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RAPPORT D'OBSERVATIONS DÉFINITIVES
SUR LA GESTION
DE LA COMMUNE DE MANOSQUE
(Alpes de Haute Provence)
à compter de l’exercice
2009
Rappel de la procédure
La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion de la commune de Manosque à
partir de l’exercice
2009. Par lettre en date du 31 octobre 2014, le président de la chambre
en a informé M. Bernard JEANMET-PERALTA, maire.
L’entretien de fin de contrôle avec le
rapporteur a eu lieu le 13 mars 2015.
Lors de sa séance du 12 mai 2015, la chambre a arrêté ses observations provisoires. Celles-ci
ont été transmises dans leur intégralité à M. Bernard JEANMET-PERALTA, maire
et, pour
les parties qui les intéressaient aux personnes concernées.
M. Bernard JEANMET-PERALTA a répondu par courrier enregistré au greffe le
5 octobre 2015.
La chambre, a arrêté, le 2 novembre 2015, ses observations définitives et les
recommandations auxquelles elles donnent lieu.
Ce rapport d’observations définitives a été communiqué par lettre du
16 décembre 2015 à
M. Bernard JEANMET-PERALTA, maire en fonction.
M. Bernard JEANMET-PERALTA a fait parvenir à la chambre une réponse qui, engageant sa
seule responsabilité, est jointe à ce rapport.
Ce rapport, accompagné de la réponse jointe est consultable sur le site des juridictions
financières (
www.ccomptes.fr
) après sa présentation à l’assemblée délibérante.
1/56
SOMMAIRE
SYNTHESE _______________________________________________________________ 3
1.
Présentation de la collectivité ______________________________________________ 6
2.
La tenue et la fiabilité des comptes __________________________________________ 7
2.1. Présentation
de l’arborescence budgétaire
_______________________________________ 8
2.2. La qualité de la tenue de compte pourrait être améliorée ____________________________ 8
Les principaux points de contrôle opérés ne révèlent pas d’anomalies
________________________ 8
2.2.1.
La tenue de
l’inventaire n’est pas satisfaisante
___________________________________________ 8
2.2.2.
2.3. Un pilotage
de l’exécution du budget, des procédures et des contrôles à améliorer
_______ 9
L’exécution du budget révèle un faible taux de réalisation des dépenses d’investissement
________ 9
2.3.1.
Un règlement budgétaire et financier en gestation _______________________________________ 10
2.3.2.
Un pilotage par indicateurs à développer _______________________________________________ 10
2.3.3.
Une absence de contrôle interne formalisé _____________________________________________ 12
2.3.4.
3.
LA SITUATION FINANCIÈRE DE LA COLLECTIVITÉ ____________________ 12
3.1. Les recettes de fonctionnement _______________________________________________ 12
Les produits issus de la fiscalité _______________________________________________________ 13
3.1.1.
Les produits de la fiscalité reversée____________________________________________________ 13
3.1.2.
Les dotations et participations _______________________________________________________ 14
3.1.3.
3.2. Les charges de fonctionnement ________________________________________________ 14
Les charges de gestion courantes _____________________________________________________ 15
3.2.1.
3.2.1.1.
Les charges de personnel _________________________________________________________ 15
3.2.1.2.
Les charges à caractère général ____________________________________________________ 16
3.2.1.3.
Les subventions aux organismes tiers _______________________________________________ 17
Les recettes et les dépenses d’équipement
_____________________________________________ 17
3.2.2.
3.3.
L’évolution de la situation financière
___________________________________________ 18
L’excédent brut de fonctionnement
___________________________________________________ 18
3.3.1.
La capacité d’autofinancement
_______________________________________________________ 19
3.3.2.
Le financement des investissements ___________________________________________________ 20
3.3.3.
3.4. La gestion de la dette ________________________________________________________ 21
Le volume de la dette _______________________________________________________________ 21
3.4.1.
La soutenabilité de la dette __________________________________________________________ 21
3.4.2.
La structure de la dette _____________________________________________________________ 22
3.4.3.
Un pilotage de la dette qui pourrait être amélioré ________________________________________ 23
3.4.4.
3.4.4.1.
Un refinancement en cascade de prêts structurés _____________________________________ 23
La renégociation de 2010 ______________________________________________________ 23
3.4.4.1.1.
La renégociation de 2014 ______________________________________________________ 24
3.4.4.1.2.
3.4.4.2.
A contrario, un emprunt structuré souscrit en 2006 n’a pas fait l’objet d’un refinancement
___ 25
L’information de l’organe délibérant pourrait être améliorée
_______________________________ 26
3.4.5.
4.
La commande publique __________________________________________________ 27
4.1. Organisation et pilotage de la fonction achat _____________________________________ 27
L’organisation du service de la commande publique
______________________________________ 27
4.1.1.
La procédure d’achat au sein de la
collectivité ___________________________________________ 28
4.1.2.
Le pilotage de la fonction achat _______________________________________________________ 28
4.1.3.
4.2.
Le contrôle d’un échantillon de marchés publics
__________________________________ 29
Présentation de la méthodologie _____________________________________________________ 29
4.2.1.
Examen d’une série de marchés de fourniture et de services
_______________________________ 30
4.2.2.
Examen du marché de travaux du bâtiment associatif et sportif de la Rochette ________________ 30
4.2.3.
4.2.3.1.
La passation du marché __________________________________________________________ 31
4.2.3.2.
L’exécution du marché
___________________________________________________________ 31
Examen du marché de travaux de l’aménagement du parc de stationnement de la Villette et de ses
4.2.4.
abords _______________________________________________________________________________ 331
4.2.4.1.
Un projet ancien et insuffisamment calibré __________________________________________ 31
4.2.4.2.
Les conditions de passation des marchés ____________________________________________ 32
Le marché de maîtrise d’œuvre
_________________________________________________ 32
4.2.4.2.1.
Les marchés de travaux _______________________________________________________ 33
4.2.4.2.2.
4.2.4.3.
Les conditions d’exécution des marchés
_____________________________________________ 33
Le marché de maîtrise d’œuvre
_________________________________________________ 33
4.2.4.3.1.
Les marchés de travaux _______________________________________________________ 34
4.2.4.3.2.
4.3. La délégation de service public des transports urbains _____________________________ 34
2/56
L’attribution de la délégation de service public
__________________________________________ 34
4.3.1.
4.3.1.1.
La procédure de passation ________________________________________________________ 34
4.3.1.2.
Le choix du délégataire ___________________________________________________________ 35
Sur l’exécution de la délégation de service public
________________________________________ 36
4.3.2.
4.3.2.1.
L’économie du contrat a été bouleversée sans que la collectivité n’en tire les conclusions sur le
plan juridique _________________________________________________________________________ 36
4.3.2.2.
Le délégataire a fait valoir un risque d’exploitation accru
_______________________________ 37
4.3.2.3.
Un effort financier public également accru ___________________________________________ 38
4.3.2.4.
Le contrôle de l’exécution de la convention
__________________________________________ 38
5.
La gestion des ressources humaines ________________________________________ 38
5.1. Les ressources humaines, enjeu commun à la ville et aux intercommunalités successives _ 38
Les relations de la commune avec la communauté de communes Lubéron-Durance-Verdon______ 38
5.1.1.
Les relations de la commune avec la communauté d’agglomér
ation Durance
–
Lubéron - Verdon
5.1.2.
agglomération (DLVA) ____________________________________________________________________ 39
Une évolution cohérente des charges de personnel des entités concernées ___________________ 39
5.1.3.
5.2. Les effectifs de la commune ___________________________________________________ 40
Le suivi des effectifs de la commune n’est pas satisfaisant
_________________________________ 40
5.2.1.
Le niveau des effectifs connu reste néanmoins cohérent avec l’évolution des charges de personnel
5.2.2.
de la commune _________________________________________________________________________ 41
5.3. Le temps de travail __________________________________________________________ 41
Une durée annuelle du temps de travail non conforme à la règlementation ___________________ 42
5.3.1.
Un régime avantageux de congés annuels ______________________________________________ 43
5.3.2.
5.3.2.1.
Trois jours de congés annuels supplémentaires _______________________________________ 43
5.3.2.2.
Une confusion entre jours de congés et jours accordés au titre de la réduction du temps de travail
______________________________________________________________________________ 44
5.3.2.3.
Des jours chômés accordés de façon systématique ____________________________________ 44
5.3.2.4.
Un système avantageux au profit des partants ________________________________________ 44
Les heures supplémentaires _________________________________________________________ 45
5.3.3.
5.3.3.1.
Des heures supplémentaires en constante augmentation _______________________________ 45
5.4. La gestion de carrière ________________________________________________________ 47
Une gestion des emplois, des effectifs et des compétences à parfaire ________________________ 47
5.4.1.
Les avancements d’échelon
__________________________________________________________ 48
5.4.2.
La formation ______________________________________________________________________ 48
5.4.3.
La prise en compte du handicap ______________________________________________________ 49
5.4.4.
5.5. Le régime indemnitaire ______________________________________________________ 50
L’évolution du niveau des rémunérations reste contenue mais appelle à une certaine vigilance
___ 50
5.5.1.
Un régime de primes et indemnités qui appellent des critiques _____________________________ 50
5.5.2.
Une prime de service irrégulière ______________________________________________________ 50
5.5.3.
5.5.3.1.
Une prime mal nommée de « présentéisme » ________________________________________ 51
5.5.3.2.
Le versement irrégulier d’un supplément indemnitaire attribué aux bénéficiaires de l’indemnité
horaire ou de l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires
______________________________ 51
Un
supplément indemnitaire attribué aux bénéficiaires de l’indemnité horaire pour travaux
5.5.3.2.1.
supplémentaires ______________________________________________________________________ 52
Un supplément
indemnitaire attribué aux bénéficiaires de l’indemnité forfaitaire pour travaux
5.5.3.2.2.
supplémentaires. _____________________________________________________________________ 52
5.6. Les éléments accessoires de la rémunération _____________________________________ 53
Les logements de service ____________________________________________________________ 53
5.6.1.
Les véhicules de service _____________________________________________________________ 54
5.6.2.
5.6.2.1.
Un parc automobile ancien _______________________________________________________ 54
5.6.2.2.
Un approvisionnement en carburant réalisé en dehors des règles de la commande publique et
dont le suivi est inopérant _______________________________________________________________ 54
5.6.2.3.
Un usage des véhicules de service non conforme à la réglementation _____________________ 56
3/56
SYNTHESE
Avec ses 22 316 habitants, ses 56,7 km
2
et sa zone d’emploi de plus de 80
000 habitants et
20 000 salariés, la commune de Manosque se présente comme la
principale force d’attraction
démographique et économique du département des Alpes-de-Haute-Provence. Siège de la
communauté d’agglomération Durance
-Lubéron-Verdon Agglomération (DLVA) depuis sa
création le 1
er
janvier 2013, Manosque est le centre de gravi
té d’un ensemble de
26 communes couvrant 40 % de la population du département sur un territoire de 846 km
2
.
Au regard des enjeux portés par cette collectivité, la chambre régionale des comptes a
examiné la gestion de Manosque depuis 2009. Les principales conclusions de cet examen de
gestion sont les suivantes.
1. Sur la tenue des comptes
Bien que l’information budgétaire et financière de l’organe délibérant
- et par là même des
concitoyens - soit réalisée conformément à la législation et à la réglementation, la tenue des
comptes de la commune pourrait encore être améliorée.
La mise en place d’outils de contrôle interne et de pilotage serait de nature à accroître la
fiabilité des comptes de la commune. A ce titre, la connaissance et le suivi du patrimoine
com
munal ainsi que la prévision et l’exécution des investissements seraient les premiers
bénéficiaires d’une gestion plus conforme aux enjeux que porte désormais la collectivité.
2. Sur les grandes masses budgétaires et leur évolution
Le niveau et l’évolution
des produits de gestion (31,1
M€ en 2014) et des charges de
gestion (25,7
M€ en 2014)
1
sont bien orientés. Leur examen traduit une gestion raisonnée des
ressources et de leur emploi au cours d’un mandat consacré à l’investissement (29
M€ de
2008 à 2014) a
près un mandat dédié au redressement des comptes, comme l’avait relevé
l’examen de gestion de la collectivité réalisé par la chambre pour la période de 2000 à 2006.
L’orientation et le niveau des indicateurs financiers
2
n’appellent pas de vigilance
particulière, sauf en ce qui concerne les dépenses de personnel, pour lesquelles ils révèlent
l’existence de marges de manœuvre dans la gestion de la collectivité la mettant en capacité de
se désendetter ou d’investir.
Il pourra toutefois être noté l’existence de
marges de progrès en matière de pilotage du
financement des investissements.
3. Sur la situation bilancielle
L’examen de la situation bilancielle fait apparaître un niveau excessif de la trésorerie. La
capacité de désendettement de la commune (6,9 ans), s
on volume d’endettement (32
M€ en
2013), le taux de charge de son endettement (12,9 %) et le profil de sa structure (niveau 1A
de la charte de bonne conduite conclue entre les établissements bancaires et les collectivités
locales
3
) permettent de qualifier la dette de la collectivité de soutenable et maîtrisée en
termes de risques.
La collectivité a procédé à la désensibilisation de sa dette et réduit son niveau de risque au
plus bas. Cette politique, louable dans son principe, ne doit pas masquer qu’elle
résulte de la
souscription d’emprunts structurés en cascade dans des conditions d’information de l’organe
délibérant qui pourraient être améliorées.
1
Source
: logiciel ANAFI d’après les comptes de gestion.
2
Epargne, capacité d’autofinancement, autonomie financière et budgétaire, profil de l’effort d’investissement et couverture
du service de la dette.
3
La circulaire interministérielle n° NOR IOCB1015077C du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux
collectivités territoriales et à leurs établissements publics établit une typologie permettant la classification des produits de
financement selon leur risque (du moins risqué (1A) au plus risqué (6F)).
4/56
4. Sur la commande publique
L’examen de la commande publique a montré que la fonction achat gagnerait à
être mieux
coordonnée et centralisée.
Le contrôle d’un échantillon
de marchés publics a fait apparaître des marges de progrès
dans la définition des besoins. Deux opérations ont fait l’objet d’un examen approfondi
: la
construction du bâtiment associatif et sportif de la Rochette et le parc de stationnement de la
Villette. Dans l’ensemble, les conditions de passation et d’exécution des marchés publics
concernés traduisent une maîtrise de la réglementation et des procédures.
S’agissant de la construction du
bâtiment associatif et sportif de la Rochette, si la
collectivité a su pallier les défections de contractants et contenir le coût budgétaire du projet,
elle aurait pu piloter de façon plus effective l’exécution de ce chantier programmé sur deux
ans mais exécuté sur trois.
S’agissant du parc de stationnement de la Villette et sans que soit contesté le besoin de
l’ouvrage en question, il apparaît que le projet aurait gagné à faire l’objet d’une analyse plus
approfondie en termes de pertinence et de rentabilité. Si cette opération a été réalisée dans
des délais contenus (2009-2014) et sans dépassement budgétaire apparent (9,2
M€
HT), il
convient néanmoins de noter qu’il a été voté dans son principe en 2003 et que l’enveloppe
budgétaire initiale était de 4,6
M€
HT.
Enfin, l’examen de gestion de la délégation de service public des transports urbains a mis
en relief le non-
respect des règles de procédure et de mise en concurrence à la suite d’un
avenant de 2010 qui a bouleversé l’économie du contrat de délégation s
igné la même année
quelques mois plus tôt.
5. Sur les ressources humaines
L’examen de la gestion des ressources humaines a mis en exergue la nature avantageuse et
dérogatoire du régime de temps de travail adopté par la collectivité, générant un surcoût de
l’ordre d’un demi
-
million d’euros pour le seul exercice 2013.
La gestion des emplois, des effectifs et des compétences présente, quant à elle, des marges
de progrès en particulier en matière de sélectivité des avancements de carrière.
Enfin, si le régime des primes et indemnités nécessite pour partie une mise en conformité
avec les textes législatifs et réglementaires, le constat est plus sévère s’agissant des
accessoires de la rémunération au regard de l’usage du dispositif de mise à disposition des
véhicu
les de service qui se combine avec des modalités d’approvisionnement en carburant
non conformes aux règles de la commande publique. Ce dernier point avait déjà été soulevé
par la chambre à l’occasion de son précédent contrôle. Force est de constater que
l’engagement de la collectivité à se conformer aux préconisations alors formulées n’a pas été
suivi d’effet.
La chambre formule dans ce cadre neuf recommandations :
Recommandation n° 1
:
Améliorer le taux d’exécution budgétaire de la section d’investissement
par le recours à un
outil de programmation pluriannuelle des investissements.
Recommandation n° 2
:
Se doter d’un règlement budgétaire et financier en s’inspirant du guide élaboré à ce
tte fin par
le Comité national relatif à la fiabilité des comptes publics locaux.
Recommandation n° 3
:
Se doter d’outils de contrôle de gestion sous l’égide d’un service pilote permettant un suivi et
une évaluation de l’activité des services de la commune aux regards des objectifs assignés.
5/56
Recommandation n
4
:
Élaborer des outils de contrôle interne communs.
Recommandation n° 5
:
-
5.1 Définir une stratégie de mobilisation pluriannuelle de l’emprunt déclinée en
objectifs annuels en niveau et profil de l'encours cohérente avec la programmation des
investissements.
-
5.2 Mettre en place un outil de pilotage de la dette.
Recommandation n° 6
:
Améliorer l’information apportée aux élus en matière de gestion de la dette en s’inspirant des
dispositions de la circulaire interministérielle n° NOR IOCCB1015077C du 25 juin 2010
relative aux produits financiers offerts aux collectivités territoriales et à leurs établissements
publics.
Recommandation n° 7
:
Mettre un terme aux irrégularités constatées en adoptant un régime de temps de travail des
agents communaux (durée annuelle, congés) conforme à la réglementation.
Recommandation n° 8
:
Se doter d’outils de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences.
Recommandation n° 9
:
Limiter les autorisations de remisage à domicile des véhicules de service, définir strictement
les conditions d’utilisation de ces de
rniers et organiser un contrôle effectif de leur usage.
6/56
1.
PRESENTATION DE LA COLLECTIVITE
La commune de Manosque (22 316 habitants, 56,7 km
2
) est située au sud-ouest du
département des Alpes-de-Haute-Provence sur les contreforts du Lubéron, en amont de la
plaine alluviale de la Durance, à 20 km du chef-
lieu d’arrondissement (Forcalquier,
4 707 habitants, 42,8 km
2
) et à 55 km du chef-lieu de département (Digne-les Bains,
16 886 habitants, 117 km
2
).
A proximité d’axes
majeurs de communication (autoroute A51, route départementale 4096,
ligne ferroviaire Lyon-Marseille), Manosque se présente comme la principale force
d’attraction du département au regard de ses caractéristiques socio
-économiques.
La commune a connu un fort essor démographique et économique à compter des années 60
dans un contexte marqué par l’installation de nombreux rapatriés d’Algérie et du
Commissariat à l’énergie atomique à Cadarache distant d’une vingtaine de kilomètres. Elle
passe ainsi de 10 080 habitants en 1962 à 19 150 habitants en 1975 pour se stabiliser
désormais à 22 000 habitants.
Sa zone d’emploi couvre 80
286 habitants
4
, près de 20 000 salariés équivalents temps plein
(ETP), majoritairement actifs dans le secteur marchand (70
%) ou de l’ind
ustrie chimique
5
compte tenu de la présence de grandes entreprises de cosmétique (L’Occitane, Terre d’Oc,
Savonnerie de Haute-Provence).
Depuis 2008, le dynamisme de la zone d’emploi de Manosque subit les effets de la crise
économique et financière au poin
t qu’elle connaît désormais un taux de chômage supérieur à
la moyenne départementale, régionale et nationale (12
% au niveau de la zone d’emploi contre
respectivement 9 %, 11,2 % et 9,7 %)
6
. Cette situation est, de plus, à mettre en perspective
avec le déséquilibre générationnel structurellement défavorable de cette zone géographique.
Commune membre et siège de la communauté de communes Lubéron-Durance-Verdon
(CCLDV), depuis sa création le 26 novembre 2002, Manosque abrite, depuis le 1
er
janvier
2013, la co
mmunauté d’agglomération Durance
-Lubéron-Verdon-Agglomération (DLVA).
Cette dernière se substitue à trois communautés de communes (la CCLDV précitée,
l’«
Intercommunalité du Lubéron Oriental » et « Sud 04 ») et intègre deux communes isolées
(Riez et Roumoules) pour constituer un ensemble de 26 communes
7
regroupant 40 % de la
population des Alpes-de-Haute-Provence (62 000 habitants) sur un territoire de 846 km
2
.
Le tableau suivant retrace les transferts de compétence de la commune réalisés au profit
des intercommunalités successives.
4
1,6 % des habitants de la région Provence-Alpes-Côte
d’Azur. Source INSEE 2011.
5
La surreprésentation de ce secteur est supérieure de 4,3 fois au regard de l’échelle de la région avec un poids dans l’emploi
salarié de 3,7 %. Source INSEE 2011.
6
Source : direction régionale des entreprises, de
la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi de Provence
-
Alpes-
Côte d’Azur (
DIRECCTE PACA).
7
Dont une commune varoise, Vinon-sur-Verdon (4 000 habitants).
7/56
CCLDV
DLVA
Année de création
2002
2013
Communes
adhérentes
13 (3 communes à la création)
26
Population
couverte
35 500 habitants
61 200 habitants
Superficie
532 km
2
846 km
2
Fonctionnement
33,3 M€
53,4 M€
Investissement
1,1 M€
20,5 M€
Nombre d’agents
136,63 ETP
276,95 ETP
Missions exercées
Les compétences obligatoires
-
développement économique
-
aménagement
de
l'espace
communautaire
Les compétences obligatoires
-
développement économique
-
aménagement du territoire
-
équilibre social de l'habitat
-
politique de la ville
Les compétences optionnelles
-
création, aménagement et entretien de
la voirie d'intérêt communautaire
-
politique du logement social d'intérêt
communautaire et action par des opérations
d'intérêt communautaire, en faveur du
logement des personnes défavorisées
-
environnement
-
élimination et valorisation des déchets
-
service public de l’assainissement non
collectif
Les compétences optionnelles
-
voirie d'intérêt communautaire
-
assainissement
-
eau potable
-
environnement
-
construction,
l'aménagement,
l'entretien et la gestion d'équipements
culturels
et
sportifs
d'intérêt
communautaire
Les compétences facultatives
-
développement culturel
-
système d’information géographique
Les compétences facultatives
-
tourisme
-
éclairage public
-
massifs forestiers et les rivières
-
agenda 21
-
enfance et la jeunesse
-
éducation
-
système d'information géographique
Source : Préfecture des Alpes-de-Haute-Provence et commune de Manosque.
L’ambition de cette intercommunalité est de recentrer les communes sur leurs missions de
proximité et de faire exercer celles jugées structurantes à une échelle territoriale pertinente de
façon mutualisée selon un mode de gouvernance efficace.
Comme l’indi
que le schéma
départemental de coopération intercommunale,
« le pôle manosquin devrait permettre
d’organiser durablement le sud du territoire des Alpes
-de-Haute-Provence »
grâce à la
création de cette intercommunalité et l’engagement de l’écriture d’un sch
éma de cohérence
territorial (SCOT) pour cette partie du territoire.
Le maire de Manosque a également été président de la CCLDV de 2008 à 2013 avant de
devenir président de la communauté d’agglomération depuis sa création.
2.
LA TENUE ET LA FIABILITE DES COMPTES
La fonction financière est assurée par un service composé de neuf agents encadrés par une
chef de service sous l’égide d’un directeur général adjoint.
Après une présentation de l’arborescence budgétaire de la collectivité, cette partie traitera
de
la tenue des comptes avant d’aborder les conditions de pilotage de la fonction financière et
de la qualité de l’information financière.
8/56
2.1.
Présentation
de l’arborescence budgétaire
L’arborescence budgétaire 2013 de la commune est la suivante
:
En €
Recettes de fonctionnement
Budget principal
31 992 543
Budgets annexes
8
(sous total)
865 129
-
Stationnement
312 890
-
Office du tourisme
278 633
-
Taxes funéraires
134 024
-
Camping
87 251
-
Locaux industriels
52 332
Source : Logiciel Xémélios d'après les comptes de gestion.
