/CE du 31 mars 2004
25
. Comme le précise le considérant 21 de cette directive, la
dispense de mesures de publicité et de mise en concurrence s
’
explique par la situation de
concurrence effective des marchés dans le secteur des télécommunications à la suite de la
24
Le terme de « contrat accessoire
» est d’ailleurs utilisé dans le protocole d’accord entre la CUD et le SIVU.
25
Directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil relative à la coordination des procédures de passation
des marchés publics de travaux, de fournitures et de services.
- 22/31 -
libéralisation progressive de ce secteur
à l’échelle de la
Communauté européenne
26
. Comme le
rappelle la direction des affaires juridiques du ministère de l’économie dans sa fiche technique
27
,
l’exclusion est d’interprétation stricte. Ainsi, pour pouvoir prétendre à cette exclusion, le pouvoir
adjudicateur doit agir comme un opérateur de télécommunications soumis à la concurrence.
Or, le SIVU exploite son service de télédistribution dans des conditions différentes de
celles d’un opérateur privé
, puisque les chaînes sont mises à la disposition des abonnés
gratuitement, alors que l’exploitation et les investissements du réseau
sont exclusivement financés
par l
’
impôt
. Ainsi, faute d’agir «
dans des conditions substantiellement identiques » aux opérateurs
privés, le SIVU ne pouvait pas se prévaloir de la dérogation prévue au 13° de l’article
3 du CMP.
Le contrat de prestations aurait donc dû être soumis aux règles de publicité, de concurrence et de
passation prévues par le CMP.
Il n’est pas envisageable de considérer, comme l’ordonnateur, que le service de
télédistribution du SIVU ait un caractère industriel et commercial.
b -
Un prestataire imposé par la CUD
Le protocole d’accord
-cadre avec la CUD est sans ambiguïté sur le fait que le prestataire
du SIVU lui a été imposé :
-
l’article 3.5 précise d’abord que la CUD autorisera expressément son délégataire à
réaliser pour le compte du SIVU les prestations d’exploitation, de maintenance et
d’entretien du réseau rénové ains
i que les prestations de transport des signaux du service
de télédistribution ;
-
l’article 4 liste les contrats
à mettre en œuvre par les parties
: outre la convention de droit
d’usage entre le SIVU et la CUD, il est prévu un avenant à la délégation de service public
entre la CUD et son délégataire, autorisant ce dernier à exploiter le réseau du SIVU pour
offrir des prestations aux opérateurs et à réaliser les prestations de maintenance et de
transport, ainsi que des contrats qualifiés d
’
« accessoires » entre le SIVU et le
délégataire de la CUD, relatifs à la maintenance du réseau et au transport des signaux du
service de télédistribution ;
-
l’article 6 du protocole prévoit
expressément l
’
interdépendance des contrats à mettre en
œuvre par les parties. En particulier, une phrase de cet article est sans ambiguïté
: «
la
CUD indique d
’
ores et déjà qu
’
elle n
’
acceptera de signer l
’
avenant
[à la convention de
délégation de service public]
que pour autant que le Délégataire soit titulaire des
Contrats Accessoires
» ;
-
enfin, l
’
article 7 indique que, dans l
’
hypothèse où les contrats accessoires relatifs à la
maintenance du réseau et au transport des signaux ne seraient pas signés avant le
31 décembre 2011, le protocole-cadre serait automatiquement résilié.
26
La directive 2004/18/CE renvoie pour ce qui concerne les télécommunications à l’article 8 de la directive
93/38/CEE : «
La présente directive ne s'applique pas aux marchés qu'une entité adjudicatrice exerçant une
activité visée à l'article 2 paragraphe 2 point d) passe pour ses achats destinés exclusivement à lui permettre
d'assurer un ou plusieurs services de télécommunications lorsque d'autres entités sont libres d'offrir les mêmes
services dans la même aire géographique et dans des conditions substantiellement identiques.
