13, Boulevard Vauban - BP 2392 - 98846 Nouméa cedex - Nouvelle-Calédonie
28.11.44 -
28.10.70 - courriel : ctcnc@nc.ccomptes.fr
Nouméa, le 17 juillet 2015
Le président
CONFIDENTIEL
RECOMMANDE AVEC A.R.
Dossier suivi par : Christian LAM
Greffier :
clam@nc.ccomptes.fr
Réf. :
N° 15-G-209
à
Madame Catherine GAYON
Directrice de l’Institut de formation
à l’administration publique (IFAP)
27 rue du R.P. Boileau
–
BP 1318
98845 NOUMEA CEDEX
Objet
:
examen de
la gestion de l’Institut de formation à l’administration publique
P.J. :
rapport d’observations définitives
Par lettre du 29 mai 2015, vous avez été rendue destinataire du rapport d’observations définitives
concernant la gestion de l’Institut de formation à l’administration publique depuis l’exercice 2008
arrêté par la chambre dans sa séance du 29 avril 2015.
Conformément aux dispositions de l’article L. 262
-50 du code des juridictions financières, vous
disposiez d’un délai d’un mois pour adresser au gr
effe de la chambre territoriale des comptes de la
Nouvelle-
Calédonie une réponse écrite à ce rapport d’observations, à compter de sa réception.
Votre réponse étant parvenue dans le délai précité, ce rapport accompagné de votre réponse, doit
être communiqué
au conseil d’administration dès sa plus proche réunion. Il doit être inscrit à son
ordre du jour, être annexé à la convocation adressée à chacun des membres de celui-ci et donner
lieu à un débat. Jusqu’à cette date, ces documents restent confidentiels. En
application de l’article R.
262-
72 du code précité, je vous saurais gré de me faire connaître la date et de me transmettre l’ordre
du jour de la plus proche réunion au cours de laquelle il sera examiné. A compter de cette date, ce
rapport sera publiable et communicable aux tiers.
Conformément à l’article R. 262
-78 du code des juridictions financières, je transmets une copie de ce
rapport au haut-commissaire de la République et au directeur local des finances publiques.
Jean-Yves Marquet
2
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
ROD 2015/004/NC du 29 avril 2015
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES ETABLI A LA SUITE
DE L'EXAMEN DE LA GESTION
DE L’
INSTITUT
DE FORMATION A L’ADMINISTRATION PUBLIQUE
(IFAP)
-=oOo=-
EXERCICES 2008 ET SUIVANTS
-=oOo=-
3
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Résumé
La chambre territoriale des comptes (CTC) a examiné, pour la première fois depuis son
transfert à la Nouvelle-Calédonie en 2003, la gestion de
l’institut de formation à
l’administration publique (IFAP)
au titre des exercices 2008 et suivants.
Cet établissement public administratif de la Nouvelle-Calédonie
, dont l’origine remonte au
centre de formations administratives (CFA), créé dans les années 70, est un organisme
de formation destiné aux agents publics mais aussi aux élus et aux représentants
syndicaux.
La chambre constate néanmoins que son activité est essentielle tournée vers la formation
continue des agents des collectivités locales calédo
niennes, avec une offre qui s’est
étoffée au point de nuire parfois à sa lisibilité pour les stagiaires.
Les statuts prévoient aussi un rôle important en matière de formation initiale, mais qui
n’est en pratique guère exercé. La préparation aux concours e
t aux examens
professionnels assurée par l’IFAP enregistre des résultats peu satisfaisants avec
l’absentéisme le
plus élevé des secteurs (31 % contre une moyenne de 17 %) et des taux
de réussite assez faibles.
La chambre relève que l’IFAP doit composer av
ec un environnement juridique
insuffisamment précis en ce qui concerne le droit à la formation des agents publics, dont
la définition relève de la Nouvelle-Calédonie.
De même, l’IFAP est confronté
à une incertitude quant à ses orientations stratégiques, qui
doivent, en principe, être fixées par le congrès.
L’établissement doit ainsi
concilier
l’exercice de
sa mission générale en matière de formation de tous les agents publics,
qu’ils relèvent de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique
communale,
avec un mode de financement, qui privilégie les principaux organismes cotisants. Alors
que l’o
rganisme a été
conçu à l’origine comme un outil de mutualisation de la formation,
le
recours à
l’IFAP se résume parfois à l’utilisation d’un
« droit de tirage » au bénéfice des
cotisants, avec les risques de dérapage que comporte cette logique de consommation
des moyens.
Dans ces conditions, la chambre recommande la conclusion d’une convention
pluriannuelle d’objectifs et de moyens avec la Nouvelle
-Calédonie afin de définir les
grandes orientations en matière de formation et les moyens de leur mise en œuvre.
La chambre estime qu’une évolution de la gouvernance au sein de l’IFAP est
souhaitable
: le conseil de formation, qui doit jouer un rôle d’expertis
e en ma
tière d’offre
de formation ne se réunit plus depuis 2011. Il devrait être réactivé et sa composition revue
pour être plus diversifiée. Une plus grande stabilité à la tête du conseil d’administration
favoriserait également la conduite des orientations stratégiques en lien avec le projet
d’établissement
2015-2017.
La situation financière de l’IFAP au cours de la période examinée peut être qualifiée de
satisfaisante. Toutefois, l’établissement pourrait être confronté à une
augmentation du
niveau de ses charges,
liée à l’assujettissement
aux cotisations sociales de la
rémunération versée à certains de ses prestataires. Un pourvoi en cassation vient d’être
formé pour faire invalider l’arrêt de la cour d’appel
de Nouméa qui a condamné
l’IFAP
dans cette affaire. L
’impact
annuel est évalué à 30 MF CFP, avec un arriéré potentiel de
100 MF CFP au titre des années 2010 à 2013.
4
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Sur le plan de l’organisation interne, la chambre relève la nécessité pour l’IFAP de
renforcer encore ses outils et procédures concourant au bon fonctionnement des
instances, notamment par l’adoption de règlements intérieurs et la refonte de son régime
de délé
gations de compétences. L’évaluation des formations, qui est aujourd’hui encore
empirique et non hom
ogène, mérite également d’être revue.
La CTC relève que les projets de systèmes d’information sur la gestion des formations
n’ont pas connu le succès escompté. Après l’échec d’une première tentative de création
d’un logiciel spécifique, qui s’est soldé pa
r le versement de 13 MF CFP en pure perte,
l’IFAP est
également
confronté à des difficultés de mise en place d’
un progiciel du
marché.
Dans le secteur des ressources humaines, la CTC recommande aussi la mise en place
d’un véritable plan de formation des agents de l’IFAP.
Un effort particulier reste à mener dans le domaine de la commande publique. Les achats
de formations représentent le poste de dépenses le plus important de
l’
IFAP
(273 MF CFP en 2013).
A cela s’ajoute le coût des frais annexes (déplacements,
hébergement et restauration), soit un volume global direct de 320 MF CFP en 2013.
La chambre observe
l’
absence de procédure formalisée de consultation des prestataires,
l’éclatement de ces prestations au travers d’une multitude de contrats
qui finalement sont
concentrés sur une poignée d’intervenants habituels
. La CTC souligne également que
l’IFAP n’anticipe pas suffisamment la définition de ses besoins et n’utilise pas à bon
escient les leviers de la négociation pour optimiser le coût des formations.
Les pratiques relevées démontrent une méconnaissance
des principes de liberté d’accès,
d’égalité de traitement des candidats, de transparence des procédures, d’efficacité de la
commande publique et de bon emploi des deniers publics.
L’IFAP devrait
donc adopter une nouvelle approche de la commande publique qui soit
moins vécue comme une contrainte procédurale à laquelle il doit se soumettre, et
davantage comme un moyen d’optimiser la gestion
d’un de ses principaux postes de
dépenses.
La CTC a formulé 16 recommandations et a procédé à 5
rappels d’obligation juridique, qui
sont détaillés en pages suivantes.
5
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Liste des recommandations
Recommandation n°1 :
La chambre recommande
à l’IFAP d’apporter plus de rigueur à l’élaboration et au
suivi des différents documents nécessaires à l’organisation des séances du conseil
d’administration.
Recommandation n°2 :
La CTC invite l’IFAP à renforcer l’implication du conseil d’administratio
n en matière
budgétaire et dans la conduite et le suivi des projets d’établissement.
Recommandation n°3 :
La chambre recommande la conclusion d’une convention pluriannuelle d’objectifs
et de moyens avec la Nouvelle-Calédonie définissant notamment les grandes
orientations en matière de formation et les moyens de leur mise en œuvre.
Recommandation n°4 :
La CTC recommande la modification de la composition du conseil de formation de
l’IFAP
qui pourrait être davantage diversifiée et recentrée sur des personnalités
reconnues pour leurs compétences en la matière et choisies également en dehors
de la sphère publique.
Recommandation n°5 :
La chambre invite l’IFAP à réactiver son conseil de formation qui, faute de réunion,
n’exerce pas son rôle stratégique d’expertise en matière d’offre de formation.
Recommandation n°6 :
La
CTC
recommande
à
l’IFAP
d’adopter
un
règlement
intérieur
pour
le
fonctionnement du conseil d’administration
, du conseil de formation et de la
commission d’appel d’offres.
Recommandation n°7 :
La CTC recommande que le futur projet d’établissement renforce le volet
méthodologique permettant d’assurer la bonne mise en œuvre du pl
an et son
évaluation en continu.
Recommandation n°8 :
La chambre invite l’IFAP à poursuivre et
intensifier, en liaison étroite avec les
employeurs, les actions entreprises
afin d’améliorer
la performance globale du
secteur de la préparation aux concours et aux examens professionnels
.
Recommandation n°9 :
La CTC invite l’IFAP à mieux prendre en com
pte dans son action et sa
communication les taux de réussite aux concours et examens professionnels.
6
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Recommandation n°10 :
La chambre recommande à l’IFAP d’intensifier son action en matière de formation
des élus locaux en analysant les raisons de son
faible niveau d’activités, en
communiquant davantage sur ses offres et en se rapprochant d’autres organismes
intervenant dans ce secteur.
Recommandation n° 11 :
La chambre invite l’IFAP à saisir les services de la Nouvelle
-Calédonie aux fins de
soumettre au congrès une délibération définissant précisément l’assiette de la
cotisation prévue par l’article 82 de la loi n° 88
-1028 du 9 novembre 1988.
Recommandation n° 12 :
La chambre demande à l’IFAP de procéder désormais à un véritable contrôle sur
les déclarations des cotisants, déclarations qui devraient être accompagnées des
justificatifs détaillés.
Recommandation n°13 :
La CTC recommande à l’IFAP d’améliorer ses
travaux en matière de prévisions
budgétaires, ce qui passera notamment par une meilleure articulation avec les
outils de suivi de l’activité de formation.
Recommandation n°14 :
La CTC invite la direction de l’IFAP à mettre en œuvre de manière effective
dans
ses futurs rapports budgétaires, le schéma directeur M 52 dont il s’est doté.
Recommandation n°15 :
La chambre invite l’IFAP à améliorer les procédures qu’il
met en œuvre, notamment
en matière d’amortissement, de rattachement des charges, ou de suivi des
opérations patrimoniales.
Recommandation n°16 :
La CTC recommande la mise en place d’un véritable plan de formation au sein de
l’IFAP.
7
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Liste des rappels d’obligation juridique
Rappel d’obligation juridique n°1
:
La CTC demande à l’IFAP de revoir son dispositif de délégation de pouvoirs du
conseil d’administration au directeur en matière de contrats et rappelle l’obligation
pour ce dern
ier de rendre compte, devant le conseil d’administration, de l’utilisation
de cette délégation.
R
appel d’obligation juridique n°2
:
La CTC demande à l’IFAP de régulariser la décision de délégation de signature du
directeur au secrétaire général.
Rappe
l d’obligation juridique n°3
:
La CTC rappelle à l’IFAP la nécessité de respecter les plafonds du montant des
commandes prévus par les décisions de délégation de signature du directeur au
secrétaire général.
Ra
ppel d’obligation juridique n°4
:
La CTC
rappelle à l’IFAP l’obligation d’adopter un règlement budgétaire et financier
prévue par l’article 209
-5 de la loi organique du 19 mars 1999.
Ra
ppel d’obligation juridique n°5
:
La CTC rappelle que l’IFAP doit adopter des procédures d’achats respectant
« les
principes de liberté d’accès, d’égalité de traitement des candidats, de transparence
des procédures, d’efficacité de la commande publique et de bon emploi des deniers
publics
» mentionnés par l’article 22 de la loi organique du 19 mars 1999 relative
à
la Nouvelle-Calédonie.
8
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Sommaire
:
1
LA GOUVERNANCE DE L’
IFAP
..........................................................................
11
1.1
L
ES INSTANCES STATUTAIRES
.........................................................................................
11
1.1.1
Le conseil d’administration
.....................................................................................................
11
1.1.1.1
La composition du conseil d’administration
.......................................................................................
11
1.1.1.2
Les missions du conseil d’administration
...........................................................................................
12
1.1.1.3
La tenue des réunions du conseil d’administration
.............................................................................
12
1.1.1.4
Les débats au sein du conseil d’administration
...................................................................................
14
1.1.1.4.1
La mission de l’IFAP et son mode de financement
..................................................................
15
1.1.1.4.2
L’ouverture de l’IFAP au secteur
privé
....................................................................................
16
1.1.2
Le conseil de formation
...........................................................................................................
17
1.1.2.1
La composition du conseil de formation
.............................................................................................
17
1.1.2.2
L’exercice des missions du
conseil de formation
...............................................................................
18
1.1.3
Le directeur de l’institut
..........................................................................................................
19
1.2
L
ES PROCEDURES ET REGLES DE FONCTIONNEMENT INTERNES
.....................................
20
1.2.1
Le régime des délégations
.......................................................................................................
20
1.2.1.1
Les délégations du conseil d’administration au directeur
...................................................................
20
1.2.1.2
Les délégations du directeur aux agents
.............................................................................................
21
1.2.2
Les règlements intérieurs
.........................................................................................................
22
1.2.3
La démarche qualité
................................................................................................................
23
1.3
L
E PROJET D
’
ETABLISSEMENT
.........................................................................................
23
1.3.1
Une démarche tardive n’associant pas suffisamment le conseil d’administration
..................
23
1.3.2
Un contenu très ambitieux mais insuffisamment tourné vers la conduite du changement
.......
24
2
L’ACTIVITE DE L’IFAP
........................................................................................
25
2.1
P
RESENTATION GENERALE DE L
’
ACTIVITE
DE L
’IFAP
...................................................
25
2.2
L
A FORMATION INITIALE
.................................................................................................
28
2.3
L
A FORMATION CONTINUE
..............................................................................................
30
2.4
L
A PREPARATION AUX CONCOURS ET EXAMENS PROFESSIONNELS
................................
32
2.4.1
Présentation de l’activité
.........................................................................................................
32
2.4.2
Les résultats
.............................................................................................................................
33
2.5
L
A FORMATION DES ELUS ET DES REPRESENTANTS SYNDICAUX
....................................
35
2.5.1
La formation des élus
..............................................................................................................
35
2.5.2
La formation des représentants syndicaux
..............................................................................
37
2.6
C
ONCLUSION SUR L
’
ACTIVITE
........................................................................................
38
3
LA GESTION BUDGETAIRE ET COMPTABLE- FIABILITE DES COMPTES
ET ELEMENTS DE SITUATION FINANCIERE
........................................................
38
3.1
L
E REGIME BUDGETAIRE
,
COMPTABLE ET FINANCIER
....................................................
38
3.2
L
A COTISATION OBLIGATOIRE
,
PRINCIPALE RESSOURCE DE L
’IFAP
..............................
39
3.2.1
Présentation du régime de la cotisation
..................................................................................
39
3.2.2
Les problématiques de gestion de la cotisation
.......................................................................
39
3.3
L
A GESTION BUDGETAIRE
...............................................................................................
41
3.3.1
La qualité des prévisions budgétaires
.....................................................................................
41
3.3.2
Les conditions d’exercice du pouvoir budgétaire
....................................................................
46
3.4
L
A FIABILITE DES COMPTES
............................................................................................
48
3.4.1
Le suivi comptable des opérations patrimoniales devrait être renforcé
..................................
48
3.4.2
Les règles d’amortissement des immobilisations devraient être mieux définies
......................
48
3.4.3
L’absence de transfert de subventions d’investissement devrait être régularisée
...................
49
3.4.4
L’état des rattachements des charges devrait être précisé
......................................................
49
3.5
E
LEMENTS DE SITUATION FINANCIERE
...........................................................................
49
3.5.1
Une structure des comptes ne reflétant pas actuellement de signe de tension
.........................
49
3.5.2
Mais des risques de tensions prévisibles à court terme
...........................................................
52
4
LES LEVIERS DE GESTION
.................................................................................
53
9
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
4.1
L’
ORGANISATION DE L
’IFAP
ET LA GESTION DU PERSONNEL
........................................
53
4.1.1
Les effectifs
..............................................................................................................................
53
4.1.2
L’organisation
.........................................................................................................................
53
4.1.3
La gestion des ressources humaines
........................................................................................
54
4.1.3.1
Un contexte managérial difficile
........................................................................................................
54
4.1.3.2
L’organisation de la gestion des ressources humaines
........................................................................
55
4.1.3.3
Les outils de la gestion des ressources humaines
...............................................................................
55
4.1.4
Les recrutements
......................................................................................................................
57
4.1.4.1
Les agents non titulaires
.....................................................................................................................
57
4.1.4.2
Les agents titulaires
............................................................................................................................
58
4.1.4.2.1
La situation du directeur
..........................................................................................................
58
4.1.4.2.2
La situation d’un agent de l’IFAP exerçant des fonctions électives
.........................................
59
4.2
L
E SYSTEME D
’
INFORMATION ET L
’
EVALUATION DE LA FORMATION
............................
60
4.2.1
Le système d’information et de gestion de la formation
..........................................................
60
4.2.1.1
Les difficultés de l’IFAP à se doter d’un outil de gestion répondant à ses besoins
............................
60
4.2.1.1.1
L’échec de la mise au point d’un progiciel spécifique
......................................................
61
4.2.1.1.2
La procédure d’acquisition d’un progiciel du marché
..............................................................
61
4.2.1.1.3
Les difficultés rencontrées dans la mise en place du progiciel
.................................................
63
4.2.2
L’évaluation
des formations
....................................................................................................
64
4.3
L
A GESTION DE LA COMMANDE PUBLIQUE
.....................................................................
65
4.3.1
Les enjeux et le périmètre du contrôle
.....................................................................................
65
4.3.2
Le processus d’achat
au sein de l’IFAP
..................................................................................
67
4.3.2.1
Les règles en vigueur
..........................................................................................................................
67
4.3.2.2
La mise en œuvre des procédures
.......................................................................................................
69
4.3.2.2.1
Une mise en concurrence insuffisante et peu transparente
.......................................................
69
4.3.2.2.2
Des modalités d’exécution inutilement complexes et parfois peu rigoureuses
.........................
70
4.3.2.2.3
Un processus d’achat peu protecteur des intérêts économiques de l’IFAP
..............................
71
5
ANNEXE 1
: REPONSE DE L’IFAP
DU 11 JUILLET 2015
AU RAPPORT
D’OBSERVATIONS DEFIN
ITIVES ET ENREGISTREE LE 15 JUILLET 2015 AU
GREFFE DE LA CHAMBRE TERRITORIALE DES COMPTES DE NOUVELLE-
CALEDONIE
.....................................................................................................................
75
10
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
INTRODUCTION
L'Institut de formation à l'administration publique (IFAP) est un établissement public
administratif de la Nouvelle-
Calédonie en charge d’assurer la formation des agents
publics.
L’IFAP
prend ses origines dans le centre de formations administratives (CFA), créé dans
le
s années 70 par l’Assemblée territoriale et dont la mission était la formation initiale des
futurs fonctionnaires en cours de stage probatoire ou des agents en voie de titularisation
(essentiellement des commis et des secrétaires d'administration).
La loi n° 84-821 du 6 septembre 1984, relative au statut de la Nouvelle-Calédonie aboutit
à la création du Centre de formation du personnel administratif (CFPA), qui avait vocation
à dispenser la formation initiale et continue aux agents de la fonction publique de
Nouvelle-Calédonie.
Ce centre devient un établissement public doté d'un conseil d'administration présidé par le
haut-commissaire et d'un budget propre alimenté par des cotisations versées par les
collectivités publiques de la Nouvelle-Calédonie.
Après les accords dits « de Matignon-Oudinot », le CFPA devient le 17 novembre 1988,
l'institut de formation des personnels
administratifs (IFPA). Il s’agit d’
un établissement
public administratif de l'Etat, également doté d'un conseil d'administration présidé par le
haut-commissaire et d'un budget propre alimenté par une dotation d'équilibre de l'Etat et
par la cotisation de 1% de la masse salariale des collectivités et établissements publics
administratifs de Nouvelle-Calédonie.
Le point 4.1. de l’accord de Nouméa prévoit que l’institut de formation des personnels
administratifs (IFPA) sera rattaché à la Nouvelle-Calédonie.
L’article 23 de la loi organique n°99
-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie
dispose
que l’institut fait partie des établissements publics que l’Etat transfèrera à la
Nouvelle-Calédonie.
Ce transfert devient effectif au 1
er
octobre 2003 avec la publication de la convention fixant
les modalités pratiques de cette opération qui inclut
l’ensemble d
es biens, droits et
obligations.
A cette occasion, l’IFPA change
une nouvelle fois
de nom et devient l’institut de formation
à l'administration publique (IFAP).
La CTC a procédé en 2014 au premier contrôle de cet établissement public, en lien avec
celui lancé sur la gestion des ressources humaines de la Nouvelle-Calédonie.
L’examen de la gestion a porté sur la gouvernance de l’IFAP, son
activité en matière de
formation, sa gestion budgétaire et comptable ain
si que la situation financière. Il s’est
également attaché à analyser
l’utilisation des moyens et des outils de gestion dans le
secteur des ressources humaines, du
système d’information et d’
évaluation, ainsi que
celui de la commande publique.
11
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
1
La gouvernance de l’IFAP
Les règles définissant l’organisation et le fonctionnement de l’institut sont fixées par la
délibération n° 326 du 12 décembre 2002 du congrès de la Nouvelle-Calédonie, qui
constitue les statuts de l’établissement.
Ces statuts ont connu une grande stabilité. Ils
n’ont été
modifiés qu’une fois
, en août
2010
1
pour permettre à l’IFAP
d’assurer la formation de salariés du secteur privé
sur
demande d’une collectivité et pour modifier l
es règles de quorum des instances
collégiales
afin d’en faciliter les réunions
.
Après avoir examiné les missions et le fonctionnement des organes statutaires (1.1), le
rapport abordera les procédures internes (1.2)
et le projet d’établissement mis en place
par l’IFAP (1
.3).
1.1
Les instances statutaires
1.1.1
Le conseil d’administration
1.1.1.1
La composition du conseil d’administration
L'administration de l'institut est confiée à un conseil d'administration composé de 15
membres :
- quatre représentants de la Nouvelle-Calédonie ou leurs suppléants, dont le président du
conseil d'administration ;
- le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie ou son représentant ;
- le président de l'assemblée de la province sud ou son représentant ;
- le président de l'assemblée de la province nord ou son représentant ;
- le président de l'assemblée de la province des îles loyauté ou son représentant ;
- les présidents des conseils d'administration de deux établissements publics cotisants ou
leurs représentants ;
- deux représentants des maires de Nouvelle-Calédonie ou leurs suppléants, désignés
respectivement par l'association française des maires et l'association des maires de
Nouvelle-Calédonie ;
- trois représentants des agents publics ou leurs suppléants, désignés respectivement par
les trois organisations syndicales les plus représentatives dans les fonctions publiques
relevant de la Nouvelle-Calédonie.
Ont également entrée au conseil d'administration avec voix consultative, le directeur de
l'établissement, le comptable public et la direction du budget et des affaires financières de
la Nouvelle-Calédonie, qui assure le contrôle financier
de l’établissement.
Cette composition permet d’associer au sein de l’organe collégial les représentants des
principaux organismes cotisants, à ceux des communes et des agents publics (au travers
de la représentation syndicale).
1
Délibération n°84 du 25 août 2010
12
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Les membres du conseil
d’administration
sont désignés pour un mandat de trois ans mais
de fréquentes modifications de composition sont intervenues au cours de la période 2008-
2014.
La présidence du conseil, qui est statutairement dévolue à un représentant de la
Nouvelle-Calédonie, a été confiée à pas moins de 5 titulaires successifs, dont certains ne
sont restés à leur poste que quelques mois.
Bien qu’il ne soit pas doté de prérogatives propres, hormis celle de convoquer l’instance,
le président du conseil d’administration
constitue en pratique avec le directeur, un
véritable binôme en charge du fonctionnement de l’institut.
Dans ces conditions, la chambre estime que l
’instabilité constatée durant la période n’est
pas de nature à asseoir la bonne gouvernance de l’organisme.
1.1.1.2
Les missions du conseil d’administration
Le
conseil d’administration
délibère sur les affaires relatives à l'objet de l'institut et
notamment :
1. le budget, les décisions modificatives, les comptes,
2. la création, la suppression ou la transformation des postes budgétaires,
3. les règles générales d'emploi et la rémunération versée aux agents titulaires d'un
contrat de travail,
4. les conventions, contrats et baux,
5. les acquisitions et cessions d'actif,
6. les dons et legs,
7. les actions en justice.
Il propose au gouvernement les tarifs des prestations offertes par l'institut.
Par ailleurs, il délibère en la forme sur les propositions du conseil de formation.
