LE DEFENSEUR DES
DROITS : MISSIONS ET
GESTION
Communication à la commission des finances
, de l’économie générale
et du contrôle budgétaire de l’
Assemblée nationale
Septembre 2014
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Sommaire général
AVERTISSEMENT
...............................................................................................................................................
5
RESUME
................................................................................................................................................................
7
RECAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
..........................................................................................
11
INTRODUCTION
................................................................................................................................................
13
CHAPITRE I
UNE
REFORME QUI N’A PAS
ENCORE DONNE TOUTE SA MESURE
.......
17
I - Un cadre juridique complexe
.........................................................................................................................
17
A - Les compétences propres du Défenseur des droits
...........................................................................................
17
B - Les collèges, les vice-présidentes et le délégué général à la médiation
...........................................................
18
II - Une organisation marq
uée par l’héritage des autorités fusionnées
...........................................................
20
A -
L’absence de mission de préfiguration
............................................................................................................
20
B - Une organisation innovante mais un encadrement important
..........................................................................
20
III - Une institution adaptée au traitement des réclamations
...........................................................................
26
A - Le traitement des réclamations par les délégués
..............................................................................................
27
B - La gestion des réclamations au siège
...............................................................................................................
27
C -
Les moyens d’action
........................................................................................................................................
29
D - Les avis des collèges
........................................................................................................................................
32
E - Les suites données aux réclamations
................................................................................................................
34
IV -
Des relations à clarifier avec d’autres institutions
.....................................................................................
36
A -
La Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH)
......................................................
36
B - Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL)
...................................................................
37
CHAPITRE II
UNE GESTION MAITRISEE MAIS DES MARGES DE PROGRES
................
39
I - Une gestion financière maîtrisée
....................................................................................................................
39
A - Le rattachement au programme 308 et au contrôleur budgétaire et comptable ministériel des services
du Premier ministre
................................................................................................................................................
39
B - Une gestion des crédits maîtrisée
.....................................................................................................................
40
C - La passation des marchés : une transition parfois délicate
...............................................................................
43
II - La nécessaire rationalisation des moyens
....................................................................................................
44
A - Une gestion attentive des personnels
...............................................................................................................
44
B - La situation immobilière : des progrès à amplifier
...........................................................................................
51
III -
Améliorer l’organisation de la promotion des droits et de la communication
........................................
56
A - Mieux appréhender la promotion des droits et des libertés
..............................................................................
56
B - La communication et la notoriété : un objectif indissociable
...........................................................................
57
CONCLUSION
.....................................................................................................................................
61
ANNEXES
............................................................................................................................................................
63
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Avertissement
En application du 2° de l’article 58 de la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois
de finances (LOLF), la Cour a été saisie par le président de la commission des finances, de
l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, par lettre du
19 décembre 2013 (cf. annexe n° 1),
d’une demande d’enquête sur «
la gestion du Défenseur
des droits ». Le Premier président a répondu à cette demande par lettre du 30 janvier 2014
(cf. annexe n° 2).
Le contenu de cette demande a été précisé lors d’une réunion de travail avec
le
rappo
rteur
spécial
de
la
commission
des
finances
de
l’Assemblée
nationale,
Mme Marie-Christine Dalloz, le 22 janvier 2014.
Pour mener à bien la présente enquête, la Cour a procédé, au cours du premier semestre
2014, aux diligences suivantes :
-
l’envoi de questio
nnaires, principalement au Défenseur des droits ;
-
des entretiens et analyses de dossiers auprès du secrétaire général et du directeur général
du Défenseur des droits, des vice-présidentes, du délégué général à la médiation et de ses
principaux collaborateurs, ainsi que des organisations syndicales représentatives des
personnels ;
-
une mission effectuée auprès d’un animateur des délégués en région (Nord
-Pas-de
Calais) ;
-
des échanges avec le secrétaire général du Gouvernement ;
-
des échanges avec le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
À la suite de l’examen du rapport d’instruction le 26 juin 2014, un relevé d’observations
provisoires a été adressé le 2 juillet 2014 au Défenseur des droits, au secrétaire général du
Gouvernement et au contrôleur budgétaire et comptable placé auprès du Premier ministre.
Succédant à Dominique Baudis, décédé, M. Jacques Toubon, nommé Défenseur des
droits le 17 juillet 2014, a été auditionné le 25 juillet 2014.
L
e projet de rapport, tenant compte de l’analyse que la Cour a faite des réponses reçues
à ses observations provisoires, a été délibéré le même jour par la quatrième chambre, présidée
par M. Vachia, président de chambre, et composée de M. Maistre, Mmes Démier, Gadriot-
Renard et Faugère et M. Drouet, conseillers maîtres, le rapporteur étant M. Patrice
Vermeulen, conseiller maître, M. Roch-Olivier Maistre, conseiller maître, président de
section, étant le contre-rapporteur. M. Guillaume Delbauffe, rapporteur extérieur à la Cour, a
été le co-
rapporteur pendant la phase d’instruction.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
6
Le rapport a ensuite été examiné et approuvé le 19 septembre 2014 par le comité du
rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de M. Migaud, Premier
président, MM. Durrleman, Lefas, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, rapporteur général
du comité, Duchadeuil et Piolé, présidents de chambre, et M. Johanet, procureur général,
entendu en ses avis.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Résumé
Institué par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, le Défenseur des
droits est une autorité indépendante inscrite à l’article 71
-1 de la Constitution
1
.
Après des débats parlementaires difficiles, la loi organique fixant les attributions et les
modalités d’intervention de la nouvelle institution a été promulgu
ée le 29 mars 2011. Elle a
donné au Défenseur des droits un statut juridique supérieur à celui des autorités
administratives indépendantes (AAI). À compter du 1
er
mai 2011, elle lui a confié les
missions jusque-là assurées par quatre AAI distinctes : le Médiateur de la République, la
Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), le Défenseur des enfants et la
Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE)
(cf. annexe n° 3).
La mise en place et l’organisation de la nouvelle institution ont été affectées par
l’absence de mission de préfiguration. Elles ont également été tributaires du cadre juridique
posé par la loi organique. Tout en donnant au Défenseur des droits le monopole des décisions
les plus significatives, celle-ci a en effet entendu maintenir la visibilité des anciennes
autorités : elle a ainsi prévu la coexistence de trois collèges distincts, faisant explicitement
référence à trois des quatre autorités fusionnées, présidés par trois vice-présidents exerçant
leurs fonctions à temps plein.
Malgré ces contraintes, p
rivilégiant l’unité
de la nouvelle institution, le premier
Défenseur des droits a
d’emblée
fait le choix de la transversalité
de l’organisation
.
S’il est
pleinement c
onforme à l’esprit de la loi, ce parti a
néanmoins engendré une certaine
complexité de l’organigramme. Celui
-ci est ainsi caractérisé par un encadrement important au
regard de la taill
e de l’institution. Outre les adjointes, vice
-présidentes des collèges, la
présence conjointe d’un secrétaire général et d’un directeur général des services constitue
l’une des singularités de la nouvelle autorité.
Cette dualité a pu se justifier pour mener à bien
la mise en place de l’institution,
mais elle ne devrait pas perdurer.
S’agissant des collèges, la loi organique a prévu qu’ils ne devaient être saisis que des
« questions nouvelles ». Même si la définition de cette notion
n’est pas dépourvue
d’ambigu
ïté, le Défenseur des droits a donné une interprétation souple de la loi. Il a ainsi fait
le choix de saisir les collèges sur des affaires courantes. Ces derniers se sont réunis en
moyenne six fois par an. Les réunions conjointes sont, quant à elles, demeurées
exceptionnelles. À la lumière de ces constats une réflexion sur le rôle et le fonctionnement des
collèges mériterait d’être engagée
.
1
Art. 71-1 : « Le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l'État, les collectivités
territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme invest
i d’une mission de service public, ou à l’égard
duquel la loi organique lui attribue des compétences. Il peut être saisi, dans les conditions prévues par la loi organique, par
toute personne s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service public ou d’u
n organisme visé au premier alinéa. Il peut se
saisir d’office
».
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
8
Pour exercer sa mission au plan local, le Défenseur des droits dispose d’un réseau de
400 délégués, répartis sur l’ensemble du territoire. Pour parfaire l’unification et la
restructuration qui ont été engagées de ce maillage en partie hérité des anciennes AAI, les
tableaux de bord de suivi des activités devront encore être améliorés.
L’institution s’est par ailleurs adaptée au traitement des quelque 79
000 réclamations
qu’elle reçoit chaque année. Les délégués traitent, à leur niv
eau, près de 80 % des dossiers, en
l’occurrence les plus simples. Les plus complexes, un peu plus de 15
000, font l’objet d’un
examen au niveau central, à la fois par le département « recevabilité, orientation, accès aux
droits » et par les pôles spécialisés, dont les effectifs devront être mieux adaptés au flux et à la
nature des dossiers.
Pour lui permettre de remplir ses missions, la loi organique a doté le Défenseur des
droits de différents pouvoirs et moyens juridiques d’intervention et d’investigation
, dont
certains vont au-delà des capacités dont disposaient les quatre AAI supprimées
. Ils n’ont,
toutefois, pas encore donné leur pleine mesure, tant du fait de la jeunesse de l’institution que
de la complexité du processus de déploiement de la nouvelle organisation.
Il importera, enfin, de clarifier les relations de l’institution avec le Contrôleur général
des lieux de privation de liberté, dont les compétences et les pouvoirs sont désormais proches
de ceux du Défenseur des droits depuis la loi du 26 mai 2014. A défaut de revenir sur la loi,
ceci devrait à tout le moins conduire à revoir la convention organisant les relations entre ces
deux structures.
Le budget global du Défenseur des droits était, en 2013, de 27,44 M€
2
, la fusion des
quatre AAI s’étant faite à budget constant. Par ailleurs, l’institution s’est efforcée de maîtriser
ses dépenses, la consommation de crédits du titre 2 ayant baissé de plus de 2 % entre 2012 et
2013, celle en hors titre 2 ayant diminué de près de 9 %. En outre, le Défenseur des droits est
soumis à un dispositif de performance qui devrait s’améliorer en 2015 avec la mise e
n place
d’un nouvel indicateur d’efficience de son activité. Au 30 avril 2014, les effectifs de
l’institution étaient de 227 agents, auxquels s’ajoutait une trentaine de stagiaires. Le nombre
des personnels est resté relativement stable, avec en particulier une maîtrise des effectifs dans
les fonctions support, qui ont baissé d’un quart depuis 2011. Cependant, un meilleur équilibre
reste à trouver entre les agents contractuels, qui représentent plus de 72 % des personnels, et
les fonctionnaires.
Pour harmon
iser la situation de ses personnels, l’institution a mis en place un cadre de
gestion unifié. Celui-
ci a permis d’effacer les disparités statutaires et salariales
qui prévalaient
en 2011, de mettre en place une véritable gestion prévisionnelle des emplois et des
compétences et d’assurer une meilleure maîtrise de la masse salariale. La simplification de
l’organigramme et la réduction de l’encadrement supérieur
(
cf. supra
) devraient à l’avenir
conduire à dégager des marges d’efficience comp
lémentaires.
Des économies ont également été permises par la réduction des implantations
immobilières et par la renégociation des baux des deux implantations parisiennes héritées des
anciennes AAI, sises rues Saint Georges et Saint Florentin. Les loyers, charges et impôts
afférents ont, ainsi, diminué de près de 0,3 M€, soit une baisse de 6,30 % entre 2011 et 2014.
Des économies complémentaires sont espérées de l’installation au sein du bâtiment Fontenoy
de l’immeuble dit «
centre de gouvernement » de Ségur-Fontenoy. Ce déménagement, prévu
2
Il s’agit des crédits de paiement consommés durant l’année 2013.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
RÉSUMÉ
9
au second semestre de l’année 2016, devrait permettre aux différents services du Défenseur
des droits d’être regroupés sur un site unique
. Cette évolution contribuera de façon décisive
au renforcement
d’une culture commune.
Enfin, fortement mobilisée par les modalités de sa mise en place,
l’institution n’a pas
été en
situation jusqu’à présent de donner toute sa mesure
, en particulier en matière de
promotion des droits et de communication. Sur ce point, il lui faudra reconsidérer
l’organisation de sa communication afin d’accroître sa notori
été, sa visibilité et, en définitive,
son efficacité.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Récapitulatif des recommandations
L’enquêt
e conduit la Cour à formuler un ensemble de recommandations qui figurent à la
fin de chaque chapitre :
1.
simplifier l’organigramme et réduire
le nombre de cadres dirigeants ;
2.
améliorer les tableaux de bord permettant le suivi des travaux des délégués ;
3.
adapter les effectifs au sein des pôles à la nature et au flux moyen des réclamations ;
4.
revoir les modalités de la coordination entre le Défenseur des droits et le Contrôleur
général des lieux de privation de liberté pour prendre en compte les conséquences des
dispositions de la loi du 26 mai 2014 ;
5.
rationaliser le circuit de la dépense en fusionnant le centre de service partagé du
Défenseur des droits avec celui de la direction des services administratifs et financiers
du Premier ministre ;
6.
regrouper les services de l
a promotion des droits et de l’égalité et
de la communication
en une seule entité.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Introduction
Face au constat
d’
une dilution des responsabilités résultant de la multiplication des
autorités indépendantes chargées de protéger les droits et libertés, le Comité Balladur
3
avait
souhaité «
qu’une étape importante soit franchie dans le sens d’une amélioration de la
protection des droits des citoyens ». Dans cette perspective, il avait recommandé la création
d’
un « Défenseur des droits », de rang constitutionnel, ayant vocation à exercer les
compétences du
Médiateur de la République et d’
autres autorités indépendantes, sans que
celles-ci soient davantage précisées.
Répondant à cette attente, la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a créé,
en son article 41, un nouvel article 71-1 de la Constitution instituant un Défenseur des droits
4
.
Cet article renvoyait à une loi organique le soin de définir « les attributions et les modalités
d’intervention du Défenseur des droits » et de déterminer « les conditions dans lesquelles il
peut être assisté pa
r un collège pour l’exercice de certaines de ses attributions ».
Déposé au Sénat le 9 septembre 2009, le projet de loi organique relatif au Défenseur des
droits prévoyait à l’origine que les attributions de cette nouvelle institution reprendraient
celles exercées jusque-là par le Médiateur de la République et seraient élargies à celles du
Défenseur des enfants et de la Commission nationale de déontologie de la sécurité.
D’autres autorités administratives indépendantes (AAI), et non des moindres, telles que
la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), la Commission d’accès aux
documents administratifs (CADA) et, surtout, le Contrôleur général des lieux de privation de
liberté (CGLPL) ont été laissées en dehors de la réforme, même s’il a
été évoqué lors des
débats qu’un bilan de l’action du CGLPL serait dressé au mois de juin 2014. La loi n’a pas été
mise à profit pour harmoniser leur fonctionnement, alors pourtant qu’elles relèvent de la
même mission (Direction de l’action du Gouvernement
) et du même programme budgétaire
(308 - Protection des droits et libertés).
Lors des débats, le Sénat a modifié le projet de loi initial afin d’élargir le périmètre des
compétences du Défenseur des droits à la lutte contre les discriminations et à la promotion de
l’égalité. Avec l’accord du Gouvernement, l’Assemblée nationale a confirmé l’intégration de
la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE) au sein de la
nouvelle institution. La fusion des quatre autorités (cf. annexe n° 3) est ainsi intervenue près
de trois ans après la révision constitutionnelle, avec la promulgation de la loi organique du
29 mars 2011, dont une loi « ordinaire
» a précisé les modalités de mise en œuvre.
3
Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions présidé par M. Edouard
Balladur, ancien Premier ministre, ayant donné lieu à un rapport remis le 29 octobre 2007 au Président de la République.
4
Art. 71-1 : « Le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l'État, les collectivités
territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d’une mission de service public, ou à l’égard
duquel la loi organique lui attribue des compétences. Il peut être saisi, dans les conditions prévues par la loi organique, par
toute personne s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service public ou d’un organisme visé au premier alinéa. Il peut s
e
saisir d’off
ice ».
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
14
L’article 4 de la loi organique fi
xe les missions du Défenseur des droits. Celui-ci « est
chargé :
-
de défendre les droits et libertés dans le cadre des relations avec les administrations de
l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics et les organismes investis
d’une
mission de service public ;
-
de défendre et de promouvoir l’intérêt supérieur et les droits de l’enfant consacrés par la
loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France ;
-
de lutter contre les discriminations, directes ou indirectes, prohibées par la loi ou par un
engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France ainsi que de
promouvoir l’égalité
;
-
de veiller au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité
sur le territoire de la République ».
Ainsi, la loi organique se veut un compromis entre
d’un côté
, les positions exprimées
par les tenants du
statu quo ante
, censé garantir au mieux les libertés, et
de l’autre
, celles
avancées par les partisans d’une rationalisation des multiples AAI, censée générer une
efficacité et une efficience accrues. De ce fait, elle n’est pas allée jusqu’à opérer une véritable
fusion fonctionnelle des autorités supprimées.
Tout en donnant au Défenseur des droits le monopole des décisions les plus
significatives, la loi organique a entendu maintenir la visibilité des autorités supprimées : elle
a prévu la coexistence de trois collèges distincts, faisant explicitement référence à trois des
quatre autorités fusionnées, présidés par trois vice-présidents exerçant leurs fonctions à temps
plein, tout en prévoyant la réunion conjointe de plusieurs collèges. De même, le rapport
annuel du Défenseur doit reprendre la typologie des anciennes missions et un rapport
spécifique, consacré à la seule défense des enfants, doit être présenté au président de la
République.