»
27
- 23/31 -
Le SIVU n’a donc pas eu le choix de négocier
: soit il retenait la société DGLN, ce qui
impliquait de s’affranchir des règles de la commande publique afin d’éviter le dépôt de
candidatures concurrentes, soit la CUD aurait refusé de signer la convention de mise à disposition
et aucune offre internet n’aurait été proposée sur le réseau. Le remplacement du câble coaxial par
la
fibre optique aurait alors perdu l’essentiel de son intérêt, le SIVU se retrouvant avec un réseau
de fibre optique, ayant couté 29
M€ TTC, mais ne servant qu’à la télédistribution, sans possibilité
d’offrir des services internet à ses abonnés
.
c -
Un contrat déséquilibré en défaveur du SIVU
Le contrat de services comporte de nombreuses clauses très favorables à la société DGLN.
1)
L’absence
d
’
obligation de résultat pour DGLN et la limitation de
responsabilité
L’article XII du contrat limite fortement la responsab
ilité de DGLN en cas de mauvaise
exécution de ses prestations.
Ainsi, DGLN n’est soumis qu’à une obligation de moyen.
Par ailleurs,
dans l’hypothèse où
la responsabilité de DGLN serait engagée, il est précisé que celle-ci est
plafonnée à la somme de 50 000
€
par année civile et que le SIVU renonce à tous recours contre
DGLN au-delà de ce plafond. Enfin, le SIVU est seul responsable des relations avec ses abonnés
s’agissant de la fourniture, de la qualité et du maintien de la continuité de l’accès au service
de
télédistribution. A ce titre, il a l’obligation de garantir DGLN contre tout recours ou revendication
que pourraient lui intenter les abonnés et d’indemniser DGLN des conséquences de tels recours,
notamment des éventuelles condamnations.
Le fait que l’absence d’obligation de résultat et la limitation de la responsabilité d’un
prestataire ne soient pas, comme l’indiquent DGLN et le SIVU, interdits, ne signifie pas qu’il
s’agit là de la meilleure manière pour le SIVU d’optimiser les moyens mis en œuvre en
vue de la
réalisation de ses objectifs.
2)
La résiliation au profit de DGLN
L’article X du contrat prévoit la possibilité pour DGLN de résilier de plein droit le contrat
en cas de non-
paiement d’une ou plusieurs factures par le SIVU, après mise en demeure de payer
restée sans effet. L’article XIII précise même que dans le cas où D
GLN résilierait le contrat, il
interromprait de plein droit et immédiatement ses prestations mais que les sommes dues ou versées
par le SIVU lui resteront acquises. Or, la résiliation unilatérale d’un marché public n’est possible
que par la personne publique, soit de plein droit lorsque le titulaire du marché se trouve dans
l’impossibilité absolue d’en poursuivre l’exécution (force majeure ou disparition du titulaire du
marché), soit pour motif d’intérêt général (sous réserve du droit à indemnité du titulai
re du marché)
ou pour faute du titulaire.
Si, comme l’indique DGLN dans sa réponse, la jurisprudence
28
reconnaît
la possibilité de prévoir une clause de résiliation du marché par le prestataire, ceci ne concerne que
les marchés qui n’ont pas pour objet l’ex
écution même du service public. Or, le contrat de
prestation de DGLN concerne bien l’exécution même du service public (émission du signal)
, et ne
peut donc pas contenir de clause de résiliation unilatérale par DGLN.
3)
Des conditions financières très défavorables au SIVU
28
CE, 8 octobre 2014, Société Grenke location.
- 24/31 -
L’article X du contrat de prestations prévoit que le SIVU verse chaque année à DGLN
« une quote-
part des charges de maintenance et d’exploitation du réseau
». Le montant de la quote-
part est fixé à 0,804 M
€
TTC.
La chambre observe que le SIV
U, qui n’a pas fait d’appel à la concurrence pour ce marché
ni n’a eu recours à un conseil extérieur, n’a aucune connaissance du coût réel de l’exploitation du
réseau pour ce qui concerne la maintenance et le transport des signaux de télédistribution, et q
u’il
s’est uniquement appuyé sur l’estimation de DGLN.
