Le Président
Nantes, le 19 novembre 2013
Référence à rappeler : GD132022KJF
2013-232
Monsieur le Maire,
Je vous ai adressé par lettre du 15 octobre 2013, le rapport d’observations
définitives pour les années 2007 et suivantes concernant la gestion de la commune de
Laval que vous administrez.
Le délai d’un mois imparti par la loi pour répondre aux observations de la
chambre étant expiré, la procédure est désormais close et vous trouverez ci-joint le
rapport, complété de votre réponse.
La procédure définie par les articles L. 243-5 et R. 241-18 du code des
juridictions financières prévoit que le rapport d’observations définitives sur la gestion
d’une collectivité locale contrôlée par la chambre, auquel sont jointes les réponses
éventuellement adressées par les ordonnateurs successivement en fonction au cours de
la période vérifiée, doit être communiqué à l’assemblée délibérante de la collectivité
concernée, dès sa plus proche réunion. Il doit être inscrit à son ordre du jour, être
annexé à la convocat
ion adressée à chacun des membres de l’assemblée et donner lieu à
un débat.
Cependant l’article
L. 243-
5 et l’article
R. 241-18-1 du même code disposent
que cette procédure est suspendue entre le premier jour du troisième mois précédant le
mois au cours duquel il doit être procédé à des élections pour la collectivité concernée et
jusqu’au lendemain du tour de scrutin où l’élection est acquise.
Les prochaines élections municipales devant intervenir le 23 mars 2014 pour le
premier tour et le 30 mars 2014 pour le second tour, la suspension ainsi prévue prendra
effet le 1
er
décembre 2013 et sera levée le 31 mars 2014.
Par conséquent, dans l’hypothèse où il ne vous serait pas possible d’organiser
le débat prévu par les articles L. 243-5 et R. 241-18 avant le 30 novembre prochain,
délai de rigueur, vous ne pourrez le faire que postérieurement au 31 mars 2014.
M. Jean-Christophe BOYER
Maire de la commune de Laval
Hôtel de Ville
Place du 11 novembre
CS 71327
53013 Laval cedex
25, rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 1 -
02 40 20 71 00
–
Télécopie 02 40 20 71 01
crcpdl@pl.ccomptes.fr
2.
En toute hypothèse, ce n’est qu’à compter de la date de la réunion du conseil
municipal au cours laquelle sera organisé le débat sur le rapport d’observ
ations
définitives de la chambre, que je vous serais obligé de me faire connaître, que le
document, complété des réponses reçues, deviendra communicable à toute personne en
faisant la demande.
Il conservera d’ici là un caractère confidentiel qu’il vous r
evient de
protéger.
J’en transmets par ailleurs une copie au représentant de l’Etat dans le
département et au Directeur départemental des finances publiques.
Je vous prie d’agréer, Monsieur le Maire, l’expression de ma considération
distinguée.
Louis VALLERNAUD
CRC des Pays de la Loire
2/56
Le Président
Nantes, le 15 octobre 2013
GREFFE N° 2013-130
DH
Observations définitives concernant la gestion
de la commune de Laval
Années 2007 et suivantes
SOMMAIRE
1
Présentation, orientations et déroulement du contrôle
5
2
La commune de Laval, gouvernance et organisation
5
3
Les suites du précédent contrôle
6
4
La qualité de l’information financière
8
4.1
La fiabilité des documents budgétaires
8
4.1.1
Les états de la dette
8
4.1.2
Les états relatifs aux provisions
9
4.1.3
Les états relatifs à l’équilibre des opérations financières
11
4.1.4
L’état du personnel
11
4.2
Les prévisions budgétaires
12
4.2.1
La procédure des autorisations de programme et des crédits de
paiement (AP/CP)
12
4.2.2
Les taux d’exécution en section d’investissement
12
5
L’analyse financière
13
5.1
La section de fonctionnement
13
5.1.1
Les produits de gestion
13
5.1.2
La fiscalité directe locale
14
5.1.3
Les charges de gestion
17
5.1.4
Les soldes intermédiaires de gestion
20
CRC des Pays de la Loire
3/56
5.2
La section d’investissement
22
5.2.1
Les recettes d’investissement
22
5.2.2
Les dépenses d’investissement
23
5.2.3
L’encours de dette de Laval
(en capital et au 31/12/N)
24
5.3
La gestion de la dette
25
5.3.1
Les conditions de recours à l’emprunt
25
5.3.2
Le pool bancaire
26
5.3.3
L’évolution du p
rofil de la dette
26
5.3.4
Les emprunts structurés contractés par Laval
27
5.3.5
Les actions engagées pour minorer l’exposition
aux emprunts structurés
28
6
La gestion des ressources humaines
30
6.1
La pyramide des âges
30
6.1.1
Les actions correctrices
30
6.1.2
Les départs à la retraite
30
6.1.3
L’absentéisme et les a
ccidents du travail
31
6.2
Les primes et indemnités
31
6.3
La mise en place d’une gestion prévisionnelle des ressources humaines
(GPRH)
32
7
La politique d’accueil de la petite enfance
33
7.1
Le pilotage
33
7.1.1
Le pilotage général : les objectifs et leur déclinaison
33
7.1.2
Les instances et outils de planification de l'offre d'accueil
34
7.1.3
Les conventions d'aides à l'investissement
36
7.2
L’offre d’accueil
36
7.2.1
Le cadrage quantitatif de l'offre sur le territoire
36
7.2.2
L'offre d'accueil collectif
38
7.2.3
L'offre d'accueil individuel
40
7.2.4
La fréquentation des dispositifs d'accueil
41
7.3
L’adéquation offre/demande et les impacts de cette politique
44
7.3.1
L'identification des besoins
44
7.3.2
L'information des parents
45
7.3.3
L'attribution des places
45
7.3.4
L'adéquation de l'offre aux besoins des familles
46
7.3.5
Les impacts de la politique d'accueil du jeune enfant
47
7.4
Le coût du service rendu
48
7.4.1
L'évaluation des coûts de la politique d’accueil de la petite enfance
48
7.4.2
Les financements de la politique d’accueil de la petite enfance
50
CRC des Pays de la Loire
4/56
7.4.3
Quelle utilisation les différents partenaires font-ils des résultats
des évaluations réalisées ?
52
7.5
Les métiers de la petite enfance
52
7.5.1
L'état des lieux des ressources humaines
52
7.5.2
Les ressources humaines dévolues à l’accueil collectif de la petite enfance
52
7.5.3
L'agrément, la formation et le contrôle des assistantes maternelles
54
7.6
La transition entre l'accueil du jeune enfant et sa scolarisation
54
Recommandations
56
CRC des Pays de la Loire
5/56
1
Présentation, orientations et déroulement du contrôle
L’examen de
la gestion de
la commune de Laval à compter de l’exercice 2007 a été
inscrit au programme pour 2012 de la chambre.
L’ouverture du contrôle a été notifiée le 10 février 2012 à M. Gui
llaume Garot,
député-
maire, ainsi qu’à son prédécesseur M. François d’Aubert. Après la nomination, le
21 juin
2012, de M. Garot au poste de ministre délégué chargé de l’agr
oalimentaire,
M. Jean-Christophe Boyer lui a succédé en tant que maire de Laval le 9 juillet. Il a été
informé de l’examen de la gestion par courrier du 24 juillet 2012.
L’entretien de fin de contrôle, sollicité dès la fin novembre, n’a pu se tenir que le
15 mars 2013 à Laval avec M. Boyer et le 14 mai à Paris avec M. Garot, en présence de
M.
Boyer. Un entretien téléphonique s’est tenu avec M. d’Aubert le 26 avril 2013.
Le contrôle a, notamment, porté sur la fiabilité des comptes, l’analyse financière et
tout particulièrement la gestion de la dette, les charges de personnel et les subventions
versées. Un chapitre est consacré à l’accueil de la petite enfance, cette thématique ayant été
examinée dans le cadre d’une enquête nationale commune aux juridictions financières.
Le
rapport d’instruction à fin d’observations provisoires
a été délibéré le
23 mai 2013. Le
rapport d’observations provisoires
a été transmis par lettre du 20 juin. Le
maire de Laval y a d’abord répondu par lettre en date du 16 août, enregistrée au greffe de la
chambre le 22 août, en demandant une audition sur la base d
e l’article L.
243-6 du code des
juridictions financières. Il a ensuite transmis ses observations par lettre du 20 août, enregistrée
le 22 août. Ni M. d’Aubert, ni M. Garot ne se sont manifestés.
Le rapport d’observations définitives a été délibéré, apr
ès audition du maire de la
commune, les 26 septembre et 1
er
octobre 2013.
2
La commune de Laval, gouvernance et organisation
Chef-lieu du département de la Mayenne, Laval compte 53 130 habitants et se situe
au centre d’une aire urbaine de 110
952 habitants. Elle est la ville centre de la communauté
d’agglomération
Laval
Agglomération,
qui
regro
upe
20
communes
comptant
94 997 habitants.
Les services de la ville de Laval disposent d’un organigramme fonctionnel
assez
succinct et non nominatif.
Or, l’existence
d’un organigramme fonctionnel et nominatif,
détaillé et actualisé, appuyé d’une définition précise des compétences de chaque service et de
chaque agent, constitue un premier élément d’organisation et de sécurisation de la gestion
d’une collectivité, de mê
me que la formalisation contractuelle avec les services du
comptable
1
.
La communauté d’agglomération, dont Laval est la ville centre, en est d’ailleurs
dotée.
1
CF. dans le rapport public 2009 de la Cour des comptes, le chapitre sur « Les évolutions du pilotage et du
contrôle de la gestion des collectivités locales ».
CRC des Pays de la Loire
6/56
Si une formalisation contractuelle des relations entre la ville et son comptable est
bien interve
nue, au travers d’un «
engagement partenarial » conclu le 21 juillet 2011 pour
trois ans (2011-2013, cf.
infra
les développements sur la
qualité de l’information financière
),
la nécessité de la transparence du fonctionnement, pour les fonctionnaires territoriaux comme
pour les administrés, justifie la publication d’un organigramme fonc
tionnel régulièrement
actualisé
2
.
Recommandation de rendre accessible à tout citoyen un organigramme
fonctionnel et nominatif détaillé et actualisé.
Le directeur général des services (DGS) nommé le 1
er
juin 2002 a conservé ses
fonctions jusqu’au 30 juin 2008. Un nouveau DGS a alors été nommé, jusqu’à son départ de
la collectivité en octobre 2011. Il a été remplacé par le directeur général des services
techniques (DGST) le 1
er
février 2012, après que celui-ci ai
t exercé une période d’intérim.
Hors le DGS et le DGST, la direction générale des services de la ville de Laval
comptait quatre directeurs généraux adjoints (DGA), qui ont quitté leurs fonctions sans être
remplacés, resp
ectivement le 15 février 2008, le 31 août 2008 pour deux d’entre eux et le
31 mai 2012. Deux DGA étaient en cours de recrutement fin 2012.
La ville de Laval n’a fourni aucune information explicitant le choix de ce format
évolutif de l
’équipe de direction
des services municipaux.
3
Les suites du précédent contrôle
Le précédent rapport d’observations de la chambre avait, notamment, souligné que
les emprunts souscrits par la Société Anonyme de Construction Immobilière de la ville de
Laval (SACOLA) en vue de réaliser certains investissements présentés comme effectués pour
le compte de la commune de Laval, étaient assimilables à de
« la quasi dette
» et à une
«
externalisation de la dette »
.
Par ailleurs, ce rapport relevait que la baisse d’1
M€ de la dette
constatée au budget
principal de la ville entre 2001 et 2006 devait être relativisée, au regard
«
d’un endettement
consolidé (ville, communauté d’agglomération et SACOLA) qui s’était, pour sa part, dégradé
entre 2001 et 2006 »
, la dette de la SACOLA étant passée de 12,5
M€ à près de 40,5
M€ sur
la même période.
Par délibération du 12 novembre 2009, le conseil municipal de la commune de Laval
a avalisé la fusion de la société d’économie mixte (SEM) SACOLA avec la Société par
Actions Simplifiées (SAS) Laval Mayenne Investissements (LMI), devenue depuis lors Laval
Mayenne Aménagements (LMA). La transformation de cette entité s’est accompagnée d’une
augmentation de capital de 4
M€ de la SACOLA, ce qui s’est traduit pour Laval par une
souscription complémentaire de 68 197 actions pour une valeur globale de 831 075
€, versée
en deux temps, 500 000
€ en 2008 et 331
075
€ en 2009.
2
Lors de l’audition du 26 septembre
2013
, une copie d’écran a été produite, représentant l’arborescence des
services (DGS, DGA, directions et services), accessible sur le seul intranet de la commune.
CRC des Pays de la Loire
7/56
Compte tenu des rapprochements effectués, dans le précédent rapport de la chambre,
entre les dettes de la commune de Laval et celles de la
SACOLA/LMA dans le cadre d’une
approche financière consolidée, le contrôle dont est issu le présent rapport a permis de vérifier
qu’elles étaient, néanmoins, demeurées strictement indépendantes au plan comptable.
Lors de l’audition du 26 septembre, le ma
ire a néanmoins tenu à préciser que la
commune avait racheté en 2009 plusieurs équipements à la SACOLA pour un montant total
de
14,4 M€
(ZAC gare (parking et parvis)
pour 11,1 M€, Parking Théâtre pour 3 M€ et
Maison de quartier Grenoux pour 0,225 M€).
L’absence d’un véritable contrôle de gestion au sein des services de la commune de
Laval avait, par ailleurs, été relevée par la c
hambre, en tant qu’elle avait retardé l’application
effective de l’instruction budgétaire et comptable M14, nuit à la qualité de l’information
financière fournie par les comptes
et n’avait pas permis d’apprécier la relation entre qualité et
coût des servic
es, notamment pour ceux facturés aux usagers. La chambre concluait qu’«
une
gestion performante du budget selon une architecture inspirée de la loi organique relative
aux lois de finances (LOLF) demande aussi la mise en place d’objectifs et d’indicateurs d
e
résultats et les outils de pilotages adéquats. Un véritable service de contrôle de gestion
trouverait toute sa place dans cette démarche innovante
».
Depuis lors, un service de contrôle de gestion, baptisé « Ressources et Analyses », a
été créé et rattaché à la direction des finances, ce qui constitue un indéniable progrès.
Cependant, il n’en demeure pas moins qu’un tel positionnement «
risque de traduire aux yeux
des autres services une approche essentiellement financière, plus soucieuse de produire des
indicateurs financiers, voire de coûts que des données quantitatives et encore moins
qualitatives sur l’activité des services
3
»
.
Une véritable démarche transversale de contrôle de gestion a été initiée avec les
directions opérationnelles, dans la perspe
ctive d’un pilotage de l’activité.
Mais elle ne peut
être considérée comme aboutie, la situation actuelle étant davantage celle, plus modeste,
d’une cellule de contrôle de gestion instituée auprès de la direction des finances, chargée de
produire des tableaux de bord, de réaliser des études et un suivi des satellites et des recettes de
certaines opérations.
Recommandation d’établir un bilan de l’activité de
la cellule de contrôle de
gestion,
afin de vérifier si elle a permis d’instituer une véritable dyna
mique transversale.
3
Ainsi que l’a souligné la Cour des
comptes dans son rapport public annuel 2009 dans sa partie relative aux
« évolutions du pilotage et du contrôle de la gestion des collectivités locales », en citant le cas de Laval.
CRC des Pays de la Loire
8/56
4
La qualité de
l’information financière
4.1
La fiabilité des documents budgétaires
4.1.1
Les états de la dette
Les états de la dette prévus par l’instruction M14 doivent permettre de recenser les
principales caractéristiques des emprunts contractés par la collectivité.
►
Les états de la dette annexés aux comptes administratifs (CA) sont conformes
aux
prescriptions de l’instruction précitée
: ils permettent d’identifier les organismes prêteurs, leur
part respective dans l’encours global de la
dette, la nature des différents emprunts contractés
(taux fixe/taux variable), ainsi que leur cycle de vie
4
. Toutefois,
l’analyse de la répartition de
l’encours de dette entre les comptes c/164 et c/168 au sein des CA a permis de relever que les
emprunts
contractés auprès d’Auxifip (montant moyen de 500
000
€ entre 2007 et 2010), pôle
de crédit-bail du Crédit Agricole, ont systématiquement été inscrits au compte c/168
–
« Autres emprunts et dettes assimilées
». Or, l’instruction M14 réserve ce compte aux
emprunts souscrits auprès d'organismes d'assurances et de prêteurs divers qui ne sont pas des
établissements de crédit, alors qu’Auxifip est bien, en l’occurrence, un établissement de
crédit. Il convient donc d
’actualiser cette imputation du fait de l’évolution du statut
juridique
de l’établissement.
►
L’état
A2.7 relatif aux contrats de couverture du risque financier est servi à
chaque exercice. Tous les instruments de couverture de la commune de Laval sont des
contrats de swap de taux
5
. Sur la période 2007-2010, la forte progression (+ 94 %) du montant
de la dette couverte par ces instruments illustre la tension apparue sur certains des emprunts
structurés souscrits par Laval et la volonté de la ville de sécuriser sa dette. Le CA 2011 ne
reprend pas les montants des
deux swaps de taux couvrant les prêts n° 90892 et n° 90887,
minimisant ainsi de plus de 5,35 M€ le montant total de la dette couverte. Il convient de
rectifier c
ette omission et d’appliquer l’i
nstruction M14.
►
S’agissant plus particulièrement des crédits de trésorerie, l’état A2.8 prévu par
l’instruction M14 est servi pour l’ensemble des exercices. Laval a eu recours à la fois à des
lignes de trésorerie « classiques », retracées au compte c/51931, et à des lignes de trésorerie
adossées à un emprunt, relevant du compte c/51932.
a) Concernant les lignes de trésorerie « classiques », les comptes c/51931 étaient
soldés au 31
décembre de chaque année, à l’exception des exercices 2010 et 2011. Interrogés
sur les montants non soldés ainsi que sur leur discordance avec les chiffres du compte de
gestion,
les services ont excipé d’un encaissement retardé de subventions et de problèmes
techniques entre le poste comptable et la Banque de France. Aucune règle n’impose de solder
une ligne de trésorerie au 31
décembre. Pour autant, eu égard à sa situation d’ende
ttement, la
consolidation de ce montant conséquent (3,5
M€) au sein de la dette de la commune aurait
semblé plus indiquée sur le plan de la
qualité de l’information financière
.
4
Cycle de vie de la dette
: montant initial de l’emprunt
; capital restant dû en début et en fin d’exercice
; niveau
du taux à la date du vote du budget
; annuité payée au cours de l’exercice et sa répartition entre capital et
intérêts ;
année de mobilisation, durée résiduelle, périodicité des remboursements, ICNE de l’exercice.
5
Contrat de swap de taux : contrat d'échange de taux d'intérêt.
CRC des Pays de la Loire
9/56
b)
S’agissant des lignes de trésorerie liées à un emprunt, et conformément à
la
réglementation, les comptes c/51932 et c/16449 retraçant les crédits de trésorerie étaient
systématiquement soldés au 31 décembre de l’exercice. Toutefois, pour les écritures du
compte c/51932, les CA 2009, 2010 et 2011 mentionnent une ligne de trésorerie adossée à un
emprunt référencé IENA 90878 du 24 novembre 2005, ligne de trésorerie non retracée dans
les annexes A2.8 des CA 2007 et 2008.
Interrogés sur cette information manquante durant deux ans, les services ont répondu
qu’il leur incombe de rensei
gner les annexes du CA uniquement lorsque les instruments
financiers qui y sont mentionnés ont été effectivement utilisés.
La chambre observe que cette interprétation ne repose sur aucune base règlementaire
et va à l’encontre du but recherché, à savoir la
transparence des états de dette et des
engagements financiers pris par la collectivité
, élément de la qualité de l’information
financière
. Une généralisation d’un tel principe à l’ensemble des annexes du CA en
diminuerait fortement l’intérêt, et réduirait
d’autant la qualité de l’information délivrée aux
citoyens. D’ailleurs, cette procédure interne n’est pas appliquée avec cohérence selon les
exercices, puisque le CA 2011 mentionne ce crédit « revolving
», alors même qu’il n’a pas été
activé au cours de cet exercice. En réponse aux observations provisoires de la chambre, la
commune a indiqué qu’elle maintenait sa position.
