RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Communauté de communes du Bonnevalais
Eure-et-Loir
Observations délibérées le 20 janvier 2016
Rapport d’observations définitives –
Gestion de
la communauté de communes du Bonnevalais
–
20 janvier 2016
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
SOMMAIRE
SYNTHESE
...........................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
.........................................................................................................
7
1.
LE FONDEMENT DE LA PROCEDURE
.......................................................................
9
2.
LA CONFIGURATION DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
(CDCB)
.................................................................................................................................
9
2.1.
L’
ORGANISATION DE LA
CDCB
..................................................................................
9
2.2.
UN ELARGISSEMENT PRINCIPALEMENT DES COMPETENCES FONCTIONNELLES
.............
10
3.
UNE FAIBLE INTEGRATION DE LA COMMUNAUTE
................................................
11
3.1.
U
N COEFFICIENT D
’
INTEGRATION FISCAL FAIBLE ET UN POTENTIEL FISCAL MODESTES
..11
3.2.
UN POTENTIEL FISCAL FAIBLE COMPARATIVEMENT A LA
MOYENNE DE LA STRATE
.........
12
4.
LES MOYENS D’ACTION
DE LA CDC DU BONNEVALAIS
.......................................
14
5.
UNE FIABILITE ET UNE SINCERITE DES COMPTES A RENFORCER
.....................
17
5.1.
U
NE PRESENTATION DE LA DETTE INSINCERE
............................................................
17
5.2.
L
E RATTACHEMENT DES CHARGES ET DES PRODUITS
................................................
18
5.3.
L
ES PLUS OU MOINS
-
VALUES DES CESSIONS A TITRE ONEREUX
..................................
19
5.4.
L
ES SORTIES D
’
ACTIF
..............................................................................................
20
5.5.
C
ONCLUSION SUR LA FIABILITE DES COMPTES ET LA SINCERITE BUDGETAIRE
..............
20
6.
UNE SITUATION FINANCIERE DEGRADEE
..............................................................
21
6.1.
L
A PRESENTATION DES RESULTATS DU BUDGET PRINCIPAL ET DES BUDGETS ANNEXES
21
6.2.
L
ES GRANDS EQUILIBRES FINANCIERS DIFFICILEMENT TENUS
.....................................
21
6.2.1.
La section de fonctionnement
........................................................................
21
6.2.2.
L’endettement élevé de la CDCB
..................................................................
27
6.2.3.
La trésorerie
..................................................................................................
29
6.3.
C
ONCLUSION SUR LA SITUATION FINANCIERE RETROSPECTIVE
...................................
29
7.
UN EFFECTIF EVOLUANT DANS LE CONTEXTE DES EXTENSIONS DE
COMPETENCES
..................................................................................................................
30
7.1.
L
E PILOTAGE
..........................................................................................................
30
7.2.
L
ES CHARGES
.........................................................................................................
31
8.
LES PRINCIPES DE LA COMMANDE PUBLIQUE NON MAITRISES
........................
32
9.
LA GESTION DES RESEA
UX D’EAU
.........................................................................
34
9.1.
P
RESENTATION DE L
’
ENVIRONNEMENT TERRITORIAL
.................................................
35
9.2.
LES DEPENSES D
’
INVESTISSEMENT
...........................................................................
37
5
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Gestion de
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–
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SYNTHESE
Créée en 2002, la communauté de communes du Bonnevalais (CDCB) se présente
comme une intercommunalité au service des différents objectifs des communes membres
qui se matérialisent, pour la plupart,
au sein de budgets annexes. Son périmètre d’action
évolue au rythme des transferts de compétences variés qui lui sont progressivement
reconnus au fur et à mesure que le besoin s’en fait sentir. Aspect symptomatique
du caractère utilitaire de cette
coopération intercommunale, l’intérêt communautaire n’a été
défini pour aucune des attributions reconnues à la communauté.
Celle-ci exerce pourtant pleinement ces compétences sans toutefois que son coefficient
d’intégration fiscale ni son
potentiel fiscal, comparativement faibles au regard de la moyenne
des établissements publics de coopération intercommunale appartenant à la même strate
démographique, ne progressent significativement.
Dans ce contexte, la CDCB apparaît faible et peu intég
rée. Ses moyens d’action
sont
limités, les communes membres privilégiant notamment la mise à disposition de personnels
à leur transfert à la communauté lorsque des compétences nouvelles ou des équipements
lui sont attribués. La mutualisation des services n
’y est pas
recherchée
et l’intégration est
peu poussée, comme le révèlent
le bureau de l’assemblée, composé de
la totalité
des
maires, ainsi que l’absence de délégation de pouvoir du conseil
de la communauté
au
président. Ses marges de manœuvre et son
autonomie financières sont par ailleurs
limitées, le financement des importants investissements en projet reposant, en l’absence
d’autofinancement stable, principalement sur les ressources externes
: subventions et
emprunts.
Cette position devient délicate car la situation financière du budget principal de la CDCB
est désormais fragile. En effet, les charges de gestion progressent plus rapidement que
les produits, créant un effet ciseau particulièrement net en 2014. Au cours de cette même
année, l’excédent
brut de fonctionnement (EBF) et le résultat de fonctionnement deviennent
largement négatifs.
Par ailleurs, si l’endettement du budget principal se réduit rapidement, celui du budget
consolidé qui intègre les opérations des budgets annexes est préoccupant. Or, les principaux
investissements en cours de réalisation ou en projet concernent ces budgets annexes.
Ces constats posent la question de la soutenabilité des principaux projets envisagés par
la
communauté, notamment l’interconnexion des réseaux d’eau
potable et la construction de
la piscine.
Autre manifestation de faiblesse : la CDCB
n’utilise pas ou ne dispose pas d’outils
de
pilotage à la hauteur de ses besoins. Ainsi,
le contenu des débats d’orientation budgétaire
s’avère succinct et insuffisant en
matière de prévisions. Les charges de personnel,
en hausse sensible au cours de la période contrôlée, de même que les autres charges de
gestion courante semblent insuffisamment maîtrisées et, surtout, ne pas faire l’objet
d’anticipations. L’identification
des effectifs nécessaires
et l’information produite au travers
des comptes administratifs sur les effectifs existants ne sont pas non plus suffisamment
précises. L’impact des équipements réalisés et des services mis en place sur les dépenses
de fonctionnement ne paraît pas évalué. Même la trésorerie très importante dont dispose
la communauté ne constitue pas un signe positif dans la mesure où elle révèle
une mobilisation de ressources sans cohérence avec les dépenses attendues.
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La CDCB doit également s’attacher à améliorer la qualité de son information comptable.
Ainsi, les biens nécessaires à l’exercice des compétences lui ont été
transférés par
les communes physiquement mais pas comptablement. A défaut de procès-verbal
de transfert, dressé contradictoirement, ne définissant la liste exacte des biens transmis ou
leur valeur, la communauté
n’a pas une connaissance précise de son
patrimoine mobilier et
immobilier, et la sincérité de ses comptes en est affectée.
L’absence de rattachement des produits et des charges par exercice
ou la confusion
des frais bancaires accessoires et des intérêts de la dette affectent également la qualité
des comptes. Par ailleurs, les discordances constatées, en particulier au sein des comptes
administratifs (comptes et annexes), mais aussi entre les comptes administratifs et
les comptes de gestion, nuisent à la compréhension et donc à la transparence de
l’information comptable. Le défaut de comptabilisation
de la cession du complexe sportif
rend, par ailleurs, insincères les données patrimoniales des comptes 2010 et 2011.
Enfin, le non-respect des procédures de passation des marchés publics constitue
un risque important dans la gestion de la CDCB. La non-maîtrise des règles fait douter de
la
régularité des marchés attribués et de l’ensemble du processus d’achat
dans
la
collectivité, ce qui l’expose, ainsi que ses responsables, à des contentieux divers.
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RECOMMANDATIONS
1) Procéder à un inventaire exhaustif des biens transférés, les valoriser et les imputer
correctement en comptabilité.
2)
Mettre en œuvre
, au plus tôt, la procédure de rattachement des produits et des charges
à
l’e
xercice.
3) Rechercher
et mettre en œuvre tous
les moyens permettant de générer une capacité
d’autofinancement nette positive.
4)
Doter la collectivité d’un plan pluriannuel d’investissement afin d’ajuster les dépenses
d’investi
ssement aux recettes.
5) Renforcer le pilotage de la masse salariale par une meilleure identification des besoins
en personnel et de leurs coûts.
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1.
LE FONDEMENT DE LA PROCEDURE
Le contrôle de la chambre se fonde sur
l’article L.
211-8 du code des juridictions financières.
L'examen de la gestion a porté sur la régularité des actes de gestion, sur l'économie
des
moyens mis en œuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport aux obje
ctifs
fixés par le conseil de la communauté.
Ce premier examen de la gestion de la communauté de communes du Bonnevalais (CDCB)
depuis sa création en 2002 a porté sur les thèmes suivants :
le cadre d’exercice de l’intercommunalité ;
la fiabilité et la sincérité des comptes ;
l'analyse financière rétrospective ;
l’enquête de la Cour des comptes sur les réseaux d’eau et d’assainissement.
2. LA CONFIGURATION DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES DU
BONNEVALAIS (CDCB)
2.1.
L’O
RGANISATION DE LA CDCB
Créée par un arrêté préfectoral en date du 5 décembre 2002 sur le fondement des articles
L. 5214-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT), la communauté
de communes du Bonnevalais compte 21 communes membres au 31 décembre 2014.
Son siège se situe à Bonneval, la commune centre.
La composition du conseil communautaire relève de l’article L. 5214
-7 du CGCT.
Son
organisation est précisée dans un règlement intérieur. L’assemblée délibérante
se compose, au 31 décembre 2014, de 40 membres titulaires et de 16 suppléants.
Les
conseillers titulaires possèdent une seule voix. Les suppléants disposent d’une voix
délibérative en cas d’empêchement du titulaire. L’ensemble des communes est représenté
de manière égalitaire.
1
Elu par le conseil communautaire, M. Joël Billard, maire de la commune de Bonneval, est
le président de la communauté depuis sa création. Ses compétences sont celles prévues
à
l’article L. 5211
-
9 du CGCT. Le conseil communautaire n’a pas fait usage de la faculté
ouverte par l’article L.
5211-10 du même code et ne lui a donc délégué aucune
de ses attributions de manière permanente pour la durée de son mandat. Au 31 décembre
2014, la collectivité comptait cinq vice-présidents.
Le conseil communautaire élit également le bureau. Il peut renvoyer à celui-ci, comme
le
prévoit également l’article L.
5211-10,
le règlement de toutes affaires à l’exception d
es
matières énumérées par le même article
2
.
En l’occurrence, il a désigné les 21 maires
de
la communauté pour le composer et ne lui a également délégué aucune attribution.
1
- Article 5 statuts de la communauté de communes, Arrêté Préfectoral n° 2002-1774 du 5 décembre 2002, Préfecture
d’Eure
-et-Loir,
op. cit.
, voir note n° 1.
2
- Article L. 5211-10 (extraits) :
1° Vote du budget, de l'institution et de la fixation des taux ou tarifs des taxes ou redevances ;
2° Approbation du compte administratif ;
3° Dispositions à caractère budgétaire prises par un établissement public de coopération intercommunale à la suite d'une mise
en demeure intervenue en application de l'article L. 1612-15 ;
4° Décisions relatives aux modifications des conditions initiales de composition, de fonctionnement et de durée de
l'établissement public de coopération intercommunale ;
5° Adhésion de l'établissement à un établissement public ;
6° Délégation de la gestion d'un service public.
10
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Aux termes de l’article L. 5211
-
39 du CGCT, le président d’un EPCI, quelle que soit
la taille
de l’intercommunalité
, adresse, chaque année avant le 30 septembre, au maire de chaque
commune membre un rapport retraçant l’activité
de l’établissement, accompagné du compte
administratif arrêté par l’organe délibérant de l’établissement.
Ces rapports sont produits et
leur qualité s’améliore au fil des exercices. A compter de 2011, ils sont plus étoffés,
notamment par une présentation synthétique des budgets de la communauté.
2.2. UN
ELARGISSEMENT
PRINCIPALEMENT
DES
COMPETENCES
FONCTIONNELLES
La communauté de communes n’a connu qu’une seule extension géographique
depuis
2004
3
.
Depuis lors, il n’y a pas de projet d’élargissement territorial
exprimé par la CDCB ou
prévu par le schéma départemental de coopération intercommunale.
Les compétences initiales de la communauté se limitaient à celles légalement obligatoires
(
l’aménagement de l’espace
; les actions de développement économique hors celles
existantes maintenues dans la compétence des communes), et à quelques compétences
optionnelles (les transports scolaires,
l’assainissement autonome
,
l’eau potable
, les ordures
ménagères).
Puis, des transferts de compétences ont été organisés
s’agissant de
la politique du logement
et du cadre vie
4
, du soutien au déploiement de technologie alternative au réseau haut débit
5
,
ainsi qu’en matière de gestion des eaux
superficielles du bassin du Loir et de ses affluents
6
.
Son périmètre fonctionnel a
été également amendé par l’abandon de la compétence relative
à la réalisation et à la gestion du complexe sportif et par la prise de compétences relatives à
la gestion de la piscine de Bonneval
, à la production d’eau et
la création de réseaux
nécessaires
à l’alimentation des communes membres
7
, ainsi que d’une partie
de
la compétence transports suite à
l’adhésion de la
CDCB au syndicat intercommunal
du Secteur scolaire (SISS)
8
.
Enfin, en 2013, la CDCB a reçu la compétence facultative supplémentaire relative aux
dispositifs locaux de prévention de la délinquance
9
.
La chambre observe que l’ensemble des compétences ainsi transférées est exercé
en
intégralité en l’absence de définition, pour chacune d’elles, de l’intérêt communautaire
au
sens de l’article
L. 5214-16 du CGCT, ce qui engendre un certain flou quant aux limites
respectives de l’intervention de la CDCB et de ses membres.
7° Dispositions portant orientation en matière d'aménagement de l'espace communautaire, d'équilibre social de l'habitat sur
le territoire communautaire et de politique de la ville.
3
-
Elle a été réalisée par arrêté du 23 décembre 2003 suite à la demande de la commune de Dangeau par délibération du
17 juin 2003, validée par le conseil communautaire en date du 12 novembre 2003. Arrêté Préfectoral n° 3-03-DRCL du
23
décembre 2003, Préfecture d’Eure
-et-Loir.
4
-
Arrêté Préfectoral n° 2005-
0510 du 16 juin 2005, Préfecture d’Eure
-et-Loir, délibération du conseil communautaire en date du
4 novembre 2005
.
5
-
Arrêté Préfectoral n° 2007-0355 du 28 mars 2007,
Préfecture d’Eure
-et-Loir.