Par ailleurs, cet article X et l
’
annexe financière prévoient des conditions de révision et
d
’
indexation des conditions financières défavorables au SIVU. La « quote-part » de DGLN est
modulée chaque ann
ée dans des conditions très mal décrites à l’annexe financière. Ceci peut laisser
place à interprétation, et fragilise donc le SIVU. La méthode d’indexation est la suivante
:
-
l’excédent brut d’exploitation (EBE) réalisé en N
-
1 par DGLN pour l’ensemble de s
on
activité liée au réseau du SIVU (indistinctement au titre de la télédistribution et de sa
DSP étendue) est comparé à l’EBE prévu en N
-
1 au plan d’affaire
s initial joint (EBE
ref
) ;
-
en cas de sous-performance, la quote-part du SIVU est révisée à la hausse de manière à
ce que l’EBE atteigne 80
% de EBE
ref
;
-
en cas de surperformance, la quote-part du SIVU est révisée à la baisse du montant de la
surperformance, baisse plafonnée à 20 % de EBE
ref
;
-
dans tous les cas, la quote-part du SIVU ne pourra être inférieure à 20 % des dépenses
d’exploitation de DGLN, ni supérieure à 80
% des dépenses d’exploitation.
Il est à noter que le SIVU et DGLN ont signé, en décembre 2014, un avenant au contrat
initial qui modifie substantiellement le plan d’a
ffaires prévisionnel de DGLN. Ainsi, pour
l’ensemble de la période prise en compte, et qui court jusque 2031
, l
’
EBE cumulé, estimé à 4,7
M€
dans le contrat initial de décembre 2011, passe à 24,3
M€
. Ceci représente environ 1 000
€ par
foyer, soit presqu’autant que l’investissement total dans le nouveau réseau. Cet EBE dépasse 50
%
du chiffre d’affaires prévu. Par cet avenant, DGLN minimise le risque de devoir réviser à la baisse
la quote-part du SIVU.
DGLN a indiqué que son EBE pour 2014 atteint 0,245 M
€ (p
our un EBE
ref
de 225 000
€).
Mais la baisse de 20 000
€ accordée est inopérante, puisque la quote
-part a dû être plafonnée à
80
% des dépenses d’exploitation, soit 764
160
€ TTC.
La CUD, dans sa réponse aux observations de la chambre, justifie le niveau de cette quote-
part des frais d’exploitation, et indique par ailleurs qu’elle lancera un audit de son contrat de DSP
avec DGLN afin
d’analyse
r la rentabilité dégagée par DGLN, ce qui pourrait conduire « le cas
échéant » à « rééquilibrer indirectement mais nécessairement les relations avec le SIVU ».
Ainsi, le SIVU est engagé par ce contrat,
a fortiori
depuis l’avenant, à payer à DGLN
jusque 2031 (voir plus bas), au titre de la télédistribution, une « quote-part » dont le montant de
référence a été établi par DGLN sans aucune contradiction possible, puisqu’aucune mise en
concurrence n’a été faite. Le système de modulation de cette quote
-part en fo
nction de l’excédent
d’exploitation limite les possibilités théoriques de réduction de cette quote
-part à 20
% de l’EBE
de référence. Il conduit, en l’espèce, le SIVU à payer
, en 2014, 80
% des charges d’exploitation
de DGLN.
4)
Une
durée d’exécution excessiv
e et renvoyée à un contrat tiers
- 25/31 -
L’article IX du contrat prévoit que celui
-ci entrera en vigueur après la signature de
l’avenant n°
1 à la convention de concession passée entre la CUD et DGLN, par lequel la CUD
met à disposition de DGLN le réseau rénové du SIVU pour rendre des services de communications
électroniques. Le contrat est conclu pour une durée correspondante à la durée de la convention de
concession de DGLN, soit 22 ans (jusque 2031), plus toute éventuelle période complémentaire,
qui ne dépend pas du SIVU.