4.1.2
Les états relatifs aux provisions
L’instruction M14 liste, parmi les annexes obligatoires, l’état A4 des provisions
constituées à la date du 1
er
janvier de l’exercice. Cet état doit permettre à l’assemblée
d’apprécier l’opportunité de maintenir, compléter ou reprendre les provisions déjà constituées
en fonction de l’existence et du niveau du risque ou de la dépréciation provisionnée.
Au
cours de la période sous revue, cet état n’a jamais été servi, l’ordonnateur
estimant que la budgétisation rend inutile le provisionnement. Cette approche nuit à la qualité
de l’information financière.
Dans la mesure où l’encours de la dette de la commune
de Laval
comprend des emprunts structurés, la question de la constitution de provisions « pour
instruments financiers » est pourtant posée. En témoigne le fait que les risques afférents à
certains produits financiers, notamment le contrat de swap euro contre franc suisse que la ville
a souscrit en novembre 2006 avec Depfa Bank, se sont concrétisés.
En définitive, c’est donc
le compte «
Autres charges financières
» qui sert de variable d’ajustement, pour intégrer et
internaliser, au sein du budget, les montants correspondants, alors que ceux-
ci relèvent d’une
procédure de provisionnement en raison de déterminants bien identifiés.
Le 3 juillet 2012, le Conseil de normalisation des comptes publics (CNoCP) a rendu
un avis sur la comptabilisation des dettes financières et des instruments dérivés, qui a pour
objet de compléter et préciser les règles de comptabilisation pour les emprunts, les
instruments dérivés et les opérations de couverture, afin notamment de mieux traduire
comptablement les risques pris du fait de la souscription de certains de ces produits. Le
document met en particulier l’accent sur les emprunts complexes porteurs pour les
collectivités ou les établissements qui les ont souscrits de risques financiers significatifs, qui
pourraient nécessiter le cas échéant la constitution de provisions.
Dans l’attente de la retranscription réglementaire des termes de cet avis, attendu pour
2014, la direction générale des finances publiques a mis en ligne un Guide pratique du
provisionnement des emprunts à risques
, dont la commune de Laval pourrait s’inspirer sans
plus tarder. Compte tenu des incertitudes pesant notamment sur l’évolution de la parité de
change entre l’euro et le franc suisse, la prudence pourrait commander de constituer en
particulier une provision au titre du contrat de swap ci-dessus mentionné.
CRC des Pays de la Loire
10/56
S’agissant plus particulièrement des provisions pour garanties d’emprunts du compte
c/1517, elles doivent obligatoirement être constituées dès l’ouverture d’une procédure de
règlement judiciaire. Il es
t à noter que toutes les garanties d’emprunts apportées par
la
commune de
Laval sont à première demande. Sur l’ensemble de la période, la seule garantie
d’emprunt ayant été appelée concerne le paiement d’un prêt d’un montant en capital de
571 684
€, pour lequel Laval se substitue à l’Association Lavalloise d’Action Familiale
(ALAF) depuis 1999. Pour les services,
«
cette garantie d’emprunt apportée à l’association
n’avait pas fait l’objet d’une provision
».
Aucune somme n’a été provisionnée par la
commune j
usqu’en 2000, année au cours de laquelle le Tribunal de grande instance (TGI) de
Laval a prononcé la liquidation judiciaire de l’ALAF. En 2000, 2001 et 2002, des provisions
ont été passées - puis reprises - pour les montants des échéances à rembourser telles que
définies par la convention d’apurement conclue entre le Crédit Mutuel et la ville.
Il convient de souligner que jusqu’en 2011, la commune de Laval a accordé des
garanties d’emprunts sans véritable analyse des risques sous
-jacents, aucune provision pour
garantie d’emprunt
n’ayant été constituée. C’est seulement en 2012 qu’une telle analyse a été
conduite pour la première fois par les services municipaux, pour éclairer la décision des élus.
Le risque n’est toutefois en rien comparable à celui représent
é par les plus toxiques des
emprunts souscrits par la commune.
Lors de son audition, le maire a tenu à souligner que, depuis mars 2008, deux
garanties d’emprunt
s seulement avaient été accordées pour un montant total de 223 k
€, et
qu’aucun établissement bénéficiant d’une garantie de la ville n’avait présenté de difficultés
pendant la période sous revue.
S’agissant, enfin, des provisions pour litiges du compte c/1511, elles doivent être
constituées de façon obligatoire dès l’ouverture d’un contentieux en pr
emière instance contre
la commune et être maintenues, en les ajustant si nécessaire, jusqu’à ce que le jugement soit
devenu définitif.
La ville n’a, certes, pas connu, sur la période sous revue, de contentieux en première
instance. Elle a connu, toutefois, depuis 2009, cinq dossiers litigieux en matière de TVA avec
la direction générale des finances publiques (DGFiP), pour un montant total de 638 186,41
€,
sans que cela ait donné lieu, de sa part, à provision au compte c/1511. Le comptable a
confirmé avoir
invité, à plusieurs reprises, l’ordonnateur à provisionner tout ou partie des
montants de remboursement de TVA (et notamment dans le cadre de la rédaction de
l’engageme
nt partenarial conclu entre la direction départementale des finances publiques
(DDFiP) et la commune de Laval, et en particulier la mesure 3.9 intitulée «
améliorer la
gestion des comptes de TVA
»), ses tentatives étant restées infructueuses. A ce jour, sur les
cinq litiges précités, quatre sont officiellement clos. Les trois premiers se sont soldés par une
issue défavorable à la ville de Laval
, et le quatrième s’
est traduit par un transfert de droits de
la ville de Laval au profit de
la communauté d’agglomération
Laval Agglo.
L’
ordonnateur a
précisé lors de son audition que Laval Agglomération a reversé cette somme au budget de la
ville la même année (en 2013).
Recommandation de se conformer à l’instruction M14 quant à la constitution de
provisions (emprunts et instruments financiers, garanties d’emprunt et contentieux) et
d’appliquer les procédures de provisionnement prévues par l’avis n°
2012-04 du 3 juillet
2012 du CNoCP sur la comptabilisation des dettes financières et des instruments
dérivés.
CRC des Pays de la Loire
11/56
4.1.3
Les états relatifs à l’équilibre des opérations financières
→
L’état des emprunts garantis B1.
1
Sur la période 2007-
2011, la commune a renseigné l’état B1.1 des emprunts garantis
par elle
: en cinq ans, le montant des emprunts garantis a diminué de près de 20 M€, passant
de 126 M€ à 107 M€. Les garanties les plus importantes bénéficient à la société d’HLM
Meduane Habitat
: le capital restant dû pour cette SA d’HLM était de 63
M€ en 2007 et de
48
M€ en 2011. Cette diminution en valeur absolue du premier des montants garantis est,
toutefois, moins importante que celle observée pour l’ensemble des empr
unts garantis, ce qui
explique que sa part relative ait augmenté, passant de 85 % du capital restant dû en 2007 à
92 % en 2011. Enfin, la SEM Laval Mayenne Aménagements (LMA)
–
ex-SACOLA
–
a vu
son capital restant dû diminuer de 6
M€ en 2007 à 1,3
M€ en 20
11.
→
L’état des concours attribués à des tiers en nature ou en subventions B1.6
Les subventions accordées aux personnes de droit public n’ont pas été mentionnées
au sein des états annexes du
CA avant l’exercice 2010, alors même que les montants en cause
sont très majoritaires, notamment s’agissant de la subvention au centre communal d’action
sociale (CCAS) qui représente près de 80 % du total en moyenne sur les deux derniers
exercices. Or, la réglementation impose d’indiquer toutes les subventions, qu’ell
es soient
accordées à des organismes publics ou privés, afin de retracer l’ensemble des engagements de
la collectivité.
4.1.4
L’état du personnel
Sur l’ensemble de la période, l’effectif budgétaire a présenté un écart avec l’effectif
réellement pourvu : depuis 2008, il y a annuellement
plus d’une centaine de postes ouverts
budgétairement mais non pourvus dans les faits
6
, pour un effectif réel qui, lui-même, a
augmenté d’une centaine de postes.
Au-
delà de la qualité déficiente de l’information fournie par cet ét
at - qui nécessite
d’être actualisé
-, il convient, cependant, de souligner que cette surévaluation des effectifs
budgétaires s’est nettement réduite par rapport à 2007, année pour laquelle le nombre de
vacances de postes représentait 34
% de l’effectif bu
dgétaire.
S’agissant des agents non titulaires, l’état y afférent indique que la ville de Laval a
notablement réduit son recours à des agents contractuels, dont le nombre est passé de 65 à
43 agents entre 2007 et 2011. Pour autant, la rémunération des personnels non titulaires
inscrite au c/64131 a augmenté de 35
861 €, soit +
0,5 %. La différence relevée entre la baisse
du nombre d’agents non titulaires et l’augmentation de leur rémunération s’explique p
ar
l’absence, au sein de l’état
annexe du personnel C1, des agents non titulaires recrutés pour des
besoins saisonniers ou occasionnels relevant de l’article 3
alinéa 2 de la loi du
26 janvier 1984, ce qui contrevient aux dispositions de l’instruction M14.
Recommandation de maintenir
l’effort de réduction de l’écart entre postes
budgé
taires et postes pourvus, et de se conformer à l’instruction M14 en incluant dans le
tableau de l’annexe «
Etat du personnel-C1
» les agents relevant de l’article 3
-2 de la loi
du 26 janvier 1984.
6
Ce chiffre englobe toutes les catégories de personnels, permanents et non permanents, à temps complet et à
temps partiel.
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4.2
Les prévisions budgétaires
4.2.1
La procédure des autorisations de programme et des crédits de paiement
(AP/CP)
Sur la période examinée, l’état B2.1 relatif aux AP/CP est renseigné, sauf pour
l’exercice 2010. En 2007, début de la période sous revue, cette annexe assurait le suivi
budgétaire de neuf projets pour un montant
total d’AP de 11,23 M€. Cependant, sept de ces
investissements présentaient des restes à financer nuls au-delà de 2007. Depuis 2008,
seulement deux projets d’investissements sont donc retracés dans cet état, pour un montant
total d’AP de 2
M€.
Au plan réglementaire, le suivi par AP/CP est une simple possibilité. Pour autant, un
tel recours intermittent à ce dispositif aboutit à une présentation non uniforme des opérations
selon les années, alors même que les montants des dépenses réelles d’investissement so
nt
comparables : 11,1
M€ en 2007
; 7,5
M€ en 2008
; 10,4
M€ en 2009
; 8,5
M€ en 2010 et
11
M€ en 2011.
L’utilisation discontinue de cette procédure apparaît en contradiction avec l’exigence
de permanence des méthodes comptables qui, seule, permet de faciliter les comparaisons entre
exercices budgétaires. La prise en compte des montants des principaux programmes
d’investissements n’est pas le critère le plus pertinent pour déterminer s’il convient ou non de
recourir à la procédure des AP/CP, puisque ce choix concourt à amoindrir la qualité des
comptes de la commune.
Recommandation d’opérer un choix pérenne quant au recours à la technique
des AP/CP, afin d’améliorer la lisibilité de la section d’investissement.
4.2.2
Les taux d’exécution en section d’investissem
ent
Sur l’exercice 2011, les taux d’exécution de la section d’investissement, avec et sans
restes à réaliser, enregistrent une dégradation notable tant en dépenses qu’en recettes
:
s’agissant des dépenses, les crédits annulés en 2011 atteignent 17,9 M€, so
it 44 % du montant
total des crédits ouverts (40,5
M€)
; s’agissant des recettes, les crédits annulés s’élèvent à
16,7
M€, soit 42
% du montant tota
l des crédits ouverts (39,7 M€)
7
.
Les services municipaux imputent la détérioration des taux d’exécution rel
evée en
2011 à l’importance des crédits ouverts sur les comptes c/16449 et c/166, surdimensionnés
par rapport aux mandats effectivement réalisés. Ainsi, la commune n’ayant pas exécuté ses
dépenses à la hauteur prévue sur ces comptes, elle considère que ces dernières doivent être
appréhendées comme des
« opérations blanches »
. Elle a, ainsi, proposé un tableau des taux
d’exécution, hors opérations des comptes c/16449 et c/166. Or, par définition, le suivi des
taux d’exécution consiste à comparer l’ouverture
des crédits par rapport à leur réalisation, et
ce quelles que soient les raisons de la faiblesse de certains des taux d’exécution.
7
Le calcul inclut les dépenses du chapitre 16 « Emprunts et dettes assimilées », et donc les crédits ouverts au
titre des emprunts prévus par la collectivité.
CRC des Pays de la Loire
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5
L’analyse financière
Au regard de la présente analyse, qui a porté sur le seul budget principal (les cinq
budgets annexes
8
ne représentaient que 18 % des dépenses du budget principal en 2010), la
situation financière de la ville de Laval apparaît tendue
, notamment lorsque l’on met en
relation l’augmentation
forte de la fiscalité décidée en 2009 pour stabiliser le niveau
d’endettement, et l’importance des frais financiers supplémentaires générés depuis 2011, du
fait du taux dégradé d’un emprunt structuré.
5.1
La section de fonctionnement
5.1.1
Les produits de gestion
Les produits de gestion ont augmenté de + 13 % entre 2007 et 2011, passant de
62,4
M€ à 70,2
M€. Leur taux de croissance annuel moyen a été de 3
%. Cette évolution
globale résulte à titre principal de l’exercice 2009, au cours duquel les produits de gestion ont
crû de + 8 %, en lien avec la hausse importante de la fiscalité décidée par la nouvelle équipe
municipale pour faire face à une situation financière préoccupante qui avait conduit à placer la
commune dans le réseau d’alerte des services de l’Etat au titre de l’exercice 2008.
1°) Le produit des impôts et taxes du c/73 a augmenté de + 26 % sur la période
En moyenne annuelle, le produit des impôts et taxes collectés par la ville de Laval a
crû de + 6
% par an sur la période. Mais c’est entre 2008 et 2009 que s’est opéré un tournant
puisque les ressources fiscales ont augmenté de + 17
%. C’est le produit des impôts locaux
qui explique cette augmentation : le compte c/7311 enregistre, en effet, une progression de
+ 30
%, passant d’un peu moins de 21
M€ à 27,3
M€, sous l’effet d’un relèvement moyen des
taux de 26 %. Sur la
même période, l’augmentation des bases de taxe d’habitation (TH) et de
taxe sur le foncier bâti (TFB) reste mesurée (+ 2,8 % et + 3,6 %). Cette politique de
relèvement des taux en 2009 rompt avec celle suivie en 2007 et début 2008 par la précédente
municipalité, qui avait décidé de les baisser.
En 2008, le niveau du produit des impôts locaux représentait
seulement 386 €/hab.
contre 462
€/hab. pour la moyenne des communes de la strate
9
; en 2009, il atteignait
507
€/hab. pour une moyenne s’établissant à 487 €/hab. En 2011, avec une hausse du c/7311
d’1
M€ par rapport à 2010 (+
4 %), le produit des impôts locaux continue de croître et se
situe, pour la troisième année consécutive, au-dessus de la moyenne : la ville collecte en effet,
en 2011, 539 €/hab. pour une moyenne de la strate de 511 €/hab. Au final, sur la période, la
fiscalité locale directe retracée au c/7311 a augmenté de + 42
%, en passant de 20,3 M€ en
2007 à 28,8 M€ en 2011.
- La « fiscalité reversée » du compte c/732 semble stabilisée aux environs de
11,5
M€, l’
attribution de compensation (AC) et la dotation de solidarité communautaire
(DSC) étan
t revenues en 2011 à leur niveau de 2008. En dépit d’une progression de +
2 % sur
l’ensemble de la période 2007
-
2011, la fiscalité communautaire reversée n’a fait que décroître
depuis 2009.
8
Entre 2007 et 2010, les budgets annexes sont : « assainissement », « eau », « pompes funèbres », « lotissement
de Beauregard », et « cuisine centrale
». Ce dernier a été supprimé le 31 décembre 2010, cependant qu’un BA
« stationnement » a été créé le 1
er
janvier 2009.
9
L’or
donnateur conteste dans ce cas la pertinence de la référence aux valeurs moyennes de la strate.
CRC des Pays de la Loire
14/56
- Une reprise de + 30 % de la taxe additionnelle aux droits de mutation apparaît en
2011
: avec 1,3 M€, les droits de mutation du c/7381 ont en effet augmenté de 300 000 € par
rapport à 2010 et dépassent leur niveau d’avant
-
crise (1,2 M€ en 2007). Avec une progression
de + 26 %, représentant 39 % des produits de gestion en 2011 (contre 36
% en 2008), c’est
bien le produit de la fiscalité directe locale qui explique l’augmentation des produits de
gestion.
2°) Depuis 2008, la dotation globale de fonctionnement (DGF) et les dotations du
c/74 ont reculé de 400
000 €
Sur la période, les dotations et participations reçues au titre des comptes c/74 ont
diminué de 1 %, en raison de la baisse de - 3 % entre 2007 et 2011 de la composante majeure
du c/74, à savoir la dotation forfaitaire (DF), passée de 12,5
M€ en 2007 à 12,2 M€ en 2011
(pour un montant total du c/74 se situant aux environs de 19 M€). Cette diminution marquée
de la DF est due notamment à l’évolution démographique défavorable de la population de
Laval, entendue au sens de la direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère
de l’i
ntérieur pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement (54 982 habitants en
2008 et 53 288 en 2011)
10
.
3°) Les autres produits de gestion
L’ensemble des autres produits de gestion a diminué de 10
%, passant de 8,5 M
€ à
7,6 M
€ entre 2007 et 2011.
5.1.2
La fiscalité directe locale
Membre de
la communauté d’agglomération Laval Agglo
, établissement public de
coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité professionnelle unique, la ville de Laval voit
sa fiscalité directe locale limitée à trois des quatre taxes qualifiées de « vieilles », à savoir la
taxe d’habitation (TH), la taxe sur le foncier bâti (TFB) et la taxe sur le foncier non bâti
(TFNB).
Les bases, taux et produits des impôts locaux collectés par Laval
La période sous revue se caractérise, avant tout
, par l’augmentation
de 26 % des taux
en 2009
: cela a eu pour résultat immédiat d’accroître le produit de la fiscali
té directe locale
de + 6,2
M€ entre 2008 et 2009 (soit +
30 %).
L’augmentation
importante
des taux décidée en 2008, et appliquée en 2009, s’est
traduite par un positionnement de Laval au-dessus de la moyenne de sa strate, tant pour la TH
que pour la TFB.
Ainsi, en 2007, la TFB représentait 205 €/hab. à Laval contre 252 €/hab.
pour la moyenne de la strate, mais en 2011, ces chiffres étaient respectivement de 297
€/hab.
contre 285
€/hab. S’agissant de la TH, le dépassement de la moyenne de la strate est enco
re
plus manifeste
: en 2007, la TH représentait 167 €/hab. à Laval contre 189 €/hab. pour la
moyenne de la strate alors qu’en 2011, ces chiffres étaient respectivement de 236 €/hab.
contre 218 €/hab. Au total, entre 2008 et 2009, le produit de la TH est passé de 9,2 M€ à près
de 12 M€, soit +
2,8 M€. En matière de TFB, cette hausse a atteint +
3,5 M€ (son produit est
passé de 11,5
M€ en 2008 à 15
M€ en 2009).
10
Les chiffres INSEE sont supérieurs, par l’effet d’une méthode statistique consistant à ajouter au chiffre d
e la
population municipale, la « population comptée à part » comprenant les personnes dont la résidence habituelle se
trouve dans une autre commune, mais qui ont conservé une résidence sur le territoire de la commune (décret
n° 2003-485 publié au JO du 8 juin 2003). En 2010, le chiffre INSEE est ainsi de 50 940 + 3 160 = 54 100
habitants.
CRC des Pays de la Loire
15/56
Avant cette augmentation des taux, les taux lavallois étaient, pourtant, déjà
supérieurs à la moyenne des communes de la strate. Ainsi, en 2008, les taux des deux
principaux impôts directs que sont la TFB et la TH étaient de 22,85 % et de 17,60 %, contre
respectivement 19,22 % et 16,11 % en moyenne. La hausse de 2009 a donc encore accentué le
différentiel.