Alors que la loi dispose que l’ensemble du dispositif doit entrer en vigueur le
1
er
avril ou le 1
er
mai 2011, dates auxquelles les anciennes autorités ont été juridiquement
dissoutes, Dominique Baudis n’a été nommé, par décret du
Président de la République, que le
23 juin 2011. Les adjointes qu’il a choisies, conformément à l’article 11 de la loi organique,
ont été nommées par décrets du 22 juillet, tandis que les membres des collèges (articles 13, 14
et 15 de la loi organique) ont été désignés par leurs autorités de nomination respectives dans
le courant de l’été et la liste
publiée le 9 octobre 2011.
Les deux décrets d’application ont été adoptés à la fin du mois de juillet 2011. D’un
côté, le décret n° 2011-904 du 29 juillet 2011 a précisé la procédure applicable devant le
Défenseur des droits. De l’autre, le décret n° 20
11-905, daté du même jour et portant sur
l’organisation et le fonctionnement du Défenseur des droits, a précisé les fonctions des
principaux collaborateurs du Défenseur, fixé les grandes lignes du fonctionnement des
collèges et défini des dispositions générales relatives au personnel.
Cette longue période interstitielle a alimenté un climat d’incertitude.
Malgré les efforts
déployés par le Défenseur des droits pour asseoir une organisation et une gestion aussi
transversale que possible, le cadre juridique initial, qui maintient en partie les spécificités
propres à chacune des institutions fusionnées, a constitué d’emblée un frein à la mutualisation
et aux économies attendues, comme à l’effi
cacité de la nouvelle autorité.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
INTRODUCTION
15
La présente communication examinera successivement la mise en place progressive de
l’institution, qui n’a pas encore donné toute sa mesure (
chapitre
I), puis l’environnement
budgétaire et administratif, qui peut encore gagner en efficience (chapitre II).
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Chapitre I
Une réforme qui n’a pas encore donné toute sa mesure
Le cadre juridique applicable au Défenseur des droits s’avère à l’expérience
complexe
(I). Son organisation est marquée par l’héritage des quatre
autorités administratives
indépendantes (AAI)
auxquelles il s’est substitué (II). La nouvelle institution a dû s’adapter
au traitement en masse de réclamations de toutes natures (III). Les relations avec certaines
autres institutions n’ont pas été clarifiées (IV).
I -
Un cadre juridique complexe
A - Les compétences propres du Défenseur des droits
La loi organique a doté le Défenseur des droits (DDD), placé au onzième rang dans
l’ordre protocolaire de la République, d’un statut juridique supérieur à celui d’une simple
autorité administrative indépendante. Nommé par le président de la République, après avoir
été auditionné par les assemblées parlementaires, pour un mandat de six ans non
renouvelable, il ne peut être mis fin à ses fonctions, sauf empêchement constaté par un collège
composé des chefs des trois plus hautes juridictions françaises.
La période transitoire après le décès de Dominique Baudis
La loi
n’
a prévu que la situation
d’empêchement du
Défenseur des droits, instaurant une procédure
spécifique pour le constater. À
la suite du décès de Dominique Baudis, il n’
a pas été fait application de cette
procédure.
Privilégiant le principe de continuité de l’institution, le secrétaire général du Gouvernement a demandé au
secrétaire général et au directeur général de l’institution, par
lettre du 11 avril 2014 (cf. annexe n° 4), de gérer les
affaires courantes. Il a par ailleurs considéré que les adjointes du Défenseur des droits, vice-présidentes des
collèges, pouvaient continuer à exercer leurs fonctions, quand bien même la loi organique a prévu que leur
mandat cesse de plein droit avec le mandat du Défenseur.
U
n récent avis du Conseil d’État a
néanmoins
confirmé qu’il résultait des termes de la loi que le mandat
des adjoints prenait fin avec celui du Défenseur des droits
, quelles qu’en soient les circonstances, y compris en
cas de décès.
En conséquence, dès la nomination du nouveau Défenseur des droits, le mandat des trois vice-présidentes,
qui n’est pas renouvelable, a pris fin. Les
adjointes du Défenseur des droits auront ainsi été remplacées à mi-
mandat
5
, quand bien même le successeur de Dominique Baudis eût pu souhaiter, dans un souci de continuité
institutionnelle, les maintenir dans leurs fonctions.
5
Cette règle, qui permet à chaque nouveau DDD de choisir ses adjoints, a pour conséquence, en cas de décès du Défenseur,
de mettre un terme, en cours d’exercice, au mandat des intéressés.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
18
La loi concentre la direction de l’institution entre les mains du DDD qui a seul po
uvoir
de décision. Elle a notamment étendu à toutes les composantes de la nouvelle institution les
pouvoirs de chacune des AAI fusionnées et renforcé certains autres (cf. détail en annexe n° 5),
en prévoyant notamment les formes d’intervention
suivantes :
-
la saisine directe du DDD par tout citoyen sur l’ensemble du champ couvert par
l’institution
;
-
la possibilité pour le DDD de mettre en demeure et de recourir à la médiation et à la
transaction ;
-
la
saisine par le DDD de l’autorité disciplinaire
compétente ;
-
la saisine du juge des référés au soutien de mesures d’investigation qui l’exigent
;
-
la saisine d’office
;
-
le dépôt de conclusions auprès des tribunaux dans les instances relevant de son domaine
de compétences ;
-
la communication sur la demande du DDD de toute information ou pièce utile, les visites
de locaux administratifs ou privés ;
-
le pouvoir d’injonction
;
-
la production d’un rapport public
;
-
la possibilité de saisir la Cour des comptes pour avis ou le Conseil d’État sur
l’interprétation de
textes ;
-
la possibilité offerte au Premier ministre de saisir le DDD de tout projet de loi entrant
dans son champ de compétence.
Néanmoins, le Défenseur des droits ne peut pas prendre de décisions entrainant
obligation juridique de faire : il émet des recommandations et, le cas échéant, des injonctions.
Il peut leur donner une vraie force par des mesures de publicité. Il a cependant la faculté de
prendre, sous le contrôle du juge judiciaire,
des mesures contraignantes d’investigation
susceptibles de porter atteinte aux libertés individuelles.
B - Les collèges, les vice-présidentes et le délégué général à la médiation
Le Premier ministre nomme les trois adjoints du Défenseur sur proposition de ce
dernier :
-
un adjoint, vice-président du collège chargé de la déontologie dans le domaine de la
sécurité : Mme Mothes a été nommée dans ces fonctions par décret du 22 juillet 2011 ;
-
un adjoint, vice-président du collège chargé de la lutte contre les discriminations et de la
promotion de l’égalité
: Mme Lyazid a été nommée dans ces fonctions par décret du
22 juillet 2011 ;
-
un défenseur des enfants, vice-président du collège correspondant : Mme Derain a été
nommée dans ces fonctions par décret du 22 juillet 2011.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE REFORME QUI N’A
PAS ENCORE DONNE TOUTE SA MESURE
19
Chaque vice-président(e) peut suppléer le DDD pour présider les réunions de son
collège. Il s’agit de
la seule compétence propre que leur attribue la loi. Toutefois, le
Défenseur peut leur donner délégation de signature, à l’exclusion des actes significatifs
engageant l’institution (article 12
-II de la loi organique). Dominique Baudis a usé de cette
faculté par décision du 2 août 2011.
Par ailleurs, le décret précité du 29 juillet 2011 fixe la rémunération des vice-présidents
au niveau de celle des directeurs généraux ou directeurs d’administration centrale, de hors
échelle C à hors échelle E, à laquelle
peut s’ajouter une indemnité de 45
000 € brut annuel
(arrêté du 17 novembre 2011)
6
.
Les différents collèges, qui comprennent de six à huit membres
7
, se sont mis en place
tardivement
8
.
En application de l’article 12 de la loi organique, le D
éfenseur des droits dispose de la
faculté de convoquer une réunion conjointe de plusieurs collèges et de ses adjoints sur des
sujets qui intéressent plusieurs domaines de compétence. Aux termes du même texte, les
collèges émettent des avis sur « des questions nouvelles ».
Par ailleurs, conformément à l’article 39 de la loi organique, un code de déontologie a
été adopté. Il s’applique au Défenseur des droits comme aux membres des c
ollèges et porte
sur l’indépendance, l’impartialité, l’intégrité, la neutralité, les obligations de réserve, la
discrétion professionnelle, le secret professionnel (article 38 de la loi organique
) et l’entretien
déontologique des collaborateurs. Conformément à la loi, Dominique Baudis a procédé à une
déclaration d’intérêt. Bien que cela ne soit pas prévu par les textes, les vice
-présidentes, le
délégué à la médiation, le secrétaire général et le directeur général ont fait de même.
Enfin, le Médiateur de la République fonctionnant antérieurement sans collège, le même
dispositif a été reconduit par la loi organique dans ce champ de compétence. Toutefois, le
Défenseur des droits a nommé, le 15 février 2012, M. Bernard Dreyfus délégué général à la
médiation. Celui-ci exerçait auparavant les fonctions de directeur général du Médiateur.
À l’inverse, alors qu’il existait auprès de la HALDE un comité consultatif composé de
18 personnes
et destiné à éclairer le président, la loi organique n’a pas conservé ce dispositif.
Le DDD n’a pas non plus souhaité le reconstituer dans la mesure où d’autres entités
remplissent déjà ce rôle.
Dans l'attente de la désignation du Défenseur des droits en 2011, les autorités
regroupées au sein de la nouvelle institution ont poursuivi leurs activités de façon autonome,
la loi organique ayant substitué la nouvelle institution aux anciennes AAI « dans leurs droits
et obligations » (article 44).
Pendant cette période transitoire, le secrétaire général du Gouvernement (SGG) a
précisé, dans un courrier adressé aux anciens responsables administratifs des quatre autorités,
les dispositions à prendre avant qu
’
intervienne la désignation du Défenseur des droits. Aux
termes de cette correspondance, il appartenait « aux responsables administratifs des autorités
auxquelles le Défenseur se substitue d’assurer, par intérim, la continuité du service (…). Ces
6
Les rémunérations nettes s’échelonnent de 128
647 € net pa
r an pour le délégué général du Médiateur à 71
149 € net pour la
Défenseure des enfants. La rémunération du DDD s’élève quant à elle à 128
744 € net par an.
7
Membres nommés sur proposition du Sénat, de l’Assemblée nationale, de la Cour des comptes, du Conseil d’Etat
et du
Conseil économique, social et environnement (CESE).
8
La composition des membres des collèges a été publiée le 9 octobre 2011. Plus tardif, le règlement intérieur sur le
fonctionnement des collèges a été rendu applicable par décision du 23 novembre 2011.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
20
responsables sont habilités à prendre toutes les mesures de gestion nécessaires à la continuité
du service ainsi que les décisions commandées par l’urgence
».
II -
Une organisation marquée par l’héritage des autorités fusionnées
A -
L’absence de mission de préfiguration
Aucune
étude d’impact sérieuse, aucune
mission de préfiguration ni aucune évaluation
budgétaire
9
n’ont
précédé la mise en place de la nouvelle institution.
Pourtant, dès le mois de novembre 2010, la commission des lois du Sénat avait appelé à
la mise en place d’une
telle mission de préfiguration. De même, dans son rapport budgétaire
pour le projet de loi de finances pour 2011,
elle s’était
étonnée que ni l
’
étude d
’
impact du
projet de loi organique sur le Défenseur des droits, ni les documents budgétaires n
’
aient
analysé les besoins financiers et les possibilités de localisation de cette nouvelle autorité
10
.
Il en est résulté une double difficulté pour le Défenseur des droits, contraint, dans le
même temps, d’un côté de maintenir l’activité des anciennes AAI et, de l’autre de mettre en
place de nouveaux outils de gestion adaptés à la nouvelle institution, avec des moyens
juridiques, techniques et humains hétérogènes.
B - Une organisation innovante mais un encadrement important
Dès sa nomination, le Défenseur des droits a souhaité faire porter en priorité son action
sur la dimension institutionnelle. Malgré les contraintes législatives, il a fait le choix
stratégique d’instaurer la plus large transversalité possible dans la gestion comme dans le
fonctionnement de la nouvelle autorité.
1 -
Un choix stratégique : favoriser la transversalité
En raison des conditions de son adoption et des ambiguïtés qui en ont résulté, la loi a
laissé au Défenseur des droits une grande latitude quant aux modalités de fonctionnement de
l’institution. Il
lui revenait, à titre principal, de choisir entre deux options.
Le premier scenario aurait consisté à privilégier la visibilité des missions respectives de
chacune des autorités fusionnées. Elle aurait conduit à mettre en place des directions
spécifiques et à placer à leur tête les adjoint(e)s, vice-président(e)s de chaque collège
spécialisé. L’aspect transversal aurait alors été laissé pour compte, hormis l’action du
Défenseur lui-même. Sur le plan fonctionnel, la plupart des agents auraient pu retrouver dans
ce schéma les fonctions qu’ils exerçaient dans les anciennes structures. Seule une
harmonisation des fonctions support aurait permis de dégager des économies.
9
L’absence de personnalité morale a dispensé l’État d’avoir à modifier le budget initial prévu pour chaque entité par la loi de
finances initiale pour 2011.
10
Avis n° 116 (2010-2011) de M. Jean-Claude Peyronnet, fait au nom de la commission des lois, déposé le 18 novembre
2010.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE REFORME QUI N’A
PAS ENCORE DONNE TOUTE SA MESURE
21
Privilégiant le caractère novateur de l’institution, dont l’unicité est incarnée p
ar le
Défenseur des droits, la seconde option consistait à favoriser d’emblée la transversalité. Dans
cette hypothèse, la logique voulait que les adjoint(e)s n’aient pas de fonctions de gestion, que
les départements (directions) ne reflètent pas les anciennes missions mais des thématiques
transversales. Ce schéma était sans nul doute plus conforme à l’esprit de la loi. Restait
néanmoins à préserver la visibilité des anciennes missions.
Face à cette alternative, le Défenseur des droits a organisé une concertation interne.
Bien que la première solution ait eu, dans un premier temps, la préférence des personnels et
des organisations syndicales, Dominique Baudis a su
in fine
convaincre du bien-fondé de la
deuxième option
11
.
2 -
L’organigramme
: reflet du choix stratégique
L’organigramme repose sur six niveaux de responsabilité, dont cinq ont des fonctions
opérationnelles :
-
le Défenseur des droits lui-même et son cabinet ;
-
les adjointes du DDD et les collèges ;
-
le secrétaire général et le directeur général des services ;
-
les directeurs de départements ;
-
les chefs de pôles ou de service et leurs collaborateurs ;
-
enfin, au niveau local, un réseau dense de 400 délégués.
11
L’organigramme a été approuvé à l’unanimité lors du comité technique paritaire, au mois de février 2012.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
22
a)
Les adjointes du Défenseur des droits et le délégué général : un rôle ambigu
L’article 12
-II de la loi organique précise que « le Défenseur des droits peut déléguer
ses attributions à ses adjoints, dans leur domaine de compétence, à l’exception de
celles
mentionnées aux articles 19, 29, 31, 32, 36 et au dernier alinéa des articles 18 et 25 », ce qui
exclut la possibilité pour les adjointes de prendre les décisions les plus significatives.
Le décret d’application du 29 juillet 2011 vient sur ce point
compléter la loi en précisant
que « le Défenseur des droits peut donner délégation de signature à ses adjoints aux fins de
signer tous les actes relatifs à leur domaine de compétence, dans les limites prévues au II de
l’article 11 citées par la loi
».
Si Dominique Baudis a presque systématiquement présidé les collèges,
la pratique s’est
avérée complexe. Elle semble avoir davantage dépendu des personnes et des circonstances
que d’un choix stratégique.
Les adjointes ont en commun d’être associées
, en liaison avec le secrétaire général, à
l’élaboration des ordres du jour des collèges. Toutes, ainsi que le délégué à la médiation, sont
amenées à signer des correspondances, préparées par les services et visées par le secrétaire
général. Les adjointes et le délégué à la médiation ont aussi un rôle de représentation à
l’extérieur de l’institution, que ce soit en France ou à l’étranger. Ils jouent, en outre, un rôle
majeur dans la concertation et le partenariat avec les structures associatives et la mise en place
de groupes de réflexion. À cet égard, la vice-présidente chargée de la protection des enfants
exerce des fonctions spécifiques
: elle supervise l’élaboration du rapport annuel sur la
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE REFORME QUI N’A
PAS ENCORE DONNE TOUTE SA MESURE
23
protection des enfants présenté à date fixe au Président de la République et est associée aux
manifestations du réseau Jade
12
.
L’implication des a
djointes et du délégué dans la gestion des réclamations (
cf. infra
) est
plus différenciée. L’adjointe chargée de la déontologie dans le domaine de la sécurité
intervient dans la gestion du pôle chargé des dossiers relevant de son champ de compétence. Il
en va de même, à un moindre degré, de l’adjointe chargée des droits de l’enfant. L’adjointe
responsable des questions de discriminations est par contre moins en prise avec les services.
En revanche, du fait de sa grande compétence dans le domaine de la médiation, le délégué
général est très impliqué chaque fois qu’un dossier important débouche sur une médiation.
Cette situation gagnerait à être clarifiée,
Sans préjudice d’une
éventuelle évolution (
voir
infra
), la mission des vice-président
s devrait être davantage tournée d’une part, ve
rs
l’extérieur de l’institution
(fonctions de représentation pour suppléer le Défenseur à
l’international ou auprès du monde associatif) et d’autre part, en interne, vers le conseil au
DDD et la suppléance effective de ce dernier à la présidence des réunions des collèges,
conformément à
l’article 11
-II de la loi organique.
b)
Le secrétaire général et le directeur général des services
Les deux postes sont prévus par le décret d’organisation du
29 juillet 2011. Selon les
informations recueillies, le dispositif a été expressément voulu par Dominique Baudis, lequel
a participé en personne à la réunion interministérielle du 20 juin 2011 pour faire valoir son
choix.
- Le secrétaire général : « tour de contrôle » des décisions
À côté des aspects fonctionnels, le succès de la réforme repose sur le secrétaire général
et sur sa capacité à appréhender les dossiers dans leur dimension transversale, tout en
respectant la spécificité des missions identifiées dans la loi qui se retrouve au travers des
différents collèges.