Compte tenu du fait que la masse cumulée des recettes de fonctionnement des différents
budgets annexes représente moins de 5
% de celle du budget principal, l’examen de la gestion
s’est concentré sur le budget principal de
la commune.
2.2.
La qualité de la tenue de compte pourrait être améliorée
Les principaux points de contrôle opérés n’ont pas révélés d’anomalies significatives mais
ont mis en relief des points d’amélioration relatifs à la qualité de prévision budgétaire en
mat
ière d’investissement et
au renforcement des modalités de pilotage (indicateurs, contrôle
interne).
Les principaux
points de contrôle opérés ne révèlent pas d’anomalies
2.2.1.
Le
contrôle de cohérence des principales
opérations comptables relatives aux
amortissements (comptes 6811 et 6871), aux charges à répartir (compte 481), aux provisions
(chapitres 15, 29, 39 et 59), aux reprises de subventions, aux intérêts courus non échus, aux
variations de stocks et aux cessions d’immobilisations (chapitres 19, 67 et 76) n’appelle pas
d’observation sur ces opérations. Il en est de même des soldes à la clôture des comptes
« virements internes-opérations budgétaires » (compte 580), « refinancement de la dette »
(compte 166) et « emprunts assortis de lignes de trésorerie » (compte 16449).
S’agissant des opérations d’investissement sous mandat (compte 458) réalisées durant la
période sous revue, leur examen n’a pas fait apparaître de persistance d’un solde de dépenses
excédant celui des recettes sans perspective de remboursement de la part du mandant.
Enfin, la procédure du rattachement des charges (3,3 % des charges de gestion en
moyenne) et des produits (2,1
% des produits de gestion) à l'exercice n’appelle pas non plus
de critique particulière.
La tenue de l’inventaire n’est p
as satisfaisante
2.2.2.
Si la commune dispose d'un inventaire comptable des immobilisations, celui-ci ne fait pas
l'objet d'un contrôle physique des biens. En conséquence, la collectivité ne dispose pas d’une
connaissance complète de son patrimoine et le comptabl
e public n’a pas été en mesure de
produire un état de l’actif fiable au 31 décembre 2013
,
observation étant faite que l’état de
l’actif arrêté au 31 décembre 2012 n’était déjà pas exhaustif.
Afin de remédier à cette situation, un groupe de travail associant le comptable et les
services financiers de la ville a été constitué pour établir une mise à jour actualisée de l’état de
l’actif au 31 décembre 2014.
8
Les budgets annexes de l’eau et de l’assainissement ont été transférés en 2013 à
la communauté d’agglomération DLVA
.
9/56
2.3.
Un pilotage
de l’exécution du budget, des procédures et des contrôles à
améliorer
L’exécution
du budget révèle un faible taux de réalisation des dépenses
2.3.1.
d’investissement
Les tableaux ci-
dessous présentent les taux de réalisation budgétaire, d’annulation de
crédits et de restes à réaliser.
En €
2009
2010
2011
2012
2013
Dépenses réelles
d’investissement
Total crédits ouverts (a)
19 049 282
17 250 986
17 768 417
16 358 358
22 697 987
Mandats émis (b)
9 551 985
9 932 203
10 546 713
6 730 762
13 171 134
Restes à réaliser (c)
5 612 634
5 630 757
4 174 758
5 695 748
7 263 277
Crédits annulés (d)
3 884 663
1 688 027
3 046 946
3 931 848
2 263 577
Taux de réalisation budgétaire
(b / a x 100)
50,14 %
57,57 %
59,36 %
41,15 %
58,03 %
Taux de crédit annulés /
crédits ouverts
(d / a x 100)
20,39 %
9,79 %
17,15 %
24,04 %
9,97 %
Taux de restes à réaliser /
crédits ouverts
(c / a x 100)
29,46 %
32,64 %
23,50 %
34,82 %
32,00 %
Recettes réelles d’investissement
Total crédits ouverts (a)
18 201 663
13 081 632
15 706 715
17 484 374
13 330 679
Titres émis (b)
11 619 202
5 179 068
4 102 571
12 861 995
8 700 308
Restes à réaliser (c)
3 320 482
5 630 757
4 174 758
1 242 672
2 300 799
Crédits annulés (d)
3 261 980
2 271 807
7 429 386
3 379 707
2 329 572
Taux de réalisation budgétaire
(b / a x 100)
63,84 %
39,59 %
26,12 %
73,56 %
65,27 %
Taux de crédit annulés
/crédits ouverts
(d / a x 100)
17,92 %
17,37 %
47,30 %
19,33 %
17,48 %
Taux de restes à réaliser /
crédits ouverts
(c / a x100)
18,24 %
43,04 %
26,58 %
7,11 %
17,26 %
Source : comptes administratifs.
Durant la période sous revue, le taux moyen de réalisation budgétaire en matière de
dépenses d’investissement est à un niveau très bas de 53,25
%, le taux moyen de crédits
annulés de 16,25 % et le taux de restes à réaliser de 30,5 %. Le taux moyen de réalisation
budgétaire en matière d
e recettes d’investissement, très bas également, est de 53,7
%, le taux
moyen de crédits annulés de 23,9 % et le taux de restes à réaliser de 22,5 %.
Ce faisant, la collectivité affiche un effort d’investissement soutenu qui ne correspond pas
à la réalité
de l’exécution. Cette surévaluation récurrente des prévisions porte atteinte à la
fiabilité et la sincérité des budgets votés en investissement et pose la question pour la
collectivité de se doter d’un outil de programmation pluriannuelle des investissemen
ts ainsi
que d’un recours plus généralisé au dispositif des autorisations de programme et crédits de
paiement (AP/CP).
Aussi, la collectivité projette-t-
elle de se doter durant l’exercice 2015 d'un outil de
programmation pluriannuelle des investissements a
insi que d’un guide de procédure. Dans
l’attente de ces outils, la collectivité met en forme son projet politique sous forme de fiches
d’
actions priorisées et valorisées tant en terme d'investissement que de fonctionnement et qui
seront la base de la démarche de programmation pluriannuelle des investissements.
En outre, afin de faciliter son pilotage, le seuil de mise en place des AP/CP devrait être
ramené de un million d'euros à 600 000
€ à compter de 2015.
La collectivité, selon ses termes, devrait être en capacité de mettre en place une
programmation budgétaire pluriannuelle des investissements à compter du budget 2016. Elle
indique qu’elle a changé de méthode et qu’elle inscrit désormais les crédits de dépenses dans
l’unique perspective de l’annualité budgétaire, hors programmes pluriannuels qui font l’objet
d’AP/CP.
10/56
Recommandation n° 1
: Améliorer le taux d’exécution budgétaire de la section
d’investissement par le recours à un outil de programmation pluriannuelle des
investissements.
Un règlement budgétaire et financier en gestation
2.3.2.
La collectivité s’est dotée de procédures portant sur des tâches et opérations comptables
constituant un ou plusieurs maillons de l’engagement de la dépense jusqu’à son paiement.
Elle produit également une note annuelle de planification budgétaire traitant de la clôture de
l’exercice avec la définition d’une date de fin d’engagement de dépenses et du cadrage de la
préparation budgétaire de l’exercice suivant.
En réponse aux observations provisoires formulées par la chambre, la collectivité a indiqué
avoir engagé, par note interne du 14 août 2015 adressée aux chefs de service et directeurs
généraux adjoints, la mise en place
d’
une démarche de dialogue de gestion (objectifs de
recherche d’économies budgétaires, méthode,
calendrier).
La démarche est la suivante : diagnostic et définition des priorités (juillet-août 2015),
élaboration de propositions d’économies budgétaires par les services (juillet à septembre
2015), présentation des projets de service (septembre-octobre 2015), arbitrage par le comité
de pilotage des projets de service (fin octobre 2015) et intégration des décisions dans le cadre
de la préparation budgétaire 2016 (novembre-décembre 2015).
Cette démarche, louable dans son principe, ne constitue à ce stade q
u’un vecteur de
recherche d’économies et non un règlement budgétaire et financier
telle
qu’
envisagé par la
chambre sous la forme d
e l’
outil unique et commun de pilotage que recommande de mettre en
œuvre
le Comité national relatif à la fiabilité des comptes publics locaux. Cet outil permettrait
notamment à la commune de :
-
Décrire ses procédures, les faire connaître avec exactitude et se donner pour objectif de
les suivre le plus précisément possible ;
-
Créer un référentiel commun et une culture de gestion que les directions et les services
de la collectivité s’approprient ;
-
Rappeler les normes et respecter le principe de permanence des méthodes ;
-
Combler les « vides juridiques », notamment en matière d’autorisation d’engagement,
d’autorisation de programme et
de crédit de paiement.
La collectivité
a indiqué qu’une
fois la démarche précitée bien avancée, elle travaillerait à
l’élaboration d’un règlement budgétaire et financier. Elle
est donc encouragée, au-delà des
procédures
qu’elle met
déjà
en œuvre
mais qui sont
insuffisantes, à se doter d’un outil unique
et commun de pilotage au travers d’un règlement budgétaire et financier
conforme aux
recommandations du Comité national relatif à la fiabilité des comptes publics locaux.
Recommandation n° 2
: Se doter d’un règlement budgétaire et financier en s’inspirant
du guide élaboré à cette fin par le Comité national relatif à la fiabilité des comptes
publics locaux.
Un pilotage par indicateurs à développer
2.3.3.
De façon générale, les serv
ices de la collectivité sont dotés d’indicateurs et de tableaux de
bord. Toutefois, leur élaboration est laissée à l’initiative des services sans que la pertinence
des objectifs et des indicateurs fassent l’objet d’une procédure de validation et d’évaluati
on et
sans qu’un pilotage soit organisé au niveau de l’équipe de direction.
S’agissant de la direction des finances, ses indicateurs ne couvrent pas l’ensemble de son
activité notamment au niveau de l’exécution du budget. A titre d’exemple, la collectivité
n’établit pas de tableau de suivi des délais de paiement. L’examen des délais globaux de
paiement réalisés sur les exercices 2013 et 2014 est retranscrit dans le tableau ci-dessous.
11/56
2013
Dépassement
2014
Dépassement
Délais global de paiement de l’ord
onnateur (jours)
32,99
12,99
30,32
10,32
Délai global de paiement du comptable (jours)
14,80
4,80
8,91
-1,09
Délais global de paiement (jours)
47,79
17,79
39,23
9,23
Source : DGFiP.
Ce tableau fait ressortir que le délai global de paiement de 30 jours maximum
9
n’est pas
respecté avec un dépassement de 59 % en 2013 et 31 % en 2014. Bien que ce délai se réduise
de 8,56 jours de 2013 à 2014, cette baisse est majoritairement imputable à l’action du
comptable public.
Si la collectivité est dotée depuis 2010 du progiciel GFI Phase Web Finance (version
4.14.2.0)
10
, la fréquence trimestrielle et la définition aléatoire de l’échantillon des dépenses
contrôlées ne lui permettent pas d’opérer un suivi optimal du circuit de la dépense et du délai
de paiement. Par ail
leurs, les possibilités limitées de restitutions et de paramétrages d’alerte
de cet outil et le fait que la collectivité n’a pas été contrainte de payer d’intérêts moratoires en
2013 et 2014
11
ne sont pas des éléments favorisant la performance du circuit de la dépense.
Selon la collectivité, le dépassement du délai global de paiement est imputable d’une part,
au délai de visa des factures par les services gestionnaires, et d’autre part, aux difficultés à
recueillir les signatures des bordereaux par les élus délégués aux finances. Elle invoque, en
outre, les délais d'intervention des maîtres d'œuvre pour dresser les situations au regard des
factures établies par les entreprises titulaires d'un marché de travaux.
Enfin, elle avance, pour l’exercice 2013, le sur
croît d'activité généré au service comptable,
à moyens humains constants, par la prise en charge des nouvelles compétences exercées par la
communauté d’agglomération DLVA.
Afin de pallier cette situation, elle a décidé de mettre en place une procédure de suivi et de
relance pour les factures au visa des services gestionnaires (relance dans un délai de cinq
jours) et s’oriente, à l’horizon 2016, vers la dématérialisation totale des pièces notamment
comptables et le recours à la signature électronique.
De façon plus générale, la collectivité a décidé de confier au service du contrôle de gestion,
créé
en 2013, l’élaboration de tableaux de bord de pilotage d'activités par
service dans le
cadre de la démarche de dialogue de gestion
qu’elle a amorcée à l’été 2015.
Dans l’attente de la réalisation effective de ces tableaux de bord, la collectivité s’est privée
jusqu’ici d’un moyen de sécuriser ses procédures budgétaires et financières.
La c
hambre souligne l’intérêt pour la collectivité de s’appuyer sur son service
de « contrôle
de gestion
», service commun avec l’intercommunalité, pour se doter d’une
série
d’indicateurs
de suivi de l’activité de ses services. Ce service pourrait être en charge d’organiser la collecte
et la valorisation des informations relatives à l
’activité des services au regard des objectifs
assignés et dont les analyses et propositions viendraient nourrir le dialogue de gestion mis en
place par la collectivité.
Recommandation n° 3
: Se doter d’outils de contrôle de gestion sous l’égide d’un servi
ce
pilote permettant un suivi et une évaluation de l’activité des services de la commune aux
regards des objectifs assignés.
9
Cf.
l
oi n° 2013-100 du 28 janvier 2013 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union
européenne en matière économique et financière et décret d’application n° 2013
-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte
contre les retards de paiement dans les contrats de la commande publique.
10
Auparavant, la collectivité disposait du progiciel GFI Phase 3 Finances.
11
Pour le reste de la période sous revue, ce sont à peine 1
044,31 € d’intérêts mor
atoires qui ont été dus en 2009, traduisant
une certaine compréhension des entreprises créancières vis-à-
vis d’un client solvable et pourvoyeur potentiel d’activités.
12/56
Une absence de contrôle interne formalisé
2.3.4.
Chaque service de la collectivité y compris la direction des finances a mis en place, à son
initiative, des contrôles. Toutefois, leurs règles (nature, autorité de contrôle, fréquence,
traçabilité) ne font pas l’objet d’un cadrage au niveau de la collectivité et leur suivi ne donne
pas lieu à une remontée d’information auprès de l’équipe de
direction.
En conséquence, la cartographie des risques de gestion est incomplète et son exploitation
ne peut être que partielle. A ce titre, la chambre déplore que les régies de recettes et de
dépenses, zones de risques identifiées à l’occasion de son précédent contrôle, n’ont pas fait
l’objet d’une attention particulière de la collectivité depuis lors.
Dans sa réponse, la collectivité a fait part de son intention d
’améliorer les procédures en
vigueur notamment dans le cadre la dématérialisation de celles-ci, dont la réalisation est
programmée de 2015 à 2017
, et de la mutualisation avec la communauté d’agglomération
.
La chambre souligne que si la dématérialisation des procédures est un vecteur de
changement et de mise en place de contrôles notamment automatisés, elle ne dispense pas la
collectivité d’opérer un travail d’élaboration des contrôles à mettre en place et d’organiser
leur suivi de manière dématérialisée ou non.
Recommandation n° 4 : Elaborer des outils de contrôle interne communs.
3.
LA SITUATION FINANCIÈRE DE LA COLLECTIVITÉ
Sur le plan méthodologique, les données sont examinées de 2009 à 2014 en prenant soin de
distinguer dans les évolutions la tendance constatée avant la création de la communauté
d’agglomération au 1
er
janvier
2013, l’exercice 2013
permettant une comparaison avec les
données de la strate sur la base des éléments les plus récents fournis par la direction générale
des finances publiques et enfin l’exercice 2014 afin de confirmer ou d’infirmer les évolutions
constatées jusqu’à l’exerci
ce 2013.
La présente partie est consacrée à l’examen des recettes et charges de la collectivité avant
de traiter de l’équilibre de la situation financière et de l’endettement de la collectivité.
3.1.
Les recettes de fonctionnement
En 2013, la commune de Manosque présente un total de produits de fonctionnement de
31,1
M€
12
(soit 1 364
€ par habitant pour une moyenne de la strate de 1
470
€). Ils
proviennent en particulier de la fiscalité (52 % soit 16,2
M€) et de la dotation globale de
fonctionnement (13 % soit 4
M€).
Au final, les produits qualifiés de « flexibles » (ressources fiscales propres et ressources
d’exploitation) représentent 61
% des produits de gestion de la collectivité. Les produits
« rigides » (ressources institutionnelles et fiscalité reversée), quant eux, constituent 39 % des
produits de gestion de la collectivité.
La chambre appelle néanmoins l’attention de la collectivité sur le fait que ce dernier ratio
devrait se dégrader en raison du contexte de contrainte budgétaire national impliquant une
baisse mécanique amorcée des ressources institutionnelles (dotations et participations de
l’Etat et des collectivités territoriales comme la région) dont les effets se font déjà ressentir
(- 5,9 % sur la période).
12
Source : DGFiP.
13/56
Les produits issus de la fiscalité
3.1.1.
Le produit des impôt
s locaux est de l’ordre de 14,4
M€ par an. Cette ressource (limitée à la
taxe d’habitation, aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties) est de 634
€ par
habitant pour une moyenne de la strate de 556
€ en 2013. Le tableau s
uivant retrace ces
éléments.
M €
2009
2010
2011
2012
2013
Variation annuelle
moyenne
Taxe d'habitation
3,91
4,04
4,13
4,29
4,57
3,17 %
Foncier bâti
7,83
8,20
9,20
9,46
9,68
4,33 %
Foncier non bâti
0,15
0,15
0,16
0,16
0,12
- 4,36 %
Total
11,89
12,39
13,49
13,90
14,37
3,86 %
Source : DGFiP et retraitement CRC.
Le niveau des taux d’imposition n’a pas été modifié
durant la période 2009-2014. En
conséquence, le dynamisme des produits correspond bien à celui des bases.
Le produit des autres impôts et taxes est plus volatile. Toutefois, leur niveau correspond
aux standards de la strate.
En €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Variation
annuelle
moyenne
Taxes sur activités de
service et domaine
66 220
74 512
300 787
351 952
393 795
724 173
61,4 %
Taxes sur activités
industrielles
511 626
512 598
575 512
578 976
691 934
638 771
4,5 %
Taxes liées à
l'environnement et
l'urbanisation
56 166
634 193
789 247
1 049 829
115 730
65 972
3,3 %
Autres taxes (dont droits
de mutation à titre
onéreux, DMTO)
570 749
742 119
885 351
479 056
503 155
585 085
0,5 %
Source : logiciel d’analyse financière ANAFI des juridictions financières à partir des données des comptes de gestion.
L’examen du volume total des recettes fiscales de la collectivité rapporté aux recettes
réelles de fonctionnement permet d’apprécier l’autonomie financière de cette dernière, c’est
-
à-
dire les marges de manœuvre pour augmenter ses recettes. Le tableau ci
-dessous retrace
l’évolution du taux d’autonomie financière orienté à la hausse durant la p
ériode examinée.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Ressources fiscales propres (€)
(a)
13 157 347
14 393 115
16 698 905
16 398 033
16 200 838
17 075 262
Recettes réelles de
fonctionnement (€) (b)
29 050 076
30 261 933
32 633 182
33 784 329
30 769 303
31 086 279
Autonomie financière (%)
[a / b x 100]
45,29
47,56
51,17
48,54
52,65
54,93
Source : données logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion et retraitement CRC.
Les produits de la fiscalité reversée
3.1.2.
Les produits issus de la fiscalité reversée suivent une variation annuelle moyenne en baisse
de 3,9 % par an de 2009 à 2014. A paysage institutionnel inchangé, cette tendance devrait se
poursuivre, à charge pour la collectivité d’intégrer ce paramètre dans ses prévisions de
recettes.
14/56
En €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Variation
annuelle
moyenne
Attribution de
compensation brute
7 995 390
7 622 171
7 748 836
7 257 552
6 948 423
6 617 724
- 3,7 %
+ Dotation de solidarité
communautaire brute
0
0
0
0
0
0
N.S.
+ Fonds de péréquation
(FPIC)et de solidarité
0
0
0
- 81 831
- 13 613
- 75 156
N.S.
+/- Contribution nette
des FNGIR*
0
0
2 124
2 124
2 124
2 124
N.S.
= Fiscalité reversée
par l'Etat et
l'intercommunalité
7 995 390
7 622 171
7 750 960
7 177 845
6 936 934
6 544 692
- 3,9 %
* : fonds nationaux de garantie individuelle des ressources.
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
Les dotations et participations
3.1.3.
Le tableau suivant fournit le détail des ressources institutionnelles qui connaissent une
baisse de 8,9 % de 2009 à 2014 soit une variation annuelle négative de près de 2 % traduisant
le désengagement progressif de collectivités partenaires, dont l’
État, la région et le
département, eu égard aux contraintes budgétaires qui pèsent sur chacun des acteurs publics.
En €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Variation
annuelle
moyenne
Dotation globale de
fonctionnement
4 115 403
4 184 785
4 170 865
4 112 475
4 009 743
3 736 232
- 1,9 %
Autres dotations
7 230
1 507
1 972
2 188
0
0
- 100,0 %
Participations
574 844
648 648
584 608
521 833
448 373
543 599
- 1,1 %
dont État
51 623
125 356
40 362
34 754
11 487
53 696
0,8 %
dont régions
24 000
8 000
11 009
0
0
0
- 100,0 %
dont départements
47 042
30 518
30 706
30 266
21 077
8 466
- 29,0 %
dont communes
0
0
0
0
0
0
N.S.
dont groupements
46 362
37 690
56 151
66 861
0
55 886
3,8 %
dont fonds européens
0
0
0
0
0
0
N.S.
dont autres
405 817
447 084
446 380
389 952
415 809
425 551
1,0 %
Autres attributions et
participations
715 917
752 382
782 382
728 348
634 648
649 141
- 1,9 %
Total des ressources
institutionnelles
5 413 394
5 587 322
5 539 826
5 364 844
5 092 764
4 928 972
- 1,9 %
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion.
La dotation globale de fonctionnement représente en moyenne 76 % des ressources
institutionnelles (soit environ 4,1
M€ par an) et présente un profil stable sur la période. Son
niveau est néanmoins en retrait au regard de la strate (175
€ par habitant pour une moyenne de
la strate de 270
€ en 2013).
Les participations connaissent une tendance baissière marquée néanmoins par deux
ressauts en 2010 et 2013, le dernier étant est imputable à la création de la communauté
d’agglomération.
3.2.
Les charges de fonctionnement
En 2013, le montant des charges courantes est de 25,6
M€
13
et se situe dans la moyenne de
la strate (1 350
€ par habitants). Les charges de personnels (48,9
%) et les charges à caractère
général dont les achats (29,6 %) constituent les principaux postes de dépenses.
13
Source
: ANAFI d’après les comptes de gestion.
15/56
De façon plus générale, si l’on rapporte les charges de personnel et d’intérêts aux recettes
réelles de fonctionnement de manière à apprécier les marges de manœuvre dont dispose la
collectivité pour réduire éventuellement ses dépenses, on constate que le niveau et
l’orientation du taux de ri
gidité budgétaire de la collectivité ainsi calculé ne fait pas apparaître
de point de tension financière particulier de 2009 à 2013 comme indiqué dans le tableau
ci-
dessous bien que l’exercice 2014 marque un ressaut qui ramène la collectivité à son niveau
de 2010.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Charges de personnels (€) (a)
15 045 750
15 620 896
16 021 010
16 243 398
12 545 619
15 949 107
Frais financiers (€) (b)
1 173 676
933 420
1 045 361
998 688
1 286 581
1 065 811
Recettes réelles de
fonctionnement
(€) (c)
29 050 076
30 261 933
32 633 182
33 784 329
30 769 303
31 086 279
Rigidité budgétaire (%)
[(a+b)/c*100]
55,83
54,70
52,30
51,04
44,95
54,73
Source : données logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion et retraitement CRC.
Les charges de gestion courantes
3.2.1.
L’exercice 2013 marque une baisse des charges courantes de 9
% par rapport à l’exercice
2012 qui résulte des effets des transferts de compétence et de la mutualisation entre la
commune et la communauté d’agglomération.
Toutefois, cette baisse masque de fortes disparités entre les postes (- 23 % sur les charges
de personnels, + 16,2 % pour les charges à caractères générales) et se trouve annulée dès 2014
par une hausse marquée des dépenses de personnel comme indiqué dans le tableau ci-dessous.
