1
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES
SUR LA GESTION
DU CONSEIL GENERAL DES BOUCHES-DU-RHÔNE
A compter de l’exercice 2006 et suivants
Rappel de la procédure
La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion du conseil général des
Bouches-du-Rhône
à partir de l’exercice 2006
. Par lettre en date du 6 janvier2011, le président de
la chambre en a informé M. Jean-Noël Guérini, président du conseil général. Un premier entretien
de fin de contrôle a eu lieu le 23 juin 2011. Après avoir entendu le rapporteur et le procureur
financier, la chambre a délibéré le 12 juillet 2011 et décidé d’un complément d’instruction.
Par lettre du 29 juillet 2011, la présidente de la chambre a informé le président du conseil général
de la poursuite de contrôle qui a donné lieu à un second entretien de fin de contrôle le 5 septembre
2012.
Lors de sa séance du 3 octobre 2012, la chambre a arrêté ses observations provisoires. Celles-ci ont
été transmises dans leur intégralité à M. Jean-Noël Guérini et, pour les parties qui les concernent,
aux personnes concernées.
M. Jean-Noël Guérini a répondu par courriers enregistrés au greffe les 8 mars et 18 juin 2013 et a
été, à sa demande, auditionné par la chambre le 17 juin 2013.
Un certain nombre de tiers mis en cause ont également répondu. Les représentants de deux
associations ont été entendus par la chambre à leur demande le 29 mai 2013.
La chambre, a arrêté, le 18 juin 2013, ses observations définitives et les recommandations
auxquelles elles donnent lieu.
Ce rapport d’observations définitives a été communiqué par lettre du 8 août 2013 à
M. Jean-Noël Guérini, président en fonction.
M. Jean-Noël Guérini a fait parvenir à la chambre une réponse qui, engageant sa seule
responsabilité, est jointe à ce rapport.
Ce rapport, accompagné de la réponse jointe est consultable sur le site des juridictions financières
(
www.ccomptes.fr
) après sa présentation à l’assemblée délibérante.
2
Sommaire
SYNTHESE
4
I
–
LA SITUATION FINANCIERE DU DEPARTEMENT
9
1 - Le budget principal
9
1.1 - Les produits de gestion
10
1.2 -
Les dépenses d’action sociale
11
1.3 -
Les dépenses d’investissement
13
2
–
La qualité de l’information financière
16
2.1
–
Les informations comptables des annexes aux comptes administratifs.
16
2.2 - La présentation du budget primitif 2012
17
3 - Observation complémentaire : le conseil départemental de concertation
19
II - LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
20
1. -
L’évolution des dépenses et des effectifs per
manents
20
2 - La gestion des agents départementaux
21
2.1 - Les principes de gestion
21
2.2 - Le temps de travail des agents
22
2.3 - La gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEC)
23
2.4 - La formation des agents
23
3 - La gestion des agents contractuels départementaux
24
3.1 -
L’état
des lieux
24
3.2 - Les collaborateurs de cabinet
25
4 - Le régime indemnitaire des agents
26
4.1 - Les caractéristiques du régime indemnitaire
26
4.2 - La gestion des heures supplémentaires
27
III -
L’ACTION DU DEPARTEMENT EN FAVEUR DES PERSONNES AGEES
29
1 -
L’évolution des dépenses d’aide sociale en faveur des personnes âgées
29
2 - Le schéma départemental en faveur des personnes âgées
30
2.1 -
L’historique des précédents schémas du département des Bouches
-du-Rhône
30
2.2 - Le schéma départemental en faveur des personnes âgées en vigueur (2009-2013)
30
3 -
La planification en matière d’hébergement
32
3.1 - Le bilan du schéma 2004-2008
33
3.2 - Le bilan provisoire du schéma 2009-2013
33
3.3 - Le bilan au titre de la période contrôlée 2006-2010
34
IV - LA POLITIQUE EN FAVEUR DU SECTEUR ASSOCIATIF
36
1 - Le contexte
36
2 - Les crédits de subventions aux associations
36
3 - La méthodologie de contrôle retenue
38
4 -
L’organisation et le cadre d’intervention
39
4.1 -
Une organisation déconcentrée dans le cadre d’une programmation par politique publique
39
4.2 -
La procédure d’enregistrement des dossiers
41
4.3 -
Le cadre d’instruction et les modalités d’arbitrage des choix de subventionnement et
des montants de
subventions
44
4.4 - Les interventions
46
5 - Le contrôle des obligations légales et règlementaires
48
5.1 -
La procédure d’instruction
48
5.2 -
Les subventions d’investissement
55
5.3 - Les subventions à caractère social
61
5.4Les interventions du département en faveur des lieux de culte ou des établissements d’enseignement privé
64
6 - Le contrôle a posteriori externe
74
3
V - LES AUTRES INTERVENTIONS : CAS PARTICULIERS
86
1 - Les modalités d'octroi des bourses doctorales de 2006 à 2010
86
2 - Les subventions accordées aux structures locales des organisations syndicales
87
VI - LA GESTION DES MARCHES PUBLICS
88
1 - Les marchés conclus avec ABT
89
2 - Les marchés conclus avec CLIMATECH
90
2.1 -
L’utilisation critiquable d’un sous
-critère de cohérence des prix
91
2.2 -
Des conditions d’exécution qui reme
ttent en cause les conditions de la concurrence
initiale pour le lot 9 AH
92
3 - Les marchés conclus avec Alba Sécurité
92
3.1-
L’existence de prix unitaires aberrants
93
3.3 - La mauvaise gestion de la sous-traitance
94
4 -
Les marchés conclus pour l’acha
t de places pour des manifestations culturelles ou
sportives
96
Annexes
100
Annexe 1 : Evolution de la situation financière
101
Annexe 2 : Analyse financière
–
Produits
de gestion détaillés
102
Annexe 3 : Dossiers des associations examinés par la chambre
104
Annexe 4 : Contrôle interne associations
–
Grille normalisée des rapports d’audit
106
4
SYNTHESE
La situation financière
La situation financière de la collectivité apparaît satisfaisante durant la période. Elle se
caractérise par une grande stabilité dans le temps des principaux ratios (solde d’exécution, excédent
brut d’exploitation, capacité d’autofinancement)
, et une évolution des dépenses de fonctionnement,
notamment sociales, comparable à celle des recettes de fonctionnement
jusqu’en 2011 avec
toutefois une stabilisation des recettes en 2012. Les dépenses sociales continuent toutefois leur
augmentation (3 points de plus entre 2008 et 2012), traduisan
t l’impact des réformes intervenues.
Les augmentations les plus significatives portent sur le nombre
d’allocataires du RSA
« socle » et
les bénéficiaires de la prestation compensatrice du handicap.
En matière fiscale, le département a encore bénéficié en 2011 de produits de droits de mutation
en forte progression, dont la contrepartie est l’inscription d’un reversement au titre de la
péréquation. Une baisse
de l’ordre de 15 %
est néanmoins intervenue en 2012.
Le niveau de financement propre dégagé par la collectivité permet de minimiser le recours à
l’emprunt qui a connu une décrue ponctuelle en 2011 (–
29 M€) et de maintenir le niveau des
investissements (+1,6 Md
€ d’autorisations de programme entre 2007 et
2011).
Le conseil départemental de concertation
Le conseil départemental de concertation est une instance consultative, créée en 1994, qui rend des
avis et des rapports destinés à éclairer les décisions publiques dans cinq domaines des politiques
départementales. La chambre relève le versement irréguli
er d’indemnités de présence de 98,60 € par
séance pour un budget total d’environ 300 000 €
par an. Le département
a indiqué qu’il devait
mettre fin à ce versement à compter du 30 avril 2013.
La gestion du personnel
Le contrôle révèle la persistance de certaines situations critiquables signalées dans le précédent
rapport d’observations de la chambre de 2008.
La publicité des vacances des postes demeure insuffisante : les recrutements de contractuels de
la filière administrative sont toujours effectués ou bien reconduits sur des emplois permanents qui
auraient pu être pourvus par des fonctionnaires territoriaux, la plupart ne nécessitant aucune
compétence particulière.
La chambre invite également la collectivité à ne pas reconduire la revalorisation de la « prime de
fin d’année
», qui est irrégulière :
mise en œuvre
en 1997, elle ne fait pas partie des avantages
acquis avant 1984 et maintenus pour les agents territoriaux à ce titre.
Enfin, concernant la gestion des heures supplémentaires, la chambre observe de nombreuses
irrégularités permettant d’accorder des avantages indus à certains agents en poste au cabinet de la
présidence
, grâce à l’attribution d’heures supplémentaires forfaitisées mais non réalisées
.
5
L’action du département en faveur des person
nes âgées
A mi-
parcours de l’exécution du schéma départemental 2009
-2013, il apparaît que les objectifs
quantitatifs de création de places d’hébergement de personnes âgées dépendantes ne pourront être
atteints, même dans les zones les plus sous-équipées comme Marignane ou Martigues. Le secteur
privé à but lucratif a bénéficié de la quasi-
totalité des créations d’établissements (15 sur 1
8)
autorisées entre 2006 et 2010 ; il représente 63
% des capacités d’accueil, une proportion
sensiblement plus élevée que la moyenne nationale (45 %).
Un effort reste nécessaire afin de résorber les inégalités qui persistent entre certains territoires.
Les relations avec les associations
Le conseil général finance chaque année près de 4 600 associations pour un budget supérieur à
100 M€ tant en fonctionnement qu’en investissement.
La collectivité n
’a pas adopté
de cadre
d’intervention, ni de règlement financier pour organiser l’octroi de
ces subventions.
L’instruction
des demandes reste très formelle : elle se traduit généralement par une simple reconduction de la
subvention, sans prise en compte suffisante des documents, notamment financiers, qui sont transmis
à la collectivité.
Le contrôle a porté sur 69 associations intervenant dans divers domaines qui ont reçu, entre
2006 et 2011, environ 60
M€, soit 10
% des crédits alloués par la collectivité au secteur associatif.
Il révèle diverses défaillances ou irrégularités.
Les exigences de la collectivité en matière de production d
’information financière
sont
insuffisantes : la production des comptes
n’est pas toujours exhaustive
; les comptes rendus
financiers sont rarement fournis, et ne permettent pas un réel contrôle de l’utilisation des crédits.
Les règles relatives aux subventions d’investissement, que la collectivité elle
-même rappelle
dans son guide des associations, ne sont pas toujours respectées : la définition des conditions
d’
éligibilité manque de précision ; des aides ont été accordées pour des investissements réalisés
avant la demande de subvention
; l’application d
e la règle de calcul des subventions est confuse et
mal maîtrisée par les services.
Plusieurs interventions contreviennent à la loi de 1905 de séparat
ion entre les Eglises et l’Etat
:
c’est le cas notamment de la réhabilitation d’
un temple et de la constr
uction d’une synagogue
.
La chambre souligne enfin les limites des audits consacrés à ce secteur : les investigations restent
superficielles et ne couvrent pas tous les risques ; les conclusions sont insuffisamment exploitées et
ont, de ce fait, un impact trop limité. Ces
audits qui ne ciblent qu’un petit nombre d’associations,
n’ont pas encore contribué à renforcer le niveau de compétence des services d’instruction
,
notamment en matière financière. Ceux-ci ne sont pas incités à investir cet aspect et renoncent
même à leur prérogative en matière de dialogue de gestion avec certaines associations dont le
modèle économique devrait être reconsidéré.
6
Les marchés publics
Les marchés de travaux et de gardiennage examinés, conclus avec les entreprises ABT,
Climatech et Alba Sécurité, révèlent une forte dispersion des offres et des prix unitaires aberrants
qui auraient dû constituer des indices de possibles pratiques anticoncurrentielles. Ils dénotent
également un suivi insuffisant de la sous-traitance.
La chambre observe par ailleurs
que malgré ses précédentes observations, la collectivité n’a
toujours pas défini de critères pour l’attribution de
places lors de manifestations culturelles ou
sportives.
7
Ces observations conduisent la chambre à formuler les recommandations suivantes :
RECOMMANDATIONS
-
La qualité de l’information financière
Recommandation n° 1 :
Veiller à la qualité des informations comptables des annexes aux comptes administratifs :
Etat des autorisations de programme et des crédits de paiement
: mise en œuvre des
mesures de sécurisation de cette annexe et présentation plus explicite des opérations
listées en mentionnant leur objet ;
Etat des provisions : opérer une mise en cohérence en lien avec le comptable
conformément aux mesures correctrices envisagées ;
Etat des participations : établir une annexe synthétique des participations qui soit
exhaustive et en cohérence avec l’état développé des éléments des immobilisations du
bilan.
Recommandation n° 2 :
Adopter un format normalisé et homogène, comprenant une synthèse des crédits, pour la
présentation des politiques départementales dans le cadre de la procédure budgétaire.
-Le conseil départemental de concertation
Recommandation n° 3 :
Mettre un terme à la rémunération irrégulière des membres du conseil départemental de
concertation.
-La gestion des ressources humaines
Recommandation n° 4 :
Respecter les règles relatives à la publication des postes vacants.
Recommandation n° 5 :
Mentionner dans tous les contrats de collaborateurs de cabinet les fonctions exercées à ce
titre.
Recommandation n° 6 :
Mettre fin à la revalorisation irrégulière de la prime de fin d’année.
-
L’action du département en faveur des personnes âgées
Recommandation n° 7 :
Préciser les besoins détaillés par zone, notamment celles qui sont déficitaires, et en informer
l’assemblée délibérante
.
8
-La politique en faveur du secteur associatif
La chambre recommande de sécuriser les interventions de la collectivité dans le champ
associatif et plus particulièrement :
Recommandation n° 8 :
Mettre en place dans l’outil de gestion des subventions des contrôles automatiques du seuil
obligatoire de contractualisation (23
000 €) ainsi qu’une codification appropriée tenant
compte de l’organisation complexe de certaines associations ou groupes d’as
sociations ou
des manifestations communes à plusieurs associations.
Recommandation n° 9 :
Réorganiser la présentation des demandes de subventions
au moment de l’instruction
:
adapter les formalités administratives aux enjeux financiers notamment au regard du
montant de la subvention et de son poids dans le budget de l’association.
Recommandation n° 10 :
Renforcer le dispositif de contrôle :
10-1 : Renforcer les exigences en matière de contrôle sur les pièces justificatives produites
par les associations
(comptes, rapports d’activité notamment)
10-2 : Poursuivre
la formation des services d’instruction, en liaison avec le service d’audit
.
Recommandation n° 11 :
Préciser dans les documents d’information fournis aux associations et dans les
manuels de
procédures
utilisés
par
les
services
les
conditions
d’éligibilité
des
dépenses
subventionnables, notamment pour les interventions en matière d’investissement.
Recommandation n° 12 :
Approfondir les audits externes et veiller au renforcement des procédures de contrôle
interne
en matière d’instruction et de contrôle de l’utilisation des deniers publics
.
Les marchés publics
Recommandation n°13 :
Renforcer le système de coordination des achats et se doter d’un système d’information
unique pour gérer les marchés.
L’achat de places pour les manifestations culturelles et sportives
Recommandation n° 14 :
Mettre en place un dispositif précisant les critères d’attribution des places dans les
manifestations culturelles et sportives et permettant le suivi de leur utilisation.
9
I
–
LA SITUATION FINANCIERE DU DEPARTEMENT
La chambre a actualisé l’analyse de la situation financière du département effectué
e dans son
précédent rapport (juin 2008). Cette analyse porte sur le budget principal du département qui
comprend
également quatre budgets annexes que la chambre n’a pas examiné
s dans le cadre de cette
actualisation. Elle concerne la période 2008 à 2011.
1 - Le budget principal
Compte tenu du caractère récent des modifications majeures intervenues dans la structure de
financement des collectivités territoriales (réforme de la taxe professionnelle), les perspectives 2012
inscrites au budget primitif ont également été examinées.
Les données du compte de gestion provisoire relatif à l’exercice 2012
transmis par le comptable
ont permis la mise à jour des évolutions.
La situation financière du département reste en 2012 globalement satisfaisante et se caractérise
par la stabilité dans le temps des
principaux ratios (solde d’exécution, excédent brut d’exploitation,
cap
acité d’autofinancement
, endettement).
2008
2009
2010
2011
Solde de gestion :
Au 1er janvier (*)
245 026 689
-
220 871 154
-
142 971 003
-
166 428 697
-
Dépenses de l'année
2 272 810 441
-
2 378 753 102
-
2 436 571 730
-
2 614 772 141
-
Recettes de l'année
2 591 139 093
2 674 033 732
2 653 568 637
2 854 286 696
Au 31/12
73 301 963
74 409 476
74 025 903
73 085 858
Restes à réaliser :
Dépenses d'investissement
16 044 457
-
8 708 049
-
9 453 587
-
11 102 922
-
Dépenses de fonctionnement
47 575 520
-
41 297 399
-
44 349 113
-
41 799 203
-
Recettes d'investissement
-
-
15 000 000
22 000 000
Disponibilités réelles
9 681 985
24 404 027
35 223 203
42 183 733
(*) prend en compte l'affectation de la part du résultat de fonctionnement de N-1 au 1068 en N
Budget principal - Evolution du solde d'exécution
En 2012, le solde d’exécution du budget principal (hors restes à réaliser) est de 76,6 M€.
A la fin
de l’exercice
2009 on pouvait constater une progression des dépenses de fonctionnement
(+ 3,4%), qui contrastait avec
l’évolution
des produits de fonctionnement (-0,5 %), mais tout en
restant inférieure en volume. En 2010 et 2011, les évolutions sont en revanche très comparables.
A la fin de 2012, on observe que les dépenses de fonctionnement poursuivent leur progression
(+ 4,5 %) alors que les produits de fonctionnement sont quasiment stables (+ 0,9 %). Il convient
toutefois de noter que les charges de gestion courante n’augmentent que de 3,8 %. Le différentiel
s’explique par le poids des dotations aux amortissements (8,9 M€) et l’inscription d’une charge
exceptionnelle (3,2 M€) relative à l’annulation de recettes.
10
en milliers d'€
2009
2010
2011
2012
Produits d'exploitation
1 947 129,96
2 064 636,53
2 121 887,87
2 133 887,99
Impôts et taxes perçus
1 313 885,90
1 418 747,11
1 430 225,26
1 428 590,33
Dotations et subventions reçues
544 978,96
554 326,16
599 020,58
601 820,52
Produits des services
9 750,03
19 355,64
18 338,09
17 638,66
Autres produits
78 515,07
72 207,62
74 303,94
85 838,48
Charges d'exploitation
1 607 196,63
1 688 380,68
1 736 746,47
1 802 733,42
Traitements, salaires, charges sociales
297 002,49
303 500,10
306 158,48
312 010,78
Achats et charges externes
164 188,80
175 618,92
178 871,44
182 282,94
Participations et interventions
273 364,10
275 353,88
274 211,20
280 113,40
Autres charges
872 641,24
933 907,78
977 505,35
1 028 326,30
Excédent brut d'exploitation
339 933,33
376 255,85
385 141,40
331 154,57
ratio EBE / produits de gestion
17,5%
18,2%
18,2%
15,5%
Transferts de charges
-
-
Produits financiers
14 704,72
10 752,19
11 177,26
7 584,41
Charges financières
5 967,11
5 528,86
6 296,70
10 996,82
Résultat financier
8 737,61
5 223,33
4 880,56
3 412,41
-
Produits exceptionnels
24 019,00
25 159,97
27 907,61
39 591,43
Charges exceptionnelles
24 698,34
21 742,34
14 303,59
11 907,87
Résultat exceptionnel
679,34
-
3 417,63
13 604,02
27 683,56
Dotations aux amortissements et provisions
128 620,93
140 869,27
149 478,56
167 376,52
Reprises sur amortissements et provisions
6 452,73
10 297,97
4 166,17
3 045,85
Résultat de l'exercice
225 824,40
254 325,50
258 313,59
191 095,06
CAF brute
345 088,37
383 822,48
396 306,52
339 859,03
Amortissement du capital de la dette
33 803,00
-
43 942,62
-
110 465,14
-
63 812,23
-
CAF nette disponible
311 285,37
339 879,86
285 841,39
276 046,80
source comptes de gestion annuels CG13
Budget principal - Situation financière globale
1.1 -
Les produits de gestion
Globalement, les recettes fiscales du département ont enregistré un ralentissement en 2011
(+ 0,8 %) tandis que les dotations et participations ont progressé de 8,1 % traduisant les
modifications de la structure des produits de gestion découlant de la récente réforme de la fiscalité
locale. Toutefois, la somme de ces recettes reste en progression de 2,8 % par rapport à 2010. A fin
2012, cette somme est stable à + 0,06 % par rapport à 2011.
Une présentation détaillée des produits de gestion figure en annexe 3.
En matière fiscale, le département a encore bénéficié en 2011 de produits de droits de mutations
en forte pr
ogression dont la contrepartie, comme en 2010, sera l’inscription d’un reversement au
titre de la péréquation instaurée par la réforme précitée. Pour le budget primitif 2012, la collectivité
a justifié
l’
inscription à la baisse de ces produits (-18 %) par une anticipation de la chute annoncée
des transactions de 15 à 20 %. En exécution 2012, la baisse des produits de mutation est finalement
de 15,1 %.
L’évolution globale des recettes fiscales est
en 2012 de - 0,1% par rapport à 2011, le taux
d’imposition a
u titre de la taxe foncière sur le bâti étant resté sans changement par rapport à 2011
(15,05 %).
Dans son rapport de présentation du budget primitif 2012, le département a dressé un bilan de la
réforme fiscale en comparant pour 2011 une situation avant et après réforme de la fiscalité locale. Ce
bilan montre une quasi-neutralité au plan financier de la réforme.
11
Toutefois, tous les aspects de la réforme ne sont pas encore évalués puisque toutes les mesures de
péréquation n’ont pas encore été mises en œuvr
e.
En matière de dotations et de participations, les différentes dotations
de l’
Etat notifiées et
inscrites au budget primitif 2012 se traduisent par une baisse de la dotation générale de
fonctionnement de 0,4 % (réforme de la part forfaitaire).
En ce qui concerne le revenu de solidarité active (RSA), le département devait bénéficier de la
dotation du f
onds de mobilisation départemental pour l’insertion (FMDI
1
) avec 11,3 M€ (fin de la
mesure d’écrêtement).
C
ette dotation est finalement de 9,8 M€
en 2012.
Par rapport à 2011, l
’évolution globale des dotations et participations (y compris
pour le revenu
de solidarité active et
l’allocation personnalisée d’autono
mie) est de 0,5 % en 2012.
1.2 - Les
dépenses d’action sociale
Les dépenses d’action sociale continuent de croître à un rythme soutenu
, supérieur à 4 % par an
en moyenne, compte tenu de plusieurs facteurs : le contexte économique dégradé, le vieillissement
de la population, les nouvelles obligations dans le domaine du handicap et de l’aide aux familles et à
l’enfance,
enfin la création du revenu de solidarité active (RSA) en remplacement du revenu
minimum d’insertion (RMI) élargi également aux anciens bénéficiaires de l’allocation parents isolés
(API).
*
1
La loi de finances initiale pour 2006 a instauré au profit des départements le fonds de mobilisation départementale pour
l’insertion (FMDI) afin de compenser la montée en puissance des charges du dispositif RMI et pallier l’insuffisance du
transfert de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP). Le fonds, doté de 500
M€ par an en 2006
, a été reconduit
annuellement jusqu’à 2012.
Il est constitué de trois parts : la première
est versée en fonction de l’écart entre la dépense
de RMI/RSA et la recette de TIPP, la deuxième au titre de la péréquation et enfin la troisième au titre des mesures
d’insertion prises par le département.
12
Selon une étude ADF-Dexia Crédit local (avril 2012)
2
, les transferts successifs de compétences
conjugués aux évolutions du contexte démographique, économique et social local semblent avoir eu
pour cons
équence une diminution globale des disparités entre les départements en matière d’action
sociale : on note un effet de « rattrapage » et une
atténuation des écarts à la moyenne. L’étude
rattache le département des Bouches-du-Rhône au groupe des départements présentant des dépenses
d’action sociale supérieures à la moyenne nationale mais progressant moins vite que la moyenne
au
cours de la période 2005-2010.
Dans ce contexte, le département a connu une moindre progression de ces dépenses en 2011 avec
une hausse de 3,3% par rapport à 2010 après deux années de hausses plus soutenues. Mais en 2012,
les dépenses d’action sociale progressent à nouveau de 4,6 %.
Les plus fortes évolutions portent sur l’aide aux personnes handicapées, correspondant à la
montée en charge de la prestation de compensation du handicap (PCH) avec une augmentation de
11,3% en 2011, puis de 7,7 % en 2012 et sur le montant des allocations versées au titre du RSA qui
progresse de 6,4% en 2011 et de 3,6 % en 2012
. Le dispositif de l’allocati
on personnalisée
d’autonomie (APA) confirme sa stabilisation depuis 2010.
En pourcentage des dépenses réelles de fonctionnement, les dépenses sociales continuent leur
augmentation (3 points de plus entre 2008 et 2012
) traduisant l’impact des réformes inte
rvenues.
2
Etude menée en
partenariat avec l’assemblée des départements de France (ADF) et la direction des études de Dexia
-
Crédit local «
25 ans d’action sociale dans les finances départementales
»
13
En K€
2008
Evolution
2008 / 2007
2009
Evolution
2009 / 2008
2010
Evolution
2010 / 2009
2011
Evolution
2011 / 2010
2012
Evolution
2012 / 2011
Fonction 5 (hors RMI - RSA - APA)
504 116,01
6,0%
528 998,44
4,9%
562 148,43
6,3%
583 407,68
3,8%
613 979,01
5,2%
50 - Services communs
58 545,23
3,8%
58 018,34
-0,9%
60 767,09
4,7%
61 132,39
0,6%
63 550,56
4,0%
51 - Famille et enfance
178 872,64
4,2%
184 875,34
3,4%
186 309,62
0,8%
190 417,67
2,2%
196 262,91
3,1%
52 - Personnes handicapées
143 341,52
10,7%
158 347,31
10,5%
175 146,01
10,6%
194 959,24
11,3%
209 929,14
7,7%
53 - Personnes âgées
102 520,71
6,9%
104 819,78
2,2%
108 138,09
3,2%
113 317,77
4,8%
116 497,94
2,8%
58 - Autres interventions sociales
20 835,88
-5,0%
22 937,66
10,1%
31 787,62
38,6%
23 580,60
-25,8%
27 738,46
17,6%
dont FSL
12 442,54
12 966,65
16 361,02
12 292,66
14 279,22
dont Fons d'aide jeunes (FAJ)
1 214,00
1 215,00
1 046,64
1 260,25
1 316,58
Total - 5-4 Revenu d'insertion minimum
+ 5-6 Revenu de solidarité active
374 175,36
-2,3%
402 126,71
7,5%
425 519,78
5,8%
443 276,71
4,2%
466 235,58
5,2%
dont insertion sociale (541+ 561)
39 202,65
5,9%
32 813,06
-16,3%
14 677,01
-55,3%
14 953,92
1,9%
14 853,23
-0,7%
dont santé (562)
162,40
660,79
719,19
8,8%
613,67
-14,7%
dont logement (563)
302,16
788,19
869,36
10,3%
843,51
-3,0%
dont insertion professionnelle (544+ 564)
2 924,28
125,1%
22 899,13
683,1%
34 540,79
50,8%
31 643,12
-8,4%
39 156,28
23,7%
dont évaluation des dépenses engagées (565)
4,81
164,74
65,94
-60,0%
14,66
-77,8%
dont dépenses de structure (546 +566)
10 078,72
5,4%
11 733,73
16,4%
13 184,15
12,4%
13 051,91
-1,0%
13 489,93
3,4%
dont allocations (5471+ 5472+ 567)
321 966,51
-4,0%
321 440,99
-0,2%
347 939,14
8,2%
370 352,78
6,4%
383 533,01
3,6%
dont autres dépenses (548+568)
3,20
11,1%
12 770,42
13 564,98
6,2%
11 620,49
-14,3%
13 731,28
18,2%
5-5 Personnes dépendantes APA
142 071,98
11,3%
149 631,44
5,3%
151 971,86
1,6%
150 250,11
-1,1%
151 231,95
0,7%
550 Services communs
4 355,90
3,2%
4 523,03
3,8%
4 591,52
1,5%
4 638,28
1,0%
4 753,54
2,5%
551 APA à domicile
101 266,86
10,8%
104 463,73
3,2%
103 381,44
-1,0%
98 912,95
-4,3%
98 332,87
-0,6%
552 APA versée au bénéficiaire en établissement
36 449,21
13,9%
40 644,68
11,5%
43 998,91
8,3%
46 698,88
6,1%
48 145,55
3,1%
Total Action sociale
1 020 363,35
3,5%
1 080 756,59
5,9%
1 139 640,07
5,4%
1 176 934,50
3,3%
1 231 446,53
4,6%
en % des dépenses réelles
de fonctionnement
64,5%
65,8%
66,5%
67,4%
67,5%
Source: comptes administratifs du Conseil général et comptes de gestion
Fonction 5 - Action sociale - Dépenses fonctionnement
1.3 -
Les dépenses d’investissement
L
a capacité d’autofinancement nette permet à la collectivité de dégager un niveau de financement
propre disponible suffisamment important pour couvrir ses besoins de financement à hauteur de 80
% en 2011 i
nduisant un recours à l’emprunt relativement bas, conjugué à une gestion de la dette
optimisée.
2008
2009
2010
2011
Capacité d'autofinancement nette
385 050 000
311 285 374
339 879 861
317 212 027
Recettes réelles d'investissement
54 248 113
54 729 654
36 322 219
46 892 698
dont FCTVA
24 994 580
37 610 416
21 400 104
22 360 041
dont subventions d'investissement reçues
12 469 541
13 712 205
13 464 883
20 282 160
dont produits des cessions d'immobilisations
-
-
-
-
dont recettes d'opérations pour le compte de tiers
13 740 278
925 261
307 789
1 794 184
Financement propre disponible
439 298 113
366 015 029
376 202 080
364 104 725
Dépenses réelles d'investissement (hors emprunts)
443 712 809
461 284 522
416 027 637
457 731 934
dont dépenses d'équipement directes
195 218 768
221 296 555
219 213 646
230 241 990
dont subventions et participations versées
246 972 774
239 303 561
204 009 474
195 811 717
dont travaux pour le compte de tiers
651 205
4 880
378 480
218 837
Besoin d'autofinancement
4 414 696
-
95 269 494
-
39 825 557
-
93 627 209
-
Emprunts nouveaux
20 000 000
103 000 000
55 000 000
81 370 640
Budget principal - Financement de l'investissement
14
En effet, en 2011 la situation est restée satisfaisante avec un encours de la dette en diminution
ponctuelle
de 29 M€ sur les contrats de prêts. La collectivité a poursuivi sa politique d’optimisation
de ses opérations de crédits renouvelables
(trois contrats OCLTR, multi-index) qui lui ont permis de
continuer à obtenir des conditions avantageuses de financement dans le contexte de tension actuelle
des marchés financiers. Cette politique a cependant atteint ses limites par la clôture de ces contrats
qui ne pourront pas être renouvelés dans les mêmes conditions.
Le département précise «
qu’il a élaboré une nouvelle stratégie d’emprunt face à l’évolution de la
conjoncture financière internationale, à la raréfaction et au renchérissement des produits offerts par
le secteur bancaire traditionnel et s’est engagé, par délibération du 20 décembre 2012, dans la voie
d’un
programme obligataire pluriannuel de 500 M€.
»
L
a prévision d’emprunt inscrite
au budget primitif 2012
était de 265 M€
. Le montant de
l’emprunt s’est finalement élevé à 107,5 M€.
2009
2010
2011
2012
Encours de la dette
Encours de dette au 01/01
172 556 057
241 752 712
252 810 089
223 715 594
Capital remboursé
-33 803 345
-43 942 622
-110 465 136
-63 812 232
Nouveaux emprunts
103 000 000
55 000 000
81 370 640
107 500 000
Encours de dette au 31/12
241 752 712
252 810 089
223 715 594
267 403 362
Variation de l'encours
69 196 655
11 057 378
-29 094 496
43 687 768
pour mémoire :
option tirage ligne de trésorerie (compte 16449)
23 000 000
30 000 000
35 000 000
50 000 000
Endettement Budget principal - Situation du compte 164
Le département a relancé sa politique d’investissement en 2009 (plan de relance de l’économie)
avec la mise en œuvre du plan quinquennal d’investissement (PQI) donnant lieu à l’ouverture de
500 M€ d’autorisations de programme (250 M€ en crédits d’investissement direct et 250 M€ en
crédits d’intervention).
L’effort d’investissement s’est poursuivi en 2010 avec l’ouverture d’opérations d’envergure
:
r
ocade L2 (137 M€), couverture du stade
V
élodrome (30 M€), diverses opérations routières sur les
axes départementaux (32,2 M€) qui montrent que le seul PQI n’explique pas l’augme
ntation
importante
du stock net d’autorisations de programme
(AP)
entre 2007 et 2011 (+ 1 623,37 M€).
Selon la situation des autorisations de programme et des crédits de paiement (CP) transmise à la
chambre au titre du budget primitif 2012, environ 53 % des autorisations de programme ouvertes ont
déjà fait l’objet de paiements, le solde global de couverture en crédits de paiements restant à ouvrir
est donc de 47 % (dont environ 10 % au titre de 2012).
Cette couverture devrait s’échelonner sur une
durée plus longue compte tenu de la modification de la structure des financements de la collectivité,
la part de l’investissement direct apparaissant désormais prépondérante par rapport à celle des
subventions versées.
15
Stock d'AP
(à l'ouverture)
Révision de
l'exercice N
Clôtures d'AP
Stock d'AP
(à la clôture)
Evolution N / N-1
Hors PQI 2009
(500 M€)
Evolution N / N-1
à fin 2007
3 002 574 023
446 593 586
47 682 743
3 401 484 866
3 401 484 866
à fin 2008
3 401 484 866
306 183 546
61 365 945
3 646 302 468
7,20%
3 646 302 468
7,20%
à fin 2009
3 646 302 468
939 232 519
179 945 343
4 405 589 644
20,82%
3 905 589 644
7,11%
à fin 2010
4 405 589 644
704 770 697
176 168 436
4 934 191 904
12,00%
4 434 191 904
13,53%
à fin 2011
4 934 191 904
263 436 213
172 766 828
5 024 861 289
1,84%
4 524 861 289
2,04%
BP 2012
5 024 861 289
277 206 038
37 737 725
5 264 329 602
4,77%
4 764 329 602
5,29%
Source : CG13, chiffres des annexes aux comptes administratifs après corrections
Reconstitution de l'évolution des autorisations de programme 2007 à 2012
Montant des AP
Total cumulé
(toutes les
délibérations y
compris pour N)
Crédits de
paiements
antérieurs
(réalisations
cumulées au 1/1/N)
Crédits de
paiements
ouverts au titre
de l'exercice 2012
Reste à financer
de l'exercice N+1
Restes à financer
(exercices au-
delà de N+1)
2009
Plan d'investissement routiers quinquennal
150 000 000
11 034 149
5 365 000
43 694 183
89 906 668
2009
Plan quinquennal inv. transports
50 000 000
-
1 000 000
20 000 000
29 000 000
2009
Plan quinquennal CG Inv. Logement service vie
locale
5 000 000
26 810
400 000
2 000 000
2 573 190
2009
Plan quinquennal CG Inv. logementservice logement
45 000 000
2 124 065
1 900 000
7 904 887
33 071 048
Sous-total CG13
250 000 000
13 185 024
8 665 000
73 599 070
154 550 906
2009
Plan quinquennal CUM transports
150 000 000
25 314 800
12 500 000
38 145 962
74 039 238
2009
Plan quinquennal CUM Inv.voirie ville de Marseille
20 000 000
-
4 000 000
6 000 000
10 000 000
2009
Plan quinquennal CUM Inv.voirie autres
30 000 000
134 223
8 000 000
8 000 000
13 865 777
2009
Plan quinquennal CUM Inv. cadre de vie Propreté
20 000 000
-
7 000 000
13 000 000
2009
Plan quinquennal CUM Inv. cadre de vie Centre ville
de Marseille
30 000 000
-
1 000 000
10 000 000
19 000 000
Sous-total CU MPM
250 000 000
25 449 023
25 500 000
69 145 962
129 905 015
Total PQI
500 000 000
38 634 047
34 165 000
142 745 031
284 455 922
source : BP 2012
7,7%
6,8%
28,5%
56,9%
Plan quiquennal d'investissement 2009 - Situation des autorisations de programme et crédits de paiements - BP 2012
Année
Libellé AP
Montant des CP
Concernant plus particulièrement le p
lan quinquennal d’investissement
la collectivité avait
transmis un état d’avancement des engagements juridiques (projets délibérés)
arrêté au mois de
janvier 2012.
En M€
AP
PQI
Projets délibérés
à fin janvier 2012
Mandaté
à fin 2011
Echelle départementale
250
46,37
18,76
CU MPM
250
143,05
25,44
Total PQI
500
189,42
44,20
Source conseil général
Si le
faible niveau d’engagement en matière d’investissement direct
pouvait alors laisser présager
une prolongation probable au-delà de 2013 (terme théorique du PQI), le département a produit un
état d’avancement arrêté au mois de février 2013 et tient
à confirmer « la poursuite de la mise en
œuvre de ce plan en cohérence avec les délais envisagés lors de son lancement
».
En M€
AP
PQI
Projets délibérés
au 7 février 2013
Mandaté
au 7 février 2013
Echelle départementale
250
212,3
35,5
CU MPM
250
148,8
38,7
Total PQI
500
361,1
74,2
Source conseil général
16
2
–
La qualité de l’information financière
2.1
–
Les informations comptables des annexes aux comptes administratifs.
La chambre a constaté un certain nombre d’incohérences pour quelques annexes détaillées des
comptes administratifs (constat non exhaustif). Elle engage la collectivité à y remédier notamment
par des
mesures d’organisation interne (intégration de dispositifs de contrôle systématique dans la
chaîne de production des documents financiers de la collectivité).
L’état des autorisations de programme et
des crédits de paiement
Cette annexe détaille par li
gne d’opération ouverte les différents mouvements qui l’impactent
jusqu’à sa clôture (ouverture, révision, paiements). Les opérations sont classées par millésime et
sont référencées par rapport à une nomenclature interne
qui ne permet pas d’en connaître l’
objet, ce
qui ne facilite pas la lecture de cette annexe.
En outre,
des incohérences dans l’enchaînement des soldes d’un
exercice
sur l’autre aussi bien en
autorisations de programme
qu’en
crédits de paiement ont été relevées.
La collectivité a confirmé que les écarts constatés par la chambre étaient « liés à une erreur du
logiciel qui extrait les données de la base budgétaire et comptable Coriolis pour éditer les comptes
administratifs. Elle précise «
qu’un travail est en cours depuis fin 2012 en termes
de procédures pour
opérer des contrôles de cohérence sur ces chiffres lors de l’extraction et pour corriger l’application
informatique concernée. »
En outre, le département indique «
qu’il s’attachera à une meilleure lisibilité des autorisations de
programme, par ajout des libellés dans les états joints aux documents transmis aux conseillers
généraux, à l’occasion des différentes étapes du processus budgétaire de l’exercice.
»
L’état des provisions
Des différences ont été constatées entre les comptes de gestion et les annexes au compte
administratif concernant les soldes des comptes 15, provisions pour risques et charges, et 49,
provisions pour dépréciation de comptes de tiers.
Ces différences ont un impact sur l’établissement du bilan et les ratios de
bilan puisque le compte
15 est un compte de passif tandis que le compte 49
est un compte d’
actif (amoindrissement du poste
créances).
L’écart de 39
980
222,47 € au 31
décembre
2011 s’explique par le fait que le département
considère certaines provisions comme des « provisions pour dépréciation des comptes de tiers» alors
que celles-ci ont été comptabilisées au passif du bilan du compte de gestion en « provisions pour
risques et charges». Sont en cause trois dossiers de contentieux (HD13 Icade, Geodis-SPE, collège
Barnier
) qui n’auraient pas fait l’objet d’une imputation au compte 49
lors du passage de la
comptabilité M51 à M52.
Des échanges doivent être menés avec le payeur départemental pour valider la correction des
écritures des comptes de bilan 15 et 4
9 par opérations d’ordre non budgétaire
s.
17
L’état des participations
La collectivité perçoit
des produits de participation importants et réguliers (8,38 M€ en 2011
,
5,68 M€ en 2012)
qui
trouvent leur origine quasi exclusive dans les revenus de l’actionna
riat au sein
de la Compagnie nationale du Rhône.
Toutefois, des écarts sont constatés entre le bilan synthétique figurant en annexe du compte
administratif 2010 et l’état développé des éléments des immobilisations du bilan
mentionnant des
participations dans divers organismes ne figurant pas au bilan synthétique.
Le département a confirmé que «
l’état détaillé est erroné en raison d’un dysfonctionnement
purement technique qui survient lors de l’extraction automatique des données pour constituer ce
document
et qu’il va donc engager un travail pour remédier à ce dysfonctionnement et améliorera à
cette occasion la présentation formelle des annexes par une approche par stock plutôt que par flux. »
Recommandation n° 1 : Veiller à la qualité des informations comptables des annexes aux
comptes administratifs :
Etat des autorisations de programme et des crédits de paiement
: mise en œuvre des
mesures de sécurisation de cette annexe et présentation plus explicite des opérations
listées en mentionnant leur objet ;
Etat des provisions : opérer une mise en cohérence en lien avec le comptable
conformément aux mesures correctrices envisagées ;
Etat des participations : établir une annexe synthétique des participations qui soit
exhaustive et en cohérence avec l’ét
at développé des éléments des immobilisations du
bilan.
La chambre a pris acte des engagements précités de la collectivité tendant à répondre à ses
recommandations.
2.2 - La présentation du budget primitif 2012
Les différentes étapes de la procédure bu
dgétaire n’appellent pas d’observations particulières de
la chambre tant au plan de l’organisation interne que du respect des obligations légales et
règlementaires.
Toutefois, comme la présentation du budget soumise
à l’approbation de l’assemblée délibéra
nte
est déclinée, à juste titre,
par politiques publiques définies et mises en œuvre par le département dans
les différentes délégations, le lien direct avec les documents budgétaires normalisés (par nature et
par fonction) n’est pas automatique.
En outre, les rapports de présentation de ces politiques sont relativement hétérogènes sur la forme
comme sur le fond (plus ou moins documentés ou stratégiques, par exemple) et surtout ils ne font
pas apparaître la consolidation des crédits dont ces politiques bénéficient en fonctionnement comme
en investissement.
18
La présentation de ces rapports gagnerait à être établie selon un format normalisé et homogène et
comprenant une synthèse des crédits. Une consolidation globale et synthétique telle que la chambre
s’est
efforcée de la reconstituer, avec l’aide de la collectivité, pourrait utilement compléter le rapport
de présentation générale.
Le département précise que « cette présentation est celle utilisée chaque année pour la plaquette
budgétaire diffusée peu après le vote du budget et dans le rapport financier diffusé peu après
l’adoption du compte administratif.
Il n’a pas retenu de l’adjoindre au moment du vote du budget
primitif mais a privilégié, bien que cela ne soit pas obligatoire, une présentation d’un rapp
ort pour
chaque politique publique, ce qui permet d’identifier de manière précise les évolutions budgétaires
d’une année sur l’autre.
»
En revanche, le département indique qu’il
« veillera à harmoniser, dans la mesure du possible, la
présentation des rapp
orts pour ces politiques publiques lors de l’adoption du budget primitif.
»
en M€
AP
CP
Routes
14,4
45,3
79,3
Environnement (SDIS, Réhabilitation Etang de Berre...)
60,8
36,3
29,9
Développement durable,agenda 21
1,1
-
-
Développement économique, agriculture, tourisme
20,7
6,2
22,8
Transports, ports, filière pêche
77,6
0,7
24,8
Autres politiques
dont aide aux communes
1,4
94,8
111,0
dont enseignement supérieur (ITER, université Aix marseille)
1,0
2,0
24,5
dont relations internationales et européennes
2,2
-
-
sstotal
179,2
185,3
292,3
Collèges et accompagnement à l'éducation
50,4
61,0
148,6
Culture
25,8
1,6
16,1
Sport
19,0
-
0,8
Autres (vie associative, anciens combattants, jeunesse…)
15,9
1,0
3,4
sstotal
111,1
63,5
169,0
Politique insersion sociale et professionnelle
487,0
-
-
Politique de santé, personnes âgées et personnes handicapées
684,3
3,3
14,9
dont personnes âgées
256,3
-
4,0
dont personnes handicapées
211,5
-
1,4
dont protection de l'enfance
195,7
0,3
0,6
dont prévention sanitaire, PMI
11,4
2,5
8,4
dont animation séniors
9,4
0,6
0,5
Autres politiques sociales
7,6
11,3
19,4
dont politique de la ville
3,9
4,1
4,4
dont politique du logement
1,0
7,0
14,8
dont autres (centres sociaux…)
2,7
0,1
0,2
sstotal
1 178,9
14,6
34,2
Ressources humaines
307,7
-
0,1
Autres moyens généraux (hors informatique)
59,3
9,6
30,0
Systèmes d'information et de télécommunication
13,0
4,2
15,2
sstotal
380,0
13,8
45,3
Dépenses non fonctionnelles
48,7
16,1
dont emprunt
14,0
Total
1 897,9
277,2
542,9
Source : Rapports de présentation du budget primitif 2012 - CG13
Action sociale et
solidarités
Moyens généraux
Investissement
Budget primitif 2012 - Répartition des crédits par grandes politiques publiques
Aménagement,
réseaux, infra,
économie,
environnement et
sécurité
Education, culture,
vie sociale,
jeunesse, sport et
loisirs
Fonctionnement
19
Recommandation n° 2 : Adopter un format normalisé et homogène, comprenant une
synthèse des crédits, pour la présentation des politiques départementales dans le cadre de la
procédure budgétaire.
La chambre a pris acte de
l’
engagement de la collectivité
de veiller à l’harmonisation de la
présentation des rapports des politiques publiques
lors de l’adoption du budget primitif
.
3 - Observation complémentaire : le conseil départemental de concertation
Le conseil départemental de concertation (CDC) est une instance consultative, qui a été créée par
délibération du conseil général du 6 octobre 1994, avec pour but de donner aux acteurs de la vie
économique, sociale et culturelle du
département la possibilité d’analyser
et
d’expertiser les actions
réalisées par la collectivité et d’éclairer les décideurs politiques.
Il rend des avis et des rapports dans le cadre de cinq commissions thématiques : solidarité,
affaires économiques et finances, communications et relations internationales, cadre de vie,
jeunesse.
Issus de quatre collèges représentatifs (des organismes professionnels, des organisations
syndicales, de la vie collective et de personnalités qualifiées) les 117 membres (80 à
l’origine)
participent chacun aux travaux de deux commissions.
Un bureau, comprenant un président et deux vice-présidents, composé de 16 membres, organise
le travail des commissions et se réunit tous les 15 jours. Chaque commission se réunit une fois par
mois. Une séance plénière est organisée tous les mois.
3
Le CDC dispose d’un budget annuel de fonctionnement d’environ 300
000 € permettant
essentiellement le versement d’indemnités de présence
de
98,60 € par séance
, soit un total de
281
000 € pour 2010 et une moyenne de 2 400 € par membre, dont 11 perçoivent pl
us de 6
000 € par
an.
Le conseil général a approuvé le versement de ces indemnités par délibération du 20 janvier 1995
en se fondant sur le fonctionnement du conseil économique et social régional. Le CDC a produit 170
avis de 1996 à 2010, soit une moyenne de 11 rapports par an, mais seulement 7 rapports au titre de
l’année 2007 ou 2010.
La chambre observe que le fait de siéger dans une instance ne peut justifier le versement
d’indemnité
s,
dès lors qu’aucune disposition du code général des collectivités t
erritoriales, ni aucun
autre texte législatif ou réglementaire, ne donne pouvoir au conseil général de décider d’attribuer
aux membres de ce conseil
, qu’ils soient élus ou non
-élus, une indemnité en rémunération de leur
participation à ses séances de travail (C
our administrative d’appel
de Marseille du 16 janvier 2004,
n° 03MA02384).
3
Le CDC est saisi par le président du conseil général ou se saisit sur un sujet
d’intérêt départemental, qui est proposé par
le bureau à l’une des
cinq
commissions. Après discussion, la commission vote la proposition d’avis, qui est ensuite
présentée à l’assemblée plénière pour adoption définitive. L’avis est transmis au président du
conseil général.
20
De la même façon, le juge administratif a jugé que le conseil général ne tenait d’aucune
disposition législative ou réglementai
re le pouvoir de décider d’attribuer des vacati
ons aux membres
de ce conseil de concertation, qui ne sauraient être regardés comme des personnels extérieurs
effectuant des tâches de la nature de celles qui sont confiées à des agents publics et qui sont
susceptibles d'être rémunérées par des vacations (
Cour administrative d’appel
de Marseille du
8 octobre 2007, n° 06MA02166).
Le département indique «
qu’il mettra fin à compter du 30 avril 2013 à la rémunération des membres
du conseil départemental de concertation».
Recommandation n° 3 : Mettre un terme à la rémunération irrégulière des membres du
conseil départemental de concertation.
La chambre a pris acte de
l’engagement de
la collectivité.
II - LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
Ce point constitue une suite au rapport de la chambre de juin 2008 portant sur la gestion du
département des Bouches-du-Rhône pour les exercices 1997 et suivants, porté à la connaissance de
l’assemblée départementale lors de sa séance du 24 octobre 2008.
1. -
L’évolution des dépenses et des effectifs permanents
Les dépenses de rémunération du personnel ont progressé de 35 % de 2006 à 2010 pour atteindre
303,5 M€ en 2010 et les effectifs de 37 % pour aboutir à un total 6
568 équivalents temps plein
(ETP) au 31 décembre 2010 contre 4 803 au 1
er
janvier 2006. En 2011, ce poste de dépenses est
stable et s’établit à 306,16 M€
(+1%) avec un effectif total de 6 523 ETP (dont 6 350 titulaires et
173 non titulaires selon le tableau des emplois annexé au compte administratif 2011).
Cette forte progression s’explique principalement
, selon la collectivité, par le transfert de
1 733 agents
dans le cadre de l’acte II de la décentralisation
4
.
Ces transferts de personnels ont modifié la structure des effectifs de la collectivité. La filière
administrative représente 38 % des effectifs de la collectivité en 2010 contre 52 % en 2005, se
rapprochant ainsi du taux national qui est de 37 %
5
. Le nombre de personnels administratifs est à
peu près comparable à celui de 2005 : autour de 2 500 ETP. La filière technique est passée, quant à
elle, de 17,3 % à 40 % des effectifs et la filière sociale de 14,1% à 10,6 %.
4
1 733 agents ont rejoint l'effectif du département : 1 250 agents des collèges en 2006, 35 agents mis à disposition de la
maison départementale des personnes handicapées depuis 2006, 360 agents d'exploitation de la route en 2007, 18 agents
pour la gestion du RMI-RSA en 2008, 70 agents du Parc de l'équipement en 2010.
5
Voir la synthèse nationale des rapports au comité technique paritaire
sur l’état des collectivités territoriales au 31
décembre 2007.
21
Au conseil général des Bouches-du-Rhône le
taux d’encadrement
est de 16,3 % pour la catégorie
A (contre 22 % en 2005) proche dorénavant de la moyenne nationale qui est de 15,3 % Il reste assez
éloigné du taux national pour la catégorie B (26,3 % dans les Bouches-du-Rhône contre 33,7 % au
niveau national) et pour la catégorie C (57 % pour la collectivité contre 49,8 % au niveau national).
Ce déficit structurel de catégorie B
s’expliqu
e selon le département par la difficulté de recruter des
personnels de cette catégorie, notamment dans les filières technique et sociale, et plus
particulièrement de pourvoir des postes de terrain en dépit des différentes actions menées à cet effet
(notamment par la promotion interne).
L'action sociale du département en faveur de ses personnels a progressé de 50 % de 2006 à 2010,
pour passer de 7,48 M€ à 11,18 M€. Ce coût inclu
t diverses interventions, notamment : le
fonctionnement de la crèche, de la médiathèque et de la salle de sport, la restauration collective,
l’organisation de l’arbre de Noël, les titres restaurant
, la subvention de 1,125
M€ à l’association
Escapade 13 (association des personnels qui gère les activités culturelles à destination des agents) et
enfin les coûts des personnels qui gère
nt l’action sociale (environ 1,6
M€) et
des personnels mis à
disposition de l’association (0,4 M€).
2 - La gestion des agents départementaux
2.1 - Les principes de gestion
Dotée
de tableaux de bord mensuels à destination de l’encadrement et de fiches
thématiques sur
son intranet pour l’information des agents, la collectivité a déterminé des règles d’avancement qui
reposent, depuis le 1
er
janvier 1991, sur la règle de la durée minimale
pour l’avancement d’échelon,
dans l’hypothèse où l’agent obtient une
note supérieure à 16 (note de début de carrière).
Depuis la loi du 19 février 2007 qui permet à chaque collectivité de déterminer ses propres ratios
de promotion pour chaque avancement de grade, la collectivité, lors du comité technique paritaire du
5 juin 2007, a posé des principes généraux pour déterminer les taux de promotion pour les années
2007 et 2008.
Ces principes généraux, validés par délibération du 22 juin 2007, reposent sur un classement
privilégiant l’ancienneté professionnelle (moyenne des
trois dernières notations, ancienneté dans le
grade, dans la fonction publique et l’âge), la manière de servir et les fonctions exercées
. Ils ont
permis de dégager des taux unifiés pour toutes les filières professionnelles pour respecter le
pyramidage des
effectifs. Pour l’année 2008 par exemple, les taux
6
ont conduit à octroyer 865
promotions et 747 avancements de grade, soit 40 % des agents promouvables. Sur les mêmes bases,
651 agents ont été promus en 2009. La délibération du 23 octobre 2009 qui détermine les taux de
promotion pour les années 2010, 2011 et 2012 est également très favorable aux agents
départementaux.
6
Comme par exemple un taux de 100 % accordé aux lauréats des examens professionnels ou pour résorber les
principaux points de blocage de carrière de certains agents.
22
La notation est fondée sur les principes suivants : un quart
de point d’augmentation par an et
un
demi-point pour récompenser un agent exc
eptionnel avec nécessité d’élaborer un rapport
circonstancié dans ce cas. Depuis 2009 (et donc avant l’entrée en vigueur des dispositions du décret
du 29 juin 2010 destiné à expérimenter l’entretien professionnel), la collectivité a mis en place un
disposi
tif d’entretien annuel d’évaluation, qui a été validé par les comités techniques
paritaires du
17 mars 2009 et du 8 octobre 2009. Cet entretien, qui repose sur la mise en place de supports
communs aux évaluateurs et des sessions de formation, a concerné 14 directions en 2009 et 2010 et
devait être généralisé en 2011.
Au cours de la période 2006-2010, le conseil général des Bouches-du-Rhône a titularisé
1 202
agents, dont 136 assistants techniques informatiques recrutés en qualité d’adjoints techniques
de 2
ème
classe dans le cadre du dispositif « Ordina 13 ».
La mobilité interne au sein de la collectivité est organisée, depuis 2008, selon des principes fixés
dans le « guide de la mobilité interne du CG13 » et mis à disposition des agents via son site
intranet
7
. Le bilan 2010 de ce système de mobilité interne, continu tout au long de l’année, fondé sur
des critères liés aux conditions statutaires et d’ancienneté sur le poste et de respect d’un calendrier, a
permis de constater une reprise de la mobilité interne, après trois années de recul. Le délai moyen
d’une mobilité est aujourd’hui de 4,5 mois contre 7
,5
mois avant l’entrée du dispositif.
Pour ce qui concerne la procédure disciplinaire, si le nombre de dossiers disciplinaires instruits a
doublé (de 32 à 62) entre 2006 et 2010
et s’il a été relevé une forte augmentation des manquements
légers, essentiellement de la part d’agents de catégorie C (refus d’obéissance ou absence irrégulière),
les procédures, qui débouchent rarement sur la saisine du conseil de discipline, se terminent le plus
souvent par un avertissement ou un blâme, attestant ainsi
d’une relative clémence ou de la prise en
compte de la notion de «
progressivité dans l’échelle des sanctions
» pour éviter la censure du juge
administratif.
2.2 - Le temps de travail des agents
Un protocole d’accord a été signé le 15 décembre 2000 entre le président du conseil général et les
organisations syndicales sur l’application des 35 heures,
approuvé par deux délibérations du
15 décembre 2000 et du 22 juin 2001. Définie par un règlement intérieur général du 2 avril 2001, la
mise en place de l’aménagement et de la réduction du temps de travail a fait l’objet de 32 règlements
spécifiques pour tenir compte des modalités de fonctionnement de certains services et métiers en
lien avec l’accueil du public (
par exemple les services sociaux et de la culture ou le
musée d’Arles et
de la Provence antique).
Pour faire face d’une part, aux modalités distinctes de travail de certains agents qui fonctionnent
en brigades (les secrétariats, le service des événements) ou en horaires fixes (les forestiers-sapeurs,
les gardes à cheval ou les ouvriers forestiers) et d’autre part, aux transferts d’agents dans le cadre de
l’acte II de la décentralisation
avec le souci de maintenir une continuité par rapport aux pratiques de
l’Etat, l’institution a été amenée en 2010 à
revoir le régime des absences lors de la mise en place du
nouveau logiciel sur le temps de travail. La note de service du 19 janvier 2010, portant sur le
7
Des dispositions précises déterminent les règles de changement de poste d’une direction à une autre et des procédures
permettent de prendre en compte les spécificités propres à certains métiers et services territorialisés : agents des collèges,
agents techniques exerçant dans les centres d’exploitation de la route.
23
principe
de la récupération des crédits d’heures
8
, plafonne les autorisations d’absence
exceptionnelles et institue une gestion des anomalies de « badgeage ».
Au 31 décembre 2010, 1 579 agents ont ouvert un compte épargne temps (CET), conformément
au décret n° 2004-878 et à la délibération du 15 décembre 2006, qui a fixé une utilisation limitée à
7 jours maximum par an pour les agents de moins de 55 ans et 20 jours pour les autres, en cas de
cumul d’au moins 20 jours de congés. Avec la complexification du disposit
if, rendant moins attractif
le dispositif
9
et l’intervention du décret n° 2007
-1597 du12 novembre 2007 instaurant une
indemnisation, de nombreux comptes épargne temps
n’ont plus été alimentés. La monétisation
forfaitaire ou la prise en compte dans la retraite additionnelle de la fonction publique devrait être
possible en 2011
dès lors qu’elle est autorisée par le décret n°
2010-531 du 20 mai 2010.
2.3 - La gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEC)
Parmi les actions développées dans le cadre de la GPEC, la direction des ressources humaines a
élaboré en 2010 une nomenclature des métiers, réalisée à partir du répertoire des métiers du centre
national de la fonction publique territoriale (CNFPT)
et de répertoires d’autres co
llectivités, qui
devait être totalement déployée en 2012, selon une méthode dite descendante consistant à faire
identifier par
l’encadrement d’une part, les «
familles professionnelles » (administration générale,
finances, logistique, culture, etc.) et les sous-familles (administrative, juridique, GRH, etc.) et
d’autre part, les « fonctions
métiers
» à partir des postes individuels de travail de l’institution.
Cette nomenclature, régulièrement actualisée, qui sert ainsi de référence en matière de
structuration des emplois dans la collectivité, est reprise dans différents documents individuels
(notes sur l’affectation des agents, bulletins de salaire) et
dans
l’annuaire intranet de la collectivité.
L’actualisation des profils de poste est confiée à l’encadre
ment qui peut également modifier le poste
à l’occasion de chaque vacance ou l’actualiser lors des entretiens annuels d’évaluation. Chaque
métier est affecté d’un niveau de classification.
Selon le département
, les principaux résultats concernent l’adaptat
ion de la politique de gestion
des effectifs au contexte de maîtrise de la masse salariale, la professionnalisation du personnel
départemental
10
et une réelle coopération entre la direction des ressources humaines et les directions
opérationnelles (anticipation des départs, logique de redéploiement des postes, opportunité des
remplacements et des profils).
2.4 - La formation des agents
8
Les agents doivent prendre leurs crédits d’heures dans les t
rois mois suivants. Pour les agents annualisés, les crédits
d’heures sont à prendre au plus tard le 31 mars de l’année suivante.
9
Obligation de déposer un nombre minimal de congés annuels au 31 décembre de l’année de référence, absence du
service limitée à 31 jours consécutifs, non cumul des jours CET avec les congés annuels et les récupérations de crédits
RTT, utilisation des droits CET dans les 5 ans.
10
Professionnalisation passant par exemple par une politique de recrutement externe ciblée sur des métiers
« sensibles » : agents de catégorie B dans le domaine social, techniciens ou médecins et fondée sur une meilleure
connaissance de la structure des emplois et des effectifs pour l’attribution du régime indemnitaire
et la mise à disposition
d’outils néce
ssaires au management des équipes.
24
A partir de 2007, les plans de formation auparavant triennaux couvrent une périodicité biennale
avec un mode d’élaboratio
n et de validation désormais formalisé dans le règlement de formation de
la collectivité.
Après une phase de construction, fondée sur un bilan des actions réalisées, une deuxième phase
est conduite
avec les directions et les services, afin d’approfondir l’analyse
des besoins et la traduire
en termes de besoins en compétences ; la dernière phase est une phase de synthèse et de diagnostic.
Les priorités de la formation sont soumises au comité de direction de la collectivité pour arbitrages
et présentées à la commission de la formation pour avis puis sont validées par la direction générale
des services avant d’être inscrites à l’ordre du jour du
comité technique paritaire. A partir de 2011,
une approche individuelle doit complé
ter l’analyse des besoins en for
mation dans le cadre du
déploiement progressif de l’entretien annuel au sein de la collectivité.
Si les grands axes des plans 2006 à 2009 ont privilégié la culture managériale commune et les
projets collectifs, le développement des expertises professionnelles, la promotion sociale en
favorisant l
’accès à la préparation aux concours
et la gestion prévisionnelle des emplois et des
compétences, les grands axes du plan 2010-2011
renforcent d’une part, l’individualisation des
parcours professionnels (déploieme
nt de l’entretien individuel et
appui aux projets personnels et
individuels) et,
d’autre part, la mutualisation des savoir
-faire et le partage des compétences (création
d’un règlement «
formateur interne » non rémunéré).
Durant la période contrôlée, le coût annuel des formations (hors cotisation au CNFPT de 1
M€)
s
’établit en moyenne à 1 M€ (hormis
en 2009, 1,2
M€).
3 - La gestion des agents contractuels départementaux
3.1 -
L’état des lieux
Selon le dernier rapport de la chambre en 2005, le conseil général comptait 199 agents
contractuels permanents correspondant à 194,3 équivalents temps plein (ETP), dont 30,8 agents ETP
recruté
s sur des postes d’auxiliaires.
Selon le département, les agents contractuels représentaient 174,5 équivalents temps plein au 31
décembre 2010. Le tableau des emplois annexé au compte financier 2011 indique que les agents non
titulaires sont au nombre de 173 dont 86 % de catégorie A.
Au 31 décembre 2010, les agents contractuels de catégorie A représentaient 92 % des agents
contractuels recrutés et 23 % des effectifs des cadres de la filière administrative (105 sur 454). Deux
agents occupent deux des quatre postes de directeur général adjoint et huit des 29 postes de
directeurs.
11
11
Sont des agents non titulaires : à la direction des finances,
le directeur, son adjointe et l’un des chefs de service
; à la
direction de la communication : le directeur et deux des trois chefs de service ; à la direc
tion des systèmes d’information
et de télécommunication : six des neuf cadres principaux.
25
Le tableau détaillé des agents contractuels ainsi que leur dossier
produits lors de l’instruction
avait permis de constater que 25 agents avaient été recrutés ou reconduits à partir de 2006 dans des
conditions insuffisantes de publicité de poste. La préfecture des Bouches-du-Rhône a
d’ailleurs
été
amenée à faire des observations
pour absence de déclaration d’emploi
pendant la période 2006 à
2008.
Si le département reconnaît avoir «
effectivement été destinataire d’observations du
contrôle de
légalité avant 2009 lors de la transmission des contrats d
'engagement, il précise qu’il a
scrupuleusement suivi les procédures conseillées par la préfecture et n'a plus reçu d'observations
depuis le 17 février 2009. »
Le département indique suivre la procédure de publication auprès du centre de gestion à la
déclaration de vacance d'emplois pouvant être pourvus par un agent contractuel (avis de vacance
d'emploi avec appel à candidatures diffusé, dans la mesure du possible, six mois avant le pourvoi du
poste
). L’
accusé de réception émis par le centre de gestion atteste d'une publicité minimale de deux
mois préalable au pourvoi du poste, soit un délai conforme à la jurisprudence et permettant
réglementairement le recrutement d'un agent contractuel. Il est transmis en même temps que le
contrat à la préfecture afin de permettre à ses services d'exercer leur contrôle en connaissance de
cause. La collectivité signale qu'une gestion dématérialisée de la procédure de déclaration de
vacances d'emplois conventionnée entre le département et le centre de gestion de la fonction
publique territoriale va être testée prochainement.
Le département confirme qu’il effectuera systématiquement les publications de vacance de poste
et en respectant les délais (conformément au courrier du président du conseil général au directeur
général des services du 13 février 2013).
Recommandation n° 4 : Respecter les règles relatives à la publication des postes vacants.
La chambre a pris acte des engagements de la collectivité.
3.2 - Les collaborateurs de cabinet
Depuis la délibération du 20 n
ovembre 1992, l’effectif des collaborateurs de cabinet est fixé à
onze postes, dont neuf postes sont occupés en 2011 par des agents titulaires de la fonction publique.
Les rémunérations perçues sont conformes à l’article 7 du
décret n° 87-1004 du 16 décembre
1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales.
La chambre observe toutefois que les contrats de six collaborateurs de cabinet ne mentionnent pas
leurs fonctions, pourtant obligatoires en vertu de l’article 5 du décret de 1987,
alors même que la
collectivité est en mesure de fournir dans le détail les fonctions de chacun.
La collectivité indique que
jusqu’à maintenant, les contrats de collaborateurs de cabinet du
département distinguaient les fonctions de directeur de cabinet, de chef de cabinet, de conseiller
spécial, de conseiller technique et de chargé de mission et que les domaines dans lesquels
interviennent les collaborateurs de cabinet seront précisés en modifiant dès à présent les contrats en
cours et en intégrant cette nécessité dans les nouveaux contrats. Ces engagements sont mentionnés
dans le courrier du
président du conseil général à l’attention du directeur général des services du13
février 2013.
26
Recommandation n° 5 : Mentionner dans tous les contrats de collaborateurs de cabinet les
fonctions exercées à ce titre.
La chambre a pris acte
de l’engagement de la collectivité.
4 - Le régime indemnitaire des agents
4.1 - Les caractéristiques du régime indemnitaire
Comme les dépenses de personnel (+ 39,6%), la part du régime indemnitaire a progressé dans les
mêmes proportions, de 40 % de 2006 à 2010.
Le montant indemnitaire moyen annuel versé par agent en 2010 se situe autour de 5
378 € (27 %
du traitement) et reste supérieur à la moyenne nationale des départements (20%).
12
S’il est
comparable à celui versé en 2006, il est assez homogène (le plus souvent entre 25 et 30% du
traitement indiciaire
13
) sauf pour la filière technique où il
peut représenter jusqu’à 48 % du
traitement pour la catégorie A.
Le conseil général des Bouches-du-Rhône
ne s’est pas doté d’une délibération cadre unique
fixant les règles applicables à l’ensemble des agents de la collectivité
. Un tableau récapitulatif de
référence des délibérations prises de 1993 à 2010 relatives au régime indemnitaire des agents par
filière a été produit. Il
s’avère
cependant assez difficilement lisible même compensé par la mise en
place d’un
système de classification des postes.
En effet, depuis 2003, la collectivité a mis en place un système de classification des postes par
catégorie (A, B, C) des filières administrative (hors administrateur), culturelle (hors conservateur),
sportive (hors conseiller EPS) et d’animation. Les filières
médicale et sociale ne sont pas
concernées. Pour la filière technique seuls les agents de catégorie C sont visés.
Cette classification comporte quatre niveaux (1 pour les fonctions de bas de chaque catégorie, 2
pour valoriser un niveau de technicité, 3 p
our l’expertise et la responsabilité d’équipe et 4 pour le
management) sur lesquels est adossée
une modulation du régime indemnitaire, notamment s’agissant
de l’éventuel reliquat annuel versé en fin d’année.
Par ailleurs, l
’augmentation des crédits consac
rés à la nouvelle bonification indiciaire (NBI) reste
plus forte au cours de
la période que l’augmentation moyenne
des indemnités : + 56,69 %. La
collectivité y consacre 3,3 M€ contre 0,9 M€ en 1999, soit un triplement en
dix ans, en partie lié au
transfert
d’agents TOS (500 bénéficiaires)
à
l’attribution au titre de l’exercice de fonctions en
zone
urbaine sensible (350 bénéficiaires).
12
Voir la synthèse nationale des rapports au comité technique paritaire
sur l’état des collectivités territoriales au 31
décembre 2007.
13
Filière administrative : catégorie A : 7
883 €, B
: 5
524 €, C
: 4
369 €
; filière technique : catégorie A : 15 881
€, B
: 7
878 €, C
: 3
975 €,
filière sanitaire et sociale
: catégorie A : 6
400 €, B
: 5
400 €, C
: 6
067 €.
27
Enfin, i
l ressort de l’article 60 de la loi n°
98-
546 du 2 juillet 1998 (modifiant l’article
111 de la loi 84-53) que « par exception à la limite résultant du premier alinéa de l'article 88, les
avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération que les
collectivités locales et leurs établissements publics ont mis en place avant l'entrée en vigueur de la
présente loi sont maintenus au profit de l'ensemble de leurs agents, lorsque ces avantages sont pris
en compte dans le budget de la collectivité ou de l'établissement. »
Par délibération du 10 novembre 1988, le conseil général avait pris en compte cette prime, dite
alors « prime du conseil général » pour un montant de 4 750 F
(750 €) dans son budget et a
prévu
son bénéfice à tous les agents (titulaires ou non). C’est par délibération du 31 octobre
1997 que cette
prime est dénommée «
prime de fin d’année
» pour un montant de 10 302 F (1
572 €) et qu’il est
décidé de la revaloriser dans les mêmes proportions que les salaires de la fonction publique.
Les délibérations des 20 octobre 2006, 26 octobre 2007, 24 octobre 2008, 23 octobre 2009 et du
15 octobre 2010 ont modifié le montant de la prime. Elle a été fixée
pour l’année 2010 à la somme
de 1
683,98 € pour c
haque agent sous réserve de sa quotité de travail et de sa présence effective.
Or, si aucune disposition législative ou réglementaire ne fait obstacle à ce que soit revalorisée
annuellement une prime constituant un avantage indemnitaire collectivement acquis par le personnel
et qui lui est maintenu en application de l'article 111 précité, une telle revalorisation ne peut résulter
que de l'application d'une disposition, qui, comme la prime elle-même, constitue un avantage acquis
maintenu au profit de ses bénéficiaires (CE du 6 février 1998, n°138768 et CAA de Marseille
05MA03351 du 22 avril 2008).
Il en résulte que
le principe d’une
revalorisation
d’un avantage indemnitaire relevant de l’article
111 précité doit avoir été également institué avant 1984. Ce
qui n’est pas le cas en l’espèce puisque
la décision de la revaloriser n’a été prise qu’en 1997.
Le département
indique qu’il n’a pas réévalué la prime depuis l’année 2010 et
prend acte du fait
qu’il ne peut plus revaloriser cette prime.
Recommandation n° 6 :
Mettre fin à la revalorisation irrégulière de la prime de fin d’année.
La chambre a pris acte de
l’engagement de la collectivité
.
4.2 - La gestion des heures supplémentaires
A la suite des observations du précédent rapport de la chambre
14
, la collectivité a indiqué avoir
d’une part, renforcé ses contrôles internes et d’autre part, déterminé depuis 2008 des enveloppes
budgétaires plafond par directions avec un suivi mensuel afin
de fixer un cadrage d’attribution.
En
outre, une note du 30 novembre 2
010, tout en rappelant que chaque entité dispose d’une enveloppe
de crédits dédiés à l’attribution d’heures supplémentaires, donne un cadrage de la procédure
d’attribution
d’
indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS).
14
Le dernier contrôle de la chambre relevait « un manque de précision des dérogations au contingent mensuel, des outils de contrôle
imparfaits, avec pour conséquence, notamment, des dépassements importants des contingents fixés. »
28
S’agissant de l’effectivité des heures à payer, toute demande motivée doit faire l’objet d’un
accord de la hiérarchie avant d’être mise en paiement et des contrôles ciblés permett
ent en principe
de vérifier le non cumul des heures avec les heures récupérées (issues des crédits ARTT). Depuis
2010, la direction des ressources humaines indique également établir une requête à partir du logiciel
de gestion Chronogestor qui recense les déductions opérées le dernier mois par les gestionnaires et
qui croise ces données avec
l’état des
indemnités payées pour détecter les incohérences.
Enfin, une liste précise des directions et services pouvant déroger au plafond mensuel de
25 heures prévu par l’article 6 du décret n°
2002-60 du 14 janvier 2002 a également été établie par
une délibération du 13 décembre 2002 qui a modifié les règles du régime indemnitaire en matière de
travaux supplémentaires pour se conformer au décret précité suite au passage aux 35 heures (réunion
du comité technique paritaire du 27 juin 2002)
15
.
Cependant, un examen détaillé des heures supplémentaires effectué à partir des états produits par
la collectivité révèle des dépassements importants de quotas horaires et même une forfaitisation des
heures supplémentaires au bénéfice de certains agents relevant du cabinet de la présidence
(huissiers)
dès lors qu’
elles ne sont pas réalisées. Ces pratiques ne respectent ni la réglementation, ni
la délibération précitée du conseil général, ni
l’opinion
exprimée par les représentants du personnel
au comité technique paritaire.
En effet la délibération, comme le comité technique paritaire, prévoient que « les collaborateurs
directs du président, du directeur général des services, du directeur de cabinet, des directeurs
généraux adjoints », peuvent «pour des périodes limitées au cours desquelles la nature de leurs
fonction les contraint […] dépasser les horaires convenus par la mise en œuvre de la réduction du
temps de travail ».
Or en ce qui concerne les huissiers et les standardistes du cabinet, les heures
supplémentaires payées ne le sont pas pour des périodes limitées mais de façon récurrente, 39 heures
par mois, constituant ainsi un complément de revenu représentatif de 10 à 12 semaines de
rémunérations
supplémentaires sans compter la perception de l’
i
ndemnité d’administration et
de
technicité du fait des horaires et sujétions particulières inhérents à leur poste.
De plus, la chambre a observé que les huissiers
bénéficient d’un forfait de 39 heures
supplémentaires, réparties en 20 heures supplémentaires et 19 heures de travail le dimanche, qui
peuvent être regardées comme fictives. En effet, le récapitulatif mensuel des horaires, une fois
déduites les 19 heures de travail du dimanche (un dimanche de 10 heures et un dimanche de 9 heures
même en période de congés), fait état de temps de travail sans heures supplémentaires, voire parfois
d’
un temps de travail inférieur au temps de travail légal minimum. Le nombre de ces heures ne
correspond donc pas au récapitulatif des heures supplémentaires pourtant certifié comme service
fait.
L’o
rdonnateur a indiqué à la chambre avoir demandé par note du 8 février 2013 une refonte de
l’organisation du travail des huissiers d
u
cabinet afin que leur soit appliqué le régime d’heures
supplémentaires correspondant à la délibération du 13 décembre 2002.
La chambre en prend acte.
15
Il est rappelé dans cette délibération que l’objectif est notamment de limiter le recours au nombre d’heures supplémentaires (limitation à 25
heures supplémentaires par mois, heures supplémentaires devant être effectivement réalisées, suppression des heures à caractère forfaitaire
remplacées par l’indemnité d’administration et de tech
nicité). Cette délibération et le comité technique paritaire ont ainsi défini pour chaque
direction les circonstances dans lesquelles le contingent mensuel de 25 heures supplémentaires peut être dépassé.
29
III -
L’ACTION DU DEPARTEMENT EN FAVEUR DES PERSONNES AGEES
Ce point constitue également une suite au précédent rapport de la chambre de juin 2008, porté à
la connaissance de l’assemblée départementale lors de sa séance du 24
octobre 2008.
L’action du département en faveur des personnes âgées se fonde sur l’article L.
121-1 du code de
l’action sociale et des familles qui précise qu’
il appartient au conseil général de définir et de mettre
en œuvre la politique d’action sociale
dans le département, en tenant compte des compétences
confiées par la loi à l'Etat, aux autres collectivités territoriales ainsi qu'aux organismes de sécurité
sociale.
La part de la population âgée dans le département des Bouches-du-Rhône est identique à celle
constatée au niveau national : 22,8 % pour les plus 60 ans et 8,8 % pour les plus de 75 ans
16
mais en
dessous de la moyenne de la région Provence-Alpes-
Côte d’Azur (25,6 % pour les plus de 60 ans et
10,1 % pour les plus de 75 ans).
1 -
L’évolution des dépenses d’aide sociale en faveur des personnes âgées
L’aide sociale aux personnes âgées, qui comprend la prise en charge de celles qui ont
des
ressources insuffisantes ou qui connaissent une perte d’autonomie, est le secteur de l’aide sociale qui
avait augmenté le plus fortement
(86 %) de 2002 à 2005 (de 115,78 M€ à 214,91
M€). Pour la
période 2006 à 2010, la progression est de 11 % pour représenter un quart des dépenses d’aide
sociale obligatoires en 2010, soit 250 M€
17
.
Alors que les dépenses liées au maintien à domicile avaient été multipliées par cinq de 2000 à
2005 avec la généralisation de l’allocation personnalisée d’autonomie
(APA), elles ont baissé de
4,5 % de 2006 à 2010 pour atteindre un montant de 115 M€. La part hébergement a progress
é de
28,7% pour
s’élever à
135 M€ en 2010. Après la forte progression du nombre de bénéficiaires de
l’APA (43,48 %) de 2003 à 2006, le montant des dépenses enregistré en 2006 (140 M€) s’est
stabilisé en 2010 à 147 M€. La part relevant des personnes âgées à
domicile a diminué de 8 %, alors
que celle versée en établissement a augmenté de 58 % pour représenter 44 M€. Le coût par
bénéficiaire est stable depuis 2006,
de l’ordre de
4
500 €
par an, alors même que leur nombre a
progressé de 4 %.
16
Les dernières statistiques disponibles de l’Insee
(de 2008) donnent 22,4 % pour la France et 22,8 % pour les Bouches-du-Rhône
pour les 60 ans (soit 452 041 personnes) et 8,8% pour les 75 ans en France et dans les Bouches-du-Rhône (soit 174 057 personnes).
17
L
es dépenses d’action sociale représentent 63 %
des dépenses de fonctionnement, soit près de 1 Md
€.
30
2 - Le schéma départemental en faveur des personnes âgées
L’action du département se concrétise par l’adoption d’un schéma départemental concernant
toutes les actions à entreprendre pour les personnes âgées.
2.1 -
L’historique des précédents schémas du département des
Bouches-du-Rhône
Un premier schéma départemental, obligatoire depuis la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002
réformant l’action sociale et médico
-sociale, relatif aux équipements et services en faveur des
personnes âgées, a été adopté par le conseil général e
n 1988. Un deuxième, d’une durée de cinq ans,
a été approuvé par l’assemblée départementale en janvier 1994 et révisé par une délibération du 22
mars 1999, pour une nouvelle durée de cinq ans. Le contenu du schéma 1999-2003 portait
essentiellement sur l’évolution de l’équipement départemental en matière d’hébergement.
Dans son précédent rapport, la chambre avait indiqué à propos du schéma 2004-2008 adopté le
19 décembre 2003,
18
que « la démarche de planification était insuffisante, conduisant à une absence
de clarté des décisions de création d’établissements d’hébergement pour les personnes âgées
dépendantes (EHPAD), faute de critère précis, et que le conseil général devrait clairement afficher
ses objectifs en la matière dans le cadre du prochain schéma ». Le conseil général des Bouches-du-
Rhône s’était d’ailleurs engagé, en réponse à cette observation, à conduire une évaluation pour
préparer le futur schéma 2009-2013
comprenant des critères d’évaluation quantitatifs et qualitatifs
détaillés.
2.2 - Le schéma départemental en faveur des personnes âgées en vigueur (2009-2013)
L’article
L.
312-4
du
code
de
l’action
sociale
et
des
familles
dispose
que
le
schéma départemental, établi pour une période maximum de cinq ans, en cohérence avec les autres
schémas mentionnés dans la cadre du projet régional de santé :
1) apprécie la nature et l’évolution des besoins de la population,
2) dresse le bilan quantitatif et qualitatif de l’offre sociale et médico
-sociale existante,
3) détermine les perspectives et les objectifs de développement de l'offre sociale et médico-
sociale et, notamment, ceux nécessitant des interventions sous forme de création, transformation ou
suppression d'établissements et services,
4) précise le cadre de la coopération et de la coordination entre les établissements et services
mentionnés à l'article L 312-1,
5) définit les critères d'évaluation des actions mises en œuvre dans le cadre de ces schémas.
18
Le rapport précisait que
le contenu de ce schéma, qui n’avait pas été signé par le représentant de l’Etat, comportait des
lacunes
(appréciation des besoins imprécise, bilan de l’offre en matière d’aide
au maintien à domicile succinct, absence de critère
d’évaluation des actions mises en œuvre et absence de cartographie (zonage) de l’existant) et qu’il permettait des autorisati
ons de
création d’EHPAD sans motivation suffisante et ne pouvait servir d’inst
rument de planification. Le rapport soulignait également une
absence d’objectifs en matière d’habilitation à l’aide sociale conduisant à privilégier le cas par cas.
31
Il est également indiqué dans cet article
d’une part, qu’un document annexé au schéma peut
préciser, pour leur période de validité, la programmation pluriannuelle des établissements et services
sociaux et médico-sociaux qu'il serait nécessaire de créer, de transformer ou de supprimer afin de
satisfaire les perspectives et objectifs définis au 3° ci-dessus
et d’autre part, que le schéma peut être
révisé à tout moment à l'initiative de l'autorité compétente pour l'adopter.
Le schéma 2009-
2013 a été élaboré sous l’ancien régime juridique, issu de la loi du 24 juillet
2006, qui prévoit que le schéma départemental est adopté par le conseil général après concertation
avec le représentant de l'Etat dans le département et avis du comité régional de l'organisation sociale
et médico-sociale, lequel
s’est prononcé le 7 novembre 2008
.
Depuis le 1
er
juillet 2
010, la procédure d’élaboration, renforcée par la loi du 21 juillet 2009
portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires
, prévoit que, dans la
mesure où les services aux personnes âgées, notamment dépendantes impliquent fortement les
départements, les schémas relatifs aux personnes handicapées ou en perte d'autonomie sont arrêtés
par le président du conseil général, après concertation avec le représentant de l'Etat dans le
département et avec l'agence régionale de santé
(ARS). L’objectif
est
d’assurer une organisation
territoriale garantissant l’accessibilité de l’offre et que le schéma ne contredise pas les documents
établis au niveau régional et visant les mêmes publics.
Le schéma 2009-2013 respecte sur la forme les pr
escriptions énoncées par l’article
L. 312- 4 du
code
de l’action sociale et des familles.
Le conseil général
a conduit une démarche d’évaluation
(associant d’une part, les personnes âgées à domicile et les résidents en établissement et d’autre part,
les pr
ofessionnels par le biais d’enquêtes)
dont les résultats exposés dans le schéma 2009-2013
tendent à montrer que le territoire départemental est sous-équipé et que le critère de proximité est
privilégié.
Sur le fond, le schéma 2009-2013, adopté le 12 décembre 2008, définit des orientations et des
perspectives de programmation. Les orientations départementales s’organisent autour de
six axes et
de quinze actions qui visent à structurer le dispositif de maintien à domicile, à permettre le droit au
répit des a
idants, à développer l’hébergement ou à mener des actions à l’égard des populations
fragiles.
Avec des perspectives démographiques fortes et un taux d’équipement
19
en lits
d’établissements
hébergeant les personnes âgées dépendantes (EHPAD) de 67,73 places pour 1000 habitants âgés de
75 ans et plus, inférieur à la moyenne nationale de 95 lits et au regard de la réalisation des objectifs
2004-2008 (3 000 lits programmés et 3 165 autorisés
20
) le département des Bouches-du-Rhône
estime qu’il aura besoin de 3
500 lits pour la période 2009-2013. En intégrant les 2 417 lits déjà
autorisés et
ayant vocation à être installés, le schéma précise qu’il sera nécessaire de créer 1
000 lits
pendant la période 2009-2013.
Le comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale (CROSMS), dans son avis du
7 novembre 2008, a formulé un grand nombre d’observations portant notamment
:
19
L’
inspection générale des affaires sociales, dans son rapport de janvier 2009 sur la ges
tion de l’
allocation
personnalisée d’autonomie
dans les Bouches-du-Rhône, indiquait que le
taux d’équipement
du département en structures
d’hébergement pour personnes âgées est également faible eu égard à sa population
: 94 pour 1000, contre 134 dans le
Nord ou 154 dans le Rhône.
20
Le schéma 2009-2013 donne le chiffre de 3082 et la délibération du 12 décembre 2008 cite le nombre de 3188 lits
autorisés.
32
sur la territorialisation
: l’absence d’orientations clairement affichées sur les territoires à
équiper en priorité, le comité constatant
« que son expérience des 5 dernières années a
montré à chaque séance les difficultés d’émettre un avis sur des projets en l’absence
d’indication sur ces priorités.»
Cette absence de référence à un zonage avait été également
critiquée par le CROSMS dans son avis pour le schéma 2004-2009, qui fixait un objectif
global de 3 000 lits en 5 ans.
sur le nombre de lits autorisés et installés : un différentiel de 1 200 lits est constaté entre les
places installées et autorisées, différentiel qui a
nécessairement
un
impact
sur
la
programmation. Le CROSMS s’interroge également sur l’opportunité de programmer la
création de 1
000 lits d’EHPAD alors qu’il existe un stock de plus de 2
000 lits restant à
installer sur lequel aucune analyse, ni précision sur leur installation ne sont apportées dans
le schéma.
sur l’articulation avec les autres documents de planification
: il n’est pas fait référence aux
plans nationaux (plan solidarités grand âge, plan Alzheimer) et aux différents documents de
planification et de programm
ation relevant d’autres institutions. Une articulation avec ces
outils que sont le PRIAC
21
(pour la programmation des capacités d’hébergement et de leur
médicalisation, de créations ou extensions de place de SSIAD
22
) et le SROS III
23
est
nécessaire pour assurer une prise en charge globale, continue et de qualité des personnes
âgées.
Toutefois, la délibération du 12 décembre 2008, après avoir rappelé la première observation du
comité (sur l’absence d’orientations clairement affichées sur les territoires à équipe
r en priorité) sans
y apporter le moindre élément de réponse, indique seulement que « la collectivité continuera à
s’attacher à répondre aux besoins de proximité des usagers
».
3 -
La planification en matière d’hébergement
La création de lits, qui constitue la conséquence du schéma départemental en faveur des
personnes âgées, peut concerner des établissements médicalisés (EHPAD), qui relèvent d’une
autorisation conjointe du conseil général et de l’Etat (pour le financement de la partie soin) ou des
étab
lissements d’hébergement pour personnes âgées (
EHPA) qui relèvent de la seule compétence de
la collectivité.
Depuis 2007, l’Etat, par l’intermédiaire du PRIAC, dispose d’un outil de gestion lui permettant
de fixer des priorités sur plusieurs années concernant les projets de maisons de retraites
médicalisées.
23 Programme interdépartemental d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie
: établi par l’a
gence
régionale de santé, il fixe les priorités de financement des créations, extensions et transformations des établissements et
services d’accompagnement, tarifés par l’État dans la région accueillant des personnes âgées dépendantes ou des
personnes handicapées à partir des moyens existants et des besoins nouveaux.
22
Service de soins infirmiers à domicile.
23
Schéma régional d’organisation sanitaire, créé en 1991
; la circulaire d'orientation du 5 mars 2004 a prévu les SROS
de troisième génération, pour la période 2005-2010.
33
3.1 - Le bilan du schéma 2004-2008
Selon la collectivité, le bilan du schéma 2004-2008 fait ressortir que sur les 3 165 lits autorisés de
2004 à 2008, 1
434 ont été ouverts et financés par l’Etat
pour leur médicalisation. Pour les 1 731
autres lits autorisés et non encore en fonctionnement, l’Etat a prévu de financer la médicalisation de
969 places. Cela représente un total de 2 403 places autorisées et financées en EHPAD. Les 762
places autorisées restantes (représentant huit
établissements) qui n’ont reçu aucun financem
ent de
leur budget « soins » (soit 3 165 moins 2
403) ont été annulées par courrier conjoint de l’Etat et de la
collectivité en juin 2009.
Selon le conseil général, qui privilégie la localisation, le projet architectural et le projet de vie, la
très grande majorité des autorisations a été accordée dans les zones les plus déficitaires en nombre
de places. Les autorisations n’ont en outre été données qu’aux établissements ayant eu de
s avis
favorables des services de l’Etat et du CROSM
S.
Total des places autorisées et financées en EHPAD :
2 403
dont
AIX
489
ARLES
201
AUBAGNE
70
DURANCE ALPILLES
131
GARDANNE
122
ISTRES
84
LA CIOTAT
0
MARIGNANE
160
MARSEILLE CENTRE
193
MARSEILLE NORD
155
MARSEILLE SUD
374
MARTIGUES
126
SALON
298
VITROLLES
0
3.2 - Le bilan provisoire du schéma 2009-2013
Du fait de la nécessité d’obtenir l’engagement de l’Etat, qui dispose de crédits limitatifs pour
financer sa section « soins », une seu
le autorisation nouvelle de création d’EHPAD a été accordée
malgré plusieurs avis favorables du conseil général, de l’Etat et du CROSM.
Du 1
er
janvier 2009 jusqu’au CROSM
S
du 18 mai 2010, 33 demandes de création ou d’extension
importante de capacité d’EHP
AD, représentant 2 306 places nouvelles, ont été soumises au vote du
comité régional. Deux dossiers de création
ont fait l’objet d’un arrêté conjoint garantissant le
financement du budget « soins
» par l’Etat d’ici 2013
24
et un projet a fait l’objet d’un co
urrier
d’engagement de l’Etat, sur une enveloppe ministérielle spécifique
.
Au final et à mi-parcours du schéma, avec seulement 140 places autorisées sur les 1 000 estimées
au titre de la période 2009-2013, il apparaît fortement probable que les objectifs quantitatifs ne
seront pas atteints, même dans les zones les plus sous-équipées comme Marignane ou Martigues.
24
Le projet Jardin du Chatelier à Marseille 15
ème
et le projet la Seinche EHPAD à Sausset-les-Pins.
34
3.3 - Le bilan au titre de la période contrôlée 2006-2010
Selon la collectivité
25
, pendant la période 2006-
2010 le nombre d’EHPAD autorisés
a été de 18,
soit un total de 226 établissements, et le nombre de lits autorisés a été de 1 789, soit un total de
18 476 lits.
Le secteur privé à but lucratif a bénéficié de la quasi-
totalité des créations d’établissements pour
représenter 63 % des capacités
d’accueil du secteur (soit 11
674 sur 18 476 places), alors que seules
15 % de ces capacités relèvent du secteur public. Cette prépondérance du secteur privé, qui se
retrouve dans d’autres départements de la région, ne correspond pas à la tendance national
e, où les
établissements publics restent majoritaires (55 %), dans un contexte où depuis 2002, le secteur
public a perdu 5 % des parts de marché dans la création de places en EHPAD au profit des
établissements privés.
Selon la collectivité, « cette prépondérance est une contrainte totalement externe. En effet, le
département et l’Etat qui géraient conjointement cette procédure d’autorisation, ne pouvaient
examiner que les dossiers présentés par les promoteurs quel que soit leur statut (public, privé
commercial ou privé associatif)
26
. »
En 2010, le département des Bouches-du-Rhône est moins bien doté que le reste du territoire
français, avec un taux d’équipement
27
en EHPAD de 91,2. La moyenne nationale se situant
à 111,45 et le moyenne régionale à 95,93. Se
lon la collectivité le taux d’occupation
moyen
28
tourne
autour de 98 %, proche de celui constaté au niveau national qui est de 97%.
Ces constats appellent les observations suivantes :
Sur la réduction des inégalités territoriales
, la chambre observe que si les autorisations
financées hors foyers logements concernent les zones de Marignane (+ 288 places) et Martigues
(+ 122) fortement déficitaires, elles visent également des secteurs non prioritaires, comme le secteur
d’Aix
-en-Provence (+ 346) et celui de Marseille sud-est (+ 393).
Alors que le ratio moyen départemental de lits autorisés est proche de 105,7 en 2010 (18 476 lits
pour 174 776 personnes âgées de plus de 75 ans), le secteur de Marignane voit son ratio passer de
52,5 à 75,8 (556 lits pour 7 335 personnes âgées de plus de 75 ans). Celui de Martigues progresse de
68,16 à 68,7 (402 lits pour 5 848 personnes âgées de plus de 75 ans)
. Le secteur d’Aix
-en-Provence
reste pratiquement stable avec un ratio de 115,62 à 113,2 (2 138 lits pour 18 877 personnes âgées de
plus de 75 ans) et celui de Marseille sud augmente de 112,21 à 132,8 (4 101 lits pour 30 869
personnes âgées de plus de 75 ans).
Les priorités de la collectivité devront se porter sur le secteur de Marseille centre qui reste
fortement déficitaire (ratio de 57,3 en 2010) et encore sur les secteurs de Martigues et Marignane.
25
Il s’agit d
e la dernière version des chiffres transmis par le département dans sa réponse à la chambre.
26
Pour la période, 10 projets publics ou associatifs et 48 projets relevant du secteur privé.
27
Le taux d’équipement, qui
mesure le nombre de lits installés pour 1000 personnes âgées de plus de 75 ans, est un des
facteurs d’appréciation de l’offre d’hébergement.
28
Le taux d’occupation moyen (rapport entre le nombre de personnes hébergées et les capacités d’accueil) est un
indicateur qui permet de mesurer l’activité
des établissements.
35
Le département indique «
partager l’avis de la chambre, ces secteurs ayant toujours les ratios
d’équipement les plus faibles du département.
» Il précise «
qu’au t
otal, les inégalités territoriales se
sont largement réduites depuis 2006. L’amplitude entre le taux le plus élevé et le taux le plus bas est
passé de 176,40 en 2006 à 129,49 en 2010. Le département confirme néanmoins que les secteurs de
Marseille centre, Marignane et Martigues restent très déficitaires en termes de places et devront être
prioritaires pour l’obtention des crédits de médicalisation et dans la future procédure d’appels à
projet qui sera mise en place en collaboration avec les services de l’Et
at. »
Sur la résorption du « stock historique »
pour répondre à ses besoins en matière
d’équipement de structures d’hébergement pour personnes âgées, la chambre observe que le conseil
général des Bouches-du-Rhône a autorisé, sous sa seule responsabilité, des places nouvelles
d’accueil non médicalisées (près de 2
000) en EHPA
en anticipant le financement de l’Etat sur la
partie soins.
Cette situation a perduré jusqu’à
la circulaire interministérielle du 15 février 2008
29
qui rappelle
les règles sur le d
roit des autorisations (arrêté conjoint d’ouverture en cas de dotation
de l’assurance
maladie). E
lle a cessé d’accorder de sa seule autorité de nouvelle
s autorisations de maisons de
retraite non médicalisées (EHPA). En outre la chambre observe que devant la nécessité de résorber
le stock important de places nouvelles non médicalisées, le département a engagé une démarche
concertée avec l’Etat qui devait aboutir avant la fin de l’année 2011 pour que chaque partie soit en
mesure de se déterminer librement dan
s le cadre d’une autorisation qui est délivrée conjointement
par le président du conseil général et le directeur général de l'agence régionale de santé.
30
Sur l’élaboration du schéma 2009
-2013
, le choix du conseil général de dégager une nouvelle
fois la
prise de décision en matière de création d’établissements de toute référence à un secteur
géographique clairement affiché dans un document de planification (c'est-à-dire de définir un zonage
prioritaire) ne facilite pas la démarche des promoteurs porteurs de projet précis. Le déficit global de
places sur ce territoire et le poids du PRIAC semblent
amoindrir l’intérêt de la collectivité à mener
une réflexion objective en matière de zonage.
De même, il est regrettable que le document annexé au schéma en vigueur, dont la réglementation
rappelle qu’il
« peut préciser la programmation pluriannuelle des établissements et services sociaux
et médico-sociaux » présente les besoins de programmation en masse et de façon globale, sans
donner de détail de la programmation par secteur géographique.
Le département indique que « pour répondre à la recommandation de la chambre, il intégrera
cette approche par zonage dans l’évaluation des besoins qui précédent l’élaboration des nouveaux
schémas ».
Toutefois, du point de vue du département, « le critère principal pour ces autorisations devrait
être celui de la proximité géographique des usagers, critère systématiquement privilégié pour les
avis qu’il a émis sur les demandes d’autorisation d’EHPAD.
»
29
Circulaire relative à la campagne budgétaire pour l’année 2008 dans les établissements et services médico
-sociaux
accueillant des personnes âgées et des personnes handicapées, qui traite de la mise en œuvre du plan «
solidarité grand
âge » 2007-
2012, lequel prévoit la création de 30 000 places d’EHPAD.
30
L’article L. 313
-
3 du code de l’action sociale et des familles dispose que l'autorisation est délivrée par le président du
conseil général, lorsque les prestations qu'ils dispensent sont susceptibles d'être prises en charge par l'aide sociale
départementale ou lorsque leurs interventions relèvent d'une compétence dévolue par la loi au département et par le
directeur général de l'agence régionale de santé lorsque les prestations dispensées sont susceptibles d'être prises en
charge par les organismes d'assurance maladie.
36
Recommandation n° 7 :
En matière d’hébergement des personnes âgées, p
réciser les besoins
détaillés par zone, notamment celles qui sont déficitaires, et en informer
l’assemblée
délibérante.
La chambre a pris acte de l’engagement de la collectivité.
IV - LA POLITIQUE EN FAVEUR DU SECTEUR ASSOCIATIF
1 - Le contexte
En 2008, le conseil général a confié au CerPhi
31
la réalisation d’un panorama de la vie associative
dans les Bouches-du-Rhône.
De cette étude, il ressortait une évaluation situant entre 35 000 et 40 000 les associations en
activité dans le département, animées par près de 500 000 bénévoles, dont environ 200 000
bénévoles avec une activité régulière. Avec une moyenne de 3 000 créations annuelles, le
département a connu une dynamique de création associative plus forte que la moyenne nationale et
même que la région Provence-Alpes-
Côte d’Azur
, plus particulièrement dans les domaines culturel
et à vocation sociale. En outre, l’étude indiquait qu’entre 2000 et 2006, le nombre d’emplois
associatifs (près de 58 000 en 2006 pour 5 841 associations employeurs) avait progressé de 23,3 %
contre 14 % au plan national, représentant un emploi sur dix du secteur privé du département et
7,3 % de la masse salariale totale du secteur privé du département (contre 6,4 % au plan national).
Dans ce contexte, le conseil général indique recevoir chaque année près de 12 000 dossiers
présentés par plus de 6 000 associations. 7 600 dossiers intéressant 4 600 associations sont financés
pour un budget annuel de l’ordre de 100 M€ tant en fonctionnement qu’en investissement.
2 - Les crédits de subventions aux associations
La seule approche comptable ne permet pas une appréciation aisée des interventions de la
collectivité en faveur du secteur associatif.
En effet, les comptes d’imputation tr
aditionnels en
fonctionnement (6574) ou en investissement (2042) sont
trop larges puisqu’ils englobent aussi les
aides aux personnes et aux entreprises.
Par ailleurs, dans le cadre de certains dispositifs, des fonds s’imputant sur d’autres comptes sont
di
stribués par des associations à leurs bénéficiaires. Par exemple, c’est le cas des mesures financées
par le fonds solidarité logement ou le fonds d’aide aux jeunes.
2009
2010
2011
6574 - Subventions de fonctionnement aux personnes de droit privé
105 450 246
101 428 039
97 322 989
65561- Fonds solidarité logement (FSL)
12 966 647
16 361 022
12 292 661
65562 - Fonds d'aide aux jeunes (FAJ)
1 215 000
1 046 635
1 260 246
2042 - Subventions d'équipement aux personnes de droit privé
281 369 833
296 588 949
105 566 480
source comptes de gestion annuels
31
Centre d’étude et de recherche sur la philanthropie –
Panorama de la vie associative dans les Bouches-du-Rhône (juin
2008).
37
En revanche, m
ême si l’objectif
du logiciel de gestion des subventions (GDS) du conseil général
reste avant tout le suivi en mode partagé des demandes de subventions enregistrées par les
services
32
, les données consolidées qui en sont extraites permettent néanmoins d’approcher dans les
grandes masses la répartition des crédits versés au secteur associatif ; ce logiciel constitue donc, à
cet égard, un outil de connaissance plus adapté.
Les crédits de subventions aux associations sont essentiellement des crédits de fonctionnement
avec, en moyenne, pour la période contrôlée (2006-2011), 92,2 % en fonctionnement et 7,8 % en
investissement.
Au plan territorial
33
, la ville de Marseille concentre en moyenne sur cette période près de 69 %
des crédits versés, la ville d’Aix
-en-Provence près de 8 % puis viennent les communes de
Martigues, Arles et Salon-de-Provence qui bénéficient
d’environ
2 % et 2,5 % des crédits et
Aubagne et Istres autour de 1 %. Les autres communes du département se partagent environ 13 %
des crédits. Enfin, 1,5 % des crédits sont attribués à des associations dont le siège social est situé en
dehors du département mais pour des actions spécifiques ayant lieu dans le département.
L’analyse de la dispersion des crédits par montant annuel alloué montre qu’en 2011,
comme en
2010, 84,1 % des associations ont perçu des subventions inférieures à 23
000 €, représentant
18,1 % des subventions totales, pour un montant moyen de subvention inférieur à 5
000 €
.
D’une année sur l’autre, les associations subventionnées sont relativement constantes. A titre
d’exemple, entre 2010 et 2011, le flux entre sortantes et entrantes s’équilibre et représente environ
19 % des associations subventionnées pour un montant de 11 % des crédits avec un niveau moyen
de subvention de l’ordre de 13
000 €
.
moins de 1 000 €
648
14,0%
378 121
0,4%
1 000 à moins de 1 500 €
544
25,8%
594 330
0,9%
1 500 à moins de 3 000 €
774
42,6%
1 536 084
2,4%
3 000 à moins de 5 000 €
526
54,0%
1 883 357
4,2%
5 000 à moins de 10 000 €
708
69,3%
4 745 792
8,6%
10 000 à moins de 23 000 €
684
84,1%
10 033 953
18,1%
23 000 à moins de 50 000 €
390
92,6%
13 030 307
30,4%
50 000 à moins de 75 000 €
124
95,3%
7 492 011
37,5%
75 000 à moins de 200 000 €
140
98,3%
16 124 713
52,8%
200 000 à moins de 500 000 €
52
99,4%
15 888 471
67,8%
500 000 à moins de 1 000 000 €
17
99,8%
11 923 490
79,1%
1 000 000 € et plus
10
100,0%
22 154 397
100,0%
4 617
105 785 027
Source Conseil général 13
: extraction base GDS
Répartition des associations par montant - Année 2011
montant
nombre
La répartition des crédits de subventions accordés par service instructeur permet de dégager les
grandes tendances en matière de politiques subventionnées.
32
Il convient de noter que les crédits figura
nt dans les tableaux sont ceux pris en compte à la date d’approbation de la
demande par la commission permanente à la fois pour le fonctionnement et l’investissement. Il peut donc exister des
décalages avec les mandatements :
-en fonctionnement : pour les
subventions accordées en commission permanente de fin d’année
mandaté
es
l’année
suivante
et pour les subventions qui font l’objet de paiements fractionnés liés à la réalisation d’objectifs notamment dans
le domaine de l’insertion
;
-en investissement : car
les paiements s’effectuent au vue de la présentation des justificatifs
.
33
Cette analyse se fonde sur la localisation du siège social de l’association.
38
Ces crédits relèvent de politiques obligatoires (liées à la mise en œuvre de politiques sociales
transférées notamment le plan départemental de l’insert
ion, le fonds de solidarité logement ou le
fonds d’aide aux jeunes
) et de politiques facultatives (partenariat culturel, vie associative, sport,
jeunesse, politique de la ville, animation économique, agriculture, coopération décentralisée, etc).
Dans les domaines facultatifs, les enveloppes allouées aux politiques varient assez peu : entre
19 et 20 M€ pour la culture, 16,5 M€ pour le sport, près de 17 M€ pour la vie associative pour les
postes les plus importants.
DGA
Service
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2006
2011
Aides aux Entreprises et Animation Economique
3 622 948
3 772 237
4 097 975
3 873 128
3 557 775
Pôle Economie Sociale et Solidaire
669 400
682 690
492 750
549 900
714 200
Service Entreprises
2 214 428
Service Etudes et Partenariat
1 914 375
Direction Agriculture Tourisme
5 139 937
5 143 011
6 015 512
5 547 826
5 807 609
5 470 320
Direction des Relations Internationales
1 798 926
1 966 026
1 924 260
1 454 260
1 313 582
1 016 041
Service de la recherche
279 000
284 000
385 000
395 000
433 000
423 000
Service des Ports et des Dessertes Maritimes
76 600
132 317
232 259
100 754
168 120
118 131
ss-total Economie & développement
11 586 811
11 980 281
13 147 757
11 920 868
11 994 285
11 156 295
évolution n / n-1
3,4%
9,7%
-9,3%
0,6%
-7,0%
PAPH
768 360
691 500
787 500
SDPH
748 236
781 182
1 264 097
1 330 428
1 376 100
1 310 906
Direction générale de l'insertion et l'emploi
18 274 910
21 570 792
20 769 514
16 607 851
16 730 476
16 771 346
Services Aides au Logement (Insertion)
3 710 784
3 789 448
3 950 658
4 155 198
4 689 130
Direction de la cohésion sociale
- DASAC
82 685
266 307
261 500
270 234
Service des Actions Préventives
917 086
716 025
680 586
832 438
881 088
921 001
Direction de la santé et de la PMI
8 000
879 060
1 966 698
1 406 297
1 174 543
2 238 136
ss-total Solidarité
19 948 232
27 657 843
28 553 028
25 162 339
25 270 405
26 988 253
évolution n / n-1
38,6%
3,2%
-11,9%
0,4%
6,8%
Direction de l'Environnement
1 432 069
1 649 629
1 554 892
1 718 925
1 653 064
1 352 757
Service des Actions Educatives
376 261
573 661
522 950
988 412
598 465
1 939 831
ss-total Construction, Environnement …
1 808 330
2 223 290
2 077 842
2 707 337
2 251 529
3 292 588
évolution n / n-1
22,9%
-6,5%
30,3%
-16,8%
46,2%
Partenariat Culturel
15 773 317
15 878 478
17 096 900
19 058 430
20 172 208
19 385 207
Service de la Vie Associative
13 625 214
15 195 461
16 711 432
16 028 880
16 902 847
16 919 154
Service Politique de la Ville et de l'Habitat
7 672 612
7 458 603
6 771 064
6 642 814
6 949 565
6 652 319
Service de la jeunesse
2 883 436
3 238 267
3 077 944
4 192 979
2 775 238
3 802 002
Service des Sports
16 658 572
16 766 605
17 085 596
16 540 272
16 625 964
16 531 404
Service Logement
669 373
989 778
269 715
669 779
914 802
1 197 805
ss-total Cadre de vie
57 282 524
59 527 192
61 012 651
63 133 154
64 340 624
64 487 891
évolution n / n-1
3,9%
2,5%
3,5%
1,9%
0,2%
Total
90 625 897
101 388 606
104 791 278
102 923 698
103 856 843
105 925 027
100,0%
100,0%
évolution n / n-1
11,9%
3,4%
-1,8%
0,9%
2,0%
Source Conseil général 13
: extraction base GDS
10,5%
22,0%
25,5%
Répartition par service instructeur des crédits de subventions aux associations
2,0%
3,1%
63,2%
60,9%
Economie &
développement
Solidarité
Construction,
Environnement,
Education et Patrimoine
Cadre de vie
12,8%
Dans le domaine de la solidarité (insertion), la baisse observée en 2009 provient du transfert
d’une partie des actions vers la commande publique (mesures concernant l’accompagnement à
l’emploi des bénéficiaires du revenu minimum d’insertion
/revenu de solidarité active). En effet,
dans ce dom
aine, l’activité des associations relève davantage de la prestation
de services pour le
compte de la collectivité.
3 - La méthodologie de contrôle retenue
La chambre a contrôlé
la conformité du suivi par la collectivité des associations qu’elle
subventionne au regard du cadre législatif et règlementaire applicable et des normes de contrôle
interne généralement admises.
39
Le contrôle a été exécuté sur pièces et sur place à partir d’un échantillon de dossiers qui n’a pas été
sélectionné selon une méth
ode statistique, et qui ne permet donc pas d’extrapoler les constats à
l’ensemble du secteur. L’échantillon a été constitué sur la base des critères de risque habituellement
retenus dans les pratiques professionnelles des juridictions financières, concernant les montants
financiers et les secteurs d’intervention. Les moyens d’investigation ont été adaptés à cet effet.
La chambre a exercé son jugement professionnel pour apprécier l’importance relative des
constatations relevées, en fonction de leur contexte. Les anomalies ont été jugées suffisamment
significatives par la chambre pour appeler l’attention de la collectivité sur les failles de son contrôle
interne.
A cette fin, elle
s’est appuyée sur une sélection d’associations qu’elle a définie en tenant com
pte
de la diversité des domaines d’intervention (partenariat culturel, vie associative, sport, jeunesse,
action économique, insertion, etc.), de la répartition territoriale (Marseille, autres communes du
département, hors département) et de la nature du financement (fonctionnement ou investissement).
En outre, l’échantillon comprend des associations présentes
pendant toute la période contrôlée, des
associations subventionnées à titre ponctuel et des associations entrantes et sortantes. Enfin,
l’examen a porté également sur l’évolution des pratiques dans la durée, la collectivité
faisant état
d’une recherche d’amélioration de ses procédures et de son contrôle interne.
Ainsi, c
e contrôle porte sur environ 60 M€ soit 10 % des crédits alloués par la collectivi
té durant
la période 2006-2011 à 69 associations (voir la liste des associations en annexe 3).
Il s’est
appuyé
sur la consultation de l’ensemble des dossiers d’instruction par association pour
chacune des années, complétés par les dossiers de paiement pour les subventions donnant lieu à
paiements
fractionnés après service fait (subventions de fonctionnement pour les dispositifs d’action
sociale) ou après exécution des travaux (subventions d’équipement)
ainsi que sur des échanges avec
les services.
Quand ils étaient disponibles, ont également été consultés
les rapports d’audit
(au nombre de 32)
réalisés pour certaines associations par la direction du contrôle de gestion de la collectivité au titre
du contrôle
a posteriori
. Elle
a pour mission d’auditer une centaine d’association
s par an.
4 -
L’organisation et le cadre d’intervention
Au regard de l’importance de cette politique départementale tant au plan du volume de
subventions allouées que des moyens mobilisés en interne, une présentation de l
’organisa
tion et des
procédures est nécessaire à la compréhension globale du dispositif.
4.1 - U
ne organisation déconcentrée dans le cadre d’une programmation par politique
publique
Le conseil général précise que vingt-et-
un services et directions instruisent l’
attribution de
subventions aux associations et qu’un service ou
une direction peut gérer les programmes de
plusieurs politiques publiques.
Les crédits affectés au subventionnement des associations sont répartis entre les politiques
publiques conduites pa
r le département. Ces politiques publiques constituent l’armature des
arbitrages budgétaires et de la présentation du budget de la collectivité.
40
Ainsi, pour reprendre des exemples donnés par la collectivité, la direction de la culture gère les
subventions aux associations pour la politique « culture provençale » et la politique « culture » ; le
service de la vie associative gère six politiques publiques (défense des droits de la femme, soutien à
la vie associative, relations avec les anciens combattants, animation pour les seniors, associations
pour les enfants, et associations caritatives).
Au sein de chaque politique publique, les crédits sont répartis ensuite en programmes plus ou
moins nombreux identifiés dans la base Coriolis
34
par un numéro, un inti
tulé qui reprend l’objectif
principal du programme et des imputations budgétaires.
C
ertains programmes se déclinent à leur tour en dispositifs. A titre d’exemple, au sein de la
politique publique « culture », un des programmes gérés par la direction de la culture est le
programme 10 404 «subventions en fonctionnement». Ce dernier est lui-même ventilé en plusieurs
dispositifs qui permettent une plus grande lisibilité des types d’aides apportées. Ces dispositifs n’ont
pas vocation à apparaître dans la base Coriolis, mais ils sont mentionnés dans les rapports de la
commission permanente attribuant ces subventions.
Ils distinguent, par exemple, le partenariat culturel public du partenariat culturel privé et au sein
de ce dernier le :
-
soutien aux projets,
-
soutien aux lieux artistiques et culturels,
-
soutien aux structures culturelles dont des compagnies, festivals et structures diverses.
De même
à l’intérieur de ces dispositifs, les activités culturelles sont distinguées
(pluridisciplinaires, arts plastiques, audiovisuel, danse, livre, musique, patrimoine, théâtre, etc).
Dans ce cadre, les services gèrent les crédits des programmes et la procédure d’attribution de
subventions correspondante pour les politiques publiques dont ils ont en charge la mise en œuv
re.
En pratique, les délibérations successives de la commission permanente sont majoritairement
regroupées dans des rapports de listes, sous un même libellé de politique et de programme avec la
précision du nombre de répartitions pour la gestion de volumes de demandes importants.
Pour reprendre les exemples donnés par la collectivité, le dispositif d’aide aux lieux de diffusion,
qui relève de la politique publique culturelle, a fait l’objet de six répartitions en 2011, c'est
-à-dire six
rapports présentés par la direction de la culture à la commission p
ermanente pour l’attribution de
subventions à 103 lieux et un montant global de 3,6 M€. La délégation des
droits de la femme a,
elle, fait l’objet de trois répartitions pour 89 dossiers en 2011 et un budget d
e 470 000
€.
Mais quand la nature du projet le justifie, le rapport et la délibération sont individualisés comme
par exemple, les délibérations relatives au soutien à l’association Marseille Provence 2013 ou à
l’
établissement régional Léo Lagrange (association à vocation sociale).
34
Coriolis : logiciel financier du conseil général.
41
4.2 -
La procédure d’enregistrement des dossiers
Afin de permettre le fonctionnement de cette organisation déconcentrée, le conseil général
indique avoir institué dès 1994 un contrôle formel par le bureau des associations,
a priori
lors du
dépôt de la demande puis
a posteriori
après instruction et après vote en commission permanente.
Toutefois, ce n’est que depuis le 1
er
janvier 2009 que cette mesure apparaît réellement contraignante
et généralisée à l’ensemble des service
s. Une note de la direction générale des services du 13 janvier
2009 rappelle aux services les règles de procédures internes relatives au suivi des dossiers de
subventions.
A cette fin, tous les dossiers de demandes de subvention formulées par les associations auprès du
conseil général doivent faire l
’
objet d
’
un enregistrement par le bureau des associations, guichet
unique par lequel doivent transiter toutes les demandes préalablement à leur instruction. Ainsi, les
agents sont chargés de saisir les données
du dossier dans l’application informatique de gestion
des
subventions (GDS) et de donner
à l’association un accusé
de réception de sa demande, puis de
réclamer par courrier les pièces manquantes si nécessaire. Les dossiers ne sont orientés vers les
services instructeurs que dans la mesure où ils sont complets d
’
un point de vue formel.
Depuis 2009, tous les rapports présentés à la commission permanente du conseil général, dont le
contenu comporte le vote de subventions à des associations doivent faire l
’
objet d
’
un visa de la part
du bureau des associations
avant transmission au service des séances de l’
assemblée.
Toutes les données relatives à l
’
enregistrement, l
’
instruction, le paiement d
’
une subvention à une
association, doivent être enregistrées dans le logiciel GDS qui constitue la base de données
permettant la consolidation statistique des subventions distribuées. Des notes internes de la direction
générale des services
35
rappellent l’obligation faite aux services de saisie exhaustive des demandes
de su
bventions, complétée en temps réel des suites données jusqu’à l’interface avec l’application
comptable Coriolis pour la liquidation.
Toutefois, la chambre a constaté qu’il subsiste encore des décalages
: elle a relevé des cas de
subventions non saisies pour des services qui ne gèrent que très rarement des demandes de
subventions aux associations, et ne sont donc pas familiers avec l’utilisation de GDS (subvention au
Club de la presse Marseille Provence par la direction de la communication) ou de saisie reportée sur
la gestion suivante pour certains dossiers relevant de l’action sociale.
La collectivité précise que « la saisie des dossiers de subventions sur le logiciel GDS a été élargie
et renforcée. Les subventions attribuées aux associations relevant de
l’action sociale n’étaient pas
toutes saisies sous GDS initialement. Un travail s’est engagé à compter de 2008/2009 pour
systématiser la saisie des données au secteur de l’action sociale. L’ajout d’un visa du bureau des
associations pour tous les projets de délibérations concernant des subventions aux associations a
permis de contrôler la saisie des données sous GDS par l’ensemble des directions.
Il peut arriver qu’il y ait des écarts par rapport à ces règles internes mais qui restent très ponctuels
et marginaux et auxquels la collectivité fait en sorte de remédier, notamment par la formation des
agents, l’information du monde associatif et les audits d’associations.
»
La chambre prend acte de ces améliorations mais suggère à la collectivité de conditionner la
liquidation des subventions à la saisie exhaustive de tous les éléments constitutifs des dossiers via
l’interface GDS / Coriolis.
35
Notes du 23 juillet et 3 octobre 2008
42
Le contrôle, qui a porté sur une extraction de la base GDS, a par ailleurs révélé certaines
faiblesses qui pourraient être utilement prises en compte dans le projet de refonte du logiciel en
cours. Quelques mesures seraient de nature à assurer la régularité juridique des actes de la
collectivité, en particulier sur les quatre points ci-après.
-
Il conviendrait en premier lieu de sécuriser le paramétrage
d’enregistrement pour permettre
la prise en compte des structures associatives complexes.
D
ans le domaine social, des fédérations issues du mouvement d’éducation populaire comme le
Centre de culture ouvrière,
l’
établissement régional Léo Lagrange ou la Fédération des amis de
l’instruction laïque percevant de nombreuses subventions dans des champs politiques divers
(insertion, jeunesse, ville, sport) structurées autour de plusieurs entités territoriales de statuts variés
(maisons pour tous, centres sociaux) réparties dans le département sont identifiée
s dans l’application
par un code pour le siège et un code pour chaque centre alors qu’il s’agit d’une seule entité
juridique, personne morale. Ainsi, pour connaître le poids réel de
l’association, il faut consolider
l’ensemble de ces entités codifiées distinctement dans la
base, qui ne portent pas toujours le même
nom et peuvent varier en fonction des agréments (exemple : la maison pour tous du Panier-La
Joliette est une entité terri
toriale de l’
établissement régional Léo Lagrange).
S
i on peut comprendre qu’au niveau de l’instruction, il peut être plus cohérent de traiter par entité
territoriale distincte, une codification comportant
au moins deux niveaux apparaît nécessaire d’abord
p
our disposer d’une information consolidée en temps réel. D’autre part, les rapports présentés sur la
base de la codification GDS à la commission permanente tout comme les délibérations qui en
découlent, affichant l’attribution des subventions aux entités
territoriales
ne disposant d’aucune
personnalité morale apparaissent, au plan juridique, fragiles sinon irréguliers.
-
Le respect du seuil de conventionnement obligatoire à partir de 23
000 €
devrait être
systématiquement assuré.
Outre son intérêt statistique, cette base de données est par ailleurs essentielle pour garantir à la
collectivité le respect de l’obligation de conventionnement à partir de 23
000 €
instituée par la loi
36
plus particulièrement dans les cas d’associations intervenant dans plusieurs cham
ps de politiques
publiques gérées par des services différents ou d’associations sollicitant plusieurs subventions de
montant unitaire inférieur à 23 000
€ donnant lieu à des décisions d’
attribution successives.
Si la computation des montants est en principe contrôlée par les services
37
, il est apparu toutefois
au cours du contrôle que certaines subventions n’étaient couvertes par aucun
e convention et ce,
quelle
que soit l’année de référence. Aucun blocage applicatif ne semble ainsi prévu au paiement,
via l’i
nterface GDS / Coriolis.
Cette irrégularité demeure marginale au regard du volume des subventions alloué, mais le
problème reste persistant pour certaines associations et plus ponctuel
pour d’autres
comme la
chambre a pu le relever au travers de ses constats.
36
Article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations et son décret d’application n° 2001
-495 du 6 juin 2001.
37
Note de la direction générale des services du 27 octobre 2008 relative aux modalités de passation des conventions
avec les associations percevant plus de 23
000 € de subventions
43
-
Enfin une amélioration du logiciel serait souhaitable, afin de permette une identification des
manifestations revendiquées par plusieurs associations au travers de leurs demandes de
subventionnement afin de prévenir le
risque d’un surfinancement
voire d’un double
financement.
Le département précise «
qu’il a engagé depuis plus d’un an, un travail d’amélioration du logiciel
GDS concernant certaines pistes envisagées par la chambre. Ainsi, le schéma directeur des systèmes
d’information de la coll
ectivité a retenu dès septembre 2010 le projet de « refonte GDS et de la
dématérialisation de la procédure de demande de subvention (schéma directeur 2011-2014).
Les évolutions GDS prévues dans le cadre de ce projet concernent notamment l’amélioration de
l’alerte qui existe déjà pour le seuil cumulé de 23
000 € déclenchant l’obligation de convention et la
possibilité d’identifier et suivre les subventions des associations multisites.»
En matière de prévention du double financement, le département reconnaît
qu’il «
est exact que
ce risque existe malgré l’organisation mise en place pour assurer un enregistrement centralisé des
demandes et un partage des informations entre services instructeurs, le département instruisant
environ 12 000 dossiers de demandes
de subventions chaque année. (…) Toutefois ce risque reste
marginal. »
Le projet informatique étant en cours actuellement, le département indique qu’il va examiner la
faisabilité technique des suggestions de la chambre, certaines paraissant difficiles à
mettre en œuvre
au vu d’une première analyse conduite par le prestataire qui accompagne le département en la
matière. Ainsi, le tri par manifestation risque de s’avérer inopérant, les associations pouvant ne pas
donner exactement la même dénomination à ces événements.
La chambre prend acte des engagements d’évolution du logiciel de suivi des associations de la
collectivité.
Elle rappelle cependant que ces améliorations informatiques ne peuvent constituer qu’un élément
de sécurisation des procédures sans p
ouvoir se substituer entièrement à l’appréciation qualitative et
transversale des demandes présentées
a fortiori
pour les manifestations soutenues par plusieurs
associations.
Recommandation n° 8 :
Mettre en place dans l’outil de gestion des subventions
des
contrôles automatiques du seuil obligatoire de contractualisation (23
000 €) ainsi qu’une
codification appropriée tenant compte de l’organisation complexe de certaines associations ou
groupes d’associations ou des manifestations communes à plusieurs as
sociations.
La chambre a pris acte des engagements de la collectivité.
44
4.3 -
Le cadre d’instruction et les modalités d’arbitrage des choix de subventionnement et des
montants de subventions
Hormis les dispositifs relatifs à l’insertion (accueil
et suivi des allocataires du revenu minimum
d’insertion
/revenu de solidarité active
, accompagnement à l’emploi, ateliers et chantiers d’insertion)
ou à l’action sociale (fonctionnement général des centres sociaux, mesures du
fonds de solidarité
logement, multi-accueil, crèches) qui fixent des « tarifications » au bénéficiaire,
d’application
transversale à toutes les associations concernées,
la collectivité ne s’est pas dotée d’un
e délibération
permettant d’encadrer
ses interventions facultatives et de fixe
r des critères précis d’attribution par
nature ou activité subventionnée.
Le seul document de référence, dépourvu de valeur juridique, est le guide des associations,
document d’information en ligne
38
à l’
in
tention des associations qui explicite l’objet des
différents
dispositifs de soutien aux associations et qui rappelle les règles générales et les modalités
d’attribution des subventions.
D’une façon générale, les dispositifs pré
cités, au nombre de 67 en 2012, permettent une prise en
charge très large pou
r le financement de tout type d’action en fonctionnement mais également en
investissement quelle que soit la politique publique concernée. Par exemple, dans le domaine du
sport, aucune restriction d’éligibilité n’existe que ce soit sur le
type de sport, la nature ou la taille de
l’association demande
resse (clubs de haut niveau, clubs fédérés, séjours sportifs des collégiens,
pratique sportive en général). En outre, les financements accordés par le service de la vie associative
permettent le soutien de toute
association qui n’entrerait pas dans
une politique publique
départementale précise (culture, sport, jeunesse). Enfin, les modalités concrètes de détermination des
subventions restent imprécises ou incomplètes hormis quelques dispositifs à la marge (exemples :
aide forfaitaire aux salles de cinéma, taux et plafonds d’aide fixés pour des subventions dans le
domaine touristique). Ainsi
, en matière d’investissement, dans le domaine culturel, si les dispositifs
mentionnent bien des taux maximum de subvention de la collectivité en fonction des types de
projets dans la limite de 80 % de subventions publiques, les dépenses subventionnables sur
lesquelles doivent s’appliquer ces taux, ne sont pas définies.
Pour le département, «
le soutien qu’il apporte au monde as
sociatif relève de plusieurs approches.
Certains domaines se prêtent à la critérisation (congrès, clubs de sport, crèches…) qui peut être
même, parfois, proche d’une logique de tarification dans le cadre des compétences obligatoires
(dispositifs d’insertio
n sociale et professionnelle par exemple).
Dans d’autres secteurs, relevant notamment des politiques facultatives, les actions initiées par les
associations ne sont pas comparables entre elles. La décision et le niveau de la subvention résultent
d’une an
alyse qui intègre plusieurs facteurs
: l’avis technique sur le projet, son coût, son historique,
son impact territorial, économique, social, la disponibilité budgétaire. »
Dans ces conditions, il revient
aux services instructeurs d’établir des proposition
s sur des critères
propres à chaque domaine mais que la collectivité n’a pas toujours été en mesure d’expliciter
clairement à la chambre. Seuls certains services sont parvenus à présenter des critères ou des
éléments d’informations complémentaires
alors que pour les autres services instructeurs, hormis des
considérations générales d’expertise technique, les critères n’ont pas été exprimés.
Par exemple dans le domaine du sport, pour l’attribution des subventions de fonctionnement aux
clubs sportifs, le service se fonde sur une grille interne qui permet
d’
établir la proposition de
subvention selon trois niveaux de critères :
38
45
-
Une base forfaitaire calculée sur le classement du club pour chaque discipline en cinq
niveaux (résultats nationaux et internationaux notamment) ;
-
Une enveloppe variable « frais de déplacement » avec des taux de remboursement
kilométrique ;
-
Une enveloppe variable « surface sportive » tenant compte du nombre de licences, de brevets
d’Etat ou fédéraux, des bénévoles et des emplois avec l’a
ttribution de points valorisés par
item.
Dans le domaine culturel, le dossier de demande de subvention peut être complété par des fiches
en lien avec les dispositifs d’aide (arts visuels, spectacle vivant notamment).
Tel est le cas du soutien
aux lieux de création et de diffusion du spectacle vivant, où des informations sont demandées
relatives à la programmation, au bilan de la saison, ou au travail sur les publics.
Interrogée sur
ses critères de choix dans l’attribution de subventions,
la collectivité a indiqué
qu’en l’absence de critère formalisé par l’assemblée départementale,
les subventions de la direction
de la culture sont accordées au regard de deux conditions : la conformité administrative des dossiers
établie par le bureau des associations et les agents instructeurs
d’une part, et d’autre part
l
’expertise
des chargés de mission, professionnels de la culture et d’un domaine artistique en particulier
(connaissance et suivi des structures et de la pertinence des projets, présence aux spectacles,
rencontres avec leurs homologues des autres collectivités territoriales, etc.). La contrainte financière,
enfin, pèse sur les choix et les reconductions de subventions
d’une année sur l’autre
sont dès lors
très majoritaires.
Le contrôle a fait apparaître des différences significatives entre directions quant au niveau des
enjeux financiers des dossiers à instruire.
En effet, par exemple, dans le domaine de la jeunesse ou de la politique de la ville (contrats
urbains de cohésion sociale ou actions de droit com
mun), l’essentiel des dossiers instruits portent sur
des demandes présentées par les associations à vocation sociale (notamment les centres sociaux) qui
correspondent à de multiples micro-actions spécifiques de montants relativement modestes
nécessitant po
ur chacune un dossier complet (demande, budget prévisionnel de l’action, fiche de
présentation détaillée
de l’action avec analyse d’impact, personnel investi dans l’action et masse
salariale correspondante ainsi que les documents standards relatifs à l’ass
ociation (statuts, comptes
annuels, budget prévisionnel global). La production de ces dossiers génère un surcroît de travail
administratif considérable tant pour ces associations que pour les services instructeurs de la
collectivité.
Ainsi, pour les centres sociaux pour lesquels la collectivité affirme elle-
même qu’elle
«
n’est pas
chef de file et intervient en moyenne à hauteur de 15%, les financeurs principaux étant la CAF,
région et communes »,
à titre d’exemple, l’
établissement régional Léo Lagrange (siège) a reçu en
2009 un montant global de 208 700 € pour 30 dossiers acceptés (soit un montant moyen de dossier
de 6
957 € dont 10 dossiers de 1
000 € et moins)
; le Centre de culture ouvrière a perçu en 2010 au
travers de diverses entités 1,25 M€ pour 49
dossiers acceptés (soit un montant moyen par dossier de
25
543 € dont 8 dossiers de 1
000 € et moins).
A
l’inverse, d’autres directions n’instruisent qu’un seul dossier au titre du fonctionnement général
pour des montants substantiels
sur la base d’un bud
get prévisionnel global et
d’un programme
d’activité très général.
Par exemple, dans le domaine culturel, en 2009, le montant des subventions
du conseil général versées aux
Ballets de l’Europe
(Allauch) est de 544 560
€,
(52,8 % des produits
d’exploitation
) et de 370
000 €
pour Karwan,
(38,2 % des produits d’exploitation et 49 % des
subventions). Ces montants sont reconduits systématiquement sans débat chaque année alors que ces
46
associations conduisent à la fois des activités distinctes de création et de diffusion de spectacles
voire de formation.
En revanche, alors que
l’
établissement régional Léo Lagrange comme le Centre de culture
o
uvrière sont tenus de produire des rapports d’activité
détaillés, ceux
des Ballets de l’Europe
ou de
Karwan se limitent à une simple reproduction de leurs programmes.
Le département indique «
partager l’analyse de la chambre sur l’intérêt qu’il y aurait à
proportionner les exigences administratives au montant de subvention accordée »
tout en l’estimant
contradictoire avec les
exigences de comptes d’emploi détaillés devant être produits par les
associations.
La chambre rappelle que ses constats et sa recommandation portent à ce stade sur la phase
d’instruction.
Recommandation n° 9 : Réorganiser la présentation des demandes de subventions au
moment de l’instruction
: adapter les formalités administratives aux enjeux financiers au
regard notamment
du montant de la subvention et de son poids dans le budget de l’association.
4.4 - Les interventions
Au vu des mentions figurant
sur les pièces des dossiers d’associations consultés, la chambre s’est
intéressée aux interventions qu’elle a été en mesure d’identifier et qui s’exercent
soit à titre officiel
(cabinet du président, élus), soit de manière plus officieuse. La collectivité a précisé les procédures
en vigueur, les cas d’intervention du cabinet et ses liens avec les services.
L
’examen des dossiers et des arbitrages budgétaires réalisés par le cabinet
,
39
qui s’imposent aux
services, conduit à plusieurs observations. Des interv
entions effectuées pour l’essentiel au bénéfice
d’associations à vocation communautaire ou culturelle
peuvent
s’imput
er tantôt sur les crédits de
services, tantôt
sur le fonds spécial d’intervention du cabinet
, parfois les deux. Des subventions
imputées au
fonds spécial d’intervention
ont un caractère récurrent, en contradiction avec les critères
mis en avant par la collectivité
pour justifier l’intervention du cabinet
(demandes complémentaires
ou exceptionnelles dépassant les enveloppes budgétaires initiales). Les paniers du Chabbat ont ainsi
reçu de 2006 à 2011 une subvention de fonctionnement général (100
000 € par an) imputée sur le
fonds spécial d’intervention. De même,
Fos Ouest Provence basket a reçu de 2008 à 2011 un
complément de la subvention de fonctionnement (2008 : 50
000 € pour
75
000 €
au total, 2009 :
45
000 € pour 70
000 € au total, 2010 et 2011
: 95
000 € pour 120
000 € de subvention globale). Eu
égard au caractère récurrent de tels compléments, la collectivité aurait pu réajuster la dotation
allouée par le service des sports.
La chambre a également relevé les interventions
parallèles d’un «
conseiller » du président sans
statut officiel, M. Clément Y. Membre depuis 2006
40
du conseil départemental de concertation cité
plus haut au titre des personnalités qualifiées, il ne figure dans aucun des organigrammes officiels
transmis par la collectivité et concernant le cabinet de la présidence ou les directions de la culture et
des relations internationales pour la période contrôlée (2006
–
2011)
41
. Il se présente toutefois comme
« conseiller du président » et intervient
directement dans la procédure d’instruction des subventions
39
Montants arbitrés par le cabinet figurant aux bordereaux de transmission aux services.
40
Délibération du 27 octobre 2006.
41
Il n’apparaît pas dans les fichiers paye de la collectivité.
47
de la collectivité comme en atteste la présence de bordereaux de transmission de pièces
personnalisés « Clément Y. » à en-tête du département des Bouches-du-Rhône relevés par la
chambre dans certains dossiers :
-
Centre mondial du judaïsme nord-africain : interventions des 4 septembre et 9 novembre 2009
pour la demande de subvention relative à
l’exposition itinérante Albert Memmi
de décembre
2009 en région Provence-Alpes-
Côte d’Azur
(5 000
€)
;
-
Comité de coopération Marseille Provence Méditerranée : intervention du 10 mars 2009 pour une
subvention pour les actions de coopération et de développement (50
000 €)
;
-
Centre Edmond Fleg : intervention du 6 février 2007 pour la demande de subvention « Mise en
place d’actions socio
-éducatives » à Erevan (Arménie) et à Bico do Papagaio (Brésil) : 10
000 €
;
- Maison arménienne de la jeunesse et de la culture : intervention du 14 avril 2006 pour la
demande de subvention «
Organisation d’un grand concert au Dôme de Marseille, préparation
d’une grande exposition à la Vieille Charité sur le 1600
ème
anniversaire de la création de
l’alphabet arménien
» (100
000 €)
; c
ette subvention fera l’objet d’un complément en 2007 de
50
000 € au titre de l’organisation de l’exposition
; intervention du 24 juillet 2008 pour la
demande de subvention pour «
l’
organisation et la
programmation d’activités culturelles toute
l’année
: conférences débats, expositions de peinture, photographie, cours de danse, pièces de
théâtre, création d’un site internet
» (50
000 €)
.
-
Association culturelle israélite des Caillols « Or Aviv » : intervention du 25 janvier 2007 pour la
demande de subventions
d’investissement concer
nant la poursuite de la construction du centre
socio-culturel (200
000 €, 200
000
€
également en 2006).
C’est
au même titre de « conseiller de M. Jean-Noël Guérini, président du conseil général des
Bouches-du-Rhône » que la conseillère auprès des coprésidents de la Cité euroméditerranéenne de la
mode, lui adresse personnellement au conseil général, le 25 août 2009, une demande de complément
de subvention pour permettre à son association de mener à bien un programme visant le
développement des échanges entre les acteurs économiques méditerranéens dans le domaine de la
mode (Maroc, Espagne, Italie, Portugal, Turquie). L’association bénéficiera de cette subvention
à
hauteur de 25
000 € (27
500 € demandés).
Par ailleurs, certaines de ces
interventions se confondent avec les liens personnels qu’il entretient
avec plusieurs associations à vocation communautaire de Marseille :
-
Comité de coopération Marseille Provence Méditerranée : il est membre du bureau de
l’association en tant que conseiller de façon continue pendant la période
contrôlée (en atteste le
procès-
verbal de l’
assemblée générale du 31 mai 2005, sans changement signalé) ;
-
Mémoire pour la paix région sud : il est président fondateur (août 2004), démissionnaire
désigné porte-
parole de l’association (
assemblée générale du 6 avril 2006). Cette association a
été subventionnée dès sa création en août 2004 (50 000
€ par an)
;
-
Centre Edmond Fleg : la directrice du centre est son épouse et signe les demandes de
subventions présentées au conseil général et notamment la demande de subvention concernant
une aide à la communauté juive arménienne (Erevan) ;
-
Comité d’actio
n sociale israélite de Marseille : il est p
résident d’honneur puis président depuis
janvier 2009, l
’association est également subventionnée par le conseil général.
48
La chambre attire
l’attention du département sur les risques de conflits d’intérêt liés à c
e type
d’
interventions même à titre bénévole, et plus généralement à
l’immixtion
irrégulière dans les
procédures internes d’attribution de subventions de la collectivité d’
une personne extérieure.
5 - Le contrôle des obligations légales et règlementaires
La chambre a examiné la conformité du suivi par la collectivité des associations qu’elle
subventionne au regard du cadre législatif et règlementaire qui régit ces relations
42
,
sur la base des
pièces obligatoires fournies à l’appui du dossier de demande
43
et des documents permettant le
contrôle de l’utilisation des subventions par les services instructeurs.
5.1 - La
procédure d’instruction
La saisie dans l’application GDS par le bureau des associations, guichet unique de réception des
dossiers, permet u
n premier niveau de contrôle permettant de s’assurer de la présence physique des
pièces obligatoires exigées au dépôt du dossier (documents administratifs et bancaires généraux,
documents comptables, documents supplémentaires pour les projets d’investissem
ent ou les actions
spécifiques). Ainsi, le logiciel permet l’édition de lettres de rappel aux associations
pour compléter
le dossier. L
’examen des dossiers
a permis de constater de telles relances.
Il
ne s’agit
toutefois à ce stade
que d’un simple contrô
le formel. Il conduit dans la plupart des cas
à une reconduction de la subvention, mais ne permet pas une analyse au fond des documents
transmis.
5.1.1
–
Des exigences insuffisantes de la collectivité pour les documents comptables transmis
par les associations
Pour une demande de subvention au titre de l’année N, les documents comptables demandés par
la collectivité sont :
-
les comptes définitifs N-2 (compte de résultat et bilan) ;
-
le compte de résultat arrêté au 30 septembre N-1 qui doit inclure tous les projets de
fonctionnement de l’année et mentionner de façon détaillée les subventions votées par les
différentes collectivités et l’Etat
;
42
Article L. 1611-4 CGCT «
Toute association, œu
vre ou entreprise ayant reçu une subvention pourra être soumise au
contrôle des délégués de la collectivité qui l’a accordée.
Tous groupements, associations, œuvres ou entreprises privées ayant reçu une ou plusieurs subventions, dans l’année en
cours, sont
tenus de fournir à l’autorité qui a mandaté la subvention, une copie certifiée de leurs budgets et de leurs
comptes de l’exercice écoulé, ainsi
que tous documents faisant connaître les résultats de leur activité.
Il est interdit à tout groupement ou à to
ute association, œuvre ou entreprise ayant reçu une subvention d'en employer tout
ou partie en subventions à d'autres associations, œuvres ou entreprises, sauf lorsque cela est expressément prévu dans la
convention conclue entre la collectivité territoriale et l'organisme subventionné. »
L’a
rticle 10
de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec
l’administration et les dispositions relatives à la transparence financière
,
le décret n° 2001-495 du 6 juin 200
1, et l’arrêté
du 24 mai 2005 remplacé par l’arrêté du 11 octobre 2006
prévoient :
-
L’obligation de conclure une convention pour les subventions dont le montant annuel dépasse 23 000 €.
-
L’obligation de produire un compte rendu financier qui atteste de la conformité des dépenses effectuées à l’objet de la
subvention, qui doit être dépo
sé auprès de l’autorité administrative qui a versé la subvention dans les 6 mois qui suivent
la fin de l’exercice (modèle fixé par arrêté).
43
Ces pièces sont listées dans le dossier de demande en ligne sur le site de la collectivité.
49
-
le budget prévisionnel global de fonctionnement, équilibré pour l’année N, détaillant toutes les
subventions sollicitées.
S’agissant des comptes définitifs, l’association doit donc mettre à la disposition de la collectivité
le bilan et le compte de résultat mais également les annexes prescrites par le plan comptable général
ainsi que certaines informations à caractère fiscal, notamment relatives aux rémunérations des cadres
dirigeants (montant cumulé des trois principales rémunérations).
Cependant, la production des comptes annuels doit bien distinguer les pièces suivantes :
-
l’attestation de l’expert
-comptable sur la qualité des comptes annuels approuvés en assemblée
générale dans le cadre d’une mission d’accompagnement de l’association dans sa gestion au
quotidien,
-
la certification des comptes par le commissaire aux comptes (distinct de l’expert
-comptable) qui
interv
ient dans le cadre d’une mission légale et donne lieu à l’établissement d’un rapport général
pour l'assemblée sur l'accomplissement de sa mission et
d’
un rapport spécial sur les conventions
réglementées. Ces deux rapports doivent être fournis obligatoirement.
Or, la production des comptes est parfois incomplète ou ceux-ci ne sont pas toujours produits à
un niveau de détail pertinent permettant une exploitation utile par les services instructeurs.
Pour les associations soumises à l’obligation de désignation d’un commissaire aux comptes
44
, la
production des comptes reste trop souvent partielle, imprécise et donc inopérante quant à
l’appréciation
de la situation financière de l’association
sur plusieurs années.
L’absence d’exhaustivité
des documents comptables a été constatée dans tous les dossiers
consultés
45
avec notamment :
a)
L
a production des comptes établis par l’expert
-comptable ou des comptes certifiés par
l’association au lieu du rapport du commissaire aux comptes
.
b)
L
’absence de transmission des annexes
46
aux comptes
permettant d’apprécier notamment l’état
des dettes, des créances, des provisions et des fonds associatifs.
c)
L
’absence de comptes détaillés (bilan et compte de résultat)
.
La seule présentation du bilan et du compte de résultat en rubriques et en postes généralement
présente dans les dossiers est insuffisante pour le contrôle par les services instructeurs, notamment
pour les associations percevant des subventions de fonctionnement général.
En effet, l’absence de
production des états financiers détaillés par comptes, voire sous-comptes ne permet pas, par
exemple, la connaissance du détail définitif des financements publics, pas plus que l’appréciation de
la nature des charges de fonctionnement ou de l’utilisation détaillée des crédits en général.
44
L
’article L. 612
-4 du code de commerce institue
l’obligation de la désignation d’
un commissaire aux comptes et de la
publicité des comptes annuels pour les associations dont le montant global de subventions publiques dépasse le seuil de
153 000
€. Il est à noter que l’absence de désignation d’un commissaire aux comptes, lorsqu’elle est obligatoire, est
sanctionnée pénalement (article L. 820-4 du code du commerce).
45
Dans la mesure du possible, la chambre a consulté les documents comptables de 2006 à 2010 sauf pour certaines
associations où les derniers comptes produits sont antérieurs à 2010.
46
Article L. 123-12 du code de commerce : « Toute personne physique ou morale ayant la qualité de commerçant
(…)
doit établir des comptes annuels à la clôture de l'exercice au vu des enregistrements comptables et de l'inventaire. Ces
comptes annuels comprennent le bilan, le compte de résultat et une annexe, qui forment un tout indissociable. »
50
d)
L
’absence du rapport spécial sur les conventions réglementées
.
Ce rapport fait apparaître les conventions approuvées par le conseil d’administration qui ont été
portées à la connaissance du commissaire aux comptes en distinguant les conventions intervenues au
cours de l’exercice certifié et celles existantes dont l’exécution s’est poursuivie durant l’exercice.
Dans le contexte associatif, cette information prend tout son sens pour identifier les groupes
formels ou informels d’associations
, impliquant parfois des sociétés commerciales, dont le
fonctionnement se fonde sur une gouvernance très liée, une mutualisation des moyens et des
activités communes qui devraient appeler en retour une instruction transversale avec le cas échéant
une mutualisation du financement et une attention particulière pour la prévention du surfinancement.
En effet, différents types de relations peuvent lier des associations comme l’a constaté la
chambre.
-
Des associations fonctionnent dans le cadre de groupes intégrés avec mutualisation des moyens et
de la gouvernance
C’est le cas du groupe La Varappe Développement
géré sous forme associative, comprenant des
structures de statut juridique divers (sociétés, associations)
agissant dans le domaine de l’insertion
par l’économique
. Au
sein du groupe, l’association
Evolio
(chantiers d’insertion), association
« mère » a créé fin 2005 quatre associations « filles »
: Evolio CUM nord, Evolio Pays d’Aubagne et
de l’Etoile (ex GHB Bassin minier), Evolio CUM sud, Evolio Communauté Pays d’Aix.
Cet
essaimage découle de la limitation du montant
maximum de subventions attribuées par l’Etat à
15
000 € par atelier et chantier d’insertion (ACI) dans une limite totale de 45
000 € par structure
porteuse (soit 3 ACI)
47
.
Ainsi, chacune des associations « filles » est liée par un contrat de prestations de services à
l’association «
mère
» pour l’exercice des missions de direction, comptabilité, gestion des ressources
humaines, prévention et sécurité et prestations informatiques, avec refacturation au prorata de
l’activité.
En outre, l’association Evolio e
st également liée par une convention de mise à disposition
des services supports généraux à l’association fondatrice La Varap
pe Développement.
D’autre part, une partie très majoritaire des prestations facturées relève d’une refacturation
interne sur les entreprises du groupe (exemple : en 2009, sur 413 000
€ de prestations, 308
000
€ au
titre de la refacturation interne au groupe).
Au plan de la gouvernance, le procès-
verbal de l’
assemblée générale du 30 juin 2009 mentionne
que «
l’
assemblée générale 2008 a validé le fait que l
’a
ssemblée g
énérale annuelle d’Evolio mère
soit l’AG annuelle des 5 associations
: composition très proche des bureaux, même direction
technique, même support au plan logistique (groupe la Varappe), mêmes objectifs. »
L’association
Evolio a indiqué à la chambre avoir mis fin à cette pratique à la demande du
commissaire aux comptes.
47
Décret n° 2005-1085 du 31 août 200
5 relatif aux conditions de conventionnement des ateliers et chantiers d’insertion
et
son arrêté d’application du 31 août 2005 fixant le montant de l’aide à l’accompagnement et ses modalités de
paiement.
51
-
Des associations qui ne se sont pas constituées en groupe mais partagent des moyens et des
activités communes
C’est le cas, dans le domaine de la cultu
re, des associations Diphtong et cie (théâtre), GRIM
(musique), Montévidéo
(diffusion et résidence d’artistes) et
Actoral (festival annuel) regroupant sur
un même lieu la création, la diffusion et
l’organisation d’un festival et dont les directeurs artisti
ques
sont communs.
Les quatre associations se sont créées progressivement avec des conventions de mutualisation de
leurs moyens (personnel, locaux) avec des bureaux composés des trois ou quatre mêmes personnes
occupant des positions différentes. Ainsi, plusieurs conventions organisent des flux financiers
croisés entre ces quatre associations concernant des refacturations de frais communs.
C’est le cas également, dans le domaine de la vie associative
, des associations Mémoire pour la
paix région sud, Centre mondial du judaïsme nord-africain et Comité de coopération Marseille
Provence Méditerranée qui mutualisent les locaux et le personnel et revendiquent
l’organisation ou
la participation à des activités communes (colloques). Les dossiers de demandes ne comportent
aucune information sur ces liens. Seul le rapport d’audit du
Comité de coopération Marseille
Provence Méditerranée
mentionne l’existence d’un contrat de colocation des locaux avec
l’association
Mémoire pour la paix région sud.
-
Des associations, m
embres d’un réseau associatif, dépendantes statutairement et financièrement
de l’association tête de réseau, à l’origine de leur création
C’est le cas du
Centre Edmond Fleg ou du
Centre d’action sociale israélite de Marseille
(CASIM)
par rapport au Fonds social juif unifié
48
. Statutairement
49
, pour ces deux associations, le conseil
d’administration est choisi pour une partie de ses membres sur une liste proposée par le comité
directeur du FSJU : la moitié pour le CASIM (article 5), quatre pour le centre Edmond Fleg plus le
délégué régional FSJU, membre de droit (articles 5-2 et 11-4.
Pour le CASIM, le président doit être élu parmi les membres proposés par le FSJU
(article 5).
Pour le centre Edmond Fleg, l’agrément du directeur par le conseil d’administrati
on se fait avec
l’accord du FSJU (article 14
-14), les textes des résolutions proposées
au vote de l’assemblée
générale extraordinaire doivent être préalablement arrêtés en concertation avec le FSJU (article 17-
8). En cas de dissolution, les biens de l’asso
ciation seront dévolus au FSJU, membre permanent
(article 20-3).
Leurs ressources sont composées notamment des subventions du FSJU (CASIM article 15,
Centre Edmond Fleg article 9). Des subventions du FSJU sont effectivement imputées dans les
comptes des d
eux associations comme l’a constaté la chambre.
48
«
Cette association, reconnue d’utilité publique,
est l’institution centrale qui intervient dans les domaines de la solidarité
et de l’identité juive. Tête de réseau associatif (100 associations adhérentes ou affiliées en 2011), la valeur ajoutée du
FSJU s’exprime en termes d’expertise, de services, de c
onseils et de subventions (soutien de 177 programmes associatifs
en 2011).» (source : site officiel du FSJU
–
chiffres clés)
49
Voir les statuts des deux associations
52
D’une manière générale, toute information concernant les liens pouvant exister entre différentes
structures associatives, apportée notamment par les informations mentionnées dans le rapport spécial
présenté par le commissaire aux comptes,
intéresse directement l’appréciation de leur situation
financière avec le risque que les difficultés financières de l’une se reporte
nt sur les autres.
e)
L
’absence des informations relatives aux rémunérations des
cadres dirigeants
50
Seules deux associations parmi les dossiers contrôlées par la chambre ont rempli partiellement
cette obligation.
f)
L
e respect de l’obligation de dépôt des comptes
51
à la direction des journaux officiels n’est
jamais contrôlé par les services instructeurs
Aucun récépissé ou attestation de dépôt ne figure dans les dossiers.
g)
Pour les associations non soumises à l’obligation de désignation d’un commissaire aux comptes,
des lacunes, parfois graves, ont été constatées sur la qualité des comptes produits
Par exemple, certaines associations présentent leurs comptes définitifs établis en partie simple, ce
qui ne
permet pas d’évaluer la situation financière complète de l’association
. Ont été constatés :
-
Des comptes annuels constitués seulement d’un é
tat des recettes et des dépenses non
normalisé,
avec également l’absence d’un compte de bilan
,
et qui ne s’enchaînent pas d’une
année sur l’autre
ou encore qui montrent une comptabilisation erronée des subventions ;
-
Des comptes annuels,
identiques d’une année sur l’autre
, qui ne peuvent pas dès lors être
considérés comme sincères ; c
’est particulièrement le cas de
Mémoire pour la paix région
sud dont les comptes synthétiques annuels (compte de résultat et bilan) pour les années
2005 à 2007 présentent poste à poste des chiffres identiques et comportent des dates
d’édition en milieu d’année
alors que l
‘exercice est loin d’être
clos. De plus, les budgets
prévisionnels 2006 à 2008 sont également identiques. Dans ces conditions, ces comptes
sont faux.
Les associations, en tant que tiers mis en cause dans la procédure, ont été destinataires des
extraits du rapport d’observations provisoires de la chambre les concernant. Leurs réponses
permettent de
confirmer en général l’existence de ces
documents :
certaines d’e
ntre elles les ont fait
parvenir à la chambre ou les tiennent à sa disposition,
d’autres
indiquent que les documents
exhaustifs n’ont pas été transmis à la collectivité car elle ne les a jamais réclamé
s.
50
Loi n° 2006-586 du 23 mai 2006 relative au volontariat associatif et à l'engagement éducatif (article 20) : les associations doivent publier,
dans une annexe de leurs comptes, « les rémunérations des trois plus hauts cadres dirigeants bénévoles et salariés ainsi que leurs avantages en
nature », dès lors qu'elles disposent d'un budget annuel supérieur à 150 000
€
et bénéficient, de la part d'une ou plusieurs collectivités
publiques, d'une subvention ou de plusieurs subventions dont le montant cumulé est supérieur à 50 000
€
.
51
Le décret n°2009-540 du 25 mai 2009 relatif à la publicité des comp
tes des associations et l’arrêté publié le 4 juin 2009
disposent que,
pour les associations et fondations percevant plus de 153
000 € de subventions publiques,
les comptes annuels, ainsi que le rapport du
commissaire aux comptes, doivent être déposés à la direction des journaux officiels, par voie électronique,
à compter de l’approbation des
comptes par l’organe délibérant statutaire (l’assemblée générale annuelle).
Ces dispositions sont entrées en vigueur depuis le 6 juillet 2009.
53
5.1.2 - La né
cessité d’améliorer le dispositif
de contrôle
Par délibération du 30 mars 2012, la commission permanente du conseil général a adopté des
nouveaux modèles de conventions pour les subventions de fonctionnement et d’investissement.
La chambre prend acte des dispositions du 1
er
alinéa de l’a
rticle 4-1 « justificatifs » qui
explicitent les obligations qui s’imposent aux associations
avec davantage de précision que la
convention-type précédente de 2001 (article 3), mais observe
qu’il s’agit d’un simple rappel à la loi
qui n’en garantit pas la mise en œuvre.
En effet
,
les constatations
de la chambre ont mis en évidence des exigences insuffisantes de la
part de la collectivité concernant les documents comptables produits par les associations et la quasi
absence d’exploitation de ces documents par
les services instructeurs. La collectivité confirme ces
faiblesses lorsqu’elle
invoque le manque de compétences des services en matière financière et
qu’elle
renvoie
le travail d’analyse
aux audits
a posteriori
(cf. point 6). Pourtant, un contrôle
systéma
tique dès l’enregistrement des dossiers permettrait à la collectivité d’anticiper les désordres
et carences relevés dans plusieurs rapports de ces audits tels que la confusion irrégulière des
missions d’expert
-comptable et de commissaire aux comptes (Top vacances, Théâtre de Lenche),
l’absence de production des annexes (Centre de culture ouvrière, Fédération départementale des
chasseurs des Bouches-
du Rhône), l’absence de rapport spécial ou son caractère incomplet
(Fédération départementale des chasseurs des Bouches-du-Rhône, Top vacances, Théâtre de
Lenche), enfin
l’absence de dépôt des comptes (Ballet d’Europe Jean
-Charles Gil, Echanges et
diffusion des savoirs, Les Tréteaux du Panier, Système Friche théâtre, Entrepreneurs et associés,
établissement régional Léo Lagrange, Théâtre de marionnettes Massalia, Schebba, Les paniers du
Chabbat).
Il conviendrait que la collectivité fixe des objectifs plus qualitatifs au bureau des associations
afin, d’une part, que soit exercé un véritable contrôle de l’exhaustivi
té des informations comptables
transmises par les associations dès le stade de l’instruction
avec l’objectif
d’obtenir des organismes
subventionnés une qualité globale et homogène de leurs budgets et comptes définitifs non limitée
aux associations qui ont
fait ou font l’objet
des audits précités.
Le département reconnaît «
l’intérêt d’une organisation croisée, entre la direction du contrôle
de
gestion et le service instructeur de la demande de subvention pour vérifier que les associations
respectent certaines obligations réglementaires. »
Pour cela, il indique «
qu’il prévoit que les audits externes qu’il effectue seront réalisés dans une
collaboration plus étroite avec les services instructeurs afin de leur permettre une meilleure
connaissance des points de vigilance à vérifier pour les di
fférentes pièces justificatives et qu’i
l
poursuivra également la formation des services instructeurs afin d’améliorer leurs compétences en la
matière. »
Recommandation n° 10 : Renforcer le dispositif de contrôle :
10-1 : Renforcer les exigences en matière de contrôle sur les pièces justificatives produites par
les associations (comptes, rapports d’activité notamment)
10-2 : Poursuivre
la formation des services d’instruction, en liaison avec le service d’audit
.
La chambre a pris acte des engagements de la collectivité.
54
5.1.3 -
Le contrôle de l’utilisation des crédits
La loi du 12 avril 2000
a instauré l’obligation de production d’un compte rendu financier attestant
de la conformité des dépenses effectuées à l’obj
et de la subvention dans les six mois suivant la fin de
l’exercice pour lequel elle a été attribuée.
Cette obligation est reprise dans les dispositions des conventions passées par la collectivité qui
met également à disposition en ligne le modèle de compte rendu
52
à utiliser qui reprend à juste titre
la comparaison entre les prévisions et les réalisations.
Elle a été rappelée aux services par des notes émanant de la direction générale des services en
2008
53
et en 2009 appelant l’attention des services instr
ucteurs sur leur obligation de «
veiller d’une
part, à l’obtention des
" retours "
qui seront adressés par les associations concernées et d’autre part,
d’en faire une analyse, aux fins d’assurer toute la transparence nécessaire au concours financier
apporté par notre collectivité. »
Pour autant, la chambre observe que ces consignes sont
peu mises en œuvre car trop peu de
dossiers d’instruction consultés contiennent
54
des comptes d’emplois financiers.
Ce constat est confirmé par la collectivité qui précise que « malgré les courriers circulaires
adressés aux associations et le modèle type établi par le département pour faciliter le respect de cette
obligation par les associations, ces documents sont cependant difficiles à obtenir. »
Au vu de ces constats, la chambre recommande
un renforcement du contrôle de l’utilisation des
crédits. Il suppose
:
-
La réorientation des moyens humains et le renforcement de leurs compétences
sur un
contrôle plus qualitatif des comptes produits par les associations et donc plus pertinent de
l’utilisation des crédits
.
Hormis les actions spécifiques, dans le cas des subventions de fonctionnement général qui
constituent l’essentiel des subventions attribuées, les comptes annuels définitifs de
l’association
devraient permettre au service instructeur de vérifier la sincérité des prévisions
budgétaires et d’en tirer les conséquences sur le calibrage de la subvention, le cas échéant.
-
Le rappel des objectifs d’un compte d’emploi
pour les actions spécifiques
Pour les actions spécifique
s faisant l’objet d’une demande particulière, budget prévisionnel
à l’appui, la production d’un compte d’emploi spécifique entre dans l’obligation prescrite et
la conformité au modèle type de compte rendu financier est fortement conseillée.
En effet, l’article 2 de l’arrêté du 11 octobre 2006 dispose que
« le compte rendu financier
est constitué d’un tableau des charges et des produits affectés à la réalisation du projet ou
de l’action subventionnée. Le tableau des charges et des produits est issu du comp
te de
résultat de l’organisme. Il fait apparaître les écarts éventuels, exprimés en euro ou en
pourcentage, constatés entre le budget prévisionnel de l’action et les réalisations.
»
52
. Il s’agit du modèle type de
l’arrêté.
53
Notes des 22 avril 2008 et 13 janvier 2009.
54
La chambre a dû formuler auprès de la collectivité des demandes complémentaires quasi systématiques.
55
L’article 3 précise les rubriques
obligatoires que le tableau des charges et des produits doit
comprendre, à savoir pour les charges, le détail des coûts directs (achats, personnel, charges
financières) et des coûts indirects (part des frais de fonctionnement affectés à la réalisation
de l’action) et pour les produits la ventilation des ressources affectées directement à l’action
(subventions d’exploitation). De plus, une évaluation des contributions volontaires en
nature affectées à l’action doit être mentionnée (bénévolat, dons en nature).
Or, la majorité des documents transmis par les associations consiste au mieux en un bilan
financier équilibré de l’action.
Ce document ne constitue pas le
compte d’emploi
dont la
règlementation définit clairement les caractéristiques et notamment l’obligation d’y faire
figurer l’écart à la
prévision. L
a présentation d’un équilibre charges / produits n’a donc
aucun sens dans un compte d’emploi.
-
Une plus grande exigence sur la rédaction des rapports d’activité
A défaut de compte d’emploi financier, la collectivité indique s’appuyer sur d’
autres
éléments plus qualitatifs permettant d’attester la réalité des actions de l’association.
Sur ce point également, la chambre a constaté
l’insuffisance
de certains rapports d’activité
au regard des montants alloués et notamment :
-
des rapports d’act
ivités identiques
d’une année sur l’autre et dont l’essentiel du texte
consiste à une
présentation de l’association
;
-
des rapports qui ne sont que la copie du
programme d’activité
(en matière culturelle
notamment) ;
-
des rapports qui se bornent à égrener de
s listes d’évènements et autres réunions sans vision
stratégique et sans aucun commentaire ;
-
des rapports d’activité qui ne respectent pas les
dispositions conventionnelles.
Enfin, pour les associations culturelles ou les associations percevant des subventions pour des
manifestations culturelles, les rapports d’activité d
evraient
rendre compte d’un bilan de
fréquentation des spectacles par référence à la capacité des salles afin de pouvoir établir des taux de
fréquentation comparables et mis en perspective
d’une saison sur l’autre.
La collectivité a pris acte de ces constats en précisant toutefois que «
le bilan d’activités ne
constitue pas pour les services instructeurs le seul support de connaissances des actions réalisées ».
La chambre
l’
invite donc à renforcer le niveau de ses exigences en la matière.
5.2 - Les
subventions d’investissement
Dans son guide des associations, le département
présente plusieurs dispositifs d’aides à
l’investissement
.
Il y est rappelé que
« le montant global des aides publiques ne doit pas dépasser 80 % de la dépense
subventionnable, les aides du conseil général obéissent à ce principe général »
et que les associations
sont invitées à diversifier la provenance de leurs recettes. »
Le guide précise en outre que :
-
le plan de financement présenté par l'association dans le dossier de demande de subvention
doit être accompagné de devis
concernant les matériels ou travaux faisant l’objet de la
demande et non de factures ;
56
-
les dépenses de l'association doivent intervenir après la date de dépôt du dossier de
demande de subvention et doivent être conformes au plan de financement présenté lors de
la demande ;
-
Les modalités de versement se font soit sous la
forme d’un versement intégral
en une fois,
après réception du certificat accompagné des factures acquittées d'un montant au moins
égal au montant global
de l'opération subventionnable, soit sous la forme d’un versement au
prorata des justificatifs produits rapporté à la dépense subventionnable.
Enfin, la subvention est réputée caduque et annulée si le projet de l'opération subventionnée n'est
pas réalisé dans son intégralité dans les deux ans qui suivent la notification. Dans le cas où le projet
considéré aurait fait l'objet d'une exécution partielle, la caducité ne porte que sur la fraction de
subvention relative à la part non exécutée du projet. Si l’exécution du projet a été différée,
l’association doit formuler par écrit et suffisamment à l’avance une demande motivée de
prorogation. Les prorogations
doivent faire l’objet
, comme la subvention initiale,
d’une délibération
et d’un avenant à la convention.
La consultation d
es dossiers de subventions d’investissement
appelle les observations suivantes :
a)
Sur la nature des aides
Quel
que soit le dispositif d’aide prévu, la définition
des dépenses éligibles quand elle
est explicitée est insuffisamment précise
S
’agissant de travaux dans le domaine culturel
ou dans le soutien à la vie associative qui
représente
nt la part majoritaire des crédits d’investissement consommés, les conditions
d’éligibilité
restent trop imprécises, ainsi :
-
pour l’aide à la conservation du patrimoine bâti non protégé, si les travaux de gros œuvre
ou de mise hors d’eau sont identifiables, le périmètre des
« travaux de mise en valeur dans
le cadre d’un projet cul
turel ou patrimonial »
nécessiterait d’être clairement précisé
;
-
pour les aides relatives à la conservation du patrimoine et des objets mobiliers non protégés,
les dépenses éligibles doivent être définies différemment selon qu’il s’agit d’un patrimoine
à vocation cultuelle (loi de 1905) ou non (voir § 5.4).
-
pour le soutien à la vie
associative, seul le financement des véhicules n’est pas prévu.
Concernant les travaux, il n’existe pas de définition.
C’est ainsi que dans le cas de soutien à la construction
ou à la réhabilitation de bâtiments à
vocation socio-
culturelle, aucune limite de financement n’existe
. Des postes de dépenses
apparaissent parfois non conformes puisque relevant du fonctionnement. Ainsi, dans le cadre de la
subvention d’investissement pou
r la maison communautaire destinée au Fonds social juif unifié, le
détail des postes de dépenses présenté par l’association et ayant servi de base à la détermination du
montant éligible auquel s’applique le taux de subvention, comprend des dépenses
de fonctionnement
telles que des frais de contentieux et d’avocats
et divers frais de fonctionnement.
En principe, s’agissant d’aides à la construction ou d’aménagements ayant vocation à augmenter
la valeur ou la durée d’usage des bâtiments, il conviendrait de n
e conserver au titre des dépenses
éligibles que les dépenses de gros œuvre
55
, voire dans certains cas de
second œuvre.
Par contre, la
prise en charge des travaux d'entretien ou de simple aménagement intérieur ou extérieur apparaît
plus discutable si elle ne
fait l’objet d’aucune restriction.
55
Le gros-
œuvre
(fondations, dalles, toitures, murs de façade) bénéficie de la garantie décennale. Le s
econd œuvre
(menuiserie installations électriques, plomberie, sanitaires, etc.) bénéficie de la garantie
biennale.
57
En ce qui concerne les frais relatifs aux études préalables aux travaux ou aux honoraires
d’architecte ou de bureaux techniques, la chambre a relevé
plusieurs exemples de contradiction dans
la pratique de la collectivité : tantôt ces frais sont éligibles tantôt non. La collectivité devrait donc
préciser plus clairement le
s conditions d’éligibilité de ces dépenses
.
Le département indique avoir « pris
acte de l’observation de la chambre sur la nécessité de
mieux préciser les dépenses éligibles dans le cas des bâtiments socioculturels. »
Des aides ont été accordées pour des investissements réalisés avant la date du dépôt de
la demande de subvention.
Le respect des principes énoncés par le guide des associations devrait interdire la prise en compte
des
dépenses engagées avant la décision d’attribution.
La réglementation européenne relative aux
aides d’Etat
n’a parfois pas été respectée.
Cette réglementation
s’applique à toute entreprise recevant un financement public, dè
s lors
qu’elle exerce une activité économique, et ce quel que soit son statut juridique (association ou autre)
ou les modalités du financement public. Ainsi, seuls les concours financiers versés sous forme de
subventions à une association exerçant une acti
vité économique d’intérêt général qui rest
aient
inférieurs à 200
000 €
pendant une période de trois ans n
’étaient pas qualifiés d’aides d’Etat (règle
de minimis
)
56
.
Le
versement d’une subvention
au profit de la société hippique de Marseille, qui est
juridiquement une association, a contrevenu à cette règle.
L
’activité de l’association est régie par des dispositions particulières relatives aux sociétés de
courses de chevaux et de pari mutuel
57
. Les sociétés qui organisent des paris hippiques, notamment
en ligne, sont soumises au paiement d’une redevance, assimilable à une
taxe sur le chiffre
d’affaire
s
58
.
En outre, si l’article 261 E
du code général des impôts exonère de la taxe sur la valeur
ajoutée le produit de l’exploitation des paris mutuels hippiques, les rémunérations perçues par les
organisateurs et les intermédiair
es qui participent à l’organisation de ces jeux et paris
y restent
soumises. Ces associations de courses hippiques exercent donc bien une activité économique.
Or, par délibération du 24 juillet 2009, une subvention de 300
000 € a été accordée sur
l’envelo
ppe du f
onds d’intervention économique
du département pour le programme de rénovation
et de modernisation de la piste de galop de l’hippodrome de Pont
-de-Vivaux (coût total prévisionnel
de l’opération : 3
M
€).
De son côté la région a participé à hauteur de 425
000 €.
Or, l’aide publique
cumulée de 725
000 € perçue par
la société de courses (
hors régime d’aides d’Etat
) dépasse le seuil
de 200
000 € et même le seuil provisoire de 500
000
€ relevé par la
Commission européenne pour
deux exercices jusqu’à la fin
2010 en raison de la crise financière de 2008.
56
Le règlement n° 3601-2012 adopté par la Commission européenne le 25 avril 2012 a relevé ce seuil à 500 0
00 € sur
trois ans.
57
Décret 83-878 du 4 octobre 1983 relatif aux sociétés de courses de chevaux et au pari mutuel, modifié par le décret
97-
456 du 5 mai 1997. Ces sociétés sont placées sous tutelle du ministre en charge de l’agriculture et du ministre du
budget avec une obligation de certification des comptes par un commissaire aux comptes (article 34 du décret de 1997).
58
Article 1609 tertricies du code général des impôts pour les paris en ligne.
58
Le département fait valoir que « la subvention a été allouée en accompagnement du financement
attribué par plusieurs autres acteurs (région, fédération nationale des courses, intercommunalités) et
qu’il a
considéré, peut-être à tort, que la subvention concernée ne relevait pas de cette
règlementation dans la mesure où elle visait à soutenir le développement d’un équipement
structurant pour le territoire. »
La société hippique de Marseille indique que «
l’activité d’organisation de courses est une
activité hors secteur concurrentiel du fait du monopole instauré par la loi du 2 juin 1891 » et que de
plus, «
les sociétés de courses sont exclues du champ d’application de l’impôt sur les bénéfices, ce
qui ne serait pas le cas si elles étaient considérées comme des entités économiques
concurrentielles. »
La chambre relève, qu’outre que l’exonération fiscale dont bénéficient les sociétés de courses
leur
a été accordée non par un texte législatif
59
mais par une sim
ple décision de l’administration du 30
décembre 1942, les particularités de fonctionnement nationales ne peuvent être opposées à
l’appréciation de la
C
ommission européenne en matière de réglementation des aides d’Etat.
Ainsi, dans sa communication 97/C 163/03
60
, la Commission a estimé au sujet des aides
présumées accordées aux sociétés de courses et au Pari mutuel urbain (PMU) «
qu’il existait un
marché communautaire de paris sur courses de chevaux et que la collecte de paris sur les courses de
chevaux fait
l’objet d’échanges intracommunautaires et que les entreprises qui recueillent ces paris
sont en concurrence entre elles. »
Dans son avis 2011/C 10/05
61
, la Commission relève que « le statut des sociétés de courses est
celui d’une association à but non lucratif (association loi de 1901) mais leur activité d’organisation
de course et de paris (hors lignes dans les hippodromes et via le réseau physique du PMU ou en
ligne via le site internet du PMU) est clairement une activité économique qui est ouverte à la
concurrence (pour les paris en ligne) par la loi du 12 mai 2010. »
En conséquence, la chambre invite le département à s’assurer
du respect des règles
communautaires en matière d’aide à des activités économiques
même portées par des structures
associatives.
La présentation des dossiers de projets est dans quelques cas incomplète
D’une manière générale,
la présentation de chaque projet doit détailler le budget prévisionnel de
l’opération en dépenses et en recettes (
faisant apparaître les cofinancements), le détail des dépenses
éligibles retenues et leur montant, le taux de subvention applicable et le montant de la subvention
accordée. Ces informations doivent obligatoirement être reprises dans les dispositions des
conventions passées entre la collectivité et les associations.
Toutefois dans deux dossiers, le montant des travaux subventionnables ne figurait pas dans la
convention.
59
Tel que prévu à l’article 34 de la Constitution.
60
Publié
au
Journal
officiel
des
Communautés
européennes
du
30
mai
1997
(http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:1997:163:0005:0009:FR:PDF
).
61
Publié
au
Journal
officiel
de
l’Union
européenne
du
14
janvier
2011
(
http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2011:010:0004:0014:FR:PDF
.
59
Comme pour le fonctionnement, un nouveau modèle de convention de subvention
d’investissement a été approuvé par délibération de
la commission permanente du 30 mars 2012.
L’article 2 prévoit l’inscription du montant de la
base subventionnable et du taux de subvention.
La chambre en prend acte mais recommande de préciser également le contenu de la base
subventionnable.
En outre, le
s projets dont la réalisation s’effectue par tranches successives doivent être présentés
globalement. Ils requièrent la présentation dès le départ
d’un plan global de financement, et d’un
échéancier de réalisation. Ainsi, la collectivité éviterait de liquider de façon irrégulière des
subventions différentes sur la base des mêmes justificatifs produits par les associations.
b)
Sur les modalités de calcul
L’application de
la règle du calcul des subventions
s’avère
imprécise et mal maîtrisée
par les services.
En principe, les aides sont calculées sur le montant hors taxes des travaux. Cependant, comme la
plupart des associations ne récupèrent pas la TVA, les aides sont calculées sur des montants
subventionnables ou des plafonds TTC.
Au vue des erreurs ou imprécisions constatées, la chambre recommande au département de
s’assurer de
l’assujettissement ou non de l’association à la TVA
,
qui conditionne l’exactitude des
calculs de liquidation des subventions.
L’application du taux de subventionnement maximum d
e 80 %
La collectivité s’est engagée sur le financement de projets d’investissement pour lesquels
l’autofinancement prévisionnel était inférieur à 20 % voire inexistant
, en contradiction avec le
principe fixé dans son guide des aides selon lequel le montant
maximum des aides publiques ne doit
pas dépasser 80 % de la dépense subventionnable, les associations étant invitées à diversifier leurs
ressources.
La chambre invite dès lors la collectivité à expliciter plus clairement dans son guide des aides les
cas dérogatoires à ce principe ou bien à
cesser de l’afficher comme une obligation.
c)
Sur le contrôle de la liquidation des subventions
Les services en charge de la liquidation doivent mieux contrôler la conformité de
l’objet des travaux réalisés par l’association avec l’objet de la subvention accordée.
Des justificatifs
sans rapport avec l’objet de la subvention
ont ainsi été présentés par certaines
associations à l’appui de leurs demandes
de versement de la subvention, ce qui aurait dû motiver un
rejet d
e la part de la collectivité dont les procédures de contrôle s’avèrent trop superficielles.
Les modalités retenues
par le département ne permettent pas d’ajuster le
subventionnement à la dépense définitive
En effet, le montant définitif de la subvention doit être calculé au prorata des dépenses et des
recettes réelles de l’opération ou du projet, dans la limite du plafond notifié par la décision
60
d’attribution.
Ainsi, si le montant de dépenses réelles attestées par l’association maître d’ouvrage est
inférieur au montant des dépenses subventionnables, la subvention versée doit être automatiquement
réduite à due concurrence. Dans deux des dossiers contrôlés ce ne fut pas le cas.
En outre, plusieurs opérations de travaux payées par acomptes successifs pour des montants non
négligeables n
’ont
pas fait
l’objet de décomptes définitifs attestant
le montant final
de l’opération et
permettant de valider ou d’ajuster le cas échéant le montant de la subvention.
Ce document, qui est
indispensable pour permettre le versement régulier du solde de la subvention, doit dès lors être
produit
par le bénéficiaire en fin d’opération.
Le délai de production des factures justificatives à la collectivité pour la liquidation de
la subvention doit être encadré
Il apparaît de bonne gestion que la subvention puisse être soldée dans un délai compatible avec la
règle de caducité de deux ans qui doit être systématiquement appliquée notamment pour les
associations qui n’achèvent pas leur projet.
La collectivité s’est engagée à régularis
er les dossiers contrôlés par la chambre. La chambre en
prend acte mais recommande une mise en œuvre généralisée
et plus rigoureuse.
Plus généralement, pour les opérations de travaux, il serait également de bonne gestion de fixer
un délai maximum de présentation des demandes de paiement à compter de la date de livraison des
travaux (6 mois par exemple).
D’une manière générale, pour tous les dossiers concernant des travaux, les
associations transmettent les factures justificatives sans tableau récapitulatif, à charge
pour les services de la collectivité de reconstituer une synthèse.
Pour certains dossiers récents, la chambre a constaté que le service instructeur utilisait une feuille
de calcul permettant le calcul des acomptes successifs.
L’
initiative serait louable si cet outil était
pleinement utilisé : or au lieu de saisir les différentes lignes de factures en faisant la part entre celles
retenues ou non, le service se contente de reporter, sans contrôle, le montant global des factures
présentées par l’
association.
Pour les dossiers relatifs à des subventions donnant lieu à des versements fractionnés et
notamment pour des opérations de travaux faisant l’objet d’un programme fonctionnel avec des lots
de travaux identifiés, la chambre recommande donc à la
collectivité de contrôler l’utilisation
effective des états de liquidation type permettant de faciliter les contrôles et donc de sécuriser le
paiement des acomptes et du solde.
Le département indique «
qu’il a engagé un travail spécifique afin d’assurer
une parfaite lisibilité
des taux de subventionnement notamment par l’adoption en mars 2012 d’un nouveau modèle de
convention type qui précise les modes de calcul et les modalités de versement. Afin de s’assurer de
l’effectivité de ces nouvelles disposition
s, un programme spécifique sera intégré dans les contrôles
déjà effectuées par la direction du contrôle de gestion pour vérifier que les services instructeurs ont
intégré toutes les exigences des nouvelles conventions et respectent les procédures internes en
matière de versement. »
61
Recommandation n° 11
: Préciser dans les documents d’information fournis aux
associations et dans les manuels de procédures utilisés par les services les conditions
d’éligibilité des dépenses subventionnables, notamment pour le
s subventions
d’investissement.
La chambre a pris acte des mesures annoncées par la collectivité.
5.3 - Les subventions à caractère social
Dans le cadre de la mise en œuvre des plans départementaux d’insertion (PDI 2006
-2009, PDI
2010-2012), le conseil
général est amené à s’appuyer sur le secteur associati
f pour mener à bien ses
actions et plus particulièrement :
-
l’accueil des allocataires
du revenu minimum
d’insertion
/revenu de solidarité active soumis à
contractualisation ;
-
l’accompagnement à l’em
ploi ;
-
l’insertion par l’activité économique
;
-
l’éducation à la santé
;
-
l’accompagnement social lié au logement
.
Ces dispositifs sont définis par des cahiers des charges spécifiques et sont en général portés par
des associations qui gèrent des structures de type centres sociaux, liées par un agrément de la caisse
d’allocations familiales.
Ils se distinguent d’autres soutiens (fonctionnement général, équipement, projets spécifiques
d’animation à destination des publics en difficulté) relevant de la p
olitique du conseil général en
faveur des centres sociaux et de son intervention dans le cadre des conventions cadre des centres
sociaux (2008-2010, 2011-
2012) signées par l’Etat, la caisse d’allocations familiales
des Bouches-
du-Rhône, la région, les communes et le département.
Les délibérations votées qui encadrent le versement des subventions prévoient une tarification au
bénéficiaire par paiements fractionnés au prorata du service fait (pourcentage de réalisation de
l’objectif).
Pour l’ensemble de ces dispositifs, une convention entre la collectivité et l’association fixe les
objectifs quantitatifs de prise en charge et de résultat à atteindre.
Dans la mesure où ces activités
s’apparentent à
des prestations de services rémunérés par un prix,
la question peut se poser de leur maintien hors du champ concurrentiel et donc de leur financement
par voie de subventions.
Sont exclus du
champ d’application de la directive «services»
62
(article 2-2-j) « les services
sociaux relatifs au logement social, à l’aide à l’enfance et à l’aide aux familles et aux personnes se
trouvant de manière permanente ou temporaire dans une situation de besoins qui sont assurés par
l'État, par des prestataires mandatés par l'État ou par des associations caritatives reconnues comme
telles par l'État».
L’article 30 du code des marchés publics concerne tous les marchés de prestations de service qui
ne relèvent pas de la liste exhaustive énoncée à l’article 29
de ce code qui concerne les services
soumis aux règles de droit commun en termes de concurrence. Pour ces marchés, en raison de leur
62
Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le
marché intérieur, dite « directive services ».
62
spécificité, les pouvoirs adjudicateurs sont autorisés à recourir à la procédure adaptée, quel que soit
le montant du besoin à satisfaire.
En l’espèce, les sommes versées aux associations constituen
t bien la contrepartie des services
qu’elles exécutent
au profit
du département, à l’initiative de celui
-
ci. Ces sommes s’analysent, dans
ce cas, comme le prix d’une prestation que la collectivité publique fait réaliser à titre onéreux.
Ainsi, à compter de la gestion 2009, le conseil général a décidé que les actions
d’accompagnement à l’emploi
feraient désormais
l’objet de marchés à procédure adaptée
63
pour le
dispositif général ou les dispositifs ciblant des publics plus spécifiques.
D’une manière général
e, les attributaires des lots sont pour la majorité des associations (se
présentant seules ou en groupement) qui étaient auparavant financées par des subventions dans le
cadre du dispositif général
ainsi que l’association Pôle 13 comme structure d’animatio
n et de gestion
du dispositif d’accompagnement à l’emploi.
Les cahiers des charges des marchés sont équivalents dans leurs principes et leurs obligations aux
dispositions conventionnelles antérieures.
Restent dans le domaine strict de la subvention les
actions relatives à l’accueil des bénéficiaires
du revenu minimum d’insertion
/revenu de solidarité active
, les ateliers d’insertion par l’économique
(chantiers d’insertion), les actions santé nutrition, les actions d’insertion par le logement (financées
sur le fonds solidarité logement).
L
es conditions d’exécution de ces subventions et notamment le respect des clauses de paiement
ont été examinées.
D’une manière générale, les clauses de paiement sont régulièrement exécutées
avec l’application d’un
prorata
quand la situation de l’association au regard de ses objectifs le
justifie même si la collectivité fait une interprétation parfois avantageuse des critères au bénéfice des
associations. Des fiches détaillant les calculs de liquidation des subventions voire des réfactions
éventuelles sont systématiquement établies en lien avec les pôles d’insertion et jointes au dossier de
liquidation.
Le suivi de la réalisation des objectifs nécessiterait parfois plus de vigilance.
C’est ainsi que d
ans le cadre des action
s d’insertion par l’économique,
le financement des
associations Evolio
s’est poursuivi alors que leurs
résultats n’apparaissent pas satisfaisants.
En effet,
il ressort des rapports d’activité de l’association que le taux de sorties positives (emploi ou
formation) des salariés
d’ateliers et chantiers d’insertion (
ACI)
à l’issue de leur
contrat est en baisse
constante
et en dessous du taux de 60% négocié avec l’Etat : 46 % en 2009 contre 48,5 % en 2008,
55,8% en 2007 et 68 % en 2005
64.
Le nombre de salariés
d’ateliers et chantiers d’insertion
est passé
de 104 à 331 entre 2005 et 2009 alors que les effectifs
d’
Evolio affectés sur les chantiers sont passés
de 12 (2005) à 23 (2009).
La forte mutualisation qui régit l’organisation et le fonctionnement des
cinq associations Evolio semble avoir atteint ses limites.
63
Marchés à bons de commandes par actions (janvier 2009-janvier 2012, février 2012- février 2015) comprenant
plusieurs lots correspondant à des secteurs géographiques
(pôles d’insertion) avec des objectifs quantitatifs annuels de
bénéficiaires à accueillir, à suivre pour un résultat attendu et un tarif au bénéficiaire.
Exemple
: dispositif général d’accompagnement à l’emploi
: l’objectif de suivi est fixé à 100 bénéficiaires, l’objectif de
résultat à 25 insertions professionnelles réussies.
64
Rapports
d’activité Evolio 2009 et 2005.
63
Ainsi, cette organisation ne permet pas un fonctionnement satisfaisant des ateliers et chantiers
d’insertion
comme en témoignent
les avis émanant des pôles d’insertion (notes d’opportunité en
amont des demandes de renouvellement annuelles) qui soulignent un manque de moyens support
65
(insuffisance de chargés de recrutement, de chargés
de parcours d’insertion) et des difficultés de
partenariat
66
.
Pour autant, le conseil général a poursuivi son financement.
Ainsi pour Evolio CUM Nord, le pôle insertion émet un avis défavorable concernant le
renouvellement du financement en 2011 de l’ACI Bastide Saint
-
Joseph mais l’action sera finalement
financée, l’avis du pôle d’insertion ayant été
« nuancé » par le conse
il départemental de l’insertion
par l’activité économique (CDIAE).
Interrogée sur ce point, la collectivité a confirmé l’évolution à la baisse du taux de retour à
l’emploi pour 2010 avec un taux moyen de 40,8 % et de forts contrastes entre les différents
secteurs
(Aubagne 45 %, Pays Aubagne Etoile 41 %, CUM Sud 42,15 %, CUM Nord 35,2 %) mais en
indiquant que si l’Etat a intégré cet indicateur depuis 2008
67
dans son évaluation, ce n’est pas le cas
du conseil général qui préfère privilégier la «
notion d’accompagnement à l’emploi
», considérant
l’insertion par l’activité économique
comme un emploi de parcours et non un emploi pérenne. La
collectivité
reconnaît
néanmoins
l’intérêt
de
cet
indicateur
pour
mesurer
la
« qualité
socioprofessionnelle de l’association
»
Il conviendrait dès lors qu’elle l’adopte dans un objectif de
co
hérence avec l’action de l’Etat. La dégradation de cet indicateur, ainsi que le confirment depuis
plusieurs années les acteurs de terrain du pôle insertion, révèle la difficulté croissante de ces
associations à remplir leurs objectifs,
pour des raisons d’ordre organisationnel et managérial.
La collectivité confirme les difficultés de fonctionnement de ces opérations de chantiers en
faisant état des échanges qu’elle a conduit
s au cours de
l’année
2011 avec le directeur de
l’association Evolio. Pour autant, la collectivité n’a pas transmis les éventuels engagements formels
pris par l’association à la suite de ces échanges. Si elle indique que les relations partenariales se sont
améliorées en ce qui concerne
Evolio Pays de l’Etoile et Evolio CUM Sud, la situation des chantiers
d’
Evolio CUM Nord reste problématique. Par ailleurs, la collectivité souligne que les financements
ont baissé dans le temps.
L’association Evolio confirme
«
qu’un plan d’amélioration a été proposé et mis en œuvre
»
mais
ne précise pas les résultats de ces mesures.
La chambre prend acte des
efforts engagés par la collectivité même s’ils semblent intervenir un
peu tardivement compte tenu de la dégradation continue observée. Il appartient néanmoins à la
collectivité de rester vigilante sur le respect des objectifs fixés au regard des moyens financiers
qu’elle mobilise
.
65
Note d’opportunité du 30 novembre 2010 «
Atelier d’insertion micro informatique solidaire
» (pôle insertion RSA
Aubagne La Ciotat).
66
Note d’opportunité du 2 décembre 2010 «Cité les Arpèges
» (pôle d’insertion Aubagne La C
iotat).
67
Circulaire DGEFP n° 2008-21 du 10 décembre 2008 relative aux modalités de conventionnement des structures de
l’insertion par l’activité économique.
64
D’une manière générale, les conventions d’accompagnement à l’emploi ne sont assorties que
d’objectifs de
court terme
: l’action est validée si le bénéficiaire apporte la justification d’une
embauche (un
an minimum) au titre d’un
contrat de travail ou
d’insertion mais aucun objectif
ne
permet de s’assurer que l’insertion présente un caractère durable,
concernant le devenir des
bénéficiaires à l’issue de ces contrats.
5.4
Les interventions du département en faveur des lieux de culte ou des établissements
d’enseignement privé
a)
Rappel du cadre juridique et jurisprudentiel
La loi du 9 décembre 1905 relative à la séparation des Eglises et de l'Etat pose le principe de
l’interdiction générale de toute aide à un culte
68
. Il est donc interdit à une collectivité publique de
contribuer à l’aménagement ou à la construction d’un nouvel édifice de culte, quel qu’il soit
.
En outre, si les collectivités publiques
sont tenues d’entretenir les lieux de culte dont elles sont
propriétaires,
lorsque ce n’est pas le cas et que le propriétaire est une association cultuelle, une
intervention publique est rendue possible par le d
ernier alinéa de l’article 19 de la loi
précitée qui
dispose que « ne sont pas considérées comme des subventions les sommes allouées pour réparations
aux édifices affectés au culte public, qu’ils soient ou non classés monuments historiques »
.
La faculté ainsi ouverte aux personnes publiques « est néanmoins limitée aux réparations, ce qui
paraît concerner uniquement les travaux de gros œuvre nécessaires à la conservation de l’édifice,
mais pas les travaux d’aménagement ou d’entretien courant de celui
-ci »
69
et reste
limitée aux seuls
édifices affectés légalement au culte appartenant aux associations cultuelles.
Les édifices postérieurs
à 1905 ne sont donc pas concernés.
S’il résulte des dispositions de la loi que des collectivités publiques ne peuvent légale
ment
accorder des subventions à des associations qui ont des activités cultuelles, le principe
constitutionnel de laïcité, qui implique la
neutralité de l’Etat et des collectivités territoriales et
un
traitement égal des différents cultes, n’interdit pas,
par lui-
même, l’octroi de certaines aides à des
activités ou équipements dépendant des cultes, dans l’intérêt général et dans des conditions définies
par la loi.
Ainsi,
depuis 2006, l’article L. 1311
-2 du code général des collectivités territoriales permet de
déroger aux interdictions de la loi de 1905 en autorisant les collectivités territoriales à conclure des
baux emphytéotiques administratifs sur des dépendances de leur domaine privé ou public « en vue
de l’affectation à une association cultuelle d’un é
difice du culte ouvert au public »,
ce qu’a confirmé
l
e Conseil d’Etat
dans une décision du 19 juillet 2011
70
. Cependant, le Conseil d’Etat a jugé que la
mise à disposition d’un terrain pour construire un édifice de culte avait deux contreparties. La
premiè
re est le versement, par l’emphytéote, d’une redevance dont le montant peut être modique. La
seconde est l’incorporation dans le patrimoine de la collectivité, à la fin du bail, des immeubles qui
ont été construits, alors même que la collectivité publique
n’a participé ni à la construction, ni à
l’entretien, ni à la conservation de ces immeubles.
68
Article 2 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l'Etat : « La République ne reconnaît,
ne salarie ni ne subventionne aucun culte. »
69
Réponse ministérielle n° 4627, JO de l’Assemblée nationale du 30 octobre 2007.
70
CE, Ass., 19 juill. 2011,
commune de Montpellier
, n° 320796.
65
En outre, s
i la loi de 1905 interdit en principe toute aide à l’exercice d’un culte, des dérogations
sont admises par le juge
71
.
Ainsi, les collectivités territoriales peuvent prendre des décisions de financer des projets en
rapport avec des édifices ou des pratiques cultuels à la condition que ces décisions répondent à un
intérêt public local, qu’elles respectent le principe de neutralité à l’égard des cultes et l
e principe
d’égalité.
A ce titre, un équipement cultuel peut également satisfaire des intérêts publics locaux non
cultuels et recevoir, à ce titre, une aide publique, s’agissant d’aménagements extérieurs
(exemple :
rampe d’accès
pour les personnes handicapées), ou de nouveaux équipements intérieurs (exemple :
orgue ayant une valeur patrimoniale remarquable).
Par exemple, s’agissant des équipements extérieurs, le Conseil d’Etat a énoncé des conditions
:
l’équipement ou l’aménagement doit présenter un intérê
t public local, « lié notamment à
l’importance de l’édifice pour le rayonnement culturel ou le développement touristique et
économique » du territoire de la collectivité, que l’aménagement ou l’équipement ne soit pas destiné
à l’exercice du culte pour resp
ecter la lettre de la loi de 1905 et enfin lorsque les travaux ne sont pas
réalisés par la collectivité mais simplement subventionnés par elle, que soit garanti, notamment par
voie contractuelle, que cette participation n’est pas versée à une association cultuelle et qu’elle est
exclusivement affectée au financement du projet.
Si
ces décisions récentes du Conseil d’Etat
ont permis de préciser dans certains cas les conditions
de mise en œuvre de la loi du 9 décembre 1905, en ce qui concerne la création et l’amélioration
d’édifices à usage cultuel, le principe général d’interdiction demeure pour les associations
cultuelles
72
.
Pour les associations ayant une
activité cultuelle non exclusive (associations caritatives ou
culturelles dont les statuts de l'association ne prévoient pas l'exercice d'un culte et si, dans les faits,
elle n'en assure pas), la légalité de la subvention de la collectivité sera, dans ce cas et comme pour
toute association, subordonnée à l'existence d'un
intérêt public local
.
Dans une décision du 4 mai 2012
73
, le Conseil d’Etat a rappelé
« qu'il résulte des dispositions de
la loi du 9 décembre 1905 que les collectivités territoriales ne peuvent accorder aucune subvention, à
l'exception des concours pour des travaux de réparation d'édifices cultuels, aux associations
cultuelles au sens du titre IV de cette loi ; qu'il leur est également interdit d'apporter une aide
quelconque à une manifestation qui participe de l'exercice d'un culte ; qu'elles ne peuvent accorder
une subvention à une association qui, sans constituer une association cultuelle au sens du titre IV de
la même loi, a des activités cultuelles, qu'en vue de la réalisation d'un projet, d'une manifestation ou
d'une activité qui ne présente pas un caractère cultuel et n'est pas destiné au culte et à la condition,
en premier lieu, que ce projet, cette manifestation ou cette activité présente un intérêt public local et,
en second lieu, que soit garanti, notamment par voie contractuelle, que la subvention est
exclusivement affectée au financement de ce projet, de cette manifestation ou de cette activité et
n'est pas utilisée pour financer les activités cultuelles de l'association ; qu'une association dont l'une
des activités consiste en l'organisation de prières collectives de ses membres, ouvertes ou non au
public, doit être regardée, même si elle n'est pas une "association cultuelle " au sens du titre IV de la
loi du 9 décembre 1905, comme ayant, dans cette mesure, une activité cultuelle
…
»
71
Par cinq décisions du 19 juillet 2011, le Conseil d’État a apporté d’importantes précisions sur la façon dont il convient
d’interpréter la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’Etat (décisions n°
308544, 308817,
320796, 309161 et 313518).
72
Les associations cultuelles, au sens des articles 18 et 19 de la loi du 9 décembre 1905, sont des associations ayant pour
objet exclusif l'exercice d'un culte et ne poursuivant aucune activité qui ne se rattache pas directement à celui-ci (Avis
CE Ass., 24 oct. 1997,
Association locale pour le culte des témoins de Jéhovah de Riom
, Rec. p. 372).
73
Arrêt CE 4 mai 2012,
Fédération de la libre pensée et d’action sociale du Rhône
.
66
En pratique, pour les mouvements religieux qui ont recours aux deux sortes d'associations pour
être en mesure d'en tirer les avantages respectifs, cette combinaison n’autorise pas une association
culturelle ou caritative à reverser la subvention qu'elle aurait reçue d'une collectivité, à une
association cultuelle, puisque cela reviendrait à subventionner illégalement cette dernière
association.
Quant aux établissements privés d'enseignement, ils peuvent obtenir des financements publics
dans les conditions fixées par la loi.
S’agissant n
otamment des établissements privés de
l’enseignement secondaire
74
, si les aides au fonctionnement ont un caractère forfaitaire obligatoire,
les aides à l’investissement
aux établissements d’enseignement général
ont un caractère facultatif
dont le montant global ne peut excéder
10 % des dépenses annuelles de l’établissement
75
. En
revanche p
our l’enseignement primaire, aucune aide n’est possible.
Pour pouvoir allouer ces aides, les collectivités doivent au préalable et dans tous les cas consulter
le conseil académique de l’éducati
on nationale
en application de l’article L. 151
-4 du code de
l’éducation
. Le défaut de consultation entache la délibération de nullité. Leur versement est par
ailleurs conditionné par la conclusion d’une convention spécifique.
Une collectivité territorial
e ne peut décider de la construction d’un local d’enseignement dans le
seul
but de le mettre à disposition d’un établissement secondaire privé. En revanche, est autorisée la
mise à disposition d’un local scolaire existant, en veillant toutefois à ce que le
s conditions de cette
mise à disposition ne s’avèrent pas trop avantageuses.
b)
Quelques exemples d’interventions
Dans ce cadre, la chambre a examiné la régularité de plusieurs subventions allouées par la
collectivité à des associations à caractère cultuel exclusif ou non et à des établissements
d’enseignement privé sous contrat
. Les interventions de la collectivité ont reposé sur des montages
juridiques divers :
-
les subventions pour des réparations d’un édifice privé affecté au culte non classé
monument historique ;
-
les subventions pour la construction d’un centre socio
-culturel comprenant une synagogue ;
-
la mise à disposition de bâtiments de la collectivité à un établissement d’enseignement
privé sous contrat sous la forme d’un bail à construction
;
-
la s
ubvention pour la construction d’une salle de spectacle d’un établissement
d’enseignement privé sous contrat
.
1) L
es subventions pour des réparations d’un édifice privé affecté au culte non classé
monument historique
L’association cultuelle de l’église r
éformée de Marseille Grignan Centre-Sud qui relève de la loi
de 1905 précitée a pour objet «
d’assurer l’exercice du culte réformé et de pourvoir en tout ou partie
aux frais et besoins du culte et des divers services et activités qui peuvent s’y rattacher
légalement.»
Elle bénéficie de la mise à disposition du temple situé r
ue Grignan à Marseille par l’association
paroissiale de l’Eglise réformée évangélique de Marseille, propriétaire du bâtiment
.
74
L’enseignement maternel et primaire ne peut pas bénéficier d’aides.
75
Article L. 151-4
du code de l’éducation dispose que
: « les établissements d'enseignement général du second degré
privés peuvent obtenir des communes, des départements, des régions ou de l'Etat des locaux et une subvention, sans que
cette subvention puisse excéder le dixième des dépenses annuelles de l'établissement. Le conseil académique de
l'éducation nationale donne son avis préalable sur l'opportunité de ces subventions. »
67
L’inventaire des biens de l’association établi pour l’année
2010 conformément à l’article 21 de la
loi de 1905 mentionne à cet effet le temple et l’immeuble annexe situés
dans cette rue.
L
es dispositions de l’article 19 de la loi de 1905 ouvrent la possibilité aux collectivités publiques
de subventionner des actions limitées uniquement aux
travaux de gros œuvre nécessaires à la
conservation de l’édifice, mais pas
aux
travaux d’aménagement ou d’entretien courant d
u bâtiment.
Le temple a été édifié en 1825 par l’architecte de la ville de Marseille, Michel
-Robert Penchaud,
auteur d’autres monuments de la ville. S’il est considéré comme partie du patrimoine culturel de
Marseille, il n’est cependant pas classé.
L’association a bénéficié de plusieurs subventions d’investissement au titre de travaux
:
2007 : subventi
on pour travaux de gros œuvre contribuant à la conservation de l’édifice
(10
000 €). Le respect du taux maximum de 80 % de subventions publiques n’a pas pu être
vérifié au vu des pièces du dossier (le taux prévisionnel était de 78,4 %).
2010 et 2011 : deux
subventions correspondant à deux phases d’une opération de
réhabilitation importante du temple comprenant des études préalables, des travaux de gros
œuvre
, des travaux de mise en sécurité et mise aux normes, des travaux sur la toiture et sur
la verrière ainsi que des travaux de restauration intérieure (peinture, mobilier de culte) et
extérieure (boiseries, ferronnerie) auxquels s’ajoutent tous les frais connexes de maîtrise
d’œuvre, contrôle technique et assurance dommage
ouvrage. Le montant global
prévisi
onnel de l’opération s’él
evait
à 1,1 M€ (1
ère
phase de 598
090 €, 2
ème
phase de
493
283 €).
Par délibérations des 5 novembre 2010 et 4 novembre 2011, la commission
permanente a approuvé
l’a
ttribution de deux subventions respectivement de 299
045 €
(50 %) et de 240
000 € (49 %).
Le taux prévisionnel de financement public sur l’opération
globale
était de 75 %.
Le conseil général présente son intervention, du moins pour la première phase des travaux, dans
le cadre de son programme d’aide au patrimoine bâti n
on protégé sous maîtrise d
’ouvrage privée
. Ce
cadre d’intervention ne peut toutefois pas prévaloir sur le cadre juridique
régissant les interventions
des collectivités publiques au titre de l’article 19 de la loi de 1905 s’agissant d’un lieu de culte
relev
ant d’un patrimoine privé
.
Le rapport de présentation de la délibération du 5 novembre 2010 indique que seuls les travaux
assurant la conservation et la sauvegarde du bâtiment seront subventionnés, études préalables,
travaux de gros œuvre, travaux d’urgen
ce, en précisant que les travaux de confort,
d’
embellissement
ou d’équipement non indispensables à la conservation de l’édifice sont exclus (
cas du projet de
valorisation du patrimoine par une sonorisation ou une projection de lumière). Dans ce cadre
d’intervention, le taux de subvention maximum fixé par la collectivité est de 50 %. En l’espèce, ce
taux s’applique à l’ensemble des postes de dépenses prévisionnelles présentées
; tous les travaux
programmés sont donc présumés éligibles permettant une subvention au plafond.
Toutefois, si la nature des travaux réalisés lors de la première phase peut sembler compatible avec
le périmètre d’intervention autorisé découlant des dispositions de l’article 19 de la loi de 1
905,
s’agissant pour l’essentiel de travaux de
gros œuvre, de mise en sécurité et d’accessibilité, la
majorité des travaux subventionnés au titre de la deuxième phase sont inéligibles au regard du cadre
légal et même de la jurisprudence précitée
qui n’autorisent pas la prise en charge de tous les
travaux
de restauration même au titre de la protection du patrimoine.
En l’espèce
, certains de ceux-ci
dépassent le cadre de la stricte sauvegarde du bâtiment
: création d’un sas d’entrée vitré, travaux de
restauration intérieure exhaustive (sols, peinture, mo
ulures, mobilier du culte), installation d’un
68
nouveau système de chauffage. De plus
, d’autres travaux sont en contradiction même
avec le cadre
édicté par la collectivité, notamment la sonorisation intérieure
et l’
éclairage de la façade.
La collectivité est donc intervenue de manière extensive dans ce projet en méconnaissance du
cadre légal réglementant l’intervention
des collectivités publiques au bénéfice des lieux de culte.
La collectivité admet que « les services instructeurs ont fait une appréciation erronée de la portée
des arrêts du Conseil d’Etat du 19 juillet 2011»
et reconnaît «
qu’a été perdu de vue le statut
juridique du bénéficiaire de la subvention, association cultuelle au sens de la loi de 1905, donc
exclue du bénéfice du subventionnement, à
l’exclusion des sommes allouées pour réparations aux
édifices affectés au culte, ces sommes n’étant pas considérées comme des subventions.
»
Pour sa part, l
’association fait valoir
sa
volonté d’ouverture
du temple au public avec la mise en
œuvre d’une programmation d’activités culturelles.
La chambre estime que ces activités annexes ne modifient pas la nature du bâtiment et de son
objet principal qui
n’autorisait pas une prise en charge de la réhabilitation aussi large.
2)
Les subventions pour la cons
truction d’un centre socio
-culturel comprenant une
synagogue sur un terrain mis à disposition
d’une association
par la ville de Marseille
sous forme de bail à construction
L’a
ssociation culturelle israélite des Caillols « Or Aviv » a pour objet de « susciter et de
coordonner un ensemble de services à caractère familial, éducatif, culturel, cultuel, social, sanitaire
et de loisirs
: histoire juive, cours d’hébreu, bible, folklore, traditions, échanges, fêtes…
».
Dans son programme d’activité
s
2001, l’asso
ciation indique «
qu’elle entend toujours obtenir des
pouvoirs publics, la possibilité de construire en « dur
» afin d’ériger un véritable centre
communautaire ».
Ce vœu est réitéré dans le rapport d’activité de l’année 2001.
En mars 2002, un incendie cri
minel détruit les locaux de l’association, un bâtiment préfabriqué à
titre précaire
76
mis à disposition depuis 1986 par la ville de Marseille dans le cadre d’une convention
d’occupation temporaire.
Par délibération du 24 octobre 2002, la commission permanente du conseil général approuve une
subvention d’équipement exceptionnel
le
financée sur le fonds spécial d’intervention du cabinet
évoqué plus haut
pour la construction d’une structure modulaire amovible à usage de bureau
x et de
centre culturel en remplace
ment du local détruit par l’incendie
de mars 2002. La subvention de
176
059 € couvre à 100 % la demande de l’association ce qui constitue déjà une irrégularité au
regard du taux maximum précité de 80 % de subventions publiques pour les investissements
associatifs.
Par courrier du 24 juin 2002,
le président de l’association remercie le président du conseil général
au nom de la communauté « Or Aviv » « du soutien réitéré que vous apportez à la mise en place du
bâtiment en préfabriqué en remplacement de notre synagogue complètement détruite (
…
)». De
même, dans son programme d’activité 2002, l’association indique que
«
l’objectif majeur est de
maintenir par tous les moyens les offices religieux (
…
) ».
76
Source : bail à construction du 16 février 2006.
69
Des irrégularités ont affecté
l’exécution de cette subvention
dont le délai de validité courait
j
usqu’au 24 octobre 2006
. A cette date, il restait 47
757,93 € non consommés.
On verra plus loin que
les acomptes n° 5 et 6 des 14 juin et 20 octobre 2006 qui soldent la subvention vont en fait servir à la
prise en charge totale de dépenses liées à une nouvelle opération consistant à la construction du
nouveau centre communautaire et donc sans lien avec l’objet de la délibération du 24 octobre 2002.
En effet, l’association sollicite pour la construction de son centre communautaire une nouvelle
subvention pour un montant de 400 00
0 € pour une opération d’1,3 M€.
Le subventionnement est
réparti sur les années 2006 et 2007 à hauteur de 200
000 € par an (délibérations des 27 octobre 2006
et 30 mars 2007), sans que cette répartition ne soit justifiée par des tranches fonctionnelles de
l’opération. Ce montage résulte directement des indications du président du conseil général
,
exprimées dans une note du cabinet du 11 juillet 2006).
Le terrain de 7000 m² est mis à disposition de la ville de Marseille sous la forme d’un bail à
construction du 16 février 2006 p
our une durée de 45 ans au coût symbolique de 1000 € afin de
réaliser un centre culturel et mais aussi cultuel.
L
’irrégularité de ce dossier tient
essentiellement au non-respect du cadre légal rappelé ci-avant,
relatif aux interventions des collectivités territoriales
en matière d’édifices cultuels. L’interdiction
est en l’espèce avérée, s’agissant d’une construction
ex-nihilo
d’un équipement dédié à l’exercice
d’un culte
comportant, à titre accessoire, des activités dont le rayonnement culturel reste limité aux
membres de cette communauté.
Aucun doute n’est
permis sur la nature des activités envisagées : à
l’ordre du jour de l’assemblée générale de l’association du 3 septembre 2006 figure
en effet le point
« construction de la nouvelle synagogue ».
Dans
les deux courriers d’accompagnement des demandes de subventions 2006 et 2007
77
, le
président de l’association remercie le président de la collectivité pour
« toutes les aides apportées
spontanément qui nous ont permis de célébrer décemment nos offices religieux (
…
) ».
En outre, le
dossier de subvention ne distingue pas la part du bâtiment de 600 m² affectée à la synagogue et plus
généralement aux activités de nature cultuelle.
Par ailleurs, l
’exécution de ces deux subventions
a donné lieu à des irrégularités qui visent
comme pour la subvention de 2002 à optimiser l’attribution de fonds publics à cette association en
s’affranchissant des règles :
Versement de la subvention 2006
: à l’appui de l’acompte n°1 est présenté
e une facture du
31 juillet 2006 déjà partiellement prise en compte au titre du solde de la subvention 2002
(acompte n°6 payé le 20 octobre 2006). La même facture est donc présentée deux fois
comme justificatif pour deux subventions différentes.
Versement de la subvention 2007
: à l’appui de l’
acompte n° 1 du 12 novembre 2007 est
présentée une facture du 12 mars 2007 déjà partiellement prise en compte au titre du solde
de la subvention 2006 (acompte n° 4 du 27 avril 2007). Ici encore, la même facture est
présentée deux fois comme justificatif pour deux subventions successives distinctes.
77
Courriers des 28 décembre 2005 et 13 janvier 2007.
70
Versement de la subvention de 2007 : les acomptes n° 7 du 28 mai 2010 et n° 8 du
28 janvier 2011 qui soldent la subvention ont été versés hors délai
78
sans décision de
prorogation présente au dossier. L’opératio
n est présumée avoir été terminée mi-juillet
2008 pour une inauguration le 9 novembre 2008. Ainsi des factures aussi tardives
apparaissent hors objet.
Enfin, hormis un compte rendu de réalisation intermédiaire produit le 20 juin 2008 par
l’association, aucun décompte définitif ne figure au dossier permettant à la collectivité de s’assurer
du montant global de l’opération, de la nature des ressources effectivement acquises et notamment
des ressources privées et donc du taux de financement réel apporté par la collectivité.
Le département «
concède qu’une distinction aurait dû être faite entre les travaux concernant le
centre culturel et ceux concernant la synagogue mais leur imbrication rendait l’exercice difficile
» et
que « comme toutes les collectivités qui sont intervenues, le département entendait témoigner de son
soutien entier à la communauté juive fortement affectée par l’incendie de 2002 en lui permettant de
retrouver dans son intégralité le centre communautaire initial. »
Ces éléments de contexte ne sont cependant pas de nature à fonder le financement de cette
opération et inopérants au regard des dispositions de la loi de 1905 précitées.
En conséquence
, sous couvert du financement d’un centre socio
-culturel, la collectivité a, en
toute connaissanc
e de cause, subventionné illégalement la construction d’un lieu de culte. Au
surplus, de nombreuses irrégularités ont été constatées concernant l’exécution des subventions
d’investissement versées.
3) La mise à disposition de bâtiments de la collectivité à un établissement
d’enseignement privé sous contrat sous la forme d’un bail à construction
L’a
ssociation Gan Ami
gère un établissement privé sous contrat d’association (du jardin
d’enfants à la classe de terminale) à Marseille.
Confrontée à des prob
lèmes d’espace et de limitation
de son développement, l’école
a présenté à plusieurs reprises à la collectivité des demandes pour
pouvoir s’installer dans un bâtiment situé à proximité
et relevant du domaine privé du département.
Pour des raisons juridiqu
es tenant au statut particulier de l’immeuble
79
, ces demandes aboutissent
finalement à la solution de sa location sous forme de bail à construction
80
conclu par acte notarié
entre le conseil général et l’association Gan Ami le
22 décembre 2008
d’une durée de
25 ans pour
un loyer annuel de 180
000 €, avec une franchise de 5 ans de loyer.
Le projet consiste non pas en une construction
ex-nihilo
mais en une réhabilitation complète de
l’immeuble sur la base du permis de construire accord
é le 30 mai 2008 (6 263 m² dont 2 437 m² de
SHON affectés aux
locaux d’enseignement,
ainsi que 69 emplacements de parking).
78
Le délai de caducité est de deux ans soit le 30 mars 2009 pour la subvention votée le 30 mars 2007 (article 4 de la
convention du 23 avril 2007). Au mieux, le d
élai pouvait être prolongé d’un an au cas où 50 % des travaux étaient
exécutés soit jusqu’au 30 mars 2010 maximum.
79
Cet immeuble faisant partie de bâtiments communs au département et à l’Etat en vertu d’une convention passée le 5
avril 1982 en application des lois de décentralisation, même si un avenant n°3 du 5 juillet 2007 a permis à la collectivité
de reprendre la pleine propriété de l’immeuble, l’Etat y conserve 35 places de parking et le conseil général maintient
l’occupation de 20 places de parking.
80
Bail à construction prévu par les articles L. 251-1 à L. 251-9
du code de la construction et de l'habitation,
71
La mise à disposition de locaux est permise par la loi (article L. 151-4 du c
ode de l’éducation) à
la condition que les locaux soient existants
81
.
Conformément à la règlementation précitée, le dossier a été présenté à la séance du 5 juin 2008
du conseil académique. Si l’avis du conseil est présumé positif
82
,
il n’a néanmoins pas fait l’objet
d’un avis motivé formellement notifié au conseil général.
La chambre
a constaté des demandes récurrentes formulées par l’association tendant à revenir sur
les conditions contractuelles initiales au motif de surcoûts ou de difficultés financières auxquelles la
c
ollectivité n’a pas donné suite
à ce jour.
La chambre rappelle que tout avenant ayant pour objet la modification du contrat de bail à
construction du 22 décembre
2008 doit faire l’objet d’un nouvel avis du conseil académique de
l’éducation nationale.
Elle ne peut que relever le risque juridique encouru par la collec
tivité dans le cas d’une
renonciation à une partie des loyers, assimilable à une libéralité dont la régularité ne serait pas
acquise, dans la mesure où, au moins une partie des locaux sont susceptibles de bénéficier aux
enfants non scolarisés dans le secon
daire, qu’un lieu de culte
y
est aménagé et qu’en outre, le
montant de la subvention au regard des dépenses réelles du collège pourrait être supérieur au
plafond légal de 10 %.
La collectivité a confirmé à la chambre «
qu’il n’est nullement question que l
e contrat de bail à
construction conclu soit modifié. »
La chambre prend acte de cet engagement.
4) L
a subvention pour la construction d’une salle de spectacle d’un établissement
d’enseignement privé sous contrat
Par délibération n° 124 du 18 décembr
e 2009, la commission permanente accorde à l’association
Courants d’art
un
e subvention d’investissement de 1,3 M€ ayant pour objet «
la construction d’une
salle de spectacle de 250 places, d’une superficie de 604 m² sise au 60 boulevard Pinatel 13012
Marseille. Au vu des pièces du dossier, le montant prévisionnel
de l’opération
se montait à
1,698
M€ TTC
.
Or, l’association Courants d’art association culturelle
partage des liens juridiques et financiers
avec deux autres structures, l
’a
ssociation Hamaskaïne et la société civile immobilière Hamaskaïne.
Toutes trois ont leur siège social à la même adresse où doit être construite la salle de spectacle.
L
’association Courants d’art
a pour objet « la diffusion de la culture arménienne et des traditions
arméniennes et méditerranéennes. Elle favorise la promotion des artistes porteurs de la culture et des
traditions arméniennes et méditerranéennes. ». Depuis
l’assemblée générale
du 19 novembre 2002, il
est mentionné dans ses statuts «
qu’elle particip
e par tous moyens à des opérations pouvant se
rattacher à son objet par voie de création de sociétés nouvelles ou de prise de participation dans
toute structure. ».
L’association a bénéficié de subventions du conseil général en 2006 (83
000 €
dont 10
000 € en équipement) et en 2010 (15
000 €) toujours sur intervention du cabinet.
81
CE 10 novembre 1993
Préfet de la région Ile-de-France
.
82
Compte rendu de la séance du 5 juillet 2008 du
conseil académique de l’éducation
na
tionale.
72
L
’association Hamaskaïne gère notamment l’école d’enseignement privé bilingue français
-
arménien Hamaskaïne, de la maternelle au lycée,
sise à l’adresse de son siège
social.
L’école s’est
développée à Marseille grâce à un bail à construction accordé le 21 avril 2000 par la ville de
Marseille pour 99 ans, portant sur deux parcelles de terrain avec les immeubles à édifier ou à faire
édifier sur ces terrains prévus pour des constructions à usage scolaire ou connexe
auxquelles s’est
ajouté le 6 juin 2006 un terrain situé au même endroit dont
l’association Hamaskaïne
est devenue
propriétaire
à la suite d’une dation
.
Le 4 février 2008, l’association Hamaskaïne obtient l’accord de
la ville de Marseille pour un permis de construire relatif à la construction d’un bâtiment à usag
e
d’équipement sportif et culturel.
La société civile immobilière (SCI) Hamaskaïne, constituée le 11 décembre 2002, a pour associés
l’association Hamaskaïne (145 parts) et l’association Courants d’art
(96 parts). Son objet initial était
«
l’exploitation, la mise en valeur d’un terrain dans le cadre d’un bail à construction, pour
l’édification d’un immeuble à usage scolaire et culturel et l’exploitation par bail ou autrement de
cette construction qui resteront la propriété de la société ». La gérante de la SCI est également
présidente du conseil d’administration de l’école Hamaskaïne et trésorière de l’association Courants
d’art.
Dans les faits, cette opération s’insère dans un périmètre plus large de construction d’un bâtiment
comprenant un gymnase (hors assiette de la subvention) et une salle des fêtes (objet de la
subvention) pour un montant global de l’ordre de 4
M€ TTC
83
.
Compte tenu de l’impossibilité d’un financement direct
par le département
de l’association
Hamaskaïne comme de la SCI, la convention
d’attribution de la subvention
est signée entre la
collectivité et l’association Courants d’art
et dispose dans son article 4 : « La subvention
d’investissement exclusivement affectée à la création de la salle de spectacle sera versée sur le
compte de l’association Courants d’art association culturelle sur présentation de factures émises par
l’entrepreneur au nom de la SCI Hamaskaïne, chargée d’édifier le projet de construction de la salle
de spectacle
; Courants d’art association culturelle est autorisée à
reverser à la SCI Hamaskaïne la
subvention pour les travaux relatifs à la construction de la salle de spectacle (
…
) »
En amont, au cours de divers échanges en octobre et novembre 2009, les services du conseil
général et le président de l’association Courants d’art ont arrêté les modifications suivantes
permettant l’aboutissement du dossier :
la modification des statuts de la SCI Hamaskaïne le 18 novembre 2009 dont l’objet est
élargi à «
la construction d’un bâtiment à usage sportif et culturel, sa mise à
disposition à
toutes institutions privées ou publiques. » ;
la modification des libellés figurant sur les plans de l’architecte de l’équipement
: l’intitulé
«
Equipement d’accompagnement de l’école Hamaskaïne
» devient « Equipement sportif et
culturel ». L
e nom du maître d’ouvrage «
Ecole Hamaskaïne » est retiré mais non
remplacé ;
le transfert du permis de construire du 4 février 2008 obtenu par l’association Hamaskaïne
semble avoir été initié au profit de la SCI Hamaskaïne mais ne figurait pas dans les pièces
du dossier.
83
Dans sa réponse, la SCI Hamaskaïne précise à la chambre que le coût final estimé de l’opération se situe à 3,83 M€
HT (4,58 M€ TTC) dont 2,18 M€ HT (2,60 M€ TTC) pour la salle de spectacle.
73
En outre, une convention du 25 juillet 2009 dénommée «
convention d’occupation d’un lieu
»
signée entre la SCI Hamaskaïne et l’association Courants
d’art
dispose que la salle de spectacle sera
mise à disposition par la SCI Hamaskaïne en charge de sa construction (article 1) et que
l’association Courants d’art reversera le montant des subventions obtenues auprès des différentes
collectivités territoriales à la SCI Hamaskaïne pour la réalisation des travaux de construction (article
2). La
SCI Hamaskaïne gérera l’aspect technique de la réalisation du bâti et l’association Courants
d’art, l’aspect fonctionnel de ses objectifs culturels et son enseignement. Il est prévu que la structure
soit utilisée par d’autres associations du quartier sous
forme de conventions de partenariat (article 6).
C’est sur ce dernier point que le conseil général s’appuie pour justifier que l’opération puisse
déroger à la procédure habituelle de financement des établissements d’enseignement privé par les
collectivités territoriales (article L 151-
4 code de l’éducation).
Si la SCI Hamaskaïne gère effectivement l’aspect technique de la réalisation du
bâti (c’est
-à-
dire la conduite de l’opération),
in fine
c’est l’association Hamaskaïne qui devient propriétaire de
l’éq
uipement complet. En effet, le terrain dont elle est devenue propriétaire en 2006 ne figure pas
dans l’apport en capital
de
l’association Hamaskaïne à la SCI. L’immobilisation constituée par le
terrain et l’immeuble qui s’y rattachera contribue donc à l’augmentation du patrimoine de l’
école en
application des dispositions de l’article 552 du code civil
selon lequel « la propriété du sol emporte
la propriété du dessus et du dessous ».
L’association Courants d’art n’a joué qu’un rôle d’intermédiaire puisque
seule à même de
recueillir les fonds, le bénéficiaire réel de la subvention étant l’association Hamaskaïne.
Par ailleurs, l’ouverture de cette salle de spectacle à d’autres associations du quartier ne constitue
qu’un engagement entre la SCI Hamaskaïne et l’association Courants d’art, qui paraît pour le moins
artificiel compte tenu des liens juridiques, financiers et de gouvernance qui les lient. La validité de
cette convention apparaît fragile au plan juridique puisque la SCI Hamaskaïne s’engage sur un
imm
euble qui n’est pas versé à son capital.
Il apparaît ainsi clairement que c’est l’association Courants d’art qui décide à sa discrétion de la
programmation de la salle et de la part éventuelle réservée à d’autres intervenants culturels. Enfin,
cet engagem
ent n’a
guère de portée juridique vis-à-vis de la collectivité qui finance.
Concernant l’exécution de la subvention, comme prévu à
son
article 4, l’association Courants
d’art a bénéficié de paiements partiels sur production de justificatifs, calculé
s par application du taux
de subvention. La chambre renvoie à ses observations ci-avant
sur l’exécution des subventions
d’investissement.
L
’opération n’étant pas terminée
à ce jour,
il conviendra donc de s’assurer qu’au paiement du
solde le décompte global et définitif soit présenté ainsi que le plan de financement permettant de
vérifier le taux de financement public.
Le département indique à la chambre que ce soutien résulte du fait que « le département et les
autres collectivités qui sont intervenues au sou
tien de cette opération ont été sensibles à l’absence
d’équipements de ce type dans ce secteur de la ville où le prix du foncier atteint un niveau
particulièrement élevé. ».
La chambre constate qu’en l’espèce,
le foncier ne constituait pas un
obstacle, le terrain ét
ant propriété de l’association gérant l’école
.
En outre, la chambre précise que le cofinancement par plusieurs collectivités publiques ne
constitue pas nécessairement
un élément justificatif de l’intérêt général et ne saurait
valider
juridiqueme
nt l’
opération.
74
Par ailleurs, l’
association Hamaskaine a porté à la connaissance de la chambre des informations
complémentaires concernant ses relations avec la SCI Hamaskaine :
le transfert du permis de construire le 27 janvier 2010 ;
la signature d’u
n bail à construction le 30 décembre 2009 pour 40 ans ;
la signature d’un bail emphytéotique en substitution le 7
mars 2013 pour 99 ans.
Ces baux, bien que de longue durée et conférant certains droits réels sur les immeubles en cause à
la société, n’ont
pas pour effet un transfert de propriété définitif à la SCI. En outre, il ressort de
l’instruction
que
l’association Hamaskaine
est majoritaire à 60 % dans la SCI et que la direction de
ces deux structures est assurée par la même personne. Enfin, la conclusion de ces contrats est
intervenue
postérieurement à l’octroi de la subvention.
En conséquence, le montage juridique et financier de cette opération a bien pour effet de
contourner le cadre législatif relatif aux interventions des collectivités territoriales en faveur des
établissements d’enseignement privé sous contrat.
6 - Le contrôle a posteriori externe
6.1. Le dispositif
Rattachée directement depuis décembre 2008 à la direction générale des services, la direction du
contrôle de gestion est
chargée de proposer, de mettre en œuvre e
t
d’
évaluer la fonction de contrôle
de gestion de la collectivité
, par l’intermédiaire, d’une part, de ses
services auxquels s’ajoute un pôle
éval
uation des politiques publiques et d’autre part, de cabinets d’audit
privés en fonction des besoins
exprimés par l’institution.
En ce qui concerne les audits réalisés par la collectivité, le service
d’
analyse et conseil en
organisation
prend en charge l’audit interne, la mise en œuvre des systèmes de pilotage, la gestion
des risques, la démarche qualité, l’assistance à l’organisation et la production de rapports et
d’études.
Le service dit
d’
audit externe assure principalement le contrôle des associations subventionnées
en s’appuyant
notamment sur les dispositions de
l’a
rticle L. 1611-4 du code général des collectivités
territoriales.
A ce titre, la collectivité précise que la programmation annuelle intègre essentiellement trois
critères : une partie comprend
l’audit
sur quatre ans de toutes les associations bénéficiant de plus de
100 000
€ de subventions de fonctionnement annuelles
, une partie des contrôles concernent des
associations qui ont été proposées par les services, selon l’ordre de priorité qu’ils souhaitent
et la
liste est complétée par une requête aléatoire sur le logiciel GDS de suivi des associations.
Le programme annuel est ensuite validé par un comité de programmation animé par la directrice
générale des services comprenant la directrice générale en charge de la vie associative, un membre
du cabinet et un représentant de la direction du contrôle de gestion. Environ 100 audits par an dont
une partie est réalisée en externe sont conduits chaque année.
La chambre a ainsi examiné les audits d'associations bénéficiaires de subventions de la
collectivité, conduits par la direction du contrôle de gestion dans le cadre du contrôle
a posteriori
.
75
Une procédure de suivi des recommandations émises à l'issue de ces audits est en place depuis fin
2009
84
.
Dans le cadre de cette nouvelle procédure, un indicateur synthétique
de risque permet “de
caractériser le risque pour la collectivité qui ressort de l'analyse règlementaire, comptable et
financière effectuée sur l'association.”
Depuis le 1
er
janvier 2011, cet indicateur est intégré au logiciel GDS pour tous les audits réalisés
depuis 2009 pour l'information des services instructeurs. La direction du contrôle de gestion
conserve la main sur la saisie de l'indicateur et son évolution dans le temps
85
.
En effet, l'indicateur de risque comprend quatre degrés (vert, orange, rouge et noir
86
) en fonction
de dysfonctionnements ou de non-conformités révélés par l'audit susceptibles d'entraîner un risque
pour la collectivité. L'indicateur de risque est contraignant, les positions rouge et noir sont
bloquantes (suspension de la subvention dans l'attente de la mise en place des recommandations de
l'audit). Il évolue en fonction des
modifications de la situation de l’association.
Si les audits internes sont conduits soit en régie, soit par des cabinets extérieurs, les risques
analysés
sont les mêmes et donnent lieu à la production d’un rapport construit selon un même plan
normalisé (voir en annexe 4).
La synthèse de chaque rapport donne la valeur de l’indicateur de risque et les préconisations à
mettre en œuvre par l’association. Pour
autant, la nature des irrégularités conduisant au classement à
tel ou tel
niveau de risque n’est pas définie dans les circulaires de la collectivité transmises à la
chambre.
La chambre s’est donc employée à déduire des conclusions des rapports d’audit co
nsultés quelle
était la classification des risques concrètement appliquée par la collectivité.
84
Note de la direction générale des services en date du 9 novembre 2009.
85
Note de la direction générale des services en date du 25 novembre 2010.
86
Indicateurs de risque :
-Vert : pas de dysfonctionnement ou de non-conformité majeur susceptible d'entraîner un risque pour la collectivité ;
-Orange : dysfonctionnement ou non-conformité non susceptible d'entraîner un risque majeur pour la collectivité,
mais qu'il est nécessaire de prendre en compte ;
-Rouge : dysfonctionnement ou non-conformité susceptible d'entraîner un risque pour la collectivité et qu'il est
nécessaire de corriger avant de poursuivre tout subventionnement ;
-Noir : dysfonctionnement ou non-conformité suffisamment important pour relever d'une transmission à la direction
juridique.
76
Audits réalisés en
interne
Audits réalisés par un
cabinet d'audit
Principaux risques identifiés
Situation
financière difficile
Indicateur rouge
4
2
- Activité non conforme à l'objet social
- Fonctionnement associatif réél mais non conforme aux
statuts
- Gestion non désintéressée
- Absence de registre spécial
- Non respect des règles de publication des comptes
- Non respect des règles de nomination d'un commissaire aux
comptes
- Non respect des règles de comptabilisation des subventions
4
Indicateur orange
11
6
- Statuts à mettre à jour
- Absence de registre spécial
- Non respect des règles de publication des comptes
- Non respect des règles de nomination d'un commissaire aux
comptes
- Non respect des règles de comptabilisation des subventions
10
Indicateur vert
6
1
- Absence de registre spécial
3
Pas d'indicateur (*)
1
1
22
10
Rapports d'audit consultés par la chambre - Synthèse des principaux risques identifiés
(*) Audits réalisés en 2007 avant la mise en place d'indicateur de risque(2009)
Il apparaît que seules des irrégularités touchant à une activité non conforme à l’objet social, à un
fonctionnement associatif non conforme ou à une gestion non désintéressée constituent des facteurs
bloquants.
Toutefois, la collectivité précise «
que l’indicateur est rouge systématiquement pour les
associations qui sont soumises à cette obligation, en cas d’absence de nomination d’un commissaire
aux comptes. Le principe appliqué est celui de la suspension de tout versement de subvention tant
que l’association en indicateur rouge n’a pas communiqué au département les décisions ou
documents nécessaires. L’indicateur rouge est modifié en orange ou vert dès lors que l’association a
apporté la preuve qu’elle a corrigé les dysfonctionnements graves relevés dans l’audit.
Cette mesure
est décidée, en lien avec les services instructeurs, afin de ne pas risquer d’induire une aggravation de
la situation financière, voi
re un arrêt de l’activité de l’association, si par ailleurs il a été constaté
qu’elle a bien utilisé la subvention pour l’action prévue
».
Dans
les faits, la chambre n’a constaté aucune interruption dans le versement des subventions
pour les associations classées en indicateur « rouge » dont elle a examiné les dossiers.
Quand les difficultés financières structurelles des associations (qui concernent plus de la moitié
des associations auditées, soit
56 %), conduisent, à l’issue de l’audit, à une qualific
ation de situation
financière tendue ou précaire et même quand elles menac
ent la poursuite de l’activité (
en cas de
procédure de redressement judiciaire), ces difficultés ne constituent jamais un facteur bloquant.
En réponse à une question sur la mise en
œuvre des conclusions des rapports d’audit par les
services instructeurs ainsi que sur les actions entreprises par la collectivité concernant la situation
financière très dégradée de certaines associations au regard des dispositions conventionnelles, la
collectivité a précisé à la chambre
87
que «
l’éventuelle fragilité financière d’une association n’est
pas un élément déterminant dans l’instruction d’une demande de subvention et que l’application
stricte de non-financement à des associations en difficulté, par exemple, conduirait à aggraver la
situation.
87
Courrier de la direction générale des services en date du 25 juin 2012
77
Le département considère, en revanche, qu’il lui appartient d’alerter les associations dans le cas
où un audit réalisé par la direction du contrôle de gestion sur le fonctionnement général de la
structure, aurait révélé une situation financière préoccupante. »
En outre, la collectivité confirme
la suppression, du fait de son inapplication
dans certaines
conventions,
d’un
e clause exigeant un plan de redressement en cas de report à nouveau négatif
88
.
Les nouveaux modèles de conventions annuelles approuvées en mars 2012 et les
nouvelles
conventions triennales type ne la prévoient plus.
D’une manière générale, la collectivité considère
que « les services du département peuvent
apporter des conseils dans ce ty
pe de situation, notamment lorsqu’elle est mise en évidence par un
audit de la direction du contrôle de gestion du département, mais les associations étant autonomes,
elles restent libres de leurs choix.»
La chambre rappelle que la
liberté d’association,
reconnue comme liberté publique, de même
que l’autonomie des associations, personnes morales distinctes de la collectivité, ne font pas
obstacle à la mise en œuvre, par la collectivité, de son pouvoir de contrôle. Il convient en effet que
celle-
ci s’assure que l’attribution de concours publics, en l’espèce fa
cultative et révocable,
s’exerce bien à des fins d’intérêt général et en contrepartie de l’obligation, pour l’association, de
rendre compte de leur utilisation.
Bien plus que le
risque juridique d’une trop grande intrusion dans les affaires d’une association
,
que mentionne le département en citant une jurisprudence qui ne concerne pas les aspects
financiers mais qui touchent à la protection des données individuelles
89
, la chambre souligne les
risques d
e mise en cause de leur responsabilité qu’encourent les collectivités publiques
en cas de
soutien financier continu et systématique à des structures associatives en difficulté (CAA Lyon, 19
avril 1994,
commune de Porto-Vecchio, collectivité territoriale de Corse, ministre
de l’éducation
nationale et de la culture
).
L
a chambre a examiné l’évolution de quelques ratios d’évolution relatifs à
la situation
financière difficile de certaines associations entre 2006 et 2010.
Si l’on en croit leurs comptes certifiés, ces associations n’ont pas vu leur niveau de subventions
publiques diminuer et le niveau de soutien financier de la collectivité a globalement augmenté
encore plus fortement.
Par contre, le niveau moyen de dépendance au financement public est resté supérieur à 70 %.
Pour certaines associations dont l’activité devrait
assurer un certain niveau de recettes propres, il
atteint des niveaux difficiles à expliquer.
Dans tous les
cas, leur structure déjà déficitaire ne montre pas d’amélioration entre 2006
et
2010.
Globalement, le montant moyen de report à nouveau négatif s’est fortement dégradé et le
niveau des dettes fiscales et sociales également.
88
Les conventions signées entre la collectivité et dix
associations disposent dans un des articles qu’
« en cas de résultat
déficitaire sur un exercice qui amènerait à un report à nouveau négatif, l’association proposera dans les trois mois qui
suivent l’arrêté des comptes un plan de redressement qui doit viser à ramener le report à nouveau à l’équilibre à la fin de
la durée de la présente convention ».
89
Demande de communication par une commune de la liste nominative des adhérents d’une association, Conseil d’E
tat,
28 mars 1997,
Solana
, req. n° 182912.
78
D’une manière générale, l’assainissement de ces situations financières difficiles ne peut résulter
que d’engagements sous forme de plans d’économie que les financeurs publics doivent susciter
dans le cadre de leur contrôle de bonne utilisation des deniers publics.
Ainsi, la chambre a constaté que les associations Cercle des nageurs et Entrepreneurs et
associés
ont mis en place des plans d’action dans ce sens
postérieurement à leur audit.
Par contre, l
a chambre n’est pas parvenue à obtenir des informations sur les démarches
entreprises par la collectivité auprès du Théâtre de Lenche dont elle est le principal financeur. Le
rapport d’activité 2010 de l’association fait état d’une amélioration de la situation financière et
d’un regain de fréquentation que ne confirme pas la constatation à fin 2010 des recettes d’activités
(97% de subventions).
En conclusion, la chambre recommande un dialogue de gestion continu (indépendamment
d’éventuels audits) avec les associations
, en lien avec les autres financeurs publics. Cela permettrait
de garantir que leurs projets restent soutenables au regard de leur situation financière
et d’en tirer les
conséquences au plan collectif pour les cas nécessitant la mise en œuvre de mesures destinées à une
restauration pérenne de la situation.
6.2.
Des irrégularités non détectées qui montrent les limites des investigations conduites par
certains audits
Une consultation approfondie des dossiers
d’audit
appelle les observations suivantes.
a)
Le Centre mondial du judaïsme nord-africain et le Comité de coopération Marseille
Provence Méditerranée
90
ont le même président et sont installées dans des locaux communs à la
même adresse.
Concernant leurs activités, les deux associations revendiquent au travers de leurs bilans
financiers et de leurs rapports d’activité annuels de nombreuses manifestations identiques au titre
desquelles chacune a justifié ses demandes de subventions.
Cependant, si chaque association a pu être amenée à prendre une part à ces manifestations,
aucun bilan prévisionnel ou exécuté, consolidé par évènement,
n’est fourni permettant d’établir la
part respective réellement assurée par chacune
d’elles
.
Par ailleurs, la chambre a constaté que le Centre mondial du judaïsme nord-africain présente
parfois à l’appui de ses demandes de subventions des documents relatifs au
Comité de coopération
Marseille Provence Méditerranée :
90
L’a
ssociation « Centre mondial du judaïsme nord-africain » a pour a pour but de rassembler en région Provence-
Alpes-
Côte d’Azur les personnes activement intéressées par les arts, la culture, l’histoire et les tr
aditions des juifs
originaires d’Afrique du nord et les sphères de connaissance qui s’y rattachent.
Dans les faits, l’association mène des
activités dans le domaine culturel qui reprennent pour une large part les projets revendiqués par le Comité de
coopération Marseille Provence Méditerranée.
L’a
ssociation « Comité de coopération Marseille Provence Méditerranée » a pour objet, à partir de Marseille, du
département des Bouches-du-Rhône et de la région PACA, le développement des liens de coopération avec
l’e
nsemble des régions de la Méditerranée et plus particulièrement celles qui sont liées avec les collectivités
territoriales par des accords de coopération décentralisée.
Dans les faits, l’association mène quasi exclusivement des
activités de coopération avec la Tunisie et la région de Tunis en particulier, dans trois domaines (environnement,
culture, solidarité sociale).
79
en 2008, pour le projet « Al Andalus, aux sources euroméditerranéennes du dialogue
interculturel », le C
entre mondial produit à l’appui de son dossier le budget
prévisionnel à en-tête du Comité de coopération ;
en 2009, pour le projet «
Autour d’Albert Memmi
», le Centre mondial produit à
l’appui de son dossier les statuts du
Comité de coopération.
En 2007 en outre, le Centre mondial affiche dans son bilan financier comme dans son rapport
d’activité le financement d’une action de solidarité sociale consistant
en la livraison de deux
containers à destination de la Tunisie. Outre que cette action est également affichée dans le bilan
d’activité du comité de coopération mais non comptabilisée, sa prise en charge par le
Centre
mondial apparaît étrangère à son objet statutaire.
Cette confusion dans la gestion administrative des deux associations présente des risques de
double financement, à la fois sur les projets spécifiques mais aussi sur les frais de structure des deux
associations. L’existence des deux associatio
ns apparaît donc de nature à favoriser le surfinancement
public.
Enfin, des annonces de projets irréguliers ne sont relevés ni par le service instructeur, ni par les
audits des deux associations :
projet
non conforme à l’objet statutaire
: le Comité de
coopération présente à l’appui
de sa demande de subvention pour 2009 un projet d'envoi de colis de médicaments au
Burkina Faso (qui n’est pas un pays du pourtour méditerranéen)
;
projet
non conforme aux dispositions de l’article L
. 1611-4 code général des
collectivités territoriales qui prohibent le reversement des subventions : lors de sa
séance du 18 mars 2008, l’assemblée générale du
Conseil mondial vote une motion de
soutien financier au centre mondial du judaïsme nord-africain à Jérusalem.
Aucun des
deux rapports d’audit diligentés par la collectivité ne fait état de ces
dysfonctionnements ; les indicateurs sont vert pour le Centre mondial du judaïsme nord-africain et
orange pour le Comité de coopération Marseille Provence Méditerranée.
A ces deux as
sociations s’ajoute une
troisième,
l’association
Mémoire pour la paix région sud,
qui partage les mêmes locaux pour son siège et revendique également sa participation à des
manifestations communes (festival Espagne des trois cultures, colloques) sans que les
participations à ces activités ne soient jamais quantifiées ou justifiées.
Le département indique à la chambre «
qu’il va réaliser un audit conjoint des deux associations
»
et que «
s’agissant de l’association Mémoire pour la paix région sud, l’audit c
onduit par le
département et conclu en mars 2012, a donné lieu à un indicateur rouge bloquant ainsi toute
subvention. »
Les deux associations dont les réponses à la chambre sont similaires
n’ont apporté aucun élément
nouveau si ce n’est la confirmation de
s informations déjà établies par la chambre sur la confusion
entre leurs actions
que ne peut pas justifier la mutualisation de leurs moyens et leurs interventions
hors objet statutaire.
La chambre prend acte des engagements de la collectivité et ne peut que réitérer sa
recommandation en matière de prévention du surfinancement public en incitant la collectivité à une
meilleure identification des liens entre structures associatives mutualisées et une adaptation de la
procédure d’instruction et de contrôle e
n conséquence.
80
b)
Par délibération du 20 juillet 2007, une subvention de fonctionnement de 150
000 € est
attribuée à la Fédération départementale des chasseurs des Bouches-du-Rhône
dans le cadre d’un
« partenariat
» comprenant diverses actions dont l’édition d’un journal d’informations cynégétiques
budgété pour 80
000 €.
A l’appui du dossier de demande, est jointe une facture du 17 octobre 2006 émanant de la SARL
« Chasser en Provence » pour un montant de 80
000 € dont la désignation des prestations se
limite à
la « participation à la réalisation de la revue "Chasser en Provence" - Campagne 2006/2007 »
91
. Or,
il s’avère que la SARL «
Chasser en Provence »
92
a été créée le 3 février 2006, sise à la même
adresse que le siège de la fédération et l’unique diri
geant est également président de la fédération à
la même période.
La facture précitée est non conforme à la réglementation
93
tout comme la comptabilisation très
fluctuante des dépenses de communication qui se modifie entre les versions successives des comptes
produits par l’association dans les dossiers de demandes de subventions
(comptes dont la forme est
par ailleurs non conforme à la réglementation sans que cela
n’empêche
le versement des
subventions).
Le rapport d’audit de l’association réalisé en 20
11 conclut simplement sur un indicateur orange,
en dépit des nombreuses irrégularités relevées concernant le caractère trop limité des missions du
commissaire aux comptes (certification simple), la production incomplète des comptes (absence de
rapport spéc
ial, des annexes), la comptabilisation erronée des subventions d’investissement, la
violation récurrente du principe de non reversement des subventions (les subventions sont reversées
aux sociétés communales de chasse) ainsi que de nombreuses approximations dans la gestion.
Par ailleurs, si le rapport
d’audit
mentionne bien la revue « Chasser en Provence », les activités
de communication de l’association auraient mérité quelques investigations plus poussées au regard
des risques de gestion intéressée pour les dirigeants et ex-dirigeants et notamment pour le
bénéficiaire réel des fonds accordés par la collectivité ayant contribué au financement de la revue.
En effet, si la SARL « Chasser en Provence » a été dissoute en avril 2007, une association
homonyme
94
a été créée le 2 janvier 2007, située également au siège de la fédération dont le
président est
l’ancien dirigeant de la SARL
95
, concomitamment président de la fédération et qui a
pour objet «
la création, l’édition, la publication et la vente du journal
" Chasser en Provence" de la
FDC 13, la réalisation de maquettes publicitaires ou autres affiches, catalogues, livres liés à la
chasse et à l’environnement et autres domaines d’activités en direction de l’associatif et le
commercial, la gestion du site inter
net de la FDC 13, l’organisation des manifestations de la FDC
13. »
Il convient de noter que la création de ces structures parallèles à la fédération correspond au début
de l’augmentation significative des dépenses de communication dont on comprend qu’el
le est
désormais externalisée.
91
Aucun détail technique précis des prestations n’est mentionné et il n’est pas non plus précisé s’il faut entendre le
montant de 80 000
€ en HT ou TTC.
92
SARL « Chasser en Provence »
dont l’activité déclarée est la «
création, édition, publication et vente du journal
Chasser en Provence, réalisation de maquettes publicitaires
»,
a été déclarée en fin d’activité en avril 2007.
93
Facture non conforme aux obligations du code des impôts (article 289).
94
L’association «
Chasser en Provence »
dont l’activité déclarée est «
édition de journaux » est toujours en activité.
95
Les statuts de l’association «
Chasser en Provence » sont également signés par le trésorier et le secrétaire, tous deux
membres également du conseil d’administration de la fédération départementale.
81
Au titre de 2009, la collectivité a poursuivi le versement d’une subvention de fonctionnement
de
170
000 €
à la fédération justifiée notamment par «
l’édition d’un journal d’informations
cynégétiques » mention
né dans l’objet de la convention (article 1). Le rapport d’activité 2009 de la
fédération fait état de la réalisation de la revue « Chasser en Provence » et de la mise en ligne du site
internet (point 8 du rapport) mais ne mentionne pas
l’intervention de l’association «
Chasser en
Provence » dans ce domaine.
Selon les informations portées à la connaissance de la chambre par la Fédération des chasseurs
des Bouches-du-Rhône, la création de la SARL « Chasser en Provence » avait pour objectif
l’inscription de
sa publication à la Commission paritaire des publications et agences de presse sous
réserve de certaines conditions, pour bénéficier notamment du régime spécial de TVA de la presse.
De fait, cette inscription a été refusée au motif que
l’abonnement était lié à l’adhésion au
groupement éditeur et son prix compris dans une cotisation. L
a SARL a été dissoute et l’activité
aurait été transférée à l’association «
Chasser en Provence » au motif, selon la fédération, de la
protection du nom de la revue.
Du point de vue de la chambre, seul le dépôt du nom peut assurer cette protection. La création de
cette association ne pouvait donc pas avoir cet objectif.
Finalement, selon son président,
l’association «
Chasser en Provence », « structure annexe dédiée
au support» aurait été abandonnée en 2009. Seule la régie publicitaire serait externalisée, la
confection de la revue (impression, mise sous pli et expédition) restant à la charge de la fédération.
A la suite de son audition par la chambre, le président de l’associ
ation a indiqué que sa dissolution a
été décidée par l’
assemblée générale du 15 juin 2013.
La chambre prend acte
de la confirmation par le département du fait «
qu’il n’a pas attribué de
subvention à la fédération départementale de chasse au titre des exercices 2010, 2011 et 2012 et il
n’en attribuera pas tant que l’association ne se sera pas mise en conformité d’un point de vue
réglementaire et comptable. En conséquence, un indicateur rouge bloquant a été introduit sous
GDS. »
2005-2006
2006-2007
2007-2008
2008-2009
(version du
13/01/2009)
2008-2009
(version du
14/01/2010)
2005-2006
2006-2007
(version du
19/09/2007)
2006-2007
(version du
13/01/2009)
2007-2008
(version du
13/01/2009)
2007-2008
(version du
14/01/2010)
2008-2009
(version du
14/01/2010)
Compte 623 - Communication
88 000
78 000
96 000
121 000
157 000
89 180
89 045
122 049
197 248
243 617
181 216
- participation manifestations cynégétiques
4 000
4 000
8 000
7 000
8 010
5 442
5 442
11 782
- journal fédéral
60 000
60 000
75 000
110 000
57 104
69 809
102 813
169 514
- campagne médiatique
15 000
5 000
5 000
1 000
16 404
7 700
7 700
6 898
- abonnements, bibliothèque
9 000
9 000
8 000
3 000
7 662
6 093
6 093
9 054
Fédération départementale des chasseurs des Bouches-du-Rhône - Extraits comptes annuels (juillet à juin)
Résultats (budget réalisé)
Budget prévisionnel
nd
nd
nd
82
L’association n’a pas
à ce jour apporté
d’éléments
probants supplémentaires permettant de lever
les doutes sur son fonctionnement
96
, ce qui ne peut permettre le versement d’une subvention globale
de fonctionnement comme le recommande également le rapport d’audit conduit par le dépa
rtement.
En effet, les documents financiers complémentaires (extraits du grand livre) transmis par
l’
association à la suite de son audition par la chambre montre bien
qu’une partie de
ses ressources de
fonctionnement
font bien l’objet de reversements aux s
ociétés de chasse (par exemple les
subventions piégeurs).
Enfin, la collectivité invoque le peu d’informations à la disposition du consultant lors de son audit
en 2011 (période 2008-
2010) qui n’aurait identifié
pendant cette période «
qu’une
seule dépense se
rapportant à la SARL «Chasser en Provence » datée du 05/05/2009 et
pour un montant de 21 002
€
(communication), les grands livres ne présentant aucune autre information sur cette société ». La
chambre
appelle l’attention de la collectivité sur le fait que
la SARL a été déclarée en arrêt d’activité
en avril 2007 selon le registre du commerce et des sociétés.
6.3.
La prévention de certains risques
D’une manière générale, il appartient à la collectivité de
prendre exemple de ce type de dossiers
pour enrichir son dispositif de prévention des risques par une recherche plus poussée des avantages
dont peuvent bénéficier
les dirigeants ou salariés d’associations
, du fait de leur statut, au-
delà d’une
rémunération directe.
a) C’est par exemple le cas de l’association
culturelle Diphtong et cie. Le rapport spécial du
commissaire aux comptes pour les années où il a été transmis soit 2006 et 2008, outre la
convention de mutualisation avec les autres associations en résidence dans les locaux de
l’association Montevidéo, fait état d’une convention approuvée par le conseil d’administration
concernant la sous-location au directeur artistique d'un appartement situé à Paris. Le directeur
artistique, fondateur de la troupe de théâtre est salarié de l’association Diphtong et cie et également
co-
fondateur de l’association Montevidéo.
La ligne « location appartement » apparaît bien en dépense
dans les comptes de l’association
qui
a précisé que ce compte regroupait
toutes les locations d’appartements effectuées par la compagnie,
y compris la sous-
location de l’appartement
dont le directeur artistique est locataire à Paris.
Ces
locations temporaires viendraient en substitution de remboursement des indemnités de grand
déplacement prévu par la convention SYNDEAC qui régit les entreprises culturelles et artistiques et
s’avèreraient plus avantageuses que le barème convention
nel.
L’analyse
par la chambre du détail du grand livre entre 2008 et 2011 pour ce compte
transmis
par l’association, montre effectivement le détail des locations d’appartements
à Paris et à Avignon.
Le montant annuel du poste s’avère très
variable en fon
ction de l’activité de la compagnie de théâtre.
La seule constante reste la prise en charge systématique et forfaitaire de 50 % du loyer hors charges
de l’appartement loué à Paris par le directeur artistique voire la prise en charge de travaux certes
modeste mais inappropriée.
Le caractère systématique et forfaitaire de ces versements apparaît en contradiction avec un
équivalent de prise en charge de frais de missions, par nature ponctuels et variables, avancé par
l’association à titre de justification.
96
Le versement de subventions aux associations communales de chasse agrées est prévu par les statuts de la fédération
(article 10 : comptabilité).
83
I
l apparaît difficile d’y voir autre chose qu’un
avantage en nature accordé au directeur artistique
appelant un régime fiscal particulier.
Cette association présente une dépendance croissante au financement public (la part des
subventions d’exploitation sur les produits d’exploitation
atteint 57 % en 2010 contre 42 % en
2006).
Le département a indiqué à la chambre
qu’il effectuera un nouvel audit de cette association
, ce
dont la chambre a pris note.
b)
J
usqu’à la dissolution de l’association
« Institut de la mode Méditerranée » , la présidente a
bénéficié de frais de représentation consistant d’une part
en une enveloppe de frais de déplacement
et d’autre part,
en
une enveloppe dédiée à l’acquisition de robes qui sont par la suite destinées à être
versées au fonds du musée de la mode de Marseille.
Institut de la mode Méditerranée (IMM)
Frais de représentation de la présidente selon budget accordé par l’
assemblée générale du 9 mai 2005
En €
2005
2006
2007
2008
2009
97
Frais de déplacement
9 563
4 957
5 953
4 331
6 407
Acquisition de robes
12 007
9 427
12 012
11 917
7 058
Source
: comptes de l’association
Dans le rapport d’activité 2006 de l’association, la présidente tient à préciser que
« depuis 2005,
les frais de représentation ont diminué de façon significative compte tenu de ses activités
professionnelles qu’elle développe par ailleurs. De ce fait, ces frais ont bénéficié de ventilations sur
différentes structures. »
De fait, en 2005, une partie des activités de l’association IMM a été transférée à un
e nouvelle
association « Cité euroméditerranéenne de la mode » dans laquelle
la présidente de l’IMM,
fondatrice également de la Cité, est conseillère auprès des coprésidents
98
mais sans officiellement
apparaître dans la composition des instances ; elle disp
ose néanmoins d’une délégation de signature
(procès-
verbal du conseil d’administration du 18 juin 2009 –
point 9
pris en application d’une
disposition des statut
s de l’association
).
Le rapport d’audit ne donne aucune information sur cette situation ni sur
les avantages éventuels
qui pourraient en découler (frais de déplacement, honoraires de consultants dont ceux payés à la
société MBV conseil dont l’intéressée est la gérante
).
Les deux associations ont chacune fait l’objet d’un audit
en 2009 qui a conclu à un indicateur vert
alors que la situation financière de la Cité euroméditerranéenne de la mode est qualifiée de précaire
avec entre autres, près de 100
000 €
fin 2008
comptabilisés en créances au bénéfice de l’Institut de
la mode (48
000 €
fin 2009) dont une partie provisionnée par
l’IMM
au titre de la dépréciation
d’actif en raison des diff
icultés de trésorerie de la Cité euroméditerranéenne de la mode.
97
L’association a été dissoute fin 2010 et absorbée avec l’association «
Cité euroméditerranéenne de la mode » dans une
nouvelle association « Maison méditerranéenne des métiers de la mode ».
98
Il s’agit de l’intitulé de la signature qu’ell
e affiche dans la demande de subvention du 22 août 2007 et la convention du
30 juillet 2008 (source
: dossiers consultés par la chambre) mais officiellement la présidente de l’IMM ne fait partie ni
du conseil d’administration, ni du bureau de l’association
« Cité euroméditerranéenne de la mode ».
84
En 2010, les deux associations ont de nouveau fusionné pour devenir « Maison méditerranéenne
des métiers de la mode (MMMM) » et
l’intéressée
est désormais conseiller extérieur et mécénat
auprès du président. Là encore, il conviendrait de clarifier son positionnement puisque elle
n’apparaît pas dans la composition des instances de l’association, ainsi que les incidences
financières de ses missions.
Un audit de la situation de cette nouvelle association apparaît dès lors recommandé au regard
notamment
de deux critiques :
l’augmentation très importante
des achats et charges externes »
99
soit
+ 49 % en 2010 avec près de 795
000 € pour la MMMM contre 532
950 €
en 2009 (cumul des
dépenses similaires des deux anciennes associations : IMM, 298 401
€ et C
ité euroméditerranéenne,
234
549 €) et d
es provisions pour risques
d’un montant de
163 669
€
en 2010 contre 64
282 €
(cumul identique pour les deux anciennes associations)
.
La chambre prend acte de l’engagement de
la collectivité à conduire un audit de cette nouvelle
association.
c)
L
’objet de l’
association « Echanges et diffusion de savoirs » est de « créer une action culturelle
nouvelle consacrée à la diffusion des savoirs».
Dans les faits, l’activité de l’association consiste en
l’organisatio
n chaque année de conférences publiques thématiques (14 en 2011) animées par des
chercheurs philosophes
et d’en assurer la publication des actes. L’association perç
oit chaque année
une subvention de 200
000 €,
du département qui met également à disposition à titre gracieux sa
logistique pour l’organisation des conférences et notamment les locaux de l’
hôtel du département.
Le niveau moyen de fréquentation des conférences est passé de 341 participants en 2006 à 259 en
2011 (source :
rapports d’activité).
En outre,
l’association
publie les actes des conférences
qu’elle organise
. Les frais de publication
sont à la charge de l’association comme le confirme la direction de
la culture qui indique par volume
le montant de ces frais : volume 8 « Identités à la dérive » 6
880 €, volume 9
« Masques et figures de
la guerre » 11
362 €, volume 10
« Emprises de la violence » 15
548 €, volume 11
« Crises »
10
100 €, volume 12
« Vérité, fiction, connaissance » 30
000 €.
Ces publications, qui figurent au catalogue des Editions Parenthèses (Marseille) dans la collection
«
Savoirs à l’œuvre
» dont le directeur est également le directeur
salarié de l’association, sont
commercialisées dans les réseaux de distribution spécialisés. Or, aucune recette de vente de ces
publications n’a
été constatée par la chambre
dans le chiffre d’affaires de l’association.
Le rapport d’audit
qui ne fait état entre autres que
d’un fonctionnement associatif non conforme
qui l’amène à un indicateur rouge
, resté toutefois sans incidence sur la poursuite du financement de
l’association
,
n’a pas soulevé ce point
.
Un nouvel audit pourrait être diligenté par la collectivité avant d’accorder toute autre subvention.
Enfin, la mise à disposition gratuite de moyens logistiques ne fait pas l’objet d’une valorisat
ion
dans les comptes de l’association alors qu’elle est obligatoire. Le rapport d’audit passe également à
côté de ce point.
99
Selon le président de l’association, cette augmentation des charges externes s’explique par les nouvelles actions mises
en place et notamment la Maison de la création depuis 2010.
85
L’association a indiqué à la chambre que
« les contrats avec les Editions Parenthèses portant sur
les contrats à venir comporteront explicitement une clause de partage à égalité des éventuels
bénéfices liés à la vente de ces publications ».
La chambre prend acte de cet engagement ainsi que de
l’intention
de la collectivité de conduire
un nouvel audit de l’association.
d)
L’a
ssociation « Défi Marseille » organise chaque année une course à la voile, la Med Race (ex
Route des îles) sur les côtes du département pour laquelle le conseil général a versé 255
000 € pour
la période 2006 à 2011 (entre 35 000 et 50
000 € en fonction des années). Pour mémoire, le budget
de l’association en 2009 est de 363 867 € (produits d’exploitation) dont 218
372 € de subventions
d’e
xploitation (soit 60 %).
Le bureau de l’association, qui se confond avec le conseil d’administration, comprend notamment
un trésorier qui est le dirigeant de la société qui assure l
’attestation
des comptes de l’association
(mission d’expertise comptable
100
). De plus, le siège de l’association est sis à la même adresse que
cette société.
Outre cette anomalie au regard des règles déontologiques de la profession comptable, que le
service d’instruction de la collectivité n’a pas relevée, des frais d’honoraires
sont inscrits dans les
comptes de l’association sans précision de leur nature
; il conviendrait d
’obtenir
davantage de
précisions sur ces frais.
La collectivité a indiqué qu’elle effectuerait un nouvel audit de cette association.
La chambre prend acte de cet engagement.
6.4. Conclusion
La chambre constate que les audits externes réalisés par la collectivité ont un impact encore trop
limité et insuffisamment exploité sur certains aspects.
Pour les associations contrôlées, les conclusions des audits restent peu contraignantes car peu de
risques sont considérés comme réellement bloquants. Les investigations s’avèrent superficielles ou
manquent de mise en perspective. Au-
delà de la trame très normalisée de l’analyse, d’autres
points-clés facteurs de risque doivent être explorés.
S’agissant de leur impact sur
l’ensemble du processus d’instruction
,
ces audits n’ont pas encore
contribué à renforcer le niveau de compétence des services d’instruction notamment en matière
financière. Au contraire, du fait de la sous-évaluation du risque financier
, les services d’instruction
ne sont pas incités à investir cet aspect et renoncent même à leur prérogative en matière de
dialogue de gestion avec certaines associations dont le modèle économique devrait être
reconsidéré.
100
Le dossier consulté par la chambre ne comprend pas le rapport de certification du commissaire aux comptes (distinct
de l’expert
-comptable) alors que le dépassement du seuil de 153
000 € de subventions publiques rend obligatoire cette
certification en vertu de la loi.
86
Le département indique
qu’il a engagé une réflexion sur le développement du contrôle interne
concernant l’instruction des subventions allouées aux associations
.
«
Ainsi, il s’engage à mettre en
place, au-delà des audits des associations, un contrôle interne concernant la vérification aléatoire des
dossiers de subventions tenus par les services, afin de vérifier la présence des pièces obligatoires, le
respect des procédures internes ou encore la cohérence des justificatifs fournis à l’appui des
versements ».
Il rappelle
qu’il a mis en place un programme de formation qui a concerné 160 agents en 2010
(journée de sensibilisation) et 150 agents en 2011 (module obligatoire intitulé « se positionner dans
sa fonction d’instructeur
» et « maîtriser les techniq
ues d’instruction
»). Des formations
d’approfondissement ont été déployées sur la connaissance de la vie associative et la maîtrise du
logiciel de suivi GDS avec quatre modules différents (« la vie associative », «
les bases de l’analyse
financière », « approfondir GDS », «
mettre en œuvre GDS
»).
Le département précise enfin «
qu’il a décidé d’une nouvelle étape de renforcement du contrôle
interne et externe dont les principes sont précisés dans une note du président du conseil général à
l’attention du directeur général des services en date du 5 mars 2013 concernant l’instruction des
subventions et le contrôle des associations. »
Recommandation n° 12 : Approfondir les audits externes et veiller au renforcement des
procédures de contrôle interne en matièr
e d’instruction et de contrôle de l’utilisation des
deniers publics.
La chambre prend acte des engagements de la collectivité.
V - LES AUTRES INTERVENTIONS : CAS PARTICULIERS
1 - Les modalités d'octroi des bourses doctorales de 2006 à 2010
La direc
tion de la recherche et de l’enseignement supérieur
du département participe au
financement de thèses et attribue des aides de type bourses doctorales depuis 2005.
La collectivité a financé pendant trois ans (
2005 à 2007) des bourses de thèse d’une part,
dans le
cadre du programme « Avenir »
de l’Inserm
à hauteur de 560
000 € à destination de
huit unités de
recherche (70
000 € chacune) et d’autre part, au bénéfice de laboratoires de recherche dans le cadre
de projets des pôles de compétitivité pendant trois ans (2008 à 2010) pour un montant de 939
538 €.
Deux compléments de bourses doctorales ont été attribués à titre personnel par délibérations du
24 juillet 2009 et du 5 novembre 2010 pour lesquels la chambre avait émis des observations, la
collectivité ayant
jusqu’à présent toujours financé des personnes morales e
t non des personnes
physiques.
Le département a confirmé «
qu’il n’accorde plus de bourses doctorales à titre personnel. Les
éventuelles aides sont dorénavant strictement limitées au soutien des organismes de recherche. »
La chambre prend acte des engagements de la collectivité.
87
2 - Les subventions accordées aux structures locales des organisations syndicales
L’attribution de subventions aux organisations syndicales est assujettie,
en sus de
l’obligation
précitée de conventionner au-dessus du seuil de 23
000 €, au respect des dispositions de l’article
R. 3231 du code général des collectivités territoriales qui prévoient que les départements peuvent
attribuer une subvention de fonctionnement aux organisations syndicales représentatives, qui
disposent de
la personnalité juridique et qui remplissent des missions d’intérêt général sur le plan
départemental. Elles ne peuvent reverser les subventions à d’autres personnes et doivent rendre
compte de l’utilisation de la subvention.
S’agissant des subventions ve
rsées chaque année aux structures locales des organisations
syndicales traditionnelles (CGT, CFDT, CFTC, FO, FSU, UNSA) il a été constaté
à partir d’un
échantillon de
61 subventions, qu’une même structure peut bénéficier dans une même année d’une
à
trois subventions. Le contrôle révèle une grande disparité dans la forme même de ces délibérations
et leur intitulé.
Aucun des dossiers consultés ne contenait d’avis de services ou même d’élément
s
d’information
susceptibles de justifier les montants des subventions proposées à la délibération de la commission
permanente, au regard par exemple des montants demandés ou
du nombre d’adhérents
, de la
représentativité des syndicats ou de l’objet de la subvention.
Plusieurs projets ou manifestations organisés par des
structures locales d’organisations syndicales
et subventionnés par le département ne peuvent relever du subventionnement d
’
activités
d’intérêt
départemental
d’une structure locale bien qu’ils se
soient déroulés sur le territoire départemental.
Des contrôles opérés par la chambre sur des dossiers de subventions appellent les observations
suivantes.
Les conventions et avenants signés avec une association (même syndicale) prévoient le
paiement de la subvention après signature alors que le versement de subventions finançant les
manifestations d’autres structures locales interviennent après justification de la tenue de la
manifestation (exemples : les demandes de pièces justificatives et les pièces produites pour
l’
organisation du forum « la santé au travail » en 2010 ou le « forum des mandatés » en 2007).
La section
locale de l’UNSA Police
(subventions 2006 à 2009)
puis d’Unité Police Syndicat
Unique (subvention 2010)
n’
ont
jamais produit le rapport détaillant l’utilisation de
s subventions
prévu par l’articl
e L. 3231-3-1 du code général des collectivités territoriales.
Dans les cas des subventions versées à la section Bouches-du-Rhône
de l’UNSA Police ou à
l’association Unité Police Syndicat Unique chargées d’organiser les manifestations nationales du
syndicat, le département des Bouches-du-Rhône a cofinancé avec le syndicat national le
fonctionnement des instances nationales, contournant aussi l’interdiction faite aux structures locales
de reverser les subventions versées.
Le département a indiqué à la chambre «
qu’il n’a plus attribué de subventions aux syndicats
UNSA Police, ni à l’association Unité Police à compter de l’exercice 2011.
»
La chambre prend acte de ces engagements.
88
VI - LA GESTION DES MARCHES PUBLICS
L’organisation de la commande publi
que est déconcentrée et repose sur les directions
gestionnaires en charge de la passation et de l’exécution des marchés dans leurs domaines de
compétence respectifs.
Chacune d’entre elles dispose de la maîtrise de la conduite et du suivi de chacune des é
tapes des
procédures jusqu’à la notification du marché et assure le suivi de l’exécution de ses marchés
(contrôle du service fait, paiement des factures, établissement des avenants).
La direction juridique, qui s’appuie sur le service de la commande publique, n’est chargée que
d’un simple contrôle de conformité juridique des procédures. Ne relèvent directement de son
autorité que l’organisation des réunions d’ouverture de plis, des commissions d’appel d’offres et
jurys de concours et la réception des plis
pour les marchés d’un montant supérieur à 90 000 € HT.
Le service de la commande publique, dirigé depuis 1995 par une directrice territoriale, est
organisé en quatre équipes, constituées de binômes spécialisés par direction opérationnelle. Les
services gestionnaires lui adressent pour avis leurs projets de dossiers de consultation des entreprises
ainsi que les rapports d’analyse des offres relatifs aux marchés formalisés et adaptés, au minimum
10 jours avant la mise en ligne de la publicité ou avant la te
nue de la commission d’appel d’offres.
Il convient d’observer que le service a vu plus de 50 % de ses agents changer d’affectation depuis
2006 (cinq agents sur huit
sont nouveaux) et qu’il ne dispose parfois que de quelques jours pour
valider le rapport
d’analyse des offres.
La cellule coordination des achats, partie également de la direction juridique, veille pour
l’essentiel au respect des obligations réglementaires de l’article 27 II 2 du code des marchés publics
qui prescrit au pouvoir adjudicateur de procéder, pour les fournitures et les services, à une
estimation de la valeur totale des fournitures ou des services homogènes afin de choisir le mode de
consultation adapté. Ce travail de coordination et de recherche de cohérence est rendu difficile par le
fait que près de 25 directions passent des marchés, soit une cinquantaine de codes de services avec
de fréquentes erreurs de saisie. Ce service ne prend cependant pas en charge le recensement des
marchés de travaux ni celui des mandats inférieurs à 90 00
0 €.
Si la direction juridique s’est dotée d’un guide interne de la commande publique précis et
régulièrement mis à jour, la collectivité ne dispose toutefois pas d’un progiciel unique de gestion des
marchés publics, favorisant une pratique de gestion homogène.
La chambre relève enfin que les deux autres services de la direction juridique, le service juridique
et assurances et le service des garanties de travaux et des assurances
ne prennent pas en charge la
fonction assurance. Un rapport d’audit diligenté en septembre 2008 notait l’absence de pilotage du
processus d’assurance et le fait que l’intervention de la direction juridique en amont et en aval de
l’instruction du sinistre par l’assureur manquait de précision. Il proposait un plan d’action pour
structurer la fonction assurance et définir son fonctionnement. Ces propositions sont demeurées sans
suite et cette fonction n’est pas prise en charge par la collectivité.
Le département indique en réponse qu’il a effectivement engagé cette réflexion en insc
rivant dans
son schéma directeur informatique, le projet d’un logiciel commun à l’ensemble de la collectivité
pour le suivi des marchés publics. De même un outil informatique est en cours de préparation pour
faciliter la saisie du recensement annuel des besoins.
89
Il précise qu’une première phase des recommandations de l’audit
de 2008 précité a été appliquée
pour les marchés d’assurance
s dans le cadre du comité de pilotage de cette étude. Par la suite, une
réorganisation globale de la direction des services généraux a eu pour conséquence de regrouper au
sein de cette direction l’essentiel des marchés d’assurances (bâtiments, véhicules). La priorité a été
donnée au suivi de cette première étape de réorganisation et les orientations définitives seront
déterminé
es à l’issue.
Recommandation n°13 : Renforcer le système de coordination des achats et se doter d’un
système d’information unique pour gérer les marchés.
L’examen de gestion a porté plus particulièrement sur deux types de marchés conclus au cours de
la période 2006-2010 :
-
des marchés de travaux : trois marchés de travaux
conclus avec l’entreprise ABT
et dix-sept
marchés à bons de commande conclus avec l’entreprise Climatech pour l’exécution de travaux
d’entretien, de rénovation, de réparation et d’amél
ioration des bâtiments départementaux.
-
des marchés de prestations de services : les marchés de gardiennage et de sécurité et les contrats
conclus pour l’achat de places et d’espaces publicitaires pour des événements culturels ou
sportifs.
1 - Les marchés conclus avec ABT
Sur l
es trois marchés conclus avec l’entreprise ABT (création d’une demi
-pension au collège
Monticelli à Marseille, lot 1, notifié le 26 octobre 2007 pour 661
090,55 € ; création d’un pôle
scientifique au collège Jean Jaurès de Peyrolles, lot 1 gros œuvre
- charpente- couverture, notifié le
21 février 2008 pour 423 143,48 € ; réaménagement du club séniors Saint Jérôme Marseille, lot 1
Bâtiment, notifié le 23 juin 2008 pour 171 626
€)
,
seul celui conclu pour la
création d’une demi
-
pension au collège Monticelli à Marseille appelle des observations.
Il s’agissait d’un appel d’offres ouvert en 11 lots dont le lot 1 « démolition, terrassement, gros
œuvre, maçonnerie
» a été attribué à l’entreprise ABT.
Les critères de choix énoncés dans le règlement de consultation étaient la valeur technique pour
55 % et le prix pour 45 %.
L’estimation du maître d’œuvre était de 606 876,28 € TTC, les offres de prix des
neuf offres
conformes s’échelonnaient entre 661 090,55 € et 1 012 798, 59 €, soit un écart de 8,4
%, pour ABT,
à plus de 66
% pour l’offre la plus élevée.
L’entreprise ABT a obtenu la meilleure note sur le prix
(2,47), une note de 3,3 sur la valeur technique, analogue à celle obtenue par les deux entreprises
suivantes, notées respectivement 1,81 et 1,45 pour le critère prix.
Le rapport d’analyse des offres relevait notamment que :
-
sur le poste 3.01 « travaux préliminaires», le constat était que les montants supérieurs à 50 000
€ semblaient excessifs. Sept entreprises étaient dans ce cas dont ABT (100
000
€), une
entreprise proposait même 117 520 € ;
90
-
Sur le poste 3.03 « fondations pieux »
les prix allaient de 25 012 € pour ABT à 195 208 € pour
l’offre la plus élevée. Le maître d’œuvre observait qu’un prix unitaire de 260 € pour ABT était
faible alors qu’une autre entreprise chiffrait le pieu à 1 100 € l’unité ce qui lui semblait réaliste
tandis que les prix proposés par les autres entreprises de 2 000
€
à 3
000 € l’unit
é apparaissaient
étonnamment élevés ;
-
Sur le poste 3.04 « structure » le maître d’œuvre relevait des valeurs très fluctuantes entre les
entreprises et notamment la faiblesse des prix unitaires proposés par ABT sur le béton (100
€
pour une estimation de 175
€) et l’acier (2,25 € pour une estimation de 2,70 €) et que des prix
supérieurs à 3 € semblaient élevés (trois entreprises étaient dans ce cas).
Si l’offre ne
pouvait pas être analysée comme anormalement basse, il aurait convenu cependant
de demander des
précisions à l’entreprise sur
la teneur de
celle-ci et plus particulièrement sur les
prix unitaires en cause ainsi que le permettait l’article 59 du CMP alors en vigueur. La forte
dispersion des offres et l’existence de prix unitaires aberrants auraient
dû en effet constituer pour un
maître d’ouvrage confirmé comme le conseil général des Bouches
-du-Rhône, des indices de
possibles pratiques anticoncurrentielles.
A cet égard l
es services de l’Etat en charge de la concurrence
(Dirrecte) recommandent de
s’in
spirer des lignes directrices pour la lutte contre les soumissions concertées dans les marchés
publics de l’OCDE qui donne notamment comme exemples de comportements suspects les offres de
couverture où un concurrent soumet une offre qui est trop élevée pour être acceptée, les prix
présentant, comme ici, un schéma aberrant inhabituel.
La chambre rappelle que, dans ce cas, si un acheteur public ne peut pas écarter une offre au motif
du non-respect du droit de la concurrence, il a la possibilité de déclarer le marché infructueux et de
relancer une mise en concurrence en modifiant, le cas échéant, le dossier de consultation des
entreprises pour prendre en compte la situation de la concurrence sur le secteur. Il peut, pour ce
faire, se rapprocher des services c
ompétents de l’Etat.
Si le marché est signé, il a la possibilité d’engager une action en nullité du contrat ou de faire une
demande indemnitaire pour obtenir réparation des manœuvres dolosives de sociétés qui l’auraient
conduit à contracter à des conditions de prix désavantageuses (CE 19 décembre 2007
Campenon
Bernard
, req.n°26918 pour un marché de travaux pour le TGV Nord).
La société ABT a été admise en redressement judiciaire le 5 novembre 2009 ; elle avait
abandonné le chantier quelques mois plutôt selon un procès-verbal
d’huissier du 11 mai 2009
. Le
conseil général avait payé 271 476,48 € TTC pour les prestations effectivement réalisées à ce stade,
soit 41 % du montant du marché. Ceci pose la question des conditions d’appréciation des
qualifications de l’entreprise et de la valeur technique de so
n offre.
2 - Les marchés conclus avec CLIMATECH
Sur les dix-sept marchés à bons de commandes en lots séparés conclus pendant la période pour
l’exécution de travaux d’entretien, de rénovation, de réparation et d’amélioration des bâtiments
communaux, quatorze
font l’objet d’observations. Ils ont été conclus à l’issue de cinq procédures
d’appels d’offres (une en 2006, deux en 2009 et deux en 2010) :
91
-
Entretien des bâtiments départementaux et collèges, six marchés : lot 8 A plomberie secteur Aix
Nord, notifié le 10 juillet 2006 pour 400 000
€ ; lot 9 AH chauffage Aix, notifié le 10 juillet
2006 pour 460 000 € ; lot 8 C plomberie secteur Istres, notifié le 10 juillet 2006 pour 480
000
€
; lot 8 D plomberie secteur Marseille Nord, notifié le 10 juillet 2006 pou
r 480 000 € ; lot 8 H,
notifié le 7 juillet 2006 pour 600 000 € ; lot 8F plomberie secteur Marseille Est, notifié le
10 juillet 2006 pour 688 000 € ;
-
Reconstruction du gymnase du plateau sportif et des logements de fonction du collège Jacques
Prévert à Marseille lot 12, notifié le 12 août 2008 pour 369 656,35
€ ;
-
Bâtiments départementaux hors hôtel du département, archives départementales, laboratoires
départementaux et collèges (BDC) exploitation installation chauffage climatisation P2 lot 1,
notifié le 2
3 janvier 2009 pour 418 060,20 € ;
-
Entretien des bâtiments départementaux, quatre marchés : lot 9 DG chauffage Marseille Nord et
Ouest, notifié le 29 juillet 2009 pour 600 000 € ; lot 9 F chauffage Marseille Est, notifié le
29 juillet 2009 pour 600 000 €,
lot 8 F plomberie Marseille Est, notifié le 6 août 2009 pour
600 000
€ ; lot 8 G Plomberie Marseille Ouest, notifié le 6 août 2009 pour 600
000
€ ;
-
Travaux d’entretien, de rénovation, de réparation et d’amélioration du patrimoine immobilier
appartenant au département ou loué par lui, quatre marchés : lot 8 A plomberie sanitaire secteur
d’Aix Nord, notifié le 21 juillet 2010 pour 600 000 € ; lot 8C plomberie sanitaire secteur
d’Istres, notifié le 21 juillet 2010 pour 600 000 € ; lot 9 AH chauffage secteur d’Aix notifié le
21 juillet 2010 pour 600 000 €, lot 9 E chauffage secteur
de Marseille Sud, notifié le 21 juillet
2010 pour 600 000
€ ;
-
Restructuration d’un immeuble sis 11/17 rue E ; Rostand à Marseille 6ème chauffage
ventilation plomberie, notifié le 23 août 2010 pour 579 920, 25
€
.
2.1 -
L’utilisation critiquable d’un sous
-critère de cohérence des prix
Dans toutes les consultations les critères de jugement des offres sont la valeur technique pour
60 %, et le prix pour 40 %.
S’agissant du prix, les r
èglements de consultation précisent que chaque
offre est notée de 0 à 5 en fonction de la formule suivante :
-
N(i) = 5 X (P(m)/P(i))
101
;
-
sur chacun des prix unitaires du bordereau pour lesquels les écarts les plus importants avec
l’estimation du maître d’o
uvrage sont signalés ces écarts sont notés de 0 à 5.
On constate que :
-
l’application du
deuxième sous-critère de cohérence des prix bénéficie à Climatech pour les
quatre appels d’offres engagés en 2009 et 2010, alors qu’en 2006 les candidats à un même lo
t
obtenaient des résultats assez proches au regard de ce critère, bien que ce sous-critère ne
participe qu’à 20 % de la note finale. Il permet à Climatech d’être attributaire de tous les lots
chauffage et plomberie concernés en 2009 et 2010 alors même que
l’entreprise n’est jamais
classée première pour la valeur technique ou pour le premier sous-critère du prix ;
-
l’utilisation d’un tel sous
-
critère conduit d’une part à minorer le critère du prix, en comparant
notamment les offres avec l’estimation du maître
d’ouvrage plutôt que de les comparer entre
elles, et à amoindrir la portée de
celui de la valeur technique et d’autre part à éliminer les offres
présumées anormalement basses sans demander de précisions à l’entreprise contrairement aux
prescriptions du code des marchés publics.
101
N(i) est la note
attribuée au candidat i, P(i) est le prix de l’offre du candidat i et P(m) est le prix de l’offre la moins
disante.
92
Le conseil général fait valoir que l’utilisation de ce sous
-critère permet de prendre en compte la
totalité des prix proposés par les candidats, dans le cadre de marchés conclus sur la base de
bordereaux de prix unitaires comportant en moyenne de 400 à 600 références. Il justifie cela par le
fait que les candidats les mieux placés pour le critère prix ne sont pas forcément ceux qui ont
présenté l’offre la plus basse.
Il convient cependant de rappeler que la jurisprudence administrative récente sanctionne les
méthodes de notation qui, comme ici, conduisent à une distorsion dans la mise en œuvre des critères.
En l’espèce, ce qui est
improprement qualifié de sous-critère est en fait une méthode de notation. Or
le juge contrôle que celle-
ci ne fausse pas l’utilisation des critères.
Le département précise en réponse que le sous-critère de la cohérence des prix a été utilisé pour
l’ensemble des marchés à bons de commandes pour la maintenance des collèges et des bâtiments du
département m
ais qu’il l’a désormais abandonné au regard des évolutions jurisprudentielles.
2.2 -
Des conditions d’exécution qui remettent en cause les conditions de la concurrence
initiale pour le lot 9 AH
Pour le lot 9 AH « chauffage Aix-en-Provence », 43,6 % des prestations exécutées en 2009
correspondaient à des fournitures et travaux ne figurant pas au bordereau de prix initial. Cette
pratique traduit une mauvaise définition des besoins en amont et est de surcroît de nature à fausser
les résultats du jugement des offres.
3 - Les marchés conclus avec Alba Sécurité
Au cours de la période 2006 - 2010 ont été conclus les huit marchés suivants, sur
appels d’offres
ouverts :
Six marchés avec Alba Sécurité:
-
gardiennage, sûreté-sécurité pour les archives et la bibliothèque départementale de
Marseille, notifié le 7 avril 2006 pour 1 196 000
€
;
-
gardiennage de l’hôtel du département, notifié le 18 juillet 2006 pour 2
033 200
€
;
-
gardiennage des sites déconcentrés du conseil général, lot 1 Marseille, notifié le 26
novembre 2008 pour 1 315 600
€
;
-
gardiennage des sites déconcentrés du conseil général, lot 2 hors Marseille, notifié le
26 novembre 2008 pour 1 196 000
€
;
-
mise à disposition d’agen
ts rondiers et semi-sédentarisés dans les sites déconcentrés du
conseil général, lots 1 et 2, notifiés le 11 août 2009 pour 500 000
€
chacun.
un marché avec Mondial protection notifié le 14 juin 2010 pour 697 589
€
pour le
gardiennage, la sûreté et la sécurité des archives départementales et de la bibliothèque de
prêt du département ;
93
un marché avec la société Aussel notifié le 15 juillet 2010 pour 2 000 000
€
, gardiennage
pour l’hôtel du département.
La valeur technique compte pour 80 % de la notation pour les deux premiers marchés,
70 % pour les six suivants.
Trois sous-critères sont utilisés pour les quatre premiers marchés
: l’organisation envisagée et le
référentiel qualité, les moyens en personnel et matériel, le dispositif de formation et enfin la
politique de recrutement.
Les marchés conclus en 2010 le sont sur la base de quatre sous-critères
: l’organisation générale,
les moyens, le dispositif de formation et la politique de recrutement, la décomposition du tarif
horaire.
Les irrégularités suivantes ont été relevées
dans les procédures d’attributio
n et la gestion de la
sous-traitance.
3.1-
L’existence de prix unitaires aberrants
L
es prix unitaires proposés par les entreprises concourant aux différents appels d’offres ne sont
pas toujours cohérents au regard de la convention collective des entreprises du secteur en ce qui
concerne la hiérarchie des qualifications et les majorations pour week-ends et jours fériés. Par
ailleurs,
les prix pour un même type d’emploi
s varient dans le temps sans réelle logique
économique. Enfin la décomposition du taux horaire, quand elle est demandée, est fantaisiste.
Les prix unitaires proposés par Alba Sécurité lors de la consultation de 2008 pour le gardiennage
des sites déconcentrés du conseil général ont ainsi été comparés à ceux proposés par les deux autres
entreprises qui, comme elle, ont participé aux consultations de 2006 et 2008. Le département en
réponse effectue une comparaison sur les offres présentées pour la consultation opérée pour le
marché de l’hôtel du département en 2006 qui n’apparaît pas
transposable au cas particulier.
Les tableaux en annexes détaillent le prix horaire proposé par chacune pour un maître-chien, un
agent de sécurité incendie de niveau 1, un simple agent par entreprise.
Les deux concurr
ents d’Alba Sécurité présentent également des prix unitaires aberrants. L’un
propose ainsi un taux horaire identique pour les maîtres-chiens, les agents de sécurité incendie de
niveau 1 et les simples agents pour la deuxième consultation de 2006; l’autre rémunère moi
ns les
maîtres-chiens que les agents de sécurité incendie de niveau 1 pour la deuxième consultation de
2006 et celles de 2008.
L’attribution des lots 1 et 2 du marché
précité se fait ainsi sur le critère du prix alors que le prix
proposé par l’entreprise ne respecte pas les dispositions de
la convention collective (prix inférieur au
coût de revient minimum d’un agent de sécurité privé) ni celles du cahier des charges, la
décomposition horaire du tarif étant de surcroît aberrante.
Pour le lot 1, les notes de la valeur technique
s’étalonnent
de 18,91 à 57. Pour le prix les notes
vont de 11,25 à 15,36, Alba Sécurité se situant en quatrième position avec 14,17, Main Sécurité en
dernière avec 11,25.
94
Pour le lot 2, les mêmes notes sont attribuées pour la valeur technique, les notes pour le critère
prix vont de 13,15 à 17,06, Alba Sécurité est en sixième position avec 15,42, Main Sécurité en
dernière avec 13,15.
Au final Alba Sécurité est attributaire du lot 1 avec une note de 70,36 (56,19 + 14,17) devant
Main Sécurité qui obtient 68,25 (57 + 11,25), et du lot 2 avec une note de 71,61 (56,19 + 15,42)
devant Main Sécurité qui obtient 70,15 (57 + 13,15).
Au vu des fiches éditées par le syndicat national des entreprises de sécurité récapitulant les
différents constituants de coût entrant dans la composition du prix horaire moyen des agents de
sécurité aux coefficients conventionnels , il apparaît en effet, même si cela ne remet pas en cause le
résultat de la consultation, que les coûts calculés pour les maîtres-chiens et les SSIAP 2
102
sont
inférieurs à ceux prévus par la convention collective.
Il est à noter que les deux consultations engagées en 2010 révèlent pareillement que les deux
attributaires ont fait des offres à des taux horaires inférieurs à ceux de la convention collective.
Il est rappelé
à la collectivité qu’il lui appartenait de demander des précisions à l’entreprise au vu
de ces prix unitaires aberrants, notamment au regard de l’article 5
9 du code des marchés publics
alors en vigueur et, le cas échéant, de considérer les offres non conformes si les entreprises
proposaient un personnel qui n’avaient pas les qualifications requises par le cahier des charges.
Dans une activité comme le gardiennage-
sécurité où la main d’œuvre est une composante
majoritaire de la prestation,
l’attention p
ortée à la décomposition du prix est un élément essentiel de
la prévention du travail illégal. Le prix proposé
doit en effet permettre à l’entrepreneur de respecter
ses obligations en matière de paiement des salaires et des charges sociales et la personne publique se
doit tout particulièrement d’éliminer les offres fondées sur des prix anormalement bas ou
inférieurs
au prix de revient.
E
nfin, s’agissant des marchés notifiés le 11 août 2009, Alba Sécurité était la seule candidate alors
que les autres consultations au cours de
la période ont attiré en moyenne une dizaine d’entreprises
.
Là encore cette situation aurait dû alerter la collectivité et la conduire à relancer la consultation pour
se prémunir de possibles pratiques anticoncurrentielles.
Le départem
ent fait cependant valoir la difficulté qu’il y a à identifier les incohérences de prix
lorsqu’elles sont le fait de l’ensemble des candidats.
3.3 - La mauvaise gestion de la sous-traitance
Sur la base de la production par le conseil général de tous les actes spéciaux portant agrément de
sous-traitants pour les marchés de sécurité-gardiennage, les trois marchés suivants prêtent à
observation :
-
marché du 7 avril 2006, trois sous-
traités conclus en 2006 et 2007, tous avec l’EURL Marseille
Sécurité Services pour un montant total de 221 594,88
€
;
-
marché du 18 juillet 2006, treize sous-traités conclus entre 2006 et 2010 dont quatre avec
Marseille Sécurité Services pour un montant total de 637 515,84
€
et six
avec l’EURL Alba
Evènements pour un montant total de 480 792
€
;
102
Agents de service sécurité incendie et assistance à la personne de niveau 2.
95
-
marché du 26 novembre 2008, deux sous traités dont un avec Alba Evènement pour 119 600
€
et l’autre avec GA Sécurité pour 11
491,60
€
.
Au cours de la période 2006-2010 Marseille Sécurité Services a perçu 334 883,12
€
, Alba
Evènements 44 123,80
€, GA Sécurité 29
571,69 €
.
Alba Sécurité, Marseille Sécurité Services
103
et Alba Evènements sont des entreprises
unipersonnelles à responsabilité limitée qui ont la même et unique associée, par ailleurs gérante des
trois sociétés. La société GA Sécur
ité a été créée également sous forme d’EURL par l’ancien gérant
de Marseille Sécurité Service. Elle a été mise en règlement judiciaire le 19 juillet 2010.
3.3.1 - Un recours important à la sous-traitance qui
conduit à s’
interroger sur les capacités
du titulaire du marché
Les sous-
traitants sont des apporteurs de main d’œuvre pour le titulaire
du marché, ce qui est
possible dès lors cependant qu’ils justifient des capacités professionnelles, techniques et financières
requises du titulaire et satisfont à leurs obligations fiscales et sociales. Le recours massif à la sous-
traitance pose cependant la question de la capacité du titulaire à réaliser la prestation et présente
l’i
n
convénient pour la collectivité d’une intermédiation qui peut être préjudiciable à u
n bon suivi de
l
’exécution
du marché
d’autant que les actes spéciaux produits au cas d’espèce sont très
succincts.
En l’espèce,
la sous-
traitance est toujours déclarée en cours d’exécution, sur 18 actes spéciaux,
seuls deux portent explicitement sur des manifestations ponctuelles, la moitié est signée après la date
de début des prestations. Etablis sur des formulaires DC13 (proposés pour un agrément en début de
marché), cinq ne portent pas trace de leur notification au titulaire, aucun ne mentionne la raison
sociale, le numéro SIRET du sous-
traitant ni la personne physique ayant le pouvoir de l’engager.
Le bon de commande ne contient pas davantage ces éléments.
Le département fait valoir que la sous-traitance exécutée (16 % des prestations) a été moindre que
celle déclarée (42 %),
En revanche, les deux déclarations de sous-traitance opérées par Aussel, le titulaire du marché de
gardiennage de l’hôtel du département du 15 juillet 2010 sont
, elles, bien complétées des mentions
utiles et notifiées au titulaire après agrément par le conseil général.
Enfin, les actes spéciaux qui ont notamment pour objet la mise à disposition de personnel
n’en
précisent jamais le nombre pas plus que la qualification. Ils sont conclus pour des périodes allant de
six semaines (deux cas) à neuf mois (un cas), le plus souvent trois ou quatre mois.
3.3.2 - Des carences ou des incohérences affectaient les pièces justificatives produites à
l’appui
des paiements aux sous-
traitants qui ne permettaient pas d’attester du service fait
Les mandats établis en 2008 et 2009 au bénéfice d’Alba
Evénements sont payés dans certains cas
avec des pièces justificatives qui
ne permettent pas d’identifier le marché faisant l’objet de la sous
-
traitance et qui visent un acte spécial du 6 juillet 2007
qui n’existe pas. Le conseil général
ne
disposait dès lors pas des informations permettant
l’identification
du service fait.
103
Marseille Sécurité Service en redressement judiciaire a cédé ses parts à Alba Evènements le 7 novembre 2007
96
Les factures produites ne correspondent pas au formalisme prévu par le code général des impôts
(ni numéro SIREN ou SIRET, ni date
d’exécution des services, ni
dénomination précise, pas
d’indication des
prix unitaires et quantités), dans certains cas l’attestation du titulaire
des marchés
(Alba Sécurité) est même absente.
Une facture de Marseille Sécurité Service du 29 février 2008 est émargée avec un bon pour
accord de paiement d’Alba Evénements (c’est l’entrepreneur principal, en l’espèce Alba
Sécurité qui
devait attester de l’exécution de la prestation, Alba Evénements n’est pas partie au contrat) et un
certificat administratif du conseil général
; d’autres sont honorées sans attestation du titulaire ou bien
sans comporter les éléments de liquidation.
Les factures présentées au nom d’Api sécurité et GA sécurité
, les autres sous-traitants, ne
précisent pas davantage le détail des p
restations réalisées (nombre d’heures réalisées et qualification
de l’agent).
3.3.3 -
La conclusion d’actes spéciaux avec Marseille Sécurité Service
s alors que la société
est en redressement judici
aire et n’en a pas informé le
département.
Marseille Sécurité Services créée en 2002 a été placée en redressement judiciaire du 22 novembre
2006 au 21 novembre 2007. Elle a cependant certifié ne pas être dans cette situation sur les
documents produits à l’appui des demandes d’agrément comme sous
-
traitant qu’ell
e a alors
présentées au conseil général. Un acte de sous-traitance est même passé avec la société le 3 janvier
2008 alors que la société n’existe plus
. Elle a été absorbée par Alba Evènements en novembre de
l’année
précédente.
Le département confirme que la société Marseille Sécurité Services
ne l’a pas informé de son
placement en redressement judiciaire, la mention dans les formulaires DC5 ayant été effacée. Il
indique qu’il n’a pas été davantage informé qu’un acte de sous
-traitance avait été signé par cette
société alors qu’elle avait été entre temps absorbée par une autre société. Alors qu’elle avait été
absorbée le 7 novembre 2007, le département a reçu de ladite société une liste des employés au
30 novembre 2007, une attestation ASSEDIC datée du 31 mars 2008 et une attestation URSSAF en
date du 20 mars 2008.
Le département prend bonne note de
la nécessité d’une plus grande vigilance tant lors de
l’agrément des sous
-
traitants qu’à l’occasion du suivi d’exécution des contrats.
4 - Les marchés conclus p
our l’achat de places pour des manifestations culturelles ou
sportives
Le conseil général fonde une partie de sa communication institutionnelle sur les grands
évènements sportifs ou culturels afin de promouvoir son image.
La collectivité achète des places et des espaces publicitaires pour des manifestations sportives
comme les rencontres de l’Olympique de Marseille, celles de l’
Open 13
, du
World Serie 13
, du
Beach Soccer
ou des événements culturels comme les férias, le festival d’art lyrique d’Aix
, celui de
la Roque d’Anthéron ou la
Fiesta des suds. Le coût annuel des dépenses engagées à ce titre par la
direction de la communication est de l’ordre de 2,42
M€ de 2006 à 2010, dont 1,18 M€ d’achat de
places.
97
La distribution des places est ensuite opérée par le service du protocole et des relations publiques,
à l’exception des places de
Beach Soccer
.
L’achat de places s’effectue par le biais de marchés négociés sans mise en concurrence
sur le
fondement de l’
article 35 II du code des marchés publics.
Cette pratique appelle diverses observations tant sur la procédure suivie que sur les critères
utilisés pour attribuer les places.
Les listes d’invités produites conduisent à constater que les
objectifs affichés ne sont pas atteints.
Ces observations s’appliq
uent aux actions de partenariat suivantes.
a)
La société anonyme sportive professionnelle Olympique de Marseille (SASP)
Le coût de
l’achat de places et
de
la location d’une loge de 15 places
est passé de 433 373
€ en
2006 à 725
000 € en 2010 du fait de
la volonté du club sportif de ne plus accorder de remise aux
collectivités territoriales. Le nombre de places achetées par match a diminué de 903 en 2006 à 703
pour 2010.
Si la collectivité fonde son intervention sur la place essentielle qu’occupe le foot
ball sur son
territoire, sa délibération ne prévoit toujours pas de critères d’attribution des places malgré les
précédentes observations de la chambre en ce sens.
Les places des rencontres sont en effet attribuées, entre 90 % et 86 % selon les années, aux élus
de la collectivité qui les remettent principalement à des associations. 9 % sont remises directement à
des associations et 3% aux personnels d’encadrement de la collectivité (soit 441 places annuelles sur
14 763 en 2010). La collectivité a mis en place une procédure de traçabilité depuis 2008, à la suite
des deux derniers rapports de la chambre. Si selon cette dernière entre 80 et 90 % des places sont
remises à des associations, 10 à 20 % sont donc toujours utilisées de façon discrétionnaire par les
élus sans justification.
Le contrôle opéré sur pièces et sur place a conduit à constater d’une part que le taux de r
éponse
de la part des élus était compris entre 25 à 45 % (de 12 à 25 réponses par match sur 57 conseillers
généraux bénéficiaires) et que certains conseillers généraux ne justifiaient jamais de leur usage et
d’autre part que l’utilisation du contingent d
u président (8 % du total, soit 57 places sur 703) et des
places
récupérées par la présidence n’était jamais renseigné
e. Interrogée, la collectivité a fait valoir
que le suivi était récent et qu’un système de relance venait d’être mis en œuvre afin d’améliorer le
taux de réponse.
b)
Les autres activités sportives liées au football
En la matière la politique conduite varie selon les années ; ainsi pour le
Beach Soccer
en 2006 et
2007, la collectivité a financé exclusivement
des achats d’espaces publicitaires pour un montant
annuel de 330
000 €. En 2008 elle a noué un partenariat pour la coupe du monde avec la F
édération
française de football pour un montant de 600
000 € pour l’achat d’espaces publicitaires. En 2009 la
collectivité a passé un contrat avec la société Joël Cantona Organisation pour un montant de
200
000 €, dont 19 200 € d’achats de places
;
aucun suivi n’a été mis en place. En 2010 elle a acheté
pour 200
000 € d’espaces publicitaires.
98
c)
La société Pampelone, organisatrice du tournoi de tennis
Open 13
comptant pour le classement
mondial du tennis professionnel
L’objectif pour la collectivité est d’inciter à la pratique de ce sport qui compte plus de 30
000
licenciés dans le département et de contribuer à la promotion du territoire au regard de la portée
médiatique de l’évènement. Le coût s’élevait en 2010 à 560
000 € pour l’achat d’espaces
publicitaires et à 430
000 € pour l’achat de places, soit un total de 990
000
€ contre 776
000 € en
2006, en augmentation de 27 % en quatre ans, dont une progression de
40 % pour l’achat de places.
Si l’on ajoute les coûts publicitaires annexes à la charge de la direction de la communication, qui
se situent autour de 120
000 €, le coût total de cette action est de
1,1
M€.
La chambre constate que de 2006 à 2008 seules 35 % des places étaient affectées aux jeunes
licenciés (4 800 sur 13 840) contre 44 % en 2010 (7 767 sur 17 415). Cette première catégorie de
places est gérée par la direction des sports qui assure une traçabilité de leur attribution, en relation
avec le Comité 13 de tennis, qui répartit un quota de places sur la base du nombre de licenciés par
club.
S’agissant des autres places (ainsi dénommées dans le cahier des clauses administratives et
techniques particulières du marché public), soit plus de 8 800 places et des 840 places réparties en
loge en partie centrale, dont près de 70 % sont attribuées aux élus, la collectivité
n’a mis en place
aucune procédure lui permettant de savoir en fonction de quel critère ces places étaient distribuées.
d)
Le partenariat à destination d’autres sports
Lors de la coupe du monde de rugby organisée en France en 2007, la collectivité a loué une loge
pour 90
000 € pour les
six rencontres disputées au stade Vélodrome et 232 packs de cinq places pour
100
000 € sans préciser les bénéficiaires
de cette prestation. Le rapport de présentation de la
commission d’appel d’offres
indique
qu’il s’agit
d’assurer la présence de la collectivité lors de
cet
évènement
. Là encore, il n’y a aucun suivi pour s’assurer de l’attribution réelle de ces places qui
sont remises aux conseillers généraux à 92 %.
La collectivité est le principal partenaire du
World Series 13
(
Beach Volley
) organisé en juillet sur
les plages du Prado depuis 2002 dont l’accès aux compétitions est gratuit. Alors que la collectivité
achète depuis 2006 pour 330
000 € d’espaces publicitaires en contrepartie de 40
% de la visibilité
(hors Fédération internationale de volley ball) sur les supports de communication, la délibération du
7 mai 2010 ne prévoit qu’un financement à hauteur de 280
000 €
.
e)
Les corridas, novilladas, courses camarguaises durant les férias
Le conseil général a acheté de 2006 à 2010 pour 320 544
€ de places pour les férias d’Arles sans
davantage
assurer de suivi dans l’attribution d
e ces places.
La chambre recommande dès lors à la collectivité de donner plus de cohérence à sa politique de
communication institutionnelle, en se dotant d’une délibération cadre pour toutes les actions
culturelles et sportives qu’elle soutient afin de pouvoir en mesurer l’impact.
Les achats de places et d’espaces publicitaires n’échappent en effet pas à l’obligation d’une
définition précise
de la nature et de l’étendue des besoins à satisfaire
(CE n°356670 du 28 janvier
2013).
99
La chambre relève enfin l’absence de critères d’attribution des places et le man
que de suivi de
leur utilisation malgré les précédentes observations de la chambre.
Recommandation n° 14
: Mettre en place un dispositif précisant les critères d’attribution
des places dans les manifestations culturelles et sportives et permettant le suivi de leur
utilisation.
La chambre
prend acte de l’intention du département de mettre fin à ces achats.
100
Annexes
Annexe 1 : Evolution de la situation financière
Annexe 2 : Analyse financière
–
Produits de gestion détaillés
Annexe 3 : Dossiers d
’
associations examinés par la chambre
Annexe 4 : Contrôle interne associations
–
Grille normalisée des rapports d’audit
101
Annexe 1 : Evolution de la situation financière
en €
Charges
Charges à caractère général
153 013 931
3,3%
166 198 094
8,6%
168 704 577
1,5%
173 185 361
2,7%
Charges de personnel
288 259 951
2,8%
294 602 828
2,2%
297 277 186
0,9%
302 112 064
1,6%
atténuation de charges
940 894
-
12,6%
1 312 801
-
39,5%
917 391
-
-30,1%
637 210
-
-30,5%
Sous-total charges personnel (hors 013)
287 319 057
2,8%
293 290 028
2,1%
296 359 795
1,0%
301 474 854
1,7%
Autres charges gestion courante
614 451 970
4,6%
650 680 319
5,9%
677 399 615
4,1%
710 008 352
4,8%
dont fonction 5 -Action sociale
431 833 134
7,0%
460 595 785
6,7%
481 614 200
4,6%
507 809 668
5,4%
hors fonction 5 -Action sociale
182 618 836
-0,6%
190 084 534
4,1%
195 785 415
3,0%
202 198 684
3,3%
Frais de fonct. des groupes élus
792 925
17,9%
826 437
4,2%
765 187
-7,4%
655 392
-14,3%
RMI (revenu minimum insertion)
402 126 712
7,5%
193 213
-
RSA (revenu de solidarité active)
-
425 326 564
443 276 710
4,2%
466 235 576
5,2%
Sous-total RMI- RSA
402 126 712
7,5%
425 519 777
5,8%
443 276 710
4,2%
466 235 576
5,2%
APA (alloc. perso autonomie)
149 631 438
5,3%
151 971 864
1,6%
150 250 114
-1,1%
151 231 953
0,7%
Charges de gestion
1 607 336 033
4,9%
1 688 486 519
5,0%
1 736 755 998
2,9%
1 802 791 487
3,8%
charges financières
5 967 114
-15,2%
5 528 862
-7,3%
5 365 197
-3,0%
6 113 655
14,0%
charges exceptionnelles
13 427 920
14,8%
4 211 791
-68,6%
858 217
-79,6%
3 827 745
346,0%
dont intérêts moratoires
164 261
-5,7%
169 490
3,2%
274 799
62,1%
412 358
50,1%
dont titres annulés
(sur exercices antérieurs)
552 551
-20,0%
2 014 446
264,6%
286 722
-85,8%
3 220 253
dont subventions de fonctionnement
aux SPIC départementaux
11 077 067
11,7%
2 316
-100,0%
-
-
Dotations aux provisions
15 607 791
-48,9%
15 118 790
-3,1%
1 895 503
8 967 366
Total dépenses réelles de fonctionnement
1 642 338 857
3,9%
1 713 345 962
4,3%
1 745 838 915
1,9%
1 823 165 582
4,4%
Total opérations d'ordre
124 144 161
-2,1%
143 175 193
15,3%
161 950 404
13,1%
171 314 375
5,8%
Total dépenses de fonctionnement
1 766 483 018
3,4%
1 856 521 155
5,1%
1 907 789 319
2,8%
1 994 479 957
4,5%
Produits
produits des services, du domaine
9 750 032
-14,7%
19 355 641
98,5%
18 338 085
-5,3%
17 638 664
-3,8%
impôts locaux
685 483 972
5,0%
709 527 495
3,5%
574 651 446
-19,0%
592 702 711
3,1%
autres impôts (hors 731)
629 841 584
-6,7%
710 659 270
12,8%
873 401 080
22,9%
861 846 951
-1,3%
atténuation de produits
1 439 653
-
1 439 653
-
17 827 269
-
25 959 334
-
Sous-total recettes fiscales
1 313 885 903
-1,1%
1 418 747 112
8,0%
1 430 225 257
0,8%
1 428 590 328
-0,1%
dotations, subv et participations
492 444 991
2,8%
501 321 526
1,8%
546 168 037
8,9%
541 697 497
-0,8%
autres produits
gestion courante
68 503 785
2,8%
66 332 167
-3,2%
70 995 541
7,0%
79 890 033
12,5%
RMI (revenu minimum insertion)
16 547 617
-34,7%
1 842 338
-
RSA (revenu de solidarité active)
4 825 927
4 819 660
-0,1%
16 424 079
240,8%
Sous-total RMI- RSA
16 547 617
-34,7%
6 668 264
-59,7%
4 819 660
-27,7%
16 424 079
240,8%
APA (alloc. perso autonomie)
46 413 354
-8,7%
53 079 437
14,4%
52 398 381
-1,3%
50 257 488
-4,1%
produits de gestion
1 946 604 788
-0,7%
2 064 191 346
6,0%
2 122 944 961
2,8%
2 134 498 089
0,5%
produits financiers
14 704 725
10 723 289
11 177 260
7 584 414
dont produits de participations
12 523 716
73,8%
8 163 378
8 382 748
5 684 379
produits exceptionnels
12 105 290
6 118 732
16 492 729
16 068 565
dont produits des cessions d'immobilisations
2 536 256
296 513
11 329 015
5 559 149
Reprise sur provisions
6 453 734
10 326 870
4 163 072
10 393 067
Total recettes réelles de fonctionnement
1 979 868 537
-0,7%
2 091 360 237
5,6%
2 154 778 022
2,8%
2 168 544 135
0,5%
Total opérations d'ordre
11 497 987
34,8%
18 173 607
58,1%
10 360 883
-43,0%
15 288 989
47,6%
Total recettes de fonctionnement
1 991 366 524
-0,5%
2 109 533 844
5,9%
2 165 138 905
2,6%
2 183 833 124
0,9%
2010
évolution
2010/2009
2011
évolution
2011/2010
évolution
2012/2011
évolution
2009/2008
Evolution de la situation financière - Budget principal
Source: comptes administratifs et comptes de gestion du CG 13
2009
2012
102
Annexe 2 : Analyse financière
–
Produits
de gestion détaillés
2010
2011
2012
73 - Impôts et taxes hors 739
1 418 747 112,28
1 430 225 257,11
1 428 590 327,98
évolution n/n-1
8,0%
0,8%
-0,1%
73 -
Impôts et taxes (sauf impôts directs)
710 659 270,28
873 401 080,11
861 846 950,98
évolution n/n-1
12,8%
22,9%
-1,3%
dont 732 droits d'enregistrement et taxes
d'urbanisme
243 308 346,05
306 948 607,77
262 585 878,68
dont 7321 taxe départementale de publicité
foncière et droit départemental
d'enregistrement
231 000 232,46
291 606 733,24
247 661 837,51
dont 7322 taxe départementale additionnelle
droits d'enregistrement
3 198 893,07
3 470 222,56
3 026 457,17
ss total droits d'enregistrements
234 199 125,53
295 076 955,80
250 688 294,68
dont 7323 taxe départementale espaces
naturels sensibles
7 430 312,72
8 852 869,73
9 890 967,00
dont 7324 taxe destinée au financement des
CAUE
1 678 907,80
3 018 782,24
2 006 617,00
dont 7342 taxes sur les conventions
d'assurance
83 642 103,21
181 216 229,98
197 105 914,54
dont 7351 taxe sur l'electricité
18 974 581,00
20 077 498,31
20 423 506,97
dont 7352 taxe intérieure sur les produits
pétroliers
364 734 240,02
365 153 540,83
381 689 915,65
731 Impôts directs
709 527 495,00
574 651 446,00
592 702 711,00
évolution n/n-1
3,5%
-19,0%
3,1%
dont 7311 contributions directes
412 796 978,00
528 990 144,00
549 655 310,00
dont 73111 TFPB
327 859 497,00
dont 73112 cotisation sur la valeur ajoutée
des entreprises
214 762 246,00
dont 72114 imposition forfaitaire sur les
entreprises de réseaux
7 033 567,00
dont 73121 FNGIR
36 798 536,00
37 651 680,00
dont 7318 autres impôts locaux ou assimilés
296 730 517,00
8 862 766,00
5 395 721,00
739 Reversement et restitution sur
impôts et taxes
1 439 653,00
-
17 827 269,00
-
25 959 334,00
-
dont 73913 Reversement sur fonds de
péréquation des DTMO
1 439 653,00
-
17 822 046,00
-
25 959 334,00
-
source: documents budgétaires CG13
Evolution des recettes fiscales
103
2010
2011
2012
74 Dotations et participations
(hors RMI/RSA et APA)
501 321 526,32
546 168 037,01
541 697 496,77
dont 7411 DGF dotation
forfaitaire
258 404 446,00
258 961 164,00
257 375 245,00
dont 74122 Dotation de
péréquation urbaine
30 825 858,00
32 797 900,00
32 797 900,00
dont 74123 Dotation de
compensation
136 877 244,00
136 877 244,00
136 877 244,00
ss total DGF
426 107 548,00
428 636 308,00
427 050 389,00
dont 746 DGD
11 932 208,00
11 932 208,00
11 932 208,00
dont 747812 Dotation versée au
titre de la PCH
15 638 928,99
15 887 430,22
16 078 494,78
dont 747813 Dotation versée au
titre des MDPH
1 408 254,79
dont 74832 DCRTP
47 822 277,00
50 244 358,00
dont 74833 Etat compensation
au titre de la CET
6 190 926,00
2 251 942,00
-
dont 74834 Etat compensation
au titre des exonérations TFPB
2 984 314,00
2 790 772,00
dont 74835 Dotation pour
transfert de compensations
d'éxonérations de fiscalité
directe locale
12 388 139,00
15 540 857,00
16 906 251,00
ss total compensation
fiscalité directe
18 579 065,00
20 777 113,00
19 697 023,00
015 RMI + 017 RSA
905 000,00
1 210 496,90
10 571 039,00
dont 74783 Fonds de
mobilisation départemental pour
l'insertion (FMDI)
-
-
9 806 039,00
dont 74771 FSE
1 210 496,90
765 000,00
016 APA
52 099 630,04
51 642 049,60
49 551 984,00
dont 747811 Dotation versée au
titre de l'APA
52 099 630,04
51 642 049,60
49 551 984,00
Total 74
554 326 156,36
599 020 583,51
601 820 520,69
évolution n/n-1
1,7%
8,1%
0,5%
source : documents budgétaires CG13
Evolution des dotations et participations
104
Annexe 3 : Dossiers des associations examinés par la chambre
ACTORAL
25 000
30 000
35 000
50 000
140 000
ASSOCIATION DIPHTONG CIE
49 000
40 000
50 000
49 000
46 000
40 000
274 000
ASSOCIATION MONTEVIDEO
104 500
40 000
40 000
43 500
40 000
268 000
GROUPE DE RECHERCHE ET D'IMPROVISATIONS MUSICALES
17 000
20 000
23 000
33 000
34 500
37 500
165 000
THEATRE DE LENCHE
470 000
717 000
736 000
747 000
798 000
798 000
4 266 000
MINI THEATRE DE MARSEILLE
80 000
61 000
61 000
61 000
263 000
LES TRETEAUX DU PANIER
178 149
226 749
127 000
87 000
107 000
107 000
832 898
ASSOCIATION SYSTEME FRICHE THEATRE
225 000
208 000
265 500
267 500
357 500
266 500
1 323 500
ASSOCIATION POUR LA CREATION LA GESTION ET LE DEVELOPPEMENT D'UN
THEATRE DE MARIONNETTES MASSALIA
151 700
150 000
150 000
150 000
150 000
150 000
901 700
ASSOCIATION CINEMAS DU SUD
15 000
15 000
15 000
15 000
125 000
125 000
310 000
MARSEILLE PROVENCE 2013 CAPITALE EUROPEENNE DE LA CULTURE
50 000
100 000
625 000
832 500
1 395 000
3 002 500
ASSOCIATION KARWAN
680 000
480 000
330 000
370 000
370 000
483 000
2 713 000
BUREAU DES COMPETENCES ET DESIRS ( MARSEILLE )
29 000
29 000
33 000
43 100
38 000
42 000
214 100
ASSOCIATION POUR L'ECHANGE ET LA DIFFUSION DES SAVOIRS
200 000
200 000
200 000
200 000
200 000
200 000
1 200 000
CONFEDERATION GENERALE DES COMITES D'INTERETS DE QUARTIERS DE LA
VILLE DE MARSEILLE ET DES COMMUNES ENVIRONNANTES
20 000
20 000
30 000
30 000
100 000
CLUB DE LA PRESSE MARSEILLE PROVENCE
15 000
98 000
98 000
12 000
82 000
73 000
378 000
ASSOCIATION D'AIDE AUX VICTIMES D'ACTES DE DELINQUANCE
60 000
62 000
62 000
148 000
160 000
160 000
652 000
ASSOCIATION POUR LE DEVELOPPEMENT CULTUREL ET ARTISTIQUE DES
JEUNES D'ORIGINE ARMENIENNE DE FRANCE
145 000
165 000
175 000
70 000
140 000
70 000
765 000
CENTRE EDMOND FLEG - CENTRE E. FLEG
158 000
170 000
193 000
173 000
170 000
168 000
1 032 000
FONDS SOCIAL JUIF UNIFIE DELEGATION REGIONALE
419 000
269 000
420 000
265 000
265 000
120 000
1 758 000
MAISON ARMENIENNE DE LA JEUNESSE ET DE LA CULTURE
100 000
50 000
54 000
4 000
70 000
278 000
CONSEIL DE COORDINATION
DES ORGANISATIONS ARMENIENNES DE FRANCE
65 000
65 000
70 000
75 000
70 000
60 000
405 000
COURANTS D'ART ASSOCIATION CULTURELLE
83 000
1 300 000
15 000
1 398 000
CENTRE MONDIAL DU JUDAISME NORD AFRICAIN
15 000
35 000
43 067
30 000
30 000
23 000
176 067
COMITE DE COOPERATION MARSEILLE PROVENCE MEDITERRANNEE
50 000
50 000
50 000
50 000
60 000
55 000
315 000
MEMOIRE POUR LA PAIX REGION SUD
50 000
50 000
50 000
50 000
50 000
40 000
290 000
ASSOCIATION CULTUELLE DE L'EGLISE REFORMEE DE MARSEILLE GRIGNAN
CENTRE SUD
10 000
299 045
240 000
549 045
ASSOCIATION CULTURELLE ISRAELITE DES CAILLOLS " OR AVIV "
200 000
200 000
400 000
ASSOCIATION L'HIRONDELLE
310 000
310 000
ASSOCIATION MASSABIELLE
310 000
310 000
ASSOCIATION VIVRE ET QUOTIDIEN
50 000
65 000
100 000
72 000
60 000
347 000
ASSOCIATION DEFI MARSEILLE
50 000
50 000
50 000
35 000
35 000
35 000
255 000
ASSOCIATION VELO CLUB LA POMME MARSEILLE
218 800
68 800
170 800
176 800
179 000
196 500
1 010 700
CERCLE DES NAGEURS DE MARSEILLE
100 000
111 535
10 000
258 000
260 000
739 535
ASSOCIATION PROMOTION LOISIRS
343 460
330 468
335 967
343 820
316 710
288 320
1 958 745
ASSOCIATION BNE AKIVA MARSEILLE
5 000
5 000
5 000
4 750
16 000
4 000
39 750
UNION DES CENTRES SOCIAUX ET SOCIOCULTURELS DES BOUCHES DU RHONE
69 428
73 204
62 747
69 389
66 081
68 551
409 400
CENTRE DE CULTURE OUVRIERE
1 049 767
1 193 102
1 072 424
1 046 140
1 077 799
1 023 660
6 462 892
CENTRE DE CULTURE OUVRIERE BERNARD DUBOIS VELTEN
23 845
23 845
CENTRE DE CULTURE OUVRIERE CENTRE SOCIAL DU GRAND SAINT ANTOINE
17 923
26 893
24 826
51 107
35 632
51 345
207 726
CENTRE DE CULTURE OUVRIERE CENTRE SOCIAL LA BRICARDE
29 491
29 541
35 701
33 720
49 273
36 845
214 571
CENTRE DE CULTURE OUVRIERE CENTRE SOCIAL SAINT JEROME LA RENAUDE
31 534
28 924
35 023
33 036
27 098
32 687
188 302
BORELS
31 841
28 541
49 701
32 220
33 273
35 345
210 921
CENTRE DE CULTURE OUVRIERE MAISON POUR TOUS DE ST BARNABE
1 500
2 540
4 040
ETABLISSEMENT REGIONAL LEO LAGRANGE ANIMATION PROVENCE ALPES
COTES D'AZUR DITE LEO LAGRANGE ANIMATION PACA
345 700
254 500
220 600
208 700
227 357
103 600
1 360 457
MAISON POUR TOUS PANIER JOLIETTE
124 146
135 055
136 229
145 823
137 591
146 770
825 614
ASSOCIATION IMF GESTIONNAIRE DE L'INSTITUT MEDITERRANEEN DE
FORMATION ET RECHERCHE EN TRAVAIL SOCIAL
120 000
138 938
225 305
222 137
706 380
ASSOCIATION POLE 13
1 730 000
1 639 000
3 369 000
ENTREPRENEURS & ASSOCIES
165 000
80 000
150 000
169 000
145 000
709 000
COMITE D'ACTION SOCIALE ISRAELITE DE MARSEILLE (siège)
150 500
226 280
344 965
205 957
204 957
209 280
1 341 939
UNION DES FAMILLES MUSULMANES DES BOUCHES DU RHONE
70 000
65 000
185 000
191 800
91 800
96 800
700 400
ASSOCIATION LES PANIERS DU CHABBAT
100 000
100 000
100 000
100 000
100 000
100 000
600 000
ASSOCIATION SCHEBBA
122 505
133 832
131 400
94 400
124 000
123 000
729 137
CITE EUROMEDITERRANENNE DE LA MODE
39 000
44 000
72 500
97 500
200 000
453 000
INSTITUT MODE MEDITERRANEE
100 000
100 000
100 000
100 000
100 000
500 000
MAISON MEDITERRANEENE DES METIERS DE LA MODE
304 000
304 000
SOCIETE HIPPIQUE DE MARSEILLE
300 000
300 000
Total MARSEILLE
6 643 944
8 648 862
8 869 255
8 918 899
8 089 156
8 057 548
49 227 664
ASSOCIATION GROUPE REAGIR
45 660
45 660
ASSOCIATION PAYS D'AIX DEVELOPPEMENT
45 000
45 000
45 000
45 000
45 000
45 000
270 000
ASSOCIATION PAYS D'AIX INITIATIVES
18 000
14 000
14 000
18 500
14 000
14 000
92 500
CENTRE EUROPEEN D'ENTREPRISE ET D'INNOVATION MULTIPOLAIRE DES BDR
200 000
200 000
200 000
200 000
200 000
200 000
1 200 000
FEDERATION DEPARTEMENTALE DES CHASSEURS DE BOUCHES DU RHONE
130 000
150 000
170 000
170 000
100 320
720 320
FEDERATION DES CAVES COOPERATIVES DES BOUCHES DU RHONE
40 238
40 138
39 938
40 338
14 338
10 000
184 990
Total AIX EN PROVENCE
433 238
449 138
468 938
473 838
373 658
269 000
2 467 810
ALLAUCH
ASSOCIATION BALLET D'EUROPE JEAN CHARLES GIL
564 900
540 000
540 000
805 000
540 000
540 000
3 529 900
ASSOCIATION EVOLIO
69 000
147 295
81 150
98 000
75 833
44 625
515 903
ASSOCIATION EVOLIO COMMUNAUTE DU PAYS D'AIX
15 000
21 000
36 000
ASSOCIATION EVOLIO CUM NORD
58 500
49 000
49 000
71 167
39 667
267 334
ASSOCIATION EVOLIO PAYS D'AUBAGNE ET DE L'ETOILE
18 000
24 500
45 500
16 333
104 333
EVOLIO CUM SUD
48 031
49 000
52 500
34 125
183 656
Total AUBAGNE
160 500
147 295
202 681
262 500
199 500
134 750
1 107 226
FOS SUR MER
ASSOCIATION FOS OUEST PROVENCE BASKET
30 900
83 400
75 900
71 000
121 000
121 000
503 200
CENTRE DE DEVELOPPEMENT CULTUREL
125 622
117 622
117 622
117 622
117 622
62 622
658 732
SOCIETE COMMUNALE DES CHASSEURS SAINT MARTINOIS
11 000
19 000
5 000
35 000
Total ST MARTIN DE CRAU
125 622
117 622
117 622
128 622
136 622
67 622
693 732
PLAN DE CUQUES
ASSOCIATION TOP VACANCES
238 880
238 880
248 645
264 400
259 500
105 300
1 355 605
SALON DE PROVENCE
SOCIETE DES COURSES DE SALON DE PROVENCE
150 000
150 000
TRETS
SOCIETE DES PROPRIETAIRES ET CHASSEURS DE TRETS
15 300
13 000
28 300
ARLES
GROUPE CYNEGETIQUE ARLESIEN
29 515
20 000
23 156
17 000
89 671
BELCODENE
SOCIETE DE CHASSE DE BELCODENE
17 538
16 000
6 000
39 538
CEYRESTE
ASSOCIATION MEDITERRANEENNE D'ECHANGES INTERNATIONNAUX
17 000
13 000
10 000
8 000
6 000
5 000
59 000
LA CIOTAT
LFH CONSULTANTS
99 000
99 000
99 000
297 000
PELISSANNE
SERVICE DE REMPLACEMENT PAYSAN DES BOUCHES DU RHONE
38 112
40 000
40 000
40 000
40 000
40 000
238 112
LYON
FONDATION SCIENTIFIQUE DE LYON ET DU SUD-EST
350 000
350 000
TOTAL
8 381 611
10 527 197
11 042 041
11 012 953
9 813 736
9 359 220
60 136 758
Source : base de données CGS - Conseil général
2008
2009
Sélection associations subventionnées par le Conseil général - Montants annuels versées 2006 - 2011
AIX EN PROVENCE
AUBAGNE
ST MARTIN DE CRAU
2010
2011
Total
subventions
MARSEILLE
2006
2007
105
Fonctionnement
général
Fonctionnement
action
spécifique
Investisse
ment
% subventions
d'exploitation
sur produits
d'exploitation
% charges de
personnel sur
charges
d'exploitation
Report à
nouveau
< 0
réalisé
en
interne
réalisé par
cabinet
d'audit
Valeur de
l'indicateur
de risque
ACTORAL
X
X
67%
33%
X
ASSOCIATION DIPHTONG CIE
X
X
X
57%
66%
ASSOCIATION MONTEVIDEO
X
X
X
X
76%
27%
X
X
Orange
GROUPE DE RECHERCHE ET D'IMPROVISATIONS MUSICALES
X
X
X
89%
58%
X
THEATRE DE LENCHE
X
X
X
X
97%
49%
X
X
Rouge
MINI THEATRE DE MARSEILLE
X
X
X
Rouge
LES TRETEAUX DU PANIER
X
X
X
X
57%
64%
X
X
Rouge
ASSOCIATION SYSTEME FRICHE THEATRE
X
X
X
X
64%
47%
X
X
Rouge
ASSOCIATION POUR LA CREATION LA GESTION ET LE
DEVELOPPEMENT D'UN THEATRE DE MARIONNETTES MASSALIA
X
X
84%
44%
X
X
Orange
ASSOCIATION CINEMAS DU SUD
X
X
98%
54%
MARSEILLE PROVENCE 2013 CAPITALE EUROPEENNE DE LA
X
X
100%
52%
ASSOCIATION KARWAN
X
X
X
89%
41%
X
Vert
BUREAU DES COMPETENCES ET DESIRS ( MARSEILLE )
X
X
X
X
65%
34%
ASSOCIATION POUR L'ECHANGE ET LA DIFFUSION DES SAVOIRS
X
X
100%
57%
X
Rouge
CONFEDERATION GENERALE DES COMITES D'INTERETS DE
QUARTIERS DE LA VILLE DE MARSEILLE ET DES COMMUNES
ENVIRONNANTES
X
X
CLUB DE LA PRESSE MARSEILLE PROVENCE
X
X
80%
37%
X
ASSOCIATION D'AIDE AUX VICTIMES D'ACTES DE DELINQUANCE
X
X
X
92%
72%
ASSOCIATION POUR LE DEVELOPPEMENT CULTUREL ET
ARTISTIQUE DES JEUNES D'ORIGINE ARMENIENNE DE FRANCE
X
X
X
34%
14%
X
Orange
CENTRE EDMOND FLEG - CENTRE E. FLEG
X
X
X
X
63%
39%
nd
FONDS SOCIAL JUIF UNIFIE DELEGATION REGIONALE
X
X
X
X
X
Orange
MAISON ARMENIENNE DE LA JEUNESSE ET DE LA CULTURE
X
X
73%
14%
CONSEIL DE COORDINATION
DES ORGANISATIONS
ARMENIENNES DE FRANCE
X
X
COURANTS D'ART ASSOCIATION CULTURELLE
X
X
X
X
CENTRE MONDIAL DU JUDAISME NORD AFRICAIN
X
96%
28%
nd
X
Vert
COMITE DE COOPERATION MARSEILLE PROVENCE
MEDITERRANNEE
X
X
X
97%
20%
X
X
Orange
MEMOIRE POUR LA PAIX REGION SUD
X
96%
-
nd
ASSOCIATION CULTUELLE DE L'EGLISE REFORMEE DE
MARSEILLE GRIGNAN CENTRE SUD
X
ASSOCIATION CULTURELLE ISRAELITE DES CAILLOLS " OR AVIV "
X
ASSOCIATION L'HIRONDELLE
X
ASSOCIATION MASSABIELLE
X
ASSOCIATION VIVRE ET QUOTIDIEN
X
X
54%
ASSOCIATION DEFI MARSEILLE
X
X
58%
ASSOCIATION VELO CLUB LA POMME MARSEILLE
X
X
X
X
54%
29%
X
X
nd
CERCLE DES NAGEURS DE MARSEILLE
X
X
X
X
12%
49%
X
X
Orange
ASSOCIATION PROMOTION LOISIRS
X
X
86%
10%
X
Orange
ASSOCIATION BNE AKIVA MARSEILLE
X
X
UNION DES CENTRES SOCIAUX ET SOCIOCULTURELS DES
BOUCHES DU RHONE
X
X
X
51%
50%
CENTRE DE CULTURE OUVRIERE
CENTRE DE CULTURE OUVRIERE BERNARD DUBOIS VELTEN
CENTRE DE CULTURE OUVRIERE CENTRE SOCIAL DU GRAND
SAINT ANTOINE
CENTRE DE CULTURE OUVRIERE CENTRE SOCIAL LA BRICARDE
CENTRE DE CULTURE OUVRIERE CENTRE SOCIAL SAINT JEROME
LA RENAUDE
CENTRE DE CULTURE OUVRIERE CENTRE SOCIO CULTUREL
SAVINE LES BORELS
CENTRE DE CULTURE OUVRIERE MAISON POUR TOUS DE ST
BARNABE
ETABLISSEMENT REGIONAL LEO LAGRANGE ANIMATION
PROVENCE ALPES COTES D'AZUR DITE LEO LAGRANGE
ANIMATION PACA
X
Orange
MAISON POUR TOUS PANIER JOLIETTE
ASSOCIATION IMF GESTIONNAIRE DE L'INSTITUT
MEDITERRANEEN DE FORMATION ET RECHERCHE EN TRAVAIL
SOCIAL
X
X
ASSOCIATION POLE 13
X
X
X
nd
ENTREPRENEURS & ASSOCIES
X
X
49%
57%
X
X
Orange
COMITE D'ACTION SOCIALE ISRAELITE DE MARSEILLE (siège)
X
X
X
76%
62%
X
X
Vert
UNION DES FAMILLES MUSULMANES DES BOUCHES DU RHONE
X
X
X
X
96%
36%
X
X
Orange
ASSOCIATION LES PANIERS DU CHABBAT
X
X
89%
-
X
X
Orange
ASSOCIATION SCHEBBA
X
X
X
X
94%
77%
X
X
Orange
CITE EUROMEDITERRANENNE DE LA MODE
X
X
X
85%
19%
X
Vert
INSTITUT MODE MEDITERRANEE
X
X
X
92%
30%
X
Vert
MAISON MEDITERRANEENE DES METIERS DE LA MODE
X
X
90%
13%
SOCIETE HIPPIQUE DE MARSEILLE
X
X
ASSOCIATION GROUPE REAGIR
X
ASSOCIATION PAYS D'AIX DEVELOPPEMENT
X
95%
55%
ASSOCIATION PAYS D'AIX INITIATIVES
X
CENTRE EUROPEEN D'ENTREPRISE ET D'INNOVATION
MULTIPOLAIRE DES BDR
X
X
57%
60%
X
Orange
FEDERATION DEPARTEMENTALE DES CHASSEURS DE BOUCHES
DU RHONE
X
X
X
X
X
Orange
FEDERATION DES CAVES COOPERATIVES DES BOUCHES DU
RHONE
X
ALLAUCH
ASSOCIATION BALLET D'EUROPE JEAN CHARLES GIL
X
X
X
X
88%
66%
X
Orange
ASSOCIATION EVOLIO
X
X
74%
78%
X
Vert
ASSOCIATION EVOLIO COMMUNAUTE DU PAYS D'AIX
X
X
nd
nd
ASSOCIATION EVOLIO CUM NORD
X
X
X
95%
81%
ASSOCIATION EVOLIO PAYS D'AUBAGNE ET DE L'ETOILE
X
X
100%
69%
EVOLIO CUM SUD
X
X
100%
79%
FOS SUR MER
ASSOCIATION FOS OUEST PROVENCE BASKET
X
78%
40%
X
Orange
CENTRE DE DEVELOPPEMENT CULTUREL
X
X
X
77%
49%
SOCIETE COMMUNALE DES CHASSEURS SAINT MARTINOIS
X
PLAN DE
CUQUES
ASSOCIATION TOP VACANCES
X
X
91%
41%
X
Rouge
SALON DE
PROVENCE
SOCIETE DES COURSES DE SALON DE PROVENCE
X
X
TRETS
SOCIETE DES PROPRIETAIRES ET CHASSEURS DE TRETS
X
ARLES
GROUPE CYNEGETIQUE ARLESIEN
X
BELCODENE
SOCIETE DE CHASSE DE BELCODENE
X
CEYRESTE
ASSOCIATION MEDITERRANEENNE D'ECHANGES
INTERNATIONNAUX
X
LA CIOTAT
LFH CONSULTANTS
X
100%
89%
PELISSANNE
SERVICE DE REMPLACEMENT PAYSAN DES BOUCHES DU RHONE
X
X
Vert
LYON
FONDATION SCIENTIFIQUE DE LYON ET DU SUD-EST
X
X
Source : Comptes annuels
et rapports d'audit interne Conseil général
(*) pour quelques associations, le dernier compte produit à la chambre est plus ancien
Comptes produits ne permettant pas le calcul des ratios
X
X
X
X
X
68%
66%
X
AIX EN
PROVENCE
AUBAGNE
ST MARTIN DE
CRAU
MARSEILLE
X
68%
X
X
Orange
Rapport d'audit CG
Sélection associations subventionnées par le Conseil général - Informations synthétiques
Type de subventions versées
Obligation
commissaire
aux comptes
Ratio 2010 (*)
59%
X
X
106
Annexe 4 : Contrôle interne associations
–
Grille normalisée des rapports d’audit
Sommaire rapport type
Présentation de l’organisme
Le contexte de la saisine
Les objectifs de contrôle
1er partie : Description de l’organisation et du fonctionnement
Les statuts
L’administration de l’association
2ème partie : Le fonctionnement de la structure au regard des objectifs
La gestion désintéressée
Les axes d’intervention
Les biens immobiliers
Les relations financières avec la collectivité
3ème partie : Le respect des obligations sociales et juridiques
La représentation du personnel
Le registre spécial des associations
La nomination d’un commissaire aux comptes
La publication des comptes annuels
La publication des rémunérations des 3 principaux dirigeants
4ème partie : L’analyse des comptes des 3 derniers exercices
Etude du bilan clos au 31/12/N
Analyse de la situation financière
Analyse de l’activité
Etude des principaux comptes de charges
Etude des principaux comptes de produits
Comparatif charges/produits
Conclusion
Synthèse