Le Président
Nantes, le 22 octobre 2014
Référence à rappeler : GD141766KJF
2014-232
Monsieur le Président,
Je vous ai adressé par lettre du 18 septembre 2014, le rapport d’observations
définitives pour les années 2008 et suivantes concernant la gestion de votre collectivité,
que vous administrez. J’ai également adressé des extraits de ce rapport à votre
prédécesseur.
Le délai d’un mois imparti par la loi pour répondre aux observations de la
chambre étant expiré, la procédure est désormais close et vous trouverez ci-joint le
rapport, complété des réponses.
En application de l’article L.
243-5 du code des juridictions financières, ce
rapport, accompagné des réponses, doit être communiqué à votre assemblée délibérante,
dès sa plus proche réunion. Il doit être inscrit à son ordre du jour, être annexé à la
convocation adressée à chacun des membres de l’assemblée et donner lieu à un débat.
A compter de la date de cette réunion, que je vous serais obligé de me faire
connaître, la communication du rapport, complété des réponses, à toute personne en
faisant la demande, est de droit. J’en transmets par ailleurs une copie au représentant de
l’Etat dans le département et au Directeur départemental des finances publiques.
Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l’expression de ma considération
distinguée.
François MONTI
Monsieur Christophe BECHU
Président d’Angers Loire Métropole
Hôtel d’agglomération
83, rue du Mail - CS 80011
49020 ANGERS CEDEX 2
25, rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 1 -
02 40 20 71 00
–
Télécopie 02 40 20 71 01
crcpdl@pl.ccomptes.fr
Nantes, le 18 septembre 2014
Référence à rappeler
–
2014-120
L1418/CG
Observations définitives concernant la gestion de
ANGERS LOIRE METROPOLE
Années 2008 et suivantes
Principales observations du rapport
La situation financière de la communauté d’agglomération
« Angers Loire Métropole
» (ALM) peut être qualifiée aujourd’hui, de
satisfaisante au regard des investissements réalisés sur la période 2008-2013.
Toutefois, des points de faiblesses, en particulier sur la dette,
doivent engager la collectivité à une plus grande maîtrise de ses dépenses de
fonctionnement
et
à
une
programmation
particulièrement
fine
de
ses
investissements, notamment dans la perspective du projet
d’u
ne seconde ligne de
tramway.
La communauté d’agglomération avait engagé, en début de
mandat, une réflexion sur l’évolution de sa fiscalité pour répondre au besoin de
financement des importants investissements programmés, en particulier le
tramway et le centre de traitement des déchets. Cette anticipation lui a permis
d’accroître sensiblement ses ressources fiscales pour financer l’amélioration du
réseau de transport urbain et les charges de fonctionnement des nouveaux
équipements de l’agglomération.
Entre 2008 et 2012, des investissements de grande ampleur ont
été réalisés pour un total de 625 M€. Pour financer ces équipements, la collectivité
a, en complément de son autofinancement, mobilisé 366
M€ d’emprunts
nouveaux sur la période, soit 58,6 % des dépenses. En conséquence, le service de
la dette a été multiplié par trois sur la période, passant de 8,9
M€ à 26,2
M€, et la
capacité d’autofinancement nette disponible, qui s’élevait à 34 M€ en 2012, a
régressé de 9 %.
CRC des Pays de la Loire
2/59
Le besoin très important d’emprunts
, justifié, en particulier, par
la réalisation du tramway, a engagé la collectivité dans une démarche
d
’
optimisation des charges financières en mobilisant en 2008-2009, 80
M€
d’emprunts à risque élevé,
tout en sous estimant le contexte national qui alertait
déjà fortement sur les conséquences
de tels choix. Sur ce volume d’emprunts,
50
M€ ont été empruntés avec un usage abusif de la délégation de pouvoir du
conseil communautaire à l’exécutif, qui se limitait à 30
M€.
L’information communiquée à l’assemblée ou au bureau a été
incomplète sur la nature réelle des emprunts, même si les documents budgétaires
comportaient des informations réglementaires sur le volume des emprunts à risque
qui auraient dû alerter ces instances. Le conseil communautaire ne s’est pas
approprié le débat concernant les ris
ques relatifs à l’encours de dette, dont le
retentissement national a été, pourtant, fort. Les emprunts à haut niveau de risque,
représentaient au 1
er
janvier 2013, un encours de 112,7 M€, soit 29
% de l’encours
total de la collectivité.
Une démarche active de mutualisation des services entre la ville
d’Angers et Angers Loire Métropole a fait l’objet d’un
premier bilan positif du
comité de pilotage en te
rmes d’efficacité et de développement de l’esprit
«communautaire ». Les services mutualisés sont au nombre de 25 et
les premières
économies ont été chiffrées à 970
k€
par an. Cette démarche associe également
d’autres communes de l’agglomération, en particu
lier pour mutualiser la
commande publique.
Pour la réalisation du centre de traitement des déchets, Biopole,
la chambre observe que les exigences normatives issues des directives
européennes au début des années 2000 ont conduit la collectivité à s’engager
dans
un procédé de traitement que la publication tardive (2011-2012) de différents
rapports d’experts ne permettait pas techniquement d’exclure en 2005, même si,
a
posteriori
, les difficultés de fonctionnement apparaissent aujourd’hui manifestes.
La procéd
ure de commande publique choisie pour la réalisation et l’exploitation
du projet a, toutefois, accentué les difficultés rencontrées pour le bon achèvement
de celui-ci, comme en attestent les contentieux en cours entre le constructeur et
l’exploitant. Dans l’attente des expertises liées à ces contentieux, la collectivité est
dans l’obligation de faire fonctionner le centre de traitement et d’en supporter les
coûts supplémentaires.
Pour l’aéroport, la chambre constate, une nouvelle fois, qu’en
l’absence de co
mptabilité analytique permettant une répartition claire des coûts en
fonction de la nature de l’activité, il semble que le contribuable d’Angers Loire
Métropole finance lourdement une activité commerciale déficitaire, au profit d’un
nombre limité d’
usagers.
CRC des Pays de la Loire
3/59
Con
cernant la construction du tramway, à l’examen des comptes,
la chambre confirme le coût global annoncé de 330 M€ HT.
Si, au regard des
évolutions techniques choisies et des impondérables, le renchérissement du projet
s’explique,
la chambre constate que
l’augmentation des coûts de maîtrise d’œuvre
(+ 40
%) et de maîtrise d’ouvrage (+
70 %) est largement supérieure à celle des
travaux. Alors que le groupement d’entreprises en charge de l’assistance à
maîtrise d’ouvrage
, puis du mandat, annonçait,
à l’origine,
sa capacité à réaliser sa
prestation pour 1,4 % du montant du projet, sa rémunération réelle a représenté
3,5 % du montant final.
Actuellement, la soutenabilité financière du projet de seconde
ligne de tramway n’est pas acquise, compte tenu du besoin esti
mé de ressources
fiscales et d’emprunts.
L’offre de service du réseau de transports collectifs urbains,
profondément remanié depuis l’arrivée du tramway, a progressé de près de 12
%
entre 2008 et 2012.
Les enquêtes réalisées entre 2010 et 2013 auprès des usagers
montrent que l’indice de satisfaction des transports en commun est relativement
bas, à 61 %.
Ainsi, critère le plus mal noté par les usagers,
la ponctualité des
transports urbains ne paraît pas très élevée. Pour autant,
le niveau de
fréquentation, qui atteint près de 33 millions de voyages en 2013, montre que
l’arrivée du tramway et la réorganisation du réseau réalisée depuis 2011, ont eu un
impact très important sur la fréquentation des transports en commun.
Mais l’ambitieux objectif de diminution
de la place de la voiture
dans l’agglomération angevine, énoncé au début des années 2000, reste à
atteindre.
La politique de développement des transports en commun serait, de fait,
entravée par une relative facilité de circulation et de stationnement en voiture à
Angers.
La répartition du financement des transports collectifs entre le
contribuable et l’usager est restée stable sur la période 2008
-2012 : la fiscalité
finance 80
% du coût des transports publics, alors que l’usager participe à hauteur
de 16 %.
CRC des Pays de la Loire
4/59
RECOMMANDATIONS
1.
Formaliser, dans le règlement intérieur de l’assemblée, les procédures de prévention des
conflits d’intérêt
;
2.
Se donner les moyens de mettre en place un contrôle interne rigoureux ;
3.
Revoir les sources de financement du budget annexe transport pour
rétablir l’équilibre
de l’exploitation
;
4.
Veiller au respect des procédures comptables, dont l’ignorance affecte la
pertinence des
comptes ;
5.
Elaborer un plan prévisionnel de convergence des taux de taxe d’enlèvement des
ordures ménagères, en s
’appuyant sur les dispositions de l'article 195 de la loi
n° 2010-788 du 12 juillet 2010 ;
6.
Redéfinir le mode de financement de l’aéroport afin d’équilibrer plus équitablement les
contributions respectives de la collectivité et des usagers ;
7.
Affiner les ét
udes financières sur l’impact du projet de
seconde ligne de tramway ;
8.
Renforcer les exigences vis-à-
vis de l’assistance à maîtrise d’ouvrage, pour la seconde
ligne de tramway, afin de limiter le recours aux avenants de régularisation.
CRC des Pays de la Loire
5/59
SOMMAIRE
Préambule
7
1
Présentation d’Angers Loire Métropole
7
1.1
Un territoire élargi
7
1.2
La collectivité
8
1.2.1
La gouvernance
8
1.2.2
Les compétences
9
1.2.3
Les plans locaux d’aménagement et d’orientation
9
2
La mutualisation
9
2.1
La mutualisation des services
9
2.1.1
Entre Angers et ALM
9
2.1.2
Entre ALM et les communes membres
10
2.2
La mutualisation des achats
10
2.3
Le suivi financier et qualitatif de la mutualisation
11
3
Le conseil en gestion, le contrôle interne et la fiabilité des comptes
12
3.1
Le conseil en gestion
12
3.2
Le contrôle interne
12
3.3
La fiabilité des comptes
13
3.4
La prévision budgétaire
14
4
La gestion de la dette
16
4.1
Une dette destinée à financer un programme d’investissement exceptionnel
16
4.2
La gouvernance et la gestion de la dette
16
4.2.1
Le débat autour de la dette des collectivités locales
17
4.2.2
La responsabilité de la gestion de la dette
17
4.2.3
L’information de l’assemblée délibérante
19
4.3
Les caractéristiques de la dette
19
5
La situation financière
21
5.1
Les produits de fonctionnement
21
5.1.1
Les recettes fiscales
21
5.1.2
Les dotations
23
5.2
Les dépenses de fonctionnement
24
5.3
L’autofinancement
25
CRC des Pays de la Loire
6/59
5.4
Les investissements
25
5.5
Le service de la dette et la CAF nette
26
5.6
Les perspectives
26
6
BIOPOLE
27
7
La télévision locale
29
8
L’aéroport
30
9
Le développement économique
31
9.1
La création d’une direction du développement et de l’innovation
économique
31
9.2
L’opération TECHNICOLOR
32
10
La construction du tramway
33
10.1
Le coût de la ligne A
33
10.1.1
Des dépenses plus élevées que prévues
33
10.1.2
Les coûts d’assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO) et ceux du mandat
34
10.2
La future ligne B
36
11
L’enquête nationale sur les transports collectifs urbains
37
11.1
Les grandes caractéristiques du réseau et la fréquentation
37
11.2
Les objectifs de la politique de transport
38
11.2.1
Avant 2012
38
11.2.2
Depuis 2012
39
11.3
La fréquentation des transports en communs
40
11.3.1
L’offre de service
40
11.3.2
La qualité du service
40
11.3.3
L’évolution des parts modales jusqu’en 2012
43
11.3.4
La fréquentation des transports en commun
44
11.3.5
Le vélo et la marche
44
11.3.6
Le paradoxe
45
11.4
Les coûts
45
11.4.1
Le budget annexe transport
45
11.4.2
La délégation de service public
47
11.4.3
Les dépenses d’investissement
49
11.4.4
Les recettes
49
11.4.5
L’effet de ciseau
50
11.4.6
La globalisation des comptes
51
12
ANNEXES
52
CRC des Pays de la Loire
7/59
Préambule
L’examen de la gestion de la
Communauté d’ag
glomération Angers Loire Métropole
(ALM) (Maine-et-Loire) a été inscrit au programme 2014 de la chambre régionale des comptes des
Pays de la Loire. Il a porté, notamment, sur la mutualisation des services, la fiabilité budgétaire et
comptable, la gestion de la dette, la situation financière
ainsi que sur la gestion de l’aéroport et les
développements récents en matière de transports urbains, en particulier le tramway, dans le cadre de
l’enquête nationale réalisée par la Cour des comptes et les chambres régi
onales des comptes sur les
transports urbains de voyageurs.
Deux points d’actualité ont été également instruits, le centre de traitement des déchets
Biopole, qui représente un investissement majeur de la période, et la nouvelle télévision locale.
L’entreti
en de fin de
contrôle, prévu à l’article L.
243-1 du code des juridictions
financières s’est déroulé le 21 janvier 2014 avec M. Antonini, alor
s ordonnateur.
La chambre a délibéré les observations provisoires lors de sa séance du 3 avril 2014, et les
présen
tes observations définitives l’ont été lors de sa séance du 9 septembre 2014.
1
Présentation
d’Angers Loire Métropole
La c
ommunauté d’agglomération Angers Loire Métropole (ALM) s’est constituée au
1
er
janvier 2001. A l’origine, ell
e était composée de 29 communes ; en 2005, les communes de
Soulaines et des Ponts de Cé ont été intégrées. Suite à l’adoption du schéma départemental de
coopération
intercommunale
1
,
les
communes
d’Ecuillé
et
Soulaire
-et-Bourg
ont
rejoint
l’agglomération, qui compte donc désormais 3
3 communes, pour une population totale de
273 680 habitants
2
.
1.1
Un territoire élargi
La communauté d’agglomération est en évolution constante sur son propre périmètre et ses
compétences en matière d’aménagement de l’espace communautaire l’amènent à élargir s
a
réflexion au-delà de ses limites territoriales. Le 14 juin 2013, conformément au schéma précité, le
syndicat mixte Pays Loire Angers « Pôle Métropolitain Loire Angers », constitué de la communauté
d’agglomération Angers Loire Métropole et des communautés
de communes du Loir, de la Vallée
Loire Authion et de Loire-
Aubance, s’est substitué au pays, en conservant ses missions, en
particulier la mise en œuvre du schéma de cohérence territoriale (SCOT). Ce pôle métropolitain est
présenté comme
« un espace d’an
imation et de coordination
».
Même si le conseil en développement, qui représente la société civile, notait
3
qu’il
faudrait
aller vers un engagement plus volontariste d’ALM pour impulser des projets concertés voire
collectifs, celle-
ci s’associe pleinement
aux objectifs du schéma de cohérence territorial, quatre
« polarités
» définies par ledit schéma devant être constituées dans l’agglomération.
ALM porte également une stratégie de marque qui a pour mission d’accroître la visibilité et
le rayonnement de la
métropole angevine, en s’associant à la création de la
marque « Angers Loire
Valley ».
1
En application de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010, le SDCI du Maine et Loire a été adopté en
décembre 2011.
2
Données DGCL Population totale légale en vigueur en 2013 (millésimée 2010).
3
« Le Nouveau Contrat Régional (NCR) du Pays Loire Angers et d'Angers Loire Métropole pour la période
2013/2016 ».
CRC des Pays de la Loire
8/59
1.2
La collectivité
En 2013, la communauté d’agglomération emploie 684 agents en équivalent temps plein
(ETP) et dispose d’un budget con
solidé de 223
M€ en fonctionnement
et de plus de 90
M€ en
équipement.
1.2.1
La gouvernance
Le conseil de communauté comprend 91 délégués ; hors Angers, les 32 autres communes
représentent 43 % de la population de la métropole et sont représentées par 53 % des délégués.
Suite aux élections de 2014, le nombre de délégués a été porté à 93.
A partir de 2008, le bureau a été significativement élargi et le nombre de vice-présidents
est passé de 13 à 23. Cette évolution n’a pas été neutre pour les finances de la collectivité, le surcoût
étant évalué à 176 k
€
par an.
En 2010, le bureau s’est encore élargi en devenant le « Bureau
-Conférence des Maires ». Il
est constitué, de 41 membres et comprend tous les maires des communes membres, ainsi que les
vices présidents qui ne sont pas maires, en conformité à l’art
icle L. 5211-10 du code général des
collectivités territoriales (CGCT), modifié par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 qui a élargi
la participation au bureau à «
un ou plusieurs autres membres
».
Il existe cinq commissions internes, en sus du bureau :
-
développement et innovation économiques, emploi ;
-
transports, déplacements, mobilités ;
-
développement durable et environnement ;
-
solidarités ;
-
aménagement et développement durables des territoires.
Le conseil de communauté a délibéré, en mars 2013, sur la répartition à venir des
nouveaux délégués et pris acte de la nouvelle limitation
4
du nombre de vice-présidents. Le nombre
de vice-présidents est donc plafonné à 15 à partir de 2014.
Certains élus du conseil communautaire représentent ALM et sont, à ce titre, membres de
plus de 150 instances, privées et publiques : associations, comités, commissions, sociétés
d’économie mixte (SEM). On note, toutefois, que cette représentation d’ALM repose sur un nombre
restreint d’élus, prioritairement les présidents et v
ice-présidents des commissions thématiques. Ces
représentations et participations s’ajoutent à celles que ces délégués communautaires détiennent
dans le cadre de leur mandat municipal.
Ce foisonnement des représentations et participations accroît le risque
de voir l’un des
vice-présidents ou délégués présenter et/ou voter des délibérations accordant des financements à des
organismes auxquels ils sont directement liés. Pour autant, le règlement intérieur du conseil
communautaire d’ALM ne prévoit aucune procédure permettant de prévenir les conflits d’intérêt
5
4
L’article L
. 5211-10 du CGCT, modifié par la loi du 16 décembre 2010 puis la loi n° 2012-1561 du 31 décembre 2012
relative à la représentation communale dans les communautés de communes et d'agglomération, définit pour l’avenir un
changement dans la désignation des suppléants et sur le nombre de vice-présidents.
5
L’article L.
2131-11 du CGCT dispose que «
sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs
membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires
».
CRC des Pays de la Loire
9/59
et, sur la période de contrôle, plusieurs délibérations montrent que ce risque juridique n’a,
effectivement, pas été pris en compte.
La collectivité indique envisager
d’adapter ses procédures, à la suite de la réflexion qu’elle
devrait prochainement engager sur ce point.
Recommandation n° 1 : la chambre recommande de formaliser, dans le règlement
intérieur de l’assemblée délibérante, les procédures de prévention des conflits d’intérêt.
1.2.2
Les compétences
Les
compétences de l’agglomération sont conformes aux obligations prévues à l’article
L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales. Elles concernent, notamment, le
développement économique, l’aménagement de l’espace communautaire dont l’organisati
on des
transports urbains, l’équilibre social de l’habitat, l’assainissement collectif et non collectif, la
protection et mise en valeur de l’environnement. Elles ont été élargies en 2012 à l’archéologie
préventive.
Deux opérations d’aménagements ont été reconnues d’intérêt communautaire entre 2008 et
2013 : la ZAC des Buissons sur la commune de Beaucouzé pour la réalisation du centre commercial
ATOLL et la réalisation d’une voie structurante d’agglomération dite la «
liaison sud ». Le transfert
du site d’Angers de l’Ecole Supérieure des Beaux
-Arts Tours Angers Le Mans, est intervenu en
2011, dans le cadre de la compétence « miss
ion d’enseignement supérieur
».
1.2.3
Les plans locaux d’aménagement et d’orientation
En novembre 2010, Angers Loire Métropole a engagé la révision de ses plans locaux
d'urbanisme (PLU) pour aboutir à un document commun aux 33 communes de l'agglomération. En
2011 et 2012, une phase de diagnostic a précédé l’élaboration du projet d
e PLU communautaire.
Le PLU communautaire aura vocation à organiser le territoire conformément aux objectifs
du SCOT. Il encadrera l'instruction des permis de construire et déterminera l'usage des sols, les
espaces d'aménagement, les conditions de construction, de stationnement.
Le programme local de habitat (PLH) et le plan de déplacements urbains (PDU)
deviennent des volets du PLU communautaire pour assurer la cohérence des politiques publiques.
L’approbation de celui
-ci est envisagée p
our le courant de l’année 2014.
La chambre relève, au final, une réelle avancée des projets structurants (SCOT, PLU, PDU,
PLH….) pour l’agglomération.
2
La mutualisation
2.1
La mutualisation des services
2.1.1
Entre Angers et ALM
La mutualisation des services amorcée dès 2007, sous la forme d’une convention de mise à
disposition de plusieurs services, a été largement développée depuis. En décembre 2008, le conseil
d'agglomération a approuvé le principe de la mutualisation considérant nécessaire de renforcer la
coopération entre les administrations, d’ajuster l’organisation des services au projet
politique, tout
en optimisant les moyens.
CRC des Pays de la Loire
10/59
Dans les faits, la structure de l’organigramme a profondément évolué sur la période. En
février 2009, celui-ci comprend cinq directions générales adjointes mutualisées et six services
mutualisés. En janvier 2013, les services mutualisés sont au nombre de 25, ALM conservant
six services en propre et la ville 11 services.
