Cour des comptes
Le Premier président
Le
2 6
FEV.
2016
à
Monsieur Michel Sapin
Ministre des finances
et
des comptes publics
Madame Marisol Touraine
Ministre des affaires sociales et de
la
santé
Madame Myriam
El
Khomri
Ministre du travail, de l'emploi,
de
la
formation professionnelle et
du
dialogue social
Réf. : S 2015-1670
Objet
:
Les caisses de congés du bâtiment
et
des travaux publics
En
application des dispositions des articles
L.
111
-7 et
R.
133-4
du
code des juridictions
financières,
la
Cour des comptes a mené une enquête sur les caisses de congés
du
bâtiment et des travaux publics (BTP)
1
.
Le
réseau des caisses de congés du BTP gère deux régimes distincts, celui des congés
payés créé
en
1937, et celui du chômage intempéries, créé
en
1946.
Ce réseau se compose de 26 caisses : 24 caisses régionales et 2 caisses nationales
compétentes respectivement pour les travaux publics (Caisse nationale des entrepreneurs
de travaux publics - CNETP) et pour les coopératives ouvrières de production (Caisse
nationale des coopératives du réseau congés intempéries BTP). Les caisses régionales
projettent de
se
regrouper pour être en 2020
au
nombre
de
8
en
métropole et
de 2 dans les DOM.
En
2013-2014, le réseau des caisses de congés
du
BTP comptait 218
231
entreprises
adhérentes, déclarant environ
1,5 million de salariés
pour une masse salariale
de 32,4
Md
€. Les congés payés représentaient 4,4 millions de paiements d'indemnités pour
un
montant de 6,5 Md€.
Le
chômage intempéries a assuré
à
hauteur de
72
M€ la prise en
charge partielle des indemnités versées aux salariés lors des arrêts de travail
(8
,9 millions
d'heures).
1
E
ll
e a contrôlé dans ce
ca
dre les comptes et
la
ges
ti
on de l'Union des
ca
isses de France
Co
ngés Intem
pé
ries
BTP (UCF CIBTP), de
la
Caisse nationale des
en
trepreneurs de travaux publics, de la Caisse de la région de
l'Ouest
et
de la Caisse
Fo
rez, Velay, Vivarai
s.
13 rue Cambo
n·
75100 PARIS CEDEX
01
• T +33 1 42
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OO
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Cour des
comptes-
Référé n° S 2015-1670
2 / 7
À
l'issue
de
ce
contrôle,
la
Cour
m'a
demandé,
en
application
de
l'article
R.
143-1
du code des juridictions financières, d'appeler votre attention
sur
les points
suivants, relatifs à chacun de ces régimes et à l'avenir du réseau.
1. Le régime de chômage intempéries
Entièrement financé par les entreprises du secteur du BTP,
le
reg1me
de
chômage
intempéries est complémentaire
du
régime général de l'activité partielle, cofinancé par l'État
et l'Unédic.
La
Cour estime qu'
il
n'y a pas lieu de remettre
en
question la coexistence de ces
deux modes de protection contre l'aléa climatique, qui se caractérisent par une bonne
articulation au bénéfice des entreprises du BTP et de leurs salariés. Elle formule toutefois
deux recommandations concernant les paramètres de ce régime, qui sont arrêtés
conjointement chaque année par les ministres chargés
du
travail et du budget.
1.1.
L'abattement de masse salariale
Un
abattement portant sur la masse salariale
2
,
mis en place depuis
1949
,
permet de réduire
l'assiette de
la
cotisation de chômage intempéries, mais aussi le droit à remboursement,
dans une proportion qui décroît de façon inverse à
la
taille de l'entreprise. En conséquence,
plus des deux tiers des entreprises et près de
30
% des salaires se trouvent exclus du
mécanisme de solidarité. Certes, toutes les entreprises déclarent les arrêts pour intempéries
pour bénéficier de l'exonération des charges sociales sur les salaires versés pendant ces
périodes et pour faire prendre en charge par les caisses
la
cotisation de congés payés
correspondante. Mais le remboursement de ces salaires profite davantage aux grandes
entreprises.