Ainsi,
la convention de concession et le contrat de prestations sont liés, alors même qu’ils
n’ont ni le même champ (télédistribution pour l’un, services internet pour l’autre), ni les mêmes
contractants. Par ailleurs, le contrat du SIVU avec son prestataire renvoie à une convention hors
de son champ de compétences. Enfin, la durée retenue pour le contrat de prestations de services
est excessive et ne permet pas une concurrence suffisante pour garantir le respect du principe de
liberté d’accès à la commande publique et assurer l’efficacité de la commande publique et la bonne
utilisation des deniers publics prévus à l’article 1
er
du code des marchés publics.
C -
L’offre d’accès
à internet
1 -
La convention
de droit d’usage
ne donne lieu à aucun loyer ou redevance
La mise à disposition du réseau à la CUD pour l’exercice de sa compétence relative au très
haut débit s’effectue sans contrepartie financière. La chambre considère qu’un pareil droit d’usage
d’un réseau de cette valeur aurait dû supposer le paiement d’un loyer ou d’une redevance
substantiel.
2 -
L
’
offre
d’accès
512 gratuit : une contrepartie dérisoire, hors compétence et
sans obligation de résultat
La convention, dans sa partie « conditions financières », prévoit comme seule contrepartie
au droit d’usag
e et au paiement par le SIVU de la « quote-part » liée à la télédistribution, un renvoi
à la partie 4.2 du protocole d’accord. Il y est prévu que la CUD négocie «
de bonne foi » un avenant
à sa convention de DSP qui mette à la charge du délégataire la fourniture «
aux opérateurs de
communications électroniques apportant des services FTHH une offre préférentielle d
’
accès pour
la fourniture d
’
un service d
’
accès gratuit à internet (512 kO)
». La chambre regrette que cette
clause ne soit pas compréhensible.
De fait, il est impossible de valoriser un service de FAI au débit de 512 kbps, qui n’est plus
commercialisé en France depuis plusieurs années, même les offres d’internet mobile les plus
basiques sur le marché (clé 3G) offrant de meilleures performances. Il est cependant certain que
la valorisation des 400 lignes 512
kbps ouvertes, à supposer qu’elles soient utilisées, ne dépasserait
pas 2 000 ou 4 000
€/mois.
La contrepartie offerte au SIVU est donc sans commune mesure avec le droit d’usage
accordé sur un équipement représentant un investissement de 29
M€.
La chambre observe qu’une bonne gestion aurait consisté à payer la maintenance à son vrai
prix (prix établi par une mise en
concurrence) et à recueillir une partie des fruits de l’usage du
réseau par la CUD
via
son délégataire.
- 26/31 -
3 -
L’intervention
de DGLN dans le cadre de la mise à disposition à la CUD
La CUD et DGLN, consécutivement à la convention de droit d’usage, ont signé un avenant
à la convention de délégation de service public qui les lie jusqu
’
en 2031. Cet avenant autorise
DGLN à fournir les prestations de maintenance et à exploiter le réseau du SIVU en tant
qu’opérateur d’opérateurs.
Ainsi, le SIVU porte seul un investissement de 29
M€ et paie en 2014 une quote
-part de la
maintenance représentant 80 % des charges de fonctionnement du délégataire de la CUD qui
exploite son réseau.
4 -
Conclusion
L’investissement du SIVU, à l’origine motivé par un service public administratif à but
« social » et financé totalement sur fonds publics, est, au final, utilisé à titre principal par un
opérateur privé.
V -
LA POLITIQUE
D’INVESTISSEMENT
DU RÉSEAU
A -
La démarche poursuivie
La construction de ce réseau trouve son origine dans la volonté de remplacer l’ancien
réseau coaxial de télédistribution. Cependant, dès 2006, la première mention du renouvellement
du réseau en conseil syndical porte déjà sur la fourniture de services IP.
Par ailleurs, le cahier des charges concernant les dispositions techniques particulières du
marché de fournitures des équipements actifs fait clairement apparaître que le projet, outre la
télédistribution, vise la fourniture de services IP.
Ainsi, c’est dès l’origine du projet que se dessinaient les problèmes issus d’une séparation
artificielle de la compétence « communications électroniques » entre le SIVU et la CUD.