En €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Structure
moyenne
Charges à caractère
général
6 155 357
6 169 993
6 512 180
6 538 782
7 598 615
5 490 435
23,6%
+ Charges de
personnel
15 045 750
15 620 896
16 021 010
16 243 398
12 545 619
15 949 107
56,1%
+ Subventions de
fonctionnement
3 139 322
2 941 979
2 680 060
2 409 969
2 455 692
2 479 624
9,9%
+ Autres charges de
gestion
1 322 333
1 438 711
2 001 677
2 050 089
1 768 638
1 759 952
6,4%
+ Charges d'intérêt et
pertes de change
1 173 676
933 420
1 045 361
998 688
1 286 581
1 065 811
4,0%
= Charges courantes
26 836 438
27 105 000
28 260 289
28 240 926
25 655 145
26 744 929
100 %
Charges de personnel
/ charges courantes
56,1 %
57,6 %
56,7 %
57,5 %
48,9 %
59,6 %
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
Par ailleurs, en faisant abstraction de l’exercice 2013, les charges courantes augmentent de
5
% entre 2009 et 2012. Cette hausse limitée n’est pas homogène non plus comme l’illustre
l’évolution contraire et compensatrice en masse b
udgétaire des postes suivants : « autres
charges de gestion » + 55 % et « subventions de fonctionnement » - 23 % ; ce dernier poste
servant de variable d’ajustement aux hausses constatées par ailleurs (charges d’intérêt de la
dette et charge à caractère général).
Au final, les charges de gestion courantes connaissent une évolution contenue mais qui
semble connaître une inflexion à la hausse en 2014. Leurs composantes (les charges de
personnel, les charges à caractère général et les subventions aux organismes tiers) feront
l’objet d’un examen plus détaillé ci
-après.
3.2.1.1.
Les charges de personnel
A titre liminaire, il est précisé que les éléments ci-dessous ne sont que des données de
cadrage qui seront mises en perspective dans la partie « ressources humaines » du présent
rapport.
16/56
La rémunération des personnels augmente de 9,7 % de 2009 à 2012 avant de connaître une
baisse de 25 % de 2012 à 2013 imputable aux transferts de personnels vers la communauté
d’agglomération. Cependant, dès 2014, une hausse de 14
% est à constater. Bien que cette
augmentation soit imputable, pour majeure partie, à la mise en œuvre des mesures
gouvernementales de revalorisation des personnels de catégorie C (90 % des effectifs de la
commune) et à des recrutements d’agents (réforme des ryth
mes scolaires).
En €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Variation
annuelle
moyenne
Rémunérations du personnel
titulaire (a)
8 850 392
9 154 163
9 527 586
9 598 749
7 598 530
8 042 534
- 1,9 %
En % des rémunérations du
personnel
82,6 %
82,4 %
83,7 %
84,6 %
84,3 %
82,2 %
Rémunérations du personnel
non titulaire (b)
1 858 072
1 954 004
1 848 841
1 743 775
1 418 809
1 736 929
- 1,3 %
En % des rémunérations du
personnel
17,4 %
17,6 %
16,3 %
15,4 %
15,7 %
17,8 %
Atténuations de charges (c)
534 134
420 624
461 357
176 762
627 139
225 142
- 15,9 %
Rémunérations du personnel
(a + b - c)
10 174 329
10 687 543
10 915 070
11 165 762
8 390 200
9 554 321
- 1,2 %
Source : logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
Les charges totales de personnel suivent mécaniquement la même orientation avec une
hausse de 8 % de 2009 à 2012 avant de baisser de 23 % en 2013 à la suite de la création de la
communauté d’agglomération et de connaître un ressaut de 27
% en 2014.
En €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Variation
annuelle
moyenne
Charges totales de
personnel
15 045 750
15 620 896
16 021 010
16 243 398
12 545 619
15 949 107
1,2 %
- Remboursement de
personnel mis à disposition
476 080
478 514
480 161
463 074
306 832
417 547
- 2,6 %
= Charges totales de
personnel nettes des
remboursements pour
mises à disposition
14 569 670
15 142 383
15 540 850
15 780 324
12 238 787
15 531 561
1,3 %
En % des produits de
gestion
50,2 %
50,0 %
47,6 %
46,7 %
39,8 %
50,0 %
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
Au regard de la tendance constatée, les charges de personnel constituent donc un point de
vigilance pour la collectivité.
3.2.1.2.
Les charges à caractère général
De 2009 à 2012, les charges à caractère général ont connu une relative stabilité (+ 0,3 % de
variation annuelle) en dépit d’une augmentation de 16,2
% entre 2012 et 2013.
Cette dernière évolution atypique et contraire aux effets attendus de la création de la
communauté d’agg
lomération au 1
er
janvier 2013 trouve son origine dans une erreur
d’imputation
corrigée en 2014 ramenant le niveau des charges à caractère général de 7,5
M€
en 2013 à 5,4
M€ en 2014.
Certains postes restent à un niveau élevé voire supérieur à celui constaté antérieurement à
la création de DLVA (par exemple les locations et charges de copropriété, l’entretien et les
réparations ou les autres services extérieurs).
Cette situation gagnerait donc à être examinée par la collectivité dans le cadre d’une
évaluation des transferts de compétences effectués et des mutualisations opérées.
17/56
Le tableau ci-dessous retrace ces évolutions :
En €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Variation
annuelle
moyenne
Charges à caractère
général
6 155 357
6 169 993
6 512 180
6 538 782
7 598 615
5 490 435
- 2,3 %
Dont achats autres que
les terrains à aménager
(y c. variations de stocks)
2 458 499
2 267 390
2 475 561
2 554 829
2 789 010
2 497 848
0,3 %
Dont crédit-bail
0
0
0
0
0
0
N.S.
Dont locations et charges
de copropriétés
208 599
218 703
190 653
166 293
236 802
176 923
- 3,2 %
Dont entretien et
réparations
667 285
644 832
695 136
621 110
925 561
930 410
6,9 %
Dont assurances et frais
bancaires
177 100
184 249
114 768
116 298
114 015
132 818
- 5,6 %
Dont autres services
extérieurs
279 377
277 069
226 392
139 865
437 809
276 481
- 0,2 %
Dont remboursements de
frais (budgets annexes,
CCAS, organismes de
rattachement, etc.)
160 731
95 025
92 250
95 589
1 539 282
1 483
- 60,8 %
Dont contrats de
prestations de services
avec des entreprises
1 061 543
1 517 684
1 728 938
1 842 567
710 453
614 632
- 10,4 %
Dont honoraires, études
et recherches
254 851
206 430
188 763
211 497
147 206
144 159
- 10,8 %
Dont publicité,
publications et relations
publiques
312 097
193 573
243 044
251 121
242 349
215 359
- 7,2 %
Dont transports collectifs
et de biens (y c.
transports scolaires)
90 808
88 778
63 121
77 639
60 659
84 891
- 1,3 %
Dont déplacements et
missions
50 443
46 133
36 835
43 232
38 575
27 493
- 11,4 %
Dont frais postaux et
télécommunications
231 765
229 634
230 743
213 542
246 861
280 390
3,9 %
Dont impôts et taxes
(sauf sur personnel)
202 260
200 492
225 977
205 198
110 033
107 549
- 11,9 %
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
3.2.1.3.
Les subventions aux organismes tiers
La politique communale de subventionnement aux personnes de droit privé se caractérise
par une action continue de réduction des crédits observée de 2009 à 2012 avant de marquer le
pas et d’amorcer une inversio
n de tendance depuis lors comme indiqué ci-dessous.
En €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Variation
annuelle
moyenne
Subventions de
fonctionnement
3 139 322
2 941 979
2 680 060
2 409 969
2 455 692
2 479 624
- 4,6 %
Dont subventions aux
établissements publics
rattachés*
741 000
757 000
817 056
866 880
955 700
941 000
4,9 %
Dont subventions autres
établissements publics
1 408
0
0
0
0
0
- 100,0 %
Dont subventions aux
personnes de droit privé
2 396 914
2 184 979
1 863 004
1 543 089
1 499 992
1 538 624
- 8,5 %
* : CCAS, caisse des écoles, services publics.
Source : logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
Les recettes et les dépenses d’équipement
3.2.2.
En 2013, le total des ressources d’investissement est de 9,9
M€ (soit 437
€ par habitant
pour une moyenne de la strate de 516
€). Les emprunts et dettes assimilés représentent 40
%
de ces ressources soit 60 % de plus que la moyenne de la strate (175
€ par habitant pour une
moyenne de la strate à 108
€). Les subventions reçues en représentent 11
% (50
€ par habitant
pour une moyenne de la strate à 73
€).
18/56
Le total des emplois d’investissement, quant à lui, est de 12,9
M€
14
(soit 566
€ par habitant
pour une moyenne de la strate de 548
€). Les dépenses d’équipement représentent 62
% de ce
poste (soit 353
€ par habitant pour une
moyenne de la strate de 379
€). Les remboursements
d’emprunt et dettes assimilés représentent 20
% de ce poste (118
€ par habitant pour une
moyenne de la strate de 96
€).
Depuis 2001, la commune a veillé au redressement de ses comptes. A compter de 2008,
elle a souhaité faire de l’investissement sa priorité. Ce sont ainsi 28,93
M€ d’investissements
qui ont été prévus de 2008 à 2014 dans le « projet de direction »
15
de l’équipe municipale.
Dans les faits, durant la période examinée (2009-2014), la collectivité a réalisé 44
M€ de
dépenses d’équipement réelles nettes, soit 7,3
M€ par an en moyenne. Ces dépenses
correspondent, en sus des investissements courants, aux investissements structurants comme
la création du bâtiment associatif et sportif de la Rochette et de la salle des fêtes « Osco
Manosco
», la construction d’un réservoir d’eau potable et d’un second collecteur
d’assainissement, la création du
parc de stationnement de la Villette ou la rénovation de
l’hôtel de ville. Le tableau ci
-dessous retrace ces dépenses.
En €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Cumul sur
les années
Dépenses d'équipement
réelles nettes
7 441 427
7 301 777
7 870 178
4 087 135
7 853 570
9 489 070
44 043 157
+ Subventions
d'équipement versées en
numéraire nettes
186 556
129 144
121 414
102 433
192 233
129 952
861 732
+ Désinvestissements ou
annulations de mandats
127 532
116 038
0
0
22 500
6 043
272 112
= Dépenses d'équipement
inscrites au compte
administratif
7 755 515
7 546 959
7 991 591
4 189 568
8 068 303
9 625 065
45 177 001
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion.
Les modalités de financement de ces investissements sont tributaires de la situation
financière de la collectivité et sont présentées au travers de l’examen de l’excédent brut de
fonctionnement et de
la capacité d’autofinancement.
3.3.
L’évolution de la
situation financière
L’excédent
brut de fonctionnement
3.3.1.
L’excédent brut de fonctionnement (épargne de gestion) est la capacité financière de la
collectivité à générer un surplus sur son fonctionnement pour
financer l’annuité de dette et
l’investissement. Le tableau ci
-
dessous retrace la formation et l’évolution de l’excédent brut
de fonctionnement.
En €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Variation
annuelle
moyenne
Produits de
gestion (a)
29 050 076
30 261 933
32 633 182
33 784 329
30 769 303
31 086 279
1,4 %
= Charges de
gestion (b)
25 662 762
26 171 580
27 214 928
27 242 238
24 368 564
25 679 118
0,0 %
EBE*
(a - b = c)
3 387 314
4 090 353
5 418 255
6 542 090
6 400 739
5 407 161
Taux
d’épargne de
gestion
(c / a x 100)
11,7 %
13,5 %
16,6 %
19,4 %
20,8 %
17,4
%
* EBE : excédent brut de fonctionnement.
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion.
14
Source DGFiP.
15
Le projet de direction est un document récapitulant la nature des opérations envisagées, les montants prévisionnels et les
partenaires financiers associés.
19/56
En 2013, l’excédent brut de fonctionnement de la collectivité représente 20,8
% des
produits de fonctionnement contre 14 % pour la moyenne de la strate. Ce niveau du taux
d’épargne de gestion illustre l’absence de difficulté pour la collectivité à générer un excédent
sur son fonctionnement pour financer l’annuité de dette et l’investissement.
La capacité
d’autofinancement
3.3.2.
La capacité d’autofinancement (épargne) est le solde dégagé chaque année par la section
de fonctionnement, après paiement des intérêts d’emprunts et de certaines dépenses
exceptionnelles, qui est donc disponible pour financer tout ou partie des dépenses
d’investissement.
Elle donne un éclairage sur l’aisance de la section de fonctionnement et sur la capacité de
la collectivité à se désendetter ou investir. Le tableau ci-dessous retrace la formation et
l’évolution de la capacité d’auto
financement (CAF) brute et nette.
En €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Variation
annuelle
moyenne
Excédent brut de
fonctionnement
(épargne brute)
3 387 314
4 090 353
5 418 255
6 542 090
6 400 739
5 407 161
9,8%
+/- Résultat financier
(réel seulement)
-1 170 326
-927 201
-1 044 711
-998 008
-1 285 077
-1 065 287
-1,9%
- Subventions
exceptionnelles
versées aux SPIC*
161 068
160 103
64 332
63 806
60 575
0
-100,0%
+/- Solde des
opérations
d'aménagements de
terrains ou +/- values
de cession de stocks
0
0
0
0
0
0
N.S.
+/- Autres produits et
charges
exceptionnelles réels
-26 226
-79 326
96 358
5 936
-443 686
-50 423
14,0%
= CAF brute
2 029 695
2 923 724
4 405 570
5 486 213
4 611 401
4 291 451
- Annuité en capital
de la dette
1 678 984
2 288 804
2 552 122
2 541 195
2 696 731
2 934 811
= CAF nette ou
disponible
350 711
634 920
1 853 448
2 945 018
1 914 670
1 356 640
* : services publics industriels et commerciaux.
Source : données logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion et retraitement CRC.
En 2013,
la capacité d’autofinancement brute de la collectivité est de 4,6
M€ (202
€ par
habitant pour une moyenne de la strate de 172
€) et est supérieure à 4
M€ depuis 2011 et
oscille entre 13,5 % et 16,2 % des recettes réelles de fonctionnement.
La CAF nette ou épargne nette représente le solde disponible, qui se déduit du solde
précédent, après remboursement de l’annuité en capital de la dette. Il s’agit de
l’autofinancement réellement disponible pour financer les dépenses d’équipement. En 2013,
elle est de 1,9
M€ (84
€ par habitant pour une moyenne de la strate de 75
€). Après une
progression régulière et soutenue de 2009 à 2012, son volume décroît, conséquence d’une
épargne brute plus faible et de la hausse du volume des annuités en capital.
Le tableau ci-dessous permet de constater que le
niveau et l’orientation des taux d’épargne
brute et nette n’ont pas
fait apparaître au cours de la période contrôlée de difficultés
particulières quant à la capacité de la commune de se désendetter ou d’investir.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
CAF brute (€) (a)
2 029 695
2 923 724
4 405 570
5 486 213
4 611 401
4 291 451
CAF nette (€) (b)
350 711
634 920
1 853 448
2 945 018
1 914 670
1 356 640
Recettes réelles de
fonctionnement (€) (c)
29 050 076
30 261 933
32 633 182
33 784 329
30 769 303
31 086 279
Taux d'épargne brute [a / c x 100]
7 %
9,7 %
13,5 %
16,2 %
15 %
13,8 %
Taux d'épargne nette [b / c x 100]
1,2 %
2,1 %
5,7 %
8,7 %
6,2 %
4,3 %
Source : données logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion et retraitement CRC.
20/56
Le financement des investissements
3.3.3.
Sur la période 2009-2014, la collectivité dégage un financement propre disponible de 3
M€
à 6,5
M€ comme indiqué dans le tableau ci
-dessous.
En €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Cumul
CAF nette (a)
350 711
634 920
1 853 448
2 945 018
1 914 670
1 356 640
9 055 407
Recettes
d'investissement hors
emprunts * (b)
3 209 742
2 464 809
3 264 879
3 623 269
2 384 514
3 753 153
18 700 367
Financement propre
disponible
(a + b)
3 560 452
3 099 729
5 118 328
6 568 287
4 299 184
5 109 794
27 755 774
*
Taxes locales d'équipement et d'urbanisme, Fonds de compensation de la TVA, subventions d'investissement
reçues,
produits de cession notamment.
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
Le
financement
propre
diminué
principalement
des
dépenses
et
subventions
d'équipement
16
, fait apparaître un besoin de financement annuel de la collectivité, en moyenne
de 3,3
M€ couvert par le recours à l’emprunt comme indiqué dans le tableau ci
-dessous.
En €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Cumul
Besoin (-) ou
capacité (+)
de
financement
(c)
- 4 069 580
- 4 383 590
- 2 874 221
2 379 762
- 6 083 665
- 4 941 734
- 19 973 028
+ Nouveaux
emprunts de
l'année* (d)
5 938 640
3 000 000
750 000
4 000 000
4 000 000
3 000 000
20 688 640
Mobilisation
(-) ou
reconstitution
(+) du fonds
de roulement
net global
(c + d)
1 869 060
- 1 383 590
- 2 124 221
6 379 762
- 2 083 665
- 1 941 734
715 612
* :
y compris pénalités de réaménagement.
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
Néanmoins, en fonction du niveau de mobilisation de l’emprunt, le fonds de roulement net
global peut être reconstitué de façon marquée comme en 2009 et surtout en 2012 entraînant
ainsi un effet sur la trésorerie nette qui finit par atteindre un niveau excessif bien que la
situation soit en voie d’amélioration (7,1
M€ en 2014 contre 12,4
M€ en 2013) comme
indiqué ci-dessous.
Au 31 décembre
en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Variation
annuelle
moyenne
Fonds de roulement
net global
4 362 201
2 978 611
854 390
7 234 152
7 710 591
5 768 857
5,7 %
- Besoin en fonds de
roulement global
1 608 404
- 1 586 126
- 1 411 021
- 2 643 347
- 4 761 131
- 1 344 743
N.C.
=Trésorerie nette
2 753 797
4 564 737
2 265 410
9 877 499
12 471 723
7 113 600
20,9 %
En nombre de jours de
charges courantes
37,5
61,5
29,3
127,7
177,4
97,1
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
16
Le besoin ou la capacité de financement est égale au financement propre disponible - dépenses et subventions
d'équipement, +/- dons, subventions et prises de participation en nature, reçus ou donnés, participations et investissement
financiers nets, +/- variation de stocks de terrains, biens et produits, charges à répartir, +/- variation autres dettes et
cautionnements, +/- solde des affectations d'immobilisations, +/- solde des opérations pour compte de tiers, - reprise sur
excédents capitalisés.
21/56
Au final, un pilotage plus fin des investissements et de leurs modalités de financement
permettrait d’éviter un niveau excessif du fonds
de roulement ainsi que de la trésorerie
laquelle représente, encore en 2014, plus d’un trimestre de charges de fonctionnement
courantes.
3.4.
La gestion de la dette
Le volume de la dette
3.4.1.
Le dernier examen de gestion de la commune avait mis en exergue une amélioration de la
situation financière de la collectivité en soulignant la diminution de 39 % du volume de la
dette de 2000 à 2006 passant de 40,8
M€ à 24,
M€. La capacité de désendettement de la
commune était alors de l’ordre de six ans.
Entre 2006 et 20
09, l’encours de la dette a progressé de plus de 9
M€ sous couvert de la
réalisation de deux emprunts souscrits en 2009 pour un montant total de 15,7
M€
17
.
Au 31 décembre 2014, l’encours de la dette de la commune était de 32,09
M€ (soit
1 402
€
par habitant pour une moyenne de la strate de 1 092
€) et représente 104
% des produits de
fonctionnement (moyenne de la strate de 74 %). Le volume de celle-ci est stable durant la
période sous revue (variation de 5
% autour d’une dette pivot de 31
M€) L’annuité de la
dette
en capital est de 2,9
M€ au 31 décembre 2013. Le tableau ci
-dessous résume ces données.
En €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Variation
annuelle
moyenne
Encours de dette au
1
er
janvier
26 095 878
30 356 576
31 070 814
29 269 735
30 729 583
32 032 980
4,2 %
- Annuité en capital de la
dette (hors
remboursement
temporaires d'emprunt)
1 678 984
2 288 804
2 552 122
2 541 195
2 696 731
2 934 811
11,8 %
- Remboursements
temporaires d'emprunts
0
0
0
0
0
0
N.S.
- Var. des autres dettes
non financières (hors
remboursements
temporaires d'emprunts)
- 1 043
- 3 043
- 1 043
- 1 043
- 128
6 840
N.S.
+ Intégration de dettes
(contrat de partenariat,
emprunts transférés dans
le cadre de
l'intercommunalité...)
0
0
0
0
0
0
N.S.
+ Nouveaux emprunts
5 938 640
3 000 000
750 000
4 000 000
4 000 000
3 000 000
- 12,8 %
= Encours de dette au
31 décembre
30 356 576
31 070 814
29 269 735
30 729 583
32 032 980
32 091 329
1,1 %
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
La soutenabilité de la dette
3.4.2.
En termes de soutenabilité de la dette, il convient de considérer la capacité de
désendettement de la collectivité, son volume d’endettement et le taux de charge de son
endettement.
La capacité de désendettement d’une collectivité mesure la rapidité avec laquelle cette
dernière serait en capacité de se désendetter si elle en faisait le choix d’y consacrer
l’intégralité de son épargne brute.
17
11 938 640
€ au profit du budget principal
pour couvrir l
a réalisation d’investissements lourds tels que
des travaux à l’
hôtel
de Ville, la création d’une salle des fêtes
et 3 775 586
€ au profit du budget an
nexe « eau potable affermage » notamment
pour la
construction d’un réservoir d’eau potable.
22/56
Au cas d’espèce, compte tenu du niveau d’autofinancement dégagé annuellement et de la
durée de vie moyenne des équipements, cette capacité était bien orientée pour passer de
15 ans en 2009 à 5,6
ans en 2012 avant que la tendance ne s’infléchisse en 2013 pour passer à
6,9 ans et 7,5 ans en 2014.
En €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Encours dette (a)
30 356 577
31 070 814
29 269 735
30 729 583
32 032 980
32 091 329
Epargne brute (b)
2 029 695
2 923 724
4 405 570
5 486 213
4 611 401
4 291 451
Capacité de désendettement
(en années) (a / b)
15,0
10,6
6,6
5,6
6,9
7,5
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion et retraitement CRC
Le volume d’endettement mesure, quant à lui, l’ampleur du volume de la dette au regard de
ses recettes récurrentes. Au cas d’espèce, il est de 103,2
%, c’est
-à-dire à un niveau qui
appelle une certaine vigilance.
En €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Encours dette 31/12 (a)
30 356 577
31 070 814
29 269 735
30 729 583
32 032 980
32 091 329
Recettes courantes (b)
29 050 076
30 261 933
32 633 182
33 784 329
30 769 303
31 086 279
Volume d'endettement (%) (a / b)
104,5
102,7
89,7
91,0
104,1
103,2
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion et retraitement CRC
Enfin, le taux de charge de l’endettement mesure l’ampleur du service de la dette au regard
de ses recettes récurrentes. Au cas d’espèce, il est de 12,9
% de ces recettes au
31 décembre 2014 avec une légère tendance haussière durant la période sous revue et apparaît
comme soutenable.
En €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Annuité en capital (a)
1 678 984
2 288 804
2 552 122
2 541 195
2 696 731
2 934 811
Charge d'intérêts et
perte de change (b)
1 173 676
933 420
1 045 361
998 688
1 286 581
1 065 811
Recettes courantes (c)
29 050 076
30 261 933
32 633 182
33 784 329
30 769 303
31 086 279
Taux de charge de l'endettement
(%) (a + b) / c
9,8
10,6
11,0
10,5
12,9
12,9
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion et retraitement CRC
Une approche consolidée de la dette (budget principal et budgets annexes) fait ressortir des
éléments concordants avec ceux dégagés pour le seul budget principal avec un encours de la
dette agrégée de 32,2
M€ en 2014 et une capacité de désendettement équivalente de 7,5
ans.
Enfin, il est précisé que le montant total des emprunts garantis par la commune est de
48,2
M€ de capital restant dû (46,6
M€ nés d’opérations de logements aidés par l’Etat et
1,58
M€ de garanties accordées à des associations pour des opérations de construction).