La démarche de mutualisation a donné lieu à de nombreuses réunions
; elle s’est appuyée
sur
l’accompagnement
de
prestataires
;
des
actions
de
communication
interne
et
des
déménagements de services ont été nécessaires.
Le coût global de la démarche
6
évalué en 2012 par la direction du conseil en gestion, est de
l’ordre de 735
k€
, dont 463
k€
pour la ville d’Angers et 272
k€
pour ALM. Les premières
économies enregistrées ont, pour leur part, été chiffrées à 970
k€
par an et proviennent pour
l’essentiel de la fusion des postes de direction et de chef de services (10,5 ETP), soit
0,19 % des
budgets de fonctionnement des deux collectivités.
La mutualisation des services n’a pas, pour autant, permis de réduire globalement les
effectifs, qui ont augmenté sur la période 2008-2012 de 3,3
% pour la ville d’Angers et de 10,6
%
pour ALM.
2.1.2
Entre ALM et les communes membres
La
démarche
de
mutualisation
concerne
également
les
autres
communes
de
l’agglomération. Le conseil d’agglomération a approuvé, en novembre 2012, la mutualisation de
services entre les communes d’une part, et entre les commu
nes membres et la communauté
d’agglomération d’autre part. On note à compter de 2013, la création d’un service commun
7
de
techniciens de secteur, géré par la communauté d’agglomération Angers Loire Métropole, pour les
différentes étapes liées aux dossiers techniques relatifs aux bâtiments, à la voirie et aux espaces
verts de cinq collectivités, et
d’un service commun de conseil en prévention des risques
professionnels, composé de deux agents et regroupant 16 communes. La mutualisation du service
commun d’in
struction du droit du sol est également en bonne voie.
Sur le plan technique, les directeurs et secrétaires généraux des communes-membres
d’Angers Loire Métropole, participent à des réunions mensuelles proposées par ALM et, à titre
expérimental, un extrane
t collaboratif a été mis en place dans l’objectif de mutualiser les pratiques
et les savoir-faire.
2.2
La mutualisation des achats
La même dynamique de mutualisation a été mise en œuvre pour la commande publique.
Plusieurs marchés, tels que les vérifications p
ériodiques d’équipements des bâtiments et de sécurité,
les licences d’utilisation de logiciels ou le marché d’impression des supports d’information et de
communication ont été mutualisés au travers d’accords cadre ou de groupements de commandes
entre la vi
lle d’Angers, le centre communal d’action sociale (CCAS) et ALM.
Selon la direction de la commande publique, les gains financiers liés aux groupements de
commande et aux renégociations de contrats sont estimés à 2 M
€ sur
quatre ans, notamment pour
les contrats de fluides bâtiments, le mobilier et la maintenance informatique.
6
L’Observatoire national de l’innovation publique a attribué à Angers et Angers Loire Métropole le premier prix
Territoria « Optimisation des ressources » pour leur travail visant à «
mesurer l’impact f
inancier lié à la
mutualisation
».
7
Article L. 5211-4-2 modifié par la loi n° 2012-281 du 29 février 2012 - art. 7.
CRC des Pays de la Loire
11/59
Cette démarche est également proposée aux collectivités de l’agglomération qui,
progressivement, se sont associées en fonction de leurs propres échéances et de leurs besoins dans
les différentes catégories d’achats (vérifications périodiques d’équipements des bâtiments et de
sécurité, licences d’utilisation de logiciels, marché d’impression des supports d’information et de
communication, etc.). La mutualisation des achats est attendue avec intérêt par certaines communes
membres, dans le double objectif de maîtrise des dépenses et, à terme, de mutualisation des
services. En 2012, les groupements de commande mutualisés concernent pour 62 % la ville
d’Angers, 23
% ALM, 10 % le CCAS et 5 % plusieurs communes membres.
2.3
Le suivi financier et qualitatif de la mutualisation
La mutualisation des services entre la ville d’Angers et ALM a été encadrée par des
conventions établies par service, qui prévoyaient généralement une répartition des charges en
fonction de l’assiette des charges de personnel des agents mis à disposition, majorées d’une
évaluation forfaitaire des prestations internes (20
%), et de l’activité de la direction répartie au
prorata, selon les services.
Dans les faits, les écritures comptables liées aux flux croisés des services mutualisés n’ont
pas été réalisées conformément à la réglementation, mais passées en 2011 en rattrapage des années
2008, 2009 et 2010. Ce rattrapage a représenté 600
k€
de dépenses supplémentaires pour ALM sur
le budget 2011.
Ce dispositif, jugé insatisfaisant au regard du nouveau cadre réglementaire
8
, a été remis en
cause par la collectivité et un nouveau cadre conventionnel élaboré en 2012 précise les modalités de
répar
tition des charges entre les collectivités, en prenant en compte l’activité de chaque service à
partir d’indicateurs
ad hoc
. La qualité de l’information financière relative à la juste répartition des
charges est en bonne voie méthodologique, mais dépendra
surtout de la mise en œuvre d’une réelle
comptabilité analytique et du respect du principe de rattachement des charges et des produits à
l’exercice.
La chambre recommande à la collectivité de poursuivre les travaux en vue d’une juste
affectation des charges en gestion mutualisée.
La
mise en œuvre de la mutualisation a fait l’objet d’un bilan positif en termes d’efficacité
et de développement de l’esprit «communautaire » par le comité de pilotage installé en 2009. La
mise en place d’un schéma de mutualisatio
n
9
, envisagée à compter de 2014, sera précédée, avant
d’aborder de nouvelles étapes, d’un bilan en cours de réalisation
.
8
Décret du 10 mai 2011 relatif au calcul des modalités de remboursement des frais de fonctionnement des services mis
à disposition dans le cadre de l'article L. 5211-4-1 CGCT qui stipule dans son article D. 5211-16 «
Le remboursement
des frais de fonctionnement du service mis à disposition en application du II de l'article L. 5211-4-1 s'effectue sur la
base d'un coût unitaire de fonctionnement du service, multiplié par le nombre d'unités de fonctionnement constatées par
l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune bénéficiaire de la mise à disposition.
»
9
Article L. 5211-39-1 du CGCT résultant de la loi du 16 décembre 2010.
CRC des Pays de la Loire
12/59
3
Le conseil en gestion, le contrôle interne et la fiabilité des comptes
3.1
Le conseil en gestion
Le contrôle de gestion ou « conseil en gestion », selon la sémantique angevine, est une
fonction déjà bien implantée
à la ville d’Angers, mais en développement sur ALM.
Il a produit des études sur différents thèmes, en particulier sur le bilan de la mutualisation
des services et les nouvelles modalités de répartition des charges. Il contribue dès à présent, à la
prochaine mise en place d’une comptabilité analytique permettant d’identifier des centres de coût et
une approche par politique publique consolidée (ville, ALM).
Il intervient sur la cartographie des risques pour le contrôle des satellites et le suivi des
délégations de service public. Son rôle d’alerte sur les risques financiers est un des objectifs majeurs
qui lui a été confié par les collectivités membres.
La chambre a pu constater la p
ertinence de ses travaux et recommande à ALM d’accorder
toute l’attention nécessaire à ses préconisations.
3.2
Le contrôle interne
Pour la gestion financière, ALM a fait le choix d’une organisation déconcentrée. Les
services gestionnaires sont responsables, p
our une enveloppe budgétaire donnée, de l’engagement et
de la liquidation des dépenses. Le service financier mutualisé, d’un effectif relativement limité, a
pour sa part, la charge du mandatement.
La collectivité ne dispose pas de fonction de contrôle interne de la qualité de la gestion
financière. Il n’existe ni cartographie, ni analyse des risques, même si pour certains dossiers, la
collectivité peut avoir recours ponctuellement à des conseils externes.
La mise en œuvre de la dématérialisation des données
échangées entre la collectivité et le
comptable public exige de renforcer la qualité des échanges entre les services pour garantir la
fiabilité des comptes. Or, comme cela avait déjà été relevé lors du dernier contrôle de la chambre,
les services gestionn
aires d’ALM ne semblent pas suffisamment vigilants sur l’application de
plusieurs règles de gestion financière, ce qui aboutit à de nombreux rejets de dossiers par l’agence
comptable (7 % en 2012) et allonge ainsi la durée de paiement aux fournisseurs, même si, selon
l’ordonnateur en fonction,
la situation s’est améliorée depuis 2013
.
En outre, ALM a engagé une certification qualité dans la gestion de l’eau et
l’assainissement, avec notamment des objectifs en termes de délais de paiement. Ces ambitions
pour
raient être étendues à l’ensemble de la gestion financière puisqu’un
quart des mandats étaient
mandatés hors délais en 2012, d’autant que les nouvelles obligations réglementaires
10
de mars 2013
renforcent les sanctions relatives au dépassement du délai de paiement, limité à 30 jours.
La chambre rappelle à la collectivité qu’il est nécessaire de veiller à la bonne utilisation
des délégations données aux services dans le domaine financier. Ces délégations doivent
s’accompagner d’une exigence de sérieux dans l’application des règles financières et comptables,
pour éviter de compromettre la sincérité et la fiabilité des opérations budgétaires et comptables.
10
Décret du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement dans les contrats de la commande publique.
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13/59
Recommandation n° 2 : se donner les moyens de mettre en place un contrôle interne
rigoureux.
3.3
La fiabilité des comptes
Depuis le dernier contrôle de la chambre, des progrès ont été réalisés par ALM sur le suivi
de son patrimoine au titre du budget principal. Toutefois des insuffisances persistent pour les
budgets annexes (BA) « transport » et « gestion des déchets
», pour lesquels l’absence d’intégration
des immobilisations relatives à ces investissements, respectivement pour 246
M€ et 57
M€, fausse
notablement l’information sur le patrimoine de la collectivité.
La chambre relève, également, qu’en l’absence d’
amortissement de ces immobilisations au
moment de la mise en service du tramway, la collectivité n’a pas respecté les obligations
comptables
11
. L’essentiel des immobilisations en cours du BA «
transport », concerne la première
ligne du tramway, inaugurée en juin 2011.
L’état des immobilisations au 31
décembre 2012, transmis par ALM, indique que les biens
non amortis relevant du BA « transports
», se montent à 280 M€ (sur un actif de près de 322 M€).
Les dotations aux amortissements (DAP) théorique
s seraient donc de l’ordre de 6
M€,
comme le détaille le tableau suivant :
Valeur actif
Durée amort.
DAP théoriques
Ligne tramway
173 154 052
50
3 463 081
Pont
31 713 330
50
634 267
Centre de Maintenance
27 447 072
35
784 202
Matériel roulant
47 883 422
35
1 368 098
Total non amorti
280 197 876
6 249 647
Source : état des immobilisations
tramway au 31 décembre 2012, hors biens acquis en 2012.
En retardant l’amortissement des investissements, ALM a affecté la sincérité du résultat du
budget annexe des transports, notamment celui de l’exercice 2012, qui aurait été déficitaire si les
règles comptables avaient été respectées.
Soldes intermédiaires - En
k€
2010
2011
2012
BP 2013
CAF NETTE
6 218
6 507
2 445
3 298
DAP comptabilisés sur l’exercice
3 871
4 665
5 386
6 057
RESULTAT
6 189
7 343
2 924
2 874
DAP retraités (avec DAP tramway)
7 790*
11 636
12 306
RESULTAT retraité
6 189
4 218
- 3 326
- 3 375
* DAP comptabilisés + DAP théorique 2012 divisé par 2 (prorata temporis à compter de la mise en service du
tram en juin 2011).
11
Pour le budget annexe transport, la nomenclature comptable M49, indique (titre 2
–
p.36) : «
l
’amortissement d’un
actif commence à la date de début de consommation des avantages économiques qui lui sont attachés (application du
prorata temporis)
». Le Plan comptable général ajoute : «
Cette date correspond généralement à la date de mise en
service de l’actif
» (PCG art. 322-4-2).
CRC des Pays de la Loire
14/59
La collectivité s’est engagée à régulariser la situation et à intégrer les amortissements des
investis
sements concernés sur l’exercice 2014.
Recommandation n° 3 : c
ompte tenu du résultat déficitaire estimé à plus de 3 M€ par
an, la chambre recommande à la collectivité de revoir les sources de financement de ce budget
annexe, pour rétablir
l’équilibre de l’exploitation.
D’autres règles comptables n’ont pas été correct
ement appliquées par la collectivité, parmi
lesquelles l’engagement préalable de la dépense
: ainsi, plus de trois quarts des dépenses échappent
à cette procédure.
De même, la procédure de rattachement des charges et produits à l’exercice n’est pas
respect
ée, alors que cette absence de rattachement a faussé la sincérité des résultats. L’examen des
conditions financières de la mutualisation des personnels a aussi montré que les flux financiers
n’avaient pas été comptabilisés annuellement, mais avaient fait l’objet d’une
régularisation en 2011
pour les exercices 2008, 2009, et 2010.
L
’ordonnateur actuel de l
a collectivité, en réponse aux observations provisoires de la
chambre,
s’est engagé à procéder au rattachement des charges et des produits dès l’exercice
2015.
Ces différents manquements ne participent pas d’une présentation fiable de la situation
financière de la collectivité.
En octobre 2012, le comité de suivi de la gestion de l’eau et de l’assainissement notait
également que l’absence de rattachement des factures d’achat d’eau pouvait avoir
une incidence sur
le résultat.
A l’occasion, cette fois
-
ci, de l’examen de la gestion de l’aéroport, il a été observé que la
subvention 2012 du budget principal au budget annexe « aéroport
» n’avait pas été prise en c
ompte,
suite au rejet de mandats par l’agence comptable, pour imputation comptable erronée. Cette
subvention a été versée en 2013, mais sans rattachement comptable. En conséquence, le résultat
2012 du BA « aéroport
» n’est pas sincère au sens de la régleme
ntation financière, puisque
déficitaire de 1,1 M€ alors qu’il aurait dû être légèrement positif, et le compte 2013 ne sera pas non
plus exact, car son résultat sera artificiellement augmenté de 1,2 M€.
Enfin, la réglementation financière engage les collectivités à constituer des provisions pour
risques et charges lorsque des risques contentieux ou financiers peuvent impacter les équilibres
financiers, ce qu’ALM n’a pas réalisé, malgré la construction de Biopole et la souscription
d’emprunts à risques.
A la suite des observations de la chambre recommandant à la collectivité de constituer des
provisions pour risques, particulièrement pour la dette, l’ordonnateur
actuel
s’est engagé à
constituer des provisions budgétaires dès le budget supplémentaire de l’exerc
ice 2014.
3.4
La prévision budgétaire
Ce manque de rigueur dans l’application de la réglementation financière a été
particulièrement relevé à l’occasion de la réalisation des travaux de construction du tramway. Cette
opération d’investissement, par nature pluriannuelle, n’a pas été suivie correctement par la
collectivité sur le plan budgétaire.
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15/59
En effet, ALM n’a pas inscrit les crédits budgétaires à hauteur des besoins liés à l’avancée
des travaux ; les crédits votés ont été insuffisants en 2008 et 2010 ou trop importants en 2009,
puisque 42 M€ de crédits ont été annulés. L’absence de gestion pluriannuelle n’a pas favorisé la
correcte budgétisation
des dépenses d’investissement de l’exercice budgétaire.
L
’ordonnateur actuel
de la collectivité indique, toutefois, en réponse aux observations provisoires de la chambre,
envisager dès le budget primitif 2015, de mettre en place une gestion en autorisations de programme
et crédits de paiement (AP/CP)
sur les principaux projets d’investissement.
Ainsi, plusieurs factur
es d’avances au mandataire, parvenues en fin d’année, n’ont pas été
prises en compte sur l’exercice budgétaire correspondant
: pour l’année 2008, 14,3
M€ ont été
mandatés en 2009
; pour l’année 2009, 9,
6 M
€ ont été mandatés en 2010 et 14,8
M€ de factures
2010 ont été mandatés en 2011.
Ces factures, datées de l’exercice n
-1, auraient dû être comptabilisées comme « restes à
réaliser
». Or, l’insuffisance de crédits ouverts en 2008 et 2010 et l’absence d’engagement en 2009,
ne permettaient pas la prise en compte des restes à réaliser. En investissement, on constate au regard
des annulations de crédits, une insuffisance manifeste de crédits ouverts en 2008, mais surtout en
2010.
2008
2009
2010
Compte 238
Crédits votés
50 087 000
135 439 752
115 226 872
Crédits consommés
50 085 896
96 211 367
115 221 013
Crédits annulés
1 104
39 228 385
5 859
Restes à réaliser
0
0
0
Factures reçue en fin
d’année
et mandatées
en N+1
14 338 577
9 641 879
14 837 674
Total Section
d’investissement
Crédits votés
64 438 412
166 160 901
139 247 066
Crédits consommés
55 348 767
122 529 705
132 1538 55
Crédits annulés
7 619 845
41 942 795
2 394 503
Source : fichier des mandats et comptes administratifs
Angers Loire Métropole avait mandaté un groupement d’entreprises pour la réalisation de
ce projet, dans lequel la SARA, société d’aménagement de la région angevine, était plus
particulièrement chargée du suivi des ma
rchés et de la gestion financière de l’opération. Force est
de constater que les relations entre le mandataire et ALM n’ont pas permis à la collectivité d’ajuster
ses prévisions budgétaires à hauteur de l’avancement des travaux
, même si, comme le précise
l
’ordonnateur actuel de
la collectivité en réponse aux observations provisoires de la chambre, les
entreprises engagées dans la réalisation du tramway ont été payées en temps et en heure.
La proximité institutionnelle de ces deux entités, ALM et SARA, la première étant
actionnaire de la seconde, n’a pas pour autant permis d’aboutir à une présentation
correcte des
comptes administratifs du BA transport.
Recommandation n° 4 : la chambre invite la collectivité à se donner les moyens de
respecter les procédures
comptables, dont l’ignorance affecte la
pertinence des comptes.
CRC des Pays de la Loire
16/59
4
La gestion de la dette
4.1
Une dette destinée à financer un programme d’investissement exceptionnel
La dette globale d’ALM, au 31 décembre 2012, s’élève à 387 M€, soit 1
419 € par habitant,
contre 325
€ par habitant en moyenne pour les agglomérations. L’encours de la dette a progressé de
240
% entre 2008 et 2013. Cette situation s’explique par le programme d’investissement
exceptionnel réalisé sur la période.
Les investissements effectués, en particulier la première ligne de tramway et le centre de
traitement des déchets Biopole, ont modifié la répartition de l’encours de dette au sein des différents
budgets de la collectivité. Ainsi, la dette du budget « transports » représente, en 2012, plus de 54 %
de l’encours total, alors que celle du budget principal n’en constitue que 19
%.
Répartition de la dette financière au 31 décembre des années 2008 à 2012
entre le budget principal et les budgets annexes
Données en M€
2008
2009
2010
2011
2012
Encours global
113 772
244 244
346 390
382 224
386 948
dont budget
principal
47 383
41 459
55 790
61 548
71 901
dont budget
transports
0
139 306
195 361
209 907
208 952
dont budget
déchet
10 346
9 264
38 124
55 875
53 216
dont budget eau
25 484
24 524
28 555
27 414
26 260
dont budget
assainissement
30 559
29 691
28 560
27 479
26 619
Source : comptes de gestion.
Ce haut niveau d’endettement conditionne fortement les perspectives financières de
l’agglomération, d’abord à court terme, compte tenu du service de la dette qui s’élève à 26,2
M€ en
2012, soit 12 % des produits de fonctionnement, mais également à long terme, en limitant la
capacité d’auto
financement de la collectivité.
A cette contrainte s’ajoutent les risques liés aux contrats de prêts qui peuvent peser
sensiblement sur les fut
ures marges de manœuvre de la collectivité.
4.2
La gouvernance et la gestion de la dette
Dans un contexte de crise financière, et pour faire face à son besoin important de
financement lié à la construction du tramway, la collectivité a opté pour une procédure présentée
par elle comme « originale ».
Dans un premier temps, elle a choisi une stratégie qualifiée d’
« optimisée », qui
correspond à la phase de mobilisation des emprunts structurés ou en devises explicitement sollicités
auprès des banques pour réduire la charge de la dett
e, pour ensuite s’orienter vers
une stratégie
qualifiée de « sécurisée
», qui s’est traduite par un repli sur des emprunts à taux fixe ou simplement
révisables.
CRC des Pays de la Loire
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4.2.1
Le débat autour de la dette des collectivités locales
Les années 2008 et 2009 ont été marquées par les effets de la crise financière qui ont, entre
autres conséquences, révélé les risques élevés de certains emprunts structurés contractés par les
collectivités locales. Une «charte
12
de bonne conduite entre les établissements bancaires et les
collectivités locales » a été signée au plan national le 7 décembre 2009, entre les représentants des
associations d’élus et d’établissements bancaires. Cette charte a été annexée à une circulaire
13
de
juin 2010 qui affirme, notamment, «
la néce
ssité d’une bonne information de l’assemblée
délibérante
».
Ce contexte particulier et les prescriptions de cette circulaire n’ont pas eu réellement
d’impact sur les pratiques d’ALM en matière de gestion de la dette. Les délégations de pouvoirs et
de signa
ture n’ont pas été modifiées, la qualité de l’information donnée à l’assemblée délibérante
n’a pas été renforcée, et la constitution d’éventuelles provisions permettant de faire face aux risques
n’a pas été envisagée.