Les grandes fédérations professionnelles ont confirmé lors de l'instruction leur attachement
à
ce mécanisme. Leur argument principal est que les petites entreprises disposent d'u
ne
souplesse suffisante pour trouver du travail pour leurs salariés en cas d'intempéries et
ne
doivent pas être obligées de cotiser sans perspective de contrepartie. Le bien-fondé de cet
argument reste toutefois
à
vérifie
r.
La Cour recommande une consultation des entreprises sur le niveau de l'abatt
eme
nt et sur
l'ouverture d'un accès optionnel aux très petites entreprises. Elle a noté que la délégation
générale à l'emploi et
à
la formation professionnelle (DGEFP) a proposé
à
l'Union des
caisses
de
France Congés Intempéries BTP (UCF CIBTP) de lancer u
ne
telle démarche,
dont les travaux seraient engagés dans
le
courant de
2016.
1.2
.
Le
ni
veau des réserves
Il
conviendrait que le niveau de
la
réserve réglementaire dest
in
ée à faire
fa
ce aux aléas
climatiques soit déterminé de façon moins empirique. En avril
2014
,
après cinq campagnes
déficitaires,
le
régime
ne
disposait
plus
que de
26
M€
de
réserve,
au
li
eu
des
224
M€ exigés par l'arrêté interministériel du
15
juillet
2013
relatif à
la
cotisation due par
les entreprises visées aux articles L.
5424-15
et
D.
542
4-7
du code du travail,
al
ors en
vigueur. Cette situation a conduit les ministres compétents à approuver tardivement des
augmentations
de
taux
de
cotisation pour reconstituer la réserve. Mais ils ont concédé, en
même temps, une diminution du niveau réglementaire de la réserve
(u
n an et demi de
dépense moyenne décennale, au lieu de deux ans jusque-là), afin d'éviter un relèvement
trop brutal des cotisations. Cette décision paradoxale, consistant
à
alléger l'ex
ig
ence de
précaution au lendemain d'une série inédite de sinistres, a été prise sans les études
préalables nécessaire
s.
2
Cet abattement est ac
tu
e
ll
ement fixé
à
8 000
fo
is le S
MI
C horaire (éq
ui
valant
à
environ cinq sala
ri
és).
13 rue Cam
bon·
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Ré
féré
n°
S 2015-1670
317
La
Cour recommande que
la
direction générale
du
Trésor, chargée de
la
supervision des
régimes d'assurance, définisse les normes d'une gestion sécurisée du régime intempéries
au
regard de
la
sinistralité observée sur une longue période.
2.
Le
régime
de
congés
payés
Les caisses de congés
du
BTP ont été creees en 1937, après l'adoption
de
la l
oi
du
20 juin 1936 sur les congés payés, pour assurer
la
portabilité des droits
à
congés dans
un
secteur caractérisé
à
l'époque par
la
discontinuité de l'emploi. Cette époque est révolue, et
le
secteur du BTP
ne
présente plus de particularités faisant apparaître la nécessité de telles
caisses. Pour autant,
le
service rendu par
les
caisses de congés est,
à
une large majorité,
jugé satisfaisant par les entreprises
et
les salariés.
Dans son organisation actuelle,
le
régime appelle quatre observations de
la
Cour.
2.1.
La
règle du prorata
La
profession a obtenu
en
1997 que soit pris
un
décret visant
à
faciliter
le
recouvrement des
cotisations en retard,
en
obligeant les caisses
à
suspendre, au prorata des impayés,
le
versement des indemnités de congés aux salariés des employeurs défaillants. Cette
disposition, qui n'existe pas dans les autres secteurs dotés de
ca
isses de congés, entre
en
contradiction avec le caractère inconditionnel des droits
à
congés pour les salariés.
La
Cour recommande
la
suppression de cette règle
du
prorata.
2.2.
Les commissions paritaires
Le
code du travail prévoit, en cas de contestation portant
su
r les droits
à
congés, une
représentation des salariés auprès de chaque caisse de congés payés.
Or
les commissions
paritaires correspondantes n'ont jamais été constituées.
Il
convient de remédier
à
cette omission :
la
Cour a pris note de
l'
intention, exprimée par
la
direction générale du travail, de régulariser cette situation dans
le
courant de l'année 2016.
2.3.