Il lui revient d’assurer le traitement des réclamations. Il doit, également, développe
r
tous les outils mis à disposition du Défenseur des droits par la loi, permettre aux collèges de
remplir leur rôle et garantir la qualité des « décisions » soumises à la signature du DDD,
notamment sur le plan doctrinal.
À cet effet, il s’appuie sur trois
départements et une mission, dont les intitulés reflètent
la volonté de fusion et de transversalité dans le traitement des dossiers. Néanmoins, à
l’intérieur des départements, coexistent onze pôles dans lesquels les agents traitent les
dossiers, avec une compétence souvent liée aux AAI fusionnées : pôle défense des droits de
l’enfant, pôle déontologie de la sécurité notamment. À terme, les pôles du département de la
protection des biens et des services pourraient être répartis sur les deux autres départements.
Les réformes successives tendent à confier au secrétaire général la responsabilité directe
des structures horizontales, telles que les études
13
pour lesquelles il assure la programmation
ou l’expertise. Ainsi, une cellule d’expertise juridiq
ue a été placée auprès de lui, avec comme
objectif de sécuriser les dossiers les plus complexes et d’apporter une aide aux départements.
12
Jeunes ambassadeurs des droits auprès des enfants. Réseau composé de 36 jeunes en service civique pour promouvoir
auprès des enfants la convention internationale des droits de l
’enfant et promouvoir le DDD.
13
Le suivi des études est assuré par le département système d’information, documentation et études.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
24
-
Le directeur général des services :
pilote de l’organisation administrative et financière
À côté du secrétaire général,
le directeur général des services est chargé d’assurer la
direction et le fonctionnement des services. Responsable de la gestion administrative et
financière, il dispose de l’autorité hiérarchique sur l’ensemble des agents de l’institution et de
l’autorité fonctionnelle sur l’ensemble des fonctions support (80 agents).
Il pilote l’organisation des services, la politique des ressources humaines, la stratégie et
le suivi budgétaire (en assurant le dialogue de gestion avec les autorités de programme ou
budgétaires), les procédures de dépense et la politique des marchés, ainsi que les systèmes
d’information et de communication. Il a conduit la phase de construction de l’institution,
notamment sur le plan budgétaire et administratif et tout particulièrement en matière de
gestion des ressources humaines.
Il s’agit ainsi d’une direction étoffée, qui p
ouvait se justifier par la difficulté technique
de la fusion, la mise en place des procédures de dépense et, surtout, l’harmonisation de la
situation et de la formation des personnels, compte tenu des missions nouvelles et de la
nécessité de surmonter les tensions inhérentes à toute fusion.
Le fonctionnement harmonieux de l’institution, que la Cour a pu constater pour la
période sous revue, a reposé et repose sur la bonne entente entre le secrétaire général et le
directeur général. À cet égard, pour les trois années passées, au regard des enjeux, de la
charge de travail et des compétences à mobiliser, le choix de ce double commandement peut
se comprendre. En revanche, passée cette phase de mise en place de la nouvelle institution, il
n’est pas certain que le maintien dans la durée d’une telle dualité de direction opérationnelle
se justifie.
c)
Le cabinet du Défenseur des droits
Dominique Baudis a disposé d’un cabinet composé d’un directeur de cabinet et d’un
secrétariat. Conseiller du Défenseur
14
, passage obligé des documents mis à sa signature, le
directeur de cabinet intervenait directement dans les domaines touchant à l’action
internationale et à la communication.
Le défaut d’étude d’impact approfondie et l’absence de mission de préfiguration n’ont
pas permis d’anticiper les conditions de mise en place de l’institution ni de prendre les
mesures qui auraient facilité son démarrage.
Par ailleurs, une évidente tension existe entre la nécessaire transversalité des services,
indispensable pour tenter de tirer tout le parti de la fusion, et l’organisation sectorielle en
collèges, voulue par la loi, qui constitue un obstacle majeur à la mutualisation des travaux.
Il en résulte que, malgré une taille relativement restreinte (environ 230 agents),
l’institution comprend aujourd’hui, à côté du Défenseur lui
-même, six responsables employés
à temps plein et ayant le rang et les émoluments de directeur d’administration ce
ntrale,
auxquels s’ajoutent sept responsables de département classés A +, sans compter l’ancien
directeur de cabinet. Le cumul des exigences posées par la loi et du parti pris en matière
14
Le titulaire du poste occupait les mêmes fonctions à l’Institut du monde arabe.
Il a quitté ses fonctions à la suite du décès
de Dominique Baudis.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE REFORME QUI N’A
PAS ENCORE DONNE TOUTE SA MESURE
25
d’organisation conduit ainsi à une équipe de direction surdimensionné
e, même en prenant en
compte le fait que la nouvelle organisation devait intégrer, au moins dans un premier temps,
des cadres de direction issus des AAI supprimées.
Passée la phase de mise en place, cette situation ne devrait pas perdurer.
L’orga
nigramme gagnerait à être simplifié et le nombre de cadres de direction réduit.
3 -
Un relais de proximité : les délégués
Le Défenseur des droits dispose d’un réseau de délégués sur l’ensemble du territoire.
a)
L’accès au droit
Le réseau des 400 délégués, dont l
’existence est prévue par l’article 37 de la loi
organique, repose sur le choix fondamental d’être en situation d’exercer une médiation de
proximité. Le Défenseur des droits a en effet souhaité d’emblée répondre à l’attente que cette
nouvelle institution a pu faire naître dans le public.
Trois missions ont ainsi été confiées aux délégués : accueillir le public et analyser la
recevabilité des demandes ; traiter les réclamations recevables dans la limite du règlement
amiable ; mener des actions locales de communication et de promotion.
b)
La gestion des délégués
Les délégués du Médiateur de la République, les correspondants territoriaux de la
Défenseure des enfants et les correspondants locaux de la HALDE, au nombre de 450 lors de
la fusion, se trouvaient dans
des situations très différentes pour leurs missions, l’étendue de
leur délégation, les conditions d'exercice de leur activité et, naturellement, leur culture
institutionnelle.
En 2013, ce sont 400 bénévoles, répartis sur l’ensemble du territoire, dont 28
avec des
fonctions d’animation au niveau interdépartemental, qui accueillent le public dans plus de 600
lieux de permanence. Deux anciens conseillers territoriaux de la HALDE, permanents
rémunérés, sont également implantés en province et remplissent un rôle de référent et de
représentation.
Un département du réseau territorial (DRT) a été créé au mois de janvier 2012 au siège
pour gérer le réseau et les engagements réciproques de l’institution et des délégués ont été
précisés durant l’année 2012.
L’ins
titution verse aux délégués une indemnité mensuelle représentative de frais de
370 €, couvrant l’ensemble des frais exposés par le délégué dans le département où il est
affecté, les autres déplacements étant pris en charge par le siège selon les règles applicables
aux agents de l’État. Cette indemnité a été portée à 700 € pour les délégués animateurs.
Relevant de frais de représentation, elles ne font pas l’objet de déclarations fiscales.
Le délégué s’engage à tenir des permanences, qui représente
nt au moins 1,5 jour par
semaine
15
, et à rendre compte régulièrement de son activité au DDD.
15
Souvent plus, comme il a pu être constaté par exemple dans le Nord où le temps consacré à la délégation par le délégué-
animateur est de quatre jours par semaine.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
26
Compte tenu de la disponibilité exigée et de la nécessité de disposer de revenus par
ailleurs, les délégués sont essentiellement composés de retraités de la fonction publique,
anciens cadres A ou A+ ayant une expérience dans le domaine juridique et habitués aux
contacts avec le public ou les autorités locales. Une minorité est issue du monde associatif,
dans le domaine social essentiellement, ou du secteur privé (professions libérales).
Le DDD a pris les dispositions pour assurer l’unification du réseau et un contrôle
qualité. Il reste à finaliser un outil statistique de nature à constituer un tableau de bord de suivi
des activités, tant pour les délégués eux-mêmes que pour le service central, via le nouveau
logiciel Agora.
Le Défenseur des droits procède, en fonction des départs (environ une quarantaine par
an) à une amélioration de la présence du réseau dans les zones rurales, dans les territoires de
la politique de la ville et les établissements pénitentiaires, mais également envers des publics
spécifiques comme les handicapés et les détenus. La majorité des permanences est implantée
dans des lieux d’accès au droit (maisons de la justice et du droit, points d’accès a
u droit
notamment).
Le coût total s’élève à 3,1 M€
,
dont 1,8 M€ au
titre des indemnités des délégués, 1 M€
pour les frais du siège, y compris les rémunérations des agents (DRT), le solde au titre de
dépenses diverses.
S’agissant du coût de fonctionnement du réseau, l’institution ne supporte
aucune dépense concernant les lieux de permanence qui sont mis gratuitement à la disposition
des délégués (sauf outre-mer).
III -
Une institution adaptée au traitement des réclamations
Le nombre de dossiers de réclamations reçus est resté stable entre 2011 et 2013. Il est
inférieur au nombre cumulé de réclamations reçues par les quatre anciennes AAI en 2010
(92 948 dossiers reçus et 91 065 traités). Néanmoins, les modes de recensement alors
appliqués limitent la pertinence d’une comparaison. De plus, le DDD procède depuis 2011 à
un retraitement des données à la suite de la mise en place d’une nouvelle application. Par
ailleurs,
pour assurer l’homogénéité sur les trois années, il est
appliqué un coefficient
correcteur pour tenir compte des multi-saisines, particulièrement fréquentes lorsque les quatre
AAI cohabitaient.
Ainsi, après retraitements des doublons, le nombre des réclamations apparaît
relativement stable par rapport à la période antérieure (environ 80 000 par an).
Tableau n° 1 :
réclamations (données corrigées)
2011
2012
2013
2012 / 2013
Siège
18 150
15 093
15 126
+ 0,22 %
Délégués
60 016
63 076
63 696
+ 0,98 %
TOTAL
78 166
78 169
78 822
+ 0,84 %
Source : Défenseur des droits
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE REFORME QUI N’A
PAS ENCORE DONNE TOUTE SA MESURE
27
La répartition interne des réclamations est, elle aussi, demeurée stable depuis 2010.
Ainsi, la part des réclamations reçues par les délégués sur l’
ensemble des réclamations de
l’i
nstitution est-elle de 77 % en 2011 et de 81 % en 2012 et 2013.
Le traitement
des réclamations se fait par strates successives, passant d’un traitement le
plus souvent décentralisé, pour les dossiers les plus simples, jusqu’à un suivi approfondi au
niveau du service central, pour les affaires les plus complexes.
Il convenait toutefois de créer une culture commune. Schématiquement, le Médiateur de
la République et la Défenseure des enfants étaient tournés vers le dialogue et la conciliation,
tandis que la HALDE
et la CNDS avaient davantage une culture de l’enquête, du contrôle et
de l’interpellation. Par ailleurs, alors que le Médiateur était censé ne pouvoir être saisi que par
l’intermédiaire d’un parlementaire, même si cette procédure était souvent contournée,
la
HALDE recevait directement les demandes des citoyens. Le DDD a cherché à créer une
doctrine d’emploi, avec un guide de procédures, des formations, des réunions au siège et enfin
l’application métier «
Agora ».
Le traitement des réclamations est partagé entre les délégués (A) et le siège (B). Pour
les dossiers appelant des mesures de la part du Défenseur des droits, celui-
ci met en œuvre
des procédures adaptées (C) et requiert le cas échéant l’avis des collèges (D), avant de prendre
des « décisions
» appropriées pour les dossiers justifiant qu’il fasse usage des pouvoirs que lui
a reconnus la loi organique (E).
A - Le traitement des réclamations par les délégués
La première étape passe essentiellement par les délégués. Ces derniers ont traité 63 696
réclamations en 2013, soit 80 % du total reçu par le DDD (78 822) (voir annexe n° 6).
Les délégués prennent en charge les affaires ne nécessitant pas d’investigations
approfondies et ne posant pas de question de principe.
40 % des réclamations qu’ils gè
rent
portent sur la protection sociale ou la solidarité et 35 % sur les affaires publiques. Souvent, les
personnes en grande difficulté s’adressent aux délégués comme un dernier recours face à
l’administration, alors même que la règle de droit est à l’évid
ence correctement appliquée. Le
délégué interviendra alors en facilitateur, mettant en avant l’équité.
La moitié des dossiers reçus donne lieu à une simple information et à une orientation du
réclamant. Sur l’autre moitié, 35 % sont clos rapidement en l’absence avérée d’atteinte à un
droit ou en raison du désistement du réclamant.
Ainsi, 17 687 réclamations reflètent une atteinte établie ou une situation préoccupante
du réclamant mais au final, après instruction, parmi les dossiers reçus, 14 150 déboucheront
sur une solution amiable.
B - La gestion des réclamations au siège
Le service central du Défenseur des droits a géré 15 093 dossiers en 2012 et 15 126 en
2013 (+ 0,22 %). Leur traitement (voir schéma en annexe 7) est réparti entre
d’un côté
, le
département de la « recevabilité, orientation, accès au droit », qui opère un filtrage des
dossiers parvenant au siège et gère directement les cas les plus simples, et
de l’autre, les
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
28
différents « pôles » spécialisés, qui assurent un examen plus approfondi des cas qui le
commandent.
1 -
Le département « recevabilité, orientation, accès aux droits »
Les réclamations sont en premier lieu traitées par le département de la « recevabilité,
orientation, accès au droit
». Il est composé d’une vingtaine d’agents
16
.
Ce service prend directement en charge 42 % des dossiers reçus au siège (6 353). Après
examen des situations, près de 80 % de ces réclamations (5 032) donnent lieu à une simple
information ou sont réorientées, les conditions d’attribution à un pôle n’étant pas réunies.
16,5% sont retransmis aux délégués (1 048) et seules 4,3 % (273) donnent lieu à un règlement
amiable en urgence.
En 2013, le temps de traitement moyen s’est
élevé à 69 jours pour un peu moins de
7 000 dossiers clos ce qui apparaît relativement long, seule une minorité de dossiers faisant
l’objet d’un traitement approfondi.
Toutefois le dossier est souvent incomplet et sa mise en
forme dépend aussi de la rapidité du réclamant à répondre aux demandes des gestionnaires.
À la fin de l’année 2013, 2
238 dossiers étaient en instance sur les 7 181 en stock au
siège, soit 31 %. L’âge moyen du stock était de 106 jours, avec seul
ement six dossiers de plus
de deux ans, ce qui apparaît satisfaisant.
2 -
Les pôles, au cœur du dispositif
Le solde des réclamations traitées au siège, à savoir 8 773 en 2013, est transmis aux
onze pôles spécialisés après avoir été mis en l’état (voir schéma e
n annexe n° 7).
Sur ce total, 5
703 (65 %) n’ont pas révélé d’atteinte à un droit et 2
640 (30 %) ont
donné lieu à un règlement amiable. Enfin, 251 ont donné lieu à une « décision » formalisée
17
,
ce qui peut sembler peu au regard du nombre total de réclama
tions reçues par l’institution. Il
s’agit toutefois des dossiers les plus importants, qui peuvent donner lieu à une instruction
complexe.
Les pôles constituent le cœur du fonctionnement de l’institution. Ils instruisent les
dossiers les plus importants, préparent les décisions, alimentent la réflexion en vue des
réformes à proposer à partir de leur connaissance acquise dans le traitement des plaintes.
De ce point de vue, les modalités de signature, selon la nature et l’importance du
dossier, ont été définies mais ne constituent pas un cadre rigide. En fonction de la nature du
dossier, les correspondances sont signées par les chefs de pôle ou les directeurs de
département. Les correspondances plus importantes passent par le secrétaire général et
peuvent être signées par lui-même, les adjointes, le délégué à la médiation ou, enfin, pour les
plus essentielles (ou en raison de la fonction du demandeur notamment) par le Défenseur lui-
même. L’implication des adjointes au Défenseur et du délégué général à la médiat
ion varie
sensiblement. Le fonctionnement des pôles n’est pas homogène.
16
Les réclamations touchant au droit des enfants ne suivent ce circuit que depuis récemment. Elles étaient directement
adressées au pôle spécialisé en 2011 et 2012.
17
Recommandations individuelles ou générales, demandes de poursuites disciplinaires, observations devant les tribunaux.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE REFORME QUI N’A
PAS ENCORE DONNE TOUTE SA MESURE
29
En 2013, le délai moyen d’instruction s’est élevé à 264 jours. Il était de 179 jours pour
le pôle santé, contre 406 jours pour le pôle déontologie de la sécurité et 516 jours pour le pôle
protection sociale et solidarité. Quant à l’âge moyen du stock, il est de 209 jours, les entrées et
sorties de dossiers s’équilibrant.
Le mode d’intervention des pôles varie en fonction de la nature des sujets traités. Ainsi
,
les dossiers du pôle santé sont traités quasi en temps réel et se concluent dans 95 % des cas
par une médiation. À l’inverse les dossiers de déontologie donnent lieu à une enquête, le plus
souvent avec des auditions ce qui explique des délais parfois longs. Ceux-ci sont également
liés au temps pris par le demandeur pour répondre aux demandes du DDD afin
d’
assurer une
bonne instruction.
Il n’en reste
pas moins souhaitable de réduire ces délais de traitement. Dans ce but, à la
lumière des deux exercices pleins, un ajustement des effectifs entre les pôles apparaît
approprié.
C -
Les moyens d’action
La loi organique a donné différents moyens juridiques au Défenseur des droits pour
remplir ses missions en lui permettant de se saisir lui-
même de dossiers et d’utiliser des
moyens d’intervention et d’investigation.
1 -
Les saisines et les auto-saisines
À côté de l’accès direct et sans formalité particulière déjà évoqué, la capacité d’auto
-
saisine conférée au Défenseur des droits constitue une réelle nouveauté. Elle représente une
centaine de cas par an.