La structure de la dette
3.4.3.
Durant la période sous revue, la collectivité a eu recours à de nouveaux emprunts pour un
montant cumulé de 23,65 M
€ (pénalités de réaménagement comprises) comme indiqué dans
le tableau ci-dessous.
E
n M€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Nouveaux emprunts
5,9
3,00
0,75
4,00
4,00
6,00
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion et commune de Manosque.
Au 31 décembre 2014, la collectivité a en gestion 17 emprunts. Souscrits de 1998 à 2014
auprès de cinq établissements de crédit (39 % en volume auprès de Dexia et 25 % auprès de la
Caisse des dépôts et consignations), le montant initial cumulé de ces emprunts est de
48,42
M€ et leur durée moyenne de 15 ans.
23/56
Le tableau suivant présente l’évolution en termes de risque du capital restant dû au
1
er
janvier 2013 et au 31 décembre 2014.
Capital restant dû de prêts à taux
révisable
Capital restant dû de prêts à
taux fixe
Capital restant dû de prêt
structuré
01/01/2013
10,83
M€
7,5
M€
3,57
M€
49,2 %
34,5 %
16,2 %
31/12/2014 (projections)
33 %
56 %
11 %
Source : retraitement CRC
d’après budget principal et délibérations.
Enfin, il peut être noté que l’attribution de la compétence «
eau » à la communauté
d’agglomération,
le 1
er
janvier
2013, a donné lieu au transfert d’un emprunt inscrit
initialement dans les écritures de la commune de Manosque
18
pour le montant du capital
restant dû, à savoir 3,56
M€. Cela a ainsi entraîné une baisse de l’encours de la dette de la
commune à due concurrence.
Un pilotage de la dette qui pourrait être amélioré
3.4.4.
L’examen du pilotage de la dette s’appuie notamment sur l’examen d’opérations de
refinancement d’emprunts structurés décrites ci
-après.
3.4.4.1.
Un refinancement en cascade de prêts structurés
Par décision n° D2014-113 en date du 28 mai 2014, la commune a procédé auprès de la
Caisse française de fina
ncement local à la renégociation d’un emprunt structuré souscrit le
1
er
juin 2010 auprès de Dexia.
Cet emprunt souscrit en 2010 faisait lui-même suite à une renégociation. Il convient donc
d’analyser les renégociations de 2010 et de 2014.
La renégociation de 2010
3.4.4.1.1.
L’emprunt de 2010 avait été souscrit pour renégocier les trois emprunts suivants
:
Prêt n° 1
L’emprunt souscrit le 1
er
octobre 1998, présentait les caractéristiques suivantes :
Capital souscrit
Périodicité
Durée
Phase 1
Phase 2
Taux
Classification
charte
3MF
(457 347,05
€)
Trimestrielle
25 ans et 4 mois
Mobilisation des
fonds
du 01/05/1999 au
01/05/2024
Fixe 5,65 %
1A
Source : commune de Manosque et contrat d’emprunt.
Prêt n° 2
L’emprunt souscrit le 20 décembre 1999, présentait les caractéristiques suivantes
:
Capital
souscrit
Périodicité Durée
Phase 1
Taux fixe
Phase 2
Taux
Phase 3
Taux
Classification
charte
4 MF
(609 796,07
€)
Annuelle
20 ans
Du
01/05/2000
au
01/05/2003
4,75 %
Du 01/05/2003
au 01/05/2004
ou selon
négociation
4,75 % sauf si
(Euribor 12
mois +
0,45 %) x
365/360 >
4,75 % =>
négociation
Fin de
période le
01/05/2005
sauf si
accord
(Euribor12 mois +
0,45 %)x365/360
si absence
d’accord
1A
Source : commune de
Manosque et contrat d’emprunt.
Prêt n° 3
L’emprunt signé par le maire, le 10 décembre 2007, avait pour objet le refinancement d’un
prêt structuré. Ses caractéristiques sont les suivantes :
Capital souscrit
Périodicité
durée
Phase 1
Taux fixe
Phase 2
Taux
Classification
charte
3 585
965,85 €
Annuelle
10 ans et
3 mois
De la date de
versement au
01/04/2009
4,98%
Du 01/04/2009
au 01/04/2018
Si LIBOR USD 12 mois < ou = 6,75%
alors taux fixe de 4,98%. Sinon taux =
4,98% + 5 x (LIBOR USD 12 mois -
6,75%)
4 E
Source : commune de Manosque et contrat d’emprunt.
18
Délibération du conseil municipal de Manosque n° 12.12.22 du 20 décembre 2012.
24/56
Au regard de la masse de chacun des trois prêts considérés, l’objet du prêt de
refinancement signé le 1
er
juin 2010 ne visait
de facto
que la désensibilisation du prêt n° 3
présentant un niveau élevé de risque au regard de la zone géographique des indices retenus
(taux d’intérêts des prêts en dollar d’une durée de 12 mois sur le marché interbancaire de
Londres - LIBOR USD 12 mois) et du multiplicateur applicable (cinq) en cas de
franchissement d’une barrière au demeurant assez élevée (6,75
%).
La collectivité a donné une suite favorable à la proposition de sa banque de désensibiliser
partiellement l’encours de dette structurée en remplaçant une barrière d’observation d’indices
hors zone euro par une barrière d’observation d’indices de la zone euro. Ainsi, le prêt
refinancé présente un risque potentiel moindre lié à un effet multiplicateur de quatre au lieu de
cinq et une barrière d’observation d’indices a pri
ori moins volatile (zone euro).
En contrepartie, le montant de l’indemnité compensatrice dérogatoire des prêts quittés est
de 104 509,93
€, soit 2,5
% de l’encours des capitaux souscrits initialement. Les
caractéristiques de ce prêt de refinancement, signé le 5 juillet 2010, sont donc les suivantes :
Capital souscrit
Périodicité
Date
1
ère
échéance
Phase 1
Taux
Phase 2
Taux
Classification
charte
4 089
722,53 €
Annuelle
01/09/2011
Du
01/09/2011
au
01/09/2013
Fixe
4,15 %
Du
01/09/2013
au
01/09/2022
Si (CMS Eur 30 ans
–
CMS Eur 2 ans) > 0 alors
taux fixe de 4,15%.
Sinon taux = 4,15% - 4 x
(CMS Eur 30 ans
–
CMS
Eur 2 ans)
3 E
Source : commune de Manosque et contrat d’emprunt.
Force est de constater que la souscription de ce prêt est intervenue six mois après la
signature de la charte de bonne conduite entre les établissements bancaires (dont Dexia) et les
collectivités locales le 7 décembre 2009, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2010 dite charte
Gissler. Elle intervient également une semaine après la publication de la circulaire
interministérielle n° NOR IOCB1015077C du 25 juin 2010 relative aux produits financiers
offerts aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.
Compte tenu de la publicité relative à ces deux documents, la collectivité aurait pu différer
la conclusion de contrat à des fins d’analyse plus poussée notamment auprès d'autres acteurs
de la place bancaire ou auprès d’un conseil en gestion de dette afin de rechercher une offre
plus avantageuse notamm
ent sous la forme d’une désensibilisation plus importante du prêt.
La renégociation de 2014
3.4.4.1.2.
Le prêt souscrit en mai 2014 se compose de deux prêts indissociables.
Le premier d’un montant de 2
M€ a pour objet de financer les investissements de la
collectivit
é alors que le second, d’un montant de 3
M€, ne vise qu’au refinancement du capital
restant dû du contrat de prêt de 2010 présenté
supra
. Les caractéristiques de ces deux prêts
sont les suivantes :
Prêt « investissement »
Capital souscrit
Périodicité
Durée
Date 1
ère
échéance
Taux
Classification
charte
2 000 000
€
Trimestrielle
15 ans (01/03/2029)
01/12/2014
Fixe 2,96 %
1 A
Source : commune de Manosque et contrat d’emprunt.
Prêt « refinancement »
Capital souscrit
Périodicité
Durée
Date 1
ère
échéance
Taux
Classification
charte
3 029
199, 24 €
Annuelle
8 ans (01/09/2022)
01/12/2015
Fixe 4,10 %
1 A
Source : commune de Manosque et contrat d’emprunt.
25/56
Tout comme en 2010, l’objet principal du prêt était de refinancer un prêt structuré afin de
désensibiliser la dette de la collectivité. La contrepartie de cette renégociation est le versement
d’une indemnité compensatrice de 525
000
€ soit 13
% du capital souscrit en 2010.
3.4.4.2.
A contrario
, un emprunt structuré souscrit en 2006 n’a pas fait l’objet d’
un
refinancement
Le 28 juillet 2006, la commune de Manosque a souscrit un emprunt de 8 043 356,56
€
auprès du Crédit agricole dans le but de refinancer six prêts conclus entre 1995 et 2002 pour
un montant total initial de 16,88
M€. Ses caractéristiques son
t les suivantes :
Capital souscrit Périodicité
Date
1
ère
échéance
Phase 1
Taux
Phase 2
Ecart d’indices zone euro avec
multiplicateur jusqu’à 5
Classification
charte
8 043 356,56
€
Trimestrielle 08/08/2006
Du
08/08/2006
au
01/06/2008
Fixe
3,97 %
Du
01/06/2008
au
01/12/2019
Si (CMS Eur 10 ans
–
CMS Eur 2
ans) > 0,15 % alors taux fixe =
3,97 %, sinon taux = [8,22 % - 5
x (CMS EUR 10 ans
–
CMS 2
ans)] capé à 9,75 %
3 D
Source : commune de Manosque et contrat d’emprunt.
La négociation de ce prêt a fait
l’objet d’une information de l’organe délibérant le
6 juillet
2006 et le conseil municipal a voté à l’unanimité une délibération autorisant le maire
à finaliser la souscription de la proposition de prêt.
Contrairement aux autres emprunts refinancés en 2010 et 2014 et en dépit du montant
souscrit bien supérieur, la collectivité n’a pas engagé de réflexion sur l’opportunité de
désensibiliser cette partie de son endettement.
En conclusion, il ressort que durant la période contrôlée, la commune n’a pas effectué
d’analyse de la gestion de la dette en interne ou par un cabinet privé et n’a pas eu recours à un
conseil pour apprécier la pertinence des offres faites par les banques. Le choix du
refinancement des emprunts s’il est décidé formellement par la collectivi
té résulte le plus
souvent de la combinaison de l’initiative de la banque dans le cadre de sa relation clientèle et
du besoin de la collectivité de procéder à de nouveaux investissements. Le pilotage de la dette
se trouve ainsi réalisé au fil de l’eau.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la collectivité a reconnu la
nécessité de la
définition d’une stratégie de mobilisation pluriannuelle de l’emprunt qui sera
déclinée en parallèle du plan pluriannuel des investissements (PPI) en c
ours d’élaboration par
ses services.
En revanche, elle a indiqué
qu’il ne lui sembl
ait
pas judicieux de mettre en œuvre un outil
de pilotage de la dette compte tenu de la taille réduite de la collectivité et de ce que son PPI
risque de se réduire à la gestion et
à l’
entretien du patrimoine existant, faisant peu appel à
l'emprunt pour les années 2016 à 2018.
Toutefois, le présent examen des comptes et de la situation financière de la collectivité a
fait apparaître un
faible taux de réalisation des dépenses d’investissement corrélé à u
ne
surmobilisation de l’emprunt, qui mettent en évidence la nécessité
d’
un pilotage plus fin du
recours à l’emprunt
. De plus, la constitution
d’un service
« finances » commun à la
communa
uté d’agglomération et à
la commune de Manosque pose désormais le sujet du
pilotage de la dette à une échelle plus globale (soit près de 44
M€)
, ce qui justifie encore
davantage l’attention à porter à
la gestion de la dette.
L’ensemble de ces constats plaident non seulement pour la définition d’une stratégie de
mobilisation pluriannuelle de l’emprunt mais aussi pour la mise en place d’
un outil de
pilotage de la dette.
26/56
Recommandation n° 5 :
-
5.1 Définir une stratégie de mobilisation pluriannuelle de l’empr
unt déclinée en
objectifs annuels en niveau et profil de l'encours cohérente avec la programmation
des investissements
-
5.2 Mettre en place un outil de pilotage de la dette.
L’information
de l’organe délibérant pourrait être améliorée
3.4.5.
Les opérations de gestion de la dette font apparaître une association minimale de l’organe
délibérant aussi bien sur l’opportunité de recourir à l’emprunt,
que sur le contenu de la
négociation et sur les conséquences qu’emportent les contrats conclus en te
rmes de volume
global de dette.
Cette situation découle d’une part, de la rédaction trop générale de l’arrêté de délégation du
conseil municipal
au maire et d’autre part, des modalités succinctes de compte rendu de
l’exécutif à l’assemblée délibérante.
Au
cas d’espèce, lors de la période
contrôlée, les conditions de réalisation des emprunts
étaient définies par la délibération du conseil municipal du 18 septembre 2008, qui en
déléguait l’exercice au maire.
Or, cette délibération n’encadrait qu’à la marge la
délégation consentie au maire en le
chargeant « de procéder, dans les limites fixées par les budgets, à la réalisation des emprunts
destinés au financement des investissements prévus par le budget, et aux opérations
financières utiles à la gestion des emprunts, y compris les opérations de couverture des
risques de taux de change ainsi que de prendre les décisions mentionnées au III de l’article
L. 1618-2
19
et au a de l’article L.
2221-5-1, sous réserve des dispositions du c de ce même
article, et de passer à cet effet les actes nécessaires. ».
Or, l
a régularité d’une telle délégation est subordonnée à un contenu suffisamment précis
(Conseil d’Etat, 2 février 2000,
commune de Saint-Joseph,
n° 117920). Il y a lieu de constater
que la délibération précitée ne répond pas à cette condition.
Elle a été reconduite à l’identique le 17 avril 2014.
En outre, l’article L.
2122-23 du code général des collectivités territoriales dispose que le
maire doit rendre compte à chacune des réunions obligatoires du conseil municipal des
décisions qu’il a prises en vertu des délégations qui lui ont été consenties par le conseil
municipal, dont la réalisation des emprunts (cf. article L. 2122-22 du code précité).
Or, le fait de rendre compte implique de dépasser le cadre de l’inform
ation formelle de
l’engagement d’une négociation avec un établissement bancaire ou de la signature d’un
contrat d’emprunt. A cet égard, les circulaires du 4 avril 2003 relative aux régimes des
délégations de compétences en matière d’emprunt, de trésorerie et d’instruments financiers et
du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités territoriales et à leurs
établissements publics
précisent que l’obligation d’information va au
-delà de la seule
présentation des annexes budgétaires des budgets primitifs et des comptes administratifs.
Il s’agit, en effet, de rendre compte de la façon dont le maire a mis en œuvre la délégation
qui lui a été consentie et, de façon plus générale, de la politique de financement suivie.
La commune pourrait
s’inspirer des préconisations de la circulaire du 25 juin 2010 précitée
et qui visent à :
19
Les articles L. 1618-2 et L. 2221-5-1 du code général des collectivités territoriales traitent
des dérogations à l’obligation de
dépôts de fonds au
près de l’Etat pour les collectivités locales, leurs établissements publics et leurs r
égies.
27/56
-
Définir le champ de la délégation de pouvoir de l’assemblée délibérante à l’exécutif
(conformité à la stratégie d’endettement et fixation des caractéristiques
essentielles des
contrats) et sa durée effective ;
-
Permettre un contrôle effectif du conseil municipal sur les actes de l’exécutif effectués
en son nom au travers d’une information obligatoire suivant une périodicité et des
conditions définies dans la délé
gation, mais aussi par l’établissement d’un rapport
annuel sur l’état et l’évolution de la dette.
Recommandation n° 6
: Améliorer l’information du conseil municipal en matière de
gestion de la dette en s’inspirant des dispositions de la circulaire intermin
istérielle
n° NOR IOCB1015077C du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux
collectivités territoriales et à leurs établissements publics.
La collectivité a indiqué en réponse
qu’elle tiendrait compte de la recommandation de la
chambre en c
ommençant, dans un premier temps, par améliorer l’information des élus en
matière de gestion de la dette. Ainsi, lors des travaux pour l'élaboration du budget 2016, après
avoir synthétisé les débats issus du dialogue de gestion, la collectivité devrait organiser une
réunion spécifique en commission des finances sur l'état et la gestion de la dette de la ville de
Manosque.
4.
LA COMMANDE PUBLIQUE
A titre liminaire, il est rappelé que le précédent examen de gestion de la chambre portant
sur la période 2000 à 2006 a mis en exergue des manquements aux prescriptions et procédures
réglementaires en matière de marchés publics ainsi qu’une absence quasi systématique d’une
analyse préalable des besoins. Ces lacunes devaient être palliées par la constitution d’un
service de la commande publique.
La notion de commande publique recouvrant l'ensemble des contrats soumis ou non au
code des marchés publics passés par les personnes publiques pour satisfaire leurs besoins, la
présente partie traitera :
-
des conditions de passatio
n et d’exécution d’un échantillon représentatif de marchés
publics incluant deux des principales opérations d’investissement engagées par la
collectivité.
-
de la délégation de service public des transports urbains en raison de la gratuité pour les
usagers.
4.1.
Organisation et pilotage de la fonction achat
L’organisation du service
de la commande publique
4.1.1.
Le schéma ci-
dessous décrit l’organisation et l’effectif du service de la commande
publique :
Chef
de service
Marchés
supérieurs à
15
000 € HT
Volet
financier
1 agent
Volet
administratif
2 agents
Marchés
inférieurs à
15
000 € HT
Volet financi
er et
administratif
1 agent
28/56
Le taux de l’effectif du service commande publique par rapport à l’effectif total de la
collectivité est de 1,25 % (cinq équivalents temps plein (ETP) sur 399 ETP permanents au
31 décembre 2013
20
).
La procédure
d’achat au sein de la collectivité
4.1.2.
Le schéma ci-
dessous décrit l’organisation de la fonction achat au sein de la collectivité
:
Pour les achats supérieurs à 15 000
€, l’organisation retenue par la collectivité n’appelle
pas d’observation dans la mesure où les procédures sont gérées par le service de la commande
publique en liaison avec les services demandeurs pour les parties techniques.
Pour les achats inférieurs à 15 000
€, le gestionnaire des achats au service de la commande
publique ne supervise pas l’action des autres services de la collectivité, sauf pour les
fournitures.
Une commission d’appel d’offres mise en place par délibération du 31 ma
rs 2008 et
renouvelée par délibération du 17 avril 2014, vient compléter ce dispositif.
Le pilotage de la fonction achat
4.1.3.
Depuis janvier 2012, un guide interne de l’achat public a été mis en ligne sur l’intranet de
la collectivité et sa diffusion directe au
près de l’ensemble des chefs de service a été assurée
par le service de la commande publique.
En revanche, la collectivité n’a pas formalisé sa politique d’achat dans un guide de l’achat
public, ni établi de tableaux de bord de suivi d’activité et de résul
tats. Elle ne dispose donc
pas de vision globale sur ce sujet et se révèle incapable de mesurer les éventuels gains réalisés
ou d’apprécier la réduction du risque juridique.
Néanmoins, son intérêt pour l’utilisation de bonnes pratiques est réel
et
s’est ma
nifesté par
la création, en 2004, d’un poste d’acheteur spécialisé au sein du service des marchés, le
recours ponctuel à une centrale d’achat ou la mise en place d’une revue annuelle des besoins
en mobilier et matériel auprès des services.
20
Source : r
apport présenté au comité technique paritaire sur l’état de la collectivité, l’établissement, le service ou le groupe
de services au 31 décembre 2013.
29/56
Si la collectiv
ité a pris conscience de l’intérêt d’une coordination voire d’une centralisation
de l’ensemble de ses achats, son organisation reste éclatée. A titre d’illustration, en janvier
2015, neuf marchés de maintenance de photocopieurs étaient en cours pour un montant global
de 68 000
€
TTC. Si l’on ajoute les marchés qui comprennent la location et la maintenance,
cela porte le nombre de marchés à 14 pour un montant de 167 657,42
€
TTC.
Aussi, la collectivité pourrait-elle gagner en efficacité en renforçant la coordination interne
des achats au travers d’une plateforme permettant de regrouper les commandes voire en
explorant les voies d’une centralisation de ses achats.
Dans cette dernière hypothèse, les conclusions d’une enquête réalisée en 2004 sur les
activités a
chat et marchés publics publiée par l’association Villes de France indiquait que les
économies liées à la centralisation en interne des achats se situaient entre 10 % et 15 % du
montant total des achats. Au cas d’espèce, la liste des marchés en cours d’exé
cution au
1
er
janvier 2015 par le service des finances de la ville de Manosque fait apparaître que si les
marchés inférieurs au seuil de 15 000
€ (40
% des marchés de la collectivité) ne représentaient
que 1 % du montant global des marchés en cours, leur m
ontant cumulé s’élevait toute de
même à 700
000 €
TTC et que, dans l’hypothèse d’une centralisation des achats, l’économie
potentielle pour la commune de Manosque pourrait être de l’ordre de 70
000
€
à
100 00
€
TTC.
4.2.
Le contrôle d’un échantillon de marchés
publics
Présentation de la méthodologie
4.2.1.
Un échantillon représentatif des marchés conclus au cours de la période sous revue a été
élaboré selon la méthodologie suivante.
Période d’observation
2009-2013.
Catégorie de marchés concernés
Marchés de travaux, fournitures et services passés au cours de la période par le service de
la commande publique dont le montant est supérieur ou égal à 15 000
€.
Nombre : 504 dont 450 marchés à procédure adaptée (89 % des marchés) et 54 marchés en
appel d’offre ouvert (11
% des marchés).
Montant total : 45 M
€.
Critères de sélection de l’échantillon
:
Nombre et volume des marchés, leur objet, la procédure de passation, l’analyse de la
récurrence du nom des fournisseurs, la présence éventuelle d’appels d’offre infructueux,
marchés passés en procédure d’urgence ou contentieux, signalements éventuels.
Taille et représentativité de l’échantillon
:
Nombre de marchés retenus : huit marchés de fournitures et de services et trois marchés de
travaux comprenant chacun un certain nombre de lots.
Montant global des marchés retenus : 13
M€ soit environ 30
% du montant global des
marchés conclus au cours de la période sous revue
21
.
*
L’examen des marchés retenus (incluant deux opérations majeures de travaux) est présenté
ci-après.
21
Estimation
a minima
dans la mesure où sont compris des marchés à bons de commande.
30/56
Examen
d’une série de marchés de fourniture et de services
4.2.2.
Cet examen a porté sur neuf marchés d’un montant total de 335
326,65
€
TTC (minimum)
à 771 326,65
€
TTC (maximum) sur la période 2009-2013 et ne révèle pas de problèmes
significatifs ou récurrents tant d
ans la phase de passation que dans celle d’exécution hormis
deux points de faiblesse portant sur le respect de l’économie du marché et le défaut
d’anticipation des besoins.
Cette dernière
observation corrobore d’ailleurs les conclusions du précédent examen
de
gestion de la chambr
e qui avait mis en exergue une absence quasi systématique d’analyse
préalable des besoins
; lacune qui devait être palliée par la constitution d’un service de la
commande publique.
S’agissant de la période examinée, deux exemples il
lustrent ces faiblesses.
Ainsi, dans le cadre de la politique d’informatisation des éc
oles primaires, un avenant du
9 décembre 2013 a augmenté de 30 000
€
HT le montant maximum du marché à bons de
commandes n° 13-
47 d’acquisition de matériels informatiques
« lot n° 2
–
classe mobile ».
Cet avenant, qui a reçu l’avis favorable de la commission d’appel d’offre le 28 novembre
2013, a été passé car il permettait l’acquisition de tablettes pour les écoliers conformément à
la volonté de la commune.
Toutefois, rapporté au montant maximum du marché qui était de 40 000
€, cet avenant a
entraîné une augmentation de 75
% bouleversant ainsi l’économie du marché. Ceci constitue
un manquement au code des marchés publics qui dispose en son article 20 qu’
« en cas de
sujétions techniques imprévues ne résultant pas du fait des parties, un avenant ou une décision
de poursuivre peut intervenir quel que soit le montant de la modification en résultant. Dans
tous les autres cas, un avenant ou une décision de poursuivre ne peut bouleverser l'économie
du marché, ni en changer l'objet ».Il convient de noter par ailleurs que cet avenant a été signé
deux mois seulement après la notification du marché témoignant ainsi d’une insuffisante
définition initiale ou anticipation des besoins.