B -
Le plan et les sources de financement
Le SIVU ne dispose pas de plan de financement de la rénovation de son réseau. Le
financement de la construction du réseau FTTH a été intégralement assuré
par l’autofinancement
et
l’emprunt, c’est
-à-dire
in fine
par l’impôt.
Pour financer la modernisation de son réseau, le SIVU a contracté sept emprunts sur la
période contrôlée, pour un montant total de 19,7
M€.
Le SIVU n’a mené aucune démarche afin d’obtenir un subventionnement de son projet,
que ce soit auprès de la CUD, du département, de la région, de l’Etat, de l’Europe et d’éventuels
autres financeurs,
ni n’a
cherché de co-
investisseur à l’origine du projet.
C -
Tableaux de bord et indicateurs de suivi, dont indicateurs de qualité
Le SIVU ne dispose d’aucun tableau de bord ou indicateur de suivi, notamment de la
qualité de son service.
- 27/31 -
Le seul document comm
uniqué concerne l’analyse des appels «
hotline
» et des
interventions du SIVU par la société DGLN, qui en a la charge en vertu du contrat de services.
VI -
BILAN ÉCONOMIQUE DU RÉSEAU
A -
Coût du réseau de collecte/de transport, et tarification
Le réseau a coûté 29
M€ d’investissement, soit 1
160
€ par prise (par foyer). Les frais de
gestion, hors remboursement de la dette, représentent environ 1,6
M€/an, soit 64
€/an par foyer.
Les recettes du SIVU, exclusivement à base de fiscalité additionnelle ou de contribution
des communes, représentent quant à elles 3,8
M€/an, soit 152
€/an par foyer.
B -
Le développement
économique et l’attractivité du territoire : la couverture
des zones d’activité
s en très haut débit et la tarification pour les entreprises, la
commercialisation
Le SIVU avait pour objectif principal affiché la télédistribution. Il ne s’est pas
particulièrement intéressé à l’impact économique de son réseau.
C -
La
couverture
des
zones
d’ombre
et
des
zones
grises,
la
tarification
des logements, la commercialisation
Le SIVU ignore si les 4 000 usagers de FAI
via
son réseau FTTH sont parmi ceux situés
en zones grises, où le débit ADSL serait insuffisant.
D -
Conclusion
Il n’est pas certain que le bilan socio
-économique du projet soit actuellement très favorable.
VII -
FIABILITÉ COMPTABLE
A -
Application de la nomenclature comptable
Le service de télédistribution du SIVU étant un service public administratif, il reste soumis
à l’instruction budgétaire et comptable M14 (et non à l’instruction M4 relative aux services publics
industriels et commerciaux).
B -
Redevance
d’occupation
du domaine public
La CUD a la compétence en matière de voirie ; cependant, le SIVU ne verse pas de
redevance d’occupation du domaine public à la CUD.
- 28/31 -
C -
Comptabilisation des amortissements
Le SIVU a indiqué qu’il n’avait
pas encore amorti comptablement son réseau en cours de
réalisation. De ce fait, l’enregistrement comptable s’est fait sur le compte 23 «
Immobilisations en
cours ». Il a toutefois précisé que les immobilisations seront basculées au compte 21
« Immobilisations corporelles
» afin d’amortir le réseau, dès réception des dernières factures et
des décompte généraux et définitifs (DGD). En outre, une délibération est prévue au prochain
comité syndical afin de définir la durée d’amortissement.
Cet amortissement ne posera pas de problème budgétaire (voir
infra
).
VIII -
ANALYSE FINANCIÈRE
L’analyse financière a été réalisée avec l’aide du logiciel ANAFI, propre aux juridictions
financières. Les données de base ont été recueillies à partir des comptes de gestion des années
2009 à 2015. Ces données ont été rapprochées des comptes administratifs relatifs aux mêmes
exercices. L’analyse
est
fondée sur l’évolution moyenne des différents postes, méthode qui permet
de lisser les accidents conjoncturels d’une année sur l’autre et qu
i révèle les tendances de fond.
