17, rue de Pomègues
13295 MARSEILLE CEDEX 08
T +33 4 91 76 72 00
Télécopie +33 4 91 76 72 72
crc@crcpaca.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
SUR LA GESTION
DE LA COMMUNE DE COGOLIN
(Var)
à compter de l’exercice 2010
Rappel de la procédure :
La chambre a inscrit à son programme l’examen de la gestion de la commune de Cogolin à
partir de 2010. Par lettre en date 15 avril 2015, le président de la chambre en a informé le
maire en fonctions, M. Marc-Etienne Lansade et l’ancien ordonnateur, M. Jacques Sénéquier.
L’entretien de fin de contrôle s’est déroulé le 10 septembre 2015 avec M. Lansade et le
21 septembre 2015 avec M. Sénéquier.
Lors de sa séance du 29 octobre 2015, la chambre a arrêté ses observations provisoires.
Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité à MM. Lansade et Sénéquier et, pour les
parties qui les concernent, aux tiers mis en cause.
M. Lansade a répondu par courrier du 15 janvier 2016. M. Sénéquier a répondu par courrier
du 14 janvier 2016.
La chambre a, le 22 avril 2016, arrêté ses observations définitives et les recommandations
auxquelles elles donnent lieu.
Ce rapport d’observations définitives a été communiqué par lettre du 27 mai 2016 à
Monsieur Marc-Etienne LANSADE, ordonnateur en fonction ainsi qu’à son prédécesseur
Monsieur Jacques SENEQUIER.
Ce rapport est consultable sur le site des juridictions financières (
www.ccomptes.fr
) après sa
présentation à l’assemblée délibérante.
1
Sommaire
SYNTHESE
....................................................................................................................
4
1.
Présentation de la commune de cogolin
.................................................................
7
2.
L’information budgétaire et la fiabilité des comptes
.............................................
7
2.1.
Le débat d’orientations budgétaires
...............................................................
7
2.2.
L’exécution des prévisions budgétaires
.........................................................
8
2.3.
L’absence de constitution de provisions pour risques
....................................
8
3.
La situation financière
............................................................................................
9
3.1.
Les performances financières annuelles
.........................................................
9
3.1.1.
Les produits de gestion
..............................................................................
9
3.1.2.
Les charges de gestion
.............................................................................
10
3.1.3.
L’excédent brut de fonctionnement
.........................................................
10
3.1.4.
La capacité d’autofinancement (CAF)
.....................................................
10
3.1.5.
Le financement des investissements
........................................................
11
3.2.
La situation patrimoniale – ou bilancielle
....................................................
12
3.2.1.
L’encours de la dette
................................................................................
12
3.2.2.
La structure de la dette
.............................................................................
12
3.2.3.
La capacité de désendettement
................................................................
14
3.2.4.
Le fonds de roulement
.............................................................................
14
3.2.5.
La trésorerie
.............................................................................................
14
4.
Les ressources humaines
......................................................................................
15
4.1.
Les charges de personnel
..............................................................................
15
4.2.
Les effectifs
..................................................................................................
15
4.2.1.
Un décalage significatif entre emplois budgétaires et effectifs réels
.......
15
4.2.2.
Les effectifs réels diffèrent selon les sources
..........................................
16
4.2.3.
La répartition selon la catégorie et le statut
.............................................
17
4.2.4.
La répartition par filière d’emplois
..........................................................
17
4.3.
Le temps de travail
.......................................................................................
18
4.3.1.
Le cadre général du temps de travail
.......................................................
18
4.3.2.
Les congés pour évènements familiaux
...................................................
18
4.4.
L’absentéisme
...............................................................................................
19
4.4.1.
Le taux d’absentéisme
.............................................................................
19
4.4.2.
Le coût de l’absentéisme
..........................................................................
20
4.4.3.
Les actions de la commune contre l’absentéisme
....................................
20
2
4.5.
Un régime indemnitaire très complexe
........................................................
21
4.5.1.
Présentation du régime indemnitaire mis en place
..................................
21
4.5.2.
Une absence de bilan de l’application du régime indemnitaire
...............
22
4.5.3.
Une prime de présentéisme irrégulière
....................................................
23
5.
La délégation de service public pour l’exploitation et la gestion des structures
d’accueil de la petite enfance
...................................................................................................
24
5.1.
Présentation de la délégation de service public
............................................
24
5.2.
La passation et les conditions financières de la DSP
...................................
24
5.2.1.
La passation de la DSP
............................................................................
24
5.2.2.
Les conditions financières de la DSP
......................................................
25
5.3.
Un risque d’exploitation atténué
..................................................................
26
5.4.
Une modification substantielle du contrat par avenant en 2014
..................
28
5.4.1.
Les modalités de définition préalable des besoins
...................................
28
5.4.2.
L’augmentation de la capacité d’accueil
.................................................
29
5.4.3.
Un bouleversement de l’économie du contrat qui imposait un appel à la
concurrence……………………………………………………………………………...30
5.5.
Un défaut de contrôle du contrat par la commune
.......................................
32
5.5.1.
Le manque de transparence des tarifs appliqués aux usagers du service . 32
5.5.2.
Un rapport d’activité insuffisant qui ne fait l’objet d’aucune analyse
.....
32
6.
La gestion du patrimoine
......................................................................................
33
6.1.
L’ achat en VEFA pour héberger Pôle Emploi
............................................
33
6.1.1.
Les conditions de recours à la VEFA par les personnes publiques
.........
33
6.1.2.
Une justification contestable de l’intervention de la commune
...............
34
6.1.3.
Un montage immobilier qui détourne les règles des marchés publics
.....
35
6.2.
L’exploitation du site du Yotel, un enjeu stratégique pour la commune
.....
36
6.2.1.
Le site du Yotel
........................................................................................
36
6.2.2.
Une absence de transparence dans le choix des locataires et le mode de
détermination des loyers
...................................................................................................
37
7.
L’OFFICE DE TOURISME ET D’ANIMATION CULTURELLE (OTACC) .. 38
7.1.
Présentation de l’association
........................................................................
38
7.2.
Un mode d’organisation critiquable
.............................................................
39
7.3.
Des dysfonctionnements importants
............................................................
40
7.3.1.
Les conditions d’attribution des subventions
...........................................
40
7.4.
Une absence de contrôle de l’activité de l’OTACC
.....................................
41
7.4.1.
Une convention d’objectifs et de moyens perfectible
..............................
41
7.4.2.
Un rapport d’activité insuffisant
..............................................................
42
3
7.4.3.
Un contrôle défaillant
..............................................................................
42
8.
La commande publique
........................................................................................
42
8.1.
Les marchés de déchets
................................................................................
42
8.1.1.
Les montants en jeu
.................................................................................
42
8.1.2.
Le marché de collecte et de transport
......................................................
43
8.1.3.
Le marché de réception et le tri sélectif
...................................................
48
8.2.
Le recours à des prestations de services externes dans des conditions
irrégulières
……………………………………………………………………………...51
8.2.1.
Le contrat d’optimisation des ressources fiscales conclu avec le cabinet
F2E-2A Consulting
..........................................................................................................
51
8.2.2.
La convention d’optimisation des coûts sociaux conclue avec le cabinet
CTR
…………………………………………………………………………..56
4
SYNTHESE
La situation budgétaire et financière de la commune de Cogolin, examinée à partir de
l’exercice 2010, est globalement saine mais appelle à la vigilance. L’évolution du poids des
charges de fonctionnement est restée maîtrisée à l’exception notable des dépenses de
personnel qui ont sensiblement augmenté entre 2010 et 2014 (+ 4,2 % en moyenne annuelle).
Les produits de gestion sont restés stables, les taux d’imposition restant proches ou en deçà
de la moyenne des communes de la strate.
La capacité d’autofinancement brute, d’un niveau satisfaisant jusqu’en 2013, s’est
dégradée en 2014 sous l’effet conjugué de l’augmentation importante des charges de
personnel et du versement au budget annexe « Immeubles de rapport » d’une subvention
exceptionnelle pour financer l’achat d’un immeuble permettant de loger Pôle Emploi sur le
territoire communal.
L’endettement est resté contenu depuis 2010, pour s’établir à 14,5 M € (budget
principal et budget annexes) en 2014. De nouveaux emprunts sont envisagés pour un montant
total de 5 M € en vue de réaliser des projets urbanistiques, non encore totalement définis.
S’ils se concrétisaient, ces nouveaux emprunts augmenteraient l’encours de dette actuel de
plus de 36 % et leur remboursement pourrait s’avérer problématique en l’absence de
réalisation des cessions foncières prévues.
En matière de ressources humaines, le taux d’absentéisme du personnel communal est
significatif. En effet, en prenant en compte les agents titulaires et non titulaires, celui-ci a
représenté en moyenne 32 jours par agent en 2013 et 26 jours par agent en 2014. Son coût
global peut être évalué à 562 000 € pour 2013 et à 493 000 € pour 2014.
La ville a fait le choix, en 2012, de confier la gestion de ses crèches à un prestataire
privé dans le cadre d’une délégation de service public (DSP). Dès 2013, ce contrat a fait
l’objet d’un avenant, augmentant la capacité d’accueil de plus de 30 % en créant une
nouvelle structure. Cet avenant s’avère irrégulier dans la mesure où il a bouleversé
l’économie du contrat initial et aurait dû, par conséquent, justifier un nouvel appel à la
concurrence. Cette modification a également accru substantiellement le coût de la DSP pour
la commune. Au demeurant, le contrôle du prestataire par les services de la mairie s’avère
défaillant.
Les modalités de gestion du patrimoine de la commune sont critiquables. En effet, la
collectivité a acheté en VEFA une partie d’immeuble (pour 2,6 M €) afin de loger Pôle emploi
dans le cadre d’un montage immobilier contournant les règles des marchés publics. Par
ailleurs, la commune de Cogolin dispose sur son domaine privé d’un terrain boisé de
13 hectares (site du Yotel) sur lequel existent divers bâtiments et installations à usage de
village de vacances. Ce terrain, stratégique dans le patrimoine communal, a fait l’objet de
plusieurs baux commerciaux avec des opérateurs privés. L’absence d’appel à la concurrence
dans le choix des locataires et l’opacité du mode de détermination des loyers traduisent une
mauvaise valorisation de ce patrimoine.
L’examen des relations de la commune avec l’office de tourisme et d’animation
culturelle (OTACC), remplacé en 2015 par l’office de tourisme de Cogolin, met en lumière
des dysfonctionnements. La commune a ainsi accordé à l’office son concours financier à
hauteur de 600 000 € chaque année, sans qu’un dispositif d’évaluation de l’action de
l’OTACC n’ait été prévu et par suite mis en oeuvre.
5
L’examen de la commande publique révèle des irrégularités manifestes dans
l’exécution des marchés de déchets. En effet, les marchés initiaux de collecte, transport,
réception et tri sélectif ont fait l’objet, en 2011, de modifications par un avenant et un marché
complémentaire visant à modifier les conditions de la collecte et de la réception de déchets.
Ces modifications ont consisté principalement à étendre la collecte sélective en bacs,
jusqu’alors réservée aux commerçants, à l’ensemble des habitants (au lieu précédemment
d’un ramassage en colonnes pour ces derniers).
Une telle modification du mode de collecte
ne constituait pas un simple ajustement technique mais bien une modification de la nature du
marché, dans la mesure où le passage d’un ramassage en colonnes à un ramassage en bacs
pour les déchets de l’ensemble des habitants induisait nécessairement une augmentation
conséquente du tonnage. La conclusion de ces contrats aurait donc nécessité la passation de
nouveaux marchés et un nouvel appel à la concurrence. De fait, l’examen des tonnages
globaux de déchets facturés à la commune démontre que ceux-ci ont été subitement doublés
dès la mise en place des aménagements contractuels. Il en est résulté une multiplication par
deux voire trois du montant des facturations.
Enfin, le recours à des prestations de services externes d’optimisation fiscale et
sociale a été réalisé sans respecter les règles des marchés publics. Qui plus est, les conditions
de mise en oeuvre de l’optimisation fiscale par le prestataire révèlent des pratiques
manifestement abusives.
6
La chambre formule dans ce cadre deux recommandations :
Recommandation 1 :
Ajuster les effectifs budgétaires aux effectifs réels et
coordonner le suivi des effectifs entre le service des ressources humaines et le service chargé
des finances.
Recommandation 2 :
Etablir un bilan du régime indemnitaire mis en oeuvre depuis
2012 et simplifier le mécanisme de modulation afin de le rendre plus lisible pour les agents et
efficace en gestion.
7
1.
PRESENTATION DE LA COMMUNE DE COGOLIN
La commune de Cogolin est située au fond du golfe de Saint-Tropez, dans une région
bénéficiant d’une renommée internationale. Une partie de son territoire est orientée vers la
terre, une autre vers la mer. Ainsi, depuis le pied du Massif des Maures, se trouve le village
proprement dit, jusqu’à la mer (avec ses deux ports de plaisance : les Marines de Cogolin et
Port-Cogolin). Le village se situe à environ six kilomètres des plages. La façade maritime de
Cogolin est réduite à sa plus simple expression
puisque sa longueur est de seulement deux
kilomètres, ce qui est peu comparativement aux autres communes littorales du Golfe de Saint-
Tropez.
Depuis les années 1980, la forte expansion de la commune a entraîné une croissance
démographique soutenue.
En effet, la population a plus que doublé en l’espace de 30 ans.
Aujourd’hui, la commune compte 11 186 habitants
1
. Elle dispose d’un parc de logements
récent, essentiellement composé de résidences principales.
En considération de sa population touristique moyenne, elle bénéficie, par arrêté du
préfet du Var du 3 février 2000, d’un surclassement démographique dans la catégorie des
villes de 20 à 40 000 habitants.
La commune possède un tissu économique diversifié. Elle compte, en effet,
2 500 emplois pour plus de 1 000 établissements dans l’agriculture, l’artisanat, la grande
distribution, le commerce urbain, les professions libérales et activités de services (à la
personne et aux entreprises), les administrations publiques, les activités de tourisme et de
loisirs.
Par ailleurs, Cogolin appartient à la communauté de communes du Golfe de
Saint-Tropez (dont elle abrite le siège social) créée au 1
er
janvier 2013, par arrêté préfectoral
du 27 décembre 2012. Cet établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à
fiscalité propre associe les douze communes
2
des deux anciens cantons de Grimaud et de
Saint-Tropez. Il est compétent pour la protection, la mise en valeur de l’environnement et le
soutien aux actions de maîtrise de l’énergie ainsi qu’en matière de politique du logement et du
cadre de vie. Une douzaine de syndicats intercommunaux et quelques services municipaux
(gestion des déchets) ont été transférés dans ce cadre à la communauté de communes.
2.
L’INFORMATION BUDGETAIRE ET LA FIABILITE DES COMPTES
2.1.
Le débat d’orientations budgétaires
Conformément aux dispositions de l’article L. 2312-1 du code général des collectivités
territoriales (CGCT), un débat d’orientations budgétaires doit avoir lieu au sein du conseil
municipal. Selon l’article précité dans sa version applicable jusqu’au 29 janvier 2014, ce
débat devait porter « sur les orientations générales du budget de l’exercice ainsi que sur les
engagements pluriannuels envisagés ».
Chaque année, il devait ainsi permettre à l’assemblée
délibérante de déterminer les orientations à venir en termes de fonctionnement et
d’investissement, de fiscalité et de recours à l’emprunt. Sa préparation était assurée en amont
par la communication d’une note de synthèse contenant les données essentielles permettant
d’assurer une information suffisante des élus conformément à l’article L. 2121-12 du CGCT.
1
Source INSEE : recensement de la population 2012.
2
Cavalaire-sur-Mer, Cogolin, Gassin, Grimaud, La Croix Valmer, La Garde-Freinet, La Mole, Le Plan-de-la-Tour,
Ramatuelle, Rayol-Canadel-sur-Mer, Saint-Tropez, Sainte-Maxime.
8
Au sein de la commune, un débat d’orientations budgétaires (DOB) est organisé
chaque année dans les deux mois précédant le vote du budget primitif. Dans ce cadre, les
notes de synthèse présentées aux conseillers municipaux s’articulent autour de quatre
éléments : le contexte général de préparation du budget, le contexte international et national,
la situation de la commune (rétrospective de l’année antérieure, l’état de la dette), les
orientations et prospectives.
La plupart de ces éléments apparaissent pertinents. En particulier, la présentation de
l’impact du projet de loi de finances sur les finances locales permet aux élus d’anticiper
certaines mesures. S’agissant des éléments propres à la commune, les présentations du résultat
d’exécution du budget en cours ainsi que l’état de la dette sont suffisamment précis et
détaillés.
Toutefois, les notes de synthèse ne comportent pas d’analyse prospective suffisante, ni
d’informations susceptibles d’éclairer le conseil municipal sur les engagements pluriannuels
envisagés.
En effet, la commune n’a pas adopté la procédure d’autorisations de programme et de
crédits de paiement, ce qu’elle aurait pu faire en application des articles L. 2311-3 et
R. 2311-9 du CGCT, s’obligeant ainsi à exposer les engagements pluriannuels envisagés, et
ne dispose pas, par ailleurs, d’un plan pluriannuel d’investissements.
Cette absence de plan d’investissements formalisé ne favorise pas, à l’occasion de
l’information des membres du conseil municipal, l’analyse prospective de la situation
financière de la commune.
Ainsi, même si l’article L. 2312-1 du CGCT, dans sa nouvelle rédaction, qui prévoit
l’obligation d’un rapport présenté par le maire « sur les orientations budgétaires [et] les
engagements
pluriannuels
envisagés »,
n’utilise
pas
le
terme
« plan
pluriannuel
d’investissements », il oblige à une information complète des élus municipaux en matière
d’engagements pluriannuels.
La chambre recommande donc à la municipalité de mettre en place un plan
pluriannuel
d’investissements
apportant
une
vision
prospective
et
synthétique
des
investissements et permettant le pilotage stratégique de leurs moyens de financement.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a indiqué que la
commune envisageait effectivement de mettre en place un outil de pilotage des moyens de
financement des investissements.
2.2.
L’exécution des prévisions budgétaires
Entre 2010 et 2014, la commune a affiché un taux moyen de réalisation budgétaire en
fonctionnement supérieur à 95 %.
S’agissant des dépenses d’investissement, le taux d’exécution des dépenses réelles
d’investissement reste globalement constant, en tenant compte des restes à réaliser (70 % en
2012, 92 % en 2013, 77 % en 2014).
2.3.
L’absence de constitution de provisions pour risques
Les articles L. 2321-2 et R. 2321-2 du code général des collectivités territoriales
rendent obligatoire la constitution de provisions notamment pour le risque de litiges. Ainsi,
dès l’ouverture d’un contentieux en première instance contre la commune, elle doit constituer
une provision à hauteur du montant estimé de la charge qui pourrait en résulter.
9
La commune n’a constitué aucune dotation aux provisions pour risques sur la période
observée, qu’il s’agisse de provision pour dépréciation, notamment sur les comptes de tiers ou
risques et charges, ou encore sur les créances irrécouvrables.
Or, l’examen des jugements perdus par la ville sur la période 2011-2014 laisse
apparaître que la collectivité a été condamnée à verser près de 20 000 € au titre des
indemnisations et plus de 80 000 € de frais d’avocat pour des contentieux en cours.
La chambre rappelle donc à la commune qu’elle a obligation de constituer une
provision en cas de risque avéré de contentieux ou à la suite d’une décision de justice
défavorable ou en cas de recours contre une décision de justice l’impliquant.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire s’est engagé à réaliser
à l’avenir ce type de provisions.
3.
LA SITUATION FINANCIERE
La situation financière a été analysée au travers du budget principal de la commune
(16 M € en dépenses et en recettes de fonctionnement), les budgets annexes (Parc Saint-Maur,
régie des transports, Immeubles de rapport) étant peu significatifs.
3.1.
Les performances financières annuelles
3.1.1.
Les produits de gestion
Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
Les produits de gestion sont quasiment stables sur la période considérée (variation
annuelle moyenne de – 0,2 %). Ils connaissent toutefois des variations significatives à la
hausse certaines années (17,2 M € en 2012 ; 14,9 M € en 2013) du fait de ressources fiscales
propres plus importantes.
Les bases nettes de la taxe d’habitation et de la taxe foncière sur les propriétés bâties
étaient supérieures à la moyenne de la strate
3
en 2014. Ainsi, elles s’élevaient à 1 919 € par
habitant pour la taxe d’habitation (contre 1 343 € par habitant pour la moyenne de strate) et à
1 695 € par habitant pour la taxe foncière sur les propriétés non bâties (contre 1 298 € par
habitant pour la moyenne de la strate). Les taux restent proches ou en deçà de la moyenne de
la strate, à l’exception notable du taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, qui est
beaucoup plus élevé que la moyenne de la strate (81,21 % contre 59,85 % pour la moyenne).
La fiscalité reversée par l’intercommunalité et l’État est négative. La commune est, en
effet, contributrice nette à hauteur de 700 000 € par an au fonds national de garantie
individuelle
des
ressources
(mécanisme
compensateur
de
la
réforme
de
la
taxe
professionnelle, calculée à partir des ressources de 2010).
3
Strate des communes de 10 000 à 20 000 habitants appartenant à un groupement fiscalisé.
10
3.1.2.
Les charges de gestion
Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
L’examen des charges de gestion montre une maîtrise apparente des charges à
caractère général entre 2009 et 2014 (-2 % par an) avec toutefois une hausse significative en
2012 liée à l’augmentation des contrats de prestations de services. Les charges de gestion
étaient au-dessus de la moyenne de la strate en 2014 (1 341 € par hab. pour 1 253 € par hab.
pour la moyenne de la strate).
L’évolution des charges de personnel est plus sensible sur la période considérée
(+ 4,2 % en moyenne annuelle) avec une nette augmentation en 2014 (+ 600 000 €).
Les subventions de fonctionnement, concernant essentiellement des subventions aux
personnes de droit privé, ont été réduites significativement entre 2010 et 2014 (-16 %),
principalement à partir de 2013. Il en est de même pour les autres charges de gestion (-11 %).
