31 allées Jules Guesde
–
BP 38512
–
31685 TOULOUSE CEDEX 6 - Tél : 05 34 31 34 34
–
Fax : 05 34 31 34 43 -e-mail :
crcmp@mip.ccomptes.fr
TOULOUSE, le 30 juillet 2013
Le Président
N/Réf. : JO13 206 01
Monsieur le Président,
Le rapport d’observations définitives relatif à la
situation financière
, à
la fiabilité des
comptes
et à
la gestion des personnels
du département du Lot, vous a été notifié, pour
communication à l’assemblée délibérante, le 13 février 2013.
Conformément à l'article L. 243-5 du code des juridictions financières, je vous notifie le
rapport d'observations définitives sur le département du Lot, pour la partie qui concerne
les
politiques sociales
. La chambre a constaté qu'aucune réponse écrite ne lui a été transmise, dans le
délai prévu au rapport communiqué le 21 mai 2013.
Il vous appartient de communiquer ce document à l'assemblée délibérante dès sa
plus proche réunion.
Conformément à la loi, cette communication doit faire l'objet d'une inscription à l'ordre du
jour de la prochaine réunion de l'assemblée. Le rapport doit être joint à la convocation adressée à
ses membres. Il donnera lieu à un débat lors de sa présentation.
Vous voudrez bien me tenir informé de la date de la prochaine réunion de l’assemblée
délibérante et,
par la suite, par tout moyen à votre convenance, m’adresser une copie d'un extrait du
procès-verbal des débats ou du relevé des délibérations.
Je vous rappelle que ces observations ne sont, selon les dispositions de l'article R. 241-18 du
code précité, communicables aux tiers
qu’à l’issue de
la première réunion de l'assemblée
délibérante suivant leur réception.
Je vous prie
de croire, Monsieur le Président, à l’assurance de ma considération très
distinguée.
Pour le Président empêché,
Le Président de section,
Georges RAQUIN
Monsieur Gérard MIQUEL
Président du Conseil général
du département du Lot
Avenue de
l’Europe
- BP 291
46005 Cahors cedex 9
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
2
N/Réf. : JO13 206 01
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DEFINITIVES
SUR LA GESTION
DEPARTEMENT DU LOT
(Les dépenses sociales)
Exercices 2006 et suivants
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
3
SYNTHESE DES OBSERVATIONS DEFINITIVES
DEPARTEMENT DU LOT (Examen des politiques sociales)
I-Présentation générale sur les politiques sociales
Le département du Lot compte 174 000 habitants (2009). En 2011, le budget de la
collectivité approche 200 M€. La même année, les dépenses sociales brutes (85,5 M€) représentent
47,8
% des dépenses réelles de fonctionnement (178,7 M€).
Le département, rural, connaît une croissance démographique modérée, dû à un solde
migratoire positif alors que le solde naturel conduirait à une baisse de la population, en raison du
vieillissement : le ratio des plus de 60 ans, actuellement de 31,75 %, devrait atteindre 43,10 % en
2040.
La prise en charge des personnes âgées (APA), qui représente une dépense importante et
évolutive, constitue la première politique analysée.
L’autre politique examinée, la mission d’accueil
de la petite enfance
, a pris place dans le cadre d’une enquête conjointe de la Cour des comptes et
des chambres régionales des comptes.
L’organisation
La collectivité emploie 1 092 équivalents temps plein (2012). Un quart de cet effectif est
mobilisé sur les politiques sociales. Celles-
ci sont mises en œuvre par la direction de la solidarité,
qui compte 263 ETP, auxquels s’ajoutent ceux du centre départemental de l’enfance (32 ETP).
Le
personnel mobilisé sur les politiques sociales représente donc un coût proche de 11,3
M€.
Les outils d’évaluation du coût des moyens mobilisés
demeurent lacunaires. Ni les effectifs
mobilisés par le département ni le coût en personnel de sa politique
sociale n’ont pu être comparés
avec ceux mis en œuvre par les départements de même catégorie.
Le personnel est majoritairement déconcentré dans les unités territoriales, dans un souci de
proximité avec les usagers : soit dans les centres d’action sociale
(CAS) pour les problèmes liés à
l’enfance et à la famille, à l’insertion et au handicap, soit dans les espaces personnes âgées (EPA).
Sauf à Saint-Céré, où une maison départementale regroupe les services, la localisation dans des
locaux différents contri
bue à renchérir les coûts d’hébergement et de fonctionnement des services.
Les schémas départementaux prévus par la réglementation ont bien été adoptés. Mais celui
en faveur des personnes âgées reste en souffrance pour la période ultérieure à 2010, le chantier de
son élaboration n’ayant été lancé que fin 2012 pour un aboutissement fin 2013.
Le département a fait savoir, dans le cadre de la procédure contradictoire,
qu’il avait
déjà
pris différentes mesures pour améliorer l’organisation départementale
:
-
il expérimente actuellement un système d’information décisionnel qui
devrait lui permettre
de mieux évaluer son activité et ses dépenses ;
- les efforts de rationalisation du patrimoine vont concerner le site de Gramat ;
-
le travail d’élaboration du sché
ma personnes âgées doit aboutir en 2013.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
4
Les dépenses sociales et leur financement
En 2011, les dépenses sociales brutes
(85,46M€) représentent 47,8% des dépenses réelles de
fonctionnement (178,7M€).
La prise en charge des personnes âgées demeure la première politique
sociale du département (31,5
M€), devant le handicap (21,7
M€), l’insertion (16,9
M€) et le secteur
enfance-famille (14,3
M€).
Globalement, elles ont augmenté de 12,7 % entre 2006 et 2011.
Celles relatives à l’insertion,
au secteur enfance-famille, et aux handicapés ont augmenté respectivement de 27,8 %, 24,7 % et
17,5 %, celles en faveur des personnes âgées étant restées stables. Mais exprimées en charges nettes
(recettes de l’Etat comprises), les dépenses sociales ont davantage augmenté
: de
46,3 M€ à
60,2 M
€
, soit une augmentation de 29,9 %.
Ce rythme d’évolution des dépenses a pu être absorbé durant la période passée grâce à une
fiscalité très dynamique. En
revanche, pour l’avenir, comme celle
-ci a laissé place à des recettes
nettement plus contraintes, et que le rythme des dépenses pourrait rester élevé, le département devra
contenir
ses dépenses s’il veut faire face à ses dépenses obligatoires
. Le recentrage progressif
entamé sur celles-ci devra être poursuivi.
2-La prise en charge des personnes âgées
L’analyse a porté sur l’Aide Personnalisée à l’Autonomie (APA), qui représente 80
% du
montant de l’aide versée au profit des personnes âgées. En 2011, la dépense d’APA est de 24
M€.
Elle a augmenté de +11,6 % entre 2006 et 2011, tandis que le nombre de bénéficiaires passait de
5401 et 5741 (+6,3 %). Une stabilisation de la dépense est observée, mais les perspectives
d’évolution de la population âgée restent f
ortes.
L
a dépense d’APA se répartit entre APA à domicile (16,1
M€) et APA en établissement
(7,9
M€), dans une proportion deux
-tiers
–
un tiers, ce qui est plutôt favorable si l’on considère la
priorité donnée par la politique nationale au maintien à domicile. La proportion de bénéficiaires à
domicile dans le département est supérieure de plusieurs points à celle constatée au niveau national,
ce que le conseil général attribue à une tradition rurale « familialiste ».
2.1-
L’APA à domicile
L’entrée dans le dispositif, qui met en œuvre un examen de l’autonomie des personnes
âgées, au regard de la grille AGGIR, peut être analysée à l’aide de deux indicateurs. Le taux de rejet
des premières demandes, qui est élevé (entre 26 et 29 %), atteste du contrôle des critères
d’admission. Mais le taux de GIR4 est élevé (65
%). E
n l’état de la réglementation
, la chambre
invite le département à la prudence quant à la tendance à privilégier une prise en charge précoce.
Le coût des plans d’aide à domicile paraît bien maîtrisé. Le niveau moyen des plans d’aide
est inférieur au niveau national, et médian par rapport aux valeurs régionales. Les plans sont
composés à 96
% d’aide
« humaine ». Pour les GIR4, des forfaits « aide domestique » et « aide à la
personne » sont proposés afin de maîtriser les tarifs. Différentes aides techniques y sont intégrées,
comme le portage des repas, la téléassistance, les frais d’hygiène, l’adaptation du logem
ent. La prise
en charge des aidants familiaux est mise en œuvre de façon
stricte. En revanche, les besoins en
matière d’accueil de jour et d’hébergement temporaire, ressentis comme insuffisants, restent à
évaluer précisément dans le futur schéma départemental.
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Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
5
La mise en œuvre des plans d’aide fait très majoritairement intervenir des services
prestataires (à 84
%), ce qui est positif, compte tenu des garanties de professionnalisation qu’ils
apportent. Cette prévalence, protectrice pour les personnes les plus fragiles, connaît cependant une
moindre application pour les GIR1, dont le taux de prise en charge en prestataire n’est que de 85
%.
Le contrôle de l’effectivité de l’aide s’applique aux
prestataires. Le département ne les paie
que sur facture, limitant les indus. La pratique du tiers payant est bien développée, ce qui libère les
personnes âgées de la gestion. En revanche, les emplois en mandataire et les emplois en gré à gré ne
donnent lieu à aucun contrôle d’effectivité
, lacune que le département a commencé à corriger fin
2012.
La tarification des services
d’aide à domicile et la création de la SEM «
Lot à domicile »
Le département a autorisé cinq services
d’aide à domicile
, dont il contrôle la tarification.
L’assemblée vote des taux indicateurs d’
évolution des dépenses.
Les tarifs s’échelonnent entre 18 et
20
€.
Le reste des services
d’aide
à domicile a été agréé par le Préfet ; un tarif horaire de référence
leur est appliqué. Cependant, à ce jour, le département ne s’est pas engagé dans un
conventionnement avec les services sur des objectifs de qualité et de professionnalisation, ni sur un
contrôle sur place des services à domicile. Il a indiqué au cours de la phase contradictoire avoir
initié fin 2012
ce conventionnement avec deux services d’aide
à domicile.
Les difficultés financières croissantes rencontrées par les associations adhérentes au réseau
ADMR ont convaincu le département d’intervenir pour pérenniser l’offre de services à domicile. En
2010, il a ainsi créé une société d’économie mixte
(SEM) « Lot à domicile » afin de reprendre à son
compte la gestion de 18 associations ex adhérentes de l’ADMR (900 salariés). Pour l’heure, la SEM
présente un résultat largement déficitaire (-540 000
€ au 31 décembre 2011) qui traduit l’effort
encore à faire pour
rationaliser l’activité du secteur
et maîtriser les coûts horaires.
2.2 -
L’APA en établissement
L’APA en établissement concerne un autre tiers des bénéficiaires
. Leur nombre a augmenté
entre 2006 et 2011 de 1 704 à 2 073 (+15 ,5%). Elle est versée directement aux établissements, à
81,2 %.
En 2011, la capacité d’accueil est de 57 établissements (dont 36 EHPAD) et de 3 169 places
autorisées pour personnes âgées. Le taux d’équipement est de 112 pour mille habitants de 75 ans et
plus, inférieur à
la moyenne régionale (124) mais égal à la moyenne nationale (113). L’évolution
moins rapide de la population âgée explique son amélioration. En attendant, la capacité installée
reste inférieure à celle autorisée, une centaine de places n’ayant pas été financées par l’ARS. Un
bilan précis de l’existant et des besoins reste à
réaliser. Le schéma départemental devra le
formaliser.
La qualité du parc d’EHPAD est jugée bonne, à l’exception toutefois de trois établissements
qui nécessitent encore des rénovation
s lourdes pour satisfaire aux exigences d’humanisation.
La tarification des EHPAD
A l’image du conventionnement tripartite, la tarification des EHPAD est ternaire, depuis la
réforme de janvier 1997. Le président du département est l’autorité tarificatric
e pour la dépendance
et, si l’établissement est agréé à l’aide sociale, pour l’hébergement.
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–
Les dépenses sociales)
6
Le département tend, par la tarification, à maintenir un équilibre entre maîtrise des coûts,
pour l’usager, et financement de la professionnalisation et de la
modernisation des structures. Il fixe
des taux indicateurs d’évolution des dépenses pour maîtriser l’évolution des tarifs. En 2012, le
niveau du reste à charge évolue, selon les établissements, de 1 592
€ à 1
719 € par mois.
Le caractère contradictoire de la procédure de tarification et la publicité donnée aux tarifs
participe de la transparence de la tarification,
mais aucune comparaison des taux d’encadrement des
personnels n’est possible faute d’homogénéit
é des informations transmises, insuffisance
qu’
il
conviendra de corriger.
La tarification ternaire impose une coordination avec les services de l’Etat
(ARS), chargés
de la partie « soins », mais celle-
ci s’est avérée difficile
à la fin de la période passée car le gel par
l’ARS
à partir de 2010 des créations de postes partagés a eu pour effet de neutraliser toute création
de poste. Depuis 2012, les deux autorités coopèrent sur deux thèmes : la création de postes et le
renouvèlement des conventions tripartites.
Le contrôle de la prise en charge en étab
lissement est important s’agissant d’une population
fragile. Il est effectué soit dans le cadre des visites annuelles, soit dans le cadre des visites de
renouvèlement des conventions tripartites. Les plaintes pour maltraitance connaissent un régime
particulier
, leur traitement relevant de l’ARS
.
Pourtant, la réalité des contrôles est incertaine. Les visites dites annuelles, qui ont lieu au
moment de la campagne budgétaire, sont en réalité des visites de suivi, non des contrôles à
proprement parler, aucun
rapport en bonne et due forme n’étant établi. Quant aux visites de
renouvellement, leur absence de réalisation explique la caducité de nombreuses conventions
tripartites. La coordination
avec l’ARS
en matière de contrôle reste à construire.
3-La politique
d’accueil de la petite enfance
L’examen de la politique d’accueil de la petite enfance prend place dans le cadre d’une
enquête conjointe de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes. La chambre a
examiné principalement l’organisation, l’offre d’accueil, la satisfaction des besoins, l’autorisation et
le contrôle des services d’accueil.
3.1-
L’organisation
Les moyens en effectifs qu’elle mobilise –
plus de 70 personnes entre la pmi et le service
social territorial (SST)
–
sont importants,
mais leur équivalence en temps plein n’a pas pu être
établie par le département. Dès lors, le coût de la politique d’accueil de la petite enfance n’a pu être
évalué que « hors personnel ». En moyenne annuelle sur la période, ce coût est de 160 000
€, ce qu
i
est faible (0,2 %) au regard de la dépense sociale hors personnel (85,5
M€).
La collectivité
n’exerce pas toutes ses compétences obligatoires
: elle autorise et contrôle les
crèches et les assistants-maternels, mais ne préside pas la commission départem
entale d’accueil du
jeune enfant (CDAJE). Elle
n’exerce pas non plus de compétences facultatives (adopter un schéma
départemental, être opérateur de crèches, subventionner les familles ou les opérateurs), sinon à titre
tout à fait marginal.
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d’observations définitives
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–
Les dépenses sociales)
7
En
interne, le département a intégré la problématique d’accueil du jeune enfant dans la
réflexion globale engagée dans le cadre du schéma enfance-famille adopté en 2009 et dans le cadre
de son projet de service PMI. Un diagnostic a été effectué sur l’exercice
de ses compétences
réglementaires, et des objectifs définis pour corriger certains dysfonctionnements, touchant
notamment la gestion des assistants-maternels. Il reconnaît que ces derniers constituent un sujet plus
difficile que celui des crèches en raison de leur nombre et des places offertes.
En externe, le département n’a pas présidé la CDAJE, alors que celle
-ci a vocation à
rapprocher les différents acteurs de la politique d’accueil de la petite
enfance pour leur permettre
une approche coordonnée de l
’offre et des besoins d’accueil et en proposer une vision cohérente
et
prospective. Le département et la CAF du Lot sont convenus de la réactiver, pour traiter entre autres
thèmes de
trois sujets : les territoires prioritaires, les accueils spécifiques, l’
information des parents.
3.2-
L’offre d’accueil
Selon le département,
l’offre d’accueil
du jeune enfant correspond assez bien au besoin. La
connaissance
qu’il en a est pourtant surtout
théorique, car basée sur les autorisations et avis
concernant les structures (562 places en 2008, 665 places en 2011), et sur les agréments concernant
les assistants-maternels, ce qui dans ce dernier cas donne un chiffre très éloigné du nombre réel
d’enfants gardés (du simple au double entre les places théoriques, environ 30
00, et les places
actives, entre 1500 et 2000 selon q
ue l’information vient de la CAF
ou du conseil général). Il ignore
par ailleurs
le nombre d’enfants gardés à domicile et d’enfants préscolarisés (leur nombre est passé
de 722 à 543, soit -25%, en quatre
ans), et n’a qu’une connaissance
parcellaire d
u nombre d’enfants
de moins de trois ans (4 588 en 2008 dernier chiffre connu). D’où il résulte une connaissance
imprécise du taux de couverture global, qui serait de 51% selon la CAF.
Pour autant, le département, présent par la pmi sur le terrain aux côtés des parents et des
enfants, assure son rôle de garant de la sécurité des installations et des qualifications
professionnelles des intervenants. Sous cet angle, son appréciation sur les réformes récentes peut
parfois être critique.
En ce qui concerne l’accueil collectif, il met en avant la place prédominante des petites
crèches parentales, bien adaptées au contexte lotois, rural, mais constate qu’elles sont désormais
« menacées ». Deux micro-crèches ont pu être développées avec succès
, mais les jardins d’éveil, qui
se sont substitués à l’accueil gratuit en école, sont accueillis avec réserve
en raison du transfert de
charges opéré vers les parents et, in fine, vers les collectivités locales.
En ce qu
i concerne l’accueil individuel, malgré les nombreuses places créées chez les
assistants-maternels, le département regrette leur répartition dans le territoire sans lien avec le
besoin, l’agrément ne prenant pas en compte ce dernier. Il ne place pas d’espoir dans l’éventuel rôle
régulateur des relais assistants-
maternels (RAM), créés à l’initiative des CAF, nonobstant leur
intérêt pour les assistants-
maternels et les parents. Les maisons d’assistants
-maternels sont
critiquées car elles n’ont pas répondu aux
objectifs de leur création (augmenter les places, élargir les
horaires), présentent des dysfonctionnements (absence de direction, de projet pédagogique) et
contribuent à déséquilibrer
l’offre existante.
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Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
8
La fréquentation des structures ne fait pas partie des éléments suivis par le département, ce
sujet relevant, selon lui, de la CAF
. Pour autant, il se dit préoccupé par l’effet de la circulaire CNAF
du 19
juin 2011 sur l’équilibre financier des crèches parentales et sur leur pérennisation. La
circulaire précitée, en imposant une tarification individuelle, et en rendant obligatoire la fourniture
des repas et des couches, aura pour effet certain d’alourdir les charges des crèches, sans que
l’optimisation attendue de leur fréquentation soit toujours po
ssible sur les créneaux libérés.
L’identification des besoins d’accueil est également laissée pour l’essentiel à l’
initiative de
la CAF, au moyen du diagnostic précédent la signature des contrats enfance jeunesse (CEJ) signés
avec les collectivités. L’app
roche du département étant réglementaire, son attention est plus portée
sur le respect des règles et sur la qualité de prise en charge des enfants, ce qui est complémentaire.
Sur le terrain, PMI et CAF coopèrent e
t s’invitent aux réunions qu’ils organisent
, notamment dans
le cadre des comités de pilotage CEJ. Mais il manque encore une vision départementale que la
CDAJE pourrait apporter. L’information des parents peut s’appuyer sur le site mon
-enfant.fr, tenu à
jour par la CAF, mais le conseil général peine
à l’alimenter.
On
n’
y trouve aucune information sur
la disponibilité des services d’accueil.
La satisfaction des parents, ou « adéquation aux besoins », reste mal connue. Interrogés, le
conseil général ou la CAF renvoient
vers les structures d’accueil et leurs gestionnaires, comme s’il
s’agissait d’un problème purement interne.
Un éclairage
reste à faire sur les listes d’attente et sur les
conditions dans lesquelles les enfants sont admis. Sur l’accueil spécifique ou occasionnel, la pmi se
dit soucieuse
d’intervenir pour satisfaire les besoins des parents le plus dans le besoin, mais rien
n’est vraiment formalisé, ni les objectifs ni les résultats.
Or la légitimité de cette politique publique se trouve largement conditionnée par la capacité
des acteurs à compenser les injustices créées par le handicap, les revenus faibles, ainsi que par les
situations de monoparentalité et de chômage qui rendent plus indispensable
l’accès à la garde
d’enfants
.
3.3-
L’autorisation et le contrôle des services d’accueil
L
e département assure l’autorisation des structures et leur contrôle dans des conditions qui
n’appellent pas de critique majeure, sinon que la procédure a tardé à être formalisée (rapports
écrits). Il en est de même pour les assistants-maternels, dont les p
rocédures d’agrément ont été
mieux encadrées, à l’exception toutefois des refus d’agrément, à la suite des préconisations du
schéma départemental. Un bilan annuel des contrôles pourrait être intégré au rapport d’activité du
conseil général. Enfin, pour la
formation et l’accompagnement des assistants
-maternels, une
meilleure coordination entre PMI et CAF est nécessaire.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
9
S O M M A I R E
1 -
LES POLITIQUES SOCIALES
...............................................................................................
11
1.1 -
La définition des politiques sociales
......................................................................................
11
1.2 -
L’organisation de la politique sociale
....................................................................................
13
1.3 -
Les caractéristiques démographiques
.....................................................................................
15
1.4 -
Le poids des dépenses d’aide sociale
.....................................................................................
16
1.5 -
La soutenabilité des dépenses sociales
...................................................................................
18
2 -
LA POLITIQUE D’AIDE
AUX PERSONNES AGEES
........................................................
21
2.1 -
L’évolution de la dépense d’APA et la répartition entre prise en charge à domicile et prise en
charge en établissement
.....................................................................................................................
21
2.2 -
L’APA à domicile
..................................................................................................................
22
L’entrée dans le dispositif
........................................................................................
22
2.2.1 -
Le niveau et le contenu des plans d’aide, et du reste à charge (APA à domicile)
....
23
2.2.2 -
La mise en oeuvre des plans d’aide
..........................................................................
26
2.2.3 -
Le contrôle de l’effectivité de l’aide
........................................................................
28
2.2.4 -
La tarification des
services et le contrôle de la qualité de l’aide
..............................
29
2.2.5 -
Les difficultés rencontrées par les services d’aide à domicile (ADMR),
et la création
2.2.6 -
de la « SEM Lot à domicile »
....................................................................................................
31
2.3 -
La prise en charge en établissement des personnes âgées dépendantes
.................................