L’article 11 dispose que «le conseil d'administration met en œuvre la politique générale
de
l'institut définie par le congrès et le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ».
L’IFAP apparaît donc non comme un organe décisionnel mais comme l’outil de mise en
œuvre des orientations fixées par le congrès et le gouvernement de la Nouvelle
-
Calédonie.
1.1.1.3
La tenue des réunions du
conseil d’administration
La périodicité minimale de réunion, fixée par les statuts à une séance par semestre, a
bien
été respectée durant la période, même si le conseil d’administration
rencontre parfois
des difficultés pour atteindre les conditions de quorum, ce qui nécessite de convoquer à
nouveau l’instance.
Le
contrôle des documents indispensables au fonctionnement de l’instance à sav
oir les
convocations, les liste
s d’émargement et les registres, conduit la CTC à relever
plusieurs
points que l’IFAP devrait améliorer
:
13
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
-
l
a conservation des listes d’émargement n’est pas assurée dans de bonnes
conditions puisque l’IFAP n’a pas été en mesure de produire celles con
cernant les
années 2008 et 2009 ;
-
l
a tenue de ces listes d’émar
gement
s’effectue selon des modalités variant au gré
des réunions ;
-
l
e rapprochement des listes d’émargement et des procès
-verbaux du conseil
d’administration montre des divergences
;
-
les registres des séances et des délibérations ne sont pas tenus
.
Alors que l’article
9 de la délibération n°326 modifiée prévoit l’existence de ces registres, l’IFAP ne
les a pas constitués, les procès-verbaux et les délibérations étant rédigés sur des
feuilles volantes, qui sont scannées et archivées par le secrétariat de direction
depuis trois ans. Cette pratique ne garantit pas le même niveau de sécurité que le
registre tenu selon les formes en vigueur notamment dans les communes ou les
sociétés commerciales.
Ces différentes observations doivent être reliées
à l’abse
nce de règlement intérieur du
conseil d’administration pour l’organisation du fonctionnement interne de l’instance
(cf. infra).
Recommandation n°1 :
La chambre demande à l’IFAP d’apporter plus de rigueur à l’élaboration et au suivi
des différents
documents nécessaires à l’organisation des séances du conseil
d’administration.
Dans sa réponse, l’établissement s’est engagé à mettre en place dès 2015, le registre des
délibérations et à y consigner les délibérations et les feuilles d’émargement de cha
que
séance.
Les procès-
verbaux du conseil d’administration témoignent d’une réelle activit
é de
l’instance collégiale, qui est un véritable lieu de décision. Ainsi,
plusieurs dossiers sont
d’ailleurs ajournés dans l’attente de la présentation d’éléments
complémentaires par la
direction de l’IFAP.
En revanche, la chambre relève que l’organe délibérant investit peu le domai
ne
budgétaire et financier, qui
constitue pourtant un de ses pouvoirs importants. L’article 11
des statuts prévoit en effet qu’il déli
bère sur les budgets, les décisions modificatives et les
comptes. Mais hormis quelques interventions demandant des précisions ponctuelles sur
des
aspects de certaines décisions modificatives, le conseil d’administration n’a pas
réellement débattu de la consistance des propositions budgétaires qui lui ont été
soumises.
De même, le projet d’établissement 2012
-2014, qui a été lancé en 2011, a largement
échappé au conseil d’administration alors que la démarche devait être validée par lui.
Seule une information sur le processus lui a été faite le 25 mai 2011, lors du lancement du
projet. Mais il n’a pas été ni approuvé, ni même présenté à l’instance dans sa version
définitive, comme prévu initialement.
14
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Recommandation n°2 :
La CTC invite l’IFAP à renforcer l’implication du conseil d’administration en matière
budgétaire et dans la conduite et le suivi des projets d’établissement.
La chambre prend acte des modifications intervenues dans la présentation du budget
primitif 2015, qui comportait notamment une rétrospective budgétaire sur trois années.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’IFAP a également produit une
délibération du conseil d’administration en date du 5 décembre 2014 approuvant le projet
d’établissement 2015
-2017.
L’examen des délibérations du conseil d’administration montre que leur qualité
rédactionnelle pourrait être améliorée.
Ainsi, les délibérations ayant une incidence financière omettent très fréquemment de
préciser l’imputation de la dépense ou de la recette en cause. Parfoi
s même, le montant
de crédits dont la consommation est autorisée n’est pas précisé
2
.
Par ailleurs, certaines délibérations oublient de viser des pièces importantes, comme le
rapport de présentation de la délibération ou la convention dont elles autorisent la
signature.
3
Dans certains cas, la délibération renvoie à une annexe qui n’est cependant
pas jointe.
4
1.1.1.4
Les débats au sein du conseil d’administration
L’IFAP a été c
onçu comme un opérateur de la politique de formation des agent publics
définie par le congrès et la Nouvelle-Calédonie . Or, durant la période examinée, celle-ci
n’apparaît pas de manière suffisamment précise s’agissant notamment d
es axes
stratégiques de l’action de l’IFAP.
La chambre relève également
que l’IFAP
évolue dans un environnement juridique marqué
par une absence de cadre réglementaire en matière de formation, dont la définition relève
de la Nouvelle-Calédonie. En effet, si le droit à la formation est proclamé par le statut des
fonctionnaires
5
, les condi
tions de sa mise en œuvre n’ont pas été définies.
Pour autant,
l’établissement
ne doit pas renoncer à être une force de proposition dans un
domaine où il doit apporter son expertise. En matière de formation initiale des
fonctionnaires, l’article 20 des st
atuts
de l’IFAP prévoit d’ailleurs que les enseignements
«
sont approuvés par le gouvernement, sur proposition du conseil d’administration de
l’établissement
». C
ette prérogative n’a
cependant
guère été utilisée et l’activité en
matière de formation initiale est très limitée (cf point 2.2.).
La chambre observe que le
conseil d’administration est le lieu de débats ponctuels sur le
posit
ionnement de l’IFAP et son rôle. Mais il paraît souhaitable d’avoir une réflexion plus
globale en la matière, en raison de
l’importance des thèmes abordés.
2
Délibération n° 2013-05 du 10 avril 2013
3
Délibération n° 2008-19 du 9 juin 2008, 2009-31 du 17 décembre 2009, n° 2011-53 du 13 septembre 2011 et n° 2012-33 du 12
décembre 2012 ;
4
Délibération n° 2012-02 du 2 mars 2012
5
Délibération n° 81 du 24 juillet 1990. Article 17 « Le droit à la formation permanente est reconnu aux fonctionnaires. Ceux-ci peuvent
être tenus de suivre des actions de formation professionnelle dans les conditions fixées par leur statut particulier ».
15
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
1.1.1.4.1
La mission de l’IFAP et son mode de financement
La
manière dont l’IFAP doit concilier sa mission générale en matière de formation des
agents publics et son mode de financement est régulièrement évoquée, plus ou moins
explicitement
au sein du conseil d’administration.
En effet, l’IFAP est chargé d’assurer la formation de l’ensemble des agents publics en
service en Nouvelle-Calédonie. Pour ce faire il dispose de deux ressources principales
correspondant à deux catégories de bénéficiaires :
-
il perçoit une cotisation assise sur la masse salariale de la Nouvelle-Calédonie,
des provinces et de leurs établissements publics administratifs ;
-
il vend ses prestations aux autres employeurs publics.
Certains organismes cotisants (notamment la Nouvelle-Calédonie) peuvent également
acheter des prestations spécifiques.
Cette distinction génère un clivage en matière de tarification mais également de service
rendu aux utilisateurs. Ainsi, les informations concernant les formations suivies par les
agents sont accessibles à certains employeurs cotisants mais pas aux autres.
La problématique du financement est importante car elle conditionne souvent la
réalisation même de la formation. Ainsi, le cycle de formation des secrétaires généraux
des communes mis en place en 2013,
après 20 ans de carence, n’
a été rendu possible
que parce qu’il a été
financé par la Nouvelle-Calédonie
6
.
Même si l’IFAP revendique
son objectif de mutualisation, voire de rééquilibrage entre
collectivités en matière de formation, la problématique du retour sur cotisation demeure
très présente dans les débats. Or,
depuis son origine, l’IFAP a été conçu comme un
organisme fondé sur le modèle de la mutualisation et non de la capitalisation.
Les taux de retour de cotisation sont variables selon les organismes mais ils sont
globalement élevés (entre 80 et 100 %), et dépassant même pour certains d’entre eux les
100 %. A titre de comparaiso
n, l’
objectif de retour pour le centre national de la fonction
publique territoriale (CNFPT) mentionné par la Cour des comptes au rapport public annuel
2011 est de 20 %.
La chambre estime que l
’information nécessaire sur la consommation de la cotisation,
communiquée aux collectivités depuis 2007, ne devrait pas pour autant conduire à en
faire l’élément déterminant de la politique de formation des organismes cotisants. A
défaut, la cotisation perdrait son caractère fongible et deviendrait un quasi « droit de
tirage » au bénéfice des cotisants, avec les risques de dérapage que comporte cette
logique de consommation des moyens.
La CTC relève plusieurs exemples
7
montra
nt que l’I
FAP a été sollicité pour payer des
formations souvent coûteuses, dont les modalités avaient été préalablement définies
entre le cotisant et le prestat
aire. L’IFAP est donc intervenu
sans aucune valeur ajoutée et
pour la seule prise en charge financière de la formation au titre de la cotisation versée.
6
Le coût de cette opération estimé par l’IFAP est de 19,2 MF en 2013.
7
Formation HEC province Sud en 2008, communication financière NC en 2012 et sciences Po Paris NC en 2011.
16
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Au contraire, les cotisants devraient être incités par l’IFAP à engager une logique de
résultat passant par la définition d’une politique de la formation de leurs agents
s’appuyant sur un plan de formation.
Or la chambre constate que de nombreux
organismes cotisants, notamment des établissements publics, n’élaborent toujours pas de
plan formalisé. L’expression des besoins, le plus souvent sous la forme d’une liste de
formations, s’effectue alors par l’IFAP à l’occasion d’entretie
ns initiés par lui. Lorsque des
plans sont élaborés par les cotisants, leur contenu apparaît très hétérogène et parfois
assez lacunaire.
Par ailleurs, devant la montée en puissance des demandes de formations spécifiques
plus spécialisées et souvent plus
coûteuses que les formations catalogues, l’expression
des besoins par les organismes devrai
t davantage faire l’objet d’une hiérarchisation des
priorités afin de pouvoir procéder aux arbitrages. Cette préoccupation a d’ailleurs été faite
sienne par l’IFAP, qui devrait l’adopter comme un principe directeur de son action.
Un séminaire sur cette thématique a été organisé par l’IFAP en 2013 mais il a
essentiellement été destiné aux cotisants et à certaines structures clientes disposant
d’effectifs importants.
La chambre reconnaît que c
ette problématique n’est certes pas de la
seule responsabilité
de l’IFAP. Mais il
pourrait mettre ses compétences au service des employeurs publics qui
ne disposent pas de la ressource et du savoir-faire en interne, dans le cadre
d’une
«
assistance à maîtrise d’ouvrage
» pour l’élaboration et la mise en œuvre des plans de
formation.
Il appartient donc également à l’IFAP de réclamer de la Nouvelle
-Calédonie un
positionnement clair sur son rôle en matière d’ingénierie de formation.
Plusieurs établissements publics exerçant eux aussi des missions de formation concluent
avec l’IFAP des conventions aboutissant à la rétrocession d’une partie des cotisations
. Il
en est notamment ainsi du centre d’enseignement aux soins d’urgence (CESU) c
réé au
sein du CHT Gaston Bourret, de l’institut de formation de
s maîtres de Nouvelle-Calédonie
(IFMNC) et de l’institut de formation des professions sanitaires et sociales (IFPSS).
L’IFAP n’intervient pas dans l’organisation des formations qui relèvent de
la responsabilité
des cotisants.
La chambre constate que les
informations transmises à l’IFAP
sur le coût de ces
formations varient selon les prestataires et devraient être globalement renforcées.
1.1.1.4.2
L
’ouverture de l’IFAP au secteur privé
Un autre enjeu i
mportant en termes de positionnement de l’IFAP porte sur
l’ouverture des
formations à des entités du secteur privé. Les statuts ont été modifiés en 2010 pour
permettre
leur accès aux formations dispensées par l’IFAP, dans une logique de
mutualisation des moyens.
Le conseil d’administration se prononce au cas par cas, sans que pour autant une ligne
directrice ait été établie. La question combine à la fois des aspects juridiques (respect du
principe de libre concurrence), financiers (logique de mutualisation des coûts,
détermination du prix de la formation), opérationnels (nécessité de disposer d’une culture
professionnelle commune dans certains secteurs).
A ces problématiques structurelles, la réponse
, lorsqu’elle est trouvée, n’est toujours
que
ponctuelle et ne peut se référer à une ligne de conduite préalablement fixée.
17
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Ces deux questions touchant au rôle que la Nouvelle-
Calédonie entend confier à l’IFAP
plaident pour la formalisation des orientations
dans le cadre d’
une
convention d’objectifs
et de moyens ayant un
caractère pluriannuel. L’outil n’aurait pas pour vocation de fixer le
contenu de l’offre de formation mais de convenir des grandes ori
entations en la matière.
La démarche offrirait une plus grande lisibilité sur les actions à conduire mais aussi sur
les ressources dont disposerait
l’IFAP
pour le faire.
L’IFAP
pourrait ainsi
disposer d’une
visibilité plus grande sur la dotation de
compensation versée par l’Etat au titre du transfert
de l’établissement (36 MF
) que la Nouvelle-
Calédonie n’alloue
plus à l’IFAP depuis 2010
(cf situation financière).
Recommandation n°3 :
La chambre recommande la conclusion d’une convention pluriannuelle d’objectifs
et de moyens avec la Nouvelle-Calédonie définissant notamment les grandes
orientations en matière de formation et les moyens de leur mise en œuvre
.
L’IFAP mentionne
dans sa réponse aux observations provisoires,
qu’une réflexion est en
cours au niveau de la Nouvelle-
Calédonie pour mettre en œuv
re une convention
objectifs/moyens avec chaque établissement public relevant de son autorité. Les moyens
alloués seront fonction des résultats obtenus ou de l’état d’avancement des objectifs fixés.
1.1.2
Le conseil de formation
1.1.2.1
La composition du conseil de formation
Le conseil de formation formé de 15 membres et présidé par le président du conseil
d’administration,
se compose :
- du haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie ou son représentant ;
- du président de l'assemblée de la province Sud ou son représentant ;
- du président de l'assemblée de la province Nord ou son représentant
- du président de l'assemblée de la province des îles Loyauté ou son représentant ;
- de deux représentants des maires de Nouvelle-Calédonie ou leurs suppléants, désignés
respectivement par l'association française des maires et l'association des maires de
Nouvelle-Calédonie ;
- du secrétaire général du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ou son représentant ;
- des présidents des conseils d'administration de deux établissements publics cotisants ou
leurs représentants, désignés par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ;
- du président de l'université de la Nouvelle-Calédonie ou son représentant ;
- du directeur de la formation professionnelle continue ou son représentant ;
- de deux personnalités qualifiées ou leurs suppléants, désignés en raison de leurs
compétences en matière de formation professionnelle par le gouvernement de la
Nouvelle-Calédonie ;
-
d’un représentant élu par les chargés de formation de l'in
stitut.
Le directeur de l'institut ou son représentant assiste avec voix consultative aux réunions
du conseil de formation.
18
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Les autres membres sont un représentant des formateurs de l’IFAP, le secrétaire général
du gouvernement, le directeur de la formation continue, tous deux fonctionnaires de la
Nouvelle-Calédonie et deux personnalités qualifiées.
Dans les faits, ces deux personnalités qualifiées sont sur la période le directeur des
ressources humaines et de la fonction publique de la Nouvelle-Calédonie et le directeur
d’
un établissement public de la Nouvelle-Calédonie.
Sans remettre en question la légitimité de voir siéger dans cette instance ces
personnalités, la composition du conseil de formation apparaît peu diversifiée. En effet, il
est largement
constitué des membres du conseil d’administration
(9 membres sur 15).
La chambre estime que l
’ouverture du conseil à des personnalités reconnues pour leurs
compétences en matière de formation professionnelle, émanant par exemple du monde
de l’entreprise
ou des syndicats pourrait être de nature à enrichir les débats en replaçant
la problématique de la formation professionnelle du secteur public dans une perspective
plus large.
Recommandation n°4 :
La CTC recommande la modification de la composition du conseil de formation de
l’IFAP
qui pourrait être davantage diversifiée et recentrée sur des personnalités
reconnues pour leurs compétences en la matière et choisies également en dehors
de la sphère publique.
L’IFAP estime que la proposition de la chambre s’inscrirait dans l’évolution souhaitable
des missions du conseil de formation qui doivent s’envisager davantage sous l’angle
« technique de la formation ».
L’établissement envisage de modifier la composition pour l’ouvrir à un chef d’entreprise,
un
représentant
de
la
FOFPNC
(Fédération
des
Organismes
de
Formation
Professionnelle en NC) et
un représentant du futur Fonds d’Assurance Formation (en
cours de réflexion au niveau des partenaires sociaux et du gouvernement). L’IFAP
considère que ceci pourrait conduire également à rechercher des opportunités de partage
et de mutualisation des ressources, et à une communication institutionnelle plus
diversifiée.
1.1.2.2
L’exercice des missions
du conseil de formation
Le conseil de formation exerce un rôle consultatif en formulant des avis sur différents
points énumérés à l’article 19 de la délibération n°326, à savoir
:
- le programme annuel des formations,
- les règles d'organisation, d'évaluation et de certification des formations,
- le rapport annuel des activités de formation,
- toute recommandation utile en matière de formation.
Selon les termes de l’article 17 des statuts de l’IFAP, le conseil de formation doit se réunir
au moins une fois par semestre. Mais le conseil est confronté à des difficultés récurrentes
pour atteindre le quorum prévu initialement (11 membres présents sur 15 à la première
réunion puis de 8 présents à la seconde réunion). Les dispositions ont même été
modifiées en 2010 pour supprimer les conditions de quorum à la seconde réunion.
19
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
L’IFAP avait, par ailleurs, tenté de résoudre la difficulté en organisant les séances du
conseil de formation une heure avant celui du conseil d’administration, dès lors que les
membres sont, le plus souvent, les mêmes.
Néanmoins, cette formul
e n’a pas réglé pour autant le problème de manque d’assiduité
des membres du conseil de formation.
De ce fait,
le minimum de deux réunions annuelles (réparties sur les deux semestres) n’a
jamais été respecté.
La dernière réunion du conseil de formation remontant au 13 décembre 2011, la chambre
constate que les orientations en matière de formation des années 2013 et 2014 ont été
présentées au conseil d’administration sans qu’elles aient pu être discutées devant le
conseil de formation.
De plus, les procès-verbaux des derniers conseils de formation ne retracent pas une forte
mobilisation des membres sur les orientations présentées pour l’année suivante. Seuls les
programmes 2009 et 2012 ont été soumis à l’instance.
Il s’agit là d’un important problème touchant la gouvernance de l’IFAP compte tenu de la
mission d’expertise que doit jouer le conseil. Plusieurs interventions du directeur de
l’IFAP, notamment
en 2008 soulignent devant le conseil d’administration
que « le conseil
de formation devra se prononcer sur les choix stratégiques de la formation professionnelle
mise en place par l’établissement
»
8
Ce rôle éminent du conseil de formation paraît depuis être mis en retrait et sa non réunion
ne fait pas l’objet de débat au sein du conseil d’administration alors qu’il soulève, à
l’évidence un problème touchant au bon fonctionnement de l’IFAP, non seulement sur le
plan des règles statutaires mais aussi sur son activité même et en particulier, la
pertinence de l’offre de formation.
Recommandation n°5 :
La chambre invite l’IFAP à réactiver son conseil de formation qui, faute de réunion,
n’exerce pas son rôle stratégique d’expertise en matière d’offre de formation.
L’IFAP souligne dans sa réponse qu’en 2015, le c
onseil de formation sera réuni une à
deux
semaines avant le conseil d’administration afin de laisser la possibilité, en cas
d’absence de quorum à la
première
réunion, d’une
seconde séance (sans quorum
imposé) préalable à la tenue du conseil d’administration.
1.1.3
Le directeur de l’institut
Au sens de l’article 13 de la délibération n°326 modifiée, le directeur de l'établissement
prépare et exécute les délibérations du conseil d'administration. Il prépare les travaux du
conseil de formation.
Il est également l'ordonnateur des dépenses et des recettes de l'établissement.
8
Conseil d’administration du 3 janvier 2008 page 4
20
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
En outre, le directeur :
1. prépare le budget et présente annuellement le compte financier ;
2. propose le rapport général annuel des activités et le rapport annuel des activités de
formation ;
3. reçoit délégation pour signer les conventions, contrats et baux approuvés par le conseil
d'administration;
4. reçoit délégation pour représenter l'établissement dans les actions en justice décidées
par le conseil d'administration ;
5. organise et assure le fonctionnement des services ;
6. assure la gestion du personnel ;
7. représente l'établissement dans les actes de la vie civile.
Durant la période, l
a direction de l’établissement a été assurée par un directeur par
intérim
jusqu’au 30 octobre 2008 puis et à compter du
1
er
novembre 2008, par une
directrice, encore
en fonctions aujourd’hui.
1.2
Les procédures et règles de fonctionnement internes
La chambre a examiné le régime des délégations (1.2.1.), les règlements intérieurs (1.2.2)
et la démarche qualité
menée au sein de l’IFAP
(1.2.3.).
1.2.1
Le régime des délégations
1.2.1.1
Les délégations du conseil d’administration
au directeur
En vertu de l’article 13 des statuts, le directeur reçoit délégation pour signer les
conventions, contrats et baux approuvés par le conseil d'administration. Sur ce point,
l
’IFAP fonctionne sur la base d’une délibération remontant à 1998 modifiée en 2007
relative aux sous-traitances de prestations de formation. Elle fixe à 180 000 F CFP par
jour de formation le seuil à partir duquel le
conseil d’administration
doit approuver la
convention passée avec un organisme de formation.
La CTC s’interroge
sur la pertinence de ce seuil, défini non pas par rapport à la valeur
totale d’une prestation mais sur celle de son coût journalier. Ainsi,
une prestation sur une
journée mais coûtant 200 000 F
CFP sera soumise à l’approbation du conseil
d’administration, alors qu’une formation de 5 jours coûtant globale
ment 750 000 F CFP y
échappera.
Le dispositif actuel soulève également la question des contrats signés :
-
pour les achats de formation mais situés en dessous du seuil 180 000 F CFP par
jour de formation ;
-
p
lus généralement, pour les contrats concernant d’autres prestations que les
achats de formation.
En effet, l’article 11 des statuts prévoit que le conseil d’admin
istration
dispose d’une
compétence générale pour délibérer sur les conventions, contrats et baux. Il peut
21
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
déléguer au directeur « une partie de ses pouvoirs sous réserve pour ce dernier de rendre
compte de sa gestion au conseil »
9
.
Mais en pratique, le directeur ne rend pas compte des décisions prises dans le cadre de
la délégation.
De plus, aucune délégation de pouvoir
au directeur n’a été donnée
par le conseil
d’administration
depuis 2007. En tout état de cause,
à l’arrivée du nouveau directeur fin
2008
et à chaque renouvellement de l’instance collégiale,
une délégation aurait dû être
consentie.
Le directeur de l’IFAP
a donc procédé, tout au long de la période sous revue, à des
engagements juridiques sans y avoir été préalablement autorisé.
Rappel
d’obligation juridique n°1
:
La CTC demande
à l’IFAP de revoir son dispositif de délégation de pouvoirs du
conseil d’administration au directeur en matière de contrats et rappelle l’obligation
pour ce dernier de rendre compte, devant le conseil d’administration, de l’utilisation
de cette délégation.
La chambre prend acte de la délégation de signature votée par le conseil d’administration
du 5 décembre 2014 et de la prochaine intervention d’une délégation de pouvoirs.
La juridiction prend également bonne
note qu’une réflexion sera engagée sur le montant,
le seuil et le périmètre des prestations de formation soumises à validation du conseil et
celles qui peuvent être déléguées au directeur.
1.2.1.2
Les délégations du directeur aux agents
L’article 13 des statuts
autorise le directeur à déléguer sa signature à des agents placés
sous son autorité, après avis conforme du conseil d’administration.
En pratique, sur la période examinée, seul le
secrétaire général de l’IFAP a bénéficié
d’une délégation selon des modali
tés qui démontrent une grande confusion dans la mise
en œuvre.
Jusqu’à l’arrivée de la nouvelle direction fin 2008, le secréta
ire général disposait
d’une
délégation de signature donnée non par le directeur, comme cela aurait dû être le cas
mais par le con
seil d’administration.
10
Une décision de délégation permanente de signature est signée le 6 janvier 2009 par le
nouveau directeur. Toutefois, celle-
ci n’a pas été préalablement soumise à l’avis du
conseil d’administration.
En voulant à nouveau
régulariser la situation, l’IFAP commet la même erreur qu’en 2003
puisque par délibérat
ion du 19 mars 2009, c’est le conseil d’administration
et non le
directeur qui donne délégation au secrétaire général.
9
A l’exception du budget, des décisions modificatives, des comptes, de la création, la suppression ou
la transformation des postes
budgétaires ainsi que des règles générales d'emploi et de la rémunération versée aux agents titulaires d'un contrat de travail
10
Délibération n°2003-65/CA/IFAP du 3 octobre 2003.
22
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Le 10 avril 2013, le conseil d’administration a d
onné son accord sur
l’augmentation du
montant de la délégation à la secrétaire générale (qui passe de 0,5 à 1 MF CFP), mais
aucune décision n’en a entériné la mise en œuvre.