3.1.3.
L’excédent brut de fonctionnement
Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
L’excédent brut de fonctionnement en pourcentage des produits de gestion a évolué
autour de 20 % entre 2011 et 2013, ce qui le situait à un niveau plutôt satisfaisant au regard
des seuils habituels de référence (niveau estimé satisfaisant à partir de 20 %). Il a diminué en
2014 du fait de l’augmentation des charges de gestion et, plus particulièrement, des charges
de personnel.
3.1.4.
La capacité d’autofinancement (CAF)
Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
Le taux de CAF brute rapportée aux produits de gestion a évolué entre 13 % et 27 %
entre 2009 et 2013, soit un taux satisfaisant (le taux attendu étant supérieur à 15 % au regard
des seuils de références habituels).
en €
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annuelle
moyenne
Charges à caractère général
3 406 730
3 661 304
4 246 579
3 279 746
3 478 513
0,5%
+ Charges de personnel
5 531 527
5 862 649
6 002 844
5 933 708
6 508 837
4,2%
+ Subventions de fonctionnement
1 691 107
1 616 394
1 691 908
1 068 385
841 435
-16,0%
+ Autres charges de gestion
3 124 566
2 199 245
2 173 705
1 699 682
1 883 208
-11,9%
= Charges de gestion
13 753 930
13 339 592
14 115 036
11 981 521
12 711 993
-2,0%
en €
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annuelle
moyenne
Excédent brut de fonctionnement
2 474 435
3 412 756
3 125 320
3 006 262
2 304 972
-1,8%
en % des produits de gestion
15,2%
20,4%
18,1%
20,1%
15,3%
en €
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annuelle
moyenne
Excédent brut de fonctionnement
2 474 435
3 412 756
3 125 320
3 006 262
2 304 972
-1,8%
en % des produits de gestion
15,2%
20,4%
18,1%
20,1%
15,3%
+/- Résultat financier (réel seulement)
-498 218
-486 721
-505 987
-469 471
-458 178
-2,1%
- Subventions exceptionnelles versées aux services
publics industriels et commerciaux
0
0
0
0
1 415 000
N.C.
+/- Solde des opérations d'aménagements de
terrains (ou +/- values de cession de stocks)
0
0
0
0
0
N.C.
+/- Autres produits et charges excep. réels
63 572
-30 016
118 504
1 536 819
76 472
4,7%
= CAF brute
2 039 789
2 896 019
2 737 838
4 073 610
508 266
-29,3%
en % des produits de gestion
12,6%
17,3%
15,9%
27,2%
3,4%
11
En 2014, ce taux a chuté à 3,4 % des produits de gestion en 2014 en raison de la
dégradation de l’excédent brut de fonctionnement et du fait du versement d’une subvention
exceptionnelle de 1,4 M € au budget annexe « Immeubles de rapport »
4
. Ce dernier a, en effet,
été alimenté par ladite subvention et le recours à un emprunt de 0,8 M € pour l’achat d’un
local en VEFA de 2,6 M €, destiné à héberger Pôle Emploi sur la commune de Cogolin
(point 6.1).
Toutefois, en neutralisant cette opération exceptionnelle, la CAF brute ressort à
12,8 %, ce qui constitue un niveau proche du taux considéré habituellement comme étant
satisfaisant (15 %).
Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
En 2014, la CAF nette était négative, la CAF brute ne permettant pas de couvrir
l’annuité en capital de la dette (1,5 M € par an) et, au-delà, de financer une partie des
dépenses
d’équipement.
Toutefois,
en
neutralisant
l’opération
exceptionnelle
déjà
mentionnée, la CAF nette est restée positive (0,3 M €) mais en forte baisse par rapport aux
années précédentes.
3.1.5.
Le financement des investissements
Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
Entre 2010 et 2014, les dépenses d’investissement de la commune se sont élevées à
20 M €.
Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
Le ratio d’autofinancement, qui se situait à un niveau satisfaisant entre 2010 et 2013
(95 % en 2011, 79 % en 2012 et 118 % en 2013), s’est dégradé en 2014 pour atteindre
seulement 13 %. Néanmoins, en tenant compte de l’opération exceptionnelle, mentionnée
précédemment, il ressortait en 2014 à 40 % des dépenses d’équipement.
4
Le Budget annexe « Immeubles de rapport » enregistre les opérations relatives à la gestion des immeubles productifs de
revenus soumis à TVA. On y trouve les loyers des baux commerciaux ou professionnels mais aussi l’acquisition des locaux.
en €
2010
2011
2012
2013
2014
Cumul sur les
années
CAF brute
2 039 789
2 896 019
2 737 838
4 073 610
508 266
12 255 521
- Annuité en capital de la dette
1 508 070
1 530 583
1 578 109
1 524 822
1 580 781
7 722 365
= CAF nette ou disponible
531 719
1 365 436
1 159 729
2 548 788
-1 072 516
4 533 156
en €
2010
2011
2012
2013
2014
Cumul sur les
années
Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie )
3 453 376
3 387 943
3 962 035
4 114 160
5 171 637
20 089 151
12
Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
Sur la période sous revue, le besoin de financement des investissements s’est élevé à
6 M € et a été pourvu par le recours à de nouveaux emprunts.
3.2.
La situation patrimoniale – ou bilancielle
3.2.1.
L’encours de la dette
Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
L’encours de la dette du budget principal est resté globalement stable entre 2010 et
2014. Il représentait 13,7 M € en 2014, soit 1 220 €/ habitant contre 913 € pour la moyenne de
la strate. Fin 2014, le portefeuille de dette de la commune comprenait 36 contrats d’emprunts.
Parmi ces contrats, 35 (représentant 97 % de l’encours) se classaient à taux fixes ou taux
variables simples
5
, répartis auprès de six établissements prêteurs.
Le taux d’intérêt apparent du budget principal se situe sur toute la période autour de
3,5 %, soit un taux satisfaisant au regard des seuils d’alerte habituels. Les charges d’intérêts
de la dette sont restées en effet contenues sur la période (- 2,1 % en variation annuelle
moyenne).
A cet encours de dette sur le budget principal, s’ajoute l’emprunt
6
réalisé en 2014 sur
le budget annexe « Immeubles de rapport » d’un montant de 800 000 € et destiné à financer
l’acquisition des locaux de Pôle Emploi (point 6.1). Fin 2014, l’encours de la dette consolidée
de la commune
7
s’établissait ainsi à 14,5 M €.
3.2.2.
La structure de la dette
Fin 2013, la typologie de la répartition de l’encours au compte administratif faisait
apparaître deux prêts structurés.
Numéro de contrat
Capital restant
dû au
31/12/2013
Classification du contrat
au 31/12/2013 selon la
charte de bonne conduite
Valorisation
8
du
contrat au
31/12/2013
% de l’encours
de dette au
budget principal
MIN207307EUR DEXIA
378 856,88 €
1B
68 061,90 €
2,78 %
MPH984765EUR devenu
MPH257115EUR DEXIA
2 194 817,56 €
3E
486 053,77 €
16,09 %
Source : Valorisation annuelle des contrats de prêts structurés établie par la SFIL le 12/03/2014 et états de la dette au
compte administratif 2013.
5
Type Euribor + marge.
6
Prêt de financement souscrit par la commune auprès de La Banque Postale au taux fixe de 1,55 %.
7
Budget principal plus les budgets annexes.
8
La valorisation est l’estimation théorique du coût de sortie du contrat de prêt.
en €
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annuelle
moyenne
Encours de dette du BP au 31 décembre
13 375 837
13 249 932
13 632 773
13 649 777
13 767 946
0,7%
en €
2010
2011
2012
2013
2014
Encours de la dette agrégée
13 438 386
13 293 427
13 656 316
13 652 427
14 572 643
Capacité de désendettement en années (dette consolidée/CAF brute du BP)
6,59
4,59
4,99
3,35
28,67
Intérêts des emprunts et dettes
498 735
487 085
506 401
469 436
458 170
/ Encours de la dette consolidée
13 438 386
13 293 427
13 656 316
13 652 427
14 572 643
Taux apparent de la dette consolidée (tous budgets)
3,7%
3,7%
3,7%
3,4%
3,1%
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion
13
3.2.2.1.
Le contrat MIN207307EUR présente un risque faible
Le contrat MIN207307EUR signé le 29 janvier 2003 avec Dexia pour une durée de
20 ans et 6 mois prévoit un taux d’intérêt déterminé comme suit :
« Si l’Euribor 3 mois constaté 2 jours ouvrés avant chaque date d’échéance est
inférieur ou égal à 6,00 %, le taux d’intérêt appliqué est égal à 4,73 %. Dans le cas
contraire, le taux d’intérêt est égal à l’Euribor 3 mois, majoré d’une marge de
0,20 %. »
Avec un taux d’Euribor 3 mois inférieur à 2 % sur les 5 dernières années, la commune
a réglé ses échéances à un taux de 4,73 %. Depuis le mois de mai 2015, le taux de l’Euribor 3
mois est même devenu négatif (- 0,014 % au 1
er
juillet 2015). Le taux d’intérêt actuel de cet
emprunt proche d’un taux fixe présente donc un risque faible pour la commune.
3.2.2.2.
Le contrat MPH984765EUR a fait l’objet d’un refinancement à taux
fixe en 2014
Le contrat MPH984765EUR signé le 6 décembre 2006 a fait l’objet d’un
refinancement. Ce prêt d’un montant de 2 M €, était classé 3E
9
(avec un taux multiplicateur
jusqu’à 5) au regard de l’échelle des risques.
Ce contrat prévoyait la formule suivante :
« si CMS
10
30 ans - CMS 1 an > 0 %, taux d’intérêt = taux fixe de 3,56 % ; si CMS
30 ans - CMS 1 an < 0 %, taux d’intérêt = taux fixe 4,76 % - 5 (CMS 30 ans – CMS 1
an) ».
Ce type de contrat est appelé « produit de pente ». Il prévoit la possibilité que la
commune ait à payer cinq fois l’écart entre la courbe du CMS 30 ans et du CMS 1 an. En
effet, lorsque cet écart a une valeur négative, ce qui apparaissait comme une soustraction se
transforme en réalité en addition. En l’espèce la commune aurait payé 4,76 % plus 5 fois
l’écart entre les deux courbes.
Toutefois, l’écart entre les deux courbes n’ayant jamais dépassé 0 %, la commune a
payé le taux fixe de 3,56 % en 2013 et 2014.
Fin 2014, le contrat n’apparaissait plus classé 3E mais en taux fixe. La commune a, en
effet, signé le 13 octobre 2014 avec la Caisse française de financement local
11
un contrat de
prêt d’une durée de 14 ans et 11 mois pour un montant de 3 061 393,44 € soit un terme de prêt
fixé au 1
er
novembre 2029.
Ce contrat de prêt a permis de refinancer à hauteur de 2 061 393,44 € (en date du
1
er
décembre 2014) le capital restant dû du contrat de prêt MPH257115EUR. Par ailleurs,
dans le cadre de la renégociation de ce même prêt, la commune a souscrit un financement
complémentaire à hauteur de 1 M € pour financer des investissements.
Le montant total de l’indemnité compensatrice dérogatoire, calculée par le prêteur, est
égal à la somme de 442 000 €. La prise en charge de cette indemnité par la commune a été
intégrée dans le contrat de prêt qui se décompose en deux prêts :
9
3 : Écarts d’indices zone euro ; E : Multiplicateur jusqu’à 5.
10
Constant maturity swap.
11
La Caisse française de financement local est un établissement de crédit agréé en tant que Société de crédit foncier, détenu à
100 % par la Société de Financement Local (SFIL). Elle est chargée :
- de financer des crédits aux collectivités locales françaises accordés par La Banque Postale depuis 2012,
- de financer des crédits aux collectivités locales européennes commercialisés par le groupe Dexia jusqu’à fin 2012,
- d’émettre des obligations foncières pour financer ces crédits.
14
-
Prêt n° 1 à taux fixe de 3,85 % du 1
er
décembre 2014 au 1
er
février 2026 pour
2 061 393,44 €,
-
Prêt n° 2 à taux fixe de 2,42 % du 1
er
décembre 2014 au 1
er
novembre 2029 pour
1 000 000 €.
En exécution de la délibération du 15 avril 2014, lui donnant délégation dans le cadre
des articles L. 2122-22 et L. 2122-23 du CGCT, le maire a donné lecture au conseil
municipal, lors de sa séance du 30 octobre 2014, de la décision n° 2014/033 concernant le prêt
de financement entre la Caisse française de financement local et la commune et le
refinancement de l’emprunt structuré. Cependant, l’affichage du coût de la renégociation
n’apparaît pas de manière transparente dans les éléments présentés au conseil municipal. En
effet, la décision du maire précitée ne fait pas mention de la prise en charge d’une indemnité
de 442 000 € par la commune.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a précisé que
la
commune avait déposé en avril 2015 un dossier de demande d’attribution du fonds de
soutien pour remboursement anticipé d’un emprunt structuré. Une aide de 26 000 € a
été notifiée à la commune le 1
er
décembre 2015.
Par ailleurs, le maire envisage de solliciter de nouveaux emprunts pour un montant
total de 5 M € en vue de réaliser des projets urbanistiques pour « doter la ville d’un
patrimoine immobilier de rapport », lesdits projets n’étant cependant pas encore totalement
définis.
Ces nouveaux emprunts, s’ils se réalisaient, augmenteraient l’encours de dette actuel
de plus de 36 %. Leur remboursement pourrait s’avérer problématique dès 2016, en l’absence
de réalisation des cessions foncières envisagées.
3.2.3.
La capacité de désendettement
Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
La capacité de désendettement s’est nettement améliorée entre 2009 et 2013, pour
atteindre un peu plus de trois années. Une nette dégradation est, en revanche, intervenue en
2014 du fait de la dégradation de la CAF brute. Toutefois, en neutralisant l’opération
exceptionnelle réalisée cette année-là, la capacité de désendettement ressort à 13 ans (et non
pas 27).
3.2.4.
Le fonds de roulement
Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
Le fonds de roulement a diminué en 2014 pour atteindre 2,7 M €. Les réserves
permettent ainsi de financer 76 jours de charges courantes, soit un niveau qui reste important.
3.2.5.
La trésorerie
Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
au 31 décembre en €
2010
2011
2012
2013
2014
Fonds de roulement net global
989 400
2 262 925
3 299 138
5 542 179
2 742 224
en nombre de jours de charges courantes
25,3
59,7
82,4
162,5
76,0
au 31 décembre en €
2010
2011
2012
2013
2014
Fonds de roulement net global
989 400
2 262 925
3 299 138
5 542 179
2 742 224
- Besoin en fonds de roulement global
-680 790
-464 546
-789 238
-139 719
-766 340
=Trésorerie nette
1 670 190
2 727 472
4 088 376
5 681 899
3 508 564
en nombre de jours de charges courantes
42,8
72,0
102,1
166,6
97,2
15
La trésorerie nette représente 97 jours en 2014, ce qui est
a priori
excessif (son niveau
est habituellement considéré comme étant excessif au-delà de 90 jours).
4.
LES RESSOURCES HUMAINES
4.1.
Les charges de personnel
Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
Les charges de personnel ont sensiblement augmenté sur la période (+ 4,2 % de
variation annuelle moyenne). L’augmentation de la masse salariale a donc été marquée au
cours de la période examinée, avec des variations selon les années.
Ainsi, en 2013, les charges de personnel ont baissé du fait du transfert de six agents du
service environnement à la communauté de communes. En 2014, l’augmentation de la masse
salariale de la collectivité a résulté du recrutement de 11 nouveaux agents de police. Les
dépenses de personnel ont ainsi augmenté de 600 000 € en 2014 pour atteindre 43,04 % des
produits de gestion, ce qui reste toutefois en deçà de la moyenne des communes de la strate
(51,46 %).
Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
Par ailleurs, il est à noter que si la rémunération principale des personnels titulaires
reste relativement stable sur la période (+ 1,4 % en moyenne annuelle), l’évolution
tendancielle du régime indemnitaire est plus marquée (+ 7,3 % en moyenne annuelle) du fait
d’une politique de valorisation du régime indemnitaire des agents de la collectivité due à la
mise en place d’un nouveau dispositif indemnitaire à partir de 2013.
Enfin, les rémunérations des personnels non titulaires ont augmenté de manière
conséquente (+19 % en moyenne annuelle). En effet, leur montant a doublé entre 2010 et
2014, du fait d’un recrutement massif au sein de la commune, notamment pour faire face à un
taux d’absentéisme important.
Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
4.2.
Les effectifs
4.2.1.
Un décalage significatif entre emplois budgétaires et effectifs réels
Un décalage significatif existe de manière récurrente entre les effectifs budgétaires et
les effectifs réels annoncés dans l’état du personnel figurant en annexe des budgets primitifs
et des comptes administratifs. En effet, on constate un écart entre les effectifs budgétaires et
les effectifs pourvus de 139 agents en 2012, de 159 agents en 2013 et de 156 agents en 2014.
en €
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annuelle
moyenne
Charges totales de personnel
5 531 527
5 862 649
6 002 844
5 933 708
6 508 837
4,2%
en % des produits de gestion
34,1%
35,0%
34,8%
39,6%
43,3%
en €
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annuelle
moyenne
Rémunérations du personnel non titulaire
244 884
425 502
313 074
373 318
491 241
19,0%
16
La différence entre emplois budgétaires et effectifs pourvus était ainsi de 48 % en 2014, ce
qui est considérable.
2011
2012
2013
2014
Effectifs
budgétaires
Effectifs
pourvus
Effectifs
budgétaires
Effectifs
pourvus
Effectifs
budgétaires
Effectifs
pourvus
Effectifs
budgétaires
Effectifs
pourvus
299
192
319
180
327
168
325
169
Source : comptes administratifs
L’ordonnateur a confirmé ne pas mettre à jour son tableau des emplois :
« La commune crée des postes dès que se présente :
•
avancement de carrière (avancement de grade, promotion interne à l’ancienneté),
•
réussite à examen professionnel,
•
réussite à concours.
Par contre il est vrai qu’un certain nombre de postes sont inutiles. Chaque année, nous
prévoyons d’effectuer la mise à jour du tableau des emplois mais par manque de temps
nous la reportons chaque année. »
Il est recommandé à la collectivité d’établir un tableau des emplois budgétaires
comportant les créations, transformations et suppressions de postes intervenues sur la période
afin de rendre lisible les évolutions. Par ailleurs, la commune doit veiller à actualiser les
suppressions d’emplois budgétaires dans les annexes budgétaires devenus sans objet. A
défaut, il pourrait être considéré que ses prévisions budgétaires sont insincères (crédits
insuffisants au chapitre 012).
4.2.2.
Les effectifs réels diffèrent selon les sources
Les données relatives aux effectifs réels et à leur évolution diffèrent sensiblement
selon les sources. Ainsi, il ressort de l’instruction que les données figurant aux comptes
administratifs ne correspondent pas à celles du rapport sur l’état de la collectivité.
En effet, les données de l’état du personnel figurant en annexe du compte administratif
2014 sont loin d’être exhaustives.
Selon la responsable des ressources humaines de la commune :
«
- les deux collaborateurs de cabinet pourvus n’apparaissent pas ;
- le poste pourvu de directeur n’apparaît pas ;
- la création de 5 postes de Brigadier-Chef, de 5 postes de Brigadier et de 5 postes de
Gardien n’a pas été reportée sur le tableau du CA ».
Ces anomalies sur les effectifs résultent d’erreurs matérielles ainsi que d’une absence
de coordination entre le service budgétaire et le service des ressources humaines. Il est donc
recommandé à la commune d’effectuer un suivi précis et régulier de ses effectifs et
d’améliorer la coordination de ce suivi entre le service des ressources humaines et le service
budgétaire.
Recommandation 1 :
Ajuster les effectifs budgétaires aux effectifs réels et coordonner le
suivi des effectifs entre le service des ressources humaines et le service chargé des finances.
La chambre prend acte de l’ajustement des effectifs budgétaires aux effectifs réels,
réalisé par délibération du 17 septembre 2015 portant mise à jour du tableau des emplois
avec la suppression de 95 postes devenus sans objet.
17
4.2.3.
La répartition selon la catégorie et le statut
Répartition des effectifs permanents (effectifs physiques) au 31 décembre de chaque année
selon le statut et la catégorie hiérarchique
2010
2011
2012
2013
2014
Catégories
A
B
C
T
A
B
C
T
A
B
C
T
A
B
C
T
A
B
C
T
Titulaires
8
10
149
167
8
11
165
184
9
11
160
180
6
9
151
166
6
11
155
172
Collaborateurs
cabinet
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2
0
0
2
Nombre total des
Agents
11
10
149
167
11
11
165
184
9
11
160
180
6
9
151
166
8
11
155
174
T : total toutes catégories
Source : DRH de la commune à partir des tableaux CRC
Comme indiqué
supra
, les effectifs ont diminué en 2013 notamment du fait du
transfert à la communauté de communes de six agents des services techniques chargés de
l’environnement. En 2014, les effectifs ont augmenté du fait du recrutement de 11 policiers au
service de la commune. A cet égard, il convient de souligner les nombreuses différences
existant entre ces données (provenant de la direction des ressources humaines) et les comptes
administratifs de la commune.
La proportion d’agents de catégorie A est de 5 %, celle d’agents de catégorie B de
6 %, les agents de catégorie C représentant 89 % du personnel. Le taux d’encadrement est
relativement faible avec seulement huit cadres pour 174 agents. Il est par ailleurs à noter que
depuis 2011, une quarantaine d’agents non-titulaires ont été titularisés en catégorie C (11 en
2011, 10 en 2012, 7 en 2013 et 8 en 2014).
4.2.4.