6
- Arrêté Préfectoral n° 2011018-0002 du 18 janvier 2011,
Préfecture d’Eure
-et-Loir.
7
-
Arrêté Préfectoral n° 2010-
0806 du 28 septembre 2010, Préfecture d’Eure
-et-Loir.
8
- Une majorité de communes participent à des syndicats scolaires. Arrêté Préfectoral n° 2011104-0001 du 14 avril 2011,
Préfecture d’Eure
-et-Loir. La compétence « transports scolaires » a été élargie aux élèves de la commune de Dangeau allant
au collège de Brou.
9
- Arrêté Préfectoral n° 2013192-0001 en date du 11
juillet 2013, Préfecture d’Eure
-et-Loir.
11
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L’intérêt communautaire permet de fixer, dans chaque domaine de compétences
transférées, la ligne de partage entre les compétences communautaires et celles qui
continuent de relever des communes membres. L’intérêt communautaire
des compétences
exercées est déterminé à la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté de
communes. Sa définition intervient au plus tard
deux ans après l’entrée en vigueur de l’arrêté
prononçant le transfert de compétence.
La définition de l’intérêt communautaire relève, pour les communautés de communes,
d’une
exigence particulière en ce que les transferts au sein des groupes de compétences
obligatoires et optionnelles sont limités, selon les termes du I de l’article L. 5214
-16 du
CGCT, «
à la conduite d'actions d'intérêt communautaire
».
3. UNE FAIBLE INTEGRATION DE LA COMMUNAUTE
3.1. UN
COEFFICIENT D’INTEGR
ATION FISCAL FAIBLE ET UN POTENTIEL
FISCAL MODESTES
Le coefficient d’intégration fiscal (CIF) permet de mesurer la fiscalité transférée
des communes vers le groupement. Ainsi, le transfert de compétences implique que
les communes adhérant à la structure intercommunale à fiscalité propre transfèrent
également les ressources nécessaires à leur exercice.
L’intégration fiscale d’un groupement est mesurée par le rapport entre la fiscalité directe
levée par l’EPCI à fiscalité propre et la totalité des impôts levés par l’ens
emble (communes +
EPCI).
10
Ce rapport est une mesure économique montrant l’intégration fiscale de l’EPCI
en raison de la liaison entre compétences transférées et impôts perçus.
Par ailleurs, cet indicateur permet de vérifier l’existence éventuelle d’une redistribution
financière excessive au profit des communes et au détriment de l’intercommunalité.
Le CIF a une incidence sur le calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF) :
le
montant de la DGF augmente à mesure que l’intégration fiscale se renforce
; la DGF
se
déprécie lorsque les montants de l’attribution de compensation et de la dotation
de
solidarité communautaire sont élevés.
Enfin, le CIF est un outil de comparaison avec les coefficients obtenus en moyenne par
les autres communautés.
Le CIF de la CDCB est inférieur et progresse moins rapidement (de 1,3 % entre 2009 et
2014, passant de 0,29 à 0,31) que celui de la moyenne de la strate (3 % entre 2009 et 2014,
passant de 0,32 à 0,35).
10
-
Il s’agit plus précisément du rapport entre les recettes fiscales de l’EPCI minorées des dépenses de transferts et les mêmes
recettes perçues par les communes regroupées et l’ensemble des EPCI sur le territoire d
e celles-ci (sont inclus les syndicats
intercommunaux). Le montant de la compensation-
relais versée par l’Etat en 2010 se substitue au produit de la taxe
professionnelle dans le calcul du CIF 2011. Voir circulaire du 26 avril 2011
relative à la dotation d’
intercommunalité des EPCI
à fiscalité propre
.
12
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Graphique 1 : Evolution du CIF de la CDC du Bonnevalais comparé à la moyenne de la strate :
Source :
Fiches AE2F
Sur l’ensemble de la période, la communauté de communes est en dessous de la moyenne
de la strate.
Les compétences prises au fil du temps et, par voie de conséquence, le volume de
ses
charges, ont peu d’effet sur le niveau d’intégration des communes dans la communauté,
ce qui signifie que l’autonomie financière de celle
-ci se réduit.
3.2. UN POTENTIEL FISCAL FAIBLE COMPARATIVEMENT A LA MOYENNE
DE LA STRATE
Le potentiel fiscal permet d'évaluer la capacité contributive des ménages et des entreprises
situées sur le territoire d'une collectivité locale. Le potentiel fiscal par habitant est utilisé
comme critère d'éligibilité et de répartition, notamment pour la dotation globale de
fonctionnement des groupements de communes à fiscalité propre.
La richesse fiscale des EPCI à taxe professionnelle unique
s’appréciait, avant 2011,
à travers le potentiel fiscal « quatre taxes ». Le potentiel fiscal se définissait, en effet, comme
le produit des bases fiscales brutes
de l’EPCI par les taux moyens nationaux
pour chacune
des taxes considérées (TH, TFB, TFNB, TP), auquel s’ajoutait
la compensation de
la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle.
La suppression de la TP et la mise en place pour 2010 d’un régime transitoire
avec
la compensation-relais ont rendu obsolètes les dispositions relatives aux modalités de calcul
des potentiels fiscaux. Ce n’est toutefois qu’à compter de l’année 2012
qu’a été
pris
en compte le nouveau « portefeuille fiscal » issu de la suppression de la TP pour le calcul
du
potentiel fiscal. Pour l’année 2010, année de transition, les mod
es de calcul du potentiel
fiscal ont été maintenus
11
. Pour l’année 2011
, année de mise en application des nouvelles
impositions et de suppression de la contribution-relais, la loi de finances a prévu que
les
modalités d’estimation des ressources des collect
ivités demeurent les mêmes.
12
11
- Circulaire n° I0C/B/10/07212/C du 1
er
avril 2010
relative à la dotation d’intercommunalité des EPCI à fiscalité propre pour
l’année 2010
.
12
- Circulaire n° COT/B/11/09728/C du 26 avril 2011
relative à la
dotation d’intercommunalité des EPCI à fiscalité propre pour
l’année 2011
. Le calcul du PF des EPCI intègre dès lors les dernières données connues relatives à la taxe professionnelle,
à
savoir celle relevant des impositions 2009 (c’est
-à-dire que les bases, taux et produits de taxe professionnelle ainsi que
les diverses attributions de compensation relevant de la taxe professionnelle retenus pour la répartition 2011 seront les mêmes
que ceux utilisés pour la répartition 2010).
13
Rapport d’observations définitives –
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La loi de finances pour 2012 a pris en considération de nouvelles ressources pour le calcul
du potentiel fiscal, à savoir la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés
non bâties, la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, la cotisation foncière
des entreprises, les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux, la taxe sur
les surfaces commerciales, la dotation de compensation de la réforme de la taxe
professionnelle, le fond national de garantie individuelle des ressources communales et
intercommunales.
13
La communauté de communes du Bonnevalais dispose d’un potentiel fiscal par habitant
inférieur à celui des communautés de communes appartenant à sa strate. A compter de
2011,
l’écart entre le p
otentiel fiscal par population de la CDCB et le potentiel moyen de
la catégorie se creuse pour atteindre 53 % en 2014 contre 5 % en 2009.
14
La baisse de
cet indicateur par habitant a un impact direct sur la dotation globale de fonctionnement
(DGF).
15
Elle
dénote également la faiblesse des marges de manœuvre fiscales.
Graphique 2 :
Evolution du potentiel fiscal par populations DGF :
Source : Fiches DGFiP
A compter de 2006, la CDCB, considérée comme étant éligible à la DGF bonifiée,
a bénéficié à ce titre des sommes suivantes
16
:
13
- Circulaire NOR COTB1209681C du 19 avril 2012
relative à la dotation d'intercommunalité des EPCI à fiscalité propre
.
14
- Voir Annexe n° 5 - Tableau n° 6.
15
- Cet indicateur entre dans le calcul de la DGF.
16
-
Aux termes de l’article L. 5214
-23-1 du CGCT, dans sa version applicable en 2006, «
Les communautés de communes
faisant application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts dont la population est comprise entre
3 500 habitants et 50 000 habitants au plus (…) sont éligibles à la dotation prévue au onzièm
e alinéa de l'article L. 5211-29
lorsqu'elles exercent au moins quatre des sept groupes de compétences suivants : / 1° En matière de développement
économique : aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique
qui sont d'intérêt communautaire ; actions de développement économique d'intérêt communautaire ; / 2° En matière
d'aménagement de l'espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; zones d'aménagement
concerté d'intérêt communautaire ; / 3° Création ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire ; / 4° Politique
du logement social d'intérêt communautaire et action, par des opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement
des personnes défavorisées ; / 5° Elimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés ; / 6° En matière de
développement et d'aménagement sportif de l'espace communautaire : construction, aménagement, entretien et gestion
des équipements sportifs d'intérêt communautaire. / 7° En matière d'assainissement : l'assainissement collectif et
l'assainissement non collectif. / L'éligibilité à la dotation précitée est constatée à la date à laquelle la communauté de communes
remplit l'ensemble des conditions requises, par arrêté du représentant de l'Etat dans le département lorsque les communes font
partie du même département ou par arrêté conjoint des représentants de l'Etat dans les départements concernés dans le cas
contraire
. »
14
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Tableau n° 1 : Evolution de la DGF bonifiée pour la période 2009-
2014 (en €)
Source : Préfecture d'Eure-et-Loir
Jusqu’en 2013, les taux de la TP, de la taxe foncière, de la taxe additionnelle à la
taxe sur
le
foncier non bâti et de la taxe d’habitation sont stables. Au cours de cet exercice,
la
communauté a voté l’application d’un taux de taxe foncière
bâtie de 1,50
% afin d’obtenir
des ressources supplémentaires et diversifier ses recettes fiscales. Elle agit ainsi à la fois
sur la composition de son panier fiscal et sur son volume.
Les taux de la cotisation foncière des entreprises (CFE) fixés par la CDCB sont restés
inchangés depuis 2012 et demeurent inférieurs à la moyenne nationale. Inversement, le taux
de la taxe d’habitation est supérieur à compter de 2011 à la moyenne de la strate.
Depuis 2012, la communauté de communes contribue au fond national de garantie
individuelle des ressources (FNGIR)
17
à hauteur de 608
311 € en 2012 puis de 605
928
€
en 2013 et 2014.
4. L
ES MOYENS D’ACTION
DE LA CDC DU BONNEVALAIS
Aux termes de l’article L. 5211
-4-1 du CGCT, le transfert de compétences emporte
le
transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en œuvre. Ainsi,
l
es fonctionnaires et agents territoriaux titulaires et non titulaires qui remplissent en totalité
leurs fonctions dans ces services sont transféré
s
dans
l’EPCI.
Ils
relèvent
de
cet établissement dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs.
Les compétences exercées par la CDCB requièrent peu de personnel. Ainsi, seuls
les
agents relevant de la piscine et du secteur enfance lui ont été transférés. Pour l’exercice
de ses autres compétences, les communes membres mettent à disposition de l’EPCI
leur
personnel. C’est le cas des
communes anciennement détentrices des captages dans
le
cadre de l’exercice de la compétence «
production d’eau
»
18
.
Aux termes de l'article L. 5211-5 du CGCT :
« Le transfert des compétences entraîne
de plein droit l'application à l'ensemble des biens, équipements et services publics
nécessaires à leur exercice, ainsi qu'à l'ensemble des droits et obligations qui leur sont
attachés à la date du transfert, des dispositions des trois premiers alinéas de l'article
L. 1321-1, des deux premiers alinéas de l'article L. 1321-2 et des articles L. 1321-3,
L. 1321-4 et L. 1321-5 »
.
17
- Le FNGIR a été créé pour assurer à chaque commune et à chaque EPCI la compensation des conséquences financières de
la réforme de la fiscalité locale en se fondant sur un système de péréquation horizontale, à savoir un mécanisme de
redistribution en fonction du niveau de richesse des collectivités.
18
-
Voir enquête réseaux d’eau et d’assainissement.
exercice
montant de la
dotation
d'intercommunalité
dont bonification
2009
395 352
114 588
2010
375 548
109 086
2011
345 770
102 534
2012
351 742
93 836
2013
409 391
110 920
2014
394 259
114 813
15
Rapport d’observations définitives –
Gestion de
la communauté de communes du Bonnevalais
–
20 janvier 2016
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
Conséquence de ces dispositions, le transfert d'une compétence entraîne de plein droit
la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles
utilisés, à la date de ce transfert, pour l'exercice de cette compétence.
19
Cette mise à
disposition
est
constatée
par
un
procès-verbal
établi
contradictoirement
entre
les représentants de la collectivité antérieurement compétente et de la collectivité
bénéficiaire. Le procès-verbal précise la consistance, la situation juridique, l'état des biens et
l'évaluation de la remise en état de ceux-ci.
La collectivité bénéficiaire de la mise à disposition assume l'ensemble des obligations
du propriétaire, possède à cet effet tous pouvoirs de gestion et est substituée à la collectivité
propriétaire dans ses droits et obligations découlant des contrats conclus pour
l'aménagement, l'entretien et la conservation des biens remis.
20
La commune reste
néan
moins propriétaire des biens et conserve seule le droit de les aliéner. L’immobilisation
ne quitte donc pas l’actif de la
commune. Ce n’est, en effet, pas la valeur des biens
qui fait
l’objet d’un transfert, mais les
droits et obligations du propriétaire. Enfin, les mêmes règles
trouveront à s'appliquer en cas d'extension ultérieure des compétences ou du périmètre
par application des articles L. 5211-17 et L. 5211-18 du CGCT.
Les statuts de la CDCB renvoient sur ce point aux dispositions aux articles L. 1321-1 et
suivants du CGCT relatifs à la mise à disposition des biens et immeubles nécessaires à
l’exercice des compétences transférées. Aux termes de ces dispositions, l’ensemble
des biens mis à disposition sont recensés dans un procès-verbal établi contradictoirement.
Dans le cas de la communauté de communes du Bonnevalais, les transferts de
compétences ont été accompagnés de la mise à disposition sans qu’
aucun procès-verbal
n’
ait été dressé par la CDCB et les communes remettantes. Cette omission, sans influence
sur l’effectivité des transferts de compétences,
21
ne permet pas de connaître avec précision
la consistance des biens remis ainsi que leur valeur et affecte la sincérité des comptes.
22
Comptablement, la mise à disposition doit être constatée par des écritures d’ordre
non budgétaires.
23
L’absence de procès
-verbal rend difficile le suivi comptable du patrimoine de la CDCB. Ainsi,
au solde des comptes 217 et 2423 n’apparaissent ni
la piscine, ni les captages
pour
l’exercice 2011
. De même, le complexe sportif ne figure pas
au titre de l’exercice 2010.