Rappel d’obligation juridique n°
2 :
La CTC demande
à l’IFAP de
régulariser la décision de délégation de signature du
directeur au secrétaire général.
La chambre prend acte de la régularisation intervenue.
Outre ces questions concernant la procédure même de délégation, l
’examen des contrats
de l’IFAP fournit plusieu
rs exemples montrant que le plafond de la délégation à la
secrétaire générale de l’IFAP n’a
pas été respecté.
R
appel d’obligation juridique n°3
:
La CTC rappelle à l’IFAP la nécessité de respecter les plafonds du montant des
commandes prévus par les décisions de délégation de signature du directeur au
secrétaire général.
L’établissement a pris bonne note de ce rappel.
1.2.2
Les règlements intérieurs
L
’IFAP s’est doté
de différents règlements intérieurs concerna
nt pour l’essentiel les
relations avec les usagers (stagiaires et utilisateurs du centre de documentation). Certains
ont été adoptés récemment, comme le règlement intérieur du centre de recherche
documentaire, entré en vigueur le 1
er
octobre 2013. Le règlement intérieur du personnel
n’a été quant à
lui approuvé par le conseil d’administration qu’au mois de décembre 2013,
ce qui est tardif.
La chambre observe également que des règlements intérieurs importants quoique non
obligatoires font actuellement défaut, comme celui organisant le fonctionnement du
conseil d’administration
, du conseil de formation
ou de la commission d’appel d’offres.
Celui relatif au conseil d’administration
ou au conseil de formation permettrait par exemple
de préciser les modalités de convocation, les règles de quorum et de vote (notamment en
cas de partage des voix), le régime des procurations, etc…
Il en serait de même s’agissant de la commission d’appel d’offres, le règlement intérieur
venant préciser les règles fixées par la réglementation en matière de commande publique
et notamment la délibération n°136/CP du 1
er
mars 1967 portant réglementation des
marchés publics.
Leur adoption par l’IFAP contribuerait à l’amélioration de la gouvernance
de
l’établissement.
23
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Recommandation n°6 :
La
CTC
recommande
à
l’IFAP
d’adopter
un
règlement
intérieur
pour
le
fonctionnement du conseil d’administration
, du conseil de formation et de la
commission d’appel d’offres.
L’IFAP s’est engagé
à travailler en 2015 à la formalisation des règlements intérieurs du
c
onseil d’administration, du conseil de formation et de la commission d’appel d’offres.
1.2.3
La démarche qualité
L’IFAP s’est porté candidat en 2010 à la démarche qualité formation professionnelle
continue proposée par la Nouvelle-Calédonie et plus particulièrement, la direction de la
formation professionnelle continue (DFPC).
Cette procédure formalisée a révélé la nécessité
pour l’IFAP
de mettre en place ou de
renforcer les procédures et les outils
dans le cadre d’un «
contrat de progrès » comportant
un plan d’action, dont l’exécution devait être menée pour l’essentiel durant l’année 2010.
La mise en œuvre a cependant été plus longue que le délai fixé initialement par
l’organisme contrôleur puisque l’audit final a été conduit au mois de juin 2012.
Certaines mesures correctrices à mettre en place dans un délai de 3 à 6 mois selon les
cas, ont encore été demandées. Elles ont fait l’objet d’évaluation e
n octobre 2012 et
janvier 2013, ce qui a conduit le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie à délivrer à
l’IFAP le label «
qualiform pro
» valable jusqu’au 1
er
mars 2016.
La chambre relève que
la démarche qualité, dans laquelle s’est engagé l’IFAP lui a
permis de
se doter d’un cadre d’action plus formalis
é
et d’améliorer ses outils et
procédures.
1.3
Le projet d’établissement
Elémen
t important de la gouvernance d’un
organisme, le projet d’établissement de l’IFAP
portant sur la période 2012-2014 a été mené dans des conditions peu satisfaisantes, du
point de vu
e de son adoption mais aussi de sa mise en œuvre.
1.3.1
Une démarche tardive n’associant pas suffisamment le conseil d’administration
L’IFAP s’est lancé
courant 2011 dans une démarche d’élaboration d’un projet
d’établissement couvrant la période 2012
-2014.
L’origine du projet d’établissement se situe dans la démarche de l’
audit qualité, qui a fait
apparaître la nécessité de se doter d’un tel cadre.
La chambre relève
le caractère tardif de la mise en place d’un tel document qui répond à
l’une des critiques
identifiées par un audit organisationn
el commandé en 2007 par l’IFAP.
Celui-
ci montrait notamment l’absence de valeurs communes et de cadre stratégique au
sein de l’organisme.
24
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
La démarche, qui a fortement mis à contribution le personnel de l’IFAP
, a été menée pour
l’essentiel en interne, avec l’appui d’un prestataire pour le pilotage du projet.
En revanche, les instances statutaires que sont le conseil d’administration et le conseil de
formation, n’ont pas été suffisamment associées au projet.
Le conseil
d’administration n’a été que tenu informé du lancement de cette initiative alors
même que le processus d’élaboration décrit par le projet lui
-même
11
prévoyait plusieurs
interventions de l’instance collégiale, notamment en ce qui concerne la validation des
orientations stratégiques. Une information en ce sens
avait d’ailleurs été donnée
en
mai
2011 au conseil d’administration.
Le conseil de formation, qui connaît des difficultés chroniques de fonctionnement
, n’a pas
d’avantage
examiné le projet.
La chambre observe donc que la
mise en œuvre du projet s’est
écartée du schéma prévu
initialement.
Le projet
qui n’est pas un projet à vocation uniquement managériale
, est donc avant tout
celui de la direction. Or, celle-ci
n’avait pas la compétence
juridique pour fixer elle-même
les orientations
stratégiques de l’établissement,
prérogative réservée au conseil
d’administration.
Le bilan effectué en 2014
sur sa mise en œuvre
(
présenté infra) montre d’ailleurs
que les
agents de l’IFAP ont perçu le projet comme un outil de pilotage de la direction et non de
l’institution, ce qui constitue une limite.
Selon l’IFAP, le processus d’élaboration du projet d’établissement 2015
-2017 associera
plus étroitement le conse
il d’administration. La chambre pend acte de cette résolution et
souligne la nécessité que ce projet s’inscrive dans les orientations définies à l’occasion du
plan d’action de modernisation de la fonction publique qui vient d’être initié par la
Nouvelle-Calédonie.
1.3.2
Un contenu très ambitieux mais insuffisamment tourné vers la conduite du
changement
Le projet d’établissement ne comporte pas moins de 9 axes stratégiques et 34 sous
-axes,
embrassant un large spectre, ce qui en fait un document très ambitieux mais qui souffre
de plusieurs faiblesses méthodologiques sur sa conception même.
En premier lieu, et de manière peu logique, les axes stratégiques ont été définis
préalablement par la direction, avant même que le diagnostic ait été réalisé
12
.
En deuxième l
ieu devant un aussi grand nombre d’objectifs, il n’y a pas eu de
hiérarchisation des priorités, afin que la mise en œuvre se focalise sur celles
-ci et que des
arbitrages puissent être le cas échéant rendus.
En dernier lieu, le projet n’identifie pas de ch
ef de file par thématique qui soit en charge
de l’exécution du projet.
11
Page 53 et suivantes.
12
Page 15 «un travail de réflexion de la part de la direction a abouti à la définition de 9 axes stratégiques majeurs pour
l’établissement, déclinés en 34 sous
-objectifs »
25
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
La chambre relève
que l’IFAP n’a pas mis en place les éléments permettant de suivre et
d’évaluer chemin faisant la mise en œuvre du projet. Les tableaux de bord qui devaient
être créés à cet effet et alimentés trimestriellement n’ont pas été suivis.
Ils auraient sans
nul doute permis de procéder aux ajustements nécessaires sans attendre la fin du plan
d’établissement.
L’évaluation du projet d’établissement
a été réalisée tardivement, en avril-mai 2014, sous
la forme d’entretiens avec le personnel, les employeurs et la DFPC.
Elle a été restituée
sous la forme d’un film de 9mn présenté au personnel et au conseil d’administration
en
septembre 2014. Si la démarche peut séduire sur la forme, elle est forcément réductrice
quant au fond.
Il eut été préférable d’en faire un outil d
e communication (en interne comme en externe)
venant en appui d’une évaluation plus détaillée empruntant des modes plus classiques.
La chambre estime donc souhaitable que l’IFAP prenne en compte ces faiblesses
constatées lors de l’élaboration du projet d’
établissement 2015-2017.
Recommandation n° 7 :
La CTC recommande que le futur projet d’établissement renforce le volet
méthodologique permettant d’assurer la bonne mise en œuvre du pl
an et son
évaluation en continu.
Dans sa réponse aux observations
provisoires, l’IFAP a produit une délibération du
conseil d’administration en date du 5 décembre 2014 approuvant le projet d’établissement
2015-
2017. Les éléments adressés à la chambre attestent d’une nouvelle approche
méthodologique. La chambre prend acte
de l’engagement d’assurer une présentation de
l’état d’avancement du projet deux fois par an devant le conseil d’administration.
2
L’activité de l’IFAP
Les dispositions des articles 3 et 4 de la délibération n° 326 du 12 décembre 2002
modifiée, définissent
la mission de formation de l’IFAP autour des volets suivants
:
- la formation initiale des agents en poste en Nouvelle-Calédonie ;
- la formation continue des agents en poste en Nouvelle-Calédonie ;
- la préparation aux concours et examens professionnels ouverts en Nouvelle-Calédonie ;
- la formation des élus et membres des institutions calédoniennes ;
- la formation des agents publics titulaires d'un mandat syndical.
L'IFAP peut, également, organiser des formations au bénéfice de ressortissants d’
états ou
territoires du Pacifique ainsi qu’au bénéfice de personnel associatif gestionnaire de
mission de service public. Il est, en outre, habilité à l’organisation de prestations à la
demande, à l'ingénierie et à la documentation.
2.1
Présentation générale de l’a
ctivité
de l’IFAP
Le portefeuille d’activité de l’IFAP s’inscrit dans l’héritage historique de l’institut de
formation des personnels administratifs antérieur au transfert à la Nouvelle-Calédonie,
notamment, en charge de la formation professionnelle et du perfectionnement, de la
qualification et de la promotion sociale.
26
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Ventilé selon une typologie reprenant celles des statuts, le volume de formations
dispensées progresse de manière significative durant la période 2008-2013.
Tableau n° 1 :
nombre de sessions et d’heures stagiaires réalisées par l’IFAP
Sessions
tenues
Heures
stagiaires
Sessions
tenues
Heures
stagiaires
Sessions
tenues
Heures
stagiaires
Sessions
tenues
Heures
stagiaires
Sessions
tenues
Heures
stagiaires
Sessions
tenues
Heures
stagiaires
Sessions
tenues
Heures
Stagiaires
Sous total formation
continue
654
126 471
629
104 937
770
120 291
891
140 763
913
131 424
1 016
146 886
55%
16%
Santé, action sociale
158
30 907
191
33 767
134
35 671
157
38 335
138
29 413
168
33 738
6%
9%
Institutions, droit, finances
98
20 657
87
17 062
95
23 677
132
33 394
168
34 694
147
31 830
50%
54%
Informatique
122
38 761
91
12 225
169
10 822
193
11 684
215
17 665
324
26 685
166%
-31%
Sciences, techniques et sécurité
165
12 133
148
13 617
229
20 886
201
24 602
238
19 994
223
25 084
35%
107%
Ressources humaines,
management
111
24 013
112
28 266
143
29 235
208
32 748
154
29 658
154
29 549
39%
23%
Sous total autres formations
statutaires
44
14 044
56
46 698
118
36 355
188
35 985
141
35 709
120
34 592
173%
146%
Préparation aux concours et
examens
44
14 044
43
44 530
47
28 789
80
28 215
74
23 714
56
21 237
27%
51%
Formation des élus
0
0
5
918
30
2 330
71
1 379
7
590
2
137
ns
ns
Formation des nouveaux
arrivants
0
0
0
0
41
5 236
37
6 391
60
11 405
61
13 120
ns
ns
Syndicats
0
0
8
1 250
0
0
0
0
0
0
1
98
ns
ns
Sous total autres formations
54
38 369
42
17 457
14
3 150
11
12 955
44
17 467
26
11 699
-52%
-70%
Métiers de formation et de
l'insertion
0
0
0
0
0
0
8
9 470
26
13 273
26
11 699
ns
ns
Enseignement, formation, action
culturelle
24
25 667
20
9 477
0
0
0
0
0
0
0
0
-100%
-100%
Coopération régionale
6
3 787
6
3 229
0
0
0
0
3
1 064
0
0
-100%
-100%
Enseignement général
0
0
0
0
0
0
3
3 485
15
3 130
0
0
ns
ns
Contrat d'agglomération
24
8 915
16
4 751
14
3 150
0
0
0
0
0
0
-100%
-100%
Volume total des formations
752
178 884
727
169 092
902
159 796
1 090
189 703
1 098
184 600
1 162
193 177
55%
8%
2008
Evolution période
2013
2012
2011
2010
2009
Source : CTC
d’après les
détails des rapports d’activité annuels.
L’«
heure stagiaire
» est un ratio calculé par l’IFAP représentant le
volume des heures de
formation dispensées prenant compte le nombre de stagiaires inscrits (ou désistés) multiplié par la durée totale de la formation considérée.
Le tableau ci-dessus montre en effet une progression de 8 % des heures stagiaires et de
55 % des sessions tenues.
La rétrospective met également en évidence un quasi-doublement du volume total des
thématiques pédagogiques, passant de 237 en 2008 à 400 en 2013 (tableau n° 2).
L’IFAP souligne également dans sa réponse le fort développement de l’offre de formation
qui suit celle du besoin exprimé par les collectivités.
27
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Tableau n°2 : nombre de thématiques pédagogiques
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Evolution
en %
Sous total formation continue
204
236
233
311
379
338
66%
Santé, action sociale
46
59
51
69
78
86
87%
Institutions, droit, finances
52
47
57
57
71
74
42%
Informatique
42
44
31
32
84
71
69%
Sciences, techniques et sécurité
32
39
48
72
77
60
88%
Ressources humaines, management
32
47
46
81
69
47
47%
Sous total autres formations statutaires
9
23
49
41
64
42
367%
Préparation aux concours et examens
8
16
18
28
31
34
325%
Formation des nouveaux arrivants
6
5
4
5
ns
Formation des élus
0
3
25
6
29
2
ns
Syndicats
1
4
0
2
1
0%
Sous total autres formations
24
27
6
8
26
20
-17%
Métiers de formation et de l'insertion
7
20
20
ns
Enseignement, formation, action culturelle
10
15
0
0
0
0
-100%
Coopération régionale
4
6
0
0
3
0
-100%
Enseignement général
0
1
3
0
ns
Contrat d'agglomération
10
6
6
-100%
Total des thématiques pédagogiques
237
286
288
360
469
400
69%
Source :
CTC d’après les détails des rapports d’activité annuels.
Mais, le rythme de progression s’avère différent selon le type d’actions. Ainsi, la formation
continue, qui constitue également le volume le plus conséquent, progresse de 66% tandis
que les autres formations statutaires, telles que la préparation aux concours ou la
formation initiale des nouveaux arrivants dans les services publics, demeurent marginales
dans la masse globale de l’activité dispensée (même
si elles ont sensiblement progressé).
Dans ce cadre, le nombre de stagiaires inscrit s’est accru de 53%
au cours de la période
tandis que les heures stagiaires
13
progressent de 8% (tableau n° 1).
13
Volume des heures de formation dispensées, calculé en prenant compte le nombre de stagiaires inscrits (ou désistés) multiplié
par la durée totale
de la formation.
28
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Tableau n°3
: activité en nombre de stagiaires, d’heures, de sessions et de thèmes
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Evolution
en %
Stagiaires inscrits (A)
7 949
8 729
10 361
11 963
12 166
12 154
53%
Heures stagiaires (B)
178 884
169 092
159 796
189 703
184 600
193 177
8%
Sessions tenues
752
727
902
1 090
1 098
1 162
55%
Thématiques pédagogiques
237
286
288
360
469
400
69%
Ratio Heure stagiaires/Stagiaires inscrits
(B/A)
22,5
19,4
15,4
15,9
15,2
15,9
-29%
Source :
CTC d’après les
détails des
rapports d’activité.
La masse des formations dispensées connaît une progression plus rapide que celle des
stagiaires ou des heures de formation. Par action, ceci traduit une durée moyenne
globalement plus courte. Celle-ci se réduit au cours de la période, passant de
22,5 heures
14
en 2008 à 15,8 heures en 2013. L’IFAP confirme ce constat tout en
précisant que la durée moyenne annuelle atteint actuellement 2 jours par agent.
Outre les volets statutaires, telles que la formation continue, la préparation aux concours
ou la formation initiale, l’IFAP développe un portefeuille non obligatoire, visant à répondre
à des besoins ponctuels ou conjoncturels. Il a repris à sa charge un module «Métiers de
la formation et de l’insertion
» dévolu à l’
institut de développement des compétences
(IDC-NC)
jusqu’en 2011. Erigé en service de l’IFAP,
il a vocation à former de futurs
formateurs professionnels d’adultes certifiés auprès du ministère du travail et de l’emploi
pour le compte de la Nouvelle-Calédonie
15
: conseillers en insertion professionnelle,
encadrants techniques d’insertion et formateurs professionnels pour adultes.
L’IFAP exerce ses missions sur la base d’une programmation qui décline
l’ensemble des
actions pédagogiques, respectivement, en « projets
spécifiques
» et «
offre standard
». Le
premier volet répond à des commandes, propres à chaque employeur ou à un groupe
d’employeurs, tandis que le second recouvre un catalogue de prestations mutualisées.
2.2
La formation initiale
En application des dispositions de l’art
icle 20 de la délibération n° 326 du
12 décembre 2002 modifiée, «
les enseignements liés à la formation initiale des
fonctionnaires sont approuvés par le gouvernement, sur proposition du conseil
d’administration de l’établissement
».
Or, comme le présent rapport en fait déjà état dans la partie traitant de la gouvernance,
l’IFAP ne s’est guère saisi de ce volet, puisqu’
on peine à trouver des propositions en la
matière. Bien plus, dans de nombreux documents, l’IFAP se présente lui
-même comme
un organisme en
charge de la formation continue des agents publics, oubliant qu’il est
aussi statutairement en charge de la formation initiale.
C
’
est une rupture importante av
ec les origines de l’IFAP, créé
pour assurer la formation
initiale des agents publics calédonie
ns, dans le cadre d’une véritable école.
A l’occasion de sa réunion du
3 j
anvier 2008, le conseil d’administration
autorise le
recrutement, pour une durée limitée, d’un chef de projet FIA (formation initiale
14
Un jour plein de formation équivaut à 7 heures.
15
Celle-ci en finance le fonctionnement par voie de subvention : 34 MF en 2011 ; 27 MF en 2012 et 83 MF en 2013.
29
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
d’application
).
L’IFAP marque sa préférence po
u
r s’attacher les services d’un
expert
métropolitain de la question, afin de mettre en place plus rapidement un dispositif.
Mais cette décision ne va pas être mise en œuvre puisque lors du conseil d’administration
du 1
er
octobre
2009, il est indiqué qu’un agent
contractuel recruté localement est
missionné pour proposer une nouvelle formule de formation d’intégration des nouveaux
arrivants.
Les débats montrent que le dossier de la formation initiale des agents chemine lentement
pu
isqu’il est
fait référence à un engagement pris par le gouvernement de la Nouvelle-
Calédonie en 2004.
L’IFAP confirme les difficultés de mise en place de la formation initiale. Il mentionne dans
sa réponse «
que les propositions de parcours n’ont pas reçu
, de la part de la Nouvelle-
Calédonie et des employeurs cotisants, la validation escomptée en raison de la durée
jugée trop longue (tronc commun de 70 h + parcours manager 70 h + bureautique 13
jours) et du budget important à engager (23 MF/an pour les coûts pédagogiques hors frais
de déplacement des stagiaires). »
L’IFAP
approuve en décembre 2009
la mise en place d’
un dispositif visant à « faciliter
l’intégration au sein de la fonction publique calédonienne en promouvant un socle de
connaissances adapté »,
dénommé le dispositif d’intégration des nouveaux arrivants
(DINA).
Par son objet, il se rattache donc à la formation initiale, même s’il est davantage perçu
comme «
un lieu d’échange, permettant de découvrir et/ou de parfaire les connaissances
indispensables à la compréhension du cadre de la fonction publique calédonienne »
16
.
Le DINA est expérimenté à compter du mois d’avril 2010.
Il s’ag
i
t d’un module court de 8 jours répartis sur 8 mois et
traitant, à l’origine,
de quatre
thématiques au cours de l’année de nomination :
-
le cadre institutionnel,
-
le développement des compétences et la professionnalisation,
-
la gestion des deniers publics,
-
les missions de service public et les responsabilités des acteurs.
Le dispositif a dé
jà évolué à plusieurs reprises dans son contenu et l’ordonnancement de
ses modules. Ainsi, le module institutionnel a été réduit
d’
une journée dédiée aux cadres
socioéconomiques et socioculturels de la Nouvelle-Calédonie.
Cette formation est également généraliste puisqu’elle
compte indifféremment des
participants de tous corps et grades. Les lauréats ayant vocation à exercer des missions
managériales se voient, en outre, proposer une formation de trois jours supplémentaires
sur les fondamentaux du management.
Le DINA est réservé aux lauréats des concours externes et ceux recrutés sur titre des
différentes filières.
16
Rapport d’activité 2010 de l’IFAP page 51.
30
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Le module induit également, un accompagnement dédié des stagiaires dans l’exercice de
leurs nouvelles fonctio
ns. Ceci a donc conduit l’IFAP à élargir le parcours aux tuteurs (au
nombre de 96 en 2010).
Même si le nombre de bénéficiaires oscille entre 150 et 220 agents selon les années,
l
’activité générée pour l’IFAP demeure faible puisqu’en 2013, elle représente moins de
7 % des heures stagiaires et 3% des dépenses de formation directe (environ 8 MF CFP).
Tableau n°4 :
éléments d’activité concernant le DINA
:
Avril 2010 à octobre 2011
2012
Mars à Octobre 2013
2014
Lauréats concours externes
93
148
102
102
Recrutés sur titre
58
61
119
70
Total bénéficiaires inscrits
151
209
221
172
dont encadrants
12
7
19
0
Nombre de promotions
16
15
15
12
Source : données issues
des rapports d’activité annuels de l’
IFAP.
Il s’ag
i
t d’un dispositif qui est proposé
prioritairement aux organismes cotisants, mais des
agents d’autres collectivités ou structures en bénéficient
également. Tel est le cas pour
l’OPT et la ville de Nouméa,
qui en 2013 ont représenté à eux seuls la moitié des
stagiaires.
En 2014, l’OPT n’a pas reconduit sa participation à ce dispositif, l’IFAP ayant
indiqué que l’établissement avait mis en place son prop
re module.
Mais contrairement au dispositif en vigueur dans la fonction publique territoriale
métropolitaine, et faute de cadre réglementaire en la matière, cette formation
n’est pas
obligatoire.
Ceci place les agents publics dans des situations très différentes en fonction des
orientations fixées par les employeurs. Le DINA est en
pratique mis en œuvre par un
nombre très r
estreint d’entre eux
,
et bon nombre de cotisants n’y ont pas recours,
comme
le montre le tableau ci-dessous :
Tableau n°5 : Provenance des stagiaires DINA
Mars à novembre 2012
Mars à octobre 2013
2014
Nouvelle-Calédonie
49
34
53
Province Sud
37
51
40
Province Nord
27
22
17
Commune de Nouméa
16
46
53
OPT
71
62
autres
5
6
9
Nombre total de bénéficiaires
205
17
221
172
Source : données
issues des rapports d’activité de l’
IFAP.
2.3
La formation continue
En application des dispositions de l’article 21 de la délibération n° 326 du
12 décembre 2002 modifiée, « l
’établissement élabore, organise, met en œuvre et évalue
les formations continues répondant aux missions qui lui sont confiées ».
17
L’écart avec le total des bénéficiaires (209) correspond à l’abandon du cursus par certains agents.
31
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Ce volet concentre plus des trois quarts des activités de la période sous revue, soit
quelques 4 873 sessions pour 770 772 heures stagiaires (tableau n° 1).
C’est donc le cœur de l’activité de l’IFAP.
Parmi les modules déployés, les secteurs « informatique » et « sciences, techniques et
sécurité » (STS) représentent, respectivement, plus de 48% des sessions et plus de 30%
des heures stagiaires
; le premier reflète surtout l’évolution technologique du tr
avail tandis
que le second est le plus souvent lié à des obligations réglementaires.
L’adaptation des besoins permet, actuellement, à l’IFAP de disposer d’un vaste
portefeuille visant à répondre aux enjeux de professionnalisation en Nouvelle-Calédonie :
les marchés publics, la bureautique, le management, les finances et la gestion publique
ainsi que plusieurs formations diplômantes en matière de santé ou de gestion des
risques.
La diversification de l’offre de formation proposée par l’IFAP
aboutit parfois à démultiplier
les modules traitant de sujets connexes, au point de rendre parfois artificielle et peu lisible
la distinction entre l’offre catalogue et l’offre dite spécifique.
A titre d’exemple, le catalogue
2013 propose une quinzaine de modules dédiés aux
finances.
Certains projets se recoupent largement, voire semblent redondants : « Fondamentaux
des finances », « Introduction aux finances publiques pour les non financiers » et
« Finances publiques » ou « Principes de la comptabilité publique ».