La répartition par filière d’emplois
Répartition des effectifs permanents
(effectifs physiques)
au 31 décembre par filière d’emplois
Filières d’emplois
2010
2011
2012
2013
2014
Evolution
Administrative
38
39
41
35
41
3
Technique
82
94
89
78
74
-8
Culturelle
5
6
6
6
7
2
Sportive
4
5
5
5
5
1
Médico-sociale
0
0
0
0
0
0
Sociale
12
11
11
12
12
0
Police municipale
15
16
16
16
21
6
Incendie et secours
0
0
0
0
0
0
Animation
11
13
12
14
14
3
Total
167
184
180
166
174
7
Source : DRH de la commune à partir des tableaux de l’équipe de contrôle
Les filières technique, administrative et police sont les plus importantes. La part de la
filière technique, qui emploie plus de 43 % des agents, tend à diminuer.
18
4.3.
Le temps de travail
4.3.1.
Le cadre général du temps de travail
Le règlement intérieur de la commune de Cogolin date de 2002. Il était toujours en
vigueur en 2015 et n’a pas été revu depuis. La durée du travail effectif y est fixée à trente-cinq
heures par semaine et le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d’une durée
annuelle de travail effectif de 1 600 heures. Compte tenu de son ancienneté, ce texte est
désormais obsolète puisqu’il continue de fixer la durée annuelle de travail effectif à
1 600 heures alors qu’elle est de 1 607 heures depuis 2004
12
.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a fait savoir que,
même si le règlement intérieur n’a pas été mis à jour, le décompte du temps de travail est
effectivement réalisé sur 1 607 heures depuis 2009, la journée du maire ayant été supprimée
par délibération du 14 mai 2009.
4.3.2.
Les congés pour évènements familiaux
Le régime des autorisations d’absence de Cogolin est plus favorable que le régime
préconisé par le ministère de la fonction publique.
Autorisations spéciales d’absence pour événements familiaux
Evénement
Motif
Nbr jours
accordés
Nbr jours préconisés
Fonction publique d’état
Mariage
de l’agent
6
5
d’un enfant
3
-
Collatéraux (frère, soeur, oncle,
tante)
1
-
Décès
Conjoint, enfant
5
3
Père, mère,
3
3
Décès collatéraux (frère, soeur,
grands-parents)
3
-
Beaux-pères, belles-mères
3
-
Maladie
grave
Conjoint,
5
3
Enfant
6
6
Père, mère
5
3
Alors que le nombre de jours d’absence pour le mariage d’un fonctionnaire est fixé à
cinq jours, la ville accorde six jours
.
De plus, alors que trois jours ouvrables peuvent être
accordés en cas de maladie très grave ou décès du conjoint ou enfants, la ville de Cogolin
accorde des jours supplémentaires, y compris pour les décès des collatéraux et des beaux-
parents. Par ailleurs, le règlement intérieur prévoit
l’octroi d’une journée du maire par an, à la
convenance de l’agent. Au final, le régime des autorisations d’absences apparaît
particulièrement généreux et dérogatoire aux règles prescrites par le ministère de la fonction
publique. Il nécessiterait donc un toilettage au regard du principe de parité avec la fonction
publique d’État.
12
Augmentation de 7 heures depuis 2004, du fait de la journée de solidarité pour les personnes âgées, soit désormais une
durée légale de 1 607 heures par an.
19
4.4.
L’absentéisme
4.4.1.
Le taux d’absentéisme
2011
2012
2013
2014
Tit.
NT
T
Tit.
NT
T
Tit.
NT
T
Tit.
NT
T
Maladie
dont :
4785 241
5026
5698 137
535
6070 164
6234
5071 363
5434
Maladie ordinaire
1798 154
1952
1654 134
1788
1803 150
1953
1651 295
1946
LM, MLD et grave
maladie
2776
0
2776
3776
0
3676
4020
0
4020
3033
0
3033
Accidents du travail
211
87
298
268
3
271
247
14
261
387
68
455
Maternité, paternité,
adoption
102
0
102
80
12
92
72
0
72
78
0
78
Exercice du droit syndical
– conflits sociaux
10
0
10
1
0
1
16
0
16
0
0
0
Formation
704
4
708
614
10
624
531
36
567
538
117
655
Total jours d’absence
5601 245
5846
6393 159
6452
6689 200
6889
5687 480
6167
Total effectif équivalents
temps plein
180
25
205
186
22
208
168
26
194
172
37
209
Nombre de jours ouvrés
225
13
225
225
225
Taux global
d’absentéisme
12,6 %
13,8 %
15,8 %
13,1 %
Tit : titulaires ; NT : non titulaires ; T : total
Source : DRH de la commune à partir des tableaux de l’équipe de contrôle
En intégrant tous les motifs d’absence, le taux global d’absentéisme
14
s’est établi à
15,8 % en 2013 et à 13,1 % en 2014.
Toutefois, en excluant les jours de formation et d’exercice du droit syndical, qui sont
comptabilisés séparément dans les bilans sociaux, le taux d’absentéisme ressortait à 14,38 %
en 2013 et à 11,67 % en 2014. Compte tenu de ces taux, le nombre de jours d’absence a
atteint en moyenne respectivement 32 jours par agent en 2013 et 26 jours par agent en 2014.
En ne retenant que les agents titulaires (soit 168 ETP en 2013 et 172 ETP en 2014), le
taux
d’absentéisme ressort à 16,17 % en 2013 et à 13,24 % en 2014. Compte tenu de ces taux,
le nombre de jours d’absence a été respectivement en moyenne de 36 jours par agent en 2013
et de 30 jours par agent en 2014.
13
Détermination du nombre de jours travaillés de la commune :
1 607
Nombre d’heures obligatoires par an
365 Jours calendaires
104
Samedis et dimanches
8
Jours fériés légaux ne tombant ni un samedi ni un dimanche (moyenne)
25
Jours de congés légaux
2
Jours, au titre du fractionnement des congés
226
Jours ouvrés
14
Taux global d’absentéisme :
Nombre de jours d’absences ouvrés x 100
------------------------------------------------
Effectif en ETP x Nombre de jours ouvrés sur la période
20
Ainsi, les ratios de la commune de Cogolin sont supérieurs aux données moyennes
publiées pour les communes et établissements communaux par la direction générale des
collectivités territoriales dans son bulletin d’information statistique de janvier 2013
(24,5 jours d’absence en moyenne par agent titulaire – maladie, longue maladie, accident du
travail, maladie professionnelle, maternité, adoption, motif syndical et autres). Les journées
perdues pour raisons de santé représentent 89 % du total des journées d’absence, les congés
de longue maladie et de longue durée en représentant plus de la moitié (59 % en 2014). Les
absences pour accident du travail imputable au service ont connu une forte augmentation entre
2011 et 2014 (+ 83 %), s’établissant cette année-là à 176 journées.
4.4.2.
Le coût de l’absentéisme
Une estimation du coût de l’absentéisme pour la collectivité peut être effectuée en
appliquant à l’effectif de la commune le taux d’absentéisme calculé précédemment.
Ainsi, pour l’année 2013, ce calcul permet d’obtenir l’équivalent d’un nombre
d’agents absents toute l’année pour la collectivité, soit 28 ETP pour 2013 (194 ETP
x
14,38 %). Pour l’année 2014, ce calcul ressort à 24 ETP (209
x
11,67 %).
En multipliant ce nombre d’ETP par le coût moyen d’un poste
15
, soit 20 103 € en 2013
et 20 574 € en 2014 hors charges sociales (30 412 € en 2013 et 31 100 € en 2014 en intégrant
les charges sociales), le coût de l’absentéisme peut être estimé à 562 000 € pour 2013 et à
493 000 € pour l’année 2014 (851 536 € en 2013 et 746 400 € en 2014 en intégrant les
charges sociales).
4.4.3.
Les actions de la commune contre l’absentéisme
Plusieurs mesures ont été prises par la commune pour lutter contre l’absentéisme.
Ainsi, depuis septembre 2012, le service de paye applique une journée de service non fait aux
agents qui ne préviennent pas leur chef de service de leur absence du jour. De plus, dès que
l’agent a plus de sept jours d’absence en congé de maladie, son régime indemnitaire mensuel
est proratisé au trentième des jours d’absence. Selon la DRH, l’application entre 2012 et 2014
du jour de carence a également permis de limiter l’augmentation des absences pour maladie.
Par ailleurs, la commune a mis en place en 2013 une prime de présentéisme de 20 €
mensuel pour les agents ayant été absent un maximum de 7 jours sur l’exercice précédent.
Cette prime, modifiée en 2014, s’appelle désormais « prime d’assiduité » et est versée une
fois par an au mois d’août pour un montant de 240 € dans les mêmes conditions. Au-delà, la
DRH a mis en place des mesures de prévention des risques.
Il apparaît ainsi qu’un ensemble de mesures a été mis en place par la commune, dont
l’efficacité reste à démontrer pour certaines d’entre elles. Par ailleurs, cette mise oeuvre reste
empirique sans que la démarche de lutte contre l’absentéisme soit formalisée.
C’est pourquoi, la ville gagnerait à mettre en place un plan de lutte contre
l’absentéisme structuré. Dans ce cadre, la direction des services devrait notamment se doter de
tableaux de bord qui lui permettraient de suivre en temps réel l’évolution de l’absentéisme,
d’en identifier les causes et de déterminer les moyens d’y remédier. Cette initiative pourrait
s’inscrire dans une démarche de gestion prévisionnelle des ressources humaines. Par ailleurs,
la commune pourrait recourir plus fréquemment au contrôle des arrêts de travail pour maladie,
ou encore à des actions ciblées de contrôle.
15
Coût rémunération du personnel/ETP : 3,9 M € / 194 en 2013 et 4,3 M € / 209 en 2014 - (montants hors charges sociales) ;
5,9 M € / 194 en 2016 et 6,5 M € / 209 en 2014 (en intégrant les charges sociales).
21
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a précisé que, dans la
pratique, la mise en oeuvre des contrôles médicaux se heurtent à des difficultés. Par ailleurs, la
commune dispose d’ores et déjà de tableaux de bord pour le suivi des accidents de service et a
mis en place un dispositif d’écoute des personnels en difficulté, lors des entretiens
professionnels.
4.5.
Un régime indemnitaire très complexe
4.5.1.
Présentation du régime indemnitaire mis en place
Le maire a mis en place un nouveau régime indemnitaire par délibération du conseil
municipal du 18 septembre 2012. Selon les termes de cette dernière, les objectifs de cette
refonte indemnitaire sont les suivants :
« - Prendre en compte la part de responsabilité de chaque agent selon différents critères
(part fonctionnelle),
- Prendre en compte les compétences (savoir être et savoir-faire) de chaque agent selon
différents critères (part résultats),
- Encourager le présentéisme et sanctionner l’absentéisme,
- Fixer les conditions de rémunération des Indemnités Horaires pour Travaux
Supplémentaires. »
Ainsi, ce régime indemnitaire fixe des critères de modulation des indemnités
réglementaires existantes : indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS),
indemnité d’administration et de technicité (IAT), indemnité d’exercice des missions de
préfecture (IEMP), prime de service et de rendement (PSR), indemnité spécifique de service
(ISS), prime de sujétions spéciales (PSS), prime de technicité forfaitaire (PTF).
Le régime indemnitaire ainsi mis en place est assez original, puisqu’il tend à instituer
une modulation à travers une série de critères. Toutefois si les objectifs sont clairs, la mise en
oeuvre du dispositif l’est beaucoup moins.
Le régime indemnitaire de la catégorie C est ainsi défini (ce dispositif se décline de la
même façon pour les catégories A et B) :
« LE SUPPORT
Part Fonctionnelle, responsabilité : le responsable hiérarchique se positionne sur un
des 4 critères qui permet à l’agent de cumuler 4, 3, 2 ou 1 points.
Part Résultats, compétences : mise en place de 10 critères
16
sur les compétences
professionnelles répartis en 5 thèmes :
Travail/Délais/Relationnel/Motivation/Ponctualité
Ces critères sont divisibles en 10 tranches allant de 0.2 à 5 qui peuvent évoluer chaque
année à la hausse ou à la baisse, pour chaque agent, en fonction du travail rendu. Le
montant obtenu sur cette partie sera majoré d’un coefficient 2 afin de valoriser les
compétences de l’agent.
16
Liste des critères : respect des consignes, maîtrise techniques/savoir-faire, application et autonomie, capacité
d’initiative, travail d’équipe, rendre compte à la hiérarchie, respect des délais, qualité relationnelle,
disponibilité/motivation, respect des horaires.
22
CALCUL du COEFFICIENT applicable
En se basant sur le maxi possible dans chacune des deux parties, on calcule le
coefficient applicable :
•
4 pour la partie part fonctionnelle
•
Total 50 / 10 (critères) * (coeff.) 2 = 10 pour la part résultats
On obtient un total de 14 que l’on divise par 2 puisqu’il y a 2 parties. On obtient ainsi
un coefficient maxi
-
.1 de 7.
CALCUL de la BASE MENSUELLE minimale
Pour chaque filière et chaque grade, prise en compte de toutes les primes possibles au
coefficient maximum (ex : pour un adjoint administratif 2
ème
classe, IAT et IEMP)
•
IAT mensuelle possible x coefficient maxi 8
•
IEMP mensuelle possible x coefficient maxi 3
La somme de ces primes nous donne la base mensuelle minimale pour ce grade auquel
on pourra appliquer un coefficient de 0 à 7 (7 étant le maxi obtenu dans le calcul
précédent). »
4.5.2.
Une absence de bilan de l’application du régime indemnitaire
Aucun bilan n’a été réalisé à la suite de la mise en oeuvre de ce nouveau régime
indemnitaire. Or, l’objectif initial de la mise en place d’un tel régime était bien de réaliser une
modulation indemnitaire en prenant en compte les responsabilités, les résultats et les
compétences des agents. Ainsi, alors que la démarche est louable, il apparaît en réalité qu’un
système complexe a été mis en place sans que soit mise en oeuvre une réelle approche
quantifiée et objective par rapport à l’objectif initial de récompenser les agents les plus
méritants. Le mécanisme semble ainsi s’être perdu dans sa complexité en s’éloignant de sa
finalité.
Par ailleurs, dans la mesure où le détail de chaque prime (IAT, IEMP, IFTS…) ne
figure plus sur les bulletins de paye, mais apparaît simplement de manière globalisé sous une
rubrique libellée « régime indemnitaire », le dispositif n’offre aucune visibilité aux agents sur
le montant de leurs primes au regard des barèmes réglementaires qui leur sont applicables.
En tout état de cause, il convient de rappeler qu’un système indemnitaire efficace doit
avant tout être compris par l’équipe encadrante et les agents et ne pas être un outil uniquement
destiné aux spécialistes des ressources humaines. Par ailleurs, si un tel mécanisme pourrait se
justifier dans des structures plus importantes, sa mise en oeuvre pour moins de 200 agents
paraît contre-productive compte tenu de sa lourdeur en gestion.
Il est donc recommandé à la municipalité d’établir un bilan précis et chiffré du
nouveau régime indemnitaire depuis sa mise en oeuvre et de revenir à un système de
modulation plus simple, pouvant notamment s’inspirer des nouvelles évolutions en matière de
régime indemnitaire récemment mises en place par le ministère de la fonction publique
(décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d’un régime indemnitaire tenant compte
des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel).
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a fait valoir que ce
système indemnitaire avait permis de gérer les incohérences du régime en place et
d’uniformiser les primes pour les agents à responsabilités similaires. Il a cependant précisé
qu’une réflexion serait menée en 2016 pour mettre en place le nouveau régime indemnitaire
tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel
(RIFSEEP) applicable à la fonction publique de l’État.
23
Recommandation 2 :
Etablir un bilan du régime indemnitaire mis en oeuvre depuis 2012 et
simplifier le mécanisme de modulation afin de le rendre plus lisible pour les agents et efficace
en gestion
4.5.3.
Une prime de présentéisme irrégulière
Comme indiqué ci-avant, en 2012, le maire a mis en place une prime de présentéisme
de 20 € par mois, sur le fondement d’une délibération du 18 septembre 2012 selon laquelle :
«
Afin de valoriser le présentéisme des agents, il est proposé,
- en complément du régime indemnitaire calculé sur les critères détaillés
précédemment,
- une majoration du régime indemnitaire :
Absence de 0 à 7 jours sur l’année N-1 = + 20 €
Majoration mensuelle qui sera calculée à l’issue des entretiens professionnels soit à
partir du 1er février N, sur la base des absences n-1 et qui sera versée dès le mois de
mars suivant. »
Cette prime a été remplacée par une prime d’assiduité de 240 € par an sur le
fondement de la délibération du 12 novembre 2013 :
«
A compter du 1
er
janvier 2014, concernant le chapitre "Valorisation du présentéisme"
il convient :
- d’annuler la prime de présentéisme de 20 € mensuel,
- de la remplacer par la prime d’assiduité d’un montant de 240 € qui sera versée en une
fois, le 1
er
août de chaque année.
Son attribution sera calculée selon les mêmes critères, absence de 0 à7 jours maximum
sur l’année N-1. »
Si l’absentéisme peut faire partie des critères d’appréciation de la valeur
professionnelle d’un agent pour déterminer les conditions d’attribution et de modulation des
primes instaurées par l’autorité territoriale dès lors que celles-ci sont prévues par la
réglementation, en revanche une prime spécifique liée aux au présentéisme n’a pas de
fondement juridique et est donc irrégulière (Cour administrative d’appel de Marseille,
6 mars 2013, Commune de Nîmes
17
),
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ancien maire s’est étonné de
l’illégalité de la prime « d’assiduité » ou de « présentéisme » qui cherchait à lutter contre
l’absentéisme.
La chambre précise
qu’une telle prime, dont ne bénéficient pas les fonctionnaires de
l’État, méconnaît, de ce fait, ainsi que l’a jugé le juge administratif, les dispositions de
l’article 1
er
du décret n° 91-9875 du 6 septembre 1991
18
, selon lesquelles le régime
indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales pour les
fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les
fonctionnaires de l’État exerçant des fonctions équivalentes.
17
La délibération n° 2009.01.69 en date du 7 février 2009 par laquelle le conseil municipal de la commune de Nîmes a
procédé à la refonte de l’ensemble du régime indemnitaire de ses agents est annulée en tant seulement qu’elle met en place
une bonification
financière forfaitaire de 100 euros pour tous les agents n’ayant eu aucune journée de congé maladie
ordinaire, congé de longue maladie, congé de longue durée ou pour enfant malade durant un an.
18
Article 1
er
du décret n° 91-9875 du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du
26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : « Le régime indemnitaire fixé par
les assemblées délibérantes des collectivités territoriales et les conseils d'administration des établissements publics locaux
pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les
fonctionnaires de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes ».
24
5.
LA DELEGATION DE SERVICE PUBLIC POUR L’EXPLOITATION ET LA
GESTION DES STRUCTURES D’ACCUEIL DE LA PETITE ENFANCE
5.1.
Présentation de la délégation de service public
Les structures d’accueil de la petite enfance ont été confiées jusqu’en 2011 à
l’Association « Accueil de la Petite Enfance » dans le cadre d’une convention d’objectifs et de
moyens conclue en 2007. Dans ce cadre, la commune comptait trois crèches représentant une
capacité d’accueil de 84 berceaux (crèche « Poids-Plume » avec 32 berceaux, crèche « Trotte-
Menu » avec 26 berceaux, crèche « Pisan » avec 26 berceaux), destinées à l’accueil régulier et
occasionnel des enfants en bas âge, ainsi qu’un point relais d’assistantes maternelles (RAM)
dénommé « La Ribambelle ».
Estimant
que
« les
évolutions
législatives
récentes
tendaient
vers
une
professionnalisation de cette activité et une complexification de sa gestion » et « soucieuse de
garantir la pérennité et la qualité du service rendu aux familles », la commune a décidé, par
délibération en date du 10 mai 2011, de recourir à une délégation de service public sous la
forme d’un contrat de concession.
5.2.
La passation et les conditions financières de la DSP
5.2.1.
La passation de la DSP
L’appel public à la concurrence
19
a été publié au BOAMP du 20 mai 2011 et dans une
revue spécialisée (« Les actualités sociales hebdomadaires »)
du 10 juin 2011 avec une date
limite de réception des offres fixée au 22 juillet 2011. Sept candidats ont déposé un dossier.
La commission réunie le 26 juillet 2011 a rejeté les candidatures de deux associations
domiciliées dans le Var, compte tenu de l’absence de références de ces deux structures en
matière de gestion d’accueil collectif de la petite enfance.
La commission de travaux d’analyse des offres réunie le 6 septembre 2011 a motivé,
dans un rapport, son choix de ne pas poursuivre la procédure avec C…, P… et L…, les deux
premiers établissements présentant des offres relativement élevées, le troisième, bien que
correctement placé au niveau prix, n’intégrant aucuns travaux de mise aux normes et de mise
en sécurité dans son offre.
Le procès-verbal d’analyse des offres du 6 septembre 2011 reprend l’analyse
financière des offres comme résumée dans le tableau suivant :
Participation Mairie
(en €)
A…
L…
C…
P…
Maison bleue
Crèches
611 633
552 057
857 425
695 251
528 426
RAM
20
27 344
37 509
50 060
41 663
26 935
Total mairie
638 977
589 566
907 485
736 914
555 361
Investissement 1
ère
année
0
0
0
0
21 919
21
Total général mairie
638 977
589 566
907 485
736 914
577 280
/an et par berceau
22
7 281,35
6 572,11
10 207,44
8 276,80
6 290,79
Investissement réalisé
par le délégataire (en €)
245 386
0
210 000
90 000
109 596
19
La conclusion d’une délégation de service public implique une publicité et une mise en concurrence selon les procédures
définies par les articles L. 1411-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.
20
Relais assistantes maternelles.
21
Participation de 20 % des investissements la 1
ère
année : 109 596,72 x20 % = 21 919.
22
Participation de la mairie pour le financement des crèches divisé par 84 berceaux.
25
La commission a alors décidé d’engager la négociation avec deux entreprises,
domiciliées toutes deux dans les Hauts-de-Seine (92) à Boulogne-Billancourt, à savoir A… et
« La Maison Bleue ». Après avoir auditionné les candidats, le rapport des négociations, signé
par le maire le 12 octobre 2011, conclut que « l’offre de la Maison Bleue semble présenter de
meilleures garanties tant pour la mise en oeuvre de la reprise du service pour les enfants et
leurs familles, qu’en ce qui concerne la reprise du personnel en poste, de même que la
capacité de la sécurité à préserver l’équilibre économique du contrat tout au long de la durée
de la convention ».