Dans le cas de la piscine, cette absence ne permet pas de connaître la valeur du bien
qui
devra revenir à la commune. S’agissant du c
omplexe sportif, vendu à la commune de
Bonneval
24
,
aucune écriture comptable n’a été passée retraçant cette opération. Se pose
également la question de leur cycle de vie et des amortissements faits par la collectivité.
La chambre recommande à la communauté de communes du Bonnevalais de procéder à
un inventaire exhaustif et rigoureux des biens transférés, de les valoriser et de
les comptabiliser correctement dans sa comptabilité.
19
- Article L.1321-1 du CGCT.
20
- Article L.1321-2 du CGCT.
21
- CAA Nancy 11 mai 2006, Commune de Kirrwiller-Bosselhausen. n° 04NC00637.
22
-
L’article 47
-2 de la Constitution en son dernier alinéa dispose que « les comptes des administrations publiques sont réguliers
et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière. »
La
sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.
23
- Selon l'instruction budgétaire et comptable M14, les biens mis à disposition doivent être portés dans des comptes 217 -
Immobilisations corporelles reçues au titre d'une mise à disposition et éventuellement 2817 - Amortissements, pour
les distinguer des biens possédés en pleine propriété, par la contrepartie d'un compte 1027 - Mise à disposition chez
le bénéficiaire. Les biens mis à di
sposition restent inscrits et individualisés à l’actif de la collectivité propriétaire remettante
au compte 2423 - Mises à disposition (les immobilisations transférées aux établissements publics de coopération
intercommunale (E.P.C.I.) dans le cadre d’un t
ransfert de compétences).
24
- Voir article 3 II Compétences optionnelles Projet structurant,
op. cit
. Voir délibérations en date du 18 juin 2010.
16
Rapport d’observations définitives –
Gestion de
la communauté de communes du Bonnevalais
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20 janvier 2016
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L’attribution de compensation est la contrepartie du transfert de compétence
fiscale
que constituent les cotisations foncières des entreprises et sur la valeur ajoutée
des entreprises. Aux termes du V de l'article 1609
nonies
C du code général des impôts,
l'EPCI verse annuellement à chaque commune membre une somme ayant vocation
à compenser la perte de recettes.
Cette attribution correspond à la somme équivalant à ce que la commune a perdu moins
le coût net des charges que la commune a cédées à l'EPCI en lui transférant certaines
compétences. L’attribution de compensation a pour objet d’assurer la neutralité budgétaire
du changement de régime fiscal et des transferts de compétences.
Elle est égale au produit de taxe professionnelle perçu par la commune l’année précédant
l’application de la taxe professionnelle communautaire (N
-1), diminué du produit de la taxe
d’habitation, des taxes foncières perçu
es dans la commune par le groupement cette même
année. Le montant ainsi obtenu sera diminué du coût net des nouvelles charges transférées.
Si les modalités de calcul de l’indemnité d’attribution prévues par les dispositions du V
de
l’article 1609
nonies
C du code général des impôts, telles que modifiées par la loi de
finances pour 2011, intègrent désormais les nouvelles impositions issues de la réforme de
la fiscalité locale, il a également été prévu que les attributions de compensation versées par
les EPCI à TPU existant lors de l’entrée en vigueur de cette réforme restent inchangées.
L’attribution de compensation constitue une dépense obligatoire pour le groupement.
Toutefois, son montant peut être négatif pour certaines communes si les charges transférées
sont supérieures au dernier produit de taxe professionnelle. La commune concernée est
dès
lors tenue, lorsque l’on est en présence d’un EPCI préexistant perceva
nt auparavant
une
fiscalité additionnelle, d’effectuer un reversement à due concurrence à l’EPCI.
Les attributions de compensation pour l’année 2014 concernent les 21 communes membres
pour des montants très variés (344
€ à 883
186
€). Les trois principaux bénéficiaires
sont
Bonneval, Dangeau et Sancheville
.
Tableau n° 2 :
Montant des principales attributions de compensation en 2014 (en €)
Source : Ordonnateur, calculs CRC
La commune de Bonneval perçoit l’attribution de compensation la plus élevée. Initialement de
1 148 186
€, celle
-ci a été réduite à compter de 2010 avec le transfert de la piscine à 883 186
€.
Les recettes transférées ont progressé de 2 % entre 2009 et 2014.
La fiscalité reversée croît de 2 % sur la période 2009-2014.
Commune
Recettes
fiscales
transférées
Charges
transférées
Attribution de
compensation
%
Bonneval
1 148 186
265 000
883 186
76,51%
Dangeau
67 476
0
67 476
5,85%
Sancheville
77 996
0
77 996
6,76%
1 154 334
265 000
1 154 334
100%
17
Rapport d’observations définitives –
Gestion de
la communauté de communes du Bonnevalais
–
20 janvier 2016
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5. UNE
FIABILITE
ET
UNE
SINCERITE
DES
COMPTES
A RENFORCER
La fiabilité des comptes est garante de l’image fidèle de la situation financière et patrimoniale
d’une collectivité. La sincérité des enregistrements comptables et budgétaires
a été
contrôlée tant pour le budget principal que les budgets annexes.
L’article 47
-2 de
la Constitution en son dernier alinéa dispose que «
les comptes des administrations
publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion,
de leur patrimoine et de leur situation financière
.
» La sincérité s’apprécie compte tenu
des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.
5.1. UNE PRESENTATION DE LA DETTE INSINCERE
L
’état de la dette
, les prises en charges des intérêts de la dette de la CDCB et les écritures
de contrepassation relatives aux ICNE, ont été examinés.
L’état de la dette aux
budgets enfance, ZAC lotissement Louveterie et ZAC, affiche
des différences entre le compte administratif et le compte de gestion. Ces discordances
résultent de l’absence
de mise en œuvre de la procédure de rattachement des produits et
des charges.
La plus importante apparaît en 2011 au budget de la Louveterie comme en témoignent
les éléments suivants
25 :
35 105,07
€ correspondant pour partie à quatre échéances d’un total de
11 285,77
€
à destination du Crédit agricole et à trois autres échéances de 21 099,93
€
pour
le Crédit mutuel non honorées en 2009, ont été reportés. La régularisation intervient
le 16 février 2010 ;
la somme de 7 290,90
€ correspondant à la dernière échéance d’un emprunt
n’a pas
été réglée en 2012 mais payée en 2013 ;
enfin, la somme de 2 886,04
€ concernant un emprunt contracté auprès du Crédit
mutuel a été payée le 11 avril 2013 et non le 30 décembre 2012.
Des discordances ont également été constatées dans la prise en charge des intérêts de
la dette, entre les comptes de gestion et administratifs mais également au sein du compte
administratif. Des frais connexes à des emprunts ont été assimilés à des intérêts de la dette.
Au budget principal, aucune discordance entre les prises en charge faites au compte
administratif
26
et celles effectuées au compte de gestion
n’a été constatée entre 2008 et
2012. En revanche, apparaissent des différences au sein du compte administratif lui-même
entre l’état de la dette au tableau A2.5 et la ligne comptable 661 «
charges d’intérêts
».
27
Au compte de gestion 2009 du budget annexe zone d’activités, une discordance de 350
€,
correspondant à des frais bancaires, est relevée à la ligne du compte 6611
28
.
Cette imputation comptable est erronée, les frais bancaires devant être portés au
compte 668 «
Autres charges financières
».
En outre, sur ce même compte, la somme de 30 105,07
€ a été inscrite en crédit
en
l’absence de toute justification.
25
- Voir annexe 1 - Fiabilité et sincérité de comptes, tableau 1.
26
- Tableau A1 - Section de fonctionnement
–
Détail des dépenses.
27
- Voir Annexe 2 - Fiabilité et sincérité de comptes, tableau 2.
28
- Voir Annexe 2 - Fiabilité et sincérité de comptes, tableau 3.
18
Rapport d’observations définitives –
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S’agissant du budget annexe transports scolaires, une discordance apparaît en 2009
résultant, là encore, de la confusion entre les lignes comptables 66111 «
Intérêts des
emprunts et dettes réglés à l’échéance
» et 668
29
.
La mise en place de tests de cohérence et davantage de rigueur dans la tenue des comptes
contribueraient à réduire, voire à faire disparaître ces discordances qui nuisent à la fiabilité et
à la sincérité des comptes de la CDCB.
Enfin, la procédure de comptabilisation des intérêts courus non échus (ICNE)
n’a pas été
complètement mise en place au sein de la collectivité.
A la clôture de l’exercice,
le rattachement des ICNE
à payer donne lieu à émission d’un mandat de paiement imputé à
la subdivision intéressée au compte 66112 «
Charges d’intérêts
»
avec, pour contrepartie,
le compte
1688 (opération d’ordre semi
-budgétaire). A
u début de l’exercice suivant,
le compte 1688 est débité par le crédit du compte 66112 du montant des intérêts rattachés à
l’exercice précédent et échus durant l’exercice courant. Cette opération d’ordre semi
-
budgétaire donne lieu à l’émission d’un mandat d’annulation au compte
66112
. À l’échéance,
le montant total des intérêts payés est imputé au compte 66112.
Les comptes dédiés à cette procédure ne sont pas mouvementés sur la période contrôlée.
La CDCB affecte les ICNE au compte 66111 sans contrepassation au compte 1688.
Par
ailleurs, les ICNE ne sont pas reportés à l’annexe A2.5 «
Répartition par nature de
dette
» sur toute la période.
L’addition de toutes ces anomalies contribue à donner une vision
inexacte des flux financiers induits par le service de la dette, ce qui est d’autant plus
regrettable que l’endettement de la communauté est important.
5.2. LE RATTACHEMENT DES CHARGES ET DES PRODUITS
Com
me le précise l’instruction comptable M 14, les collectivités de 3 500 habitants et plus,
comme la CDCB, rattachent à l'exercice concerné tous les produits et toutes les charges de
fonctionnement qui ont donné lieu à service fait entre le 1
er
janvier et le 31 décembre de
l'exercice, et pour lesquelles les pièces justificatives correspondantes n'ont pas encore été
reçues ou émises à l'issue de la journée complémentaire. Cette règle a pour finalité que
le compte de chaque exercice retrace intégralement les charges et produits qui
le
concernent afin d’avoir une connaissance plus exacte des équilibres financiers de
la gestion.
La CDCB ne pratique pas cette procédure de rattachement selon les modalités prévues par
l’in
struction précitée. Ainsi, pour les produits constatés du mois de décembre pour le secteur
pour l'enfance, ou
pour l’encaissement
des subventions, les écritures sont passées au crédit
du compte 70688 pour la facturation ou au débit du compte 65 pour les subventions de
fonctionnement lors de l’exercice n, puis
sont reprises en début d'année n+1 par annulation
sur année antérieure.
Ce processus est moins rigoureux que la procédure présentée dans l’instruction M
14.
Enfin, un état des charges et des produits ainsi rattachés
à l’exercice précédent
, établi par
l’ordonnateur
, doit être adressé au comptable. Sont concernés les comptes par nature
des classes 6 et 7 par le crédit de l'un des comptes 408, 4286, 4386, 4486 ou 4686.
En
l’espèce, la communauté ne dresse pas cet état et ne l’adresse pas au comptable.
La chambre recommande à la communauté de communes du Bonnevalais d’appliquer dès
2015 la procédure de rattachement des produits et des charges.
29
- Voir Annexe 2 - Fiabilité et sincérité de comptes, tableau 4.
19
Rapport d’observations définitives –
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20 janvier 2016
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5.3. LES PLUS OU MOINS-VALUES DES CESSIONS A TITRE ONEREUX
Le produit de la cession
d’un bien est comptabilisé au compte 775
; sa valeur nette
comptable est inscrite en charges au compte 675.
La différence entre les écritures des deux comptes 675 et 775 est enregistrée :
au crédit du compte 192 «
Plus ou moins-values
sur cessions d’immobilisations
» par
le débit du compte 676 «
Différences sur réalisation (positives) enregistrées en
investissement
» lorsque l’opération dégage une plus
-value ;
au débit du même compte 192 par le crédit du compte 776 «
Différences sur
réalisation (négatives) enregistrées en investissement
’
» lorsque l’opération entraîne
une moins-value.
Au budget principal, la collectivité a inscrit en 2011 une plus-value qui a été portée au débit
du compte 676
30
.
Si les écritures comptables sont équilibrées pour le budget principal et ne modifient pas
le
résultat de l’exercice, leur sincérité est cependant affectée par l’absence d’écritures
correspondant à la cession par la communauté de communes à la commune de Bonneval
du complexe sportif, autorisée par une délibération en date du 18 juin 2010 du conseil
communautaire
31
. La commune a autorisé le rachat par une délibération en date du
13 décembre 2010 et sollicité son inscription au budget 2010. En toute rigueur, la vente
ayant été validée en 2010, les opérations auraient dû être constatées en 2010 et non
en 2011.
Par ailleurs, le compte 675 enregistre la valeur nette comptable des immobilisations cédées
correspondant à la valeur brute de l’actif de laquelle est retranché le montant
des
amortissements et / ou des provisions éventuellement effectuées. Or, la collectivité
n’a pas
procédé aux amortissements ou constitué des provisions. Dès lors, le montant
de l’actif brut
aurait dû être inscrit au compte 675. Aucune dépense n’a été comptabilisée
à ce compte
en 2011.
Le complexe sportif figure à l’état de l’actif 2010. La valeur brute du complexe est évaluée
comme suit :
Tableau n° 3 :
Valeur brute du complexe sportif (en €)
Source : Etat de l’actif 2010, calculs CRC
Ainsi, en toute rigueur, la somme de 1 964 630
€,
enregistrée à tort comme une plus-value
de cession, ne représente que le prix de vente du bien dont la valeur brute était de
4 125 388,31
€. L’opération a donc en réalité généré une moins
-value de 2 160 758,47
€.
32
30
- Voir Annexe 2 - Fiabilité et sincérité de comptes, tableau 5.
31
- Voir Annexe 2 - Fiabilité et sincérité de comptes, tableau 6.
32
- Soit 4 125 388,31
–
1 964 758,31.
compte
Montant
2313
3 691 172,64
235
2 104,96
238
432 110,71
Total
4 125 388,31
20
Rapport d’observations définitives –
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5.4. L
ES SORTIES D’ACTIF
Les amortissements constatés par le comptable sont réintégrés au crédit des comptes 20 à
21 (opération d’ordre non budgétaire)
; ils comprennent également les amortissements
des
biens à réformer (compte 193). Les montants figurant au crédit de l’exercice
des
comptes 20 à 21 en opération d’or
dre budgétaire sont, en conséquence, identiques
au
débit de l’exercice du compte 28 en opération d’ordre non budgétaire.
La sortie du bien de l’actif est constatée au crédit de l’exercice des comptes 20 à 27
en
opération d’ordre budgétaire, par le débit d
e la valeur nette comptable des biens cédés
du compte 675.