Lors de son audition, le maire a souligné que la ville de Laval combinait des bases
plus faibles que la moyenne, ainsi que des abattements importants. Il a également observé que
la ville avait
maintenu ces abattements quand d’autres communes ont choi
si de les supprimer
à la faveur de la réforme de la taxe professionnelle.
Au-
delà de la dégradation du CMPF, l’effort fiscal de Laval s’est fortement accru
Entre 2008 et 2011, le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal
11
(CMPF
12
) est
passé de 0,95 à 1,08 : cela traduit un niveau de fiscalité effective sur la commune de Laval qui
dépasse son potentiel fiscal. Cette évolution résulte, notamment, de la hausse des taux de 2009
puisque c’est au cours de cette même année que le CMPF dépasse pour la premièr
e fois le
coefficient unitaire.
Comme le souligne l’ordonnateur, l
a fiscalité communautaire a également joué un
rôle dans cette évolution (augmentation de la fiscalité des entreprises de 5,7% en 2009 et de
16,3% en 2010, augmentation de 1% de la
taxe d’en
lèvement des ordures ménagères -
TEOM).
Pour autant, le recours au potentiel fiscal et au CMPF doit être complété par la notion
d’effort fiscal
13
. Le CMPF prend en compte la fiscalité professionnelle des entreprises alors
même que dans le cadre de la taxe professionnelle unique (TPU), la TP a été transférée à
Laval Agglomération. Limité aux seuls impôts ménages, l’effort fiscal permet de mieux
cerner la pression fiscale exercée sur les contribuables.
Entre 2007 et 2011
, l’effort fiscal pour Laval est passé d
e 1,39 à 1,59, soit une hausse
de + 14,4
%. L’effort fiscal de la moyenne des communes de la strate étant
resté quasi stable
durant cette même période (1,27 en 2007 contre 1,26 en 2011)
, l’écart entre Laval et cette
moyenne s’est accru mécaniquement de 0,2
1 point
14
.
Il convient de précis
er que l’effort fiscal est calculé par référence notamment à deux
impositions, la
TEOM et la taxe d’habitation (TH), qui ont été
transférées en 2011 du
département à l’intercommunalité,
et dont le taux de 11,23% est resté le même en 2012.
L’augmentation des taux appliquée en 2009 est conforme à l’une des simulations
proposée en septembre 2008 par le cabinet RCF
A son arrivée en mars 2008, la nouvelle équipe a mandaté un cabinet de conseil pour
procéder à un audit financier de la commune. Ce cabinet a formulé quatre propositions dans
un premier rapport rendu le 24 juin. Ces quatre propositions étaient les suivantes :
11
Le potentiel fiscal se calcule en multipliant chacune des bases des quatre taxes (y.c. donc la TPU) par les taux
moyens nationaux correspondants de la dernière année connue.
12
Le CMPF mesure le niveau de pression fiscale exercée par la commune sur les habitants (et les entreprises au
travers de la TP) au regard de sa capacité en termes de richesse.
13
Effort fiscal
: rapport entre le produit des seuls impôts ménages (à l’exclusion donc de la TPU) et le potentiel
fiscal des trois taxes ménages, calculé par application aux bases communales des taux moyens
nationaux
, en
dehors de toute notion de strate. Ce ratio permet donc de mesurer la pression fiscale exercée par la collectivité
plus spécifiquement sur les redevables
ménages.
14
L’écart entre l’effort fiscal de L
aval et celui de la strate passe en effet de 0,12 en 2007 à 0,33 en 2011.
CRC des Pays de la Loire
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Simulation n° 1
:
« Elle se base sur une évolution des charges de fonctionnement de 0,1 %
par an en termes réels entre 2008 et 2013, soit une évolution annuelle moyenne apparente des
charges de fonctionnement de +2,1
%. Sans augmentation de pression fiscale, l’épargne
[nette]
chute à -7
M€ en 2013 tandis que l’encours de dette atteint presque 100
M€. […]La
situation de départ présente déjà tous les symptômes des difficultés à venir avec un déficit
d’épargne nette
15
qui atteint 3,4
M€ en 2008, ce qui
alimente le besoin d’emprunt nécessaire
au financement de l’investissement
».
Simulation n° 2
: Elle se fonde sur
« l’évolution de la pression fiscale nécessaire au
rétablissement d’un équilibre financier dès 2009 et permettant à Laval de disposer d’une
épargne nette de 1,3
M€ en 2013. L’augmentation des taux d’imposition permettant cette
performance est de 25
%. […] L’augmentation de 25
% des taux d’imposition détermine une
augmentation des produits de fonctionnement de 5,3
M€ en 2009
».
Simulation n° 3
: Elle
«
cherche une alternative à l’augmentation des taux d’imposition
permettant d’atteindre une épargne nette de 1,3
M€ en 2013. La solution consiste alors à
trouver des économies sur le fonctionnement, dont l’évoluti
on moyenne serait ramenée de
+0,1 % par an hors inflation, à -2,2 % par an h
ors inflation. […] Cette solution amène à
réaliser une économie de 6,8
M€ sur les charges de fonctionnement à l’horizon 2013. Cette
solution demande plus de temps pour se mettre en place ».
Simulation n° 4
: Elle
« teste un équilibre entre les simulations 2 et 3, permettant également
d’atteindre une épargne nette de 1,3
M€ en 2013. Cette solution intermédiaire permet de
limiter l’augmentation des taux d’imposition à 10
% et l’économie sur le fonctionnement à
4
M€ d’ici 2013. […] Dans cette quatrième simulation, l’évolution moyenne des charges de
fonctionnement est ramenée de +0,1 % par an hors inflation, à -1,2 % par an hors inflation
(contre -2,2 % par an pour la simulation 3). Le supplément de produits de fonctionnement
enregistré en 2009 atteint 2,1
M€
[et 4
M€ en 2013]
».
Le rapport final remis par le cabinet le 15 septembre 2008 ne mentionnait plus que
deux simulations, correspondant aux propositions n° 1 et n° 2, les deux autres, qui
prévoyaient des efforts pour limiter strictement les dépenses de fonctionnement, voire les
réduire,
n’ayant pas été retenues.
Le rapport indiquant dès sa première page que «
la ville de Laval supporte un
premier handicap du fait qu’elle attend pour 2008 un déficit d’épargne nette tel que Laval
devrait se trouver à la frontière du déséquilibre légal »
, la proposition n°1 se trouvait
de facto
disqualifiée, le choix ne pouvant donc fort logiquement se porter que sur la seule autre
hypothèse retenue, correspondant à la proposition n° 2.
15
Agrégat utilisé par le cabinet de consultants : l’épargne nette désigne dans cet audit les ressources de
fonctionnement disponibles pour l’investissement
; elle correspond à l’épar
gne brute diminuée du capital de la
dette (où l’épargne brute est la différence entre produits et charges de fonctionnement, elle
-même diminuée
des
soldes exceptionnel et financier).
CRC des Pays de la Loire
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5.1.3
Les charges de gestion
Entre 2007 et 2011, les charges de gestion se sont accrues de + 5 %, passant de
55
M€ à près de 58
M€. Cette évolution globale a été portée
, notamment,
par l’accroissement
des dépenses de personnel :
en dépit d’
un taux de croissance annuel moyen de 1,34 %
16
sur
l’ensem
ble de la période, les dépenses retracées au chapitre 012 ont augmenté de + 2
M€,
représentant les deux tiers de la hausse de 3
M€ de l’ensemble des charges de gestion.
Parallèlement, la ville de Laval a réussi à fortement diminuer les « charges à caractère
général » du chapitre 011, à raison de 2 % en moyenne annuelle (- 10 % s
ur l’ensemble de la
période).
Toutefois, les 1,2
M€ d’économies réalisées sur ce chapitre ont été entièrement
neutralisées par les augmentations constatées au titre des « autres charges de gestion
courante » retracées au compte c/65, qui ont progressé de 1,2
M€ (soit +
20 %), en raison de
la création de la régie Théâtre, d’une régularisation d’imputation comptable et d’u
ne hausse
de la subvention allouée au CCAS.
1°) Les charges de personnel
- Entre 2007 et 2011, les charges de personnel sont passées de 37,62
M€ à
39,67 M
€
17
, soit une augmentation
sur cinq ans de 2 M€
et de + 5 % en euros courants. Dans
le même temps, les charges de gestion ayant progressé au même rythme de 5 %, le chapitre
012 a vu sa part relative au sein desdites charges de gestion rester à peu près stable.
-
Sur l’ensemble de la période, l’accroissement de près de 2
M€ du chapitre 012
s’explique avant tout par l’évolution des personnels titulaires
: entre 2007 et 2011, la
rémunération des personnels titulaires du compte c/64111 a ainsi progressé de + 1
M€
18
, soit
la moitié de la hausse du chapitre 012 ; en cinq ans, le régime indemnitaire retracé au c/64118
(donc hors NBI, SFT et IR du compte c/64112) a pour sa part augmenté de 650 000
€ (soit
+ 23
%). Au total, la refonte du régime indemnitaire engagée depuis 2008 s’est donc opérée
« par le haut » (
cf
. partie 6.2 sur la gestion des ressources humaines).
-
Par ailleurs, l’évolution de la rémunération des personnels n
on titulaires (compte
c/64131) est heurtée : si ce poste a connu une baisse notable de 400 000
€ en 2009, il est
reparti à la hausse de près de 40 000
€ supplémentaires par rapport à son niveau de 2007.
Ainsi, la rémunération des personnels non titulaires a augmenté de 1 % sur la période, passant
de 4 046 283
€ en 2007, à 4
082
144 € en 2011. Peu élevée, cette augmentation a posé
question au vu de la forte baisse (- 34 %) du nombre des emplois de non titulaires, passé de 65
à 43. Cette incohérence apparente entre le nombre de personnels non titulaires et la masse
salariale retracée au compte c/64131, s’explique par la non
-comptabilisation, au titre des non
titulaires, des contractuels relevant de l’article 3
-2 de la loi du 26 janvier 1984 (cf.
supra
, le
point 4.1.4.).
Après avoir fortement augmenté de + 4 % en 2008, puis décru de - 1 % en 2009 et en
2010, les dépenses de personnel se sont à nouveau inscrites en hausse en 2011 (+ 4 %).
S’agissant de 2008, la hausse des dépenses du chapitre 012 a résulté notamm
ent de la
revalorisation du statut des
personnels de catégorie C, intervenue au cours de l’année 2007.
16
L’ordonnateur a
indiqué que ce taux de croissance annuel moyen de 1,34 % était inférieur à celui de
l’ensemble des communes sur la même période, qui s’est établi à
2,22% (source : Observatoire des finances
locales).
17
L’intégration du budget annexe
de la cuisine centrale au sein du budget général à compter du 1
er
janvier 2011 a
nécessité un retraitement sur l’ensemble de la période
, afin de neutraliser son impact et de raisonner à périmètre
constant.
18
Après neutralisation de l’intégration du BA
de la cuisine centrale au sein du budget principal.
CRC des Pays de la Loire
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Concernant 2011, la hausse annuelle de 4 % fait suite à deux exercices pendant lesquels la
ville de Laval avait
infléchi l’évolution de sa masse salarial
e. Cependant, en raison de
l’accroissement notable des charges financières
du compte c/66
sur l’ensemble de la période
,
le chapitre 012 représente, en 2011, 62 % des charges réelles, soit exactement son niveau de
2007, et ce alors même que les dépenses de personnel se sont accrues de + 2
M€ sur la
période (cf.
supra
).
- Au total, exprimées en euros par habitant, les charges de personnel de la commune
de Laval sont passées de 706
€ en 2007
à 744
€ en 2011
19
. En raison du retraitement opéré
pour intégrer le budget annexe de la cuisine centrale, la comparaison de ces montants à ceux
de la moyenne des communes de la
strate s’avère toutefois non pertinente
, la DGFiP précisant
bien que les données correspondantes sont établies sur la base des seuls budgets principaux,
sans tenir compte donc des budgets annexes.
2°) Les charges à caractère général
- Entre 2007 et 2011, les charges à caractère général ont diminué en moyenne de 2 %
par an, soit une baisse cumulée de 1,2
M€ en cinq ans.
- La baisse de ce poste de dépenses est régulière et continue : au cours de la période
sous revue, elle
s’est inscrite dans une échelle de 240 k€ à 320 k€ selon les années. L’effort
semble avoir été encore accru en 2011, au cours de laquelle la baisse a atteint près de 400 k€
-
et ce en dépit d’une hausse importante du poste «
énergies » (+ 400
k€ en 2011), en raison
notamment de l’augmenta
tion des carburants (c/60622), des combustibles (c/60621) et de
l’électricité (c/60612). De façon classique, cette baisse générale des charges du chapitre 011 a
été obtenue par des économies réalisées sur les achats de biens et de services. Ainsi, les frais
d’affranchissement ont coûté 60 k€ de moins en 2011 qu’en 2007
et 60 k€ ont été économisés
sur les primes d’assurance versées. Les dépenses protocolaires ont également fortement
baissé, de - 20 % pour les fêtes et cérémonies à - 55 % pour les frais de réceptions et ceux
occasionnés par les voyages et déplacements.
-
Cependant, l’ampleur et la régularité des baisses de charges à caractère général
pourraient être amoindries dès 2012, en raison notamment de l’acquisition par la ville de
Laval des anciennes installations du 42
ème
Régiment de Transmissions (RT) situé dans le
quartier Ferrié, ce qui entraînera une augmentation de certains coûts fixes. Dans son débat
d’orientations budgétaires (DOB) pour 2012, tenu en novembre 2011, la commune a précisé
que les c
harges à caractère général n’augmenteraient pas «
hors quartier Ferrié.
» Le surcoût
généré par ce dernier a été estimé à 330 000
€ par an, hors dépenses d’investissement liées au
remplacement du système de chauffage au fioul par une chaudière au gaz. Lors de son
audition, le maire a tenu à préciser que deux équipements phares du territoire é
taient d’ores et
déjà programmés dans le quartier Ferrié (la Cité de la Réalité Virtuelle, et un équipement
culturel à vocation départementale à partir de 2016), et que la délégation de service public
(DSP) du chauffage urbain serait renégociée dès
l’
automne 2013 pour y inclure le réseau de
chauffage du quartier Ferrié.
- Enfin, la tendance baissière du chapitre 011 « Charges à caractère général » risque
également de se ralentir à compter de 2012 au regard des économies déjà réalisées, les marges
de manœuvre se réduisant mécaniquement exercice après exercice. Si certains comptes
enregistrent des baisses régulières et continues (cas des frais de réceptions ou
d’affranchissement), d’autres postes, après avoir fortement diminué entre 2007 et 2009,
connaissent depuis lors une relative stabilité (primes d’assurance, frais de cérémonies et de
voyages). Le gisement d’économies du chapitre 011 po
urrait ainsi se tarir en 2013. Dans ce
19
Ces chiffres sont établis en tenant compte du redressement opéré concernant le budget annexe de la cuisine
centrale (cf. supra, la note de bas de page n° 19), sur la base de la population DGF.
CRC des Pays de la Loire
19/56
contexte, l’ordonnateur a annoncé lors de son audition que les consommations de fluides et les
imputations de TVA seraient analysées à l’automne 2013, et qu’un cabinet avait été mandaté
pour réaliser une étude d’optimisation de la fonction achat.
3°) Les « autres charges de gestion » des comptes c/65
Entre 2007 et 2011, les « autres charges de gestion courante » du compte c/65 sont
passées de 5,7
M€ à 6,9
M€ (soit +
20
%). Le total des charges de gestion n’ayant augmenté
que de 5
%, la part relative des autres charges de gestion courante s’est accrue, passant de
10 % à 12 %.
- Le montant des « contributions obligatoires » du compte c/655 est demeuré stable
sur l’ensemble de la période, et tout particulièrement pour la principale de ses composantes
20
,
consacrée au financement des écoles privées.
- La subvention
d’équil
ibre accordée au CCAS de Laval (compte c/657362) a
augmenté de + 10 % sur la période. En 2010, la forte baisse de la subvention a résulté de la
perception d’une recette exceptionnelle de 536 k€ au titre de trop versés en matière de
cotisation URSSAF pour les années 2007 à 2009. Le DOB 2012 prévoyait un «
ajustement de
la subvention d’équilibre pour le CCAS
» au motif que «
14 postes ont été transférés du
CCAS vers la ville d’une part et du CCAS vers l’EHPAD «
Résidence Port Val
» d’autre part
en 2011 ».
Lors de son audition, le maire a précisé que le budget primitif pour 2007 avait
donné lieu à une reprise d’excédent de clôture de 841 k€ et que le fait que ce
n’ait
plus été le
cas depuis aurait dû conduire à calculer l’évolution à périmètre constant.
Toutefois, la
chambre ne partage pas l’analyse selon laquelle une telle d
écision de gestion, prise à
l’initiative de l’ordonnateur
,
présenterait un caractère d’exceptionnalité
tel
qu’il conviendrait
d’en neutraliser les effets pour raisonner à périmètre constant.
- Le montant des subventions accordées aux associations (compte c/6574) a
enregistré une hausse apparente de + 18 %, pour une augmentation en valeur absolue de
+ 400
k€ (2
145
k€ en 2007 et 2
541
k€ en 2011).
Lors de son audition
, l’ordonnateur a
rappelé que cette évolution entre 2007 et 2011, tenait à la ré-imputation sur le compte 65 de
subventions aux associations, jusqu’alors imputées à tort au c
ompte 67. Les cinq associations
les plus subventionnées ont reçu en 2011 un montant de 842 k€, sur un montant global de
subventions allouées de 5
527 k€. Leur part relative, bien qu’en baisse significative
(- 16,7
%), reste prépondérante dans l’enveloppe allouée aux associations : elle s’établit à
33 % de ce total en 2011, contre 36 % en 2007.
- Un service « partenariat associatif » a été créé, composé de quatre personnes
21
. Il
n’instruit pas, sauf en ce qui concerne les dossiers des association
s patriotiques, les demandes
de subventions, traitées par les services opérationnels compétents.
L’évaluation repose sur
deux documents de référence :
d’une part,
une « déclaration commune », signée en septembre
2011, prévoyant expressément une analyse fine des demandes de subventions et une
« évaluation partagée »
entre le service
« partenariat associatif »
et les associations ;
d’autre
part, un « guide de procédure »
22
, présenté à l’assemblée délibérante en septembre 2012,
dont
le dispositif repose sur l’attribution d’une part fixe, inhérente à l’implication de l’association
dans des activités d’intérêt général, la rigueur de sa gestion et son dynamisme,
et
d’
une part
liée au projet de développement du demandeur.
20
99 % en moyenne sur la période sous revue.
21
Ce service est composé de : 1 responsable attaché ; 1 responsable adjoint animateur principal de 1
ère
classe ;
deux assistants administratifs.
22
Il s’agit en fait du texte d’une très courte délibération (une demi
-page) adoptée par le conseil municipal le
10 septembre 2012.
CRC des Pays de la Loire
20/56
4°) Le coefficient de rigidité des charges structurelles
Fixé à 55 %, le seuil critique de ce ratio a systématiquement été dépassé par Laval
sur la période contrôlée, et ce dans une proportion importante. Ainsi que cela ressort du
tableau ci-
après, il s’est établi entre 2007 et 2011 à un niveau supérieur de 5 à 11 points à
celui du seuil critique :
Coefficient de rigidité des charges structurelles (2007-2011)
Coeff. de rigidité
des charges structurelles
Laval
en %
écart //seuil critique 55%
-11
-13
-5
-6
-7
-
2007
2008
66
68
60
61
2009
2010
2011/07
-4
2011
62
Source : DGFiP (chiffres arrondis)
I
l convient de relever qu’après une amélioration marquée en 2009, ce coefficient
s’est à nouveau dégradé
en 2010 et 2011, ce qui témoigne de la faiblesse des marges de
manœuvre dont dispose la ville de Laval
.
En effet, si le coefficient de rigidité des charges structurelles a diminué de quatre
points
23
entre 2007 et 2011, il restait encore cette année-là supérieur de 6,58 points au seuil
critique de 55 %.
Ce constat doit cependant être lu à l’aune des choix de gestion opérés depuis
longtemps à Laval, qui privilégient le recours à la régie directe, étant au surplus rappelé que le
budget annexe de la cuisine centrale a été transféré sur le budget principal en 2011.