Il en est de même pour les thèmes traitant de la commande publique, autour des
procédures de passation des marchés et plus particulièrement des critères d’attribution,
pour lesquelles l’IFAP propose plusieurs formations.
Se
lon l’IFAP, la multiplicité d
es
modules est justifiée par le fait qu’ils ne visent pas les
mêmes publics. Pour autant, il n’existe pas de suivi susceptible d’étayer cet argument.
En tout état de cause, cette profusion de formations traitant de thèmes analogues peut
nuire à la lisibilité
de l’offre pour le stagiaire potentiel.
Dans sa réponse, l’IFAP indique partager la préoccupation de la chambre sur l’intérêt de
rationnaliser cette offre. Le conseil d’administration du 5 décem
bre 2014, évoque cette
question, en faisant un objectif pour 2015.
A contrario, dans certains secteurs, les formations généralistes sont peu présentes. Au
sein des modules « ressources humaines », la part dédiée au management prend le pas
sur des volets statutaires
, alors qu’ils s’
adressent à un public restreint
. Ainsi, il n’y a
pas
de volet traitant de la fonction publique et d
es enjeux quel que soit que le grade de l’agent
à former. Ce volet fait, ponctuellement, l’objet de prestations dévolues à des cadres
de la
DRHFPNC mais sans être intégré au corpus pédagogique
de l’offre catalogue.
En pratique, si chaque module procède bien d’une identification technique sous forme de
fiche signalétique et de cahier des charges établis par les équipes pédagogiques de
l’IFAP, la diversité des propositions thématiques n’est
pas associée à tel ou tel métier,
grade ou évolution institutionnelle. En l’état, la configuration des outils opérationnels
(logiciel métier, indicateurs) et les objectifs dévolus aux services ne reflètent pas
suffisamment une approche transversale quant aux besoins.
32
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
La chambre relève à nouveau
que l’expertise du conseil de formation de l’IFAP, qui ne se
réunit pas suffisamment, serait ici particulièrement utile pour évaluer la pertinence de
l’offre.
A cela s’ajoute également l’intérêt de rationnaliser l’organisation des formations,
puisque la multiplication des modules est génératrice de sur
coûts pour l’IFAP
.
A contrario, et comme l’avait d’ailleurs souligné le conseil de formation
lors d’une de ses
rares réunions
, la formation continue proposée n’anticipe pas suffisamment les besoins
liés aux nouveaux transferts de compétence de l’Etat à la Nouvelle
-Calédonie.
L’IFAP souligne que ces besoins ne ressortent pas des plans de formation établis par la
Nouvelle-Calédonie. Mais,
la chambre estime qu’
il lui appartient également de travailler
en amont l’offre avec les collectivités et établissements concernés.
La chambre prend bonne note que l’IFAP proposera une offre de formation
en matière de
sécurité civile, de droit civil et de droit commercial.
L’IFAP ajoute qu’une réflexion sera
également engagée avec la DRHFPNC sur l’accompagnement des cadres à potentiel afin
de préparer leur future mobilité.
2.4
La préparation aux concours et examens professionnels
2.4.1
Présentation de l’activité
L
’IFAP assure une activité de préparation aux concours (et examens professionnels) pour
les personnes qui sont déjà agents des collectivités et établissements calédoniens.
L’activité et le
rythme des cycles d’accompagnement pr
éparatoire sont tributaires du
calendrier arrêté par la Nouvelle-Calédonie, par les communes et
par l’Etat
(pour ce qui
concerne certains concours organisés localement).
Ceci doit conduire l’IFAP à adapter la durée des cursus dans l’intérêt des stagiaires
.
Ponctuellement, des conventions sont conclues avec les employeurs ou des prestataires
institutionnels pour couvrir des cycles spécifiques. L’ensemble recouvre, ainsi, une
centaine de concours et examens professionnels préparés au cours de la période sous
revue.
Ce volet totalise sur la période 344 sessions (5% du volume total) et 160 529 heures
stagiaires (12% du volume total- cf. tableau n° 1 supra).
Sur 2013
18
, le coût de cette activité demeure limité puisqu’il représente 13,4 MF CFP, soit
5% des charges directes de formation. En nombre de jours de formation, les préparations
aux concours et examens professionnels totalisent plus de 10 jours, en moyenne, par an
et par agent compte tenu des spécificités propres à certains modules.
Outre les prépara
tions relatives au cadre d’emploi de l’administration générale (CAG),
l’IFAP intervient sur des modules particuliers impliquant des moyens très ciblés. Certains
sont délocalisés en province nord (comme celui de
technicien de l’équipement rural).
D’autres o
uvrent accès à un cycle préparatoire approfondi et plus long en métropole (par
exemple les policiers calédoniens aspirant
à l’école nationale de police ou les
candidats
administrateurs territoriaux).
18
Source
: compte administratif 2013 de l’IFAP
33
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
En concertation avec la DRHFPNC, les cycles se déroulent entre octobre n-1 et avril de
l’année n.
Organisés sur le territoire des trois provinces calédoniennes, les préparations concernent
plus d’un millier d’agents inscrits dont 80% intéressant le cadre d’administration générale
et 16% les instituteurs.
2.4.2
Les résultats
Deux indicateurs, suivis d’ailleurs par l’IFAP, permettent d’apprécier les résultats de ce
secteur d’activités
:
le taux d’érosion, c'est
-à-dire
le taux d’absentéisme et
le taux de
réussite aux concours et examens professionnels.
La chambre constate que ces indicateurs ne sont pas satisfaisants :
-
l
es taux d’érosion
19
du secteur préparation aux examens et concours sont
importants et très supérieurs au taux d’érosion global des formations de l’IFAP.
Tableau n°6
: taux d’érosion des stagiaires
Taux d’érosion
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Secteur préparation aux concours
41 %
34 %
23 %
29 %
33 %
31 %
Ensemble des secteurs
22 %
26 %
24 %
17 %
19 %
17 %
Source
: rapports d’activités
de
l’
IFAP.
Le manque
d’assiduité a été analysé par l’IFAP
,
qui l’
attribue essentiellement à
l’insuffisance de prérequis ainsi qu’à la faible motivation des candidats. Des facteurs
géographiques peuvent également jouer, notamment en province Nord, du fait de la
dissémination des candidats.
L’organisme a déployé diverses mesures pour réduire l’absentéisme, comme la mise en
place d’une période fixe de préparation aux concours, des cycles longs de remise à
niveau, des devoirs à distance, la délocalisation de certaines sessions de préparation en
province Nord.
Pour autant, le taux d’érosion peine à descendre en dessous de 30 % et la tendance
baissière qui s’amorçait entre 2008 et 2010 parait désormais stoppée. Ce taux demeure
toujours très sensiblement au-dessus du taux moyen
de l’
ensemble des secteurs,
puisqu’il est presque du double en 2013 (31 % contre 17 %).
L’IFAP a décidé de mettre à disposition des employeurs fin 2014 des tests de
positionnement, que les candidats pourront passer afin qu’ils connaissent leur niveau.
Dans
sa réponse aux observations provisoires, l’IFAP relève les résultats encourageants
de ce dispositif. Il prévoit « un test de positionnement motivationnel » et un test de
connaissance, tous deux assortis de recommandations afin d’orienter le stagiaire soit
vers
un cycle long (remise à niveau préalable) soit vers un cycle court (préparation à la
méthodologie des épreuves). Ces dispositifs existent pour les concours d’entrée à l’institut
de formation des maîtres de Nouvelle-Calédonie (IFMNC) et pour les concours du cadre
d’administration générale.
19
Calculé ainsi
: Nombre d’heures stagiaires non
-
réalisées/ Nombre d’heures stagiaires prévues
34
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
L’efficacité de ces dispositifs (permettant de diagnostiquer le besoin de formation) sera
renforcée si elle est accompagnée par l’employeur. La démarche de promotion
de
l’agent
qui est au départ individuelle, aura d’autant plus de chance d’aboutir si elle s’inscrit
également
dans le cadre plus large d’une gestion prévisionnelle des emplois et des
compétences portée par
l’
employeur. Ceci contribue largement à renforcer la motivation
des candidats qui doivent avoir conscience de l’effort à consentir dans le cadre de la
préparation aux concours ;
-
l
’autre constat porte
sur les taux de réussite
aux concours et examens
des
candidats, s’agissant notamment de ceux relatifs au cadre d’administration
générale, qui représentent les volumes les plus importants
La CTC relève que
l’intégralité des postes offerts n’est pas pourvue à l’issue d
es concours
ou des examens professionnels, ce qui tend à montrer que le niveau général des
candidats
n’est pas
jugé suffisant par les jurys.
Il y a donc là un enjeu majeur pour les collectivités qui peinent à recruter des
collaborateurs par voie du concours mais aussi, éprouvent des difficultés à faire émerger
des personnels d’encadrement
. A cet égard, les résultats des examens professionnels
montrent que seulement quatre des 12 postes
d’
attachés principaux ont été pourvus.
La chambre constate que les taux de réussite des candidats préparés par
l’IFAP
sont
globalement plus élevés que les taux globaux,
qualifiés par l’établissement de
« dramatiquement bas ». Pour autant, ces résultats ne sont pas suffisamment connus et
de nombreux candidats admis n’ont pas eu recours aux services de l’IFAP, qui n’apparait
donc pas comme une garantie de succès. C
’est
surtout le cas en catégorie B et C, où un
volant
important
d’agents
suit
d’autres
voies
de
préparation,
qu’elles
soient
institutionnelles ou personnelles.
La CTC estime
qu’un
effort particulier mérite donc d’être accompli dans ce secteur de la
formation, qui peine à trouver son public et à le retenir.
Recommandation n° 8 :
La chambre invite l’IFAP à poursuivre et intensifier, en liaison étroite avec les
employeurs, les actions entreprises
afin d’améliorer
la performance globale du
secteur de la préparation aux concours et aux examens professionnels
.
A ces deux problèmes de fond, vient se greffer la problématique de la manière dont l’IFAP
rend compte de son activité et de ses résultats en la matière. Certains tableaux du rapport
d’activité, principal outil de reporting de l’IFAP, sont peu lisibles, comportent des
informations parcellaires et donnent lieu à des interrogations quant à leur interprétation.
L
a chambre constate l’insuffisance de l’échange d’information entre l’IFAP et le
service
des concours de la Nouvelle-Calédonie
puisque l’établissement indique que «l
e service
concours de la DRHFP NC gère ces statistiques. Quant à l’IFAP et au secteur EEC
20
, il
gère les chiffres dont nous avons réellement besoin (réunion équipe, employeu
rs…) …
».
La CTC estime au contraire qu’un meilleur partage de l’information entre l’organisateur du
concours et le préparateur ne pourrait que contribuer à l’amélioration du service rendu
aux employeurs.
20
Secteur de l’examen et des concours
35
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Le rapport d’activité 2013 ne comporte
quant à lui aucune information sur les taux de
réussite,
alors qu’il s’ag
i
t d’un indicateur de performance pertinent sur cette activité.
La CTC invite donc
l’IFAP
à se rapprocher davantage sur ce point de la DRHFPNC et
d’assurer une permanence dans la
présentation des résultats du secteur.
Dans sa réponse, l’établissement souligne que depuis 3 ans,
il travaille en étroite
collaboration avec le service concours de la DRHFPNC
afin d’anticiper la programmation
et l’organisation des concours et des formati
ons préparatoires associées.
Recommandation n°9 :
La CTC invite l’IFAP à
mieux prendre en compte dans son action et sa
communication les taux de réussite aux concours et examens professionnels.
L’IFAP estime qu’il faut également tenir compte du projet
de création d’un centre de
gestion à horizon fin 2015. Cet organisme se verrait confier l’organisation des concours et
la formation (y compris la préparation aux concours)
. Selon l’établissement, la
recommandation de la chambre trouverait naturellement sa place dans cette orientation,
qui confiera à une même structure et donc à une même responsabilité, l’ensemble de
l’activité «
concours et examens ».
2.5
La formation des élus et des représentants syndicaux
Les statuts de l’IFAP mentionnent que l’organisme peut assurer d’une part la formation
des élus et membres des institutions calédoniennes et d’autre part, des agents publics
titulaires d'un mandat syndical.
Ces deux activités font l’objet de secteurs distincts, mais qui ont regroupés en vue de leur
présentation.
2.5.1
La formation des élus
Les élus calédoniens, à l’instar de leurs homologues
métropolitains bénéficient de
dispositions destinées à faciliter l’accès à la formation
21
.
La formation des élus fait l’objet d’un agrément triennal par le ministère de l’intérieur
délivré depuis 2004 à l’IFAP. Au cours de la période examinée, l’IFAP a pris différentes
initiatives pour développer une offre de formation adaptée aux élus.
En 2008, une cartographie des besoins a été effectuée en partenariat avec l’associati
on
des maires de Nouvelle-Calédonie auprès de 16 mairies conduisant à la conception de
différents modules ciblés autour d’un parcours thématique portant sur la communication,
l’organisation politique et administrative, les finances publiques et la gestion
des
collectivités.
L’offre de formation est fréquemment modifiée durant la période
: l’établissement ajuste
tous les ans son catalogue, la durée des interventio
ns, voire son public puisque l’IFAP
a
ouvert certaines d’entre el
les aux collaborateurs des élus.
21
Article L. 121-37 du code des communes pour les élus municipaux, article 78 et 163 de la LO pour respectivement
le congrès et les
assemblées de province
.
36
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Pour autant, l’IFAP peine à trouver un public car le nombre de stagiaires et
de jours de
formation parait globalement assez faible.
La population d’élus formés demeure marginale puisqu’elle ne concerne qu’environ 2%
22
(2013) à 6% (2009) de l’ensemble des mandats locaux en N
ouvelle-Calédonie.
Dans sa réponse, l’IFAP souligne que «
les élus restent difficiles à mobiliser en formation
compte-tenu des exigences de leur charge
et qu’il a été conduit à procéder à de
nombr
euses annulations de sessions faute d’inscrits ou en raison de désistements de
dernière minute.
Ces formations sont également ouvertes aux collaborateurs de groupes politiques ou de
cabinet, voire aux fonctionnaires (ainsi en 2010, 20 collaborateurs de cabinet de la
province Sud ont bénéficié de formations). Les éléments statistiques contenus dans les
rapports d’activité ont donc été retraités pour
id
entifier les seuls élus formés. L’IFAP a
rencontré des difficultés à établir la liste précise des bénéficiaires, dont les fonctions
n’étaient pas identifiées.
Tableau n°7
: nombre d’élus formés
2009
2010
2011
2012
2013
Elus municipaux
27
22
27
19
15
Elus provinciaux
23
17
14
8
5
Total des élus formés
50
39
41
27
20
Source
: rapports d’activité
annuels
de l’IFAP.
La formation est par ailleurs souvent concentrée sur un module de formation : en 2012, 17
des 19 élus municipaux provenaient du conseil municipal de Bourail, qui ont assisté à une
formation dans le domaine des finances publiques organisée sur 3 jours.
L’année 2013 montre une activité particulièrement faible que l’IFAP attribue à la
conjoncture politique qui n’aurait pas favorisé la mise en place des formations.
23
Par ailleurs, le taux d’érosion dans ce secteur est plus élevé que la moyenne générale
(plus de 30 % depuis 2011, contre moins de 20 %).
Ces différents points montrent que l’IFAP devrait donc mieux analyser les ra
isons du bilan
très mitigé qu
’on peut faire sur ce secteur, les corrections apportées au programme
annuel ne se traduisant pas par un
e augmentation sensible de l’activité. Celle
-ci doit
également être suivie avec plus de précision.
Les enjeux sont d’autant plus
forts pour 2014-2015, avec le renouvellement importants
des membres du congrès, des assemblées de province et des conseils municipaux à la
suite des élections.
Une offre de formation a été élaborée en 2014 avec le congrès de Nouvelle-Calédonie,
sous la forme d’un séminaire de 7 jours
. Une trentaine de personnes (y compris des
collaborateurs) y ont participé.
Mais l’IFAP précise
que « compte tenu de la démission du
22
La Nouvelle-
Calédonie compte quelques 857 mandats d’élus locaux dont 778 municipaux, 77 dans les 3 assemblées, 54 au
congrès, 11 au gouvernement et plus de 460 dans les communes. Source
: loi organique du 19 mars 1999 et projet d’établissement
2014-2019 d
e l’IFAP.
23
Rapport d’activité de l’IFAP 2013 page 23
37
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
gouvernement en décembre dernier, le projet a été mis en suspens dans l’attente d’une
situation plus favorable pour sa mise en œuvre
».
Des projets sont également lancés avec certaines communes (Bourail, Mont-Dore, Poya
et Dumbéa).
Le projet d’établissement 2015
-2017
prévoit un renforcement de l’ingénierie au travers de
deux nouveaux outils
: un séminaire d’installation en début de mandat de 7 jours déclinés
tout au long de l’année
; un module d’offres sur mesure visant à développer une vision
stratégique dans l’actio
n publique.
Plusieurs axes pourraient être étudiés pour dynamiser ce secteur d’activités et
notamment :
-
le développement de la communication en la matière pour faire mieux connaitre
son offre ;
-
la relance des partenariats ayant existé
avec l’agence franç
aise de développement
ou avec
les associations d’élus
.
Recommandation n°10:
La chambre recommande à l’IFAP d’intensifier son action en matière de formation
des élus locaux en analysant les raisons de son faible niveau d’activités, en
communiquant
davantage sur ses offres et en se rapprochant d’autres organismes
intervenant dans ce secteur.
2.5.2
La formation des représentants syndicaux
La formation dispensée en faveur de ces personnels recouvre, essentiellement, le droit
syndical et des notions affére
nts à la fonction publique. Il s’ag
i
t pour l’essentiel d’une
formation spécifique, demandée par une organisation syndicale.
Certaines ont toutefois été intégrées à la formation catalogue, comme celle relative au
droit de la fonction publique et à l’exerci
ce du droit syndical.
Le tableau ci-dessous montre que le nombre de personnes formées connait une évolution
erratique tout au long de la période sous revue, l’activité variant en fonction de la
demande d’un seul syndicat.
Comme pour la formation des élus, l’activité est globalement
faible.
Tableau n°8 : nombre de représentants syndicaux formés
2009
2010
2011
2012
2013
stagiaires formés
60
0
41
70
7
Source
: rapports d’activité
annuels
de l’IFAP.
38
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
2.6
Conclusion sur l’activité
Le développement de
l’IFAP constaté durant la période examinée se concentre sur la
formation continue des agents, qui occupe 75 % de l’activité. L’établissement se présente
d’ailleurs souvent comme un organisme de formation continue, alors même qu’il est
statutairement invest
i d’autres missions plus larges.
La formation initiale des agents n’est qu’embryonnaire, pénalisée en cela par l’absence de
cadre statutaire la régissant, comme d’ailleurs de manière plus générale, le droit à la
formation dans la fonction publique.
Le secteur préparation aux concours et examens professionnels, celui de la formation des
élus ou des représentants syndicaux peinent à rencontrer leur public alors même que des
besoins existent, tout particulièrement pour la promotion interne des agents.
Au cours du conseil de formation du 16 décembre 2009, le président du conseil
d’administration avait interpelé la direction sur le déséquilibre structurel entre les différents
secteurs de formation. Mais le constat demeure cinq ans plus tard et la question devrait
être réexaminée dans le cadre de la définition des orientations stratégiques que la CTC
appelle de ses vœux.
3
La gestion budgétaire et comptable
-
Fiabilité des
comptes et éléments de situation financière
La CTC a examiné le régime budgétaire, comptabl
e et financier de l’IFAP (3
.1), les enjeux
de la cotisation obligatoir
e perçue par l’établissement (3.
2.), la gestion budgétaire (3.3.), la
fiabilité des comptes (3.4) avant de présenter des éléments de situation financière de
l’établissement
(3.5.)
3.1
Le régime budgétaire, comptable et financier
En application des dispositions de la délibération n°326 du 12 décembre 2002 (article 25),
le régime comptable et financier de l’institut est celui des établissements publics
administratifs de la Nouvelle-Calédonie. Il est régi par les dispositions de la loi organique
n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie (article 209-17).
L’
IFAP est
soumis, depuis le 1
er
janvier 2012, au contrôle budgétaire exercé par le haut-commissariat
conformément à l’a
rticle LO 208-14 de la loi organique précitée.
Depuis le 1
er
janvier 2013, l’IFAP expérimente l’instruction budgétaire et comptable M 52
adaptée à la Nouvelle-Calédonie en lieu et place
de l’instruction M 9
-1.
Ses obligations sont désormais renforcées
s’agissant notamment de l’équilibre réel du
budget.
Dorénavant, les opérations patrimoniales doivent être suivies par l’ordonnateur
et
non plus par le comptable. Le compte financier unique est remplacé par la dichotomie
compte administratif-compte de gestion. La cotisation versée par les organismes affiliés à
l’IFAP
n’est plus comptabilisée comme une subvention
(compte 74) mais comme une
ressource assimilée à une taxe (compte 73).
39
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
3.2
La cotisation obligatoire, principale ressource de l’IFAP
3.2.1
Présentation du régime de la cotisation
L’IFAP dispose des ressources énumérées par l’article 82 de la loi modifiée n° 88
-1028 du
9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de
la Nouvelle-Calédonie en 1998.
Parmi celles-ci, figure une cotisation obligatoire versée par le territoire, les provinces et
leurs établissements publics administratifs.
L’article 82
dispose que
«
la cotisation obligatoire est assise sur la masse des
rémunérations versées aux agents employés par le territoire, les provinces et leurs
établissements publics, telle qu'elle apparaît aux comptes administratifs de l'avant-dernier
exercice. Le taux de cette cotisation est fixé chaque année par le congrès, sur proposition
du conseil d'administration. Un acompte égal au tiers de la cotisation due au titre de
l'exercice précédent est versé avant le 1er février de chaque année ; le solde est
versé
avant le 1er juin. Pour les deux premiers exercices, la cotisation est à la charge du
territoire. Son montant est fixé
par le congrès. […]
».
Durant toute la période sous revue, le taux est fixé à 1 %.
La liste des organismes cotisants s’est progressivement étendue
: elle est passée de 25 à
30 entre 2008 et 2014, du fait de la création de nouveaux établissements ou du transfert
d’établissements de l’Etat à la Nouvelle
-Calédonie, dans le cadre des transferts de
compétences :
le
centre
de
documentation
pédagogique
(CDP),
l’agence
de
développement de l
a culture kanak (ADCK), l’académie
des langues kanak (ALK) et
l’agence pour la prévention et l’indemnisation des calamités agricoles et naturelles
(APICAN).
Les communes et les établissements publics in
dustriels et commerciaux (comme l’OPT)
ne sont pas visés par la loi de 1988 précitée et ne sont pas de ce fait soumis
à l’obligat
ion
de cotisation.
Environ la moitié des dépenses de personnel en Nouvelle-Calédonie ne sont pas
comprises dans
l’assiette de la cotisation de l’IFAP
24
mais il n’est pas, pour l’instant
envisagé de modifier la loi sur ce point pour se rapprocher du régime en vigueur en
métropole avec le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).
3.2.2
Les problématiques de gestion de la cotisation
La mise en œuvre de
s dispositions
de l’article 82 de la loi du 9 novembre 1988 rappelées
au point précédent appelle plusieurs observations.
En premier lieu, la chambre relève le caractère insuffisamment précis de la définition de
l’assiette de la cotisation.
L’article 82 de la
loi précitée mentionne uniquement
qu’elle est assise sur «
la masse des
rémunérations versées».
24
Evaluées entre 70 et 80 Mds F CFP, voir
conseil d’administrat
ion du 2 septembre 2010.
40
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
La délibération annuelle prise par le congrès, qui devrait normalement avoir pour seul
objet de fixer le taux, est venue corriger en partie l’imprécision initiale en indiquant qu’il
s’agissait de «
la masse salariale brute ».
Mais cette définition n’est pas aussi précise que celle prévue par l’article 12
-2 de la loi
n°84-53 du 26 janvier 1984
25
relatif à la cotisation obligatoire au CNFPT, qui a servi de
modèle pour l’IFAP.
En effet, ce texte prévoit que la cotisation est assise « sur la masse des rémunérations
versées aux agents relevant de la collectivité, de l’établissement ou du groupement,
telles
qu’elles apparaissent aux états liquidatifs mensuels ou trimestriels dressé
s pour le
règlement des charges sociales dues aux organismes de sécurité sociale, au titre de
l’assurance maladie
». Le texte prévoit que la cotisation est liquidée et versée selon les
mêmes modalités et périodicité que les versements aux organismes de sécurité sociale.
En deuxième lieu, la chambre constate que
l’IFAP n’assure aucun contrôle sur les
montants de la cotisation qui sont communiqués par les organismes assujettis.
Il s’agi
t
une procédure déclarative pour laquelle elle ne demande aucun justificatif
.
Une minorité
d’établissements joint spontanément un extrait
de leurs comptes mais la plupart se borne
à indiquer un montant, sans autre explication. C’est notamment le cas des organismes
dont la contribution est la plus élevée (cf tableau ci-dessous).
En troisième lieu, ce flou dans la définition et l’absence de contrôle donne
nt lieu à une
interprétation très variable
de l’assiette de la cotisation
d’un cotisant à l’autre.
Un contrôle a été effectué sur les titres de recettes émis
par l’IFAP sur l’exercice 2012.
Les cas de figure sont différents, la plupart des retraitements opérés par les organismes
aboutissant à rédu
ire l’assiette des cotisations. Ces exclusions sont pratiquées d’office
par les cotisants et ne sont accompagnées d’aucune
justification.