Les montants retenus en produits et en charges sont constitués des soldes nets, ce qui peut
induire des différences en masse avec les chiffres fournis par le SIVU, mais qui ne remet pas en
cause les calculs des résultats de
fonctionnement et de la capacité d’autofinancement (CAF).
A -
Fonctionnement
E
n €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
2 251 942
2 835 855
2 896 207
1 721 159
1 760 161
1 822 542
1 848 632
+ Ressources d'exploitation
446
473
296
408
6
0
374
+ Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
702 348
310 830
310 830
1 765 434
1 797 527
1 850 082
1 863 555
= Produits de gestion (A)
2 954 736
3 147 158
3 207 333
3 487 001
3 557 694
3 672 624
3 712 561
Charges à caractère général
1 083 631
1 074 724
1 226 822
1 073 042
1 615 404
1 474 510
1 301 014
+ Charges de personnel
48 878
50 378
51 953
50 718
53 533
63 030
77 347
+ Subventions de fonctionnement
300
300
300
300
300
300
150
+ Autres charges de gestion
83 341
111 625
132 400
112 785
119 446
134 984
141 955
= Charges de gestion (B)
1 216 150
1 237 026
1 411 476
1 236 845
1 788 684
1 672 824
1 520 467
Excédent brut de fonctionnement
(A-B)
1 738 586
1 910 132
1 795 857
2 250 156
1 769 010
1 999 800
2 192 094
+/- Résultat financier (réel seulement)
-16 334
-350 928
-446 451
-1 031
577
-812 913
-740 745
-694 045
+/- Autres produits et charges excep.
réels
0
9
6 420
0
4 679
253
77 012
= CAF brute
1 722 252
1 559 212
1 355 826
1 218 580
960 776
1 259 308
1 575 061
- Dotations nettes aux amortissements
5 645
9 579
11 867
14 179
13 438
13 371
10 284
- Dotations nettes aux provisions
0
0
0
0
0
0
0
= Résultat section de
fonctionnement
1 716 607
1 549 633
1 343 959
1 204 401
947 338
1 245 936
1 564 776
Source : logiciel ANAFI d’après les comptes de gestion.
- 29/31 -
Les produits de gestion ont progressé de manière continue sur la période (+ 4 % par an en
moyenne) : ils passent de 2,9
M€
en 2009 à 3,7
M€ en 201
5. Les charges de gestion ont augmenté
au même rythme.
L
’excédent brut de fonctionnement (EBF) du SIVU atteint un niveau compris entre 1,7
M€
et 2,2
M€ sur la période sou
s revue.
Compte tenu de la mobilisation d’emprunts en 2009, 2011 et 2012, la CAF brute a é
té
impactée par des charges d’intérêts en hausse. La bonne tenue de l’EBF a toutefois permis à la
CAF brute de se maintenir au-delà de 1,2
M€, à l’exception de l’exercice 2013 (0,9
M€). La CAF
brute s’élève à
près de 1,6
M€ en 201
5.
La fusion-association de Saint-Pol-sur-Mer et Fort-Mardyck à Dunkerque a entraîné une
progression des contributions budgétaires de 10 % en 2011 à 50 % en 2015.
E
n €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Charges à caractère général
1 083 631
1 074 724
1 226 822
1 073 042
1 615 404
1 474 510
1 301 014
-
dont achats autres que les terrains
à aménager (y c. variations de
stocks)
49 480
33 283
69 481
66 096
85 715
168 356
-
dont entretien et réparations
519 289
532 554
665 255
468 589
962 338
806 743
-
dont contrats de prestations de
services avec des entreprises
450 732
469 073
433 456
507 087
509 296
458 930
+ Charges de personnel
48 878
50 378
51 953
50 718
53 533
63 030
77 347
+ Subventions de fonctionnement
300
300
300
300
300
300
150
+ Autres charges de gestion
83 341
111 625
132 400
112 785
119 446
134 984
141 955
= Charges de gestion
1 216 150
1 237 026
1 411 476
1 236 845
1 788 684
1 672 824
1 520 467
Source
: logiciel ANAFI d’après les comptes de gestion.