5.1.4
Les soldes intermédiaires de gestion
L’excédent brut de fonctionnement (EBF) a fortement augmenté, passant de 7,4 M€
en 2007 à 12,4 M€ en 2011. Mais cette amélioration s’est opérée principalement en 2
009 et a
résulté, en très grande partie, comme indiqué
supra
, de l’augmentation de la fiscalité directe.
Depuis lors, le niveau de l’EBF est stable
: il n’a progressé que de 250 k€ entre 2009 et 2011.
Parallèlement, après s’être redressée en 2009 et 2010, la capacité d’autofinancement (CAF)
brute a enregistré une dégradation de - 15 % en 2011, en raison notamment de charges
financières qui se sont fortement accrues en un an de près de 1,8
M€.
1°)
En cinq ans, l’EBF a enregistré une augmentation de 5 M€
Cette hausse de + 66
% de l’EBF sur l’ensemble de la période a résulté d’un
accroissement des produits de gestion très supérieur (+ 13 %) à celui des charges de gestion
(+ 5 %). Cette évolution a permis à la ville de Laval de connaître une progression de son
EBF/hab. favorable par rapport à la moyenne de la strate
: de 137 €/hab. en 2007 contre 197
€/hab. pour la moyenne des communes de la strate, ces niveaux s
ont passés respectivement à
225
€/hab. contre 211 €/hab. en 2010
24
.
Cette tendance recouvre, cependant, deux périodes différentes
: l’augmentation
marquée des recettes, -
suite à l’augmentation de la fiscalité directe
-, conjuguée à une hausse
modérée des charges de gestion, a permis à Laval de réaliser, en 2009, la quasi-totalité de
cette amélioration de + 5
M€ de l’EBF
; puis, la progression moindre des produits de gestion
23
Quatre points selon les chiffres arrondis de la DGFiP, contre 4,05 points selon les chiffres à 2 décimales fournis par la ville
de Laval (65,63 % en 2007, 61,58 % en 2011).
24
Bercy-colloc ne fournit pas les moyennes de la strate pour 2011.
CRC des Pays de la Loire
21/56
et la reprise à la hausse de charges de gestion, qui avaient diminué (- 1 %) ou stagné en
2009/2010, a entraîné la quasi-
stagnation de l’EBF entre 2009 et 2011 (+
250
k€). Ressource
fondamentale - car indépendante des charges et produits financiers et exceptionnels -
, l’EBF a
ainsi permis de redresser la CAF brute dans un premier temps (de 3,3
M€ en 2007 à 7,8
M€
en 2010). Toutefois, sa baisse importante en 2011 traduit des tensions manifestes.
2°)
En dépit d’une hausse de + 96
% en cinq ans, la CAF brute se dégrade fortement
en 2011
Après un redressement notable de +
6,2 M€ entre 2008 et 2009 et une stabilisation à
7,8
M€ en 2010 (soit sa valeur de 2009, à 100
k€ près), le niveau de
la CAF brute a enregistré
une baisse de 15 % entre 2010 et 2011 : son augmentation de + 96 % sur la période ne doit
donc pas masquer une situation qui se tend à nouveau depuis 2010.
La ville de Laval a comblé son retard par rapport aux niveaux de CAF brute observés
sur la période pour la moyenne de la strate, sans toutefois les rejoindre : en 2007, la CAF
brute de la commune de
Laval atteignait 62 €/hab. contre 150 €/hab. pour la moyenne ; en
2010, ces niveaux étaient passés
respectivement à 147 €/hab. contre 169 €/hab.
La
dégradation de la CAF brute en 2011
s’explique en partie par
une reprise à la hausse (+ 2 %)
des charges de gestion, quand elles avaient diminué (- 1 %) ou stagné respectivement en 2009
et 2010, mais surtout par une forte croissance des charges financières : les produits de
couverture de taux, en particulier le contrat de swap euro contre franc suisse que la commune
a conclu avec la banque Depfa, ont, en effet, entraîné un surcoût de 1,7
M€ entre
2010
(430
k€) et 2011 (2,2
M€).
3°) Les charges financières ont pesé fortement sur la situation financière en 2011
Les charges financières du compte 66 sont passées de 4,6
M€ en 2007 à 6 M€ en
2011, soit + 31%. Sur la période, la ville de Laval a présenté un niveau de charges financières
par habitant très élevé puisqu’il a toujours été de l’ordre du double de celui atteint pour la
moyenne de la strate : 84
€/hab. en 2007 pour Laval contre 47 €/hab. en moyenne ; 93 €/hab.
contre 49 €/hab. en 2008
; 75
€/hab. contre 42 €/hab. en 2009
; et 78 €/hab. contre 40 €/hab.
en 2010. Cette hausse résulte avant tout des charges liées au coût de la gestion de la dette, les
charges financières liées aux intérêts d’emprunts ay
ant pour leur part diminué de - 18 %. Les
coûts des contrats de couverture ont été multipliés par cinq, passant de 550 k€ en 2007, à plus
de 2,7 M€ en 2011.
Les charges financières nettes (2007-2011)
2007
2008
2009
2010
2011
2011/07
Charges d'intérêt emprunts
c/661
4 029 182
4 487 594
3 162 641
3 242 860
3 291 738
-18%
Autres charges fin.
c/668
555 606
589 668
897 040
917 120
2 702 770
386%
TOTAL charges financières c/66
4 584 788
5 077 262
4 059 681
4 159 980
5 994 508
31%
Autres produits fin.
c/768
813 751
751 525
387 350
482 332
507 791
-38%
Charges financières nettes
3 771 037
4 325 737
3 672 331
3 677 648
5 486 717
45%
Source : comptes de gestion
Du tableau ci-dessus, il ressort que non seulement les autres charges financières du
compte 668 ont très fortement augmenté en 2011, mais que ce mouvement a fait suite à un
ralentissement, marqué depuis 2009, des gains engrangés par la commune au titre de ses
produits financiers du compte 768.
CRC des Pays de la Loire
22/56
Au total, l’accroissement des charges financières nettes a été de +
45 %, soit un
rythme bien plus rapide que celui de + 31 % des seules charges financières du compte 66.
Cette évolution résulte, certes, de la conjo
nction d’une hausse conséquente des charges
financières du compte c/66 mais aussi d’un fort ralentissement des gains financiers générés
par les produits de couverture du compte 768.
4°)
En amélioration de + 1,7 M€ sur la période, la CAF nette
enregistre une baisse de
- 94 % en 2011
La dégradation de la CAF brute provoque celle de la CAF nette. Alors que la ville
avait réussi à stabiliser son recours à l’emprunt en 2007 et 2008, celui
-ci est reparti à la hausse
dès 2009, pour augmenter à nouveau fortement en 2010 (+ 400
k€) et 2011 (+
550
k€). A un
rétablissement de la CAF nette de 2007 à 2009, a donc succédé une forte dégradation de cet
indicateur, passé de 1,8
M€ en 2010 à moins de 120 k€ en 2011, soit une diminution de
- 94 %. La chute de la CAF nette en 2011 atteint en valeur absolue près de + 1,7
M€, soit un
montant très voisin du surcoût des charges financières lié aux produits de couverture de la
dette structurée. Enfin, en lien avec la dégradation de la CAF nette, le coefficient
d’autofina
ncement courant (CAC
25
) atteint en 2011 à nouveau les 100 %, après être descendu
à 97 % en 2009 et 2010.
5.2
La section d’investissement
5.2.1
Les recettes d’investissement
Les ressources définitives d’investissement (RDI) ont diminué de 22
% sur la
période, pass
ant d’un peu plus de 6 M€ en 2007 à 4,75 M€ en 2011. Certes, les recettes de
2007 présentaient un niveau inhabituellement haut en raison de produits de cession
exceptionnellement élevés
; il n’en demeure pas moins que cette tendance baissière de 22
%
des R
DI suit celle des subventions d’investissement reçues (c/13), en diminution de 20
% sur
la même période.
Cependant, le redressement de la CAF sur l’ensemble de la période
-
qui s’explique
en partie par
l’existence d’
une CAF nette fortement dégradée en 2007 - a permis à la
commune de
Laval de compenser, au moins partiellement, l’impact sur le financement
disponible : ce dernier, en dépit de la baisse notable des RDI citée plus haut, a enregistré une
hausse de + 10 % en cinq ans.
►
Sur l’ensemble de la période 2007
-2011, les dotations et fonds divers du compte
c/10 ont crû de 6 %, passant de 1
331 k€ à 1 407 k€.
Cette ressource a, toutefois, enregistré
une forte baisse entre 2009 (2 M€) et 2010 (1,13
M€), notamment sous l’effet de
la
contraction des montants alloués au titre du FCTVA
26
(c/10222). L’évolution très heurtée
de
ce dernier (+ 82 % entre 2007 et 2009, - 51 % en 2010, + 38
% en 2011) s’explique par la
signature, le 6 avril 2009, d’une convention pour l’application du Plan d
e relance de
l’économie, qui a permis de percevoir, dès 2009, le montant du FCTVA de 2008.
►
Les subventions d’investissement reçues, comptabilisées au compte c/13, ont
baissé de 20
% : d’une valeur de 3,5
M€ en 2007, elles sont passées à 2,8 M€ en 2011. Cette
évolution résulte d’un niveau de subventions très élevé en 2007, lié à la mise en plac
e du pôle
25
Le CAC mesure la capacité d’une
commune à autofinancer ses investissements, après avoir couvert ses
charges et le remboursement de ses dettes.
26
FCTVA : fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée.
CRC des Pays de la Loire
23/56
d’échange multimodal. Le niveau des subventions constaté depuis 2008 correspond à un
« retour à la normale
» des subventions d’investissement r
eçues par la ville de Laval.
►
Enfin, les produits de cessions du compte c/775 ont enregistré des fortes hausses
en 2007 (1,17
M€ contre 400
k€ en 2008) et 2010 (2
M€ contre 600 k€ en 2009 et 420
k€ en
2011). Au titre de 2010, il convient de citer notamment la cession de terrains des
Gandonnières (1,028 M€).
5.2.2
Les dépenses d’investissement
Entre 2007 et 20
11, les dépenses réelles d’investissement (DRI) ont baissé de 1
%,
passant de 11,1
M€ à 10,9
M€. En dépit de cette quasi
-stagnation sur la période, les DRI, et
plus particulièrement les dépenses d’équipement qui en constituent la très grande partie, ont
connu de fortes variations intermédiaires.
Parallèlement à ces évolutions et dans la mesure où le financement disponible a
augmenté de 10 % sur la période, passant de 4,4
M€ à 4,8
M€, la ville a enregistré un besoin
de financement constant entre 2007 et 2011 ; surtout, après avoir été en nette amélioration
entre 2008 et 2010, ce besoin de financement s’est à nouveau renforcé en 2011 pour retrouver
son niveau de 2007, soit 6,1
M€ en 2011 contre 6,6
M€ en début de période. En conséquence,
avec des niveaux de f
inancement disponible et de dépenses d’équipement en 2011 quasiment
identiques à ceux enregistrés en 2007, la ville de Laval se voit contrainte de recourir en 2011
à l’emprunt à hauteur de 5,5
M€, soit dans des proportions avoisinant celles de 2007 (5
M€).
►
Rapportées à celles de la moyenne de la strate, les dépenses d’équipement de
la
ville de Laval apparaissent faibles en valeur absolue,
même s’il convient de rappeler qu’en
termes de population, la commune se situe dans la frange basse de cette strate.
Laval présente, en effet, un niveau de dépenses d’équipement
qui est, en moyenne,
sur l’ensemble de la période, près de deux fois plus faible que celui enregistré pour la
moyenne des communes de la strate, comme indiqué dans le tableau ci-après :
Dépenses d'Equipement
(c/20,204,21,23,72)
2007
2008
2009
2010
2011
Evol.
11/07
Dép. d'équipmt LAVAL en €/hab.
209
143
186
162
205
-1,9%
Moyenne strate en €/hab.
362
341
349
323
344
-5,0%
écart
153
198
163
161
139
-9,1%
Sources : Comptes administratifs, DGFiP et calculs CRC
Il est à noter qu’à la suite d’une augmentation des dépenses d’équipement sur
l’exercice 2011, Laval est revenue à un niveau de 205 €/hab.
27
, très proche de celui de 2007.
Conjugué à une baisse du niveau de la moyenne de la strate sur l’ensemble de la période,
l’écart entre Laval et le reste des communes comparables a diminué d’un peu plus de 9
%,
n’étant plus que de 139 €/hab. en 2011, contre 153 €/hab. en 2007.
27
Ce montant résulte d’un retraitement du chiffre
de la DGFiP effectué par la
CRC pour neutraliser l’opération
d’achat des installations du 42
ème
RT, valorisée dans l
es écritures comptables à 9,2 M€, mais acquise en réalité à
l’euro symbolique par la commune.
CRC des Pays de la Loire
24/56
►
Limitées en volume par rapport à la moyenne, les dépenses ont privilégié
l’éducation et la petite enfance, ainsi que l’amélioration de la qualité de vie et l’attractivité du
centre-ville.
-
Les dépenses d’équipement en matière d’éducation et de petite enfance (2010 et
2011)
En matière d’éducation, les principales écoles primaires et maternelles ont fait l’objet
d’un programme de rénovation. A titre d’exemple, sur les deux derniers exercic
es, les
dépenses liées à la restructuration des écoles du quartier Saint-Nicolas (et notamment le
regroupement des sites Bonaparte et Murat des écoles maternelle et primaire Elisabeth et
Robert Badinter) ont ainsi atteint 1,5
M€ (1,06
M€ en 2010 et 476
k€
en 2011).
En matière de petite enfance, la construction de la crèche «
L’Oiseau flûte
» dans le
quartier des Pommeraies constitue l’une des grosses opérations de la mandature. D’une
capacité de 65 places, cet équipement propose 15 places supplémentaires par rapport à la
structure qu’il a remplacée, située dans le quartier de Bootz. Cette construction a donné lieu à
des dépenses de 1,36
M€ en 2010 et 1,061
M€ en 2011, auxquel
les il convient de rajouter le
coût des travaux d’aménagement des abords de la crèche, d’un montant de 196
k€.
-
Les dépenses d’équipement en matière d’aménagement et d’a
ttractivité du
centre-ville (2010 et 2011)
En matière d’amélioration de la qualité de vie, les efforts ont porté sur
l’aménagement des espaces publics (quartier des Fourc
hes
et de l’Epine, pour 316
k€ et
421
k€ en 2010) et des jardins publics (rénovation du square de Boston pour 913
k€ en 2011),
ainsi que sur les équipements sportifs, à l’image de l’acquisition et de l’aménagement des
terrains de sport de l’Aubépin (569
k€
en 2010 et 740
k€ en 2011) ou de la rénovation du
gymnase J. Renard pour un montant de 246
k€ en 2011.
En matière d’attractivité du centre
-
ville, de grosses dépenses d’équipement ont été
engagées en 2011 à hauteur de 1,26 M€
28
pour rénover l’aile sud du Ch
âteau-Neuf ; elles
devaient se poursuivre fin 2012 avec l’aménagement d’une esplanade au bas de la place des
Acacias, visant à «
améliorer de manière substantielle la qualité urbaine du Vieux Laval
»
(DOB 2012).
5.2.3
L’encours de dette de Laval
(en capital et au 31/12/N)
L’encours
de dette a enregistré une diminution de - 3 %, passant de 86
M€ en 2007 à
83,6
M€ en 2011. La hausse de la CAF brute entre 2007 et 2011 explique que la capacité de
désendettement se soit nettement améliorée, passant de 25,5 ans en 2007 à un peu moins de
13
ans en 2011. A l’inverse, la dégradation de la CAF brute de près d’1
M€ en 2011 explique
que la capacité de désendettement soit repartie à la hausse, à 12,6 ans en 2011 contre 11,5 ans
en 2009 et 10,8 ans en 2010. La situation de la dette lavalloise reste, à cet égard, encore
préoccupante.
28
536
k€ de travaux supplémentaires avaient été engagés mais non mandatés à la date de rédaction du présent
rapport.
CRC des Pays de la Loire
25/56
5.3
La gestion de la dette
La chambre avait considéré, au terme de son précédent examen de gestion
29
, qu’à la
fin de l’année 2006, la situation financière de la ville restait tendue et que l’étalement du
remboursement de la dette renchérirait de manière significative le montant des intérêts. Cet
endettement est rendu plus préoccupant encore par la présence de deux emprunts structurés
(dont le plus mal côté se situe hors « charte Gissler »
30
), qui ont déjà fortement pénalisé la
santé financière de la ville.
5.3.1
Les conditions de recours à l’emprunt
5.3.1 -
a) La délégation d’attribution au maire en matière d’emprunt
La délibération portant délégation d’attribution au maire pour procéder à la
réalisation d’emprunts a été reprise à l’identique après l’électio
n de M. Garot, puis celle de
M. Boyer.
Elle est d’une large portée, puisqu’elle reprend l’intégralité des possibilités offertes
par le modèle de délibération proposé en annexe de la circulaire du 4 avril 2003 relative aux
« rég
imes des délégations de compétences en matière d’emprunt, de trésorerie et
d’instruments financiers
».
5.3.1 -
b) L’existence d’une subdélégation du maire vers certains adjoints
L’article
2 de cette même délibération portant délégation d’attributions acco
rdées au
maire précise que les décisions d’emprunts peuvent faire l’objet d’une subdélégation, soit vers
le premier adjoint, soit au bénéfice d’un adjoint pris dans l’ordre du tableau, et ce seulement
en cas d’empêchement du maire. Il n’y a donc pas eu d’a
ctualisation pour appliquer le
principe d’une subdélégation de droit vers un adjoint ou un conseiller municipal, sauf
disposition contraire de la délégation d’attributions accordée au maire, principe édicté par la
loi du 13 août 2004 relative aux libertés
et responsabilités locales et codifié à l’article
L. 2122-23 du CGCT
31
. Les exigences de régularité, de transparence et de sécurisation des
procédures imposent une mise à jour.
29
R
apport d’observations définitives
du 3 avril 2008, portant sur les années 2001 à 2006.
30
Définie par la circulaire interministérielle IOCB1015077C du 25 juin 2010 relative aux produits financiers
offerts aux collectivités locales et à leurs établissements publics, et notamment son annexe « Charte de bonne
conduite entre les établissements bancaires et les collectivités locales », signée le 7 décembre 2009, la charte de
bonne conduite, dite Gissler est une matrice permettant de classer les produits structurés en fonction de deux
critères
: l’indice sous
-jacent servant au calcul de la formule (classement de 1, risque faible, à 5, risque élevé) et
la structure de la formule de calcul (classement de A, risque faible, à E, risque élevé).
31
Art. L. 2122-23 du CGCT : «
Sauf disposition contraire dans la délibération portant délégation, les décisions
prises en application de celle-ci peuvent être signées par un adjoint ou un conseiller municipal agissant par
délégation du maire dans les conditions fixées à l'article L. 2122-18 »
.
CRC des Pays de la Loire
26/56
5.3.1 - c) Une absence de formalisation de la stratégie de gestion de la dette
et d’un
cahier des charges précis lors des consultations des banques
Une stratégie de gestion de la dette
32
a bien été définie au début de la mandature, qui
repose sur deux objectifs : la sécurisation et le désendettement. En revanche, celle-
ci n’a pas
été
formalisée dans un document de référence et aucun rapport permettant à l’assemblée
délibérante d’apprécier le coût de chaque opération n’a été produit
, même si la dette a bien
fait l’objet de débats en conseil municipal
. Cette formalisation fait également défaut lors des
phases de consultation des banques puisque, hors les courriels précisant le montant, la durée,
la phase de mobilisation et le type de prêt et de taux souhaités, il n’existe pas de cahier des
charges proprement dit.
Recommandation de renforcer la formalisation
de l’action municipale
à travers
des documents
ad hoc
sur la stratégie de gestion de la dette et le cahier des charges de
consultation des banques.
5.3.2
Le pool bancaire
Il se caractérise par une grande stabilité sur la période, Dexia restant le prêteur
principal de la ville, malgré sa moindre sollicitation dans les emprunts contractés depuis 2007.