4.2.2
La responsabilité de la gestion de la dette
Angers Loire Métropole, comme la ville d’Angers, ont, jusqu’à ces dernières années, été
peu ou pas endettées, et ont bénéficié d’un capital de confiance auprès des établissements bancaires,
qui ont considéré ces collectivités comme de « bonnes signatures ».
L’une comme l’autre avaient également une réputation d’expertise et de capacité
d’innovation en matière de gestion de dette, acquise de longue date, liée en particulier au choix de
mobiliser des emprunts en devises dans les années 90.
Toutefois, depuis cette période, les produits financiers se sont largement complexifiés.
Pour autant, la collectivité a décidé d’engager une stratégie audacieuse pour faire face à son besoin
de financement en limitant la charge de la dette, mais sans, pour autant, se faire accompagner par un
prestataire extérieur, à l’exception d’une étud
e ponctuelle commandée en 2010.
Ce capital de confiance, ainsi que la technicité du sujet, explique, sans doute, le fait que
l’assemblée délibérante ait délégué une large partie de ses pouvoirs à l’exécutif.
Dans un premier temps, la délibération n° DEL-2008-157 du 10 avril 2008, prévoit que le
président d’ALM reçoit délégation, au titre de l’article L
. 5211-10 du CGCT, pour : «
procéder
dans la limite de 10
M€
,
à la réalisation d’emprunts destinés au financement des investissements
prévus par le budget et aux opérations financières utiles à la gestion des emprunts, y compris les
opérations de couvertures des risques de taux et de change
». La délibération n° DEL-2008-156 du
même jour, relative aux délégations de l’assemblée au bureau permanent, ne prévoit en revanche
aucune délégation dans ce domaine.
Le dispositif est complété par un arrêté du président du 11 avril 2008, qui délègue
« fonctions et signature » au vice-président «
dans le domaine des finances
».
L’article 2 de l’arrêté
indique que la délégation est donnée pour «
signer les pièces administratives courantes et pour
ordonnancer les mandats de dépenses et la mise en recouvrement des recettes dans tous les
domaines de compétences
».
Cette formulation large, relative « aux pièces administratives courantes », aux « dépenses »
et «
recettes », est utilisée pour l’ensemble des arrêtés des différents vice
-présidents dans leur
domaine respectif de compétence.
12
Dite « Charte Gissler ».
13
La circulaire IOCB1015077C du 25 juin 2010.
CRC des Pays de la Loire
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Dans un second temps
, lors de sa séance du 10 juillet 2008, au motif d’adaptations
nécessaires, le conseil élargit sa délégation au bureau par délibération n° DEL-2008-276, en
ajoutant notamment «
procéder à la réalisation des emprunts supérieurs à 30 m
illions d’euros
destinés au financement des investissements prévus au budget et aux opérations financières utiles à
la gestion des emprunts, y compris les opérations de couverture des risques de taux de change
».
Le président voit, concomitamment, sa délégation dans ce domaine
s’élargir, par
délibération n° DEL-2008-275 qui stipule que le président peut «
procéder, dans la limite de
30
millions d’euros,
à la réalisation des emprunts destinés au financement des investissements
prévus par le budget et aux opérations financières utiles à la gestion des emprunts, y compris les
opérations de couverture des risques de taux et de change
».
Ces délibérations ont été, tant en avril qu’en juillet 2008, adoptées à l’unanimité. Ce cadre
réglementaire est particulièremen
t large et le conseil de communauté s’est dessaisi, sans cadre
précis, d’un champ de compétence qui était déjà, à cette période, considéré comme générateur de
risques financiers.
En outre, depuis cette date, les risques liés aux emprunts dits « toxiques »
ont fait l’objet
d’un large écho et les textes, comme l’instruction budgétaire M14 et plus particulièrement la
circulaire du 25 juin 2010 précitée, ont signalé l’intérêt de préciser la nature des emprunts et le
contenu des délégations, pour garantir un meilleur contrôle démocratique des opérations relatives à
la gestion de dette d’une collectivité. Le conseil communautaire d’ALM n’a pas, pour autant,
modifié ses délégations sur ce point.
Pour l’avenir, le nouvel ordonnateur envisage de revoir les seuils de
délégation pour
garantir une meilleure information des élus communautaires.
A l’occasion de son contrôle, la chambre a constaté que plusieurs opérations de gestion de
dette réalisées sur la période 2008-
2011 l’ont été à partir d’une interprétation plus qu’
extensive des
délégations de pouvoir et de signatures données.
Alors qu’aucun besoin de trésorerie ne le justifiait, le 8 avril 2008, le vice
-président en
charge des finances signait, au titre d’une délégation obtenue par arrêté du 25 avril 2001, un arrêté
dans lequel il engageait la collectivité pour un emprunt de 20
M€, considéré depuis comme très
risqué (classé « hors charte Gissler F6 »), destiné à financer une opération du budget
d’assainissement. Le contrat était signé le jour même. Le conseil d’agglo
mération se réunissait dans
sa nouvelle configuration le 10 avril 2008 et une délégation relative aux emprunts était donnée au
président pour un montant limité à 10
M€. La première tranche de 1
0
M€ n’a été mobilisée que le
26 juin 2008.
De même, le 7 janvier 2009, le vice-président en charge des finances signait trois arrêtés
par lesquels il s’autorisait à signer un contrat de prêt, à hauteur de deux fois 20
M€ et d’une fois
10
M€, auprès du même établissement financier, la Caisse régionale de crédit agricole de l’Anjou et
du Maine, à des conditions similaires
14
.
Cette opération, que postérieurement, la collectivité présentera
15
comme une opération
unique « un prêt multidevises de 50
M€
», a été formalisée par trois contrats signés simultanément
le 9 janvier 2
009. La collectivité explique que son approche juridique était celle d’un seuil par
contrat de prêt. Cette formalisation en trois contrats différents, réalisée selon la collectivité à
l’initiative de la banque, a permis de dépasser les seuils de 30
M€ de d
élégation de pouvoir donnée
14
Durée 30 ans, périodicité mensuelle, 1
ère
devise pour l’un des prêts de 20
M€ le Franc Suisse, Yen pour les deux
autres, taux Libor un mois + 0,40 % ou Euribor trois mois + 0,90 % si retour en euros, amortissement mensuel.
15
Délibération du 7 mai 2009.
CRC des Pays de la Loire
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au président, subdéléguée au vice-président des finances, pour un acte qui dépasse largement le
statut de « pièce administrative courante».
Il en ressort que dans un contexte de crise financière très marqué par le risque des
emprunts dit « toxiques », qui appelait à la prudence, le vice-président en charge des finances a fait
un usage abusif de sa délégation, pour engager la collectivité sur 50
M€ d’emprunts, à très haut
niveau de risque, puisque recensés depuis dans les produits hors charte.
4.2.3
L’information de l’assemblée délibérante
Durant la période pendant laquelle la collectivité a mobilisé un montant important
d’emprunts, l’information de l’assemblée délibérante n’a pas été assurée conformément aux textes.
Certains états annexés au compte administratif, comme celui relatif à l’encours de la dette ou celui
indiquant pour les emprunts à risque les coûts de sortie
16
, présentent des erreurs ou omissions, dont
certaines sont anciennes et auraient dû être, depuis, corrigées.
En mars 2009, la commission des finances et en mai 2009, le bureau permanent étaient
saisis de la stratégie de la collectivité sur la mobilisation des emprunts pour la période 2010-2012.
L’information communiquée
à cette occasion était postérieure à la mobilisation des emprunts à
risque, mais surtout incomplète quant à la nature réelle des emprunts déjà mobilisés, assimilant
notamment certains emprunts structurés à des emprunts à taux fixe
17
.
Depuis 2011, le compte administratif contient bien l’annexe relative au classement des
emprunts selon la charte précitée Gissler, qui informe explicitement sur un niveau de risque très
élevé,
ce qui selon l’ancien ordonnateur, confirme la volonté de l’exécutif de ne pas soustraire
l’information au conseil communautaire. Cette situation n’a, pour autant, alerté ni le conseil
communautaire, ni le bureau qui, à la lecture des comptes rendus des différentes instances, ne se
sont pas saisis de ces thèmes. La chambre regrette que le débat concernant les risques relatifs à
l’encours de dette, dont le retentissement national a été pourtant fort, ait échappé au conseil
communautaire.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le président actuel
d’ALM s’est
engagé à présenter un rapport spécifique sur la dette à l’occasion du débat d’orientation budgétaire
2015.
4.3
Les caractéristiques de la dette
Au 1
er
janvier 2013, la durée résiduelle de la dette était de 23 ans et 7 mois.
L’encours se
répartit en 47
% d’emprunts à taux fixe, 23
% d’emprunts indexés et 30
% d’emprunts structurés.
La mobilisation de prêts à taux fixe sur la dernière période a permis de réduire la part d’emprunts
hors charte (F6) dans l’encours. Toutefois, elle est toujours très él
evée et représente 29 % de
l’encours, contre 3,9 %
en moyenne nationale
18
.
Les emprunts à haut niveau de risque, classés F6, donc hors charte Gissler, au
1
er
janvier
2013, représentent un encours de 112,7 M€ et se répartissent comme suit, dans les
différen
ts budgets d’ALM
:
16
Les « coûts de sortie
» représentent le montant contractuel qui s’ajoute au capital restant dû exigé par la banque en cas
de rupture du contrat à la demande de l’emprunteur.
17
Compte rendu du 12 mars 2009 au titre de la commission des finances, du bureau permanent saisi de la stratégie de
mobilisation des emprunts pour la période 2010-2012 et dossier n° 53 du bureau permanent du 7 mai 2009 présente les
emprunts récemment mobilisés.
18
Etude de Finance Active 2012.
CRC des Pays de la Loire
20/59
en
k€
Encours
répartition
emprunts F6
% d’emprunts F6
Encours global
386 948
100 %
112 703
29,13 %
Budget principal
71 901
19 %
152
0,21 %
Budget transports
208 952
54 %
71 639
34,28 %
Budget déchets
53 216
14 %
0
0,00 %
Budget eau
26 260
7 %
14 544
55,38 %
Budget assainissement
26 619
7 %
26 368
99,06 %
En 2010, l’exécutif a commandé à un prestataire spécialisé une étude approfondie, mais
restée confidentielle, sur l’appréciation du risque relatif à l’encours de dette.
Cette
étude, communiquée à la chambre lors de l’instruction, notait plusieurs
caractéristiques, qui demeurent pertinentes. La période de crise financière a été considérée comme
peu propice par la collectivité pour opérer des retournements de ces prêts structurés, dans la mesure
où les prix de sortie sont encore très élevés.
La dette de la collectivité est jeune, car constituée pour l’essentiel depuis 2007 et plus
particulièrement à l’occasion de la construction du tramway. La capacité de désendettement est
favor
isée par des amortissements d’emprunt linéaires
: toutefois, le risque de taux est réel puisque
près de 20
% de l’encours est indexé sur des produits basés sur des parités de change et près de
11,6 % ont un risqu
e de change des pertes ayant d’
ailleurs déjà été enregistrées sur certains contrats.
En 2013, l’encours à risque représentait donc globalement 112,7 M€. En outre, le budget
annexe d’assainissement est particulièrement exposé puisque son encours de dette est en totalité
constitué d’emprunts à risque.
C’est, dans une moindre mesure, le même type de constat pour les
budgets annexes de l’eau et du transport.
La jeunesse relative de la dette explique qu’aujourd’hui la co
llectivité bénéficie encore de
taux dits « bonifiés ». Plusieurs emprunts contractés sur 30 ans proposent des phases de taux
bonifiés sur trois, dix voire vingt ans, reportant ainsi la phase de risque au long terme. Les
premières périodes d’exposition aux risques de taux pourraient donc intervenir en 2014, mais plus
significativement en 2017 et 2019.
La dette en devises, vivement déconseillée par la charte, est également conséquente. Elle
représente 44,3
M€ de capital restant dû, sur le budget annexe transport, pour les emprunts
contractés en 2009.
Les pertes de changes constatées sur le capital (perte de 915
k€
sur l’annuité 2012) sont,
aujourd’hui encore, compensées par un niveau bas des taux d’intérêts (2
131
k€
calculés sur les taux
fixes de référence). Pour autant, le risque de change est toujours élevé, notamment sur le franc
suisse, au
ssi en cas de parité défavorable, un retour à l’euro aurait pour conséquence une
augmentation importante du capital restant dû.
Les conditions contractuelles de certains prêts aboutissent à des indemnités qui
représentent près du double du capital emprunté, pour compenser notamment la période de
bonification des intérêts. Ce calcul illustre assez clairement la contrainte qui pèse sur la collectivité.
Ainsi, au 31 décembre 2012, pour les contrats classés F6, le total des coûts de sortie s’élève à
162,8
M€, pour un montant de capital restant dû de 94,9 M€, soit 171
% d’indemnités.
CRC des Pays de la Loire
21/59
Le service financier suit précisément chaque contrat de prêts « à risques » pour évaluer les
gains et pertes éventuels au regard d’un taux fixe théorique. Quelques réaménagemen
ts ont été
réalisés depuis 2008, notamment par des opérations de sécurisation, avec des modifications de
structure de taux, moins risquée, mais ces opérations restent marginales. La collectivité, consciente
du risque potentiel à venir, veille à saisir les opportunités éventuelles de renégociation de prêts
auprès des prêteurs habituels et envisage de se faire accompagner par un
cabinet spécialisé pour
conduire les opérations de « désensibilisation » de sa dette.
La rigidité de certains contrats de prêts, le
ur jeunesse, voire l’originalité de certains d’entre
eux, comme celui réalisé avec une banque britannique qui ne permet qu’une renégociation avec cet
établissement bancaire, laissent penser que la collectivité ne pourra pas nécessairement se prémunir
des turbulences éventuelles sur les marchés financiers.
Le besoin très important d’emprunts, justifié en particulier par la réalisation du tramway, a
engagé ALM dans une
démarche d’optimisation des charges financières (limiter l’annuité à 10
M€)
en mobilisant sur 2008/2009, notamment 30
M€ d’emprunts structurés avec un risque très élevé et
50
M€ d’emprunts en devises, sans tenir compte du contexte national qui alertait déjà fortement sur
les conséquences de tels choix.
5
La situation financière
ALM dispose d’un budget princip
al et de cinq budgets annexes, eau, assainissement,
gestion des déchets, transports et aéroport. La part importante des budgets annexes, qui représentent
64 % du total des recettes de fonctionnement, justifie une approche consolidée de la situation
financière. Le budget principal représente 36
% de l’ensemble et le budget annexe «
transports »
29 %.
5.1
Les produits de fonctionnement
Les produits de fonctionnement s’établissent à 217 M€ en 2012, ils ont progressé en
moyenne de 4,6 % par an. La part des produits de la fiscalité a fortement augmenté, puisqu’elle
représente en 2012 35 % des ressources du budget principal, contre 15 % en 2008.
(
k€
) réel
2008
2009
2010
2011
2012
Var. moyenne / an
recettes de fonctionnement
180 858
185 639
188 390
209 268
216 842
4,6 %
BP*
63 812
65 742
60 748
74 604
79 501
5,6 %
BA Eau
21 935
22 557
24 197
24 202
23 882
2,1 %
BA Assainissement
16 004
16 283
18 086
19 320
20 358
6,2 %
BA déchets
27 524
29 616
33 210
32 613
32 682
4,4 %
BA Transports**
49 674
49 107
50 667
57 167
60 414
5,0 %
BA Aéroport**
1 909
2 335
1 480
1 361
6
- 76,1 %
*hors remboursement de
frais des budgets annexes
et compte 739 déduit.
** y compris la
subvention du budget principal.
5.1.1
Les recettes fiscales
La communauté d’agglomération avait engagé, en début de mandat, une réflexion sur
l’évolution de sa fiscalité pour répondre aux besoins de financement des importants investissements
programmés, en particulier le tramway et le centre de traitement des déchets.
En 2010, un « pacte financier et fiscal » élaboré avec l’ensemble des élus a abouti à la mise
en place d’une fiscalité additionnelle pour obtenir des produits fiscaux plus importants, en arbitrant
CRC des Pays de la Loire
22/59
selon les hypothèses envisagées, sur un gain de 10
M€. Au niveau national, la réforme de la fiscalité
locale a, dans le même temps, supprimé la taxe professionnelle (TP) et généralisé cette fiscalité
additionnelle sur les ménages au profit des communautés relevant du régime de la fiscalité
professionnelle unique.
Ainsi, en 2011, la structure des ressources fiscales de la collectivité a été modifiée et les
effets cumulés de la réforme nationale, dont l’effet était fiscalement neutre pour le contribuable
commun
autaire, et de la création d’une fiscalité additionnelle décidée au niveau local, ont abouti,
pour ALM, aux taux d’imposition suivants qui sont restés stables depuis :
-
Taxe d’habitation : 9,74
% ;
-
Taxe foncier bâti : 2,18 % ;
-
Taxe foncier non bâti : 5,48 %.
L’évolution des recettes fiscales comparée aux montants reçus au titre de l’ensemble des
nouvelles impositions et dotations, montre qu’indépendamment des décisions locales, ALM a
bénéficié d’une augmentation des ressources liée au transfert optionnel de
la taxe sur les surfaces
commerciales et de la taxe additionnelle au foncier non-bâti.
Le solde de fiscalité perçu au profit de la seule agglomération, après reversement aux
communes membres de la dotation de solidarité communautaire (DSC), de la dotation de
compensation et du fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR)
19
, montre
qu’ALM a dégagé des marges significatives. Ainsi, le solde est passé de 9,5
M€ en
2008 à 33,3
M€
en 2013, comme le montre le tableau ci-dessous :
2008
2009
2010
2011
2012
Etats fiscaux 2013
Reversement aux communes
48 646 631
48 831 273
48 368 142
53 266 210
51 203 546
51 460 066
Dégrèvement TP/ VA
144 903
144 903
attribution
de compensation
38 652 756
38 652 723
38 137 766
38 137 766
35 866 143
36 000 000
DSC
9 993 875
10 003 448
10 040 139
10 361 005
10 447 126
10 500 000
FNGIR
4 720 730
4 837 084
4 960 066
majoration SRU
30 199
45 334
46 709
53 193
Recettes ALM
58 148 540
59 268 692
62 413 703
76 433 802
79 104 572
84 729 687
CFE
19 793 581
20 131 574
20 984 553
CVAE
15 296 562
15 201 777
19 393 879
AC négative
455 868
455 336
455 859
455 859
455 859
511 588
FPIC
549 491
977 744
IFER
810 285
810 519
810 522
majoration SRU
40 704
55 101
65 474
94 954
13 494
TASCOM
2 946 852
3 025 489
3 062 342
TPU
57 651 968
58 758 255
1 327 035
Compensat° relais TP
60 565 335
109 354
rôles supplémentaires
579 158
1 079 578
152 262
Taxe Foncière taxe
d’habitation
36 347 197
37 836 790
38 836 797
Solde ALM
9 501 909
10 437 419
14 045 561
23 167 592
27 901 026
33 269 621
Source : ALM.
19
L
’article 78 de la loi de finances pour 2010 instaure, à compter de 2011, trois fonds nationaux de garantie individuelle
des ressources pour chaque niveau de collectivités, celui relatif aux communes et intercommunalités étant prévu par le
2.1. Si la somme des nouvelles recettes fiscales augmentée de la CRTP attribuée au titre de 2011 est inférieure aux
anciennes recettes fiscales, la commune ou l’EPCI a droit à un reversement du FNGIR d’un montant égal au déficit
multiplié par
un coefficient d’équilibrage.
CRC des Pays de la Loire
23/59
Si la collectivité n’a pas eu de mau
vaise surprise au moment de la notification des bases et
des dotations, elle relève que la fixation, au niveau local, de la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE), n’est encore ni explicite, ni stabilisée. En effet, elle s’est vu notifier, pour
2013,
un montant de CVAE de 19,4 M€, alors qu’il était de 15,2 M€ en 2012. Ce produit augmente
de 27,6
% au motif « d’un réajustement ». ALM ne dispose pas d’explication objective de cette
différence, ne sachant pas si ce montant constitue la base de la fiscali
té future ou s’il s’agit d’un
« effet rattrapage », qui ne se reproduira plus en 2014. Ces variations inexpliquées créent pour la
collectivité, une insécurité financière préjudiciable à la fiabilité de ses prospectives.
En structure, les ressources d’ALM ont profondément évolué, passant d’une fiscalité
essentiellement économique à une fiscalité basée pour plus de 50 % sur la fiscalité ménage (taxe
foncière et taxe d’habitation).
Cette évolution de structure représente pour la collectivité, ce qu’elle consid
ère comme une
situation plus stable en termes de bases fiscales, puisque les bases ménages sont moins susceptibles
de fortes variations, mais sont également moins dynamiques et présentent des marges de manœuvre
plus limitées.
5.1.2
Les dotations
La dotation globale de fonctionnement (DGF) a progressé de 2,7 % entre 2008 et 2013. Le
rattachement de deux nouvelles communes à l’agglomération et les nouvelles modalités de
répartitions de la dotation d’intercommunalité
20
et de compensation ont permis aux dotations de
progresser.