En outre, un avenant au marché n° 10-
102 concernant l’assurance de la flotte automobile
de la collectivité, a été passé le 4 décembre 2014 afin de prolonger ce marché pour six mois.
Cette prolongation devait permettre « de laisser un temps de consultation convenable pour
que les compagnies d’assurance étudient le dossier de consultation correctement
». Le
marché, notifié le 28 décembre 2010, prenait effet au 1
er
janvier 2011 pour une durée de
quatre ans.
Or, dans la mesure où l’assurance de la flotte automobi
le est une nécessité constante et
connue, la passation de cet avenant a résulté d’une mauvaise anticipation des besoins de la
collectivité et aurait pu être évitée si le lancement de la nouvelle consultation avait été
effectué plus tôt.
Au vu de ces éléments la collectivité doit mieux veiller au respect des dispositions de
l’article 5 du code des marchés publics qui dispose que
: « I. - La nature et l'étendue des
besoins à satisfaire sont déterminées avec précision avant tout appel à la concurrence ou toute
négociation non précédée d'un appel à la concurrence en prenant en compte des objectifs de
développement durable. Le ou les marchés ou accords-cadres conclus par le pouvoir
adjudicateur ont pour objet exclusif de répondre à ces besoins. / II. - Le pouvoir adjudicateur
détermine le niveau auquel les besoins sont évalués. Ce choix ne doit pas avoir pour effet de
soustraire des marchés aux règles qui leur sont normalement applicables en vertu du présent
code. »
Examen du marché de travaux du bâtiment associatif et sportif de la Rochette
4.2.3.
Le projet de réalisation du bâtiment associatif et sportif à la Rochette consiste en la
construction neuve d’un bâtiment à vocation sportive et associative de cinq salles pour une
surface de 1 230 m
2
et d’un logement de f
onction de 4 pièces pour une enveloppe financière
de travaux de l’ordre de 2
903 484,21
€
TTC. L’exécution était programmée de 2009 à 2010.
31/56
4.2.3.1.
La passation du marché
Les règles de passation des marchés relatifs à la construction du bâtiment associatif et
sp
ortif de la Rochette ont été observées. La collectivité a su pallier la défection d’un candidat
et mener des négociations avec les entreprises de manière à bénéficier d’une offre plus
avantageuse. Au final, le total des offres des entreprises a été de 3 %
moindre que l’enveloppe
prévisionnelle de 2 281 780
€
HT (hors maîtrise d’œuvre).
4.2.3.2.
L’exécution
du marché
L’exécution du marché a donné lieu à une série de neufs avenants suite à une modification
du programme initial (transformation de l’objet d’une salle).
Au final, ces avenants ont
conduit à une augmentation du coût prévisionnel du marché de maîtrise d’œuvre de 2,8
%
pour s’établir à 216
067,20
€
TTC et une augmentation globale du marché de base des travaux
de 1,5
% pour s’établir à 2
687 417,01
€
TTC.
Par ailleurs, le recours à la sous-traitance a été limité en nombre et en montant. Deux lots
(6 « menuiseries extérieures » et 13 « chauffage-
traitement de l’air, rafraîchissement
») ont été
concernés pour respectivement 42 % (29 269,83
€
TTC) et 10 % (42 804,84
€
TTC). Au total,
la sous-traitance a concerné 2,7 % (72 074,67
€
TTC) de la valeur totale du marché pour sa
partie travaux.
S’agissant des délais d’exécution, les marchés ont été notifiés en octobre et novembre 2009
avec une durée d’exécution de 12
mois. Le planning prévisionnel prévoyait une livraison
contractuelle pour janvier 2011 mais la réception des travaux a eu lieu le 28 juin 2011.
A ce titre, la collectivité a établi un tableau de calcul des pénalités. Sept lots ont donné lieu
à des retards sanctionnés par des pénalités liquidées pour un total de 32 283,67
€ soit 1,1
% du
coût total de l’opération.
A l’occasion de la réception des travaux, la collectivité a émis des réserves sur deux lots et
fixé aux entreprises concernées le 7 juillet 2011 com
me date de fin d’exécution. En l’absence
de réaction des entreprises concernées, elle a dû les mettre en demeure le 10 novembre 2011.
Ce délai de quatre mois entre l’émission des réserves et la mise en demeure aurait pu faire
l’objet d’une attention plus soutenue de la part de la collectivité d’autant plus que le maître
d’œuvre avait suivi régulièrement l’avancement des travaux durant toute l’exécution de
l’opération, notamment l’égard des entreprises retardataires.
Au final, l’opération n’a pas donné lieu
à contentieux et le complexe a été inauguré fin
2011. Les opérations de fin de marché (déblocage des retenues de garantie et décomptes
généraux définitifs) ont été réalisées durant l’exercice 2012 et achevées pour les dernières au
cours du premier semestre 2013.
Examen du marché de travaux de l’aménagement du parc de stationnement de la
4.2.4.
Villette et de ses abords
4.2.4.1.
Un projet ancien et insuffisamment calibré
Par délibération du 27 novembre
2003, l’assemblée délibérante a autorisé le maire à lancer
une consultat
ion de maîtrise d’œuvre pour la création d’un parc de stationnement de
500
places à la Villette sous la forme d’une structure sur quatre niveaux. Le montant de
l’enveloppe financière prévisionnelle affectée aux travaux était de 4,6
M€
HT.
Par délibération du 21 octobre 2004, le programme pour la création du parc de
stationnement de la Villette a été approuvé et le maire autorisé à lancer un concours de
maîtrise d’œuvre sur esquisse pour un montant total prévisionnel de 420
000
€
HT.
32/56
Une étude relative aux aspects techniques des aménagements envisageables (situation
urbaine, foncier, analyses techniques, etc.) a été engagée en février 2005 et présentée en août
2006. Le projet ne connaît plus alors d’évolution mais reste un objectif cible pour la commune
qui en fait un des points forts dans son projet de direction 2008-2014 (
cf
. point 4 « se
divertir
»). Ce dernier prévoit, en effet, un total de dépenses d’investissement de
28,93
M€
HT sur la période dont 25 % destinés à la création du parc de stationnement de la
Villette (7
M€
HT).
La création de ce parc s’intègre alors dans une opération plus large de
requalification du
quartier de la Villette (réaménagement de trottoirs, voirie, implantation d’un cinéma). Le coût
total de cette opération est estimé à 16
M€
HT répartis entre la maîtrise publique
(aménagement du parc de stationnement pour 7
M€
HT et de ses abords pour 2,5
M€
HT) et
la maîtrise privée (construction d’un cinéma par la société Cinémovida pour 6,5
M€
HT).
Toutefois, il convient de noter que le pr
ojet d’implantation du cinéma ne donne pas lieu à
un engagement formalisé entre la commune et la société précitée et que la jauge de 500 places
de stationnement ne s’appuie sur aucune étude d’impact faisant le point d’une part, sur la
situation du stationnement sur le site et ses abords au regard des 632 places de stationnement
payantes déjà existantes à Manosque et d’autre part, sur la rentabilité du projet en fonction de
la présence ou non d’un cinéma.
Or, si la réalité de la congestion du centre-ville et de la saturation des places de
stationnement existantes est factuellement indéniable, il n’en demeure pas moins que la
collectivité s’est engagée dans cette opération sans disposer de tous les éléments lui
permettant d’apprécier la pertinence de son projet, d’affiner son expression d
u besoin,
d’examiner la rentabilité de son ouvrage ou encore de déterminer le mode de gestion le plus
adapté pour cette infrastructure.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la collectivité a reconnu le
changement de nature du projet initial,
qui ne concernait que la construction d’un simple
parc
de stationnement
souterrain sans valorisation architecturale ni traitement de l’ensemble d’un
quartier à aménager. Ce redimensionnement a nécessité un renforcement des études de
maîtrise d’œuvre.
Toutefois,
la réponse de la commune n’a pas
apporté de précisions sur les critères objectifs
et quantifiables en fonction desquels a été déterminée la jauge du parc de stationnement en
nombre d’emplacements.
Le fait que la société de cinéma ait finalement déposé un permis de construire en juin 2015
permet toutefois
d’envisager un débouclage
de ce projet de parc de stationnement dans de
bonnes conditions.
Finalement, l
e marché de maîtrise d’œuvre
a été lancé en avril 2009 et le coût prévisionnel
des travaux revalorisé à 10,1
M€
HT. Les procédures d’appel d’offres con
cernant les marchés
de travaux ont été lancées en juin 2012, les travaux ont commencé fin 2012 et ils ont été
achevés en décembre 2014.
Les conditions de pas
sation et d’exécution des marchés de maîtrise d’œuvre et de travaux
sont examinées plus précisément ci-dessous.
4.2.4.2.
Les conditions de passation des marchés
Le marché
de maîtrise d’œuvre
4.2.4.2.1.
Le marché de maîtrise d’œuvre est passé sous la forme d’un appel d’offres ouvert. L’avis
d’appel d’offres a été publié au
Bulletin officiel des annonces des marchés publics
le
4 avril 2009 et le règlement de la consultation fixait le dépôt des offres au 14 mai 2009 midi.
91 dossiers ont été retirés et 17 offres ont été réceptionnées.
33/56
Le 5 juin 2009, le jury a écarté une offre incomplète puis a procédé au classement des
offres en fonction des critères retenus suivants : 50 % pour la valeur technique, critère lui-
même décomposé en trois sous-critères
22
, 40 % pour le prix des prestations et 10 % pour la
stratégie de communication et la mise en œuvre.
Le groupement
de maîtrise d’œuvre qui a présenté l’
offre la moins-disante avec un taux
d’honoraire de 3,80
% (soit 266 000
€
HT), a emporté le marché. La notification a été faite le
1
er
juillet 2009 et le premier ordre de service date du 10 septembre 2009.
Les marchés de travaux
4.2.4.2.2.
Les marchés de travaux se décomposent en 11 lots
23
avec une tranche ferme et trois
tranches conditionnelles (abords du cinéma, réfection de la voirie, parc de stationnement de
surface). L’avis d’appel d’offres a été publié au
Bulletin officiel des annonces des marchés
publics
le 26 juin 2012. Le règlement de la consultation fixait le dépôt des offres au
6 août
2012 midi et la commission d’appel d’offres s’est réunie le 10
août 2012. 45 dossiers
ont été retirés et 24 offres ont été réceptionnées. Deux offres déposées hors délais ont été
rejetées.
Les critères retenus pour le jugement des offres sont pondérés à 60 % pour le prix des
prestations et 40
% pour la valeur technique. S’agissant de ce dernier critère, le règlement de
consultation renvoie à une annexe qui fait apparaître une série de sous-
critères d’analyse.
La commission d’appel d’offres s’est réunie le 25
septembre 2012 pour attribuer les lots.
Le rapport d’analyse des offres présente un examen matériel des dossiers avant de passer en
revue, sous forme de tableaux synoptiques, les offres déposées au regard des critères et sous-
crit
ères prédéfinis sans pour autant qu’un barème de notation soit arrêté pour le volet
technique.
Il ressort de l’examen des comptes rendus relatifs à ces lots qu’ils
sont, malgré les enjeux
financiers, peu motivés et qu’il aurait été souhaitable qu’un lien p
lus direct fût fait entre les
critères, les multiples sous-
critères et la décision de la commission d’appel d’offres.
E
n conclusion, l’existence d’un barème de notation et de compte
s rendus détaillés de la
commission d’appel d’offres serait de nature à sécuriser la procédure d’attribution d’un
marché public en cas d’écarts resserrés entre les candidats.
4.2.4.3.
Les conditions
d’exécution des marchés
Le marché de maîtrise d’œuvre
4.2.4.3.1.
De septembre 2009, date du pre
mier ordre de service, à avril 2010, le maître d’œuvre a
proposé à la commune plusieurs esquisses avec des variantes (implantation de logements,
d’un cinéma ou d’un parc de stationnement plus important). La collectivité a alors opté pour
un aménagement des
lieux prenant en compte la possible exploitation d’un cinéma et a
souhaité faire étudier la cohérence urbaine du projet ville-cinéma. Cette commande
complétive a donné lieu à un avenant au marché, premier avenant d’une série de sept
avenants.
22
30 % pour la méthodologie mise en place pour la phase de conception et la phase de réalisation, 10 % pour le planning
détaillé par phase de conception et justification des délais proposés, 10 % pour les moyens humains affectés à la mission.
23
Démolition de bâtiments, travaux préparatoires-terrassements-fondations-spéciales-
gros œuvre, peinture
-revêtements de
sols, ascenseur, courant fort-courant faible-SSI, chauffage-ventilation-climatisation-plomberie, serrurerie-habillage de
façade, voirie et réseaux divers, réseaux secs, réseaux humides, espaces verts.
34/56
L’exécution du marché a connu des retards liés à l’engagement d’études complémentaires
(6,5 mois), au montage d’un dossier «
loi sur l’eau
»
24
et à la reprise du dossier de
consultati
on en raison de la déclaration sans suite de l’appel d’offres initial. Le coût initi
al du
marché a connu une forte valorisation liée au réajustement du coût prévisionnel des travaux
ainsi qu’à des études complémentaires.
Il est passé d’un forfait provisoire de 266
000
€
HT à 385 672,97
€
HT avant de s’établir
en fin de marché à 472 456,97
€
HT, c’est
-à-dire une augmentation de 206 456,97
€
HT
(+ 77,6 %).
Dans le cas présent, la chambre relève que la rémunération du maître d’œuvre, offre la
moins-disante, a été augmentée de 77
% au fur et à mesure de l’exécution de la mission et que
ce surcoût ne découle pas de sujétions techniques imprévisibles mais bien du manque de
calibrage du besoin initial.
Les marchés de travaux
4.2.4.3.2.
Les marchés de travaux de la Villette ont fait l’objet de 24 avenants pour un montant total
de 85 129,73
€
HT.
Au final, le coût total du marché a été de 9 268 517,47
€
HT
25
, c’est
-à-dire 25 % de moins
que le coût de 11 895 178,39
€
HT estimé au moment du lancement des appels d’offres
relatifs aux marchés de travaux.
S’agissant du recours à la sous
-traitance, 29 sous-traitants sont intervenus essentiellement
sur les lots 0-1-2 et 7. Au total près de 25
% du marché a fait l’objet d’une sous
-traitance.
Le délai d’exécution a pris cinq mois de retard au regard des 20 mois initialement prévus
26
en dépit du suivi régulier du chantier s
ous l’égide d’un comité de pilotage se réunissant de
façon régulière durant l’ensemble du chantier et des pénalités de retard appliquées.
4.3.
La délégation de service public des transports urbains
Durant la période contrôlée, les services publics suivants étaient gérés sous forme de
délégation de service public (DSP) : l’assainissement collectif et non collectif, l’eau potable,
le camping, la fourrière, le crématorium, le réseau de chauffe et le service des transports
urbains. Hormis les gestions du crématorium, de la fourrière et du camping, ces contrats de
délégation ont été transférés à la communauté d’agglomération au moment de sa création le
1
er
janvier 2013.
Toutefois, seule la délégation de service public des transports urbains de la ville de
Manosque fer
a l’objet d’un examen sur le plan juridique et économique en raison de
l’implication de la collectivité sur le sujet des transports et du stationnement (gratuité du
service, création des 500 places de stationnement payant du parc de la Villette précité).
L’attribution de la délégation de service public
4.3.1.
4.3.1.1.
La procédure de passation
Par convention du 15 octobre 1992, la commune de Manosque a confié à la SEM
« Durance-Verdon
» la concession d’exploitation du service de transport public urbain. Par
contrat du 22 octobre 1992, cette dernière a confié à la SARL « Bus Manosque-Val-de-
Durance
» (BMVD) l’exploitation complète du service.
24
Toute personne
qui souhaite réaliser un projet ayant un impact direct ou indirect sur le milieu aquatique (cours d’eau, lac,
eaux souterraines, zones inondables, zones humides, etc.) doit soumettre ce proj
et à l’application de la loi sur l’eau (dossier
de déclaration ou d’autorisation).
25
Après intégration des 85 129,73
€
HT de plus-value nés des avenants, soit 0,9 % du montant des offres déposées.
26
18 mois d’exécution et deux mois de préparation.
35/56
Les contrats arrivant à échéance le 31 décembre 2009, la commune s’est interrogée sur le
cadre juridique de la poursuite de l’expl
oitation du service tout en faisant évoluer ses attentes
en matière de dessertes, de fréquence, d’amplitude horaire, de qualité, de productivité et de
performance environnementale. Enfin, elle a souhaité rendre gratuit le service pour l’usager.
En application des dispositions de l'article L. 1411-4 du code général des collectivités
territoriales, l
e conseil municipal s’est prononcé en faveur de la mise en place d’une
délégation de service public à contribution financière forfaitaire
27
d’une durée de huit ans
.
Cette DSP de transport urbain offrira des lignes régulières (« Manoval
28
») et un service
spécifique à la demande pour les personnes à mobilité réduite (« Manoval + »).
L’avis d’appel public à candidature a été publié en septembre 2009 et la commission
d'
attribution de la délégation de service public s’est réunie le 16 novembre 2009 pour dresser
la liste des deux candidats admis à présenter une offre (le groupement solidaire SNT SUMA-
UTP-Autocars TEELECSHI (SUMA) et Bus-Manosque-Val-de-Durance (BMVD), candidat
sortant).
La commission s’est réunie le 3 décembre 2009 pour procéder à l’analyse des offres et a
décidé qu’il convenait d’engager toutes discussions utiles avec les deux candidats. Ces
consultations se sont déroulées les 16 décembre 2009, 12, 22 et 29 janvier 2010.
Afin d’assurer le service en place jusqu’à la finalisation de la procédure de délégation, la
commune a, par délibération du 17 décembre 2009, prolongé la convention qui la liait au
prestataire en place jusqu’au 31 mars 2010 tout en instaura
nt la gratuité à compter du 1
er
janvier 2010.
Par délibération du 25 février 2010, la commune a attribué la délégation de service public
de transport urbain au groupement solidaire SNT SUMA-UTP-Autocars TEELECSHI.
Après une procédure contentieuse engagée par la société Autocars Somatrav, composante
du groupement candidat BMVD, devant le juge des référés
29
, la délégation de service public a
finalement pu faire l’objet d’une publication le 24 mars 2010.
Il peut en être conclu que la procédure de mise en concur
rence s’est déroulée
conformément à la réglementation en vigueur et n’appelle pas d’observation.
4.3.1.2.
Le choix du délégataire
Les critères d’appréciation des offres étaient les suivants
:
-
Le moindre recours aux fonds publics (contribution financière forfaitaire demandée,
maîtrise des coûts d’exploitation, dynamisme commercial)
;
-
La valeur technique (âge et confort du matériel roulant, capacité d’optimisation de
l’offre de transports, capacité d’innovation sur le plan commercial et m
ercatique,
continuité et qualité du service public, formation des personnels) ;
-
La valeur environnementale (consommation moyenne, normes de motorisation et de
dépollution, formation du personnel à l’éco
-conduite, utilisation de carburants
alternatifs).
27
Délibération du 17 septembre 2009.
28
Les dénominations de « Manoval » et « Manoval + » évolueront en « Manobus » et « Manobus + » dès la signature de la
DSP.
29
Par ordonnance du 1
er
mars 2010, le tribunal administratif de Marseille a enjoint la commune de Manosque de différer la
signature de la convention de DSP et par ordonnance du 17 mars 2010, il a traité du contentieux au fond en statuant que
l’objet du contrat était une DSP, que
la rémunération du délégataire était substantiellement liée aux résultats de l’exploitation
et que le requérant n’a pas été lésé ou risqué de l’être dans la mesure où il aurait pu faire acte de candidature et obtenir
les
réponses à ses interrogations.
36/56
L’analyse comparée des offres
initiales est retracée dans le tableau ci-après.
Critère financier
(surcoût par rapport à la contribution précédente)
Critère technique, commercial et environnemental
SUMA
+ 329
778€ HT par an
-
Equilibre des deux offres sur l’aspect environnemental
-
Avantages
sur
certains
aspects
techniques
et
commerciaux
BMVD
(sortant)
+ 624
201 € HT par an
Source : rapport au conseil municipal pour l’attribution de la délégation de service public.
Les négociations des 16 décembre 2009 et 12 janvier 2010 ont porté sur la valeur
technique (caractéristiques du service, implantation et caractéristiques du mobilier urbain,
démarche qualité, Manoval +), la valeur commerciale (budget communication) et sur la valeur
environnementale.
Au final, la collectivité a retenu le groupement SUMA comme délégataire au motif
notamment
qu’il s’agissait de l’offre la moins
-disante.
Sur
l’exécution
de la délégation de service public
4.3.2.
4.3.2.1.
L’économie du
contrat a été bouleversée
sans que la collectivité n’en tire les
conclusions sur le plan juridique
Dès avant la conclusion de la nouvelle délégation, une forte dynamique du service avait pu
être constatée. Ainsi, selon le cahier des charges produit par la commune, entre 2007 et 2008,
l’augmentation du nombre de voyages était de 8
%, passant de 68 425 à 73 758 voyages pour
une offre kilométrique en augmentation de 4 %, passant de 120 953 km à 125 858 km. La
tendance est plus marquée encore pour le service « Manoval +», mis en place en 2008, dont
l’activité a été multipliée par sept entre 2008 (137 voyages en mars
-avril 2008) et 2009
(912 voyages en mars-avril 2009).
Cette dynamique a été amplifiée dès la conclusion du contrat de délégation par les effets
combinés de la gratuité du se
rvice pour Manobus et Manobus + (effet d’aubaine) et de
l’augmentation significative de l’offre de service (refonte des lignes, de la fréquence) comme
l’indique le tableau ci
-dessous.
Manoval (2008)
Manobus (2009)
Manobus +
Nombre de ligne
4
4 + 1 ligne estivale
Service gratuit
dans le cadre
de la
délégation de
service public
Nombre de kilomètres de lignes
46,2 (estimation)
90
Nombre de chauffeurs
6 ETP
11,77 ETP
Nombre d’autobus
6
7
Points d’arrêts
80
125 poteaux d’arrêts + 20 abribus
Offre kilométrique
125 000
288 384
Nombre de voyages
75 000
300 000
Source : convention de prestation de services et son cahier des charges (1992), document programme et convention de
délégation de service public et son cahier des charges (2009).
Le tableau ci-
dessous retrace l’augmentation particulièrement marquée de la fréquentation
en 2010 et 2011 dont l’ampleur a été nettement sous
-estimée par la collectivité.
2009
(ancien
réseau)
Avril à
décembre
2010
2010
(projection)
2011
2012
2013
2010-2011
2010-2013
Nombre de voyages
Manobus
68 028
139 995
186 660
333 479
449 520
467 927
+ 79 %
+ 151 %
Nombre de voyages
Manobus +
nc
7 132
9 510
12 209
14 064
13 782
+ 28 %
+ 45 %
Kilomètres
parcourus
nc
208 655
278 207
363 425
362 937
348 977
+ 31 %
+ 25,43 %
Source : rapports annuels d’activités relatifs au contrat de délégation de service public transports urbains de Manosque et
retraitement CRC.
37/56
En conséquence, la commune a dû réajuster de façon significative le service proposé
(trajets et horaires) par un premier avenant en date du 8 juillet 2010, soit trois mois après son
démarrage, entraînant ainsi une augmentation du montant du marché de 30,2 %
(254 422
€
HT) entérinée
dans le cadre d’un second avenant en date du 16 décembre 2010
faisant passer le montant de la dépense de de 842 889
€
HT à 1 097 311
€
HT
30
.
Or, la nature et la portée de ces modifications (itinéraires, dessertes et les horaires) ne
peuvent être par nature assimilées à des sujétions techniques imprévues et il y a lieu de
considérer qu’au regard de leur impact financier significatif, elles
ont changé l'équilibre
économique du contrat en faveur de l'adjudicataire de la délégation d'une manière qui n'était
pas prévue dans les termes de la convention initiale (CJCE, 19 juin 2008, aff. C-454/06,
Pressetext Nachrichtenagentur GmbH,
rec. CJCE 2008, I, p. 4401 point 37) et que son objet
même s’en
est trouvé modifié.