32
La dépense d’APA en établissement et le nombre de bénéficiaires
.........................
32
2.3.1 -
L’offre d’hébergement dans le Lot
...........................................................................
33
2.3.2 -
La tarification des EHPAD
.......................................................................................
35
2.3.3 -
Le reste à charge pour les résidents
..........................................................................
38
2.3.4 -
Le contrôle de la prise en charge en établissement
..................................................
39
2.3.5 -
3 -
LA POLITIQUE D’ACCUE
IL DE LA PETITE ENFANCE
................................................
41
3.1 -
Le pilotage, la cohérence des objectifs et la coordination des acteurs
...................................
41
Les objectifs de la politique d’accueil de la petite enfance
......................................
41
3.1.1 -
L’articulation des instances et des outils de planification de l’offre d’accueil
........
43
3.1.2 -
Les conventions d’aide à l’investissement
...............................................................
46
3.1.3 -
3.2 -
L’offre d’accueil
....................................................................................................................
46
Le cadrage quantitatif de l’offre sur le territoire
......................................................
46
3.2.1 -
La fréquentation des services d’accueil et la PSU
...................................................
52
3.2.2 -
3.3 -
L’adéquation de l’offre à la demande, et les impacts de la politique d’accueil
.....................
53
L’identification des besoins des familles
.................................................................
53
3.3.1 -
Les impacts de la politique d’accueil du jeune enfant
..............................................
56
3.3.2 -
3.4 -
Le département dans sa mission d’autorisation et de contrôle des services d’accueil
...........
57
La procédure d’agrément et de contrôle des structures d’accueil collectif
..............
57
3.4.1 -
Les assistants maternels
: leur agrément, l’accompagnement, la formation, leur
3.4.2 -
contrôle
59
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Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
10
3.5 -
Le coût du service rendu
........................................................................................................
62
L’évaluation des coûts de la politique d’accueil du jeune enfant
.............................
62
3.5.1 -
L’utilisation par les acteurs des évaluations réalisées
..............................................
64
3.5.2 -
3.6 -
Les métiers de la petite enfance
–
enjeux, exigences
.............................................................
64
Les RH en établissement (accueil collectif)
.............................................................
64
3.6.1 -
3.7 -
La transition de l’AJE vers la préscolarisation
......................................................................
65
4 -
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
66
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Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
11
1 -
LES POLITIQUES SOCIALES
1.1 -
La définition des politiques sociales
L’article L.312.4 du CASF prévoit qu’un schéma d'organisation sociale et médico
-sociale
soit établi pour une période maximum de cinq ans, dont l’objectif général est d’apprécier la nature,
le niveau et l'évolution des besoins sociaux et médico-sociaux de la population, de dresser le bilan
quantitatif et qualitatif de l'offre sociale et médico-sociale existante, de déterminer les perspectives
et les objectifs de développement de l'offre sociale et médico-sociale et, notamment, ceux
nécessitant des interventions sous forme de création, transformation ou suppression d'établissements
et services, et de préciser le cadre de la coopération et de la coordination entre les établissements et
services. Les schémas relatifs aux personnes handicapées ou en perte d'autonomie sont arrêtés par le
président du conseil général, après concertation avec le représentant de l'Etat dans le département et
avec l'agence régionale de santé.
L’élaboration d’un schéma départemental présente l’avantage d’offrir une approche globale
et concertée sur la définitio
n des besoins et des priorités thématiques à l’échelle de l’ensemble du
département, sur une durée de cinq ans. Une telle démarche programmatique écarte le risque d’un
pilotage technique «
au fil de l’eau
» et permet d’introduire une dimension évaluative d
es actions à
mettre en œuvre.
Les schémas établis par le département
Le département du Lot a établi les schémas exigés par les textes :
en 2004 en faveur de l‘insertion (PDI), renouvelé annuellement
;
en 2005 en faveur des personnes âgées pour la période 2006-2010 ;
en 2009 en faveur de l’enfance et de la famille, suite à la loi de 2007 sur la protection de
l’enfance
;
en 2011 en faveur des personnes handicapées.
Selon le département, le renouvellement en 2011 du schéma en faveur des personnes
handicapée
s n’aurait pas rencontré d’obstacle. La mobilisation des partenaires dans le cadre des
assises départementales du handicap en septembre 2010 a contribué à l’adoption en juin 2011 du
schéma dans la suite des réflexions engagées.
En ce qui concerne les personnes âgées, le schéma élaboré en 2005 a couvert la période
2006-
2010 et n’a pas été renouvelé depuis 2010. Le département explique cette absence par la mise
en œuvre des nouvelles agences régionales de santé à compter de 2010 et par l’ouverture en 2011
du
débat autour de la dépendance. Deux facteurs qui l’auraient conduit à différer le renouvellement
du schéma pour disposer d’une meilleure visibilité sur les orientations de la politique nationale en
faveur des personnes âgées.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
12
La réforme attendue sur la dépendance ayant été suspendue en raison de la crise, le conseil
général du Lot aurait lancé prioritairement ce chantier en 2012 pour un aboutissement au cours de
l’année 2013.
En ce qui concerne l’insertion, le PDI a été adopté en 2004 mais le départ
ement reconnaît
n’avoir pas encore mis en œuvre de procédure pour son évaluation, notamment au regard de la mise
en place du revenu de solidarité active (RSA) en juillet 2009.
La cohérence des schémas avec les orientations nationales
Les schémas départementaux ont été établis en cohérence avec les orientations nationales
définies par l’Etat, dans le cadre d’une approche participative et partenariale
:
priorité donnée au maintien à domicile, pour les personnes âgées mais aussi pour les
personnes handicapées et les enfants protégés ;
individualisation des modalités d’accompagnement des personnes (ex
: les solutions de
répit pour les personnes âgées et handicapées).
Concernant le programme départemental d’insertion (PDI), adopté en 2004 et renouvelé
annuel
lement, ce dernier est majoritairement orienté vers l’insertion professionnelle des
bénéficiaires. Au-
delà de la levée des freins de l’accès à l’emploi (accès aux savoirs de base, actions
de remobilisation…), le PDI cherche ainsi à favoriser au maximum l’a
ctivité professionnelle des
personnes. Le Conseil général s’est ainsi clairement engagé dans une mise en œuvre massive des
contrats aidés, notamment en constituant une équipe de 7 animatrices départementales de l’emploi
pour mettre en œuvre ces contrats et
constituer un appui aux recruteurs potentiels et une interface
avec le monde économique.
Concernant le schéma en faveur des personnes âgées (2005), il a été établi dans la droite
ligne des orientations du plan Solidarité Grand Age et il envisageait aussi la question de la prise en
charge des malades d’Alzheimer. C’est ainsi qu’il visait à mieux qualifier l’offre en établissement
(médicalisation des logements foyer, développement d’accueil de jours et d’hébergement
temporaire pour répondre à l’enjeu des aidants…) et à favoriser le maintien à domicile des
personnes âgées (développement des CLIC à tout le territoire, qualification des services…).
Le schéma de l’enfance vise à renforcer la prévention primaire de la PMI autour des
périodes à risque de la grossesse, à renforcer les capacités de repérage du département, à diversifier
les modes de prise en charge et d’accompagnement des enfants.
Concernant le schéma en faveur des personnes handicapées, récemment adopté (2011), il
s’inscrit dans les grandes orientations ciblées par l’ARS dans le cadre de son schéma régional en
privilégiant la question de la prise en charge à domicile (développement des Services
d’Accompagnement à la Vie Sociale), l’articulation des acteurs et des réseaux, en soutenant
l’insertion
en milieu ordinaire des personnes en situation de handicap…
Ainsi, on peut considérer que le Département s’est inscrit, à travers ses outils de
planification, dans les grandes orientations des politiques publiques définies au niveau national, en
lien avec ses partenaires.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
13
L’évaluation des schémas
Divers éléments de bilan et d’évaluation des schémas ont été communiqués à la chambre.
Comme l’a souligné le département lui
-
même, l’élaboration des nouveaux schémas constitue le
moment privilégié de
l’évaluation des actions précédentes. Sont ainsi insérés des analyses plus
pertinentes dans chaque matière. Par ailleurs, les schémas restent des documents d’orientation et
peuvent de ce fait être ajustés en fonction des évolutions (réglementaires, conjoncturelles)
constatées.
En conclusion sur les schémas départementaux :
le département a disposé sur la période examinée de schémas départementaux afin de
formaliser les grands axes de ses politiques sociales, à l’exception toutefois du domaine
des personne
s âgées dont le schéma arrivé à échéance en 2010 n’a pas été renouvelé
;
le domaine de l’insertion ne donne pas lieu à des évaluations régulières.
1.2 -
L’organisation de la politique sociale
Les effectifs et leur répartition
Les effectifs de la direction de la solidarité, répartis entre le siège et les unités territoriales
d’action sociale, sont en 2011 de 263 ETP. S’y ajoutent ceux du centre départemental de l’enfance
(32 ETP), soit un total de 295 ETP. Ce nombre représente 27 % des 1 092 ETP qui composent
l’e
ffectif total du conseil général.
Traditionnellement, les départements disposent d’une organisation territoriale largement
déconcentrée, sous la forme d’unités territoriales réparties sur le territoire départemental, chacune
disposant d’une équipe médico
-
sociale, composée d’un médecin, d’une à quatre infirmières, d’un
agent administratif, et d’assistants sociaux.
Le département du Lot s’est dit particulièrement attaché à la question de son rapport au
territoire, compte tenu de la configuration du département (169 531 habitants au recensement de
2006, sur 5 216 km
2
, soit une densité de 32,5 hab/km
2
). L’organisation territorialisée actuelle des
services départementaux date de 2001. Les territoires d’action sociale ont été définis sur la base des
pays, ce qu
i a conduit à retenir 6 circonscriptions d’action sociale.
Cette répartition territoriale permet de desservir les deux principaux bassins de vie, à savoir
Cahors et Figeac, ainsi que les pôles secondaires du Département, au plus près des citoyens.
La volonté politique du Conseil général est de maintenir la plus grande proximité entre ses
services et ses publics. La mobilité est en effet une des problématiques majeures des usagers
rencontrés dans le cadre de l’action sociale départementale, qu’il s’agisse
des bénéficiaires du RSA
ou des personnes âgées.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
14
Les espaces personnes âgées (EPA)
Les circonscriptions d’action sociale constituent les points de desserte du public en
proximité en ce qui concerne les personnes handicapées, l’insertion et l’enfance et la famille.
Pour les personnes handicapées, le titre V de la loi du 11 février 2005 impose la création,
dans chaque département, d'une Maison Départementale des Personnes Handicapées (MDPH). Le
département du Lot en a ouvert une à Cahors.
Suite au transfert de la responsabilité des comités locaux de coordination gérontologique
(CLIC) au Département en 2005, le Conseil général a maillé tout son territoire d’espaces personnes
âgées (EPA), sur la même logique de répartition en six bassins de vie. Les EPA permettent
d’accueillir, d’informer, et d’orienter les personnes âgées. Les travailleurs sociaux pratiquant les
évaluations médico-
sociales de l’APA sont répartis dans ces EPA et travaillent ainsi en lien avec les
coordinateurs gérontologiques. L
’articulation trouvée répond à un souci de simplification pour
l’usager et de continuité du service.
La rationalisation des locaux
Le département du Lot a fait d’importants efforts pour rationaliser l’implantation de ses
locaux. Tel a été le cas notamment à Cahors, avec la construction en 2007 du bâtiment du conseil
général, et à Saint-
Céré avec l’ouverture en 2011 de la maison du département. Cependant, pour ne
prendre en exemple que la gestion sociale, mis à part le cas de Saint-Céré, la séparation physique
entre CAS et EPA laisse subsister des situations de surcoût.
Le département considère que le dispositif actuel est encore relativement coûteux en termes
de locaux, à la fois en termes de gestion immobilière et dans la mesure où il empêche la
mutualisation de certaines fonctions support, comme le secrétariat.
Dans sa réponse aux observations provisoires, la collectivité a indiqué qu’elle attachait de
l’importance à la problématique de la rationalisation du patrimoine et qu’elle poursuivait avec
cons
tance son effort déjà engagé. Pour illustrer cet effort continu, elle a cité l’exemple du
programme de relogement du CMS et de l’EPA de Gramat sur un même site, avec un
emménagement prévu du 1
er
trimestre 2015.
Le coût de l’organisation sociale
Les moyens en effectifs mobilisés sur la politique sociale représentent une dépense de
11,2
M€
en 2011, qui a évolué de 25,8 % entre 2006 et 2011.
Masse salariale de la direction de la solidarité 2006-2011
Nb
: une partie de l’évolution est liée à l’intégration des agents financés dans les CLIC par
intégration au sein du conseil général.
Année
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Masse Salariale
8 944 377
9 821 471
10 765 089
11 192 831
11 237 082
11 232 047
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
15
Il n’a pas été possible de comparer le coût des moyens mobilisés sur la politique sociale
avec le coût moyen constaté au niveau national ou régional dans les départements de même strate.
Cette comparaison serait également très utile au niveau de chaque politique sociale.
Dans le cadre de la contradiction, le département a fait savoir la mise en place d’un système
d’info
rmation décisionnel (SID), qui rassemblera à terme toutes les données utiles de la collectivité
et permettra une meilleure évaluation des dépenses sociales.
En conclusion sur l’organisation sociale départementale, la chambre note
:
le maillage du territo
ire départemental en 6 circonscriptions d’action sociale, qui a pour
cadre les pays, permet une gestion de proximité ;
les efforts pour rationaliser l’implantation territoriale des services laisse subsister des
situations de surcoût, notamment en matière sociale du fait de la séparation entre CAS et
EPA ;
aucune évaluation du coût du dispositif social départemental n’est possible actuellement,
en comparant avec le coût moyen des départements de même strate.
La chambre prend acte des initiatives prises par la collectivité départementale pour
apporter les améliorations nécessaires à l’organisation départementale sur les deux
derniers points.
1.3 -
Les caractéristiques démographiques
L’évolution démographique
Au 1
er
janvier 2009, d’après les dernières données publiées par l’Insee, le département du
Lot comptait 173 562 habitants, soit une augmentation par rapport aux deux recensements
précédents : 160 197 habitants en 1999 et 169 531 habitants en 2006.
Depuis une dizaine d’années, le Département connaît une croiss
ance démographique
modérée de l’ordre de 0,9
% par an (période 1999-2008). Cette croissance est principalement due à
un solde migratoire positif (de l’ordre de 1,1
%) alors que le solde naturel conduirait à une baisse de
la population de l’ordre de 0,3
%.
Ce solde migratoire correspond à une importante arrivée de population retraitée, qui conforte
le caractère âgé de la population lotoise. D’après les données Insee de population pour 2009 et la
répartition par classe d’âge, le département du Lot est le pl
us âgé de la région, avec 31,75 % de sa
population au-delà de 60 ans.
Le taux de fécondité (1,91 enfant par femme contre 2 au niveau national) ne lui permet pas
maintenir un renouvellement de sa population. Le département connaît le plus faible taux de
réunion de personnes vivant en couples avec enfants, les retraités pesant sur la structure sociale.
En termes de prospective, les projections tendent à montrer l’aggravation du phénomène de
vieillissement, avec une part des 60 ans et plus, qui passe de 32,3 % en 2010 à 43,10 % en 2040.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
16
Tableau
–
La structure de la population
En 2008, les actifs représentent 42,8 % de la population du département, contre 46 % en
Midi-Pyrénées (le taux le plus faible de la région) et 46,6 % au niveau national. En termes de
revenus, le niveau de précarité dans le Lot est supérieur au niveau national, en lien avec la structure
sociale (proportion importante de retraités agricoles).
A ce jour, les données de l’Insee et le travail partenarial avec ce dernier, con
stituent la
meilleure source d’informations fiables et comparables. La collectivité conduit un important travail
en interne pour recenser les indicateurs existants et mieux les exploiter.
Afin d’affiner et
d’actualiser sa connaissance des données sociales,
le département pourrait envisager d’adhérer à la
plateforme d’observation sociale Midi
-
Pyrénées, créée sous l’égide de la DREES et de la DGAS.
L’i
mpact de la structure de la population sur la dépense sociale
La structure de la population affecte la dépense sociale, bien que cela ne puisse pas toujours
être établi de façon précise (v infra prospective).
Actuellement, le département du Lot présente un nombre de bénéficiaires de prestations en
matière d’APA supérieur aux moyennes régionale et nationale, m
ême largement supérieur
s’agissant du handicap.
A l’inverse, le Département du Lot affiche un taux d’allocataires du RSA
plutôt inférieur à la moyenne régionale.
En conclusion, sur une longue durée, le vieillissement de la population lotoise apparaît
comm
e une caractéristique forte, qui va peser sur les budgets à venir du département ; afin d’affiner
sa prévision, le conseil général doit poursuivre son effort d’analyse des données sociale.
1.4 -
Le poids des dépenses d’aide sociale
Le poids des dépenses sociales dans les dépenses réelles de fonctionnement
Sur la période examinée, les dépenses brutes d’aide sociale (v tableau ci
-après) ont évolué
de 75,8
M€
à 85,5
M€
, soit une augmentation de 12,8 %, ou une augmentation annuelle de 2,1 %.
Malgré cette évolution, leur poids dans les dépenses réelles de fonctionnement (DRF) a
diminué de 57 % à 47,8 %
entre 2006 et 2011 suite à l’évolution plus rapide de ces dernières.
en % (sauf Population estimée)
En 2040
Population
estimée
Les 25-59
ans
Les 60 ans
ou plus
Les 75 ans
ou plus
Les 60 ans
ou plus
(projection)
Lot
174 475
43,6
32,3
13,3
43,1
France de province
50 993 992
45,7
24,0
9,5
32,5
France métropolitaine
62 791 013
46,4
22,9
8,9
31,0
France
64 647 600
46,4
22,6
8,8
30,9
Les estimations de population pour l'année 2010 sont provisoires.
Source : Insee, Estimations de population (résultats provisoires arrêtés fin 2011) - Omphale 2010.
En 2010
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
17
L’évolution moyenne plus rapide des dépenses réelles de fonctionnement a été expliquée
dans le premier rapport
d’observations adressé à l’ordonnateur, qui traitait de la situation financière.
Elle tient principalement aux conséquences financières des trans
ferts de compétences issus de l’acte
II de la décentralisation (intégration de nombreux agents TOS et DDE).
Tableau
–
Les dépenses sociales brutes
Année
s
Dépenses
réelles
de
fonctionnement
(en K€)
Dépenses
brutes
d’aide
sociale
(en K€)
( %)
2006
133 112
75 855
57
2011
178 731
85 460
47,8
Pour autant, les dépenses sociales gardent la première place dans la section de
fonctionnement du département, d’autant qu’il s’agit de dépenses hors frais de personnel, bâtiments,
moyens généraux.
Un autre facteur de diminution résulte du changement intervenu dans le mode de paiement
de l’aide sociale à l’hébergement pour les personnes âgées et celles handicapées (passage en
paiement net de l’aide sociale). A l’inverse, certaines augmentations de dépenses on
t été
enregistrées, notamment avec la mise en place du RSA en 2009.
L’évolution des principales dépenses sociales
Le tableau ci-
après montre l’évolution de la part relative des différentes dépenses sociales.
Source : les comptes administratifs
Années
Personnes âgées
Personnes
handicapées
insertion
Enfance-famille
Autres
Volume
%
Volume
%
Volume
%
Volume
%
Volume
%
2006
31 911
42,1
18 532
24,4
13 294
17,5
11 497
15,2
619
0,8
2011
31 549
36,9
21 777
25,5
16 985
19,9
14 339
16,8
810
0,9
(en
K€)
Les dépenses en faveur des personnes âgées sont les seules à ne pas avoir augmenté sur la
période. Elles ont même perdu 1 % (de 31,9
M€
en 2006 à 31,6
M€
en 2011). Alors qu’elles
représentaient 42,1 % des dépenses sociales brutes (hors frais de person
nel) en 2006, elles n’en
représentent plus qu’un peu plus d’un tiers (35,7
%) en 2011.
Toutes les autres dépenses sociales ont augmenté
: celles d’insertion de 27,8
% (+3,7
M€
),
celles du secteur enfance-famille de 24,7 % (+2,8
M€
) et celles en faveur des handicapés de 17,5 %
(+3,2
M€
).
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
18
L’évolution des dépenses en faveur des personnes handicapées s’explique par l’impact des
nouvelles dispositions de la loi du 11 février 2005, instaurant, à partir du 1er janvier 2006, un droit
à compensation pour les personnes handicapées.
L’évolution forte des dépenses d’insertion s’explique par la mise en place du RSA en 2009
et la dégradation du contexte économique et de l’emploi.
La progression des dépenses enfance-
famille est en grande partie liée à l’augmentation du
nombre de mesures de placements
d’enfants auprès du conseil général, qui a bondi entre janvier
2010 et mai 2011 de 224 à 319.
Evolution prospective
Le département a reconnu que l’exercice de projection sur l’avenir des dépenses sociales est
rendu difficile en raison de plusieurs facteurs. En effet, alors que les effets prix (revalorisation des
prestations) échappent par définition au département, les effets volumes restent d’une approche
complexe :
le marché de l’emploi, impacté par la crise, influe sur le RSA mais une connexion nette
reste difficile à établir ;
le rythme d’évolution de la PCH, qui était encore de 19
% en 2011 pour des raisons que
le département ne s’explique pas, pourrait rester élevé
;
l’évolution de l’APA est incertaine, malgré une stabilisation du nombre des bénéfi
ciaires
et une réduction du nombre d’heures réalisées par les services prestataires (effet des
plafonds) ;
en ce qui concerne le secteur enfance-
famille, l’évolution du nombre de placements
échappe au département.
Dans les conditions d’incertitude décrite
s, plutôt que de miser sur une stabilisation des
dépenses sociales d’APA et de PCH, qui demeure hypothétique, le département est tenté de projeter
sur les années à venir le taux d’évolution observé au cours des dernières années.
En conclusion sur l’évolut
ion des dépenses sociales, la chambre note :
si les dépenses de personnes âgées ont stagné, les autres dépenses ont fortement
augmenté : +22,7 % pour les personnes handicapées, +36 % pour enfance-famille et
+37 %
pour l’insertion
;
l’exercice de prospective est difficile à réaliser en raison de l’incertitude qui caractérise
de nombreux paramètres
, d’
autant que certaines décisions relèvent de tiers.
1.5 -
La soutenabilité des dépenses sociales
La question des dépenses sociales ne se limite pas à l’évolution des
dépenses elles-mêmes.
L’analyse de leur soutenabilité implique la prise en compte des ressources apportées par les tiers, en
l’occurrence par l’Etat.
Il est alors question de charge nette.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
19
La charge nette représentée par les dépenses sociales
Sur la période 2006-2011, la charge nette supportée par le département du Lot au titre des
dépenses sociales a augmenté de 46,3
M€
à 60,2
M€
, soit 30 % ou +5 % en progression annuelle.
