1
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES
SUR LA GESTION
DE LA COMMUNE DE MARSEILLE
(Bouches du Rhône)
Rappel de la procédure
La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion de la commune de Marseille à partir
de l’exercice 2006
. Par lettre en date du 4 avril 2012, la présidente de la chambre en a informé
M. Jean-Claude GAUDIN, maire en fonctions
. L’entretien de fin de contrôle avec le rapporteur a
eu lieu le 29 janvier 2013.
Lors de sa séance des 14 et 15 février 2013, la chambre a arrêté ses observations provisoires.
Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité à M. Gaudin
et, pour les parties qui les
concernent, aux tiers cités dans le rapport.
M. Gaudin a répondu par courrier enregistré au greffe le 10 juin 2013.
La chambre, a arrêté, le 2 juillet 2013, ses observations définitives et les recommandations
auxquelles elles donnent lieu.
Ce rapport d’observations définitives a été communiqué par lettre du 31 juillet 2013 à
M. Jean-Claude GAUDIN, maire en fonctions.
M. Gaudin a fait parvenir à la chambre une réponse qui, engageant sa seule responsabilité, est
jointe à ce rapport.
Ce rapport, accompagné de la réponse jointe est consultable sur le site des juridictions financières
(
www.ccomptes.fr
) après sa présentation à l’assemblée délibérante.
2
SOMMAIRE
1
LA CHAMBRE RELEVE DIVERSES PRATIQUES QUI AFFECTENT LA FIABILITE DES COMPTES __ 10
1.1.
La quasi-absence de rattachement des charges et produits _____________________________ 10
1.2.
Restes à réaliser en dépenses de fonctionnement ____________________________________ 11
1.3.
Une gestion de la pluriannualité de
s dépenses d’investissement irrégulière et opaque
_______ 12
1.4.
L’influence des restes à réaliser sur l’équilibre budgétaire
______________________________ 15
1.5.
Des provisions irrégulières _______________________________________________________ 16
1.6.
Une gestion défaillante de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ___________________________ 17
2
LA SITUATION FINANCIERE DE LA VILLE __________________________________________ 20
2.1.
Une dette très lourde mais globalement peu risquée __________________________________ 20
2.2
Analyse financière ______________________________________________________________ 22
3
LA MAITRISE DES OPERATIONS FINANCIERES _____________________________________ 27
3.1
La nécessité de formaliser la mise en œuvre des règles budgétaires, comptables et
financières 27
3.2
La nécessité d’améliorer les indicateurs de la comptabilité d’engagement et des délais de
paiement___________________________________________________________________________ 27
3.3
L’absence de service d’audit interne
_______________________________________________ 28
4
L’INFORMATION LACUNAIRE DU CONSEIL MUNICIPAL
_____________________________ 29
4.1.
La gestion de la dette ___________________________________________________________ 29
4.2.
Un débat d’orientation budgétaire lacunaire
________________________________________ 29
5
LE CONTRAT DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE DU STADE VELODROME _________________ 31
5.1.
Le choix du cadre juridique _______________________________________________________ 31
5.2
La procédure de passation du PPP _________________________________________________ 40
5.3.
L’économie du contrat
__________________________________________________________ 45
5.4.
Des relations déséquilibrées entre la ville et
l’Olympique de Marseille
____________________ 56
6
LE PERSONNEL DE LA VILLE DE MARSEILLE _______________________________________ 60
6.1.
Les agents non titulaires _________________________________________________________ 60
6.2.
Les agents dits « extérieurs » de la ville de Marseille __________________________________ 63
6.3
Les cas de dépassement de la limite d’âge
___________________________________________ 64
6.4
La ville de Marseille ne respecte pas la durée légale du temps de travail dans la fonction
publique. ___________________________________________________________________________ 66
7
LES BIBLIOTHEQUES MUNICIPALES DE LA VILLE DE MARSEILLE _______________________ 68
7.1
Le niveau du service rendu _______________________________________________________ 68
7.2
La gestion du personnel des bibliothèques __________________________________________ 70
7.3
La gouvernance et la gestion _____________________________________________________ 71
8
LES MUSEES DE LA VILLE DE MARSEILLE _________________________________________ 74
8.1
L’offre muséale au seuil de l’année 2013
____________________________________________ 74
8.2
Le personnel des musées ________________________________________________________ 75
8.3
La gestion des musées ___________________________________________________________ 77
3
9
L’ACCUEIL DE LA PETITE ENFANCE
______________________________________________ 79
9.1
La politique de l’accueil de la petite enfance
_________________________________________ 79
9.2
L’offre d’accueil
________________________________________________________________ 86
9.3
L’adéquation de l’offre à la demande
______________________________________________ 102
9.4
Les métiers de la petite enfance __________________________________________________ 106
9.5
Le coût du service rendu : évaluation des dépenses relatives à la politique de la petite enfance _
____________________________________________________________________________ 111
9.6
La transition entre l’accueil du jeune enfant et sa scolarisation
_________________________ 113
4
SYNTHESE
La fiabilité des comptes
La fiabilité des comptes de la ville demeure affectée par diverses pratiques irrégulières déjà relevées
par le précédent contrôle de 2006. Elles concernent le défaut de rattachement des charges (à hauteur
d’environ 25
M€
à 30
M€ par an) et des produits, les restes à réaliser en dépenses d’investissement
et les provisions. La gestion de la pluriannualité des dépenses d’investissement marquée par un
volume d’autorisations de programme supérieur à 3
Md€ pour un ratio d’exécution annuel de 45
%
en moyenne, manque de rigueur. Ces pratiques altèrent la présentation des comptes et la
détermination du résultat.
La gestion de la TVA est par ailleurs défaillante : la ville doit plus de 500
000 € de TVA à l’Etat.
La situation financière
La dette reste stable à un niveau très élevé, supérieur à 1,8 Md€, entraînant des frais financiers
importants (57,6 M€ en 2011), que la conjoncture seule a rendu plus supportables. Elle sera encore
accrue de 103
M€ en 2014, lors de la mise à disposition du
stade Vélodrome. Elle ne présente
globalement pas de risque, malgré trois emprunts structurés pour un encours de 118
M€.
Malgré une quasi-stabilité des charges de gestion notamment en fin de période, et une progression
un peu plus élevée des produits de gestion, la situation financière reste préoccupante en raison
notamment de l’absence d’autofinancement. Faute de marge de manœuvre fiscale, compte tenu de
la faiblesse des bases et de la pression fiscale déjà forte, la ville continue d’investir au
-delà de ses
moyens financiers, uniquement grâce à l’emprunt.
Le contrat de partenariat public-privé du stade Vélodrome
Le projet de reconfiguration du stade Vélodrome initié en 2005 a fait l’objet d’une nouvelle
définition dans le cadre de la préparation de l’Euro 2016. L’option retenue, largement déterminée
par le cahier des charges de l’UEFA et les exigences de l’Olympique de Marseille, augmente la
capacité du stade à 67 000 places. Cet agrandissement excède largement les besoins habituels de la
ville (la fré
quentation moyenne est de l’ordre de
50 000 spectateurs en ligue 1 pour la saison
2009/2010 selon la ville
) et même les impératifs de l’Euro 2016 (l’UEFA demandait deux stades de
plus de 50 000 places en France).
Le choix de recourir au contrat de partenariat public-privé pour le financement du projet résulte
d’une étude réalisée en 2009, fondée sur un scénario technique et financier élaboré en 2007.
L’analyse ne porte ni sur la performance ni sur les différentes options de partage des risques. Le
recours au contrat de partenariat public-privé justifié par le critère de la complexité du projet,
résulte en réalité du manque de marges financières de la ville.
Entre deux offres très dissemblables et très éloignées de l’évaluation préalable (130
M€ sans le
stade Delort), le projet AREMA a été retenu (240,99
M€ d’investissement). Le dialogue compétitif
a entériné l’échec de la tentative d’articulation de l’exploitation commerciale du partenaire privé
avec celle du club résident.
5
Si les risques en matière de construction semblent avoir été maîtrisés, la durée même du contrat ne
permet pas d’avoir de certitude sur les hypothèses d’exploitation, pour le suivi de laquelle les
dispositions nécessaires n’ont pas été, à ce jour, prises par la ville.
Les contributions publiques atteignent près de 50
% du coût de l’investissement
: la ville a
augmenté sa contribution après le choix du lauréat (à hauteur de 42,5
M€) afin de limiter le recours
aux financements privés ; la contribution des autres collectivités publiques (Etat, région,
département et communauté urbaine MPM) s’élève à 90
M€. L’analyse financière du contrat met en
lumière le coût élevé du recours au financement par des fonds propres ou quasi fonds propres dont
la rémunération est de plus de 13 % par an. Le
coût brut du fonctionnement du stade s’élève à
près
de 1
Md€ sur la durée du contrat, les recettes garanties par l’exploitant, venant en déduction,
s’élevant à
environ
500 M€.
Alors que le précédent rapport d’observations définitives de la chambre relevai
t que la mise à
disposition du stade au club résident se faisait à des conditions défavorables pour la ville, les
nouvelles conventions ont reconduit et même aggravé le déséquilibre en faveur du club : la
convention de 2011 en vigueur jusqu’au 30 juin 2014
, date de la livraison du stade, ne prévoit plus
qu’une redevance forfaitaire de 50
000
€ par an.
Il conviendrait de prévoir, à l’instar de ce qui se pratique dans d’autres grands stades, une redevance
de l’Olympique de Marseille dont la part fixe ne devrait pas être inférieure à 8 M€ par an,
augmentée d’une part variable assise sur le chiffre d’affaires du club.
L’information du conseil municipal
Dans ces différents domaines fondamentaux pour la gestion de la collectivité, le contrôle met en
évidenc
e l’information insuffisante du conseil municipal. La stratégie de la dette n’est pas débattue,
le débat d’orientation budgétaire est lacunaire. L’information est de même restée limitée lors du
choix du partenariat public-privé.
La gestion du personnel
Les effectifs de la ville de Marseille de 11 556 agents titulaires en 2011, soit 11 335 équivalents
temps plein, ont diminué de 2 % depuis 2005. La ville emploie également près de 6 000 agents non
titulaires, dont 1
750 vacataires dans les mairies d’arrond
issement.
Eu égard à l’évolution de la
législation et de la jurisprudence, la chambre estime que 25 à 35 % de ces vacataires pourraient
prétendre au statut d’agents
non titulaires de droit public.