5.3.3
L’évolution du profil de la dette
La part des intérêts dans l’annuité de la dette remboursée a fortement diminué entre
2007 et 2011. Toutefois, cette baisse du service de la dette, retracé au compte c/66 « Charges
financières », masque une forte progression du sous-compte « autres charges financières », le
montant de ces dernières étant deux fois plus élevé que celui de la moyenne de la strate.
Entre 2007 et 2011,
la part des intérêts dans l’annuité de la dette a diminué, ayant été
ramenée de 43 % en 2007 à 34
% en 2011, quand la part du capital dans l’annuité de la dette
est passée de 57 % à plus de 66 % sur la même période.
L’accroissement de
l’annuité de la dette a été d’un peu plus d’1M€ sur la période
:
elle est passée de 8,7
M€ en 2007, à 9,8
M€ en 2011
(soit + 12 %). Au sein de celle-ci, les
intérêts ont baissé de 11,6 % en cinq ans, passant de 3,7
M€ à 3,3
M€, alors que la part du
capita
l s’est accrue de 30
%, passant de 5
M€ à 6,5M€.
Cependant, les charges financières relatives au service de la dette atteignent près du
double de la moyenne des communes comparables.
Comme indiqué dans le tableau ci-dessous, si la part des intérêts versés
stricto sensu
décroît notablement sur la période sous revue (- 18 %), celle des autres charges financières
retracées au compte c/668 a pour sa part presque quintuplé : + 386
% en l’espace de cinq
ans,
ce qui explique qu’entre 2010 et 2011, l’ensemble de
s charges financières se soit accru de
44 %.
32
Cf. l’
enquête conduite par la Cour des comptes sur « La gestion de la dette des collectivités et établissements
publics locaux » en juillet 2011, recommandation 3-2.
CRC des Pays de la Loire
27/56
Evolution et poids des charges financières
2007
2008
2009
2010
2011
2011/2007
Charges financières
c/66 CG
4 584 788
5 077 262
4 059 680
4 159 980
5 994 508
30,7 %
Tx croiss. N//(N-1)
10,7 %
- 20,0 %
2,5 %
44,1 %
ns
dont
c/661
charges d’intérêts
4 029 182
4 487 593
3 162 640
3 242 860
3 291 738
- 18,3 %
Tx croiss. N//(N-1)
11,4 %
- 29,5 %
2,5 %
1,5 %
ns
dont
c/668
autres charges fin.
555 606
589 668
897 040
917 120
2 702 770
386,5 %
Tx croiss. N//(N-1)
6,1 %
52,1 %
2,2 %
194,7 %
ns
Charges
fin. Laval €/hab.
85
94
75
77
111
Charges fin. Moy. co. comp.
€/hab.
47
49
42
40
42
Ecart en €/hab.
- 38
- 45
- 33
- 37
nd
Sources : Comptes de gestion ; calculs effectués pour une population de 53 896 habitants.
Cette évolution très défavorable, à compter de 2011, des autres charges financières
du compte c/668 s’explique principalement par la fin de la période sécurisée du swap sur le
prêt Overtec Euro contre Franc Suisse conclu en 2006
auprès de Depfa Bank : l’arrivée à
échéance de ce contrat de s
wap conclu pour quatre ans a eu pour conséquence que l’emprunt
structuré Overtec a retrouvé son caractère d’emprunt structuré dégradé, à la suite de
l’évolution du taux de change.
Les charges financières de la ville de Laval atteignent, en fin de période, près du
triple de celles enregistrées pour la moyenne de
s communes (111 €/hab.
contre 42
€/hab. en
2011).
5.3.4
Les emprunts structurés contractés par Laval
L’analyse de la dette communale à l’aune de la charte Gissler
33
montre que le poids
des emprunts struct
urés dans l’encours total de la dette
est significatif, comme le montre le
graphique ci-dessous :
33
La classification (ou « grille ») Gissler, issue de la charte Gissler, a été reprise dans la circulaire du 25 juin
2010 et l’arrêté du 16 décembre 2010.
CRC des Pays de la Loire
28/56
Les emprunts de Laval en 2011 selon la charte Gissler
Source
: calculs CRC d’après annexe A2.9 du CA 2011
Les quelques 18,5
M€ que totalisent les deux emprunts classés 3E et 6F représentent
des montants non négligeables et une part légèrement supérieure à 22
% de l’encours total de
la dette lavalloise. Avec les trois autres contrats, le montant cumulé des emprunts structurés
atteint 30
M€ et représente environ 36
% de l’encours total
.
5.3.5
Les actions engagées pour minorer l’exposition aux emprunts structurés
Deux principales actions ont été entreprises par la ville pour limiter son exposition
aux emprunts structurés
: tout d’abord,
une tentative de sécuriser l’encours de dette, ainsi que
son exposition aux conséquences de ces emprunts structurés ; ensuite, une réflexion sur les
voies et moyens de renégocier certains d’entre eux.
5.3.5 - a) Laval a accru ses contrats de swaps pour sécuriser une partie de son
encours de dette
Laval a fortement accru son recours à des instruments de couverture :
un seul swap
de taux en 2007 et quatre en 2010 et 2011. Parallèlement, le montant de l’encours de dette
couvert par des swaps de taux est passé de 10,7
M€ en 2007 à 21,5
M€ en 2011.
Auparavant, et comme évoqué au point 5.3.3, Laval avait souscrit auprès de Depfa
Bank, en novembre 2006, un swap destiné à couvrir le risque afférent à l’emprunt
n° 90882/MON 232324EUR conclu avec Dexia ; ce swap Depfa est indexé sur le taux de
change Euro contre Franc suisse, pour un montant de la dette couverte de 10,7
M€ en 2007.
La phase bonifiée de ce swap - qui limitait à 4
% le taux d’intérêt à payer par la
ville - a pris fin le 1
er
janvier 2011, ce qui entraî
né tout d’abord une «
provision » de 1,4
M€
en cours d’année 2011 (
cf
. point 5.3.5.b) et un surcoût effectif de 2
M€ au titre de l’échéance
de décembre 2011, puis de 2,4
M€ au titre de l’échéance de décembre 2012.
53 611 373
9 531 186
7 904 563
10 564 161
0
1
2
3
4
5
6
7
A
B
C
D
E
F
2 037 724
CRC des Pays de la Loire
29/56
Par ailleurs, en 2008, Laval avait souscrit auprès de Depfa Bank un swap destiné à
couvrir le risque afférent à l’emprunt n°
90892 contracté auprès du Crédit Foncier et indexé
sur l’Euribor 12M préfixé (montant de la dette couverte en 2008
: 2,4
M€). La commune n’a
pas eu à enregistrer de surcoût lié au dépassement du seuil activant des 6 %.
5.3.5 -
b) Mais ce swap de taux s’est avéré très coûteux
Par contrat du 24 novembre 2006, Laval a souscrit auprès de Depfa Bank un swap de
taux pour couvrir l’emprunt structuré Dexia n°
90882/MON 232324EUR. Ce contrat de swap
est classé 6F, soit
hors Charte Gissler. Il prévoyait qu’après une phase de taux bonifié de 4
%
d’une durée de quatre ans, l’échéance annuelle pouvait basculer en phase dégradée dès 2011,
si le taux de change Euro contre Franc suisse passait sous la barrière de 1,446, ce qui est
advenu à la fin de l’année 2010.
Depuis le 6 septembre 2011, la Banque Nationale Suisse (BNS) a décidé, pour
limiter l’appréciation du Franc suisse, de fixer un taux plancher de 1,20 Franc suisse pour un
euro. Depuis cette annonce, le
taux de change s’est maintenu au
-dessus de ce plancher, ce qui
a contribué à limiter les pertes subies par la ville au cours des exercices 2011 et 2012. Selon
les services municipaux, l’existence de ce taux plancher annoncé par la BNS
« plafonne
actuellement le risque à court-moyen terme à un surcoût de 2,2
M€
». Cette estimation
apparaît optimiste dans la mesure où, alors que le surcoût anticipé
pour 2011 s’est élevé à
1,4
M€ et qu’une
estimation identique a été reconduite pour 2012, ces prévisions se sont
avérées
a posteriori
être largement sous estimées. Par ailleurs, nul
n’est en capacité de
savoir
si, et jusqu’à quand, l
es autorités helvétiques maintiendront ce taux plancher, ce dont le maire
a convenu lors de son audition.
5.3.5 - c) Les actions de Laval pour tenter de renégocier les deux emprunts les plus
risqués
Devant l’importance des surcoûts constatés à la sortie des phases bonifiées de
certains de ces emprunts toxiques et des surcoûts potentiels à venir, la ville de Laval a fait
appel à plusieurs prestataires extérieurs (le cabinet d’avocats FIDAL, NF Conseil et Riskedge)
pour tenter de réduire son exposition aux risques et pour chercher à renégocier les conditions
de son swap de taux Depfa indexé sur le taux de change Euro contre Franc suisse, et son
emprunt Dexia FIX CMS classé 3E.
5.3.5 - d)
S’agissant du contrat de swap souscrit auprès de Depfa bank et indexé sur
le taux de change €/CHF, la
commune a
amorcé une réflexion à l’été 2011
et finalement pris,
le 16 octobre 2012, la décision d’assigner Depfa devant le Tribunal de grande instance de
Nanterre, une fois épuisées les voies de négociation amiable. A la date de clôture de
l’instruction du présent contrôle, cette option restait pendante s’agissant de l’emprunt Dexia
classé 3 E.
CRC des Pays de la Loire
30/56
6
La gestion des ressources humaines
Le tableau ci-dessous
retrace l’évolution des effectifs municipaux
:
Source : comptes administratifs
6.1
La pyramide des âges
Si la ville de Laval estime être confrontée à un double phénomène de vieillissement
de ses agents et d’allongement de leur v
ie professionnelle, elle ne dispose pas, pour autant,
formellement de pyramide des âges actualisée de ses personnels.
6.1.1
Les actions correctrices
La conjonction d’un certain vieillissement de la pyramide des âges et d’un
allongement des carrières des agents municipaux emporterait, selon les services de la
commune, des conséquences en termes d’accidents du travail et de maladies professionnelles
dans certains secteurs d’activités. En réponse, la ville a choisi de recruter un médecin du
travail et de nouer un partenariat avec le service de prévention du centre départemental de
gestion de la fonction publique territoriale, afin de garantir une visite annuelle aux agents
exerçant des métiers à risques.
Plus largement, ces contraintes liées à l’âge des agents ob
ligent la collectivité à
mettre en place des politiques volontaristes de reclassement médical, et à renforcer les
mesures de prévention et de sécurité au travail. Les rapports sur l’état de la collectivité (REC)
ont permis d’établir que les «
reclassements effectifs suite à une inaptitude liée à un accident
de travail ou une maladie professionnelle
» étaient passés de zéro en 2007 à un en 2009, puis
quatre en 2011. De même, les dépenses en matière de prévention des risques atteignaient
100 000
€ en 2011 (so
it 89
€ par agent) contre 37
000
€ en 2007 (soit 24
€ par agent).
6.1.2
Les départs à la retraite
La ville de Laval a enregistré 45 départs à la retraite en 2011, soit le même nombre
qu’en 2007, après que celui
-ci a fortement chuté en 2009. Le nombre de départs à la retraite
pour les prochains exercices budgétaires devrait évoluer de la même manière. En effet,
l’effectif des agents dans la tranche d’âge «
60 ans et plus » était de 27 au 31 décembre 2011,
contre 21 au 31 décembre 2009. De même, le nombre d’agents
dans la tranche d’âge
« 55-59 ans » est plutôt stable : 148 personnes au 31 décembre 2011 contre 151 personnes au
CRC des Pays de la Loire
31/56
31 décembre 2009. Cette modération probable du rythme des départs en retraite n’entraînera
pas de gains de masse salariale.
6.1.3
L’absentéisme
et les accidents du travail
L’analyse des REC montre une baisse de
- 4 % du nombre de congés maladie,
constat qui doit être nuancé par l’augmentation de +
27 % du nombre global de jours
d’absence, tous motifs confondus (maladie, longue maladie, accidents
du travail ou
maternité/paternité). Le contrôle a montré que la direction des ressources humaines (DRH) ne
disposait pas de tableaux spécifiques de suivi des taux d’absentéisme par catégories d’agents,
hormis les bilans sociaux.
Les accidents du travail - qui concernent en priorité les adjoints techniques et les
agents de maîtrise (69 % des accidents de service en 2007 et 80 % en 2011) - et les maladies
professionnelles ont enregistré un léger recul. Toutefois, le nombre moyen de jours d’absence
par agent a augmenté de 2,2 jours, passant de 1,2 jour en 2007 à près de 3 jours et demi en
2011.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a annoncé
l’élaboration d’un
«
diagnostic préalable à l’élaboration d’un plan de prévention des
absences compressibles [qui] donnera de manière très détaillée, les éléments sur les trois
dernières années avec une ventilation selon plusieurs indicateurs de suivi
».
6.2
Les primes et indemnités
Par délibération du 31 janvier 2011, remplaçant une délibération du 27 juin 2005, la
commune a procédé à la refonte du régime indemnitaire
34
des agents municipaux. Les
motivations de cette mesure sont multiples
: il s’agit de valoriser les responsabilités exercées
et reconnaître les sujétions particulières, rétablir une graduation des primes entre les
catégories, harmoniser les taux et les montants entre les filières, et faciliter le recrutement des
cadres A. En 2012, première année pour laquelle cette refonte a fonctionné en année pleine
pour l’ensemble des agents, Laval a
enregistré une augmentation de 309 192
€ des primes et
indemnités effectivement versées, soit 7,7
% de l’ensemble des indemnités payées en 2011.
L’article 5 de la délibération précitée comporte une ambiguïté puisqu’il prévoit que
«
le régime indemnitaire est versé mensuellement à chaque agent, proportionnellement à sa
rémunération principale et au prorata de son temps de travail
», et qu’il «
est maintenu
pendant les congés et suit le traitement indiciaire.
» Or, si une assemblée délibérante peut
prévoir, sous réserve du contrôle de légalité, le maintien du régime indemnitaire aux agents
durant certains congés, notamment de maladie ordinaire, cette modalité doit toutefois être
clairement précisée dans la délibération, type de congé par type de congé.
Recommandation de modifier la délibération du 31 janvier 2011 afin de clarifier
les modalités de versement du régime indemnitaire en cas de congés.
34
Conformément à l’article 20 de la loi n° 83
-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires, ceux-ci
« ont droit, après service fait, à
une rémunération comprenant le traitement, l’indemnité
de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou
réglementaire »
.
CRC des Pays de la Loire
32/56
6.3
La mise en place d’une gestion prévisionnelle des ressources humaines (GPRH)
La commune a indiqué qu’
«une politique de gestion prévisionnelle des ressources
humaines volontariste et pragmatique a
[vait]
été engagée
depuis 2010, bien qu’auparavant la
Ville ait déjà élaboré des premières démarches »
, mais qu’en dépit de cette évolution opérée
en 2010,
«
la GPRH n’a pas connu d’évolution notabl
e durant la période sous revue»
.
Les démarches antérieures à 2010 renvoient au constat opéré par la chambre dans son
précédent rapport d’observations définitives (ROD), selon lequel la ville avait réactivé une
gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC). Les quelques
documents produits au cours du contrôle dont est issu le présent rapport (lettre de mission du
8 février 2012 adressée par le DGS au DRH, fiches de postes établies en juin 2012 de la
responsable du service « Emploi et compétences » ainsi que de la responsable du service
« Recrutement ») ou sujets énumér
és par l’ordonnateur lors de son audition
(dialogue social,
charte égalité homme-femme, création de fiches de poste, plan de formation, mobilité interne
et reclassement, refonte du régime indemnitaire, mise en place
d’une procédure de
recrutement et
d’un comité emploi
),
témoignent de l’amorce d’une sensibilisation à la GPRH.
Depuis 2012, la comm
une s’est cependant dotée d’un c
omité emploi, chargé
d’évaluer toute d
emande de renouvellement ou de création de poste. Composé du maire, des
adjoints chargés du personnel et des finances, du DGS et du DRH, il se réunit une fois par
mois, sauf
durant l’été. L’examen des deux seuls compte
rendus fournis montre que les
demandes de
remplacement ne sont qu’exceptionnellement motivées, à la différence des
demandes de créations de postes. Le manque de recul quant au fonctionnement de cette
instance n’a pas permis d’établir l’existence de lign
es directrices marquées. Toutefois, la ville
a énoncé sa
volonté de ne pas mettre en œuvre une politique comparable à celle du non
remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant en retraite, appliquée jusqu’en 2012 par
l’Etat au titre de la
révision générale des politiques publiques (RGPP).
CRC des Pays de la Loire
33/56
7
La politique d’accueil de la petite enfance
Ce chapitre du rapport est destiné à alimenter une enquête nationale de la Cour des
comptes et des chambres régionales des comptes sur le thème de l’accueil de la petite enfance,
ce qui explique le caractère descriptif et parfois factuel de certains développements.
7.1
Le pilotage
7.1.1
Le pilotage général : les objectifs et leur déclinaison
La ville de Laval considère que l’aide aux familles lavalloises pour mieux concilier
vie familiale et vie professionnelle const
itue l’objectif principal de sa politique de la petite
enfance. Cet objectif général est décliné selon deux axes
: d’une part, une offre de modes de
garde variés qui permet aux familles d’avoir le choix entre un accueil collectif et un accueil
individuel ;
d’autre part, une offre adaptée aux demandes des familles, notamment en matière
d’horaires.
Les mesures municipales peuvent être présentées à travers deux approches, l’une
relative à la création et/ou l’adaptation des capacités d’accueil, l’autre portant
sur
l’amélioration des conditions de rencontre, d’échanges et d’information entre parents et
professionnels.
Au titre des capacités d’accueil, peuvent être citées les actions suivantes
: la
construction de la crèche «
L’oiseau Flûte
» dans le quartier des Pommeraies, à partir du
transfert de la crèche « La petite sirène », accompagnée d’une extension de 15 places
; la
transformation des trois haltes garderies (Tom Pouce, Pain d’Epices et Les 3 Pommes) en
multi-accueils pour répondre aux demandes de contrats courts ; la mise en place de trois
micro-crèches en réponse aux besoins des horaires atypiques et plannings variables.
Au titre des relations entre les parents et les professionnels, il convient de relever les
mesures suivantes :
-
La mise en place en 20
09, dans le cadre du Contrat Enfance Jeunesse (CEJ), d’un
second Relais d’Assistantes Maternelles (RAM), le premier ayant ouvert le
1
er
décembre 2004 ;
La ville de Laval souligne à ce propos que
« le premier mode de garde sur la ville de
Laval en termes de nombre de places est assuré par les assistantes maternelles. Elles sont
environ 300 agréées par le conseil général. Notre première action, intégrée au CEJ, a été la
mise en place d'un deuxième RAM. La création d'un poste supplémentaire a permis la mise en
place au sein de chacune des huit maisons de quartiers de temps hebdomadaires d'animation
à l'attention des assistantes maternelles et des enfants dont elles assurent la garde. Cette
nouvelle organisation permet à un nombre plus important d'enfants de pouvoir bénéficier de
temps de socialisation. Les assistantes maternelles ont ainsi la possibilité d'échanger leurs
expériences et de bénéficier d'ateliers éducatifs. Cette organisation a permis d'intégrer au
sein de chacun des projets de ces huit centres sociaux un axe petite enfance qui était
auparavant peu développé »
.
CRC des Pays de la Loire
34/56
-
L'agrément par la caisse d’allocations familiales (CAF) de la Mayenne des six
lieux d'accueil enfants parents (LAEP), trois municipaux (Pommeraies, Saint-
Nicolas, Les Fourches) et trois associatifs (Avesnières, Hilard, Bourny) ;
-
La mise en place de « conseils de crèche » dans les cinq crèches municipales. Ces
instances
permettent
aux
parents
d'échanger
avec
les
responsables
d'établissement, les équipes et les élus en charge de la petite enfance et du
quartier. Plusieurs objectifs sont recherchés : inviter les parents à une
participation au sein même de la structure d'accueil de leur enfant, partager des
projets adaptés aux besoins des enfants, aux attentes des familles et aux
caractéristiques de leur cadre de vie. En outre, le site internet de la ville permet
d’obtenir une présentation de l’ensemble de l’offre municipale.