Ainsi, en matière de déontologie de la sécurité, le Défenseur des droits se saisit de
toutes les situations ayant entraîné des blessures graves ou un décès. S’agissant du
fonctio
nnement des services publics et des atteintes aux droits de l’enfant ou de personnes
âgées (situations de maltraitance), le Défenseur s’est saisi de tous les cas de placements
d’enfants en centres de rétention administrative ou de certaines affaires signif
icatives en
matière d’enfance en danger.
Plus significativement, Dominique Baudis s’est
, à trois reprises,
saisi d’office
d’év
ènements à connotation raciste pour être en mesure de saisir à son tour les autorités
judiciaires compétentes.
2 -
Les modalités d’intervention
Celles-
ci prennent différentes formes souvent héritées de l’une des
AAI supprimées.
Pour l’heure, les diverses possibilités d’intervention ouvertes par la loi
ont été inégalement
utilisées.
Le Défenseur des d
roits dispose, de manière générale, d’un pouvoir de recommandation
et d’intervention en équité pour la résolution des litiges qui lui sont soumis.
La notion
d’équité ne pouvait pas être
invoquée, ni par la HALDE ni par la CNDS. Cette approche
permet, dans des cas exceptionnels, d’assouplir l’application stricte d’une règle lorsqu’elle
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
30
entraîne des conséquences manifestement inéquitables et contraires à l’esprit du législateur.
Inenvisageable en matière de déontologi
e de la sécurité, cette démarche n’a pas été davantage
engagée dans le domaine de la lutte contre les discriminations.
Bien que dépourvu de pouvoir de décision contraignant, le Défenseur des droits peut
fixer un délai de réponse aux organismes qu’il saisit
et ceux-ci ont
l’obligation d’y donner
suite. À défaut, il peut mettre en œuvre un pouvoir d’injonction dont aucune des anciennes
autorités ne disposait. Si son injonction demeure sans effet, le Défenseur établit un rapport
spécial et le rend public
(article 25). Cette disposition n’a pas encore été mise en œuvre.
Le Défenseur des droits peut aussi tenter de résoudre les différends dont il est saisi par
voie de médiation (article 26) ou de transaction (article 28), reprenant ainsi des compétences
conférées exclusivement à la HALDE. Les possibilités de résolution des litiges par transaction
ont été élargies : celle-ci ne se cantonne désormais plus au seul champ pénal mais peut
intervenir en matière civile ou administrative
18
.
Le Défenseur des droits a également la faculté de
saisir l’autorité disciplinaire
compétente lorsque des faits lui paraissent justifier une sanction comme pouvait le faire le
Médiateur de la République, le Défenseur des enfants (possibilité qu’aucune des deux AAI
n’a jamais mise en œuvre) et la CNDS. Étendue au domaine de la lutte contre les
discriminations, l’intervention du Défenseur des droits se trouve aujourd’hui renforcée par la
possibilité de fixer un délai de réponse à l’autorité saisie et l’obligation pour c
elle-ci de
motiver la décision de ne pas engager des poursuites. À défaut, le Défenseur des droits peut, à
nouveau, établir un rapport spécial et le rendre public (article 29). Selon le secrétaire général,
cette faculté aurait permis de surmonter les rétic
ences du ministère de l’intérieur qui s’étaient
manifestées à l’égard de la CNDS pendant dix ans.
Par ailleurs, le Défenseur des droits peut proposer des réformes des textes législatifs ou
règlementaires dans tout domaine. Ce dispositif a
été mis en œuvre. Le Défenseur des droits
peut encore être consulté par le Premier ministre sur tout projet de loi intervenant dans son
champ de compétence, ainsi que par les présidents
du Sénat et de l’Assemblée nationale sur
toute question relevant de sa compétence. Le Premier ministre a ainsi saisi le Défenseur des
droits, le 26 mars 2013, d’une demande d’avis sur l’accès aux soins des personnes en situation
de pauvreté et de précarité.
Enfin, le législateur a donné au Défenseur des droits la possibilité, sur demande du
Premier ministre, de participer à la préparation et à la définition de la position française dans
les négociations internationales dans les domaines relevant de son champ de compétence
(article 32). Sans que cette disposition ait été expressément mise en œuvre, Dominique Baudis
a eu l’occasion d’intervenir auprès du
Président de la République et du ministère des affaires
étrangères en faveur de la ratification du troisième protocole optionnel à la Convention
relative aux droits de l’enfant. Il a été
présent dans les enceintes internationales en tant que
« mécanisme indépendant
» de suivi (au sens de l’ONU) de la convention internationale des
droits de l’enfant (conformément à l
a loi organique) et de la Convention internationale des
droits des personnes handicapées (conformément à la lettre de mission du Premier ministre de
l’été 2011).
18
Par exemple, une transaction civ
ile a pu être conclue en 2012 en matière de lutte contre les discriminations, s’agissant d’un
refus d’embauche opposé par une association en raison du handicap
; une transaction civile a pu être conclue en 2013 en
matière de services publics, concernant un problème de refus de soins.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE REFORME QUI N’A
PAS ENCORE DONNE TOUTE SA MESURE
31
La loi organique a conféré à l’institution une compétence déjà exercée par la H
ALDE :
le pouvoir de présenter des observations devant les juridictions civiles, administratives ou
pénales, désormais applicable à l’ensemble des domaines de compétence du Défenseur. Cette
prérogative peut être mise en œuvre à la demande des juridictions, des parti
es, ou du
Défenseur des droits lui-même qui, alors, est auditionné de droit (article 33). Ce pouvoir,
principalement mis en œuvre dans le domaine de la lutte contre les discriminations, a été
appliqué en matière de relations avec les services publics (6 contentieux depuis 2012, dont 3
en matière de protection sociale) et d’atteintes aux droits de l’enfant (17 contentieux depuis
2012).
3 -
Les capacités d’investigation
Pour mener à bien ses interventions, le Défenseur des droits dispose de différents
moyens d’investigation prévus au chapitre II de la loi organique.
Il peut ainsi auditionner toute personne. Les personnes physiques ou morales mises en
cause doivent faciliter l’accomplissement de sa mission en répon
dant à ses demandes et
convocations (article 18). Ce pouvoir, essentiel pour l’instruction des réclamations, n’était pas
reconnu au Médiateur de la République, ni au Défenseur des enfants.
En matière d’audition et de communication, le Défenseur des droits
peut mettre en
demeure la personne saisie de lui répondre dans un délai qu’il fixe (article 21). La mise en
demeure, dont seule la HALDE
pouvait user, renforce l’autorité des interventions du
Défenseur des droits dans l’ensemble de ses domaines de comp
étences. Elle est devenue un
outil procédural usuel.
Le droit du Défenseur de se faire communiquer toute information ou pièce utile
détenues par les personnes mises en cause est très large puisque leur caractère secret ou
confidentiel ne peut lui être opposé, sauf dans les domaines de la défense nationale, de la
sûreté de l’État ou
de la politique extérieure.
Le Défenseur a le pouvoir de procéder à des vérifications sur place dans tous les locaux
administratifs ou privés, dans tous les lieux, locaux, moyens de transport accessibles au public
et les locaux professionnels. À nouveau, le Médiateur de la République et le Défenseur des
enfants ne disposaient pas de cette prérogative, qui est encadrée par une procédure précise :
droit à l’information, droit à la propriété privée et droits de la défense y s
ont conciliés avec la
nécessité de prévenir les risques de destruction et de dissimulation, si l’urgence et la gravité
des faits le commandent (article 22). Ce pouvoir a été utilisé en matière de défense des droits
de l’enfant pour la visite de centres de
rétention administrative et, également, par le pôle
déontologie de la sécurité en matière de services publics s’agissant de visites d’établissements
d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), d’hôpitaux ainsi que lors de
visitées d’établisseme
nts pénitentiaires ou de centres de rétention.
Enfin, le Défenseur des droits peut demander aux ministres de faire procéder à toutes
vérifications et enquêtes par les corps de contrôle (article 18). Cette faculté n’a pas été mise
en œuvre. L’institution s’est plutôt portée vers la reconnaissance concrète de l’autonomie de
son action au regard de celle conduite par un corps d’inspection. Un aboutissement concret
réside dans la rédaction du nouveau code de déontologie des forces de l’ordre (code de la
sécurité intérieure) applicable depuis le 1
er
janvier 2014, qui distingue expressément entre le
contrôle interne (corps d’inspection) et contrôle externe (Défenseur des droits).
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
32
Il peut, en outre, demander des études au Conseil d’État et à la Cour des comptes
(article 19). Le Défenseur des droits a ainsi sollicité le Conseil d’État, le 20 septembre 2013,
pour demander une clarification de l’application du principe de laïcité à la suite des affaires
dites « Baby Loup » et « CPAM de Seine-Saint-Denis », jugées par la Cour de cassation le
19 mars 2013, introduisant une distinction entre missions de service public et missions
d’intérêt général. Le Conseil d’État a rendu son étude, en assemblée générale, le 19 décembre
2013. De même, le Défenseur des droits a saisi
la Cour des comptes, le 25 janvier 2013, d’une
demande d’étude portant sur les conséquences des recommandations en équité du Défenseur
des droits en matière de responsabilité des comptables publics, à laquelle il a été répondu par
un avis rendu par la Cour, siégeant en chambres réunies, le 22 avril 2014.
Les
droits dont dispose l’institution en matière d’investigation sont encore
peu utilisés,
notamment pour les missions « services publics » et «
droits de l’enfant
». Compréhensible du
fait de la jeunesse de cette autorité et du souci louable de ne pas abuser de pouvoirs « de
police »
par nature
attentatoires aux libertés individuelles, cette situation devrait
progressivement évoluer.
D - Les avis des collèges
La loi organique a prévu que les « questions nouvelles » étaient soumises pour avis aux
collèges, ces derniers pouvant se réunir conjointement lorsque ces questions portent sur des
sujets communs. La mise en œuvre de ces dispositions s’est avérée décevante.
1 - La sélection des dossiers : un processus collégial
Chaque chef de pôle, en liaison avec le responsable de département, sélectionne les
dossiers qui lui paraissent devoir être présentés devant un collège sans qu’une règle précise ait
été fixée. Cette liste fait l’objet d’un pré
-examen avec la vice-présidente chargée du domaine
concerné. Le secrétaire général, aidé du secrétariat des collèges, organise les réunions
préparatoires à la réunion des collèges, dont il fixe l’ordre du jour soumis au Défenseur des
droits pour validation.
Le Défenseur a eu le souci que les séances des collèges respectent un formalisme de
nature à garantir la bonne tenue des séances. Ainsi, seuls les membres du collège participent
au délibéré. Les personnels n’ont pas vocation à assister aux séances
; seuls les personnels
directement concernés dérogent à cette règle.
Les prises de position sur l’avis émis par le collège font rarement l’objet d’un vote. Par
contre,
a posteriori
, un procès-verbal est établi résumant les conclusions des délibérations. Ce
denier sert de support à l’élaboration de la recommandation formulée par le collège. Même si
cette situation ne s’est pas produite, le DDD garde la possibilité de ne pas suivre l’avis
du
collège.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE REFORME QUI N’A
PAS ENCORE DONNE TOUTE SA MESURE
33
2 -
La nature des saisines soumises à l’avis des collèges
: une interprétation large de la
loi organique
Le tableau ci-dessous reprend le nombre de réunions des collèges depuis la mise en
place du Défenseur des droits.
Tableau n° 2 :
nombre de réunions des collèges (sept. 2011 - fév. 2014)
Nom du collège
Réunions en
2011
Réunions en
2012
Réunions en
2013
Réunions au
11/02/14
Total
Défense et promotion des droits de
l’enfant
2
5
5
1
13
Lutte contre les discriminations et
promotion de l’égalité
2
7
6
1
16
Déontologie de la sécurité
2
6
6
1
15
Réunions conjointes
0
1 (26/02)
1 (28/03)
1 (10/01)
3
Total
6
19
18
4
47
Source : Défenseur des droits
Entre les mois de septembre 2011 et de février 2014, 47 réunions des collèges se sont
tenues, ce qui correspond, « en rythme de croisière », à six réunions par an pour chaque
collège et, en moyenne, à 3,5 décisions par réunion. Au cours de ces 47 réunions, les collèges
ont été consultés sur 166 affaires individuelles ou générales, selon le détail suivant :
-
11 « décisions » adoptées après avis du collège « défense et promotion des droits de
l’enfant
», dont 7 sont des recommandations générales ;
-
63 « décisions » adoptées après avis du collège « lutte contre les discriminations et
promotion de l’égalit
é », dont 26 ont une portée générale ;
-
78 « décisions » adoptées après avis du collège « déontologie de la sécurité », dont 34
conduisent à des recommandations au-
delà du cas individuel faisant l’objet de la saisine
du Défenseur des droits ;
-
14 thématiques abordées par les collèges réunis conjointement.
Organisée une fois par an, une réunion conjointe des collèges
est également l’occasion
pour ceux-ci de traiter de sujets relevant des quatre domaines de compétence du Défenseur
des droits, y compris la défense des droits des usagers des services publics.
Par ailleurs, conformément à l’ar
ticle 12 de la loi organique du 29 mars 2011, le
Défenseur des droits a réuni conjointement à trois reprises plusieurs collèges (26 mars 2012,
28 mars 2013 et 10 janvier 2014), afin de les consulter sur les réclamations ou les questions
qui intéressent plusieurs de ses domaines de compétence. Hormis ces réunions conjointes,
neuf affaires ont été soumises à plusieurs collèges réunis séparément.
En définitive, deux constats peuvent être faits :
-
les saisines des collèges ne correspondent pas à la lettre de la loi même si cette dernière
n’est pas sans ambiguïté et le D
éfenseur a joué de cette situation pour permettre aux
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
34
collèges de se réunir régulièrement. En effet, la loi organique prévoit que les collèges
soient saisis d’affaires touchant à des «
questions nouvelles ». Au sens littéral du texte,
excepté le cas du collège «
droits de l’enfa
nt
» qui n’existait pas dans l’ancienne AAI,
cette hypothèse est relativement rare. En réalité, les collèges émettent un avis sur les
dossiers les plus importants (sensibilité du sujet, aspect médiatique, dossiers ayant
nécessité une longue instruction non conclusive, etc.), même si la position de principe a
été antérieurement établie ;
-
les réunions conjointes de collèges sur des affaires communes, qui étaient l’une des
orientations de la loi organique, ont été rares. Ceci tient à la nature des dossiers mais aussi
à l’organisation qui, malgré le volontarisme du secrétaire général, passe par les pôles, qui
restent largement spécialisés, et l’intervention des vice
-présidentes de collège. Leur
organisation est en conséquence relativement lour
de et la pratique s’est développée de
soumettre un même dossier successivement à deux, voire aux trois collèges séparément.
S
i l’année 2011 a vu l’activité couv
erte par les anciennes AAI réduite sur les dix
premiers mois de l’année du fai
t de la fusion, les collèges sont montés en puissance en 2012.
Cette démarche n’a été possible qu’en soumettant aux collèges des dossiers qui ne
répondaient pas strictement aux critères de la loi. Par ailleurs, les réunions conjointes des
collèges n’ont pas encore
trouvé leur place.
E - Les suites données aux réclamations
Au plan procédural, la voie du règlement amiable a été développée en matière de lutte
contre les discriminations par le Médiateur de la République, alors que la HALDE en avait
fait un usage plus modeste. Sur le fond, une approche plus formalisée de ce type de règlement
a été promue sous la forme de décisions qui ont paru plus propices à la mise en œuvre de
médiations.
1 - Les « décisions » du Défenseur des droits
Signées par le Défenseur, les « décisions » recouvrent plusieurs catégories différentes. Il
s’agit soit de demandes de poursuites disciplinaires, soit de recommandations (95 en 2013),
soit d’observations produites devant les juridictions (94 en 2013 et 90 en 2012). En 2012,
dans 7 cas sur 10, le DDD a été suivi par la juridiction concernée.
Le Défenseur a pris 251 « décisions » en 2013 qui se répartissent ainsi par domaine de
compétence :
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE REFORME QUI N’A
PAS ENCORE DONNE TOUTE SA MESURE
35
Tableau n° 3 :
répartition de décisions du DDD par domaine de compétence
Défense en promotion
des droits de l’enfant
20
Défense en promotion des droits de l’enfant
- Lutte contre les
discriminations et promotion de l’égalité
1
Déontologie de la sécurité
63
Déontologie de la sécurité - Défense en promotion des droits de
l’enfant
1
Lutte contre
les discriminations et promotion de l’égalité
153
Lutte contre les discriminations et promotion de l’égalité
- Médiation
avec les services publics
3
Médiation avec les services publics
8
Médiation avec les services publics - Défense en promotion des droits
de l’enfant
- Déontologie de la sécurité
1
Médiation avec les services publics - Lutte contre les discriminations
et promotion de l’égalité
- Défense en promotion des droits de
l’enfant
1
Total général
251
Source : Défenseur des droits
Par domaine de compétence, les décisions ont concerné pour 60 % la lutte contre les
discriminations et pour 25 % la déontologie de la sécurité. Les cas où deux compétences
donnent lieu à une seule décision restent encore marginaux. Parmi les décisions prises, 85
l’ont été après avis d’un des collèges, soit 34 %. Toutes l’ont été en respectant l’orientation
arrêtée par le collège concerné.
2 - La publicité des décisions
Autorité dépourvue de moyens de sanction directe, la capacité effective d’intervention
du Défenseur des droits repose tout autant sur ses pouvoirs que,
in fine
, sur sa capacité à
interpeler l’opin
ion publique, « arme ultime » que peut redouter le mis en cause en raison des
effets potentiellement négatifs sur son image.
Le choix a été fait de publier les décisions du DDD
19
, classées comme telles sur le site.