En outre, le choix de la fiscalité additionnelle et la réforme de la fiscalité locale ont
amélioré l’un des indicateurs retenus pour le calcul des dotations. Ainsi, le coefficient d’intégration
fiscale (CIF) atteint 0,331960 en 2013, pour se situer au niveau de la moyenne nationale
(0,336536), alors qu’il était en deçà en 2008.
Le fonds de péréquation communale et intercommunale (FPIC), créé dans le cadre de la
réforme de la fiscalité directe locale
21
a été mis en œuvre en 2012, et ALM en a bénéfi
cié depuis sa
création, en 2012, pour 549 491
€, porté à 997
744 € en 2013.
La péréquation au sein de l’agglomération est une problématique qui a également été
débattue par les conseillers communautaires à l’occasion du «
pacte financier et fiscal ».
Concomitamment à la mise en place de la fiscalité additionnelle, une amélioration des clés de
répartition de la dotation de solidarité communautaire (DSC) a été négociée avec les élus. Ainsi,
ALM a augmenté sa propre contribution aux communes de 320 000 € en 20
11, ce qui représentait
7,5
% de la dotation de solidarité variable. Sur les 31 communes membres en 2011, 14 d’entre elles
ont bénéficié d’une hausse de leur dotation de solidarité, avec une progression de 14 euros par
habitant en moyenne.
20
Soit la dotation globale de fonctionnement des groupements de communes.
21
Article 125 de la loi de finances pour 2011, modifié par les dispositions de la loi de finances pour 2013, et une
circulaire du 13 mai 2013 qui précise les ajustements apportés au dispositif, comme la prise en compte du revenu par
habitant pour les contributeurs, le relèvement du seuil de l’effort fiscal de 0,5 à 0,75 pour les bénéficiaires et la
modification des modalités de répartition au sein des ensembles intercommunaux.
CRC des Pays de la Loire
24/59
5.2
Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses globales de fonctionnement (hors compte 739 mais subventions aux BA
comprises) représentent165 M€ et ont progressé en moyenne de 6
% par an.
(k
€
) réel
2008
2009
2010
2011
2012
var moyenne / an
dépenses de fonctionnement
129 363
133 465
135 418
152 930
163 592
6,0 %
BP*
41 414
43 368
45 568
53 435
56 283
8,0 %
BA Eau
18 489
16 902
16 583
17 679
17 871
- 0,8 %
BA Assainissement
11 641
12 067
12 591
11 851
12 408
1,6 %
BA déchets
20 199
20 719
20 173
24 244
24 851
5,3 %
BA Transports
35 525
38 341
39 501
44 833
51 198
9,6 %
BA Aéroport
2 096
2 068
1 002
887
981
- 17,3 %
*hors compte 739 et subventions aux BA comprises.
Le budget principal, qui représente en 2012 34 % des dépenses de fonctionnement
globalisées, voit ses dépenses forteme
nt augmenter, sous l’effet combiné de l’augmentation des
subventions aux budgets annexes, qui passent de 3,5
M€ à 9,9
M€, de l’évolution de la masse
salariale et d’une augmentation régulière de ses charges à caractère général.
L’augmentation de dépenses de
fonctionnement du budget « transport » qui représente
31 % des dépenses, est liée à la mise en service du tramway et aux ajustements induits sur la
participation financière à la délégation de service publique (DSP). Quant au budget « gestion des
déchets »
, l’augmentation s’explique par le démarrage de la délégation de service public (DSP)
Biopole pour 6
M€ par an, depuis 2011.
L’évolution des charges des budgets d’eau et assainissement est maîtrisée. La situation
financière de l’aéroport sera examinée dans la partie 8
du présent rapport, mais son impact est
relativement marginal au regard des autres budgets.
Les dépenses de personnel s’élèvent à 29,8
M€ en 2012 et ont augmenté de 3
% en
moyenne annuelle sur la période. Elles ne représentent que 18 % des charges consolidées, compte
tenu de la gestion déléguée des transports et du traitement des déchets.
Le
s effectifs ont crû dans les secteurs opérationnels de l’assainissement et de
l’aménagement, mais surtout dans le domaine de l’action économique, qui émarge au budget
principal. Ainsi, la masse salariale du budget principal a augmenté fortement, en moyenne de
4,95 % par an, du fait d
e l’augmentation des effectifs.
Evolution des ETP base
bilan social
2008
2009
2010
2011
2012
Permanents
645
658
665
678
692
Temporaires et saisonniers
45
46
50
57
64
Emplois Aidés
6
8
19
18
13
Total
696
712
734
753
770
Source : ALM.
CRC des Pays de la Loire
25/59
La chambre note également, un recours excessif aux recrutements d’agents contractuels de
catégorie A, qui représentent plus de 50 % des agents de cette catégorie pour la filière
administrative, comme le montre le tableau suivant.
Administratif
2008
2009
2010
2011
2012
Contractuel (CDD + CDI)
19,9 %
19,6 %
22,4 %
24,9 %
34,9 %
Stagiaires + titulaires
27,9%
29,1 %
29,2 %
32,2 %
33,4 %
Total
47,7 %
48,7 %
51,6 %
57,1 %
68,4 %
Non-titulaires / total
42 %
40 %
43 %
44 %
51 %
5.3
L’aut
ofinancement
Les marges de manœuvre de la collectivité proviennent pour l’essentiel du budget
principal, qui finance l’équilibre de plusieurs budgets annexes. Sur la période, l’excédent brut de
fonctionnement (EBF) du budget principal s’est significativeme
nt amélioré, passant de 21,6
M€ en
2008 à 32,64
M€ soit une augmentation de 51
%, compte tenu notamment de l’augmentation du
produit fiscal.
Les décisions prises en matière de fiscalité, ont permis d’améliorer les marges de
manœuvre de la c
ollectivité entre 2008 et 2011, pour notamment faire face à partir de 2012, à
l’accroissement des charges financières.
(
k€
) réel
2008
2009
2010
2011
2012
2008/2012
CAF Brute
43 871
45 137
51 361
53 138
49 615
13,1 %
BP*
14 819
15 416
14 331
18 233
20 365
37,4 %
BA Eau
3 440
5 652
7 613
6 501
5 998
74,4 %
BA Assainissement
4 363
4 215
5 478
7 459
7 708
76,7 %
BA déchets
7 301
8 835
12 972
8 325
7 794
6,7 %
BA Transports
14 135
10 753
10 488
12 286
8 725
- 38,3 %
BA Aéroport
- 187
266
478
334
- 975
420,7 %
*hors compte 739 et subventions aux BA comprises.
5.4
Les investissements
La période 2008-2012 est marquée par des investissements de grande ampleur pour un
montant
total de 625 M€. Trois grands équipements ont été réalisés : la nouvelle station de
traitement des eaux de la Baumette, dont le coût de 66,5 M€ a été pris en charge par Angers Loire
Métropole à hauteur de 40 M€
22
, le centre de valorisation des déchets Biopole (60
M€) et la
première ligne de tramway (335
M€).
Ces deux derniers équipements sont plus particulièrement traités aux parties 6 et 10 du
présent rapport.
22
Le solde comprend les
subventions de l’agence de l’eau Loire Bretagne pour
21,35 M€, de 2 M€ du conseil régional,
de 1,82 M€ du conseil général et de 1 M€ du FEDER.
CRC des Pays de la Loire
26/59
5.5
Le service de la dette et la CAF nette
Pour financer ces équipements, la collectivité a mobilisé
366 M€ d’emprunts nouveaux sur
la période, soit un financement par emprunts à hauteur de 58,6 % des dépenses. En conséquence, le
service de la dette a été multiplié par trois sur la période, passant de 8,9
M€ à 26,2
M€, soit une
augmentation de 193 %.
Tou
tefois, la capacité de désendettement globale de la collectivité, qui s’exprime par le
nombre d’années théorique qu’elle mettrait à rembourser sa dette si elle arrêtait toute autre
opération d’investissement, a évolué de 2,6 ans en 2008 à 7,8 ans en 2012,
ce qui semble
raisonnable au regard des investissements réalisés.
La capacité d’autofinancement (CAF) nette disponible après remboursement en capital des
annuités de la dette s’élève à
34 M€ en 2012, soit une régression de 9
% sur la période.
L’accroissement des charges financières contraint la capacité d’autofinancement de
l’investissement d’ALM, d’autant que les marges de manœuvre éventuelles dégagées sur les BA de
l’eau et l’assainis
sement ne sont pas fongibles
23
.
5.6
Les perspectives
Aujourd’hui, la situation financière de la collectivité peut être qualifiée de satisfaisante au
regard des lourds investissements réalisés. Ce résultat a été obtenu,
selon l’ancien ordonnateur,
grâce à la mis
e en œuvre du pacte financier et fiscal négocié avec les maires de l’ag
glomération,
dont l’objectif était d’obtenir un consens
us sur la stratégie financière.
Mais l
es ambitions d’investissements futurs
de la collectivité et les points de faiblesses
identifiés ci-
dessous doivent l’engager à une plus grande maîtrise de ses dépenses de
fonctionnement et à un ajustement fin de la programmation des investissements.
En
2013,
le
rythme
d’augmentation
des
dépenses
est
toujours
soutenu,
et
l’autofinancement continue
de décroître, selon les propres estimations de la collectivité.
Néanmoins, ALM envisage un programme pluriannuel d’investissement (PPI) 2013
-2016
toujours ambitieux, puisque l’investissement du budget principal est porté à 60
M€ par an, alors
qu’il était de l’ordre de
35
M€ par an
, en moyenne, sur les cinq derniers exercices.
Si, toutes choses égales par ailleurs, ces prévisions semblent soutenables, des incertitudes
persistent sur plusieurs points et seraient susceptibles de dégrader significativement la situation
financière d’ALM
:
-
le dynamisme des ressources constaté sur 2010-2013 ne perdurera pas, en particulier
pour les dotations de l’Etat. Les marges de manœuvre fiscales, même si elles
existent, sont limitées eu égard à la part prédominante de la fiscalité ménage dans le
nouveau « panier fiscal » de la collectivité et au plafonnement du versement
transport ;
-
l
a maîtrise des dépenses est un objectif annoncé mais loin d’être mis en œuvre, ce qui
renforcera l’effet de ciseau d
éjà observé sur la période antérieure ;
23
Les articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du
CGCT et l’instruction comptable M4, indique qu’un budget annexe gérant un
Service Public Industriel et Commercial ne peut pas reverser ses excédents au budget principal sauf cas exceptionnels.
CRC des Pays de la Loire
27/59
-
l
’encours de la dette présente un facteur de risque élevé, dont les effets sont à venir,
aussi les provisions prudentielles ou les surcoûts auront un impact sur
l’autofinancement de la collectivité ;
-
le dossier Biopole pourrait générer des coûts supplémentaires importants pour
atteindre une qualité de production et une performance conformes aux attentes. Les
différents contentieux en cours ne permettent pas aujourd’hui d’anticiper sur la part
financière qui reviendra à la charge de la collectivité ;
-
le budget « transports » présentera un résultat déficitaire qui devra être compensé dès
que les amortissements de la première ligne de tramway auront été pris en compte ;
-
la construction de la ligne B du tramway, dont les études sont engagées et
l’assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO) attribuée (février 2013), nécessiterait
d’accroître l’endettement de la collectivité au
-delà des seuils acceptables. Ce projet
initialement prévu
pour 2015 n’est, à ce jour, pas remis en cause
mais les modalités
de sa réalisation seront à revoir.
6
BIOPOLE
En 2005, la collectivité a lancé un projet de réalisation d’une usine de traitement de déchets
d’une capacité de 90 000 tonnes/an pour un coût prévisionnel de 60
M€, en optant pour un procédé
innovant, le traitement mécano-biologique
24
(TMB), accompagné de la méthanisation.
ALM a été parmi les premières collectivités en France à s’engager sur ce procédé. Son
projet était déjà bien engagé quand la controverse au sujet de cette technique s’est amp
lifiée,
notamment en 2008 à propos de l’expérience de la communauté d’agglomération de Montpellier
25
.
Ce procédé de TMB a été rapidement controversé ; le débat technique et politique est
toujours vif, mais les alternatives crédibles restent peu nombreuses. Ainsi, la pression du contexte
liée aux directives européennes
26
a engagé la collectivité dans un choix technique que la publication
tardive (2011-
2012) des différents rapports d’experts
27
, à son sujet ne permettait pas d’exclure en
2005.
En revanche, la procédure de commande publique choisie pour la réalisation et
l’exploitation du projet a accentué les difficultés rencontrées pour le bon achèvement de celui
-ci.
24
Le traitement mécano-
biologique (TMB) tel que défini par l’ADEME, s’applique aux ordu
res ménagères résiduelles.
Il consiste en l’imbrication étroite de plusieurs opérations :
-
des opérations de traitement et de tri mécaniques qui visent à fractionner les déchets et à isoler progressivement
certains éléments valorisables en tant que matériau
x (métaux, plastiques, verre …), déchets fermentescibles ou
déchets incinérables à fort pouvoir calorifique (PCI). Toutes les fractions issues de ces opérations conservent
un statut réglementaire de « déchet » ;
-
des opérations biologiques telles que le compostage ou la méthanisation qui transforment la fraction
fermentescible isolée en produits valorisables (compost, biogaz) ou en produits « stabilisés » (dont le pouvoir
fermentescible est diminué) pouvant être stockés en centre d'enfouissement. Processus destiné à permettre la
méthanisation de la part fermentescible des déchets à éliminer.
25
Les éléments techniques sont précisément développés dans le
rapport d’observations définitives
de la communauté
d’agglomération de Montpellier
réalisé par
la CRC Languedoc-Roussillon, en
2011 dans le cadre de l’enquête sur la
gestion des déchets.
26
La Directive européenne du 4 décembre 2000 impose aux pouvoirs publics des mesures visant à une réduction des
émissions en polluants acides, en dioxyde de soufre, en oxydes d'azote, en métaux et en dioxines et un calendrier
contraignant.
27
Juin 2010 rapport du Senat sur « les modes de traitement des déchets ménagers ». ADEME, en 2010, « les Avis de
l’ADEME
» confirmé en 2012. Septembre 2011, Cour des comptes « les collectivités locales et la gestion des déchets ».
CRC des Pays de la Loire
28/59
Compte tenu de la complexité technique de ce projet, un cabinet juridique avait été
mandaté par ALM pour déterminer la procédure la plus adaptée. Ce cabinet note à plusieurs
reprises, dans son rapport, que le fractionnement des marchés est une source de difficultés au regard
du partage de responsabilités. Il retient cet argument pour associer «conception et réalisation » mais,
en revanche, ne le juge pas suffisant pour justifier un marché global. Les marchés de « conception,
de réalisation et d'exploitation »
28
existent en tant que tels explicitement depuis 2011, mais il était
possible de globaliser la procédure dès 2005.
Ainsi, la collectivité a été orientée vers un marché de « conception réalisation » qui a été
attribué à l’entreprise Vinci
-Sogea-Roland en 2007 et la procédure relative à la délégation de
service public (DSP) pour l’exploitation a abouti à l’attribution, en février 2010, de la DSP à la
société Geval, filiale de Veolia
, qui était auparavant le prestataire d’ALM pour le traitement des
déchets.
Ces deux entreprises devaient donc, pour le bon fonctionnement de Biopole, collaborer
notamment pour la phase de mise en service industrielle, sous la responsabilité du constructeur,
pendant laquelle celui-
ci se chargeait de l’exploitation avec le personnel de l’exploitant, puis pour la
«
phase probatoire » d’une durée
d’un an, avant le démarrage eff
ectif de la DSP, « aux risques et
périls » du délégataire.
Or, la finalisation du projet connaît de nombreuses difficultés. Les objectifs de production
et de taux de valorisation des déchets ne sont pas respectés, les conditions d’exploitation sont jugées
difficiles par le personnel et des nuisances externes, notamment olfactives, persistent. Face à ces
constats, plusieurs contentieux ont été engagés.
En 2012, Veolia a engagé un référé expertise, pour clarifier les responsabilités des
dysfonctionnements ent
re le constructeur et l’exploitant. En juin 2013, ALM refuse de réceptionner
la construction du centre de traitement et met en demeure le constructeur de réaliser les travaux
complémentaires, notamment ceux relatif
s à l’étanchéité des bâtiments.
Les expertises des contentieux, liés notamment au partage des responsabilités entre
constructeur et exploitant, sont en cours. Dans cette attente, la collectivité est dans l’obligation de
faire fonctionner le centre de traitement et d’en supporter les coûts supplémentaires. Elle a, d’ores et
déjà, pris à sa charge la réalisation de travaux de conformité, via son mandataire, la SODEMEL,
aux frais et risques de l’entreprise V
inci Environnement et pris des mesures pour améliorer les
conditions d’exploitation. Elle a pré
vu une enveloppe budgétaire de 2,5
M€ en 2013 pour financer
ces surcoûts. Ces difficultés liées à l’exploitation, comme la moindre valorisation du compost, ne
seront pas sans conséquences, et l’impact à venir sur l’équilibre économique de la DSP devra
probablement être pris en compte.
Sur le plan financier, ALM a préparé la réalisation de cette opération en relevant
sensiblement les taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères
(TEOM) en début de période.
Ainsi, en 2010, son augmentation était supérieure à 7 % ; une politique de mise en réserve, étalée
sur six ans, a permis d’anticiper le coût des travaux de construction de Biopole et d’amener
progressivement le taux de TEOM au niveau du produit nécessaire à l’équilibre du budget gestion
des déchets.
28
Article 73 du code des marchés publics.
CRC des Pays de la Loire
29/59
ALM n’a pas, pour autant, modifié la structure de la fiscalité puisque le délai de
convergence offert par le législateur
29
est utilisé à plein par ALM, qui a maintenu les 33 taux
préexistants, qui s’échelonnent de 6,75 % pour Bouchemaine à 15
% pour Sarrigné. Les difficultés
de Biopole n’ont pas permis
à la collectivité de progresser sur le dossier de la convergence des taux.
Recommandation n° 5 : l
a chambre recommande à ALM d’élaborer un plan
prévisionnel de convergence des taux de TEOM,
en s’appuyant sur l
es dispositions de l'article
195 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, qui
prévoit la possibilité d'instaurer une TEOM composée, notamment, d'une part variable calculée en
fonction du poids ou du volume
des déchets, et dont l’objectif
est de valoriser les comportements
vertueux.
7
La télévision locale
Pendant la période sous-revue, deux chaînes de télévision locale ont diffusé leur
programme sur le territoire d’ALM : Ange
rs 7 de 2007 à 2010 et, depuis 2013, Angers Télé. Ces
deux chaînes ont bénéficié de financements publics. La société Angers 7, qui employait 15 salariés,
a été rapidement en difficulté. En moins de trois ans, les pertes cumulées d’Angers 7 ont été de plus
de 2 M€. ALM n’a pas participé à cette première tentative, mais s’est impliquée très dire
ctement
dans le dernier projet.
La création d’Angers Télé fait suite à un appel d’offres du Conseil supérieur de
l’audiovisuel (CSA) pour des télévisions locales du 24 juillet 2012. La candidature d'Ang
ers Télé a
été sélectionnée en décembre 2012. Angers Télé est géré via une société d’économie mixte (SEM),
«Angers Loire Télévisions SAEML », au capital de 400 000 €, dont les statuts ont été adoptés au
conseil communautaire du 12 juillet 2012. Les deux pr
incipaux actionnaires sont la ville d’Angers
et ALM, qui possèdent chacune 28,5 % du capital.
Le directeur général de la société est également administrateur d’Angers Loire Télévisions
au titre d’une société actionnaire, VO Productions qu’il dirige, mais i
l a, à ce titre, été également
prestataire d’un contrat de maîtrise d’œuvre pour l’installation technique et administrative de la
chaîne de télévision Angers Télé pour un montant de 21
200 € HT. Ce contrat a été signé avant le
vote des statuts de la SEM.
La chambre invite ALM à veiller particulièrement au risque de conflit d’intérêt quand la
fonction du dirigeant est concomitante à celle de prestataire de service.
En juillet 2012, lors d
e l’adoption des statuts, le budget 2013 avait été estimé à 1,1
M€ et la
participation d’ALM au fonctionnement à 200 000 €/an. En février 2013, ce budget prévisionnel a
été ramené à 854 203 €, mais la participation d’ALM a été portée à 300 000 €. Ces subve
ntions sont
autorisées par la réglementation, qui prévoit l’établissement d’un contrat d’objectifs et de moyens
30
définissant les missions de service public et leurs conditions de mise en œuvre, pour une durée
comprise entre trois et cinq ans. Le contrat d’
objectifs et de moyens entre ALM et la SEM a été
signé le 4 mars 2013 et s’accompagne, comme pour d’autres satellites angevins, de la mise en place
d’un comité de suivi annuel et de réunions techniques associant élus, techniciens et représentants de
la SEM
, ce que la chambre encourage, compte tenu du niveau d’engagement des financement
publics.
29
L
’article 1636 B undecies du code général des impôts
prévoit que le lissage des taux ne peut être exercé sur une
période qui excède dix ans, soit à compter du 1
er
janvier 2005 et quelle que soit la date à laquelle la TEOM a été
instituée.