L’opération de mise à la réforme d’un bien consiste à le sortir de l’actif pour sa valeur nette
comptable en cas de démolition, de destruction ou de mise hors service d’une immobilisation
résultan
t d’un acte volontaire (mise au rebut d’un bien en fin de vie ou devenu obsolète, etc.)
ou d’un évènement indépendant de la volonté de la collectivité (incendie, un vol, etc.).
Il n’y a
en conséquence aucune contrepartie financière. La sortie de l’actif es
t constatée au crédit de
l’exercice des comptes 20
-
21 en opération d’ordre non budgétaire par le débit du compte 193.
Deux budgets présentent des discordances : le budget principal et le budget annexe ZAC.
Le comptable en poste a apporté les explications relatives à ces discordances.
Celles relatives au budget annexe ZAC sont mineures.
Au budget principal, deux discordances apparaissent, la première sur l’exercice 2011
pour
1
804,80 €
, et la seconde en 2012 de 36
416,00 €.
33
Elles ont été expliquées et régularisées
ultérieurement. Mais, les écritures constatant la sortie du complexe sportif
de l’actif de
la
communauté de communes n’ont pas été réalisées.
Le rapport d’activité 2009 de la CDCB mentionne une mise à disposition du complexe sportif
aux associations à compter du 31 novembre 2008. Son inauguration a eu lieu le 5 juin 2009.
Or, les actifs relatifs à cette opération apparaissent toujours au compte 23 de l’activité
au 31
décembre 2010. Ainsi, la collectivité n’a pas procédé au transfert du chapitr
e 23
au chapitre 21.
5.5. CONCLUSION SUR LA FIABILITE DES COMPTES ET LA SINCERITE
BUDGETAIRE
La collectivité n’applique pas rigoureusement les procédures comptables relatives
au
rattachement des charges et des produits à l’exercice, aux écritures de
contre-passation
des ICNE dont les montants ne sont pas même indiqués au compte administratif.
Au sein du compte administratif, la prise en charge des intérêts à l’état de la dette diffère de
celle effectuée sur la ligne comptable dédiée. La collectivité impute, sur la même ligne
comptable, intérêts en cours, intérêts courus non échus et frais bancaires. S’il est vrai,
comme la communauté l’a fait valoir en cours de contrôle, que la concordance
entre
le
compte de gestion et le compte administratif est l’é
lément le plus important, en dépit de
divergences avec les annexes, le cumul de ces confusions et ces omissions dénotent
un
manque de rigueur et rendent les comptes en partie insincères. Ils le sont d’autant plus
qu’ils ne reprennent pas l’ensemble des opé
rations relatives à la cession du complexe
sportif.
33
- Voir Annexe 2 - Fiabilité et sincérité de comptes, tableau 7.
21
Rapport d’observations définitives –
Gestion de
la communauté de communes du Bonnevalais
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20 janvier 2016
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6. UNE SITUATION FINANCIERE DEGRADEE
La situation financière rétrospective de la communauté de communes du Bonnevalais,
analysée à partir des comptes administratifs et de gestion, est présentée ci-après dans
la
perspective d’appréhender les marges de manœuvre disponibles
34
.
La communauté de communes du Bonnevalais s’est fixé comme objectif d’a
ssurer
un
allégement de l’endettement par la vente du complexe sportif, par l’aménagement
et
la réhabilitation de sites industriels.
6.1. LA PRESENTATION DES RESULTATS DU BUDGET PRINCIPAL ET DES
BUDGETS ANNEXES
35
En 2014, la communauté de communes du Bonnevalais dispose d’un budget principal
et
de sept budgets annexes. Quatre de ces derniers sont à caractère administratif (SPA) et
trois revêtent un caractère industriel et commercial (SPIC). Les SPIC, exploités en régie,
ne sont dotés ni de la personnalité morale ni de l
’autonomie financière.
A la section de fonctionnement du budget 2014, dans sa présentation consolidée, le premier
contributeur est le budget annexe « activités économiques » suivi du budget principal
36
.
En
section d’investissement de ce même budget, le principal contributeur est, également,
le budget annexe « activités économiques » ; viennent ensuite les budgets « eau potable »
et principal. Aucune dépense d’investissement n’a été engagée pour les budgets transports
et des eaux usées.
S’agissant du budget annexe eaux usées, la collectivité est compétente uniquement
en
matière d’assainissement non collectif.
6.2. LES GRANDS EQUILIBRES FINANCIERS DIFFICILEMENT TENUS
6.2.1. La section de fonctionnement
L’analyse porte sur le budget principal, les budgets annexes étant intégrés en tant que
de
besoin. L’ensemble des données chiffrées est mentionné en
annexe n° 4 tableaux n° 11
et suivants du présent rapport.
Sur la période contrôlée, soit de 2009 à 2014, les produits ont fortement progressé (14,6 %
en moyenne annuelle), mais de manière nettement moins rapide que les charges (26,3 %
en moyenne annuelle), aboutissant en 2014 à
un effet ciseau très net, comme l’indique
le graphique n° 3 ci-après.
Graphique 3 :
Evolution des produits et des charges du budget principal (en €)
:
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion
34
- Données extraites du logiciel ANAFI pour le seul budget principal, des fiches de la DGCL, DGF et AE2F.
35
- Voir Annexe n° 3 - Répartition des budgets principal et annexes Tableaux n° 8 à 10.
36
- Voir Annexe n° 3 - Répartition des budgets principal et annexes Tableaux n° 8 et suivants.
22
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20 janvier 2016
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A compter de 2013, le résultat de fonctionnement devient déficitaire :
–
19 914
€ en 2013
puis
–
469 639
€ en 2014
.
Les produits de gestion
6.2.1.1.
L’analyse distingue les produits flexibles, regroupant les ressources fiscales propres (nettes
des restitutions) et les ressourc
es d’exploitation, des produits rigides correspondant
aux ressources institutionnelles et à la fiscalité reversée.
La progression des produits flexibles est notable sur la période (36,4 % en moyenne
annuelle), alors que les produits rigides accusent une réduction importante (
–
16,5 %
en moyenne annuelle).
Parmi les produits flexibles, les ressources fiscales propres nettes des restitutions
connaissent une augmentation très soutenue au cours de la période sous contrôle :
+ 84,2
%, en raison de l’instauration d’une nouvelle taxe en 2013, la taxe foncière
sur
la
propriété bâtie, et d’une hausse des bases nettes des principales taxes
et de la cotisation
foncière des entreprises
37
.
Par ailleurs, les ressources d’exploitation se sont accrues de 17,8
% grâce, d’
une part,
aux mises à disposition de personnel pour les activités périscolaires sur les communes de
Dangeau
et
Alluye
et,
d’autre
part,
aux
remboursements
des budgets
annexes
(compte 70841) et notamment du budget eau.
Les ressources institutionnelles sont en hausse de 1,4 %
sur la période sous l’impulsion
des participations et de la péréquation. La dotation globale de fonctionnement est, quant à
elle, passée de 838 591
€, en 2009, à 797
171
€, en 2014, soit une baisse de 1
%
en moyenne annuelle.
Les charges de gestion
6.2.1.2.
Les charges de gestion ont crû de 26,3 % en moyenne a
nnuelle sur la période. L’absence
d’outils de pilotage au sein de la
CDCB ne permet pas de comprendre le défaut de maîtrise
de certaines charges.
Les charges à caractère général, qui représentent 6,5 % en moyenne du total des charges
de gestion, ont ainsi augmenté de 6,8 % passant de 142 845
€ en 2009 à
198 558
€
en 2014. Les principaux postes en augmentation sur la période sont les contrats de
prestations de services avec les entreprises (+ 100,6 % de variation annuelle moyenne)
et les honoraires, études et recherches (+ 84,2 % de variation annuelle moyenne).
Les autres charges de gestion courantes, qui représentent un peu plus d’un tiers du total
des charges de gestion (33,5 %), connaissent une croissance exceptionnelle de 89,1 %
en moyenne, passant de 65 619
€ en 2009 à
865 967
€ en 2014. La prise en charge
croissante des déficits des budgets annexes, à savoir les budgets de l’enfance,
des transports et de la piscine, par le budget principal explique cette progression.
Aux
termes de l’article L. 2224
-2 du CGCT, les déficits des services publics à caractère
industriel et commercial (SPIC) ne peuvent être pris en charge par le budget principal
des collectivités que dans des conditions limitativement prévues par la loi telle que la loi
d’orientation sur les transports intérieurs.
37
- Ces restitutions correspondent aux soldes débiteurs 7391, 73921 et 73922.
23
Rapport d’observations définitives –
Gestion de
la communauté de communes du Bonnevalais
–
20 janvier 2016
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
Enfin, les charges de personnel ont progressé de 13,1 % au cours de la période contrôlée et
représentent 56,3 % du total des charges de gestion, ce qui est relativement important
même si le ratio charges de personnel sur charges courantes
s’amél
iore, passant de 70,8 %
des charges courantes en 2009 à 45,4 % en 2014.
La rémunération de l’ensemb
le des agents est en hausse, celle des non-titulaires
progressant plus rapidement que celle des titulaires (19,6 % contre 8,6 %).
Selon l’ordonnateur, le nécessaire respect des taux d’encadrement des enfants
a impliqué
le
recrutement d’agents supplémentaires, expliquant l’augmentation des rémunérations
au sein de la collectivité. Cependant, ces charges nouvelles ont concerné le budget annexe
de l’enfance
(centre de loisirs notamment) et non le budget principal.
L’évolution de l’excédent brut de fonctionn
ement
et
du
résultat
6.2.1.3.
financier
L’excédent brut de fonctionnement
(EBF), qui est la différence entre les produits et
les charges de gestion, est
négatif en 2014. Au début de la période contrôlée, il s’élevait à
474 717
€, soit 31,5
% des produits de gestion
; en 2014, il s’établit à –
332 104
€. Le
niveau
de l’EBF est estimé suffisant lorsqu’il dépasse 20
% des produits de gestion, ce qui n’est
déjà plus le cas depuis 2011.
Le résultat financier, qui est la différence entre les produits financiers et les charges
financières
38
,
s’améliore au cours de la période
, de
–
128
777 € en 2009 à –
32 113
€
en 2014. Cette embellie résulte du remboursement anticipé
de l’emprunt d’un million d’euros
contracté pour la construction du complexe sportif et d’une absence de
mobilisation de
nouveaux emprunts sur le budget principal.
39
Les dépenses
d’investissements et leur financement
40
6.2.1.4.
Les principaux projets d’investissement sont portés par les budgets annexes. Il s’agit
du
programme d’interconnexion, de la construction d’une
usine de dénitrification et d’un centre
aquatique. Les projets relevant du budget principal sont plus modestes depuis
la construction du complexe sportif.
L’analyse qui suit porte principalement le budget principal mais l’importance des projets
portés p
ar les budgets annexes nécessitera qu’il en soit fait mention.
L
es recettes d’investissement
évoluent en dents de scie et se réduisent très rapidement
au
cours de la période contrôlée passant de 1,47 M€ en 2009 à –
387 679
€
en 2014, tandis que les dépen
ses d’équipement se stabilisent à un niveau très faible
à compter de 2011.
38
- Dans le cas de la communauté de communes du Bonnevalais, il se compose principalement des charges financières.
39
- Voir lettres du président de la CDCB au Crédit mutuel en date du 17 juin 2011 et lettre du Crédit mutuel en date du
9 novembre 2011.
40
- Voir annexe 4 -
Section d’investissement de 2009 à 2014 Tableau n°
14.
24
Rapport d’observations définitives –
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20 janvier 2016
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Graphique 4 : Evolution du financement propre et des dépenses d'équipement
(en €)
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
La
capacité d’autofinancement (CAF)
6.2.1.5.
Graphique 5
: Evolution des CAF brute et nette et de l'annuité en capital de la dette (en €)
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
La
capacité
d’autofinancement
(CAF)
brute,
qui
est
l’e
xcédent des produits de
fonctionnement sur les charges de fonctionnement, est essentielle à la gestion des
collectivités puisqu’elle
permet de couvrir tout ou partie des dépenses d'investissement et
le remboursement du capital de la dette.
Or, la CAF brute de la CDCB stagne entre 2009 et 2013, + 0,1
%, puis s’effondre en 2014
à
–
358 455
€.
Elle représentait 23 % des produits de gestion en 2009 et 12,2 % des produits
de gestion en 2013, soit 346 732
€
. Le niveau minimal recommandé pour la CAF brute est
de 15
% des produits de gestion. Hormis en 2009, la CDCB n’a plus atteint ce seuil
au cours
de la période examinée, la CAF devenant même négative en 2014 (
–
12 %).
Si, annuellement, la CAF brute couvre plus ou moins l’annuité en capital de
la dette, le cumul
sur la période contrôlée montre qu’elle ne remplit plus cet office. Sa totalisation sur
la période 2009-
2014 s’élève, en effet, à 1,112 M€ pour une annuité cumulée de 1,93 M€.
Examiné au niveau du budget consolidé, l
’examen de la CAF br
ute
n’infirme pas
cette analyse : si elle connaît également une évolution en dents de scie entre 2009 et 2014,
elle subit une dégradation sensible, comme l’indique le tableau n° 4 ci
-après et devient
elle aussi négative à deux reprises en 2010 et 2013.
25
Rapport d’observations définitives –
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Tableau n° 4 : Evolution de la CAF brute consolidée (budget principal + budgets annexes)
en milliers d’euros
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Budget consolidé
1 461
-986
2 698
221
-288
761
Budget principal
346
136
196
88
347
-348
Source : Fiches DGFiP 2009-2013, Comptes de gestion 2014
La CAF brute par habitant du budget consolidé est inférieure à celle de la strate pour
l’ensemble de la période contrôlée, 29
€ pour la CDCB en 2009 contre 50
€ pour la moyenne
de la strate, et
–
28
€ pour la CDCB en 2014 contre 59 € pour la moyenne de la strate.
La CAF nette, qui est la capacité d'autofinancement brute diminuée des remboursements de
dettes en capital, mesure la capacité de la collectivité à financer ses dépenses
d'investissement grâce à ses ressources propres, une fois acquittée la charge obligatoire de
la dette.
Au cours de la période contrôlée, la CAF nette s’effondre à deux reprises en 2012 et en 2014
en raison, notamment, du remboursement de l’emprunt relatif au complexe sportif.
Les
marges de manœ
uvre de la CDCB sont, désormais, très étroites, voire inexistantes.
La
CAF nette du budget consolidé s’élève, en 2014, à
176 617
€.
Ramenée en euros par habitant, la CAF nette du seul budget principal est inférieure à
la moyenne de la strate pour la période contrôlée.