Les charges à caractère général constituent le poste le plus important des charges de
gestion. Les dépenses concernant l’entretien et la réparation du réseau représentent plus de la
moitié de ces charges sur la période et atteignent 0,8
M€ en 2014.
Ces dépenses ont été multipliées
par deux entre 2012 et 2013 avec l’entrée en vigueur du contrat de prestations signé avec DGLN.
Les autres dépenses liées à des contrats de prestations de services sont relativement stables et
représentent un bon tiers des charges à caractère général, soit 0,4
M€ en 2014. Elles concernent
les contrats de diffusions signés avec l’Agence nationale de gestion des œuvres a
udiovisuelles
(ANGOA) et les chaînes payantes.
Les charges de personnel sont en revanche très faibles puisqu
’
elles représentent moins de
4 % en moyenne des charges de gestion.
E
n €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Charges d'intérêt
16 334
350 928
446 451
1 031 577
812 913
740 745
694 045
Source : l
ogiciel ANAFI d’après les comptes de gestion
.
Les intérêts
d’emprunt, faibles en 2009, progressent sensiblement à partir de 2010, en
raison de la mobilisation de plusieurs emprunts : 10
M€ en 2009, 2
M€ en 2011 et 7,7
M€ en 2012.
Les intérêts atteignent 0,7
M€ en 2015
.
- 30/31 -
E
n €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
CAF brute
1 722 252
1 559 212
1 355 826
1 218 580
960 776
1 259 308
1 575 061
- Dotations nettes aux
amortissements
5 645
9 579
11 867
14 179
13 438
13 371
10 284
- Dotations nettes aux
provisions
0
0
0
0
0
0
0
= Résultat section de
fonctionnement
1 716 607
1 549 633
1 343 959
1 204 401
947 338
1 245 936
1 564 776
Source : logiciel ANAFI d’après les comptes de gestion.
Le SIVU n’a pas encore amorti comptablement son réseau. De fait, les amortissements de
la période sont faibles, et le budget du SIVU dégage un résultat de fonctionnement quasi-similaire
à la CAF brute sur la période.
B -
Investissements et patrimoine
E
n €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
CAF brute
1 722 252
1 559 212
1 355 826
1 218 580
960 776
1 259 308
1 575 061
- Annuité en capital de la dette
140 793
475 515
359 738
453 237
821 613
881 311
908 031
= CAF nette ou disponible (C)
1 581 459
1 083 697
996 089
765 343
139 163
377 997
667 030
Taxes locales d'équipement et
d'urbanisme
0
0
0
0
0
0
0
+ Fonds de compensation de la
TVA (FCTVA)
0
0
242 613
1 120 134
1 250 420
1 029 028
730 234
+ Subventions d'investissement
reçues
0
0
0
0
0
0
0
+ Produits de cession
0
0
0
0
0
0
0
+ Autres recettes
0
0
0
0
0
0
0
= Recettes d'inv. hors emprunt
(D)
0
0
242 613
1 120 134
1 250 420
1 029 028
730 234
= Financement propre disponible
(C+D)
1 581 459
1 083 697
1 238 702
1 885 477
1 389 583
1 407 025
1 397 264
Source
: logiciel ANAFI d’après les comptes de gestion.
A partir de 2010, la CAF brute est fortement impactée par le remboursement des emprunts
contractés par le SIVU pour financer la rénovation de son réseau. Du fait du remboursement en
capital de la dette, la CAF nette a également sensiblement diminué. Elle atteint 667 000
€ en
2015.
Le SIVU bénéficie toutefois du FCTVA depuis 2011 (4,3
M€ perçus sur la période).
E
n €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
- Dépenses d'équipement
980 432
7 235 074
8 329 533
6 603 797
4 726 820
1 117 793
1 392 681
= Besoin (-) ou capacité (+)
de financement
601 026
- 6 151 377
- 7 090 831
- 4 718 320
- 3 337 237
289 231
4 583
Nouveaux emprunts de l'année
10 000 000
0
2 000 000
7 750 000
0
0
0
Source : logiciel ANAFI d’après les comptes de gestion.