Les dépenses en faveur des personnes handicapées expliquent pour pl
us d’un tiers cette
progression. Alors que la part des personnes handicapées a augmenté de 2 %, celle concernant les
dépenses en faveur des personnes âgées a diminué de presque 3 %. Leur charge nette respective est
de 21,4
M€
et 19,9
M€
, chacune représentant sensiblement un tiers de la charge nette totale
représentée par les dépenses sociales (60,3
M€
).
La part de celles en faveur de l’enfance et de la famille a un peu baissé (22,6
%) mais celle
de l’insertion a augmenté de 4,8
% à 7,4 %.
Le tableau ci-après restitue la charge nette (dépenses moins recettes) supportée par le
département pour chaque secteur de l’action sociale:
Source : les comptes administratifs
2006
Poids
(%)
2008
2010
2011
Poids
(%)
Evol.
2006-2011
(%)
Personnes âgées
17 772
38,4
18 304
21 035
21 446
35,7
20,7
Personnes handicapées
14 446
31,2
15 799
18 369
19 902
33,1
37,8
Enfance famille
11 015
23,8
11 981
12 271
13 589
22,6
23,4
Insertion
2 210
4,8
2 784
3 502
4 473
7,4
102,4
Logement
525
1,1
729
714
741
1,2
41,1
46 269
49 597
55 892
60 151
Le raisonnement en charge nette est important dans la mesure où il montre bien le surcroît
de ressources propres que le département doit mobiliser pour faire face à ses dépenses sociales.
Dans une de ses décisions, le Conseil Constitutionnel a rappelé les obligations de financement des
départements en matière de dépenses sociales.
Le financement des dépenses sociales
Sur la période 2006-2011, alors que les dépenses sociales brutes ont augmenté de 12,8 % et
les dépenses sociales nettes de 29,9 %, les recettes de fonctionnement (v tableau ci-après) ont
augmenté de 23,5 % (soit en moyenne annuelle 3,9 %), dont 4,6 % pour les recettes fiscales
(comptes 731 et 73) .
Tableau - « Evolution des recettes réelles de fonctionnement »
Source : les comptes administratifs
Montants
Evolution
%
Montants
Evolution
%
CA 2006
164 716 574,36
53 109 860,00
32,24%
CA 2007
170 090 164,12
5 373 589,76
3,26%
55 930 621,00
2 820 761,00
5,31%
32,88%
CA 2008
179 928 399,78
9 838 235,66
5,78%
59 783 750,00
3 853 129,00
6,89%
33,23%
CA 2009
180 492 127,67
563 727,89
0,31%
63 871 000,00
4 087 250,00
6,84%
35,39%
CA 2010
186 309 930,13
5 817 802,46
3,22%
65 552 767,00
1 681 767,00
2,63%
35,18%
CA 2011
203 375 569,21
17 065 639,08
9,16%
55 546 157,00
-10 006 610,00
-15,26%
27,31%
BP 2012
194 387 972,00
-8 987 597,21
-4,42%
55 042 000,00
-504 157,00
-0,91%
28,32%
Fiscalité
directe / RRF
Exercices
Recettes réelles de fonctionnement
Fiscalité directe (731)
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
20
La réforme de la taxe professionnelle a sensiblement modifié la perspective en matière de
recette fiscale, puisque la recette à ce titre n’est plus dynamique mais simplement compensée, le
département ne gardant de
pouvoir de taux qu’au titre de la taxe sur le foncier bâti. Déjà, sur la
période 2006-2011, en raison de la forte diminution observée en 2011 (-15,26 %), le poids de la
fiscalité directe a fortement diminué : de 32,24 % à 27,31 %.
En 2012, une diminution des recettes de fonctionnement est attendue (-4,4 %). Sur la
période 2012-
2015, le rythme d’évolution annuelle des ressources de fonctionnement courant n’a
pas été estimé.
Globalement pour l’avenir, le département analyse l’évolution prévisible de ses res
sources
de fonctionnement comme inadaptée par rapport à la pression des charges sociales, en raison de
plusieurs facteurs :
le faible part de la fiscalité directe, qui ne peut plus constituer un levier d’action
;
le faible dynamisme des dotations accordées en compensation (TIPP et concours de la
CNSA) ;
la part prise par les concours exceptionnels versés au titre de la péréquation et la
progression circonstancielle des droits de mutation.
Déjà, pour faire face à l’effet de ciseau constaté en section de fon
ctionnement et à la
réduction consécutive de l’épargne brute, le département a indiqué avoir conduit des efforts de
maîtrise de sa masse salariale et des dépenses courantes de l’administration départementale. Une
réflexion a été conduite également sur l’en
semble des aides versées par le département (facultatives
mais pas seulement), qui ont été redéfinies ou supprimées. Les efforts ont ainsi porté sur les plans
d’aide élaborés dans le cadre de l’APA (v infra).
Comme elle a été amenée à le faire dans son rapport sur la situation financière, la chambre
recommande que les efforts de maîtrise des dépenses portent en priorité sur les domaines de
compétences facultatifs, et que ces efforts visent autant la section de fonctionnement que celle
d’investissement. Le
conseil général a indiqué avoir déjà réduit sensiblement dans son budget 2012
le montant de son programme d’investissement (de 54,7
M€
à 47,7
M€
).
En conclusion sur l’évolution des dépenses sociales, la chambre note
:
la charge nette pour le département a évolué de 46,3 M
€
à 60,1 M
€
, soit +29,9 % ; les
dépenses en faveur des personnes âgées et handicapées en représentent 70 % ;
la stabilisation de ses ressources fiscales oblige le département à un effort de maîtrise de
ses dépenses ;
afin de faire face à ses dépenses obligatoires, et notamment de ses dépenses sociales, le
département doit conduire un effort global de rationalisation et de réduction de ses
dépenses, en fonctionnement comme en investissement, et envisager un recentrage
progressif sur ses compétences obligatoires.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
21
2 -
LA POLITIQUE D’AIDE
AUX PERSONNES AGEES
La chambre a centré son analyse sur l’Aide Personnalisée à l’Autonomie (APA), qui
représente près de 80 %
du montant total de l’aide versée au profit des personnes âgées.
2.1 -
L’évolution de la dépense d’APA et la répartition entre prise en charge à domicile et
prise en charge en établissement
L’évolution de la dépense d’APA
Entre 2006 et 2011, la dépense d’APA dans le Lot a évolué de 22,4
M€
à 24
M€
, soit une
augmentation de 11,6 %.
Tableau -
La dépense d’APA (source compte administratif)
Années
APA
dont APA à
domicile
dont APA en
établissement
2006
22 389
16 359
6 030
2011
24 040
16 120
7 923
Durant la période du 31 décembre 2006 au 31 septembre 2011, le nombre des bénéficiaires a
progressé de 5 401 à 5 741, soit +6,3 %. Le rythme annuel de 1,2 %
accrédite l’idée d’une certaine
stabilisation de la dépense d’APA, également observée au niveau national (DREES). Tendance à
prendre toutefois avec circonspection, compte tenu des données sociales examinées ci-avant.
La répartition des bénéficiaires entre APA à domicile et APA en établissement
En 2011, la dépense d’APA à domicile (16
M€
) représente 67 %
de l’enveloppe consacrée
par l’assemblée départementale à la dépense d’APA (24
M€
),
et la dépense d’APA en établissement
(7,9
M€
) 33 % de cette enveloppe. Le tableau ci-
après restitue l’évolut
ion du nombre des
bénéficiaires.
Source : conseil général du Lot
Au 31/12/N
2006
2007
2008
2009
2010
Statistiques arrêtées
au 30/09/2011
APA D
3 697
68 %
3 460
65 %
3 538
66 %
3 713
67 %
3 648
65 %
3 668
64 %
APA Établissement
Allocations individuelles
539
406
448
478
378
388
APA E :
APA versée sous forme de
Dotation Globale Dépendance
1 165
1 418
1 367
1 383
1 590
1 685
TOTAL APA E
1 704
32 %
1 824
35 %
1 815
34 %
1 861
33 %
1 968
35 %
2 073
36 %
TOTAL ALLOCATIONS
INDIVIDUELLES
4 236
3 866
3 986
4 191
4 026
4 056
TOTAL APAD et APAE
( y/c Dotations globales)
5 401
5 284
5 353
5 574
5 616
5 741
NB : 37 EHPAD Lotois ont signé une
convention pour le versement de l’APA établissement sous forme de Dotation
Globale Dépendance.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
22
En 2009, année pour laquelle on dispose d’éléments de comparaison, la part des allocataires
à domicile dans le Lot était de 67 %, supérieure de 6 points à celle observée au niveau national.
Selon le département, ce constat confirme l’hypothèse d’une tradition rurale «
familialiste »,
où la cohabitation entre les générations a longtemps été forte, et d’une certaine réticence à l’accueil
institutionnel.
En conclusion, la chambre relève que la répartition entre prise en charge à domicile et prise
en charge en établissement est plutôt plus favorable dans le Lot, et en tout état de cause plus élevée
qu’au niveau national
, étant rappelé que la politique nationale favorise le maintien à domicile.
2.2 -
L’APA à domicile
L’entrée dans le dispositif
2.2.1 -
La procédure d’entrée dans l’APA
L’allocation personnalisée d’autonomie (APA) s’adresse aux personnes âgées de soixante
ans et plus, résidant à domicile ou en établissement.
Gérée par les départements, l’allocation est calculée en fonction des revenus des
bénéficiaires et de leur degré de dépendance mesuré à l’aide des six niveaux de perte d’autonomie
de la grille nationale AGGIR (Autonomie gérontologie groupes iso-ressources), dits GIR 1 à 6.
L’APA ne compense que les GIR 1 à 4, c’est
-à-dire les dépendances les plus lourdes.
La détermination de l’appartenance à un groupe iso
-ressources (GIR) est effectuée par une
équipe pluridisciplinaire (médecin ou infirmière, assistante sociale) du département ; elle applique
pour ce faire la grille nationale AGGIR.
La qualité de la grille AGGIR a été souvent mise en cause. Les maladies dégénératives, telle
la maladie d’Alzheimer, y seraient, notamment, mal évaluées. L’hétérogénéité
de remplissage de
cette grille d’un département à l’autre a également été mise en évidence (cf. le rapport d
e
Mme Hélène GISSEROT du 20 mars 2007 sur le financement de la dépendance), notamment en ce
qui concerne le GIR4 qui marque l’entrée dans le disposi
tif.
Conscient des risques d’appréciation différenciée de la grille AGGIR,
la collectivité a
indiqué apporter un grand soin à respecter la cotation des différents items. L’équipe
pluridisciplinaire qui remplit les grilles a été formée, et respecte les co
nsignes d’un guide de
remplissage.
Afin de garantir l’utilisation homogène de cet outil,
le médecin référent du pôle
Gérontologie et Handicap procède systématiquement, et avant toute visite à domicile des
travailleurs sociaux, à un premier examen des de
mandes, et peut donc attirer l’attention sur un point
de vigilance ou la cotation d’une variable en particulier
; il assure une mission d’animation de
l’équipe des travailleurs sociaux en vue d’harmoniser les évaluations et pratiques.
Quoiqu’il en soit, l’accès plus ou moins large au GIR4 impacte directement le nombre de
bénéficiaires et donc l’évolution de la dépense.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
23
Les indicateurs d’entrée dans le dispositif
Deux indicateurs éclairent sur la façon dont la grille est appliquée. Les tableaux utilisés au
stade provisoire n’ont pas été reproduits après validation dans le cadre de la contradiction.
- Le taux de rejet des premières demandes (moyenne mensuelle) est un premier indicateur.
Pour le Lot, il apparaît relativement élevé, augmentant sur la période de 25 % en 2006 à 29 % en
2010 et 2011, soit un taux plutôt supérieur à la moyenne nationale (de 26 % en 2011) selon la
DREES, ce qui dénote une interprétation stricte des critères d’admission.
- Le taux de GIR4 est le deuxième indicateur.
Le GIR4,
premier niveau de dépendance ouvrant droit à l’APA, est un élément du débat
entre les tenants d’un recentrage de l’APA sur les personnes les plus dépendantes GIR 1 à 3 et les
partisans du maintien de l’éligibilité du GIR 4 afin de préserver au maximum l’au
tonomie de
chaque personne.
Dans le Lot, en 2011, les personnes modérément dépendantes relevant du GIR 4 y
représentent 65,2 % des allocataires à domicile, contre 61,19 % en moyenne régionale et 58,3 %
en moyenne nationale.
Selon le département, le ta
ux élevé de GIR4 s’explique simplement par le nombre important
de personnes âgées dans le département, et par un maintien plus longtemps au premier niveau de
prise en charge au titre de l’APA (GIR4).
Toutefois, on ne peut exclure que la volonté du département de prendre en charge la
dépendance de façon précoce y contribue. Il reconnait avoir souhaité mettre en exergue le rôle
important du dispositif en termes de prévention de la dépendance et de dégradation de la situation
des personnes, insistant sur l’effet retardateur de l’évolution de la dépendance vers des GIR plus
élevés et donc aussi plus coûteux, notamment lorsque l’aggravation de la dépendance se traduit par
un prise en charge en établissement.
S’il est vrai que les réflexions actuelles sur la p
rise en charge de la dépendance (projet de
création d’un cinquième risque) plaident pour une prise en charge précoce de la dépendance afin de
reculer au maximum l’échéance de la perte d’autonomie et de limiter les coûts afférents, aucun texte
n’entérine ce
tte hypothèse.
En conclusion sur l’entrée dans le dispositif, la chambre note
une certaine ambivalence des
indicateurs d’entrée dans le GIR4. En l’état de la réglementation, et compte tenu de l’impact
financier pour la collectivité, il est recommandé au département de conserver une attitude prudente,
dans l’attente d’études plus poussées quant aux effets retardateurs sur la dépendance d’une prise en
charge précoce.
Le niveau et le contenu des plans d’aide, et du reste à charge (APA à domicile)
2.2.2 -
A domic
ile, le plan d’aide recense les besoins du demandeur et les aides de toute nature
nécessaires à son maintien à domicile. Il est établi par une équipe médico-sociale.
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Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
24
Le montant maximum du plan d’aide attribuable par GIR est fixé par un barème arrêté
au
niveau national.
Le montant de l’APA est égal au montant du plan d’aide effectivement utilisé par
le bénéficiaire, diminué d’une participation éventuelle laissée à sa charge et calculée en fonction de
ses ressources.
Le niveau des plans d’aide
Le pla
n d’aide varie selon le niveau d’autonomie de la personne âgée
: de 917,06 € par mois
pour les personnes les plus dépendantes (GIR1) à 327,38 € par mois pour les moins dépendantes
(GIR4). Dans le département du Lot, le montant moyen des plans d’aide à domi
cile (tous GIR
confondus) est de 431,47 € par mois en 2011.
Tableau
: Le montant des plans d’aide
Source : conseil général du Lot
Au 31/12/2010 (en €)
GIR 1
GIR 2
GIR 3
GIR 4
Tous
GIR
confondus
PLAN D’AIDE A
DOMICILE
Part du département (APA)
86 %
83 %
85 %
85 %
85 %
Part du bénéficiaire
14 %
17 %
15 %
15 %
15 %
Montant moyen du plan
d’aide
/bénéficiaire
917,06
727,22
539,61
327,38
431,47
Plafond national au 1er avril
2011
1 261,6
1081,37
811,03
540,69
Ce montant a diminué par rapport à 2009. Cette année-
là, le montant moyen du plan d’aide
dans le Lot était de 450,92
€, alors qu’il était de 494 € au plan national (source Etudes et résultats
n° 710 de novembre 2009), soit moins élevé de presque dix points.
En 2011, les écarts par rapport aux plafonds nationaux sont significatifs : inférieurs de
27,3 % pour le GIR 1, inférieurs de 39,45 % pour le GIR 4.
En 2011, la part financée par le département oscille entre 86 % pour les GIR1, 83 % pour les
GIR2 et 85 % pour les GIR 3 et 4, ce qui laisse à la personne âgée un reste à charge moyen de
l’ordre de 15
%.
Le tableau ci-
après montre que le niveau moyen du plan d’aide dans le département du Lot
se situe dans la moyenne des départements de la région :
Département
Montant moyen
du plan d’aide
09- Ariège
362
12-Aveyron
455
31-Haute-Garonne
479
32-Gers
Nc
46-Lot
445
65-Hautes-Pyrénées
519
81-Tarn
441
82-Tarn-et-Garonne
416
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Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
25
Le département, afin de limiter le niveau des plans d’aide, a mis en œuvre, depuis le 1
er
avril
2011, des forfaits « aide domestique » et des forfaits « aide à la personne » :
un forfait de 9 heures d’aide/mois, destiné à répondre aux besoins en termes d’activité
d’aides ménagères,
ainsi qu’un forfait de 15h/mois destiné à
couvrir, outre les activités ménagères, les
courses et/ou l’aide à la toilette, et/ou la surveillance et/ou la prise des repas.
En fonction des situations individuelles, des dérogations à ce dispositif peuvent être
accordées sur validation du médecin de
l’équipe pluridisciplinaire.
Le contenu du plan d’aide
L’APA a vocation à couvrir «les dépenses de toute nature» du demandeur dès lors qu’elles
relèvent d’un plan d’aide.
De fait, le plan d’aide se présente comme une combinaison de plusieurs types d’aides
: une
aide domestique (ménage, repassage, etc.),
une aide à la personne (tâches d’hygiène, aide à la
toilette à l’habillage)
, une aide technique (fournitures et matériels médicaux),
une formule d’accueil
de jour ou temporaire.
Dans le département
du Lot, comme d’ailleurs dans les autres départements de la région, les
plans d’aide sont constitués principalement des aides domestiques (ménage, repassage…) et à la
personne (taches d’hygiène, aide à la toilette et à l’habillage…), autrement dit des aide
s dites
humaines, par opposition aux aides techniques. Le taux atteint est de 96,24 % au 31 décembre 2010,
supérieur au taux national (de 90 % en 2009).
Les aides accordées en dehors de l’aide humaine
Certaines aides comme le logement, le portage des repas, la téléassistance, peuvent être
prises en charge par le département. Elles sont prévues, indiquées et valorisées dans le plan d’aide.
Leurs modalités de prise en charge ont été définies dans une délibération du 27 octobre
2002 :
le portage des repas
à raison de 2,30 € par repas pour 20 repas par mois
;
la téléassistance dans la limite de 16 € par mois
;
les frais d’hygiène, dans la limite de 80
€, et sur présentation des justificatifs de
dépense ;
pour l’adaptation du logement, la prise en charge en A
PA est prioritaire par rapport à
l’aide sectorielle «
SDALH
» (subvention départementale pour l’adaptation du logement
au handicap)
; dans les deux cas, l’aide au logement est plafonnée à 20
% des travaux et
ne peut dépasser 2 000
€.
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Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
26
Les aidants familiaux
La prise en charge de frais d’accueil familial peut intervenir dans des conditions limitées
définies par la réglementation. Dans ce cadre, le département a déclaré tenir compte de
l’environnement familial du demandeur et notamment de la présence
ou non d’aidants familiaux.
La valorisation des heures réalisées par l’entourage familial dans le plan d’aide est réalisée
de manière restrictive. L’aide apportée quotidiennement par la famille relève de la solidarité
familiale et n’appelle pas, en
contrepartie, de rémunération financière.
Pour les cas exceptionnels où des plans d’aide intègrent la prise en charge financière d’un
emploi familial, les plans sont examinés en équipe technique, en présence du médecin référent et du
chef de service, afin de garantir une équité dans le traitement des situations.
En ce qui concerne l’aide aux aidants, il existe des actions collectives et des groupes de
paroles. Mais le département n’a pas défini à ce jour de politique formalisée, qui prendrait la forme
d’actions de formation, d’accompagnement et de soutien psychologique, et de solutions de répit.
L’accueil de jour et l’hébergement temporaire
Les besoins d’accueil de jour et d’hébergement temporaire peuvent également faire l’objet
d’une prise en charge dans le plan d’aide, que le conseil général a défini
. P
our l’accueil de jour, il
existe un forfait de 12,11€ par demi
-journée (valeur au 1
er
avril 2012). Pour l
’hébergement
temporaire, le forfait est défini
sur la base du tarif dépendance de l’établissement d’accueil.
A ce jour, deux accueils de jour médicalisés autonomes existent sur le territoire à Glanes
(14
places) et Figeac (12 places), et un projet sur Cahors est en cours d’étude.
Le schéma gérontologique 2006-2010 avait encouragé le développement de
places d’accueil
de jour et d’hébergement temporaire dans tous les EHPAD, dans des conditions qui se sont révélées
peu adaptées pour les petits établissements, surtout en cas d’absence de locaux différenciés.
Le
département analyse la couverture actuelle comme insuffisante.
En conclusion, le chantier ouvert sur le schéma département personnes âgées devra tendre à
mieux formaliser la politique d’aide aux aidants et à évaluer précisément les besoins d’accueil de
jour et d’hébergement temporaire.
La mise en
oeuvre des plans d’aide
2.2.3 -
Les emplois couverts par l’APA dans les textes
Plusieurs possibilités d’emplois sont susceptibles d’être couverts par l’APA à domicile
: la
personne âgée peut être l’usager d’un service, qui intervient comme prestataire («
organisme
prestataire
») ou l’employeur direct de l’intervenant («
gré à gré »), avec recours éventuel à un
« organisme mandataire » pour une assistance administrative.
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Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
27
Selon le mode d’intervention retenu, le tarif horaire moyen pratiqué dans le Lot peut
fortement varier. La crainte peut donc exister que les personnes âgées les plus fragiles, qui ont
besoin de plus d’heures, recourent à des services non prestataires, qui ne présentent pas de garantie
en termes de formation professionnelle.
Afin de protéger les personnes âgées les plus fragiles,
le code de l’action sociale et des
familles, dans ses articles L.232-6 et R.232-12, recommande que la priorité soit donnée à un service
prestataire d’aide à domicile dans les cas de perte d’autonomie les plus importan
ts. Pour autant, le
bénéficiaire dispose d’une totale liberté de choix quant aux modalités d’intervention. L
a personne
âgée exprime son choix dans un courrier adressé au président du conseil général.
Dans la pratique, le plan d’aide est travaillé avec la
personne âgée et sa famille. En fonction
de la perte d’autonomie, l’équipe médico
-
sociale recommande tel ou tel mode d’intervention. Pour
des GIR 1 et 2, comme la loi le préconise, l’intervention d’un service prestataire est recommandée.
La pratique
lotoise en matière d’emplois à domicile
Le tableau des e
mplois couverts par l’APA
, établi pour 2011, montre que plus de 84 % des
aides humaines prescrites dans les plans d’aide d’APA à domicile sont réalisées dans le cadre
prestataire.