En l’espèce, le prestataire qui a proposé la participation communale la moins élevée a
obtenu le contrat. Selon l’ordonnateur « les paramètres sur la base desquels est calculée la
compensation ont été préalablement établis de façon objective et transparente afin d’éviter
qu’elle comporte un avantage économique » et « le niveau de la compensation nécessaire a été
déterminé sur la base d’une analyse des coûts ».
Après y avoir été autorisé par une délibération en date du 8 novembre 2011, le maire a
signé le contrat de délégation de service public le 13 décembre 2011. Depuis le 1
er
janvier
2012, la gestion des trois crèches et du relais d’assistantes maternelles est ainsi confiée à la
société « La Maison Bleue » pour une durée de six ans soit jusqu’au 31 décembre 2017.
Les prestations confiées au délégataire sont les suivantes : accueil et prise en charge
des enfants, élaboration et application du projet d’établissement, gestion administrative et
financière des structures (suivi administratif et financier, gestion du personnel et suivi des
relations avec les partenaires et la collectivité), facturation et recouvrement des participations
des familles, fourniture et livraison des repas aux enfants, nettoyage, entretien et maintien des
locaux en bon état de fonctionnement, réalisation de travaux de rénovation et de mises aux
normes, sécurité des équipements et installations déléguées.
5.2.2.
Les conditions financières de la DSP
La commune met gratuitement à la disposition du délégataire les locaux des trois
crèches et participe au fonctionnement du service à hauteur d’une subvention votée chaque
année.
Les conditions financières du contrat signé par le maire le 13 décembre 2011 prévoient
que le délégataire sera rémunéré par la participation de la ville, par le versement de la
prestation de service unique (PSU) alloué par la Caisse d’allocations familiales et par les
participations des familles.
S’agissant de la participation de la ville, le contrat initial de la délégation de service
public prévoit un versement de 526 885 €/an pour les trois crèches et 28 475 €/an pour le
point relais d’assistantes maternelles, soit un montant total de 555 360 €/an. Cette
participation fait l’objet d’une actualisation au 1
er
janvier de chaque année selon une formule
basée sur les indices du coût horaire du travail et des prix à la consommation, l’augmentation
étant limitée à 7 % par an.
Participation de la commune
2012
2013
2014
526 884 €
531 673 €
702 070 €
84 berceaux
84 berceaux
108 berceaux
à c/1
er
mars
6 272,43/berceau
6 329,45 /berceau
6500,64/berceau
Source : mandats réglés par la commune
26
Comme le montre le tableau ci-dessus, le montant de la subvention annuelle versée par
la ville a progressé de manière significative en 2014 du fait de l’augmentation du nombre de
places en crèche de près de 30 % à la suite de la création de 24 places supplémentaires
(
cf.
ci-après, le point 5.4).
5.3.
Un risque d’exploitation atténué
Le contrat de délégation de service public signé le 13 décembre 2011 entre le maire et
la société « La Maison Bleue » est qualifié de concession.
La concession est un contrat, convention ou traité par lequel la collectivité publique
confie à une personne morale tierce (de droit privé ou de droit public) la réalisation de travaux
ou l’achat des moyens liés à l’établissement du service public et l’exploitation de ce même
service. Cette personne finance, réalise et exploite le service public à ses risques et périls. Elle
agit pour son propre compte, sous le contrôle de la collectivité.
En l’espèce, le contrat n’a pas pour objet de charger le délégataire de financer lui-
même ou de réaliser les équipements nécessaires à l’établissement du service, dans la mesure
où les équipements existaient et ont été mis à sa disposition gratuitement par la commune. Il
était prévu que le délégataire participe seulement à hauteur 21 919 € en investissements la
première année.
En ce sens, le contrat paraît plus proche de l’affermage
23
, tel que défini par la
jurisprudence administrative. En effet, dans l’affermage, à la différence de la concession, le
financement des ouvrages est à la charge de la personne publique mais le fermier peut parfois
participer à leur modernisation ou leur extension (CE, 29 avril 1987, commune d’Elancourt).
Toutefois, le fermier reverse à la personne publique une redevance destinée à contribuer à
l’amortissement des investissements qu’elle a réalisés. Or, tel n’est pas le cas en l’espèce. Il
ne s’agit donc pas non plus à proprement parler d’un contrat d’affermage.
Par ailleurs, l’exercice est loin d’être réalisé aux risques et périls du délégataire. En
effet, il apparaît que la prestation de service unique (PSU)
24
versée par la CAF et la
subvention communale représente près de 80 % des recettes, alors que les participations des
familles couvrent moins de 20 % des recettes du prestataire.
23
Le juge administratif procède à la requalification des contrats de concession en contrat d’affermage au regard de l’examen
de différents critères. Ainsi selon, la jurisprudence, « Il résulte des termes mêmes du contrat et notamment des dispositions
précisant que les installations et le matériel objet de l’exploitation sont mis à la disposition de l’exploitant et demeurent la
propriété de la ville, qu’il s’agit d’un contrat d’affermage et non pas d’un traité de concession. [...la] convention n’a pas pour
objet la réalisation et l’exploitation d’ouvrages nécessitant des investissements importants du cocontractant de
l’administration » (CE, 19 avril 1989, Société des transports urbains d’Angers, n° 41.524). De même, « Il résulte des termes
mêmes des contrats et notamment des dispositions précisant que les ouvrages et installations objet de l’exploitation sont
remis à l’exploitant, que la réalisation des ouvrages remis incombait ainsi à la commune et qu’il s’agit d’un contrat
d’affermage et non d’un traité de concession » (CAA de Paris, 21 septembre 1992, Société Entreprise).
24
La prestation de service unique est une aide au fonctionnement versée par les CAF aux gestionnaires d’établissements
d’accueil du jeune enfant. Son montant est égal à 66 % du prix de revient horaire de l’accueil de l’enfant dans la limite d’un
prix plafond fixé annuellement par la CNAF, déduction faite des participations familiales.
27
Recettes du délégataire
Crèche /en euros
Participation
familiale
Prestation service
unique CAF
Subvention
commune
Autres
produits
Transfert
de
charges
Total recette
2012
« Poids Plume »
86 881
183 587
200 724
52 103
25
19 298
542 593
« Pisan »
75 472
166 290
163 080
31 556
26
11 515
447 913
« Trotte Menu
69 186
142 578
163 080
34 530
27
7 495
416 869
Sous total
231 539
492 455
526 884
118 189
38 308
1 407 375
RAM
390
18 576
28 476
1 284
0
48 726
Sous total
231 929
511 031
555 360
119 473
38 308
1 456 101
En %
16 %
35 %
38 %
8 %
3 %
100 %
2013
« Poids Plume »
96 351
219 064
203 620
10 023
12 885
541 943
« Pisan »
78 590
177 816
164 026
16 070
3 244
439 746
« Trotte Menu
74 893
183 953
164 027
11 522
278
434 673
Sous total
249 834
580 833
531 673
37 615
16 407
1 416 362
En %
18 %
41 %
38 %
2 %
1 %
100 %
RAM
Non fourni dans le rapport d’activité
2014
« Poids Plume »
100 147
245 163
208 827
24 908
-
579 045
« Pisan »
82 430
191 979
169 672
14 553
-
458 634
« Plein soleil »
126 670
306 895
271 910
15 864
-
721 339
Sous total
309 247
744 037
650 409
55 325
1 759 018
En %
18 %
42 %
37 %
3 %
100 %
RAM
Non fourni dans le rapport d’activité
Source : rapport d’activité du délégataire
Or, ces deux produits (PSU et subvention communale) ne sont pas soumis aux
variations des taux de fréquentation réels des berceaux. En effet :
•
D’une part, la participation de la commune au titre du fonctionnement a été fixée, dans
la convention initiale, à 555 360 €/an et fait l’objet d’une actualisation au 1
er
janvier de
chaque année selon une formule basée notamment sur les indices du coût horaire du
travail et les prix à la consommation.
•
D’autre part, la prestation de service unique est payée sur la base des heures facturées,
c’est-à-dire que toute heure contractualisée est due par la famille et financée par la
Caisse d’allocations familiales. En l’espèce, comme le montre le tableau ci-dessous, la
structure facture un nombre d’heures bien supérieures à la présence réelle des enfants.
Crèche
Nombre heures
facturées
Taux d’occupation
sur le facturé
Taux d’occupation réel
2012
« Poids Plume »
62 634,75
76,37 %
65,42 %
« Pisan »
54 614,75
81,61 %
69,54 %
« Trotte Menu
51 078,25
76,98 %
65,60 %
2013
« Poids Plume »
70 592,91
86,44 %
72,14 %
« Pisan »
57 463,29
86,23 %
75,10 %
« Trotte Menu
57 745,65
86,66 %
73,21 %
2014
« Poids Plume »
75 535,33
92,90 %
71,21 %
« Pisan »
62 269,83
94,25 %
74,89 %
« Trotte Menu devenue Plein Soleil
106 339,34
91,70 %
78,62 %
Source : rapport d’activité du délégataire
25
Dont 42 050 = Prestations en nature.
26
Dont 28 877 = Prestations en nature.
27
Dont 18 676 = Prestations en nature soit un total pour les 3 crèches de 89 603 (soit 6 % de la recette totale).
28
Dans ces conditions, le risque concernant le niveau des produits d’exploitation
apparaît faible dans la mesure où les montants de la participation communale et de la
prestation de service unique de la CAF sont assurés au délégataire quel que soit le taux
d’occupation réel des berceaux. Le risque d’exploitation porte seulement sur le montant de la
participation familiale, qui représente moins de 20 % des ressources. Le délégataire n’est donc
pas réellement confronté à un risque d’exploitation dans la mesure où sa rémunération n’est
pas substantiellement assurée par les résultats de l’exploitation.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la Maison Bleue a fait valoir
que
la prestation de service unique (PSU), dont le régime est défini à l’heure actuelle par la
lettre-circulaire n° 2014-009 du directeur général de la Caisse nationale d’allocations
familiales (CNAF) en date du 26 mars 2014, constitue une part de la rémunération liée aux
résultats de l’exploitation du service d’accueil de la petite enfance que gère le délégataire et
qu’en conséquence sa rémunération est substantiellement liée aux résultats de l’exploitation
du service.
La chambre précise que dans la mesure où la prestation de service unique versée par
les caisses d’allocations familiales est calculée sur la base des heures facturées et non pas sur
l’occupation réelle des berceaux, la branche famille finance une charge correspondant en
partie à des heures de fonctionnement de structures d’accueil pendant lesquelles aucun service
n’est rendu
28
. Dès lors, le risque d’exploitation du gestionnaire s’en trouve diminué d’autant.
Au-delà de ce constat, la chambre observe que le délégant n’incite pas le délégataire à
optimiser le taux d’occupation réel des structures communales. En effet, en 2014, le taux
d’occupation sur le facturé a varié selon les structures de 91,7 % à 94,2 % alors que les taux
d’occupation réels se sont inscrits dans une échelle de 71 % à 78 %.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a fait savoir que la
commune envisageait d’instaurer une part variable liée aux résultats lors de la prochaine mise
en concurrence afin d’inciter le délégataire à optimiser le taux d’occupation facturé.
5.4.
Une modification substantielle du contrat par avenant en 2014
5.4.1.
Les modalités de définition préalable des besoins
Lors de sa séance du 12 novembre 2013, le conseil municipal a approuvé le projet de
création d’une nouvelle structure, dénommée « Plein Soleil », afin d’y accueillir les
26 berceaux de la crèche « Trotte Menu » (déjà existante) et la création de 24 berceaux
supplémentaires. Le rapport de la commission consultative des services publics locaux réunie
le 28 novembre 2013 précisait dans son avis qu’ « après avoir récupéré des locaux et afin
d’améliorer la qualité d’accueil au sein des crèches, la ville propose la délocalisation d’une
structure en 2014 (…). L’espace offert par cette structure permettra à la ville d’augmenter son
offre de garde. »
Par délibération du 19 décembre 2013, le conseil municipal a approuvé les termes de
cette modification du contrat de délégation de service public. L’avenant n° 2
29
, signé le
16 janvier 2014, a ainsi prévu le déménagement de la crèche « Trotte Menu » et la création de
24 places supplémentaires sur le nouveau site, ce qui a porté la capacité d’accueil à
108 berceaux. Cette augmentation de la capacité d’accueil s’est basée sur une liste d’attente
de places en crèche.
28
Voir en ce sens, le rapport public thématique de la Cour des comptes sur « l’accueil des enfants de moins de 3 ans » publié
en novembre 2013.
29
Le contrat de délégation de service public a fait l’objet de quatre avenants. Les avenants n° 1 et 4 ont modifié les périodes
de fermeture des crèches tout en maintenant le nombre de jours d’ouverture, fixé à 230. L’avenant n° 3 a modifié le mode de
facturation des familles afin de le lisser sur une période de 11 mois du fait d’une fermeture au mois d’août.
29
5.4.2.
L’augmentation de la capacité d’accueil
Le nombre de berceaux réellement occupés a été respectivement de 55 en moyenne en
2012 et de 60 en moyenne en 2013 pour une capacité de 84 berceaux.
Comparaison entre le taux d’occupation réel et le nombre de berceaux
Crèche
Nombre de
berceaux
Taux
d’occupation
réel
Nombre de berceaux
réellement occupés
2012
« Poids Plume »
32
65,42 %
20
« Pisan »
26
69,54 %
18
« Trotte Menu
26
65,60 %
17
Total
84
55
2013
« Poids Plume »
32
72,14 %
23
« Pisan »
26
75,10 %
19
« Trotte Menu
26
73,21 %
18
Total
84
60
2014
« Poids Plume »
32
71,21 %
22
« Pisan »
26
74,89 %
19
« Trotte Menu devenue
Plein Soleil
50
78,62 %
31
Total
108
72
Source : rapport d’activité du délégataire
De fait, l’augmentation de la capacité d’accueil de 84 à 108 berceaux a permis à
« La Maison Bleue » de bénéficier d’une subvention de la commune plus importante,
puisqu’elle est passée de 531 673 € en 2013 à 702 070 € à partir de 2014. De même, la
création de 24 berceaux supplémentaires lui a permis de bénéficier d’une augmentation
sensible de la prestation de service unique versée par la CAF : les versements correspondants
sont passés de 580 533 € en 2013 à 744 037 € en 2014. Ainsi, la structure a vu
mécaniquement ses recettes augmenter de manière importante. Par suite, son chiffre d’affaires
a été multiplié par trois entre 2012 et 2014.
Evolution du chiffre d’affaires du délégataire
En euros
Produits
Charges
Total
2012
Pisan
447 913
416 294
31 619
Poids plume
542 593
547 009
-4 416
Trotte menu
416 869
384 074
32 795
Total 2012
1 407 375
1 347 377
59 998
2013
Pisan
439 746
409 748
29 998
Poids plume
541 943
545 132
-3 189
Trotte menu
434 673
407 723
26 950
Total 2013
1 416 362
1 362 603
53 759
2014
Pisan
458 635
419 964
38 671
Poids plume
579 046
517 388
61 658
Trotte menu/plein soleil
721 340
640 612
80 728
Total 2014
1 759 021
1 577 964
181 057
Source : rapport d’activité du délégataire
30
5.4.3.
Un bouleversement de l’économie du contrat qui imposait un appel à la
concurrence
La jurisprudence a consacré le principe de la liberté de conclure des avenants, sous
réserve du contrôle du juge sur le fond visant notamment à faire respecter les principes
communautaires de la commande publique en matière de publicité et de mise en concurrence
(CE, 22 novembre 1907, Coste). Ainsi, dans la mesure où la passation du contrat initial est
soumise à des règles, la liberté de conclure des avenants ne doit pas constituer un moyen de
détourner les procédures de passation, notamment des obligations de publicité et de mise en
concurrence. Sont donc illégaux les « avenants » qui sont en réalité de nouveaux contrats
(CE, 28 juillet 1995, Préfet de la région Ile-de-France c/ Soc. de gérance Jeanne d’Arc).
Afin d’éviter les recours abusifs, le juge a énoncé un certain nombre de principes
permettant d’encadrer la passation d’avenants. Reprenant les principes issus de la
jurisprudence, le Conseil d’État, dans son avis n° 371234, rendu le 19 avril 2005, a eu
l’occasion de préciser les conditions de légalité d’un avenant à un contrat de délégation de
service public : l’avenant ne doit pas modifier l’objet de la délégation ; l’avenant ne doit pas
modifier substantiellement un élément essentiel de la convention, tels que la durée de la
convention, le volume des investissements, la nature des prestations, le risque d’exploitation ;
l’avenant ne doit pas avoir pour objet la réalisation d’investissements qui sont normalement à
la charge du délégataire.
Au cas d’espèce, l’avenant n° 2 a eu une incidence financière pour la commune et une
absence totale de risques pour l’exploitant. En effet, son article 10 précise que « l’autorité
délégante prendra à sa charge le coût par berceau, fixé par le contrat initial et ce pour les
24 places créées ». La subvention versée par la commune est ainsi passée de 561 000 € en
2013 à 702 070 € en 2014. Il en ressort un accroissement de 26 % de la subvention de la
commune correspondant à un montant annuel de 141 070 € en 2014 suite au coût
supplémentaire généré par les 24 berceaux créés.
2012
2013
2014
555 360 €
561 000 €
702 070 €
De plus, l’avenant n° 2 prévoit en son article 3 que le coût de travaux d’aménagement
de la structure incombe au délégant, contrairement à ce que prévoyait le contrat initial
(l’article 17 prévoyait un financement de la collectivité à hauteur de 30 % maximum pour les
travaux de rénovation et de mise aux normes des structures). Ainsi, la commune prend en
charge tous les travaux réalisés par des entreprises spécialisées (électricité, plomberie,
climatisation, cloisons, sols, gros oeuvre pour jardins privatifs, etc..), les travaux de démolition
et la peinture étant réalisés en régie. L’avenant met seulement à la charge financière de « La
Maison Bleue » les avants projets sommaires et définitifs ainsi que le dossier de consultation
des entreprises. Par ailleurs, l’article 4 de l’avenant précise que la commune s’engage
également à équiper en mobilier et matériel les 24 places créées.
Les dépenses réglées par la commune sur l’exercice 2014 au titre des travaux et du
mobilier se sont élevées à 494 101 € (source : tableau d’imputation des dépenses de la
commune). Le plan de financement prévoyait que la commune devait percevoir une
participation du département à hauteur de 119 000 € et de la CAF à hauteur de 177 000 €. A la
date d’achèvement du contrôle de la chambre, ces sommes n’avaient pas encore été perçues
par la commune.
31
Par ailleurs, l’avenant n° 2 prévoit également la mise à disposition à titre gratuit en
faveur de « La Maison Bleue » d’un local administratif de 60 m² afin de regrouper ses
services (article 9 de l’avenant).
Au regard de l’ensemble de ces éléments, cet avenant a eu une incidence financière
non négligeable pour la collectivité. Ainsi, alors que la convention a été conclue en 2012 pour
un montant à la charge de la commune de 500 000 €, le bilan s’élève d’ores et déjà à plus de
700 000 € dès 2014, hors coût des travaux et mobilier (494 000 €). Sachant que le taux
d’évolution peut atteindre jusqu’à 7 % par an soit potentiellement 50 000 € de plus par an
(702 000 €
x
7 %), le coût de la délégation pour la commune paraît inflationniste. Par ailleurs,
le risque d’exploitation du délégataire, déjà très faible, a été également substantiellement
modifié à son avantage grâce à l’augmentation de la subvention et de la prestation de service
unique ainsi que des travaux dont il bénéficie.
Le juge administratif (TA Lille, 2 juillet 1998, Préfet du Nord c. Syndicat
intercommunal des transports publics de la région de Douai) a affirmé qu’un avenant ne
pouvait bouleverser l’économie d’une convention de délégation de service public. En
l’espèce, il a jugé qu’une augmentation de 24 % de la contribution forfaitaire versée par un
syndicat intercommunal à une entreprise de transport public de voyageurs avait pour effet de
bouleverser l’économie du contrat initial.
Au cas présent, l’avenant n° 2 a augmenté la capacité d’accueil du délégataire et le
montant de la subvention du délégant de plus de 26 %. Par ailleurs, alors que contrat initial
(article 17) prévoyait un financement de la collectivité à hauteur de 30 % maximum pour les
travaux de rénovation et de mise aux normes des structures, l’avenant a mis à la charge de la
commune la totalité du montant des travaux de la nouvelle structure, que ce soit les travaux
réalisés par des entreprises spécialisées (électricité, plomberie, climatisation, carrelage, sol
souple, cloisonnements, etc.) ou les travaux réalisés en régie (travaux de démolition,
peinture). Cette prise en charge globale des travaux par la commune s’est faite sans aucune
précision chiffrée sur le coût des travaux dans la convention.
Par suite, cet avenant, intervenu seulement deux ans après la conclusion de la
convention initiale, a eu pour effet de bouleverser l’économie du contrat initial et était par
conséquent irrégulier. Les modifications apportées à la convention initiale auraient, en effet,
dû justifier un nouvel appel à la concurrence.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, « La Maison Bleue » a
soutenu que l’avenant n’avait pas eu pour objet de modifier la délégation de service public dès
lors que, d’une part, les investissements mis à sa charge étaient limités et que, d’autre part, ils
portaient sur un ouvrage constituant l’accessoire de ceux dont elle assurait l’exploitation aux
termes du contrat initial. Les travaux visés à l’article 17 du contrat initial concernaient
uniquement les trois structures désignées aux articles l et 2 de la délégation et ne sauraient
être étendus à une opération d’aménagement d’un ouvrage qui n’était pas mentionné dans
ledit contrat, quand bien même celui-ci peut être regardé comme l’accessoire de l’un des
ouvrages existants. Par ailleurs, elle a soutenu que l’avenant ne modifiait en rien la délégation
dans la mesure où le délégataire n’a contribué que faiblement aux travaux de mise en place de
la nouvelle structure et où son risque d’exploitation ne s’est pas trouvé modifié.