La ville indique qu’elle s’est en
gagée dans une démarche
d’ide
ntification des besoins et
d’amélioration du
suivi budgétaire consacré au recrutement des vacataires
et de mise en place d’un
véritable contrôle de gestion
de l’emploi de ces personnels
. Néanmoins elle écarte la création
d’emplois permanents pour les
activités intermittentes relevant notamment du secteur de
l’animation dans les
centres de loisirs, ce qui laisse subsister un risque juridique de requalification
des contrats.
La collectivité emploie actuellement 53
agents qui ont dépassé la limite d’âge
de 65 ans, dont neuf
cas non autorisés par les règles de recul de la limite
d’âge.
Déjà critiqués par la chambre dans son
dernier rapport d’observations définitives de 2006, les avantages horaires accordés au personnel de
la ville de Marseille par une délibération du 11 mars 2002 perdurent. Alors que la durée légale
annuelle de travail est pour les agents de la fonction publique de 1607 heures, la ville de Marseille
applique une durée de 1 567 heures. La ville, en rétablissant la durée légale de travail, ferait une
économie de 10 M€ par an
et accroîtrait sans dépenses supplémentaires sa force de travail de 280
équivalents temps plein.
6
La ville indique toutefois qu’elle maintiendra cet horaire illégal, en raison notamment de la
spécificité des conditions de travail à Marseille et des problèmes sociaux que provoquerait la mise
en œuvre des dispositions légales sur la durée du travail.
Les bibliothèques
Marseille
dispose d’un réseau de huit bibliothèques
municipales, complété par un réseau associatif.
L’ouverture d’une nouvelle bibliothèque dans les quartiers nord (Plan d’Aou
-Saint Antoine ) est
prévue pour 2014-2015. Le réseau municipal est inégalement réparti sur le territoire, et son
amplitude annuelle d’ouverture au public est inférieure d’environ u
n mois à celle des bibliothèques
de Lyon et Paris.
Il convient enfin de noter que la bibliothèque de l’Alcazar est privée depuis 2012 de la mise à
disposition gratuite
de deux conservateurs d’Etat des bibliothèques.
Les musées
La ville de Marseille devrait
trouver durant l’année 2013
,
à l’
occasion des manifestations de
Marseille Provence 2013, les conditions d
’un
e redéfinition de la gestion de son patrimoine muséal.
En effet, la fréquentation des musées est dans l’ensemble faible. En revanche les agents
au contact
du public sont nombreux. La gestion du personnel, principale dépense des musées en 2011 pour un
montant de près de 10
M€, est à améliorer.
La ville indique que dès cette année une réorganisation
de l’offre muséale accompagne la réouverture des
musées dans le cadre de Marseille Provence
2013, ainsi qu’une redéfinition des conditions de gestion du personnel.
L’accueil de la petite enfance
La politique de l’accueil de la petite enfance de la ville de Marseille
a été examinée dans le cadre
d’une enquête commune conduite par la Cour des comptes et plusieurs chambres régionales,
destinée à une publication en 2013.
La ville de Marseille est un acteur majeur de l’accueil de la petite enfance sur son territoire
, à
travers les crèches municipales, qui
fournissent une partie de l’offre d’accueil existante
, et sa
participation
au financement des structures d’accueil associatives conventionnées.
La ville pilote
également
la politique d’accueil de la petite enfance, en pa
rtenariat notamment avec la caisse
d’allocations familiales
et le conseil général des Bouches-du-Rhône.
La ville a une connaissance satisfaisante de l’offre de garde collective disponible sur son territoire.
Elle maîtrise mal en revanche les données relatives aux autres modes de garde (comme le nombre
de places effectivement disponibles chez des assistantes maternelles), ce qui affecte sa connaissance
de
l’offre de garde disponible, tous modes d’accueil confondus
. Le contrôle révèle ainsi un écart
important entre les données affichées par la ville (soit 14
772 places d’accueil disponibles au
31 décembre 2011) et celles recensées par la chambre (10 532 places pour les enfants de moins de
trois ans). Les différences de périmètre et de méthodes de ces estimations ne rendent pas compte de
la totalité de cet écart.
Le bilan au 31 décembre 2011
montre ainsi qu’un enfant sur trois de moins de 3 ans bénéficie d’un
mode de garde formel, un enfant sur cinq est accueilli dans une structure collective (crèche), et un
enfant sur dix est gardé par une assistante maternelle.
7
La progression constante de l’offre d’accueil
au cours des années récentes (+ 10 % environ entre
2008 et 2011) est essentiellement due à
l’augmentation
de la capacité des crèches associatives et
privées ; les crèches municipales ont
accru leur capacité d’accueil de 65 places entre 2008 et 2012.
Elle laisse subsister de fortes disparités territoriales, qui
ont tendance à s’accroître. L
e 8
ème
arrondissement, le mieux pourvu,
dispose ainsi d’une capacité d’accueil permettant
de recevoir plus
d’un enfant sur deux, tandis que ce ratio tombe à un sur sept dans
le 3
ème
arrondissement, le moins
bien doté.
La stratégie municipale d’accueil de la
petite enfance est peu formalisée, ce qui
peut s’expliquer par
la faiblesse des outils dont la ville dispose pour connaître, de façon documentée et fiable, les
besoins des familles et des territoires. Cette faiblesse du pilotage contraste avec la qualité du service
rendu par les établissements que la ville gère directement et son rôle actif dans la diffusion des
bonnes pratiques auprès des équipements associatifs qu’elle subventionne.
Les dépenses de la ville relatives à la politique d’accueil de la petite enfance s’élèvent
à 55
M€
environ, dont 7,5 M€ de subventions de fonctionnement aux crèches associatives.
Après déduction
des participations de la
caisse d’allocations familiales
et des familles notamment, la charge nette
s’élève à 20 M€ environ.
Soucieuse de stabiliser ses dépenses
, la ville n’exploite pas suffisamment
des
leviers d’action comme les subventions
et le conventionnement avec les secteurs associatif et
privé, qui lui permettraie
nt d’orienter le développement de l’offre.
Le renforcement annoncé de la préscolarisation
permet d’espérer un allègement de
la tension
existante sur l’offre de garde du territoire communal.
Seul un pilotage volontariste de la ville est
cependant à même de développer cette offre et de réduire les disparités existantes au plan territorial.
8
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 :
Suivre et apurer régulièrement les autorisations de programme.
Recommandation n° 2 :
Abandonner le système particulier des autorisations de programme tel qu’il est pratiqué et
revenir à une application conforme des textes légaux et réglementaires en matière de gestion
pluriannuelle des investissements.
Recommandation n° 3 :
Mettre en conformité les documents budgétaires avec les dispositions de l’article R. 2311
-9 du
code général des collectivités territoriales afin offrir au conseil municipal une vision complète
de l’état d’avancement des opérations et de l’échéancier prévisionnel des crédits de paiement.
Recommandation n° 4 :
Appliquer la réglementation relative aux provisions, notamment en évaluant financièrement
les risques relatifs aux contentieux ouverts et en assurant leur suivi.
Recommandation n° 5 :
5-1 Passer en revue les prestations effectuées par les services de la ville afin de déterminer
lesquelles sont assujetties à la TVA et les traiter comptablement et fiscalement comme telles ;
5-
2 Régulariser la situation de la TVA collectée au titre de l’année 2010 et non reversée à
l’Etat, en établissant les déclarations cor
respondantes.
Recommandation n° 6 :
Utiliser le compte 1632, opérations sur capital remboursable
in fine
–
anticipation du
remboursement,
pour anticiper annuellement la charge de remboursement de l’emprunt
obligataire souscrit en 2012.
Recommandation n° 7 :
Adopter un règlement financier formalisant l’ensemble des procédures de mise en œuvre des
normes budgétaires, financières et comptables que doivent appliquer les services de la
commune.
Recommandation n° 8 :
Mettre en place un service d’audit inter
ne
Recommandation n° 9 :
Recentrer le rapport d’orientations budgétaire
s sur les questions budgétaires, développer les
informations qu’il devrait contenir en faisant notamment état des engagements pluriannuels.
Recommandation n° 10 :
Organiser un contrôle matériel, en sus du contrôle sur pièces, de la bonne exécution du
contrat et notamment du respect des niveaux de performances auxquels est astreint le
partenaire par le contrat.
Recommandation n° 11 :
Procéder à la réception des ouvrages de mani
ère très rigoureuse dès lors qu’à la date de
l’acceptation de ceux
-ci, la ville sera engagée de manière irrévocable avec le groupement
d’établissements pr
êteurs, et ce à hauteur de 80 % des redevances financières.
9
Recommandation n° 12 :
12-1 Prévoir
une part fixe de redevance supérieure à 8 M€ par an et une part variable
assise
sur l’ensemble des recettes réalisées au titre de l’utilisation du stade, et pas seulement de la
billetterie.
12-2 Constituer des garanties de paiement de la redevance.
Recommandation n°13 :
Mettre fin aux mises à disposition irrégulières d’agents municipaux auprès de la Coop Ville
de Marseille et Communauté urbaine ainsi que
du Conseil mondial de l’eau.
Recommandation n°14 :
Etablir le rapport annuel prévu à l’article
62 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 détaillant
les mises à disposition de personnels.
Recommandation n°15 :
Mettre fin au maintien en fonction irrégulier des agents employés au-
delà de la limite d’âge
légale.
Recommandation n°16 :
Appliquer aux agents de la ville la durée légale de travail.
Recommandation n° 17
Etablir de manière systématique et complète les conventions de dépôts d’œuvres appartenant
à la commune.
Recommandation n° 18 :
Conditionner l’attribution des subventions communales au taux
plein à l’accueil de
l’ensemble des enfants concernés, sauf justification fondée sur des règles communes et des
considérations de fait objectives.
Recommandation n° 19 :
19-
1 Transformer les réunions d’attribution des places de crèches en commissions
d’admission dont la composition et les dates de réunions seraient rendues publiques.
19-
2 Informer de manière motivée les parents dont la demande de place en crèche n’a pu être
satisfaite.
Recommandation n° 20 :
Mettre un terme au dispositif de mises à disposition irrégulières au titre des « services
extérieurs de la ville » et lui substituer, le cas échéant, un dispositif tel que celui de la
validation des acquis de l’expérience.