Tableau : Les emp
lois couverts par l’APA
Source : conseil général du Lot
Prestataire
Mandataire
Gré à gré
TOTAL
Nbre total d’heures
sur 2011
Nbre de
bénéficiaires au
30/11/2011
Nbre total
d’heures sur 2011
Nbre de
bénéficiaires au
30/11/2011
Nbre total d’heures
sur 2011
Nbre de
bénéficiaires au
30/11/2011
Nbre total
d’heures d’aide
humaine sur 2011
Nbre de
bénéficiaires de
l’APAD au
30/11/2011
757 106
84,2
%
3 090
14 698
1,6 %
44
127 593
14,1
%
411
899 397
3 545
Statistiques arrêtées au 30/11/2011 - (Facturation de décembre non traitée à ce jour)
Un autre tableau transmis par le département, montrant la répartition par GIR des sommes
allouées dans les plans d’aide au titre de l’aide humaine, selon le type d’intervenant, pour le mois de
décembre 2010, confirme une répartition globalement conforme à la recommandation du code de
l’action sociale et de la famille (CASF), qui, dans ses articles L.
232-6 et R. 232-12, préconise
qu’une personne très dépendante soit prise en charge par le personnel le plus qualifié. Toutefoi
s, la
part du gré à gré atteinte pour les GIR1 (de 13%) paraît élevée eu égard au niveau de très grande
dépendance des personnes concernées et de leur incapacité présumée à être employeur.
La chambre appelle par conséquent le conseil général à tendre vers une diminution du taux
d’emploi en gré à gré et en mandataire pour les GIR1, en conformité avec le CASF.
Sur ce point, le département a fait savoir que conformément à la réglementation et sauf cas
exceptionnel, le recours au prestataire est préconisé et prescrit pour les GIR1/2. La collectivité
promeut aussi le recours à un service prestataire pour les GIR 3. Les cas dérogatoires à ce principe,
très exceptionnels, font systématiquement l’objet d’une analyse en équipe technique et d’une
validation par le médecin référent et le chef de service.
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Rapport
d’observations définitives
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–
Les dépenses sociales)
28
Le contrôle de l’effectivité de l’aide
2.2.4 -
L’APA étant une prestation en nature, donc spécialisée, le bénéficiaire doit justifier
régulièrement, sous peine de suspension de l’allocation, des modalités concrètes de
son utilisation
en conformité avec le plan d’aide. Par ailleurs, le contrôle de l’affectation de la dépense s’avère
d’autant plus nécessaire pour le département qu’il maîtrise difficilement l’évolution du nombre des
allocataires, qui dépend pour beaucoup de facteurs exogènes (vieillissement de la population,
augmentation de la dépendance).
Le contrôle précédent de la chambre, en 2006, avait soulevé le problème de l’absence
fréquente des justificatifs concernant les emplois en gré à gré, dans l’hypothèse de
dépenses
supplémentaires (aménagement du logement, téléalarme…). Et il n’était donné aucune statistique en
matière de taux de récupération des indus. Des améliorations ont été constatées mais des lacunes
demeurent.
Le contrôle des prestataires
Les modal
ités de contrôle de l’effectivité des aides accordées au titre de l’APA revêtent dans
le Lot les caractéristiques suivantes :
d’une part, le paiement a toujours lieu sur facture, ce qui permet de limiter
considérablement les indus ;
d’autre part, 90
% des
sommes allouées au titre de l’aide humaine sont réalisées par des
services prestataires, bénéficiant le plus souvent du tiers payant, ce qui permet de payer
les heures d’APA directement à ces services sur présentation de la facturation des heures
effectivement réalisées.
Dans le cas de facturation directe à des services prestataires, le système empêche le
paiement de prestations qui n’ont pas été effectuées. Le risque d’indu est très faible et se limite
quasiment aux changements dans la situation des personnes âgées, comme le transfert dans un
établissement. Le résultat est probant
: le montant des indus récupérés n’a été que de 8
300
€ en
2010 correspondant 0,03 %
des sommes mandatées au titre de l’APA. En 2011, les indus ont été un
peu plus importants (70
000 €).
Le système présente des avantages à la fois pour le d
épartement, puisqu’il permet que le
paiement intervienne le plus souvent sous dix jours, et pour les bénéficiaires, notamment en cas de
dépendance lourde, dans la mesure où il n’y a ni flux financier ni gestion d’un employé.
Pour les associations prestataires, le paiement sur facture peut générer parfois une tension
sur la trésorerie mais le département a indiqué pouvoir pallier cet inconvénient en accordant des
avances. Indépendamment du mode paiement utilisé, les difficultés de trésorerie rencontrées par les
associations gestionnaires de services d’aide à domicile ont été réelles dans le département et sont à
l’origine de la création d’une SEM «
Lot à domicile » (v infra).
Le développement de la télégestion pourrait encore améliorer les conditions de la
facturation, en permettant d’actualiser plus rapidement la situation administrative de chaque
prestataire. Mais cet objectif semble encore relativement lointain dans la mesure où il suppose de la
part des services une modernisation de leur installation informatique.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
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–
Les dépenses sociales)
29
Le contrôle des emplois en mandataire et en gré à gré
S’agissant du contrôle des aides accordées sous la forme d’emplois en mandataire et en gré à
gré, le département a reconnu
ne mettre en œuvre aucun contrôle d’effectivité, sinon de façon
exceptionnelle. L’enjeu n’est pourtant pas négligeable puisque les emplois directs représentent entre
300 et 400 personnes et un budget d’un million d’euros. Le département s’est contenté d’in
diquer
que «
la charge de travail des gestionnaires APA n’a pas encore permis de dégager du temps de
contrôle
». Il a précisé qu’un agent de catégorie C avait été recruté à cette fin le 1er février 2012. Le
département a également indiqué avoir formalisé sa requête pour le contrôle des emplois directs et
s’être rapproché de l’URSSAF pour mettre en place un contrôle systématique.
Compte tenu du poids des services prestataires dans le Lot et du paiement sur factures, le
département n’a pas mis en œuvre le CESU
(chèque emploi service universel). Dans la mesure où
les titres utilisés sont remboursés par l’émetteur au département, cet instrument permet d’éviter le
paiement de prestations indues, notamment pendant les périodes où les bénéficiaires sont
hospitalisés ou lorsqu’ils décèdent.
En conclusion, la chambre recommande la mise en place
d’un contrôle d’effectivité sur les
emplois en mandataire et en gré à gré.
Elle prend acte qu’avec le contrôle de
305 bénéficiaires de
l’APA employeurs directs au cours du 3
e
trimestre 2012, cette recommandation a connu un début
d’application.
La tarification des services et le contrôle de la qual
ité de l’aide
2.2.5 -
Le cadre juridique d’intervention des services d’aide à domicile met en œuvre deux régimes
juridiques :
soit le régime de l’autorisation par le président du conseil général, prévu par la loi du
2 janvier 2002 ;
soit le régime de l’agrément délivré par l’Etat, prévu par la loi du 26 juillet 2005 et
codifié à l’article L.129
-1 du code du travail.
En 2011, dans le département du Lot, 5 services prestataires sont autorisés et tarifés par le
conseil général : ADAR Figeac, AMD de Gourdon, ADMR (8 associations adhérentes sur le
département), Croix-Rouge Française-
Vayrac, OPTIM’ Services (en Bouriane).
La tarification des services d’aide à domicile
Pour les services qu’il autorise, le conseil général applique le décret n°
2003-1010 du
22 octobre
2003, ce qui le conduit à différencier le taux de prise en charge de l’heure d’intervention
de chaque prestataire en fonction de son coût de revient réel. Cette tarification, d’abord
expérimentée à titre expérimental sur certains services, a été généralisée à partir de 2005 à
l’ensemble des services prestataires d’aide à domicile autorisés.
La cellule tarification du service Personnes Âgées effectue des contrôles annuellement lors
du vote des budgets prévisionnels et après l’arrêté des comptes administrati
fs.
Un premier contrôle est exercé en amont sur les budgets prévisionnels. Afin de maîtriser
l’évolution des dépenses, l’
a
ssemblée départementale arrête des taux indicateurs d’évolution,
notifiés aux services d’aide à domicile avant la date butoir de remi
se des propositions budgétaires
(31
octobre), afin qu’ils soient pris en compte dans les propositions des gestionnaires. Toute
demande de mesure nouvelle doit être argumentée et justifiée explicitement par les directeurs. Le
service se réserve le droit de demander au service de fournir des détails supplémentaires sur des
dépenses particulières.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
30
Pour 2011, le tarif horaire des services à domicile autorisés s’échelonne entre 18,63 € (AMD
de Gourdon) et 20,24 € (Croix
-Rouge Française
–
Vayrac) ; le tarif d
e l’ADMR est de 19,56 €. Le
tarif horaire prestataire de référence s’applique aussi aux services agréés (19,50 €).
Une étude
comparative réalisée en interne auprès de 17 départements aurait montré une proximité des tarifs
des services prestataires du département du Lot avec ceux des autres départements interrogés.
De même, à l’occasion de l’examen des comptes administratifs,
la collectivité réalise un
contrôle a posteriori des dépenses réalisées, pour lesquelles il peut demander au gestionnaire de
transmettre des pièces justificatives.
Le conventionnement avec les services prestataires
Parallèlement à la tarification, la collectivité
ne s’est pas
engagée dans une démarche de
conventionnement avec les services prestataires autour d’objectifs communs de
qualité et de
professionnalisation (convention d’objectifs et de moyens, charte qualité…).
Elle a déclaré être attentive
à l’enjeu de
la qualité de la prise en charge et à la question de la
qualification des personnels intervenant dans les structures mais
a reconnu n’avoir pas été en
mesure de concrétiser sa réflexion par un conventionnement avec les structures, compte tenu des
difficultés importantes de gestion auxquelles s’est trouvée confrontée l’ADMR (v infra).
Elle
reconnait également ne pas mettre en oeuvre de contrôles sur place.
Selon le département, ces préoccupations font partie du processus de tarification annuel.
Notamment, eu égard à l’impact sur le tarif horaire du taux de qualification pris en compte dans les
propositions budgétaires, la
cellule tarification s’assure d’une juste proportion des effectifs et des
charges du personnel qualifié (Auxiliaires de Vie Sociale) par rapport à ceux du personnel non
qualifié (Aides et Employés à Domicile).
Dans le cadre de la contradiction, le département a indiqué que la recommandation de la
chambre avait déjà reçu une application partielle, ayant signé en 2012 un contrat pluriannuel
d’objectifs et de moyens (CPOM) avec deux services d’aide à domicile.
Il est noté que,
pour les services prestataires qui bénéficient que d’un agrément qualité, un
tel conventionnement existe, qui permet de garantir un minimum de qualité de la prise en charge.
La coordination avec les services de l’Etat
Une première coordination existe avec les services de la Direction régionale des entreprises,
de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRRECTE), en ce qui concerne
les demandes d’agrément qualité, pour lesquelles le département est systématiquement sol
licité pour
avis. Cet avis porte sur la capacité du demandeur à assurer une prestation de qualité et l’affectation
de moyens humains, matériels et financiers proportionnés à cette exigence.
Une coordination est également mise en œuvre pour le fonctionneme
nt du Fonds
exceptionnel de restructuration des services d’aide à domicile autorisés et agréés, qui va être
prochainement débloqué afin d’aider les services ayant rencontré des difficultés financières. Le
service Personnes Âgées du Conseil général a été co
ntacté par l’ARS afin de relayer l’information
auprès des services, et pour l’instruction des dossiers déposés.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
31
On peut cependant regretter qu’une meilleure coordination des outils de régulation n’ait pas
été recherchée avec l’Etat. A l’instar de ce qui est fait dans d’autres départements, des contrôles
conjoints pourraient être mis en place avec les services de la DIRRECTE, visant les services
autorisés comme les services agréés.
En conclusion, la chambre invite le conseil général à renforcer sa démarche qualité vis-à-vis
des services à domicile : en mettant en place un conventionnement avec les structures, en organisant
des contrôles sur place, et en recherchant la coordination avec les services de l’Etat.
Les difficultés rencontrées par les services d’
aide à domicile (ADMR), et la
2.2.6 -
création de la « SEM Lot à domicile »
Les difficultés rencontrées par les services d’aide à domicile
Le décret de 2003 sur la tarification au prix de revient a été appliqué mais n’a pas eu
l’impact attendu en termes de regroupement des services d’aide, nombreux et peu viables
économiquement. Entretemps, la crise a fragilisé les structures qui ont accumulé les résultats
déficitaires et présenté de sérieuses difficultés de trésorerie.
Le département a indiqué être intervenu auprès de la fédération départementale des services
d’aide à domicile, pour demander de revoir leur implantation territoriale (existence de nombreuses
associations, poids des structures, absence de mutualisation sur certains postes administratifs).
Mais l’AD
MR, qui représentait plus de 70 % des heures effectuées dans le Lot, a accumulé
les résultats déficitaires, obligeant le département à intervenir.
La création de la « SEM Lot à domicile »
Devant les difficultés du réseau ADMR (26 associations autonomes), le département a créé
la SEM « Lot Aide à Domicile », avec une participation au capital social de 1,478
M€
.
Ce faisant, il a repris à son compte la gestion de 18 associations anciennement adhérentes de
l’ADMR, en pérennisant le service rendu aux personnes âgées, mais avec l’objectif de maîtriser les
coûts horaires, par un regroupement des structures et un contrôle des coûts, notamment des frais de
déplacement. Il
s’est fixé comme axes d’amélioration
: la péréquation des tarifs, l’harmonisation
des conditions de travail, la professionnalisation.
La SEM, qui a repris environ 900 salariés avec des statuts différents et des pratiques
professionnelles également très diverses, dispose d’un siège (établissement principal) et de six
établissements secondaires (la taille critique pour optimiser les échanges a été évaluée à
200 000 heures, sur un total de 1,36 M
€
).
La SEM présente le statut de structure agréée par le préfet. A ce titre, elle est moins
encadrée que les cinq associations « autorisées », dont le département valide le budget et arrête les
tarifs en s’attachant à maîtriser l’évolution des dépenses (taux indicateurs).
Selon les données communiquées par le département, la SEM Lot à domicile, qui a repris les
déficits des associations, présentait fin 2011 un déficit de 540
000 €
, hors prise en compte des
congés payés des agents. La collectivité est consciente
qu’il lui appartient de
contribuer à rétablir
l’équilibre financier de la SEM.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
32
En conclusion, la chambre note :
le regroupement des se
rvices d’aide à domicile, qui était un des objectifs du décret de
2003 sur la tarification, n’a pas eu lieu
; à la faveur de la crise, les structures ont
rencontré des difficultés financières grandissantes ;
la SEM Lot a été créée
afin de pérenniser l’aide
aux personnes âgées ;
il est nécessaire
de mettre en œuvre un
véritable suivi des structures afin de maîtriser les
coûts de gestion du nouveau dispositif.
2.3 -
La prise en charge en établissement des personnes âgées dépendantes
La politique de maintien à domic
ile est favorisée par les départements, à la fois parce qu’elle
correspond aux désirs profonds de la population âgée et parce qu’elle est plus économe des deniers
publics. L’accueil en établissement est devenu, au fil des années, un ultime recours, lorsque
la
dépendance de la personne et sa situation familiale ne permettent plus un maintien à domicile.
La dépense d’APA en établissement et le nombre de bénéficiaires
2.3.1 -
Entre 2006 et 2011, la dépense d’APA dans le Lot a évolué de 22,4
M€
à 24
M€
.
L’APA en
établissement, qui en représentait 27 % en 2006, en représente désormais un tiers
(33 %
). Alors que la dépense d’APA à domicile a diminué de 1,5
%
, la dépense d’APA en
établissement a augmenté de 31,4 %.
Pendant la période, le nombre de bénéficiaires en établissement a augmenté de 1 704 à 2 073
(chiffre arrêté au 31/9/2011), soit +15,5 %. La part des bénéficiaires en établissement a augmenté
de 32 % à 35 %.
Les bénéficiaires sont répartis en deux catégories selon qu’ils perçoivent une allocation
individuelle (bénéficiaires non l
otois) ou que l’APA est versée directement à l’établissement sous la
forme d’une dotation globale
. Durant la période, le nombre de bénéficiaires ayant perçu une APA
individuelle a diminué de 28 %. En 2011, sur les 2073 bénéficiair
es de l’APA en établissement,
seulement 18,7 % touchent encore une APA individuellement.
Tableau : La répartition entre APA à domicile et APA en établissement
Source : conseil général du Lot
Au 31/12/N
2006
2007
2008
2009
2010
Statistiques arrêtées
au 30/09/2011
APA D
3697
68 %
3460
65 %
3538
66 %
3713
67 %
3648
65 %
3668
64 %
APA Établissement
Allocations individuelles
539
406
448
478
378
388
APA E :
APA versée sous forme de Dotation
Globale Dépendance
1165
1418
1367
1383
1590
1685
TOTAL APA E
1704
32 %
1824
35 %
1815
34 %
1861
33 %
1968
35 %
2073
36 %
NB
: 37 EHPAD Lotois ont signé une convention pour le versement de l’APA établissement sous forme de Dotation
Globale Dépendance.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
33
En 2011, 19,07 % sont classés GIR1, 45,62 % GIR2, 13,92 % GIR3 et 21,39 % GIR 4. On
note une part de GIR4 (GIR d’entrée dans le dispositif) relativement faible,
contrairement au
constat fait pour l’APA à domicile. En 2009, l
a moyenne régionale était de 25 %.
En conclusion, la chambre note que le pourcentage des bénéficiaires en établissement est un
peu inférieure à la moyenne nationale
et que l’APA en établissement est versée à 81,2
% sous la
forme de dotation globale aux établissements.
L’offre d’hébergement dans le Lot
2.3.2 -
La capacité d’accueil et le taux d’équipe
ment
En 2011, comme l’indique le tableau ci
-après, le département du Lot compte
57 établissements, et 3 169
places d’accueil autorisées pour les personnes âgées, soit une
augmentation de 3,4 % des places entre 2006 et 2011.
Tableau -
La capacité d’accue
il en établissement
Source : conseil général du Lot
Nombre d'établissements
Capacité autorisée
(en lits ou places)
2006
2011
2006
2011
EHPAD
32
36
1982
2394
USLD
3
2
230
110
Accueil de jour (autonome)
1
2
12
26
EHPA
LF, PUV, MR
MARPA
15
5
12
5
682
109
525
114
TOTAL
56
57
3 015
3 169
En 2011, le nombre de places installées est de 3 095, soit inférieur de 74 places au nombre
autorisé (3 169). En 2012, les places autorisées sont de 3 177 et celles installées de 3 103, soit un
écart persistant de 74 places, en raison de leur absence de financement.
Le taux d’équipement en places médicalisées (EHPAD et USLD) pour 1
000 habitants de
75 ans et plus (v tableau ci-
après) s’est amélioré, en passant de 108,36 en 2009 à 112 en 2011, suite
à l’augmentatio
n du nombre de lits installés plus rapide que la population des plus de 75 ans du
département. Mais avec un tel ratio, bien inférieur à la moyenne régionale (124), le département de
Midi-Pyrénées est le moins bien équipé dans la région.
Tableau - Le taux
d’équipement
en places médicalisées (Midi-Pyrénées)
Taux d’équipement
pour 1000 hab. de 75 ans et plus
Places médicalisées
2009
Places médicalisées
2011
Ariège
107,14
113
Lot
108,36
112
Hautes-Pyrénées
115,46
115
Tarn-et-Garonne
116,02
117
Haute-Garonne
118,91
123
Gers
121,43
124
Tarn
124,21
126
Aveyron
154,18
152
Région Midi-Pyrénées
122,20
124
France
97,7
113
Source ARS Midi Pyrénées
: sont comptabilisées les places autorisées, certaines n’étant pas installées faute
de financement
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
34
L’adéquation avec les besoins
Le schéma départemental lotois 2005-
2010 prévoyait d’atteindre deux principaux objectifs
:
la création de 250 à 300 places nouvelles en EHPAD et la transformation de certains Logements-
Foyers en EHPAD.
A ce jour, selon les informations transmises en 2012
, 392 places d’EHPAD ont été créées
mais 125 places restent en attente de financement, soit une installation nette de 267. De plus,
7 logements-foyers ont été transformés en EHPAD, représentant 209 places médicalisées. Soit un
total de 267+209 = 476 places médicalisées.
Compte tenu des nombreuses places restées non ouvertes faute de financement, le
département considère que l’ensemble des objectifs du schéma gérontologique 2005
-
2010 n’a pas
été atteint, et que
ce dernier demeure applicable jusqu’à l’adoption du nouveau schéma, prévu en
2013. Pour l’avenir, compte tenu des évolutions attendues pour les populations de plus de 75 ans
(fort vieillissement de la population), le département souhaiterait conforter ses
capacités d’accueil
en EHPAD.
Le conseil général a rappelé qu’il était dépendant, en matière de places d’accueil en
établissement, des orientations de l’ARS et des financements accordés en dotations soins. Dans le
cadre actuel de resserrement des crédit
s d’assurance
-
maladie, l’ARS Midi
-Pyrénées vise une simple
stabilisation du nombre de places, et encourage plutôt les redéploiements et la création de structures
d’accueil non médicalisées.
Il reconnaît à cet égard que sa situation en matière de répartition des places est contrastée :
alors que certaines zones sont attractives, comme Cahors, d’autres présentent des équipements non
optimisés du fait d’un mauvais taux de remplissage. La solution pourrait donc consister en créations
de places dans certaines
zones, et en redéploiements dans d’autres.
Quoiqu’il en soit, à ce jour, la question de l’adéquation au besoin d’accueil reste encore sans
réponse. Une réflexion reste à conduire dans le cadre de la préparation du schéma personnes âgées,
que la collectivité a entamée.
La politique d’investissement du département et la qualité du parc existant
Le département n’a pas souhaité s’engager dans une politique directe d’aide financière à
l’investissement. Il se contente d’accompagner les établissements pour le m
ontage de leurs projets.
Par ailleurs, il surveille l’impact budgétaire du coût des travaux sur le tarif à la charge de l’usager
(impact de la redevance dans le cas où l’établissement est locataire, impact des charges financières
et dotations aux amortisse
ments lorsqu’il est propriétaire).
Il autorise les travaux prévus et les
emprunts dans le cadre du PPI. Le conseil général contribue au financement des travaux par le biais
des Prêts Locatifs Sociaux attribués aux bailleurs sociaux lorsque ces derniers sont retenus pour la
maîtrise d’ouvrage de certains EHPAD.
La qualité immobilière du parc d’EHPAD est présentée comme globalement satisfaisante.
En effet, 19 établissements ont bénéficié d’une rénovation ou construction neuve depuis 2006.
