FINANCES ET COMPTES PUBLICS
CERTIFICATION
DES COMPTES DE
L’ÉTAT
Synthèse
Mai 2014
g
AVERTISSEMENT
C
ette synthèse est destinée à faciliter la lecture et le
commentaire de l’acte de certification adopté par la
Cour des comptes qui, seul, engage la juridiction.
SOMMAIRE
3
Synthèse de la certification des comptes de l’État - Exercice 2013
La mission de la Cour
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5
La position de la Cour sur les comptes de l’État de 2013
. . . . . . . . . .7
La mission confiée à la Cour
5
Synthèse de la certification des comptes de l’État - Exercice 2013
La régularité, la sincérité et
la fidélité des comptes
Le second alinéa de l’article 47-2 de la
Constitution dispose : « Les comptes
des administrations publiques sont
réguliers et sincères. Ils donnent une
image fidèle du résultat de leur ges-
tion, de leur patrimoine et de leur
situation financière ».
Le 5° de l’article 58 de la loi organique
relative aux lois de finances (LOLF) du
1
er
août 2001 confie à la Cour des
comptes la mission de certifier la
régularité, la sincérité et la fidélité des
comptes de l’État.
L’article L. 111-3-1-A, introduit dans le
code des juridictions financières par la
loi du 29 juillet 2011, précise à ce
titre : « La Cour des comptes s’assure
que les comptes des administrations
publiques sont réguliers, sincères et
donnent une image fidèle du résultat
de leur gestion, de leur patrimoine et
de leur situation financière, soit en
certifiant elle-même les comptes, soit
en rendant compte au Parlement de
la qualité des comptes des administra-
tions publiques, dont elle n’assure pas
la certification ».
L’objet de la certification
La France est l’un des rares États de la
zone euro qui se soit engagé avec la
LOLF dans une démarche de certifica-
tion de ses comptes, établis selon des
principes proches de ceux des entre-
prises.
La certification est une opinion écrite
et motivée que formule, sous sa pro-
pre
responsabilité,
un
auditeur
externe sur les comptes d’une entité.
La Cour mène ses vérifications dans le
cadre des dispositions du code des
juridictions financières et en se réfé-
rant aux normes internationales d’au-
dit édictées par la Fédération interna-
tionale
des
experts
comptables
(IFAC). Un compte-rendu de ses vérifi-
cations est joint à l’opinion de la Cour.
Celle-ci peut revêtir quatre formes :
g
une certification sans réserve ;
g
une certification avec une ou plu-
sieurs réserves sur certains aspects
des comptes, considérés comme non
satisfaisants ;
g
une opinion défavorable, lorsqu’une
part trop importante des états finan-
ciers est considérée comme non
satisfaisante ;
g
une impossibilité de certifier, si le
certificateur se trouve dans l’incapa-
cité de mener à bien ses contrôles et
de se prononcer.
6
Synthèse de la certification des comptes de l’État - Exercice 2013
La certification n’est pas un commentaire de la situation financière et patrimo-
niale de l’État. Elle est une appréciation normée et étayée sur la fiabilité des
comptes et leur conformité à des règles comptables, devant permettre aux utili-
sateurs des comptes de se forger une opinion éclairée.
La certification est destinée :
g
aux citoyens, qui disposent ainsi d’une information plus complète et plus
fiable ;
g
au Parlement, qui doit approuver ces comptes et peut s’y référer dans son rôle
de législateur comme dans son activité de contrôle ;
g
au Gouvernement et aux administrations, qui peuvent anticiper les charges
futures, optimiser leur gestion, apprécier l’étendue des risques et des engage-
ments de l’État, mesurer le coût des politiques mises en œuvre ;
g
aux analystes financiers, aux agences de notation et aux investisseurs.
Le fait qu’un auditeur externe, totalement indépendant, s’assure de la régula-
rité, de la sinccérité et de l’image fidèle des comptes de l’État consitue, dans la
situation économique actuelle, un atout et un facteur de crédibilité pour notre
pays.
La mission confiée à la Cour
7
Synthèse de la certification des comptes de l’État - Exercice 2013
La position de la Cour sur les
comptes de l’État de 2013
En 2013, les progrès réalisés dans
la qualité des comptes permettent de
lever seize parties intéressant cinq des
sept
réserves
formulées
sur
les
comptes de l’État de 2012. En consé-
quence, la Cour ne reconduit pas les
réserves n° 6 et n° 7 relatives, respec-
tivement, au patrimoine immobilier et
aux passifs non financiers, qui sont les
plus concernées par ces levées.