30
L
’article L. 1426
-1 du CGCT autorise les collectivités locales ou les EPCI à financer les chaînes de télé locales, en
contrepartie d’un contrat d’objectifs et de moyens
.
CRC des Pays de la Loire
30/59
8
L’aéroport
Bien que la participation des financements publics au fonctionnement de l’aéroport soit
importante, ALM a fait le choix de maintenir les services proposés, car elle estime que cet
équipement est un atout en termes d’image et de développement économique.
La situation financière de
l’aéroport n’a pas, pour autant, connu d’amélioration et son
activité reste toujours en deçà des objectifs.
Des données fournies par la collectivité, il ressort sur la période que la grande majorité des
mouvements sont locaux (planeurs, aéroclub) : 89 % des mouvements en 2008 et 75 % en 2012.
L’activité loisirs et sportive représente 75 % des mouvements et 63 % des passagers en 201
3.
Les mouvements commerciaux sont, pour leur part, soumis à de fortes variations, du fait
des fluctuations de l’aviation d’affaire, dont les affrètements privés et ponctuels représentent, selon
les années, entre 54 et 93 % de ces mouvements.
L’activité co
mmerciale et générale représente,
selon les données actualisées par la collectivité, 20 000 passagers en 2013.
Activité par mouvements
2008
2009
2010
2011
2012*
MOUVEMENTS COMMERCIAUX
2 554
2 069
759
1 183
1 557
Lignes régulières et charters
311
3
89
333
286
Vols affrétés, autres commerciaux
216
140
99
142
123
Aviation affaires
2 027
1926
518
638
955
Evacuations sanitaires, SAMU
53
70
193
MOUVEMENTS AVIATION GENERALE*
0
0
0
0
4 700
MOUVEMENTS Loisirs, aéroclub, planeurs
19 873
20 329
26 572
25 203
17 801
TOTAL MOUVEMENTS
22 427
22 398
27 331
26 386
24 058
*
Sur l'exercice 2012, la rubrique « aviation générale » jusqu'alors intégrée à l'aviation de loisirs, comprend les entraînements,
militaires, le travail aérien et Airwest assistance.
Le nombre de passagers, quant à lui, est très dépendant des ouvertures et fermetures de
lignes régulières, même si le taux de remplissage de celles-ci est structurellement bas, en moyenne
36 % pour les lignes vers Nice et Londres
, jusqu’en 2012
.
L’activité
tourisme avec les vols sur
Londres, Nice et des charters atteindrait, selon la collectivité, un taux de remplissage des avions
proche de 65 % en 2013.
2008
2009
2010
2011
2012
PASSAGERS COMMERCIAUX
11 326
7 317
3 543
6 762
11 624*
Lignes régulières & charters
3 675
14
1592
3 412
7 547
Aviation d'affaires
6 513
6331
1144
1 628
2 486
Autres commerciaux, vols affrétés
1 138
972
807
1 722
1 219
Evacuations sanitaires, SAMU
0
0
0
0
372
PASSAGERS AVIATION GENERALE*
0
0
0
0
9 390
Aviation de Loisirs et sportive : associations,
aéroclub, planeurs
49 683
50 823
60 115
59 006
36 255
TOTAL PASSAGERS
61 009
58 140
63 658
65 768
57 269
* données2012 non confirmées par la DGAC.
CRC des Pays de la Loire
31/59
Depuis 2008, la participation du budget principal à l’équilibre du budg
et annexe est de
l’ordre de 1,2
M€ par an, y compris les subventions ponctuelles aux ouvertures de lignes, de l’ordre
de 280
k€
pour les deux lignes ouvertes en 2012, Londres et Nice. ALM finance, par la subvention
annuelle, près de la moitié des ressources d’exploitation de l’aéroport.
Dans ces circonstances, compte tenu de la fréquentation des vols, le financement du billet
par le contribuable de l’agglomération a pu, parfois, atteindre 30
% du prix de billet, pour certains
vols à bas coût.
En l’absence de comptabilité analytique permet
tant une répartition claire des coûts en
fonction de la nature de l’activité, il semble qu’aujourd’hui, le contribuable angevin finance
lourdement une activité commerciale déficitaire, au profit de quelques usagers.
Enfin, il est probable qu’à terme, l’insuffisance de l’activité génèrera des surcoûts, liés en
particulier au désengagement de la direction générale de l’aviation civile (DGAC), qui envisage de
revoir ses seuils d’intervention pour la mise à disposition de contrôleurs aériens. Aussi, la
collecti
vité doit envisager une réflexion sur le partage des coûts d’exploitation et la diversification
de l’activité aéroportuaire.
Dans la perspective d’un maintien de cette activité, la collectivité doit se donner les
moyens d’une meilleure connaissance des bén
éficiaires des financements publics. En réponse aux
observations provisoires de la chambre, le nouvel ordonnateur de la collectivité indique envisager
de réaliser une étude stratégique sur le positionnement à retenir pour l’aéroport, en termes
notamment d’aviation commerciale et d’affaires.
Recommandation n° 6 : la chambre recommande à ALM, comme elle l'avait relevé à
l’occasion de ses précédents contrôles, de redéfinir le mode de financement de l’aéroport afin
d’équilibrer plus équitablement les contributi
ons respectives de la collectivité et des usagers.
9
Le développement économique
9.1
La création d’une direction du développement et de l’innovation économique
Sur la période
2008-2012, ALM a souhaité développer son action en matière de
développement économiqu
e. Cette volonté s’est traduite par la création d’une direction dédiée
comprenant 14 emplois, et par l’augmentation des financements en fonct
ionnement et en
investissement.
Cette structure augmente le nombre de développeurs déjà présents sur le territoire, tels
qu’Angers Loire Développement, Angers Technopole, la SODEMEL, les services du conseil
général de Maine et Loire, le comité d’expansion économique de Maine et Loire, les chambres
consulaires et l’Agence régionale, financée par la région des Pays de la
Loire.
Plusieurs de ces organismes sont financés par ALM. Ainsi, Angers Loire Développement,
à qui ALM a confié « l’ingénierie d’implantation des entreprises », perçoit d’elle une subvention
annuelle de 235
k€, Angers Technopole, chargée de l’ingénierie de projets et de l’innovation, est
hébergée dans un bâtiment communautaire dont les frais de gestion à la charge d’ALM se sont
élevés à plus de 400
k€
de 2008 à 2012 et le Comité d’expansion économique de Main
e et Loire,
chargé de la promotion économique du territoire départemental, reçoit d’ALM une subvention
annuelle de 60 000 €.
CRC des Pays de la Loire
32/59
Les missions respectives de la direction du développement et de l’innovation économique
d’ALM et des opérateurs angevins, tels qu’A
ngers Loire Développement et Angers technopole, ont
été reprécisées en mars 2011 et la convention liant ALM à Angers Loire Développement a été
renégociée pour financer une partie des postes créés au sein des services de l’agglomération. Pour
autant, ces mi
ssions n’évitent toujours pas des redondances, comme le montre le tableau suivant
:
Angers technopole
ALM
ALD
Recherche/ enseignement sup
enseignement sup / recherche
Détection de projets / incubation
Innovation santé
filières économiques (santé,
TIC, végétal…)
veille et développement de
filières
Projets collaboratifs
Accompagnement jeunes entreprises
innovantes
suivi des filières économiques
émergentes (éco-activités,
économie créative,
innovation…)
Développement des
entreprises
Programme SélanC (innovation métallurgie)
Conseil innovation / partenariats
technologiques
Projets collaboratifs innovants
Développement filière numérique à Angers
Communication / animation
attractivité économique
(marketing territorial, promotion
et communication économique)
marketing et
communication
animation de proximité
développement des
entreprises
développement tertiaire
Sites internet ALD et Angers Technopole.
Cette situation mérite de réinterroger la pertinence du nombre de développeurs sur ce
territoire, même si cette organisation est,
selon l’ancien ordonnateur
,
conforme à l’organisation
territoriale. La chambre engage ALM et ses partenaires à rechercher une rationalisation des moyens
financiers et humains consacrés au développement économique. La collectivité a récemment engagé
une évolution de son organigramme et un regroupement de certains opérateurs, qui pourraient
répondre à cet objectif de rationalisation.
9.2
L’opération TECHNICOLOR
La société Technicolor, filiale de Thomson et située à Angers, a été mise en liquidation
judiciaire le 11 octobre 2012 alors que le site comptait encore 350 salariés.
Le soir même du jugement, ALM, dans sa séance du 11 octobre, émettait le vœu d’acquérir
l’immobilier et l’outil de production.
Le
liquidateur a décidé la vente aux enchères de l’outil
industriel pour le
19 décembre
2012, dans des conditions qui n’avaient pas été anticipées par ALM, celle
-ci ayant,
depuis, précisé à la chambre que l’information sur cette vente
ne lui était parvenue que le
8 décembre. Ceci a conduit ALM à solliciter oralement ALD, pour que cette agence participe elle-
même aux enchères. ALD a acquis le 19 décembre 2012, les matériels pour un montant de
CRC des Pays de la Loire
33/59
1,23
M€
TTC et ALM a, par la suite, délibéré le 14 février 2013 pour autoriser le rachat du matériel
au prix d’acquisition,
et rembourser par là-même ALD.
En mars 2013, le conseil communautaire d’ALM a voté un budget de 7,3 M€ po
ur le rachat
du site (13 ha), et a acquis finalement ce terrain pour 6,5 M€, par délibération de juin 2013. ALM a
indiqué qu’elle prendrait à sa charge les missions du propriétaire, soit les études de restru
cturation
et de réindustrialisation du site, ALD intervenant, pour sa part, au titre de ses missions de
commerc
ialisation d’immobilier public.
10
La construction du tramway
Le projet de tramway est né au début des années 2000, et la première ligne (ligne A) est
entrée en service en juin 2011. Son tracé de 12,3 kilomètres, jalonné de 25 stations, irrigue Angers
du nord au sud, en desservant la gare, le CHU, le centre-ville. Au sud, elle dessert le quartier de la
Roseraie et, au nord, la commune d’Avrillé. Dès son origine, le projet intègre la création d’une
seconde l
igne (ligne B), d’est en ouest.
10.1
Le coût de la ligne A
Le projet initial a subi quelques retards et évolutions, liés aux contraintes techniques
engendrées par la traversée de la Maine, la découverte de sarcophages mérovingiens et au choix de
réseaux électriques enterrés au centre-
ville d’Angers et à Avrillé. En conséquence, le calendrier a
été décalé de 18 mois par rapport aux études initiales.
A l’examen des comptes, la chambre confirme que le coût global du tramway s’est élevé à
330 M€ HT, soit un coût au kilomètre de 27
M€ HT, dont 1/6
ème
est consacré aux rames. Le projet a
été subventionné à hauteur de 51
M€, soit 15,5
% du coût global.
10.1.1
Des dépenses plus élevées que prévues
En 2005, le coût prévisionnel global était estimé à 238 M€ HT. Le coût définitif est donc
supérieur de 38 % en euros courants
31
par rapport aux prévisions, et représente 20 %
d’augmentation, en euro constant (soit hors inf
lation).
Pour la collectivité, le coût initial n’avait pas pris en compte la part du centre de
maintenance consacré à l’entretien des bus, qui ne peut, selon elle, être comptabilisée strictement
dans les coûts de construction du tramway. Elle tient le même raisonnement pour les coûts liés à la
billettique.
Stricto sensu
, l’augmentation du coût définitif se rapportant à la seule construction du
tramway serait donc, selon ALM, de 32
% et de 15 % hors inflation.
Si, au regard des évolutions techniques choisies et des impondérables, le renchérissement
du projet s’explique factuellement,
la chambre constate que
l’augmentation de la maîtrise d’œuvre
et de la maîtrise d’ouvrage
est largement supérieure à celle des travaux.
Le tableau ci-après indique, en effet, que
les frais de maîtrise d’ouvrage et de maîtrise
d’œuvre ont, respectivement, augmenté de 70
% et de 40 %.
31
Les euros courants sont les euros constants auxquels on a appliqué le coefficient de l'inflation.
CRC des Pays de la Loire
34/59
Postes de dépenses par catégorie de la
déclaration d’utilité publique
DUP
Appel à projets
TCSP 2009
En M€
Dépenses 2012
en M€
Valeur 2005
% de hausse
(constant)
Dépenses 2012
en M€
Valeur courante
% de
hausse
(courant)
Frais de maîtrise d'ouvrage
18,9
29,8
58 %
32,2
70 %
Maîtrise d'œuvre
16,3
21,1
29 %
22,8
40 %
Pont*
20,4
23,2
14 %
27,5
35 %
Ligne*
122,2
135,9
11 %
159,9
31 %
Rame*
42,6
46,7
10 %
52,5
23 %
centre de maintenance*
21
21,9
4 %
25,6
22 %
Acquisitions foncières
6,6
7,7
17 %
7,7
17 %
248
286,3
15 %
328,2
32 %
* hors maîtrise d’œuvre et frais de maîtrise d’ouvrage.
Ainsi, alors que
les frais de maîtrise d’ouvrage représentaient moins de 8
% des dépenses
prévues, ils ont représenté au final 28 % de la hausse des coûts et 10,41 % du coût total, comme le
montre le tableau ci-dessous :
Postes de dépenses par
catégorie de la DUP
Hausse en %
Hausse en absolu
(M€ val 2005)
Part dans la
hausse totale
Part dans le
montant des
travaux à l'origine
Part dans les travaux
(in fine)
Frais de maîtrise d'ouvrage
58 %
10,9
28 %
7,62 %
10,41 %
Maîtrise d'œuvre
29 %
4,8
13 %
6,57 %
7,37 %
Pont
14 %
2,8
7 %
8,23 %
8,10 %
Ligne
11 %
13,7
36 %
49,27 %
47,47 %
Rame
10 %
4,1
11 %
17,18 %
16,31 %
Centre de maintenance
4 %
0,9
2 %
8,47 %
7,65 %
Acquisitions foncières
17 %
1,1
3 %
2,66 %
2,69 %
15 %
38,3
100 %
100 %
100 %
10.1.2
Les coûts d’assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO) et ceux du mandat
Le projet de tramway a, dans un premier temps, été conduit par le groupement
d’entreprises TSP
-
composé de TRANSAMO (TRANSDEV), d’IM Project et de la SARA
-, qui a
bénéficié d’un marché principal d’AMO pour 3,2
M€ HT et d’un marché complémentaire pour
l’acquisition des rames de 163 k€. Deux autres marchés d’AMO traitaient spécifiquement de
l’insertion et de l’aménagement urbain pour 1,5 M€ et de l’assistance technique aux opérations de
réseaux pour 163
k€
HT.
Ass
ez rapidement, ALM a choisi d’externaliser, par un mandat, la mission du suivi de
l’opération et la gestion administrative des marchés, plutôt que de recruter des agents en interne,
comme elle l’envisageait initialement. Le premier marché d’AMO, notifié en
février 2003 au
groupement TSP, a donc évolué vers un marché de mandat, notifié en janvier 2007, au même
groupement, pour un montant de 5 498 868 € HT et pour une durée de 54 mois
32
. Selon l’article 5.3
de la convention, le mandat a repris expressément les
missions de l’AMO précédente.
32
E
n cas de retard, la rémunération prévue était de 96 000 € par mois supplémentaire
.
CRC des Pays de la Loire
35/59
La société TRANSAMO indique, en réponse aux observations provisoires de la chambre,
qu’
elle
s’est trouvé
e «
dans une situation inédite par les évolutions incessantes du programme et de
l’enveloppe financière prévisionnelle
».
A l’origine du projet, ALM avait évalué le marché d’AMO à 4,5
M€. Le candidat retenu en
2003 avait proposé une offre de 3,2
M€, significativement moins élevée que cette estimation. Or, le
montant global des deux marchés successifs montre que les coûts réels ont été bien supérieurs.
Ainsi, pour le premier marché d’AMO
, à la clôture du marché, fin 2006, les missions
«
dossiers préparatoires et mise en place de la MOE
» du marché initial étaient réalisées. La
mission «
projet de consultation des entreprises
» était achevée à 57,7 %. Il restait donc, selon le
marché initial, 1 705 711
€ à financer pour terminer la mission de l’AMO, soit l’achèvement de la
consultation des entreprises, le suivi de l’exécution des travaux et la phase de garantie. Ce marché a
fait l’objet de deux avenants
33
postérieurs à la mise en place du mandat, pour un total de 335
k€
,
dont les justifications telles que «
la nécessité de renforcer les équipes en 2006 »
pour le premier et
«
l’allongement des études préliminaires et des principaux dossiers administratifs
»
pour le second,
relèvent
plutôt d’une régularisati
on tardive.
Les coûts du marché de mandat attribué à TSP ont également dérivé, comme le montre le
tableau ci-dessous :
Exercice réel avec
rattachement
Montants HT réels
(avec actualisations)
Montants HT prévus
dans la convention de
mandat
Différences
Col différence / Col
montant prévu
%
2007
1 476 013
1 450 167
25 845
1,78 %
2008
1 599 630
1 538 846
60 783
3,95 %
2009
3 256 738
1 519 877
1 736 861
114,28 %
2010
1 650 224
859 176
791 048
92,07 %
2011
1 596 767
130 801
1 465 966
1120,76 %
2012
307 155
0
307 155
9 886 527
5 498 868
4 387 659
79,79 %
Source : fichier des mandats sur excel fournis par ALM, convention de mandat TSP et quitus TSP.
Ces augmentations ont été justifiées par le retard pris dans la mise en service du tramway
et la « complexification » du projet. Le titulaire du marché, TSP, a obtenu de la collectivité, un
premier avenant en avril 2009, qui
introduit une clause d’indexation permettant d’éviter les
pénalités dues par le mandataire en cas de dépassement d’enveloppe. Il a égal
ement bénéficié, en
août 2009, d’un protocole transactionnel portant sur une indemnisation pour des travaux et études
menés antérieurement, à hauteur de 1,6
M€, ainsi que d’un avenant portant sur une revalorisation de
la rémunération à venir.
Ainsi, le coû
t réel de l’assistance à maîtrise d’ouvrage s’établit pour
l’ensemble
- les deux
marchés précités (AMO et mandat) et le marché complémentaire d’AMO lié à l’
acquisition de
matériel roulant -
à près de 12 M€, selon
le total des factures figurant au décompte général définitif
au 31 décembre 2012 :
33
Signés en mars et octobre 2007.
CRC des Pays de la Loire
36/59
Le coût du marché AMO réalisé au 31 décembre 2006 : 1 561
128 €
Les deux avenants au marché :
345
467 €
L’AMO complémentaire matériel roulant
:
163
050 €
La convention de mandat :
9 886 527
€
-
dont 452
198€ d’actualisation
Soit au total
34
(HT) :
11 956 172
€
35
S’il est indéniable que le projet s’est avéré plus complexe et plus long que prévu, les
différents avenants de l’AMO et du mandat d’AMO témoignent
donc
d’un projet
qui a beaucoup
évolué.
Ainsi, alors que le groupement d’entreprises TSP, en charge de l’AMO, annonçait à
l’origine sa capacité à réaliser sa prestation pour 1,4 % du montant du projet, sa rémunération réelle
a représenté 3,5 % du montant final, taux conforme cependant aux pourcentages généralement
indiqués pour des opérations de même nature.
Le recours important aux protocoles transactionnels, certes souvent préférable aux
procédures contentieuses pour régler les conflits entre la personne publique et le créancier
36
traduit
néanmoins une relative impréparation dans les procédures de marchés, et il est justifié par la société
TRANSAMO, membre du groupement TSP, par son souci constant de ne pas retarder le
déroulement des travaux, tout en répondant aux demandes du maî
tre d’ouvrage
.
L
es marchés de maîtrise d’œuvre et de travaux ont également fait l’objet d’avenants pour
prendre en compte les évolutions du projet et les indemnisations de retard. Pour ces marchés, le
mandataire a également eu recours aux protocoles transactionnels pour des montants significatifs,
de l’ordre de 1,2 M€ pour le marché de maîtrise d’œuvre dont le coût initial était de 7,4 M€, et de
6,2 M€ p
our les six marchés de travaux.
A l’ensemble de ces dépenses se sont ajoutés les frais
d’acquisitions foncières, de
communication et d’indemnisations diverses pour compenser les conséquences néfastes des travaux
ou adapter certains bâtiments au passage du tramway. Si ces dernières dépenses se sont avérées être
indispensables à la réalisation et à la bonne acceptation du tramway par les riverains et par les
angevins en général, elles ont été, cependant, largement sous-estimées dans le chiffrage initial du
projet.
10.2
La future ligne B
Une pré-étude sur la réalisation de cette seconde ligne a été réalisée en 2010, et la
consultation pour le choix de l’assistance à la maîtrise d’ouvrage (AMO) a été lancée en 2012.
Le 17 janvier 2013, le marché d’AMO a été attribué, comme pour la ligne A, au
groupement d’entreprises TSP, seul candidat à présenter un
e offre.
34
H
ors prime de 437 220 €
. En juin 2009, suite à la
prise en compte de la hausse de l’enveloppe prévisionnelle du
mandat passant de 226,1 à 26
7,6 millions d’euros HT, ALM a décidé d’accorder au mandataire une prime de 2
% «
sur
les économies réalisées sur ce nouveau montant de l’enveloppe financière prévisi
onnelle du mandat actualisée à
juillet 2008
» afin de «
limiter au maximum l’augmentation de l’enveloppe financière de l’opération
» (article 1 de
l’avenant n°
2 à la convention de mandat).