10
1
LA CHAMBRE RELEVE DIVERSES PRATIQUES QUI AFFECTENT LA FIABILITE
DES COMPTES
1.1.
La quasi-absence de rattachement des charges et produits
Aux termes de l’article D. 2343
-2 du code général des collectivités territoriales,
« le compte de
gestion des comptables des communes et des établissements publics communaux comprend toutes
les opérations constatées au titre de la gestion, y compris celles effectuées pendant le délai
complémentaire prévu à l'article D. 2342-3. Ces opérations sont rattachées à la dernière journée de
la gestion. »
De manière générale, le rattachement de charges pratiqué, en dehors des charges financières, est très
faible. Une tendance à la réduction des charges rattachées, notamment sur le chapitre 011 a été
constatée depuis 2008 jusqu’à une disparition totale en 2011, ce qui n’est pas concevable dans une
collectivité de cette taille
1
.
La collectivité précise que l’absence de rattachements en 2011 est liée au changement de système
informatique au 31 décembre 2011 pour permettre un déploiement au 1
er
janvier 2012.
La vérification de la conformité des rattachements en dépenses a été effectué à la fois par un
contrôle sur pièces et à partir des fichiers informatiques de dépenses. Ces deux méthodes
aboutissent au même constat.
Ce sont de fait entre 25 M€ et 30 M€ par an qui ne sont pas rattachés aux comptes du ch
apitre 011
de l’exercice
2
. Cette pratique n’est pas conforme à la réglementation et compromet la fiabilité des
comptes de la ville.
La méthodologie des rattachements
présentée par la ville justifie l’absence de rattachement pour
diverses raisons, et notamment la décision
de ne pas rattacher les engagements d’un montant
unitaire inférieur à 7
000 €
, considérés comme non significatifs. Cette décision majeure quant au
respect des règles comptables a été actée par simple inscription dans les notes de services
d’arrêté
des comptes.
L’instruction comptable M14 précise que le principe de rattachement peut faire l'objet
d'aménagements lorsque les charges et les produits à rattacher ne sont pas susceptibles d'avoir une
incidence significative sur le résultat de l'exercice ; toutefois, il importe de conserver chaque année
une procédure identique pour ne pas nuire à la lisibilité des comptes. Cette préconisation de
l’instruction M14
3
ne doit pas s’entendre au niveau de la charge rattachable prise individuellement
mais
de manière globale, notamment au regard de l’impact significatif ou non sur le résultat.
L’application du seuil des 7000 € à l’ensemble des charges rattachables, ce qui n’est pas le cas
actuellement, aurait pour conséquence l’absence de rattachement de près de 8 M€ en 2010, montant
qui ne peut être considéré comme non significatif.
Si la ville se propose de réviser et d’adapter ce seuil en fonction de l’analyse de la structure des
dépenses actuelles, celui-
ci n’explique pas, en tout état de cause, la fai
blesse des montants rattachés.
Le contrôle des fichiers de recettes selon la même méthode que celle exposée ci-dessus fait
apparaître des produits qui auraient dû être rattachés et ne l’ont pas été, pour des montants toutefois
très faibles, de l’ordre de
0,8 % des recettes réelles de fonctionnement.
1
Ont été rattachés au chapitre 011
: 5,7 M€ en 2007, 6,9 M€ en 2008, 3,5 M€ en 2009 et 3,7 M€ en 2010
2
Cf. annexe 1
3
Tome II, titre 3, chapitre 4, paragraphe 1.1.1
11
1.2.
Restes à réaliser en dépenses de fonctionnement
Aux termes de l’article R. 2311
-11 du code général des collectivités territoriales,
« les restes à
réaliser de la section de fonctionnement arrêtés à la clôture de l'exercice correspondent aux
dépenses engagées non mandatées et non rattachées ainsi qu'aux recettes certaines n'ayant pas
donné lieu à l'émission d'un titre et non rattachées. Ils sont reportés au budget de l'exercice
suivant. »
Pour la période contrôlée, la ville inscrit en restes à réaliser en dépenses de fonctionnement des
montants très importants de l’ordre de 25 M€ par an dans le chapitre 011, supérieurs aux
rattachements de charges à l’exercice. De telles inscriptions ne devraient normalement pas
avoir
lieu, ou bien marginalement, compte tenu de l’obligation de rattacher les charges et les produits à
l’exercice.
L’insuffisance des rattachements de charges conduit ainsi à des restes à réaliser injustifiés. Cette
pratique présente l’avantage pour l
a ville de soustraire ces dépenses pour la détermination du
résultat d’exécution de l’exercice.
Le rapprochement entre les montants qui auraient dû être rattachés et les restes à réaliser pose la
question de l’utilisation de ces deux techniques qui relève
nt de logiques comptables et budgétaires
différentes.
Les explications fournies par la ville concernant certains comptes significatifs n’infirment pas
l’analyse de la chambre conduite à partir des fichiers de dépenses de la commune.
Par ailleurs, la commune est débitrice envers le conseil général des Bouches-du-Rhône de trois
titres dont le total atteint presque 30 M€ (soit près de la moitié du montant des restes à réaliser)
depuis 1996, 1997 et 1998. Par avis budgétaire n° 2011-0380 du 25 octobre 2011, la chambre avait
constaté que la créance de 29 483
798,18 € du département des Bouches
-du-
Rhône à l’encontre de
la ville de Marseille avait le caractère d’une dépense obligatoire pour cette collectivité.
Depuis plusieurs années, la ville budgétise et compt
abilise cette dépense au compte 6552 et l’inscrit
en restes à réaliser au compte administratif. Le budget ne peut être considéré de ce fait comme
insincère (la dépense est inscrite), mais cette somme comptabilisée ensuite à tort comme reste à
réaliser ne c
ompte pas dans la définition du résultat d’exécution de l’année, qui s’en trouverait
amoindri. La chambre rappelle que cette somme doit être mandatée dans les meilleurs délais sans
qu’ait une quelconque influence sur cette obligation la dernière convention
du 17 décembre 2012
conclue avec le département.
En conclusion, le basculement entre restes à réaliser et rattachements permet à de nombreuses
dépenses de ne pas être prises en compte dans la définition du résultat d’exécution de l’exercice, qui
s’en tro
uve ainsi faussé.
12
1.3.
Une gestion de la pluriannualité des dépenses d’investissement irrégulière et opaque
a) La gestion peu rigoureuse de la pluriannualité
La gestion de la pluriannualité est régie par l’article L. 2311
-3 du code général des collectivités
territoriales :
« I - Les dotations budgétaires affectées aux dépenses d'investissement peuvent comprendre des
autorisations de programme et des crédits de paiement.
Les autorisations de programme constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être
engagées pour le financement des investissements. Elles demeurent valables, sans limitation de
durée, jusqu'à ce qu'il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées.
Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées
pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de
programme correspondantes.
L'équilibre budgétaire de la section d'investissement s'apprécie en tenant compte des seuls crédits
de paiement. »
La procédure des autorisations de programme (AP) et des crédits de paiement (CP) traduit de
manière financière une démarche de planification de la collectivité et de programmation de ses
investissements. La ville ne s’est toutefois pas dotée d’un plan pluriannuel d’investissement.
Malgré l’existence d’un service dédié à la programmation des investissements, la gestion des
autorisations de programme n’est pas suffisamment rigoureuse.
Le volume des autorisations de programmes en cours est tr
ès important : 3,13 Md€ au 31 décembre
2010 et ne cesse de croitre au cours de la période (+ 29% entre 2007 et 2010).
Cette situation ne serait pas problématique s’il n’y avait un décalage important entre ce stock
d’autorisations de programme et les d
épenses mandatées. Or le ratio cumul mandaté/cumul des
autorisations de programme votées est de 45 % en moyenne dans la période 2007-2010. Cela
signifie que la collectivité engage de nouveaux programmes sans en maîtriser le rythme d’exécution
et de finance
ment, le reste à financer ayant d’ailleurs augmenté de 16 % au cours de la période. La
même situation avait été relevée par la chambre en 2006 et ne s’est pas améliorée depuis.
On peut en outre constater des anomalies dans l’enchaînement des tableaux anne
xés
4
aux comptes
administratifs notamment sur les reprises du montant mandaté des exercices antérieurs.
4
Etat des autorisations de programme et des crédits de paiement afférents
2007
2008
2009
2010
Evolution 2007-2010
cumul des AP votées
2 411 021 184,00
2 687 221 184,00
2 760 514 451,23
3 028 114 451,23
26%
créations et clôtures dans l'exercice
273 000 000,00
265 700 000,00
252 196 322,05
216 300 000,00
révisions dans l'exercice
10 500 000,00
178 903 054,82
-
51 300 000,00
105 250 000,00
Total cumulé AP votés
2 421 521 184,00
2 508 318 129,18
2 811 814 451,23
3 133 364 451,23
29%
CP mandatés au 01/01
820 307 886,94
989 424 386,64
1 136 373 067,97
1 296 435 066,72
CP mandaté dans l'exercice
168 002 009,39
148 187 529,05
160 061 998,75
172 179 842,92
2%
Cumul des mandats
988 309 896,33
1 137 611 915,69
1 296 435 066,72
1 468 614 909,64
Reste à financer
1 433 211 287,67
1 370 706 213,49
1 515 379 384,51
1 664 749 541,59
16%
Ratio exécution / stock AP
41%
45%
46%
47%
source : comptes administratifs
13
Concernant les règles de péremption, de modification, d’annulation ou de clôture des autorisations
de programme, la réglementation est succincte et prévoit pour les différentes collectivités un
dispositif identique : les autorisations de programme en investissement et les autorisations
d’engagement en fonctionnement demeurent valables, sans limitation de durée jusqu’à ce qu’il soit
procédé à leur annulation ; elles peuvent être révisées (articles L. 2311-3, L. 3312-4 et L. 4312-4 du
code général des collectivités territoriales).
Figurent dans l’annexe 1 bis du budget primitif 2010 des autorisations de programme millésimées
d’avant 2000 pour un montant de 407 M€. Elles représentent 14,5 % du stock d’autorisations de
programme de la collectivité mais ne mobilisent que 5,8 M€ de crédits de paiement au titre de
l’année 2010 ; ces crédits de paiement sont concentrés sur cinq autorisations de programme et
laissent subsister des restes à financer au-
delà de l’exercice suivant qui ne représentent que 3,5 %
du total des restes à financer. On peut noter pour certaines autorisations de programme des montants
très faibles voire dérisoires. Par exemple, l’autorisation d
e programme « sport 1998 » comporte un
reste à financer de 0,01 €.