La réduction de l’assiette de la cotisation s’effectue
selon des modalités variables :
certains organismes ne prennent en compte que les charges du personnel titulaire,
certains avec ou sans primes, d’autres retiennent l’ensemble du personn
el, mais sans les
indemnités ou, comme pour les provinces Nord et Sud, seulement le personnel
permanent. L’impact financier n’est pas négligeable puisque pour la province Sud, le coût
des personnels remplaçants exclus (dont les enseignants remplaçant) en 2
010, s’élève à
639 MF CFP, soit un peu plus de 6 MF CFP de cotisations.
L’IFAP considère qu’il y a également lieu d’examiner la situatio
n des collaborateurs de
cabinet qui se trouvent dans des situations variables au regard de l’accès à la formation
de l’
IFAP. Certains employeurs ne cotisent pas pour ces agents du fait que leur
rémunération n’est pas imputée sur des charges de personnel. Mais com
me le fait
remarquer l’IFAP, «
au-
delà de l’aspect purement financier, il est intéressant pour
l’employeur d’assurer la formation des dits collaborateurs en donnant accès à l’offre de
l’IFAP, une opportunité pour eux d’acquérir ou de maintenir leurs compétences sur leur
poste ».
Un seul organisme, augmente à tort
l’assiette
de la cotisation en y incluant les cotisations
sociales versées
notamment au titre de l’assurance maladie et des retraites
.
25
Loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portants dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale
41
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
La chambre observe que la simple consultation des pièces justificatives produites aurait
permis à l’IFAP d’identifier les pratiques divergentes et certaines incohérences. C
ette
carence est d’autant plus surprenante qu’il s’ag
i
t de la principale ressource de l’IFAP.
Les situations très variables entre les organismes cotisants conduisent au final à une
inégalité et privent
l’IFAP d’une partie de ses recettes.
De plus, les budgets des organismes ayant minoré leurs cotisations pourraient être
considérés comme insincères dans le cadre du contrôle budgétaire puisque des
dépenses obligatoires n’y sont pas inscrites.
Ces différents constats amènent la chambre à formuler deux recommandations.
Recommandation n° 11 :
La chambre invite l’IFAP à saisir les services de la Nouvelle
-Calédonie aux fins de
soumettre au congrès une délibération définissant précisément l’assiette de la
cotisation prévue par l’article 82 de la loi n° 88
-1028 du 9 novembre 1988.
L’IFAP évoque dans sa réponse aux observations provisoires le projet de création d’un
centre de gestion de la fonction publique. La définition de l’assiette à prendre compte pour
le calcul de la cotisation devra s’inscrire en cohérence avec la mission dévolue à ce futur
organisme.
Recommandation n° 12 :
La chambre demande à l’IFAP de procéder
désormais à un véritable contrôle sur
les déclarations des cotisants, déclarations qui devraient être accompagnées des
justificatifs détaillés.
L’établissement indique qu’en 2015, il s’attachera à contrôler la fiabilité de l’informatio
n
fournie par les cotisants.
3.3
La gestion budgétaire
La gestion budgétaire est abordée sous l’angle
de la qualité des prévisions (3.3.1.) et des
conditions d’e
xercice du pouvoir budgétaire (3.3.2.).
3.3.1
La qualité des prévisions budgétaires
Le rapprochement des inscriptions budgétaires avec les réalisations au compte
administratif
26
contribue à apprécier la qualité des prévisions des recettes et des
dépenses de l’organisme.
26
Les synthèses sont établies sur la base des comptes
de l’ordonnateur et du compte de gestion du comptable.
42
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
L’objectif de qualité s’inscrit dans le cadre des grands principes budgétaires et
comptables applicables à l’établissement
27
, que sont la prudence et la sincérité :
-
« l
a prudence est l’appréciation raisonnable des faits afin d’éviter le risque de
transfert, sur l’avenir, d’incertitudes présentes susceptibles de grever le patrimoine
e
t les résultats de l’entreprise
»;
-
« l
a sincérité est l’application de bonne foi de ces règles et procédures en fonction
de la connaissance que les responsables des comptes doivent avoir de la réalité
et de l’importance des opérations, événements et situations
».
Le contrôle opéré par la chambre met en évidence une surévaluation récurrente des
prévisions pour les dépenses de fonctionnement.
Comme le montre le tableau ci-dessous, cette situation se constate déjà au stade de la
prévision initiale réalisée dans le cadre du budget primitif :
Tableau n°9 : comparaison budget primitif/consommation des crédits
En MF CFP
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
60 - Achat
196
148
-48
191
172
-19
204
180
-23
223
202
-22
262
236
-26
253,9
286,3
32,4
61 - Services
extérieurs
40
27
-13
38
27
-11
31
21
-10
39
33
-6
43
37
-6
33,77
35,4
1,6
62 - Autres
services extérieurs
35
36
0
41
35
-6
40
30
-10
88
46
-43
84
55
-29
46,34
56,1
9,8
63 - Impôts et
taxes
0
1
1
1
0
-1
1
0
-1
1
0
-1
1
0
-1
0,65
0,03
-0,6
64 - Charges de
personnel
199
196
-3
206
202
-4
204
205
1
225
228
3
229
243
14
245,1
234,5
-10,6
65 - Autres
charges de gestion
2
3
1
4
3
-1
5
4
-1
3
3
1
6
5
-1
2,55
3,8
1,3
66 - Charges
financières
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0,2
0
-0,2
67 - Charges
exceptionnelles
1
1
0
1
17
16
1
0
-1
1
22
21
2
0
-2
0,2
7,9
7,7
68 -
Amortissements
34
45
11
46
52
6
52
51
-1
50
48
-3
49
48
-1
48,1
42,9
-5,2
Dépenses
fonctionnement
508
456
-51
527
507
-20
538
491
-46
631
581
-49
676
623
-52
630,8
666,9
36,1
-10%
-4%
-9%
-8%
-8%
6%
2008
2009
2010
2011
2013
2012
Ecart total en %
Source : CTC
d’après
des budgets primitifs. (A): montant prévu au budget primitif.(B) : montant des crédits consommés
L’écart global en volume de crédits s’établit autour de 8 à 10% selon les exercices, hormis
en 2009 où il n’est que de 4%. Pour la première fois en 2013, la tendance s’inverse et les
crédits consommés dépassent les prévisions initiales.
La chambre constate que la faible consommation des crédits prévus au budget primitif
affecte notamment les achats de prestations de formation (compte 604), qui représentent
entre 35 et 40 % du total des dépenses de fonctionnement.
Mais
, de manière plus originale, l’IFAP amplifie ce
phénomène dans le cadre des
décisions modificatives (DM) intervenant durant l’exercice. A plusieurs reprises durant la
période, des crédits supplémentaires sont en effet inscrits en décisions modificatives alors
même que le volume initial aurait été suffisant.
27
L’i
nstruction M. 9-1 relative à la comptabilité des établissements publics nationaux à caractère administratif applicable j
usqu’au 31
décembre 2012 puis instruction budgétaire et comptable M52 adaptée à la Nouvelle-Calédonie.
43
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Tableau
n°10 :
comparaison
budget
rectifié/consommation
des
dépenses
de
fonctionnement
En MF CFP
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
60 - Achat
182
148
-34
188
172
-16
198
180
-17
226
202
-24
275
236
-39
317,2
286,3
-30,9
61 - Services extérieurs
39
27
-12
34
27
-7
28
21
-7
41
33
-8
48
37
-10
45,6
35,4
-10,2
62 - Autres services
extérieurs
45
36
-9
42
35
-8
43
30
-13
90
46
-45
63
55
-8
78,3
56,1
-22,2
63 - Impôts et taxes
2
1
-1
1
0
-1
1
0
-1
1
0
-1
1
0
-1
0,65
0,03
-0,6
64 - Charges de
personnel
199
196
-3
203
202
-1
208
205
-3
229
228
-1
245
243
-2
245
234,5
-10,5
65 - Autres charges de
gestion
6
3
-3
5
3
-2
6
4
-3
5
3
-1
6
5
-1
7,3
3,8
-3,5
66 - Charges
financières
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0,2
0
-0,2
67 - Charges
exceptionnelles
3
1
-2
18
17
-1
1
0
-1
23
22
-1
2
0
-2
9,2
7,9
-1,3
68 - Amortissements
45
45
0
52
52
0
51
51
0
48
48
0
48
48
0
48
42,9
-5,1
Dépenses
fonctionnement
520
456
-64
543
507
-36
536
491
-44
662
581
-81
687
623
-63
751,45
666,93
-84,5
Ecart total en %
-12%
-7%
-8%
-12%
-9%
-11%
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Source : CTC. (A): montant prévu au budget corrigé par des décisions modificatives. (B) : crédits consommés.
L’examen de
l’exercice 2012, dernier ex
ercice avant le passage en M 52, permet de
mieux illustrer ce propos.
Tableau n°11 : e
xécution budgétaire de l’exercice 2012
des dépenses de fonctionnement
En F CFP
Budget primitif
Décision
modificative n°1
Décision
modificative n°2
Total crédits
modificatifs
Total budget
Réalisé
Date vote
13/12/2011
05/09/2012
18/10/2012
60
Achats
262 000 000
15 100 000
-2 000 000
13 100 000
275 100 000
235 681 310
61
Prestations extérieures
43 300 000
4 200 000
0
4 200 000
47 500 000
37 245 438
62
Autres prestations extérieures
83 870 000
-20 100 000
-1 000 000
-21 100 000
62 770 000
54 552 981
63
Impositions
1 000 000
0
0
0
1 000 000
266 785
64
Frais de personnel
229 000 000
12 500 000
3 000 000
15 500 000
244 500 000
242 595 666
65
Autres charges courantes
5 690 000
200 000
0
200 000
5 890 000
4 814 818
66
Frais financiers
200 000
0
0
0
200 000
1 343
67
Frais exceptionnels
1 700 000
0
0
0
1 700 000
0
68
Amortissements
48 823 000
-804 850
0
-804 850
48 018 150
48 018 150
675 583 000
11 095 150
0
11 095 150
686 678 150
623 176 491
TOTAL DEPENSES DE
FONCTIONNEMENT
Exercice 2012
Chapitre
source : CTC
d’après les comptes de l’IFAP.
L’IFAP votant ses
dépenses au niveau du chapitre
cette pratique n’est pas dictée par des
obligations liées à la disponibilité des crédits. Par ailleurs, l’établissement pratique le
rattachement des charges à l’exercice susceptible de rendre compte de l’e
xhaustivité de
l’activité annuelle dans les comptes.
44
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
La chambre estime que cette sous-consommation des crédits traduit plutôt un manque de
maîtrise du processus budgétaire et de la notion de fongibilité des crédits et/ou une
mauvaise articulation entre le suivi des activités de formation et leur traduction budgétaire.
La plupart des postes de dépenses apparaissent donc surévalués, ce qui soulève tout à la
fois la question de la sincérité de certaines prévisions budgétaires comme celle de la
qualité des outils de gestion mis en place.
A plusieurs reprises durant la période examinée, le comptable public souligne dans son
rapport annuel, qu’un volume important des crédits (autour de 30 %) est en fait
consommé au cours de la journée complémentaire (durant le
mois de janvier de l’année
n+1), ce qui traduit également, sous une autre forme, une difficulté d’exécution du budget.
S’agissant des recettes de fonctionnement
, des écarts entre les prévisions et les
réalisations sont également constatés.
Tableau n°12 : prévision des recettes de fonctionnement
En MF CFP
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
70 - Ventes de
prestations
20
24
4
23
43
20
27
29
2
39
43
5
38
58
20
63
69
6
73 - Impôts et
taxes
497
495
-2
74 - Subventions
402
415
13
426
435
9
438
422
-15
514
484
-30
562
533
-29
70
83
13
75 - Autres produits
de gestion
0
3
3
3
2
0
3
2
-2
0
3
2
0
5
5
0
0
0
76 - Produits
financiers
1
9
9
1
2
1
1
1
0
1
1
0
0
2
2
1
1
0
77 - Produits
exceptionnels
0
2
2
0
0
0
0
0
0
1
1
0
0
0
0
15
15
Recettes
fonctionnement
423
453
30
453
483
30
469
454
-15
554
533
-21
600
598
-2
631
663
32
Ecart en %
7%
7%
-3%
-4%
0%
5%
2013
2008
2009
2010
2011
2012
Source
: CTC d’après les comptes de l’IFAP.
Le rapprochement entre les inscriptions au budget primitif et les réalisations montre que
jusqu’en 2009 inclus, le volume global réalisé dépasse d’environ 7% les prévisions
initiales mettant en évidence une certaine prudence dans la démarche de construction
budgétaire.
Par la suite, la tendance s’inverse puisque le niveau des recettes estimé n’est pas réalisé
(y compris en intégrant les corrections en décisions modificatives depuis 2011).
Un examen plus précis montre
qu’un
volume significatif de subventions correspondant,
pour l’essentiel,
à des concours financiers en provenance de la Nouvelle-
Calédonie, n’a
pas été réalisé. Cela concerne le
financement triennal du secteur métiers de la formation
et de l’insertion (
MDFI), la formation police nationale et le fonds Pacifique. Ces projets,
validés par voie de con
ventions, n’ont pas été exécutés
en totalité par l’IFAP.
Tableau n°13 : Comparaison prévision/réalisation des subventions
Source : CTC
2011
2012
Prévisions budgétaires totales
72 243 744
86 000 000
Réalisé
30 916 969
63 255 253
Ecart non réalisé
41 326 775
22 744 747
45
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Les recettes provenant des cotisations annuelles des organismes devraient par
construction co
nnaître peu d’évolution puisqu’au moment où l’IFAP adopte son budget,
les éléments de calcul sont connus depuis environ 6 mois. Pourtant, la chambre constate
que des augmentations interviennent sur deux exercices. En 2010, l
’IFAP
inscrit
393 MF CFP au stade du budget primitif voté
en décembre 2009 avant d’
abonder ce
poste de 26 MF CFP sans justification dans
le compte rendu du conseil d’administration.
Un ajustement similaire
intervient sur l’exercice 201
1, avec une majoration de
4,3 MF CFP du montant des cotisations.
Les prestations de formation sont, quant à elles, systématiquement sous-évaluées. En
2012, l’IFAP comptabilise en fin d’exercice près de
58 MF CFP
de recettes alors qu’il
en
avait prévu moins de 38 MF CFP.
Tableau n°14
: exécution budgétaire de l’exercice 2012 des recettes de fonctionnement
Chapitre
En F CFP
BP
DM1
Budget total
Réalisé
13/12/2011
05/09/2012
70
Vente de prestations
37 560 000
0
37 560 000
57 825 738
74
Subventions d'exploitation
562 000 000
0
562 000 000
533 306 532
75
Autres produits de gestion
courante
250 000
0
250 000
4 882 721
76
Produits financiers
1 000 000
1 000 000
2 000 000
77
Produits exceptionnels
0
375 000
375 000
3 164
600 810 000
375 000
601 185 000
598 018 155
TOTAL RECETTES DE
FONCTIONNEMENT
Exercice 2012
Source : CTC
d’après les comptes de l’IFAP.
En
section d’investissement
, les recettes n’appellent pas d’observatio
ns, dès lors
qu’elles
sont surtout constituées des dotations aux amortissements, dont la prévision est
source d’un faible aléa. Mais
les dépenses d’équipement
28
connaissent un faible taux
d’exécution sur certains exercices (2008, 2009 et 2011).
Tableau n°15
: comparaison budget rectifié/réalisation des dépenses d’investissement
2008
2009
2010
2011
2012
En MF CFP
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
Prévu
(A)
Réalisé
(B)
Ecart
(B-A)
13 - Subvention
inscrite au CR
0,0
0,8
0,8
0,0
0,4
0,4
0,0
0,4
0,4
0,0
0,4
0,4
0,4
0,0
-0,4
0
0
0,0
20 -
Immobilisations
incorporelles
36,5
21,8
-14,7
22,0
14,6
-7,4
17,0
5,7
-11,3
4,0
2,4
-1,6
3,1
1,9
-1,2
8
1,3
-6,7
21 -
Immobilisations
corporelles
26,6
22,9
-3,7
18,5
4,0
-14,5
10,5
4,3
-6,2
6,8
5,4
-1,4
19,2
17,5
-1,8
32,5
32,3
-0,2
Matériel de bureau
et informatique
15,6
12,5
-3,1
7,0
2,0
-5,0
4,5
0,3
-4,2
2,8
4,7
1,9
13,0
11,5
-1,5
12,8
9,9
-2,9
23 -
Immobilisations en
cours
19,5
5,4
-14,2
15,5
0,0
-15,5
3,5
15,8
12,3
6,5
1,8
-4,7
0,0
0
0
0,0
dépenses
d'investissement
82,6
50,8
-31,8
56,0
18,9
-37,1
31,0
26,2
-4,8
17,3
9,9
-7,4
22,7
19,4
-3,4
40,5
33,6
-6,9
Ecart en %
-39%
-66%
-16%
-43%
-15%
-17%
2013
Source
: CTC d’après les comptes
de l’IFAP.
28
Immobilisations incorporelles (compte 20), immobilisations corporelles (compte 21) et immobilisations en cours (comptes 23).
46
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
La chambre estime donc que l
’établissement devrait
renforcer la qualité des prévisions
budgétaires, en particulier, au stade des décisions modificatives. Celles-ci devraient
mieux traduire les évolutions escomptées en matière d’activité de formation
(volume et
coût). Dans cette optique,
le renforcement de l’articulation des deux principaux outils de
gestion dont dispose l’IFAP (progiciel mé
tiers et de gestion financ
ière) s’avèrera
nécessaire.
Recommandation n°13 :
La CTC recommande à l’IFAP d’améliorer ses travaux en matière de prévisions
budgétaires, ce qui passera notamment par une meilleure articulation avec les
outils de suivi de l’activité de formation.
L’IFAP souligne dans sa réponse que «
la recommandation de la chambre milite pour :
-
une exigence accrue vis-à-vis des collectivités dans la fiabilité de leurs propres
prévisions de formation. Ceci suppose de mieux définir les besoins inscrits au plan
de formation, notamment les effectifs concernés, les durées de formation
souhaitées, et d’anticiper davantage les décisions d’annulation et de report
;
-
la mise en place au sein de l’établissement d’outils de pilotage plus précis et «
en
temps réel » afin de ne
pas surestimer la ressource nécessaire à l’activité.
»
3.3.2
Les conditions d’exercice du pouvoir budgétaire
Les faiblesses en matière de prévisions budgétaires qui viennent d’être exposées
témoignent d’un éclairage insuffisant des décisions prises par le
con
seil d’administration
en matière budgétaire.
L’information délivrée ne parait pas toujours suffisamment précise
à la lecture des procès-verbaux de séance et/ou des rapports transmis aux membres.
D’une manière générale,
ces documents montrent également que
l’organe délibérant n’a
pas toujours débattu de la consistance des propositions budgétaires qui lui ont été
soumises.
Pourtant, la CTC rappelle qu’il s’agit là d’une prérogative importante du conseil
d’administration
qui délibère sur les budgets, les décisions modificatives et les comptes,
en ve
rtu de l’article 11 des statuts (voir recommandation n°
2).
A cela s’ajoute le fait, que la loi organique n’a pas étendu aux établissements publics
l’obligation de tenir le débat d’orientation budgétaire prévu à l’article L. 84
-2 de la ladite
loi
. En pratique ce débat n’est pas organisé, ce qui prive l’IFAP d’un outil destiné à
renforcer le processus d’élaboration collégiale du budget.
La chambre relève par ailleurs que l’IFAP n’a pas adopté son règlement
budgétaire et
financier, pourtant rendu obligatoire par les dispositions combinées des articles 209-17 et
209-5 de la loi organique du 19 mars 1999.
Rappel d’obligation juridique n°
4 :
La CTC rappelle à l’IFAP l’obligation d’adopter un règlement budgétaire et
financier
prévue par l’article 209
-5 de la loi organique du 19 mars 1999.
La chambre prend acte de l’engagement pris par l’IFAP de mettre en place ce règlement
budgétaire et financier.
47
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
La chambre observe enfin que la présentation des comptes devant le conseil
d’administration gagnerait à être améliorée.
Jusqu’en 2012 et contrairement à ce que prévoit l’article 13 des statuts, aucun rapport sur
le compte financier n’a été présenté au conseil d’administration
par le directeur. Une
présentation sommaire, retranscrite dans les procès-
verbaux du conseil d’administration,
est effectuée par la direction tandis qu’une synthèse est élaborée par l’agent comptable.
Suite au passage en M 52 adaptée à la Nouvelle-Calédonie, au 1
er
janvier 2013,
l’ordonnateur a présenté pour la première fois devant l’organe délibérant, le 16 avril 2014,
un rapport sur le compte administratif 2013.
Son contenu montre certes une évolution avec une mise en perspective de la situation
financière avec l’activité ainsi qu’une dimension pl
uriannuelle.
En revanche, il ne comporte aucune présentation fondée sur le schéma directeur M 52,
adopté en octobre 2012, qui était pourtant présenté comme «
le support pour l’élaboration
et l’exécution du budget
»
29
.
L’IFAP précise dans cette délibération
que « ce schéma
directeur a été élaboré avec le soutien de la DBAF, il va permettre de présenter le budget
2013, tant au niveau de la préparation que de l’exécution, en lien avec les missions et les
orientations de l’établissement. Les 14 actions décrites vont ac
cueillir toutes les dépenses
et recettes qui leur sont directement affectables. Les indicateurs de suivi correspondent à
des indicateurs existants, plus un indicateur nouveau dénommé «taux de couverture du
plan de formation ». Le schéma directeur est intégré
dans l’outil de gestion SURFI, et
servira pour le pilotage du budget.
La chambre constate que la
ventilation détaillée n’est pas
encore intégrée au niveau des
maquettes budgétaires de vote et reste circonscrite à la gestion opérationnelle par les
servi
ces comptables pour l’imputatio
n des recettes et des dépenses.
L’absence de présentation du compte administratif 2013 au conseil d’administration selon
le modèle voté réduit
l’éclairage en matière de suivi de l’activité
et limite sensiblement la
portée de la délibération.
Recommandation n°14 :
La CTC invite la direction de l’IFAP à mettre en œuvre de manière effective dans
ses futurs rapports budgétaires, le schéma directeur M
52 dont il s’est doté.
L’IFAP indique qu’il a bien pris note de la
nécessité de présenter le compte administratif
sur la base du schéma M 52 dans les futurs rapports, et ce dès
celui de l’exercice
2014.
L’établissement a saisi le prestataire du progiciel financier afin de modifier la maquette
budgétaire et faire apparaitre, pour information et débat la ventilation des dépenses en
recettes, tant en prévision qu’en réalisé.
29
Délibération n° 2012-25/IFAP/CA du 18 octobre 2012
48
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
3.4
La fiabilité des comptes
3.4.1
Le suivi comptable des opérations patrimoniales devrait être renforcé
Jusqu’en 2012, la tenue des éléments juridiques et f
inanciers relatifs au patrimoine de
l’IFAP était assurée par le seul
comptable public. La consistance des écritures était,
ensuite, communiquée à l’ordonnateur dans le cadre de la liquidation des opérations
comptables de fin d’exercice. Au cas de l’IFAP, ceci concerne l’amortissement des
immobilisations et les subventions d’investissement transférées au compte de résultat
30
.
Cette pratique
qui s’expliquait dans le
cadre budgétaire et comptable applicable à cette
époque (M 9-1) ne dispensait pas pour autan
t l’
IFAP
de tenir l’inventaire physique du
patrimoine, ce qu’il n’a pas fait.
Le passage au régime budgétaire et comptable de la M
52, comme le déploiement d’un
système d’information financière plus performant depuis 2013 (progiciel SURFI) doit aussi
concourir à une plus grande appropriation du suivi des immo
bilisations par l’IFAP.
3.4.2
Les règles d’am
ortissement des immobilisations devraient être mieux définies
La chambre constate que l’IFAP a bien délibéré sur les règles en matière
d’amortissement.
Au régime
linéaire retenu au prorata temporis de l’année de mise en service jusqu’en
2012 s’est substitué
un
amortissement déclenché à l’issue de la première année de
service (délibération du 11 décembre 2013). Cette méthode, permettant d’appréhender le
vo
lume exhaustif de la dotation dès le stade du budget primitif, présente l’avantage
d’écarter tout ajustement ultérieur.
En contrepartie, l
’ordonnateur se doit d’avoir une entière maîtrise de la tenue de
l’inventaire de l’établissement et d’en suivre l’év
olution de manière autonome.
Par la même délibération du 11 décembre 2013, les biens de faible valeur amortis sur une
durée d’un an ont été fixés à un seuil unitaire de 100
000 F CFP. Ce seuil se décline de
manière générique : « adjonction par élément variable, adjonction augmentant la durée de
vie, adjonction augmentant la valeur ». L
’identification des biens de faible valeur affecte
1% à 2% des dépenses d’investissement au cours de l
a période sous revue.
Mais cette qualification générique des biens en cause gagnerait en lisibilité par une
présentation plus détaillée, ce qui fait défaut actuellement. En effet, tout élément
d’amélioration, d’augmentation de valeur ou de durée de vie p
eut, tout aussi bien, relever
de l’entretien et réparation que de l’amélioration. L’élément «
coût
» d’un bien ne constitue
pas nécessairement un critère de classification comptable, en investissement ou en
fonctionnement.
La CTC préconise donc une identification matérielle plus précise des biens concernés en
relation avec les règles générales d’imputation des dépenses du secteur public et
l’adéquation avec la durabilité du bien.
30
Il s’agit de procéder à l’amortissement des subventions au même rythme que les immobilisations qu’elles ont contribué à finan
cer.