En conséquence, une nouvelle mise en concurrence s’imposait sur le plan juridique et
aurait été de nature, sur le plan économique, à permettre à d’autres opérateurs de concourir et,
le cas échéant, de proposer un service de qualité au meilleur coût.
Or, en raison de son appréciation de la situation oligopolistique du marché des transports
urbains et de son souhait de ne pas subir les conditions imposées par l’acteur dominant de ce
marché, la collectivité a délibérément choisi de ne pas recourir à une nouvelle mise en
concurrence.
Cette motivation n’étant juridiquement pas recevable, la chambre rappelle à la collectivité
qu’elle est tenue de respecter les règles de la commande publique, dont rel
èvent les
délégations de service public, et qu’elle est de surcroît invitée à se
doter des moyens
nécessaires à une évaluation précise de ses besoins dans ses cahiers des charges.
4.3.2.2.
Le délégataire
a fait valoir un risque d’exploitation accru
La rémunération du délégataire est calculée de la façon suivante :
-
une partie fixe correspondant à 75
% des dépenses d’exploitation et arrêtée à
789 946
€
HT par an, hors actualisation et révision, puis à 1 097 311
€
HT à la suite de
l’avenant n°
2 ;
-
une compensation tar
ifaire égale à la fréquentation valorisée sur la base d’une recette
moyenne fixée à 1,28
€
HT par voyage simple dans la limite de 18,72 % des dépenses
d’exploitation. Cette compensation est la contrepartie de la gratuité du service
;
-
des
produits
d’exploit
ation
variables
représentant
essentiellement
les
recettes
publicitaires du service (publicité sur les abris-voyageurs, le cas échéant sur les
autobus), perçus par le délégataire, correspondant à 6,28
% des dépenses d’exploitation.
Le 15 juin 2011, le délég
ataire a alerté l’autorité délégante sur ses difficultés financières et
a chiffré un déséquilibre annuel de 145 221
€ pour 2011. A ce titre, il demande le
déplafonnement des parties fixes et variables de sa rémunération. En réponse, la collectivité a
fait
appel, en juin 2012, à une mission d’expertise financière.
Les conclusions de cette dernière, rendue le 12 novembre 2012, font état d’un déficit
ramené à 110 000
€ pour l’exercice 2011. Sans opposer de refus à la demande de définition
d’un meilleur équilib
re financier de la convention, la collectivité exige une contrepartie en
termes d’amélioration de la qualité de service. Depuis lors, la situation n’a pas connu
d’évolution.
Pour autant, la viabilité de ce contrat ne saurait être déduite des seuls éléments transmis par
le délégataire.
30
Par la suite, et jusqu’au transfert de compétence de la DSP à DLVA au 1
er
janvier 2013, la collectivité a modifié la
convention par deux autres avenants (18/07/201
1 et 18/07/2012) pour des modifications d’itinéraire, de dessertes et
d’horaires sans que ces changement n’aient d’incidence sur l’économie du contrat.
38/56
4.3.2.3.
Un effort financier public également accru
Pour sa part, la collectivité a fait le
choix politique d’offrir un service gratuit à la
population et, depuis le 1
er
janvier 2013, cette charge est assumée par la communauté
d’agglomération. Le tableau suivant illustre l’évolution de la contribution de la commune
entre l’ancien dispositif sous la forme d’une concession et celui de la
délégation en raison du
changement d’échelle souhaité par la collectivité et de la mise en place de
la gratuité du
service.
Contribution annuelle de la ville avant DSP (service non gratuit) (a)
360 000 € HT
Contribution annuelle de la ville selon DSP (service gratuit) (b)
771 968 € HT
dont coût maximum de la gratuité du service (compensation tarifaire) (c)
192
992 € HT
Contribution annuelle en externalisant la gratuité du service (b - c) = d
578 976 € HT
Écart de la contribution annuelle (hors compensation tarifaire) (d - a)
278 976 € HT (+ 61 %)
Écart de la contribution annuelle (compensation tarifaire incluse) (b - a)
411 968 € HT
(+ 114 %)
Source : retraitement CRC du rapport au conseil municipal pour l’attribution de la délégation de service public.
L’avenant n°
2 précité à la convention en porte désormais le coût à 1 097 311
€
HT par an.
Cette a
ugmentation aurait dû être retracé dans un compte prévisionnel d’exploitation
pluriannuel afin d’en prévoir les conséquences financières pour la collectivité.
4.3.2.4.
Le contrôle de l’exécution de la convention
En application de la convention de délégation, la collectivité exerçait sa mission de
contrôle de l’exécution du contrat au travers de contrôles sur place ainsi que sur pièces sur la
base des éléments relatifs à la gestion des réclamations des clients et à la qualité de service
transmis par le délégataire. Elle organisait, par ailleurs, à intervalles réguliers des réunions
avec le délégataire pour effectuer un état des lieux.
Il convient de noter que les relations avec le délégataire se sont progressivement tendues
depuis 2011 et que la collectivité avait entamé une réflexion afin de mettre un terme à la
relation contractuelle nouée avec ce dernier. Malgré les relances de la commune, celui-ci
peinait à se mobiliser et à donner suite à ses demandes, par exemple dans la transmission de
son rapport annuel
31
.
Le suivi des réclamations était
effectué sous la forme de tableur et, en l’absence d’élément
de réponse satisfaisant du délégataire, la commune appliquait trimestriellement les pénalités
prévues par la convention de délégation après une phase contradictoire
qu’elle organisait.
5.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
La présente partie traitera des relations qui régissent la commune et les intercommunalités
successives sous l’angle des ressources humaines avant d’aborder le sujet des effectifs, du
temps de travail, de la gestion des carrières et enfin de la rémunération et de ses accessoires.
5.1.
Les ressources humaines, enjeu commun à la ville et aux intercommunalités
successives
Du point de vue des ressources humaines, les relations entre la commune et les
intercommunalités successives (CCLDV puis DLVA) sont régies par des mises à disposition
croisées de personnels et de services ainsi que par la constitution de services communs.
Les relations de la commune avec la communauté de communes Lubéron-
5.1.1.
Durance-Verdon
Par délibération du 18 septembre 2008, la communauté de communes Lubéron-Durance-
Verdon avait mis à disposition de la commune un administrateur territorial qui assurait les
fonctions de directeur général des services de la ville pour une quotité de 50
% d’
un temps
plein. Cette mise à disposition était régie par une convention annuelle du 19 septembre 2008,
renouvelable par tacite reconduction à compter du 1
er
septembre 2008.
31
Rapport 2012 incomplet notamment.
39/56
Conformément aux dispositions de l’article L.
5211-4-1 du code général des collectivités
territoriales et par délibération du 18 décembre 2008, la commune mettait partiellement
certains de ses services
32
à disposition de la communauté de communes.
Les modalités de cette mise à disposition étaient régies par une convention en date du
23 décembre 2008 valable trois ans qui précisait que les frais généraux engagés par la
commune seraient
facturés à la communauté de communes en fonction du nombre d’heures
de travail des services partagés exécutés et du coût moyen horaire du personnel.
Cette convention, qui ne contenait pas de clause de reconduction tacite contrairement à la
première convention, n’a
vait
toutefois pas fait l’objet d’un renouvellement formel. Dès lors,
les refacturations ont été opérées sans base juridique de 2011 au 1
er
janvier 2013, date de
création de la communauté d’agglomération.
Par délibération du 26 mai 2011, la communauté de communes mettait partiellement les
services techniques communautaires (direction des services techniques et service énergie) à
disposition de la commune. Une convention du 8 juin 2011, qui reprenait la même clé de
facturation que la convention du 23 décembre 2008 précitée, régissait cette mise à disposition
prévue pour une période de trois ans, renouvelable par accord expresse.
Les relations de la comm
une avec la communauté d’agglomération Durance –
5.1.2.
Lubéron - Verdon agglomération (DLVA)
La création de la communauté d’agglomération au 1
er
janvier 2013 emporte pour
conséquence la création de services communs à la ville et à l’agglomération.
Ainsi, par dél
ibération de la communauté d’agglomération du 15
octobre 2013 et par
délibération de la commune du 17 octobre 2013, des services communs
33
sont créés et régis
par une convention du 24 octobre 2013 conclue pour une durée de trois ans.
Les agents relevant de ces services sont mis à disposition de la commune et le
remboursement des frais de fonctionnement des services communs est calculé de la façon
suivante : coût unitaire de fonctionnement du service
34
) multiplié par le nombre d’unités de
fonctionnement
35
. Les clés de répartition des moyens humains et des charges de structure,
quant à elles, sont définies dans une annexe à la convention
36
.
Ces mises à disposition font l’objet de conventions du 24
octobre 2013 valables pour une
durée de trois ans et dont les modalités de refacturation sont analogues à celles utilisées pour
les services communs.
Au final, les services œuvrant de façon exclusive pour la commune de Manosque sont
résiduels : droits des sols, police, CCAS, formalités administratives, gestion du domaine
public, festivités. Au 1
er
janvier 2013, ce sont 26 agents qui ont été transférés de la commune
à l’intercommunalité (2 agents de catégorie A, 6 de catégorie B et 18 de catégorie C).
Une évolution cohérente des charges de personnel des entités concernées
5.1.3.
L
’évolution des charges totales de personnels de la commune et des intercommunalités
successives qui ont préexistées à DLVA (à savoir CCLDV, ILO et Sud 04) sont cohérentes
comme l’indique le tableau ci
-dessous.
32
Direction générale des services, secrétariat général, services compétents en matière juridique et d’assurances, de réceptions
accueil, de technologies de l’information et de communication, d’entretien et de propreté des locaux, de ressources
humaines, de finances, de commande publique, du foncier, des politiques contractuelles et les services techniques.
33
Gestion des ressources humaines, finances, commandes publiques, conseil de gestion, juridique assurances, système
d’information, secrétariat général service aux communes, communication, cabinet du maire
-président, direction générale.
34
Charges de personnel, fournitures et frais de fonctionnement des équipements, coût de renouvellement des biens et contrats
de prestations de services rattachés.
35
Utilisation du service commun sur un temps donné (heure ou jour) comptabilisé sur un exercice.
36
La proratisation par collectivité est réalisée en fonction du nombre de bulletins de paie, du nombre de mandats et titres
émis, du nombre de marchés en cours, du nombre de journée d’étude, du nombre de contentieux en cours, de sinistres
recensés, du nombre d’équipement, de tirages de photocopie, des courriers entrants et sortants, du nombre d’actes pris, du
nombre d’élus, des heures de travail effectuées.
40/56
En €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Charges totales
de personnel
Manosque
15 045 750
15 620 896
16 021 010
16 243 398
12 545 619
15 949 107
CCLDV + ILO
+ Sud 04
37
4 594 084
4 950 131
5 483 781
6 232 979
10 156 291
(DLVA)
11 063 287
Remboursement
de personnel mis
à disposition
(MAD)
Manosque
476 080
478 514
480 161
463 074
306 832
417 547
CCLDV+ ILO
+ Sud 04
244 104
712 313
179 869
180 637
1 594 800
(DLVA)
2 134 494
Charges totales
de personnel
nettes des
remboursements
pour MAD
Manosque
14 569 670
15 142 383
15 540 850
15 780 324
12 238 787
15 531 561
CCLDV + ILO
+ Sud 04
4 349 980
4 237 818
5 303 911
6 052 342
8 561 491
(DLVA)
8 928 793
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion et commune de Manosque.
Ainsi, suite à la création de la communauté d’agglomération DLVA
au 1
er
janvier 2013, les
charges totales de personnels de la commune ont diminué de 3,7
M€ et les remboursements de
frais de personnel à Manosque ont baissé de 156 242
€.
5.2.
Les effectifs de la commune
Le suivi des effectifs de la com
mune n’est pas
satisfaisant
5.2.1.
Le tableau ci-dessous présente les effectifs budgétaires et les effectifs pourvus tel que
retracés dans les comptes administratifs de la commune durant la période sous revue.
2009
2010
2011
2012
2013
Emplois permanents à temps complet (a)
573
573
592
592
382
Effectifs pourvus (ETPT) (b)
394
396
410
409
337
Différence (a - b)
179
177
182
183
45
Taux effectifs pourvus (b / a x 100)
68,76 %
69,11 %
69,26 %
69,09 %
88,22 %
Source : comptes administratifs
.
Il ressort de ce tableau qu’avant la création de la communauté d’agglomération, le solde
entre les effectifs budgétaires et les effectifs pourvus était de 180 en moyenne soit un taux
effectif d’emplois pourvus de 69
%. Ce taux connaît une évolution positive avec la création de
la communaut
é d’agglomération et atteint 88
% en 2013.
Toutefois, cette amélioration est très majoritairement imputable à l’actualisation des
effectifs de la filière administrative,
comme l’indique le tableau ci
-dessous, le travail engagé
en ce qui concerne la filière technique devant de poursuivre.
2012
2013
Solde 2012
Solde 2013
Effectifs
budgétaires
Effectifs
pourvus
Effectifs
budgétaires
Effectifs
pourvus
Emplois fonctionnels
7
5
0
0
2
0
Filière administrative
147
96
47
44
51
3
Filière technique
335
231
235
203
104
32
Filière sociale
47
41
0
0
6
0
Filière médico-sociale
0
0
46
39
0
7
Filière sportive
7
5
4
4
2
0
Filière animation
16
15
28
26
1
2
Police
33
16
0
0
17
0
Autres
0
0
22
21
0
1
Total
592
409
382
337
183
45
Source : comptes administratifs
.
Quoi qu’il en soit, la récurrence d’un écart important entre les effectifs budgétaires et les
effectifs pourvus traduit un manque de suivi de la situation des effectifs communaux. La
collectivité est donc invitée à procéder à la mise à jour de ses annexes budgétaires en fonction
des postes réellement pourvus.
37
CCLDV : communauté de communes Luberon Durance Verdon - ILO : communauté de communes Intercommunalité du
Lubéron oriental - Sud 04 : communauté de communes Sud 04. Ces trois communautés de communes ont fusionné pour
former, avec deux communes supplémentaires, la communauté d’agglomération Lubéron Durance Verdon Agglomération
au 1
er
janvier 2013.
41/56
La collectivité justifie les écarts ainsi constatés par l’existence de postes à supprimer, de
recrutement en cours et de postes pourvus par des agents non titulaires. S’agissant de ces
derniers, les bilans sociaux font état de 75 agents en 2013 et de 48 en 2011.
Le niveau des effectifs connu reste néanmoins cohérent avec l’évolution des
5.2.2.
charges de personnel de la commune
Le tableau ci-
dessous retrace l’évolution des effectifs budgétaires et des effecti
fs pourvus.
2009
2010
2011
2012
2013
Emplois permanents à temps complet
573
573
592
592
382
Effectifs pourvus (ETPT)
394
396
410
409
337
Source : comptes administratifs
.
Hormis l’exercice 2013
,
qui n’est pas représentatif compte tenu des transferts d’emplois à
la communauté d’agglomération, le niveau des effectifs est relativement stable avec une
hausse limitée de 3,8 % des effectifs pourvus et 3,3 % des effectifs budgétaires.
Or, dans son rapp
ort sur les finances des collectivités locales 2014, l’observatoire des
finances locales a constaté une augmentation moyenne des effectifs communaux de 3,4 %
entre 2009 et 2012. A périmètre de missions inchangé, l’évolution des effectifs de la
commune de Manosque paraît donc cohérente.
Le tableau ci-
dessous rappelle l’évolution de charges de personnel de 2009 à 2013.
En €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Charges totales de personnel
15 045 750
15 620 896
16 021 010
16 243 398
12 545 619
15 949 107
- Remboursement de personnel
mis à disposition (MAD)
476 080
478 514
480 161
463 074
306 832
417 547
= Charges totales de personnel
nettes des remboursements pour
MAD
14 569 670
15 142 383
15 540 850
15 780 324
12 238 787
15 531 561
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.
Les charges totales de personnel ont augmenté de 8 % de 2009 à 2012 avant de baisser de
23
% en 2013 en raison de la création de la communauté d’agglomération. L’augmentation
des charges a donc été plus rapide que celle des effectifs.
Cette tendance est cohérente avec les conclusions de l’observatoire des finances locales
issues du rapport précité qui
fait état d’
une augmentation moyenne annuelle des dépenses des
personnels communaux de l’ordre de 6,8
% de 2009 à 2012.
Pour mémoire, cela représente, en 2013, une dépense de 704
€ par habitant pour une
moyenne de la strate de 706
€ par habitant.
Il importe, toutefois, de noter que les charges totales de personnel repartent à la hausse en
2014 avec une augmentation marquée de 27 %.
Il est observé que la collectivité ne dispose pas de vision consolidée des facteurs usuels de
hausse des dépenses de personnels : glissement-vieillesse-technicité (GVT), élévation de la
qualification, recrutement d’une plus grande proportion de c
adres, impact des mesures
nationales, intégration de contractuels ou d’anciens contrats aidés, mise en place d’un
nouveau régime indemnitaire.
5.3.
Le temps de travail
La présente partie traite de la durée annuelle du temps de travail, des congés, des heures
su
pplémentaires et de l’absentéisme. Le tableau ci
-dessous compare le régime légal et le
régime adopté par la collectivité et est commenté
infra
.
42/56
Régime légal
Régime de la collectivité
Solde
Nombre d'heures obligatoires par an
1607
1 587
- 20 heures
Jours calendaires
365
365
0
Samedis et dimanches
104
104
0
Jours fériés (en moyenne, hors samedi et hors
dimanche)
8
8
0
Jours de congés
25
34
+ 9 jours
Jours, au titre du fractionnement des congés ou autres
2
2 jours de fractionnement
1 à 3 jours du maire
de 0 à +3 jours
Jours travaillés
226
214 à 216
-12 à -10 jours
Nombre de semaines travaillées
45,2
42,8 à 43,2
- 2,4 à -2
semaines
Source : commune de Manosque.
Une durée annuelle du temps de travail non conforme à la règlementation
5.3.1.
Le temps de travail est régi par les dispositions de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001
relative au temps de travail dans la fonction publique territoriale et celles des décrets
n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail
dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature
et n° 2001-623 du 12 juillet 2001
pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à
l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.
L’organisation du temps de travail dans la fonction publique territoriale est alignée sur
celle prévalant dans la fonction publique d’
État
. Ainsi conformément à l’article 1 du
décret
n° 2000-815 précité « le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée
annuelle de travail effectif de 1 607 heures maximum, sans préjudice des heures
supplémentaires susceptibles d'être effectuées »
.
Or, l
’accord sur l’aménagement et la réduction du temps de travail du 28
décembre 2001,
approuvé par délibération du conseil municipal du 20 décembre 2001, fixe le temps de travail
annuel à 1 580 heures, porté à 1 587 heures le 10 février 2005 afin de prendre en compte la
journée de solidarité en faveur des personnes âgées et des handicapés. Le temps de travail
annuel au sein de la collectivité est donc inférieur de 20 heures à la durée légale.
Si la réglementation prévoit que la durée annuelle du travail peut être réduite par
délibération et après avis du comité technique compétent, cette ré
duction n’est possible que
pour tenir compte de sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de
travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de
travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail
ou de travaux pénibles ou dangereux.
Or, interrogée sur les éléments pouvant justifier des sujétions liées à la nature des missions
et à la définition des cycles de travail qui en résultent, la collec
tivité n’a pas apporté
d’éléments qui permettent, conformément aux dispositions de l’article 1 du décret
n° 2000-815 précité, de déroger à cette durée.
Le choix de la collectivité se traduit par un coût budgétaire comme indiqué dans le tableau
suivant.
Effectif de la collectivité exprimé en ETP
38
(a)
399 ETP
Volume horaire légal (b)
1 607 heures
Volume horaire annuel de la collectivité (c)
1 587 heures
Volume d'heures de travail « perdues » [(a x b)
–
(a x c)] = d
7 980 heures
Effectif théorique « perdu » (d / b) = e
5 ETP
Coût moyen annuel d'un agent
39
(f)
31
500 €
Surcoût budgétaire (e x f)
157
500 €
Source : commune de Manosque (bilan social 2013).
38
Effectif pris en compte exprimé en ETP = [agents titulaires (à temps plein + à temps partiel) + agents non titulaires (à temps
plein + à temps partiel)
–
vacataires saisonniers] = 324 + 160
–
85 = 399 ETP.
39
[(Solde chapitre 012
–
solde chapitre 013)
–
coût des vacataires] / ETP = (13 220 134
–
674 515,19) / 399 = 31 442,65
€
arrondis à 31 500
€.
43/56
En conséquence, la fixation de la durée annuelle du travail en dessous de la durée
réglementaire procure un avantage irrégulier aux agents de la commune et entraîne un surcoût
annuel pour la collectivité de 157 500
€
correspondant à cinq équivalents temps plein.
En réponse aux observations de la chambre relatives au caractère irrégulier de la durée du
temps de travail, la
collectivité oppose le fait que l’autorité préfectorale n’a pas
transmis de
lettre d’observation ou d
éféré lesdits actes au tribunal administratif dans le cadre de son
contrôle de légalité.
Il est rappelé à la collectivité qu’il
ne saurait être
déduit de l’absence de lettre
d’observation ou de déféré préfectoral que les actes en question sont
pour autant réguliers. En
effet, la faculté
de saisir le juge relève d’une compétence discrétionnaire du
représentant de
l’Etat dans le département
agissant dans le cadre de sa stratégie de contrôle.
Dès lors, la chambre est fondée à relever cette irrégularité.
Un régime avantageux de congés annuels
5.3.2.
5.3.2.1.
Trois jours de congés annuels supplémentaires
La circulaire de la direction générale de l’administration et de la fonction publique n°
NOR
MFPF1202031C du 18 janvier
2012 relative aux modalités de mise en œuvre de l’article 115
de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 précise que le décompte
du temps de travail s’effectue sur une base annuelle de 1
607
heures avec la possibilité d’une
annualisation du temps de travail dont l’organisation (cycles de travail comportant des durées
hebdomadaires de travail variables, durée hebdomadaire de travail supérieure à 35 heures
toute l’année) peut donc conduire à l’attribution
de jours ARTT en compensation.
A ce titre la circulaire précise que
« Le nombre de jours supplémentaires de repos prévus
au titre de la réduction du temps de travail est calculé en proportion du travail effectif
accompli dans le cycle de travail avant prise en compte de ces jours. Ainsi le nombre de jours
ARTT attribués annuellement est le plus souvent de
: […]
six jours ouvrés par an pour
36 heures hebdomadaires
; […]
».
Le régime horaire hebdomadaire de 36 heures adopté par la collectivité emporterait donc
pour conséquence que les agents bénéficieraient de six jours de congés supplémentaires au
regard du régime légal
40
(soit 25 jours et deux jours au titre du fractionnement) soit 33 jours.
Or, le régime annuel de congés adopté par la collectivité est de 36 jours soit trois jours de
congés supplémentaires ce qui constitue un avantage irrégulier au profit des agents de la
commune et entraîne un surcoût annuel pour la collectivité de 170 100
€, soit l’équivalent de
5,4 ETP comme indiqué dans le tableau ci-dessous.
Effectif de la collectivité exprimé en ETP
41
(a)
399 ETP
Volume horaire annuel de la collectivité (b)
1 587 heures
Volume horaire légal (c)
1 607 heures
Volume horaire hebdomadaire d’un agent (d)
36 heures
Volume d’heures de travail «
perdues » [(d / 5 x 3) x a] = e
8 618 heures
Equivalent ETP « perdus » (e / c) = f
5,4 ETP
Coût moyen annuel d'un agent
42
(g)
31 500
€
Surcoût budgétaire (f*g)
170 100 €
Source : commune de Manosque (bilan social 2013).
40
Article 1
er
du décret du 26 novembre 1985 : «
Tout fonctionnaire territorial en activité a droit […], pour une année de
service accompli du 1
er
janvier au 31 décembre, à un congé annuel d’une durée égale à cinq fois ses obligations
hebdomadaires de service. Cette durée est appréciée en nombre de jours ouvrés. »
41
Effectif pris en compte exprimé en ETP (E) = [agents titulaires (à temps plein + à temps partiel) + agents non titulaires (à
temps plein + à temps partiel)
–
vacataires saisonniers] = 324 + 160
–
85 = 399 ETP.
42
[(Solde chapitre 012
–
solde chapitre 013)
–
coût des vacataires] / ETP = (13 220 134
–
674 515,19) / 399 = 31
442,65 €
arrondis à 31 500
€.