7.1.2
Les instances et outils de planification de l'offre d'accueil
7.1.2 -
a) L’échelon communal
La ville de Laval ne s’est pas dotée d’un
schéma pluriannuel de développement des
services d'accueil de la petite enfance, estimant que
«
l’évolution du service est présentée
dans le contrat enfance jeunesse. »
De fait, le Contrat Enfance Jeunesse (CEJ) signé avec la
CAF de la Mayenn
e est le principal outil de pilotage municipal. Il s’agit d’«
un contrat
d’objectifs et de cofinancements qui contribue au développement de l’accueil destiné aux
enfants et aux jeunes jusqu’à 17 ans révolus
».
Faisant suite à plusieurs contrats enfance depuis 1990, le dernier CEJ couvrait les
années 2008 à 2011. Les actions inscrites dans ce document ont toutes été réalisées. Une
réflexion est en cours pour sa reconduction à partir de la fin 2012 ou le début de 2013.
L’appréciation portée par la ville de La
val sur le dernier CEJ est la suivante :
« Un diagnostic de l'offre a été élaboré conjointement avec la CAF de la Mayenne. Il
n'est pas défini à partir de territoires prioritaires. Cependant, une des actions prioritaires de
ce contrat (la création d'une crèche municipale) a été réalisée au sein d'un quartier qui fait
l'objet d'un projet de rénovation urbaine. Ce transfert a bénéficié de subvention au titre des
politiques de la Ville. Le développement d'un multi-accueil concerne également ce même
quartier.
Le contrat enfance jeunesse est un réel outil d'optimisation de l'offre d'accueil au
niveau communal, mais il ne valorise pas les actions menées en matière de qualité dans la
prise en charge des enfants et de leurs familles. Seules les dépenses visant une augmentation
quantitative de l'offre sont retenues. Toutes les modifications de fonctionnement visant à
l'amélioration du service rendu aux familles, qui ne génèrent pas des dépenses nouvelles,
n'entrent pas dans le champ du contrat enfance jeunesse »
.
La
ville reconnait des insuffisances au CEJ, alors même qu’elle justifie par ailleurs
l’absence de schéma pluriannuel des services d’accueil de la petite enfance par l’existence
d’un tel contrat.
La CAF de la Mayenne a, pour sa part, estimé que
« globalement »
, le CEJ avait
quand même permis de valoriser les actions qualitatives.
Toujours selon la CAF, 27 CEJ sont en vigueur en 2011/2012 en Mayenne. Ils
sont essentiellement intercommunaux, sauf six, dont celui de Laval, qui couvrent un territoire
exclusivement communal.
CRC des Pays de la Loire
35/56
7.1.2 -
b) L’échelon intercommunal
Interrogée sur l’éventuel transfert à la communauté d’agglomération de la
compétence « petite enfance », Laval a répondu que «
ce champ d’intervention peut avoir
vocation à évoluer vers une compétence communautaire. La gestion de la compétence à une
échelle intercommunale offrirait un plus large choix à l’ensemble des parents de
l’agglomération. Ainsi, les salariés bénéficieraient d’un mode d’emploi à proximité de leur
travail, sans discrimination liée au lieu de résidence. En outre, la diversité des modes de
garde serait favorisée pour l’ensemble de la population de l’agglomération. Les modes de
garde collectifs sont très peu présents en-
dehors de Laval, ce qui rend l’extension de la
compétence à l’échelle
communautaire complexe et coûteuse. Elle supposerait que
l’agglomération prenne une part importante de ses budgets à la création de structures dans
les communes de première et de seconde couronne, sans pouvoir s’appuyer sur des
attributions de compensation
provenant des communes. Il s’agirait donc non d’un transfert de
compétence classique, mais plutôt de la création d’un nouveau service à l’échelon du
territoire
».
Trois éléments, la concentration des structures d’accueil collectif en milieu urbain, la
dominante rurale du département de la Mayenne et le fait que, sur le périmètre de Laval
Agglomération, ce ne soit pas la ville-centre mais sa périphérie qui enregistre le plus fort
dynamisme démographique, se conjuguent pour faire obstacle, notamment au plan financier, à
une décision de transfert de la compétence.
Recommandation de poursuivre l’effort d’adaptation du dispositif d’accueil de
la petite enfance aux besoins des usagers en profitant du nouveau contrat enfance
jeunesse pour étudier avec la CAF les
conditions d’une intercommunalisation de la
compétence.
7.1.2 -
c) L’échelon départemental
La chambre note l’absence de schéma départemental et l’existence d’une
commission départementale d'accueil du jeune enfant (CDAJE), aux réunions très espacées.
I
I n'existe pas, en Mayenne, de schéma départemental de l’accueil de la petite
enfance. Le département s’est, jusqu’à présent, contenté de l’envisager, réalisant dans un
premier temps un audit du secteur de la Protection Maternelle et Infantile (PMI), et donnant la
priorité au schéma de prévention et de protection de l’enfance et de la jeunesse.
La CDAJE a été créée par le département en mai 2003, conformément au décret
d’application de la loi n°2002
-
2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico
-sociale
(article L. 214-5 du CASF
35
). Plusieurs arrêtés du président du Conseil général en ont précisé
la composition. Participent aux travaux de cette commission l’adjointe au maire chargée des
familles, de la petite enfance et des seniors, et la directrice de la petite enfance, représentant
les professionnels de l'accueil des jeunes enfants.
Elle est animée conjointement par le Conseil général et la CAF de la Mayenne, le
président de la caisse en assurant la vice-présidence. Cette commission permet d'aborder des
questions transversales et des préoccupations concernant l'ensemble des dispositifs de la petite
enfance sur la totalité du département, telles que l'état des lieux de la petite enfance, ou les
expériences innovantes au sein du département. De façon générale, la ville de Laval estime
35
CASF
: code de l’action sociale et des familles.
CRC des Pays de la Loire
36/56
que la CDAJE se réunit trop peu souvent. De fait, elle ne s’est réunie que six fois depuis sa
création, les deux dernières réunions s’étant tenues en novembre 2010 et octobre 2012.
7.1.3
Les conventions d'aides à l'investissement
Le projet de création de la crèche «
L’oiseau Flûte
», à partir du transfert d'une
crèche de 50 places mais avec 15 places supplémentaires, a bénéficié d'une aide à
l'investissement de la caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) et d'une aide
de la
CAF sur fonds propres. Le Conseil général a été sollicité pour émettre un avis au titre de la
création d'établissements d'accueil du jeune enfant (art. 2324-18 du CSP
36
). La présentation de
ce projet n'a pas été assurée auprès de la CDAJE, qui ne s’e
st pas réunie durant deux ans. Le
coût prévisionnel de l'investissement (acquisition de la crèche et achat de matériel) est de
2,4
M€.
Les financements obtenus ont été les suivants :
-
au titre du « plan crèche national
» de la CNAF, une subvention de 141 871 €
;
-
au titre des fonds propres de la CAF de la Mayenne, une somme de 147 500 €,
complétée par un prêt sans intérêt de 147 500 €
;
-
au titre du Fonds FEDER, une subvention de 531 729 €
;
-
un Fonds d’État ANRU
37
de 280 500 €
;
-
une subvention de la région des Pays de la Loire à hauteur de 280 500 €.
Ces différents partenaires ont permis à la collectivité de réaliser un établissement
d'accueil des jeunes enfants dans de bonnes conditions, limitant ainsi l'engagement financier
de la ville.
7.2
L’offre d’accueil
7.2.1
Le cadrage quantitatif de l'offre sur le territoire
L'offre sur le territoire de la commune de Laval au 1
er
janvier 2012 recouvre trois
modes de gestion, pour un total de 409 places d'accueil collectif et familial en EAJE, réparties
à proportion de 76
% pour le secteur public, et d’un peu plus de 12
% pour chacun des
secteurs associatif et privé.
- En gestion directe :
- quatre crèches collectives proposent 235 places :
* A Tir d’ailes, centre
-ville rive droite : 70 places,
* Tistou, quartier Saint-Nicolas : 65 places,
* L’oiseau Flûte, quartier des Pommeraies
: 65 places,
* L’île aux épices, quartier Avesnières
: 35 places ;
36
CSP : code de la santé publique.
37
ANRU : Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine.
CRC des Pays de la Loire
37/56
-
une crèche familiale (six assistantes maternelles) propose 24 places : La
maison des Lutins, quartier Saint-Nicolas ;
-
trois multi accueils proposent 51 places (dont 18 places d'accueil régulier et
33 d'accueil occasionnel) :
* Tom Pouce, quartier Saint-Nicolas : 22 places,
* Les 3 Pommes, quartier des Pommeraies : 14 places,
*
Pain d’épices, centre
-ville : 15 places.
- En structures associatives
subventionnées :
-
un multi accueil Pomme d’Api, géré par la Croix
-Rouge, de 20 places (accueil
permanent et occasionnel), quartier des Fourches ;
-
trois micro-
crèches gérées par l’association Aid’a dom, représentant 30 places,
situées dans les quartiers Saint-
Nicolas, d’Hilard et du Bourny
;
Un partenariat existe entre la ville et les deux associations précitées.
- En structure privée :
-
une crèche inter-entreprises de 50 places, ouverte en janvier 2011, avec une
réservation de places par des entreprises locales et sans financement de la
collectivité.
Ce dispositif d’accueil collectif est complété par les places d'
accueil proposées par
les assistantes maternelles travaillant soit en individuel à domicile, soit en équipes d’associées
dans une Maison d'Assistantes Maternelles (MAM).
Il n'existe pas de statistiques précises sur le nombre d'enfants de moins de trois ans
accueillis chaque année. Ainsi, lors de la signature du CEJ en 2008, les statistiques portaient
sur le nombre d'enfants de moins de cinq ans, soit 3 349 enfants. Le tableau ci-dessous tient
compte des naissances au cours des trois ans qui précèdent l'année référencée - soit, pour le 31
décembre 2007, les enfants nés au cours des années 2005, 2006 et 2007. Les places proposées
en EAJE sont celles existantes au 31 décembre 2007.
Nbre de places par mode de gardes formels pour 100 enfants de moins de 3 ans
Evolution
2007
2008
2009
2010
2011
Ass.mat. Agrées employés pas des particuliers
280
284
290
310
335
55
Nbre de place proposés chez les ass.mat.
910
922
935
953
1013
103
Accueil en EAJE (collectif, familial, parental et micro-crèche)
335
345
358
352
409
74
Salarié à domicile
47
35
36
31
34
-13
Ecoles maternelles
255
280
244
240
197
-58
TOTAL = capacité théorique d'accueil (T)
1827
1866
1863
1886
1988
161
Nbre d'enfants de moins de 3 ans €
1961
1937
1989
1966
1889
-72
Taux de couverture (T/E) * 100
93,17
96,33
93,67
95,93
105,24
Source : commune de Laval.
CRC des Pays de la Loire
38/56
Il n'existe pas à Laval d'observatoire local de la petite enfance, les effectifs d'accueil
au sein des établissements étant connus de la direction de la petite enfance, au titre des
partenariats développés ou des avis obligatoires.
7.2.2
L'offre d'accueil collectif
La ville de Laval gère directement des établissements d'accueil du jeune enfant
(EAJE), créés entre le début des années 1970 et celui des années 2000 au gré des besoins :
-
création d'une crèche collective, d'une crèche familiale et d'une halte-garderie
dans les années 1970 dans la ZUP Saint-Nicolas ;
-
création d'une halte-garderie dans le quartier sensible des Pommeraies en
1984 ;
-
création d'une crèche et d'une halte-garderie en centre-ville en 1992, pour
pallier l’absence de structures d'accueil ;
-
construction d'une crèche en 2010 dans le quartier Pommeraies dans le cadre
du dispositif ANRU.
Depuis lors, les principales modifications apportées au dispositif lavallois d'accueil
collectif pour les enfants de moins de
trois ans ont été les suivantes :
-
en février 2007, transformation de la halte-garderie associative Pomme d'Api
en multi accueil ;
-
en septembre 2008, ouverture de la première micro-crèche (gérée par
l'association Aid'à dom) ;
-
en avril 2009, ouverture de la deuxième micro-crèche (gérée par Aid'à dom) ;
-
en avril 2010, transformation des haltes garderies municipales en multi
accueil ;
-
en janvier 2011, ouverture de la crèche inter-entreprises (gestion privée) ;
-
en juin 2011, fermeture de la halte-garderie associative Polichinelle ;
-
en septembre 2011, ouverture de la troisième micro-crèche (gestion
Aid'àdom) ;
-
en septembre 2011, ouverture de la crèche municipale « l'oiseau Flûte » ;
-
en septembre 2012, évolution des crèches collectives municipales vers un
fonctionnement en multi-accueil.
CRC des Pays de la Loire
39/56
Nbre de places agréées en EAJE au 31/12 pour 100 enfants de moins de 3 ans
Evolution
2007
2008
2009
2010
2011
Crèches collective C
220
220
220
220
285
65
Crèches familiales F
32
32
35
29
23
-9
Crèches parentales P
Multi-accueils (haltes-garderies)
83
83
83
83
71
-12
Micro-crèches
0
10
20
20
30
30
TOTAL EAJE (T = C + F + P + M)
335
345
358
352
409
74
Nbre enfants de moins de 3 ans au 31/12 E
1961
1937
1989
1966
1889
-72
% de places agréées en EAJE
pour 100 enfants de moins de 3 ans
17,08
17,81
18,00
17,90
21,65
4,57
(T/E)*100
Répartition des places agréées d'EAJE par type de gestionnaire
Secteur public
303
303
306
300
309
6
dont communal
303
303
306
300
309
6
dont intercommunal
0
0
0
0
0
0
dont départemental
0
0
0
0
0
0
Secteur associatif
32
42
52
52
50
18
Secteur à but lucratif
0
0
0
0
50
50
Répartition des places agréées d'EAJE par type d'accueil
Accueil régulier
252
262
275
269
338
86
Accueil occasionnel
68
68
68
50
38
-30
Multi-accueil (régulier)
15
15
15
33
33
18
Source : commune de Laval
7.2.2.1
L’accueil des enfants d
ont les parents n'habitent pas la commune
Les EAJE municipaux sont réservés exclusivement aux enfants dont les parents
habitent à Laval. Jusqu’en février 2010, la commune appliquait des tarifs différenciés pour les
personnes qui déménageaient hors de Laval
, jusqu’à l’entrée de leur enfant à l’école. Depuis,
si les parents déménagent en cours d’année, l'enfant continue à être accueilli dans
l'établissement jusqu'au 31 décembre et les parents sont, alors, invités à rechercher un autre
mode d'accueil.
Le règlement précise que «
passé ce délai, l’enfant ne sera plus admis dans
l’établissement
» et prévoit, néanmoins, qu’une famille déménageant en fin d’année pourrait
se voir appliquer une majoration jusqu’au départ de leurs enfants. Cette majoration est de
15 % pour les non lavallois résidant dans le périmètre de Laval Agglomération, et de 20 %
pour ceux qui résident hors du périmètre de l’agglomération (délibération du 25 novembre
2005).
Une des micro-crèches gérées par l'association Aid'àdom est aussi réservée aux seuls
lavallois puisque subventionnée exclusivement par la commune. La CAF finance la structure
uniquement sur des financements de droit commun (prestations versées aux parents), les
parents participant à partir d'un prix horaire identique pour tous. Les autres micro-crèches
CRC des Pays de la Loire
40/56
implantées sur le territoire de la commune bénéficient de financement de la part de
l'agglomération lavalloise.
7.2.2.2
Les actions du Contrat Enfance Jeunesse (CEJ)
La création de certains établissements d'accueil était inscrite soit dans les contrats
enfance précédents, soit pour la dernière structure créée, dans le dernier CEJ couvrant la
période 2008-2011.
Au titre des actions nouvelles, le contrat 2008-2011 a défini un schéma de
développement quantitatif de l'accueil de la petite enfance, orienté autour des mesures
suivantes :
-
augmentation de l'amplitude horaire de la halte-garderie Les 3 Pommes et
transformation en multi accueil ;
-
création de quatre lieux d'accueil enfants-parents (LAEP) dans le quartier des
Pommeraies, aux Fourches, au Bourny et à Saint-Nicolas ;
-
création d'un second relais assistantes maternelles (RAM) ;
-
création de 15 places supplémentaires (transfert de la crèche la P'tite Sirène)
avec la construction de la crèche « L'oiseau Flûte ».
Au titre des actions antérieures, les orientations étaient les suivantes :
-
fonctionnement de la crèche l'Ile aux épices (création en 1992) ;
-
fonctionnement de la halte-garderie Pain d'épices (création en 1999) ;
-
fonctionnement des LAEP d
’
Avesnières et d’Hilard
;
-
aide au fonctionnement des structures associatives (Pomme d'Api et
Polichinelle) ;
-
participation au fonctionnement de certaines structures municipales (halte-
garderie Tom Pouce - crèche familiale la Maison des Lutins) ;
-
fonctionnement du premier RAM.
Laval a indiqué que dans les CEJ antérieurs à 2007, des actions de communication,
de formation du personnel, d'animation à destination des enfants, étaient financées au titre du
développement qualitatif. Certains de ces financements subsistent, mais de façon résiduelle.
7.2.3
L'offre d'accueil individuel
7.2.3.1
Les assistantes maternelles
La ville de Laval a connaissance du nombre d'assistantes maternelles en exercice
mais elle ne suit pas le nombre de places proposées par ces dernières.
Le premier relais assistantes maternelles (RAM) a été créé en décembre 2004. Un
second RAM a été créé en mai 2009, dans le cadre du CEJ 2008-2011. Les deux relais ont
ensuite été regroupés.
Aujourd'hui, un seul RAM fonctionne donc, avec deux animateurs qui proposent des
actions dans les quartiers. Un agent administratif accueille les familles et les assistantes
maternelles au siège du relais. Le RAM fait partie intégrante de la Direction petite enfance et
est situé dans les mêmes locaux.
CRC des Pays de la Loire
41/56
Les assistantes maternelles, tout comme les parents, n'adhèrent pas à ce service mais
remplissent seulement une fiche d'inscription au RAM. Elles bénéficient des animations ou
des conseils à titre gratuit, sans inscription préalable.
Le site internet du département,
assistantsmaternels.fr,
est accessible par la ville avec
un code d'accès professionnel. Il est censé permettre de connaître, en temps réel, la liste des
assistantes maternelles en activité, leurs coordonnées, ainsi que le nombre de places
proposées, sachant que les assistantes maternelles sont agréées par tranches d'âges (0 à 6 ans,
1 à 6 ans, 18 mois à 6 ans), et la date prévue de leur renouvellement d'agrément. La CAF
propose également sur son site
monenfant.fr
une liste d'assistantes maternelles : l'inscription
se fait à la CAF, sur
demande de chaque assistante maternelle.
La ville de Laval propose aussi une liste d'assistantes maternelles disponibles,
l'inscription se faisant au service, à la demande de l'assistante maternelle.
NOMBRE DE PLACES AGREEES AUPRES D'ASSISTANTES MATERNELLES (AM)
Evolution
2007
2008
2009
2010
2011
2007/2011
AM agréées en exercice
280
284
290
310
335
55
en crèche familiale
11
11
11
10
8
-3
Places autorisées (art. L. 421-4)
942
954
970
982
1036
94
dont places au domicile de l'AM
910
910
923
941
969
59
dont places en MAM
12
12
12
44
32
dont places en crèches familiales
32
32
35
29
23
-9
Source : commune de Laval
7.2.3.2
Les maisons d'assistantes maternelles (MAM)
Les maisons d’assistantes maternelles ont été créées à l’initiative d’assistantes
maternelles, pour répondre aux besoins des familles. La ville de Laval ne soutient pas
financièrement leurs créations et n'est pas sollicitée par le Conseil général pour émettre un
avis.
Elles sont au nombre de trois : « Les Premiers Pas », créée en juin 2008, regroupant
trois assistantes maternelles avec une capacité de 12 enfants ; «
L’Enfant Do
», créée en
septembre 2011, regroupant quatre assistantes maternelles pouvant accueillir 16 enfants ; « La
Douillette », créée en octobre 2011, dotée de la même capacité que la précédente.