La chambre constate, toutefois, qu’il s’agissait bien, au cas présent, d’installer une
crèche d’une capacité de 50 places à une autre adresse que celle des crèches existantes et non
simplement d’étendre l’une d’entre elles, ainsi que le laisse entendre le délégataire. Dès lors,
dans la mesure où cette crèche n’était pas prévue dans la délégation initiale, elle constituait
une structure nouvelle et non un simple accessoire d’un ouvrage existant. Sa mise en place a
donc bien suscité une modification substantielle du contrat qui ne pouvait se faire par un
simple avenant.
32
En tout état de cause, même en admettant qu’il s’agissait d’une simple extension de
l’existant, les dispositions prévues dans le contrat initial, limitant le niveau de financement
des travaux par la mairie à hauteur de 30 %, auraient dû trouver à s’appliquer dans le cadre de
la délégation. Or, au cas présent, un simple avenant a modifié ces dispositions en faisant
financer l’intégralité des travaux par la commune.
5.5.
Un défaut de contrôle du contrat par la commune
5.5.1.
Le manque de transparence des tarifs appliqués aux usagers du service
Aux termes de l’article L. 1411-2 du CGCT, relatif aux délégations de service public :
« La convention stipule les tarifs à la charge des usagers et précise l’incidence sur ces tarifs
des paramètres ou indices qui déterminent leur évolution »
.
Or, la grille tarifaire ne figure pas
dans la convention. L’article 21 du contrat indique simplement que le délégataire sera
rémunéré des participations des familles, du versement de la prestation de service unique par
la CAF et de la participation au titre du fonctionnement versée par la ville, en détaillant
uniquement cette dernière et ses conditions d’actualisation.
Le rapport d’activité de « La Maison Bleue », qui comprend le compte d’exploitation
pour chaque crèche, ne mentionne absolument rien sur les tarifs appliqués aux parents au
cours de l’exercice. Seul le montant total de la participation familiale apparaît en une ligne au
compte d’exploitation, sans plus de détail.
La chambre recommande à la commune de mentionner dans la convention la grille des
tarifs applicables aux usagers et d’exiger, dans le rapport d’activité du prestataire, un bilan des
tarifs appliqués aux parents au cours de l’exercice.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, « La Maison Bleue »
souligne que les tarifs payés par les usagers ont fait l’objet d’un accord avec la Caisse
d’allocations familiales et sont calculés à partir du barème national des participations
familiales. Les tarifs appliqués par le délégataire seraient donc supposés être connus de tous
les usagers.
Le maire a fait savoir pour sa part que la commune exigerait du délégataire la
production de la grille des tarifs applicables, ainsi que leur ventilation par tranche, et que ce
barème serait inséré annuellement dans le contrat par le biais d’un avenant.
5.5.2.
Un rapport d’activité insuffisant qui ne fait l’objet d’aucune analyse
En application de l’article L. 1411-3 du code général des collectivités territoriales,
« Le délégataire produit chaque année avant le 1
er
juin à l’autorité délégante un rapport
comportant notamment les comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l’exécution
de la délégation de service public et une analyse de la qualité de service. Ce rapport est assorti
d’une annexe permettant à l’autorité délégante d’apprécier les conditions d’exécution du
service public. Dès la communication de ce rapport, son examen est mis à l’ordre du jour de la
plus prochaine réunion de l’assemblée délibérante qui en prend acte. »
Le rapport d’activité transmis par le délégataire présente un bilan de chaque structure
mais ne comporte aucune synthèse de l’activité globale du délégataire sur les trois structures,
ce qui ne permet pas de porter une appréciation sur l’exécution de la délégation dans son
ensemble.
33
Par ailleurs, s’agissant des informations relatives au contenu et à la qualité des
prestations, il est indiqué que le délégataire devra indiquer à la collectivité, au titre de ce
rapport annuel, notamment le nombre d’enfants pris en charge par type d’accueil (régulier,
occasionnel ou d’urgence), le nombre de familles et leur lieu de résidence, le nombre
d’enfants handicapés accueillis, le nombre d’enfants de familles bénéficiant des minimas
sociaux (RMI, RSA, API, …). En outre, le rapport doit indiquer le nombre de berceaux
commercialisés à des réservataires extérieurs (dans ce cas, chaque place commercialisée
donnera lieu à une déduction de la participation accordée par la ville de 10 000 €/an). Or, le
rapport d’activité ne mentionne aucun compte rendu sur ces points particuliers. La collectivité
n’a ainsi pas connaissance du type de familles bénéficiaires du service, du tarif qu’elles ont
réglé ni des places éventuellement commercialisées à des réservataires extérieurs permettant à
la ville d’opérer une déduction de sa participation.
Enfin, le contrat prévoit des pénalités forfaitaires d’activités lorsque, du seul fait du
délégataire, une place est vacante pendant une période continue de 20 jours. Or, aucun
décompte de pénalités n’apparaît depuis la signature du contrat au 1
er
janvier 2012, ce qui
n’est pas cohérent au regard du taux d’occupation réel constaté en 2012 et 2013.
Au-delà, aucune analyse n’est faite de l’exécution de la délégation, dont le rapport fait
seulement l’objet d’une présentation annuelle succincte à l’assemblée délibérante. Or, il
convient de rappeler qu’une commune déléguant un service public est conduite à exercer un
contrôle étroit du déroulement de la délégation. Elle doit être ainsi en mesure d’anticiper
l’augmentation éventuelle de son apport financier compte tenu de la situation de l’opération.
A cet effet, la commune a tout intérêt à examiner attentivement le compte-rendu
annuel d’activités du délégataire. Compte tenu du coût financier et de l’enjeu de la DSP pour
la commune, il est donc recommandé à l’ordonnateur d’exiger du délégataire un rapport
d’activité plus détaillé sur la tarification et globalisant l’ensemble des données des différentes
structures, afin que la collectivité soit en situation d’apprécier les modalités d’exploitation des
équipements municipaux par la société délégataire.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a indiqué avoir
sollicité, en juillet 2015, la transmission par le délégataire d’un certain nombre d’éléments
pour le rapport d’activité 2014 : liste des travaux de rénovation et remise aux normes des
structures réalisés en 2012 et 2013, liste des investissements et aménagements réalisés
par crèche, nombre d’enfants pris en charge par type d’accueil, nombre de familles et leur
lieu de résidence, nombre d’enfants handicapés accueillis.
6.
LA GESTION DU PATRIMOINE
6.1.
L’achat en VEFA pour héberger Pôle Emploi
6.1.1.
Les conditions de recours à la VEFA par les personnes publiques
La vente en l’état futur d’achèvement (VEFA) est un contrat par lequel un tiers
construit un ouvrage, dont il revend une partie à l’acquéreur au fur et à mesure de sa
construction (
cf.
art. 1601-3 du code civil). Le vendeur conserve les pouvoirs de maître de
l’ouvrage, jusqu’à la réception des travaux. Ainsi, lorsque la VEFA est utilisée par une
personne publique, l’édification d’équipements publics est effectuée sous maîtrise d’ouvrage
privée.
Or, en principe, les personnes publiques ayant la qualité de maître de l’ouvrage au sens
de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses
rapports avec la maîtrise d’oeuvre privée ont l’obligation d’assumer cette fonction et ne
peuvent s’en dessaisir.
34
Toutefois, le juge administratif a jugé que les collectivités publiques
30
pouvaient
recourir à la VEFA, mais ne sauraient légalement avoir recours à ce contrat de vente de droit
privé, dans lequel l’acheteur n’exerce aucune des responsabilités du maître de l’ouvrage et qui
échappe tant aux règles de passation, notamment aux règles de concurrence, prévues par le
code des marchés publics, qu’au régime d’exécution des marchés de travaux publics, lorsque :
- l’objet de l’opération est la construction même d’un immeuble ;
- l’immeuble est construit pour le compte du pouvoir adjudicateur ;
- l’immeuble est entièrement destiné à devenir la propriété du pouvoir adjudicateur ;
- l’immeuble a été conçu en fonction des besoins propres du pouvoir adjudicateur.
Ainsi, si le montage utilisé a pour objet de faire édifier, pour le compte d’une personne
publique, un immeuble conçu en fonction des besoins propres de cette dernière et destiné à
devenir entièrement sa propriété, le juge considère que la personne publique reste maître de
l’ouvrage et est tenue de passer un marché public
31
. Par ailleurs, lorsque les modifications
demandées par la personne publique présentent un caractère substantiel, il y a confirmation
que l’immeuble est bien conçu en fonction des besoins propres de la collectivité publique, ce
qui conduit le juge à rétablir la réalité de la maîtrise d’ouvrage, entraînant l’illégalité du
recours à la VEFA.
Enfin, en toute hypothèse, le dispositif de la VEFA s’analyse comme un marché public
de travaux au sens du droit de l’Union européenne, qui ne retient pas le critère de la maîtrise
d’ouvrage pour définir un marché
32
. Ainsi, dans un jugement récent, la Cour de justice de
l’Union européenne, a rappelé sa position de principe, aux termes de laquelle
un contrat doit
être considéré comme un marché public de travaux soumis aux obligations de passation
prévues par la directive marché dès lors qu’il « a pour objet principal la réalisation d’un
ouvrage » et qu’il répond aux besoins de la personne publique. Cette condition est caractérisée
dès lors que la personne publique a « pris des mesures afin [d’en] définir les caractéristiques
ou, à tout le moins, d’exercer une influence déterminante sur [sa] conception » (CJUE, 10
juillet 2014, Commune de Bari, aff. C-213/13).
6.1.2.
Une justification contestable de l’intervention de la commune
Il apparaît en l’espèce que, dès l’origine, la construction immobilière a été conçue à
l’initiative de la commune pour installer les locaux de Pôle Emploi sur son territoire, ainsi que
le confirme le courrier du maire du 20 juillet 2010 adressé à Pôle Emploi : « Pour faire suite à
votre demande, nous avons pris contact avec un constructeur afin d’appréhender la faisabilité
de votre projet d’implantation. J’ai le plaisir de vous informer que, d’après ce premier contact,
il semble réalisable de réserver des locaux administratifs d’une surface de 1 000 m² et une
vingtaine de places de parking en sous-sol. »
Dans un courrier du 7 septembre 2010 adressé au maire, Pôle Emploi a indiqué : « en
réponse à votre courrier du 20 juillet 2010, nous vous confirmons l’accord de principe de
notre établissement pour votre proposition de relogement ». Par courrier du 15 octobre 2010,
le maire a confirmé sa proposition de relogement à Pôle Emploi dans les termes suivants :
30
CE sect., 8 février 1991, Région Midi-Pyrénées, n° 57679 ; voir également CAA Bordeaux, 19 mars 2002, Communauté
urbaine de Bordeaux, n° 97BX01384, CAA Bordeaux, 1er mars 2005, M. Jean-Louis C. et M. André M., n° 01BX00788 et
CE, 14 mai 2008, Communauté de communes de Millau-Grands Causses, n° 280370.
31
CE, avis, 31 janvier 1995, n° 356960.
32
CJUE, 25 mars 2010, Helmut Müller GmbH.
35
«
- les locaux (1 000 m²) seront livrés clefs en mains suivant le référentiel immobilier de
Pôle Emploi,
- la date de livraison est prévue pour le 1
er
semestre 2012,
- sont prévues 21 places de stationnement en sous-sol (réservées au personnel) et une
quarantaine de places aériennes (non exclusivement réservées aux visiteurs de Pôle
Emploi,
- le montant du loyer annuel (parking privatifs inclus) s’élèverait à 210 000 € TTC ».
Cet engagement du maire à l’égard de Pôle Emploi est pour le moins surprenant au
regard de la chronologie des faits. En effet, il apparaît qu’à cette date, le terrain (le « Pas de
Grimaud ») sur lequel devait se construire le bâtiment n’avait pas encore été vendu au
constructeur, puisque cette vente n’a été adoptée par le conseil municipal que plus d’un an
plus tard, par la délibération du 18 octobre 2011 par laquelle a été approuvée la vente d’un
foncier de 4 526 m² au bénéfice de la société Bouygues immobilier. Cette vente a été
consentie pour un prix de 1 220 000 € hors taxes (conforme à l’avis de France Domaine).
Par suite, la délibération du 20 décembre 2011 a adopté l’acquisition à Bouygues d’un
local de 1 000 m² et des places de stationnement, « la proposition de Bouygues étant
conforme aux besoins formulés par Pôle Emploi ». Cette opération a été réalisée dans le cadre
d’une VEFA pour 2 646 140 euros TTC
33
. Une promesse de vente a été signée le
23 décembre 2011 et le contrat de VEFA a été signé le 30 janvier 2014.
Il ressort de l’ensemble de ces éléments que l’intervention de la commune pour
acheter un local hébergeant Pôle Emploi n’apparaît pas justifiée.
6.1.3.
Un montage immobilier qui détourne les règles des marchés publics
La chronologie du montage immobilier utilisé tend à démontrer que celui-ci a bien été
mis en oeuvre aux seules fins de faire édifier, pour le compte d’une personne publique, une
partie d’immeuble destiné à devenir entièrement sa propriété, conçue en fonction des besoins
propres d’une autre personne publique.
Même si seule une partie de l’immeuble devient propriété de la commune, le montage
immobilier
via
la VEFA apparaît irrégulier. En effet, dans sa conception même, l’opération
aboutit à un détournement de procédure en vue de ne pas assumer la maîtrise d’ouvrage
publique de la construction du local de Pôle Emploi.
Au regard du droit européen, le dispositif mis en oeuvre s’analyse comme un marché
public soumis aux obligations de passation prévues par la directive marché (V. ci-avant,
CJUE, 10 juillet 2014, Commune de Bari, aff. C-213/13).
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ancien maire a confirmé que
l’opération immobilière a consisté à faire appel à un opérateur privé pour loger les services de
Pôle Emploi sur le territoire de la commune. Selon la direction régionale de Pôle Emploi, il
n’y aurait pas eu de détournement des règles des marchés publics dans la mesure où ses
services n’occupent qu’une partie de l’immeuble (32 %) et non la totalité.
33
L’avis des domaines a été sollicité par la commune (le 8 novembre 2011, reçu par France Domaine le 16 novembre 2011)
mais n’a pas été pris en compte lors de l’adoption de la délibération du 20 décembre 2011, le courrier étant parvenu à la
commune au-delà du délai d’un mois (le 22 décembre 2011). La délibération précise ainsi
«
conformément aux dispositions
de l’article L. 1311-12 du CGCT, l’avis de France Domaine est réputé donné à l’issue d’un délai d’un mois à compter de la
saisine de ce service ». On peut néanmoins s’étonner de la concordance de date. En effet, l’avis de France Domaine a bien été
rendu le 14 novembre 2011 mais n’a été reçu par la commune qu’après la délibération du 20 décembre 2011 soit le
22 décembre 2011 (timbre courrier arrivé, soit après la date de délibération). En tout état de cause, le prix d’achat
(2,649 140 M€ TTC) correspond à l’avis de France domaine (2,19 M€ HT).
36
La chambre considère que, dans la mesure où la commune a été pleinement à
l’initiative de l’opération, l’achat ne correspond pas à une occasion saisie par la collectivité
publique d’une partie d’un programme sur le marché privé mais à un véritable montage
immobilier conçu dès l’origine pour loger une personne publique, sans lequel l’opération
immobilière privée ne se serait pas réalisée aux mêmes conditions. Ce sont donc ces
conditions particulières d’exécution qui permettent d’estimer qu’il ne s’agit pas d’une simple
opération d’achat en VEFA d’un programme privé mais d’une opération immobilière qui
aurait nécessité la passation d’un véritable marché.
6.2.
L’exploitation du site du Yotel, un enjeu stratégique pour la commune
6.2.1.
Le site du Yotel
6.2.1.1.
Un site au coeur des enjeux locaux
La
commune
dispose
d’un
site
de
13
hectares
régulièrement
qualifié
« d’exceptionnel » dans le Golfe de Saint-Tropez. Il s’agit d’un terrain boisé sur lequel sont
implantés divers bâtiments et installations à usage de village de vacances. Il est situé en limite
des communes de Gassin et de Grimaud et à proximité immédiate de Saint-Tropez,
Ramatuelle et Sainte-Maxime. Ce terrain a été au coeur des dernières campagnes électorales,
compte tenu notamment des enjeux financiers qu’il représente.
Le terrain a fait l’objet d’un bail emphytéotique entre la commune et la SCI du Yotel
de Cogolin pour une durée de 30 ans à compter de l’été 1980. Depuis, le terrain du Yotel était
géré par un centre de vacances exerçant une activité de tourisme à vocation sociale.
En 2009, le conseil municipal a voté la non-reconduction du bail avec la SCI du Yotel
mais cette dernière a refusé de quitter les lieux durant plusieurs années, au préjudice de la
commune, qui ne pouvait disposer de ce bien. Occupant sans droit ni titre, l’exploitant a
finalement abandonné le site en 2013 après une procédure judiciaire d’expulsion exercée par
la commune.
Depuis 2013, les maires successifs, souhaitant réaliser un projet d’aménagement sur le
site, ont conclu des baux commerciaux (fondés sur l’article L. 145-5 du code de commerce)
avec différents exploitants, dans l’attente d’instruire les dossiers d’urbanisme.
Plusieurs baux commerciaux se sont ainsi succédés, dans l’objectif de laisser le bien
occupé et entretenu par un locataire pour éviter une nouvelle occupation sans droit ni titre :
- le bail commercial de courte durée du 5 juin 2013, signé pour le maire par la première
ajointe et la société SOCOANDCO pour une durée de 4 mois et demi et un prix de location de
81 000 € ;
- le bail commercial de courte durée du 30 décembre 2013, signé par le maire et la société
SOCOANDCO pour une durée de 9 mois et un prix de location de 102 000 € ;
- le bail commercial de courte durée du 19 décembre 2014, signé entre M. LANSADE et la
société SEMP. Il a été conclu pour une durée de trente-six mois, du 1
er
janvier 2015 au
31 décembre 2017, moyennant un loyer de 200 000 € par an, soit 600 000 € sur la durée du
bail.
6.2.1.2.
Un bien relevant du domaine privé
Pour la commune, ce bien a toujours fait partie du domaine privé. De fait, la
collectivité n’a jamais mis en oeuvre la procédure formelle de déclassement préalable dans la
mesure où elle a toujours considéré que ce domaine foncier n’avait jamais été affecté à un
service public.
37
Il est effectivement constaté que ce domaine foncier n’a jamais été affecté à l’usage
direct du public ni à une mission de service public. Ainsi, même si le juge administratif n’a
jamais été amené à se prononcer sur la nature de ce bien dans le cadre d’une contentieux, il
semble bien relever du domaine privé au regard de la jurisprudence administrative en la
matière.
En tout état de cause, les contrats passés avec des opérateurs privés relèvent du droit
privé dans la mesure où le bien n’est pas destiné à l’usage direct du public ou à une mission
de service public et que le bail ne comporte aucune clause exorbitante du droit commun (en ce
sens, Cour administrative d’appel de Marseille 22 novembre 2004, commune de Guillaumes,
à propos d’une convention pour la gestion d’un village vacances).
6.2.2.
Une absence de transparence dans le choix des locataires et le mode de
détermination des loyers
Les communes peuvent concéder un bail commercial sur un bien relevant de leur
domaine privé. En l’espèce, le droit commun des baux commerciaux s’applique. Dans ce
cadre, le bail commercial est librement négocié avec le preneur. Aucun texte ne prévoit de
recourir à l’adjudication publique pour ce type de contrat. La détermination initiale du loyer
est laissée à la libre volonté des parties (montant, modalités de paiement, échéance, dépôt de
garantie…). Il ressort de ces éléments que la procédure n’est pas codifiée.
Cependant, les opérations menées sans transparence de procédure restent contestables.
En effet, il convient de rappeler qu’il appartient au conseil municipal de délibérer sur la
gestion des biens de la commune (article L. 2241-1 du code général des collectivités
territoriales) et au maire, sous son contrôle, de conserver et d’administrer les propriétés de la
commune (article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales).
Si le montant du loyer est laissé à l’appréciation des parties, les communes sont
tenues, selon la jurisprudence administrative, de respecter les conditions du marché et de
veiller à ne pas consentir d’avantages exorbitants à une personne privée. Le loyer doit donc
tenir compte, d’une part, de la nécessaire contrepartie pour la collectivité propriétaire et,
d’autre part, du montant des charges du preneur qui est tenu aux travaux, réparations et
aménagements des immeubles ou terrains mis à disposition. Un équilibre financier doit
nécessairement être recherché, l’immeuble redevenant au terme du bail la propriété, sans
indemnité, du bailleur.
Le bail en cours, signé le 19 décembre 2014 pour trois ans, intègre deux dispositions
nouvelles par rapport aux baux précédents, qui s’avèrent très intéressantes pour le bailleur et
qui ne sont pas sans conséquence pour la commune.
D’une part, alors que les précédents baux interdisaient la sous-location, ce contrat
introduit une disposition l’autorisant
34
. De fait, la société d’exploitation « Marina Paradise »
(SEMP) a sous-loué le domaine à une autre société, « Homair Vacances », spécialiste des
vacances en mobile homes d’envergure internationale.
D’autre part, alors que le précédent bail prévoyait la mise en place d’un dépôt de
garantie de 36 000 € permettant d’assurer la bonne exécution du preneur dans toutes ses
obligations, le bail du 19 décembre 2014 ne fixe aucune garantie
35
à la charge du preneur,
alors même que le contrat est d’une durée plus longue.
34
Article 27 du contrat de bail : « Le preneur peut sous-louer tout ou partie des locaux et demeure pleinement responsable
envers le bailler de toutes les obligations découlant du présent bail, notamment en termes de dommages ou de refus de libérer
les lieux ».
35
Article16 : « Les parties conviennent qu’il n’y a pas lieu à dépôt de garantie ».