Selon le département, seuls trois établissements nécessitent une rénovation ou reconstruction lourde
afin de satisfaire aux exigences d’humanisation
: Centre Hospitalier de St Céré, Centre Hospitalier
de Figeac, EHPAD Louis Conte à Gramat.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
35
En conclusion, la chambre note :
le département du Lot a le taux d’équipement en places médicalisées le plus faible de la
région en 2011 ;
actuellement, il
n’est pas capable d’évaluer précisément ses besoins, d’autant que la
quantification de l’existant est rendu
e difficile en raison d
e l’absence de financement par
l’ARS d’un certain nombre des places autorisées
; ce travail reste à conduire dans le
cadre de l’élaboration du schéma gérontologique
;
il
n’accorde pas d’aides à l’investissement mais suit l’investissement par le biais de l
a
tarification ;
la qualité du parc d’EHPAD est jugée bonne
malgré la présence de trois
EHPAD
nécessitant
des
rénovations
lourdes
pour
satisfaire
aux
exigences
d‘humanisation.
La tarification des EHPAD
2.3.3 -
La tarification
La réforme des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes a été
engagée à partir de 1997. Un conventionnement des EHPAD et une réforme tarifaire ont été
introduits dans la loi du 24 janvier 1997 qui créait la PSD.
Les établissements recevant des personnes âgées dépendantes
1
doivent faire l’objet d’une
convention tripartite, signée avec le Préfet et le Président du conseil général, fixant sur une période
de cinq ans les objectifs de qualité poursuivis et les moyens accordés. Ils deviennent dès lors des
EHPAD. Les aspects relatifs au conventionnement seront appréhendés infra.
Conformément aux règles de la tarification ternaire des établissements pour personnes
âgées, le Président du conseil général est l’autorité tarificatrice pour la dép
endance et, si
l’établissement est habilité à l’aide sociale, pour l’hébergement.
La tarification annuelle ne poursuit pas d’objectif chiffré en matière de reste à charge de la
personne âgée mais le conseil général n’en reste pas moins attaché à garantir
aux usagers lotois,
dont les ressources mensuelles sont faibles, un tarif raisonnable. Pour ce faire, depuis 2005, des taux
indicateurs d’évolution des dépenses par groupe fonctionnel sont proposés chaque année à
l’Assemblée délibérante.
Tableau
–
Taux in
dicateurs d’évolution des dépenses
Source : conseil général du Lot
Groupe 1
Charges courantes
( %)
Groupe 2
Charges de personnel
( %)
Groupe 3
Charges de structure
( %)
2006
1,6
2,8
1,6
2007
2
2,6
2
2008
1,6
2
1,6
2009
2,5
2
1,5
2010
0
1,8
2
2011
1,5
1
2
2012
2
1
2
1
Les établissements ayant un GMP (GIR moyen pondéré) supérieur à 300 et une capacité supérieure à 25 places.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
36
En outre, depuis 2009, le conseil général a fixé des indicateurs de coûts relatifs aux
opérations d’extension ou de construction d’EHPAD, ainsi que les modalités d’évolution.
Tarification et transparence
Dans son rapport
publié en 2008 sur l’enquête personnes âgées, la Cour des comptes
observait l’absence de système transversal de suivi des tarifs des établissements, et s’interrogeait sur
le caractère transparent de leur détermination.
Deux éléments de la procédure de tarification participent de la transparence recherchée,
d’une part son caractère contradictoire, d’autre part le caractère public d
es tarifs.
Tout d’abord, le caractère contradictoire de la procédure budgétaire contribue à la
prise en
compte de la situation réelle de chaque établissement, sur la base des dépenses de fonctionnement et
des dépenses d’investissement de chaque structure. Dans le cadre de la négociation budgétaire
(élaboration du budget primitif pour l’année N+1), le service Personnes âgées cherch
e à établir les
tarifs au plus juste des dépenses de chaque établissement dans l’intérêt des résidents et du respect
d’une prise en charge de qualité.
Chaque année, une réunion annuelle est organisée avec l’ensemble des directeurs
d’établissement afin d’expliquer la procédure budgétaire et informer des taux indicateurs votés par
l’assemblée délibérante. Une réunion a lieu avec chaque
gestionnaire d’établissement, qui est
destinataire d’un rapport budgétaire détaillé et argumenté au moyen des taux indic
ateurs, ratios, et
moyennes départementales.
D’autre part, l
e département publie chaque année dans un livret les tarifs applicables aux
établissements et services. L’ensemble des directeurs d’EHPAD et EHPA sont destinataires d’un
document récapitulant les tarifs théoriques, calculés sur une année civile, de chaque établissement.
Une faible
transparence en matière de taux d’encadrement
Les effectifs de chaque établissement conventionné sont utilisés pour dégager des taux
moyens d'encadrement par métier et par section tarifaire qui servent de référence pour l'attribution
de moyens nouveaux.
La question des effectifs est intégrée dans la convention tripartite signée pour chaque
structure et abordée chaque année au moment de la négociation budgétaire. En principe, en cas de
création de poste supplémentaires en cours de convention (ex: aggravation du GMP), un avenant est
signé entre les trois partenaires.
Il n’apparaît pas cependant qu’une transparence soit assurée sur les effectifs.
Les taux d’encadrement
ainsi qu’une moyenne départementale sont établis et présentés dans
un bilan de campagne. A ce jour, la moyenne d’encadrement dans les EHPAD est de 0,542.
Mais la comparaison des ratios par établissement à la moyenne départementale n’est pas
opposable ca
r les directeurs d’établissement ne renseignent pas de la même manière les
informations concernant les effectifs (ex : intégration ou non des postes de remplacements).
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
37
La question de l’encadrement est complexe
: tous les établissements pour personnes âgées
souligne
nt la faiblesse de leurs effectifs, d’autant que les métiers sont difficiles et l’absentéisme
parfois pénalisant. Dans le même temps, le département se doit de tenir compte du coût pour les
résidents et du reste à la charge pour les familles.
Quoiqu’il en soit, le taux départemental apparaît bien inférieur aux taux d’encadrement de
0,65 défini dans le cadre des objectifs du plan solidarité Grand Age, et qui aurait pu atteindre 1 dans
les établissements avec beaucoup de personnes dépendantes (GMP > à 800). Une cible élevée que
la situation actuelle des finances publiques ne permet pas de viser réellement.
Des procédures de tarification complexes
En fait, il ne s’agit pas d’une procédure mais de deux, c
ompte tenu que les prestations soins
relèvent d’une procédure ARS et les autres d’une procédure Département. Voire trois procédures
car dépendance et hébergement présentent aussi des particularités.
Au départ, la tarification ternaire a eu pour objectif de permettre des économies sur le
budget soins. Dans la pratique,
l’absence de
création de nouveaux postes
par l’ARS
a affecté leur
création par le département, les postes à financement partagé (infirmières, aides-soignants) se
trouvant de facto gelés. Selo
n le département, l’absence
d
e financement d’un même poste par deux
financeurs serait de nature à éviter cet effet de neutralisation.
En termes de calendrier, les deux procédures de tarification sont aussi conduites par les deux
autorités dans des conditions très différentes
: fin mars pour le département, en été pour l’ARS
(avec des rallonges ultérieures
). De plus, aucune autorité ne communique à l’autre les budgets
qu’elle a validés (soins pour l’ARS, dépendance et hébergement pour le département)
.
Selon le département, ARS et conseil général travaillent ensemble sur deux thématiques : les
créations de postes et les conventions tripartites (projets de reconstruction). En ce qui concerne les
créations de postes,
l’utilisation d
es mêmes ratios de pe
rsonnel permet d’identifier les
établissements plus ou moins bien dotés. En ce qui concerne les conventions tripartites, un travail
conjoint est effectué afin d’
examiner ensemble dix renouvellements (6 pour 2012, 4 pour 2013),
alors qu
’
entretemps de nombreuses conventions sont devenues caduques.
En l’état, le système actuel ne permet plus de développer une vision pluriannuelle. Les
établissements n’ont pas la possibilité d’avoir une vision à cinq ans de leur développement, qui
corresponde à une approche qualitative. Les difficultés de financement son
t à l’origine d’une
approche plus étroite.
Dépendance et hébergement présentent aussi des postes partagés (ex les services hôteliers
qui sont financés à 70 %
sur l’hébergement et à 30
% sur la dépendance). Et des particularités, ainsi
les postes de psychologues financés par l’hébergement, non par les soins. Dans la pratique, le
département reconnaît pouvoir créer un poste de service hôtelier afin de compenser une insuffisance
de poste soins.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
38
En conclusion sur la tarification, la chambre note :
l’évolution des tarifs est maîtrisée au moyen de taux indicateurs
d’évolution des
dépenses ;
le caractère contradictoire de la procédure budgétaire et la publication des tarifs
contribuent à une certaine transparence
; cependant les taux d’encadrement ne peuvent
pas être comparés faute d’homogénéité, ce qui
constitue un axe
d’amélioration
;
la tarification ternaire est lourde, notamment entre ARS et département, du fait de
l’intervention de plusieurs autorités dans le
cadre de procédures complexes.
Le reste à charge pour les résidents
2.3.4 -
Avant la réforme tarifaire intervenue en 1997, les recettes des établissements provenaient
d’une part du paiement par les résidents d’un prix de journée d’hébergement, d’autre part du
paie
ment par l’assurance maladie de forfaits différenciés selon les structures concernées : forfaits de
soins courants, forfaits de section de cure médicale et forfaits de soins de longue durée. Non
seulement ce mode de financement était devenu insuffisant pour couvrir les besoins, mais il
présentait aussi l’inconvénient d’être déconnecté de l’état de dépendance des personnes accueillies.
La réforme a abouti à une tarification ternaire des établissements : un « tarif
d’hébergement
», réglé par la personne accu
eillie ou, en cas d’insuffisance par l’aide sociale
départementale, un « tarif dépendance
» réglé en partie grâce à l’APA, pour les personnes ayant
perdu leur autonomie, et un « tarif soins » financé par l’assurance maladie.
Le calcul du reste à charge
Le reste à charge est calculé à partir du prix de journée moyen d’hébergement, ressortant des
établissements habilités à l’aide sociale
2
(moyenne pondérée de tous les établissements publics et
privés habilités à l’aide sociale), auquel s’ajoute la particip
ation laissée à la charge de la personne
au titre de la dépendance, correspondant au tarif dépendance GIR 5 ou 6 de l’établissement
3
.
Dans le département du Lot, pour 2012, le niveau moyen du reste à charge pour une
personne âgée dépendante hébergée est de 53,94
€ par jour, soit 1
645,17€ par mois.
2
Pour les établissements habilités à l’aide sociale,
le tarif hébergement est arrêté par le président du conseil général. Il
est calculé en divisant par le nombre de journées prévisionnelles de l’établissement, le
montant des charges
d’exploitation autorisées à la section tarifaire hébergement,
diminuées des produits d’exploitation imputables
à cette
même section et après, le cas échéant, incorporation des résultats relevant de ladite section d’imputation.
Pour les
établissements non habilités à l’aide sociale, il est fixé librement lors de la signature d’un contrat écrit,
obligatoire, avec la personne âgée au moment de l’admission. L’évolution de ce tarif est ensuite encadrée par un taux
fixé annuellement par arrêt
é du ministre chargé de l’économie et des finances, tenant compte de l’évolution des coûts de
la construction, des produits alimentaires et des services.
3
Le législateur a retenu le principe de la non prise en charge par l’APA d’une partie du tarif dépend
ance. En effet, quels
que soient leurs revenus, les personnes doivent toutes acquitter le « tarif dépendance » GIR 5 ou 6. Si le résident ne
dispose pas des ressources nécessaires pour acquitter sa participation, celle-ci peut, toutefois, être prise en charge dans
le cadre de l’aide sociale à l’hébergement des personnes âgées.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
39
Pour 2012, le niveau moyen varie selon le
type d’
établissement :
Tableau : Le niveau du reste à charge en EHPAD (Lot
–
2012)
Source : conseil général du Lot
Par jour
Par mois
EHPAD privé non lucratif :
56,38
€
1 719
€
EHPAD public annexe CH :
53,94
€
1 645
€
EHPAD public autonome :
55,29
€
1 686
€
EHPAD public territorial :
52,21
€
1 592
€
Il s’agit de prix moyens,
le tarif pouvant sachant dans certains cas (Ex EHPAD de Martel)
dépasser 2 000
€, et peser lourdement sur les résidents.
Aucune donnée de comparaison avec les coûts régionaux n’a été fournie, qui aurai
t permis
de situer la collectivité.
Selon ce dernier,
l’APA en établissement aid
e
le bénéficiaire à s’acquitter de son ticket
modérateur en moyenne (tous GIR confondus) à hauteur de 57,17 %. Cependant, les données pour
le département ne comptabilisent que les APA individuelles, qui représentent à peine 20 % des
bénéficiaires, 80 %
de l’APA en établissement étant versée sous forme de dotation globale. Elles ne
reflètent donc pas correctement le poids de l’APA en établissement.
Il est à noter que le département a renoncé à recouvrer le ticket modérateur auprès des
personnes âgées en établissement. Il justifie ce choix par « la faiblesse des ressources à recouvrer,
dans un département où les ressources et les retraites des personnes âgées sont particulièrement
faibles, et par l’important et coûteux travail administratif que générait l’attribution d’APA en
établissement, tant dans les services du Conseil général que dans les établissements ». Le niveau des
ressources à recouvrer serait à communiquer.
L’aide s
ociale
L’aide sociale à l’hébergement peut être un moyen d’atténuer l’impact du tarif hébergement
facturé par l’établissement. En 2012, environ 500 bénéficiaires de l’APA en établissement la
perçoivent. Il faut souligner que lors de l’instruction de la
demande, il est fait appel aux obligés
alimentaires et que le montant des sommes allouées est récupérable sur la succession du
bénéficiaire. Ceci a pour effet de limiter le nombre de demandes.
Le contrôle de la prise en charge en établissement
2.3.5 -
L’organisati
on du contrôle
La notion de qualité de prise en charge des personnes âgées est particulièrement importante
s’agissant d’une population fragile.
D’après les données communiquées, le contrôle de la qualité de la prise en charge en
établissement est effectué par deux moyens : les visites annuelles et les visites de renouvellement de
la convention tripartite.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
40
Ce que le département appelle les visites annuelles sont des visites mises
en œuvre chaque
année dans le cadre de la procédure budgétaire. Cette vis
ite s’effectue d’ordinaire au moment de la
campagne budgétaire, en présence du vice-
président en charge de l’action sociale. Le département
aborde à cette occasion des sujets comme les effectifs et leur qualification, ou la qualité des
équipements.
En ré
alité, il s’agit davantage d’un suivi de la situation de l’établissement que d’un contrôle
à proprement parler. Ces visites ne donnent d’ailleurs pas lieu à un rapport de contrôle avec
observations et réponse aux observations.
Les secondes sont devenues a
ssez théoriques ces dernières années puisqu’elles sont censées
intervenir au moment du renouvellement des conventions tripartites et que ledit renouvellement est
en panne depuis 2010. En 2012, le renouvellement a repris (6 programmées). En 2013,
4 renouvellements sont également prévus. Mais entretemps un nombre important de conventions
tripartites signées avec les 37 EHPAD du département sont devenues caduques.
Les visites évoquées jusqu’à présent sont des contrôles programmés
: de pré-
conventionnement (6) ou en cours de conventionnement (33). Des contrôles inopinés peuvent aussi
être effectués : quatre contrôles sur plainte ont eu lieu en 2008 et 2009 (donnant lieu à un rapport) et
aucun contrôle sur réquisition. Le service tarification se réserverait lui-
même le droit d’effectuer des
visites inopinées, mais il ne l’a pas fait à ce jour.
Le tableau ci-
après montre que 39 visites d’établissements ont été mises en œuvre par le
département entre 2006 et 2011, soit sur 6 ans une moyenne de 6,5 par an. Par conséquent, une
partie des établissements n’a pas été visitée depuis 2006.
Tableau - le contrôle des établissements
Nature du contrôle
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Inspection sur plainte*
1
3
Pré-conventionnement
1
3
1
1
En cours de conventiont
5
6
11
8
3
Réquisition
* ne sont comptabilisées, conformément à la réglementation, que les inspections donnant lieu à un rapport
Jusqu’à présent, le département et l’ARS n’ont pas réalisé de contrôles
concomitants.
Les plaintes pour maltraitance
Une détection des plaintes est assurée. La réglementation en vigueur oblige les
établissements à afficher le numéro d’appel téléphonique du correspondant «
maltraitance », et à
signer avec l’ARS le protocole de signalement des évènements indésirables.
Le traitement de
s plaintes pour maltraitance relève de l’ARS exclusivement, qui signe seule
le rapport. Dans tous les cas de plaintes, des courriers sont systématiquement envoyés aux
plaignants et des demandes d’explications aux établissements, ainsi que les solutions envisagées. Si
la gravité des faits le justifie, des visites de contrôle ou inspection sont diligentées, en concertation
avec l’ARS. Le suivi des plaintes est mis en œuvre à l’occasion des contacts avec le gestionnaire,
avec un point sur les dysfonctionnements constatés et les suites données ou à donner.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
41
Selon le département, les autorités de tarification accompagnent les établissements dans la
lutte contre la maltraitance à travers des objectifs formalisés dans leurs conventions tripartites.
Cependant, on a vu que le suivi de celles-ci restait lacunaire.
Entre 2006 et 2011, 8 EHPAD ont fait
l’objet de plaintes pour maltraitance, dont certains à
plusieurs reprises
: jusqu’à trois fois dans le cas d’un établissement (EHPAD ORTABADIAL à
Figeac en 2008, 2009, 2011), deux fois dans le cas de 5 autres établissements.
Les difficultés mises à jour ont concerné le personnel (prise en charge insuffisante, défaut de
surveillance), l’équipement (douches et toilettes insuffisantes), l’entretien (manque d’hygiène des
locaux, insuffisance du ménage), ou l’alimentation (mal adaptée, absence d’assistance po
ur les
repas).
En conclusion, le contrôle de la qualité de la prise en charge en établissement suscite de la
part de la chambre les observations suivantes :
le département met en oeuvre un suivi des établissements dans le cadre de la campagne
budgétaire et serait censé effectuer des visites de renouvellement des conventions
tripartites, mais nombreuses sont devenues caduques ;
à ce jour, mis à part les cas de plaintes pour maltraitance, dont le traitement relève de
l’ARS, il n’existe pas de con
trôle des établissements à proprement parler, qui intervienne
dans un cadre bien formalisé et donne lieu à un rapport contradictoire.
Il appartient au département de renforcer le contrôle qualité des EHPAD.
3 -
LA POLITIQUE D’ACCUE
IL DE LA PETITE ENFANCE
3.1 -
Le pilotage, la cohérence des objectifs et la coordination des acteurs
Les objectifs de la politique d’accueil de la petite enfance
3.1.1 -
Les objectifs de la politique d’accueil de la petite enfance et les compétences des
départements
Au niveau local, la politique
d’accueil de la petite enfance fait intervenir une pluralité
d’acteurs. Les CAF ont un rôle d’identification des besoins d’accueil et de versement des
allocations familiales, les départements ont une compétence obligatoire en matière
d’analyse
de
l’offre d’accueil
(CDAJE)
, d’agrément et de contrôle, les communes et intercommunalités
investissent dans les structures d’accueil, les structures d’accueil, publique sou privées, assurent
l’accueil des enfants.
Le département a des compétences obligatoires et
d’autres facultatives.
Au titre des
premières, il préside la commission départementale d’accueil du jeune enfant (CDAJE) et assure,
avec le service de la protection maternelle infantile (PMI), la supervision des structures d’accueil et
des assistants maternels.
Au titre des secondes, il peut adopter un schéma départemental d’accueil
de la petite enfance (SDAPE), être opérateur de crèches, décider de subventionner les familles et/ou
les opérateurs (subventions d’investissement, cas des relais d’assistants ma
ternels (RAM)
notamment…).
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
42
Les compétences exercées par le conseil général du Lot
En l’occurrence, le conseil général n’exerce que des compétences obligatoires, et encore de
manière incomplète puisqu’il ne préside pas la commission départementale d’acc
ueil du jeune
enfant (CDAJE), qui a été mise en place en 2003 mais qui n’a fonctionné que deux ans. Il assure
bien en revanche ses compétences au titre de la supervision des structures d’accueil et des assistants
maternels, dans le cadre de la PMI.
Malgré
l’absence de fonctionnement de la commission départementale, le
département
estime que ses objectifs s
’inscrivent dans le cadre de ses compétences et s’articulent de fait avec
ceux de l’Etat. Il considère en effet qu’il est en mesure de garantir la qualité de l’accueil de la petite
enfance et qu’il se positionne comme un soutien technique auprès des gestionnaires (collectivités,
associations parentales).
Selon le département, à défaut de se faire sur le papier, l’articulation se f
erait dans la
pratique, par le travail en réseau des acteurs de terrain, notamment entre le service de PMI, les
conseillers technique enfance de la CAF, les gestionnaires d’établissements et les collectivités
locales ayant la compétence petite enfance.
Les réserves émises par le
département sur les orientations données à la politique d’accueil
de la petite enfance
Malgré les efforts de coopération entre les collectivités locales et la CAF dans leurs
compétences respectives (le conseil général qui autorise, la CAF qui est le principal financeur), la
collectivité considère que le pilotage reste insatisfaisant.
Les difficultés de pilotage de cette politique proviennent de plusieurs facteurs : la pluralité
des acteurs, la concurrence entre les territoires autour d’une politique impor
tante en termes
d’attractivité, enfin les orientations de la CNAF qui ne s’inscrivent pas suffisamment dans la durée
et peuvent de ce fait mettre en difficulté les porteurs de projets.
A cet égard, le département se montre critique sur les récentes circulaires CNAF, notamment
celle de juin 2011 qui a imposé un contrat en fonction des besoins des familles et l’arrêt des forfaits
de prise en charge. Selon lui, e
n même temps qu’elle a entraîné une diminution de la participation
financière des CAF, elles ont obligé les structures à améliorer leur taux de remplissage au détriment
des possibilités d’accueil occasionnels. Elles ont obligé les crèches parentales à fournir les repas et
les couches, sans que la PSU soit relevée au niveau des crèches associatives. Toujours selon la
collectivité, ces circulaires entraîneront des surcoûts, soit pour les familles, soit pour les
collectivités.
En conclusion sur l’exercice de ses compétences, et nonobstant les remarques faites sur le
cadre général de son intervention, la chambre constate que le département a fait le choix de
n’exercer en matière d’accueil de la petite enfance que ses compétences strictement obligatoires,
mais de manière incomplète.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
43
L’articulation des instances et des outils de planification de l’offre d’accueil
3.1.2 -
A-
La commission départementale d’accueil du jeune enfant (CDAJE)
L’article L.214
-
5 du CASF prévoit la mise en place dans chaque département d’une
commission départementale d’accueil du jeune enfant (CDAJE). Cette dernière devrait constituer l
a
principale instance d’organisation de l’offre d’accueil et viser, bien qu’elle ne dispose pas d’un
pouvoir de contrainte (aucun chef de file n’ayant été désigné), à coordonner les initiatives des
différents acteurs.