35
Après application de la formule de révision.
36
Circulaire du 6 avril 2011 relative au développement du recours à la transaction pour régler amiablement les conflits.
CRC des Pays de la Loire
37/59
Initialement, le projet de cette seconde ligne prévoyait un tracé de 16 km
d’est en ouest et a
été
chiffré à 357,7 M€ HT
37
. ALM a établi plusieurs hypothèses sur les modalités de financement de
ce projet, qui nécessitent un recours important à l’emprunt et une hausse
significative de la fiscalité.
La chambre rappelle, à cette occasion, que les études prospectives sur la capacité
d’autofinancement doivent veiller à ne pas agréger l’ensemble des budgets de la collectivité
38
.
Actuellement, la soutenabilité financière du projet n’est pas acquise, compte tenu du besoin estimé
de ressources fiscales et d’emprunts. Ainsi, l’encours de dette consolidé du budget principal et du
budget annexe transport, qui
était de 271,45 M€ en 2012, pour une
durée de désendettement de
9,33 années, pourrait atteindre 500
M€ en 2022 et la durée de désendettement serait de l’ordre de
17 ans.
Bien que l’assistance à maîtrise d’ouvrage ait déjà été engagée pour le projet initial
, ALM
reconnaît ne pas disposer, à ce jour, de la capacité de financer une ligne complète, et envisagerait un
phasage ou une réduction du trac
é. Un tracé de l’ordre de 10 km
réduirait ainsi pour partie, la
contribution du budget principal à l’équilibre du budget annexe transport et le niveau d’emprunts
serait ramené, à l’horizon 2022, à 350
M€ pour une durée de désendettement de l’ordre
de 14 ans.
En tout état de cause, quelles que soient les options finalement retenues, le financement de
la politique des transports angevins exercera une contrainte majeure sur les marges de manœuvre
financièr
es de l’agglomération.
Recommandations n° 7 et 8 : l
a chambre recommande à la collectivité d’affiner les
études financières sur l’impact de ce projet et l’engage à plus d’exigences vis
-à-vis de
l’assistance à maîtrise d’ouvrage, pour éviter de devoir recou
rir à des protocoles
transactionnels, comme cela s’est produit pour la première ligne.
11
L’enquête nationale sur les transports collectifs urbains
La politique des transports menée par Angers Loire Métropole a été examinée selon les
préconisations de l’enqu
ête nationale de la Cour des comptes sur les transports urbains de
voyageurs. Les tableaux de données chiffrées sont pour la plupart renvoyés en annexe du présent
rapport.
11.1
Les grandes caractéristiques du réseau et la fréquentation
Le périmètre de transport urbain (PTU) concerne une population de 270 000 habitants pour
une superficie de 540 km². Ce réseau comprend 27 lignes de bus et une ligne de tramway depuis
juin 2011. Il est exploité dans le cadre d’une délégation de service public (DSP) attribuée à Keol
is
pour les années 2005 à 2013, et récemment renouvelé auprès du même délégataire, en juin 2013.
La particularité du réseau angevin réside dans l’importance de la superficie couverte et
dans la longueur des lignes proposées. La longueur de ligne est de 1 278,8 km, ce qui représente
environ le double de celle des collectivités de même taille démographique, alors que l’activité y est
semblable. A l’exception des transports scolaires, les lignes suburbaines sont globalement peu
fréquentées.
En 2013, près de 33 millions de voyages ont été réalisés sur le réseau, pour
10 669 527 kilomètres effectués.
37
Montant figurant au
dossier de candidature à l’appel à projet de l’Etat « transports collectifs 2013 ».
38
Les articles L. 2224-1 et L. 2224-2 et CGCT e
t l’instruction comptable M4, indiquent qu’
un budget annexe gérant un
Service Public Industriel et Commercial ne peut pas reverser ses excédents au budget principal sauf cas exceptionnels.
CRC des Pays de la Loire
38/59
11.2
Les objectifs de la politique de transport
11.2.1
Avant 2012
Le dernier plan de déplacement urbain (PDU) a été approuvé en 2005 pour la période
2004-2015. Il établissait un diagnostic basé sur de nombreuses données chiffrées et retenait les axes
suivants :
l
e développement urbain et l’aménagement de l’espace basés sur l’organisation
multipolaire du territoire, une politique de l’habitat équilibrée et une répartition des
équipements, des emplois et des activités ;
l
’incitation à un usage modéré de l’automobile grâce à la hiérarchisation des flux, le
partage modal de la voirie, et des stationnements cohérents ;
l
e développement d’une offre alternative à l’automobile pour le t
ransport des
personnes, des sites dédiés au transport en commun, des modes doux de
déplacement.
Ces axes étaient déclinés en fiche-actions qui présentaient des objectifs non quantifiés,
parmi lesquels figurait la création du tramway. Ainsi, cette action phare du PDU se voyait assigné
les objectifs suivants :
-
inverser la tendance de progression de la part modale de déplacements en voiture
particulière ;
-
favoriser l'usage des transports en commun ;
-
inciter au report modal des déplacements en véhicules particuliers vers les transports en
commun ;
-
améliorer l’accessibilité globale de tous les secteurs de l’agglomération.
Pour ce faire, plusieurs orientations ont été déterminées, notamment :
-
l'amélioration de l'attractivité du mode : image, performance et confort ;
-
l'amélioration du fonctionnement du réseau : la fiabilité, les fréquences, la régularité
et la rapidité ;
-
un meilleur rabattement des voitures sur le réseau ;
-
une politique de stationnement cohérente et adaptée ;
-
l'amélioration de l'information sur le réseau des transports en commun ;
-
l’encouragement des plans de déplacements d’entreprise au p
rofit des transports en
commun.
Les objectifs attendus de la mise en service du tramway étaient très ambitieux. L’évolution
en volume et par nature des déplacements motorisés était envisagée selon
l’hypothèse suivante
:
2002
2010
(avec tramway)
2015
Transports en commun
110 000
+ 30 %
143 000
+ 9,8 %
157 000
Part modale
15,5 %
18,3 %
19 %
Auto
600 000*
+ 7 %
641 550
+ 5 %
673 770
Part modale
84,5 %
81,7 %
81 %
Total
710 000
+ 10,5 %
784 550
+ 5 ,9 %
830 700
Source : PDU * Dont 20 000 de transit.
CRC des Pays de la Loire
39/59
Force est de constater que l’objectif d’une inversion de tendance sur la part relative des
déplacements en voiture particulière n’a pas été atteint. En effet
, alors que la population est restée
quasiment stable sur la période 2002-2012, la hausse de la circulation automobile prévue en 2015 a
été atteinte dès 2012.
Pour les transports en commun, les données prospectives figurant dans la convention de
délégation de service public établie en 2005, pour la période 2005-2012, montrent une moindre
ambition que celle annoncée dans le PDU. La progression attendue est de l’ordre de 8
%. Jusqu’à
l’arrivée du tramway, le délégataire ne prévoyait pas de hausse des déplacem
ents ; en revanche, il
était prévu une hausse de près de 10 % des déplacements à partir de la mise en service du tramway.
Une évaluation du PDU réalisée en 2010 par un cabinet extérieur, pointait une insuffisance
d’instance de pilotage, et une absence d’ap
propriation de ce plan par les acteurs locaux du transport,
qui s’expliquait pour partie par le caractère très généraliste et peu opérationnel de ce plan, et par
leur mobilisation autour de la construction du tramway.
11.2.2
Depuis 2012
La politique des transport
s s’inscrit aujourd’hui dans le cadre plus large du plan local
d’urbanisme (PLU) communautaire, qui est en cours d’élaboration et dont la finalisation est prévue
pour 2015. La déclinaison plus opérationnelle du PLU communal en matière de déplacement a
débu
té en mars 2013, pour traduire les conditions d’une mobilité durable dont les objectifs sont les
suivants :
-
le renforcement et développement de la desserte en transports en commun du pôle urbain
dense, notamment par la seconde ligne de tram ;
-
la poursuite
de la gestion du trafic automobile et la maîtrise de l’usage de ce mode
;
-
la desserte de proximité des communes et des quartiers en complément du réseau structurant ;
-
l
a valorisation de l’offre interurbaine de transports collectifs en lien avec les autres
autorités
organisatrices de transport (AOT) : transport ferroviaire avec la région ; réseau des bus
départementaux ;
-
le développement des modes doux (marche à pied, vélo) par le développement
d’aménagements adaptés
;
-
la hiérarchisation du réseau viaire pour dissuader le trafic de transit dans les zones urbaines
denses et adaptation de l’offre de stationnement
;
-
l
’intermodalité, et l’information sur la pratique intermodale à partir de l’application
« destinéo ».
Les objectifs de la collectivité en matière d
e transport urbain ont été actualisés à l’occasion
du renouvellement de la DSP en 2013. Ils figurent dans le document de programme sous la forme
suivante :
-
assurer le droit au transport, avec des sujétions de service public propres aux transports
collectifs urbains et suburbains, notamment en termes de desserte des zones peu denses et
d’amplitude de service
;
-
conforter la vocation des lignes du nouveau réseau 2011 : Métropoles, Circulaire, Citadines,
Suburbaines, transport à la demande ;
-
répondre aux problèmes ponctuels de capacité, notamment en heure de pointe ;
-
renforcer la fréquentation en heure creuse ;
-
exploiter la ligne A de tramway en toute sécurité, son exploitation requérant, en tant que
mode lourd en circulation dans l’espace urbain, une vigil
ance particulière, en raison des
risques associés.
CRC des Pays de la Loire
40/59
En termes de fréquentation, l’objectif de la DSP renouvelée est une augmentation de près de
5 % entre 2014 et 2018.
11.3
La fréquentation des transports en communs
Pendant la période sous-
revue, l’offre de tr
ansport a fortement augmenté, à la fois
quantitativement, notamment avec le tramway, mais aussi qualitativement.
11.3.1
L’offre de service
L’offre de service a progressé de près de 12
% entre 2008 et 2012, et devrait se stabiliser
jusqu’en 2019. Le réseau a été profondément remanié avec l’arrivée du tramway. Cette révision de
l’offre a été également coordonnée avec l’offre de transports départementale.
L’intermodalité des déplacements est toutefois limitée, même si les lignes de transport du
département qui pénètr
ent sur le territoire d’ALM sont utilisées pour assurer la desserte des
communes de la deuxième couronne. Les charges sont ainsi partagées entre les deux collectivités, et
les usagers des transports départementaux bénéficient d’un abonnement spécifique (An
jou-Pass)
pour utiliser les transports urbains de la métropole.
Si cette organisation semble pertinente sur le plan financier, elle n’offre pas, pour autant,
une desserte optimale de la deuxième couronne du territoire de l’agglomération et les cars
départementaux sont peu fréquentés (1 500 voyages/jours), essentiellement par les scolaires.
La coordination avec la région des Pays de la Loire se réalise dans le cadre du schéma
régional des infrastructures de transport, et plus ponctuellement à l’o
ccasion de projets spécifiques.
Toutefois, ALM regrette l’absence d’un projet régional global sur l’harmonisation des
horaires et la billettique. Elle note, à cet égard, la difficulté de s’adapter aux changements d’horaire
des trains régionaux et a dû se doter de son propre système de billetique. La coordination est, en
revanche, effective en ce qui concerne l’outil de calcul d’itinéraire mise en place par la région,
Destinéo, auquel ALM apporte une contribution financière au prorata de sa population.
11.3.2
La qualité du service
11.3.2.1
Le contrôle de la délégation de service public (DSP)
Pour la collectivité, la qualité du service passe au préalable par un contrôle poussé du
délégataire, en l’occurrence Keolis. Celui
-
ci a un objectif de qualité de service qu’Angers Loire
Métropole p
eut contrôler sur certaines composantes de l’exploitation (propreté, information ...).
Dans le cadre du nouveau contrat de DSP, une attention particulière a été portée sur une meilleure
formalisation du contrôle de la qualité du service.
La direction des f
inances, la direction des transports et le contrôle de gestion d’ALM
participent au contrôle et au suivi de la délégation de service public dans
le cadre d’un comité de
suivi.
Le dialogue entre le délégataire et Angers Loire Métropole sur l’évolution du ré
seau et le
niveau de service, la tarification (mise en œuvre de remise commerciale périodique), les actions
commerciales ou marketing, le programme d’investissement, est permanent et jugé comme plutôt
satisfaisant par la collectivité. Pour autant, ALM envisage, dès 2014, se faire accompagner par un
prestataire indépendant pour l’aider à optimiser le contrôle de la DSP.
CRC des Pays de la Loire
41/59
11.3.2.2
L’association des usagers à la définition du service
Si les associations d’usagers ont participé à l’élaboration du PDU, en revanche, la
réalisation du tramway a donné plutôt lieu, à leur intention,
à de l’information plutôt qu’à une active
concertation.
11.3.2.3
Les Plans de déplacement d’entreprise
- PDE
ALM participe au financement de certains PDE (CHU, Crédit agricole, France Télécom,
CDC
39
). Au 3 janvier 2012, 45 établissements et/ou entreprises ont signé un PDE, soit environ
29 500 salariés et 27 000 étudiants concernés. Des PDIE (inter-établissements) existent également
pour les entreprises et établissements situés sur le campus de Belle-Beille (
université d’Angers,
Agrocampus, INRA
40
et GEVES
41
).
11.3.2.4
La mise en accessibilité du réseau
La mise en accessibilité du réseau repose sur une DSP spécifique et sur un schéma
directeur d’accessibilité. Le service de transports des personnes à mobilité réduite de
ssert
l’intégralité du territoire d’Angers Loire Métropole.
Ce service est accessible exclusivement aux personnes présentant des handicaps moteurs
ou visuels ne leur permettant pas d'utiliser le réseau de transports urbains sur le trajet demandé, et
ceci à l'intérieur du Périmètre de Transports Urbains. Les conditions sont les suivantes : être
titulaire de la carte d'invalidité avec un taux d'incapacité au moins égal à 80 %, sans considération
de la nature du handicap. Il n’y a pas eu d’évolution des critères d’accès durant la période du
contrôle.
Le programme annuel de mise en accessibilité est défini par ALM, conformément au
schéma directeur. Les travaux sont exécutés par les communes à la demande d’Angers Loire
Métropole qui rembourse ces dernières. A la fin 2013, la situation est la suivante :
-
52,3 % du parc de véhicules est équipé de rampes d’accès et d’un ou deux espaces
pour fauteuils à l’intérieur des véhicules
;
-
35,5 % des arrêts urbains ont été mis en accessibilité ;
-
100 % du parc de bus est
équipé d’annonces sonores et visuelles.
Le nombre de véhicules du réseau équipés de palette rétractable est passé de 8 à 35 % entre
2008 et 2011. La totalité des bus devrait être à plancher bas et le réseau accessible pour 80 % des
voyages en 2015.
11.3.2.5
Divers indicateurs de qualité de service
̵
Les aspects environnementaux
Depuis 2013, un système de management environnemental (SME) a été intégré à la DSP,
afin de d’assurer une démarche de progrès dans la mise en œuvre du service (engagement sur des
économies de
gasoil, réduction des déchets …). Un suivi de ce plan est prévu. Le délégataire remet
chaque année un tableau des indicateurs du SME accompagné d’un rapport expliquant les écarts
constatés d’une année sur l’autre. ALM envisage également l’acquisition de b
us hybrides.
39
CDC : Caisse des dépôts et consignation.
40
INRA : Institut national de la recherche agronomique.
41
GEVES
: Groupe d’étude et de contrôle des variétés et des semences.
CRC des Pays de la Loire
42/59
̵
La gestion des incidents
Pour la gestion des incidents, il existe une procédure précise entre le délégataire et ALM.
Un bilan mensuel est établi par le délégataire. Un bilan est également réalisé pour le rapport annuel
d’activités et un suivi
est assuré dans le cadre de l’observatoire des transports.
̵
Le taux de fraude
Le risque lié à la fraude est pris en charge par le délégataire.
Le taux de contrôle est de seulement 1,14 % en 2012, ce qui est un niveau relativement bas
par rapport aux territoires semblables. En revanche, le taux de fraude, qui était auparavant
nettement plus faible que sur des territoires similaires, a augmenté en 2012 et se trouve désormais à
un niveau moyen (1,32 % en 2011 et 2,62 % en 2012). Selon ALM, cette augmentation serait liée à
la phase de transition liée au passage à la billetique sans contact et à la mise en service du tramway
avec montée par toutes les portes.
Le délégataire note un taux de recouvrement élevé de 66,5 %.
La nouvelle DSP fixe des objectifs chiffrés qui sont soumis à pénalités en cas de
manquements :
- l
’objectif contractuel de fraude apparente est de 2,5
% dans les bus urbains et de 4 % dans
le tramway
(résultat des contrôles, % d’irrégularités faisant l’objet d’amende par rapport au nombre
de contrôles effectués) ;
- l
’objectif contractuel de fraude réelle est de 7
% dans les bus urbains et de 12 % dans le
tramway
(% d’irrégularités qui devraient faire l’objet d’une amende et con
statés par les enquêtes
fraude) ;
- l
’objectif de taux de contrôl
e est de 1,6 %.
̵
Les sites propres
La création du tramway s’est accompagnée de la suppression de couloirs de bus. On note,
cependant, une légère remontée de la longueur de ces couloirs en 2013,
qui atteint aujourd’hui
15,7 km en linéaire.
̵
La ponctualité
L
a ponctualité ne paraît pas très élevée, elle est, d’ailleurs, le critère le plus mal noté par
les usagers, avec à peine 10/20.
En %
2011
2012
Décembre 2013
Bus à l’heure
63,14
69,81
68,8
Bus en avance (>1’)
17,89
15,75
8,2
Bus en retard (>3’)
18,96
14,43
23,0
Source : 2011 et 2012
: rapports d’activités annuels Kéolis –
pour 2013
: rapport d’activités décembre 2013
.
CRC des Pays de la Loire
43/59
̵
La satisfaction des usagers et les réclamations
Les enquêtes de satisfaction réalisées entre 2010 et 2013 montrent que l’indice de
satisfaction des transports en commun est relativement bas (61
%) et inférieur à l’indice moyen
(63-65 %).
La satisfaction des usagers, analysée à travers le prisme des réclamations, a notamment
fortement baissé entre 2011 et 2012. Selon le délégataire, les difficultés liées à la mise en place de
la billetique expliqueraient cette évolution.
11.3.3
L’évolution des parts modales jusqu’en 2012
Une évaluation réalisée en 2010, à mi-parcours du PDU, montrait que les angevins avaient
une pratique de la voiture beaucoup
plus prégnante que la moyenne, ainsi l’usage exclusif de la
voiture représente 36 % en tissu urbain à Angers, et 62 % en tissu péri-
urbain, alors qu’en moyenne
cet usage est respectivement de 23 % et 55 %.
En 2012, une enquête « déplacements grand territoire»
42
montre que l’ensemble des
déplacements a progressé de 15,7 % entre 1998 et 2012. Les déplacements en voiture ont augmenté,
pour leur part, dans les mêmes proportions, 16 %, alors que les déplacements en transport en
commun n’augmentaient que de 8,5
%.
En conséquence, la part totale de la voiture n’a pas diminué depuis 1998, à l’exception
d’Angers intra
-muros, qui a vu la part de la marche à pied augmenter, alors que celle des transports
en commun est restée stable. Les habitants de la seconde couronne ont, quant à eux, clairement
favorisé la voiture au détriment des transports en commun.
1998
2012
1998
2012
1998
2012
1998
2012
ALM total
Angers
1
ère
couronne
2
ème
couronne
2 roues M
1.3
0.9
1.3
0.9
1.6
1.1
0.9
0.6
Vélo
3.7
3.1
3.9
3.9
3.6
2.6
3.1
1.3
TC
8.7
8.2
9.3
9.3
8.5
7.5
7.2
5.9
Marche
24.2
26.3
30.4
33.3
15.5
18.7
14.9
14.8
Autres
1.8
1.2
1.5
1.2
1.4
1.1
3.5
1.3
Voiture
60.2
60.3
53.5
51.1
69.4
68.9
70.3
76
Source : enquête déplacement 2011/12.
Cette enquête indique également que le trajet moye
n d’un automobiliste est de
5,6 kilomètres
pour une durée de 17 minutes et que celui d’un usager des
transports en commun est
de 6,1 kilomètres pour une durée de 31 minutes.
La collectivité a interprété ces résultats comme la réalisation de l’obj
ectif de « stagnation
de la part modale voiture », en considérant également que la baisse relative de la part des transports
en commun, devait être regardée comme un progrès par rapport à la chute observée sur la période
précédente (entre 1989 et 1998, les transports en commun étaient passés de 12,1 % à 8,7 %).
L’ambitieux objectif d’une inversion de tendance quant à la place relative de la voiture,
énoncé en 2002, est quant à lui reporté.
42
Enquête commandée par ALM selon les standards CERTU.
CRC des Pays de la Loire
44/59
11.3.4
La fréquentation des transports en commun
La situation des transports angevins a été très affectée par les travaux du tramway entre
2009 et 2011. Il est donc difficile de tirer un bilan de la fréquentation des transports pendant cette
période, du fait de la baisse constatée entre 2008 et 2010.