7.2.4
La fréquentation des dispositifs d'accueil
1° L'offre d'accueil collectif (EAJE)
En 2006, sur huit établissements municipaux de la petite enfance, six présentaient un
taux d’occupation d’au moins 70
%. En 2010, tous les établissements dépassaient le taux cible
de 70 %, en raison de la mise en place des multi-accueils dans les trois haltes-garderies en
avril et de la mise en place des agréments modulés depuis le 1
er
janvier. Les agréments
modulés portent sur les effectifs d'enfants accueillis par jour en fonction des créneaux
horaires ; il n'a pas été sollicité d'agréments modulés pour les périodes de vacances.
CRC des Pays de la Loire
42/56
2° L'offre d'accueil individuel
Le suivi des effectifs des assistantes maternelles est assuré par le conseil général. La
commune a connaissance de ces effectifs
via
le site du département
assistantsmaternels53.fr
,
dont il convient toutefois de souligner qu’au 1
er
octobre 2012, 55 % seulement des assistantes
maternelles l’avaient renseigné, l’information relative à la disponibilité effective de chacune
d’elle n’y figurant pas dans la plupart des cas. Les recherches et statistiques sont assurées par
le RAM et portent plus particulièrement sur les animations, les activités, les familles et les
assistantes maternelles reçues.
3° Les effets de la généralisation de la prestation de service unique (PSU)
La mise en place de la PSU en 2005 a généré une augmentation des prestations de
service versées par la CAF. La généralisation du tarif CNAF produit une baisse des recettes
versées par les familles. Antérieurement, une tarification en fonction du quotient familial était
appliquée. La collectivité a dû s'informatiser (logiciel MAELYS), afin de comptabiliser le
nombre d'heures forfaitaires défini pour chaque famille (bornes de badgeage).
La CAF a accompagné la collectivité dans cette évolution. L
'
évaluation de la PSU se
fait chaque année au moment de la réalisation des bilans transmis à la CAF. La ville de Laval
a choisi - dès le passage en mode PSU - d'appliquer une tarification forfaitaire, afin de
maintenir un niveau de recettes suffisant pour ne pas augmenter la subvention d'équilibre de la
commune.
L'organisation mise en
œuvre
au sein des établissements, dans le respect des normes
réglementaires en personnel, pour assurer un accueil entre 7 heures 30 et 19 heures, ne permet
pas de répondre, avec souplesse, à toutes les demandes des parents. Il s'agit là d'une limite de
la PSU en ce qui concerne la demande de la CNAF de facturation aux usagers du temps réel
consommé, et non sur une base de forfait. Comme indiqué plus haut, la ville a fait le choix de
maintenir un paiement au forfait. Le passage au temps réel aurait un coût important pour la
collectivité. Ce souci d’économie des moyens doit être souligné.
Le choix de Laval de maintenir une tarification forfaitaire se justifie par des
considérations budgétaires, mais il place la commune en contradiction avec l’un des objectifs
du dispositif.
Il n'existe pas de comité local de suivi de la PSU, auquel serait associée la
collectivité.
4° Les services chargés de la petite enfance
- L'organisation des services de la petite enfance
Un organigramme fonctionnel et nominatif existe, dont la dernière version remonte
au 1
er
décembre 2011.
Si aucun poste n’a été créé en 2007 et 2008, quatre l’ont été en 2009
: un poste de
coordinateur pédagogique, deux postes d'auxiliaire de puériculture dans les EAJE - en
adéquation avec le nombre d'enfants accueillis - et un poste d'animateur de RAM.
En 2010, deux postes ont été créés : un poste d'éducateur de jeunes enfants à 50 %
(augmentation de l'amplitude horaire et transformation d'une halte-garderie en multi accueil)
et un poste d'auxiliaire de puériculture à 50 %, pour les mêmes raisons.
En 2011, ce sont six postes qui ont été créés, à la suite de la création de 15 places
supplémentaires à la crèche « l'oiseau Flûte » : un poste d'adjointe (EJE), deux postes
d'auxiliaire de puériculture, un poste d'aide auxiliaire de puériculture (CAP Petite Enfance) et
deux postes d'agents des services généraux.
CRC des Pays de la Loire
43/56
Chaque réunion de la direction de la petite enfance fait l'objet d'un compte rendu,
diffusé aux directeurs des EAJE, au directeur général des services (DGS) et à l'élu référent du
secteur. Les directeurs des EAJE sont placés sous la responsabilité du directeur de la petite
enfance, assisté depuis 2009 d'un coordonnateur pédagogique petite enfance. Le directeur de
la petite enfance est placé, quant à lui, sous la responsabilité d'un directeur général adjoint
(DGA) en charge du pôle Développement Solidaire et, depuis début 2012 et le non
remplacement du DGA, sous la responsabilité du DGS.
Des rencontres ponctuelles sont organisées avec les responsables des structures
associatives et les gestionnaires de la crèche privée, sur des thèmes spécifiques ou lors des
demandes de subvention.
Par délibération du 9 juillet 2012, a été adopté l’objectif de création d’un guichet
unique pour informer les familles et enregistrer les inscriptions dans les structures
municipales.
- Les modalités de gestion des EAJE
La direction de la petite enfance gère directement les EAJE municipaux.
La gestion directe des établissements offre à la ville un véritable outil de pilotage et
d'évaluation de la réponse offerte aux familles. Elle permet une réponse adaptée à la demande,
notamment en cas de difficultés économiques liées à l'emploi. La gestion directe permet un
accès aux établissements pour tous les usagers, quelles que soient leurs ressources.
Certaines structures de droit privé (associatives et d'entreprises) pratiquent également
la tarification en fonction des ressources et garantissent un accès à tous les usagers, quelles
que soient leurs ressources.
La micro-crèche pratique un tarif unique, l'aide en fonction des ressources
intervenant par l'intermédiaire de la prestation CAF, intitulée « complément de libre choix du
mode de garde structure ».
Le champ de la petite enfance s’inscrit dans le cadre de la directive du
12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, dite « directive services ».
La collectivité n'a pas pris position officiellement sur ce point. Elle subventionne une
association à hauteur de 62
000 € et semble considérer que cette directive ne s’applique pas
au
cas particulier.
- La procédure d'agrément et de contrôle des structures d'accueil collectif
La ville de Laval est sollicitée par le président du conseil général lorsqu'un
établissement d’accueil de la petite enfance s'implante sur son territoire (sauf
pour ce qui
concerne les Maisons d'Assistantes Maternelles). Elle n'est pas destinataire des pièces
constitutives du dossier. Son avis est émis, suite à une visite conjointe du directeur de la petite
enfance et de l'élu en charge du secteur.
Le contrôle des objectifs de la direction de la petite enfance se fait régulièrement par
des rencontres avec l'élu en charge du secteur, par l'envoi de comptes rendus réguliers et la
production d'un bilan annuel.
CRC des Pays de la Loire
44/56
7.3
L’adéquation offre/demande et les impacts de cette po
litique
7.3.1
L'identification des besoins
7.3.1.1
- Les besoins quantitatifs
Selon la ville,
« une tendance des besoins non satisfaits est donnée d'emblée par la
liste d'attente constituée suite à la présentation des dossiers de demandes d'admissions dans
les structures d'accueil. Aujourd'hui, l'offre d'accueil proposée à Laval répond, de manière
générale, aux demandes des familles »
.
Il convient, cependant, de nuancer cette dernière affirmation par la prise en compte
de deux éléments.
Le premier tempérament vient de
ce que la ville de Laval n’a pu fournir de tableau
récapitulatif du résultat des commissions que pour les seules années 2010 et 2011, en dépit
d’une demande d’en disposer également pour les années antérieures.
Le second élément à prendre en compte est celui qui ressort des chiffres pour 2010 et
2011. En 2010, sur 480 dossiers présentés à la commission, 262 ont été mis en attente, 190 ont
été admis, et 28 annulés. En 2011, sur 486 dossiers présentés, 242 ont été mis en attente, 229
ont été admis, et 16 annulés. On constate donc, sur les deux seules années connues, que la
moitié, ou un peu plus, des dossiers a fait l’objet d’une décision de mise en attente.
7.3.1.2
- Les besoins qualitatifs
L'amélioration de la qualité de l'offre pour l'adapter aux besoins des familles est une
priorité de l'action municipale, en particulier pour celles qui connaissent des difficultés
particulières (emploi, famille monoparentale...).
Les besoins d'accueil en horaires décalés ont été en partie satisfaits par la création de
trois micro-crèches (gérées par une association d'aide à domicile) sur le territoire communal.
Leur création est présentée comme le fruit d'une réflexion partagée et concertée.
Les demandes spécifiques émanant de parents engagés dans un parcours de
réinsertion professionnelle sont examinées lors de la commission d'admission. Des
possibilités d'accueil ont été renforcées lors de la transformation des haltes-garderies en multi-
accueil. Pour l'accueil de ces familles, il n'existe pas de convention de partenariat avec Pôle
emploi.
La direction de la petite enfance a renforcé ce dispositif par la transformation, à
compter du 1
er
septembre 2012, des crèches collectives en multi-accueil. Elle va développer le
partenariat avec les services du plan local pour l’insertion et l’e
mploi (PLIE) et du centre
communal d’action sociale (CCAS) et formaliser un guichet unique à destination des
partenaires.
L'accueil des enfants porteurs de handicap est possible au sein des structures
collectives, si le handicap ou la maladie de l'enfant est compatible avec la vie en collectivité.
Pour ces enfants, lorsqu'ils sont accueillis en collectivité ou si le handicap est diagnostiqué
pendant l'accueil, le partenariat avec les services spécialisés s'organise systématiquement.
Une réflexion est actuellement menée pour l'accueil des enfants porteurs de handicap
au sein des établissements municipaux (crèches, écoles, centres de loisirs…) avec les
partenaires institutionnels ou les associations. Une charte d'accueil des enfants en situation de
handicap va être adoptée par le conseil municipal.
CRC des Pays de la Loire
45/56
Les familles monoparentales sont accueillies en priorité lors des commissions
d'admission. Les services départementaux de la protection maternelle et infantile (PMI)
sollicitent régulièrement la ville pour l'accueil d'enfants dont les familles connaissent des
difficultés sociales.
7.3.2
L'information des parents
La commune utilise plusieurs modes de communication à destination des parents :
-
un livret d'accueil présentant l'ensemble des modes d'accueil de la commune -
présentation du RAM - des lieux
d'accueil enfants parents ;
-
une présentation du dispositif de la petite enfance sur le site internet de la
ville ;
-
un journal trimestriel à destination des assistantes maternelles ;
-
des temps d'informations à destination des parents au sein de chaque structure ;
-
une conférence annuelle tout public ;
-
des animations ponctuelles.
La présentation du dispositif de la petite enfance intègre l'ensemble des structures et
des dispositifs présents sur le territoire de la commune.
Les familles à la recherche d'un mode d'accueil s'adressent à la direction de la petite
enfance qui comprend le service chargé des inscriptions en structures municipales et de la
gestion de ces structures, et le RAM qui propose une liste d'assistantes maternelles
disponibles. Ces services renseignent les parents sur l'ensemble des modes d'accueil de la
commune, mais ne gèrent pas une liste de demandes concernant également les structures
associatives, ni pour la crèche inter-entreprises.
Au terme d’une réflexion eng
agée depuis au moins deux ans, la ville de Laval a
décidé la mise en place d'un guichet unique, devant permettre à la direction de la petite
enfance de renseigner les familles non seulement sur l'offre, mais également sur les
disponibilités de toutes les structures.
Ce dispositif ne concerne pas la crèche privée, dont le mode de gestion des places -
réservées à des entreprises - ne permet pas de proposer des places à toutes les familles.
Laval a créé, gère et finance en partenariat avec la CAF, un RAM qui fonctionne
avec deux animateurs et un agent administratif chargé de l'accueil des familles et des
assistantes maternelles. Le RAM informe sur l'ensemble des dispositifs de la petite enfance de
la ville (municipaux, associatifs et privé). II gère également une liste d'assistantes maternelles
disponibles, qui s'inscrivent volontairement au RAM et indiquent leurs places disponibles.
7.3.3
L'attribution des places
Les formalités concernant les admissions font l'objet du point II du règlement de
fonctionnement qui a été approuvé par l'assemblée délibérante le 6 février 2010.
Les demandes d'attributions dans les EAJE sont centralisées pour les accueils
permanents, par le service de la petite enfance qui utilise le logiciel MAELYS ; il ne gère que
CRC des Pays de la Loire
46/56
les établissements municipaux. Pour les accueils occasionnels, les demandes sont enregistrées
directement par le multi-accueil choisi par la famille, également avec le logiciel précité.
Les listes d'attente sont gérées par le service de la petite enfance, en fonction des
places attribuées, des dates de demandes des familles et des priorités définies lors des
commissions d'admission.
La commune gère uniquement, de façon centralisée, les structures municipales. Pour
les admissions, une commission se réunit chaque mois et est composée de l'élue en charge du
secteur, de la directrice de la petite enfance et des directeurs des EAJE. Une liste des
demandes nouvelles et celles en liste d'attente est présentée par ordre d'inscription dans un
EAJE. Les familles formulent un choix d'établissement prioritaire, suivi de deux autres choix.
Les places sont attribuées en fonction des dates d'inscription et des choix de la famille. Des
priorités supplémentaires sont considérées : démarche de retour à l'emploi ou de formation,
recommandation par la PMI, familles monoparentales, enfants handicapés.
La mise en place des multi-accueils dans les haltes-garderies a permis d'apporter une
réponse pour des contrats courts (de un à trois jours) ou de courte durée (de un à trois mois),
notamment en cas de retour à l'emploi. Cette possibilité a été étendue aux crèches collectives
à compter de leur passage vers un fonctionnement en multi-accueil en septembre 2012.
Les parents non retenus et portés en liste d'attente sont contactés téléphoniquement
par le RAM, qui leur propose une aide à la recherche d'un autre mode d'accueil et plus
particulièrement pour une recherche d'assistantes maternelles indépendantes.
7.3.4
L'adéquation de l'offre aux besoins des familles
7.3.4.1
1° L'évaluation des réponses apportées
La ville de Laval ayant constaté une demande pour des accueils en horaires décalés,
elle a favorisé la création de micro-crèches sur son territoire (trois depuis 2008). Elle a, par
ailleurs, transformé les haltes-garderies en multi-
accueils, afin d’apporter une réponse
aux
demandes d'accueil sur des contrats courts, sachant que les demandes d'accueil de quatre et
cinq jours sont plus particulièrement satisfaites dans les quatre crèches collectives.
Une réflexion a, en outre, été menée pour transformer les crèches municipales en
multi-
accueils, afin d’accueillir les enfants de manière occasionnelle. Des contrats inférieurs à
quatre jours pourront également être proposés dans ces établissements.
La ville de Laval constate que les demandes des familles ne portent plus sur des
forfaits de quatre et cinq jours, en raison de la précarité croissante du travail. Elle n'a pas émis
d'objection à la création de la crèche privée, qui apporte des réponses différentes, notamment
via
une réservation de places par les entreprises locales, les enfants accueillis ayant l'un de
leurs parents qui travaille au sein de ces entreprises.
Sont pris en compte, dans le tableau suivant, tous les enfants accueillis au moins une
fois dans un EAJE géré par la collectivité :
CRC des Pays de la Loire
47/56
LE TAUX DE SERVICE EN EAJE
2007
2008
2009
2010
2011
Nbre d'enfants de moins de 3 ans (A)
1961
1937
1989
1966
1889
Nbre d'enfants gards en accueil collectif (B)
742
968
897
822
808
Nbre d'enfants gardés en EAJE pour 100 enfants
37,84
49,97
45,10
41,81
42,77
((B/A)*100)
Source : commune de Laval
Les parents formulant une demande d'accueil permanent ou occasionnel reçoivent
une réponse à leur demande. La direction propose des accueils selon l'amplitude horaire
maximum de 7 heures 30 à 19 heures, tous les jours ouvrés de l'année, y compris pendant les
vacances scolaires et la période estivale où des regroupements de structures peuvent parfois
être opérés.
Le taux ou la fréquence de rupture des contrats d'emploi des assistantes maternelles à
la demande des parents ne sont connus ni des services du conseil général ni de ceux de la ville
de Laval, s'agissant de contrats entre particuliers employeurs et assistantes maternelles
employées.
7.3.4.2
2° Les modalités d'évaluation de la satisfaction des familles
Il n'existe pas de procédure formalisée pour mesurer la satisfaction des parents.
Chaque établissement petite enfance peut, cependant, solliciter ces derniers pour connaître
leur avis, notamment à l’occasion du départ des enfants. En 2010, le conseil municipal a
institué au sein des crèches des conseils d'établissement, afin d'organiser la participation des
familles à la vie de la structure. En juin 2011, un conseil d'établissement a été créé au sein de
la crèche familiale. Ces instances permettent un échange avec les délégués des parents.
7.3.5
Les impacts de la politique d'accueil du jeune enfant
Le département de la Mayenne et la ville de Laval se caractérisent par un taux
d'emploi important des femmes. Ainsi, il est de plus de 64 % dans l'agglomération lavalloise,
contre 62 % au niveau régional et 59 % au plan national. Cette situation est, sans nul doute,
favorisée par une offre quantitative d'accueil des jeunes enfants qui répond aux besoins des
familles.
Par ailleurs, le taux de familles monoparentales est plus élevé à Laval et dans son
agglomération (plus de 15 %) que dans le reste du département (12 %). Dans ce contexte, la
souplesse dans le fonctionnement des structures est essentielle. L'action de la ville pour
transformer les structures en multi-accueils et proposer des séjours de courte durée sera donc
poursuivie et amplifiée.
CRC des Pays de la Loire
48/56
7.4
Le coût du service rendu
7.4.1
L'évaluation des coûts de la politique d’accueil de la petite enfance
7.4.1 - a)° La comptabilisation des dépenses globales d'accueil de la petite enfance
En termes comptables, au sein de la fonction budgétaire 6 « famille », la sous-
fonction 64 « crèches et garderies
» permet d’identifier les dépenses relatives à l’accueil de la
petite enfance.
Le poids de l'activité « petite enfance » dans les dépenses totales de la collectivité est
retracé dans le tableau suivant :
Tableau 1 - Dépenses relatives à "l'accueil de la Petite Enfance"
2007
2008
2009
2010
2011
2011/2007
Dépenses
totales K€
A
58 865 000
61 809 000
60 677 000
60 677 000
63 910 000
+ 8,57 %
Dont
dépenses
enfance
B
4 253 910
4 426 583
4 393 946
4 464 177
ND
Ratio B/A
7,22 %
7,16 %
7,24 %
7,35 %
Ces chiffres attestent d’une grande stabilité du coût global de la politique d’accueil
de la petite enfance entre 2007 et 2011.
Aucune réponse n’a été apportée aux questions de la chambre co
ncernant les
instruments et données dont disposerait la collectivité pour évaluer le coût des structures
d’accueil collectif dont elle est gestionnaire, ni à celles relatives à l’existence d’un tableau de
bord permettant un suivi financier périodique et co
nsolidé de ses structures d’accueil de la
petite enfance. Il en a été de même pour la question de l’existence d’une comptabilité
analytique.
La ville précise que
« d'autres dépenses sont également réalisées pour assurer la
mission Petite Enfance, notamment pour les relais assistantes maternelles et les lieux
d'accueil enfants parents »
, vraisemblablement pour indiquer que toutes les dépenses de cette
politique ne sont pas comptabilisées à la sous-
fonction 64. Cette précision n’est, cependant,
assortie d’aucun chiffrage, ni d’aucune indication sur le mode de comptabilisation des
dépenses correspondantes.