Dans les départements où elle est en place, la CDAJE permet de réunir les acteurs intéressés
et de confronter les besoins d’accueil (avec l’évolution de la démographie) à l’offre existante.
Dans le Lot, la commission a été mise en place en 2003 mais n’a fonctionné que deux ans,
s’arrêtant e
n 2005. Le Lot fait ainsi partie des quelques départements où la commission ne se réunit
pas, alors qu’une soixantaine de départements l’ont effectivement mise en place.
Le conseil général justifie la cessation d’activité de la commission départementale
par
l’impossibilité d’aboutir à des propositions ou pistes de travail collectif,
par l’incapacité à générer
une dynamique participative et à constituer une force de proposition.
Il ajoute
que si la mise en œuvre d’une vision départementale s’avère utile,
les décisions en
matière d’accueil de la petite enfance restent du ressort des communes ou des intercommunalités.
Ces décisions doivent être adaptées en fonction de territoires prenant en compte les bassins de vie,
les lieux de travail et de résidence, et
à l’échelle du territoire lotois et de ses enjeux de mobilité,
cette segmentation est importante.
Cependant, la nécessité d’adapter les décisions en fonction des territoires n’affranchit pas les
acteurs, à commencer par le département, de rechercher un accord entre les partenaires sur une
vision partagée.
Au cours du contrôle
, le département et la CAF ont fait savoir concomitamment qu’ils
entendaient restaurer la CDAJE dès 2013, en l’amenant à s’intéresser à trois problématiques
:
l’identification des
territoires prioritaires ;
les accueils spécifiques (enfants handicapés, familles nécessitant un soutien) ;
l’information des familles.
Une telle démarche, partenariale et coordonnée, est conforme à
l’esprit des textes.
B-
Le schéma départemental d’accu
eil de la petite enfance
L’intégration de la problématique «
AJE » dans le schéma enfance famille
L’article L.312.4 du CASF prévoit qu’un schéma d'organisation sociale et médico
-sociale
doit être établi pour une période maximum de cinq ans, dont l’objectif général est d’apprécier la
nature, le niveau et l'évolution des besoins sociaux et médico-sociaux de la population.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
44
En l’occurrence, le département a établi un schéma enfance
-famille 2009-2014, qui intègre
la thématique de l’accueil du jeune enfant.
Le schéma, après avoir constaté que les taux d’équipement collectif et individuel dans le Lot
sont globalement satisfaisants, retient trois axes de travail :
développer des places de halte-garderie dans les crèches pour offrir davantage de places
en accueil occasionnel ;
soutenir les projets de haltes garderies ambulantes ;
mettre en place des informations de sensibilisation pour favoriser les candidatures des
assistants-maternels afin de compléter les secteurs les moins pourvus.
Ces trois axes du schéma reflètent bien les points faibles du système actuel constatés dans le
Lot
: insuffisance de l’accueil occasionnel en crèche et mauvaise répartition des assistants
-maternels
dans le territoire.
Les objectifs fixés dans le schéma ont toutefois subi une certaine obsolescence puisque le
thème des haltes
garderies ambulantes ne semblait plus d’actualité au moment du contrôle.
Le
conseil général ne cherche plus à promouvoir les assistants maternels, en raison des difficultés
économiques et du chômage, les mères sans emploi préférant en général garder leur enfant à
domicile.
Le projet de service de la PMI
La protection maternelle et infantile (PMI) se définit comme un ensemble de mesures
médico-sociales visant à protéger les futurs parents, les parents, et les enfants de 0 à six ans. La loi
du 5 mars 2007 replace le service de PMI comme le pivot de la prévention en faveur de la famille et
des enfants de 0 à six ans.
Dans le cadre du schéma et du projet de service élaboré pour la PMI concomitamment, seize
f
iches actions ont été élaborées, qui s’organisent autour de
quatre axes principaux définis par la loi,
dont le dernier a trait à la surveillance et au contrôle des établissements et services d’accueil des
enfants de moins de six ans ainsi que des assistantes maternelles.
Le tableau en annexe, transmis par les services, montre les objectifs retenus par le projet de
service de la PMI en matière d’accueil de la petite enfance
: les services ont diagnostiqué un certain
nombre de points faibles en matière d’acc
ueil du jeune enfant :
une hétérogénéité dans la réalisation des agréments des assistants maternels, qui justifie
la mise en place d’une grille d’évaluation
;
un partenariat insuffisant avec les relais d’assistants maternels (RAM), de la compétence
des CAF, qu’il faut donc mettre en place,
afin de délivrer aux assistants-maternels une
information homogène ;
un manque de cohérence dans le suivi des assistants maternels, à la fois en matière de
formation des assistants-maternels
et en matière de refus d’agrément (nombre important
d’appels)
;
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
45
l’absence de quantification du besoin en places occasionnelles dans les établissements
d’accueil.
Sur les quatre axes d’amélioration de l’activité du conseil général relative à l’accueil des
jeunes enfants, trois concernent les assistants maternels (agrément, ram, suivi des assistants
maternels). De fait, le département considère que l’autorisation et le suivi des
assistants-maternels
constitue une charge bien plus lourde pour lui que l’autorisation et le suivi des crèches. Ceci
s’explique par le fait que les places d’accueil chez les assistants maternels agréés sont beaucoup
plus nombreuses qu’en établissement (le rapport est
d’environ 2000 places actives chez les
assistants-maternels contre 1000 en crèche
), et que l’accueil chez les premières présente aussi plus
de risques en raison du moindre encadrement institutionnel.
Certains objectifs du projet de service de la pmi en m
atière d’AJE restent à mettre en
œuvre
: ainsi de la motivation écrite dont devraient faire l’objet les refus d’agrément ou du suivi des
agréments (nombre d’enfants autorisé), et de la nécessaire quantification des besoins en places
d’accueil occasionnel.
En conclusion,
la chambre relève :
la collectivité
n’a pas mis en place la CDAJE prévue par les textes, afin qu’existe une
instance de coordination des efforts des différents acteurs
; le département, qui s’est
rapproché de la CAF, entend réactiver la commission départementale, pour traiter trois
sujets
en priorité : les territoires prioritaires, les accueils spécifiques, l’information des
familles ;
il a adopté un schéma départemental de l’enfance qui intègre la problématique de
l’accueil du jeune enfant, mais uniquement sous l’angle des compétences obligatoires du
conseil général ;
le diagnostic fait dans le schéma fait ressortir quatre points à améliorer
: l’hétérogénéité
des agréments, le besoin d’établir un partenariat sur les relais assistants
-maternels
(RAM),
le manque de cohérence dans le suivi et la formation des assistants maternels,
enfin l’insuffisance d’accueil occasionnel dans les structures collectives.
les objectifs fixés font l’objet d’un suivi
; à ce jour deux des quatre objectifs ont été
traités.
C -
L’organisation des services de la petite enfance
/ Les moyens mobilisés sur la mission
d’accueil
La mise en œuvre des compétences départementales concernant l’accueil de la petite enfance
est essentiellement le fait du service de la protection maternelle et infantile (pmi). Il constitue
surtout un service de proximité : sur une trentaine de personnes (27,3 ETP en 2010), quatre
seulement sont en poste au siège : un médecin chef de service, une cadre de santé coordinatrice
(0,9 ETP), deux secrétaires et une conseillère conjugale (0,5 ETP).
Mais les 45 personnels du service social territorial (SST) sont également sollicités pour
suivre les parents et les informer dans leurs démarches de recherche de moyens d’accueil.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
46
Ce sont donc au total plus de 70 personnes qui participent, à un degré ou à un autre, dans la
mission d’accueil. Mais le département n’a pas été en mesure de préciser la quotité exacte de
l’activité de chaque intervenant au titre de la mission d’accueil de la petite enfance. D
e telle façon
que les effectifs appréciés en équivalent temps plein n’ont pu être évalués, ni a fortiori leur coût.
Les conventions d’aide à l’investissement
3.1.3 -
Les subventions d’investissement accordées aux collectivités, pour les aider à construire des
crèches, représentent un montant de 517 053
€ sur la période 2006 à 2011, soit en moyenne
86 000
€ par an.
Les données communiquées en matière de subventions d’investissement accordées aux
collectivités ont été des plus lacunaires.
En effet, le département
n’a pas produit les conventions conclues entre 2006 et 2011 ni
transmis les délibérations correspondantes de l’assemblée délibérante, ni précisé s’il avait approuvé
un règlement sur les aides accordées au secteur de la petite enfance. Ni communiqué aucun bilan de
la mise en œuvre des conventions d’aide à l’investissement. Il n’a pas non plus i
ndiqué si les
subventions versées avaient bénéficié à des territoires jugés prioritaires, ni précisé si elles ont
correspondu à des objectifs définis dans le schéma départemental.
En conclusion, la chambre constate que la collectivité
n’a pas été en mesure d’évaluer le
coût de l’organisation mobilisée sur l’accueil de la petite enfance, ni de rendre compte des
conditions dans lesquelles les subventions d’investissement
ont été attribuées.
3.2 -
L’offre d’accueil
Le cadrage quantitatif de l’offre sur le territoire
3.2.1 -
A -
Un premier tableau recense la capacité théorique globale d’accueil sur le territoire
départemental (indicateur 8 du PQE famille)
La capacité théorique d’accueil
par les modes de garde formels pour 100 enfants de moins
de trois ans - Réf indicateur n°8 PQE « Famille »
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
47
Nombre de places d’accueil par les modes de
garde formels pour 100 enfants de moins de 3 ans
au 31 décembre
4
2008
2009
2010
2011
Evolution
2008-2011
Assistants maternels agréés employés par des
particuliers
2522
2714
2980
3012
+ 490
Accueil en EAJE (collectif, familial, parental et
micro crèche)
562
587
635
665
+131
Salarié à domicile
ND
ND
ND
ND
ND
Ecole maternelles
5
ND
ND
ND
ND
ND
Total = capacité théorique d’accueil (T)
3084
3301
3615
3677
+730
Nombre d'enfant de - de 3 ans
6
(E)
4588
ND
ND
ND
ND
Taux de couverture ((T/E) x100)
67.2
ND
ND
ND
ND
Quant à l’origine des données que le département fait remonter à la DREES dans le
cadre de
l’enquête sur la PMI, il indique que celles
-ci sont recueillies par le service PMI directement, sans
l’aide de la CAF. Elles sont transmises annuellement à la DREES avant le 31 mars. Pour les EAJE,
elles sont sollicitées directement auprès des st
ructures chaque début d’année. Pour les AM, elles
sont issues du logiciel de gestion des agréments (SYCLAD).
Le premier constat
est le caractère incomplet du tableau récapitulant l’offre globale
d’accueil. Deux catégories d’offre ne sont pas chiffrées, à
savoir les places des enfants pris en
charge par des salariés à domicile et celles des enfants accueillis en école maternelle. Le nombre
d’enfants de moins de trois ans n’est précisé que pour l’année 2008.
Naturellement cette lacune dans la connaissance
de l’offre d’accueil et de la population
concernée introduit un biais à la fois au numérateur (dans le décompte total des places théoriques et
au dénominateur, ce qui rend le calcul du taux de couverture quelque peu aléatoire.
Au numérateur, la diminution du nombre de places en préscolarisation (ramenées de 722 à
543, soit
–
179 : -25 %) a été plus forte que la création nette de places en accueil collectif (+123,
soit +23 %
). Quant aux places en accueil individuel, s’il est vrai que le nombre de places agr
éées a
fortement augmenté (+19 %), pour atteindre 3012 en 2011, ce nombre reste théorique car le nombre
de places offertes par les seules assistantes-maternelles actives est bien moindre (v ci-dessous).
4
La capacité d’accueil théorique par les modes de garde formels pour 100 enfants de moins de 3 ans correspond à
l’ensemble des places offertes
aux enfants de moins de 3 ans à un instant donné. Pour la calculer, il convient de
connaître les places mises à disposition pour les enfants de cette tranche d’âge par
les assistants maternels (qui
peuvent également garder des enfants plus âgés), les établ
issements d’accueil collectif ou familial
, les salariés à
domicile
(qui peuvent aussi s’adresser à des plus grands) et l’école maternelle.
Pour l’accueil collectif, les crèches
familiales et les assistants maternels sont repris les agréments délivrés par les services du Département. Cette donnée
est conforme à la notion de capacité d’accueil théorique. Mais il n’est pas possible de disposer de cette information
pour tous les modes de garde formels. Dans ce cas, on approche la capacité d’accueil théorique pa
r le nombre de
places effectivement occupées. Ainsi, le nombre de places en classes préélémentaires pour les enfants de moins de 3 ans
et le nombre de places auprès de salariés à domicile correspond à celui effectivement observé. Dans ses analyses de
l’off
re territoriale, la CAF fait systématiquement état de ces données. (sauf pour les enfants préscolarisés)
5
Vérifier que la réponse obtenue pour ce nombre d’enfants est cohérente avec celle
transmise dans le cadre de la fiche
VI «
la transition de l’accuei
l du jeune enfant vers la scolarisation » ;
6
La Caf et les collectivités gestionnaires se réfèrent au dernier recensement INSEE pour établir ses diagnostics
territoriaux de l’offre en matière de petite enfance
;
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
48
Nonobstant les difficultés d’ordre statistique, qui montrent que le conseil général a de l’offre
globale une connaissance incomplète, certains commentaires sur l’évolution de l’offre d’accueil
ont
été établis.
Concernant l’évolution des places en établissements d’accueil de jeunes enfants, le
départem
ent a fait valoir que sur les 131 places créées entre 2006 et 2011, 72 l’ont été en jardin
d’éveil ou d’enfant, afin de pallier la moindre scolarisation des
deux à trois ans. Si le phénomène
n’est pas spécifique au Lot puisque le désengagement de l’Educati
on générale au titre de la
préscolarisation
dans cette tranche d’âge
a été constaté sur
l’ensemble du territoire national, le
phénomène serait particulièrement sensible dans le Lot où la préscolarisation des deux-trois ans
avait connu un fort développement.
Une seule « crèche
» d’entreprise a fonctionné pendant la période, qui proposait 12
places,
mais elle a fermé en 2009 en raison des réductions de personnel de l’entreprise.
S’agissant des places d’accueil offertes par les assistants maternels, le dépar
tement estime à
2000 leur nombre actif, sur un peu plus de 3000 théoriques. Il précise qu’après une diminution du
nombre des assistants maternels agréé en 2007 et 2008, celui-ci est reparti à la hausse en lien avec
la crise économique. Cette hausse serait
due en partie aux demandes d’agrément «
par défaut » ou
par reconversion à la suite de la perte de leur emploi, ce qui mécaniquement augmente le nombre de
places sans tenir compte des besoins, qui ont diminué en raison du contexte économique. La Caf n’a
pas la même évaluation du nombre de places actives chez les assistants-maternels.
Selon le département, les évolutions globales observées sont à relativiser en raison du
caractère rural du département (dispersion) et de sa faible natalité (il ne compte qu’u
n nombre
moyen de 1500 naissances par an). Par ailleurs, selon lui, l’évolution de l’offre répondrait aux
besoins relevés dans les diagnostics mis en place dans les différents territoires et alimentés par les
différents acteurs, collectivités, CAF, PMI.
En réalité, le
département a de l’offre d’accueil du jeune enfant une vision très générale et
même assez floue, autant au niveau global que sur chaque territoire. Il ne descend pas dans son
analyse au niveau des territoires ou au niveau des intercommunalités. Il n’est de fait effectué aucun
bilan de l’offre au niveau infra
-
territorial qui montrerait les disparités existantes, soit en type d’offre
(collectif/individuel), soit en taux de couverture.
L’intérêt de la CDAJE est ici très palpable, à qui il reviendrait logiquement d’analyser, dans
une approche partagée et coordonnée, comme le font beaucoup d’autres départements, l’évolution
de l’offre et celle des besoins, et leur adéquati
on, territoire par territoire.
Pour pallier cette lacune, le conseil général et la CAF ont convenu de réactiver la CDAJE.
Elle aura d’ailleurs pour premier objectif d’identifier les territoires prioritaires.
La chambre note la connaissance statistique tr
ès lacunaire du conseil général sur l’offre
d’accueil et le taux de couverture
et souligne l’intérêt de réactiver la CDAJE, en vue d’identifier les
territoires prioritaires.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
49
B
–
Un second tableau recense les places en accueil collectif
Tableau - Évolution du nombre de places agréées en EAJE pour 100 enfants de moins
de trois ans
–
Réf indicateur N°7-1 PQE « Famille »
7
Nombre de places agréées en EAJE
au 31 décembre pour 100 enfants de - de trois ans au 31
décembre
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Evolution
2006-2011
(%)
Crèches collectives
138
138
148
148
148
148
+ 12,12
Crèches familiales
20
20
20
20
20
20
Stable 0
Crèches parentales
345
365
370
371
371
391
+ 13.3
Micro crèches
8
8
8
8
8
18
+ 125
Total EAJE (T=C+F+P+M))
511
531
546
547
547
577
+ 12.9
Nombre d'enfant de moins de 3 ans au 31/12/N
8
(E)
ND
ND
4588
ND
ND
ND
%
% de places agréées en EAJE pour 100 enfants de
moins de trois ans ((T/E) x100)
11.9 %
%
Répartition des places agréées d’EAJE
par type de
gestionnaire :
/
D’après le conseil général, le Lot se situe parmi les mieux dotés en places d’accueil collectif,
avec plus de 12 places pour 100 enfants de moins de trois ans.
En réalité, le taux de couverture des places en crèche approcherait même 15 % en 2011, si
l’on considère la diminution du nombre d’enfants de moins de trois ans (4320 cette année
-là selon
les informations transmises par la CAF).
L’offre collective lotoise est composée pour l’essentiel de structures à gestion parentale
(elles représentent 68 %
des places d’accueil collectif), dont le réseau important permet un bon
maillage du territoire malgré sa ruralité. De fait, les crèches parentales, plus faciles à constituer en
raison de contraintes réglementaires moindres et d’un coût de revi
ent moins élevé, sont des petites
structures qui s’avèrent bien correspondre aux besoins de la population du département, rurale et
dispersée. Ces structures doivent désormais faire face à de multiples difficultés.
En revanche, le département ne dispose que de peu de places en crèche familiale, cette
possibilité d’accueil étant inférieure à 1 place pour 100 enfants de moins de
trois ans.
Les dispositifs innovants ont connu un certain développement. L’appréciation du conseil
général les concernant est contrastée.
7
Depuis 2005, la CNAF dispose de données
sur l’offre d’accueil en établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE).
Elles sont élaborées à l’aide de
son système d’information de gestion –
SIAS
–
servant à la liquidation des prestations
de services par les CAF, qui sont versées à la quasi-totalité
des établissements d’accueil pour jeunes enfants. Le champ
couvert est celui des
EAJE en cours de fonctionnement au 31 décembre de l'année d'observation
ou ayant fonctionné
au cours de cet exercice. Par défaut, un équipement proposant plusieurs types d’acc
ueil (collectif et familial, par
exemple) est répertorié en accueil collectif car les places ne peuvent être ventilées plus précisément. Cette base de
données CAF
ne couvre pas les places agréées non financées par une prestation de service
(cas des crèches
d’hôpitaux notamment qui ne respecteraient pas l’obligation d’ouvrir 30 % des places au public), soit environ 2,1% du
total des places agréées en EAJE. L’enquête sur la Protection maternelle et infantile de la DREES
-
qui suit l’ensemble
des EAJE - de déterminer le nombre de places disponibles non financées par une prestation de service.
8
La Caf se réfère au dernier recensement INSEE pour établir ses diagnostics territoriaux de l’offre en matière de petite
enfance
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
50
Deux jardins d’éveil ont été mis en place en 2010, chacun de 24 places, un à Cahors et un à
Mercues. L’inquiétude se porte à leur sujet sur la pérennisation de leur financement, dans la mesure
où le financement initial favorable dont ils ont bénéficié (paiement forfaitaire à la place) pourrait se
voir substituer un paiement en fonction du taux de remplissage de la structure (psu), qui sera plus
coûteux pour les collectivités gestionnaires.
Deux projets de micro-crèches, portés par les collectivités locales, ont vu le jour : un de
10 places à Floujac-
Pujols et un autre de 8 places à La Tronquière. Leur mise en place s’est faite
dans de bonnes conditions et leur fonctionnement est considéré comme satisfaisant. Une troisième
micro-crèche est en projet à Martel.
Deux maisons d’assistants
-maternels ont été mises en place, qui sont considérées par le
conseil général avec la plus grande réserve. Comme il ne s’agit pas d’établissements d’accueil à
proprement parler, elles sont appréhendées infra.
C
–
Un troisième tableau recense les places en accueil individuel
Tableau -
Évolution du nombre de places auprès d’assistants maternels
pour 100 enfants de
moins de trois ans
–
données départementales
–
Réf. indicateur n° 6 du PQE « Famille »
Données au 31 décembre N
Places auprès d’assistants maternels
Données départementales
Pour chaque exercice de
2006 à 2011
Évolution 2011/2006
(%)
Nombre de places auprès d'assistants maternels en exercice
2413 en 2006
–
3012 en
2011
+24,82
Dont places potentielles pour des enfants de moins de 3 ans (A)
ND
ND
dont places en MAM
0 en 2006 - 16 en 2011
ND
dont places en crèches familiales
20
Stable 0
dont autres places
Nombre total d’enfants de moins de trois ans (B)
4588 (en 2008)
Places potentielles pour des enfants de moins de 3 ans pour 100
enfants de moins de trois ans (A/B)
52 en 2006
65 en 2011
+25
Nombre moyen de places par assistant maternel agréé
2.6 en 2006
3
en 2011
+ 15
Là encore, le conseil général se heurte à une
difficulté statistique, à la fois sur l’offre et sur
le nombre d’enfants, ce qui rend aléatoire le calcul du taux de couverture.
De fait, il a reconnu que le bilan de ce mo
de d’accueil pour les moins de trois
ans était
difficile à effectuer en raison de
l’accueil des enfants par ces professionnelles jusqu’à six
ans et
même au-
delà, et d’autre part d’un taux d’inactivité non mesuré.
De fait, la difficulté se concentre en effet sur la notion de place active.
S
ur la base d’un sondage, le nombre de places actives serait d’environ 2000. Ce nombre
diffère de celui indiqué par la CAF, pour qui le nombre de places actives serait plutôt de l’ordre de
1500. L’incertitude sur le nombre de places actives pourrait probablement être le
vée si les deux
acteurs se rapprochaient (CDAJE).