Les règles prudentielles de placement
Les caisses de congés
du
BTP disposent d'une trésorerie importante, qui fluctue
au
cours de
l'année entre 4 Md€ et 6,5 Md€,
en
raison du décalage d'un
an
entre
la
collecte des
cotisations et
le
versement des indemnités de congés. Pour
la
gesti
on
de
ce
tte trésore
rie,
l'UCF CIBTP a adopté des règles prudentielles, applicables
à
toutes les caisses du réseau et
approuvées
en
2007 par
le
ministère chargé
du
travail.
Toutefois,
la
Cour a relevé, dans une des caisses contrôlées, un dépassement délibé
ré
du
plafonnement imposé pour les actifs placés dans certains produits : elle a constaté que
ce
tte
situation traduisait une divergence d'appréciation sur
la
pertinence des règles de place
men
t.
Compte tenu de l'importance des sommes
en
jeu,
la
Cour recommande que des décisions
soient prises afin d'obtenir une stricte
co
nformité entre les pratiques des caisses et
les
règles
de placement.
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Référé
n° S
2015-1670
4 / 7
2.4.
Le versement anticipé des cotisations sociales exigibles sur les
indemnités de congés
L'article 23 de
la
loi de financement de
la
sécurité sociale (LFSS) pour 2015 a généralisé
à
l'ensemble des cotisations sociales exigibles sur les indemnités versées par les caisses de
congés
le
principe adopté en 2013 pour
le
versement transport et la contribution au Fonds
national d'aide au logement (FNAL) : chaque employeur acquitte ces prélèvements
directement
et
par
avance aux Urssaf.
Pour
le versement transport et
la
contribution au FNAL,
il
a été toutefois décidé que ce
versement prendrait
la
forme d'une majoration forfaitaire de 11,5
%
des
contributions dont
l'employeur est redevable chaque mois
sur
les salaires d'activité : ce versement est
libératoire, même
si
le
calcul
en
volume et en valeur des droits d'un salarié n'est définitif
qu'au moment
de
la prise de congés.
Or
ce n'est pas ce qu'a prévu l'article 23 de
la
LFSS
pour
2015 s'agissant des cotisations sociales exigibles
sur
les indemnités versées par les
caisses de congés :
le
prélèvement anticipé forfaitaire aura le caractère d'un acompte, ce qui
imposera des opérations de régularisation, une fois connu
le
montant effectif des indemnités
versées.
Cette complexité a paru justifier une période transitoire : le prélèvement direct auprès des
employeurs n'est prévu par
la
loi que pour 2018
au
plus tard. À cette échéance, les Urssaf
devront procéder
à
ces régularisations pour environ
220
000 entreprises. Cette opération
sera particulièrement malaisée dans le cas des salariés ayant eu plusieurs employeurs dans
l'année d'acquisition :
en
effet, les droits
à
congés se calculent sur la base
de
l'activité totale
de la période de référence et en fonction de la date de prise de congés, sans que leur valeur
puisse être rattachée
à
chacun des emplois déclarés.
La direction
de
la sécurité sociale et les caisses
ont
mis au point les procédures
du
régime
transitoire, qui ont été activées en septembre 2015. La réflexion sur la mise en oeuvre du
dispositif définitif n'est, quant
à
elle, pas engagée. La Cour ne méconnaît pas l'argument
selon lequel le dispositif cible prévu par
la
loi aurait pour avantage de se rapprocher du droit
commun,
notamment pour le calcul des allégements de charges patronales. Elle
recommande toutefois de réexaminer d'ici
à
2018 la pertinence du passage du dispositif
transitoire
au
dispositif cible, compte tenu des difficultés techniques qui pourrai
ent
subsister,
même
après l'introduction du nouveau système de déclaration sociale nominative.
3.
L'avenir
du
réseau
Le coût des frais généraux représentés par les caisses de congés du BTP s'est élevé, pour
la profession,
à
un montant de 96
M€
en 2013-2014 (soit 0,3
%
de
la
masse salariale du
secteur). Ce coût est couvert par les produits du placement de
la
trésorerie confiée aux
caisses par leurs adhérents, qui se sont élevés
à
132
M€
. Le reliquat de ces produits
financiers et une proportion non négligeable
de
congés non pris par les salariés - de l'ordre
de
3 %, soit chaque année environ
200
M€
d'indemnités non versées - permettent en
définitive de fixer un niveau de cotisation inférieur
au
coût technique des congés.