Tableau n° 5 : Evolution de la CAF nette en euros par habitant
Source : Fiches AE2F
L
’évolution erratique de la CAF nette ne permet pas à
la CDCB
de disposer d’un
e ressource
durable pour le financement de ses dépenses d’investissement
et de perspectives stables
pour la définition d’une politique d’équipement. Elle ne dispose d’ailleurs pas de
plan
pluriannuel d’investissement
(voir
infra
).
Les recettes d’investissement hors emprunts
6.2.1.6.
Dans ce contexte, la principale source de financement dont dispose la CDCB est constituée
par les subventions reçues et les produits de cession. Ces recettes hors emprunt
représentent la somme de 3 907 521
€ sur l’ensemble de la période contrôlée. Cependant,
leur variation est très importante, ce qui explique en partie les fluctuations de la CAF, comme
le montre le tableau ci-dessous.
Tableau n° 6 :
Evolution des recettes hors emprunt (en €)
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
S’agissant des budgets annexes, le projet d’interconnexion est évalué à 19 M€
sur une
dizaine d’années. La collectivité prévoit 11 M€ de subventions et 8 M€ d’emprunt
.
Pour le centre nautique
estimé à 8,442 M€, elle prévoit 3,884 M€ de subventions
et
4,570
M€ d’emprunt. Aucun autofinancement n’a été prévu pour compléter les
ressources
externes.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
CDCB
19
1
-115
4
24
-30
France entière
36
41
53
53
50
44
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Cumul sur
les années
Recettes d'inv. hors emprunt
1 248 349
372 137
2 283 445
1 781
1 809
5 258
3 912 779
26
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Les dépenses d’investissement
41
6.2.1.7.
Les dépenses d’équipement du budget principal représentent cumulativement 2
711
354 €.
Elles accusent une diminution de 43 % en moyenne annuelle, passant de 2 011 174
€
en 2009 à 121 414
€ en 2014. Ces
dépenses ont atteint un plancher de 34 986
€ en 2013
,
année qui
marque la fin d’un cycle d’investissement
.
La part des dépenses d’équipement dans l’ensemble des dépenses d’investissement
est de
71,3 % en 2014 contre 94,3 % en 2009.
En euros par habitant, l
es dépenses d’équipement
tous budgets confondus par habitant sont
passées de 74
€ à
9
€ entre 2009 et 2014.
La CDCB ne dispose pas de plan pluriannuel
d’investissement. Elle construit ses
plans de
financement au fil des demandes de subventions
et d’emprunt
s. Le débat d'orientations
budgétaires et les rapport
s d’activité
contiennent peu de données chiffrées et ne présentent
pas d’analyse prospective sur la section d’investissement. La soutenabilité financière
des
deux grands projets cités précédemment n’est
ainsi pas analysée.
Graphique 6
: Financement des dépenses d'investissement hors emprunt (en €)
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion,
La CDCB n’a pas recour
u,
au budget principal, à l’emprunt
au cours de la période
2009-2014. Les
dépenses d’investissement s
ont essentiellement financées par des recettes
externes hors emprunt, la communauté étant par ailleurs rarement en situation de dégager
un autofinancement.
41
-
L’ensemble des données citées es
t issu du tableau n° 15 annexe 4 qui présente des différences importantes avec celles
figurant au tableau n° 14 annexe 4
. En effet, les dépenses d’équipement inscrites au tableau 14 sont issues du logiciel ANAFI et
représentent le solde entre le débit et le crédit de l’exercice (opérations réelles) des comptes 20 à 23 à l’exception du
compte
204, l’objectif étant de déterminer le besoin ou la capacité de financement de la section d’investissement. Les données
du
tableau 15 représentent le volume des dépenses d’équipement fait par la collectivité qui fait état de 3
013
661,33 € de
mandatements en 2009 pour des dépens
es d’équipement de 2
011
174 €.
27
Rapport d’observations définitives –
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20 janvier 2016
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L’effondrement des CAF brute et nette en 2014, l’évolution saccadée des recettes
d’investissement du budget principal, leur faiblesse et le recours massif à l’emprunt
sur les
budgets annexes, l’absence de plan pluriannuel d’investissement sont autant
d’indices d’un défaut de pilotage des investissements dans le temps. Si le choix
d’une
« intercommunalité de projets », lequel se traduit souvent par des fluctuations dans les
flux financiers, n’est pas contestable en soi, il impose de disposer de prévisions f
iables et de
marges de manœuvre financières sûres et maîtrisées. Or, les constats
qui précèdent,
soulèvent la question de la soutenabilité des importants projets en cours de réalisation
(piscine et interconnexion), la communauté étant extrêmement dépendante des ressources
externes pour les financer.
La chambre recommande dès lors à la CDCB, en premier lieu, de rechercher les moyens de
générer une capacité d’autofinancement nette positive et en second lieu, de se
doter
d’un
plan pluriannuel
d’investissemen
t
afin d’ajuster les dépenses d’investissement
au niveau de ses recettes pérennes.
6.2.2. L
’endettement
élevé de la CDCB
42
L’encours de dette
du budget principal
s’est réduit
annuellement de 22,1 % de 2009 à 2014.
Le stock de dettes du budget principal est passé de 2 699 637
€ en 2009 à 767
241
€
en 2014.
L’encours de dette par habitant au 31 décembre
2009 est de 217
€ contre 57
€
au 31 décembre 2014.
Le stock de dette du budget principal se réduit au cours de la période contrôlée. A compter
de 2010, l’encours
de dette est inférieur à la moyenne de la strate. En 2014, il est de 57
€
contre 168 € pour la moyenne de la strate.
La capacité de désendettement est un indicateur global de risque qui consiste à déterminer
le nombre d’années nécessaires au remboursement de l’encours de dette en
y affectant
l’intégralité de la CAF brut
e. Il
permet de calculer le nombre d’années nécessaires
à
la collectivité pour rembourser sa dette si elle
y consacre l’intégralité de sa CAF
brute. Il est
considéré, de façon générale, que le seuil d’acceptabilité de ce ratio est de 12 ans.
La capacité de désendettement après consolidation de l’encours
se dégrade fortement entre
2009 et 2012, passant de 29,6 ans à 88,9 ans en 2012, avant de revenir à 30 ans en 2013.
E
n 2014, la CAF négative ne permet pas d’établir ce ratio.
Ces données sont, certes, à relativiser, les variations observées étant moins dues aux
changements du volume de
la dette qu’aux fluctuations erratiques de la CAF.
La collectivité
doit impérativement veiller à reconstituer une CAF nette positive nécessaire au
rétablissement de ses équilibres financiers et budgétaires.
L’annuité
de la dette
6.2.2.1.
Le remboursement en capital de la dette
du budget principal s’est réduit
à un rythme
dynamique de 22,2 % en moyenne annuelle entre 2009 et 2014.
42
- Voir annexe 5 - Endettement de 2009 à 2014, Tableau n° 16.
28
Rapport d’observations définitives –
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la communauté de communes du Bonnevalais
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Tableau n° 7 : Annuité de la dette
(en €)
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
Le remboursement en capital de la dette du budget consolidé, plus significatif compte tenu
de ce que les grands projets d’investissement se rattachent à des budgets annexes, baisse
également mais de manière nettement plus faible : 2 % en moyenne annuelle entre 2009 et
2014.
En 2014, les budge
ts annexes de la zone d’activité Louveterie et de la zone d’activité
économique
sont les principaux contributeurs à l’annuité de la dette (capital et intérêt) avec
respectivement 36,1 % et 27,3
% de l’annuité totale. Les budgets eau et piscine sont pour
le moment minoritaires (7,6 % et 14,2 %).
Si l
’ordonnateur fait valoir
, à juste titre,
que l’annuité du budget annexe de la zone d’activité
économique est partiellement couverte par les loyers pour un montant annuel de 171 000
€
,
la valorisation de l’actif
foncier
dont il estime qu’elle est de nature à équilibrer l’opération,
demeure hypothétique. Le stock restant à vendre représente 52,49 % de la surface totale de
la zone constituée en 2008.
En 2013, la CDCB a contracté un emprunt de 8 M€ à taux fixe auprè
s de la Caisse des
dépôts et de consignation pour le projet d’interconnexion. De même, pour le futur
centre
nautique, elle a souscrit, sur le budget annexe de la piscine, trois emprunts pour un total de
4,570 M€, auprès du C
rédit mutuel, de la C
aisse d’épa
rgne et de la Caisse de dépôt et de
consignation. Les conditions de ces derniers sont succinctement reprises dans le tableau
ci-après :
Tableau n° 8 : Etat des emprunts contractés pour le centre nautique
Ainsi, e
n 2018, l’annuité de la dette pour les deux seules
opérations précitées atteindra
424 504
€, soit 246
003
€ pour le centre nautique et 178
501
€
43
pour l’interconnexion.
La collectivité a emprunté des montants extrêmement importants pour financer les premiers
travaux d’interconnexion et la construction du centre nautique en dépit d’une situation
financière préoccupante, et sans avoir préalablement dégagé d’autofinancement.
43
- Cet emprunt a été contracté à taux fixe (TEG de 2,24 %) sur 40 ans. Il y a un différé de remboursement du capital entre 2017
et 2019.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annuelle
moyenne
Annuité en capital de la dette du budget principal
121 359
125 481
1 616 590
34 483
34 483
34 483
-22,2%
Annuité en capital de la dette du budget consolidé
658 012
1 123 189
2 656 947
781 345
755 068
584 810
-2%
u =
€
K emprunté
Montant des
intérêts
Montant de
l'annuité
Total
Durée
Taux fixe
(TEG)
Crédit mutuel
2 000 000
1 180 333
127 213
3 180 333
25 ans
3,94%
Caisse d'épagne
1 070 000
790 025
62 001
1 860 025
30 ans
4,15%
CDC
1 500 000
771 565
56 789
2 271 565
40 ans
2,25%
Total général
4 570 000
2 741 923
246 003
7 311 923
Source : Tableaux d'amortissement joint aux contrats d'emprunt CM, CE, CDC
29
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20 janvier 2016
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6.2.3. La trésorerie
La trésorerie est la différence entre le fonds de roulement net global et le besoin en fonds de
roulement global.
Tableau n° 9 : Evolution de la trésorerie au budget principal
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
Elle progresse de 27,4 % de 2009 à 2014 passant de 1,371 M
€ à
4,597 M
€, soit 431,6 jours
et 501,5 jours de charges courantes. Une trésorerie supérieure à 90 jours de charges de
gestion est considérée
comme excessive. En l’espèce, elle
est pléthorique.
6.3. CONCLUSION SUR LA SITUATION FINANCIERE RETROSPECTIVE
La situation financière du budget principal de la CDCB est préoccupante. Les charges
progr
essent plus rapidement que les produits. L’effet ciseau a lieu en 2014 de façon très
nette. Si la communauté disposait de quelques marges de manœuvre, à compter de 2014,
elle présente un excédent brut de fonctionnement (EBF) et un résultat largement négatifs.
Les CAF brute et nette évoluent de façon erratique, ne laissant pas de possibilité de dégager
un autofinancement pérenne et sûr.
La CDCB ne dispose pas d’outil de pilotage lui permettant de planifier ses investissements,
d’en prévoir le financement, d
e maîtriser les charges de personnel et les autres charges de
gestion courante. Elle s’appuie principalement sur les subventions pour financer ses
projets
et, en l’absence d’autofinancement, elle recourt à l’emprunt, notamment pour réaliser
les importantes
opérations des services gérés en budgets annexes. Si l’endettement
du
budget principal se réduit rapidement, celui du budget consolidé est inquiétant. La CDCB
présente des ratios de désendettement négatifs en 2014 au budget principal et au budget
consolid
é. La question de la soutenabilité des projets d’interconnexion et de construction
de
la piscine se pose.
Dans le même temps, la collectivité dispose d’une trésorerie pléthorique, ce qui laisse
supposer soit qu’elle confond trésorerie et autofinancement,
soit, plus vraisemblablement,
qu’elle mobilise des ressources financières externes sans corrélation avec ses besoins réels.
au 31 décembre en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fonds de roulement net global
1 163 799
984 137
1 838 485
1 817 998
2 097 070
1 650 743
- Besoin en fonds de roulement global
-207 308
774 060
1 530 926
1 684 395
190 132
-2 946 947
=Trésorerie nette
1 371 107
210 077
307 559
133 603
1 906 938
4 597 690
en nombre de jours de charges courantes
431,6
55,1
49,6
19,7
279,1
502,5
Dont trésorerie active
1 371 107
210 077
307 559
133 603
1 906 938
4 597 690
Dont trésorerie passive
0
0
0
0
0
0
Var. annue le moyenne
7,2%
70,0%
27,4%
27,4%
N.C.
30
Rapport d’observations définitives –
Gestion de
la communauté de communes du Bonnevalais
–
20 janvier 2016
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
7. UN
EFFECTIF
EVOLUANT
DANS
LE
CONTEXTE
DES
EXTENSIONS DE COMPETENCES
7.1. LE PILOTAGE
Le transfert des personnels et leur poids dans les budgets principal et consolidé constituent
le principal objet de cette étude.
Les effectifs se sont stabilisés depuis 2012 à 54 agents. La progression des effectifs se fait
par paliers au gré des prises de compétence.
Lors du transfert intégral de
compétence d’une commune à un EPCI, le personnel exerçant
en totalité ses fonctions dans un service ou une partie de service transféré est transféré de
plein droit au sein de l’établissement, lequel l’emploie alors dans les conditions de statut et
d’emploi
initiales.
44
La mise à disposition est la situation du fonctionnaire qui demeure dans son corps ou cadre
d'emplois d'origine, est considéré comme occupant son emploi, continue à percevoir
la rémunération correspondante, mais qui exerce des fonctions hors du service où il a
vocation à servir.
Elle résulte d’une convention qui définit la méthode retenue
pour
la
détermination du coût unitaire de fonctionnement et comprend une prévision d’utilisation
du service mis à disposition, exprimée en unités de fonctionnement.
Dans le cas de la CDCB, les transferts de compétences ne se sont pas nécessairement
accompagnés du transfert de personnel. Ainsi, la reprise de la compétence piscine a conduit
au transfert de cinq agents au 1
er
janvier 2011, alors que la prise de compétence eau
a abouti à une mise à disposition des personnels des communes membres.
La communauté crée régulièrement des postes à temps complet ou partiel, sans avoir
construit de stratégie ou mené une réflexion sur une mutualisation des personnels et
des services avec la commune centre notamment.
45
Une majorité de ces créations
d’emploi
s a trait à la compétence « enfance » pour respecter
les normes législatives et règlementaires. La filière technique est également régulièrement
dotée passant de six agents titulaires au 31 décembre 2007 à douze au 31 décembre 2012.
A ce volant de personnels, s’ajoutent des agents non titulaires.