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
51
Quoiqu’il en soit, le département considère que l’offre d’accueil chez les assistantes
maternelles permet une bonne couverture du territoire, compte tenu de sa ruralité (entre 34 % et
44 % selon que
l’on prend en compte 1500 ou 2000 places).
Avec toutefois une difficulté
: leur bonne répartition dans le territoire n’est pas assurée, car
la procédure d’agrément ne prend en compte que des critères réglementaires, sans se préoccuper du
besoin. Il en résulte des zones mal desservies dans le territoire départemental (ex Quercy blanc et
Pays de Salviac). On verra que les RAM (analysés infra car ils ne constituent pas une structure
d’accueil) sont appelés à jouer un rôle pour réguler l’offre d’accueil indiv
iduel.
Sur la période récente, deux lois ont eu un impact important sur l’activité des assistantes
maternelles
: une loi de 2008 augmentant la capacité d’accueil de chaque assistant maternel de 3 à
4
enfants, une loi de 2010 créant des regroupements d’AM sous le nom de maisons d’assistants
maternels (MAM). Seule la première a rencontré l’assentiment du conseil général.
La loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009,
qui a porté de trois à quatre le nombre d’enfants
qu’un assistant maternel peut simultanément
accueillir à son domicile (article L. 421-
4 du CASF), a permis d’augmenter le nombre de places
théoriques. Selon, le conseil général, le nombre moyen de places par assistant maternel agréé serait
ainsi passé de 2,6 places en 2006 à 3 en 2011. Un nombre que la CAF évalue plutôt entre 3,2 et 3,4.
Le département considère toutefois que l’augmentation de la capacité d’accueil individuelle
a tout de même eu un effet positif en facilitant l’accueil des périscolaires
dans les zones urbaines.
Les MAM
La loi n° 2010-625 du 9 juin 2010, qui a permis la création des maisons d'assistants
maternels (articles 424-1 à 424-7 du CASF), a été suivie de la création de deux MAM dans le
département du Lot.
Le département observe
que ces créations n’ont pas eu pour effet d’augmenter la capacité
d’accueil
: en effet, comme une seule des assistantes maternelles n’était pas déjà agréée, elles n’ont
généré la création que de trois places. Quant à leurs horaires d’accueil,
dont il était attendu une plus
grande souplesse, ils ne sont en définitive pas plus larges que ceux assurés par les professionnels à
leur domicile. Le département note en outre que les relations entre professionnelles dans ce cadre
sont parfois difficiles et peuvent n
écessiter un accompagnement par la PMI en l’absence de
responsable attitrée. Dans une des structures, la coopération entre les assistantes maternelles a
même dû être arrêtée et une des assistantes maternelles être remplacée.
Un autre argument conduirait le département à porter une appréciation critique sur les
maisons d'assistants maternels. En effet, leur développement dans un département comme le Lot, où
30 %
des établissements d’accueil sont agréés pour 16 places ou moins, est ressenti comme une
« menace »
pour les établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE) car elles ne sont pas soumises
à des normes exigeantes (présence d’un responsable de structure, conditions de formation des
professionnelles, adoption d’un projet éducatif).
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
52
L’inquiétude
du conseil général porterait enfin sur le problème de leur pérennisation, au
regard des difficultés à gérer l’activité en cas de diminution du nombre d’enfants ou de départ d’une
assistante maternelle.
Partant, le département considère que le dispositif devrait être réservé à des situations
particulières et bénéficier à tout le moins d’un référent technique, ce que ne permet pas la loi
actuellement. Il déclare en conséquence ne pas souhaiter promouvoir ce mode d’accueil, afin de
préserver la qualité de l’
accueil et la non concurrence avec les « petits » EAJE.
En conclusion, la chambre note :
au 31 décembre 2011, le Lot compte un nombre important de places chez les assistants-
maternels mais leur répartition n’est pas homogène dans le territoire
;
les deux MAM mises en place suscitent de la part du conseil général une appréciation
critique, en raison de leur fonctionnement défectueux, d’autant qu’elles n’ont pas eu un
effet réel en termes d’augmentation de la capacité d’accueil, ni en termes d’horaires
d’o
uverture ; leur existence même est considérée comme une « menace » pour les
crèches.
La fréquentation des services d’accueil et la PSU
3.2.2 -
L’absence de donnée chiffrée sur les taux d’occupation des EAJE
Le département, qui ne suit que l’évolution du nombre théorique de places d’accueil,
considère que le taux d’occupation est un indicateur d’efficience, qui en tant que tel ne le concerne
pas. Dès lors, il renvoie purement et simplement sur la CAF.
La question du taux d’occupation n’est pourtant pas sans intérêt car elle permet d’évaluer le
potentiel d’offre disponible et non utilisé.
S’agissant des structures collectives, les taux d’occupation
utilisés par la CAF sont des taux
d’occupation financiers, établis sur la base des heures d’accueil facturées, qui se révèlent plus
élevés que les taux d’occupation réels, l’écart entre les deux traduisant un potentiel d’accueil non
utilisé (le nombre d’équivalents
-places disponible).
S’agissant des assistants maternels, s’il est vrai que le département fournit à la CAF les listes
d’assistants maternels, pour alimenter le site «
mon-enfant.fr », il ne dispose pas des informations
de la Caf sur le nombre réel d’enfants
gardés et donc sur les places disponibles. D’où l’intérêt de
développer plus avant le partenariat avec la CAF, dans le cadre de la CDAJE.
La PSU
Mise en place en janvier 2002 puis généralisée à compter du 1er janvier 2005, la prestation
de service uniqu
e (PSU) répond aujourd’hui aux dispositions de la lettre circulaire de la CNAF
n° 2011-105 du 29 juin 2011 et doit respecter les principes suivants : la PSU peut être octroyée à
tout EAJE de droit public ou de droit privé
9
; la facturation aux familles rep
ose sur le principe d’une
tarification à l’heure, au plus près des besoins réels des parents.
9
Bien que relevant de l’article L. 2324
-
1 CSP, les « jardins d’éveil » ne bénéficient pas de la PSU mais d’un
financement spécifique, conformément à la Lettre circulaire Cnaf n° 2009-076 du 13 mai 2009.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
53
La PSU n’est pas accordée au département du Lot, qui ne gère en direct aucune structure
collective. Pour autant, le département est concerné indirectement par
l’impact de la nouvelle
réglementation sur les structures, dès lors qu’elle touche à leur financement et a des conséquences
sur la qualité de leur fonctionnement.
Les structures parentales, nombreuses dans le Lot, ont été les premières à être affectées dans
leur équilibre financier par le renforcement de la réglementation. Le décret de 2000 avait renforcé
les normes d’accueil en exigeant une professionnalisation des équipes, et la PSU a imposé des ratios
de fréquentation.
A la suite de la circulaire CNAF de juin 2011, qui a rappelé le principe de la tarification
individuelle, sur la base des heures réellement faites, la CAF a mis en place un dispositif local
d’accompagnement (DLA), pour aider les petites structures à faire face à l’augmentation de leurs
charges et à optimiser leur gestion. Un bilan du dispositif, réalisé en 2012 pour quinze crèches,
montre l’évolution importante des coûts pour les collectivités gestionnaires et l’augmentation de
30 % en moyenne des subventions attribuées par les collectivi
tés locales pour l’accueil de la petite
enfance, de 2 600 à 3 500 €.
Le nouveau dispositif imposé par la circulaire de juin 2011, qui a été rendu obligatoire par la
CAF
du Lot à compter de septembre 2012, suscite l’inquiétude. En effet, il n’y a pas de ce
rtitude
que les créneaux horaires non ou peu utilisés (avant 9h le matin, après 17h le soir, pendant les
congés), qui donnent néanmoins lieu à une mobilisation du personnel de crèche, pourront donner
lieu à une meilleure fréquentation par les enfants, dans la mesure où ils ne correspondent pas
forcément à des besoins d’accueil. Notamment, il n’est pas sûr que le besoin d’accueil occasionnel,
nettement identifié dans le Lot, puisse trouver une réponse.
En conclusion, la chambre note la préoccupation de la collectivité quant aux effets de la
circulaire CNAF de juin 2011 sur les petites structures en milieu rural, notamment celles parentales,
effets certains en termes d’augmentation des charges, effets plus incertains pour ce qui est de
l’optimisation du potentiel d’accueil sur les créneaux horaires moins fréquentés.
3.3 -
L’adéquation de l’offre à la demande, et les impacts de la politique d’accueil
Le questionnement interroge la connaissance des besoins d’accueil, et d’autre part leur
satisfaction, ainsi que la co
nnaissance des
impacts de la politique d’accueil.
L’identification des besoins des familles
3.3.1 -
A
–
L’identification des besoins
L’article D.214
-2 (1°) prévoit que la commission départementale examine le rapport annuel
sur l’état des besoins et de l’offre d’
accueil des enfants de moins de six ans. Le département ne
réunit pas la commission et n’établit pas le rapport annuel sur l’état des besoins et l’offre. La
CDAJE ne remplit donc pas le rôle qui lui est dévolu par les textes, à savoir établir un diagnostic et
formuler des propositions pour faciliter l’accueil des enfants.
C’est plus particulièrement le cas s’agissant des enfants et familles le plus en difficulté, que
l’article D.214
-7 du CASF évoque de manière spécifique.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
54
L’article L214
-7 du CASF, modifié par la loi n°2008-1249 du 1er décembre 2008 - art. 10,
prévoit que les établissements et services d'accueil des enfants de moins de six ans mentionnés aux
deux premiers alinéas de l'article L. 2324-1 du code de la santé publique doivent garantir des places
pour l'accueil d'enfants non scolarisés âgés de moins de six ans à la charge de personnes engagées
dans un parcours d'insertion sociale et professionnelle et répondant aux conditions de ressources
fixées par voie réglementaire, pour leur permettre de prendre un emploi, de créer une activité ou de
participer aux actions d'accompagnement professionnel qui leur sont proposées.
On attend de la CDAJE qu’elle établisse un diagnostic du besoin d’accueil et qu’elle
l’actualise, sur la base d’un maillage territorial à définir, qu’elle sache les secteurs où les b
esoins
sont insuffisamment couverts, et qu’elle prenne les initiatives nécessaires pour que ces besoins
puissent être couverts à terme. Son rôle est d’inciter les acteurs institutionnels (CAF, collectivités) à
prendre les décisions utiles. En l’occurrence,
elle ne le remplit pas.
Le département s’est contenté d’indiquer que la problématique réside dans le manque de
places d’accueil occasionnel, celles
-ci étant repérées comme nécessaires dans le cadre de la
prévention, pour le soutien aux familles et aux parents isolés en difficultés.
Bien que cette problématique ait été identifiée dans le projet de service de la PMI (identifier
les territoires prioritaires et quantifier les besoins d’accueil occasionnel), le département ne s’en est
pas emparé. La CDAJE semble le cadre approprié pour les traiter.
B-
L’information des parents
Les éléments d’information utiles pour les parents sont mis en ligne sur le site du conseil
général, qui dispose d’un lien avec le site «
mon-enfant.fr de la CAF, lequel est alimenté en partie
par les données du service de la PMI ».
Mais le site mon-enfant.fr ne porte pas à la connaissance des familles la disponibilité des
crèches.
Le conseil général exporte actuellement ses informations sur les assistantes maternelles à
partir d’un simple tableur Excel, dans l’attente d’un outil informatique plus performant. Il conserve
toutefois sur le principe de la mise en ligne une certaine réserve dans la mesure où les informations
en cause ne sont pas totalement fiables
. Quant à l’initiative de la C
AF
d’inviter les assista
nts
maternels à déclarer elles-mêmes leur disponibilité, il y voit un risque que la disponibilité déclarée
excède le nombre d’enfants autorisé.
Par ailleurs, dans chaque circonscription d’action sociale, les équipes de la PMI informent
les futurs parents
et les jeunes parents des possibilités d’accueil existantes sur le territoire.
A cet égard, l’information des parents a donné lieu dans le Lot, avant même la création des
relais assistants maternels (RAM) par la CAF
, à la création et à l’animation sur la
circonscription de
Cahors ainsi qu’à Castelnau
-Montratier, de points rencontres animations (PRA), destinés avant tout
à l’information des assistantes maternelles mais aussi tournés vers les familles.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
55
Lorsque les RAM ont commencé à être mis en place par la CAF
, notamment lorsqu’un
RAM a été installé en 2011 sur le grand Cahors (dont le périmètre est intermédiaire entre la ville et
la communauté d’agglomération), le département et la C
AF se sont entendus pour délimiter de
manière complémentaire le périmètre de chaque structure : le RAM de la Caf sur le centre ville, le
PRA du conseil général sur la périphérie. A Castelnau-
Montratier, la question ne s’est pas posée, le
PRA installé restant en place.
La mise en place progressive des RAM dans le territoire répond en principe au besoin
d’information des familles
Les relais assistants-maternels (RAM)
Les relais d’assistantes maternelles, créés par la loi n°2005
-706 du 2 juin 2005, ne relèvent
pas de la compétence du Conseil général mais de la CAF, qui est leur principal financeur. Selon le
département, leur faible réglementation génère un flou et des incertitudes sur leur positionnement
exact dans le paysage institutionnel de l’accueil du jeune enfant.
En principe, ils n’ont pas vocation à être des lieux de garde d’enfants mais des lieux
d’échange pour les assistantes maternelles et d’information pour les parents. Pourtant, certains
RAM proposent des temps d’animation pour les enfants. Selon le département, l’ouverture de plus
en plus importante des RAM aux parents permet une meilleure information sur les modes de garde,
mais le risque existe de créer des pseudos lieux d’accueil parents enfants, qui ne seraient pas
adaptés.
De même, leur compétence en matière d’accompagnement des assistants maternels est
susceptible de venir en concurrence de celle du département en matière de formation initiale.
Le département considère que l’accompagnement proposé par ce nouvel outil est
« intéressant
», mais qu’une coordination entre les différents intervenants est nécessaire afin que les
réponses apportées aux assistantes maternelles et aux familles soient homogènes. En l’occurrence,
le département et la CAF travaillent de manière réguli
ère à l’harmonisation et à l’optimisation de
cet outil, dans le cadre de rencontres régulières.
Enfin, la proposition de loi à l’étude qui obligerait les assistantes maternelles à déclarer les
accueils d’enfants aux RAM, et qui ferait intervenir ces dern
iers dans la formation continue (hors
formation obligatoire qui resterait financée par les CG), et qui imposerait l’accompagnement des
professionnelles par ces structures, entraînerait une réduction des missions des services de PMI à
l’agrément et au contrôle, limitant ainsi la notion d’accompagnement des acteurs de terrain. Une
telle restriction du rôle de la PMI ne correspondrait pas aux capacités réelles d’accompagnement
des professionnels de la PMI, particulièrement pour un département rural comme le Lot.
C-
L’attribution des places
Aucun EAJE n’est géré directement par le département.
Quant à la question de l’attribution des places,
le département
considère qu’elle ne fait pas
partie des questions sur lesquelles il devrait avoir à débattre.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
56
Pourtant l
es conditions d’accès aux équipements d’accueil constituent une question
importante que le département peut envisager d’évoquer dans le cadre du rapport annuel de la
CDAJE. L’égalité d’accès (question des commissions d’attribution des places) et le temps d’accès
(gestion des listes d’attente) participent de l’efficacité et de la légitimité de la politique publique
d’accueil du jeune enfant.
D-
L’adéquation de l’offre aux besoins des familles
Selon la collectivité départementale, la rareté des remon
tées négatives serait le signe d’un
bon niveau de satisfaction des usagers des structures et services d’accueil.
Trois principaux
problèmes resteraient à régler :
identifier les territoires
où existe encore un manque d’accueil ;
mesurer les besoins en mat
ière d’accueil spécifique
;
mieux informer les parents.
Toutes choses que la CDAJE, si elle est réactivée, aurait vocation à traiter en mode partagé
avec les autres acteurs, pour mettre en oeuvre un diagnostic commun et être une force de
proposition.
La chambre relève :
l
’identification des besoins en matière d’accueil du jeune enfant par le département du
Lot cible particulièrement le manque de places d’accueil occasionnel, mais l’absence de
quantification et de localisation laisse place à un ressenti ;
l
’information aux parents grâce au site mon
-enfant.fr pèche encore par défaut
d’alimentation sur les disponibilités d’accueil
;
l
’analyse de l’adéquation au besoin mériterait une approche partagée (CDAJE).
Les impacts de la politique d’accueil du jeune
enfant
3.3.2 -
La question est de
savoir si les divers objectifs de la politique d’accueil du jeune enfant sont
effectivement atteints.
A-
Les objectifs généraux de la politique d’accueil
Le département n’a pas analysé, ni fait analyser, de manière
objective le lien entre
l’augmentation de la population et la politique d’accueil du jeune enfant. L’impression générale est
qu’il existe bien un lien entre l’offre de service public et la prédisposition des familles à s’implanter
dans un territoire.
Faute d’étude, un
lien précis n’est pas non plus été établi entre la qualité de développement
des enfants (niveau d’intégration scolaire) et la politique d’accueil du jeune enfant.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
57
B- Les autres objectifs de la politique vis-à-vis du jeune enfant
Les missions santé de la PMI
Dans le cadre de leurs missions de prévention, les services de la PMI interviennent pour la
santé du jeune enfant. Trois axes de travail sont identifiés : le suivi vaccinal, le repérage du
handicap, l’action pour la nutrition.
Le département effectue un suivi vaccinal, procède au repérage
précoce des situations de handicap, enfin il met en œuvre une action pour la nutrition.
Les missions de protection de l’enfance de l’ASE
Dans le cadre de leurs missions de protection des enfants, les services de l’aide sociale à
l’enfance (ASE) cherchent, avec l’appui de la PMI, à détecter les situations de maltraitance des
enfants. La PMI participe par l’ensemble de ses missions à la prévention de l’enfance en danger
(Dépistage, soutien des familles…).
Les deux missions précitées ne relèvent pas directement de
l’accueil du jeune enfant, mais
de missions connexes. Cependant, d’après le médecin responsable du pôle enfance
-famille-santé au
d
épartement, l’organisation en place
permet la proximité entre la mère et la pmi, ce qui facilite les
échanges. Elle propose à toutes les
nouvelles mères au moins une visite à domicile.
La chambre note l’attention toute particulière portée par le département aux aspects
« santé
» et protection de l’enfant, qui sont au coeur de ses missions de prévention et de protection
des enfants et de la famille.
3.4 -
Le département dans sa mission d’autorisation et de contrôle des services d’accueil
La procédure d’agrément et de contrôle des structures d’accueil collectif
3.4.1 -
A-
La procédure d’autorisation des EAJE
La procédure d’autorisation ou d’avis est gérée au niveau central mais aucun document
interne n
e la décrit, et l’assemblée délibérante ne l’a pas validée.
Les évaluations et suivis techniques sont assurés par les médecins de PMI en poste dans les
six circonscriptions d’action sociale.
Leur vérification porte, en conformité avec l’article R.2324
-18 du CSP, principalement sur
la présence et la qualification des personnels des crèches, sur l’état et la configuration des locaux,
sur la modulation des horaires d’ouverture. Le conseil général a transmis à la chambre les
documents et grilles établis par la collectivité départementale pour aider les services décentralisés
de la pmi dans leur examen des conditions exigées par la réglementation pour l’ouverture des
structures d’accueil.
Le tableau ci-
après précise le nombre de dossiers d’autorisation dont
les services ont eu à
traiter au cours de la période examinée et les réponses données par la collectivité départementale.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
58
Tableau -
Les autorisations d’EAJE par la PMI
Source : conseil général du Lot
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Nombre de
dossiers de demande d’autorisation (ou
d’extension) déposés
6
7
2
6
2
5
Nombre de décisions favorables
dont nombre de décisions tacites d’acceptation
10
dont nombre de décisions favorables provisoires
6
7
2
6
2
5
Nombre de décisions de refus
0
0
0
0
0
0
L’absence de refus sur la période examinée est analysée par le département comme le
résultat normal de la procédure mise en œuvre, qui permet un travail des dossiers en amont, dès que
le projet est connu, ce qui diminue le risque de rejet.
Aucune exigence
extralégale n’est imposée par la PMI. A l’exception toutefois de l’exigence
d’une barrière physique posée par le département en matière de piscine et plan d’eau. Aucune
différence de traitement n’est faite selon que le gestionnaire est public ou privé.
La collectivité émet des réserves lorsque les conditions exigées par la réglementation ne sont
pas remplies, et qu’elles mettent en cause la sécurité des enfants
; leur levée conditionne en tout état
de cause l’ouverture de la structure. Au vu des avis rend
us, les réserves les plus fréquentes
concernent la sécurité, la qualification et le nombre de personnels, et la qualification des
responsables techniques ou des directeurs. D’après le département, les dossiers d’autorisation
n’auraient donné lieu à aucun c
ontentieux.
Pour les structures anciennes, qui doivent se moderniser en permanence, la PMI veille au
respect de la réglementation, notamment en matière de qualification du personnel (au regard des
exigences imposées par le décret de 2000). Deux leviers sont utilisés par la PMI : la formation des
personnels en place et le recrutement de nouveaux personnels présentant toutes les qualifications
requises. La mise en règle progressive des structures a été facilitée par le décret de 2010 qui a
apporté différents assouplissements (ex le passage de 50 % à 40 % du ratio de personnels qualifiés).
Il est rare que des gestionnaires d’EAJE sollicitent des retraits partiels d’agrément
: il est
arrivé néanmoins que des agréments modulables soient accordés, à titre exceptionnel.
B- La procédure de contrôle des EAJE
Le département effectue seul le contrôle. Il n’est pas prévu de contrôle conjoint entre la PMI
et la CAF, le département ayant en matière d’accueil du jeune enfant des compétences
réglementaires clairement définies. Les contrôles sont faits sur place par le médecin PMI de secteur.
Les contrôles peuvent prendre deux formes :
soit il s’agit d’un contrôle de suivi classique
; celui-ci intervient en principe en moyenne
tous les deux ans ; en fait une fois tous les trois ans au vu du nombre de contrôles
constatés en 2010 et 2011 (20 sur 30) ;
10
Art R. 2324-19 du CSP.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
59
soit il s’agit d’un contrôle intempestif déclenché à la suite d’informations préoccupantes
mettant en cause la qualité de l’accueil ou la sécurité des enfants
accueillis. En principe,
dans ce cas, c’est le service de la protection de l’enfance qui prend en charge l’enfant en
danger.
Trois plaintes seulement ont été enregistrées en six ans. Dans les cas recensés, aucune
plainte ne faisait état d’une information p
réoccupante, notamment pour maltraitance, qui aurait
justifié la saisine du service de la protection de l’enfance. Dans le cas de mise en danger des
enfants, le préfet peut ordonner la fermeture de l’établissement, ce qui ne s’est pas produit.