38
Dès lors, il est permis de s’interroger sur le choix de la société SEMP pour la signature
d’un contrat de bail commercial d’une telle importance pour la commune, d’autant plus que
ladite société n’était pas créée au moment de la signature du contrat de bail. En effet, la
société n’a été officiellement constituée qu’en février 2015 (immatriculation au BODACC du
9 février 2015). Par ailleurs, elle ne dispose que d’un capital social de 5 000 € et ne compte
qu’un seul salarié, ce qui semble
a priori
mal proportionné au montant du loyer de 600 000 €
pour trois ans.
Le changement des termes du contrat pour permettre au locataire de sous-louer le site
sans contrôle de la commune offre à son locataire l’occasion de percevoir une marge sur la
sous-location, ce qui apparaît contraire aux intérêts de la commune en termes de valorisation
de son patrimoine.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire actuel a fait valoir
que l’objectif de la commune était d’assurer à court terme la préservation du site et d’éviter
son occupation illicite et non une valorisation optimale de son patrimoine. S’agissant du bail
en cours, la commune a dû consentir, pour trouver preneur, des aménagements contractuels
tels que la possibilité de sous-location. Par ailleurs, le choix s’est porté sur le mieux disant en
termes de loyers.
La chambre précise néanmoins que le bail consenti est un bail commercial sur le
domaine privé pour lequel le droit commun des baux commerciaux s’applique et ne voit pas
en quoi la sous-location pouvait être une clause nécessaire pour trouver un preneur, si ce n’est
pour permettre à celui-ci de dégager une marge au détriment de la commune. Par ailleurs, le
maire soutient que le choix s’est porté sur le mieux-disant en termes de loyers alors même
qu’aucune procédure formalisée d’appel à la concurrence n’a été mise en oeuvre, qui aurait
permis de rendre le mode d’attribution plus transparent qu’une simple négociation de gré à
gré.
7.
L’OFFICE DE TOURISME ET D’ANIMATION CULTURELLE (OTACC)
7.1.
Présentation de l’association
En 1983, a été créée une association régie par la loi du 1
er
janvier 1901 appelée
« Office de Développement Economique et Touristique » pour prendre en charge les activités
touristiques sur le territoire de la commune de Cogolin. En 1997, l’association a changé de
nom pour s’appeler « Office de Tourisme de Cogolin ». Par la suite, en 2008, la commune a
souhaité élargir les missions confiées à l’Office de tourisme en le transformant en « Office de
Tourisme et d’Animation Culturelle de Cogolin » (OTACC) pour lui confier, outre les
missions dévolues à tout office de tourisme en application de l’article L. 133-3
36
du code du
tourisme, l’organisation de fêtes et de manifestations culturelles.
36
Article L. 133-3 du code du tourisme : « L’office de tourisme assure l’accueil et l’information des touristes ainsi que la
promotion touristique de la commune ou du groupement de communes, en coordination avec le comité départemental et le
comité régional du tourisme. Il contribue à coordonner les interventions des divers partenaires du développement touristique
local. Il peut être chargé, par le conseil municipal, de tout ou partie de l’élaboration et de la mise en oeuvre de la politique
locale du tourisme et des programmes locaux de développement touristique, notamment dans les domaines de l’élaboration
des services touristiques, de l’exploitation d’installations touristiques et de loisirs, des études, de l’animation des loisirs, de
l’organisation de fêtes et de manifestations culturelles. L’office de tourisme peut commercialiser des prestations de services
touristiques dans les conditions prévues au chapitre unique du titre Ier du livre II. Il peut être consulté sur des projets
d’équipements collectifs touristiques. L’office de tourisme soumet son rapport financier annuel au conseil municipal. »
39
Les statuts de l’office de tourisme ont donc été modifiés en conséquence et une
nouvelle convention d’objectifs et de missions a été signée entre les parties le 4 juin 2009.
Son objet est d’assurer l’accueil, l’information et la promotion du tourisme et de l’animation
culturelle locale mais aussi d’étudier et réaliser les mesures tendant à accroître l’activité
touristique : défendre et mettre en valeur les richesses naturelles et patrimoniales, organiser et
participer aux actions de développement économique touristique et culturel de Cogolin.
Par délibération en date du 29 mars 2011, le conseil municipal a approuvé une
nouvelle convention d’objectifs et de missions qui précisait le contour de certaines missions
confiées à l’OTACC et mettait à sa disposition trois agents municipaux (convention signée
entre les parties le 8 avril 2011).
Enfin, en 2015, la nouvelle municipalité a souhaité reprendre la gestion des activités et
animations culturelles en régie directe et ne confier à son office que les missions obligatoires
dévolues à tout office de tourisme en application de l’article L. 133-3 du code du tourisme. La
commune a modifié les missions de l’OTACC et lui a redonné son appellation d’« Office de
tourisme de Cogolin » (déclaration en préfecture du 20 janvier 2015, publication au journal
officiel le 31 janvier 2015). Les trois agents mis à disposition ont réintégré le service
municipal.
7.2.
Un mode d’organisation critiquable
L’association est un mode d’organisation législativement reconnue et classique pour
un office de tourisme. Ainsi, l’article L. 133-1 du code du tourisme précise qu’« une
commune peut, par délibération du conseil municipal, instituer un organisme chargé de la
promotion du tourisme, dénommé office de tourisme […] ». L’article L. 133-2 du même code
dispose que « le statut juridique et les modalités d’organisation de l’office de tourisme sont
déterminés par le conseil municipal. […] ». Enfin, l’article L. 133-3 précise que « l’office de
tourisme assure l’accueil et l’information des touristes ainsi que la promotion touristique de la
commune… » et « qu’il peut être chargé, par le conseil municipal, de l’animation des loisirs,
de l’organisation de fêtes et de manifestations culturelles ».
Si des liens traditionnellement étroits sont ainsi législativement reconnus entre une
commune et un office de tourisme sous forme d’association, le mode d’organisation mis en
place entre la commune et l’OTACC apparaît néanmoins largement critiquable. En effet, la
commune ne s’est pas entourée d’un certain nombre de garanties et par suite l’association
pourrait apparaître comme un simple démembrement de la collectivité.
Ainsi, l’association créée par la commune avait, selon ses statuts, son siège social à
l’hôtel de ville de Cogolin et figurait dans les organigrammes 2013 et 2014 de la mairie où
elle était directement rattachée au maire.
Par ailleurs, l’association était dirigée par des élus de la commune. En effet, l’adjoint à
la culture et l’adjoint aux finances étaient respectivement le président et la trésorière de
l’association jusqu’en 2014. De surcroît, l’association présentait une totale dépendance à
l’égard de la commune sur le plan financier puisque la subvention représentait entre 2011 et
2014, 90 % des produits d’exploitation.
Montant de la subvention de 2011 à 2014
2011
2012
2013
2014
Montant de la Subvention
570 000
572 049
585 000
363 729
Produits d’exploitation
630 466
656 309
677 161
396 371
%
90,4 %
87,1 %
86,3 %
91,7 %
40
De plus, l’association était également largement dépendante de la commune sur le plan
des moyens mis à sa disposition. Ainsi, en application de la convention d’objectifs et de
moyens du 29 mars 2011, « la ville s’engage[ait] à mettre à la disposition de l’OTACC, à titre
gratuit, les locaux situés place de la République destinés à l’accueil du public et à la gestion
de l’association ». Par ailleurs, la convention prévoyait que « les charges d’eau et d’électricité,
le nettoyage et les éventuelles réparations du bâtiment ser[aient] à la charge de la
collectivité ».
Enfin, la convention précisait que « la ville s’engage[ait] à mettre à disposition de
l’OTACC, à temps complet ou partiel et en adéquation avec la législation en vigueur, des
agents municipaux ». Dans ce cadre, 3 agents ont été mis à disposition entre 2011 et 2014 sur
9 agents au total (6 personnes étant salariées directement par l’OTACC).
Ces éléments illustrent les liens privilégiés avec la ville et le peu d’autonomie de cette
association et pourraient évoquer une association transparente. En effet, selon la jurisprudence
administrative (
cf
. CE, 21 mars 2007, Commune de Boulogne-Billancourt, n° 281796),
lorsqu’une personne privée est créée à l’initiative d’une personne publique qui en contrôle
l’organisation et le fonctionnement et qui lui procure l’essentiel de ses ressources, cette
personne privée doit être regardée comme "transparente", c’est-à-dire comme un service de la
personne publique qui l’a créée.
Toutefois, sans aller jusqu’à cette qualification dans la mesure où le statut
d’association pour un office de tourisme est législativement reconnu par l’article L. 133-1 du
code du tourisme et où la composition de l’association était diversifiée
37
, on constate que
l’organisation retenue a entraîné des dysfonctionnements importants.
7.3.
Des dysfonctionnements importants
7.3.1.
Les conditions d’attribution des subventions
En vertu de l’article L. 2131-11 du CGCT, « sont illégales les délibérations auxquelles
ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit
en leur nom personnel, soit comme mandataire ».
En l’état actuel de la jurisprudence, il est considéré que l’intérêt à l’affaire existe dès
lors qu’il ne se confond pas avec les intérêts de la généralité des habitants de la commune. Un
élu local membre à titre personnel de l’instance dirigeante d’une association doit s’abstenir de
participer, même indirectement, à l’élaboration et au vote de toute délibération du conseil
municipal intéressant cette association. Le caractère non lucratif des activités de cette dernière
et/ou l’absence d’intérêt financier personnel ne suffisent pas à écarter le risque d’illégalité
lorsque les objectifs poursuivis par l’association ne se confondent pas totalement avec
l’intérêt de la majorité des habitants de la commune (CE, 16 décembre 1994, commune
d’Oullins).
Au cas particulier, en 2011, la trésorière de l’association a non seulement participé au
vote mais a elle-même rapporté devant le conseil municipal la proposition d’approuver la
subvention de 570 000 € à l’association.
37
Selon l’article 5 des statuts, l’OTACC se compose :
- de la commune, membre de droit,
- de délégués désignés par les organismes, associations ou sociétés privées,
- de membres actifs, adhérents volontaires qui acquittent une cotisation annuelle,
- de membres bienfaiteurs.
41
Les éléments suivants ressortent de l’extrait du compte-rendu du conseil municipal du
30 juin 2011 :
«
Avenant 2011 à la convention d’objectifs et de moyens entre la ville de Cogolin et
l’office de tourisme et d’animation culturelle de Cogolin(OTACC) ».
Rapporteur : Mme M…
Le Conseil Municipal décide à l’unanimité d’approuver l’avenant 2011 à la
Convention d’objectifs et de moyens conclue avec l’association "Office de Tourisme
et d’Animation Culturelle de Cogolin" fixant le montant de la subvention pour l’année
2011 à 570.000 € ».
L’élue de la commune n’aurait pas dû participer à cette délibération alors même
qu’elle était trésorière de l’association.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune et Mme M… ont
fait valoir que la délibération du 30 juin 2011 citée est la seule à laquelle a pris part au vote un
des membres de l’OTACC et, qu’au surplus, il ne s’agissait que de la délibération pour
l’avenant annuel à la convention d’objectifs, prise en exécution de la délibération fixant le
montant de la subvention (n° 2011/035 du 29 mars 2011), à laquelle les membres de
l’OTACC n’ont pas participé.
7.4.
Une absence de contrôle de l’activité de l’OTACC
7.4.1.
Une convention d’objectifs et de moyens perfectible
Il apparaît également que les objectifs fixés à l’OTACC n’ont pas été suffisamment
précis et chiffrés, et se sont souvent limités à définir la liste des activités de l’association ou
des orientations très larges.
Ainsi, selon l’article 3 de la convention d’objectifs et de moyens du 8 avril 2011, les
objectifs assignés à l’association étaient les suivants :
«
1.Développer les visites des musées et du centre ancien :
- par des visites guidées assurées soit au moyen de son personnel, soit en faisant appel
à des personnels extérieurs (guides),
- par la création, en liaison avec le service communication de la ville, d’outils
permettant aux visiteurs de découvrir de façon autonomes les richesses patrimoniales
- par le développement des visites guidées à l’attention des différents publics.
2. Organisation et promotion des animations locales :
- définition des projets d’animations et du cadre budgétaire,
- coordination des divers intervenants en assurant la tenue de réunion de préparation,
- mise en oeuvre d’un plan média adapté.
3. Développer, avec les partenaires associatifs et institutionnels, toute action visant à
faciliter l’accès du public aux richesses patrimoniales, naturelles et artisanales du
territoire communal.
4. Promouvoir une image de Cogolin conforme aux objectifs de communication
définis par le service communication de la ville. »
Par ailleurs, la convention d’objectifs et de moyens ne prévoit que des dispositions très
générales pour l’évaluation de la réalisation des objectifs :
«
L’OTACC s’engage à faciliter le contrôle par la ville de Cogolin de la réalisation des
objectifs définis à l’article 1, notamment en fournissant tous documents administratifs
et comptables nécessaires à ce contrôle.
42
L’OTACC adressera chaque année à la ville, au plus tard le 31 octobre suivant la date
de clôture du dernier exercice comptable, son bilan et son compte de résultat certifiés
par un commissaire aux comptes, ainsi que le bilan moral et le rapport d’activités de
l’année écoulée. »
Cette rédaction de la convention traduit toute la faiblesse du dispositif de contrôle de
la subvention. En effet, il convient de rappeler que la production des éléments
nécessaires au contrôle n’est pas une option au choix des parties contractantes mais
une obligation fixée par la loi. Ainsi, en application des dispositions de l’article
L. 1611-4 du CGCT, « Toute association, oeuvre ou entreprise ayant reçu une
subvention peut être soumise au contrôle des délégués de la collectivité qui l’a
accordée. Tous groupements, associations, oeuvres ou entreprises privées qui ont reçu
dans l’année en cours une ou plusieurs subventions sont tenus de fournir à l’autorité
qui a mandaté la subvention une copie certifiée de leurs budgets et de leurs comptes de
l’exercice écoulé, ainsi que tous documents faisant connaître les résultats de leur
activité. »
Il apparaît, dès lors, que la commune a accordé à l’OTACC son concours chaque
année à hauteur de 600 000 € sans qu’aucun dispositif d’évaluation de son action n’ait été
prévu et par suite mis en oeuvre.
7.4.2.
Un rapport d’activité insuffisant
Les rapports d’activité de l’OTACC constituent des documents succincts, qui sont
simplement présentés de manière lapidaire au conseil municipal.
Il ne s’agit donc pas de véritables rapports d’activité rendant réellement compte de
l’exercice des missions qui lui ont été confiées sous la forme d’un document spécifique et
structuré fournissant les informations que sont en droit d’attendre tant les membres du comité
directeur que ceux du conseil municipal
.
Ainsi, par exemple, n’y figure aucun bilan chiffré
par animation et aucun tarif n’est affiché.
7.4.3.
Un contrôle défaillant
Il ressort de ces éléments que la commune n’a pas exercé un réel contrôle sur les
activités de l’OTACC. Elle gagnerait à établir une grille d’indicateurs pour faciliter le suivi et
l’analyse par missions des différentes activités de l’office de tourisme. Pour ce faire, la
collectivité pourrait s’inspirer des annexes du modèle de convention pluriannuelle d’objectifs
annexé à la circulaire du Premier ministre du 29 septembre 2015 relative aux relations entre
les pouvoirs publics et les associations, qui proposent une méthode de détermination des
objectifs et des indicateurs d’évaluation de leur réalisation.
8.
LA COMMANDE PUBLIQUE
8.1.
Les marchés de déchets
8.1.1.
Les montants en jeu
L’enjeu des marchés de déchets a été de 2 M € en 2012, avant le transfert à la
communauté de communes.
43
Prestations réalisés par des sociétés
Objet marché
Montant mandaté en 2012
Groupe pizzorno
Collecte et transport des ordures ménagères
et de celles issues de l’apport volontaire
779 159 €
Entreprise SGEA service environnement
(groupe Pizzorno)
Lavage bacs roulants pour la collecte des
ordures ménagères
53 232 €
SMA (groupe pizzorno )
Tri sélectif multimatériaux
199 685 €
Plastic omnium
Location et maintenance container
33 892 €
STMI
Récupération, transport et traitement des
matériaux et déchets de nature inerte
61 421 €
Prestations réalisées par des syndicats intercommunaux
38
Syndicat intercommunal du golfe de Saint Tropez
Mise en décharge des ordures ménagères +
des « monstres
39
»
847 665 €
Syndicat intercommunal à vocation unique du pays des
maures et du golfe de St-Tropez
Valorisation broyage déchets verts
33 579 €
Total
2 008 633 €
8.1.2.
Le marché de collecte et de transport
8.1.2.1.
Le marché initial
Un marché de collecte et transport des déchets ménagers et assimilés étant arrivé à
échéance le 31 décembre 2007, ces prestations ont fait l’objet d’un nouveau marché avec deux
lots distincts en 2008.
Un premier lot d’une durée ferme de 5 ans portait sur la collecte des ordures
ménagères résiduelles des ménages, la collecte spécifique en porte à porte des cartons des
commerçants et des verres des bars et restaurants, les colonnes d’apports volontaires pour le
verre, les emballages et journaux magazines, le transport des ordures ménagères jusqu’au quai
de transfert et des produits à recycler jusqu’au centre de tri, la mise à disposition de caissons
(location) à la déchetterie et, enfin, des actions de communication destinées à améliorer le tri
sélectif. Il a été attribué au groupe Pizzorno environnement avec effet au 1
er
mai 2008.
Un second lot concernait la location, l’entretien, la maintenance et le lavage des bacs
roulants pour la collecte des ordures ménagères. Il a été attribué à la société « Plastic
Omnium », avec effet au 1
er
janvier 2008. Toutefois, ce marché a fait l’objet d’une sous-
traitance à la « Société Générale d’Environnement et d’Assainissement », société du groupe
Pizzorno.
8.1.2.2.
Un avenant intervenu en 2011 a bouleversé l’économie du marché
Un avenant au marché de 2008 a été signé par le maire avec le groupe Pizzorno
environnement le 3 août 2011. Il concerne la collecte multimatériaux et le verre en bac.
Cet avenant est présenté comme un simple ajustement technique nécessaire au bon
fonctionnement du marché. Il a pour objet de passer d’un ramassage en colonnes à une
collecte en bacs et, selon l’avenant n° 2 du 3 août 2011, représente « une variation de
+1,72 %
40
par rapport à la valeur du marché initial ». Ce document précise en effet que le
ramassage
des
déchets
valorisables
en
colonnes
est
devenu
« contraignant
et
inadapté, opercules trop petits, nouvelles implantations délicates voire impossibles, horaires
de relevage créant des nuisances sonores en période estivale, points de collecte limités,
volontariat inadapté ».
L’avenant, en lui-même, n’établit aucune correspondance entre les anciennes
prestations du marché de 2008 et les nouvelles prestations. Il donne simplement en son
article 4 une estimation des tonnages et du coût de ces dernières, sans autre précision que celle
figurant à l’article 2, selon lequel cet avenant représente une variation de +1,72 % par rapport
à la valeur du marché initial.
38
Marchés passés par les syndicats et montants des prestations facturées à la commune.
39
Les encombrants des ménages
.
40
Il est à noter que la décision du maire du 27 juillet 2011 est contradictoire puisqu’elle prévoit une augmentation du montant
prévisionnel du marché initial de 4,14 % sans autre élément d’explication.
44
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le groupe Pizzorno a précisé
que la seule modification apportée par cet avenant a consisté dans le fait que la collecte
sélective en bacs ne s’effectuait plus au bénéfice des seuls commerçants mais à celui de
l’ensemble des habitants. Sur le plan contractuel, cela s’est traduit par la suppression des
prestations de collecte et de transport des verres en bacs et des cartons des restaurants, ainsi
que des verres, des emballages et des « JMR » (journaux, magazines, revues) en colonnes.
Ces prestations ont été remplacées par des prestations de collecte des multimatériaux en bacs,
de transport des multimatériaux et de collecte des verres en bac.
Il paraît évident à la chambre qu’un tel changement du mode de collecte, sans doute
nécessaire, ne constituait pas un simple ajustement technique mais bien une modification
substantielle du marché qui entraînait un bouleversement de son économie, dans la mesure où
le passage d’un ramassage en colonnes à un ramassage en bacs pour l’ensemble des habitants
induisait nécessairement une augmentation conséquente du tonnage collecté.
8.1.2.3.
L’examen des facturations après la mise en oeuvre de l’avenant
démontre le bouleversement de l’économie du marché
Le tableau ci-dessous établit la correspondance entre les anciennes prestations
(transport et collecte en colonnes) et les nouvelles prestations (transport et collecte en bacs) :
Marché de 2008
Unité
Prix initiaux du
marché HT en €
Avenant de 2011
Nouveau prix du
marché HT en €
Evolution
des prix
Restaurateurs et bars
Collecte des verres
Tonne
123,53 €
Collecte des verres en
bac (avec bacs)
162,55 €
Transport des verres
Tonne
13,73 €
Sous total
137,26 €
Sous total
162,55 €
+ 25,29 €
Commerçants
Collecte des cartons
Tonne
308,84 €
Collecte des
multimatériaux en bac
(avec bacs)
254,82 €
Transport des cartons
Tonne
34,32 €
Transport des
multimatériaux
46,91 €
Sous total
343,16 €
Sous total
301,73 €
- 41,43 €
Colonne d’apport volontaire
Collecte en bac (avec bacs)
Collecte des verres
Tonne
35,50 €
Collecte des verres
162,55 €
Transport des verres
Tonne
23,80 €
Sous total
59,30 €
Sous total
162,55 €
+ 103,25 €
Collecte des emballages
Tonne
438,20 €
Collecte des
multimatériaux
254,82 €
Transport des emballages
Tonne
213,00 €
Transport des
multimatériaux
46,91 €
Sous total
651,20 €
301,73 €
- 349,47 €
Collecte des JMR
41
Tonne
44,40 €
Collecte des
multimatériaux
254,82 €
Transport des JMR
Tonne
29,90 €
Transport des
multimatériaux
46,91 €
Sous total
74,30 €
Sous total
301,73 €
+ 227,43 €
Total général
1 265,22 €
Total général
1 230,29 €
- 34,93 €
Deux caissons de 35 m3
à la déchetterie pour les encombrants
et le tout venant
Prestation supprimée
Mise à disposition
Caisson/mois
60,00 €
Transport jusqu’au quai
de transfert de la Môle
Evacuation
42
57,00 €
Tableau élaboré par le rapporteur
La comparaison des facturations sur la même période, soit de janvier à septembre 2011
(marché initial) et de janvier à septembre 2012 (après l’avenant), fait apparaître que le coût
des prestations modifiées par l’avenant a multiplié par trois leur coût initial du seul fait du
passage à une collecte en bacs :
41
Journaux/magazines/revues.