Ces caractéristiques expliquent l'attachement
de
la
professi
on
à
ce réseau. Elles ne
permettent pas, toutefois, d'éluder les questions posées par son évolution.
3
.1
.
La question de la pérennisation du régime de congés payés
Le reg1me de congés payés est en pleine mutation. Les contributions sociales sont,
dorénavant, celles du droit commun. Le rendement des placements financiers est tombé
à
un niveau durablement bas.
13 rue Cambon •
751
OO PARIS
CE
DEX 01 • T +33 1 42 98 95 OO·
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Référé n° S 2015-1670
517
En
outre, le prélèvement anticipé des cotisations sociales sur les indemnités
de
congés
payés, décidé en 2015, entraîne une contraction
de
30 % des masses financières gérées par
les caisses et donc des intérêts qu'elles perçoivent sur le placement de ces sommes. Le
réseau a vécu l'adoption de cette mesure comme
un
signal d'incertitude sur son avenir.
Alors que les motifs qui avaient justifié
la
création des caisses ont disparu, leur équilibre
financier futur risque de rendre nécessaires des taux de cotisation plus élevés. La Cour
souligne
la
nécessité,
au
vu
de
tous
ces
éléments,
de
réexaminer
le
bilan
coût-avantages du régime.
Il
appartient, en effet, aux ministères compétents
de
procéder à une analyse contradictoire
avec les parties prenantes, puis de prendre clairement position sur le maintien ou
la
suppression
de
ce
régime. Le débat devrait porter
sur
les simplifications et économies qui
pourraient être attendues d'un retour
au
droit commun et sur l'impact d'une telle évoluti
on
sur
la protection des droits à congés des salariés.
3.2.
L'unification des taux de cotisation de congés payés
Si le maintien du régime est confirmé,
il
sera nécessaire de mettre fin aux disparités
territoriales des taux de cotisation de congés payés entre les différentes caisses du bâtiment,
alors même que de telles disparités n'existent
ni
pour les travaux publics,
ni
pour les sociétés
coopératives ouvrières de production, ni pour le régime intempéries géré par l'UCF CIBTP.
En
2014-2015, l'écart des taux de cotisation de congés payés était, par exemple,
de 1,45 point de masse salariale entre la caisse
de
Provence et la caisse Velay, Forez,
Vivarais, sa voisine.
Cette différenciation des charges pesant sur les entreprises n'est pas objectivement justifiée
par
un
coût technique différent. Elle tient, selon les caisses, à l'historique
de
la
politique
d'alimentation des réserves réglementaires, aux performances de
la
gestion financière et à
l'importance variable des indemnités de congés non versées. Cette
hé
térogénéité est
critiquable, s'agissant d'
un
service social d'intérêt général chargé d'assurer sur tout le
territoire des prestations découlant de l'application des mêmes dispositions légales
ou
conventionnelles.
La
Cour note que
la
direction générale du travail partage son avis
sur
l'évolution
à
terme vers
un
taux unique de cotisation des caisses régionales du bâtiment et vers le regroupement des
caisses nationales et territoriales, qui pourrait en être le corollaire. Toutefois, cette
administration n'envisage pas de prendre des initiatives en ce sens avant l'achèvement de la
réorganisation en cours du réseau autour
de
huit caisses territoriales : les fédérations
professionnelles, à l'exception de la Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du
bâtiment (CAPES) qui se déclare d'ores et déjà favorable
à
l'application immédiate d'un taux
unique national, souhaitent, en effet, inscrire dans le temps ce processus de convergence
des taux, au motif qu'
il
conviendrait de ne pas déstabiliser l'économie du secteur par des
alignements trop rapides.
En cas de maintien du régime de congés payés, la Cour recommande pour
sa
part d'adopter
sans attendre le principe de l'unification des taux et d'engager ce processus de convergence
dès la constitution des huit caisses régionales cibles prévue pour 2017. Dans un deux
iè
me
temps, cette réforme pourrait se poursuivre par
un
regroupement dans une caisse nationale
unique, commune aux entreprises du bâtiment, des travaux publics, des coopératives et de
l'outre-mer
3
.
-=oOo=-
3
Ces
ca
tégo
ri
es différentes relèveraient de taux de co
ti
sation différents.