49
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
3.4.3
L’absence de transfert de subventions d’investissement devrait être
régularisée
S’agissant des subventions d’investissement transférées au compte de résultat, les
comptes 2012 et 2013 ont omis d’en constater la consistance, soit, respectivement, une
somme de 375 000 F CFP non réalisée au débit du compte 139 et au crédit du compte
777.
3.4.4
L’état des rattachements des charges devrait être précisé
La CTC constate que l
’IFAP procède bien aux rattachements des charges et des produits
à l’exercice
qui les a vu naître.
Mais la prise en charge des rattachements de dépenses à l’exercice gagnerait en lisibilité
par la consignation d’éléments justificatifs plus précis à l’appui du bordereau de mandats
transmis au comptable. Actuellement, le restant engagé, communiqué au comp
table, n’est
pas assorti du visa du service fait des commandes millésimées et de leur codification
numérotée dans le système d’information de l’ordonnateur.
La chambre appelle l’attention de l’IFAP sur ce point d’amélioration, dans une pratique qui
reste globalement satisfaisante.
Recommandation n°15 :
La chambre invite l’IFAP à améliorer les procédures qu’il
met en œuvre, notamment
en matière d’amortissement, de rattachement des charges, ou de suivi des
opérations patrimoniales.
L’IFAP a pris note des propositions d’améliorations formulées par la chambre. La question
de la subvention d’équipement sur 2012
-2013-2014 est en cours de traitement avec le
comptable public, comme en atteste un échange de mèls joint à la réponse.
3.5
Eléments de situation financière
3.5.1
Une structure des comptes ne reflétant pas actuellement de signe de tension.
La chambre observe
tout d’abord que
l
’évolution
des dépenses et des recettes de
fonctionnement
s’est faite au même rythme de 46 %
durant la période contrôlée.
Côté dépenses, ce sont les achats de formation (comptes 60, 61 et 62) et, à un moindre
niveau, les frais de personnel, qui expliquent la prog
ression constatée. Le volume d’achat
a, quasiment, doublé au cours de la période, illustrant une montée en puissance de
l’activité de l’IFAP.
50
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Tableau n°16 : évolution des dépenses de fonctionnement 2008-2013
En F. CFP
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Variation
2008/2013
60 - Achat
147 923 931
171 869 568
180 364 587
201 668 269
235 681 310
286 280 101
94%
61 - Services extérieurs
26 721 381
26 695 007
21 027 829
33 002 493
37 245 438
35 424 003
33%
62 - Autres services
extérieurs
35 687 858
34 719 476
29 954 211
45 738 732
54 552 981
56 126 753
57%
63 - Impôts et taxes
959 097
343 142
59 073
115 761
266 785
212 468
-78%
64 - Charges de personnel
195 889 063
201 948 450
205 151 877
227 693 239
242 595 666
234 371 842
20%
65 - Autres charges de
gestion
3 158 901
2 791 254
3 610 133
3 422 376
4 814 818
3 808 543
21%
66 - Charges financières
79 401
183 395
75 905
10 289
1 343
0
-100%
67 - Charges
exceptionnelles
1 239 237
16 672 039
112 506
22 353 355
0
7 993 987
545%
68 - Amortissements
44 759 484
51 888 992
51 045 598
47 473 703
48 018 150
42 949 559
-4%
Dépenses
fonctionnement
456 418 353
507 111 323
491 401 719
581 478 217
623 176 491
667 167 256
46%
Source
: CTC après les comptes de l’IFAP.
Côté recettes, on relève une forte progression des deux principales composantes, la
cotisatio
n obligatoire (comptabilisée au compte 74 jusqu’en 2012 puis au compte
73) et
les ventes de prestations de formation sous la maîtrise d’ouvrage de l’IFAP (comptes 70).
Tableau n°17 : évolution des recettes de fonctionnement 2008-2013
En F. CFP
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Variation
2008/2013
70 - Ventes de prestations
24 233 815
43 038 949
29 015 953
43 461 567
57 825 738
68 992 455
185%
73 - Impôts et taxes
495 527 695
74 - Subventions
414 766 295
435 001 284
422 477 803
483 600 627
533 306 532
83 048 802
-80%
75 - Autres produits de
gestion
3 309 405
2 272 277
1 501 298
2 888 477
4 882 721
0
-100%
76 - Produits financiers
9 190 696
1 969 670
725 375
1 494 034
2 000 800
496 406
-95%
77 - Produits exceptionnels
1 918 000
375 000
375 000
1 267 277
3 164
15 421 174
704%
Recettes fonctionnement
453 418 211
482 657 180
454 095 429
532 711 982
598 018 955
663 486 532
46%
Source : CTC
d’après les comptes de l’IFAP
.
En matière de subventions, la
dotation de compensation versée par l’Etat à la Nouvelle
-
Calédonie suite au transfert de l’IFAP
a été perçue par
l’établissement jusqu’en 2009.
A
partir de 2010, la Nouvelle-
Calédonie a considéré que la situation globale de l’IFAP
n’impliquait pas de reversement
31
.
En effet, l’IFAP avait constitué, avant même son transfert à la Nouvelle
-Calédonie, des
réserves importantes et stables, soit 279 MF CFP début 2008 et 268 MF CFP fin 2013.
31
Conseils
d’administration des 25 mai 2011 et du 13 décembre 2011
51
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
La CTC relève certes durant la période, que les opérations de la section de
fonctionnement ont systématiquement dégagé des pertes, ce qui ne peut être
durablement soutenu.
Mais
ces déficits doivent être relativisés compte tenu de leur niveau et de l’existence d’un
résultat global cumulé largement positif.
Tableau n°18 : résultats de fonctionnement et résultat cumulé 2008-2013
En F. CFP
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Résultat de fonctionnement
-3 000 142
-24 454 143
-37 306 290
-48 766 235
-25 157 536
-3 680 724
Résutat cumulé
270 541 570
284 347 566
271 873 911
260 633 442
264 093 147
268 726 731
source
CTC d’après les comptes financiers et
comptes administratifs
La chambre observe ensuite que les dépenses
d’investissement
sont très limitées sur la
période examinée, comme le montre le tableau ci-dessous.
Tableau n°19 : évolution des dépenses
d’investissement 2008
-2013
En F. CFP
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Variation
2008/2013
13 - Subvention inscrite au
CR
750 000
375 000
375 000
375 000
375 000
0
ns
20 - Immobilisations
incorporelles
21 797 703
14 562 467
5 728 669
2 366 885
1 158 449
1 290 144
-94%
21 - Immobilisations
corporelles
22 918 140
4 029 580
4 278 384
5 380 261
1 782 410
32 270 107
41%
23 - Immobilisations en
cours
5 353 529
0
15 830 910
1 825 791
0
0
ns
Dépenses investissement
50 819 372
18 967 047
26 212 963
9 947 937
3 315 859
33 560 251
-34%
Source
: CTC d’après les comptes de l’IFAP.
L’IFAP n’est pas endetté
et autofinance intégralement ses équipements.
Tableau n°20
: évolution des recettes d’investissement 2008
-2013
En F. CFP
2 008
2 009
2 010
2 011
2 012
2 013
Variation
2008/2013
10 - Dotatons, réserves
0
0
0
0
0
362 057 422
ns
21 - Immobilisations
corporelles
175 280
4 521 651
0
0
0
0
ns
23 - Immobilisations en
cours
0
816 543
0
0
0
0
ns
28 - Amortissement
44 759 484
51 888 992
51 045 598
47 473 703
48 018 150
42 949 559
-4%
recettes investissement
44 934 764
57 227 186
51 045 598
47 473 703
48 018 150
405 006 981
801%
Source
: CTC d’après les comptes de l’IFAP.
52
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
3.5.2
Mais des risques de tensions prévisibles à court terme
Pour autant, cette situation financière qui apparaît saine actuellement pourrait être altérée
à l’avenir si l’issue d’un contentieux venait à être défavorable à l’IFAP.
Un avis de régularisation a été notifié par la caisse
de compensation des prestations
familiales des accidents du travail et de prévoyance des travailleurs de Nouvelle-
Calédonie (CAFAT) en août 2011 suite au contrôle des charges sociales intéressant 85
formateurs intervenant entre juillet 2007 et juin 2010. La CAFAT estime en effet que
l’IFAP aurait dû affilier auprès d’elle ces formateurs et acquitter les cotisations sociales
pour un montan
t s’élevant à plus
de 21 MF CFP.
Une contrainte a été formulée à l’encontre de l’IFAP en janvier 2012. L’établissement a
payé cette somme mais en a contesté le principe devant le tribunal du travail. Celui-ci a
donné gain de cause à l’IFAP par jugement en date du 23 avril
2013.
L
a cour d’appel de Noum
éa a infirmé ce jugement (arrêt du 10 juillet 2014) estimant que
les critères d’affiliation étaient remplis. Un pourvoi en cassation est envisagé par l’IFAP.
L’issue du contentieux est importante pour les finances de l’IFAP.
En effet, outre les
21 MF
CFP déjà versés, l’IFAP évalue le risque d’une nouvelle pénalité à plus de
100 MF
CFP pour la période entre juillet 2010 et
décembre 2013, qui n’a pas fait pour le
moment
l’objet
de demande de reversement.
Ce risque n’est
pas provisionné.
Par décision modificative 1 adoptée le 12 septembre 2014,
l’IFAP prévoit la constitution
d’une provision de 30 MF CFP pour des cotisations
sociales supplémentaires au titre de
l’exercice 2014.
Ce montant de 30 MF CFP constituerait la charge annuelle supplémentaire que devrait
financer l’IFAP s’il maintenait son mode de dévolution actuel des prestations de formation
à des patentés et quelques agents publics.
Ce risque doit bien évidemment conduire à une certaine vigilance. Il doit également être
pris en compte dans les outils de prospective financière que l’IFAP devrait mettre en place
et qui sont actuellement inexistants.
La mise en œuvre de
mesures de rationalisation, en matière de commande publique,
préconisées infra, mais aussi sur la masse salariale, permettrait sans nul doute de
contenir l’évolution des charges, sans pour autant négliger la piste d’un examen critique
de l’offre de formation fondée sur une évaluation plus poussée de celle
-ci.
En conclusion, la CTC constate que la situation financière
de l’IFAP
ne présente pas pour
le moment de signe de tensions mais que son évolution devrait être davantage suivie par
l’IFAP eu égard aux risques liés au contentieux CAFAT.
53
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
4
Les leviers de gestion
Dans cette partie, sont examinés
les volets relatifs à la gestion des moyens de l’IFAP.
Ceux-
ci concernent l’organisati
on et la gestion du personnel (4.1.), le système
d’information et l’évaluation des formations (4.2) et la commande publique (4
.3.).
4.1
L’organisation de l’IFAP et la gestion du personnel
4.1.1
Les effectifs
Au cours de la période sous revue, les effectifs de l’IFAP sont restés relativement stables
tant en ce qui concerne les postes ouverts que les postes effectivement pourvus. Le
tableau des emplois au 1
er
janvier 2014, comporte 34 postes budgétaires, contre 33 au
1
er
janvier 2008 (pour 31 postes pourvus).
Cette stabilité s’opère malgré l’intégration, à
compter du 1
er
janvier 2011, du pôle métiers de l’insertion et de la formation (MDFI), qui
relevait précédemment d’un autre établissement public, l’institut de d
éveloppement des
compétences (IDC-NC).
Il existe un volant permanent de trois à quatre postes non pourvus, dont celui de directeur
adjoint vacant sur toute la période. Treize avis de vacance de postes permanents ont été
publiés en 2013, notamment en catégorie B (coordinateur de formation et formateur
bureautique). L
’établissement a connu, cette année
-là neuf départs, dont sept
fonctionnaires ayant changé d’affectation.
L’IFAP connaît
un turn-
over important de son effectif, s’agissant notamment des
coordonnateurs de formation. Ainsi, le bilan social 2013 montre que 65 % des agents ont
moins de 6 ans d’ancienneté sur place.
Bien que l’effectif soit
encore principalement constitué de fonctionnaires (68 % en 2013)
32
,
l’IFAP éprouve des difficultés à pourvoir ses postes vacants par des titulaires puisque sur
les 13 avis de vacances publiés en 2013, seuls trois ont donné lieu à des recrutements de
fonctionnaires.
La structure des effectifs fait apparaître une large proportion de catégorie A (45 % en
2013) et 62 % des agents intervenant sur métiers de la formation, les autres étant ventilés
entre les fonctions support (26 %) et la direction (12%).
4.1.2
L’organisation
L’organisation de l’IFAP
a connu des modifications importantes durant la période
examinée, notamment fin 2010 avec la réorganisation du service informatique et
l’intégration
du pôle MDFI. Précédemment géré par
l’IDC
-NC, c
e service met en œuvre
le
dispositif de professionnalisation des acteurs de l’insertion et
de la formation
professionnelle, piloté par le gouvernement de la Nouvelle Calédonie. Il intervient comme
prestataire de service de la direction de la formation professionnelle continue.
L’organisation actuelle repose pour l’essentiel sur trois pôles fonctionnels (informatique,
formation et administration), auxquels s’ajoute l’antenne de l’IFAP située à Koné.
32
Dont certains ont bénéficié de mesures d’intégrati
on offertes aux agents non titulaires ou aux fonctionnaires métropolitains détachés
54
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
La direction compte 4 postes budgétaires : directeur, directeur-adjoint, secrétaire général
et assistant de direction.
La rédaction de l’article 12 des statuts de l’IFAP prévoit l’existence obligatoire d’un
directeur adjoint
33
. Mais le poste budgétaire, qui apparait sous l’appellation «
directeur de
la formation (adjoint)
», n’a pas
été pourvu durant la période sous revue, ce qui tendrait à
démontrer que l’utilité de ce poste n’est pas avérée. L’intérim des fonctions du directeur
est assuré par le secrétaire général.
La chambre estime que l
’existence de trois postes d’encadrement au
sein de la direction
peut paraître quelque peu surdimensionnée pour un organisme comptant un effectif aussi
réduit. C’est d’ailleurs le constat auquel aboutissait l’audit organisation
nel commandé en
2007 par l’établissement.
L’IFAP indique que la décision
de recruter un directeur-adjoint, un temps envisagée en
2014, n’a finalement pas été prise, compte tenu de la situation budgétaire générale et de
la charge induite par la provision de 30 millions affectées au paiement des cotisations
CAFAT pour les formateurs (charge récurrente annuelle), Par ailleurs, la perspective de la
mise en place du
futur centre de gestion de la fonction publique (fin 2015) vient renforcer
cette décision.
Deux autres postes de formateurs (en bureautique) resteront également vacants comme
cela est le cas depuis 2013 afin de ne pas alourdir les charges de fonctionnement. Le
recours à des prestataires externes est privilégié.
4.1.3
La gestion des ressources humaines
4.1.3.1
Un contexte managérial difficile
En 2008, date à laquelle l’examen de la
gestion commence, l’IFAP sort d’un conflit interne
mettant aux prises le directeur et son directeur adjoint. Il s’ag
i
t d’une période troublée,
conduisant à des mouvements sociaux, qui vont affecter le fonctionnement de l’organisme
de formation mais également ternir son image auprès des employeurs.
Cet épisode va se conclure par le départ des deux protagonistes puisque le
gouvernement met fin aux fonctions du directeur à compter du 26 novembre 2006 et que
le directeur-adjoint est licencié le 27 septembre 2006.
Celui-ci conteste son licenciement devant le tribunal du travail et une transaction est
signée en 2009 pour un montant de 12 MF CFP mettant ainsi fin au différend.
Le diagnostic organisationnel qui est effectué à la demande de l’IFAP en 2007 fait
apparaître un laisser-aller managérial et une gestion qui « a favorisé la dégradation des
rapports humains au sein des équipes de l’institut, a encouragé des conflits internes à
tous les niveaux de l’établissement, a installé un climat de suspicion, de méf
iance et de
défiance, entre les collaborateurs, et vis-à-
vis de l’autorité hiérarchique
». Pour autant, la
direction n’est pas la seule visée puisque le cabinet souligne que «
le relationnel interne
est basé essentiellement sur de l’affectif et non des rel
ations professionnelles classique,
ce qui altère la notion de droits et devoirs de chaque individu sur le plan professionnel ».
33
Le directeur de l’établissement est nommé par arrêté du gouvernement de la Nouvelle
-
Calédonie. Il est assisté d’un directeur
-
adjoint. Le directeur-adjoint est nommé en co
nseil d’administration, sur proposition du directeur, et exerce les attributions de ce
dernier en cas d’absence ou d’empêchement
.
55
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Le directeur par intérim puis la nouvelle direction nommé fin 2008 doivent donc faire face
à un contexte difficile et à une gestion des ressources humaines qualifiée
«
d’inexistante
».
L’arrivée de la nouvelle direction et le renouvellement partiel de l’effectif n’ont pour autant
pas fait disparaître les tensions au sein du personnel.
Ces éléments de contexte doivent également être pris en compte pour apprécier
l’évolution de la structure.
4.1.3.2
L’organisation de la gestion des ressources humaines
Sous la responsabilité du directeur, l’animation et la coordination de la gestion des
ressources humaines sont assurées par le secrétaire
général de l’IFAP. Il s’appuie sur le
gestionnaire comptable qui assure la gestion des salaires des personnels de l’organisme.
Le système d’information pour la gestion des ressources humaines est le progiciel de
« Thiaré » utilisé par la Nouvelle-Calédonie et de nombreux autres établissements
publics.
L’équipe de contrôle a vérifié sur place la tenue des dossiers des agents qui sont
conservés par l’IFAP, les dossiers réglementaires
des fonctionnaires étant gérés par la
direction des ressources humaines de la Nouvelle-Calédonie (DRHFPNC).
Ces dossiers sont présentés selon une logique thématique (avancement, formation,
évaluation, sécurité sociale, congés) mais avec des pièces redondantes, disséminées
dans une chemise ouverte au nom de l’agent mais qui ne fa
it pas partie du dossier
principal, voire parfois absentes.
Une mention particulière s’adresse aux dossiers des agents contractuels, qui sont parfois
incomplets.
La CTC appelle donc
l’IFAP à procéder à une révision des dossiers, dont la ten
ue devrait
êt
re plus rigoureuse, s’agissant notamment
de ceux des agents non titulaires, qui ne sont
pas détenus par la DRHFPNC.
4.1.3.3
Les outils de la gestion des ressources humaines
Le processus de démarche qualité dans lequel s’est inscrit l’IFAP à compter de 2010 a
ren
du nécessaire l’amélioration, voire la mise en place de certains outils dans le secteur
des ressources humaines.
Les fiches de poste
ont ainsi été généralisées et complétées afin d’y indiquer les
compétences et les responsabilités attendues ainsi que les liaisons fonctionnelles. Ces
nouvelles fiches de postes ont été établies en octobre 2012.
Un bilan social a été élaboré en 2013, suite à la demande exprimée durant un conseil
d’administration par un représentant syndical
.
La chambre relève
que l’IFAP n’a établi son premier plan de formation formalisé qu’en
2012, à la suite des constatations faites lors de la procédure de certification. Encore faut-il
relever le caractère sommaire de ce document tenant sur deux pages et partiel puisque
56
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
ne couvrant pas la
totalité des services (les besoins du service informatique n’étant pas
précisés).
69 % des agents ont bénéficié d’au moins une formation (85 % en 2012). La
priorité a été donnée sur les métiers de la formation, pour les chefs de projet et
coordinateurs de formation qui représentent environ 85 % des heures stagiaires (en 2012
et 2013) pour 62 % des effectifs contre 10 % des heures stagiaires pour la fonction
support pour 26 % des effectifs)
34
.
La version 2013 du plan de formation est encore plus succincte pu
isqu’elle se limite à des
tableaux de suivi des formations envisagées pour chaque agent.
La CTC estime souhaitable que
l’IFAP se dote d’
un plan de formation formalisé en lien
avec les orientations stratégiques dégagées par le futur projet d’établissement
et les
besoins individuels identifiés, notamment lors des entretiens annuels d’évaluation.
Recommandation n°16 :
La CTC
recommande la mise en place d’un véritable plan de formation au sein de
l’IFAP.
L’IFAP indique dans sa réponse que la recommandation
a été prise en compte. Il souligne
toutefois que le faible effectif de l’établissement (30 agents) et la typologie des métiers
limitent nécessairement le volume et la nature des actions envisagées. La directrice de
l’établissement se dit également vigilant
e sur la durée
d’absence en formation et souligne
que les actions collectives sont complétées des besoins individuels.
L’évaluation des agents
est effectuée chaque année au sein de l’IFAP, ce qui n’a pas
to
ujours été le cas. Comme le relève l’audit
organisationnel mené en 2007, les entretiens
d’évaluation
ont cessé à partir de 2002 et ont repris en 2008.
L’évaluation des agents donne lieu à un entretien annuel d’échange (EAE) selon le
modèle mis en place par la DRHFPNC. Celui-ci comporte un volet co
ncernant l’atteinte
des objectifs fixés en n-
1 et la fixation d’objectifs pour l’année suivante.
Mais la CTC constate que
les orientations définies dans le cadre du projet d’établissement
ne sont pas suffisamment mentionnées et prises en compte dans les objectifs individuels
des agents.
Conformément aux recommandations de la DRHFPNC, les agents non titulaires font
également l’objet d’un EAE. Une circulaire
annuelle rappelle que «
l’ensemble des
personnels fonctionnaires et non fonctionnaires en activité et en détachement doit
bénéficier d’une évaluation et d’une notation quelle que soit son affectation. Celles
-ci sont
obligatoires pour les fonctionnaires en vertu des statuts généraux des fonctions publiques
de Nouvelle-Calédonie. Seuls les agents partant à la retraite dans les six prochains mois
et les contractuels de moins d’un an en sont exonérés.
»
En revanche, la CTC relève
que le directeur de l’IFAP ne fait pas l’objet d’une évaluation,
ce qui constitue un manquement au statut mais aussi nuit à la bonne gouvernance de
l’établissement.
34
Source
: bilan social 2013 de l’IFAP.
57
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
4.1.4
Les recrutements
4.1.4.1
Les agents non titulaires
Au 1
er
janvier 2014, l’IFAP compte
10 agents contractuels sur un effectif total pourvu de
31.
Ces agents sont dans des situations différentes.
Trois d’entre eux sont recr
utés sur la
base de contrats à durée indéterminée
35
.
L’effectif de l’IFAP au 1
er
janvier 2014 comporte également
sept agents recrutés sur un
contrat à durée déterminée (CDD).
Ces recrutements interviennent dans l’attente de recrutement d’un fonctionnaire,
confo
rmément à l’a
rticle 11 de la délibération n°81 du 24 juillet 1990 portant droits et
obligations des fonctionnaires territoriaux.
Ce texte prévoit que les emplois publics peuvent, par dérogation, être pourvus par des
non-fonctionnaires lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient
pour assurer le remplacement momentané de titulaires indisponibles ou pour faire face
temporairement et pour une durée maximale d’un an à la vacance d’un emploi qui ne
peut
être immédiatement pourvu.
Parmi les 7 agents non titulaires recrutés sur CDD, quatre sont lauréats de concours de la
fonction publique en attente de nomination.
Cette situation n’est pas propre à l’IFAP mais résulte du mode de gestion des listes des
lauréats des concours territoriaux qui relève de la responsabilité de la Nouvelle-
Calédonie.
L’article 24 de la délibération du 17 mars 1998 fixant les conditions générales des
concours, examens et sélections professionnels des divers cadres territoriaux dispose
que les lauréats sont nommés en fonction de leur ordre de mérite sur les postes ouverts.
Cette règle ne devrait pas soulever de difficulté particulière si elle s’accompagnait, en
gestion d’un dispositif de type «
amphi garnison ». Les lauréats seraient ainsi réunis pour
choisir, dans l’ordre du classement, les postes ouverts par les collectivités et
établissements. C’est le dispositif en vigueur pour l’Etat.
Mais tel n’est pas le cas, les nominations interviennent au fil
de l’eau en fonction
des
besoins, dans un systèm
e qui s’apparente davantage à celui de la fonction publique
territoriale, c'est-à-
dire celui d’une liste d’aptitude.
L’absence de nomination d’un agent aboutit au blocage de la liste et la solution du contrat
constitue au mieux un pis-aller et au pire un contournement de la règle fixée par le statut.
En tout état de cause, la chambre estime que le contrat est juridiquement fragile car il ne
correspond pas aux cas de figure dérogatoires prévus statutairement puisque par
définition il y aurait un fonctionnaire (stagiaire) pouvant occuper le poste.
35
Le responsable de l’antenne de Koné (cadre A recruté en 2006), le concierge de l’antenne de Koné recruté en 2007 et le
gestionnaire comptable (assimilé cadre B) en service à l’IFAP depuis 1992
58
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
La CTC souligne également que cette pratique contractuelle peut être également
préjudiciable à la carrière du futur fonctionnaire, puisque le temps passé en tant que
contractuel ne sera pas pris compte au moment d
e sa nomination qui s’effectuera en pied
de grade.
Un des agents de l’IFAP, lauréat du concours d’adjoint admini
stratif depuis déjà trois ans,
est en instance de nomination.
4.1.4.2
Les agents titulaires
La consultation sur place des dossiers des agents fonctionnaires donne lieu à des
observations
s’agissant de la situation du directeur et d’un agent,
par ailleurs élu local, qui
a été réintégré pour ordre à l’IFAP avant son détachement dans de nouvelles fo
nctions
électives.
4.1.4.2.1
La situation du directeur
Les conditions de recrutement et de déroulement de carrière du directeur de l’IFAP en
poste depuis le 1
er
novembre 2008 ont été examinées par la CTC.