La plupart des publications porte sur des cas individuels qui sont alors anonymisés. Au
1
er
septembre 2014
20
, 367 « décisions » se trouvent sur le site du Défenseur des droits selon la
répartition suivante :
19
Toutefois, certaines décisions n’ont pas vocation à être publiées
: les observations du DDD à la suite d’une demande d’avis
du Parquet (73), ou débouchant sur une transaction (3), les transactions elles-mêmes, ainsi que les auto-saisines.
20
Après une importante mise à jour le 26 août 2014.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
36
Tableau n° 4 :
nature des décisions publiées sur le site du DDD à la date du
1
er
septembre 2014*
Services publics
12
Droits de l’enfant
18
Discriminations
257
Déontologie de la sécurité
80
Total
367
Source : Cour des comptes
*
Quarante-sept décisions ne sont pas encore anonymisées pour être publiées
La création de la nouvelle institution n’a guère eu d’effet sur le flux des réclamations
reçues : retraité des doubles-saisines, il reste stable autour de 80 000.
Le processus de traitement des réclamations
par strates successives bénéficierait d’une
simplification de l’organigramme prenant la forme d’une réduction du nombre de
départements au siège.
La période transitoire de trois ans, après le vote de la loi et les débats qui ont présidé à
son élaboration,
a permis, au travers de l’existence de trois collèges qui rappellent les
anciennes AAI, de s’assurer indirectement de la pérennité de leur rôle.
Le circuit des signatures comme la faiblesse de leurs attributions reflètent l’ambiguïté
du positionnement des
adjointes du Défenseur des droits au sein de l’institution. Ces dernières
ne président que rarement les collèges. La transversalité entre les collèges fonctionne peu.
Au regard des constats opérés, passée la période de transition entre les anciennes
autorités et la nouvelle institution, une réflexion sur la place, le rôle et le fonctionnement des
collège
s mériterait d’être engagée.
IV -
Des relations à clarifier
avec d’autres institutions
Le Défenseur des droits ne rencontre pas de difficulté particulière dans ses relations
avec les autres autorités administratives indépendantes, CADA et CNIL notamment. Deux cas
particuliers méritent cependant de retenir l’attention.
A - La Commission nationale consultative
des droits de l’homme (CNCDH)
Le Défenseur des droits est membre de droit de la CNCDH. À ce titre, il est amené à
participer à des délibérations sur des thèmes souvent sensibles, par exemple à la demande des
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE REFORME QUI N’A
PAS ENCORE DONNE TOUTE SA MESURE
37
commissions des Assemblées parlementaires, et
susceptibles de faire l’objet de mesures
législatives
22
.
Le Défenseur siège dans les mêmes conditions que les autres membres, notamment
associatifs. Il en résulte que, lorsque des positions sont adoptées par la CNCDH, le Défenseur
peut se trouver associé à une prise de position
différente de celle qu’il
peut avoir défendue en
tant que Défenseur des droits.
Si la présence du Défenseur au sein de la CNCDH est justifiée, il importe que, sous une
forme à définir, la position du DDD apparaisse clairement, de telle sorte que soit évité le
risque de contradiction dans ses prises de position rendues publiques directement ou
indirectement.
B - Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL)
Le Défenseur des droits a trouvé, lors de la fusion, un réseau étoffé et très bien implanté
de 140 délégués, qui interviennent, sous forme de permanences régulières ou au cas par cas,
dans les établissements pénitentiaires afin de permettre aux per
sonnes détenues d’accéder au
Défenseur des droits.
Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) a été créé par la loi du
30 octobre 2007. Le rapporteur de la loi de 2007 avait souligné la nécessité de coordonner
l
’action du CGLPL avec celle de la CNDS
, conscient des difficultés qui pouvaient naître de la
coexistence de ces deux instances. Le CGLPL et le DDD ont signé une convention le
8 novembre 2011 pour coordonner leur action. Elle prévoit que le Défenseur des droits a
vocation à traiter les cas individuels et non les questions de principe, à l’inverse du
Contrôleur
général. Chacun doit, en tant que de besoin, échanger les dossiers mal orientés, le protocole
soulignant le risque de réponse contradictoire sur un même sujet. Il apparaît toutefois que la
convention n’a
pas été toujours respectée.
Dans les faits, le CGLPL est amené à s’appuye
r sur
des cas concrets pour étayer ses observations et, à l
’
inverse, il est diffi
cile d’interdire au DDD
de tirer des conclusions générales de l
’
analyse des situations dont il a à connaitre
Le Défenseur des droits a publié en 2013 un rapport intitulé «
L’action du Défenseur
des droits auprès des personnes détenues - Bilan 2000/2013 » qui comporte de nombreuses
orientations de principe tirées des cas individuels. Le document n’a été adressé que
la veille
de sa publication au CGLPL. Dans le même temps, les rapports du CGLPL ne manquent pas
de faire état de cas individuels anonymisés.
Ces difficultés ne sont pas liées aux personnes mais bien au positionnement des deux
institutions l’u
ne par
rapport à l’autre.
Lors des débats parlementaires sur la mise en place du Défenseur des droits, avait été
arrêté le principe d’un bilan en 2014 pour déterminer s’il convenait de rapprocher le CGLPL
du DDD. Cette option ne semble plus de mise aujou
rd’hui.
Une proposition de loi a en effet
été enregistrée à la présidence du Sénat, le 24 septembre 2013, pour réformer la loi de 2007.
Rapidement adoptée en première lecture par le Sénat, avec l’accord de la Garde des Sceaux,
le
22
Par exemple, dans la période récente,
l’ouve
rture du mariage aux couples de même sexe.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
38
texte a été voté par les assemblées et la loi promulguée le 26 mai 2014
23
, soit quelques jours
avant que le CGLPL, initiateur du projet, quitte ses fonctions.
La loi valide des pratiques du CGLPL qui n’avaient pas de base légale dans la
procédure de traitement des saisines, créées dans le silence des textes, telle la publication des
décisions. Par ailleurs, elle étend les moyens d’action de l’institution, en renforçant ses
pouvoirs d’enquête et de recueil d’information, et repousse les limites du secret opposable,
notamment pour les interventions des médecins face au secret médical. La loi introduit par
ailleurs la protection des personnes amenées à être en lien avec le CGLPL et crée un délit
d’entrave susceptible de donner lieu à amende (15
000 €). Elle donne ainsi au CGLPL des
pouvoirs très comparables à ceux dont dispose le Défenseur des droits.
La loi a ainsi rapproché les pouvoirs des deux institutions dont les champs de
compétences sont devenus proches, pour ne pas dire concurrents.
A défaut de les avoir fusionnées, il est aujourd’hui indispensable de revoir les termes d
e
la convention qui préside aux relations entre ces deux autorités, voire de préciser par un texte
réglementaire les modalités de leur coopération.
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
En prévoyant à la fois une fusion des anciennes AAI et le maintien de la visibilité de
leurs missions au travers de trois collèges et vice-présidences, la loi organique a induit une
organisation complexe que Dominique Baudis a su mener à bien. Ceci ne devrait pas exclure,
à terme, des évolutions.
L’organisation mise en place a permis d’assurer la continuité
dans le traitement des
réclamations, dont le nombre est resté stable, même si les délais pourraient être réduits par
une meilleure répartition des effectifs.
Enfin, le récent renforcement du CGLPL décidé par le législateur rend nécessaire une
redéfinition
de la coordination entre les deux institutions.
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
s
implifier l’organigramme et
réduire le nombre de cadres dirigeants ;
2.
améliorer les tableaux de bord permettant le suivi des travaux des délégués ;
3.
adapter les effectifs au sein des pôles à la nature et au flux moyen des réclamations ;
4.
revoir les modalités de la coordination entre le Défenseur des droits et le Contrôleur
général des lieux de privation de liberté pour prendre en compte les conséquences des
dispositions de la loi du 26 mai 2014.
23
JO du 28 mai 2014.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Chapitre II
Une gestion maîtrisée mais des marges de progrès
La gestion financière de la nouvelle institution a dans l’ensemble été bien maîtrisée,
même si des mesures de bonne gestion peuvent encore être prises (I). Il en est de même pour
la gestion des personnels dont le regroupement sur un seul site sera à terme un facteur
d’efficacité et d’efficience accrues (II). Enfin,
les services chargés de la promotion des droits
et de la communication devraient être réorganisés (III).
I -
Une gestion financière maîtrisée
Le Défenseur des droits est doté d’un cadre budgétaire adapté (A). Si la gestion des
crédits a été globalement maîtrisée (B), des progrès restent à réaliser dans certains domaines
de la dépense (C).
A - Le rattachement au programme 308 et au contrôleur budgétaire et comptable
ministériel des services du Premier ministre
1 -
Le rattachement au programme 308
Avec la création du Défenseur des droits, la question s’est posée de savoir s’il convenait
de marquer cette innovati
on institutionnelle par la mise en place d’un programme budgétaire
spécifique. L’article 10 de la loi n° 2011
-334 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des
droits dispose en effet que «
l’autonomie budgétaire du Défenseur des droits est assurée dans
les conditions déterminées par une loi de finances ».
Dans un souci de continuité par rapport à la situation qui prévalait antérieurement, il a
été décidé de rattacher le Défenseur des droits au programme 308 - Protection des droits et
libertés, qui regroupe les crédits de sept AAI, de la Commission nationale consultative des
droits de l’homme (CNCDH) et, depuis 2014, de la Haute autorité pour la transparence de la
vie publique. Ce programme a pour responsable le secrétaire général du Gouvernement.
Par ailleurs, le Défenseur des droits est, depuis 2012, responsable de son propre budget
opérationnel de programme (BOP) pour la gestion de la masse salariale et des crédits de hors
titre 2 de cette autorité. Aux termes de l’article 10 de la loi du 29 mars 2011, il est
« ordonnateur des crédits qui lui sont affectés ».
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
40
Le dialogue de gestion avec la direction des services administratifs et financiers (DSAF)
des services du Premier ministre est d’excellente qualité, l’une des règles de gouvernance du
programme 308 étant que toutes les décisions financières concernant les BOP doivent être
prises avec l’accord des autorités concernées. Le Défenseur des droits est, ainsi, étroitement
associé à toutes les phases de la construction budgétaire.
2 -
Une large autonomie budgétaire et un suivi efficace des dépenses
À
l’instar des autres autorités administratives indépendantes, le Défenseur des droits
bénéficie d’une large autonomie de gestion budgétaire. Selon l’article 10 de la loi du
29 mars 2011, il échappe à l’application de la loi du 10 août 1922 relative à l’organisation du
contrôle des dépenses engagées. Ses actes ne sont donc pas soumis au contrôle budgétaire
a
priori
du contrôleur financier. Cependant, le texte susvisé précise que « le Défenseur des
droits présente ses comptes au contrôle de la Cour des comptes ».
Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) auprès des services du
Premier ministre assure, néanmoins, un suivi permanent de la comptabilité de cette autorité.
Par ailleurs, une expérimentation a été mise en place entre le CBCM et le Défenseur des
droits pour un nouveau circuit de traitement de la dépense : le CBCM remplit les fonctions de
service facturier (centre de réception, de traitement, de contrôle et de paiement des factures) et
le Défenseur des droits demeure responsable de la décision de dépense, du choix du
fournisseur, de l’engagement juridique et de la certification du service fait.
Enfin, le pôle finances et affaires générales du Défenseur des droits regroupe six
gestionnaires et un chef de pôle disposant tous de licences et d’habilitations afin d’engager les
dépenses, certifier les services faits et liquider les dépenses directes sur Chorus
25
.
Dans
la perspective du regroupement de l’ensemble de ces services sur le site Ségur
-
Fontenoy, qui génèrera une mutualisation de nombreuses dépenses, la fusion du centre de
service partagé (CSP) du Défenseur des droits avec celui de la direction des services
administratifs et financiers (DSAF) du Premier ministre
mériterait d’être envisagée
.
B - Une gestion des crédits maîtrisée
1 -
Des crédits et une consommation en voie de stabilisation
Le budget global du Défenseur des droits représente une trentaine de millions d’euros et
la fusion des quatre autorités administratives indépendantes qui le précédaient s’est faite à
budget constant. Les crédits de paiement ouverts en 2014 sont inférieurs de 0,50 % à ceux de
2011 après une augmentation en 2012.
Le tableau ci-
après restitue l’évo
lution des crédits ouverts et des crédits consommés
depuis 2010.
25
Le CSP ne liquide que les dépenses directes (dites de flux 4, rares), le service facturier procédant au paiement de toutes les
autres, notamment sur engagements.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GESTION MAITRISEE MAIS DES MARGES DE PROGRES
41
Tableau n° 5 :
synthèse des crédits ouverts et consommés
Année
Autorisations d'engagement
Crédits de paiement
Titre 2
Autres titres
Total
Titre 2
Autres titres
Total
2010
Ouvert LFI
14 837 955
14 060 136
28 898 091
14 837 955
14 083 261
28 921 216
Consommé
13 778 833
12 792 634
26 571 467
13 778 833
12 768 965
26 547 798
2011
Ouvert LFI
15 985 642
29 208 538
45 194 180
15 985 642
13 599 118
29 584 760
Consommé
14 636 572
24 979 764
39 616 336
14 636 572
11 933 455
26 570 027
2012
Ouvert LFI
16 153 314
9 772 258
25 925 572
16 153 314
13 832 912
29 986 226
Consommé
15 586 577
8 760 809
24 347 386
15 586 577
13 390 601
28 977 178
2013
Ouvert LFI
15 636 727
9 234 153
24 870 880
15 636 727
13 407 693
29 044 420
Consommé
15 256 142
13 611 167
28 867 309
15 256 142
12 188 738
27 444 880
PLF 2014
Ouvert LFI
16 094 814
23 068 292
39 163 106
16 094 814
13 341 682
29 436 496
Source
: Cour des comptes à partir des données des RAP 2010, 2011, 2012 et 2013 et du PAP 2014 de la mission Direction de l’action d
u
Gouvernement, du RAP 2010 de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances et du Défenseur des droits
Les crédits de l’année 2010 sont ceux qui avaient été alloués aux quatre autorités
administratives indépendantes auxquelles s’est substitué le Défenseur des droits. En 2011, la
nouvelle institutio
n s’est appuyée sur les crédits ouverts en LFI au profit de ces mêmes
autorités, puisqu’elle n’a commencé d’exister en tant que telle qu’à partir du
1
er
mai 2011.
L’augmentation des crédits de titre 2 ouverts en LFI entre 2010 et 2011, à hauteur de
1,15 M€, n’est donc pas le résultat de la création du Défenseur des droits.
En outre, une sous-consommation des crédits de titre 2 a été constatée en 2010, en
raison d’un double changement de président à la H
ALDE et de recrutements retardés. Une
même sous-consommation de ces crédits a été observée en 2011 (
cf. infra
).
2 -
Des dépenses récurrentes
Le principal poste de dépenses du Défenseur des droits est celui du titre 2. Avec
15,26 M€ consommés en 2013, il a représenté 55,59 % du total des créd
its dépensés. La
proportion était comparable en 2012 (53,79 %) et en 2011 (55,09 %).
Les autres dépenses, qui se sont élevées à 12,19 M€ en 2013, sont essentiellement de
fonctionnement, les dépenses d’investissement (titre 5) étant particulièrement modeste
s et ne
concernant que des serveurs informatiques. L’institution s’est attaché à
réduire ses dépenses :
la consommation de titre 2 a diminué de 2,12 % entre 2012 et 2013 et les dépenses en hors
titre 2 ont diminué de 8,98 % sur la même période.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
42
3 -
Un environn
ement budgétaire en voie d’amélioration
a)
La démarche de performance
Le Défenseur des droits est soumis au même dispositif de performance que les autres
structures du programme 308.
Son premier objectif, en rapport avec sa mission, est de « défendre et protéger
efficacement les droits et les libertés
», qui s’illustre par deux sous
-indicateurs, le « nombre
de dossiers et de réclamations traités par an et par un ETP d’agent traitant
» ainsi que le
«
délai moyen d’instruction des dossiers
».
Son second objectif, en rapport avec ses moyens, est d’
« optimiser la gestion des
fonctions support », qui se mesure par quatre sous-indicateurs, le «
ratio d’efficience
bureautique
», l’
« efficience de la gestion immobilière », le «
ratio d’efficience d
e la gestion
des ressources humaines » et la «
part des bénéficiaires de l’obligation d’emploi d’agents
handicapés ».
Si la plupart des indicateurs ont atteint leur cible, force est de constater qu’il s’agit,
principalement, d’indicateurs d’activités et de
moyens. Il leur manque une certaine
pondération, les dossiers traités par les agents n’ayant, par exemple, pas tous la même
complexité.
La dotation budgétaire annuelle n’est pas liée à l’atteinte des objectifs, mais aux moyens
nécessaires au fonctionnemen
t des structures concernées. Aucun lien n’est établi entre les
résultats et l’affectation des ressources humaines ou les mesures d’organisation interne.
Toutefois, pour essayer de mieux évaluer la pertinence de son action et pour donner une
image plus fidè
le de son cœur de métier, le Défenseur des droits a mis au point un indicateur
d’efficience de son activité
: il mesurera, à compter de 2015, le taux de reprise et de suivi de
ses observations devant les juridictions, ainsi que le taux de ses règlements amiables.
b)
D’importants progrès dans les circuits de paiement
La mise en place du Défenseur des droits a permis d’harmoniser et d’améliorer les
circuits de paiement, très disparates entre les quatre autorités qui l’avaient précédé,
avec en
particulier
la mise en place progressive d’un service facturier avec le CBCM (
cf. supra
).
Le nombre des demandes de paiement a ainsi été divisé par deux, passant de 3 633
demandes en 2011 à 2 122 en 2012 et 1 650 en 2013. Les délais de paiement ont, eux aussi,
été considérablement réduits : ils sont passés de 33 jours en 2011 à 13 jours en 2013, avec un
taux de demandes de paiement payées à 30 jours de 94,41 % (contre 65,04 % en 2011).