Ainsi, de trop nombreuses autorisations de programme très anciennes sont encore en vigueur dans
les documents budgétaires de la ville de Marseille.
Recommandation n° 1 :
Suivre et apurer régulièrement les autorisations de programme.
b) Les autorisations de programme/crédits de paiement : un mécanisme utilisé au-delà de ce que
permettent les textes
L’a
rticle R. 2311-9 du code général des collectivités territoriales dispose:
« En application de
l'article L. 2311-3, la section d'investissement du budget peut comprendre des autorisations de
programme et la section de fonctionnement des autorisations d'engagement.
Chaque autorisation de programme ou d'engagement comporte la répartition prévisionnelle par
exercice des crédits de paiement correspondants.
Les autorisations de programme ou d'engagement et leurs révisions éventuelles sont présentées par
le maire. Elles sont votées par le conseil municipal, par délibération distincte, lors de l'adoption du
budget de l'exercice ou des décisions modificatives.
Les autorisations de programme correspondent à des dépenses à caractère pluriannuel se
rapportant à une immobilisation ou à un ensemble d'immobilisations déterminées, acquises ou
réalisées par la commune ou à des subventions versées à des tiers ».
L’instruction M14 se contente de reprendre les définitions légales et réglementaires citées ci
-dessus
mais selon la doctrine
« chaque autorisation de programme doit couvrir une tranche constituant
une unité individualisée formant un ensemble cohérent de nature à être mis en service sans
adjonction »
. La procédure doit être réservée aux seuls programmes ou charges suffisamment
déterminés et présentant un caractère pluriannuel.
En l’espèce, la ville a décliné le budget d’investissement avant 2012 selon de grandes orientations
politiques, avec des autorisations de programmes aux libellés très généraux telles que « culture et
rayonnement international 2011 », « développement économique 2010 », « éducation-jeunesse
2007 », « services à la population 2011
». Depuis l’exercice 2012, le budget d’investissement est
décliné selon les missions des services : « vie scolaire, crèches et jeunesse », « gestion des
ressources et des moyens » ou encore « action culturelle ».
14
Ces catégories ne correspondent pas à la définition rappelée ci-dessus des autorisations de
programme. Le budget est sur ce point en contradiction avec les textes. Là encore, la chambre avait
relevé les mêmes pratiques lors de son précédent
rapport d’observations définitives communiqué au
conseil municipal du 13 novembre 2006.
Par ailleurs, au cours de l’année, des délibérations du conseil municipal affectent ces autorisations
de programme, soit en opérations individualisées soit en opérations annuelles. Ainsi, à titre
d’exemple, l’opération de restructuration du Vieux
-
Port, dont la ville était maître d’ouvrage pour
partie, et qui aurait dû faire l’objet d’une autorisation de programme à elle seule, est intégrée dans
une autorisation de programme « mission environnement et espace urbain année 2012 »
(délibération du 19 mars 2012).
Pour ce que la ville appelle « opérations annuelles
», il est rappelé que la vocation première d’une
autorisation de programme est d’autoriser l’engagement de dépe
nses devant être exécutées sur
plusieurs exercices en garantissant l’inscription de crédits de paiement chaque année jusqu’à
l’achèvement de l’opération. Or, par le biais des opérations annuelles le caractère pluriannuel de
l’autorisation n’est pas respect
é.
Les opérations annuelles regroupent les études générales, les acquisitions de matériels ou de
mobiliers ainsi que les travaux de conservation du patrimoine bâti ou non bâti et constituent un
volume d’interventions courantes, qui ont vocation à être con
duites dans un cadre annuel et ne
correspondent donc pas à des autorisations de programme au sens de la loi. Paradoxalement,
certaines de ces opérations qualifiées à tort d’annuelles se sont déroulées sur deux voire trois ans.
En définitive, seules les opérations réellement pluriannuelles et ce que la ville appelle opérations
individualisées correspondent à la définition légale des autorisations de programme. Les
autorisations de programme telles qu’elles se présentent dans le budget de la ville rendent op
aque la
politique d’investissement.
La ville considère qu’en l’absence de réglementation bien définie en la matière, les collectivités
locales ont toute latitude pour organiser leur gestion en autorisations de programme et crédits de
paiement. Elle indique devoir voter des autorisations de programme dites globales en raison des
modifications de la réglementation qui n’autorise le vote des autorisations de programme qu’au
cours de séances budgétaires du conseil municipal, ce qui en restreindrait la fréquence. La ville
entend donc maintenir sa pratique actuelle d’autant que, selon elle, la pratique des affectation
s
d’autorisations de programme, qui permet de mettre en réserve une partie de l’autorisation globale
au profit d’opérations d’investissement individ
ualisées
ainsi que la gestion par le biais d’opérations
à programme annuel, toutes ces opérations étant présentées dans des annexes distinctes, facilite la
lisibilité des comptes.
Cela étant, la réglementation prévoit que «
chaque autorisation de programme comporte la
répartition prévisionnelle par exercice des crédits de paiement correspondants
». Or les
délibérations prises par la ville, si elles précisent
le libellé de l’autorisation de programme, son
montant et les crédits de paiement au titre de l’ann
ée considérée, se bornent à prévoir un montant
cumulé au titre des exercices suivants. Cette répartition des crédits de paiement est insuffisante au
regard des dispositions précitées et ne permet pas une bonne information du conseil municipal. Il en
résult
e que l’échéancier complet par exercice des crédits de paiement qui devrait figurer en annexe
du budget primitif n’apparaît pas. Il n’est pas davantage présenté lors de l’affectation des
autorisations de programme en opérations, la délibération se contentant de mentionner que la
dépense sera imputée «
sur les budgets de l’année n et suivants
».
15
La ville ne respecte donc pas l’obligation de rendre compte de sa gestion pluriannuelle des
investissements via les annexes budgétaires. Cette observation avait déjà été faite lors du rapport
précédent de la chambre. La commune avait alors affirmé, en 2006, que les échéanciers de crédits
de paiement seraient votés. Cette affirmation n’a été suivie d’aucun effet.
Recommandation n° 2 :
Abandonner le système particulier des autorisations de programme tel qu’il est pratiqué et
revenir à une application conforme des textes légaux et réglementaires en matière de gestion
pluriannuelle des investissements.
Recommandation n° 3 :
Mettre en conformité les documents budgétaires avec les dispositions de l’article R. 2311
-9 du
code général des collectivités territoriales afin offrir au conseil municipal une vision complète
de l’état d’avancement des opérations et de l’échéancier prévisionnel des crédits de paiement.
La ville indique qu’elle présentera à l’avenir, dans la mesure du possible, des échéanciers de
paiement plus détaillés.
1.4.
L’influence des restes à réaliser sur l’équilibre budgétaire
Aux termes de l’article R. 2311
-11 du code général des collectivités territoriales, «
le besoin ou
l'excédent de financement de la section d'investissement constaté à la clôture de l'exercice est
constitué du solde d'exécution corrigé des restes à réaliser.
Le solde d'exécution de la section d'investissement correspond à la différence entre le montant des
titres de recettes et le montant des mandats de dépenses émis dans l'exercice, y compris le cas
échéant les réductions et annulations de recettes et de dépenses, augmentée ou diminuée du report
des exercices antérieurs.
Les restes à réaliser de la section d'investissement arrêtés à la clôture de l'exercice correspondent
aux dépenses engagées non mandatées et aux recettes certaines n'ayant pas donné lieu à l'émission
d'un titre. (…)
»
La ville de Marseille prévoit de manière systématique et pour des montants importants des restes à
réaliser en recettes d’investissement, co
rrespondant à 20 à 30 % des montants inscrits aux budgets.
Elle a produit les contrats de prêts signés pour justifier les reports d’emprunts.
A l’inverse, la ville a éliminé irrégulièrement tous les restes à réaliser en dépenses d’investissement
au motif,
au demeurant inopérant au regard des dispositions de l’article R. 2311
-11 du code général
des collectivités territoriales, qu’ils sont couverts par une autorisation de programme et des crédits
de paiement ouverts au budget de l’année suivante. Or, la déte
rmination des restes à réaliser est
nécessaire non seulement au calcul du besoin ou de l’excédent de la section d’investissement prévu
par la réglementation précitée mais également à l’estimation sincère des crédits qu’il conviendra
d’ouvrir au titre de l’
exercice suivant.
Cette asymétrie entre les restes à réaliser en dépenses et en recettes, déjà relevée lors du contrôle
précédent, est incohérente : il existerait des restes à réaliser en recettes,
alors que la dépense qu’ils
financent n’existerait pas.
16
Elle est de plus irrégulière car elle a pour effet d’améliorer de façon fictive le solde de la section
d’investissement en diminuant le besoin de financement et de permettre une plus grande liberté dans
l’affectation des résultats de la section de fonct
ionnement. Elle conduit enfin à éluder la
détermination de l’équilibre du compte administratif visé à l’article L. 1612
-14 du code général des
collectivités territoriales.
La chambre ne peut qu’appeler une nouvelle fois la ville, qui conteste son analyse, à rompre avec
cette pratique irrégulière et présenter des états de restes à réaliser tels qu’ils sont prévus par la
réglementation.
1.5.
Des provisions irrégulières
Les
provisions ont un caractère budgétaire en application d’une délibération du conseil municipal
du 27 mars 2006.
Une provision doit être constituée par délibération de l'assemblée délibérante dans les cas suivants
(article R. 2321-2 du code général des coll
ectivités territoriales) : en cas de contentieux, d’ouverture
d’une procédure collective à l’encontre d’un organisme dans lequel la collectivité a des
engagements financiers et de dépréciation d’un élément d’actif.
Un état annexé au budget primitif et au compte administratif permet de suivre l'état de chaque
provision constituée. Il décrit le montant, le suivi et l'emploi de chaque provision.
a) Provisions pour litiges et contentieux :
La provision pour contentieux (article R. 2321-2-1 du même code) doit être constituée
«dès l’ouverture d’un contentieux en première instance contre la commune »
.
Cette provision doit être constituée à hauteur du montant estimé par la commune de la charge qui
pourrait en résulter en fonction du risque financier encouru. El
le doit être maintenue, en l’ajustant si
nécessaire, jusqu’à ce que le jugement soit devenu définitif.
Le stock de 4 M€ de provisions constitué en 2006, non justifié, n’a été ni repris ni complété alors
que l’on peut supposer que les provisions constituée
s en 2006 sont devenues après six ans soit
obsolètes soit insuffisantes en cas de contentieux majeur.
Entre 2006 et 2011 une seule dotation de 402
000 € a été effectuée en 2009 après une relance du
comptable public pour des titres contestés. Alors même que le tableau des services juridiques fait
état d’un certain nombre d’ouvertures de contentieux en première instance (deux en 2006, trois en
2007, huit en 2008, 11 en 2009, 36 en 2010 et 30 en 2011), aucune évaluation financière exhaustive
et sérieuse de ce
s risques n’a été faite et aucune provision n’a été constituée pour faire face à ces
litiges.
Contrairement à ce qu’affirme la ville, il n’existe pas d’obstacles méthodologiques à l’estimation
raisonnable des risques financiers liés aux contentieux en cours.
Les provisions, destinées à couvrir la charge probable résultant des litiges, doivent être enregistrées
au compte 1511. Or la ville persiste dans une pratique déjà relevée lors du dernier contrôle,
consistant à inscrire budgétairement des crédits « provisionnels » au compte 6227 «
frais d’actes et
contentieux
» pour faire face aux contentieux éventuels. Cette pratique n’est pas conforme aux
dispositions comptables de l’instruction M14.
17
b) Provisions pour garantie d’emprunt
:
La provision doit être constituée dès l’ouverture d’une procédure collective prévue au livre VI du
code de commerce concernant la personne garantie, (article R. 2321-2-2º du code général des
collectivités territoriales). Elle doit être mise en place pour les garanties
d’emprunt,
les prêts,
créances, avances de trésorerie ou participations en capital accordés par la commune à un
organisme faisant l’objet d’une telle procédure. Lorsqu’une garantie d’emprunt a été octroyée, la
provision est constituée selon l’
estimation de la commune et en fonction de la charge que
représenterait la mise en jeu de la garantie sur son budget. En outre, en dehors des cas de garantie
d’emprunt accordées à des organismes faisant l’objet d’une procédure collective, la collectivité e
st
libre soit de provisionner, soit de souscrire un cautionnement si elle l’estime nécessaire.
Le compte 1517 enregistre les provisions constituées par ces risques. La commune indique
provisionner de manière systématique les garanties accordées à certains
types d’organismes tels que
les sociétés civiles immobilières ou les associations, hors logement social, à hauteur de 8 % de
l’annuité des cinq prochaines années, cette provision étant recalculée chaque année.
Cette méthode n’est pas conforme à l’article
R. 2321-2-2° du code général des collectivités
territoriales qui impose l’obligation de provisionner en cas d’ouverture d’une procédure collective
ou permet de provisionner en cas de risque avéré. La ville n’a pas de suivi ou de système d’alerte
sur l’ouv
erture de procédures collectives en cours des organismes auxquels elle apporte une
garantie d’emprunt même si elle
soutient
que la direction de l’évaluation des politiques publiques et
gestion externalisée est en mesure de le faire.
La méthode est inutilement coûteuse
: les provisions ont été dotées en 2011 de 2,5 M€, portant le
stock de provisions constituées à ce titre à 7,385 M€.
Au total, le précédent constat de la chambre concernant les insuffisances de la ville en matière de
provisions est toujours
d’actualité. La situation ne s’est pas améliorée.
Recommandation n° 4 :
Appliquer la réglementation relative aux provisions, notamment en évaluant financièrement
les risques relatifs aux contentieux ouverts et en assurant leur suivi.
1.6.
Une gestion défaillante de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
Les opérations qui entrent dans le champ d’application de la TVA sont définies par l’article 256
-I
du code général des impôts : sont soumises à la TVA les livraisons de biens et les prestations de
services, effectuées à titre onéreux par un assujetti agissant en tant que tel.
L’article 256 B de ce code prévoit toutefois un régime d’exception pour les personnes morales de
droit public. Celles-
ci ne sont pas assujetties à la TVA pour l’activité de leurs ser
vices
administratifs, sociaux, éducatifs, culturels et sportifs lorsque leur non assujettissement n’entraîne
pas de distorsion dans les conditions de la concurrence. Cette exception doit être interprétée
strictement. Par ailleurs, elles sont obligatoirement assujetties pour certaines opérations que cet
article énumère.
Or, le montant de TVA collectée figurant au compte 44571 du compte de gestion de l’exercice 2010
est de 1 568
000 € et ne correspond qu’à une seule opération, la vente d’un parking neuf. Il n’est fait
mention d’aucune TVA collectée au titre des autres années dans les comptes de gestion principaux
pendant la période 2006-2011.
18
Le contrôle de titres de recettes de l’année 2010, réalisé au regard des principes ci
-dessus exposés,
montre qu’un certain nombre d’activités de la ville de Marseille devraient pourtant être assujetties.
Il en est ainsi manifestement de différentes locations d’engins par le bataillon des marins
-pompiers,
de prestations de service facturées par ce même bataillon à des entreprises pour le déblocage
d’ascenseurs en dehors des interventions d’urgence, ou encore de prestations de transport de
matériels prêtés, cette dernière activité faisant partie de celles obligatoirement assujetties en vertu
de la loi, le transport de bien
s étant visé dans le deuxième alinéa de l’article 256 B du code général
des impôts. Les recettes de ces activités se sont élevées au titre de l’exercice 2010 à 77
352,50 €, et
la TVA collectée qui aurait dû être facturée et reversée à l’Etat s’élève à 12
6
76,50 €
5
.
La question se posait aussi dans les mêmes termes, mais pour des montants plus importants, en ce
qui concernait la location du stade Vélodrome. La location de cet équipement, tant pour les matchs
de football de l’Olympique de Marseille qu’à d’au
tres occasions comme certains matchs disputés
par le Rugby club toulonnais, était stipulée hors taxes, alors qu’il s’agit d’une activité
concurrentielle en elle-
même, qui n’est pas liée à l’exercice de prérogatives de puissance publique
et qui répond donc
aux conditions de l’assujettissement.
La direction régionale des finances publiques faisait observer dans un courrier du 3 mai 2011, relatif
à la situation fiscale du stade Vélodrome, que
« la mise à disposition du stade par la ville ne ressort
pas d’un service administratif sportif mais d’une activité de location de locaux équipés, qui entre
dans le champ d’application de la TVA de plein droit
»
. Au titre de l’année 2010, le montant des
locations s’est élevé à 1
931 979,38 € dont 316 612 € de TVA non facturée et non reversée à l’Etat.
Depuis 2011, l’exploitation du stade Vélodrome est soumise à la TVA et fait l’objet d’un budget
annexe.
La question de l’assujettissement de certaines activités de la ville ne semble toutefois pas être
méconnue complètement
, puisqu’un certain nombre de services émettent des factures comportant
expressément la TVA. Il s’agit par exemple des locations de salles du palais du Pharo ou de la
représentation de spectacles montés par l’opéra. Le 3 de l’article 283 du code général de
s impôts
dispose que
« toute personne qui mentionne la taxe sur la valeur ajoutée sur une facture est
redevable de la taxe du seul fait de sa facturation »
. Dès lors les recettes facturées dans ces
conditions par la commune sont de plein droit soumise à la TVA.
Or, la comptabilisation de ces recettes n’obéit pas aux règles de l’instruction comptable M14. Cela a
pour conséquence que la TVA facturée n’est pas reversée au Trésor public. Ces opérations s’élèvent
au titre de l’exercice 2010 à 213
817,97
€ TTC, la TVA restant due à l’Etat s’élevant à 33
310,10
€.
La location de salles du palais du Pharo est depuis avril 2011 gérée dans le cadre du budget annexe
« espaces évènementiels
» sous un régime de TVA normalisé. Ce budget annexe a d’ailleurs été
créé notamment
« afin de tenir compte des obligations fiscales en matière de TVA »
6
.
Par différents marchés, la ville de Marseille a confié des missions de mandats de gestion de trois
immeubles à destination commerciale
: l’hôtel technologique de Château
-Gombert,
l’immeuble
« Microméga », situé lui aussi à Château-
Gombert, et le village d’entreprises de Saint
-Henri. Le
mandataire était au titre de 2010 la société de gestion immobilière de Marseille (SOGIMA).
5
Le calcul de la TVA s’effectue «
en-dedans
», le prix étant présumé TTC (Conseil d’Etat, 14 décembre 1979,
n° 11798, Comité de propagande de la banane).
6 Rapport de présentation du budget 2011, p. 24
19
Les titres de recettes concernant les loyers à encaisser par la ville de Marseille sont établis en
fonction des comptes présentés par la SOGIMA, lesquels faisaient apparaître clairement, s’agissant
de la location de l’hôtel technologique de Château
-
Gombert, de l’immeuble «
Microméga », et du
village d’entrepr
ises de Saint-Henri, une facturation de la TVA aux locataires assujettis. Malgré
cela, les titres de recettes ont été établis par la ville sans mention de la TVA et celle-ci, encaissée
par l’intermédiaire de la SOGIMA, n’a donc pas été reversée à l’Etat.
Le montant TTC des loyers encaissés pour ces trois immeubles s’est élevé pour 2010 à 1
050
073 €,
dont 172
085,54 € de TVA collectée non reversée.
Le village d’entreprise et l’hôtel technologique ont été cédés le 14 octobre 2010 à la communauté
urbaine Marseille-Provence-Métropole.
Outre la création des budgets annexes déjà évoquée, la ville affirme vouloir améliorer sa gestion en
la matière par, notamment, la création de secteurs d’activités en 2012, et le recrutement d’un cadre
spécialisé en 2013.
Recommandation n° 5 :
5-1 Passer en revue les prestations effectuées par les services de la ville afin de déterminer
lesquelles sont assujetties à la TVA et les traiter comptablement et fiscalement comme telles ;
5-2 Régulariser la situation de la TVA collect
ée au titre de l’année 2010 et non reversée à
l’Etat, en établissant les déclarations correspondantes.
20
2
LA SITUATION FINANCIERE DE LA VILLE
Le périmètre de l’analyse financière est celui du budget principal de la ville, hors les budgets
annexes
7
.
Cette analyse financière ne prend pas en compte les sociétés ou associations avec lesquelles la ville
est engagée financièrement sauf en ce qui concerne les garanties d’emprunt qui seront brièvement
examinées.
2.1.
Une dette très lourde mais globalement peu risquée
a)
L’emprunt obligataire réalisé en 2012
Entre 1997 et 2002, la ville avait lancé sept emprunts obligataires aux caractéristiques suivantes :
1997
1998
1999
2000
2001
2001
2002
Montant
250 MF
250 MF
40 M€
40 M€
40 M€
30 M€
40 M€
Taux
d’intérêt
5,600%
5,250%
5,625%
5,750%
4,625%
5,730%
5,250%
Placement
Public
Public
Public
Public
Public
Privé
Public
Chef de file
Société
Générale
Société
Générale
Dexia-
Warburg
Dexia-
Warburg
CDC- ABN
AMRO
Dexia
CIC-
Deutsche
Bank
Outre la volonté de
la ville de diversifier ses sources de financement, Dexia et la Caisse d’Epargne,
qui assuraient 70 à 80 % des besoins de financement jusqu’en 2010, n’étaient plus en mesure de
couvrir ces besoins. L’emprunt nécessaire à l’équilibre du budget 2011 a été r
éalisé grâce au
concours de la Caisse des dépôts et consignations.
Pour concrétiser son nouveau projet d’emprunt obligataire, la ville a fait appel à deux agences de
notation
« afin de crédibiliser la note »
et d’évaluer la situation de la ville. Au terme de leur
enquête, Fitch a attribué un A+ (note la plus basse attribuée à une personne publique en France)
8
et
Standard & Poor’s un A avec des perspectives stables pour les deux agences.
La ville a sollicité
le marché obligataire par le biais d’une émission publique auprès des
investisseurs institutionnels européens. Elle a mobilisé 150 M€, au remboursement
in fine
, à un taux
fixe de 4 % par an pendant 10 ans. Les caractéristiques de l’émission ont été fixées
par deux
délibérations des 19 mars et 9 juillet 2012. La transaction a été réalisée le 11 juillet 2012 avec une
date de règlement le 18 juillet 2012.
Après appel d’offres auprès de six établissements bancaires, la ville a choisi les établissements
Crédit Agricole Corporate & Investment Bank et Natixis en tant que co-chefs de file, ainsi que la
banque Martin Maurel en tant que membre du syndicat de placement avec, selon la ville, une
volonté de conférer un ancrage local à son émission. Un contrat dit de « prise ferme » lie la ville
aux banques chefs de file et au chef de file associé (Banque Martin Maurel) et fixe les modalités
principales de l'émission.
Le montant de la commission globale de placement est de 262
500 €.
7
Les pompes funèbres
: dépenses totales de 6,5 M€ en 2011
; le palais de la glace et de la glisse
: 8,4 M€ en 2011
;
le stade Vélodrome
: 30 M€ en 2011
; les espaces évènementiels (palais du Pharo) : 1,7 M
€ en 2011
; le pôle média
Belle-de-Mai
: 3,4 M€ en 2011.
8
Source : site internet de la société Fitch.
21
Le type d’amortissement de l’emprunt
,
in fine
, suspend la charge de remboursement du capital de
l’emprunt pendant la durée de celui
-
ci, mais nécessite un effort d’épargne suffisant pour pouvoir
assumer le remboursement de la totalité du capital au terme de l’emprunt.
Recommandation n° 6 :
Utiliser le compte 1632, opérations sur capital remboursable
in fine
–
anticipation du
remboursement,
pour anticiper annuellement la charge de remboursement de l’emprunt
obligataire souscrit en 2012.
La ville de Marseille indique étudier la faisabilité de la constitution de provisions en fonction de
leur impact budgétaire. En outre, elle élabore un programme tendant à réaliser des émissions de plus
petit montant sur des maturités variées afin de lisser l’impact des amortissements
in fine
.
b) Une dette très élevée
Le niveau élevé de charges financières et d’endettement constitue toujours un des problèmes
majeurs de la collectivité.
Depuis 2007, la ville n’est parvenue à faire diminuer la dette en capital que de 3,7 %, celle
-ci
passant de 1,876 Md€ à 1,807 Md€ en 2011.
La baisse est beaucoup plus importante pour les charges financières (57,6 M€ en 2011) en raison de
la diminution générale des taux d’intérêts
; ces charges ont ainsi diminué de 30 % par rapport à
l’année 2008, qui avait enregistré un maximum (79,3 M€). Le taux moyen de la dette
9
s’élève en
2011 à 3,34 %. Il était de 3,17 % en 2010, 3,22 % en 2009 et 4,59 % en 2008.
La dette de la ville s’élève encore à 2 103 € par habitant, largement au
-dessus de la moyenne de la
strate
10
(1 080 € par habitant).
De plus, cette dette sera augmentée de 103 M€ à la date de mise à disposition en 2014 du stade
Vélodrome et du stade Delort. En effet, à cette date, la ville devra inscrire en dette la part des
redevances finançant l’investissemen
t à verser dans le cadre du contrat de partenariat relatif à cette
opération. La baisse de l’encours intervenue depuis le 1
er
janvier 2007 sera donc effacée.
Malgré un encours quasiment stable, l’évolution des ratios d’endettement est favorable, passant d
e
38 années de capacité d’autofinancement nécessaires pour le remboursement de la dette en 2008
à 11 années en 2011.
Il est impératif pour la sécurité financière de la ville que cette évolution se confirme.
c) Une dette globalement peu risquée
La part
d’emprunts à taux fixe s’élève à 68 % et à 32 % pour la part variable. Compte tenu de la
faiblesse des taux fixes ce choix paraît peu coûteux et présente l’avantage d’être sécurisé.
Les produits les plus à risques, classés 3-F dans la classification de la charte de bonne conduite dite
« Gissler » sont les suivants :
9
Ce taux représente la moyenne pondérée par les encours des taux d’intérêts de chaque emprunt
10
Communes de plus de 100 000 habitants appartenant à un groupement fiscalisé. Source : compte des communes,
direction générale des finances publiques
22
Ces trois contrats structurés, dont le montant total est de 118 M€, ne représentent en valeur relative
que 6,56 % de l’encours de la dette au 31 décembre 2011
.
Pour l’instant les taux rest
ent les taux
bonifiés, mais l’activation des barrières serait susceptible d’entraîner des frais financiers importants.
2.2
Analyse financière
a)
Les garanties d’emprunt consenties par la ville sont peu risquées
La ville de Marseille accorde sa garantie pour soutenir la réalisation par des tiers d’opérations sur le
territoire de la commune, en particulier dans les domaines de l’aménagement urbain et de l’habitat
social. Elle a décidé de limiter en deçà des plafonds réglementaires sa capacité à garantir. Au
1
er
janvier 2012, la ville de Marseille a accordé sa garantie à 53 organismes. L’annuité
prévisionnelle garantie s’élève à 80,7 M€.
La croissance du montant des emprunts garantis (1,1 Md€), soit une hausse de p
rès de 70 % depuis
2007 (653 M€), est liée aux programmes de rénovation urbaine que la ville de Marseille a soutenus
par ce biais. Cependant le risque d’appel en garantie est faible, malgré cet encours élevé, dans la
mesure où la majorité de ces garanties concernent le logement social dont le cadre légal et financier
limite l’appel en garantie. Aucun appel en garantie n’a d’ailleurs été effectué pendant la période
contrôlée.
b)
Des dépenses de fonctionnement qui augmentent lentement mais régulièrement
Les dé
penses réelles de fonctionnement s’élèvent en 2011 à 898,7 M€ soit 1 061 €/habitant,
montant inférieur aux moyennes nationales de la strate. De même, le total des charges de
fonctionnement par habitant (1 155 € en 2011) est inférieur à la moyenne de la strate (1 235 €). Il
faut cependant noter que les charges réelles de fonctionnement ont progressé pendant la période de
8,13
% avec une hausse de 9,98 % pour les charges de gestion courante (813,7 M€
en 2011).
Cette progression se décompose ainsi, par grands postes de dépenses :
-
charges de personnel : + 8,5 %, représentant près de 60 % des dépenses réelles de
fonctionnement en 2011 ;
-
charges à caractère général : + 10,3 %, représentant 19,2 % des dépenses de fonctionnement
en 2011 ;
-
subventions : + 15,8 %, soit 9,6 % des dépenses de fonctionnement en 2011 ;
-
autres charges : + 30 % représentant 2 % des dépenses de fonctionnement en 2011 ;
-
charges financières : -18,2 %, soit 6,5 % des dépenses de fonctionnement ;
-
charges exceptionnelles : + 35,5 %, représentant 2,9 % des dépenses de fonctionnement.
Les charges de personnel,
compte tenu de leur poids (537,2 M€ en 2011), et malgré leur progression
annuelle moyenne modérée de 1,64 % par an pendant la période 2006-2011, expliquent 56 % de la
hausse des charges de gestion entre 2006 et 2011. Les charges à caractère général en expliquent
21,8 %. Il convient de souligner la forte progression des locations immobilières (compte 6132) dont
le montant passe
de 6,6 M€ en 2006 à 15 M€ en 2011, soit une progression 126 % sur six ans. Cette
hausse est liée à la location de locaux administratifs.
code
Libellé
Organisme prêteur
Montant inital
Capital au 01/01/2013
Intérêts 2012
Niveau de taux en 2012
61
SWAP - couverture contrat n°898
Barclay's capital
18 300 000
9 500 000
-
1,96%
933
Refinancement contrat n°907
Dexia crédit local
79 904 073
74 904 073
2 847 741
3,69%
941
Refinancement contrat n°877
Dexia crédit local
33 268 446
31 768 446
1 288 887
3,99%
Total
131 472 520
116 172 519
4 136 628
23
Marseille présente un ratio de rigidité des charges structurelles incompressibles
11
d’un niveau
élevé : 55 % en 2010 et 2011, en baisse par rapport à 2008 et 2009.
c)
L’augmentation des produits de gestion est le fait de la fiscalité
Les recettes réelles de fonctionnement de Marseille sont comparables à la moyenne de sa strate.
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Moyenne des
communes de
plus de 300 000
habitants hors
Paris (données
DGCL
)
RRF / population
1 201
1 369
1 222
1 182
1 255
1 266
1 256
Produits des impositions /
population
388
401
413
427
446
686
676
DGF / population
286
294
302
295
298
299
272
Source : informations financières- compte administratif
Les produits de gestion ont progressé de 2,79 % en moyenne annuelle par an et de 14,76 % au cours
de la période 2006-2011. Cette progression est essentiellement due aux ressources fiscales qui
représentent 61,90 % des produits de gestion et qui ont progressé de 22,21 % entre 2006 et 2011.
Au sein de cet ensemble, la seule catégorie des contributions directes a progressé de 35,88 % avec
une variation annuelle moyenne de + 6,32 %. Leur structure reste identique
: taxe d’habitation 57 %
et taxe foncière sur le bâti 43 %.
Cette hausse résulte de l’effet cumulatif de la hausse des bases tout au long de la période, de
l’évolution des taux et de mesures spécifiques
: les produits de taxe d’habitation évoluent
notam
ment entre 2010 et 2011 de 17 % du fait de la réduction de l’abattement général à la base de
15 % à 5 % appliqué pour la première fois en 2011.
Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal s’établit à 136 %, contre 119 % pour la moyenne
des communes de plus de 300 000 habitants hors Paris
12
.
La hausse des produits fiscaux atteint toutefois ses limites au vu de la faiblesse des bases imposées
13
et du potentiel fiscal au regard des moyennes nationales
14
.
Les autres impôts et taxes
concernent d’une part
les reversements de fiscalité de la communauté
urbaine de Marseille-Provence-Métropole (attribution de compensation et dotation de solidarité
communautaire) et des autres reversements de fiscalité pour un montant de 173,86 M€ en 2011, et
d’autre part les d
ifférentes taxes dont la plus importante est la taxe additionnelle sur les droits de
mutation (31,9 M€ en 2011) dont il convient de noter le redressement sensible en 2011 par rapport à
2010 (+16,8 %) ;
même le pic de 2008 (31,6 M€) a été dépassé. La taxe sur l’électricité a rapporté
14,1 M€ en 2011.
La dotation globale de fonctionnement et les autres dotations, subventions et autres participations
représentent 30,82 % des produits de gestion et progressent pendant la période 2006-2011 en
moyenne annuelle de 2 %. Au cours de cette période, la dotation globale de fonctionnement qui
représente à elle seule 24,40 % des produits de gestion est en augmentation de 11,41 % alors que les
autres dotations et participations connaissent un recul de 22,81 %.
11
Rapport entre la somme des charges de personnel, des intérêts courus et du compte 655 (contingents et participations
obligatoires) et la somme des recettes réelles de fonctionnement et du compte 777 (quote-part des subventions
d’investissement transférée au compte de résultat).
12
Source : compte administratif 2011.
13
894 € par habitant en 2010, la moyenne de
la strate étant de 1
176 € par habitant
.
14
625 € par habitant contre 856 € pour la moyenne de la strate
.
24
Les autres recettes, qui représentent 7,28 % des produits de gestion, progressent fortement au cours
de la période (+16,05 % entre 2006 et 2011 dont +14,63 % pour les produits des services et du
domaine).
Source : comptes administratifs
d)
Une capacité d’autofinancem
ent en progrès mais toujours insuffisante
Compte tenu de la progression des produits de gestion plus forte que celle des charges de gestion,
l’excédent brut de fonctionnement progresse de 6,10 % en moyenne annuelle.
Le résultat exceptionnel est largement déficitaire pendant toute la période. Ce déficit correspond
principalement, à hauteur de 16 M€ par an, aux subventions versées aux fermiers et
concessionnaires (notamment la restauration scolaire). En 2010 et 2011, ce déficit structurel a été
augmenté de
s subventions d’équilibre versées au budget annexe du palais de la glace et de la glisse,
soit 2 M€ en 2010 et 4,3 € en 2011.
Après avoir chuté de 53 % sur la période 2006-
2008, la capacité d’autofinancement brute progresse
régulièrement depuis trois ans : + 93 % en 2009, + 52 % en 2010, + 12 % en 2011. Elle atteint un
montant de 160,78
M€ fin 2011 contre 48,7
5
M€ fin 2008. Toutefois, elle est encore insuffisante à
hauteur de 14 M€ pour financer en totalité le remboursement du capital de la dette qui s’établit en
2011 à 174,72 M€ ; elle ne contribue pas
a fortiori
à la couverture des dépenses d’investissement,
q
ui s’élèvent en 2011 à 232,72 M€.
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Contributions directes
313 368 971
323 251 228
333 514 279
362 053 082
383 342 907
425 790 138
Autres impôts et taxes
221 069 736
212 288 767
224 511 594
215 884 781
221 420 708
227 360 837
DGF
231 151 389
237 436 765
243 798 836
249 829 353
256 065 251
257 515 673
Autres dotations, subv. et participations
87 682 204
82 858 675
69 363 847
68 689 037
76 692 880
67 686 032
Produits des services et du domaine
40 530 447
40 487 503
39 621 630
42 287 827
42 434 886
46 458 281
Autres recettes
25 693 073
30 547 049
30 545 020
32 704 007
35 969 061
30 395 369
Produits de gestion
919 495 821
926 869 987
941 355 206
971 448 086
1 015 925 693
1 055 206 330
Charges de personnel
495 328 268
514 702 643
520 951 618
529 884 095
531 849 824
537 211 703
Charges à caractère général
156 568 501
163 489 974
177 118 042
171 753 246
167 895 028
172 659 590
Subventions
74 201 858
71 505 276
75 077 938
77 467 583
79 824 903
85 938 544
Autres charges
13 748 780
13 896 380
14 414 339
16 080 488
16 803 937
17 871 964
Charges de gestion
739 847 407
763 594 274
787 561 937
795 185 413
796 373 692
813 681 801
Excédent brut de fonctionnement
179 648 413
163 275 713
153 793 269
176 262 673
219 552 000
241 524 529
Transferts de charges
Produits financiers
12 623 701
11 311 542
7 529 129
7 791 421
3 932 020
2 858 922
Charges financières
5 130 357
4 423 674
5 463 907
1 361 330
558 865
1 285 539
Intérêts
des emprunts
66 854 304
74 791 572
79 316 814
67 348 252
56 094 032
57 612 706
Résultat financier
-59 360 959
-67 903 704
-77 251 592
-60 918 160
-52 720 877
-56 039 323
Produits exceptionnels
29 828 803
157 030 757
31 830 288
10 382 575
61 276 737
24 061 032
Charges exceptionnelles
45 512 698
176 442 946
58 149 005
30 536 222
84 417 375
47 804 411
Résultat exceptionnel
-15 683 894
-19 412 190
-26 318 717
-20 153 647
-23 140 638
-23 743 379
Dotations aux Amortissements et aux Provisions
67 129 358
60 817 734
61 387 087
64 382 767
65 451 879
72 239 333
Reprises sur Amortissements et Provisions
2 746
16 004
Total des charges
924 474 123
1 080 070 200
991 878 750
958 813 983
1 002 895 844
992 623 789
Total des produits
961 951 071
1 095 228 290
980 714 623
989 622 082
1 081 134 450
1 082 126 285
Résultat de fonctionnement
37 476 948
15 158 090
-11 164 127
30 808 098
78 238 606
89 502 495
Capacité d'autofinancement brute
104 602 226
74 274 593
48 747 450
94 049 158
143 312 063
160 778 167
Amort. du capital de la dette
118 513 502
158 009 933
136 661 683
151 425 999
162 736 962
174 726 207
Capacité d'autofinancement disponible
-13 911 277
-83 735 339
-87 914 233
-57 376 840
-19 424 899
-13 948 040
25
La capacité d’autofinancement brute est proche de la moyenne de la strate à 187 €/habitant pour
190 €/habitant. Par contre, la capacité d’autofinancement nette, calculée après le remboursement de
l’annuité de la dette en capital, s’en éloigne fortement (
-
16 €/habitant à Marseille contre 58 € pour
la moyenne de la strate).
Les efforts de la collectivité, déjà entrepris, doivent porter sur l’amélioration de la capacité
d’autofinancement par une diminution des dépenses coura
ntes conjuguée à une optimisation des
recettes de fonctionnement.
e)
Le financement propre disponible
La ville de Marseille part avec un handicap car elle ne peut dégager aucun autofinancement net : il
est négatif tout au long de la période. Ainsi son financement propre résulte essentiellement du
FCTVA et de subventions dans une moindre mesure.
Le financement propre est loin de couvrir les dépenses d’équipement. Chaque année le besoin de
financement résiduel est en moyenne de l’ordre de 150 M€. La coll
ectivité a donc recours à
l’emprunt (735 M€ sur la période) ou dégrade son fonds de roulement (20 M€ sur la période).
f)
La trésorerie
La trésorerie permet de ne couvrir que 11 jours de charges de gestion en 2011, moins d’un jour en
2008 et 2009 et 8 jours en 2010.
g)
Les résultats agrégés et l’équilibre financier
Le tableau ci-dessous montre que la ville de Marseille dégage un résultat agrégé négatif tout au long
de la période (les données sont présentées hors restes à réaliser en recettes d’investissement,
du fait
de l’absence de restes à réaliser en dépenses d’investissement
: cf. § 1.4).
en M€
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Dép. fonctionnement
937,639
1 093,428
1 005,087
971,930
1 016,052
1 005,815
Recettes fonctionnement
975,116
1 108,586
993,923
1 002,738
1 094,291
1 095,318
Excédent n-1 reporté
96,883
110,118
101,229
86,565
98,062
121,772
Résultat d'exécution de fonctionnement
134,360
125,276
90,065
117,373
176,301
211,275
RAR en dépenses fonctionnement
66,262
64,513
58,964
61,462
61,602
63,352
RAR en recettes fonctionnement
-
-
-
-
-
-
Dépenses d'investissement
468,889
686,282
487,996
476,252
459,987
530,367
Déficit n-1 reporté
126,393
89,492
103,616
77,583
109,637
147,408
Recettes investissement
451,835
641,040
481,732
440,698
402,904
431,589
Affectation
53,955
24,243
32,297
3,500
19,311
54,528
Résultat d'exécution d'investissement
89,492
-
110,491
-
77,583
-
109,637
-
147,409
-
191,658
-
RAR en dépenses investissement
-
-
-
-
-
-
RAR en recettes investissement
-
-
-
-
-
-
Résultat cumulé BP
21,394
-
49,728
-
46,482
-
53,726
-
32,710
-
43,735
-
Résultat cumulé BA Pompes Funèbres
0,976
1,248
0,443
1,339
1,047
0,192
-
Résultat cumulé BA Pôle Média Belle de Mai
2,756
2,771
3,144
3,936
2,344
2,764
Résultat cumul BA PGG
1,092
1,424
-
-
Résultat cumul BA Stade Vélodrome
8,406
Résultat cumul BA Espaces Evénementiels
0,446
Résultat cumulé agrégé
17,662
-
45,709
-
41,803
-
47,027
-
29,319
-
32,311
-
Art. L1612-14 CGCT :
Déficit global comparé au recettes de fonctionnement :
1,81%
4,12%
4,21%
4,69%
2,68%
2,95%
Eligible au L. 1612-14 ?
non
non
non
non
non
non
Estimation théorique des RAR en dépenses d'investissement pour atteindre le seuil de l'article L. 1612-14 :
Résultat agrégé avec RAR dépenses inv atteignant seuil 5%
48,756
-
55,429
-
49,696
-
50,137
-
54,715
-
54,766
-
RAR en dépenses d'investissement
31,094
9,720
7,893
3,110
25,396
22,455
26
Le déficit du compte administratif n’est toutefois pas supérieur au seuil défini par l’article
L. 1612-14 du code général des collectivités territoriales, au-delà duquel le préfet saisit la chambre
régionale des comptes pour proposer à la collectivité les mesures nécessaires au rétablissement de
l’équilibre budgétaire. Mais ce constat doit être fortement nuancé par le fait que la ville ne fait pas
apparaître de restes à
réaliser en dépenses d’investissement.