Le tableau suivant retrace le budget des RAM et son évolution entre 2009 et 2010 :
CRC des Pays de la Loire
49/56
2009
2010
% 2010 2009
DEPENSES
Personnel
92 674,61 €
102 580,33 €
10,69
directes
5 299,62 €
6 641,80 €
25,33
indirectes
6 858,20 €
6 936,26 €
1,14
Total
104 832,43 €
116 158,39 €
10,80
RECETTES
Directes
32 740,20 €
34 176,00 €
4,39
Subvention
72 092,23 €
81 982,39 €
13,72
Total
104 832,43 €
116 158,39 €
10,80
Source : commune de Laval
7.4.1 - b) ° Le coût par équipement
La p
rincipale dépense de la politique d’accueil de la petite enfance résulte des coûts
des structures que la ville subventionne. Il a été procédé à une agrégation des principaux types
de dépenses par année, puis à leur ventilation par type de structure :
Type dépenses
2008
2009
2010
2011
Totaux
Directes
229 667,00 €
202 701,00 €
238 103,00 €
285 623,00 €
956 094,00 €
Personnel
3 550 735,00 €
3 486 958,00 €
3 542 279,00 €
3 685 472,00 €
14 265 444,00 €
Indirectes
264 625,00 €
258 273,00 €
228 893,00 €
224 966,00 €
976 757,00 €
Totaux
4 045 027,00 €
3 947 932,00 €
4 009 275,00 €
4 196 061,00 €
16 198 295,00 €
Source : commune de Laval
Les charges de personnel constituent, sans surprise, le principal poste de dépense,
oscillant entre 3,4
M€ et
3,6 M€, et augmentant de 3,7
% entre 2008 et 2011. Loin derrière,
viennent les charges indirectes, qui recouvrent notam
ment les dépenses d’assurance
(personnels, bâtiments, véhicules), de communication (impression et tirage de documents),
d’affranchissement, de bureautique (maintenance des logiciels, téléphonie, internet) et
d’entretien des locaux. Il convient de relever l
a baisse de près de 15 % de ce poste de
dépenses. Les charges directes, à peine moins élevées que les charges indirectes, ont, pour
leur part, augmenté d’un peu plus de 24
% au cours de la même période.
La déclinaison de cette ventilation par type de structure est également cohérente avec
l’offre lavalloise, qui se caractérise par la prédominance des crèches collectives, la présence
résiduelle d’une crèche familiale, le développement des multi
-accueils associatifs.
CRC des Pays de la Loire
50/56
Type dépenses
2008
2009
2010
2011
Totaux
Directes
229 667,00 €
202 701,00 €
238 103,00 €
285 623,00 €
956 094,00 €
crèches collectives
182 040,00 €
154 761,00 €
185 548,00 €
227 682,00 €
crèche familiale
17 238,00 €
18 088,00 €
16 683,00 €
19 663,00 €
multi-accueils
30 389,00 €
29 852,00 €
35 872,00 €
38 278,00 €
Personnel
3 550 735,00 €
3 486 958,00 €
3 542 279,00 €
3 685 472,00 €
14 265 444,00 €
crèches collectives
2 627 024,00 €
2 561 425,00 €
2 623 025,00 €
2 742 566,00 €
crèche familiale
426 166,00 €
441 684,00 €
436 378,00 €
377 992,00 €
multi-accueils
497 545,00 €
484 479,00 €
482 876,00 €
564 914,00 €
Indirectes
264 625,00 €
258 273,00 €
228 893,00 €
224 966,00 €
976 757,00 €
crèches collectives
196 633,00 €
190 087,00 €
166 468,00 €
170 301,00 €
crèche familiale
31 038,00 €
32 184,00 €
30 057,00 €
21 025,00 €
multi-accueils
36 954,00 €
36 002,00 €
32 368,00 €
33 640,00 €
Totaux
4 045 027,00 €
3 947 932,00 €
4 009 275,00 €
4 196 061,00 €
16 198 295,00 €
Source : commune de Laval
7.4.1 - c)
° Les dépenses d’équipement
La forte augmentation des dépenses d’équipement constatée à partir de 2010 résulte
de la création d’un nouvel équipement dans le quartier Pommeraies
:
D
épenses d’investissement de la collectivité gestionnaire
2008
2009
2010
2011
Dépenses
21318
Constructions
autres
bâtiments publics
1 360 000
951 229,89
2184 Mobilier
1248,00
361,19
358,80
24 616,51
2188
Autres
immobilisations
corporelles
3310,25
5853,03
8371,81
39617,98
2313 Immobilisations en cours
constructions
9891,76
17361,47
51490,93
11224,25
2312 Immobilisations en cours
terrains
5221,97
RAR au 31/12
889,82
2160,25
111 004,12
Dépenses de l’exercice
14 450,01
23 575,69
1 420 221,54
1 078 910,60
Source : commune de Laval
7.4.2
Les financements de la politi
que d’accueil de la petite enfance
7.4.2 - a) Les différentes participations
Le poids respectif des différents contributeurs et le montant de leurs participations en
2010 sont retracés dans le tableau suivant :
CRC des Pays de la Loire
51/56
Services
Parents
CAF
MSA
SNCF
Ville
TOTAL
Service Petite Enfance
0,00 €
275 572,69 €
0,00 €
0,00 €
-39739,82
235 832,87 €
Subventions aux assoc.
102 900,00 €
102 900,00 €
Crèche collective A Tire d'Aile
224 057,04 €
311 641,82 €
1 330,96 €
6 725,95 €
277 176,11 €
820 931,88 €
Crèche collective Titsou
201 640,67 €
271 620,84 €
9 732,28 €
7 258,40 €
541 670,10 €
1 031 922,29 €
Crèche collective La p'tite sirène
174 994,75 €
237 320,66 €
8 612,75 €
4 511,74 €
176 389,55 €
601 829,45 €
Crèche l'île aux épices
113 317,97 €
169 881,65 €
5 626,47 €
0,00 €
231 537,99 €
520 364,08 €
Total crèches collectives
714 010,43 €
990 464,97 €
25 302,46 €
18 496,09 €
1 226 773,75 €
2 975 047,70 €
Crèche familiale Maison des Lutins
70 905,87 €
156 821,54 €
7 449,81 €
0,00 €
247 941,62 €
483 118,84 €
Halte-garderie Tom Pouce
15 473,32 €
66 029,63 €
5 565,15 €
0,00 €
158 735,01 €
245 803,11 €
Halte-garderie Trois Pommes
9 405,03 €
52 286,52 €
0,00 €
0,00 €
106 894,80 €
168 586,35 €
Halte-garderie Pain d'Epices
16 228,86 €
45 895,75 €
1 037,24 €
0,00 €
73 568,00 €
136 729,85 €
Total halte-garderies
41 107,21 €
164 211,90 €
6 602,39 €
0,00 €
339 197,81 €
551 119,31 €
Relais Assistantes maternelles
0,00 €
34 176,00 €
0,00 €
0,00 €
81 982,39 €
116 158,39 €
TOTAL
826 023,51 €
1 621 247,10 €
39 354,66 €
18 496,09 €
1 959 055,75 €
4 464 177,11 €
Source : commune de Laval
La hiérarchie
des financeurs s’établit donc ainsi
: la commune, à hauteur de près de
44 %, la CAF pour un peu plus de 36 %, les familles pour 18,50 % et enfin, subsidiairement,
la MSA (0,88 %) et la SNCF (0,41 %).
7.4.2 - b) Le Contrat Enfance Jeunesse
Comme indiqué plus haut, un contrat Enfance jeunesse
a été signé avec la Caisse
d'Allocations Familiales de la Mayenne, pour les années 2008 à 2011. Les sommes versées
dans ce cadre viennent en atténuation de la dépense globale de la petite enfance. Elles ne sont
pas affectées à une dépense ou à une structure particulière. Le détail des actions financées et
le montant affecté à chaque action sont connus lors du versement, mais ne sont pas répartis
par action.
2007
2008
2009
2010
2011
Dépense petite enfance A
4 253 910
4 426 583
4 393 946
4 464 177
Participation CEJ B
287 954
329 708
308 474
275 573
Ratio B/A
6,76 %
7,44 %
7,02 %
6,17 %
Source : commune de Laval
Selon la ville, les réfactions appliquées ne l'ont été ni en raison d'un taux
d'occupation inférieur à 70
%, ni en raison d'un prix plafond supérieur à 7,22 €. Cependant, la
collectivité a mis en place les multi-accueils et des agréments modulés afin de diminuer le
coût de fonctionnement des haltes garderies et d'assurer un taux d'occupation au plus proche
de la réalité, c'est à dire en fonction des variations de la capacité d'accueil dans la journée.
7.4.2 - c) La participation des familles
Les montants inscrits au compte administratif pour 2010 font état d’une participation
des familles de
l’ordre de 826
000 € (redevances et prestations).
Cette participation varie selon le type de structure.
En crèche collective, le coût par heure est de 6,65 €, dont 1,60 € à la charge des
familles, soit 24,06 %. En crèche familiale, le coût par heure est
de 8,10 €, dont 1,19 € à la
charge des familles, soit 14,69 %. En multi-
accueils, le coût par heure est de 9,02 €, dont 2,69
€ à la charge des familles, soit 29,82
% (chiffres 2010).
CRC des Pays de la Loire
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7.4.3
Quelle utilisation les différents partenaires font-ils des résultats des évaluations
réalisées ?
« Il n'y a pas d'échanges formalisés avec nos partenaires sur le coût de la politique
d'accueil des jeunes enfants »
: cette réponse de la ville confirme le déficit de transversalité
entre les différents acteurs de la politiq
ue d’accueil du jeune enfant et l’absence d’une
démarche évaluative commune.
Recommandation de poursuivre l’effort d’adaptation du dispositif d’accueil de
la petite enfance aux besoins des usagers en profitant du nouveau contrat enfance
jeunesse
pour étu
dier avec la CAF les conditions d’une tarification au réel.
7.5
Les métiers de la petite enfance
7.5.1
L'état des lieux des ressources humaines
La ville de Laval recrute le personnel des structures municipales. Elle connaît les
effectifs et les diplômes des agents affectés au fonctionnement des différents EAJE, qui
figurent sur les organigrammes des établissements. Elle ne dispose pas, en revanche, de la
liste du personnel travaillant dans les structures associatives ou privées.
Cette dernière précision illustre un certain cloisonnement des différents acteurs
concernés par cette politique, dont le dynamisme est notamment porté par les secteurs
associatif (association Aid à Dom’) et privé (crèche SIGMA).
La liste des assistantes maternelles est accessible par la ville au moyen du site du
conseil général. Ce site gère, sur le département, le nombre de places effectives et produit les
données concernant les places proposées chez les assistantes maternelles. En revanche il ne
produit pas les effectifs d'enfants accueillis sur le territoire de la commune.
Il convient de souligner la focalisation sur son propre champ de compétence de la
ville de Laval, qui renvoie vers le département pour tout ce qui relève de la connaissance de
l’offre d’accueil individuel, sans avoir mentionné, durant l’instruction, le manque
d’exhaustivité du site assistantsmaternels53.fr, et sans s’être référée à cette autre source qu’est
le site mon-
enfant.fr de la CAF, ni aux différentes sources locales (gestionnaires d’EAJE,
RAM) ou nationales (CNAF, DRESS, INSEE), dont les statistiques sont pourtant facilement
accessibles.
7.5.2
Les ressources humaines dévolues à l’accueil collectif de la petite enfance
7.5.2 - a) Les modalités de gestion du personnel
Le personnel de la direction de la petite enfance est municipal, et relève du statut de
la fonction publique territoriale. Les procédures de recrutement répondent aux impératifs
légaux d'égalité d'accès aux emplois publics, en veillant notamment à la transparence des
offres d'emplois
via
les publications obligatoires à la bourse de l'emploi du centre de gestion
(CDG) et à l'instauration de jurys de recrutement, composés de trois personnes, l'élu en charge
du personnel, un responsable de la direction petite enfance et un représentant de la DRH.
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53/56
Depuis plusieurs années, des difficultés apparaissent pour recruter des auxiliaires de
puériculture, des éducatrices de jeunes enfants (EJE) et des infirmières spécialisées petite
enfance. En raison de l'importance du face à face avec l'enfant, la collectivité indique porter
une attention toute particulière à la qualification et à l’expérience du personnel recruté.
La ville précise qu’une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences
(GPEC) est progressivement mise en place, davantage tournée vers les besoins en formations
que sur les prévisions d'effectifs, rendues difficiles par les variations d'activités, les évolutions
réglementaires liées au taux d'encadrement et les reculs de l'âge du départ à la retraite.
Par ailleurs, pour la ville, la GPEC n'a de sens que si elle intègre une anticipation des
contraintes liées au poste et des potentiels reclassements médicaux, qui nécessitent la mise en
place d'outils adaptés de prévention, notamment des fiches de postes et des entretiens
professionnels intégrant cette thématique. La direction de la petite enfance ne fait pas
spécifiquement l'objet d'un suivi quant aux absences, sauf pour ce qui concerne les arrêts pour
maladies professionnelles (notamment les TMS
38
) qui sont annuellement présentés en CHS
39
.
Toutefois, comme dans toutes les structures liées au secteur de l'enfance, on constate une
saisonnalité des arrêts maladies, notamment l'hiver. Pour pallier les absences imprévues et
éviter le développement d'une précarité nourrie par les contraintes de service, la ville a mis en
place une cellule d'agents titulaires remplaçants.
L'emploi du personnel titulaire est privilégié, comme l'impose la réglementation.
Toutefois, pour faire face aux absences, la ville estime que le recours à des agents non-
titulaires s'impose, en privilégiant des contrats mensualisés.
7.5.2 - b) La direction de l'établissement
Les EAJE sont le plus souvent placés sous la responsabilité d'une puéricultrice,
assistée d'une éducatrice de jeunes enfants (EJE), ou d'une EJE assistée d'une infirmière. Les
trois structures municipales - dont l'effectif est supérieur à 60 places - ont toutes à leur
direction un binôme directeur et directeur adjoint (l'un ayant une formation paramédicale,
l'autre une formation d'éducateurs de jeunes enfants). Les plus petites structures (moins de 40
enfants) sont placées sous la responsabilité d'une EJE.
Laval applique la réglementation, à savoir que si elle ne peut recruter du personnel en
adéquation avec les textes, soit en termes de diplôme soit en termes d'ancienneté de diplôme,
elle sollicite alors une dérogation de la part du président du conseil général.
Le diplôme de puéricultrice lui semble adapté à l'accueil des enfants sains, des
enfants malades et des enfants porteurs de handicap. La prise en charge des enfants malades
(prise de médicaments) nécessite, toutefois, la présence d'un personnel formé en mesure
d'assurer cette responsabilité.
7.5.2 - c) L'encadrement des enfants
La ville de Laval indique que
« les taux d'encadrement des enfants sont respectés. Le
taux est modulé en fonction des effectifs d'enfants prévisibles au cours de la journée
(demande d'agrément modulé transmise au Président du conseil général) »
.
Les 59 agents en charge directe des enfants sont à 91 % des auxiliaires de
puériculture (54 agents) et à 9
% des agents titulaires du CAP petite enfance ou d’un diplôme
équivalent (cinq agents). Le recrutement d'auxiliaires de puériculture est privilégié en raison
de leur formation spécifique en direction des enfants de moins de trois ans - dans la dimension
38
TMS : Troubles musculo-squelettiques.
39
CHS
: Comité d’hygiène et de sécurité.
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54/56
soins notamment -, ce qui permet une prise en charge adaptée des enfants sains, mais aussi
malades.
7.5.2 - d) La formation du personnel
- La formation initiale
La répartition par qualification des agents intervenant dans les EAJE (106 agents au
total) est la suivante : deux infirmières puéricultrices, deux infirmières, 16 éducatrices de
jeunes enfants, 54 auxiliaires de puériculture, trois CAP Petite Enfance, huit assistantes
maternelles, et 21 titulaires d’autres diplômes, comprenant notamment les agents
des services
généraux (cuisine, lingerie, ménage).
D'autres agents participent à la mission petite enfance de Laval, mais sans intervenir
auprès des EAJE : deux attachés territoriaux, deux éducateurs de jeunes enfants, une auxiliaire
de puériculture et trois assistants administratifs.
- La formation professionnelle
Au cours de l’année 2011, 118 agents ont reçu une formation pour un coût d’un peu
plus de 15
500 €.
Les formations les plus suivies sont celle sur les gestes de premiers secours
(86 stagiaires), celle relative à la sécurité incendie dans les ERP
40
(47 stagiaires), à l’accueil
d’un enfant en situation de handicap (29 stagiaires), ou encore celle concernant l'alimentation
du tout petit (25 stagiaires).
7.5.3
L'agrément, la formation et le contrôle des assistantes maternelles
La procédure d'agrément et de contrôle des assistantes maternelles relève du conseil
général.
La ville précise, à juste titre, que
« les assistantes maternelles exercent librement leur
métier - notamment en termes de tarif, d'horaires, de contrat d'accueil et de contrat de travail
-. La ville n'exerce aucune régulation à ce propos. »
. Le RAM propose des temps d'écoute et
d'animations dans un objectif de professionnalisation des assistantes maternelles.
7.6
La transition entre l'accueil du jeune enfant et sa scolarisation
Les services départementaux de l'éducation nationale ne tiennent pas compte, pour
les ouvertures et fermetures de classes, de la présence des enfants de moins de trois ans, sauf
dans les écoles situées en réseau de réussite scolaire (RRS). Laval est la seule ville
mayennaise à être dotée d’un tel réseau, dont neuf écoles font partie. L’évolution du poids des
enfants de moins de trois ans dans les écoles publiques situées en RRS a, selon l’Inspection
d’Académie, été la
suivante :
40
ERP : Etablissements recevant du public.
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2008
2009
2010
2011
2012
-3a
% sur
Préél
% sur
1er D
-3a
% sur
Préél
% sur
1er D
-3a
% sur
Préél
%
sur
1er D
-3a
% sur
Préél
% sur
1er D
-3a
% sur
Préél
% sur
1er D
PUBLIC
55
13,3 %
5,6 %
83
16,2 %
7,2 %
60
12,3 %
5,3 %
55
11,1 %
4,8 %
72
13,6 %
6,1 %
Source : DDSEN 53
On constate une grande stabilité des effectifs et des pourcentages de scolarisation au
cours de la période considérée. Laval a précisé «
accepter la scolarisation des enfants de
moins de
trois ans, en concertation avec les directions des écoles. Compte tenu des effectifs,
la ville peut être amenée à proposer aux parents de ces enfants la scolarisation dans une
autre école que celle demandée initialement. Les projets d'établissements des EAJE intègrent
un important volet éducatif, le recrutement d'une coordinatrice pédagogique ayant renforcé
cette dimension. La demande des parents pour préscolariser leurs enfants est prise en compte
dans le cadre de la procédure normale d'inscription dans les écoles »
.
Il n'existe pas de dispositif de type « classe-passerelle », fruit d'une contractualisation
entre la collectivité, la CAF (financement dans le cadre du contrat enfance) et le ministère de
l'éducation nationale (mise à disposition d'un enseignant par classe). La ville n'a pas créé, non
plus, de jardin d'éveil, la plupart des demandes de scolarisation des enfants de moins de trois
étant acceptées.
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RECOMMANDATIONS
1.
Rendre accessible à tout citoyen un organigramme fonctionnel et nominatif,
appuyé d’une définition précise des c
ompétences de chaque service et de
chaque agent, outil indispensable de sécurisation de la gestion de la
collectivité.
2.
Etablir un bilan de l’activité de la cellule de contrôle de gestion créée sur
recommandation de la chambre dans son précédent rapport, afin de déterminer
si elle a permis d’instituer une véritable dynamique transversale.
3.
Se conformer à l’instruction M 14 quant à la constitution de provisions, qu’il
s’agisse des emprunts et instruments financiers, des garanties d’emprunt ou des
litiges. App
liquer les procédures de provisionnement prévues par l’avis n°
2012-04 du 3 juillet 2012 du CNoCP
41
sur la comptabilisation des dettes
financières et des instruments dérivés.
4.
Opérer un choix pérenne quant au recours à la technique des AP/CP
42
, afin
d’améliorer la lisibilité de la section d’investissement.
5.
Renforcer la formalisation
de l’action municipale
concernant la stratégie de
gestion de la dette et le cahier des charges de consultation des banques.
6.
Maintenir
l’effort de réduction du décalage entre pos
tes budgétaires et postes
pourvus, et se conformer à l’instruction M14 en incluant dans le tableau de
l’annexe «
Etat du personnel-C1
» les agents relevant de l’article 3
-2 de la loi
du 26 janvier 2004.
7.
Modifier la délibération du 31 janvier 2011 afin de clarifier les modalités de
versement du régime indemnitaire en cas de congés.
8.
Poursuivre l’effort d’adaptation du dispositif d’accueil de la petite enfance aux
besoins des usagers en profitant du nouveau contrat enfance jeunesse pour
étudier avec la CAF l
es conditions d’une tarification au réel et d’une
intercommunalisation de la compétence.
41
CNOCP : Conseil de normalisation des comptes publics.
42
AP/CP : Autorisations de programme et crédits de paiement.