La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui lui sont
applicables, le compte général de l’État de l’exercice clos le 31 décembre
2013 et arrêté le 16 mai 2014 est régulier et sincère et donne une image
fidèle de la situation financière et du patrimoine de l’État, sous cinq réserves
substantielles :
g
réserve n° 1 : le système d’information financière de l’État reste encore
insuffisamment adapté à la tenue de sa comptabilité générale et aux
vérifications du certificateur ;
g
réserve n° 2 : les dispositifs ministériels de contrôle interne et d’audit
interne sont encore trop peu effectifs et efficaces ;
g
réserve n° 3 : la comptabilisation des produits régaliens et des créances
et des dettes qui s’y rattachent reste affectée par des incertitudes et des
limitations significatives ;
g
réserve n° 4 : d’importantes incertitudes pèsent toujours sur le recense-
ment et l’évaluation des stocks et des immobilisations du ministère de la
défense, ainsi que des passifs qui s’y attachent ;
g
réserve n° 5 : l’évaluation des immobilisations financières de l’État
continue d’être affectée par un ensemble d’incertitudes significatives.
La certification permet aux comptes de l’État de faire des progrès continus
comme le montre le tableau ci-après :
Synthèse de la certification des comptes de l’État - Exercice 2013
8
La position de la Cour sur les comptes de l’État
de 2013
La position de la Cour sur les comptes
des trois derniers exercices
Synthèse de la certification des comptes de l’État - Exercice 2013
9
Réserve n° 1 :
Le système d’information financière
Le système d’information financière de l’État n’a pas connu d’évolution
significative et reste encore insuffisamment adapté à la tenue de la compta-
bilité générale de l’État et à sa vérification par la Cour, ce qui la conduit à
maintenir une réserve substantielle.
Après la mise en place réussie l’an der-
nier de l’ensemble des fonctionnalités
de Chorus, l’exercice 2013 se caracté-
rise par la stabilisation du cœur du
système d’information financière de
l’État.
La tenue des comptabilités s’est opé-
rée dans la continuité des travaux réa-
lisés au cours de l’exercice précédent.
Elle bénéficie d’un meilleur niveau
d’appropriation du progiciel, dont les
possibilités devraient contribuer à
renforcer progressivement la qualité
de la production comptable et en
améliorer l’efficience.
Ces possibilités ne suffiront cepen-
dant pas à elles seules à répondre aux
exigences de qualité comptable qui
s’imposent à l’État. Les données pro-
duites par le progiciel pour élaborer
les états financiers restent, en effet,
largement tributaires des informa-
tions issues d’applications « amont »,
qui sont encore insuffisamment adap-
tées pour assurer la fiabilité et l’inté-
grité de ces informations.
À l’avenir, l’administration devrait s’at-
tacher, en priorité, à faire évoluer les
échanges entre ces applications et
Chorus vers la modalité technique
préférentielle prévue dans le progiciel
mais encore trop peu utilisée – le
compte rendu d’évènement – et, dans
le même temps, à revoir les schémas
d’enregistrement comptable, souvent
anciens et inadaptés à la logique de
fonctionnement du progiciel.
Chorus est un projet informatique dont le déploiement s’est principale-
ment échelonné de 2008 à 2012, pour un coût d’au moins un milliard d’euros
sur dix ans. Il a eu pour objet de rassembler dans un progiciel de gestion inté-
grée les fonctionnalités du plus grand nombre possible d’applications de ges-
tion utilisées jusqu’alors (au moins 80), devant permettre une meilleure inté-
gration de l’information comptable et budgétaire au sein du système d’infor-
mation financière de l’État (SIFE).
10
Synthèse de la certification des comptes de l’État - Exercice 2013
Réserve n° 1 :
Le système d’information financière
Source : Agence pour l’informatique financière de l’État
11
Synthèse de la certification des comptes de l’État - Exercice 2013
Réserve n° 2 :
Le contrôle interne et l’audit interne ministériels
En 2013, des améliorations ont été
constatées par rapport à l’exercice
précédent :
g
mise en place, dans la plupart des
ministères, des structures de gouver-
nance du contrôle interne et de
l’audit interne ;
g
mise en œuvre de certains outils
(carte des risques, plan d’action
ministériel actualisé au minimum
annuellement) ;
g
renforcement de l’audit interne
dans certains ministères.
Les ministères chargés de l’écologie
et des affaires étrangères ont atteint
un niveau de déploiement des outils
de contrôle et d’audit internes supé-
rieur
aux
autres
ministères.
Cependant, aucun ministère n’est
encore en mesure de porter une
appréciation suffisamment étayée
sur son degré de maîtrise des risques.
En outre, les vérifications de la Cour
en 2013 sur plusieurs processus clés
touchant, par exemple, à la trésorerie
ou aux charges de personnel – font
apparaître des insuffisances.