42
Prix multiplié par le nombre de rotations, par exemple en janvier 2011 (43 rotations) et février 2011 (40 rotations).
45
Comparaison de la facturation des prestations modifiées par l’avenant
Montant de la facturation réglée au groupe Pizzorno
environnement /en €
Janvier à septembre
2011
Janvier à
septembre 2012
Evolution
2011/2012
Collecte porte à porte des verres des bars restaurants et
transport jusqu’au centre de tri du Muy
5 343,36
230 825,12
Collecte porte à porte des cartons des commerçants et
transport jusqu’au centre de tri du Muy
17 067,97
Collecte verre/emballages/JMR + transport jusqu’au
centre de tri du Muy (colonnes apport volontaire en
2011/bacs en 2012)
55 874,43
Total collecte colonnes/bacs
78 285,76
230 825,12
+ 152 539,36
(x par 3)
Source : Mandats de la commune
En prenant en compte l’intégralité des prestations du marché de 2008, c’est-à-dire à la
fois les prestations non modifiées (la collecte des ordures ménagères) et les prestations
modifiées par l’avenant de 2011 (la collecte sélective), la facturation a augmenté de 28 %
entre la période de janvier à septembre 2011 (avant l’avenant) et la période de janvier à
septembre 2012 (après l’avenant).
Comparaison de la facturation entre le marché initial et l’avenant
Montant de la facturation réglée au groupe Pizzorno
environnement /en €
Janvier à
septembre 2011
Janvier à
septembre 2012
Evolution
2011/2012
Collecte porte à porte des verres des bars restaurants et
transport jusqu’au centre de tri du Muy
5 343,36
230 825,12
Collecte porte à porte des cartons des commerçants et
transport jusqu’au centre de tri du Muy
17 067,97
Collecte verre/emballages/JMR + transport jusqu’au
centre de tri du Muy (colonnes apport volontaire en
2011/bacs en 2012)
55 874,43
Collecte des ordures ménagères et transport jusqu’au
quai de transfert de la Môle
358 194,83
338 491,94
Mise à disposition compacteur + caisson pour les papiers
et cartons et transport jusqu’au centre de tri du Muy
5 657,51
5 642,11
Mise à disposition de 2 caissons à la déchetterie pour
encombrants + transport jusqu’au quai de transfert de la
Môle
27 933,11
27 852,03
Total général facturé
470 071,21
602 811,20
+
132 739,99
(+ 28 %)
L’encadrement des avenants est actuellement régi par l’article 20 du code des marchés
publics
43
, qui dispose qu’un avenant peut être conclu, sans nouvelle procédure de publicité et
de mise en concurrence, en cas de sujétions techniques imprévues, quel que soit le montant de
la modification en résultant, mais que dans tous les autres cas, un avenant ne peut bouleverser
l'économie du marché, ni en changer l'objet. Ainsi, un avenant ne peut bouleverser l’économie
du marché ou en changer l’objet, sauf cas de sujétions imprévues. La notion d’économie ne
renvoie pas uniquement aux clauses financières du contrat, mais à son équilibre général. Il n’y
a textuellement pas de pourcentage défini du bouleversement de l’économie du marché, car
chaque marché est autonome. Le seuil communément admis est de 15 à 20 % ou plus du prix
du marché. L’appréciation de ce seuil est réalisée au cas par cas (TA Cergy, 23 janvier 2001,
Préfet de Seine-Saint-Denis, CAA Douai, 17 mai 2000, Commune de Lens).
Il y a lieu de
cumuler tous les avenants, notamment afin d’apprécier le franchissement du seuil.
43
Article 20 du Code des marchés publics : « En cas de sujétions techniques imprévues ne résultant pas du fait des parties, un
avenant ou une décision de poursuivre peut intervenir quel que soit le montant de la modification en résultant. Dans tous les
autres cas, un avenant ou une décision de poursuivre ne peut bouleverser l’économie du marché, ni en changer l’objet. »
46
Le cumul de plusieurs avenants ne doit pas venir modifier le montant du marché de
telle sorte que les seuils de passation soient dépassés (TA Melun, 4 décembre 2001, Préfet du
Val-de-Marne).
Dès lors qu’un marché bouleverse l’économie du marché ou en modifie
l’objet ou est sans lien avec son objet, il y a modification substantielle du contrat. Si tel est le
cas, il est impératif de conclure un nouveau marché à l’issue d’une nouvelle mise en
concurrence.
Au cas présent, l’augmentation globale de 28 % de la facturation sur la période de
janvier à septembre 2012, comparée avec la période de janvier à septembre 2011, confirme
qu’il y a eu en réalité un bouleversement de l’économie du marché initial du fait du passage
d’une collecte en bacs. Par suite, l’avenant était irrégulier. La passation d’un nouveau marché
était exigée, dans le respect des règles de publicité et de mise en concurrence, soit en l’espèce
la mise en place d’une procédure formalisée (le seuil réglementaire de 193 000 € HT, en
vigueur en 2011, étant dépassé).
8.1.2.4.
Le constat de l’accroissement des tonnages
Comparatif du tonnage janvier 2011/ septembre 2011 (marché initial) et janvier 2012/septembre 2012(avenant)
Collecte colonnes en PAV
44
et
transport
Collecte en PAP
45
et
transport
Tonnage
Total en
colonne
Collecte en bac et
transport
Tonnage
total en
bac
Montant
facturation
TTC
(arrondie à
l’euro)
Quantités
en tonne
Verre
JMR
Embal-
lages
Verre bars
et
restaurants
Cartons
commerçants
Multi
matériaux
Verre
2011
Janvier
13,780
17,500
4,445
2,340
2,820
40,885
6 663 €
Février
13,695
13,490
4,655
1,780
3,620
37,240
6 698 €
Mars
12,905
19,280
6,820
1,920
4,780
45,705
9 035 €
Avril
9,440
14,040
4,820
3,380
5,820
37,500
7 629 €
Mai
18,120
16,640
5,760
3,220
6,180
49,920
9 230 €
Juin
20,675
17,460
7,465
4,080
5,680
55,360
10 566 €
Juillet
15,855
12,075
5,280
6,880
5,900
45,990
8 850 €
Août
20,805
9,880
6,855
7,180
6,020
50,740
10 161 €
Septembre
11,295
21,950
6,555
4,740
4,740
49,280
9 449 €
Total 2011
412,
620
2012
Janvier
44,68
23,46
68,14
18 505 €
Février
50,48
22,02
72,50
20 127 €
Mars
49,38
24,82
74,20
20 259 €
Avril
57,22
28,06
85,28
23 353 €
Mai
61,72
36,70
98,42
26 842 €
Juin
69,06
35,40
104,46
29 029 €
Juillet
71,68
48,18
119,86
32 160 €
Août
74,78
54,86
129,64
34 366 €
Septembre
59,68
36,76
96,44
26 180 €
Total 2012
848,94
Le tonnage global a été multiplié par deux entre le marché initial et l’avenant. En effet,
alors qu’entre janvier et septembre 2011, le tonnage facturé (avec la collecte en colonnes) a
été de 412 tonnes, il est passé à 848 tonnes entre janvier et septembre 2012 (avec la collecte
en bacs).
A cet égard, on relève qu’entre septembre 2011 (le mois d’octobre est le mois de
transition sur lequel s’est fait le passage de la collecte en colonnes à la collecte en bacs) et
novembre 2011, le tonnage global est passé de 49 à 72 tonnes par mois, soit 23 tonnes
supplémentaires du seul fait du passage aux bacs en un seul mois.
44
Point d’apport volontaire.
45
Porte à porte.
47
Evolution du tonnage septembre 2011/ décembre 2011 au moment du passage à la collecte en bacs
2011
Collecte colonnes en PAV
46
et transport
Collecte en PAP
47
et
transport
Tonnage
total en
colonne
Collecte en bac et
transport
Tonnage
total en bac
Montant
facturation
TTC
(arrondie à
l’euro)
Quantités
en tonne
Verre
JMR
Emball
ages
Verre
bars et
restaura
nts
Cartons
commer
çants
Multi
matér
iaux
Verre
Septembre
11,295
21,950
6,555
4,740
4,740
49,28
9 449 €
Octobre
14,150
9,180
3,640
1,780
3,180
31,93
11,780
6,920
18,70
10 519 €
Novembre
45,240
27,040
72,28
19 038 €
Décembre
47,980
26,660
74 64
19 845 €
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le groupe Pizzorno a fait
valoir que l’avenant n’aurait pas bouleversé l’économie du marché dans la mesure où la
variation aurait été de + 3,7 % par rapport au prix du marché initial, soit une augmentation
moins importante que celle annoncée dans la décision du maire du 27 juillet 2011 (4,14 %) et
très loin des 28 % mentionnés par la chambre régionale des comptes, résultant selon la société
d’une méthode de calcul non représentative du marché dans sa globalité
.
La chambre constate cependant que le calcul fait par le groupe Pizzorno consiste à
comparer le coût prévisionnel avec le coût réel du marché, en lissant sur cinq années
l’augmentation de la facturation résultant de l’avenant. Or, il est indéniable que l’avenant
d’octobre 2011 a entraîné, dès sa mise en oeuvre, une augmentation des montants facturés de
28 %, ainsi que cela ressort de la comparaison des périodes de janvier/septembre 2012 et
janvier/septembre 2011. En effet, l’extension du périmètre du marché, consistant à offrir à
tous les habitants de Cogolin le ramassage en bacs a tout naturellement entraîné un surcoût
important, qui aurait nécessité de conclure un nouveau marché et non un simple avenant.
8.1.2.5.
Des prestations ont continué d’être facturées alors qu’elles ont été
supprimées du marché
L’avenant précise que « les prestations de mise à disposition de deux caissons de
35 m
3
pour les encombrants, et le tout-venant et le transport des deux caissons des
encombrants, et le tout-venant jusqu’au quai de transfert de la Môle seront supprimées à
compter du 1
er
septembre 2011 ».
Montant des facturations des prestations supprimées
Montant de la facturation réglée au groupe Pizzorno
environnement /en €
Septembre à
décembre 2011
Janvier à
décembre 2012
Mise à disposition de 2 caissons à la déchetterie pour
encombrants + transport jusqu’au quai de transfert de la
Môle
10 809,40
36 631,72
Or, il ressort de l’analyse de la facturation que ces prestations ont continué à être
payées après le 1
er
septembre 2011, date d’effet de leur suppression, et sur toute l’année 2012
(soit jusqu’à la reprise par la communauté de communes au 1
er
janvier 2013) pour un montant
total de près de 50 000 €.
Dans la mesure où ces prestations ont été expressément supprimées par l’avenant, elles
n’auraient logiquement pas dû être réalisées.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire actuel ainsi que le
groupe Pizzorno environnement ont indiqué que ces prestations avaient été effectivement
réalisées hors de toute convention.
46
Point d’apport volontaire.
47
Porte à porte.
48
8.1.3.
Le marché de réception et le tri sélectif
8.1.3.1.
Le marché initial
Une convention de prestations de réception, tri, conditionnement et stockage avant
expédition des journaux/magazines/revues, emballages et verres avait été conclue le
28 janvier 2003 avec la société SMA du groupe Pizzorno. D’une durée d’un an, la convention
était renouvelable chaque année par tacite reconduction.
8.1.3.2.
Un contrat présenté comme un « marché complémentaire »
Par décision n° 2011/031 du 17 mai 2011, le maire a décidé de signer un marché de
prestation de réception, de tri, de conditionnement et de stockage avant expédition des
matériaux issus de la collecte des emballages ménagers de la commune. Ce marché est
simplement présenté comme un « marché complémentaire » à celui de 2008 relatif à la
collecte et au transport des déchets ménagers (point 8.1.2.1). La décision du maire vise en
effet l’attribution du marché de 2008 relatif à la collecte et au transport des déchets ménagers,
ainsi que la convention de prestation de réception et tri conclue le 28 janvier 2003 avec la
société SMA, groupe Pizzorno, en « considérant la logique d’intégrer ces prestations au
marché de collecte et transport du tri sélectif ».
Dans ce cadre, ce « marché complémentaire », signé le 5 août 2011, a été passé sans
publicité ni mise en concurrence en vertu de l’article 35 II 5 ° du code des marchés publics.
Le montant estimatif de ce marché complémentaire était de 72 000 € HT maximum
par an (77 040 € TTC/an), reprise de matériaux incluse. L’article 4 de la décision du maire
prévoyait que le début des prestations interviendrait au 1
er
octobre 2011 pour prendre fin au
1
er
mai 2012 (soit 7 mois) renouvelable pour une période d’un an allant jusqu’au 1
er
mai 2013
« sans que sa durée ne puisse excéder 19 mois », ce qui cale le marché « sur la durée du
marché de prestations de collecte et transport du tri sélectif ».
Il apparaît donc que ce marché complémentaire a été passé en référence à un marché
de 2003 qui n’existait plus ou qui, en tout état de cause, ne devait plus exister. Par ailleurs, on
ne peut que s’interroger sur les raisons qui ont poussé la commune à renégocier cette
convention sous forme d’un marché complémentaire sans publicité ni mise en concurrence, au
regard de sa date. En effet, la précédente convention conclue en 2003 aurait dû faire l’objet
d’un 3
ème
lot au marché de 2008.
Enfin, il paraît évident que le passage à la collecte en bacs (issue de l’avenant signé le
3 août 2011, soit seulement deux jours plus tôt que le marché complémentaire) induisant une
augmentation conséquente du tonnage collecté, allait mécaniquement se répercuter sur la
réception et le tri.
8.1.3.3.
Le marché « complémentaire » aboutit à une augmentation significative
du coût de la prestation réalisée par la société SMA
Le bordereau des prix unitaires annexé reprend quasiment les prix unitaires initiaux de
la convention signée en 2003 et offre également une remise commerciale de 50 € sur les
emballages et multimatériaux.
Comparaison des prix unitaires entre les conventions de 2003 et de 2011
Réception, tri, conditionnement et stockage
concernant les matériaux issus du tri sélectif
Prix unitaire HT €/Tonne
Convention du 24/01/2003
Convention au 01/10/2011
carton/JMR
48
68,60
70,00
Verre
23,00
23,00
Emballages/multimatériaux
300,00
300,00 avec remise commerciale de 50 €
pour une durée d’un an soit 250 €
Refus lot non conforme
122,00
153,00
48
Journaux/magazines/revues.
49
En effet, le comparatif de la facturation sur une année pleine entre 2011 et 2012
aboutit à un coût multiplié par trois. Ainsi, le montant facturé à la commune a été de
203 000 € en 2012 (au lieu de 65 000 € en 2011), ce qui est loin du montant prévisionnel
estimé du nouveau marché de 72 000 € HT/an (77 040 € TTC/an
49
). La comparaison sur la
même période, avant et après le marché complémentaire (date d’effet au 1
er
octobre 2011),
aboutit à une multiplication par 4,5 de la facturation.
Evolution de la facturation sur un an
Janvier à décembre 2011
Janvier à décembre 2012
65 721 €
203 714 €
+ 137 993 € (en 1 an)
Facturation multipliée par 3
Source : Mandats de la commune
Evolution de la facturation Janvier/septembre 2011 et 2012 (date
d’effet du marché complémentaire 1
er
octobre 2011)
Janvier à septembre 2011
Janvier à septembre 2012
31 063 €
144 016 €
+ 112 953 €
Facturation multipliée par 4,5
Source : Mandats de la commune
8.1.3.4.
Le constat d’une évolution des tonnages à compter de la date d’effet du
marché complémentaire le 1
er
octobre 2011
Il apparaît que le tonnage global a plus que doublé, passant de 359 tonnes sur la
période de janvier à septembre 2011 à 862 tonnes sur la période de janvier à septembre 2012.
De fait, le tonnage du conditionnement des emballages a « explosé » puisqu’il a été quasiment
multiplié par 10 entre la période de janvier à septembre 2011 à celle de janvier à septembre
2012. Or, cette très forte progression a justement porté sur la prestation dont le coût unitaire
était le plus élevé (250 € avec la remise commerciale de 50 € pour une durée d’un an).
Il en est donc résulté une multiplication par trois de la facturation de la prestation du
fait des tonnages sans que les prix unitaires n’aient été en apparence modifiés.
Comparatif du tonnage janvier 2011/ septembre 2011 (marché initial) et janvier 2012/septembre 2012
(marché complémentaire)
Années
Facture/
Quantités
en tonne
Conditionnement
des JMR/carton
en tonne
Chargement du
verre en tonne
Conditionnement
des emballages
en tonne
Total
des
quantités
Montant
facture
arrondie à
l’euro
2011
Janvier
17,500
13,780
4,445
35,725
3 007 €
Février
13,490
13,695
4,655
31,84
2 781 €
Mars
19,280
14,605
6,820
40,705
3 908 €
Avril
14,040
12,380
4,980
31,4
2 892 €
Mai
16,640
24,100
5,960
46,7
3 675 €
Juin
17,460
24,755
7,465
49,68
4 226 €
Juillet
12,075
15,855
5,280
33,21
2 929 €
Août
9,880
33,325
6,855
50,06
3 693 €
Septembre
21,950
11,925
6,555
40,43
3 952 €
Total
142,315
164,42
53,015
359,75
31 063 €
49
Les factures de la société SMA mentionnent une TVA à 7 %
50
Années
Facture/
Quantités
en tonne
Conditionnement
des JMR/carton
en tonne
Chargement du
verre en tonne
Conditionnement
des emballages
en tonne
Total
des
quantités
Montant
facture
arrondie à
l’euro
2012
Janvier
3,220
13,040
38,680
54,94
11 045 €
Février
0
0
33,480
33,48
8 956 €
Mars
8,900
25,010
44,870
78,78
13 284 €
Avril
8,340
39,840
61,280
109,46
17 997 €
Mai
3,500
24,480
60,280
88,26
16 989 €
Juin
10,160
27,920
55,800
93,88
16 559 €
Juillet
6,300
53,080
71,170
130,55
20 816 €
Août
6,640
81,880
64,110
152,63
19 661 €
Septembre
2,780
53,730
64,220
120,73
18 709 €
Total
49,84
318,98
493,89
862,71
144 016 €
Un marché complémentaire irrégulier
Aux termes du II de l’article 35 du code des marchés publics :
«
Peuvent être négociés sans publicité préalable et sans mise en concurrence : […] 5°
Les marchés complémentaires de services ou de travaux qui consistent en des
prestations qui ne figurent pas dans le marché initialement conclu mais qui sont
devenues nécessaires, à la suite d’une circonstance imprévue, à l’exécution du service
ou à la réalisation de l’ouvrage tel qu’il est décrit dans le marché initial, à condition
que l’attribution soit faite à l’opérateur économique qui a exécuté ce service ou réalisé
cet ouvrage :
a) Lorsque ces services ou travaux complémentaires ne peuvent être techniquement ou
économiquement séparés du marché principal sans inconvénient majeur pour le
pouvoir adjudicateur ;
b) Lorsque ces services ou travaux, quoiqu’ils soient séparables de l’exécution du
marché initial, sont strictement nécessaires à son parfait achèvement.
Le montant cumulé de ces marchés complémentaires ne doit pas dépasser 50 % du
montant du marché principal ».
Ainsi que cela a été rappelé récemment par la Cour de discipline budgétaire et
financière (arrêt du 22 janvier 2015, « Établissement public du campus de Jussieu ») :
« Il résulte de ces dispositions que le pouvoir adjudicateur qui envisage de passer, sans
publicité préalable ni mise en concurrence, un marché complémentaire de services ou de
travaux avec le titulaire du contrat initial par lequel a été exécuté un service ou réalisé un
ouvrage, ne peut le faire qu’à condition que les prestations constituant l’objet du marché
complémentaire envisagé ne figurent pas déjà dans le marché initialement conclu, qu’elles
sont indispensables à l’exécution du service ou à la réalisation de l’ouvrage tel qu’il est décrit
dans le marché initial, que leur nécessité, apparue après coup, résulte d’une circonstance
imprévue qui ne pouvait raisonnablement être prise en compte lors de la conclusion du contrat
initial, et, en dernier lieu, que l’un ou l’autre des cas décrits aux a) et b) de ce 5° est avéré ;
que dès que l’une de ces conditions, examinées successivement, s’avère non satisfaite, le
pouvoir adjudicateur doit constater que son intention de conclure un tel marché
complémentaire n’entre pas dans les prévisions du 5° du II° de l’article 35 et, en conséquence,
y renoncer ; qu’il lui appartient alors, s’il persiste dans son projet de faire réaliser des
prestations complémentaires ne figurant pas dans le contrat initial, de recourir à la passation
soit d’un avenant au marché initial dans les conditions prévues par l’article 20 du code des
marchés publics, soit d’un nouveau marché dans le respect des règles de publicité et de mise
en concurrence prescrites par ce même code. »
51
Ainsi, en l’espèce, la modification ne ressortait pas d’un marché complémentaire mais
d’un nouveau marché dans la mesure où la prestation n’était pas devenue nécessaire à la suite
d’une circonstance imprévue, puisque les prestations de réception et de tri s’inscrivent par
nature dans la continuité de la collecte et du transport (et aurait donc dû normalement faire
l’objet d’un lot supplémentaire dans le cadre du marché de 2008) et qu’en tout état de cause
ces prestations étaient d’ores et déjà prévues par la convention de 2003. Au cas présent, la
chambre constate que le marché complémentaire au marché de 2008 sur la collecte et le
transport est irrégulier. La passation d’un nouveau marché était exigée, dans le respect des
règles de publicité et de mise en concurrence, soit en l’espèce la mise en place d’une
procédure formalisée (le seuil réglementaire de 193 000 € HT, en vigueur en 2011, étant
dépassé).