Elles n’appellent pas d’observations, hormis celles tenant
au support juridique retenu pour
le recrutement, par détachement de ce fonctionnaire d’Etat.
Ce détachement a donné lieu à la signature d’un contrat qualifié de contrat de travail, et
visant l’ordonnance sur les principes directeurs en matière de droit d
u travail.
Pourtant, le contrat mentionn
e explicitement qu’il
est placé sous un régime de droit public.
Il vise également la délibération n°81 du 24 juillet 1990 portant droits et obligations des
fonctionnaires territoriaux.
La CTC estime que cette qualification juridique para
it incertaine à la lecture de l’
arrêt du
Tribunal des conflits du 15 novembre 2004 concernant déjà un ancien directeur de l’IFAP.
La juridiction avait alors estimé que le contentieux relevait du tribunal du travail et avait
annulé en
conséquence l’arrêté de conflit du haut
-commissaire.
Cet exemple n’est pas le seul de la pratique du détachement assorti d’un contrat de
travail. Dans le cadre du contrôle de légalité, le haut-commissariat a indiqué en mai 2011,
pour deux autres
fonctionnaires métropolitains, qu’ils ne sauraient être liés à
l’administration d’accueil par un contrat de travail mais par un arrêté de détachement
et/ou de nomination, dans la mesure où ils sont détachés sur un cadre d’emploi public
existant en Nouvelle-Calédonie. Le haut-
commissaire a demandé de veiller à l’avenir à
l’application de ces dispositions, ce qui a été le cas puisqu’en 2012, le renouvellement de
détachement du directeur pour une période de cinq ans n’a pas conduit à la signature
d’un nouveau
contrat
.
Le contrat initial du directeur
prévoit le versement d’une indemnité d’éloign
ement prévue
par le décret n° 96-1028 du 27 novembre 1996.
Ce décret renvoie aux dispositions du décret n°96-1026 du 26 novembre 2006 relatif à la
situation des fonctio
nnaires de l’Etat et de certains magistrats dans les territoires d’outre
-
mer de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française et de Wallis-et-Futuna.
59
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
L’article premier de ce décret prévoit qu’il est applicable «
aux fonctionnaires titulaires et
stagiaires de
l’Etat, ainsi qu’aux magistrats de l’ordre judiciaire, affectés dans les
territoires d’outre
-mer de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française et de Wallis-et-
Futuna,
qui sont en position d’activité ou détachés auprès d’une administration ou d’un
établiss
ement public de l’Etat dans un emploi conduisant à pension civile ou militaire de
retraite ».
Or, le détachement n’est pas intervenu auprès d’une administration ou d’un établissement
public de l’Etat,
mais d’un établissement public de la Nouvelle
-Calédonie.
Aussi la pratique du contrat a eu pour effet de conférer des indemnités non prévues par la
réglementation et qui n’auraient pu être servies dans le cadre d’un simple arrêté de
détachement.
La CTC
constate d’ailleurs que la délibération n°73/CP du 17 novembre 2011 relative aux
conditions d’accueil des fonctionnaires détachés ne mentionne plus cette indemnité, si ce
n’est au titre des mesures transitoires (article 19 6°). En effet, les fonctionnaires
détachés
s’étant vu accorder une indemnité d’éloignement et/ou un congé administratif au titre d’un
arrêté ou d’un contrat d’engagement, en conserve le bénéfice même si leur détachement
a pris fin au jour de l’entrée en vigueur de cette délibération.
Les autres conditions prévues au contrat n’appellent pas d’observations.
4.1.4.2.2
La situation d
’un agent de l’IFAP exerçant des fonctions électives
Par arrêté du président du gouvernement n° 2014-7088/GNC-Pr du 16 juillet 2014, il a été
mis fin au détachement pour exercer une fonction élective
36
de M. X. à compter du
1
er
avril 2014.
Selon cet arrêté, il
est réintégré dans son cadre d’origine et placé en
position d’activité pour servir sous l’autorité de la directrice de l’IFAP puis placé en
position de détachement pour exercer une nouvelle fonction élective
37
à compter du
16 mai 2014.
Par courrier daté du 17 juillet 2014, le secrétaire général de la Nouvelle-Calédonie (sous
le timbre de la DRHFPNC) indique qu’il «
convient de régulariser sa situation
administrative du 1
er
avril au 15 mai 2014 inclus
»
et demande à l’IFAP de rétablir la
rémunération de cet agent pour l’i
ntervalle durant lequel M. X
n’était pas élu.
La chambre constate que cette réintégration s’opère sur la base des dispositions prévues
par le statut général des fonctionnaires des cadres territoriaux
. L’article 81
de l’arrêté du
22 août 1953 prévoit les conditions de détachement de longue durée et la réintégration au
cadre d’origine dès la première vacance de poste déclarée
; l’agent doit
être affecté en
priorité au poste qu’il occupait a
vant son détachement.
M. X
a donc bénéficié d’une rémunération payée sur l’emploi budgétaire vacant de
directeur-adjoint et calculé sur la base de son indice détenu, et du régime indemnitaire
adopté par le
conseil d’administration de l’IFAP en mars 2009
38
. La rémunération brute de
l’intéressé s’est élevée à 946
675 F CFP pour la période allant du 1
er
avril au 15 mai 2014.
Mais la CTC estime que les conditions de cette réintégration soulèvent des critiques.
36
Maire.
37
Conseiller provincial des îles Loyauté.
38
Prime catégorielle de 38 points d’indice accordée par décision de la directrice de l’IFAP n° 2014
-08 du 1
er
août 2014.
60
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
En effet, le courrier de la DRHFPNC
saisissant officiellement l’IFAP
de la demande de
réintégration est daté du 17 juillet 2014, alors que ce document mentionne explicitement
que la demande de réintégration de M. X a été formulée le 2 avril 2014.
Le
courrier apparaît donc particulièrement tardif puisqu’il intervient trois mois
et demi
après que la demande a
été formulée par l’intéressé.
Ce manque de réactivité conduit à ce que
l’arrêté de réintégration
intervienne après la fin
de la période durant laquelle M. X est
affecté au sein de l’IFAP.
Durant l’instruction, l’IFAP a confirmé que l’intéressé n’a pas exercé de fonctions à l’IFAP
pour
la période d’avril à mai 2014 et qu’il a pris en ch
arge la rémunération de M. X ainsi
que son régime indemnitaire
sur la base d’éléments de carrière relevant de la seule
compétence de la Nouvelle-
Calédonie et dont elle n’a p
as à discuter la justification.
Mais l’établissement n’ignorait pas que l’intéressé n’avait pas travaillé à son bénéfice. Il
ne justifie pas non
plus lui avoir demandé de rejoindre son poste ou d’exercer quelque
mission que ce soit pendant la période en cause.
La chambre estime donc que l’IFAP a procédé au versement d’une
rémunération sans
service fait, au sens de la jurisprudence, puisque l’agent s’est abstenu d’effectuer ses
heures de service.
39
:
L’absence de service fait constitue tout à la fois
:
-
une méconnaissance des règles statutaires
: l’article 15 de la délibération n° 81 du
24 juillet 1990 portant droits et obligations des fonctionnaires territoriaux dispose
que « les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération fixée par
les textes statutaires les régissant » ;
-
une violation manifeste des règles d’exécution des dépenses publiques qui
pourrait être quali
fié d’octroi d’un avantage injustifié au sens des dispositions de
l’article L. 313
-
4 du CJF puisque l’établissement n’a bénéficié d’aucune
contrepartie à ces paiements.
4.2
Le système d’information et l’évaluation de la formation
4.2.1
Le système d’information
et de gestion de la formation
4.2.1.1
Les difficultés de l’IFAP à se doter d’un outil de gestion répondant à
ses besoins
Au cours de la période examinée, l’IFAP a changé par deux fois son système
d’information et de gestion de la formation en faisant appel à des
prestataires différents.
Mais l’IFAP a connu, à l’occasion de ces projets, certaines déconvenues, qui se sont
avérées coûteuses.
39
Conseil
d’Etat, n° 351229, 4 déc. 2013 et n° 358224, 5 fév.
2014. Cour administrative d’appel de B
ordeaux, n° 317313, 28 oct. 09.
61
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
4.2.1.1.1
L’échec de la mise au point d’un progiciel spécifique
Un marché a été conclu en 2006 avec un prestataire local connu de
l’IFAP,
afin de
suppléer l’obsolescence du système antérieur
,
dans le cadre d’un projet global de gestion
de l’information relative aux formations (GIRAF).
Le dossier présenté au conseil d’administration du 1
er
octobre 2009 rend compte des
nombreuses diff
icultés rencontrées dans l’exécution de ce marché. De 2006 à 2008, s’est
déroulée une phase très longue de mise au point du produit avec un avenant en 2007
destiné à « réorienter le projet vers une solution de développement spécifique ».
La mise en production du progiciel devait intervenir au 1
er
septembre 2009, mais les trois
livraisons du produit réalisées entre le mois de juin et d’août 2009 ont révélé de graves
dysfonctionnements que le prestataire n’a su corriger.
Conclu initialement pour un montant de 17,8 MF CFP, ce marché a en fait été résilié dans
le cadre d’une transaction validée par une délibération du 17 décembre 2009.
La cessation des relations contractuelles à l’amiable s’est imposée à l’IFAP puisque «
ni
le cahier des charges initial et fonctionnel, ni le cahier des clauses administratives
particulières n’ont été suffisamment précis pour déterminer les droits et obligations des
parties ».
40
Le logiciel n’a donc jamais été mis en service en raison des lacunes qu’il présentait.
Comme
l’indique
le
rapport
présenté
devant
le
conseil
d’administration
du
1
er
octobre 2009, «
l’IFAP préfère par conséquent éviter de persister dans une démarche
qui risque d’aboutir à une échéance indéterminée à un produit
inexploitable et non
diffusable auprès des utilisateurs ».
La mauvaise définition de ses besoins par l’IFAP et les carences du contrat ont donc
conduit l’établissement à verser,
en pure perte une somme de 13 MF CFP, dont
1,3 MF CFP au titre de la transaction mettant fin au contrat.
4.2.1.1.2
La procédure d’acquisition d’un progiciel du marché
Une procédure de marché dit « de gré à gré » a été lancée fin 2009 pour mettre en place
un nouveau projet de traitement automatisé des projets pédagogiques de l’IFAP
(dénommé TIPPI).
Une consultation a été organisée par l’IFAP auprès de 5 des 9 éditeurs de progiciels qu’il
avait identifiés.
Sur les deux réponses reçues, une seule société a été jugée apte à remettre une offre.
Il s’ag
i
t d’une
société basée à Angers, qui a été déclarée attributaire du marché par une
délibération du 31 mars 2010 ; la notification intervint le 16 avril 2010.
La chambre constate
que la formule du marché de gré à gré, choisie par l’IFAP n’était pas
juridiquement fondée. En effet, dans sa rédaction applicable au moment du lancement de
la procédure, l’article 35 alinea 9 de la délibération n°136 permettait de passer un marché
de gré à gré pour les travaux, fournitures et services dont la valeur pour le montant total
40
R
apport au conseil d’administration du 1
er
octobre 2009
62
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
de l’opération, s’établissait entre 8 et 15 MF
CFP
41
. Or, le montant total de l’opération est
supérieur puisque le montant des deux tranches notifiées est d’environ 18 MF
CFP. Ce
choix procédural n’a été explicité ni à la commission d’appel d’offres ni au conseil
d’administration.
L’IFAP aurait pu s’orienter vers la conclusion d’une procédure de dialogue compétitif
prévue par les dispositions de l’article 32
-1 et suivants de la délibération n° 136 précitée.
Une tranche conditionnelle portant sur la maintenance et le support a fait l’objet d’une
convention signée en décembre 2010 pour 922 000 F CFP TTC.
La procédure suivie
par l’IFAP lors de la conclusion du marché présente
plusieurs
lacunes. Elles
témoignent d’une mauvaise pratique du droit de la commande publique,
comme le relèvent
d’ailleurs les services en charge du contrôle de légalité
:
-
la notion de «
marché sur appel d’of
fres de gré à gré » est équivoque
puisqu’il
s’ag
i
t de deux procédures exclusives l’une de l’autre
;
-
l
’acte d’engagement n’est pas signé par l’IFAP, ce qui signifie que l’offre
n’a pas
été acceptée par l’établissement
.
Par ailleurs, l’examen des documents contractuels montre que l’IFAP ne
semble pas avoir
tiré toutes les conséquences des difficultés subies antérieurement.
Les cahiers des charges
s’avèrent encore succincts, notamment, en regard, des
péripéties techniques rencontrées au cours de l’exécution du marché précédent. Plusieurs
points demeurent absents ou ne sont pas suffisamment précisés :
o
l
’outil existant a été sommairement décrit en des termes généraux (une
demi-
page) et l’état technique du système en cours n’a pas été précisé.
o
les objectifs ont été présentés en des termes tout aussi généraux
o
a
ucun délai de garantie n’a été prévu.
Les stipulations relatives au délai de réalisation des prestations ont été fixées de manière
i
nsuffisamment précise puisqu’un
avenant a été conclu sur ce point au mois de mai 2011 :
le délai d’exécu
tion est passé de 4 mois par tranche (livraison initialement prévue pour
septembre 2010 selon l’article 3 de l’acte d’engagement), à 10 mois pour la tranche 1 et à
8 mois pour la tranche 2.
Cette modification intervient tardivement puisqu’elle fait suite
à un rejet de paiement
signifié par le comptable public dès le mois de décembre 2010. Celui-ci avait en effet
constaté un rallongement injustifié de l’exécution à l’occasion de la prise en charge d’un
mandat de paiement.
Selon le rapport de présentation au conseil d’administration de
l’IFAP, le délai initial était grevé d’une erreur de plume.
Mais la CTC estime que cet argumentaire
n’est pas fondé
puisque lors de la séance du
conseil d’administration entérinant le marché
en mars 2010, il avait été expressément
précisé que « le prestataire peut commencer le 15 avril pour une mise en production
prévue début septembre pour la publication de l’offre catalogue 2011
». Le CCTP visé par
le prestataire portait sans ambiguïté la
mention d’une
livraison à septembre 2010.
41
Ces montants ont été portés respectivement à 20 et 40 MF par délibération du 21 avril 2011.
63
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
4.2.1.1.3
Les difficultés rencontrées dans la mise en place du progiciel
Le titulaire du marché a depuis
fait l’objet d’une procédure de
redressement judiciaire. Un
plan de cession a été prononcé en faveur de la société Alcuin, basée à Angers. Selon le
jugement du tribunal de commerce, en date du 25 septembre 2013, ce repreneur
présentait les meilleures garanties de continuité de l’activité. Un nouveau contrat de
maintenance a donc été établi avec cette société, à compter du 1
er
janvier 2014.
Cependant cette situation a été préjud
iciable à l’IFAP puisqu’elle «
a entraîné un déficit de
son assistance technique et de nombreuses opérations (…) ont été réalisées en interne
par le responsable système d’information, ce qui a
impacté le planning de charges de
l’équipe
»
42
.
Le risque de voir cette situation se reproduire et le produit ne plus faire l’objet d’une
maintenance et d’une évolution aux besoins de l’IFAP ne peut être totalement écarté.
La CTC observe que
l’outil informatique
choisi comporte des limites, tenant à sa
conception même. Comme en conviennent les chefs de projet interrogés au cours de
l’instruction, la gestion «
métier
» se décline en plusieurs phases de saisie incombant à
des personnels différents, sans lien hiérarchique entre eux.
Le cahier des charges s’est avéré d’ailleurs assez flou sur ce volet important des
fonctionnalités de l’outil puisqu’il indique que «
d’une manière générale, certaines
interfaces non spécifiées dans ce cahier des charges sont amenées à être ajoutées dans
le futur. Notamment, pour le suivi des formations […]
».
Aucune interface avec l’outil de gestion financière n’a été pensée au départ et n’est
d’ailleurs prévue. L’IFAP met donc en place un dispositif de rapprochemen
t périodique
des informations, ce qui ne fait pas disparaître le problème de fond, qui est celui du
manque d’efficience du système, puisque les données doivent être saisies à plusieurs
reprises.
Par ailleurs, comme a pu le constater l’équipe de vérificati
on lors des contrôles sur place,
les données ne sont pas toujours actualisées et le progiciel ne dispose pas de
mécanismes d’alerte voire de blocage en cas d’anomalies (sessions non clôturées,
présence ou absence des stagiaires non validée, convocation postérieure à la session,
par exemple).
A cela s’ajoute, une utilisation hétérogène de l’outil avec
des modalités de valorisation de
l’activité, sous forme d’unités de gestion ou d’indicateurs de suivi, qui traduisent des
pratiques divergentes selon les act
eurs, les sources ou les supports d’information.
Au stade prévisionnel comme à celui
de l’exécution, il n’existe pas de méthodologie
co
mmune à l’ensemble des services
et le mode opéra
toire s’avère éclaté
. La formulation
des thématiques pédagogiques incombe aux chefs de projet tandis que les coordinateurs
pédagogiques, ou le service informatique, n’ont accès ni à la même définition ni à la
même vision.
42
Entretien d’évaluation 2013 du chef des services informatiques de l’IFAP.
64
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
4.2.2
L’évaluation des formations
Les statuts de l’IFAP comportent d
ifférentes dispositions évoquant la nécessité pour
l’IFAP d’assurer l’évaluation des formations qu’il dispense
43
.
La chambre constate
que les outils d’évaluation des formations sont
pour la plupart
récents, ponctuels et assez hétérogènes.
L’évaluation dite «
à chaud », c'est-à-dire celle établie immédiatement après la formation
est une démarche
lancée en 2010. Elle a été d’abord réservée aux projets stratégiques et
au développement des compétences.
A chaque fin de session de formation, une évaluation doit être effectuée. Pour des stages
de
longue durée, une évaluation intermédiaire est proposée sur la base d’un
questionnaire remis aux participants et d’un échange sur place, en présence d’un chef de
projet ou d’un coordinateur. L’
employeur peut également
participer à l’évaluation
, mais
c’est
rarement le cas.
L’o
bjectif est de vérifier les réponses aux attentes et la réalisation des objectifs et prendre
en compte les remarques
, mais aussi d’évaluer l’impact au regard des coûts engag
és
44
.
Mais la méthodologie mise en œuvre soulève des interrog
ations, dans la mesure où
l’exploitation et la synthèse de l’évaluation à partir d’une grille type élaborée par l’IFAP,
est assurée par le formateur, qui est rémunéré pour cette prestation, dans le cadre des
frais pédagogiques. Il apparait, même, que certa
ines formations n’ont pas donné lieu à
une évaluation à chaud en présence d’un représentant de l’IFAP lorsque le module se
déroule à Koné.
Le principe de la dématérialisation des évaluations du DINA a été retenu en 2011. Il a été
étendu à la formation des référents en éducation thérapeutique et aux formations
bureautiques à distance.
Ceci
a conduit l’IFAP à
rechercher le développement des plates-formes techniques
adaptées. Mais le questionnaire mis en ligne a eu un faible taux de retour, soit 65 % des
stagiaires. Il a nécessité une organisation lourde : paramétrage des questionnaires,
saisie.
L’IFAP a donc gelé le projet dans l’attente de solutions simplifiées.
Un groupe de travail s’était penché sur les modalités d’évaluation en 2012 en vue d’en
revoir le déroulement afin d’apporter des améliorations ainsi que sur le bilan relayé aux
employeurs.
L’évaluation
dite « à froid », c'est-à-dire celle menée plusieurs semaines voire plusieurs
mois après la réalisation de la formation
vise à mesurer l’impact sur le fonctionnement des
services publics concernés ou la professionnalisation de l’agent bénéficiaire.
Ce type d’évaluation
est plus embryonnaire. Ponctuellement, certains modules peuvent
faire l’objet d’une évaluation à froid.
Le projet d’établissement 2012
-
2014 prévoit d’étendre l’évaluation a posteriori à l’horizon
3 à 6 mois pour des projets pilotes. Pour 2014, parmi les ateliers d’échanges avec les
employeur
s, l’IFAP avait retenu le thème de l’évaluation et l’expérimentation à froid.
43
Article 19, 21 et 22 notamment
44
Voir en ce sens l’objectif énoncé par le CA du 30 octobre 2008.
65
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
En ce qui concerne l’efficience pédagogique de ses actions, l’IFAP indique, qu’à l’heure
actuelle, il ne dispose ni de moyens ni du recul susceptibles de lui permettre
d’appréhe
nder les retombées concrètes des formations dispensées.
L’établissement met
en avant certaines initiatives tendant vers cet objectif telles que la mise au point de
parcours spécifiques (secrétariats de direction, agents comptables, directeurs d’école,
secrétaires généraux de mairie).
L’IFAP souligne également que le recensement des formations reçu
es par les agents fait
encore défaut dans certains organismes employeurs. Le positionnement de l’IFAP se
heurterait, également, à l’absence de régime juridique
précis en la matière et aux règles
relatives à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à
caractère personnel.
La chambre relève à nouveau l’absence d’activité du
conseil de formation
, qui prive l’IFAP
des avis que pourra
it avoir cette instance en matière d’évaluation de l’offre de formation et
de ses retombées.
4.3
La gestion de la commande publique
La quasi-
totalité des prestations de formations dispensées par l’IFAP sont externalisées,
ce qui se traduit par des achats de prestations pour des volumes significatifs.
Ils représentent 319 MF CFP en 2013, en y intégrant les frais logistiques rattachés
(transport, hôtellerie et restauration, locations de véhicules pour les formateurs).
Les commandes liées à la formation constituent plus de 64% des dépenses totales de
fonctionnement (hors dotation aux amortissements) en moyenne annuelle au cours de la
période sous revue.
Après avoir identifié les enjeux, la chambre présentera les
procédures d’achat
mises en
œuvre à l’IFAP, sous l’angle
juridique mais aussi économique.
4.3.1
Les enjeux et le périmètre du contrôle
L’IFAP a fait le choix de ne pas disposer d’un corps interne de formateurs
45
mais de
recourir à des prestataires extérieurs. L’établissement a donc pour l’essentiel une
activité
d’ingénierie confiée à des cadres pédagogiques qui conçoivent et organisent les
programmes réalisés par des intervenants de statut divers (organismes publics ou privés,
professionnel de la formation ou formateurs occasionnels).
45
H
ormis trois postes dédiés à l’informatique et des formations en matière de sécurité assurées par un chef de projet, officier
de
sapeurs-pompiers
66
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Tableau n° 21 : Evolution du coût global des formations 2008-2013
En F. CFP
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Evolution
2008/2013
Coût des formations (A+B)
241 776 435
277 235 579
287 593 226
320 780 106
393 447 501
452 445 190
87%
Coûts directs (rémunération + frais de mission)
(A)
155 400 754
177 840 467
188 711 917
215 748 181
262 100 901
319 921 247
106%
Frais de rémunération - 604
133 165 409
159 087 612
169 465 460
187 480 284
223 671 971
274 523 425
106%
Location véhicules - 6135
1 749 451
1 250 905
1 825 484
1 799 168
3 444 784
3 564 680
104%
Transport aérien - 62481 & 6245
12 875 129
11 467 089
9 438 493
13 945 049
17 697 653
17 570 522
36%
Hébergement - 6110 & 6285
5 237 674
3 777 106
4 820 803
7 630 414
10 030 913
24 262 620
219%
Indemnités de missions - 6252
2 373 091
2 257 755
3 161 677
4 893 266
7 255 580
Coûts indirects (affectables à la formation) (B)
86 375 681
99 395 112
98 881 309
105 031 925
131 346 600
132 523 943
53%
Location salles
formation - 6132
942 351
1 076 328
1 242 130
575 620
230 380
249 690
-74%
Documentation - 618 & 6065 & 6182
1 703 001
1 663 046
1 747 142
1 102 767
1 011 249
952 912
-44%
Transport FRET - 6241
717 403
112 826
151 419
119 623
287 430
283 529
-60%
Salaires
équipe pédagogique - 64
82 918 426
96 014 959
95 528 219
101 283 435
121 343 611
131 037 812
58%
Autres frais annexes - compte 6288
94 500
527 953
212 399
1 950 480
8 473 930
0
Frais de structure hors formation ( C )
169 882 434
177 986 752
152 762 895
213 224 408
181 710 840
171 772 507
1%
Location service MDFI - 6132
0
0
0
6 319 770
5 957 100
6 823 632
ns
Location matériels & équipements - 6135
6 763 012
6 761 443
4 083 344
6 399 559
6 487 447
4 916 198
-27%
Salaires hors équipe pédagogique - 64
112 970 637
105 933 491
109 623 658
126 409 804
121 252 055
103 334 030
-9%
Autres frais annexes - compte 6288
1 493 872
2 503 776
1 596 545
7 366 597
3 681 443
0
Autres dépenses de fonctionnement
48 654 913
62 788 042
37 459 348
66 728 678
44 332 795
56 698 647
17%
Dépenses de fonctionnement hors dotation aux
amortissements (D)
411 658 869
455 222 331
440 356 121
534 004 514
575 158 341
624 217 697
52%
% des coûts des formations dans les dépenses de
fonctionnement ((A+B)/D)
59%
61%
65%
60%
68%
72%
% des frais de structure hors formations dans les
dépenses de fonctionnement (C/D)
41%
39%
35%
40%
32%
28%
Source :
CTC d’après les
comptes de l’IFAP
.
Le coût des formations, constitué de coûts directs et de coûts indirects
, passe de
242 MF CFP en 2008 à 452 MF CFP en 2013. La progression atteint 87% au cours de la
période. Comparativement, les dépenses totales de fonctionnement, hors dotation aux
amortissements, connaissent un rythme moins soutenu, soit + 52%.