Alors qu’entre 2008 et 2012,
l’offre kilométrique a augmenté de 12
%, la fréquentation a
baissé de 11 % entre 2008 et 2010 puis augmente fortement depuis 2011, de près de 19 %.
Le niveau de fréquentation, qui a atteint près de 33 millions de voyages en 2013, montre
que l’arrivée du t
ramway et la réorganisation du réseau réalisée depuis 2011 ont eu un impact
très
important sur la fréquentation des transports en commun.
L’accroissement des voyages est notable chez les usagers « captifs » des transports en
commun, comme les scolaires. Ainsi, sur la période, la part de chaque catégorie de voyage a évolué.
Les voyages ponctuels liés aux tickets à l’unité n’ont progressé que de 3
%, alors que les
abonnements salariés ont connu une forte augmentation de 24 %, liée à la mise en place de
l’abo
nnement annuel.
L’évolution de la fréquentation du tramway est encore difficile à apprécier
: en effet, une
fois l’
« effet curiosité
» de l’année 2011 passé, sa fréquentation annuelle entre 2012 et 2013
progresse de 3,9
%, alors qu’elle
augmente de 7,5
% sur la totalité des voyages.
Pour l’avenir (2014
-
2018), les objectifs d’évolution de la fréquentation sont modestes, de
l’ordre de 1
% de voyageurs supplémentaires par an, selon les termes de la DSP, avec une ambition
plus forte de 1,8 % sur la vente de carnets de tickets et de 1,6
% pour les bénéficiaires d’une
réduction de tarif à 85 %.
11.3.5
Le vélo et la marche
ALM a contribué au développement de l’offre de pistes cyclables, qui a quadruplé depuis
1999, dans le cadre du schéma directeur des aménagements cyclables. Ce sont ainsi 360 kilomètres
de pistes cyclables ou « linéaires d’aménagement » qui seraient recensés. ALM a également
favorisé la création de parkings à vélo sécurisés (près de 200 places sur cinq parkings).
La réalisation d’infrastructures cyclables fait l’objet de fonds de concours d’ALM aux
communes, à hauteur de 30
% pour des projets d’intérêt communautaire et de 20
% pour ceux
d’intérêt intercommunautaire. Ces fonds communautaires ont toutefois été faiblement consommés.
Les montants des fonds de concours ont été les suivants :
2010
2011
2012
2013
Budget ALM
150 000
300 000
300 000
300 000
Fonds de concours ALM (1)
66 400
161 400
60 000
NC
Part communale (2)
221 000
375 000
134 200
Montant des projets (1) + (2)
287 400
536 000
185 000
Part agglomération
23,1 %
30,1 %
30,9 %
Source : CR commission transports du 2 avril 2013.
De nouveaux critères d’intervention ont été adoptés en avril 2013, comme les itinéraires
cyclables inscrits au schéma directeur, ou le respect de la charte des aménagements cyclables
d’ALM.
La
participation
d’ALM
sera
équivalente
quelque
soit
le niveau
d’itinéraire
CRC des Pays de la Loire
45/59
(intercommunal ou d’agglomération) et dégressive, de 50
% à 30 %, en fonction du montant des
travaux.
La ville d’Angers ayant développé le service
« Vélo cité »
43
, ALM a abandonné l’idée de
vélos en libre-service sur bornes.
11.3.6
Le paradoxe
La politique de développement des transports en commun se trouve limitée par la facilité
de circulation en voiture à Angers.
En 2010, selon l’évaluation du PDU, plus de 60
% des personnes interrogées trouvaient
assez satisfaisantes les conditions de déplacement et 48
% d’entre elles estimaient que cela s’était
amélioré.
La politique du stationnement, de compétence communale, n’a accompagné que faiblement
la politique de développement des transports en commun. Le relèvement des tarifs de parking et
l’extension de la zone payante, n’ont pas eu véritablement les effets dissuasifs escomptés. Le
stationnement à Angers et dans l’agglomération est toujours facile d’accès, ce que co
nfirme
l’enquête déplacement qui indique que 85
% des actifs n’ont pas de problème pour stationner près
de leur lieu de travail.
11.4
Les coûts
La répartition des dépenses et des recettes des transports en communs angevins est la
suivante :
-
ALM a la pleine propriété du matériel roulant et des équipements lourds (notamment
les ateliers et les postes de régulation). Ces matériels sont acquis directement via le
budget annexe. Les recettes du budget annexe proviennent essentiellement du
versement transport, des cont
ributions du budget principal et des communes d’ALM.
-
Le délégataire finance l’exploitation du réseau : dépenses de personnel, de publicité,
entretien des véhicules et énergie. Ses recettes proviennent essentiellement du
paiement des tickets et abonnements, et de la contribution du délégant.
Cette répartition est assez conforme à la pratique des collectivités de même taille : selon le
GART
44
, 82 % des collectivités de moins de 450 000 habitants à transports collectifs en site propre
(TCSP) étaient propriétaires des matériels roulants en 2011.
11.4.1
Le budget annexe transport
Les recettes d’exploitation du budget transport s’élèvent à 60
M€ en 2012,
pour un
montant de dépenses d’exploitation de 51,5
M€. L’excédent d’exploitation qui en résulte contribue
au remboursement de l’encours de dette, qui s’élève à plus de 208 M€
:
43
Ce service propose 2 700 vélos en prêt gratuit aux personnes habitants à Angers ou y travaillant pour une durée de
quatre mois, renouvelable trois
fois (durée maximum d’un an).
44
GART : Groupement des autorités responsables de transport.
CRC des Pays de la Loire
46/59
2008
2009
2010
2011
2012
Var.
2008 /2012
Dépenses et recettes
d’exploitation (fonctionnement) BA
Recettes d'exploitation
BA
49 675
49 068
50 668
57 164
60 414
21,6 %
dont Versement Transport
39 955
41 359
41 115
42 763
45 226
13,2 %
taux VT
1,8
1,8
1,8
1,8
2,0
dont subvention des communes
2 269
2 769
2 769
2 769
2 780
22,5 %
dont subvention BP au BA
2 269
2 535
3 662
8 662
8 662
152,2 %
Dépenses d'exploitation BA
35 850
38 666
39 826
45 158
51 523
43,7 %
dont contribution EPCI à la DSP*
27 622
29 009
29 991
34 299
37 639
36,3 %
dépenses et recettes d'investissement BA
Encours de dette (31/12)
0
139 306
195 361
209 907
208 592
Encours de dette / CAF
0
13
19
18
25
Dépenses d'équipement
55 349
111 592
127 767
70 782
18 708
Source ALM
–
transport
.
(Opérations réelles (hors taxe professionnelle et taxe sur les salaires)
–
en milliers d’euros)
.
A partir de la mise en service du tramway en 2011, le versement transport (VT), dont le
taux a été porté à 2 %, et la participation du budget principal au budget annexe ont fortement
augmenté, respectivement de 13,2 % et de 152,2 %, pour financer le service de la dette et la hausse
de la contribution d’ALM à la délégation de service public.
Plus précisément, ce budget annexe est soumis à un effet de ciseau particulièrement net
entre des produits de fonctionnement qui augmentent de 5 % par an (+ 10
M€ pendant la période
sous-revue), et des charges de fonctionnement qui croissent de près de 10
% (+ 15 M€).
Le service de la dette représente plus de 11,5 M
€ de charges annuelles en 2012.
La contribution du budget transport à la DSP est passée de 27,6 M€ en 2008 à 37,6 M€ en
2012, soit une hausse de 36
%, à laquelle s’ajoute le remboursement par ALM de la taxe
professionnelle/contribution économique, qui représente plus de 4,4
M€ sur la période.
Ainsi, le rapport de la subvention d’équilibre versée au nombre d’habitants, donne un
ratio
de 131 € en 2011 et de 150 € en 2012. En 2011, la moyenne était de 130 € pour les autorités
organisatrices de transport urbain (AOTU) à transport en commun à site propre, de même strate.
L’augmentation de la contribution se
retrouve, en miroir, dans les dépenses et les recettes
de la DSP, qui ont augmenté respectivement de 33 % et 36 % :
En milliers d’euros
2008
2009
2010
2011
2012
Hausse
Recettes d'exploitation
38 439
40 231
41 221
47 330
52 265
36,0 %
Dont recettes commerciales
10 817
11 222
11 230
13 031
14 626
35,2 %
Dépenses d'exploitation
39 168
39 763
41 150
47 259
52 103
33,0 %
Dont charges de personnel
20 903
22 134
23 544
26 310
28 561
36,6 %
Source : ALM.
CRC des Pays de la Loire
47/59
11.4.2
La délégation de service public
Au-delà des extension
s de services et de l’offre kilométrique pour le bus, l’instruction a
montré que la prévision des surcoûts pour les charges d’exploitation du tramway, figurant dans la
convention de DSP 2005-2012, avait été sous-estimée.
Initialement, la DSP prévoyait une
augmentation de la contribution de l’ordre de 7,2
% par
an, en intégrant la mise en service du tramway. Or, la DSP a coûté au-
delà de l’actualisation, à
raison de 20
M€ supplémentaires sur la période. Ces surcoûts, partiellement compensés par la
déduction des aléas de 4
M€, prévus à l’origine, sont liés au tramway pour 12
M€ et aux extensions
de services pour 10
M€.
En milliers d’euros
2008
2009
2010
2011
2012
2013/1
Cumul
DSP
Nouvelle DSP
2013/2
Contribution DSP initiale totale
23 947
25 086
23 840
23 452
23 543
11 316
131 184
18 142
Aléas**
- 867
- 897
- 887
- 888
- 911
- 4 450
Contribution prévisionnelle
Hors aléas à/c 2009
24 190
22 953
22 563
22 632
11 316
126 734
18 142
Tarifs
132
140
193
466
Services
769
931
1001
1 808
3 840
1 493
9 842
Tram
- 304
245
1 975
4 249
4 065
2 173
12 402
Evolution réglementaire
249
0
249
Solde DSP 2005
475
475
Contribution hors actualisation
Hors aléa à/c 2009
24 544
25 754
26 122
28 620
30 538
15 456
151 035
18 142
Actualisation
2 977
3 168
3 870
5 803
6 861
3 493
26 172
Montant CF avec actualisation
27 520
28 922
30 071
34 423
37 487
19 038
177 382
CF + taxe sur les salaires
28 476
29 979*
31 172
35 753
38 934
** Par avenant 7, les aléas ont été supprimés.
Source : factures KEOLIS et avenants.
Le contrat de DSP estimait que l’exploitation du tramway aurait un impact de 2
M€ sur les
dépenses d’exploitation, essentiellement dû aux recrutements d’agents (de conduite mais surtout de
maintenance). Cette hausse devait être partiellement compensée par celle de la fréquentation,
apportant des recettes à hauteur de 800 000 €. Dans
les faits, le surcoût annuel est estimé à 4
M€.
Les dépenses d’exploitation au k
ilomètre ont significativement augmenté depuis la mise en
service du tramway. Elles restent malgré tout inférieures au coût moyen de 5,9 €.
45
RATIOS (€)
2008
2009
2010
2011
2012
Var.
2008/2012
Var.
annuelle
Dépense expl. / Voyage
1,42
1,48
1,58
1,70
1,70
20 %
4,6 %
Dépense expl. / km
4,10
4,07
4,20
4,63
5,08
24 %
5,5 %
Source : ALM.
L’indice d’actualisation de la DSP a contribué significativement à la hausse globale de la
contribution, en augmentant en moyenne de 2,94 % par an, soit à un rythme plus élevé que celui de
l’indice des prix du transport.
45
Source : GART 2013 (chiffres 2011)
pour le coût d’exploitation au km agglomération > 4
050 000 hab. avec TCSP.
CRC des Pays de la Loire
48/59
Indice
Poids indice
2005
2011
Var. indice
G (gazole)
11,0 %
147,88
211,0117
42,69 %
S (salaire)
68,5 %
89,4
104,7
18,79 %
CH (charges patronales)
46,22
48,315
RV (réparation des véhicules)
8,0 %
135,83
172,3792
26,91 %
IPC (prix à la consommation)
0,5 %
117,07
134,955
15,28 %
part fixe
46
12,0 %
Total
100,0 %
Source :ALM
diagnostic financier préalable à la DSP 2013.
Face à ce constat, et à l’occasion de la négociation de la nouvelle DSP, la collectivité a
décidé de porter une attention particulière à la formule déterminant le coefficient d’actualisation.
Après négociation avec Keolis, la pondération des indices de la DSP 2013 est désormais la
suivante:
Indices
DSP 2005
(pour mémoire)
Offre 2013-2018 du
candidat 01/06/12
Convention DSP
Partie fixe
12,0 %
0 %
3 %
Dépenses de personnel
68,5 %
72,2 %
71,2 %
Carburant (gazole)
11,0 %
10,0 %
9,6 %
Electricité
1 %
1 %
Réparation de véhicules personnels
8,0 %
13,8 %
12,8 %
Autres charges (inflation)
0,5 %
3 %
2,4 %
Total
100 %
100 %
100 %
Source : DSP 2013.
Cette négociation a permis de revoir la pondération des charges de personnel et d’entretien
et de maintenir une part fixe.
Un audit financier commandé par la collectivité a estimé que la rentabilité réelle de la DSP
a été supérieure aux prévisions, et au niveau de bénéfices de la plupart des autres réseaux. Cette
analyse est confirmée par les comptes de résultat du délégataire, même si cette rentabilité a baissé à
partir de 2010.
Les documents de négociation de la nouvelle délégation ont montré qu’ALM a veillé à la
maîtrise des coûts, notamment sur les effectifs ou la pondération des indices de la contribution
financière. L’absence de concurrence a, néanmoins, limi
té la portée de la négociation.
Afin de responsabiliser le délégataire, ALM a également pr
évu une clause d’intéressement.
La DSP de 2013 donne des informations précises, bien que prévisionnelles, sur les
dépenses. Ces éléments permettent d’estimer le coût total au kilomètre à 3,32
€ pour le bus et 5,61
€
pour le tramway. Plus globalement, le tramway, qui représente 11 % des kilomètres réalisés, totalise
28 % des voyages, pour 17 % du coût total.
46
La part fixe qui était de 6 % dans la DSP initiale a été portée à 12 % en 2009 (avenant 7). Cette modification a permis
d’atténuer les conséquences de la revalorisation des coefficients actualisables.
CRC des Pays de la Loire
49/59
11.4.3
Les dépenses d’investissement
Entre 2008 et 2012, 27,7 M€ ont été consacrés à l’achat d’équipements, dont 21
M€ pour
l’acquisition de bus articulés et l’entretien du parc. Parallèlement, ALM a souhaité prolonger la
durée de vie des véhicules en organisant une rénovation lourde vers la dixième année, ce qui permet
de porter progressivement la
durée de vie des véhicules à environ 20 ans. En 2012, l’âge moyen des
bus était de 9,5 ans.
A ces dépenses, s’est ajouté un budget de 10
M€ destiné à l’acquisition d’un système de
billetique et d’un système d’aide à l’exploitation et à l’information des v
oyageurs (SAEIV)
respectivement à hauteur de 7,6 M€ et 2,4 M€ (fonctionnement et investissement).
A partir de 2013, le délégataire bénéficie d’une « contribution annuelle d’équipement
»
pour l’achat de biens nécessaires à l’exploitation, essentiellement le
matériel informatique, à
l’exclusion des bâtiments et des véhicules qui restent à la charge de la collectivité.
11.4.4
Les recettes
Les recettes tarifaires ont augmenté de près de 21,6 % sur la période, essentiellement
depuis 2011, grâce à la hausse des tarifs et à la reprise de la fréquentation des transports.
FINANCEMENT
2008
2009
2010
2011
2012
Var.
08/12
Var./an
Recettes publicitaires
570 745
327 618
277 790
279 246
142 287
- 75,07 %
- 26,60 %
Recettes tarifaires
10 254 063
9 842 552
10 023 897
11 352 449
12 474 505
21,65 %
5,24 %
Autres recettes
(1)
991 980
1 052 142
927 824
1 399 317
2 009 391
102,56 %
22,13 %
Contribution forfaitaire
(pm)
27 621 971
29 008 652
29 991 125
34 298 728
37 638 851
36,26 %
8,13 %
Total recettes
d’exploitation (1)
39 438 760
40 230 963
41 220 636
47 329 740
52 265 034
32,52 %
7,43 %
(1) Hors taxes sur les salaires et taxe professionnelle.
Source : ALM.
Grâce à cette hausse de fréquentation, les recettes liées au trafic ont progressé, et
atteignent, en 2012, 0,41
€ par voyage et 1,22 € par kilomètre.
En 2011, concomitamment à la mise en service du tramway et de la billetique, la grille
tarifaire a été profondément remaniée et refondue en cinq familles de titres :
Niveau de
réduction
Catégories
Plein tarif
Pour tous publics, y compris abonnements plus de 26 ans
25 %
Cartes multimodales, moins de 26 ans, premier enfant de famille, carnet familles
nombreuses
50 %
Bénéficiaires CMU*, 2° enfant famille, carte partenaire
85 %
Troisième enfant, demandeurs d’emplois,
+ 65 ans non imposables
94 %
Invalides non imposables
* obligation légale (L. 1113-1 du code des transports).
Les comparaisons avec la situation antérieure montrent que deux catégories voient leur
situation modifiée : les plus de 60 ans imposables, qui paient désormais le tarif normal « grand
public », et les familles aux faibles revenus, qui bénéficient d’une f
orte baisse de leur abonnement.
CRC des Pays de la Loire
50/59
On note également qu’un étudiant paie son abonnement à un tarif plus élevé qu’un salarié
bénéficiant d’un rembou
rsement de son employeur à 50 %.
Cette nouvelle grille tarifaire a eu pour effet d’accroître la part des titres dit «
sociaux »
dans le total des recettes commerciales. Enfin, en 2012, les titres 6-25 ans représentent 33 % des
ventes.
Ces différentes mesur
es ont permis d’acc
roître les recettes par voyage.
En € HT
2011/1*
2011/2
2012
Tickets
0,91
0,94
0,94
Cartes non scolaires
0,43
0,42
0,42
Cartes scolaires
0,34
0,42
0,35
Titres sociaux
0,08
0,10
0,08
Total service de lignes régulières
0,38
0,44
0,41
Source
: rapport d’activités KEOLIS 2012 * ancienne grille tarifaire
ALM estime à plus de 7
M€ en 2010 le coût des compensations tarifaires accordées par
rapport au prix du billet à taux plein.
Les tarifs proposés par l’agglomération angevine sont global
ement dans la moyenne de
ceux proposés par les agglomérations disposant d’un tramway. Mais les comparaisons restent
difficiles dans la mesure où chaque autorité organisatrice de transports urbains (AOTU) développe
une tarification propre, avec des critères
multiples, mixés ou non, en fonction de l’âge, des
catégories (situation de handicap, dema
ndeurs d’emplois) ou du revenu.
11.4.5
L’effet de ciseau
La hausse moindre des recettes de trafic par rapport à celle des dépenses d’exploitation
engendrent une hausse du d
éficit d’exploitation, ce qui se traduit par une baisse du taux de
couverture.
Ainsi, le déficit par voyage est passé de 1,03
€ en 2008 à 1,36
€ en 2012. De même, le taux
de couverture
47
est passé sur la même période de 28,06 % à 23,32 %, ce qui révèle une situation
bien plus dégradée que les prévisions de la DSP 2005/2012 ne l’envisageaient (34,26
% en 2012).
Selon le GART, en 2011, le taux de couverture des AOTU avec transports collectifs en site
propre (TCSP) de moins de 450 000 habitants oscillait entre 14 et 42 %, avec une moyenne
à 30 %.
Ce taux était de 23 % pour les AOTU de plus de 200 000 habitants sans TCSP (fourchette de 11 à
36 %). ALM se trouve donc dans une situation plus défavorable que la moyenne des
agglomérations.
RATIOS (€)
2008
2009
2010
2011
2012
%
Var. annuelle
Recette trafic / Voyage
0,37
0,37
0,39
0,41
0,41
11 %
2,6 %
Dépense expl. / Voyage
1,42
1,48
1,58
1,70
1,70
20 %
4,6 %
Dépense expl. / km
4,10
4,07
4,20
4,63
5,08
24 %
5,5 %
Recette trafic / km
1,07
1,01
1,02
1,11
1,22
14 %
3,3 %
Source : ALM.
47
Taux de couverture = Recettes usagers et publicité sur charges d'exploitation.
CRC des Pays de la Loire
51/59
11.4.6
La globalisation des comptes
A partir d’une approche globalisée des comptes du délégataire et du budget annexe
transport, on constate que la répartition du financement des transports entre le contribuable et
l’usager est res
tée stable sur la période 2008-2012 : la fiscalité finance en moyenne 80 % du coût
des transports publics, l’usager en payant 16
%.
Le versement transport, taxe supportée par l’employeur public ou privé, représente
45,2
M€ de recettes en 2012, mais sa part relative da
ns la totalité des recettes a baissé de 65 à 60 %,
malgré la hausse du taux, qui a été porté à son maximum réglementaire. La participation des
communes est restée relativement stable, en revanche la participation du budget principal d’ALM a
augmenté en part relative de 3,7 % à 11,5 %.