44/56
5.3.2.2.
Une confusion entre jours de congés et jours accordés au titre de la
réduction du temps de travail
Aux termes de l’article 115 de la loi n°
2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour
2011 « la période pendant laquelle le fonctionnaire relevant de la loi n° 83-634 du
13 juillet
1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ou l’agent non titulaire
bénéficie d’un congé pour raison de santé ne peu
t générer de temps de repos lié au
dépassement de la durée annuelle du travail ».
Or, dans la mesure où le régime de congés de la collectivité ne différencie pas les jours de
congés annuels des jours accordés au titre de la réduction du temps de travail
43
, il en résulte
que les absences pour raison de santé n’ont pas d’impact sur leur nombre annuel de jours de
congés alors même que le nombre de jours accordés au titre de la réduction du temps de
travail devrait être réduit à due proportion
44
.
Cette indifférenciation entre jours de congés et jours accordés au titre de la réduction du
temps de travail est irrégulier et entraîne un coût budgétaire pour la collectivité tributaire du
volume des congés pour raison de santé. Au cas d’espèce, ce coût n’a pas fait l’objet d’une
estimation par la chambre pour la période examinée.
5.3.2.3.
Des jours chômés accordés de façon systématique
La collectivité a indiqué que le maire pouvait accorder des jours de congés
supplémentaires non récurrents et qui ne constituaient pas un avantage acquis pour le
personnel. Ainsi, l’ensemble des agents de la collectivité a bénéficié d’un jour supplémentaire
de congés en 2009, 2010, 2011, de deux jours en 2012 et de trois en 2013. Les agents de la
collectivité sont avisés de l’octroi de journées d’autorisation d’absence par le biais de notes
internes signées par le maire. Cet avantage là encore irrégulier a un coût budgétaire comme
indiqué dans le tableau suivant.
Effectif de la collectivité exprimé en ETP
45
(a)
399 ETP
Volume horaire annuel de la collectivité (b)
1 587 heures
Volume horaire légal (c)
1 607 heures
Volume horaire hebdomadaire d’un agent (d)
36 heures
Volume d’heures de travail «
perdues » par jours chômé [(d / 5) x a] = e
2 873 heures
Equivalent ETP par jour chômé (e / c) = f
1,8 ETP
Coût moyen annuel d'un agent
46
(g)
31
500 €
Surcoût budgétaire (f x g)
56 700 €
Source : commune de Manosque (bilan social 2013).
En conséquence, le bénéfice d’un jour de congé
représente un coût de 56 700
€, soit 1,8
ETP. En 2013, le coût est estimé à 170 100
€, soit l’équivalent de 5,4 ETP.
5.3.2.4.
Un système avantageux au profit des partants
La collectivité s’est dotée d’un règlement des congés et d’
autorisations
d’absence. Dans
ses
versions
successives
entrées
en
vigueur les 1
er
mars 2005,
1
er
janvier 2011
et
1
er
janvier 2013, ce document traite, de façon identique, du cas particulier des agents quittant
définitivement le service public soit par admission à la retraite, soit par suppression d’emploi.
Au cas d’espèce, il met en place un régime avanta
geux pour les fonctionnaires qui quittent
définitivement leurs fonctions à partir du mois de juin de l’année de départ en retraite. La
collectivité n’a pas été en mesure d’identifier l’acte juridique qui fonderait ce régime mais
indique que celui-ci existe au moins depuis 1999.
43
Le règlement interne sur les congés indique que « le personnel territorial peut prétendre à un congé annuel de 36 jours
ouvrés, dont 2 jours au titre du fractionnement ».
44
Circulaire n° NOR MFPF1202031C précitée relative aux modalités de mise en œuvre de l’article 115 de la loi n°2010
-
1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
45
Effectif pris en compte exprimé en ETP = [agents titulaires (à temps plein + à temps partiel) + agents non titulaires (à temps
plein + à temps partiel)
–
vacataires saisonniers] = 324 + 160
–
85 = 399 ETP.
46
[(solde chapitre 012
–
solde chapitre 013)
–
coût des vacataires] / ETP = (13 220 134
–
674 515,19) / 399 = 31 442,65
€
arrondis à 31 500
€.
45/56
La durée de ce congé est ainsi fixée :
Date de cessation de fonction
Droits acquis théoriquement au prorata
de la durée de service
(jours ouvrés)
Droits
accordés effectivement par la collectivité
(jours ouvrés)
1
er
février
3
3
1
er
mars
6
6
1
er
avril
9
9
1
er
mai
12
12
1
er
juin
15
18
1
er
juillet
18
36
1
er
août
21
1
er
septembre
24
1
er
octobre
27
1
er
novembre
30
1
er
décembre
33
1
er
janvier
36
Source : commune de Manosque.
En
conséquence
les
agents
quittant
définitivement
leurs
fonctions
après
le
1
er
juin bénéficient
de
jours
de
congés
supplémentaires
indus
car
non
acquis
proportionnellement à la durée de service effectuée. Ainsi, selon le mois considéré de juin à
décembre, les agents partants bénéficient l’a
nnée de leur départ de trois à 18 jours de congés
indus constituant un avantage irrégulier pour les agents bénéficiaires et entraînant un coût
budgétaire pour la collectivité.
Volume horaire hebdomadaire d’un agent (a)
36 heures
Volume quotidien d’un agen
t (a /5 = b)
7,2 heures
Volume d’heures de travail «
perdues » si 3 jours chômés (b x
3) = c
21,6 heures
Volume d’heures de travail «
perdues »
si 18 jours chômés (b x
18) = d
129,6 heures
Volume horaire annuel de la collectivité (e)
1 587 heures
Equivalent ETP communal si 3 jours chômés (c / e) = f
0,013 ETP
Equivalent ETP communal si 18 jours chômés (d / e) = g
0,08 ETP
Coût moyen annuel d'un agent47 (h)
31 500
€
Surcoût budgétaire pour 3 jours chômés par agent (f x h)
410
€
Surcoût budgétaire pour 18 jours chômés par agent (g x h)
2 520
€
Source : commune de Manosque.
Le nombre de départs en retraite durant la période examinée a été le suivant :
2009
2010
2011
2012
2013
Départs en retraite
8
12
11
11
10
Nombre moyen de départ en retraite 2009-2013
10,4
Source : commune de Manosque.
En conséquence, dans l’hypothèse de dix départs annuels entre juin et décembre d’une
année, le surcoût pour la collectivité dans le cadre de son régime dérogatoire se situerait entre
4 100
€ et 25
200
€.
Les heures supplémentaires
5.3.3.
5.3.3.1.
Des heures supplémentaires en constante augmentation
Le décret n° 2000-815 du 25 août
2000 modifié relatif à l’aménagement et à la réduction
du temps de travail dans la fonction publique de l’
État, applicable aux agents territoriaux,
prévoit les dispositions relatives à la réalisation d’heures supplémentaires.
Les décrets n° 91-875 du 6 septembre 1991 modifié et n° 2002-60 du 14 janvier 2002
modifié relatifs aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) prévoient les
rè
gles d’indemnisation de ces heures supplémentaires.
47
[(solde chapitre 012
–
solde chapitre 013)
–
coût des vacataires] / ETP = (13 220 134
–
674 515,19) / 399 = 31
442,65 €
arrondis à 31
500 €.
46/56
Le versement d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires est subordonné au
contrôle automatisé du temps de travail comme en dispose le 2°
de l’article 2 du décret du
14 janvier 2002 précité. Pour les « personnels exerçant leur activité hors de leurs locaux de
rattachement, un décompte déclaratif contrôlable peut remplacer le dispositif de contrôle
automatisé
», ainsi que pour les sites dont l’effectif est inférieur à 10.
Au cas d’espèce, la gestio
n du temps de travail des agents de la collectivité est assurée
depuis 2002 par un système de badgeage
48
et une gestion automatisée des demandes de
congés annuels et des autorisations d’absence.
Les modalités d’octroi d’indemnités horaires pour travaux supp
lémentaires sont organisées
par délibérations du 19 décembre 2002 et du 31 janvier 2008. Elles définissent les grades
susceptibles de percevoir les IHTS et intègrent les agents non titulaires de droit public dès lors
qu’ils exercent des fonctions de même nature et qu’ils sont au même grade que les agents
titulaires éligibles aux heures supplémentaires.
Le tableau-ci-dessous retrace le récapitulatif des heures supplémentaires durant la période
sous revue.
En heures
2009
2010
2011
2012
2013
Janvier
1 198
1 434,32
1 279,73
1 609,49
1 240,78
Février
1 396
1 692,85
1 690,12
1 968,88
1 017,23
Mars
1 271
1 725,88
1 491,03
1 771,89
1 458,4
Avril
1 578
2 746,38
2 119,72
1 904,6
1 287,57
Mai
2 087
1 796,75
1 701,25
3 067,48
1 431,32
Juin
2 032
1 836,28
2 194,53
2 377,86
2 230,95
Juillet
1 466
1 769,94
1 862,77
3 118,52
978,1
Août
1 871
1 663,66
1 852,19
2 574,61
1 532
Septembre
1 451
1 215,09
1 968,84
1 918,34
2 113,16
Octobre
1 581
1 401,28
2 030,86
1 564,81
1 422,19
Novembre
1 588
2 079,79
2 000,92
1 805,83
1 471,01
Décembre
1 370
1 742,51
2 162,4
1 552,3
1 845,86
Total
18 889
21 104,73
22 354,36
25 234,61
18 028,57
Source : Logiciel Xémélios.
Exclusion faite de l’exercice 2013 en raison des transferts de personnels au profit de la
communauté
d’agglomération, le nombre d’heures supplémentaires effectuées au sein de la
collectivité a cru de 6 345 heures de 2009 à 2012, soit une augmentation de 33,4 %.
Toujours exclusion faite de 2013, le nombre d’agents ayant effectué des heures
supplémentaires
suit également la même tendance comme l’illustre le tableau ci
-dessous.
Année
Nombre d'agents ayant effectué des heures supplémentaires
2009
252
2010
271
2011
277
2012
295
2013
227
Source : Logiciel Xémélios.
Le nombre d’agents ayant effectué des
heures supplémentaires a augmenté de 43 entre
2009 et 2012 soit 17 %.
Il a pu être observé que plus de 30 % des heures supplémentaires effectuées en 2012 ont
été réalisés par trois services : la police municipale, les services de nettoyage et le centre de
l’enfance. Les autres services
ont réalisé tout au plus 6 % chacun du total des heures
supplémentaires sur un exercice.
Compte tenu de cette évolution, la chambre estime que la collectivité devrait revoir
l’allocation de ses moyens au profit des services l
es plus concernés et tirer les conséquences
des avantages irréguliers octroyés aux agents communaux en termes de temps chômés.
48
Excepté pour les per
sonnels saisonniers de courte durée qui font l’objet d’un suivi déclaratif établi par le supérieur
hiérarchique.
47/56
Il ressort de cet examen de la durée du temps de travail que le régime adopté par la
collectivité procure des avantages irréguliers au profit des agents de la commune, est
contradictoire av
ec l’évolution du nombre d’heures supplémentaire et entraîne un surcoût
annuel pour la collectivité estimé
a minima
à 384 000
€ soit 12,2 ETP. En 2013, ce coût est
a
minima
de 497 000
€ soit l’équivalent de 14,2 ETP, c’est
-à-dire près de 4 % des effectifs
totaux.
En conclusion, si la chambre prend acte des efforts entrepris par la collectivité et ses agents
dans le cadre des restructurations organisationnelles opérées depuis le dernier examen de
gestion de la commune, il lui appartient néanmoins de rappeler les règles de droit en vigueur
relatif au temps de travail.
Conformément aux observations récurrentes sur ce sujet
qu’elle a adressées à nombre de
collectivités territoriales contrôlées, la chambre invite la collectivité à mettre un terme aux
irrégularités constatées en adoptant un régime de temps de travail des agents communaux
(durée annuelle, congés) conforme à la réglementation.
Recommandation n° 7 : Mettre un terme aux irrégularités constatées en adoptant un
régime de temps de travail des agents communaux (durée annuelle, congés) conforme à
la réglementation.
5.4.
La gestion de carrière
Une gestion des emplois, des effectifs et des compétences à parfaire
5.4.1.
Un plan d’action str
atégique des ressources humaines a été élaboré pour la période 2008-
2014. Il tient en trois points :
-
« Créer un environnement qui attire, conserve et développe les talents » en mettant en
place une nouvelle procédure de recrutement, un management par objectifs, en
développant un environnement de travail sécurisé et agréable et en optimisant les
procédures de gestion ;
-
«
Améliorer le sentiment d’appartenance à la collectivité
» en développant la
coopération entre les services, en travaillant en mode projet avec des équipes
multiculturelles, en mettant en place un groupe de pilotage des ressources humaines et
en intégrant les nouveaux arrivants ;
-
« Maîtriser la masse salariale à court, moyen et long terme »
en créant un contrôle de
gestion des ressources humaines, une gestion prévisionnelle des effectifs et des
compétences, en révisant la procédure de régime indemnitaire et en mettant en place des
outils statistiques.
Le plan d’action associé a été élaboré en 2010 pour une mise en œuvre 2011
-2014 et
couvrait sept chantiers
49
. Interrogée sur les suites données à ce plan d’action, la collectivité a
fait part de la priorité donnée à la mise en place et au développement de la mutualisation du
personnel de la ville avec celui des intercommunalités successives.
En
conséquence, aucune suite n’a été apportée à la production envisagée de tableaux de
bord. A titre d’exemple, la proposition de plan d’action prévoyait la mise en place d’outils
statistiques dans le
cadre de l’objectif de maîtrise de la masse salariale. Ces outils n’ont pas
été mis en place.
49
La refonte de la procédure interne d’attribution des primes, la suppression de la notation et
son remplacement par une
évaluation, l’intégration des agents des collectivités entrantes et l’accroissement de la mutualisation des services, le
développement des actions favorisant l’insertion des jeunes dans le milieu professionnels, la mise en application de la loi d
e
rénovation du dialogue social,
l’utilisation de la protection sociale comme outil de management,
le changement de logiciel
RH et la mise en place d’un nouveau service RH.
48/56
Par ailleurs, la collectivité fait valoir que son mode de gestion, en particulier au niveau des
recrutements, est tributaire des orientations de la politique nationale qui s’impose à elle
: le
désengagement ou la modification de prestations des
services publics de l’Etat (passeports,
cartes d’identité, police, rythme scolaire, etc.), l’inflation des normes et son corollaire de
recrutement de personnels qualifiés (assainissement non collectif, dématérialisation) ainsi que
son action dans le traitement social du chômage (contrats aidés).
Elle a également fait valoir, dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre,
les travaux menés ou restant à réaliser par le service des ressources humaines, tels que le
changement du logiciel de gestion des ressources humaines
, le changement d’application de
gestion du temps de travail ou la réforme du régime indemnitaire.
Au final, le pilotage des ressources humaines semble donc être réalisé au fil de l’eau en
fonction des demandes des élus afférentes à ce sujet et la direction des ressources humaines
voit, en conséquence, son rôle limité à celui d’un opérateur et d’un gestionnaire au détriment
d’une approche plus stratégique.
Néanmoins, la collectivité est disposée à reconsidérer son approche des sujets concernant
les ressources humaines une fois le périmètre des personnels stabilisé.
En 2015, elle se serait
dotée de deux nouveaux modules du progiciel de ressources humaines Astre (fiches de postes
et évaluation)
qu’elle
utilise en vue de développer ses outils de gestion prévisionnelle des
emplois, effectifs et compétences.
Recommandation n° 8
: Se doter d’outils de gestion prévisionnelle des emplois, des
effectifs et des compétences.
Les avan
cements d’échelon
5.4.2.
L’article 78
de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à
la fonction publique territoriale destine l’avancement d’échelon à l’ancienneté minimale aux
fonctionnaires dont la valeur professionnelle le justifie.
Or, le tableau ci-de
ssous montre que l’avancement d’échelon au sein de la collectivité se
fait en majeure partie à l’ancienneté minimale. L’évaluation des agents n’a, dès lors, pas
d’incidence significative dans la plupart des cas. La collectivité se prive ainsi de prise en
compte effectives des compétences et des mérites et fait peser le poids de cette pratique sur
les finances publiques communales.
2009
En %
2010
En %
2011
En %
2012
En %
2013
Bénéficiaires d'un avancement
d'échelon, dont :
134
100 %
141
100 %
136
100 %
148
100 %
97
-
avancement minimum
123
92 %
117
83 %
125
92 %
126
85 %
82
-
avancement intermédiaire
5
4 %
4
3 %
4
3 %
6
4 %
3
-
avancement maximum
6
4 %
20
14 %
7
5 %
16
11 %
12
Source : commune de Manosque et retraitement CRC.
En réponse à l’observation de la
chambre, la collectivité indique respecter les dispositions
de l'article 78 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée dès lors que 15% de ses effectifs
n’avancent pas à l’ancienneté minimale
.
A contrario
, il pourra être relevé que 85 % des agents de la collectivité bénéficient donc de
l’avancement d’échelon à l’ancienneté minimale, ce qui est un
taux très élevé,
indépendamment de la qualité des agents soulignée par la collectivité.
La formation
5.4.3.
Conséquence d’une absence de gestion prévisionnelle, les
plans de formation sont annuels.
Toutefois, un règlement interne de la formation a été mis en place au 1
er
janvier 2010. Il
définit les droits et obligations des agents de la collectivité et présente les formations
obligatoires, les formations facultatives, le droit individuel à la formation et les conditions
d’accès à la formation.
49/56
Le tableau ci-dessous retrace les éléments liés aux formations mises en place.
2009
2010
2011
2012
2013
Nombre de formations organisées
190
226
202
262
523
Nombre de journées de formation
573
1 223
1 593
1 044
1 034
Nombre d'agents partis au moins une fois en
formation
217
306
267
308
216
Coût des formations (hors CNFPT)
69 963,00
€
66 453,00
€
65 200,00
€
45 679,00
€
44 606,00
€
Estimation des frais de déplacement
non connu
3 515,60 €
10 000,00
€
14 643,00
€
13 440,00
€
Source : commune de Manosque.
Annuellement, le nombre d’effectif
s formés avoisine les 50 % (46 % en 2009, 44 % en
2011, 63,5 % en 2012 et 51 % en 2013).
Par ailleurs, d’après le règlement interne de
formation
50
, l’agent qui bénéficie d’une
formation au titre du droit individuel à la formation (DIF) et qui exerce ce droit en dehors de
son temps de travail est placé en activité et crédité de 100 % du temps passé en formation.
Comme le dispose le III de
l’article 2
-1 de la loi
n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la
formation des agents de la fonction publique territoriale et complétant la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984, « lorsque la formation est dispensée hors du temps de travail, l'autorité
territoriale verse à l'agent une allocation de formation
». Conformément à l’article 39 du
décret n° 2007-1845 du 26 décembre 2007 relatif à la formation professionnelle tout au long
de la vie des agents de la fonction publique territoriale « le montant de l'allocation de
formation versée, en application du III de l’article 2
-1 de la loi du 12 juillet 1984 susvisée,
pour les actions de formation dispensées en dehors du temps de travail, est fixé à 50 % du
traitement horaire.[…] Cette durée n'est pas assimilée à un
temps de service pour l'application
de l'article L. 5 du code des pensions civiles et militaires de retraite. »
En conséquence, en plaçant l’agent en formation au titre du DIF en activité et en le
créditant de 100 % du temps passé en formation, la collectivité ne respecte pas la
réglementation et se pénalise puisque qu’elle transforme 100
% du temps de la formation en
temps d’activité normal en lieu et place d’une allocation de 50
% du traitement horaire.
La collectivité fait observer que cette disposition a été prise afin de favoriser les formations
hors temps de travail et de limiter l'absentéisme (le temps crédité étant de préférence mis en
paiement plutôt qu'en récupération) et qu’il appara
ît
à l’usage qu'aucun agent n'a bénéficié de
cette disposition depuis sa mise en place.
Malgré le souci avancé par la collectivité de favoriser les formations hors temps de travail
et de limiter l’absentéisme
, il lui appartient néanmoins de mettre son dispositif en conformité
avec la réglementation en vigueur, ce qui
sera d’autant plus ais
é à faire que, selon ses dires,
aucun agent
n’a bénéficié de ce dispositif
depuis sa mise en place.
La prise en compte du handicap
5.4.4.
En 2013 la collectivité employait 24 travailleurs handicapés, soit un taux d’emploi de
travailleurs handicapés de 6 % (28 agents en 2011 soit 6,3 % et 26 agents soit 5,65 % en
2009). La commune satisfait ainsi aux exigences de
l’article L.
323-1 du code du travail selon
lequel tout employeur occupant au moins vingt salariés est tenu d’employer des travailleurs
handicapés à hauteur d’au moins 6
% de l’effectif total de ses salariés.
La politique de la collectivité en matière de handicap est celle de la non-discrimination au
niveau du recrutement et de l’accompagnement au niveau du maintien dans l’emploi. Les
moyens mis en œuvre (adaptation du poste de travail) n’appellent pas d’observation.
50
Version initiale du 1
er
janvier 2010 toujours en vigueur au 1
er
janvier 2014.
50/56
5.5.
Le régime indemnitaire
L’évoluti
on du niveau des rémunérations reste contenue mais appelle à une
5.5.1.
certaine vigilance
La rémunération du personnel connaît une évolution annuelle de 3,1 % de 2009 à 2012
avant de baisser de près de 25 % entre 2012 et 2013, du fait de la création de la communauté
d’agglomération, puis de
connaître une forte hausse de 14 % entre 2013 et 2014.
Le poste des rémunérations du personnel atteint 11,3
M€ en 2012 et se subdivise en 9,5
M€
de rémunération des personnels titulaires et 1,7
M€ des personnels non titulaires. Si ce poste
augmente globalement de 9,7 % sur la période 2009-2012, cette tendance haussière est
principalement imputable au régime indemnitaire voté par l’assemblée en faveur des
personnels titulaires (+ 20,5 %). En effet, ce régime indemnitaire représente 16,4 % de la
rémunération des personnels titulaires et 14,1 % de la masse totale des rémunérations.
Les rémunérations des personnels non titulaires, quant à elles, sont relativement stables
autour d’une moyenne de 1,8
M€.
La baisse de 25 % constatée entre 2012 et 2013 est imputable aux transferts de personnels
de la commune vers la c
ommunauté d’agglomération.
Ce sont ainsi 26 agents qui ont été
transférés à l’intercommunalité (2 agents de catégorie A, 6 de catégorie B et 18 de catégorie
C) soit près de 5 % des effectifs de la commune.
La hausse constatée de près de 14 % des rémunérations du personnel entre 2013 à 2014
vient en contradiction avec les effets bénéfiques pour les finances communales engendrés par
la création de la communauté d’agglomération et appelle une v
igilance pour les exercices à
venir.
Selon la collectivité, la hausse de la masse salariale est liée aux facteurs suivants :
-
La revalorisation des salaires des agents de catégorie C (90 % des effectifs de la
commune) suite à une mesure gouvernementale ;
-
La
mise en place d'une participation de l’employeur au contrat de groupe
de
prévoyance, à hauteur de 20
€ par mois par agent (mesure locale)
;
-
La création de 9 postes, qui passeront à 14, suite à l'ouverture d'un nouvel équipement
dédié à la petite enfance ainsi que la création de 11 postes pour la gestion du temps
périscolaire (mesure gouvernementale) ;
-
L'augmentation des arrêts de maladie ordinaire de 40 % en 2014 par rapport à 2013, ce
qui a engendré un accroissement des recrutements de remplaçants ;
-
En parallèle, une augmentation des refacturations de DLVA à la commune.
Un régime de primes et indemnités qui appellent des critiques
5.5.2.
Le régime indemnitaire de la collectivité, institué en application de l’article 88 de la loi
n° 84-53 du 26 janvier 1984 et du
décret d’application n°
91-875 du 6 septembre 1991, a fait
l’objet de plusieurs délibérations successives avant d’être refondu dans un texte unique par
délibération du 19 décembre 2002, modifié par la délibération du 5 février 2004.
Une prime de service irrégulière
5.5.3.
Une prime de service à destination de l’ensemble des personnels est versée annuellement
par la collectivité, en deux temps (juin et novembre). Le montant de cette prime au cours de la
période sous revue est retracé dans le tableau ci-dessous.