Il
n’a
été
procédé qu’à un seul retrait d’autorisation, en 2009, dans le cadre de la fermeture
d’une crèche d’entreprise, suite à la fermeture de ladite entreprise.
Le tableau ci-
après précise le nombre des contrôles d’EAJE effectués par la PMI
Tableau
–
Les contrôles de crèches effectués par la PMI
Nombre de contrôles d’EAJE sur place
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Nombre total
11
9
dont statut public
2
2
dont statut associatif
8
7
dont statut à but lucratif
1
0
Nombre de retraits d’agrément
1*
0
0
Les contrôles ne donnaient pas lieu obligatoirement avant 2010 à la rédaction d’un rapport.
Des observations écrites sont désormais adressées à l’établissement et donnent lieu à un échange
avec lui dans le cadre d’un suivi des observations. La lis
te des rapports de contrôle établis en 2010
et 2011 a été communiquée par le département, ainsi que différents rapports établis par la pmi.
Le département ne rédige aucun bilan annuel de ses campagnes de contrôle sur les EAJE. Il
considère qu’en raison du
nombre peu élevé de crèches et de leur taille réduite, il est possible
d’avoir une bonne visibilité du suivi des contrôles sans qu’un document en formalise les résultats.
La présentation synthétique de son activité de contrôle dans le cadre du rapport ann
uel d’activité
pourrait toutefois être envisagée, en mettant en exergue les principales anomalies rencontrées et en
rappelant la réglementation applicable.
La chambre relève
que la procédure d’autorisation des structures d’accueil prévue par les
textes n
’appelle pas d’observation particulière, ni celle mise en œuvre pour les contrôles de crèches
depuis 2010 ; mais l’évaluation de l’activité de contrôle serait utile.
Les assistants maternels
: leur agrément, l’accompagnement, la formation, leur
3.4.2 -
contrôle
A-
L’agrément des assistants
-maternels
Chaque année, le département accorde un peu moins d’une centaine d’agréments, et en
refuse entre quatre et six en moyenne.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
60
Pour améliorer l’information des futures candidates,
il organise une réunion mensuelle
d’information sur l’agrément et le métier d’assistant
-
maternel. Une plaquette d’information a été
élaborée à cet effet.
La procédure d’agrément des assistants
-maternels est strictement codifiée. Les critères
nationaux sont utilisés de manière exclusive.
Dans le projet de service de la pmi, établi en 2009 en même temps que le schéma
départemental enfance-famille, le département constatait une hétérogénéité dans les agréments ainsi
que dans les refus d’agrément.
Des efforts
ont été faits, notamment des grilles d’analyse élaborées, pour que les agents
amenés à visiter les assistants-maternels puissent apprécier les conditions posées par la
réglementation de manière homogène.
Mais une réflexion reste à conduire sur l’encadrement du refus de l’agrément, afin
d’objectiver et d’harmoniser les motivations, et éviter ainsi que les décisions prises donnent lieu à
des appels.
Les agréments ne sont plus notifiés au maire ou au président de l’intercommunalité, comme
le prévoit l’arti
cle 421-
8 du CASF, depuis la mise en ligne sur internet des listes d’assistants
maternels. Cette mise en ligne n’est toutefois pas obligatoire compte tenu du caractère protégé de
certaines informations nominatives et en raison de la nature du contrat qui l
ie l’assistant à son
employeur (les parents).
Le tableau ci-
après présente le nombre de dossiers d’agrément traités par le département
:
Tableau -
L’agrément des assistants maternels
Source : conseil général du Lot
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Nombre de demandes d'agrément enregistrées
96
69
78
89
94
86
Nombre d’agréments accordés
91
64
72
82
90
82
Nombre de décisions de refus
5
5
6
7
4
4
Délai moyen d'instruction des demandes en mois
2.5
2.5
2.5
2.5
2.5
2.5
Nombre d’AM en exercice
922
897
900
951
964
996
Les décisions de refus donnent lieu à un avis de la commission consultative paritaire
départementale.
L’application du plan Métiers de la petite enfance 2008
-
2012 n’a pas donné lieu à la fixation
par le conseil général d’un objectif d’agréments
à délivrer sur cette période, pas plus que l’objectif
national de 100 000 places supplémentaires offertes en accueil individuel au cours de la
période 2009-
2012 n’a incité à mettre en oeuvre une gestion prévisionnelle des assistants maternels.
Selon le
département, l’augmentation des places d’AM ne serait en rien un gage de bonne
réponse aux besoins, surtout dans un département rural. Une campagne de sensibilisation au métier
ne garantit pas une bonne répartition des candidatures, de plus cela pourrait créer un surnombre de
places d’accueil déstabilisant l’équilibre existant sur certaines zones.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
61
B- La formation des assistants-maternels
Après l’obtention de l’agrément, l’assistant(e) maternel(le) doit suivre une formation d’une
durée de cent vingt heur
es, dont soixante doivent obligatoirement être réalisées avant l’accueil du
premier enfant. Les soixante heures restantes peuvent être effectuées dans les deux ans qui suivent
ce premier accueil.
La réglementation prévoit cependant divers cas de dispense de suivi de la formation de
120 heures au bénéfice des assistants-
maternels déjà titulaires d’un diplôme (notamment auxiliaire
de puériculture et assistant familial).
Le programme de formation ne fait pas l’objet d’une concertation entre les différents ac
teurs
territoriaux, du fait que le programme est défini au niveau national. Pour la formation obligatoire, le
service de PMI rédige le cahier des charges du programme en conformité avec les recommandations
légales et s’assure de sa bonne exécution. La coor
dinatrice PMI assiste à la fermeture des
formations pour évaluer celles-ci et avoir le retour des AM.
La collectivité départementale a déclaré informer les assistants-maternels des possibilités
d’accès à la formation continue, mais a reconnu que la réalis
ation était difficile en raison de la
complexité des dossiers et de la nécessité d’implication des employeurs.
C-
L’accompagnement des assistants
-maternels
L’information et l’accompagnement des AM sont de la compétence du département. La PMI
assure cette mission, avec les assistantes sociales du service social. Les AM peuvent ainsi solliciter
les équipes de la PMI pour un soutien individuel.
Il n’est pas
accordé
d’aides aux assistants
-maternels pour les aider à se loger mais une
information leur est do
nnée sur la possibilité de prêts à taux zéro jusqu’à 10
000 €.
Les relais d’assistants maternels (RAM) mis en place par la C
AF ont, entre autres missions,
celle de jouer pour les assistants-maternels le rôle de lieu « ressources »
: les aider dans l’exerc
ice
de leur profession (information et perfectionnement), valoriser la profession et inciter les nourrices
non agréées à adopter le statut d’assistant
-maternel.
En l’occurrence, les RAM ne sont pas de la compétence du département mais celui
-ci
travaille en lien avec eux. La CAF fait annuellement le bilan de leur mise en place.
D- Le contrôle des assistants-maternels
Pour le contrôle des assistants-
maternels, le département s’est fixé en principe comme
fréquence une visite tous les ans. Il n’est pas vrai
ment fait de distinction entre suivi et contrôle, la
visite de suivi devenant visite de contrôle en cas d’anomalie constatée.
Cette visite donne en principe lieu à la rédaction d’un rapport mais celui
-
ci n’est pas
systématique ; il lui est parfois substitué une simple note du médecin pmi.
Les visites de contrôle des assistants-maternels sont soit programmées, soit inopinées dans le
cas de plainte des parents. Mais il n’a pas été mis en place un dispositif particulier pour recueillir les
doléances des parents.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
62
Le tableau ci-après présente le nombre de visites dites de contrôle effectuées sur la période
examinée et le nombre de décisions de suspension et de retrait d’agrément.
Tableau- Le contrôle des assistants maternels
Source : conseil général du Lot
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Nombre de visites de contrôle sur place d’AM
dont visites programmées
dont visites inopinées
1224
ND
ND
1399
ND
ND
1047
ND
ND
1512
ND
ND
1373
ND
ND
ND
ND
ND
Nombre de
suspensions d’agrément
0
ND
3
0
2
1
Nombre de retraits d’agrément
0
ND
1
0
2
0
Les cas de suspension temporaire ou définitive de l’agrément pour insuffisance
professionnelle constatée par la commission départementale demeurent très rares : six suspensions,
trois retraits. Les décisions prises sont dument motivées.
La chambre note
que le département a établi diverses notes de procédure et grilles d’analyse
afin d’harmoniser et d’objectiver l’agrément des assistants
-
maternels, mais l’encadrement
du refus
d’agrément resterait à faire.
3.5 -
Le coût du service rendu
L’évaluation des coûts de la politique d’accueil du jeune enfant
3.5.1 -
Comme le département ne gère pas d’EAJE, le tableau consolidant les dépenses des EAJE
est sans objet.
Un second tableau, ci-
après, devrait totaliser les effectifs de la pmi mobilisés sur l’accueil de
la petite enfance, et consolider les dépenses à ce titre.
En l’occurrence, le tableau comporte les effectifs totaux affectés à la pmi (24,8 ETP en
2011) mais ne détaille pas ceux mobilisés uniquement sur la petite enfance, et ne distingue pas non
plus par mission à l’intérieur de ce domaine (agrément des EAJE, contrôle des structures d’accueil,
agrément des AM, gestion de la formation des AM, contrôle des AM, autres missions).
Ni les rémunérations brutes versées aux personnels affectés à la pmi, ni encore moins celles
versées aux personnels mobilisés sur la petite enfance ont été communiquées.
L’importance du personnel mobilisé sur la petite enfance, et le coût des rémunérati
ons
versées à ce titre, ne sont donc pas connues. Comme d’ailleurs celles plus larges de la pmi, ce qui
aurait pu donner un indice car le département a déclaré que la mission d’accueil du jeune enfant
représentait entre 1/4 et 1/3 des missions de la pmi.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
63
Tableau
–
Le coût de la politique d’accueil du jeune enfant
Source : conseil général du Lot
Département de
:
………………
(comptes administratifs
2006
2007
2008
2009
2010
2011
total
2011/2006
Effectif total PMI (ETP) (A)
22.4
22.4
22.4
23.4
23.9
24.8
Effectif PMI (ETP) uniquement mobilisé sur des
missions relevant de l’accueil du jeune enfant
11
(B) et
affecté:
-
à l’agrément des structures d’accueil
-
au contrôle des structures d’accueil
-
à l’agrément des assistants maternels
- à la gestion de la formation des assistants maternels
- au contrôle des assistants maternels
-
aux autres missions d’accueil du jeune enfant
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
Ratio B/A
Rémunérations brutes des effectifs de PMI
uniquement mobilisés sur l’accueil du jeune enfant
(C1)
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
Dépenses de formation des assistants maternels (C2)
14404
56473
78173
60812
67054
52520
329 436
Subventions de fonctionnement
12
(C3)
Prestations départementales d’accueil du jeune enfant
(C4)
Subventions
d’investissement (C5)
268510
13314
200000
35229
517 053
Autres dépenses (C6) fédération départementale des
crèches familiales
20000
20000
20000
21000
21000
21000
123 000
Total des dépenses (C=C1 à C6))
969 489
Nombre total de places d’accueil
agréées sur le
territoire du département (EAJE +AM)
(D)
Ratio C/D
13
ND
Pour justifier l’absence d’évaluation du coût de cette politique,
il est
fait valoir l’absence de
spécialisation des effectifs et des missions liées à l’accueil de la petite enfance en raison de la taille
et de l’effectif du département, les missions reposant sur des équipes pluridisciplinaires et des
agents de plusieurs services (essentiellement PMI et Service social territorial). Ont également été
invoquées l’organisation en
six
circonscriptions d’action sociale et la grande variation des
équipements
d’un territoire à l’autre.
Par contre, les autres dépenses (hors personnel) ont pu être complétées :
formation des assistantes maternelles (54
906 € en moyenne annuelle)
;
subventions d’investissement
(86
000 € en moyenne annuelle)
;
subvention à la fédération départementale des crèches parentales (20
500 € en moyenne
annuelle).
Les dépenses pour l’accueil de la petite enfance (hors personnel) représentent un total de
969
489 €, soit un montant moyen annuel de 161
815€.
11
Hors gestion d’équipements
d’accueil du jeune enfant.
12
Cette rubrique prend en compte les subventions éventuelles aux structures de type «
point d’information mode de
garde », relais assistantes maternelles, etc.
13
Lors de la synthèse, les ratios ainsi obtenus dans le cadre de l’e
nquête seront moyennés et le ratio moyen ainsi calculé
sera appliqué au nombre total des places agréées au plan national.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
64
Ce montant moyen annuel, auquel il manque le personnel, correspond au montant constaté
en 2011 (160
231€), q
ui représente 0,2 % de la dépense sociale brute (85 460
000 €) cette année
-là.
En définitive, ni le budget global (personnel inclus) ni le coût par place d’accueil (coût total
rapporté au nombre de places) n’ont en définitive pu être déterminés.
Le tableau ci-après, destiné à montrer la part représentée dans le budget social par les
«
dépenses relatives à l’accueil de la petite enfance
», n’a été complété que très partiellement.
Tableau
–
Les dépenses relatives à «
l’accueil de la petite enfance
»
Source : conseil général du Lot
Département de
(comptes administratifs)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Evol
2011/2006
Dépenses (DRF)
(A)
dont dépenses politiques sociales (B)
(*)
dont dépenses « Famille et enfance »
(C) (**)
14 064
169 525
179 944
158 112
172 471
160 231
Ratio B/A
Ratio C/A
Ratio C/B
(*) Insertion, personnes âgées, personnes handicapées, aide sociale à l’enfance, famille et enfance.
(**) Montants en principe égaux ou proches des montants totaux ressortant des tableaux 10 et 11
La chambre constate l
’absence de mesure des coûts de la politique d’accueil de la petite
enfance.
L’utilisation par les acteurs des évaluations réalisées
3.5.2 -
Le Lot ne communique pas sur le coût global annuel des actions conduites au titre de la
politique d’accueil de la petite enfance. En revanche, il est amené à communiquer sur le service
rendu, sur l’agrément des assistants maternels, l’autorisation des modes d’accueil collectifs, le
soutien et l’accompagnement des familles par l’intermédiaire de son service de PMI.
La chambre note que le département ne peut identifier les effectifs mobilisés sur l’accueil de
la petite enfance, ni mesurer leur coût ; il ne peut donc communiquer sur le coût de cette politique.
3.6 -
Les métiers de la petite enfance
–
enjeux, exigences
Les RH en établissement (accueil collectif)
3.6.1 -
A-
La direction de l’établissement
La PMI veille au respect des textes, notamment des plus récents (juin 2010).
La collectivité reconnaît que les structures ou établissements existants avant la mise en
application du décret d’août 2000 peuvent encore avoir des directrices ou des responsables dont la
qualification est inférieure aux recommandations.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
65
Les deux tiers des responsables ou directrices ont les qualifications requises par les textes
(puéricultrices ou EJE). L’autre tiers du personnel de direction, qui a des diplômes différents, était
en poste avant le décret d’aout 2000 et dans de petites structures parentales.
B-
L’encadrement des enfants
Les
ratios d’encadrement sont respectés dans tous les établissements
: un encadrant pour
cinq enfants qui ne marchent pas, et un encadrant pour huit des enfants qui marchent, sauf bien
entendu quand la législation allège cette réglementation comme dans les jar
dins d’enfants et les
jardins d’éveil.
Selon le département, les encadrants présentent la qualification requise : la quasi-totalité des
établissements seraient à ce jour dans la norme, grâce à la formation du personnel existant, à la
valorisation des acqu
is de l’expérience (VAE) et à l’implication de la PMI lors du renouvellement
du personnel.
Il indique cependant qu’à la suite du décret n° 2010
-613 du 7 juin 2010, qui a réduit de 50 à
40 % le nombre de professionnels qualifiés dans les structures, et fa
cilité l’accueil en surnombre, les
conditions de qualification des encadrants ont été assouplies, ce qui peut influer sur la qualité de
l’accueil dans les périodes de surcharge.
C- La formation du personnel
Le conseil général n’intervient pas directemen
t dans la formation du personnel des EAJE
mais incite les structures à améliorer la qualification de leurs agents.
Pour la formation, les structures parentales ont été accompagnées par la fédération
départementale, laquelle est soutenue financièrement par la collectivité départementale.
En conclusion, la chambre note que dans le département, si l’on met à part le personnel de
direction en poste avant le décret d’août 2000 (environ 1/3 des effectifs), les responsables ou
directrices ont les qualifications requises par les textes (puéricultrices ou EJE), et les ratios
d’encadrement sont respectés et la quasi
-totalité des encadrants présente les qualifications requises.
3.7 -
La transition de l’AJE vers la préscolarisation
Dans le Lot, la baisse de scolarisation des enfants de moins de trois ans a retenti sur les
besoins de garde d’enfants, en donnant lieu à la création de
deux
jardins d’éveil et d’un jardin
d’enfant.
Le département considère que la création de lieux d’accueils payants, si elle propose une
alternative de garde, ne répond pas au besoin de socialisation des enfants qui ont un besoin de
stimulation et qui sont dans des familles précarisées.
De plus, comme les jardins d’éveils dans leur phase expérimentale bénéficient d’un soutien
financier CAF import
ant leur permettant de fonctionner, le conseil général s’interroge sur leur
devenir à l’issue de l’expérimentation, quand ils rentreront dans la logique de la PSU avec un
soutien financier lié à l’activité. La charge supplémentaire pour les crèches se trad
uira par une
implication financière plus importante pour les collectivités et/ou les familles.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
66
En conclusion, la chambre note que le département
n’approuve pas la substitution à l’école
de lieux d’accueil payants, et s’in
terroge sur le régime
financier qui s’appliquera aux jardins d’éveil
à l’issue de l’expérimentation.
4 -
RECOMMANDATIONS
A l’issue de son contrôle, la chambre formule les recommandations
suivantes. Les
recommandations assorties
d’un astérisque
(*)
ont déjà fait l’objet d’un début
de mise en œuvre
à la
date de communication du présent rapport.
Les politiques sociales
1 -
mettre en place les outils d’évaluation des dépenses sociales afin de comparer le coût
des politiques sociales du Lot à celui observé dans les départements comparables ;
2 -
poursuivre l’effort de rationalisation des locaux hébergeant les différents services
départementaux*;
3 -
compléter les schémas départementaux par celui en faveur des personnes âgées* ;
4 -
affiner l’analyse des données démographiques afin d’ajuster
la prévision budgétaire ;
La prise en charges des personnes âgées
5 -
évaluer la dépendance des personnes âgées, dans le strict respect des textes, afin de
maîtriser le taux de GIR4 ;
6 -
mieux formaliser le dispositif d’aide aux aidants (formation, solutions de
répit) et
évaluer précisément, en coordination avec l’ARS, les besoins d’accueil de jour et
d’hébergement temporaire
(dans le schéma départemental « personnes âgées ») ;
7 -
définir un objectif de renforcement de la couverture « prestataire » pour les personnes
les plus dépendantes (GIR1) ;
8 -
faire
un contrôle d’effectivité
des prestations APA pour les emplois en mandataire et en
gré à gré* ;
9 -
conventionner avec les services d’aide à domicile sur les objectifs de qualité et de
professionnalisation* ;
10 -
veiller à ce que la SEM « Lot à domicile » conduise un effort de rationalisation des
coûts des services à domicile membres de la SEM, dans un objectif de retour à
l’équilibre ;
11 -
effectuer un bilan précis de l’existant et des besoins d’accueil en places d’accueil
médical
isées, dans le cadre de l’élaboration du schéma départemental
;
12 -
améliorer la qualité des données
d’effectifs
transmises par les établissements afin de
rendre possible la comparaison de leurs taux d’encadrement et améliorer la tarification ;
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
67
13 -
renforcer
la coordination avec les services de l’Etat
dans l’activité de tarification
(création de postes) et de contrôle qualité des établissements (renouvèlement des
conventions tripartites) ;
14 -
assurer des contrôles des établissements en bonne et due forme ;
La p
olitique d’accueil de la petite enfance
15 -
réactiver la commission départementale du jeune enfant, afin de contribuer, avec les
différents acteurs de cette politique, à proposer une vision globale et prospective de
l’offre et des besoins d’accueil du jeune en
fant* ;
16 -
mettre en œuvre une connaissance partagée des statistiques de l’offre
, en
coordination avec la CAF ;
17 -
travailler avec la CAF
à l’optimisation de la fréquentation des structures
;
18 -
consolider l’approche sur l’accueil spécifique (handicap, parents en g
rande
difficulté)
et concourir à rendre l’attribution des places plus transparente et plus
équitable ;
19 -
apporter un soutien à la CAF pour préciser le rôle des relais assistants-maternels
(RAM) en matière de formation, suivi et accompagnement des assistants-maternels ;
20 -
restituer dans le rapport de la CDJE la politique de contrôle des opérateurs.
Telles sont les observations définitives que la chambre a décidé de formuler sur la gestion,
par le département du Lot, des dépenses sociales.
*
*
*
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport
d’observations définitives
- (Département du Lot
–
Les dépenses sociales)
68
Annexe 1
Tableau -
Les objectifs du projet de service de la pmi en matière d’accueil de la petite enfance
Activités
Objectifs de résultats
Actions
Calendrier
Améliorer le fonctionnement
des instances de travail PMI
Mettre en place une évaluation des
coordinations PMI
Mettre en place une évaluation des
commissions d’agréments assistants
maternels et familiaux
Modes de garde / Assistantes maternelles et
familiales
Améliorer le partenariat
avec les RAM
Développer les
rencontres PMI/RAM
et prévoir une rencontre annuelle à
minima avec les animatrices de RAM
1 point d’étape
annuel le 1er fin
2012
Développer une cohérence
départementale autour de
l’agrément et du suivi des
assistantes maternelles et
familiales
Réaliser des formations régulières
internes (PMI, SST, SPE) autour des
agréments et du suivi des assistantes
maternelles et assistantes familiales
(pour les nouveaux agents et les
remises à jour)
Redéfinir la procédure
lors d’un refus
d’agrément en vu de diminuer les
appels
Modi
fier la procédure en cas d’appel
pour améliorer la cohérence des
réponses
2a 1 formation à
minima tous les
3 ans
2b avant fin 2012
2c avant fin 2013
Modes de garde
Évaluer le besoin en places
d’accueils occasionnels en
structures d’accueil petite
enfance
Évaluer le besoin en places d’accueils
occasionnels en structures d’accueil
petite enfance (possibilités de soutien
des familles à travers des accueils
irréguliers , temporaire
en multi
accueil et permettre à des femmes
enceintes, sans réseau familial , ni
amical
avec déjà des jeunes enfants
de pouvoir assumer leur suivi de
grossesse, relais des assistante
maternelle et assistante familiales en
formation)
Mars 2013
(recueil de
données tout au
long de 2012)