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GESTION MAITRISEE MAIS DES MARGES DE PROGRES
43
C - La passation des marchés : une transition parfois délicate
La dévolution des achats de fournitures ou prestations de services appelle quelques
constatations générales sur la passation des marchés. Celui relatif au logiciel Agora retient
l’attention.
1 -
Aspects généraux
Succédant de par la loi dans les droits et obligations des anciennes autorités
administratives indépendantes, le Défenseur des droits a été
le maître d’ouvrage des
marchés
en cours avec une triple contrainte : assurer la continuité des anciennes missions, mettre en
œuvre les nouvelles dispositions et supprimer les doublons, plusieurs marchés ayant le même
objet. À cet égard, l’absence de mission de préfiguration (
cf. supra
) n’avait pas permis de
disposer d’un plan de transition préétabli.
Pour certaines prestations (moyens généraux ou impression par exemple), les anciens
contrats ont été adaptés pour aligner l’organisation et les volumes aux nouveaux besoins de
l’institution. À leur terme
, ils ont été progressivement remplacés par des marchés conclus
directement par le Défenseur des droits ou, plus fréquemment, en se rattachant aux marchés
interministériels proposés par les services du Premier ministre ou
l’UG
AP.
En volume, la plupart des marchés est relativement modeste et leur passation, comme
leur exécution, ne révèle pas de contentieux
avec les entreprises. L’étude
d’une vingtaine de
dossiers a permis de constater la bonne application du code des marchés publics. Certains
marchés, souvent sensibles, ont fait l’objet de procédures de grande qualité, en particuli
er
celui des études.
Les avenants ont souvent été le moyen
d’a
dapter, dans les limites permises, les marchés
existants à la nouvelle institution pour les remplacer à leur échéance ou en fonction des
clauses du contrat par un nouveau marché. Tel est le cas du marché relatif aux moyens
généraux, de
celui de l’impression et du routage, ou
de celui relatif à la sécurité des bâtiments.
Les études d’opinion font l’objet d’un marché d’études conclu par
appel
d’offres en
2012, en deux lots sur trois ans, sans minimum ni maximum. Pour les prestations de
communication, après avoir au départ fait ponctuellement
appel à l’agence TBWA, titulaire
du marché de la HALDE, le DDD a signé des accords-cadres suivis de marchés subséquents.
2 -
Le marché « Agora »
Le marché
relatif à l’application informatique de gestion des réclamations a soulevé des
difficultés. Le contrat passé antérieurement par le Médiateur et en vigueur au moment de la
fusion a été prolongé et aménagé par avenants pour intégrer, dans l’application exist
ante, des
fonctionnalités liées aux nouvelles missions. Les indispensables aménagements ont été opérés
par avenants successifs qui ont doublé le coût initial de l’application. Le DDD finira par
dénoncer, au mois de mars 2013, le marché et passera un nouvea
u contrat avec l’UGAP pour
un montant total de 512
627 €. Au final, d’un coût initial sans aucun doute sous
-évalué de
101
516,48 € TTC, le coût total de l’application rénovée s’élèvera à près de 750
000
€.
À la
décharge du DDD, le produit fini s’avèr
e de qualité, permettant une gestion des dossiers en
temps réel et un suivi statistique plus fiable. Il n’est pas sûr qu’une juste estimation dès le
départ n’aurait pas abouti à un prix comparable.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
44
II -
La nécessaire rationalisation des moyens
Pour remplir au mieux ses missions, le Défenseur des droits doit disposer de
collaborateurs compétents, ce qui suppose une gestion attentive des personnels (A) et une
implantation immobilière à la mesure de ses attributions (B).
A - Une gestion attentive des personnels
1 -
Des ressources humaines hétérogènes
a)
Le plafond d’emplois
Le plafond d’emplois du Défenseur des droits est relativement stable depuis la création
de l’institution. L’augmentation de 2014, qui l’a porté à 227 ETPT, constitue une simple
mesure de régularisation sans augmentation de crédits correspondant à la prise en charge sous
plafond d’emplois de 10 agents qui étaient, jusque
-là, mis à disposition contre
remboursement.
Tableau n° 6 :
l
e plafond d’emplois du Défenseur des droits
Année
LFI
Réalisation
2011
220
215
2012
220
207
2013
219
210
PLF 2014
227
-
Source : Cour des comptes à partir de données du Défenseur des droits
Cependant, le budget triennal 2013-2015 comporte une légère baisse des effectifs de
l’institution. Il prévoyait, en effet, des diminutions d’un ETP en 2013, de
deux ETP en 2014
et d’un autre ETP en 2015. En outre, le
budget triennal 2015-2017 prévoit une réduction de 2
ETP par an, ce qui pourrait ramener le plafond
d’emplois à 221 ETP en 2017.
b)
La diversité des statuts et le nombre des personnels
Les personnels sous plafond d’emplois se répartissent entre fonctionnaires détachés,
fonctionnaires en position normale d’activité et contractuels, ces derniers bénéficiant soit d’un
contrat à durée indéterminée, soit d’un contrat à durée déterminée, soit d’un contrat court.
En plus des agents sous plafond d’emplois, le Défenseur des droits dispose de
personnels dont les emplois sont comptabilisés dans leurs structures d’origine. Il s’agit de
mises à disposition gracieuses ou contre remboursement de personnes venant de différentes
administrations ou d’organismes tels que les caisses primaires d’assurance maladie, les
caisses d’allocations familiales ou la mutualité sociale agr
icole.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GESTION MAITRISEE MAIS DES MARGES DE PROGRES
45
Au 30 avril 2014, les effectifs réels sous plafond étaient de 207 agents
26
, dont 50
fonctionnaires, parmi lesquels 49 étaient en détachement et un en position normale d’activité,
et 157 contractuels, dont 70 en CDI, 78 en CDD et 9 en contrat court.
Les personnels hors plafond étaient, pour leur part, au nombre de 20, à savoir deux
mises à disposition contre remboursement, dix mises à disposition gracieuses de
fonctionnaires
27
et huit mises à disposition remboursées en titre 3 d’agents sous statut de dr
oit
privé.
Les effectifs totaux du Défenseur des droits étaient, dès lors, au 30 avril 2014, de 227
agents, sous et hors plafond, parmi lesquels 27,31 % de fonctionnaires et 72,70 % de
contractuels. Ils étaient au nombre de 245 au 31 décembre 2011.
En
outre, l’institution accueille une trentaine de stagiaires qui sont principalement
recrutés dans le cadre d’un parcours universitaire (master 2) ou à l’occasion de stages
d’insertion professionnelle organisés par les écoles de formation du barreau. La duré
e
moyenne des stages est de cinq mois. Ils font l’objet de gratifications et d’un remboursement
des frais de transport. Le coût total des stagiaires a été de 0,16 M€ en 2013 et les prévisions
pour 2014 sont à hauteur de 0,15
M€, dépenses imputées sur le t
itre 3 (dépenses de
fonctionnement).
À périmètre inchangé pour les fonctions supports, comprenant les finances, les affaires
générales, les ressources humaines et l’informatique, la mutualisation a conduit à une baisse
du quart des effectifs.
Tableau n° 7 :
personnels impliqués dans les fonctions supports
Année
Médiateur
HALDE
DDE
CNDS
DDD
2011
15
16
6
2
39
2012
-
-
-
-
33
2013
-
-
-
-
29
Source : Défenseur des droits
La politique de recrutement du Défenseur des droits démontre donc un effort de maîtrise
de ses effectifs.
c)
Un meilleur équilibre entre contractuels et fonctionnaires
Le nombre actuel de contractuels est en grande partie le fruit de l’héritage des
anciennes
AAI. La loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits autorise sans quota le
r
ecrutement direct de contractuels. Il s’agit d’une dérogation législative spécifique à l’article 3
du titre premier du statut général. Ainsi le DDD n’est
-il pas soumis au régime plus restrictif
des dérogations prévues aux articles 3 et 4 de la loi 84-16 du 11 janvier 1984. Le seul renvoi
aux règles du droit commun porte sur la durée des contrats : ceux-ci ne doivent pas dépasser
26
Chiffre exprimé en ETP, prenant en compte les quotités de temps de travail.
27
Dans le cadre de conventions avec les administrations concernées.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
46
trois ans et sont renouvelables au plus pour la même durée. En cas de renouvellement
ultérieur, le contrat est conclu en CDI.
Le recours à un fonctionnaire, chaque fois que possible, permet cependant une gestion
plus souple dans la durée compte tenu des possibilités de mobilité attachées à cet état. À côté
des fonctions support, les fonctions des personnels du DDD sont essentiellement juridiques et
devraient donc pouvoir, dans la plupart des cas, être assurées par des agents titulaires de
l’État.
La forte proportion des contractuels semble progressivement s’estomper sur la période
sous revue. Il existe en effet une volonté affichée de
l’institution d’accroître les recrutements
de fonctionnaires. C’est ainsi que sur les 70 personnes recrutées depuis la mise en place du
Défenseur des droits, 30 étaient des fonctionnaires, soit 42,85 %. En outre, sur les neuf
départements que compte la structure, sept sont dirigés par des fonctionnaires.
Par ailleurs, le Défenseur des droits encourage activement ses agents contractuels à
présenter les concours administratifs, même s’il a conscience qu’ils seront amenés à quitter
l’institution s’ils réussissent. En outre, il s’est engagé en direction des ministères et des
fonctionnaires par l’instauration de rencontres périodiques avec les directions des ressources
humaines et par la publication systématique sur la bourse interministérielle de l’emploi publi
c
(BIEP) de l’ensemble des emplois ouverts. Enfin, il a rendu ses postes d’encadrement
éligibles au grade à accès fonctionnel (GRAF), ce qui peut permettre à un fonctionnaire les
occupants
d’accéder à un grade supérieur en fin de carrière.
Les
fonctionnaires ne représentent, aujourd’hui, qu’un peu plus du quart des effectifs
du
Défenseur des droits. M
ême si certains facteurs viennent restreindre l’attrait des
fonctionnaires pour un emploi dans cette structure, l’institution
devrait pouvoir mettre en
œuvre une politique
plus volontariste pour équilibrer cette population avec celle des
contractuels. Des efforts devraient être faits pour accroître les mesures de publicité quant aux
postes ouverts, la publication sur la BIEP étant sans doute insuffisante. Il pourrait, également,
être envisagé de mettre en place une gestion commune, au niveau des services du Premier
ministre, des fonctionnaires affectés au sein de l’ensemble des AAI pour faciliter leur
évolution de carrière.
2 -
D’un héritage disparate à u
n cadre de gestion unifié
a)
Des situations initiales très hétérogènes
Les quatre autorités administratives indépendantes regroupées avaient, chacune, leur
propre politique de ressources humaines.
En premier lieu, les traitements et les rémunérations étaient très différents, tant en
nature qu’en montant, y compris au sein de chaque catégorie «
statutaire » pour des emplois
de même niveau et pour une ancienneté comparable. D’importantes disparités existaient
également quant à l’attribution de primes et aux reva
lorisations de salaires, ce qui accentuait
encore les écarts.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GESTION MAITRISEE MAIS DES MARGES DE PROGRES
47
Tableau n° 8 :
illustration de la variété des salaires
Médiateur
HALDE
DDE
CNDS
Nombre d'agents
92
75
31
8
Rémunération annuelle moyenne par
agent
45
922 €
58
326 €
46
033 €
37
709 €
Primes annuelles moyennes par agent
1
850 €
4
147 €
993 €
0 €
Source : Cour des comptes à partir de données du Défenseur des droits
En second lieu, la gestion administrative et financière des agents était assez mal
maîtrisée par des institutions plutôt réduites, administrant peu de personnels et ne disposant
pas nécessairement d’agents qualifiés dans la GRH. Il n’y avait ainsi pas de politique salariale
cohérente et il existait des contrats aux fondements juridiques souvent erronés et aux contenus
variables selon les changements de responsables des institutions concernées. Enfin, les paies
n’étaient pas toujours fiables.
Il existait aussi des régimes et des cycles de travail hétérogènes, une action et un
dialogue sociaux différenciés, voire inexistants dans certaines institutions.
Cette diversité des situations et le manque de transparence en découlant engendraient,
chez les personnels, un sentiment d’injustice et d’iniquité, ainsi qu’une forme de démotivation
liée à l’impression d’une absence de reco
nnaissance du travail accompli.
Cette instabilité empêchait de dégager tout repère pour mettre en place une politique
valorisante de ressources humaines, pour construire des parcours professionnels ou pour
entamer des recrutements. En définitive, elle étai
t un frein à la construction de l’architecture
organisationnelle unitaire qui devait accompagner la mise en place du Défenseur des droits.
L’audit sur les risques psycho
-sociaux
Au cours du premier trimestre 2011, peu avant la mise en place du Défenseur des droits, un rapport de
la médecine de prévention sur l’inquiétante situation de certains agents d’un
service de la HALDE a été
transmis aux responsables de cette autorité. Face à l’absence de réaction de la direction, les représentants de la
CFDT o
nt demandé qu’un audit soit réalisé, ce qui a été approuvé en commission consultative paritaire, au
mois d’avril 2011.
Lorsque le Défenseur des droits a été institué, la perspective de cet audit a, non seulement été
maintenue, mais également étendue à l’en
semble de la nouvelle institution. Le cabinet Développement social
et organisation (DS&O) a démarré sa mission le 15 mars 2012.
Son objectif était d’identifier les risques psycho
-
sociaux et de proposer les actions à mettre en œuvre
pour faciliter le change
ment d’organisation, en associant les agents et l’encadrement. Des entretiens avec près
de 70 personnes, de tous niveaux et de tous « métiers
» de l’institution, ont été conduits. En outre, une enquête
en ligne confidentielle, d’une douzaine de pages, a ét
é diffusée et a obtenu 119 réponses (55 % des personnels
présents). Six agents ont, à leur demande, été rencontrés à titre individuel.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
48
Les principales conclusions de cet audit portaient sur un fort besoin de vision et de stratégie pour
mieux motiver les éq
uipes et renforcer le sentiment d’appartenance à la nouvelle institution par la
construction d’une culture commune, un sentiment que l’organisation gagnerait à s’appuyer davantage sur
l’encadrement intermédiaire et les agents et, enfin, sur la nécessité de
traiter quelques situations individuelles
et collectives encore problématiques.
Les entretiens ont, également, permis de mettre en évidence des appréciations positives telles que
l’attachement aux valeurs de l’institution, l’accès à de nouvelles responsab
ilités pour certains et de bonnes
relations de travail.
Il s’en est suivi un plan d’action stratégique, fixant les grandes orientations du Défenseur des droits
pour répondre au diagnostic qui a été établi. Il est, aujourd’hui, très largement réalisé (à plu
s de 80 %) et son
avancement est régulièrement présenté aux instances représentatives compétentes. Il porte, notamment, sur la
transversalité et la mutualisation, les procédures, la communication interne et externe, le management, les
fonctions support et la prévention des situations difficiles.
Cet audit, rendu nécessaire par une situation spécifique née au sein de la HALDE
, n’a pas été un
investissement vain : il a permis de mettre à plat certaines situations nées de difficultés antérieures à la
création du Défenseur des droits et qui auraient pu, en se cristallisant, venir compliquer la mise en place de
l’institution.
b)
L’élaboration d’un cadre de gestion unifié
Dès la mise en place de l’institution, le Défenseur des droits a souhaité harmoniser la
situation des personnels.
-
L’action et le dialogue sociaux
Juste après la mise en place du Défenseur des droits, les différentes instances
obligatoires du personnel ont été créées. La commission consultative paritaire et le comité
technique ont été institués le 22 septembre 2011. Des élections ont eu lieu le
17 novembre 2011 afin d’y désigner les représentants du personnel, officiellement nommés le
30 novembre 2011. Pour sa part, le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail a
été créé le 1
er
février 2012.
Par ailleurs, une convention de médecine préventive, assurant la surveillance médicale
du personnel du Défenseur des droits, a été signée, prenant effet au 1
er
mars 2012. Il a, par
ailleurs, été décidé, à cette occasion, d’aménager un cabinet médical dans les locaux de la
rue
Saint Georges.
-
Le régime du temps de travail
Un autre élément structurant de l’institution a été celui de l’aménagement du temps de
travail, qui a donné lieu à un travail conjoint de la direction générale des services et des
partenaires sociaux (CFDT et syndicat autonome).
Le 3 mai 2012, le nouveau régime du temps de travail a été fixé. Il est, notamment,
prévu que le décompte est réalisé sur la base d’une durée annuelle de travail effectif de 1
607
heures maximum et que le cycle de travail est de 38 he
ures hebdomadaires pour l’ensemble
des agents relevant d’un décompte horaire, la durée quotidienne du travail étant fixée à
7 heures et 36 minutes. Ce cycle dégage 18 jours de réduction du temps de travail.
Il est, par ailleurs, prévu que les pe
rsonnels chargés de fonctions d’encadrement ou de
fonctions de conception avec une large autonomie dans l’organisation de leur travail, relèvent
du forfait jours et disposent de 44 jours de repos.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GESTION MAITRISEE MAIS DES MARGES DE PROGRES
49
Enfin, au mois de décembre 2012, un compte épargne-temps a été mis en place, aligné
sur les dispositions du décret du 29 avril 2002, portant création du compte épargne-temps
dans la fonction publique de l’État et dans la magistrature.
-
L’architecture des emplois
et le régime des rémunérations et des primes
Au début
du mois d’avril 2012, un processus de concertation associant les partenaires
sociaux a été engagé pour élaborer une règle de gestion commune des rémunérations et des
primes, d’une part pour corriger les inégalités de traitement sans pour autant porter att
einte
aux situations acquises et, d’autre part, pour instaurer un pilotage simple, lisible et transparent
applicable aux agents en fonction et aux personnels nouvellement recrutés. Ce cadre de
gestion a été mis en place en trois étapes, dont la dernière est encore en cours, avec le souci
constant d’un contexte budgétaire nécessitant une maîtrise de la masse salariale.