Les délibérations du conseil communautaire ne font ressortir aucune réflexion
d’ensemble
sur les besoins en personnel et sur la valorisation financière de ces créations.
46
Enfin,
l’information sur l’état de personnel est parcellaire. En effet, pour les années 2007
et 2011,
les états C1.1 sont mentionnés au sommaire du budget,
mais n’ont pas été intégrés au
x
pièces annexes. Le nombre d’agents non titulaire
s est inégalement renseigné dans
les annexes des comptes administratifs et
un tableau récapitulatif n’a été produit
que pour
les années 2009 et 2010.
44
- Article L. 5211-4-1 CGCT.
45
- Voir délibérations de janvier 2006 à juillet 2012.
46
-
Par exemple, en novembre 2007, avait été créé un poste d’adjoint administratif pour une durée de 20 heures
; dès le
22 décembre 2007, ce poste est modifié pour un temps plein. Des emplois sont c
réés pour le remplacement d’agents titulaires.
Le 21 février 2008, le conseil communautaire décide la création d’un poste d’adjoint territorial d’animation
d’une durée de
26 heures hebdomadaires ; cette décision est retirée par une délibération en date du 5 mars suivant, puis rétablie par
délibération en date 17 avril 2008.
31
Rapport d’observations définitives –
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7.2. LES CHARGES
Les charges de personnel des budgets principal et consolidé progressent de façon identique.
Graphique 7 : Evolution des charges de personnel des budgets principal et consolidé
(en €)
Source : Comptes administratifs et de gestion
En 2014, le principal contributeur aux charges de personnel, tous budgets confondus, est
le budget principal (58 %). Viennent ensuite les budgets enfance et piscine, respectivement
31 % et 7 % du total des charges de personnel.
Les charges de personnel du budget principal ont progressé en moyenne annuelle de
13,1 % entre 2009 et 2014 contre 17,3 % pour le budget consolidé. En 2014, ramenées
en
euros par habitant, elles s’élèvent à 117
€ pour la communauté de communes
du
Bonnevalais contre 91
€ pour la moyenne de la strate.
Au budget principal, la rémunération des personnels titulaires augmente en moyenne de
8,6 % sur la période 2009-2014 contre 19,6 % pour les agents non titulaires. En 2014,
les rémunérations des personnels titulaires représentent 62,5
% de l’ensemble
des
rémunérations contre 23,6 % pour les non titulaires.
Le montant total des rémunérations accessoires versées par la collectivité a progressé de
21,3 % en moyenne annuelle au cours de la période contrôlée
, en relation avec l’accroissement
des effectifs. La collectivité a adopté le régime de la prime de fonctions et de résultats pour
les agents de catégorie A, en 2013.
47
L’ensemble de ces constatations révèle, comme pour le pilotage budgétaire et financier,
une gestion des ressources humaines de court terme et mal maîtrisée.
Aussi
, eu égard à l’absence d’évaluation des besoins en personnel
et de valorisation financière
des créations de poste
et compte tenu du dynamisme inquiétant de l’évolution
du poste
« rémunérations des agents », la chambre recommande à la CDCB de renforcer le pilotage de
sa masse salariale par une meilleure identification des besoins en personnel et de leurs coûts.
En particulier, avant toute ouverture au public d’équipement ou de service nouveau,
une évaluation sérieuse des charges salariales induites devra être effectuée.
47
- Délibération n° 2012-74 du 13 décembre 2012.
32
Rapport d’observations définitives –
Gestion de
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8. LES PRINCIPES DE LA COMMANDE PUBLIQUE NON MAITRISES
L’analyse de la commande publique a été construite à partir des
dossiers de marchés publics
transmis par la collectivité à la demande de la chambre afin de vérifier la transparence des
procédures, l’égalité de
traitement des candidats, l’égalité d’accès à la commande publique.
La CDCB a communiqué deux listes de marchés correspondant aux investissements réalisés
entre 2007 et 2012. Ces listes étaient cependant incomplètes en ce
que l’ensemble
des
commandes passées par la collectivité n’y figurait pas
, tels les achats de fournitures et de
prestations de services.
Huit dossiers incomplets de procédures ont été produits. La collectivité s’est trouvée dans
l’impossibilité de fournir, pour certains, le rapport d’analyse des offres, pour d’autres,
le procès-
verbal de la commission d’appel d’offres (CAO)
, ou encore les rapports de présentation
48
.
Ces
lacunes
résultent
non
pas
d’un
archivage
défaillant
des
dossiers
mais plutôt
d’une
méconnaissance des règles liées à la publicité et à la publication des marchés publics.
Ainsi,
s’observe une confusion entre les documents à produire dans le cadre d’une procédure
de
mise en concurrence,
notamment entre les rapports de présentation et d’
analyse des offres ou
encore entre le rapport d’analyse des offres et le procès
-verbal de la CAO
49
. La communauté
ignore ainsi l’article 79 du code des marchés publics (CMP) 2006
(ancien article 75 du CMP
2004)
relatif à la production d’un rapport de présen
tation et à sa transmission au contrôle de
légalité.
La CDCB ne dispose pas de fiches de recensement, rendant difficile la communication
d’une
liste fiable de marchés passés au cours de la période contrôlée.
50
Elle ne publie pas
non plus la liste des
marchés conclus l’année précédente en application de l’article 133 du code
des marchés 2006.
Plusieurs exemples de cette absence de maîtrise peuvent être présentés.
Les articles 59 II du CMP 2004 et 59 III du CMP 2006 autorisent à mettre fin à un appel
d’offre
s
lorsque l’offre ne
paraît pas acceptable au regard du ou des critères mentionnés à l’avis d’appel
public à la concurrence ou dans le règlement de la consultation. Dans les cas qui suivent, aucun
des motifs permettant de qualifier la consultation d
’infructueuse qui ont été allégués
ne répond
aux critères du code des marchés publics quelle que soit sa version.
48
-
Le directeur général des services a confirmé l’absence de ces derniers pour les dossiers suivants : BLR couverture
haut
débit, Maîtrise
d’œuvre d’interconnexion en eau potable, Site Laganne –
Désamiantage, Cœur de Village de Villiers
-St-Orien,
les dossiers de l’interconnexion de l’eau et des 3 lots négociés du Bâtiment Relais de la ZAE de Bonneval.
49
-
A titre d’exemple, concernant le marc
hé de désamiantage du site Laganne, le rapport de présentation est substitué à
une
délibération désignant l’attributaire du marché et au rapport d’analyse des offres.
50
- Article 86 CMP 2006 Mise en place par l'arrêté du 11 décembre 2006 relatif au recensement économique de l'achat public,
la fiche de recensement est établie, pour chaque contrat, marché ou accord-cadre visé au décret du 28 août 2006 (art. 1
er
) et
au
II de l'article 1er du décret du 7 janvier 2004 et d'un montant supérieur à 90 000 HT, par l’
ordonnateur. Elle est adressée
au comptable public sous format papier ou électronique.
33
Rapport d’observations définitives –
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Ainsi, l
a communauté a procédé, en septembre 2006, à un appel d’offre
s ouvert portant sur
la construction du complexe sportif,
d’un montant de
943 537,55
€
HT, et elle a recouru à
une assistance à maîtrise d’
ouvrage. Ce marché a été scindé en quatre lots, dont un ayant
trait aux terrains, pistes, aires de saut, estimé à 836 668,70
€ HT (lot n° 2). Pour ce lot,
trois propositions
avaient été faites, l’une d’elles a
été écartée par la commission d’appel
d’offre
s
(CAO) en raison de l’absence d’un
planning des travaux.
51
Les offres restantes,
déclarées recevables et conformes à l’objet du marché
, ont été
soumises à l’analyse de
l’assistance à maîtrise d’œuvre
. Elles ont également été écartées par la CAO
52
au motif que
«
dans l’offre de l’entreprise la moins
-disante, il
semblerait qu’il y ait eu une mauvaise
compréhension, (…)
que la réponse ne soit pas entièrement conforme au règlement de
consultation
». D
ans le rapport de présentation, l’ordonnateur a retenu un autre motif fondé
sur le nombre de candidatures conformes et recevables
qui n’aurait pas permis
une comparaison suffisante.
En 2007, un appel d’offre
s restreint a été lancé pour
la viabilisation et l’aménagement
paysagé de la zone d’activité de la Louveterie. Le montant estimé du marché de travaux était
de 7 365
310,20 € HT. Le marché se composait de cinq lots. Le maître d’œuvre avait indiqué
dans son rapport de présentation, s’a
gissant du lot n° 5, que deux offres conformes avaient
été faites et les entreprises candidates admises à poursuivre la consultation. Un seul
candidat avait transmis son offre finale. Alors que l
e maître d’œuvre avait conclu que
cet unique candidat présent
ait une proposition répondant à l’offre de base définie
dans
le dossier de consultation et remplissant
l’ensemble des critères exigés par
le règlement de
consultation, la CAO a déclaré la compétition infructueuse au motif que
le nombre d’offres
remises pour le lot n° 5 était insuffisant
53
.
En utilisant une procédure formalisée, la CDCB s’est
, par ailleurs, imposé dans certaines
situations,
des contraintes très importantes et s’est exposée à des risques juridiques. Ainsi,
en 2008, la CDCB a engagé des mar
chés de travaux dans le cadre de l’opération cœur de
village Saint-Orien, estimés de 192 500
€ HT en procédant à des appel d’offres ouverts
prévue aux articles 33-3
ème
alinéa, 58 et 59 du code des marchés publics dans sa version
en vigueur en 2006. Or, en
matière de travaux, le seuil des marchés d’appel d’offre
s est de
5 186 000
€
HT.
En revanche, en
2009, la CDCB a lancé un marché de travaux pour l’aménagement
des places du
marché, de l’église et de la rue de Chartres à Bonneval. La procédure choisie
était celle des marchés à procédure adaptée de
l’article 28 du
code des marchés publics
(CMP)
2006. Le montant de l’opération était de 228
261,50
€ HT.
Des négociations ont été menées avec les deux entreprises candidates. La CAO a pris
connaissance de l’analyse des offres et a choisi l’entreprise. Le code des marchés public
s de
2006 ne prévoit pourtant
pas l’intervention de la CAO dans le cadre de son article 28.
La CAO ne disposait donc
d’aucune compétence décisionnelle ou consultative
pour
intervenir
en l’
espèce.
On observe d’ailleurs que
la communauté
ne s’est pas doté
d’un
guide
de procédure interne dans lequel elle aurait pu préciser la composition, le rôle et les pouvoirs
de la CAO, notamment en ce qui concerne les procédures adaptées si la volonté du conseil
de communauté souhaite qu’elle intervienne dans ce cadre,
au-delà des prescriptions
légales.
51
- Séance du 11 septembre 2006.
52
- Séance du 18 septembre 2006.
53
- Séance du 19 juin 2006.
34
Rapport d’observations définitives –
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Au surplus, le recours à la négociation étant une des caractéristiques principales du marché,
si l'acheteur souhaite négocier, il doit le mentionner dans l'avis de publicité ou dans
les documents de la consultation. Cette information garantit la transparence des procédures
et l’égalité de traitement des candidats
54
. Dans le cas de
l’aménagement des places
du
marché, de l’église et de la rue de Chartres
, la négociation ne figurait
ni dans l’avis
de
publicité, ni dans le règlement de consultation. La communauté ne pouvait donc procéder
comme elle l’a fait
avec les deux entreprises candidates.
Le président de la CDCB ne disposant pas de délégation de signature, il est autorisé au fil
des opérations à signer les marchés. Les pièces produites à la chambre ne comportent
aucun achat de fournitures et de services. Or, les comptes administratifs montrent que
la collectivité procède à des dépenses en matière énergétique, informatique, de produits
d’entretien, et de fournitures de bureau. Pour ces prestations, l’ordonnateur passe donc
des commandes, engage et mandate des dépenses sans aucun contrôle du conseil
communautaire.
T
outes ces irrégularités, surtout lorsqu’e
lles se cumulent, peuvent être regardées comme
des atteintes aux principes d’égal accès à la commande publique, d’égalité de traitement
des candidats, de transparence des procédures. La pratique des marchés publics par
la CDCB manque donc de rigueur, proba
blement du fait d’un défaut de formation et
d’une
méconnaissance
du
champ
d’application
du
code
des
marchés,
ainsi
que
des principes gouvernant la commande publique.
L’ordonnateur fait valoir que les moyens administratifs de la communauté sont limités
,
et
sans service technique jusqu’en 2014. Il souligne qu’a
vec seulement 3 agents de
catégorie C, le DGS doit suivre la totalité des dossiers et «
qu’il n’est pas facile de passer
d’un
dossier à un autre sans avoir fini le premier ou tout autre dérangement qui peut perturber
le
bon déroulement d’un suivi de dossier
».
Si la mutualisation avec la commune centre n’est pas la panacée, elle permettrait d’atteindre
un seuil critique en matière de volumes d’achat. En outre, l’adhésion
à des groupes de
commandes ou l’association avec des collectivités de taille plus importante et certainement
mieux armées pour la passation de certains marchés pourraient constituer, compte tenu de
la faiblesse
de ses effectifs et de son peu d’expérience, un
moyen
d’optimiser la gestion de
ses achats
En tout état de cause, la communauté doit prendre la mesure des risques juridiques et
contentieux divers auxquels
cette insuffisante rigueur l’expose
.
9. LA GESTION DES RESEAUX
D’EAU
L’analyse ci
-après se concen
tre sur la situation financière du budget de l’eau compte tenu
du
vaste projet d’interconnexion, sur la qualité de l’information produite quant à l’activité
de
ce service.
54
-
Réponse du Ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi Question écrite n° 07293 de M. Bernard Piras JO Sénat du
05/02/2009 - Recours à la négociation pour les marchés passés selon la procédure adaptée.
35
Rapport d’observations définitives –
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9.1. PRESENTATION DE
L’
ENVIRONNEMENT TERRITORIAL
Avec 13 305 habitants en 2013, la communauté de communes du Bonnevalais se situe dans
la strate de 10 000 à 100 000 habitants ; son territoire regroupe 21 services de gestion de
l’eau
, dont 14 en régie. Selon les données SISPEA 2013
55
, la CDCB
n’est pas recensée
en
tant que service public d’adduction d’eau.
La compétence « eau potable », exercée à partir du 1
er
janvier 2011
56
, recouvre
57
:
la recherche de nouveaux points de production d’eau potable
;
la réalisation des interconnexions nécessaires à la sécurisation
de l’approvisionnement
des communes ;
l’entretien des installations nécessaires au traitement de l’eau, des réseaux
d’approvisionnement.
En revanche, les réseaux de distribution, les bâches et les châteaux d’eau restent
de
la compétence des communes.
La production pour les 21 communes est en légère augmentation (2011 : 1,123 million de
m
3
; 2012 : 1,144 million de m
3
).