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le groupe Pizzorno a précisé
que le montant estimatif de ce marché avait simplement été sous-évalué, notamment du fait
que l’effet du passage en collecte sélective sur l’évolution des tonnages comportait un aléa
important.
8.2.
Le recours à des prestations de services externes dans des conditions irrégulières
8.2.1.
Le contrat d’optimisation des ressources fiscales conclu avec le cabinet F2E-
2A Consulting
Par décision en date du 13 juillet 2010, signée par la première adjointe, le maire a
décidé de conclure une « convention d’audit, d’optimisation et d’augmentation des ressources
fiscales » avec le cabinet F2E-2A Consulting dont le siège social est situé à Chatenois dans le
département du Bas Rhin (67).
8.2.1.1.
L’objet de la convention
Les conventions signées par le maire avec la société le 22 juillet 2010 précisent en
préambule que « les bases des collectivités en taxes d’habitation et taxes foncières établies
chaque année par l’administration fiscale ne sont pas à l’abri d’erreurs, d’omissions ou de
sous impositions ». Dans ce cadre, au regard de l’article 1 desdites convention, le cabinet
Consulting a pour mission d’analyser, de vérifier et contrôler les bases d’impositions des
collectivités issues de la taxe d’habitation et des taxes foncières (entreprises et ménages) ainsi
que leurs composantes en vue d’augmenter les ressources de la collectivité. Il est stipulé que
« L’analyse portera sur la période triennale : N-2 ; N-1 et N (N étant l’année de notification de
la mission) ».
Par ailleurs, les conventions ainsi que les conditions générales de vente signées
également le 22 juillet 2010, précisent que le cabinet établira un diagnostic des bases fiscales
de la commune à partir du traitement des fichiers fiscaux puis mettra en oeuvre un plan
d’action pour permettre les corrections de ces bases par les services fiscaux. Dans ce cadre, le
cabinet établira des propositions à transmettre à l’administration fiscale pour son intégration
dans les rôles et représentera le maire auprès de celle-ci, ainsi que le prévoit le mandat
50
signé
par le maire au bénéfice du prestataire.
50
Le maire donne tous pouvoir au cabinet F2E-2A consulting à l’effet :
« - d’introduire pour moi et en mon nom, toute réclamation contentieuse auprès de tout service compétent de l’administration
fiscale, relativement à la fiscalité directe locale ;
- communiquer toutes pièce utiles ;
- prendre connaissance de tout document ou pièce me concernant ;
- déposer toute réclamation complémentaire ;
- s’il y a lieu, porter contestation devant le Tribunal Administratif compétent, produire tout mémoire en réplique et solliciter
toute mesure d’instruction qui pourrait s’avérer utile ;
- s’il y a lieu, interjeter appel de la décision de première instance ;
- rencontrer tous agents de l’administration fiscale, discuter, transiger, valider toutes les décisions et généralement, faire le
nécessaire en vue du règlement du litige. »
52
8.2.1.2.
Le mode de rémunération
Pour chacune des taxes (taxe d’habitation et taxes foncières), l’article 2 de la
convention détaille les honoraires comme suit : « La rémunération du cabinet est
proportionnelle au résultat obtenu sur le produit issu des bases fiscales revalorisées. Elle sera
de 50 % HT de l’augmentation des ressources nouvelles générées et de la totalité des
ressources
supplémentaires
(ressources
nouvelles
et/ou
supplémentaires
issues
des
contribuables figurant sur la liste de réclamation remise à l’administration fiscale) émis à
compter de la date de dépôt de la première rectification et ce au titre des années N+1 et
antérieures (N s’entendant à compter de la prise en compte de la réclamation par
l’administration fiscale). Toutefois, la collectivité s’engage à verser un acompte forfaitaire au
cabinet Consulting d’un montant de 4 000 € HT lors de la remise du rapport de diagnostic.
Cet acompte sera déduit de la facture finale. »
Sur cette base, la commune a versé plus de 350 000 € en 2013 et 2014 au cabinet F2E-
2A Consulting.
Facture
Produit d’optimisation
Montant TTC
23/01/2013
Taxe habitation année 2011
52 004,47 €
20/08/2013
Taxe habitation et taxe foncière (base ménage) année 2012
64 640,88 €
21/01/2014
Ressources supplémentaires 2013
117 417,42 €
26/08/2014
Honoraires ressources 2014 taxe foncière et taxe habitation
118 870,41 €
Total
352 933,18 €
8.2.1.3.
L’ordonnateur n’a pas respecté les règles des marchés publics
La convention n’a fait l’objet ni de mesures de publicité ni de mise en concurrence.
Or
,
comme l’indique la direction des affaires juridiques du ministère de l’économie et des
finances (« Les conventions de recherche d’économies », Espace marchés publics) :
«
Les conventions de recherche d’économies sont des marchés publics. En effet,
conclues entre un opérateur économique et un pouvoir adjudicateur contre
rémunération, pour répondre au besoin de ce dernier en matière de services, les
conventions de recherche d’économies répondent à la définition de marchés publics
donnée à l’article 1
er
du code des marchés publics
51
.
Le caractère onéreux de ces conventions ne fait aucun doute, même dans les
hypothèses où le contrat prévoit que le prestataire ne sera rémunéré que sous la réserve
qu’il ait identifié des économies potentielles à réaliser. En effet, l’indétermination du
prix au moment de la conclusion du contrat ne fait pas obstacle à ce que le caractère
onéreux du contrat soit reconnu
52
».
A cet égard, la jurisprudence a affirmé à de multiples reprises le caractère onéreux et
la soumission aux règles des marchés publics de ce type de contrat
53
.
51
Article 1
er
du code des marchés publics : « Les marchés publics sont les contrats conclus à titre onéreux entre les pouvoirs
adjudicateurs définis à l’article 2 et des opérateurs économiques publics ou privés, pour répondre à leurs besoins en matière
de travaux, de fournitures ou de services ».
52
CE Ass, 4 novembre 2005, société Jean-Claude Decaux, n° 247298 et 247299- TA Nimes 6 Mai 2010 CTR.
53
CAA Lyon 22 mars 2012, société CTR, n° 11LY01393, CAA Bordeaux, 11 janvier 2011, société CTR, n° 09BX02684 ;
CAA Nancy, 4 juin 2012, société CTR, n° 10NC02028 ; TA Pau, 14 décembre 2010, société CTR ; TA Orléans, 25 mars
2011, société CTR, n° 0904584 ; TA Lille, 8 avril 2011, société CTR, n° 0706945 ; TA Limoges, 15 mars 2012, société
Exelcia, n° 1001259.
53
Par ailleurs, il convient de relever que, dans la convention signée par le maire, le prix
n’est pas déterminé ni déterminable. En effet, la rémunération du prestataire apparaît sous la
forme d’un pourcentage appliqué aux nouvelles ressources générées. Ainsi, le prix ne pouvait
par définition être déterminé ou déterminable au moment de la conclusion de la convention,
contrairement à ce que prévoit l’article 12 du code des marchés publics, selon lequel les
pièces constitutives des marchés passés selon une procédure formalisée comportent
obligatoirement le prix ou les modalités de sa détermination. Le prix est, en effet, un élément
essentiel d’un contrat conclu à titre onéreux
54
. Au demeurant, la convention n’introduisait
aucun plafonnement dans la rémunération, la méthode de calcul pouvant alors d’aboutir à un
montant de rémunération disproportionné et sans lien avec la valeur réelle des prestations
réalisées. En l’espèce, la chambre relève que le seuil de procédure formalisée des marchés
publics (193 000 € HT en 2010 à la date de signature de la convention) est largement dépassé.
8.2.1.4.
Une activité fiscale irrégulière exercée par le prestataire
8.2.1.4.1.
La collaboration entre les collectivités et les services fiscaux en matière
de fiscalité directe locale
Les impôts directs locaux établis par voie de rôles sont assis et recouvrés par les
services de la direction générale des finances publiques (DGFiP). En raison du caractère local
de ces impositions, de leur impact sur les budgets locaux et de leur large publicité, les
municipalités assistent les services fiscaux dans les travaux de mise à jour.
A cet effet, l’article L. 135 B du livre des procédures fiscales (LPF) prévoit que
l’administration fiscale doit transmettre chaque année aux collectivités territoriales et à leurs
groupements les rôles généraux des impôts directs locaux qui comportent les impositions
émises à leur profit. Ces rôles comportent des informations nominatives sur l’identité des
redevables, leur adresse, leur base d’imposition. Les collectivités ont donc la possibilité de
vérifier la situation de leurs administrés au regard de l’imposition aux impôts locaux.
Le 4
ème
alinéa de l’article L. 135 B du LPF accroît encore le rôle des communes : il
prévoit en effet que les communes et l’administration fiscale peuvent se communiquer
mutuellement les informations nécessaires au recensement des bases d’imposition directes
locales. Ces dispositions, tout en confirmant que l’administration fiscale dispose d’une
compétence exclusive en matière de gestion de l’assiette des impôts directs locaux et de
contrôle fiscal, autorisent les mairies à intervenir dans le recensement des bases des
impositions directes locales en organisant des échanges mutuels d’informations utiles à cette
fin entre les communes et l’administration fiscale.
Toutefois, cette intervention est très encadrée. Ainsi, la CNIL rappelle que le contrôle
des situations fiscales reste de la compétence exclusive de l’administration fiscale et que toute
transmission à des tiers de données fiscales est interdite : « Ainsi, les communes ne peuvent
empiéter sur les compétences propres de l’administration fiscale, par exemple, en mettant des
agents communaux à disposition du centre des impôts, en créant un service de contrôle fiscal
ou une brigade d’enquêteurs ou d’analystes municipaux, en exploitant et rapprochant les
sources d’informations les plus diverses pour ensuite transmettre à l’administration fiscale des
analyses visant au redressement de certains contribuables locaux, en passant des marchés avec
des sociétés privées spécialisées dans la recherche de renseignements sur les contribuables,
etc. De même, les renseignements communiqués aux services fiscaux ne peuvent résulter de
l’analyse de la situation fiscale des assujettis par la commune, mais uniquement de
constatations objectives. »
54
CE, 28 mars 1980, Société « Cabinet 2000 », n° 07703.
54
Ces règles sont rappelées par le guide des relations entre la DGFiP et les collectivités
territoriales en matière de fiscalité directe locale, qui résume ainsi le rôle des communes :
«
La mise en oeuvre de traitements par une commune ne doit pas conduire à créer une
confusion entre les missions des services fiscaux et services du Trésor et celles des
collectivités territoriales. Elle doit permettre à la mairie de collaborer avec les services
fiscaux en l’interrogeant sur les situations fiscales individuelles qui paraissent
anormales. »
8.2.1.4.2.
Une activité qui empiète sur les compétences de l’administration fiscale
Selon le document « État Diagnostic des lieux » du 23 février 2011, établi par le
groupe F2E-2A Consulting :
«
Il ressort des analyses, menées à partir des données cadastrales 2010, qu’un certain
nombre de locaux seraient sous-évalués :
- soit que les locaux présentent une superficie beaucoup plus importante que les locaux
de référence de leur catégorie ;
- soit que le confort et les équipements du local (notamment les installations sanitaires)
induisent un doute quant à la pertinence de leur classement ou la véracité des
déclarations souscrites (par exemple les locaux enregistrés comme dépourvus d’eau,
d’électricité ou de chauffage) ;
- soit qu’une mutation récente de propriétaire laisse à penser que le bâtiment a
probablement fait l’objet d’une rénovation ou de travaux ;
- soit que le coefficient d’entretien attribué au local paraît incompatible avec la
médiocrité des habitations de catégorie 7 ou 8 ;
- soit que la qualité des matériaux utilisés indique que la construction présente
a priori
des conditions d’habitabilité.
Ces anomalies supposées nous conduisent à penser que l’Administration fiscale ne
serait pas en possession de toutes les informations utiles pour l’établissement de
l’assiette des impôts locaux et que, ce faisant, la commune de Cogolin subit une perte
de ressources.
Au vu de cet état des lieux, il nous semble donc nécessaire d’engager une procédure
d’optimisation des bases fiscales.
A cette fin, nous préconisons la mise en place d’une enquête de terrain, dont les
résultats serviront de justificatif de l’anomalie et de base de correction à
l’administration fiscale.
Avant de porter à la connaissance du Centre des Impôts compétent les éléments
d’information les concernant, il nous paraît impératif d’en aviser les redevables et de
recueillir leurs éventuelles observations.
Nous proposons donc de lancer une enquête terrain,
via
l’envoi de déclarations basées
sur les modèles H1 et H2, dont l’objet sera de donner la possibilité aux administrés de
fournir eux-mêmes les renseignements concernant leur patrimoine, en vue d’actualiser,
le cas échéant leur base d’imposition à la fiscalité locale. Vu le nombre de PEV
55
(2 456 maisons et 5 104 appartements) et la difficulté de tous les vérifier, il serait
souhaitable de mettre en place une organisation permettant de contrôler en priorité les
locaux suivants : 25 logements enregistrés comme ne disposant pas d’eau ;
12 logements enregistrés comme ne disposant pas d’électricité ; 944 logements sans
chauffage ; 308 logements sans tout à l’égout ; 74 logements sans WC ; 161 logements
sans douche non baignoire (…).
55
Parties d’évaluation.
55
Il s’agit dans une seconde étape de mettre en place une organisation permettant le
traitement complet des anomalies décelées. »
Il ressort de ces éléments que la prestation en question aboutit
de facto
à la création
d’une véritable brigade fiscale. Qui plus est, sont adressées aux administrés des déclarations
fiscales basées sur les modèles H1 (déclaration impôts locaux maison individuelle) et H2
(déclaration impôts locaux appartement) de la DGFiP, ce qui crée une véritable confusion
avec les services fiscaux pour les administrés.
Ainsi, la prestation de traitement de fichiers et de contrôle sur pièces et sur place, mis
en oeuvre par le cabinet, empiète sur les compétences propres de l’administration fiscale.
8.2.1.4.3.
Une rémunération et des clauses manifestement abusives de la part du
prestataire
La convention comporte des clauses manifestement abusives au détriment de la
commune.
Ainsi, selon son article 1
er
:
«
La collectivité ne pourra en aucun cas, se prévaloir de connaître ou avoir eu
connaissance :
- des possibilités de ressources détectées et/ou d’économies ou de restitutions de
sommes indûment mises à sa charge,
- des modalités de mises en oeuvre des possibilités de ressources supplémentaires et/
ou d’économies décrites au sein du rapport de Cabinet consulting si ces dernières
n’ont pas été préalablement exclues du champ de la mission à la date de signature de
cette convention. »
Une telle rédaction apparaît exorbitante en termes d’équilibre des parties au contrat, la
collectivité s’engageant en définitive à exclure toute réflexion interne sur des recherches
d’économies au bénéfice des administrés. La régularité d’une telle clause, qui conduit la
collectivité à renoncer à son devoir de gestion, est donc contestable.
Par ailleurs, la rémunération du prestataire est fixée à hauteur de 60 % TTC des
économies escomptées, en comprenant la TVA due, ce qui est manifestement déséquilibré
pour la commune.
Comme indiqué
supra
, l’article 2 détaille les honoraires comme suit :
«
La rémunération du cabinet est proportionnelle au résultat obtenu sur le produit issu
des bases fiscales revalorisées. Elle sera de 50 % HT de l’augmentation des ressources
nouvelles générées et de la totalité des ressources supplémentaires (ressources
nouvelles et/ou supplémentaires issues des contribuables figurant sur la liste de
réclamation remise à l’administration fiscale) émis à compter de la date de dépôt de la
première rectification et ce au titre des années N+1 et antérieures (N s’entendant à
compter de la prise en compte de la réclamation par l’administration fiscale). La
collectivité s’engage à verser un acompte forfaitaire au cabinet consulting d’un
montant de 4 000 € HT lors de la remise du rapport de diagnostic. Cet acompte sera
déduit de la facture finale. »
Enfin, il convient de relever que le calcul même de la rémunération est source de
difficultés. En effet, est appliqué un taux à une base d’économies ou de recettes nouvelles :
«
La base définitive sera l’émission des ressources nouvelles générées et ressources
supplémentaires, les rappels d’imposition par comparaison des bases réévaluées avec
les ressources de l’année de prise en compte par l’administration fiscale. »
56
A cet égard la difficulté de calcul de rémunération voire son impossibilité est elle-
même prévue dans la convention :
«
En cas d’impossibilité ou de difficultés avérées pour appliquer la méthode de calcul
des honoraires, l’analyse des Cdroms de l’année N+1, N+2 permettra à la collectivité
de repérer sur les contribuables concernés, le montant des ressources générés ».
L’examen des bases nettes de 2010 à 2014 permet de constater que celles-ci ont
globalement augmenté, sans qu’il soit néanmoins possible de déterminer la part qui relève de
l’optimisation fiscale.
Evolution des bases nettes
Source : données de la fiscalité directe locale, DGFIP
Au regard de ces éléments, il apparaît que l’assiette de rémunération n’est pas
clairement définie dans le contrat, notamment au niveau de la méthode de calcul de
l’augmentation des recettes. Il s’ensuit que tel que le contrat est libellé, la collectivité n’a pas
de possibilité de contrôler le calcul de la rémunération demandée.
8.2.2.
La convention d’optimisation des coûts sociaux conclue avec le cabinet CTR
8.2.2.1.
L’objet et le prix de la convention
Par décision en date du 12 mars 2012, le maire a décidé de conclure une « convention
d’audit pour l’optimisation des charges sociales» avec le cabinet CTR, dont le siège social est
situé à Saint-Cloud. Sur cette base, une convention a été signée par le maire ; elle est toutefois
non datée et non signée par le représentant du cabinet CTR.
Selon les termes de son article 2, cette convention a pour objet « de rechercher des
possibilités d’optimisation des charges sociales, puis à les mettre en application après
acceptation du client ». L’article 6 relatif à la facturation et aux modalités de règlement
précise que
« pour chaque recommandation mise en oeuvre, la rémunération de CTR sera
établie au taux de rémunération de 35 % sur les régularisations obtenues ou réalisées par le
client, ainsi que sur les économies obtenues ou réalisées pendant vingt-quatre mois à compter
de la date de mise en oeuvre de la recommandation. »
2010
2011
2012
2013
2014
Base
nette Taxe d'Habitation
18 661 888,00
19 462 637,00
20 464 549,00
21 277 002,00
21 500 103,00
Evolution forfaitaire
1,20%
2,00%
1,80%
1,80%
1,00%
Base
nette Taxe d'Habitation (hors
évolution forfaitaire)
18 437 945,34
19 073 384,26
20 096 187,12
20 894 015,96
21 285 101,97
Base nette Foncier Bâti
16 585 227,00
17 164 236,00
18 281 905,00
18 683 881,00
19 122 180,00
Evolution forfaitaire
1,20%
2,00%
1,80%
1,80%
1,00%
Base nette Foncier Bâti (hors
évolution forfaitaire)
16 386 204,28
16 820 951,28
17 952 830,71
18 347 571,14
18 930 958,20
Base nette Foncier Non bâtie
83 194,00
85 095,00
87 737,00
87 254,00
88 238,00
Evolution forfaitaire
1,20%
2,00%
1,80%
1,80%
1,00%
Base nette Foncier Non bâtie (hors
évolution forfaitaire)
82 195,67
83 393,10
86 157,73
85 683,43
87 355,62
Base nette Cotisation Foncière des
entreprises
3 218 702,00
3 507 995,00
3 709 441,00
4 019 601,00
3 836 251,00
Evolution forfaitaire
1,20%
2,00%
1,80%
1,80%
1,00%
Base nette Cotisation Foncière des
entreprises (hors évolution forfaitaire)
3 180 077,58
3 437 835,10
3 642 671,06
3 947 248,18
3 797 888,49
57
Un mandat émis le 12 septembre 2012 a été réglé pour des honoraires d’un montant de
28 008,48 €. Cette facture correspond « à 35 % du montant de la régularisation relative à
l’application de l’assiette forfaitaire de cotisations aux personnes recrutées à titre temporaire
et non bénévole pour assurer l’encadrement des mineurs par la mairie, sur les
recommandations du cabinet CTR, pour la période allant du mois de juin 2009 au mois de mai
2012, soit 35 % de 66 909,89 € HT = 23 418 € HT ».
8.2.2.2.
Une convention qui ne respecte pas les règles des marchés publics
De la même manière que pour la convention conclue avec le cabinet F2E-2A
Consulting, la convention avec le cabinet CTR n’a fait l’objet ni de mesures de publicité ni de
mise en concurrence. Or, ainsi que l’a reconnu le tribunal administratif de Nîmes dans un
jugement du 6 mai 2010 à propos d’un contrat identique au contrat conclu par la commune de
Cogolin avec la société CTR, ce dernier relève du code des marchés publics dans la mesure où
« le contrat de recherche d’économies a été passé à titre onéreux, la rémunération de la société
CTR étant constituée par le versement de 40 % des sommes effectivement économisées » (TA
Nîmes 6 mai 2010, société CTR, n° 0900993).
A cet égard, la jurisprudence a affirmé à de multiples reprises le caractère onéreux et
la soumission aux règles des marchés publics de contrats de la société CTR
56
. En l’espèce, au
regard des seuils des marchés publics, la prestation aurait dû relever d’un marché à procédure
adaptée.
56
CAA Lyon 22 mars 2012, société CTR, n° 11LY01393, CAA Bordeaux, 11 janvier 2011, société CTR, n° 09BX02684 ;
CAA Nancy, 4 juin 2012, société CTR, n° 10NC02028 ; TA Pau, 14 décembre 2010, société CTR ; TA Orléans, 25 mars
2011, société CTR, n° 0904584 ; TA Lille, 8 avril 2011, société CTR, n° 0706945.