L’étape de l’harmonisation
Le 15 juin 2012, une décision a été adoptée sur l’organisation et les modalités de
fonctionnement des services du Défenseur des droits en matière de recrutement, de
rémunération, de promotion, de classement des agents et de régime indemnitaire. Les emplois
ont été organisés en quatre groupes, subdivisés pour la plupart en deux niveaux renvoyant
chacun à un espace de r
émunération, articulé autour d’un plancher et d’un plafond
correspondant à des indices de la fonction publique.
Les rémunérations étaient, ainsi, étalées de l’indice majoré 302, pour une rémunération
plancher de 16
780 € bruts annuels, à l’indice majoré 1
530, pour une rémunération plafond
de 85
000 € bruts annuels. Par ailleurs, les 217 agents que comptait alors l’institution ont, dès
le 18 juin 2012, été classés dans ces différents groupes et niveaux.
Pour chaque groupe et pour chaque niveau, les rémunérations ont été comparées et
examinées au cas par cas, en prenant en compte l’ancienneté des agents dans les entités
fusionnées et en « rebasant » les rémunérations les plus faibles avec un plafonnement des
rattrapages fixé à hauteur de 4
000 € bruts annuels
, afin de les faire converger vers la ligne
médiane des salaires, sans pour autant toucher aux salaires les plus élevés.
Le régime indemnitaire a, quant à lui, été créé autour de sept taux moyens annuels,
correspondant à chaque niveau et s’étalant de 1
000 à 4
000 € annuels, modulables en
fonction des agents et dans des limites définies par des taux planchers et des taux plafonds. Il
a été, en outre, décidé que la prime serait versée pour moitié au mois de juin et pour le
complément au mois de décembre, en fonction de l’évaluation de l’année civile.
Pour l’année 2012, le bilan de ces réajustements s’est monté à 0,44 M€, dont 0,11 M€
de revalorisation salariale, 0,16 M€ d’augmentation de primes et 0,16 M€ de rééquilibrage des
rémunérations. La moyenne du rééquilibrage des rémunérations était de 2
749 €
et a concerné
33 %
de l’
effectif du Défenseur des droits. Ces mesures ont représenté 2,83 % du total de la
masse salariale consommée en 2012, qui s’est élevé à 15,59 M€.
L’étape de la professionnalisation
Une seconde étape a été entamée en 2013. En effet, certaines inégalités salariales
persistaient entre agents de même niveau et il était nécessaire de réorganiser les niveaux
d’emplois, de refonder les espaces de rémunération et de revoir les conditions de progression
salariale et de promotion. Elle a abouti à une décision du 16 octobre 2013 portant règlement
de gestion des agents du Défenseur des droits.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
50
Une nouvelle structure des emplois a été mise en place.
Ces nouvelles mesures ont été accompagnées d’un «
rebasage » supplémentaire des
rémunérations, comparable à celui mené en 2012, afin de réduire plus avant les inégalités qui
persistaient. Ce réajustement était le dernier.
Son coût pour l’année 2013 a été de 0,43
M€, se décomposant en 0,33
M€ de
revalor
isation salariale et 0,10 M€ d’équilibrage des rémunérations. Il n’y a, en outre, pas eu
d’augmentation des primes. Ce réajustement a donc représenté 2,85 % des 15,26 M€ de
crédits consommés en titre 2.
L’étape de la gestion prévisionnelle des emplois et d
es compétences
La troisième et dernière étape de l’élaboration du cadre de gestion est celle de la
nomenclature des emplois, qui devrait aboutir dans le courant de l’année 2014 et qui porte les
fondations de l’élaboration d’une gestion prévisionnelle des e
mplois et des compétences
(GPEC).
3 -
Une masse salariale contenue
a)
Le principal poste budgétaire
Les dépenses de personnel représentent le poste le plus important du Défenseur des
droits. En 2013, leur montant était de 15,26 M€, soit 55,59 % du total des créd
its consommés
par l’institution.
L’exécution budgétaire du titre 2 apparaît maîtrisée depuis 2011 (mais celle des
anciennes AAI avait progressé de 2010 à 2011) sous réserve de ce qui suit.
Elle a augmenté de 6,49 % entre 2011 et 2012, au moment de l’instal
lation du
Défenseur des droits, alors même que la dotation en LFI n’augmentait que de 1,05 %.
L’accroissement de la dépense, à hauteur de quelque 0,95 M€, s’explique par l’harmonisation
des rémunérations et des primes (
cf. supra
), qui a représenté 43,27 % de cette progression,
ainsi que par l’octroi d’une prime exceptionnelle d’un montant uniforme de 2
000 € bruts par
agent versée en fin d’année 2012 pour récompenser les efforts accomplis dans le cadre de la
restructuration et dont le montant global était d
e 0,55 M€. Cette consommation a pu être
financée grâce aux économies de gestion générées par les mesures de l’accord mis en place en
2012.
L’accroissement de la dépense entre 2011 et 2012 s’explique, enfin, par une sous
-
consommation du titre 2 en 2011 du fait du départ des anciens responsables des quatre
autorités administratives indépendantes et des nominations tardives des nouveaux dirigeants
du Défenseur des droits, dont les entrées en fonction se sont étalées entre le 23 juin et le
1
er
septembre 2011.
Les crédits consommés ont diminué de 2,12 % entre 2012 et 2013, alors même qu’un
second réajustement des salaires est intervenu en 2013 (
voir supra
). En outre, les prévisions
pour 2014 font état d’une possible diminution supplémentaire, à
hauteur de 0,70 %, les
dépenses étant estimées à 15,15 M€. Cependant, ces prévisions ne tiennent pas compte du
décès de Dominique Baudis, qui a conduit à figer les recrutements dans l’attente de la
nomination d’un nouveau Défenseur des droits.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GESTION MAITRISEE MAIS DES MARGES DE PROGRES
51
b)
Une consommation régulée par le cadre de gestion
La baisse de la consommation en titre 2 en 2013 est le résultat du nouveau cadre de
gestion mis en place en 2012 et 2013, qui avait pour finalité une meilleure maîtrise de la
masse salariale, par une architecture plus rationalisée et plus rigoureuse des rémunérations et
des primes.
À cet égard, les économies de gestion réalisées ont, notamment, été possibles grâce à
l’application des nouvelles grilles de rémunération ajustées aux nouveaux entrants plus jeunes
et à l’arrê
t de toute autre mesure de revalorisation salariale individuelle. Il est, en effet, prévu,
dans les nouvelles mesures adoptées en 2013, que les salaires ne seraient pas réévalués durant
trois ans, soit jusqu’en 2017. Les économies sont, également, le fruit
des nouvelles
dispositions en matière de primes, dont la moyenne globale est passée de 2
330 € par agent en
2011 à 2
027 € par agent en 2013 et une prévision à 2
010 € en 2014.
Les effets des mesures issues du nouveau cadre de gestion devraient se faire encore plus
ressentir dans les années à venir car le coût moyen des agents entrants plus jeunes est inférieur
à celui des sortants, qui bénéficiaient souvent, pour des fonctions de niveau identique, de
rémunérations plus importantes, sans que cela ait été justifié par le passé.
Ainsi, depuis la mise en place du Défenseur des droits, 89 agents des anciennes
autorités sont partis, ce qui fait qu’il n’en reste plus aujourd’hui que 144. A l’inverse,
l’institution a, depuis qu’elle existe, procédé au r
ecrutement de 80 personnels, dont 10 sont
repartis, laissant donc, à la fin de l’année 2013, 70 nouveaux recrutés, qui représentent donc
un tiers des agents de la structure, lesquels, par leur moindre coût budgétaire, contribuent
directement à la maîtrise de la masse salariale.
Le Défenseur des droits a donc
, par l’élaboration de son nouveau cadre de gestion, non
seulement su harmoniser les statuts et salaires, mais également pu engendrer des économies
au niveau de sa masse salariale grâce à la politique de renouvellement du personnel.
B - La situation immobilière : des progrès à amplifier
1 - Une amélioration de la situation immobilière
a) La réduction du nombre des implantations parisiennes
Les quatre autorités fusionnées disposaient chacune, à Paris, de locaux spécifiques et de
contrats de bail afférents. Le Défenseur des droits a donc hérité, au 1
er
mai 2011, de cette
disparité d’implantations immobilières parisiennes puisqu’aucune disposition n’avait été
prise, notamment en raison de
l’absence de mission de préfiguration, pour préparer son
installation sur un site unique, qui aurait pourtant été un moyen majeur à même de faciliter la
mise en place de l’institution et le rapprochement de ses agents.
Dans le courant de l’année 2012, après avoir fonctionné près d’une année durant sur
quatre sites, l’institution a d’abord pu résilier, le 31 mars, le bail du boulevard de La Tour
Maubourg, où était logée la Commission nationale de déontologie de la sécurité, puis, le
30 juin 2012, le bail du boulevard Blanqui, où était installée la Défenseure des enfants.
Contrairement aux ceux des autres AAI, ces deux baux disposaient de clauses de sortie
anticipée.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
52
Cette réduction des implantations, menée en 2012, et les diverses mesures de
réorganisation des locaux
28
entreprises depuis ont permis un certain nombre de bénéfices. Le
premier d’entre eux a été une réduction de 3,07 % des surfaces occupées par le Défenseur des
droits, passées de 6 833 m² en 2011 à 6 623 m² en 2014, soit un gain de 210 m², au demeurant
modeste. Le second a été une diminution de 6,30 % du montant des loyers et des charges
annuels, passés de 4,46 M€ en 2011 à 4,18 M€ en 2014, soit une économie de 0,28 M€ par an.
Tableau n° 9 :
évolution des implantations entre 2011 et 2014
Année
Site
Loyers + charges
Surfaces
2011
104 boulevard Blanqui
347
668 €
723 m²
62 boulevard de La Tour Maubourg
140
020 €
240 m²
9-11 rue Saint Georges
1 993
968 €
2 475 m²
7 rue Saint Florentin
1 977
270 €
3 395 m²
Total 2011
4 458
926 €
6 833 m²
2014
9-11 rue Saint Georges
2 025
105 €
3 105 m²
7-9 rue Saint Florentin
2 152
800 €
3 518 m²
Total 2014
4 177
905 €
6 623 m²
Différence entre 2011 et 2014
- 6,30 %
- 3,07 %
Source : Cour des comptes à partir des données du Défenseur des droits et de France Domaine
Le Défenseur des droits est ainsi parvenu à réduire le nombre de ses implantations
immobilières et à diminuer ses coûts immobiliers.
b) La renégociation des baux parisiens
Les baux des locaux des rues Saint Georges et Saint Florentin avaient été,
respectivement, conclus le 13 janvier 2005, pour les besoins de la HALDE, et le
11 juillet 2002, pour les besoins du Médiateur de la République. Ils devaient, tous deux,
expirer le 30 novembre 2014. Ces dispositions avaient été p
rises dans la perspective d’une
installation dans le nouveau centre de gouvernement de Ségur-Fontenoy, alors prévue à la fin
de l’année 2014 (
cf. infra
).
Les travaux de cette nouvelle enceinte ayant pris du retard, la perspective du
déménagement du DDD dans ce bâtiment rénové a été reportée au second semestre 2016.
L’institution s’est donc trouvée contrainte de prolonger les baux des deux sites où elle est
implantée.
28
Locations supplémentaires sur le site de la rue Saint Florentin, renégociation des baux conduites en 2013 et en 2014,
diminution du nombre des places de stationnement loué dans le bâtiment de la rue Saint Georges, etc.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GESTION MAITRISEE MAIS DES MARGES DE PROGRES
53
La responsabilité de cette négociation a été confiée au service France Domaine après
que le directeur du cabinet du Premier ministre a, par un courrier du 30 avril 2013, autorisé,
après négociation avec les propriétaires, le maintien sur place du Défenseur des droits. Au
terme des négociations menées par France Domaine avec les propriétaires, un nouveau bail a
été signé pour les locaux de la rue Saint Florentin le 31 juillet 2013. Les discussions ont été
plus longues pour le bail du bâtiment de la rue Saint Georges, puisqu’elles ont duré du mois
de juillet 2013 au mois de janvier 2014, la signature intervenant le 29 janvier 2014.
Dans les deux cas, les baux ont été conclus pour une durée de quatre ans, courant à
partir du 1
er
janvier 2014 et jusqu’au 31 décembre 2017. Il a, par ailleurs, été prévu que le
preneur puisse faire cesser la location de manière anticipée à partir du 31 décembre 2016,
ainsi qu’à la fin de chaque terme civil, soit le 31 mars, le 30 juin et le 31 octobre 2017. Ces
dispositions ont vocation à permettre au Défenseur des droits de rejoindre le bâtiment de
Ségur-Fontenoy lors
que les travaux d’aménagement auront été terminés, soit dans le courant
du second semestre 2016.
Les nouveaux baux ont permis au Défenseur des droits d’obtenir une réduction du coût
global de ses occupations, qui se monte à
0,37 M€, soit 8,05 % du montant
initial, et qui
s’explique, essentiellement, d’une part, par l’abandon de la plupart de ses places de
stationnement sur le site de Saint Georges, qui passent de 50 à 8, d’autre part, par la
diminution des valeurs locatives et, enfin, par une franchise de trois mois de loyer accordée
par le bailleur et lissée sur les trois premières années du bail. Cette économie d’ensemble
s’accompagne d’un accroissement de 120 m² de la
surface utile nette des implantations
immobilières de l’institution sur les deux sit
es conservés, soit une augmentation de 2,14 % par
rapport à la surface de 2013
29
.
29
Étant rappelé que, comme indiqué
supra
, la surface totale par rapport à celle cumulée des quatre anciens sites est bien, elle,
en diminution.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
54
Tableau n° 10 :
évolution entre les anciens et les nouveaux baux
Surface utile
brute
Surface
utile nette
Parking
Loyer
Impôts
Charges
Coût total
Ancien bail 2013
Saint
Florentin
3 395 m²
2 914 m²
6
2 069
130 €
0
0
2 069
130 €
Saint
Georges
3 105 m²
2 701 m²
50
2 244
341 €
0
230
225 €
2 474
566 €
Total anciens baux
6 500 m²
5 615 m²
56
4 313
471 €
0
230
225 €
4 543
696 €
Nouveau
bail
2014
Saint
Florentin
3 518 m²
3 034 m²
6
1 872
000 €
200
000 €
80
800 €
2 152
800 €
Saint
Georges
3 105 m²
2 701 m²
8
1 794
110 €
0
230
995 €
2 025
105 €
Total nouveaux baux
6 623 m²
5 735 m²
14
3 666
110 €
200
000 €
311
795 €
4 177
905 €
Différence
+ 123 m²
+ 120 m²
- 42
- 647 361
€
+ 200
000 €
+ 81
570 €
- 365
791 €
Variation
+ 1,89 %
+ 2,14 %
- 75,00 %
- 15,01 %
-
+ 35,43 %
- 8,05 %
Source : Cour des comptes à partir des données du Défenseur des droits
Cette rationalisation des coûts immobiliers du Défenseur des droits témoigne des efforts
entrepri
s par l’institution pour réduire ses dépenses sans compromettre l’accomplissement de
ses missions malgré les aléas liés à
la politique immobilière de l’É
tat au cas particulier.
2 -
La perspective de l’installation
sur le site Ségur-Fontenoy
Le Défenseur des droits a souhaité, depuis sa création le 1
er
mai 2011, une installation
sur un site unique, susceptible d’une part, de conforter la création d’une culture commune
à
une institution née de la fusion de quatre entités ayant peu de points communs et d’autre part,
de parachever la mise en place de méthodes et processus de travail partagés. Ce schéma
permettrait de réduire les coûts inhérents au maintien de ses personnels sur deux sites, tout en
mettant un terme à des baux onéreux.
La création de la Maison des droits et des libertés, au sein du bâtiment Fontenoy de
l’immeuble dit «
centre de gouvernement » de Ségur-Fontenoy, qui doit regrouper les services
du Premier ministre et certaines autorités administratives indépendantes dans un lieu unique
situé entre l’avenue de Ségur et la place de Fontenoy, est apparue comme devant permettre de
mener à bien ce regroupement attendu.
a) Une installation espérée au mois de décembre 2014
Dès la fin de l’année 2009, plusieurs autorités administratives indépendantes, dont la
HALDE et le Médiateur de la République, ont été informées du lancement du projet
immobilier Ségur-Fontenoy et ont donné leur accord à cette perspective.
S’inscrivant dans cette même logique, le Défenseur des droits, par un courrier commun
avec la présidente
de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) du
12 novembre 2011, confirmait au secrétaire général du Gouvernement son accord de principe
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GESTION MAITRISEE MAIS DES MARGES DE PROGRES
55
à la future installation de son institution dans ces locaux et son souhait d’emménager à la fin
de l’année 2014.
Dans une lettre du 25 janvier 2012, le secrétaire général du Gouvernement indiquait
« cette échéance est to
talement incompatible avec le calendrier de réalisation de l’opération
qui prévoit un démarrage des travaux début 2013 pour une livraison fin 2015 ». Il assurait,
cependant le Défenseur des droits de son plein soutien dans la négociation pour la
prolongation de ses baux au-delà de 2014.
Alors même que l’idée d’un emménagement au mois de décembre 2014 semblait devoir
être définitivement abandonnée, un entretien du Défenseur des droits avec le secrétaire
général du Gouvernement et la directrice des services administratifs et financiers, le
12 février 2013, relançait ce débat. Le secrétaire général du Gouvernement décidait, en effet,
«
de tout mettre en œuvre pour que l’ensemble des agents du Défenseur des droits puisse
emménager fin novembre sur le site Fontenoy ».