Le SIVU ne dispose pas de plan pluriannuel
d’investissement
(PPI).
Les dépenses d’investissement réalisées par le SIVU sur la
période 2009-2014 atteignent
29
M€. L
a quasi-totalité des investissements concerne la rénovation du réseau.
E
n €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
- 31/31 -
Encours de dette du BP au
1
er
janvier
233 267
10 123 796
9 648 281
11 288 543
18 585 306
17 763 693
16 882 382
- Annuité en capital de la
dette
140 793
475 515
359 738
453 237
821 613
881 311
908 031
+ Nouveaux emprunts
10 000 000
0
2 000 000
7 750 000
0
0
0
= Encours de dette du BP
au 31 décembre
10 092 474
9 648 281
11 288 543
18 585 306
17 763 693
16 882 382
15 974 351
Source : logiciel ANAFI d’après les comptes de gestion.
Principaux ratios d'alerte
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Encours de dette du budget
principal au 31 décembre
10 123 796
9 648 281
11 288 543
18 585 306
17 763 693
16 882 382
15 974 351
CAF brute
1 722 252
1 559 212
1 355 826
1 218 580
960 776
1 259 308
1 575 061
Capacité de
désendettement BP en
années (dette / CAF brute
du BP)
5,9
6,2
8,3
15,3
18,5
13,4
10,1
Source : logiciel ANAFI d’après les comptes de gestion.
Pour financer la modernisation de son réseau, le SIVU a contracté sept emprunts sur la
période contrôlée, pour un montant total de 19,7
M€. Ces emprunts ont été conclus à taux fixe sur
des périodes de 15 et 20 ans, auprès de la Caisse d’Epargne et de la Ca
isse des dépôts et
consignations. Leurs conditions juridiques et financières n’appellent pas de remarques
particulières.
L’encours
de dette au 31 décembre 2015 est de 16
M€ et la capacité de désendettement
atteint 10 ans en 2015.
Au 31 décembre (
en €
)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Fonds de roulement net
global
14 971 508
8 820 131
3 729 300
6 760 980
3 423 743
3 712 974
3 717 557
- Besoin en fonds de
roulement global
- 27 093
- 58 844
- 245 843
- 521 902
- 1 089 257
- 671 861
- 467 485
=Trésorerie nette
14 998 602
8 878 975
3 975 143
7 282 882
4 513 000
4 384 836
4 185 042
en nombre de jours de
charges courantes
4 441,8
2 040,9
780,9
1 171,9
633,2
663,1
689,8
Source : logiciel ANAFI d’après les comptes de gestion.
Le SIVU dispose d’une trésorerie
très favorable s
ur la période, qui s’élève à 4,2
M€ au
31 décembre 2015.
La chambre observe que la bonne situation financière du SIVU est avant tout le reflet de
recettes confortables issues des contributions budgétaires et fiscalisées des communes.
*
*
*
Hôtel Dubois de Fosseux - 14, rue du Marché au Filé - 62012 Arras Cedex - www.ccomptes.fr
Réponse au rapport
d’observations définitives
SYNDICAT INTERCOMMUNAL
A VOCATION UNIQUE (SIVU)
POUR LA TELEDISTRIBUTION
DE SAINT-POL-SUR-MER
Enquête nationale « Le haut et très haut débit »
(Département du Nord)
Exercices 2009 et suivants
Ordonnateurs en fonctions pour la période examinée :
- M. Christian Hutin :
pas de réponse.
- M. Benoît Vandewalle :
réponse de 25 pages.
«
Les destinataires du rapport d’observations disposent d’un délai d’un mois pour adresser au greffe de la
chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu’elles ont été adressées
dans le délai
précité, ces réponses sont jointes au rapport.
Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs
»
(article 42 de la loi 2001-1248 du 21 décembre 2001).