L’augmentation concomitante des tarifs et de la fréquentation a permis de maintenir la part
de la participation des usagers à 16,6 %, en passant de 10,2
M€ en 2008 à 12,4
M€ en 2012.
CRC des Pays de la Loire
52/59
12
ANNEXES
12.1
Factures de construction du tram
way reçues en fin d’année N
-1 et mandatées sur
l’exercice N
Date
Mandat
Objet écriture
Montant €
16/01/2009
F. 08/000271 du 25/11/08 - Acompte n° 22
REALISAT DE LA 1 LIGNE DU TRAM
160 554
26/01/2009
Réalisation de la 1 ligne du tram de l'agglo
F.08/000273 du 17/12/2008
PJ : PV Constatation d'avancement du 02/12/08
160 804
02/01/2009
MEMOIRE N°25 DU 27/11/2008
1ERE LIGNE DE TRAMWAY
6 244 969
16/01/2009
MEMOIRE N° 26 DU 11/12/2008
1ERE LIGNE DE TRAMWAY
7 772 250
Total factures reçues en 2008 mandatées
sur l’exercice 2009
14 338 577
12/01/2010
MEMOIRE 38 du 14/12/2009
MEMOIRE 38 - 1ERE LIGNE TRAMWAY
9 641 879
Total factures reçues en 2009 et mandatées sur l’exercice 2010
9 641 879
19/01/2011
F 10/000312 du 30/11/2010
ACOMPTE N°47 NOVEMBRE 2010
165 502
19/01/2011
F 10/000333 du 24/12/2010
Acompte n°48 - décembre 2010
165 061
13/01/2011
MEMOIRE 50 du 15/12/2010
1ERE LIGNE TRAMWAY
14 507 111
Total factures reçues en 2010 et mandatées sur l’exercice 2011
14 837 674
Source : fichier des mandats et comptes administratifs.
12.2
Caractéristiques des transports urbains dans le périmètre du PTU
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Population PTU
268 000
270 000
270 000
270 000
270 000
270 000
Superficie PTU (km²)
510
510
510
510
540
540
Nombre de lignes
32
32
32
27
27
NC
Longueur ligne tram (kms)
12,3
12,3
12,3
Longueur ligne bus (kms)
1 191,2
1 191,2
1 191,2
ND
1 266,5
NC
Kilomètre tram effectués
0
0
0
581 064
928 269
905 007
Kilomètre bus PTU (hors handicapés)*
9 559 969
9 764 321
9 801 976
9 622 022
9 796 176
9 764 520
Kms effectués totaux
9 559 969
9 764 321
9 801 976 10 203 086 10 724 445 10 669 527
Nb voyages tram
3 604 367
8 052 938
8 365 680
Nb voyages bus
27 659 380 26 913 769 25 976 970 24 123 086 22 539 400 24 530 877
Voyages totaux 27 659 380 26 913 769 25 976 970 27 727 453 30 592 338 32 896 557
Source : ALM pour les années 2008 à 2012 ; rapport d’activité décembre 2013 de Kéolis pour l’année 2013
.
CRC des Pays de la Loire
53/59
12.3
Evolution de l’activité «
véhicules individuels »
En milliers de véhicules / jours
2002
2012
Evolution
Transit
20
25
25 %
Echanges (hors ALM vers ALM et vice-versa)
130
190
46, 2%
Internes (à l’intérieur d’ALM)
450
460
2,2 %
Total
600
675
12,5 %
Source : bureau ALM du 4 octobre 2012.
12.4
Enquête de satisfaction
Enquête
2010
Enquête
2012
Enquête
2013
Moyenne
attendue
Indice de satisfaction
54 %
46 %
61 %
63-65 %
Préférence pour les transports en commun en
situation de choix
60 %
56 %
55 %
66 %
Indice de fidélité
40 %
30 %
34 %
35 %
* (proportion de clients qui considèrent qu’ils ne
pourraient que perdre leur temps et leur énergie à utiliser un autre
moyen de locomotion qu’Irigo)
.
12.5
Kilométrage réalisé
Lignes urbaines
Suburbains
et scolaires
Km totaux
Variation
annuelle
2008
7 765 511
1 794 458
9 559 969
2009
7 999 893
1 764 428
9 764 321
2 %
2010
8 000 082
1 801 894
9 801 976
0 %
2011
8 358 920
1 844 166
10 203 086
4 %
2012
8 796 761
1 927 684
10 724 445
5 %
Variation 2008/2012
13,3 %
7,4 %
12,2 %
* kilométrage retraité par ALM (coefficient de 1,3).
Source : DSP 2005,
observatoire des transports et rapport d’activités décembre 2013 Kéolis
.
12.6
L’offre kilométrique
prévue dans la DSP
Kilomètres
Bus urbain
Tram
Lignes urbaines
Lignes
suburbaines
Total
2012 (p.m)
7 868 492
928 269
8 796 761
1 887 551
10 684 312
2013/1 prév
4 490 225
1 054 238
5 544 463
2013/2 prév
3 816 894
468 262
4 285 156
848 290
5 133 446
2013 prév
8 775 381
1 902 528
10 677 909
2013 réel
7 837 630
905 007
8 742 637
1 926 890
10 669 527
2014
7 834 811
952 471
8 787 282
1 932 800
10 720 082
2015
7 834 811
952 471
8 787 282
1 932 800
10 720 082
2016
7 834 811
952 471
8 787 282
1 932 800
10 720 082
2017
7 834 811
952 471
8 787 282
1 932 800
10 720 082
2018
7 834 811
952 471
8 787 282
1 932 800
10 720 082
2019/1
4 017 918
484 209
4 502 127
1 084 510
5 586 637
Source : annexe 1 A DSP 2013 pour les années 2013/2 à 2019/1 ; pour 2012 : observatoire des transports et
rapport d’activités décembre 2013 Kéolis
; pour le 1
er
semestre 2013
: rapport d’activité de juin 2013. Les
données 2013 sont indicatives.
CRC des Pays de la Loire
54/59
12.7
L’accessibilité
ACCESSIBILITE
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Matériel roulant accessible (en décembre
de l’année)
7
28
49
60
73
90
% de Bus accessibles
4,0 %
16,1 %
28,0 %
34,5 %
42,9 %
52,3 %
Arrêts
Bus
accessibles
(sur
lignes
commercialement accessibles uniquement)
2013
: estimation en fin d’année
0
0
34
85
110
142
Arrêts
Bus
accessibles
(sur
lignes
commercialement
non
accessibles
uniquement) 1 arrêt = 2 quais
2013
: estimation en fin d’année
0
0
0
14
39
48
Arrêts Bus urbains non accessibles
511
511
477
415
375
344
% arrêts Bus urbains accessibles
0 %
0 %
6,6 %
19,3 %
28,4 %
35,5 %
Arrêts Tramway accessibles
-
-
-
25
25
25
Arrêts Tramway non accessibles
-
-
-
0
0
0
% arrêts Tramway accessibles
-
-
-
100 %
100 %
100 %
% de Tramway accessibles
-
-
-
100 %
100 %
100 %
Source ALM.
12.8
La Fraude
2011
2012
Voyageurs (milliers)
27 663
30 592
Nb contrôlés (milliers)
315
348
Taux de contrôle
1,20 %
1,14 %
Nb infractions
4 161
9 754
Taux de fraude
1,32 %
2,62 %
Recette fraude
70 188
170 688
Taux de recouvrement
58,9 %
66,53 %
Source : rappor
t d’activité KEOLIS pour Angers.
12.9
Usage de la voiture
Angers
CERTU
Tissu urbain
Automobilistes exclusifs
36 %
23 %
Modes alternatifs exclusifs
23 %
31 %
Automobilistes contraints à l’usage des
transports publics
12 %
8 %
Tissu suburbain
Automobilistes exclusifs
46 %
42 %
Modes alternatifs exclusifs
20 %
24 %
Automobilistes contraints à l’usage des transports publics
10 %
6 %
Tissu péri urbain
Automobilistes exclusifs
62 %
55 %
Modes alternatifs exclusifs
22 %
18 %
Automobilistes contraints à l’usage des transports publics
4 %
5 %
Source : Evaluation à mi-parcours PDU.
CRC des Pays de la Loire
55/59
12.10
Nombre de voyages en fonction du titre de transport
Titres
en milliers de voyages
Sept-08
Sept-09
Sept-10
Sept-11
Sept-12
Sept-13
Var. moy. 08
et 11-13*
Ticket 1 voy
269
264
245
287
272
268
- 0,1 %
Tickets 10
224
185
171
246
239
225
0,1 %
Ticket 24 h (journée avant 09/11)
29
23
23
41
35
39
10,9 %
P+R
0
3
2
Qutres (dont gpes)
1
3
14
2
6
114,5 %
Total tickets
522
476
439
588
552
540
1,1 %
Salariés / retraités imposables**
242
239
248
291
308
299
7,4 %
Scolaires / étudiants***
1 294
1 219
1 197
1 224
1 473
1 568
6,6 %
Solidaires (partenaires avant 09/11)
81
81
76
107
130
120
13,8 %
Demandeurs emploi
279
280
280
325
407
391
11,9 %
Handicapés 1 an
108
108
107
115
115
157
13,3 %
Retraités non imposables
95
92
91
88
78
70
- 9,6 %
Titres sociaux
563
561
554
636
729
738
9,4 %
Atlanter / anjou pass
26
29
27
66
50
50
24,4 %
Vélo cité - autocité
0
2
0
Autres (libre circ, entreprise)
75
99
102
86
87
90
6,1 %
Total
2 723
2 624
2 567
2 890
3 201
3 285
6,5 %
* la moyenne annuelle est calculée sur quatre ans : 2008 et 2011-2013, les années de construction du tramway ont été
neutralisées.
** + 26 ans à compter de septembre 2011.
*** moins de 26 ans à compter de septembre 2011 : les salariés de moins de 26 ans bénéficient donc de ce tarif.
Source
: rapports d’activités mensuels KEOLIS
.
12.11
Part de chaque catégorie dans les voyages
Titres (SLR)
Sept-08
Sept-09
Sept-10
Sept-11
Sept-12
Sept-13
Total tickets
19,2 %
18,1 %
17,1 %
20,3 %
17,2 %
16,4 %
Salariés / retraités imposables
8,9 %
9,1 %
9,7 %
10,1 %
9,6 %
9,1 %
Scolaires / étudiants
47,5 %
46,5 %
46,6 %
42,4 %
46,0 %
47,7 %
Titres sociaux
20,7 %
21,4 %
21,6 %
22,0 %
22,8 %
22,5 %
Pass anjou / atlanter
1,0 %
1,1 %
1,1 %
2,3 %
1,6 %
1,5 %
A
utres (libre circ, entreprise 1 an…)
2,8 %
3,8 %
4,0 %
3,0 %
2,7 %
2,7 %
Total
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
Source
: rapports d’activi
tés mensuels KEOLIS.
CRC des Pays de la Loire
56/59
12.12
Evolution mensuelle des voyages
2012
2013
Total voyages IRIGO
Dont tram
Affrétés
Total voyages
IRIGO
Dont tram
Affrétés
janvier
3 009
2 847
736
163
3 096
2 959
736
137
février
2 637
2 564
797
74
2 773
2 655
671
118
mars
3 171
3 028
879
143
2 881
2 767
750
114
avril
2 521
2 438
703
83
2 736
2 628
725
108
mai
2 400
2 280
722
120
2 630
2 514
690
117
juin
2 241
2 114
675
127
2 732
2 590
680
141
juillet
1 565
1 526
357
39
1 780
1 730
523
50
août
1 342
1 323
351
19
1 528
1 510
415
18
septembre
3 205
3 083
716
122
3 288
3 164
799
124
octobre
2 841
2 664
708
177
3 406
3 302
831
105
novembre
2 875
2 753
750
122
3 105
2 976
807
130
décembre
2 784
2 700
660
84
2 940
2 829
739
112
total
30 592 29 319
8 053
1 273
32 897 31 624
8 366
1 273
Variation
7,5 %
7,9 %
3,9 %
0,0 %
En milliers de voyages.
Source
: rapports d’activités mensuels Kéolis
.
12.13
Budget annexe transport
TRANSPORT (
k€
)
2008
2009
2010
2011
2012
BP 13
Var./an
2008/12
Recettes de fonctionnement
dont :
49 674
49 107
50 667
57 167
60 414
60 641
5,0 %
fiscalité (73)
39 955
41 359
41 115
42 763
45 226
45 200
3,1 %
participations (74)
6 578
7 391
8 540
13 721
13 644
13 580
20,0 %
produits exceptionnels
1 796
Dépenses de fonctionnement
dont :
35 850
38 666
39 826
45 158
51 523
50 194
9,5 %
charges à caract général
6 811
3 111
2 749
2 971
4 640
2 587
- 9,2 %
dépenses de personnel
829
903
957
744
407
467
- 16,3 %
autres charges (DSP en 2013)
198
1 549
450
974
1 217
40 820
charges financières
1 619
4 731
5 087
5 621
6 100
charges except. (DSP principalt)
27 859
31 165
30 768
35 239
39 505
9,1 %
CAF
17 912
13 810
10 428
10 163
11 961
8 400
Dépenses d'investissement dont
55 349
112 530
132 154
76 325
24 663
17 217
- 18,3 %
remboursement emprunt
694
3 945
5 454
5 955
7 150
dépenses d'équipement
55 349
111 592
127 767
70 872
18 708
10 067
Recettes d'investissement dont
2 865
155 683
95 321
67 838
18 770
6 770
60,0 %
dont subventions
1 601
8 710
13 540
23 130
8 257
1 808
dont emprunt
140 000
60 000
20 000
5 000
3 000
autres immos financières
1 264
6 972
21 161
23 124
3 857
1 610
Variation FDR
- 38 659
53 594
- 25 992
3 521
2 998
FDR au 31/12
- 11 414
42 179
16 187
19 709
22 707
Source : compte de gestion
–
BP 2013.
CRC des Pays de la Loire
57/59
12.14
Contribution à la DSP transport
Exercice
Contribution
(67431/65742)
Taxe salaire (62883)
Total général
antérieur
3 631 378
3 662 106
2007
658 024
658 024
2008
27 520 380
956 112
28 476 492
2009
28 951 938
1 057 172
30 009 110
2010
29 992 492
1 179 083
31 171 575
2011
34 423 072
1 329 609
35 752 681
2012
37 487 051
1 447 069
38 934 120
2013*
15 231 996
361 767
15 593 763
* Premier semestre.
Contribution annualisée
(les soldes de contribution payés en N+1 ont été rattachés à l’exercice
).
Source : fichier des mandats du BA transports
–
DSP Kéolis Angers uniquement
–
hors DSP
handicapés.
12.15
Financement de l’exploitation par habitant
Financement de l’exploitation par habitant
< 450 000 hab
Avec TCSP
> 200 000 hab.
sans TCSP
Minimum
89
54
Moyenne
130
100
Maximum
178
178
Source : GART 2013 (chiffres 2011).
12.16
Coû
t d’exploitation 2014
-2018
Le tableau ci-
dessous indique le coût d’exploitation prévu dans la DSP 2013 entre bus et
tram (pour les années 2014 et 2018, qui sont les deux années bornes complètes) :
2014
2018
Bus urbain
Tram
Bus urbain
Tram
Nb kilomètres parcourus
7 834 811
952 471
7 834 811
952 471
Nb voyages urbains (répartition 2012)
22 281 133
8 664 168
23 329 991
9 072 024
Coût conducteur
18 269 620
2 635 274
18 183 337
2 640 966
Coût conducteur / voyage (répartition 2012)
0,82
0,30
0,78
0,29
Coût conducteur / km
2,33
2,77
2,32
2,77
Coût énergie
4 140 823
504 809
4 081 133
504 809
Energie / km
0,53
0,53
0,52
0,53
Energie / voyage (répartition 2012)
0,19
0,06
0,17
0,06
Coût entretien
3 601 007
1 111 470
3 443 575
1 396 794
Entretien direct / km
0,46
1,17
0,44
1,47
Entretien direct / voyage (répartition 2012)
0,16
0,13
0,15
0,15
CRC des Pays de la Loire
58/59
Gestion de l'infrastructure tramway
1 093 669
1 674 216
Gestion / km
1,15
1,76
Gestion / voyage (répartition 2012)
0,13
0,18
Coût entretien+énergie+personnel
26 011 450
5 345 222
25 708 045
6 216 785
Coût total / km
3,32
5,61
3,28
6,53
Coût total / voyage (répartition 2012)
1,17
0,62
1,10
0,69
Kilomètres / kms totaux
89 %
11 %
89 %
11 %
Voyages / voyages totaux
72 %
28 %
72 %
28 %
Coût / coût total
83 %
17 %
81 %
19 %
DSP 2013 annexe 1A.
12.17
Recettes tarifaires
RATIOS (€)
2008
2009
2010
2011
2012
%
Var. annuelle
Recette trafic / Voyage
0,37
0,37
0,39
0,41
0,41
11 %
2,6 %
Recette trafic / km
1,07
1,01
1,02
1,11
1,22
14 %
3,3 %
Source : ALM.
12.18
Evolution de la grille tarifaire
Les différences de prix avant/après la nouvelle grille sont résumées ainsi selon un tableau
communiqué aux élus de la commission mobilité :
Montants mensuels
Avant
Après
personne seule au-dessus minima sociaux
salarié / + 26 ans
31,5 à 36 €
33,3 à 38
€
étudiants / < 26 ans
18,75 à 28,5
€
20,8 à 28,50
€
plus de 60 imposables
28,5
€
33,3 à 38
€
famille monoparentale et un enfant (non chômeur)
QF < +/-
600 €
35,75 à 47,5
€
30,20 à 38
€
QF > +/-
600 €
50,25 à 64,5
€
53,3 à 66,5
€
famille deux adultes (un seul adulte abonné non chômeur) + 2 enfants abonnés
< SMIC
48,65 à 50,65
€
35,2 à 37,5
€
> SMIC
63,15 à 67,65
€
66,80 à 71,50
€
famille deux adultes (un seul adulte abonné non chômeur) + 3 enfants abonnés
QF < +/-
600 €
56,45 à 58,45
€
35,2
€
QF > +/-
600 €
70,95 à 75,45
€
71,8 à 76,5
€
Les fourchettes dépendent de la durée de
l’abonnement et du lieu de résidence (dans ou hors ALM).
Source : ALM - exemples donnés
–
commission 5/10/10.
CRC des Pays de la Loire
59/59
12.19
Comptes consolidés
TRANSPORT (
k€
)
2008
2009
2010
2011
2012
Recettes réelles de fonctionnement
BA dont
49 674
80,8 %
49 107
81,4 %
50 667 81,9 %
57 167
81,4 %
60 414
80,5 %
Fiscalité (73)
39 955
65,0 %
41 359
68,6 %
41 115
66,4 %
42 763
60,9 %
45 226
60,3 %
dont département (scolaires)
1 265
2,1 %
1 305
2,2 %
1 311
2,1 %
1 311
1,9 %
1 341
1,8 %
dont communes
2 269
3,7 %
2 769
4,6 %
2 769
4,5 %
2 769
3,9 %
2 780
3,7 %
dont ALM
2 269
3,7 %
2 535
4,2 %
3 662
5,9 %
8 662
12, 3%
8 662
11,5 %
Recettes de fonctionnement DSP
11 817
19,2 %
11 222
18,6 %
11 230 18,1 %
13 031
18,6 %
14 626
19,5 %
Recettes publicitaires
571
0,9 %
328
0,5 %
278
0,4 %
279
0,4 %
142
0,2 %
Recettes tarifaires
10 254
16,7 %
9 843
16,3 %
10 024
16,2 %
11 352
16,2%
12 475
16,6 %
Autres recettes
992
1,6 %
1 052
1,7 %
928
1,5 %
1 399
2,0%
2 009
2,7 %
Recettes de fonctionnement totales
61 491
100 %
60 329
100 %
61 897
100 %
70 198
100 %
75 040
100 %
Dépenses réelles de fonctionnement
BA hors charges DSP
3 158
6 473
9 076
9 830
11 104
dont charges financières
0
1 619
4 731
5 087
5 621
pour mémoire CF DSP (hors
handicapés)
27 002
30 129
29 222
33 887
37 977
Charges décaissables Kéolis
40 810
41 690
41 796
48 924
53 317
Dépenses de fonctionnement totales
43 968
48 162
50 871
58 754
64 421
Pour information: CAF BA
17 912
13 810
10 428
10 163
11 961
Dépenses d'investissement
55 349
112 530
132 154
76 325
24 663
dont remb emprunt
0
694
3 945
5 454
5 955
dont dépenses d'équipement
55 349
111 592
127 767
70 872
18 708
Recettes d'investissement
2 865
155 683
95 321
67 838
18 770
dont subventions
1 601
8 710
13 540
23 130
8 257
dont emprunt
0
140 000
60 000
20 000
5 000
Autres immos financières
1 264
6 972
21 161
23 124
3 857
Méthode de consolidation.
Dépenses du BA : ont été retirées la contribution financière DSP et le remboursement TP/CFE
+ T Salaires.
Recettes du BA : non modifiées.
Dépenses de la DSP : charges hors dotations aux provisions.
Recettes de la DSP
: n’ont été ajoutées au tableau que les recettes commerciales
.