Aux termes de
l’article
L. 1412-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT),
«
Les collectivités territoriales, leurs établissements publics, les établissements publics de
coopération intercommunale ou les syndicats mixtes, pour l'exploitation directe d'un service
public industriel et commercial relevant de leur compétence, constituent une régie soumise
aux dispositions du chapitre Ier du titre II du livre II de la deuxième partie, le cas échéant,
après avoir recueilli l'avis de la commission consultative des services publics locaux prévue à
l'article L. 1413-1
. »
L’article
L. 2224-11 du CGCT dispose que les services publics
d’eau
et
d’assainissement
sont financièrement gérés comme des services à caractère industriel et
commercial.
L’
article L. 2221-8 du CGCT autorise les communes ayant des régies municipales avant
le 28 décembre 1926 à conserver
la forme de la régie simple ou directe. Cela n’est possible
que si les trois conditions suivantes sont réunies :
- date de création antérieure au 28 décembre 1926,
- maintien de la régie sous forme simple ou directe,
- refus de
l’ordonnateur
de se soumettre aux dispositions relatives à la régie autonome ou
personnalisée.
La régie peut être dotée de la personnalité morale et de
l’autonomie
financière.
58
Dans ce cas, elle est administrée par un conseil
d’administration
et un directeur désignés par
délibération du conseil municipal, sur proposition du maire.
Dotée de la seule autonomie financière, la régie fait
l’objet
d’un
budget spécial annexé au
budget de la commune voté par le conseil municipal.
59
55
-
Observatoire national des services publics d’eau et d’assainissement (SISPEA)
.
56
- Voir délibération du conseil communautaire en date du 17 mars 2010.
57
- Voir statuts de la CDCB modifiés et publiés le 11 juillet 2013.
58
- Article L. 2221-10 du code général des collectivités territoriales.
59
- Article L. 2221-11 du code général des collectivités territoriales.
36
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La régie n’est pas dotée de la personnalité juridique.
L'eau est gérée dans un budget annexe
assujetti à la taxe sur la valeur ajoutée.
La compétence est exercée en régie directe sur presque l’ensemble du territoire
de
la collectivité
60
. La commune de Dangeau ayant confié l’exploitation de son service
à
la
SAUR, la CDCB s’est substituée à la commune dans ce contrat d’affermage
pour
la période 2009-2017.
Les rapports pour les exercices 2011 et 2012 mentionnent les indicateurs de performance
relatifs à
la qualité de l’eau et
à
l’état d’avancement de protec
tion des ressources en eau.
A compter de 2010, une taxe a été instaurée en plus du prix de l’eau pour assurer
le
financement du projet d’interconnexion et de construction d’une usine de dénitrification
61
.
Elle est fixée à 35 centimes d’euro par mètre cube
hors taxes depuis 2011.
En effet, la communauté de communes du Bonnevalais doit faire face à la problématique de
l’interconnexion des réseaux d’eaux et de la sécurisation de l’approvisionnement.
Cela doit
conduire à une réduction du nombre des captages, actuellement au nombre de 23 et qui,
à terme ne devraient plus être que trois, au plus.
Le projet est financièrement lourd, d’abord évalué à 20 M€, puis ramené à 19
M€.
La communauté de communes entend le financer notamment par des subventions
demandées
auprès des services de l’Etat, de l’agence de l’eau et du conseil départemental.
62
La CDCB a chiffré une première phase à 4,78 M€ sur trois ans (2013
-2015) correspondant à
des études, la maîtrise d’œuvre et des travaux pour l’usine de dénitrification et de
canalisation. Des marchés publics sont en cours d’exécution notamment en matière de
maîtrise d’œuvre. La réalisation de ces investissements aura un impact significatif
sur
l’équilibre financier de la collectivité.
La communauté de communes n’a pas
souhaité procéder à des transferts de personnel pour
assurer
cette
activité.
Elle
recourt
pour
l’entretien
des
installations
relevant
de
sa compétence à des mises à disposition du personnel des communes membres détentrices
d’un forage.
La délibération en date du 26 septembre 2011 fixant le principe de cette mise à disposition
est vague : «
le conseil communautaire charge le président de négocier avec les communes
concernées par un forage exploité par la communauté de communes du Bonnevalais
sur le territoire de la commune,
que chacune puisse mettre à disposition l’agent technique
en
charge de l’eau potable afin qu’il puisse assurer le contrat et la maintenance des points
de captage.
»
S’agissant d’une mise à disposition, le coût unitaire de fonctionnemen
t comprend,
en principe, les charges liées au fonctionnement du service et en particulier les charges de
personnel, les fournitures, le coût de renouvellement des biens et les contrats de services
rattachés, à l’exclusion de toute autre dépense non stricte
ment liée au fonctionnement du
service.
60
-
Il s’agit d’un contrat d’affermage. Voir délibération du conseil communautaire en date du 22 décembre 2010 et l’avenant
du
contrat d’affermage en date du 11 janvier 2011.
61
- Le plan de financement en date du 2 décembre 2014
évalue le projet à 19 millions d’€, soit un écart de 6 % par rapport
à
2011. Voir délibérations du conseil communautaire en date du 29 novembre 2010 et 21 novembre 2011. Consiste à mettre
en liaison de manière réciproque des unités de distribution distinctes dans le but d'assurer la continuité de l'approvisionnement
ainsi que la sécurisation qualitative et quantitative de l'alimentation en eau potable de chacune des unités interconnectées.
62
- Voir délibération du conseil communautaire en date du 13 décembre 2012, plan de financement du 2 décembre 2014.
37
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Ce coût est déterminé à partir des dépenses des derniers comptes administratifs actualisés,
des modifications prévisibles des conditions d’exercice de l’activité au vu du budget primitif
de l’année. Le calcul est
effectué par l’établissement public de coopération intercommunale
ou la commune ayant mis à disposition ledit service.
Le remboursement des frais s’effectue sur la base d’un état annuel indiquant la liste
des recours au service, convertis en unités de fonctionnement. Le coût unitaire est porté à
la connaissance des bénéficiaires de la mise à disposition de services, chaque année, avant
la date d’adoption du budget prévue à l’article L. 1612
-2.
Dans le cas de la CDCB, il a été décidé que le remboursement
se ferait sur la base d’un tarif
de six centimes d’euro par mètre cube d’eau prélevé
63
.
L’ensemble de cette organisation est complexe et ne favorise pas les économies d’échelle.
Une réflexion sur une
mutualisation des services d’eau et de leur personnel
apparaîtrait
opportune. En effet, compte tenu des conditions actuelles de la mise à disposition
des agents et de la répartition des compétences entre la collectivité et ses membres
(production et distribution), une intégration et une unification plus poussées du service
présenteraient très certainement des gains en matière d’efficience et de performance.
9.2.
LES DEPENSES D’INVES
TISSEMENT
Graphique 8
: Evolution des dépenses et recettes d'investissement (en €)
Source : Comptes administratifs et de gestion
Après avoir engagé des dépenses modestes au moyen de recettes constituées
essentiellement de subventions et d’autofinancement, à compter de 2011 la CDCB
a
mobilisé deux emprunts en 2013 et 2014 afin de lancer les travaux d’int
erconnexion.
Selon
l’échéancier des travaux
établi en 2011, ces emprunts correspondent à la première
des six tranches de travaux.
63
- Voir délibération du 21 novembre 2011
,
op. cit
.
38
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Gestion de
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Comme pour le centre aquatique, le plan de financement a été finalisé tardivement,
en
décembre 2014, alors que l’échéanci
er des travaux était fixé depuis 2011. Il ressort de
ce plan que les travaux sont financés essentiellement par des subventions et un emprunt de
8
M€. Celui
-ci a été décidé par une délibération en date du 14 novembre 2013 et contracté
auprès de la Caisse de dépôts et consignation
64
; les premiers fonds ont été levés en 2013 et
2014. Le
montant total des intérêts s’élève à 3
770 831,03
€. Au regard du plan
d’amortissement, l’opération coûtera au final 11
770 831,03
€.
Une première subvention
de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) a été
accordée en 2011 pour un montant de 450 000
€ par la préfecture d’Eure
-et-Loir.
Une seconde, de 300 000
€, a été attribuée en 2013 sur le même fond. Selon l’ordonnateur,
à ce jour, aucune sub
vention n’a été accordée par l’Agence de l’eau à la suite des demandes
formulées au
titre de l’usine d’eau potable
.
La préfecture d'Eure-et-Loir a reconnu avoir peu de visibilité sur ce programme, même si
elle a décidé de le subventionner à hauteur de 750 000
€. Le même montant a été réservé
par le conseil départemental
d’Eure
-et-Loir le 27 octobre 2014. Les subventions représentent
donc 58 % du financement complet. Le plan de financement de la communauté précise que
les subventions peuvent atteindre 70 %
du montant des dépenses, mais qu’elle a
souhaité
« minimiser
» leur montant à 58 %, le reste étant financé par l’emprunt.
64
La durée est de 40 ans, le taux d’intérêt (TEG) est de 2,24 %. Il y a un différé de 24 mois avec un taux d’intérêt de 2,25 %
en
phase d’amortissement et une
phase de préfinancement de 36 mois au taux de 2,25 %.
39
Rapport d’observations définitives –
Gestion de
la communauté de communes du Bonnevalais
–
20 janvier 2016
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
A
NNEXE
1
:
PROCEDURE
Le tableau ci-dessous retrace les différentes étapes de la procé
dure telles qu’elles ont été définies par le code des juridictions financières
(articles L. 243-1 à L. 243-6) :
Objet
Date(s)
Destinataire(s)
Date de
réception de la
réponse
éventuelle
Envoi lettre(s) d’ouverture de
contrôle
06/11/2013
M. Joël Billard, ordonnateur
Entretien(s) préalable(s)
27/01/2015
M. Joël Billard, ordonnateur
Délibéré de la chambre
21 &
28/05/2015
M. Joël Billard, ordonnateur
Envoi du rapport d’observations
provisoires (ROP)
21 août
2015
M. Joël Billard, ordonnateur
26 octobre 2015
Délibéré de la chambre
20/01/2016
Envoi du rapport d’observations
définitives (ROD1)
29/01/2016
M. Joël Billard, ordonnateur
Sans réponse
A
NNEXE
2
:
F
IABILITE DES COMPTES
Tableau n° 1 :
Tableau n° 2 :
Tableau n° 3 :
Tableau n° 4 :
Budget annexe : ZAC
U=€
Comptes
Intitulé
2008
2009
2010
2011
2012
Compte administratif
Dette en K au 31/12/N
4 581 592,14
1 844 170,80
1 665 964,18
2 017 327,05
1 813 759,70
Compte de gestion
BS au 31/12/N
4 581 592,14
1 879 275,87
1 665 964,18
2 017 327,05
1 816 645,74
Discordance
0,00
-35 105,07
0,00
0,00
-2 886,04
U=€
débit c/6611
2008
2009
2010
2011
2012
Compte administratif
Compte 6611
76 413,72
128 693,35
128 496,02
97 828,70
34 190,35
Tableau A2.5
76 413,72
119 041,20
113 490,22
97 509,53
34 190,35
0,00
9 652,15
15 005,80
319,17
0,00
Budget : Zone d'activités
U=€
débit c/6611
2008
2009*
2010
2011
2012
Compte de gestion
203 706,31
86 344,47
59 243,64
48 748,26
64 519,14
crédit du compte 6611
30 041,77
balance de sortie
56 302,70
C.A. cpte 6611
203 706,31
56 652,70
59 243,64
48 748,26
64 519,18
0,00
350,00
0,00
0,00
-0,04
* : un montant de 30 041,77 € a été inscrit au crédit du 6611 portant le solde à 56 302,70 €
Budget : Transports scolaires
U=€
débit c/6611
2008
2009
2010
2011
2012
Compte de gestion
5 936,00
4 839,50
2 244,03
0,00
0,00
C.A. cpte 6611
5 936,00
4 839,50
3 320,99
237,66
0,00
0,00
0,00
-1 076,96
-237,66
0,00
Tableau n° 5 :
Tableau n° 6 :
Tableau n° 7 :
Budget principal
2008
2009
2010
2011
2012
Cpte 775
0
0
0
1 964 630
0
c/776 ' différence - reprise au cpte de résultat'
0
0
0
0
0
Cpte 775+ Cpte 776
(a)
0
0
0
1 964 630
0
Cpte 675
0
0
0
0
0
c/676 ' différence + transférée en investissement'
0
0
0
1 964 630
0
Cpte 675+ Cpte 676
(b)
0
0
0
1 964 630
0
Discordances (a)-(b)
0
0
0
0
0
U=€
Source : Comptes de gestion/Xémélios
A
NNEXE
3
:
R
EPARTITION DES BUDGETS PRINCIPAL ET ANNEXES
Tableau n° 8 :
Evolution des résultats de clôture (en €)
Source : Comptes de gestion
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Investissement
659 158
-275 665
658 770
-108 636
298 986
1 087 854
Fonctionnement
345 940
96 003
195 577
88 150
-19 914
562 889
Total I
1 005 098
-179 662
854 348
-20 487
279 072
1 650 743
Investissement
-2 936 144
3 091 745
-406 919
-74 947
646 894
-176 885
Fonctionnement
171 037
-133 620
-1 707
-82 536
-876 655
-1 830
Sous total
-2 765 107
2 958 126
-408 626
-157 483
-229 761
-178 715
Investissement
2 493 621
-2 182 906
-2 389 702
-216 000
-53 052
-1 906 580
Fonctionnement
873 263
-916 644
2 217 722
-81 624
-101 770
-241 743
Sous total
3 366 884
-3 099 550
-171 980
-297 624
-154 822
-2 148 324
Investissement
70 180
-115 212
-42 984
36 497
-104 863
-103 734
Fonctionnement
-6 739
28 295
-70 668
4 547
72 341
50 710
Sous total
63 441
-86 917
-113 651
41 044
-32 522
-53 024
Investissement
-6 332
-2 134
70 154
-341 041
Fonctionnement
16 339
-7 361
-63 422
341 211
Sous total
0
0
10 007
-9 496
6 732
170
TOTAL II
665 219
-228 342
-684 252
-423 559
-410 373
-2 379 892
Investissement
0
-17 561
-227 459
313 052
1 976 289
4 816 758
Fonctionnement
0
-7 291
263 255
260 022
226 995
670 988
Sous total
0
-24 852
35 797
573 074
2 203 284
5 487 746
Investissement
0
68 132
0
9 374
114 075
108 665
Fonctionnement
13 723
-54 409
64 234
4 180
-118 484
-118 569
Sous total
13 723
13 723
64 234
13 554
-4 409
-9 904
Investissement
26 306
-85 394
7 430
0
0
138 138
Fonctionnement
27 102
-104 150
-11 677
-4 472
-3 097
1 202
Sous total
53 408
-189 544
-4 247
-4 472
-3 097
139 339
TOTAL III
67131
-11129
100031
582 156
2 195 778
5 617 182
TOTAL GENERAL (I+II+III)
1 737 448
-419 133
270 127
138 111
2 064 477
4 888 033
Communauté de communes du Bonnevalais
Eaux usées
Communauté de communes du Bonnevalais Transports
Communauté de communes du Bonnevalais Enfance
Communauté de communes du Bonnevalais Piscine
III BA à caractère industriel et comm.