Quelques jours auparavant, le 23 janvier 2013, le Défenseur des droits avait reçu une
étude d’un architecte, qu’il avait mandaté et qui avait travaillé en relation avec l’architecte des
services du Premier ministre, concluant à la «
faisabilité d’une livraison anticip
ée du site de
Fontenoy pour décembre 2014, tout en intégrant cette opération dans l’économie globale du
projet ». Mais le 15 avril 2013, le Défenseur des droits écrivait au Premier ministre pour lui
dire ses regrets que «
les services de l’État refusent aujourd’hui de modifier en quoi que ce
soit le projet initial et son échéancier, et récusent cette solution
». Et d’en appeler à «
une
décision politique » de sa part pour « surmonter cette inertie ».
En effet, au cours d’une réunion tenue dans les locaux du
Défenseur des droits, le
19 mars 2013, le service France Domaine a, après avoir fait procédé à une étude par un
organisme extérieur, affirmé qu’il était impossible de dissocier les projets Ségur et Fontenoy,
ce qui se justifiait par la nécessité d
e respecter l’économie initiale de la convention envisagée
entre l’État et la Sovafim.
L’ensemble de ces revirements sur la perspective ou l’impossibilité d’une installation
dans le bâtiment de Fontenoy à la fin de l’année 2014 tend à démontrer qu’
une certaine
confusion prévalait, au moins entre 2011 et 2013, dans la programmation des travaux et dans
l’organisation de la chaîne de responsabilité
, empêchant toute décision ferme et définitive
avant le mois d
’avril 2013.
b) Une i
nstallation prévue au second semestre de l’année 2016
Par un courrier du 30 avril 2013, le Premier ministre a écrit au Défenseur des droits en
affirmant que l’hypothèse d’un emménagement anticipé avait «
fait l’objet d’une instruction
approfondie » mais qu
’elle aurait généré «
un ensemble de difficultés » ne paraissant pas
surmontables. Il disait, également, croire «
conforme à l’intérêt général de ne pas chercher à
anticiper de deux années l’emménagement dans vos locaux au risque de compromettre la
réalisa
tion ou le bilan d’ensemble d’une opération ambitieuse
». Sur ce point, il ajoutait qu’il
estimait «
préférable de privilégier, jusqu’à cette échéance, un maintien
» de l’institution dans
les locaux qu’elle occupe.
Il insistait, enfin, sur le fait qu’il
donnait « des instructions fermes aux services
compétents pour que cette installation puisse se faire dans le courant du second semestre de
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
56
l’année 2016
». En dépit des retards accumulés dans le lancement de cette opération et des
aléas de la gestion de ce dossier
30
, les services du Premier ministre évoquent cette échéance
pour la livraison de l’immeuble Fontenoy, l’immeuble Ségur devant, pour sa part, être livré au
second semestre de l’année 2017.
Par ailleurs, le bail en état de futur achèvement, signé le 24 mai 2014, a, notamment,
concrétisé les conditions juridiques et financières de la location de cet ensemble immobilier.
Tous les efforts devront être faits pour que le calendrier de l’installation du Défenseur
des droits dans les locaux de Fontenoy soit respecté. Le déménagement sur un seul site devrait
en effet faciliter très sensiblement le bon fonctionnement de l’institution.
III -
Améliorer
l’organisation de la promotion des droits et de la
communication
La création du Défenseur des droits a consacré
le déploiement de l’action de promotion
des droits et de l’égalité. Dans l’organisation retenue par le D
éfenseur, la notion de promotion
des droits a toutefois été conçue comme fondamentalement différente de celle de la
communication. Pourtant, comme l’illustrait l’article 15 de la loi du 30 décembre 2004
portant création de la HALDE, « la haute autorité mène des actions de communication et
d’information propres à assurer la promotion de l’égalité
», ce qui illustre les liens étroits
entre ces deux notions.
A - Mieux appréhender la promotion des droits et des libertés
La promotion des droits est placée par la loi organique sur le même plan que la
protection individuelle.
De ce fait, cette action préve
ntive, qui s’inscrit
en amont de la résolution des litiges,
déjà menée par la HALDE
et le Défenseur des enfants, s’est vue étendue à la déontologie de
la sécurité, ainsi qu’à la promotion des droits et des libertés dans les relations avec les
se
rvices publics. Cette mission permet notamment de mettre en œuvre des programmes de
formation, de coordonner des travaux d’étude et de recherche et de soutenir les initiatives
publiques ou privées en la matière (article 34 de la loi organique). En outre, le Défenseur des
droits publie des rapports annuels rendant compte de son activité et tout autre rapport qu’il
juge utile (article 36). Cette possibilité a déjà été mise en œuvre pour la publication de
différents rapports
31
. Dans les faits, ces rapports, gérés par le secrétaire général, n’ont associé
à aucun moment en interne le département de la promotion.
30
Voir à cet égard Cour des comptes,
Rapport public annuel 2014
, Tome II. Sovafim : un réexamen indispensable, p. 349-
374. La documentation française, février 2014, 428 p., disponible sur www.ccomptes.fr.
31
Rapport relatif au bilan de l’action du Défenseur des droits auprès des personnes détenues
(bilan 2000-2013), rendu public
au mois d’octobre 2013. Rapport sur les moyens de force intermédiaires, publié au mois de mai 2013. Rapport relatif à la
protection des droits de l’enfant à Mayotte, publié au mois d’avril 2013. Rapport relatif à l’égal accè
s des enfants à la cantine
de l’école primaire, publié au mois de mars 2013. Rapport relatif aux relations police / citoyens et aux contrôles d’identité
,
publié au mois d’octobre 2012.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GESTION MAITRISEE MAIS DES MARGES DE PROGRES
57
La promotion des droits en tant que telle
s’intègre en effet encore mal dans l’action
d’ensemble de l’institution.
Le département de la promotion des droits
et de l’égalité
,
composé de deux pôles chargés de valoriser les constations tirées du traitement des
réclamations pour proposer des réformes et initier une réflexion avec des partenaires,
n’a pas
trouvé sa place entre les vice-présidentes, amenées à intervenir dans ce domaine, et les pôles
techniques censés lui apporter « la matière première ». En aval, la promotion des droits ne
peut être dissociée de la communication. Or cette dernière est conduite par un autre
département. Les contacts avec la presse ne relèvent pas du service de la communication.
Ainsi, l
’organi
sation actuelle limite les synergies entre les acteurs concernés au sein de
la structure.
B - La communication et la notoriété : un objectif indissociable
La communication elle-
même a fait l’objet d’une attention particulière de
la part de
Dominique Baudis, soucieux que soit respecté le caractère institutionnel du Défenseur des
droits
. L’objectif premier a été d’unifier et de mettre en cohérence des procédures pour
construire une image globale, reléguant à une seconde phase le développement de la
communicati
on en vue d’assurer la notori
été de la nouvelle institution.
L’ancien Défenseur des droits avait fait un choix mesuré en matière de communication
par voie d’affichage ou de publicité, contrairement aux anciennes AAI et notamment la
HALDE
. Un logo sobre, qui connote l’institution comme telle, a été choisi. La
communication a été dotée d’un budget modeste, puisqu’il est resté très inférieur au cumul
des budgets de communication des anciennes institutions. Elle s’est appuyée sur la notor
iété
de Dominique Baudis et sur les personnes ressources (adjointes et délégué général à la
médiation, responsables de services, délégués) ainsi que sur les outils traditionnels (dépliants,
guides, etc.).
Enfin le site Internet a été mis en place. De l’avis unanime, il gagnerait à faire l’objet
d’une remise à niveau (les rubriques sont inadaptées et d’accès difficile, même si le contenu
est très riche).
Un service de presse, composé de quatre personnes rattachées au DDD, est chargé des
contacts avec les journalistes.
Il est difficile d’apprécier
la notoriété de la nouvelle institution. Celle-ci a été mesurée
par deux sondages (méthode des quotas, 950 personnes interrogées) déjà anciens
, l’un lors de
la création du DDD, l’autre au mois de juillet 2012. Aucune mesure n’a été effectuée depuis
.
Elle était au départ sensiblement inférieure à celle de la HALDE
et du Médiateur. Elle l’est
restée. Seul indicateur récent, le nombre de réclamations est resté stable sur la période. Il
existe donc des marges de progrès significatives.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
58
Tableau n° 11 :
sondage sur la notoriété du DDD
En pourcentage des
personnes
interrogées
Total « oui »
Dont « oui et vous
voyez de quoi il
s’agit
»
Dont « oui mais vous
ne voyez pas de quoi
il s’agit
»
Médiateur
71
50
21
HALDE
67
52
15
Défenseur des
enfants
44
30
14
CNDS
36
16
20
DDD juillet 2011
48
27
21
DDD juin 2012
47
28
19
Source : Extrait de sondages DDD
La division des fonctions de promotion des droits, de la communication et du service de
presse, telle qu’elle apparaît dans l’organisation actuelle, gagnerait à évoluer.
Les missions de promotion qui se déduisent directement des constats des pôles (par
exemple, propositions de réformes législatives ou réglementaires) pourraient être rapprochées
des départements et coordonnées par les chefs de départements. Un département regroupant
l’ensemble des missions de communication et de promotion, ainsi que le service de presse,
qui garderait un lien privilégié avec le Défenseur, pourrait alors être constitué pour
coordonner l’ensemble de la communication.
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
Même si le Défenseur des droits bénéficie d’une large autonomie budgétaire et si ses
actes ne sont pas soumis au contrôle a priori du CBCM, la gestion de ses crédits est apparue
maîtrisée et l’institution s’est efforcée de réduire
l’ensemble de
ses dépenses, principalement
de fonctionnement.
Elle est parvenue à mettre en place, à moyens constants, un nouveau cadre de gestion
de ses personnels qui a permis d
’effacer les importantes disparités qui existaient entre les
différentes autorités d’origine
et engendré des économies au niveau de la masse salariale.
Le Défenseur des droits a, par ailleurs, réduit le nombre de ses implantations
immobilières et rationalisé ses coûts immobiliers. Il a, cependant, souffert de ne pouvoir
regrouper l’ensemble de ses structures sur
un seul site, ce qui devrait intervenir
d’ici
au
second semestre de l’année 2016 dans
le bâtiment de Ségur-Fontenoy.
S’il est, enfin, quelques marges d’efficience et d’efficacité dans une meilleure
organisation à mettre en place pour les fonctions de promotion des droits et de
communication, le Défenseur des droits a, globalement, répondu
à l’objectif d’économie qui
avait présidé à sa création.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GESTION MAITRISEE MAIS DES MARGES DE PROGRES
59
La Cour formule les recommandations suivantes :
5.
rationaliser le circuit de la dépense en fusionnant le centre de service partagé du
Défenseur des droits avec celui de la direction des services administratifs et financiers
du Premier ministre ;
6.
regrouper les services de
la promotion des droits et de l’égalité
et de la
communication en une seule entité.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Conclusion
Né de la fusion de quatre autorités administratives indépendantes reconnues, le
Défenseur des droits est
aujourd’hui
encore une jeune institution. Il est devenu pleinement
opérationnel début 2012, mais son déploiement a été affecté par le décès brutal du premier
titulaire de la fonction.
Voulue et portée par Dominique Baudis à partir des principes et des règles posés par la
loi organique, l
’organisation
de cette nouvelle autorité,
telle qu’elle a été pensée dès l’origine,
lui a permis de surmonter cette épreuve. La nomination rapide d
’un successeur
a aussi
contribué à en assurer la continuité.
Au terme de son enquête, la Cour constate que les modalités de mise en place de
l’institution ont été complexes et délicates. Les contraintes nées
à la fois de la loi organique et
des spécificités de chacune des AAI fusionnées ont pesé lourdement sur ses premiers mois de
fonctionnement,
les
problématiques
tenant
à
la
gestion
du
nouvel
édifice
étant
singulièrement prégnantes. Tout
en concentrant l’ensemble des pouvoirs entre les mains du
Défenseur des droits,
dont le titre recouvre à la fois la fonction et l’institution,
la loi organique
a en effet, dans un souci de continuité avec les autorités regroupées, maintenu trois collèges et
trois vice-présidences. Le Défenseur peut, s
’
il le souhaite, solliciter leur avis sur « les
questions nouvelles ».
Face à ces dispositions de la loi, Dominique Baudis a fait un double choix :
d’un côté,
il
a étendu les saisines de chaque collège aux affaires courantes significatives et décidé de
présider lui-même les collèges
; de l’autre, il a veillé à
favoriser la mutualisation entre les
collèges. À
la lumière de l’expérience, la Cour suggère qu’une réflexion soit engagée sur le
rôle et le fonctionnement des collèges.
Par ailleurs, malgré un louable effort de rationalisation et une volonté de transversalité
de l’organisation
,
l’institution est caractérisée par la relative complexité de son organigramme
et l
’importance de son encadrement supérieur. Si cette situation
pouvait se justifier au regard
de
la complexité du processus d’installation de la nouvelle institution, ce schéma gagnerait à
être ajusté quand elle sera en régime de croisière.
Afin de disposer
d’un outil
pleinement opérationne
l avant d’engager des actions de
promotion et de communication qui auraient pu conduire à un afflux de réclamations que
l’institution n’aurait pas été en mesure de traiter dans de bonnes cond
itions, le Défenseur des
droits a adopté au départ une posture de prudence et de retenue. Le nombre de réclamations
enregistrées est ainsi resté à peu près stable par rapport à la situation antérieure. Les délais de
traitements observés, parfois longs, tendent à confirmer la sagesse de cette position.
Ainsi, fortement mobilisé par les conditions de son installation et de son organisation, le
Défenseur des droits dispose désormais
d’une structure de gestion solide
, mais n
’a p
u encore
donner sa pleine mesure. Il lui faudra notamment amplifier la promotion des droits et de
l’
égalité, responsabilité
qui est au cœur de ses
missions. Il lui faudra aussi renforcer la
coordination de son action avec celle du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
62
La loi du 26 mai 2014 a en effet non seulement maintenu le CGLPL, mais a étendu ses
pouvoirs, notamment
d’investigation.
Ceux-ci sont désormais voisins de ceux du Défenseur
des droits. Il importe donc d'organiser au mieux la collaboration de ces deux institutions.
En définitive,
fort de l’action de Dominique Baudis et de son équipe, le
Défenseur des
droits
dispose à présent de tous les éléments requis pour constituer l’une des
grandes
institutions de la République. Il est à même de remplir une mission essentielle en faveur de la
protection du citoyen et, en particulier, des plus démunis.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
64
Annexe n° 1 :
saisine du Président de la commission des finances
de l’Assemblée
nationale
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
65
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
66
Annexe n° 2 :
lettre du Premier Président au président de la commission des finances
de l
’Assemblée nationale
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
67
Annexe n° 3 :
Le Défenseur des droits s’est vu confier les compétences précédemment exercées par les
quatre autorités administratives indépendantes suivantes :
-
le Médiateur de la République
, institué par la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973, pour
recevoir « les réclamations concernant, dans leurs relations avec les administrés, le
fonctionnement des administrations de l’
État, des collectivités publiques territoriales, des
établissements publics et de tout autre organisme investi d’une mission de service
public ».
Il ne pouvait être directement saisi par une personne physique ou morale, qui devait
adresser sa réclamation à un député ou à un sénateur, à charge pour lui de la transmettre
au Médiateur de la République. Il pouvait, par ailleurs, être saisi par le Contrôleur général
des lieux de privation de liberté, ou par les membres du Parlement ;
-
le Défenseur des enfants
, institué par la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000, « chargé de
défendre et de promouvoir les droits de l’enfant consacrés par la loi ou par un engagement
international régulièrement ratifié ou approuvé ».
Il recevait les réclamations individuelles d’enfants mineurs ou de leurs r
eprésentants
légaux, ainsi que celles présentées par des membres de la famille des mineurs, les services
médicaux et sociaux, ainsi que les associations reconnues d’utilité publique défendant les
droits des enfants. Il pouvait, également, se saisir des cas lui paraissant mettre en cause
l’intérêt de l’enfant lorsqu’ils lui étaient signalés par des personnes ou des associations
n’entrant pas dans les catégories précitées. Enfin, les membres du Parlement pouvaient
également le saisir ;
-
la Commission nationale de déontologie de la sécurité
, instituée par la loi n° 2000-494
du 6 juin 2000, «
chargée […] de veiller au respect de la déontologie par les personnes
exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République ».
Pour la saisir, les personnes
victimes ou témoins de faits dont elles estimaient qu’ils
constituaient un manquement aux règles de la déontologie, ainsi que les ayants-droit des
victimes, devaient adresser leur réclamation à un député ou à un sénateur, qui transmettait
alors à la Commission. Elle pouvait, également, être saisie par le Premier ministre, le
Médiateur de la République, le président de la Haute autorité de lutte contre les
discriminations et pour l’égalité, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté et
les membres du Parlement ;
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
68
-
l
a Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité
, instituée par la
loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004, « compétente pour connaître de toutes les
discriminations, directes ou indirectes, prohibées par la loi ou par un engagement
international auquel la France est partie ».
Elle pouvait être saisie, soit directement, soit par l’intermédiaire d’un député, d’un
sénateur ou d’un représentant français au Parlement européen, par toute personne
s’estimant victime de
discrimination. Elle pouvait, également, se saisir d’office des cas de
discrimination directe ou indirecte dont elle avait connaissance. Enfin, toute association
combattant les discriminations ou assistant les victimes de discrimination pouvait la
saisir, conjointement avec toute victime et avec son accord.
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
69
Annexe n° 4 :
lettre du secrétaire général du gouvernement au directeur général des
services du Défenseur des Droits
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
70
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
71
Annexe n° 5 :
tableau comparatif des pouvoirs du défenseur des droits et des autorités
qu’il
remplace
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
72
Source : Défenseur des droits
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
73
Annexe n° 6 :
dossiers traités par les délégués
Source : Défenseur des droits
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
74
Annexe n° 7 :
dossiers traités par le Défenseur
Source : Défenseur des droits
Le Défenseur des droits : missions et gestion – octobre 2014
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes