C
OUR DES
C
OMPTES
L’autonomie fiscale
en outre-mer
Nouvelle-Calédonie
Polynésie française
Saint-Barthélemy
Saint-Martin
Saint-Pierre-et-Miquelon
Wallis-et-Futuna
g
Avertissement
Synthèse
du
Rapport public thématique
C
ette synthèse est destinée à faciliter la lecture et
l’utilisation du rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations et des collectivités
concernées figurent à la suite du rapport.
novembre 2013
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Une fiscalité et des contextes atypiques .
. . . . . . . . . .7
2
Une fiscalité insuffisamment adaptée aux besoins des
territoires
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
3
Les voies d’une fiscalité plus performante
. . . . . . . .21
Conclusion
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25
Orientations et recommandations
. . . . . . . . . . . . . . . . . .27
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
3
Sommaire
L’outre-mer français est constitué, d’un point de vue institutionnel, de deux sous-ensembles :
d’une part, les cinq départements/régions d’outre-mer, dont le statut juridique est analogue à celui
de la métropole, moyennant certaines adaptations, et, d’autre part, les cinq collectivités – la Polynésie
française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna soumises
à un régime juridique spécifique en application de l’article 74 de la Constitution et la Nouvelle-
Calédonie dont le régime particulier est fixé par le titre XIII de la Constitution (articles 76 et 77).
L’autonomie dont ces six territoires disposent correspond, pour chacun, à des réalités institu-
tionnelles différentes et à des compétences plus ou moins étendues.
Elle est large en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, collectivités compétentes sur
la totalité du champ des politiques publiques, y compris la définition et la gestion du système de pro-
tection sociale. Son périmètre est plus réduit à Wallis-et-Futuna ou à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Dans les deux anciennes communes guadeloupéennes, érigées en 2007 en collectivités d’outre-mer,
Saint-Barthélemy et Saint-Martin, les compétences exercées sont l’addition de celles auparavant
dévolues à la commune, au département et à la région.
L’exercice de la compétence fiscale est confié aux assemblées délibérantes respectives de ces col-
lectivités d’outre-mer.
L’autonomie fiscale s’étend de la création d’impôts (élaboration de la législation) aux modali-
tés d’administration (contrôle, contentieux, recouvrement). Elle n’est, en principe, limitée que par
des règles de droit pour lesquelles il n’existe pas de possibilité de transfert (lois de souveraineté, déci-
sion du 12 juillet 2004 sur la Polynésie française). Même le droit de l’Union européenne n’y joue
qu’un rôle marginal : une seule collectivité, Saint-Martin, est soumise, en tant que région ultrapé-
riphérique (RUP), au droit communautaire, les autres n’entretenant que des relations spéciales
d’association dans le cadre du statut de pays et territoire d’outre-mer (PTOM).
Toutefois, l’autonomie fiscale n’est pas exclusive de tout soutien de l’État, sous la forme de dota-
tions, notamment en compensation des transferts de compétence, de subventions ou de participations
financières, ou qu’il s’agisse de mises à disposition d’agents ou de services (éducation, services fis-
caux, douanes).
Ce régime d’autonomie permet aux collectivités d’outre-mer de fixer le montant de leurs
dépenses publiques dans le cadre de leur statut respectif et des compétences exercées, et d’y associer
le niveau des prélèvements fiscaux nécessaires. À Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Martin et à
Saint-Barthélemy, cet exercice est rendu plus difficile car elles disposent de marges de manoeuvre
plus réduites, notamment en matière de dépenses sociales. Cette autonomie est également soumise à
l’obligation de respecter les règles d’équilibre budgétaire imposées par la loi.
Le présent rapport comporte trois chapitres. Le premier constate les difficultés d’exercice de la
compétence fiscale des collectivités concernées dans le cadre de contextes budgétaires généralement ten-
dus.
Le deuxième s’attache à examiner l’adéquation de l’emploi du levier fiscal aux besoins des ter-
ritoires. Le dernier chapitre explore les voies d’une fiscalité plus performante dans le respect des com-
pétences propres des collectivités examinées.
g
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
5
5
Introduction
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Cour des comptes
1
Une fiscalité et des
contextes atypiques
7
Les prélèvements obligatoires, bien
que sensiblement inférieurs à ceux de la
France métropolitaine, ont atteint dans
certains territoires des niveaux non
négligeables.
Sauf dans le cas particulier de
Wallis-et-Futuna, la fiscalité occupe une
place déterminante dans le financement
budgétaire, les dotations de l’État n’in-
tervenant qu’à la marge.
La recherche du desserrement des
contraintes financières plus ou moins
fortes qui pèsent sur les collectivités, à
l’exception de Saint-Barthélemy, doit
tenir compte de ce paramètre essentiel.
Des taux de
prélèvements
obligatoires inégaux
mais significatifs
En dépit des difficultés constatées
en matière de production régulière et
rapide des principaux agrégats macro-
économiques, le niveau des prélève-
ments obligatoires a pu être estimé par
la Cour et les chambres territoriales des
comptes.
8
Une fiscalité et des
contextes atypiques
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Nouvelle-
Calédonie
Polynésie
française
Saint-
Barthélemy
Saint-
Martin
Saint-Pierre-
et-Miquelon
Wallis-et-
Futun
a
Collectivités centrales (a)
1
1 233
888
37
50
20
17
Collectivités infra-territoriales (b)
36
56
0
0
8
0
Organismes divers d’administration locale
ODAL (c)
39
17
0
1
1
0
Administrations de sécurité sociale (ASSO)
(d)
1 056
607
30
83
24
7
Prélèvements obligatoires (e)
2 364
1 568
67
134
53
24
Produit intérieur brut (f)
7 105
4 346
235
543
172
151
Taux de prélèvements obligatoires (e)/(f)
33 %
36 %
29 %
25 %
31 %
16 %
Pression fiscale (a+b+c)/f
18 %
22 %
16 %
9 %
17 %
11 %
Taux des prélèvements sociaux (d/f)
15 %
14 %
13 %
15 %
14 %
5 %
Tableau n° 1 : niveaux estimés des prélèvements obligatoires à partir des
données disponibles (M€ et en %)
Source : Cour des comptes et chambres territoriales des comptes d’après les statistiques
locales disponibles
_________________________
1
Ce terme est entendu pour désigner les collectivités d’outre-mer et la Nouvelle-Calédonie, au sens
institutionnel.
Les taux de prélèvements obliga-
toires, inégaux, varient beaucoup selon
les territoires.
Wallis-et-Futuna et Saint-Martin
connaissent des taux faibles, pour des
raisons différentes. Cette faiblesse rela-
tive s’explique à Wallis-et-Futuna par
des dépenses publiques réduites, de sur-
croît financées aux trois quarts par
l’État, alors qu’à Saint-Martin, elle
résulte notamment de la concurrence
fiscale avec la partie hollandaise de l’île,
Sint Maarten.
À l’opposé, les taux de prélèvements
obligatoires dans les quatre autres col-
lectivités sont beaucoup plus significa-
tifs, de l’ordre de 30 % et plus. Les taux
les plus élevés concernent la Polynésie
française (36 %) et la Nouvelle-
Calédonie (33 %), territoires les plus
9
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Une fiscalité et des
contextes atypiques
peuplés et exerçant les compétences les
plus étendues.
En outre, ces prélèvements obliga-
toires se répartissent, dans des propor-
tions variables selon les niveaux de terri-
toires. En moyenne, la collectivité cen-
trale en consomme 52 %, les administra-
tions de sécurité sociale 44 %. Les autres
administrations publiques, dont les col-
lectivités infra-territoriales, principale-
ment les communes, se partagent 4 %
des prélèvements.
Cette ventilation varie cependant
beaucoup d’une collectivité à l’autre. Par
exemple, si l’échelon infra-territorial est
inexistant à Saint-Barthélemy et à Saint-
Martin, il représente 15 % des prélève-
ments à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Le niveau de prélèvements est, sauf
exceptions, significatif, tout en restant
sensiblement inférieur à ceux de la
France métropolitaine.
Ainsi, pour la période 2007-2012, les
prélèvements obligatoires en France
métropolitaine ont représenté de 42 % à
45 % du PIB, avec une moyenne de
43,3 %. L’écart avec les six collectivités
étudiées est donc de l’ordre de 10 à 15
points.
En outre, alors que la Polynésie
française et la Nouvelle-Calédonie,
exercent la compétence en matière de
protection sociale, le poids des prélève-
ments sociaux opérés est inférieur d’en-
viron 10 points à celui constaté au
niveau métropolitain.
Toutefois, cette mise en perspective
doit rester prudente, la comparaison des
prélèvements obligatoires étant par défi-
nition indissociable du niveau des
dépenses publiques, lui-même traduisant
des préférences collectives.
Une source détermi-
nante du finance-
ment des dépenses
publiques
La fiscalité apporte environ 80 %
des recettes réelles de fonctionnement
du budget des collectivités centrales.
Cette source de financement, en tous
points déterminante, est complétée par
des dotations de droit commun, comme
la dotation globale de fonctionnement
(DGF), des participations spécifiques et
des mises à disposition gratuites de per-
sonnel.
Aussi les prélèvements obligatoires,
excepté les cas hors normes de Saint-
Barthélemy et de Wallis-et-Futuna, ne
financent-ils qu’entre 53 % et 65 % des
dépenses publiques réalisées au sein des
territoires.
10
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Tableau n° 2 : prélèvements obligatoires nationaux en 2012
(en Md€ et en % du PIB)
En Md€
En % du PIB
État
2
275
13,5
Organismes divers d’administration centrale
17
0,8
Administrations de sécurité sociale
3
493
24,3
Administrations publiques locales
119
6,1
Institutions de l’Union européenne
5
0,2
Total des prélèvements obligatoires
913
45
Source :INSEE Première n° 1466 - mai 2013 les comptes des administrations publiques 2012
Une fiscalité et des
contextes atypiques
_________________________
2
Déductions faite de transferts fiscaux de l’État aux colletivités locales et à la sécuité sociale et des
impôts dus non recouvrables.
3
Déduction faites des cotisations dues non recouvrables.
11
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Une fiscalité et des
contextes atypiques
Nouvelle-
Calédonie
Polynésie
française
Saint-
Barthélemy
Saint-
Martin
Saint-Pierre-et-
Miquelon
Wallis-et-
Futun
a
Dépenses des administrations publiques
locales
1 875
1 057
49
98
25
32
Dépenses des administrations de sécu-
rité sociale
1 152
827
12
85
nd
9
Dépenses de l’État, hors dépenses de
transferts
(4)
1 234
513
5
70
nd
97
Dépenses totales des administrations
publiques
4 261
2 397
66
253
25
139
Prélèvements obligatoires
2 362
1 568
79
134
57
28
Taux de financement des dépenses
publiques par les prélèvements
obligatoires
55 %
65 %
120 %
53 %
nd
20 %
Tableau n° 3 : taux de financement des dépenses publiques par les
prélèvements obligatoires (en M€ et en %)
Source : Cour des comptes et chambres territoriales des comptes d’après les données
locales disponibles
Parmi les dotations de l’État, figu-
rent celles versées au titre de la compen-
sation intégrale des charges transférées
prévue à l’article 72 de la Constitution.
Les modalités régissant ce type de
transferts sont fixées par le statut orga-
nique de chaque collectivité, sauf en ce
qui concerne Wallis-et-Futuna, en raison
de l’ancienneté de son statut. Seuls les
montants des dotations de compensa-
tion des transferts, intervenus en 2007 à
la création des collectivités de Saint-
Barthélemy et de Saint-Martin, sont
actuellement contestés par les collectivi-
tés.
Enfin, s’ajoutent à ces financements,
en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie
française, des mises à disposition gra-
tuites de services et d’agents, certaines
des compétences en cause présentant
de forts enjeux budgétaires, comme
l’éducation. Cette compétence est res-
tée, de fait, financée par l’État à plus de
90 %.
À Saint-Pierre-et-Miquelon, l’en-
semble des mises à disposition, qui n’in-
clut toutefois pas la compétence en
matière d’éducation, correspond à une
contribution qui a pu représenter
_________________________
(4) Il s’agit des dépenses de fonctionnement des services de l’État dans les territoires concernés.
Les dépenses de transfert au profit des administrations publiques locales figurent dans la première
ligne de ce même tableau.
12
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Une fiscalité et des
contextes atypiques
jusqu’à 17 % des dépenses de fonction-
nement de la collectivité.
Au total, les dotations budgétaires
versées en 2011 ont constitué une parti-
cipation de 422 M€ au financement des
collectivités en cause.
Au-delà de ces dotations, l’effort
global de l’État en faveur de ces terri-
toires est bien plus important. Par exem-
ple,
il
représentait
en
Nouvelle-
Calédonie, en 2011, une contribution de
1,3 Md€, soit 18 % du PIB et, en
Polynésie française, 1,5 Md€, soit un
apport au PIB de 34 %.
Des situations
financières globale-
ment tendues
Quel que soit le niveau de pression
fiscale, les collectivités connaissent,
toutes, à des degrés divers de gravité,
une situation financière dégradée. Seules
y font exception Saint-Barthélemy, dont
la situation n’est cependant pas exempte
de fragilités, et la Nouvelle-Calédonie,
malgré les tensions récemment appa-
rues, notamment en province Sud.
La maîtrise insuffisante des charges
de personnel, et une trop grande sensi-
bilité des recettes fiscales aux aléas de la
conjoncture économique, ont été à l’ori-
gine de ces situations détériorées.
Le poids des charges de personnel a,
en effet, entrainé une forte croissance
des dépenses de fonctionnement, en
leur conférant de surcroît une rigidité
difficile à gérer. Cette tendance non ver-
tueuse a particulièrement caractérisé la
dégradation de la situation financière de
la Polynésie française, et, dans une
moindre mesure, celle de la Nouvelle-
Calédonie.
La difficulté a, en outre, été accrue
par la volatilité des recettes. En effet, la
corrélation des produits de la fiscalité
indirecte aux cycles économiques ne
permet pas toujours de couvrir les
dépenses en période de basse conjonc-
ture.
Les difficultés de la Polynésie fran-
çaise, où les impôts indirects représen-
tent plus de 80 % des recettes réelles de
fonctionnement, en ont fourni un exem-
ple éloquent.
13
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Une fiscalité et des
contextes atypiques
Source : chambre territoriale des comptes de Polynésie française
Graphique : contribution des recettes fiscales aux dépenses de fonctionnement
en Polynésie française
À Saint-Martin, la situation difficile
provient également d’un décalage des
recettes par rapport aux dépenses,
accentué lors du transfert des nouvelles
compétences et des charges qui en ont
résulté.
Saint-Pierre-et-Miquelon a vu ces
dernières années sa capacité d’autofi-
nancement se réduire considérablement.
Wallis-et-Futuna, tout en sortant
d’un plan de redressement, connaît une
situation budgétaire ne lui permettant
toujours pas de supporter les investisse-
ments dont elle a besoin.
Les effets de ciseaux ont néanmoins
eu tendance à se desserrer, les dépenses
s’ajustant avec plus ou moins de rapidité
aux recettes. Dans certains cas, une
action sur le périmètre de la dépense
publique s’avère toutefois indispensable,
comme par exemple en Polynésie fran-
çaise.
Les
tensions
auxquelles
sont
confrontées, peu ou prou, ces collectivi-
tés requièrent à la fois une amélioration
de la maîtrise des dépenses et un redé-
ploiement des recettes fiscales. Au sur-
plus, les acquis en matière d’économies
sur la dépense ou les mesures favorisant
le rendement fiscal apparaissent fragiles
sans réforme ou ajustements des para-
mètres fiscaux les préservant mieux des
retournements de conjoncture.
15
2
Une fiscalité insuffisam-
ment adaptée aux
besoins des territoires
Les systèmes fiscaux des collectivi-
tés d’outre-mer sont spécifiques, mais
restent marqués par leur passé d’anciens
ports francs ou comptoirs.
Malgré leur compétence fiscale, la
conciliation des objectifs fondamentaux
généralement assignés aux politiques fis-
cales (rendement budgétaire, soutien au
développement économique et contri-
bution à la redistribution sociale) n’est
pas bien assurée par les collectivités. De
plus, les modalités actuelles de finance-
ment du secteur infra-territorial émer-
gent, dans des territoires budgétaire-
ment sous tension, sont remises en
question.
D’une manière générale, la fiscalité
de ces collectivités requiert à tout le
moins la recherche d’une meilleure adé-
quation aux besoins spécifiques des ter-
ritoires.
Une fiscalité indi-
recte prédominante
Les impôts indirects représentent en
moyenne pondérée 56 % des imposi-
tions. D’un territoire à l’autre, cette pro-
portion
varie
considérablement,
s’échelonnant
de
96 %
à
Saint-
Barthélemy à 52 % en Nouvelle-
Calédonie et 47 % (en 2011) à Saint-
Martin.
Dans certaines collectivités, la fisca-
lité indirecte est prépondérante. Ainsi, il
n’y a quasiment pas d’imposition directe
à Saint-Barthélemy ou à Wallis-et-
Futuna. En Polynésie française, elle
atteint 40 %, et connait un niveau plus
équilibré en Nouvelle-Calédonie et à
Saint-Pierre-et-Miquelon (55 %).
Cette prévalence résulte d’une sédi-
mentation historique. Les impôts et
taxes indirects modernes, notamment
ceux de type TVA, lorsqu’ils existent,
n’ont été créés que depuis quelques
années. Ainsi, en Polynésie française, la
TVA introduite en 1998 apporte désor-
mais 41 % des recettes fiscales. En
Nouvelle-Calédonie, la mise en œuvre
d’un projet équivalent à la TVA (taxe
générale sur les activités) interviendra le
1
er
juillet 2014.
En outre, aucune des six collectivités
n’étant soumise à la politique douanière
de l’Union européenne (tarif douanier
commun), toutes ont conservé des
droits de douane importants.
Les impositions des revenus des par-
ticuliers restent globalement plus faibles,
et très inégales selon les territoires.
Aucun impôt sur le revenu des per-
sonnes physiques n’est perçu à Wallis-et-
Futuna, ni à Saint-Barthélemy au-delà de
Cour des comptes
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
16
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Une fiscalité insuffisamment
adaptée aux besoins des
territoires
cinq ans de résidence. Les impositions
sociales - contribution sociale générali-
sée (CSG) ou contribution au redresse-
ment de la dette sociale (CRDS) - sont
néanmoins perçues à Saint-Martin et
Saint-Barthélemy.
En Polynésie française, existe une
forme approchée – la contribution de
solidarité territoriale (CST), imposition
personnelle qui frappe toutes les formes
de revenu des particuliers, à un taux pro-
gressif, sans quotient familial. En
Nouvelle-Calédonie, un impôt sur le
revenu date du début des années 80.
Cédulaire, progressif, l’impôt du foyer
fiscal tient compte du quotient familial.
Les entreprises font aussi l’objet
d’impositions spécifiques. Mais hormis
l’imposition à la patente, commune à
toutes les collectivités, et les droits de
licence, les régimes d’impositions sont
très divers.
Ainsi à Saint-Barthélemy, les entre-
prises sont soumises à une contribution
forfaitaire, en lieu et place de l’impôt sur
les bénéfices. À Wallis-et-Futuna, seule
existe une taxe sur les sociétés sans acti-
vité domiciliées sur le territoire. Dans les
quatre autres collectivités, ont été mis en
place des impôts sur les sociétés (IS),
aux taux nominaux variables. S’y ajou-
tent parfois, notamment en Polynésie
française et en Nouvelle-Calédonie, des
contributions additionnelles. Les activi-
tés bancaires ou l’assurance font égale-
ment dans certains cas l’objet de taxes
spécifiques.
En revanche, quel que soit le terri-
toire, l’imposition du patrimoine est
généralement faible.
La détention de patrimoine est fai-
blement taxée, en raison notamment des
nombreuses exonérations instaurées. La
taxation porte notamment sur la pro-
priété immobilière, la possession de
véhicules, les revenus des capitaux
mobiliers. Wallis-et-Futuna connaît le
régime d’imposition le moins déve-
loppé, non sans rapport avec l’état de
son tissu économique.
Enfin, si les plus-values échappent
largement à la taxation, les transmis-
sions de patrimoine font l’objet de
droits d’enregistrement. Leur poids
financier dans le budget des collectivités
en cause est d’un rapport équivalent à
celui de la métropole, voire plus élevé à
Saint-Martin et à Saint-Barthélemy.
Une fiscalité aux
objectifs parfois mal
articulés
Dans les systèmes fiscaux des collec-
tivités examinées, l’articulation entre les
différentes fonctions de l’impôt (rende-
ment fiscal, levier pour le développe-
ment et contribution à la redistribution),
peut être améliorée.
Ainsi, le rendement fiscal, fonction
première de l’impôt, a été réduit par de
nombreuses dépenses fiscales.
En Polynésie française, hors prise en
compte des éventuelles recettes induites
par les investissements, des dépenses fis-
17
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Une fiscalité insuffisamment
adaptée aux besoins des
territoires
cales liées au dispositif local de défisca-
lisation ont amputé, entre 2007 et 2011,
les produits de l’impôt sur les bénéfices
des entreprises de l’ordre d’un tiers. En
Nouvelle-Calédonie,
des
dispositifs
analogues ont diminué de 25 % le ren-
dement de l’impôt sur le revenu des par-
ticuliers.
En outre, les pertes de recettes ont
été accrues par les nombreuses exonéra-
tions fiscales ou douanières. Par exem-
ple, en Polynésie française, la seule
détaxation des produits pétroliers a
coûté 32,7 M€ en 2011.
À Saint-Martin, le rendement fiscal a
été réduit par la suppression d’impôt
justifiée par le contexte de concurrence
fiscale avec la partie hollandaise de l’île,
Sint Maarten. Cette politique de modé-
ration fiscale, commencée en 2007, a
privé la collectivité de recettes fiscales
pourtant nécessaires à son équilibre
budgétaire.
La fiscalité a aussi été fréquemment
mobilisée au service du développement
économique, parfois au risque de
réduire sévèrement le rendement fiscal
dans le cas des dépenses de défiscalisa-
tion.
Le soutien d’un secteur économique
particulier par une fiscalité dérogatoire a
aussi été pratiqué, notamment en faveur
du nickel calédonien.
A contrario
, les droits de douane ont
pu contribuer à protéger l’économie
locale, favorisant alors fortement les
recettes fiscales des territoires en cause.
Cette politique de protection de l’écono-
mie locale est générale. En Nouvelle-
Calédonie, comme en Polynésie fran-
çaise ou à Wallis-et-Futuna, existent des
taxes et des droits perçus sur les biens
importés à des taux élevés. Ces droits
constituent toujours une part impor-
tante des recettes de Saint-Barthélemy et
de Saint-Martin.
En revanche, la fiscalité a été peu
mobilisée au service de la redistribution.
En complément aux prestations
sociales, la contribution à la redistribu-
tion opérée par le système fiscal reste
inégalement et insuffisamment docu-
mentée. Il est possible, toutefois, d’ap-
précier la contribution à la redistribution
par le poids relatif des prélèvements
progressifs.
Au total, hormis à Saint-Pierre-et-
Miquelon, la place des impôts progres-
sifs apparait des plus réduite, avec une
proportion de l’ordre de 11 % en
Polynésie française et en Nouvelle-
Calédonie. Ce constat est encore
aggravé par l’impact des exonérations,
qui peut rendre l’imposition finalement
régressive.
Les insuffisances de
la fiscalité des
collectivités infra-
territoriales
Les systèmes fiscaux des collectivi-
tés comportant une structure infra-terri-
toriale ne répondent plus totalement aux
exigences de financement des compé-
tences exercées. De cette problématique,
sont de fait exclues Saint-Barthélemy et
Saint-Martin. Wallis-et-Futuna se trouve
également hors contexte puisqu’à l’ins-
tar de la Polynésie française d’avant
1971, elle ne connait encore qu’une
organisation en circonscriptions (dis-
tricts), directement financées par l’État.
Une fiscalité insuffisamment
adaptée aux besoins des
territoires
18
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Tableau n° 4 : part de l’impôt progressif dans les impositions directes et dans
les impositions totales, moyenne des exercices 2008 à 2011 (en M€ et en %)
Nouvelle-
Calédoniee
Polynésie
française
Saint-
Barthélemy
Saint-
Matin
Saint-Pierre-et-
Miquelon
Wallis-et-
Futuna
Impositions directes
625
391
3
25
12
2
- dont impôts progres-
sifs
149
120
-
9
9
-
Total des impositions
1 308
1 052
35
46
21
18
Part des impôts progressifs
- dans la fiscalité
directe
24 %
31 %
0 %
35 %
75 %
0 %
- dans la fiscalité totale
11 %
11 %
0 %
19 %
44 %
0 %
Source : Cour des comptes et chambres territoriales des comptes
19
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Une fiscalité insuffisamment
adaptée aux besoins des
territoires
Nouvelle-
Calédonie
Polynésie
française
Saint-Pierre-et-
Miquelon
Wallis-et-Futuna
Collectivité infra-
territoriales de
1
er
niveau
3 provinces
3 circonscrip-
tions
Intercommunalités
13 syndicats
intercommunaux
et 4 syndicats
mixtes
10 structures
intercommu-
nales (8 syndi-
cats et 2 com-
munautés de
communes)
Un syndicat
intercommunal
Communes
33 communes
48 communes
2 communes
Tableau n° 5 : structures infra-territoriales
Source : Cour des comptes et chambres territoriales des comptes
La modernisation des territoires
concernés se traduit par l’émergence
d’un secteur communal de plein exer-
cice. Or les collectivités infra-territo-
riales de Polynésie française et de
Nouvelle-Calédonie évoluent dans un
système de financement ne laissant au
secteur local que des ressources limitées.
À l’inverse, à Saint-Pierre-et-Miquelon,
le système existant répond aux besoins
du territoire, sous réserve d’aménage-
ments marginaux.
Les
systèmes
en
vigueur
en
Polynésie française et en Nouvelle-
Calédonie entretiennent de nombreuses
similitudes. La fiscalité locale y est ali-
mentée par une fiscalité territoriale par-
tagée via un fonds intercommunal de
péréquation (FIP) et des centimes addi-
tionnels sur des impôts territoriaux. De
manière identique, des centimes addi-
tionnels sur les impôts territoriaux com-
plètent les ressources.
Toutefois, en Nouvelle-Calédonie,
l’organisation et le financement du sec-
teur infra-territorial en provinces et en
communes sont fixés par le statut orga-
nique alors que la loi organique relative
à la Polynésie française prévoit simple-
ment la possibilité de transférer des
impôts aux communes.
Les limites des systèmes existants
sont déjà apparues, affectant l’équilibre
financier du secteur local.
En Polynésie française, les com-
munes, par obligation de la loi, doivent
20
Une fiscalité insuffisamment
adaptée aux besoins des
territoires
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
assurer un service public environne-
mental selon un calendrier prévu par le
code général des collectivités territo-
riales, alors que les nouvelles règles de
financement des communes n’ont pas
été redéfinies.
En Nouvelle-Calédonie, un déficit
de financement latent dans les quatre
communes du Grand Nouméa s’est tra-
duit par un sous-investissement dans la
modernisation des infrastructures de
base, notamment dans les réseaux d’as-
sainissement.
Cour des comptes
3
Les voies d’une fiscalité
plus performante
La réponse aux tensions budgétaires
et financières qui se manifestent dans les
collectivités d’outre-mer, à l’exception
signalée de Saint-Barthélemy, n’est pas
simple.
L’alourdissement de la fiscalité n’y
suffit pas. Une action résolue sur le
niveau de la dépense publique parallèle-
ment à une modernisation des adminis-
trations fiscales est également néces-
saire.
En définitive, afin de dégager les
marges de manœuvre dont elles ont
besoin, les collectivités ne devraient tou-
tefois pas éluder la révision, plus ou
moins profonde selon les territoires, de
leurs règles fiscales.
Une administration
fiscale à moderniser
L’exercice de la compétence fiscale
n’a pas été organisé, ni mis en œuvre de
manière identique selon les statuts des
collectivités, mais partout des améliora-
tions sont souhaitables.
Deux grands types de fonctionne-
ment peuvent être distingués. Celui des
collectivités de taille réduite : Saint-
Martin, Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-
et-Miquelon, où les missions fiscales
d’administration de l’impôt sont délé-
guées à l’État, la production de la norme
fiscale relevant des collectivités en
cause ; et celui des collectivités plus
grandes, la Polynésie française et la
Nouvelle-Calédonie, qui remplissent,
avec leurs moyens propres, l’essentiel
des missions fiscales, les services de la
direction locale des finances publiques
(DLFiP) ou des douanes, assurant le
recouvrement de certaines recettes fis-
cales et des droits de douanes. Toutefois,
par exception, Wallis-et-Futuna malgré
sa taille modeste et ses moyens limités,
ne confie à l’État que la mission de
recouvrement.
Quel que soit le mode d’organisa-
tion, l’insuffisance des moyens d’admi-
nistration de l’impôt a été à l’origine des
difficultés de gestion constatées.
La production de la norme fiscale,
apanage des autorités locales dans toutes
les collectivités, s’est revélée peu satisfai-
sante. Les collectivités ont éprouvé des
difficultés à consacrer des moyens, en
nombre et en qualité, adaptés aux
enjeux, même si des efforts sont à souli-
gner en Nouvelle-Calédonie. Les cadres
normatifs en ont bien souvent pâti. Par
exemple, en Polynésie française, la stabi-
lisation du cadre comptable nécessaire
au calcul du résultat fiscal n’est interve-
nue qu’en 2012.
21
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
22
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Les voies d’une fiscalité
plus performante
Le manque de moyens est à l’origine
de l’évaluation déficiente des bases taxa-
bles. Les assiettes fiscales restent mal
connues, les cadastres et les fichiers
immobiliers ne sont pas actualisés. La
responsabilité n’est, au reste, pas tou-
jours imputable aux collectivités : les
services de l’État n’ont pas parfois suivi
les demandes des collectivités, comme à
Saint-Martin ou en Nouvelle-Calédonie.
Les obligations déclaratives sont en
général moins contrôlées et moins rem-
plies par les contribuables. La com-
plexité de la règle fiscale, accrue par les
nombreuses exonérations et déroga-
tions, ne favorise pas le civisme fiscal.
Le recouvrement de l’impôt a souf-
fert lui aussi de moyens mal adaptés, en
particulier d’outils informatiques insuf-
fisants. Une mauvaise qualité de l’adres-
sage a beaucoup pénalisé les perfor-
mances de recouvrement, notamment
en Polynésie française.
L’efficacité du contrôle fiscal et
douanier a été amoindrie par le manque
de moyens qui lui ont été consacrés dans
les trois collectivités qui en avaient la
responsabilité, la Polynésie française la
Nouvelle-Calédonie jusqu’à une période
récente
et
Wallis-et-Futuna.
Pour
preuve, la simple affectation temporaire
d’agents expérimentés supplémentaires
en Polynésie française s’est traduite par
le doublement du nombre de contrôles
et par la multiplication par dix des droits
rappelés.
En l’état, les moyens déployés dans
la plupart des collectivités permettent
difficilement de garantir une lutte effi-
cace contre la fraude fiscale en assurant
un contrôle dissuasif.
Les conditions dans lesquelles est
assurée l’administration de l’impôt méri-
teraient d’être revues, et des moyens
nouveaux d’être alloués afin de garantir
un système fiscal plus équitable, luttant
résolument contre la fraude fiscale.
Toutefois, les systèmes fiscaux
observés
ne
peuvent
globalement
conduire à qualifier les territoires
concernés de « paradis fiscaux », dans la
mesure où aucun d’eux ne se refuse à
l’entraide judiciaire et que tous, sauf
Wallis-et-Futuna, ont désormais signé
des conventions d’échange de rensei-
gnements avec l’État.
La coopération fiscale qui s’est ainsi
développée serait au minimum à mainte-
nir, et plutôt à amplifier.
Un système fiscal à
faire évoluer
En fonction des situations et notam-
ment de l’état du tissu économique des
territoires, les systèmes fiscaux doivent
d’une manière générale évoluer pour
devenir plus efficaces, moins dépen-
dants des cycles économiques et gagner
en équité.
Pour ces collectivités, c’est un défi à
relever, d’autant plus qu’il ne saurait
exister une méthode unique de réforme
fiscale, tant les situations sont diverses et
contrastées.
23
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Les voies d’une fiscalité
plus performante
Quoi qu’il en soit, la révision des
paramètres de la fiscalité fait incontesta-
blement partie des solutions suscepti-
bles de lever les contraintes budgétaires
auxquelles les collectivités sont confron-
tées.
Dans la plupart des collectivités,
sauf à Saint-Barthélemy, il ne s’agit pas
uniquement de retrouver des marges fis-
cales. La révision fiscale doit aussi tenir
compte du niveau de prélèvements obli-
gatoires déjà atteint au regard des
dépenses
réellement
financées.
La
Polynésie française et la Nouvelle-
Calédonie qui ont la charge du système
de protection sociale, et dont les taux de
prélèvements obligatoires ne sont infé-
rieurs que de dix points au taux métro-
politain, sont particulièrement concer-
nées par ce double impératif.
En définitive, une révision des sys-
tèmes fiscaux doit être envisagée afin
d’apporter des solutions durables aux
collectivités concernées.
Selon des modalités adaptées à
chaque territoire, ces modifications
devraient tendre vers une plus grande
cohérence des objectifs assignés à l’im-
pôt : rendement, soutien à l’économie et
équité fiscale.
Dans le cadre de combinaisons
chaque fois singulières, l’action devrait
en particulier porter sur l’articulation de
moyens réévalués avec des normes fis-
cales clarifiées et simplifiées, sans négli-
ger la lutte contre la fraude fiscale grâce
à un contrôle renforcé en ce domaine.
Trois axes pourraient servir de
lignes directrices.
Le premier serait l’amélioration du
rendement fiscal par une meilleure
connaissance des bases taxables.
Le deuxième consisterait à augmen-
ter la part des impôts directs sur les par-
ticuliers et sur les entreprises dans le but
d’améliorer l’équité fiscale.
Le troisième, mené de pair avec le
deuxième, conduirait à limiter la part de
la fiscalité indirecte, en commençant par
les droits et taxes protégeant les situa-
tions de monopole.
25
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Conclusion
L
es collectivités de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française, de Saint-Barthélemy, de
Saint-Martin, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Wallis-et-Futuna se distinguent des
autres collectivités de la République par un exercice autonome de la compétence fiscale. Le
pouvoir de créer l’impôt et de conduire la politique fiscale de leur choix participe de la prise en
compte des intérêts propres de ces collectivités. Cette autonomie fiscale s’exerce dans un champ de
compétence spécifique propre à chacune d’elles. Il correspond à l’ensemble des politiques publiques,
hors compétences régaliennes, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, alors que son spectre
est plus réduit à Wallis-et-Futuna ou à Saint-Pierre-et-Miquelon. À Saint-Martin et à Saint-
Barthélemy, son périmètre englobe les compétences communales originelles auxquelles ont été ajou-
tées celles du département et de la région de la Guadeloupe.
D’une manière générale, les systèmes fiscaux de ces collectivités d’outre-mer, avec quelques
nuances plus marquées à Saint-Pierre-et-Miquelon, partagent plusieurs caractéristiques : la prédo-
minance d’une fiscalité indirecte héritée de leur histoire propre, ainsi que la relative faiblesse de l’im-
position du patrimoine comme des revenus.
Les situations financières de ces collectivités sont parfois tendues. Certes, Saint-Barthélemy,
grâce au tourisme de luxe, connaît une situation confortable, bien que non dénuée de fragilités. En
revanche, les autres collectivités se trouvent confrontées, à des degrés divers, au défi du desserrement
des contraintes financières qui s’exercent plus ou moins fortement sur leurs budgets.
Aussi, au regard de la double nécessité de l’équilibre budgétaire et des besoins du développe-
ment, la détermination des prélèvements fiscaux est-elle délicate, dans des économies fragiles et comp-
tant peu de ressources naturelles, à l’exception du nickel calédonien.
Par ailleurs, la conciliation des multiples objectifs des politiques fiscales mises en oeuvre reste
difficile à réaliser. Les systèmes en place, multipliant exonérations et niches fiscales, qui sont géné-
ralement plus accessibles aux titulaires de revenus élevés, nuisent au principe de l’égalité des contri-
buables devant l’impôt. En outre, la fiscalité mobilisée au service du développement économique a
parfois conduit, dans le cadre de dispositifs locaux de défiscalisation, à des pertes de recettes qui se
sont révélées difficilement supportables pour le budget de la collectivité, par exemple en Polynésie
française avant 2010. Au total, les allègements consentis, notamment en Nouvelle-Calédonie, en
Polynésie française, ou encore à Saint Martin, ont réduit le rendement fiscal et compromis les équi-
libres budgétaires.
26
L’exercice de la compétence fiscale se heurte aussi à de nombreuses difficultés de gestion, en lien
avec la complexité de la matière et le format trop restreint des administrations qui s’y consacrent, qu’il
s’agisse de celles de l’État ou de celles qui relèvent des collectivités. Le manque de moyens en rapport
avec les enjeux a conduit, presque invariablement, à constater des pertes d’efficacité et une moindre
garantie contre la fraude fiscale pour l’organisation d’un contrôle fiscal dissuasif.
La diversité des situations dans lesquelles se trouvent les collectivités examinées interdit toute
approche uniforme. Bien au contraire, la modernisation des systèmes fiscaux, pour être pertinente, doit
être adaptée à chaque territoire et à l’état de son économie. Selon les contextes, les mesures de moderni-
sation souhaitables peuvent aller de simples aménagements techniques, comme à Saint-Pierre-et-
Miquelon, à des bouleversements plus profonds.
Conclusion
27
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Récapitulatif des
recommandations
La Cour et les chambres territo-
riales des comptes recommandent que
les six collectivités, chacune pour ce
qui la concerne, le cas échéant avec
l’État, s’attachent à :
Concernant
l’assiette
et
le
recouvrement de l’impôt :
–
améliorer la connaissance des
assiettes taxables de toute nature
(revenu, consommation, patrimoine)
(recommandation n° 4) ;
–
systématiser les études d’im-
pact préparatoires aux décisions fis-
cales (recommandation n° 5) ;
–
ajuster
aux
besoins
les
moyens consacrés à l’administration
de l’impôt, notamment ceux affectés à
la production de la norme fiscale, au
contrôle fiscal et au recouvrement
dans les collectivités disposant de leurs
moyens administratifs propres. Dans
les autres cas, ces questions pourront
être traitées dans le cadre des conven-
tions de gestion passées avec l’État
(recommandation n° 6) ;
Concernant les dispositifs fis-
caux :
–
réexaminer les exonérations
fiscales afin d’en apprécier l’efficacité
et de trouver les moyens de simplifier
le droit applicable (recommandation
n° 2) ;
–
recentrer
les
dispositifs
locaux de défiscalisation, au profit des
projets les plus pertinents et les plus
compatibles avec l’équilibre des bud-
gets des collectivités (recommandation
n° 3) ;
Concernant
l’analyse
des
systèmes fiscaux :
–
renforcer la qualité de la pro-
duction locale de statistiques écono-
miques et fiscales, notamment en
termes de délai de mise à disposition
(recommandation n° 1).
De façon plus générale, et dans le
respect des prérogatives fiscales parti-
culières dévolues à ces collectivités, il
leur
est
suggéré
d’engager
une
réflexion sur les avantages qu’il pour-
rait y avoir à :
Concernant les mesures fis-
cales :
–
adapter le système fiscal de
Saint-Barthélemy et de Saint-Martin ;
–
poursuivre et approfondir
l’action de réforme engagée en
Polynésie française en s’appuyant sur
les travaux déjà menés dans ce
territoire ;
–
continuer à mettre en œuvre
en Nouvelle-Calédonie les réformes
fiscales préparées par le gouvernement
collégial ;
–
inscrire la modernisation du
système fiscal de Wallis-et-Futuna
dans le cadre plus large de l’actualisa-
tion de son statut.
Récapitulatif des
recommandations
28
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Concernant les structures fis-
cales :
–
assurer une part significative
de fiscalité directe dans les prélève-
ments obligatoires ;
–
recourir davantage à l’imposi-
tion du patrimoine, en particulier fon-
cier, afin de réduire la sensibilité de
leurs recettes fiscales à la conjoncture
économique ;
–
accroître la part des impôts
progressifs dans les prélèvements fis-
caux.