Le volume des coûts directs
, notamment constitués des rémunérations allouées aux
prestataires, a doublé au cours de la période, passant de 155 MF CFP en 2008 à
320 MFCFP en 2013. Le poids des rémunérations représente 80% des coûts directs.
L’IFAP associe la progression des rémunérations à deux phénomènes qu’il rattache à
l’évolution des besoins de professionnalisation au sein des services publics de la
Nouvelle-Calédonie :
-
l
a spécialisation et le développement de l’expertise. L’absence de prestataires
situés en Nouvelle-Calédonie conduit à faire appel à des ressources externes
situées en métropole mais aus
si à l’étranger (Canada). Ceci
engendre des coûts
annexes supplémentaires, notamment transport et hôtellerie ;
-
la montée en puissance de normes techniques (santé, sécurité, informatique).
67
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Le volume des coûts indirects
intègre, notamment, les frais de personnel de l’IFAP
dédiés exclusivement à la formation (chefs de projet et coordinateurs, essentiellement)
ainsi que le support associé (moyens techniques, locaux, notamment). Il passe de
86 MF CFP en 2008 à 132 MF CFP en 2013, soit + 53%.
La présentation de l’activité, en particulier dans les rapports annuels de l’IFAP omet de
préciser ces coûts indirects qui entrent pourtant pleinement dans les missions
pédagogiques. A cet égard, la CTC considère que
l’ét
ablissement pourrait renforcer la
qualité de l’information externe en prenant en compte, dans ces rapports, la totalité des
coûts.
L’observation des dépenses réalisées depuis 2008 a permis d’identifier les principaux
prestataires et les conditions
d’exécution des prestations allouées.
La rétrospective montre une forte croissance du chiffre d’affaires concentré sur une
vingtaine de prestataires (+133 %), au statut différent. Ils représentant 48 % des
dépenses de formation en 2013.
4.3.2
Le processus d’a
chat
au sein de l’IFAP
4.3.2.1
Les règles en vigueur
Depuis 2012, l’achat de prestations pédagogiques et le principe du remboursement de
frais annexes (per diem) ont été formalisés au sein de trois guides indicatifs mis en ligne
sur la plate-
forme externe de l’IFAP –
à l’attention des formateurs, des employeurs et des
stagiaires.
L’IFAP
distingue trois catégories de contrats en fonction du statut du prestataire :
-
les conventions de formation avec les organismes publics ou para publics,
-
les contrats de prestation, dits «
sous-traitance
» avec les organismes privés et
les agents publics,
-
les lettres de commande lorsque les prestataires sont patentés
46
.
Cette classification interne des contrats
d
’achat de prestations
est ambigüe car dans tous
les cas de figure, l’IFAP recense, a minima, les droits et le
s obligations des parties
(i.e. identification, objet des prestations et déroulement, prix et conditions de paiement).
L’appellation contrats de
«
sous-traitance
» apparaît impropre s’agissant des organismes
privés car elle ne répond pas
à la définition de l’article 3 de la délibération n° 136/CP du
1
er
mars 1967 modifiée : « La sous-
traitance est l’opération par laquelle un entrepreneur
confie à un sous-traité et sous sa responsabilité à une autre personne appelée sous-
traitant une partie de l’exécution du contrat d’entreprise conclu avec le maître d’ouvrage
».
Cette appellation apparaît également
inappropriée en particulier s’agissant d’un
contrat
conclu avec un agent public.
46
Constitués, le plus souvent, en société à responsabilité limitée, il s’agit de travailleurs indépendants, chefs de leur propr
e entreprise.
Ils cotisent au seul
régime unifié d’assurance maladie maternité (
RUAMM) de la CAFAT ; ils ne disposent pas de salariés autres
qu’eux
-
mêmes. Ils contribuent, dans certains cas, à une patente précisée par l’article 206 du code des impôts de Nouvelle
-Calédonie.
68
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
Le périmètre des prestations pédagogiques
retenu par l’IFAP recouvre l’animation et
l’évaluation (compte rendu, rapports). La conception est facturée de manière distincte. Un
devis est en principe exigé préalablement à toute contractualisation.
En ce qui concerne les frais annexes,
le régime en vigueur actuellement est
relativement complexe et diffère selon la qualité du prestataire.
Celui
s’appliquant aux organismes privés et aux formateurs patentés
ou vacataires est
fixé par une délibération du 13 décembre 2011. Il couvre les repas,
l’hébergement et
les
déplacements avec véhicule personnel au-delà de 50 km parcourus du siège du
formateur ou de l’organisme de formation. La prise en charge du déplacement aérien
s’e
ntend en classe économique. Le barème de la restauration est fixé à 2 000 F CFP pour
le déjeuner et à 3 000 F CFP pour le dîner. Celui du déplacement oscille entre
10 000 F CFP à 24 000 F CFP selon la destination. La nuitée est remboursée à hauteur
de 13 000 F CFP maximum sur la base des factures acquittées.
L’option d’un remboursement direct
est, parallèlement, admise suivant les conditions
contractuelles établies avec l’intervenant et une réservation visée par la secrétaire
générale de l’IFAP. Le re
mboursement demeure, en principe, limité aux barèmes de la
délibération du 13 décembre 2011.
Selon le régime antérieur (délibération du 14 janvier 2005), chaque repas était pris en
charge à hauteur de 4 000 F CFP
; le remboursement d’un déplacement ne couvrait qu’un
aller-retour dans le nord du territoire uniquement pour un forfait de 10 000 F CFP ; aucun
remboursement n’était prévu pour les déplacements dans le sud (grand Nouméa).
Un projet de revalorisation indemnitaire présenté au conseil
d’administration du
7 décembre
2010 a été retiré de l’ordre du jour suite aux oppositions exprimées par
plusieurs membres élus. Ces derniers ont notamment relevé que le projet d’une
indemnité
journalière à 5 000 F CFP serait plus favorable que le régime applicable aux agents
publics, soit 1 960 F CFP pour le déjeuner et 2 940 F CFP pour le dîner. Les membres du
conseil
d’administration
avaient relevé que, par comparaison, les indemnités revalorisées
par le conseil économique et social étaient nettement plus limitées à cette époque. Ils
avaient, aussi, proposé de calibrer l’indemnisation kilométrique sur le régime applicable
aux fonctionnaires, soit 34 F/km ou 49 F/km.
Selon la directrice de l’IFAP, cette option aboutirait à doubler les charges de transport.
Néanmoins, l’argument n’a pas
été étayé quand bien même un membre élu du conseil
avait estimé qu’une forfaitisation du déplacement à 7
000 F CFP
à l’intérieur de la
province sud serait tout aussi coûteux à l’IFAP.
Un autre régime est appliqué en faveur des formateurs, agents publics
. L’IFAP retient, à
cet égard, les conditions adoptées par la Nouvelle-Calédonie pour ses propres effectifs
(arrêté n°2009-241 du 20 janvier 2009) : 2 100 F CFP pour le déjeuner et 3 150 F CFP
pour le dîner. Le remboursement du déplacement oscille entre 38 F CFP et 55 F CFP par
km selon la puissance du véhicule. La nuitée est dédommagée à hauteur de 9 500 F
CFP.
69
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
4.3.2.2
La mise en œuvre
des procédures
4.3.2.2.1
Une mise en concurrence insuffisante et peu transparente
S’agissant tout d’abord
des prestations de formation,
e
n 2013, l’IFAP
a fait intervenir
227 formateurs (+17% par rapport à 2012) dont 54 établis en dehors de la Nouvelle-
Calédonie.
Les prestations de formation ne sont pas au nombre de celles qui bénéficient d’un régime
dérogatoire aux principes généraux applicables en matière de commande publique.
L
’article
22 de la loi organique,
rappelle d’ailleurs que les
règles en la matière, qui relèvent
de la compétence de la Nouvelle-Calédonie doivent être établies « dans le respect des
principes de liberté d’accès, d’égalité de traitement des candidats, de transparence des
procédures, d’efficacité de la commande publique et d
e bon emploi des deniers publics ».
Il appartient donc aux acheteurs publics de se conformer à ces principes dans les
procédures qu’ils mettent en œuvre.
La mise en concurrence
, qui doit faciliter l’accès à la commande publique
doit être
organisée de ma
nière à être adaptée au montant et/ou à l’objet de la prestation.
La chambre constate que sur plus de 2 000 contrats de prestations pédagogiques conclus
entre 2008 et 2013,
seules deux procédures ont fait l’objet d’un avis d’
appel public à la
concurrence formalisé pour des achats réalisés en 2011 (relatifs à la formation au
management
et au formateur professionnel d’adultes et certification).
L’IFAP réserve le recours aux procédures prévues par la délibération n°136 réglementant
les marchés aux cas où le
montant des prestations est susceptible d’atteindre le seuil de
l’appel d’offres. Celui
-ci a été relevé sur la période de 8 à 20 MF CFP, ce qui réduit
sensiblement les cas où l’IFAP est tenu de l’organiser.
Pour le reste, l
’IFAP a indiqué qu’
il organisait pour certaines formations des négociations
par voie de courriel
. Mais cette pratique apparaît ponctuelle et diffère d’un chef de projet à
un autre. Ainsi, pour un prestataire (Institut de recherche en psychothérapie), le contrat a
été conclu pour 5 MF CFP sans référence ni un devis ni à une négociation préalable.
L’égalité de traitement des candidats et la transparence des procédures requiert que des
règles soient clairement établies et uniformément appliquées. Le choix du prestataire doit
être explicitement motivé après une analyse comparative des offres.
La chambre souligne que la
production d’un devis n’est pas suffisante pour caractériser le
processus de négociation du prix, qui revient alors entériner le prix proposé par un
intervenant, souvent fidélisé.
Or, sauf rare exception (formation des secrétaires généraux de communes de 2013),
l’IFAP n’a pas été à même d’établir l’existe
nce
d’une
analyse comparative formalisée des
offres.
Parfois même, les formateurs sont chargés en amont de collaborer étroitement à la
réalisation du cahier des charges de la formation qu’ils
animeront par la suite. Ainsi, le
compte rendu du comité de pilotage chargé de se prononcer sur l’offre relative à la M
52
(1
er
avril 2011) fait état de la présence de deux formateurs « pressentis » pour concevoir
ensemble le module et l’animer.
70
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
L
’argument
de la rareté de la ressource parfois invoqué par l
’IFAP devrait inciter
l’établissement à renforcer sa prospection. A défaut,
cette rareté, à la supposer établie, ne
peut
être qu’entretenue par l’absence de publicité de ses besoins en la matière, à la
différence de ce que fait par exemple l’université de Nouvelle
-Calédonie pour ses
vacataires.
Dans ces conditions, la pratique de l’IFAP abouti
t à entretenir un vivier peu renouvelé de
formateurs, se limitant à quelques prestataires choisis dans des conditions qui ne sont
pas clairement établies et qui interviennent pour des volumes horaires importants (par
exemple 35 MF CFP sur la période pour un cabinet, 21 MF CFP pour un formateur
patenté).
Un constat analogue est dressé par la chambre s
’agissant
cette fois des prestations
d’hôtellerie
. Elles constituent en volume la seconde charge directe en matière de
formation. Le coût a plus que doublé au cours de la période, passant de 5,2 MF CFP en
2008 à 12,6 MF CFP en 2013.
La chambre relève également la fidélisation de quelques enseignes hôtelières, qui
s’opère, comme en matière de formation, en dehors d’un processus fo
rmalisé de mise en
concurrence.
Au total, sur la période, le montant des achats dépasse les 55 MF CFP répartis entre
l’achat direct de prestations par l’IFAP et le remboursement des nuitées aux prestataires
qui préfèrent organiser leur séjour.
La CTC note
qu’en 2014, l’IFAP a lancé une
consultation auprès de certains hôtels de
Nouméa (cf infra) et une pour la fourniture de
billets d’
avions.
L’IFAP a fait savoir qu’il
lancerait en 2015 une procédure analogue pour les prestations de location de véhicules.
4.3.2.2.2
Des modalités d’exécution
inutilement complexes et parfois peu
rigoureuses
La gestion opérationnelle des contrats d’achat de formation s’avère peu lisible
avec
notamment un foisonnement de contrats distincts.
Plus de 400 contrats, tous statuts confondus, peuvent être recensés en moyenne
annuelle. L’IFAP a adopté une démarche peu efficiente en ne regroupant
pas ces contrats
autour de la notion de prestation homogène. Ceci peut porter les missions par intervenant
à plus d’une dizaine dans l’année ou à plusieurs au cours d’un
même
mois d’activité
.
Par ailleurs, une même personne peut être appelée à intervenir sous différentes formes et
appellations, soit en tant que personne physique, soit pour le compte de personnes
morales. Ceci rajoute à la confusion.
La gestion administrative de ces contrats présente des faiblesses dans le
processus d’exécution.
L’établissement ne dissocie pas
suffisamment les pièces nécessaires au mandatement de
celles qui concernent un stade préalable de la chaîne de la dépense. Cet amalgame
complexifie inutilement la phase de prise en charge au niveau de l’ordonnateur et
contribue à un dédoublement pénalisant des tâches assurées par les différents services.
Ainsi, les pièces d’identité sont jointes en appui de chaque facturation par le même
intervenant tout au long de l’année, voire du même mois. Il en va de même des curriculum
71
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
vitae. A contrario, l’IFAP omet d’en réclamer une mise à jour ou une présentation
conforme au modèle européen standard exigé dans le cadre des procédures de passation
de marchés publics auquel il fait référence
.
Dans le même temps, l’obligation de présentation des cahiers d’émargement des
stagiaires s’avère rarement respectée au stade
du mandatement alors que cette formalité
constitue une condition majeure de paiement, prévue par les contrats et participe
pleinement à
l’attestation du service fait.
L’état de service fait est rarement visé par le chef de projet en charge du module. Le v
isa
concerne, le plus souvent, un coordinateur, lequel indique rarement la date du contrôle.
La CTC constate également que certaines prestations ont été exécutées antérieurement à
la signature du contrat.
Par ailleurs, s’agissant des prestations
hôtelières, certaines factures montrent des
lacunes en matière de contrôle interne (incohérence des dates de réservation,
réservations effectuées au bénéfice de deux personnes alors qu’il n’y a qu’un seul
intervenant).
Ces différents exemples traduisent une gestion «
au fil de l’eau
» des commandes par
l’IFAP, l’absence d’une
véritable
politique d’achat et un manque d’organ
isation et de
rigueur dans l’
exécution de la dépense publique.
Il s’en suit une multiplication de t
âches répétitives qui se traduisent au final
pour l’IFAP
par un surcoût induit par le traitement administratif des contrats.
4.3.2.2.3
Un processus d’achat peu protecteur des intérêts économiques de l’IFAP
L’encadrement de la tarification des
prestations pédagogiques mis en place au sein de
l’IFAP consiste, pour l’essentiel, dans la fixation d’un plafond au
-delà duquel une
autorisation préalable de la convention par le conseil d’
administration est nécessaire.
Il est actuellement fixé à 180 000 F CFP par jour de formation par référence à une
délibération de 2007 relative à la délégation de signature de la directrice de l’IFAP.
La
chambre a déjà indiqué dans ce rapport que cette approche en matière de délégation
s’avère peu pertinente et devrait être re
vue.
Selon l’IFAP, l
a fixation des tarifs résulte, en pratique, de la négociation entre ses chefs
de projet et les prestataires. Mais la CTC constate que la traçabilité de cette négociation
est insuffisante et qu’elle
réside souvent dans un échange de courriels que les chefs de
projets questionnés par l’équipe de contrôle peinent à retrouver parmi leurs archives.
La recherche de l
’efficacité de la commande publiq
ue et du bon emploi des deniers
publics implique pourtant de se doter de procédures moins empiriques et davantage
formalisées.
Le panel de contrôle met en évidence que les barèmes appliqués par les prestataires
peuvent différer d’un intervenant à l’autre pour une prestation analogue. Une formation
« M52 adaptée avec introduction aux finances publiques » est facturée tantôt à
10 500 F CFP pour un intervenant patenté tantôt à 8 000 F CFP pour un fonctionnaire
vacataire. Un même prestataire peut se voir allouer une tarification différente pour une
même prestation. Une formation relative à «
l’animation de réunions efficaces
» est tantôt
facturée à 9 500 F CFP tantôt à 11 700 F CFP
. Selon l’IFAP, la différenciation entre
72
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
agents publics et prestataires professionnelles tient au fait que les premiers bénéficient de
ressources financières gar
anties ce qui ne l’est pas des entreprises privées.
En amont, l’encadrement des tarifications
est insuffisant et
n’est officiellement corroboré
par aucune classification catégorielle des prestations, cibles à former et/ou rythme
d’intervention. L’IFAP met
en avant une négociation de tarifs dégressifs auprès d’un
intervenant en 2011 (11 000 F CFP à 10 000 F CFP au-de
là de 20 jours d’intervention).
Néanmoins, cet exemple reste isolé et il
n’existe aucun régime particulier encadrant les
formules répétitives (comme dans le secteur des finances ou du management).
Le nombre de stagiaires ou leur niveau de qualification ne constitue pas un critère entrant
en ligne de compte dans la détermination du coût de la formation. Le niveau professionnel
des intervenants ne donne pas lieu non plus à une hiérarchisation tarifaire.
La gestion des prestations
d’hôtellerie appelle également des observations s’agissant des
tarifs pratiqués.
L’IFAP se prive d’un «
effet tarif
» en raison de négociations réduites et d’une absence
de
concurrence entre les prestataires
; les prestations sont facturées à l’IFAP au cas par cas,
alors qu’
il
pourrait bénéficier d’une économie d’échelle en faisant valoir le volume réguli
er
et important de commande qu’il
peut représenter. La situation du marché hôtelier en
Nouvelle-Calédonie, les taux de fréquentation sont peu élevés, est un élément
insuffisamment pris en compte par l’IFAP.
Les enseignes commerciales retenues par l’IFAP pratiquent
toutes en principe une
facturation inférieure au montant prévu par la délibération du 13 décembre 2011, à savoir
13 000 F CFP.
Mais plusieurs exemples montrent que des formateurs ont bénéficié de prestations
dérogeant au plafond de cette délibération.
L
’IFAP n’intègre
pas suffisamment une approche économique de ses achats en anticipant
davantage ses besoins et en les regroupant.
Les enseignes hôtelières c
ontactées par l’équipe de contrôle
admettent pourtant la
possibilité de tarifs préférentiels adaptés aux besoins de groupes de certains clients dès
lors que ceux-ci le demandent.
Certaines enseignes pratiquent également une tarification préférentielle pour la passation
des commandes via leur plate-forme externe. Tel est le cas de prestataires situés à Koné
et à Lifou, avec une économie à la clé de 10 %.
Ramenée aux dépenses facturées sur la période 2008-2013, la dématérialisation des
commandes représente un enjeu de 800 000 F CFP
47
hors de tout autre rabais
commercial.
L’IFAP estime toutefois, qu’elle bénéficie déjà de rabais équivalent
s sur le
tarif public.
Au total, l’effet «
tarif hôtelier
», peut être raisonnablement chiffré à 3,2 MF CFP sur la
période (2,4 + 0,8), soit 530 000 F CFP en moyenne annuelle.
L’IFAP subit également un «effet
volume
» lié au fait que la durée totale de prise en
charge d’un formateur externe dépasse, parfois de manière significative, celle du cycle de
47
Somme des dépenses aux hôtels de Lifou et Koné affectée de 10%.
73
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
formation par le jeu des prises en charge mécaniques des jours précédents et suivants
l’exécution de la prestation.
Le phénomène est surtout sensible pour le recours à des formateurs extérieurs à la
Nouvelle-Calédonie.
Selon l’IFAP
,
la prise en
charge de l’hébergement du formateur s’effectue pendant la
durée de la formation moyennant 1 à 2 nuitées avant le début et après la fin du cycle en
fonction des dates d’arrivée et de
départ des avions.
Cette pratique concourt à la qualité
du service rendu mais elle a un coût qui devrait être mieux appréhendé par
l’établissement dans le cadre de sa programmation des formations.
Un intervenant venu
de métropole a, ainsi, bénéficié de 28 nuitées alors que la durée des formations était de
18 jours.
L’échantillon de contrôle permet d’estimer le nombre de jours décomptés en sus des
séjours directs de formation entre 10% à 20% des nuitées facturées. Tel est le cas pour
les intervenants extérieurs à la Nouvelle-Calédonie (54 sur 227 formateurs en 2013). A ce
titre, l’impact d’une seule nuitée en dépassement du cycle direct de formation revient à
5,5 MF CFP
48
sur la période, soit 930 000 F CFP en moyenne annuelle.
En cumulant l’impact de la négociation tarifaire («
l’effet prix
») et l’optimisation de la
programmation («
l’effet volume
»), la CTC estime qu’une
économie
potentielle d’environ
1,5 MF CFP par an est possible en matièr
e d’hébergement soit 16% du coût
.
La CTC prend acte de la consultation lancé
e en 2014 par l’IFAP auprès de certaines
enseignes hôtelières de Nouméa en mentionnant un volume prévisionnel des nuitées.
Mais cette initiative ne corrige que partiellement ce c
onstat global d’un processus d’achat
finalement peu économe pour l’établissement.
En effet, l
’analyse des offres qui s’en est suivie ne démontre pas que l’IFAP ait conduit
une négociation sur la base des tarifs proposés. Ceux-ci reproduis
ent d’ailleurs tr
ès
largement la tarification appliquée ant
érieurement. Ce faisant, l’établissement s’est privé
de la souplesse que lui offrait la procédure informelle dans laquelle il
s’est placé.
Dans sa réponse, l’IFAP indique que son choix s’est porté sur le moins
disant, qui
présentait des prestations plus modestes que les autres mais convenant aux besoins.
L’IFAP disposerait également d’un levier potentiel d’économies sur le poste des locations
de véhicules au bénéfice des formateurs, représentant 3,5 MF CFP en 2013 (soit un
doublement du poste de dépenses depuis 2008).
L’IFAP a indiqué vouloir lancer une
consultation sur ce secteur en 2015.
Leur prise en charge, notamment s’agissant de formations se déroulant à Nouméa,
devrait être réservée aux besoins liés dire
ctement aux formations et aux cas où il n’existe
pas de solution alternative et non comme une simple facilité systématiquement octroyée
aux formateurs. Pour les formations organisées à Koné, l’utilisation des moyens de
transport de l’antenne de l’IFAP devr
ait également être privilégiée.
De même, alors que l’IFAP estime que le c
e
ntre d’hébergement à Koné est sous
-utilisé, il
n’y a pas recours pour l’accueil de ses formateurs, préférant les loger dans les hôtels.
Dans une logique d’optimisation des moyens,
il
devrait privilégier l’utilisation de ses
locaux.
48
55 MF. CFP * 10%.
74
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
L’IFAP indique que l’offre d’hébergement au centre IFAP de Koné est souvent proposée
aux formateurs. Ceux-ci opposeraient «
une résistance réelle à cette solution qui n’offre
pas les services attendus d’un
e structure hôtelière ».
Conclusion :
La CTC rappelle
que les achats réalisés par l’IFAP, et notamment les achats de
formations qui représentent en 2013, 273 MF CFP sont soumis de plein droit aux règles
de la commande publique.
En vertu des dispositions
de l’
article 22 de la loi organique, ces règles doivent être
établies «
dans le respect des principes de liberté d’accès, d’égalité de traitement des
candidats, de transparence des procédures, d’efficacité de la commande publique et de
bon emploi des deniers publics ».
L’absence de procédure formalisée de consultation des prestataires, l’éclatement de ces
prestations au travers d’une multitude de contrats finalement concentrés sur une poignée
d’intervenants habituels constituent autant d’entorses aux pri
ncipes rappelés par la loi
organique.
La méconnaissance des règles applicables en matière de marchés publics rend passibles
des sanctions prévues par l’article L. 313
-4 du CJF.
L’IFAP devrait
donc adopter une nouvelle approche de la commande publique qui soit
moins vécue comme une contrainte procédurale à laquelle elle doit se soumettre, et
davantage comme un moyen d’optimiser la gestion d’un de ses principaux postes de
dépenses.
Cette évolution passera par une modification profonde des habitudes des agents de
l’IFAP qui sont en position d’acheteurs, et par un renforcement du contrôle interne. Ceci
renvoie aux conditions de management de la structure qui devrait être moins cloisonnée.
Ra
ppel d’obligation juridique n°
5 :
La CTC rappelle que l’IFAP doit
adopter des procédures d’achat
respectant « les
principes de liberté d’accès, d’égalité de traitement des candidats, de transparence
des procédures, d’efficacité de la commande publique et de bon emploi des deniers
publics
» mentionnés par l’article 22 de
la loi organique du 19 mars 1999 relative à
la Nouvelle-Calédonie.
En réponse aux observations provisoires, l’IFAP indique qu’une réflexion interne sur le
cadre à poser en matière d’achat de prestations pédagogiques est en cours. Selon
l’établissement, cette démarche nécessitera de différencier la logique d’achat en fonction
de la typologie des formations avec des critères comme le volume de sessions à
commander, la récurrence des actions de formation ou la période de programmation.
La chambre prend act
e de l’engagement de l’établissement à
élaborer un règlement
interne et une procédure d’achat, qui
«
viendront compléter le dispositif afin d’assurer à
l’établissement un cadre d’action en conformité avec les textes et une capacité à répondre
aux objectifs
de l’activité
».
75
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitiv
es 2
sur la gestion de l’institut de formation à l’administration publique
5
Annexe 1
: réponse de l’IFAP du 11 juillet 2015
au rapport
d’observations définitives et enregistrée le 15 juillet 2015 au greffe de la
chambre territoriale des comptes de Nouvelle
-
Calédonie.