13 rue Cambon • 751
OO
PARIS CEDEX
01
• T +33 1 42
98
95
OO
•
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Référé
n°
S 2015-1670
La Cour formule donc les recommandations suivantes :
Chômage intempéries
DGEFP
6 / 7
Recommandation n° 1
:
Engager une consultation sur l'abattement de masse
salariale qui affecte
le
calcul des cotisations de chômage intempéries et celui des
remboursements aux adhérents, en y incluant les hypothèses d'une accélération du
calendrier des remboursements
et
de
l'ouverture d'un accès optionnel aux TPE.
DGEFP, direction du budget et UCF CIBTP
Recommandation
n°
2
:
Faire réaliser une expertise sur les règles prudentielles à
appliquer pour sécuriser le régime face aux aléas climatiques.
Congés payés
Direction générale du travail
Recommandation
n°
3 : Afin
de
rétablir l'inconditionnalité des droits acquis,
supprimer
la
disposition réglementaire autorisant les caisses à suspendre au prorata
des impayés
le
paiement des indemnités de congés des salariés dont l'employeur
n'est pas à jour de ses cotisations.
Direction générale du travail et direction de la sécurité sociale
Recommandation
n°
4
:
Pour assurer le recouvrement anticipé des cotisations
sociales afférentes aux indemnités
de
congés payés, prévu par l'article 23
de
la loi de
financement de la sécurité sociale pour 2015, réexaminer, d'ici à 2018,
la
pertinence
du passage du dispositif transitoire au dispositif cible, compte tenu des difficultés
techniques qui pourraient subsister.
Direction générale du travail
Recommandation
n°
5
:
Constituer les commissions paritaires prévues par le code
du travail auprès de chaque caisse et de l'UCF CIBTP.
Direction générale du travail et UCF CIBTP
Recommandation n° 6
:
Rétablir une stricte conformité entre les pratiques et les
règles de placement dans toutes les caisses du réseau.
Avenir du réseau
Direction générale du travail et UCF CIBTP
Recommandation n° 7
:
Réexaminer le bilan coûts-avantages du régime
de
co
ngés
payés sur la base d'une analyse contradictoire des ministères compétents avec les
parties prenantes, puis prendre clairement position sur son maintien
ou
sa
suppression.
Recommandation n° 8
:
Au cas où le régime des congés payés du BTP serait
maintenu, accélérer
la
convergence des outils de gestion et des politiques de
placements financiers des caisses du bâtiment, pour aboutir à un taux unique de
cotisation, et mener à bien le regroupement des caisses nationales et territoriales
jusqu'à une caisse unique.
-=oOo=-
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Cour
de
s
comptes-
Référé n° S
2015-1670
7 17
Je vous serais obligé de me faire connaître, dans
le
délai de deux mois prévu
à
l'
article
L.
143-5
du
code des juridictions financières,
la
réponse q
ue
vous
au
rez donnée
à
la
présente communication
4
.
Je vous rappelle qu'
en
application des dispositions du même code :
deux mois après
son
envoi,
le
présent référé sera transmis
au
x commissi
on
s des
finances
et, dans leur domaine de
compétence,
au
x autres
co
m
mi
s
si
o
ns
permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Il
sera accompagné de v
ot
re
réponse
si
elle est parvenue
à
la
Cour dans
ce
délai.
À
défaut, vot
re
réponse
leu
r
sera transmise dès
sa
réception par
la
Cour (article L. 143-5) ;
dans
le
respect des secrets protégés par
la
loi,
la
Cour pour
ra
mettre
en
ligne sur
son site internet
le
présent référé, accompagné de votre réponse (artic
le
L. 143-
1)
;
l'article
L.
143-10-1 prévoit que,
en
tant que des
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nataire du présent
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fé
ré,
vous fournissiez
à
la
Cour
un
compte rendu des suites données
à
ses obse
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ations,
en vue de leur présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit
être adressé
à
la
Cour selon les modalités de
la
procédu
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de
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nuel coord
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convenue entre elle et votre administration.
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Migaud
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La Cour vous remercie de lui faire parvenir vot
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sous forme démat
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Correspondance
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epresidence@ccomptes.fr
(cf. arrêté du 8 septe
mb
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2015 portant application du décret n° 2
01
5-146 du 10 févri
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2015 relatif
à
la
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hanges avec les juridictions financières).
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