M
ontant annuel de la prime annuelle versée (€)
Année
Titulaires
Non titulaires
2009
653,26
730,25
2010
663,75
741,98
2011
667,07
745,69
2012
667,07
745,69
2013
667,07
745,69
Source : commune de Manosque.
51/56
Selon la collectivité, cette prime aurait été instituée antérieurement à 1984 et serait donc
conforme aux dispositions de l’article 111 de la loi n°
84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale
51
.
Toutefois, la collectivité n’a pas été en mesur
e de transmettre la délibération instituant
ladite prime avant 1984. Seules ont été communiquées les délibérations en fixant les
conditions de versement, à savoir les délibérations des 13 novembre 1986, 25 mai 1988,
29 septembre 1998 et 25 novembre 1999.
D
ans la mesure où il n’a pas été produit de preuve de l’existence d’un texte instituant cette
prime, celle-ci
, en l’absence de
fondement, doit être considérée comme un avantage irrégulier.
A titre d’illustration, i
l est précisé que le versement de cette prime a engendré, en 2014, un
coût pour la collectivité de l’ordre de 280
000
€.
5.5.3.1.
Une prime mal nommée de « présentéisme »
Instituée à partir de 2003, cette prime de « présentéisme » est attribuée aux agents titulaires
et stagiaires, auxiliaires et agents mis à disposition payés par la ville
52
. Son attribution est
réalisée au prorata des absences (100
% entre 0 et 16 jours d’absence, 50
% entre 17 jours et
32 jours d’absence, 0
% au-delà). Elle est considérée comme incluse dans leur régime
indemnitaire pour les agents qui sont au maximum de leur régime indemnitaire ainsi que pour
les agents bénéficiant d’heures supplémentaires forfaitaires ou d’un complément indemnitaire
d’un montant supérieur à 5
€ par mois.
Le montant de cette prime était initialement de 15
€
par mois et par agent en 2003 avant
d’être réévalué en 2005 (20
€ / mois), 2006 (30
€ / mois), 2007 (20
€ / mois) et en 2008
(15
€
/ mois), pour atteindre à ce jour 100
€ par mois et par agent. Cette prime est donc passée
de 180
€ en 2003 à 1
200
€ en 2013
par an et par agent.
Ainsi présentée, cette prime n’est pas conforme au principe de parité avec la fonction
publique d’Etat et par conséquent, illégale (
cf
. cour administrative
d’appel
de Marseille,
6 mars 2013,
Commune de Nîmes
, req. n° 10MA02791).
Toutefois, la collectivité a indiqué que cette prime ne recouvre
qu’une
simple modulation
des différentes primes adoptées en application de
l’article
10 de la délibération du
19 décembre 2002. Cette assertion de la collectivité semble, par ailleurs, être confirmée par
l’examen
de la paye dématérialisée.
Aussi, compte tenu de ces éléments, il serait opportun que les documents retraçant le
régime indemnitaire de la collectivité soient revus afin
d’expliciter
au mieux le
fonctionnement de ce régime. En particulier, il conviendrait ainsi de ne pas utiliser le terme de
prime en lieu et place
d’un
document détaillant le caractère modulable du régime, lequel est
évoqué dans la délibération du conseil municipal précitée.
5.5.3.2.
Le versement irrégulier d’u
n supplément indemnitaire attribué aux
bénéficiaires de l’indemnité horaire ou de l’indemnité forfaitaire pour travaux
supplémentaires
L’article 1 de la délibération du 19 décembre 2002 prévoit une enveloppe supplémentaire
qui « ne pourra pas dépasser 50 % de la somme,
d’une part, des indemnités forfaitaires pour
travaux supplémentaires, et d’autre part, d’un forfait d’indemnité horaire pour travaux
supplémentaires limité à 10
heures par agent et par mois, le taux étant égal au taux de l’heure
supplémentaire correspondant à la moyenne des indices majorés des agents concernés ».
51
Troisième alinéa de l’article 111 de la loi n°
84-53 du 26 janvier 1984 : « Par exception à la limite résultant du premier
alinéa de l'article 88, les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération que les
collectivités locales et leurs établissements publics ont mis en place avant l'entrée en vigueur de la présente loi sont
maintenus au profit de l'ensemble de leurs agents, lorsque ces avantages sont pris en compte dans le budget de la
collectivité ou de l'établissement. ».
52
Exception faite des personnels en situation de congé de longue maladie et congé de longue durée, les contractuels, les
agents en détachement, les agents mis à disposition non payés par la ville.
52/56
Un supplément
indemnitaire attribué aux bénéficiaires de l’indemnité
5.5.3.2.1.
horaire pour travaux supplémentaires
S’agissant du versement de cette enveloppe supplémentaire en complément des indemnités
horaires pour travaux supplémentaires (IHTS), celui-ci est irrégulier.
En effet, les IHTS étant par définition versées sur la base du nombre d’heures
supplémentaires effectuées, il n’est pas possible d’octroyer une somme complémentaire au
montant versé en compensation de ces heures supplémentaires. La collectivité est donc invitée
à revoir son régime indemnitaire sur ce point.
Un supplément
indemnitaire attribué aux bénéficiaires de l’indemnité
5.5.3.2.2.
forfaitaire pour travaux supplémentaires.
S’agissant des indemnité
s forfaitaires pour travaux supplémentaires (IFTS), le montant
moyen annuel de ladite indemnité est calculé par application à un montant de référence annuel
fixé par catégorie d’un coefficient multiplicateur d’ajustement compris entre 0 et 8
53
. En
conséquen
ce, si la collectivité n’applique pas à tous les agents le coefficient maximal, il lui
est possible d’accorder une somme complémentaire dans la limite du crédit global
54
.
Au cas présent, la présentation des bulletins de paie ne permet pas de déterminer si l
’octroi
d’une enveloppe complémentaire est possible ou non. Toutefois, bien que la collectivité ait
indiqué que cette prime n’était plus attribuée depuis une dizaine d’années, l’examen des
bulletins de paye a mis en évidence son versement au cours de la période sous revue à deux
agents. Le tableau ci-dessous retrace ces éléments.
Agent
Mois Année
Montant du supplément
indemnitaire
Code prime
X
Janvier 2009
75 €
25153
Février 2009
75 €
Mars 2009
75 €
Avril 2009
75 €
Mai 2009
75 €
Avril 2009
75
€
Mai 2009
75 €
Juin 2009
75 €
Juillet 2009
75 €
Août 2009
75 €
Septembre 2009
72,50 €
Y
Mars 2010
211,68 €
25060
Avril 2010
211,68 €
Mai 2010
211,68 €
Juin 2010
211,68 €
Juillet 2010
211,68 €
Août 2010
211,68 €
Septembre 2010
211,68 €
Octobre 2010
211,68 €
Novembre 2010
211,68 €
Décembre 2010
211,68 €
Janvier 2011
211,68 €
Février 2011
211,68 €
Mars 2011
211,68 €
Avril 2011
211,68 €
Total
3
786,02 €
Source : Logiciel Xémélios.
La collectivité a
indiqué que cette enveloppe supplémentaire était celle prévue à l’article 5
du décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 alors même que ledit article a été abrogé par le
décret n° 2003-1013 du 23 octobre 2003.
53
Article 2 du décret n°2002-63 du 14 janvier 2002 relatif à l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires des services
déconcentrés.
54
Le crédit
global de l’IFTS peut être calculé en multipliant le montant annuel de référence pour la catégorie ou le grade
considéré par un coefficient compris entre 0 et
8, retenu par l’organe délibérant, puis par l’effectif des membres de chaque
catégorie ou grade dans la collectivité.
53/56
S’agissant de M. X, la prime perçue n’a pas pu être versée au moyen d’une somme restante
au sein d’un crédit global comme cette possibilité est décrite
supra
.
En effet, l’intéressé n’a pas perçu d’IFTS au cours des mois où il a reçu ce supplément
indemnitaire et ce sont des heures supplémentaires qui lui ont été payées. En conséquence, le
versement de ce supplément n’était pas possible.
S’agissant de M. Y, son grade et le cadre d’emploi auquel il appartient (filière technique)
ne lui donne pas accès au versement de l’IHTS ou de l’IFTS et donc
a fortiori
au supplément
attenant. En conséquence le versement de ce supplément ne disposait pas non plus de base
réglementaire.
5.6.
Les éléments accessoires de la rémunération
Cette rubrique traitera de certains avantages en nature (logements de fonction, véhicules de
service).
A titre liminaire, il est noté qu’il n’existe pas de guide au sein de la collectivité traitant des
avantages en nature et que la collectivité n’aurait qu’avantage à pallier cette absence.
Il sera également rappelé que le précédent examen de gestion de la commune de Manosque
couvrant la période 2000-2006 avait traité des avantages en nature accordés aux personnels et
aux élus et mis en avant les irrégularités suivantes : absence de recours aux dispositions du
code des marchés publics pour la fourniture de carburants, dispositif non réglementaire
d’indemnisation des frais de déplacement, prise en charge irrégulière des fluides pour le
logement de fonction du directeur général des services.
Les logements de service
5.6.1.
Les bilans sociaux font apparaître les éléments suivants :
2008
2011
2013
Nombre de logement de fonction pour nécessité absolue de service
6
7
4
Source : bilans sociaux 2008, 2011, 2013.
Ces données ne correspondent pas à la réalité et au 31 décembre 2013, sept agents
occupant des emplois de
gardiens d’équipements municipaux étaient logés par nécessité
absolue de service. La concession de logement nu à titre gratuit s’accompagne pour cinq
d’entre eux de la fourniture du chauffage, de l’eau et de l’électricité et pour deux agents de la
seule fourniture de chauffage.
Le décret n° 2012-752 du 9 mai 2012, en modifiant le code général de la propriété des
personnes publiques, a réformé le régime applicable aux logements de fonction
55
.
Ce texte donne une définition plus précise de la concession de logement par nécessité
absolue de service et le remplacement des attributions de logements par utilité de service par
des conventions d’occupation précaire avec astreinte, et harmonise la prise en charge des
avantages accessoires au logement quels que soient les cas de figure.
Dorénavant, tout bénéficiaire d’un logement devra supporter «
l’ensemble des réparations
locatives et des charges locatives afférentes au logement qu’il occupe, déterminées
conformément à la législation relative aux loyers des locaux à u
sage d’habitation
».
55
Dans la fonction publique territoriale, les conditions d'attribution des logements de fonction sont régies par l'article 21 de la
loi n° 90-
1067 du 28 novembre 1990. En application du principe de parité avec la fonction publique de l’Etat, les
dispositions du décret n° 2012-752 du 9 mai 2012 sont applicables aux agents des collectivités territoriales. En effet,
l’article 88 de la loi n° 84
-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale
prévoit que les assemblées délibérantes doivent fixer les régimes indemnitaires de leurs agents « dans la limite de ceux dont
bénéficient les différents s
ervices de l'Etat ». Le Conseil d’Etat a précisé que les collectivités ne peuvent attribuer à leurs
agents des prestations venant en supplément de leur rémunération qui excéderaient celles auxquelles peuvent prétendre des
agents de l'Etat occupant des emplois équivalents. (CE, 2 décembre 1994,
préfet de la région Nord-Pas-de-Calais
,
n° 147962 et CE, 25 septembre 2009,
Union fédérale des cadres des fonctions publiques
–
CFE-CGC
, n°318505).
54/56
Le nou
veau régime devant s’appliquer au plus tard le 1er
septembre 201556, la collectivité
est invitée à délibérer sur ce point dans les meilleurs délais possibles.
Les véhicules de service
5.6.2.
L’examen des éléments accessoires de la rémunération a conduit la chambre à s’intéresser
à l’utilisation des véhicules de service et par
-delà, à la gestion du parc automobile. La
présente partie traitera donc de la gestion du parc automobile, de son approvisionnement en
carburant et de la politique de mise à disposition des véhicules.
5.6.2.1.
Un parc automobile ancien
En 2014, le parc automobile de la commune de Manosque se compose de 104 véhicules
essence ou gasoil dont 26 véhicules particuliers, 64 véhicules utilitaires ou engins,
11 motocycles et 3 remorques. La commune est propriétaire de ces biens achetés quasi
exclusivement neufs et en assure l’entretien et le renouvellement. Depuis 2013, la collectivité
loue deux véhicules particuliers électriques portant ainsi la flotte à 106 véhicules.
Si près d’un q
uart de la flotte a moins de cinq ans, 55 % a entre 5 et 10
ans d’âge et près de
25 % a plus de 10
ans traduisant le fait que la collectivité n’a pas défini de politique de
renouvellement de véhicules calibrée sur leur durée d’amortissement.
Par ailleurs,
la création de la communauté d’agglomération DLVA a entraîné des transferts
de compétences et de leurs moyens associés. Néanmoins 12 véhicules appartenant à la ville
sont utilisés par DLVA et leurs charges d'utilisation (entretien et carburants) sont affectées à
DLVA en se basant sur l’outil de gestion Astech. Or, comme cela sera indiqué ci
-dessous, cet
outil étant incorrectement renseigné, les charges refacturées à DLVA sont erronées.
5.6.2.2.
Un approvisionnement en carburant réalisé en dehors des règles de la
commande publique et dont le suivi est inopérant
L’examen de gestion couvrant la période 2000
-2006 avait déjà traité de la gestion du parc
automobile et de la fourniture de carburant. Il avait notamment relevé l’absence de recours
aux dispositions du code des marchés publics pour la fourniture de carburants.
L’approvisionnement des véhicules de la flotte de la commune de Manosque est réalisé de
façon exclusive auprès d’une seule station
-service. Ce qui semblerait être une demande
expresse faite aux agents de
la collectivité n’a néanmoins pas été formalisée. Cette démarche
s’effectue donc en dehors des règles de la commande publique (absence de publicité et de
mise en concurrence).
Les modalités d’approvisionnement auprès du fournisseur désigné se résument à de
s bons
d’essence servis manuellement par l’agent communal précisant la date, le nom de l’agent,
l’immatriculation du véhicule, le kilométrage de ce dernier, la nature et le volume du fluide
prélevé. Ce bon remis à l’approvisionneur ne fait l’objet d’aucun
contrôle par ce dernier qui
adresse sa facture à la collectivité. L’agent communal, quant à lui, adresse un double du bon
servi au centre technique municipal (CTM)
via
son service de rattachement. Après attestation
du service fait par le CTM, la facture est adressée par la collectivité au comptable pour
paiement.
S’agissant du contrôle de l’utilisation des véhicules, celui
-ci est régi par la délibération du
24 novembre 2005 qui fixe le cadre juridique relatif « aux conditions requises pour la
conduite d’un véhicule de service, ainsi que sur les conditions d’utilisation dudit véhicule, en
limitant son usage strictement à des fins professionnelles
» sous la forme d’un règlement. Ce
dernier dispose en son article 10 qu’un carnet de bord est attaché à chaque véh
icule de
service, que ce dernier doit être systématiquement renseigné par l’utilisateur du véhicule et
que le directeur de pôle ou le responsable de service veillera à ce que cette formalité soit
correctement remplie.
56
Décret n° 2013-651 du 19 juillet 2013.
55/56
Or, la collectivité n’a pas doté les véhicules communaux de carnet de bord et aucun
contrôle n’est opéré par les responsables hiérarchiques. Le seul suivi qui a été mis en place
relève du CTM au travers des consommations de carburants, en volume et en prix, réalisé
seulement depuis décembre 2010, dans une application dédiée dénommée « Astech ».
Or, les données restituées par la collectivité présentent d’importantes discordances avec
celles des comptes de gestion et des comptes administratifs posant un sujet de fiabilité des
comptes ou de suivi des consommations. Le tableau ci-dessous retrace les écarts constatés.
2009
2010
(décembre)
2011
2012
2013
Dépenses de carburants selon le
logiciel Astech
non connu
9 573,08
€
145 494,42
€
154 435,14
€
136 340,30
€
Dépenses de carburants selon les
comptes de gestion
112 734,57
€
129 934,27
€
154 682,24
€
165 781,73
€
198 765,78
€
Ecart
non connu
Non pertinent
9
187,82 €
(+ 6,3 %)
11 346,59
€
(+ 7,3 %)
62 425,48
€
(+ 45,8 %)
Evolution 2009-2013
(comptes de gestion)
+ 43 %
Source : logiciel Astech et comptes de gestion.
Cette absence de fiabilité des données issues de l’action combinée de l’approvisionneur,
des utilisateurs et du service en charge de suivi de la consommation des carburants ôte toute
capacité de contr
ôle effectif et donc toute forme de pilotage de l’utilisation et de la
consommation des carburants
par la collectivité. Aussi, l’augmentation de 43
% des dépenses
de carburants durant la période sous revue ne saurait être mise en perspective dans ces
conditions.
En conclusion, la chambre ne peut que constater que la
collectivité n’a pas respecté les
engagements qu’elle avait annoncés en réponse aux observations
du précédent contrôle de la
chambre. En persistant dans son attitude, la collectivité a été et reste susceptible de faire
supporter aux finances publiques un coût indu qui aurait pu être évité par une mise en
concurrence des approvisionneurs.
En effet, compte tenu de l’organisation nationale du marché des approvisionneurs et de
leur règle de formation
du prix, il paraît peu vraisemblable qu’une station locale puisse
concurrencer les groupes nationaux ou internationaux implantés sur la commune et en
capacité de proposer des prix locaux ciblés inférieurs au cours national du marché.
Cette situation est d
’autant plus incompréhensible au regard du niveau actuel des dépenses
de carburants, de la tendance haussière de ce poste budgétaire et du renchérissement
mécanique de la matière première.
En réponse à la chambre, la collectivité a indiqué avoir toutefois entrepris de régulariser sa
situation au regard des règles de la commande publique en engageant une consultation pour le
marché de fourniture de carburants par enlèvement en station-service.
La demande de publicité a été adressée au
Bulletin officiel des annonces des marchés
publics
le 15 septembre 2015 et la commission d'appel d'offres pour ce marché devait se
réunir le 6 novembre 2015.
La collectivité est invitée à aller au terme de ce processus de mise en concurrence et à se
doter d’un outil de
pilotage de la consommation de carburant en renforçant le suivi de
l’approvisionnement et de
l’emploi des véhicules de service.
56/56
5.6.2.3.
Un usage des véhicules de service non conforme à la réglementation
Conformément aux dispositions de l’article L.
2123-18-1-1 du code général des
collectivités territoriales, la commune de Manosque a défini les conditions de mise à
disposition de ses véhicules « aux membres et agents de la commune lorsque l'exercice de
leurs mandats ou de leurs fonctions le justifie ».
Au cas d’espèce, la
délibération du
24 novembre 2005 fixe ce cadre et traite des autorisations de remisage au domicile
57
(article 6) qui peuvent être temporaires ou permanentes par autorisation du directeur général
des services (article 12).
Or, un état des autorisations de re
misage n’a pu être établi faute d’éléments transmis par la
collectivité, celles-
ci ne faisant pas l’objet d’une centralisation ou d’un suivi par les services
techniques de la commune. Aussi, la rédaction de l’article 6 déterminant de façon peu
limitative les bénéficiaires potentiels des véhicules de service conjuguée à une absence de
suivi des autorisations
données et à l’inexistence de carnets de bord vide de sa substance la
notion de véhicule de service et est de nature à favoriser des détournements d'usage
constituant autant d'avantages en nature.
Prenant acte des carences relevées (décisions d'attribution, autorisations de remisage,
absence d’outils de suivi de l’utilisation des véhicules) et de l’augmentation soutenue du poste
des carburants, la collectivité a engagé une refonte du mode de gestion de sa flotte de
véhicules qui devrait se traduire en 2016 par :
-
La révision du règlement intérieur concernant l'utilisation des véhicules ;
-
Le renforcement du contrôle des accréditations à la conduite des véhicules ;
-
La mise en place de la géolocalisation de la totalité des engins roulants motorisés ;
-
L'installation d’un dispositif de géolocalisation sur les véhicules
;
-
La création
d’un parc
de véhicules en auto-partage avec deux sites principaux de
remisage obligatoire (le parc de stationnement de la Villette en centre-ville et le centre
technique en zone industrielle) ;
-
La suppression du remisage à domicile.
La collectivité est invitée à poursuivre le processus ainsi engagé et à le mener à terme.
Recommandation n° 9 : Limiter les autorisations de remisage à domicile des véhicules de
service, définir strictement les conditions d’utilisation de ces de
rniers et organiser un
contrôle effectif de leur usage.
57
«
Pour des facilités d’organisation, un agent disposant d’un véhicule de service de façon régulière ou quasi
-permanente
pour l’exercice de ses fonctions peut bénéficier d’une autorisation de remisage à domicile
».
Chambre réoionale
des
cdmptes
Provence-AIpes-Côte
dAzur
Marseille, le
P
2
;;;.;
i3l§
Référence
à
rappeler:
Greffe/BM/SM
"'DlTV
RecommandéeARî.âC
)cl
gSL
3SZ2
6
Monsieur le
Maire,
Je
vous
prie
de
bien
vouloir
trouver
ci-joint
1e
rapport d'observations
définitives
de
la
chambre
régionale
des
comptes
concemant la gestion
de
la commune
de
Manosque
à
partir
de
l'exercice
2009.
Il
vous
appartient
de
transmettre
ce rapport
accompagné
de
la
réponse
jointe
à
l'assemblée délibérante.
L'ensemble doit faire
1'objet
d'une inscription
à
l'ordre
du
jour
de
la
plus
proche
réunion de l'assanblée,
être
joint
à
la
convocation
adressée
à
chacun
de
ses
membres
et
donner
lieu
à
débat.
Conformément
à
l'article
R.
241-18
du
code
des
juridictions
financières,
vous
voudrez
bien informer le greffe
de
la
chambre de
la
date
à
laquelle le rapporl
d'observations
et
la
réponse
jointe
seront
portés
à
1a
connaissance
de
l'assemblée
dé1ibérante
et,
en
temps
utile,
1ui
communiquer copie
de son
ordre
dujour.
Après
cette date, ce document deviendra
communicable et
sera
mis
en
ligne
sur
Ie
site
des
juridictions
fi
nancières
(www.ccomptes.fr).
J'appelle
votre
attention
sur
1es
dispositions
introduites
à
l'article L.243-7
du
code
des
juridictions
financières
par
la loi n"
2015-991
du
7
août 2015 portant
nouvelle
organisation
territoriale
de
la République
qui
prévoient que
« dans
un délai d'un
an
à
compter
de
1a
présentation du rappôrt d'observations
définitives
à
I'assemblée dé1ibérante,
l'exécutif
de
la
collectivité territoriale
ou
1e
président
de
1'établissernent
public
de
coopération
intercommunale
à
fiscalité
propre
présente, dans
un rapport devant
cette
mâne
assemblée, les
actions
qu'il
a
entreprises
à
la suite
des
observations
de
la
chambre
régionale
des
comptes.
Ce
mpport
est communiqué à
la
chambre
régionale
des
comptes,
qui
fait
une synthèse annuelle
des
rapports
qui
lui
sont
communiqués (.. .)
».
En
application
de
ces
dispositions,
je
vous
demande de
me communiquer,
après
sa
présentation
à
l'assemblée délibérante, dans
le
délai
léga1
d'un
an,
le
rapport
relatif
aux
actions
que
vous
aurez entreprises
à
1a
suite
des
observations
de
la
chambre.
17,
rue
de
Pomètues.1329s
MARSEILLE CEDÊX
08.
T
+33
4
9176
72
00.
Télécopie+33
491767272.
crc@crcpaca.ccomptes.fr
Je vous précise
qu'en
application
de
l'article
R.
241-23
du
code
des
juridictrons
{inancières,
une copie
du
rapport
d'observations
définitives
est transmise
au préfet
et
au
directeur départemental
des
finances
publiques du
departement
des
Alpes
de
Haute
Provence.
Je
vous
prie
d'agréer,
Monsieur
le
Maire,
l'expression
de
ma
considération
distinguée.
3.*tll*'-.l
Louis
VALLERNAIID
Monsieur Bemard
JEANMET-PERALTA
Maire
de
la commune
de
Manosque
Hôtel
de
Ville
BP
107
04100
MANOSQUE
17,
rue de
Pomègues
'
13295
MARSEILLE CEDEX
08.
T+33
4
9176
72 00
t
Télécopie+33
49a761272.
ctc@crcpaca.ccomptês.fr