La levée de la réserve substantielle
formulée de manière constante par la
Cour depuis 2006 suppose que les
administrations soient en mesure de
s’engager sur l’effectivité et l’effica-
cité des dispositifs de maîtrise des
risques sur les processus de gestion
comportant des enjeux financiers
significatifs, dans leurs périmètres de
responsabilité respectifs.
Cet engagement doit impérative-
ment
reposer
sur
des
travaux
conduits par les structures chargées
de l’audit interne, pour tout ou partie
des processus de gestion, travaux
permettant à la Cour d’en apprécier
le bienfondé.
En dépit d’une amélioration de l’utilisation par l’administration des concepts
et des outils du contrôle interne, son effectivité et son efficacité demeurent
insuffisantes, ce qui limite l’étendue des vérifications de la Cour et crée des
incertitudes sur la qualité des comptes de l’État, à l’exception de la dette
financière.
Le contrôle interne désigne l’ensemble des dispositifs ou processus organisés,
formalisés et permanents, choisis par l’encadrement et mis en œuvre par les res-
ponsables de tous niveaux pour maîtriser le fonctionnement de leurs activités en
vue, notamment, de fournir une assurance raisonnable quant à la régularité, la
sincérité et la conformité des écritures comptables aux faits à décrire (« image
fidèle »).
La description de ces activités doit permettre d’identifier les risques qui s’y atta-
chent afin de mettre en œuvre des actions visant à les maîtriser.
L’audit interne doit contribuer à donner l’assurance aux administrations de l’effec-
tivité et de l’efficacité de ces dispositifs et processus de maîtrise des risques, en
les évaluant de manière indépendante.
Cycle annuel d’évaluation du contrôle interne par les audits internes
Réserve n° 2 :
Le contrôle interne et l’audit interne ministériels
12
Synthèse de la certification des comptes de l’État - Exercice 2013
13
Synthèse de la certification des comptes de l’État - Exercice 2013
Réserve n° 3 :
Les produits régaliens
La comptabilisation des produits
régaliens en droits constatés néces-
site :
g
un dispositif fiscal qui, dans sa
conception, permette de collecter l’in-
formation nécessaire au recensement
et à l’évaluation des droits et des
engagements de l’État ;
g
un environnement normatif et des
méthodes comptables qui permettent
l’enregistrement
des
opérations
conformément aux principes définis
par la LOLF en matière de comptabi-
lité en droits constatés ;
g
un système d’information qui soit
capable de gérer sans rupture l’infor-
mation utile et de manière conforme
aux principes de rattachement définis
dans les normes.
Afin que ces conditions soient pro-
gressivement réunies pour les princi-
paux dispositifs fiscaux en vigueur,
l’administration s’était engagée, en
2012, à lancer une trajectoire plurian-
nuelle d’amélioration de la qualité
comptable en matière de produits
régaliens.
En 2013, l’administration a commencé
à progresser sur cette trajectoire par-
tagée avec la Cour, sans que cela se
traduise encore par des résultats
mesurables.
En l’absence de résultats significatifs suite aux actions engagées par l’admi-
nistration en 2013, le niveau des incertitudes et des limitations qui perdurent
sur la comptabilisation des produits régaliens, des actifs et des passifs qui
leur sont liés, conduit la Cour à maintenir la réserve substantielle qu’elle for-
mule de manière continue depuis 2006.
Les produits régaliens nets s’élèvent à 279 Md€ en 2013. Au 31 décembre
2013, le montant net des créances des redevables s’établit à 57 Md€ à l’actif
du bilan de l’État et ses dettes à caractère fiscal représentent 81 Md€ au pas-
sif.
Réserve n° 3 :
Les produits régaliens
14
Synthèse de la certification des comptes de l’État - Exercice 2013
Répartition des produits fiscaux nets en 2013
Source : rapport de présentation des comptes de l’État de l’exercice 2013
Réserve n° 4 :
Les actifs et passifs du ministère de la défense
15
Synthèse de la certification des comptes de l’État - Exercice 2013
Le ministère a poursuivi en 2013 l’ef-
fort de fiabilisation engagé depuis
plusieurs exercices, qui a concerné les
principaux chantiers suivants :
g
la comptabilisation des encours ;
g
la déclinaison, au niveau de chaque
service gestionnaire, de l’arrêté du
21 février 2012 relatif aux inven-
taires ;
g
le recensement exhaustif et la cor-
recte évaluation des stocks, préalable-
ment à l’interfaçage des systèmes
d’information logistique avec le progi-
ciel Chorus ;
g
la fiabilisation de l’évaluation des
stocks de munitions par le Service
interarmées des munitions (SIMu) ;
g
l’interfaçage avec Chorus du sys-
tème d’information logistique du
Service de soutien de la flotte (SSF) ;
g
le plan d’action de la Structure inté-
grée de maintien en condition opéra-
tionnelle des matériels aéronautiques
de la défense (SIMMAD), qui a porté
principalement sur la tenue d’inven-
taires physiques et le recensement
des biens mis à disposition des indus-
triels ;
g
la fiabilisation des immobilisations
dites anciennes, acquises antérieure-
ment à l’exercice 2006 ;
g
le rapprochement entre les données
issues de Chorus relatives au matériel
immobilisé et celles figurant dans les
systèmes d’information logistique
(SIL) des services gestionnaires de
biens ;
g
le recensement et le traitement
comptable des biens immobiliers pro-
pres au ministère de la défense ;
g
le recensement des biens mis à dis-
position des industriels.