Communauté de communes du Bonnevalais Eau
I Budget principal
II BA administratif
Communauté de communes du Bonnevalais Activités économiques
Communauté de communes du Bonnevalais Activités économiques Lotissement
Tableau n° 9 : Poids des budgets dans le résultat consolidé
Source : Comptes de gestion
Tableau n° 10 :
Répartition des budgets pour l’exercice 2014
Source : Compte de gestion 2014
Budget principal
345 939,95
24%
96 003,18
-9%
195 577,39
7%
88 149,66
-4%
279 072
14%
1 650 743
34%
Budgets administratifs
1 037 561,30
73%
-1 021 968,74
94%
2 161 685,87
81%
-2 356 174,57
117%
-410 373
-20%
-2 379 892
-49%
Budgets SPIC
40 825,27
3%
-165 850,18
15%
315 812,63
12%
259 730,01
-13%
2 195 778
106%
5 617 182
115%
TOTAL
2 461 888
100%
-2 113 784
100%
4 834 762
100%
-4 364 469
100%
1 654 104
100%
4 888 033
100%
2013
2011
2014
2009
2010
2012
2014
BP
%
Activités
économiques
%
Activités
économiques
lotissement
%
Enfance
%
Piscine
%
Eau potable
%
Eaux usées
%
Transports
%
Total
Produits de fonctionnement
6 023 789
37%
422 392
3%
6 995 604
43%
1 103 854
7%
825 685
5%
395 492
2%
16 291
0,1%
305 271
2%
16 088 378
Charges de fonctionnement
6 493 428
40%
147 851
1%
7 395 847
46%
1 061 666
7%
423 697
3%
245 174
2%
21 007
0,1%
305 803
2%
16 094 473
Résultat de fonctionnement
-469 639
7705%
274 541
-4504%
-400 243
6566%
42 188
-692%
401 988
-6595%
150 318
-2466%
-4 716
77%
-532
9%
6 095
-
Recettes d'investissement
130 925
1%
37 886
0%
7 487 511
69%
85 207
1%
96 123
1%
3 022 381
28%
0
0%
25 660
0,2%
10 885 693
Dépenses d'investissement
170 379
2%
491 627
6%
6 671 398
81%
120 576
1%
498 850
6%
269 870
3%
5 410 -
41 277
0,5%
8 269 388
Résultat d'investissement
-39 454
-2%
-453 741
-17%
816 114
31%
-35 369
-1%
-402 728
-15%
2 752 510
105%
-5 410
-0,2%
-15 617
-1%
2 616 304
A
NNEXE
4
:
L
ES PERFORMANCES FINANCIERES ANNUELLES
Tableau n° 11 : La capacité d'autofinancement brute
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion
Tableau n° 12 : La structure de coût des charges de gestion courante
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion
Tableau n° 13 : Le résultat de la section de fonctionnement
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion
en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annue le
moyenne
Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)
70 969
-35 254
477 463
1 163 952
1 368 534
1 506 117
84,2%
+ Ressources d'exploitation
476 321
546 893
919 031
970 167
979 068
1 081 097
17,8%
= Produits "flexibles" (a)
547 290
511 639
1 396 494
2 134 119
2 347 602
2 587 214
36,4%
Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
928 640
1 105 175
1 062 754
973 453
1 103 107
994 283
1,4%
+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat
29 634
0
0
-550 073
-605 928
-605 928
N.C.
= Produits "rigides" (b)
958 274
1 105 175
1 062 754
423 380
497 179
388 355
-16,5%
Production immobilisée, travaux en régie (c)
0
0
0
0
0
0
N.C.
= Produits de gestion (a+b+c = A)
1 505 563
1 616 814
2 459 248
2 557 500
2 844 780
2 975 569
14,6%
Charges à caractère général
142 845
107 346
124 451
117 746
156 711
198 558
6,8%
+ Charges de personnel
821 481
955 463
1 252 977
1 405 698
1 434 354
1 517 659
13,1%
+ Subventions de fonctionnement
901
0
2 275
178
0
2 723
24,8%
+ Autres charges de gestion
65 619
200 868
763 146
911 762
865 967
1 588 733
89,1%
= Charges de gestion (B)
1 030 846
1 263 677
2 142 850
2 435 385
2 457 032
3 307 673
26,3%
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
474 717
353 138
316 398
122 115
387 748
-332 104
N.C.
en % des produits de gestion
31,5%
21,8%
12,9%
4,8%
13,6%
-11,2%
+/- Résultat financier (réel seulement)
-128 777
-128 287
-122 583
-33 906
-36 377
-32 113
-24,3%
- Subventions exceptionnelles versées aux services
publics industriels et commerciaux
0
0
0
0
0
0
N.C.
+/- Solde des opérations d'aménagements de
terrains (ou +/- values de cession de stocks)
0
0
0
0
0
0
N.C.
+/- Autres produits et charges excep. réels
0
-88 977
1 762
-59
-4 640
5 763
N.C.
= CAF brute
345 940
135 874
195 577
88 150
346 732
-358 455
N.C.
en % des produits de gestion
23,0%
8,4%
8,0%
3,4%
12,2%
-12,0%
en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Structure moyenne
Charges à caractère général
142 845
107 346
124 451
117 746
156 711
198 558
6,5%
+ Charges de personnel
821 481
955 463
1 252 977
1 405 698
1 434 354
1 517 659
56,3%
+ Subventions de fonctionnement
901
0
2 275
178
0
2 723
0,0%
+ Autres charges de gestion
65 619
200 868
763 146
911 762
865 967
1 588 733
33,5%
+ Charges d'intérêt et pertes de change
128 777
128 287
122 583
33 906
36 377
32 113
3,7%
= Charges courantes
1 159 623
1 391 964
2 265 432
2 469 291
2 493 409
3 339 786
Charges de personnel / charges courantes
70,8%
68,6%
55,3%
56,9%
57,5%
45,4%
Intérêts et pertes de change / charges courantes
11,1%
9,2%
5,4%
1,4%
1,5%
1,0%
en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
CAF brute
345 940
135 874
195 577
88 150
346 732
-358 455
- Dotations nettes aux amortissements
0
49 721
0
0
366 646
125 667
- Dotations nettes aux provisions
0
0
0
0
0
0
+ Quote-part des subventions d'inv. transférées
0
9 850
0
0
0
14 482
= Résultat section de fonctionnement
345 940
96 003
195 577
88 150
-19 914
-469 639
Tableau n° 14 : Le financement des investissements
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion
Tableau n° 15 :
Evolution des dépenses d’équipement
Sour
ce : Comptes administratifs et de gestion
en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Cumul sur les
années
CAF brute
345 940
135 874
195 577
88 150
346 732
-358 455
753 818
- Annuité en capital de la dette
121 359
125 481
1 616 590
34 483
34 483
34 483
1 966 878
= CAF nette ou disponible (C)
224 581
10 392
-1 421 012
53 667
312 249
-392 937
-1 213 060
Taxes d'aménagement
0
0
0
0
0
0
0
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
93 347
360 077
13 690
1 781
1 809
5 258
475 963
+ Subventions d'investissement reçues
1 155 002
12 060
305 125
0
0
0
1 472 187
+ Produits de cession
0
0
1 964 630
0
0
0
1 964 630
+ Autres recettes
0
0
0
0
0
0
0
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
1 248 349
372 137
2 283 445
1 781
1 809
5 258
3 912 779
= Financement propre disponible (C+D)
1 472 930
382 530
862 432
55 448
314 058
-387 679
2 699 719
Financement propre dispo / Dépenses
d'équipement (y c. tvx en régie)
483,4%
77,7%
1 100,6%
82,8%
897,7%
-975,0%
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie
)
304 718
492 629
78 360
66 935
34 986
39 762
1 017 390
- Subventions d'équipement (y compris subventions
en nature)
22 000
9 378
8 892
9 000
0
81 652
130 922
+/- Dons, subventions et prises de participation en
nature, reçus ou donnés
0
0
0
0
0
0
0
- Participations et inv. financiers nets
0
0
0
0
0
0
0
+/- Variation de stocks de terrains, biens et produits
0
0
0
0
0
0
0
- Charges à répartir
0
0
0
0
0
0
0
+/- Variation autres dettes et cautionnements
0
0
0
0
0
0
0
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
propre
1 146 211
-119 477
775 181
-20 487
279 072
-509 093
1 551 407
+/- Solde des affectations d'immobilisations
0
0
0
0
0
0
0
+/- Solde des opérations pour compte de tiers
-161 113
-60 185
79 167
0
0
0
-142 131
- Reprise sur excédents capitalisés
0
0
0
0
0
0
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
985 098
-179 662
854 348
-20 487
279 072
-509 093
1 409 276
Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités
de réaménagement)
0
0
0
0
0
0
0
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de
roulement net global
985 098
-179 662
854 348
-20 487
279 072
-509 093
1 409 276
En euros
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Evol moy.
2009-2014
Total des dépenses d'investissement
2 132 532
763 146
1 704 211
110 417
69 469
170 379
-39,7%
dont
Dépenses d'équipement
2 011 174
502 007
87 252
75 935
34 986
121 414
-43,0%
- 20 immobilisations incorporelles
75 003
92 992
46 622
54 757
25 986
-
- 204 subventions d'équipements versées
22 000
9 378
8 892
9 000
-
81 652
30,0%
- 21 immobilisations corporelles
202 786
389 697
31 738
8 828
5 186
39 762
-27,8%
- 23 immobilisations en cours
1 711 385
9 939
-
3 349
3 815
-
26
participations
et
créances
rattachées
à
des
participations
27 autres immobilisations financières
A
NNEXE
5
:
L
’
ENDETTEMENT DE LA
CDCB
Tableau n° 16 : Le stock de dette du budget principal
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion
Tableau n° 17 :
Ratios d’alerte
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion
en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annue le
moyenne
Encours de dettes du BP au 1er janvier
2 699 637
2 578 278
2 452 797
836 207
801 724
767 241
-22,2%
- Annuité en capital de la dette (hors remboursement
temporaires d'emprunt)
121 359
125 481
1 616 590
34 483
34 483
34 483
-22,2%
- Remboursements temporaires d'emprunts
0
0
0
0
0
0
N.C.
- Var. des autres dettes non financières (hors
remboursements temporaires d'emprunts)
0
0
0
0
0
0
N.C.
+ Intégration de dettes (contrat de partenariat,
emprunts transférés dans le cadre de
l'intercommunalité...)
0
0
0
0
0
0
N.C.
+ Nouveaux emprunts
0
0
0
0
0
0
N.C.
= Encours de dette du BP au 31 décembre
2 578 278
2 452 797
836 207
801 724
767 241
732 759
-22,2%
- Trésorerie nette hors compte de rattachement avec
les BA, le CCAS et la caisse des écoles
834 202
848 287
1 848 253
2 377 254
2 713 249
2 225 573
21,7%
= Encours de dette du BP net de la trésorerie
hors compte de rattachement BA
1 744 076
1 604 509
-1 012 046
-1 575 530
-1 946 008
-1 492 815
N.C.
Principaux ratios d'alerte
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annue le
moyenne
Charge d'intérêts et pertes nettes de change
128 777
128 287
122 583
33 906
36 377
32 113
-24,3%
Taux d'intérêt apparent du budget principal (BP
5,0%
5,2%
14,7%
4,2%
4,7%
4,4%
Encours de dettes du BP net de la trésorerie hors
compte de rattachement
1 744 076
1 604 509
-1 012 046
-1 575 530
-1 946 008
-1 492 815
N.C.
Capacité de désendettement BP, trésorerie
incluse* en années (dette Budget principal net
de la trésorerie*/CAF brute du BP)
5,0
11,8
-5,2
-17,9
-5,6
4,2
Encours de dette du budget principal au 31 décembre
2 578 278
2 452 797
836 207
801 724
767 241
732 759
-22,2%
Capacité de désendettement BP en années
(dette / CAF brute du BP)
7,5
18,1
4,3
9,1
2,2
-2,0
Encours de dette agrégé (y c. budgets annexes)
10 778 260
10 030 313
8 438 696
7 881 920
10 398 010
12 014 950
2,2%
Capacité de désendettement BP + BA en
années (Dette agrégée / CAF brute du BP)
31,2
73,8
43,1
89,4
30,0
-33,5
A
NNEXE
6
:
L
A GESTION DE L
’
EAU
DANS LE DEPARTEMENT D
’E
URE
-
ET
-L
OIR
L'alimentation en eau potable en Eure-et-Loir est totalement assurée à partir des nappes
d'eau souterraines à l'exception d'une prise d'eau sur l'Eure. Les besoins sont couverts par
des pompages sur 250 captages.
65
Fin 2013, le département d’Eure
-et-Loir comprenait 312
services de gestion de l’eau potable
(2 018 habitants desservis par service) pour 312 établissements publics locaux
(254 communes, quatre
communautés d’agglomération,
cinq communautés de communes et
49 syndicats
66
). Sur l’ensemble de ces services, 81 % sont communaux (soit 39 % des
abonnés) et 19 % intercommunaux (soit 61 % des abonnés).
84,3 % des services publics d’eau potable du département sont gérés directement par
une collectivité. Pourtant, ces services ne représentent que 48,3 % de la population
eurélienne adhérente desservie en eau potable.
Elle a transféré, en 2011, une partie de sa compétence en matière d’eau (la production)
à la communauté de communes du Bonnevalais (13 305 habitants). Elle a, également,
conclu une délégation de service public (DSP) pour l’exploitation de sa station d’épuration et
la gestion de son service d’assainissement collectif depuis 2010.
65
Ce sont des puits ou des forages dont la profondeur varie entre moins d'un mètre (source) et 110 m.
66
Il s’agit de SIVU, SIVOM ou syndicat mixte.
Chambre régionale des comptes du Centre Val-de-Loire
15 rue d'Escures
BP 2425
45032 Orléans Cedex 1
Tél. : 02 38 78 96 00
www.ccomptes.fr/Centre-Val-de-Loire
« La société a le droit de demander compte
à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
L’intégralité de ce rapport d’observations définitives
est disponible sur le site internet
de la chambre régionale des comptes du Centre, Limousin
www.ccomptes.fr/Centre-Val-de-Loire