Ces travaux s’inscrivent dans une tra-
jectoire pluriannuelle d’amélioration
sur laquelle le ministère progresse
avec détermination, dans le contexte
difficile de sa réorganisation et de
l’appropriation par ses services de
Chorus.
Les efforts entrepris par les services du ministère de la défense ont été inten-
sifiés en 2013. Cependant, les incertitudes qui pèsent sur le recensement et
l’évaluation des actifs gérés par le ministère et des risques qui s’y attachent
conduisent la Cour à maintenir une réserve substantielle.
Synthèse de la certification des comptes de l’État - Exercice 2013
16
Réserve n° 4 :
Les actifs et passifs du ministère de la défense
Source : rapport de présentation des comptes de l’État de l’exercice 2013
Au 31 décembre 2013, hors patrimoine immobilier, les immobilisations en ser-
vice du ministère de la défense s’élèvent à 118 Md€ en valeur brute et 54 Md€
en valeur nette. Celles en encours représentent 27 Md€ en valeur brute et
nette. Les stocks atteignent plus de 37 Md€ en valeur brute et 31 Md€ en
valeur nette.
Le patrimoine immobilier géré par le ministère s’élève à 17,5 Md€ en valeur
brute
et
nette,
dont
2,5
Md€
correspondent
à
des
encours.
Ces actifs, notamment ceux ne concernant pas l’immobilier, se caractérisent
par leur extrême diversité, leur ancienneté très variable ainsi que par les
limites des systèmes d’information qui permettent d’en assurer le recense-
ment et l’évaluation.
Répartition des matériels du ministère
17
Synthèse de la certification des comptes de l’État - Exercice 2013
Réserve n° 5 :
Les immobilisations financières
Au 31 décembre 2013, la valeur nette des immobilisations financières de l’État
s’élève à 322 Md€. Elles sont constituées de 1 854 participations financières,
d’une valeur nette de 255 Md€, des créances rattachées à ces participations
pour un montant net de 38 Md€, des prêts et avances pour une valeur nette
de 20 Md€ et d’entités sans personnalité morale portant un patrimoine pour
le compte de l’État d’une valeur nette de 8 Md€.
Au sein des participations de l’État, la valeur nette des 768 entités qu’il
contrôle s’élève à 134 Md€, représentant 14 % du total de son actif.
En 2013, la dynamique de la certifica-
tion externe et les actions continues
de l’administration en matière de qua-
lité comptable auprès des participa-
tions contrôlées par l’État se sont
poursuivies.
Le décret n° 2012-1246 du 7 novem-
bre 2012 relatif à la gestion budgé-
taire et comptable publique a réduit
de quatre à deux mois le délai d’ap-
probation par leurs organes délibé-
rants du compte financier des établis-
sements publics de l’État. À titre tran-
sitoire, pour les comptes des exercices
2012 à 2014, ce délai est fixé à trois
mois.
La poursuite des échanges concer-
nant le classement des établisse-
ments publics de santé a mis en
lumière les difficultés d’interprétation
des dispositions comptables actuelles
et leur application malaisée à ces enti-
tés publiques, pour lesquelles les cri-
tères généraux de détermination du
contrôle, habituellement utilisés en
comptabilité privée, sont peu opé-
rants. La Cour recommande donc une
clarification de la norme, susceptible
de concerner également les entités
relevant du champ de la loi de finan-
cement de la sécurité sociale.
Les incertitudes qui affectent l’évaluation, dans les comptes de l’État de
2013, de ses participations contrôlées et de certaines de ses autres immobi-
lisations financières conduisent la Cour à maintenir sa réserve substantielle
sur les immobilisations financières de l’État.
Réserve n° 5 :
Les immobilisations financières
18
Synthèse de la certification des comptes de l’État - Exercice 2013
Répartition des participations financières de l’État
au 31 décembre 2013
Source : compte général de l’État de 2013