Conclusion
Malgré une quasi-stabilité des charges de gestion notamment en fin de période, et une progression
un peu plus élevée des produits de gestion, la situation de la ville reste préoccupante en raison
notamme
nt de l’absence d’autofinancement. Face d’une part à une dette importante et aux charges
financières en résultant, et d’autre part au peu de marge de manœuvre fiscale dont dispose la ville
eu égard à la faiblesse des bases et à la pression fiscale déjà for
te, la ville continue d’investir
au-
delà de ses moyens financiers en recourant à l’emprunt. Ces conditions ne sont donc guère
propices à la diminution pourtant nécessaire de l’endettement communal.
27
3
LA MAITRISE DES OPERATIONS FINANCIERES
3.1
La nécessité de formaliser la mise en œuvre des règles budgétaires, comptables et
financières
Les communes peuvent se doter, à titre facultatif, d’un règlement budgétaire et financier. Ce
document présente plusieurs avantages :
- décrire les procédures de la collectivité, les faire connaître avec exactitude et donner pour objectif
de les suivre le plus précisément possible ;
- créer un référentiel commun et une culture de gestion que les directions et les services de la
collectivité peuvent s’approprier
;
- rappeler les normes et respecter le principe de permanence des méthodes ;
-
préciser la réglementation budgétaire et financière lorsqu’aucune disposition n’est prévue,
s’agissant par exemple du niveau de vote des autorisations de programme, ou de la ca
ducité de
celles-
ci lorsqu’elles restent non affectées.
15
Les observations du présent rapport tenant notamment à la procédure de rattachement des charges et
des produits, à la gestion des autorisations de programme, aux restes à réaliser et à diverses
insu
ffisances ou anomalies comptables démontrent l’utilité d’un tel règlement qui regrouperait les
instructions internes existantes, les complèterait, les actualiserait et serait facilement accessible aux
personnels concernés.
Lors du dernier examen de la ges
tion de la ville, la chambre avait constaté l’absence d’un règlement
financier qui permettrait de formaliser les procédures budgétaires et financières internes. Près de six
ans après ce contrôle, la ville de Marseille n’a pas réalisé ce type de document et
indique qu’un
groupe de travail sera constitué afin de l’inclure à terme dans le guide des procédures de la ville.
Recommandation n° 7 :
Adopter un règlement financier formalisant l’ensemble des procédures de mise en œuvre des
normes budgétaires, financières et comptables que doivent appliquer les services de la
commune.
3.2
La nécessité d’améliorer les indicateurs de la comptabilité d’engagement et des délais de
paiement
La chambre observe la faiblesse du suivi du circuit de la dépense, faute
d’indicateurs appropriés
identifiant les principales étapes de l’engagement au paiement. Elle note en premier lieu que les
indicateurs de suivi des engagements suivants n’ont pas encore été mis en place
:
-
délai entre la réception de la facture et la liquidation ;
-
délai entre la réception de la facture et le mandatement ;
-
délai entre le mandatement et la transmission au comptable ;
-
taux de dépenses dont la date d’engagement est postérieure à la date d’arrivée de la facture
;
-
taux de dépenses sans engagement préalable ;
-
écart entre le montant engagé et le montant mandaté.
15
Cette analyse est celle du comité national de fiabilité des comptes locaux.
28
Cette absence d’indicateurs de suivi empêche la ville d’identifier dans le circuit de mandatement les
phases ralentissant le processus de paiement et de s’assurer que la comptabilité d’eng
agement est
utilisée conformément à la réglementation, à savoir que l’engagement comptable précède
l’engagement juridique et est toujours préalable au service fait.
La chambre observe en second lieu que les délais de paiement doivent être améliorés.
Entr
e 2006 et 2010, les délais de paiement sont erratiques, sans amélioration sensible. Seule l’année
2010 s’est approchée d’un délai de paiement de 30 jours.
La ville pourrait améliorer la chaîne de mandatement en ciblant les causes de ralentissement.
Ces délais de paiement sont à rapprocher du montant des intérêts moratoires versés chaque année.
Ce montant, comptabilisé au compte 6711, auquel ne doivent pas être imputées les sommes versées
à l’issue de procédures contentieuses, demeure modeste au regard de l’importance de la collectivité.
La chambre relève toutefois la part importante de quelques fournisseurs qui donnent lieu à des
intérêts moratoires élevés. Un travail pourrait être engagé par la ville sur ces quelques fournisseurs
afin de prévenir ces retards dans les paiements.
L’application informatique Pythéas permettait une édition hebdomadaire de la liste des intérêts
moratoires dus afin de permettre un mandatement régulier. Après la mise en place du logiciel
Pégase au 1
er
janvier 2012 le suivi des délais de paiement et le calcul des intérêts moratoires n’est
pas encore redevenu systématique. Cette mise en place s’est également accompagnée d’un très fort
retard des mandatements en début d’année. Il faut donc s’attendre à un
e forte dégradation du délai
de paiement en 2012 ainsi qu’à une augmentation des intérêts moratoires.
La collectivité indique que la réduction des délais de paiement est un de ses objectifs qu’elle entend
réaliser par la modernisation de ses outils et notamment la dématérialisation des pièces. Elle
envisage d’élaborer des indicateurs du circuit de la dépense après la création de l’info
-centre du
nouveau logiciel Pégase.
3.3
L’absence de service d’audit interne
Entre octobre 2008 et décembre 2010 une réforme des services municipaux a été entreprise par la
ville de Marseille.
La réorganisation des services de la ville s’est accompagnée de la création d’une mission de
contrôle de gestion et, dans certaines délégations, d’un «
centre de ressources partagées ».
Ce type de services ne peut toutefois se substituer à un service d’audit interne. Il est regrettable que
la ville n’ait pas profité de la réorganisation de 2010 pour se doter d’un tel service, indépendant et
directement placé auprès du maire ou du directeur général des services. Sa création se justifierait
pourtant compte tenu de la taille d’une ville comme Marseille.
Recommandation n° 8 :
Mettre en place un service d’audit interne
29
4
L’INFORMATION LACUNA
IRE DU CONSEIL MUNICIPAL
Dans plusieurs d
es domaines examinés par la chambre, l’information donnée au conseil municipal
apparaît très insuffisante.
4.1.
La gestion de la dette
La délégation donnée au maire par le conseil municipal pour procéder à la réalisation des emprunts
ne fixe pas de limites au champ des pouvoirs délégués contrairement à ce que préconise la circulaire
du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités et à leurs établissements
publics.
Dans un souci d’information de l’assemblée délibérante
,
l’article L. 2122
-23 du code général des
collectivités territoriales a prévu que le maire «
doit rendre compte à chacune des réunions
obligatoires du conseil municipal
» des actes effectués en application de la délégation.
En l’espèce, un compte rendu n’est présenté au conseil municipal qu’une fois par an. Or, le conseil
municipal doit se réunir au moins une fois par trimestre en application de l’article L. 2121
-7 du
code général des collectivités territoriales. C’est donc au moins une fois par trimestre q
ue le maire
doit rendre compte de ses décisions dans les domaines délégués afin d’assurer une parfaite
information du conseil municipal, sans qu’ait d’influence sur cette obligation légale le rythme des
opérations d’emprunts.
Afin de suivre les préconisations de la circulaire interministérielle du 25 juin 2010 précitée, la ville
de Marseille présente depuis 2012 un rapport annuel sur la gestion de la dette. Ce rapport
(délibération du 19 mars 2012) présente le bilan de l’année écoulée, la situation au 1
er
janvier de
l’année et les perspectives pour l’année à venir avec un profil de l’encours de dette selon la
typologie de la charte de bonne conduite dite « Gissler » précitée.
Ce rapport reprend les indications minimales de la circulaire du 25 juin 2010 et
n’apporte pas
beaucoup plus d’informations que les annexes au budget ou au compte administratif.
La gestion de la dette reste donc à Marseille une prérogative quasi-
exclusive de l’exécutif. La ville
de Marseille n’a pas mis en œuvre la recommandation fait
e par la Cour des comptes dans son
rapport public sur la gestion de la dette publique locale de juillet 2011, invitant à instaurer chaque
année un débat d’orientation de la dette, déterminant la stratégie de gestion de la dette et permettant
de définir la
délégation de pouvoir accordée à l’exécutif.
4.2.
Un débat d’orientation budgétaire lacunaire
L’article L. 2312
-1 du code général des collectivités territoriales dispose que dans les communes de
3 500 habitants et plus, un débat a lieu au conseil municipal sur les orientations générales du budget
de l'exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés, dans un délai de deux mois
précédant l'examen de celui-ci et dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à
l'article L. 2121-8 du même code. Le règlement intérieur adopté par une délibération du 6 octobre
2008 dispose seulement que
« le maire ou un élu désigné par lui expose les orientations générales
du budget »
. Cette formulation ne répond pas aux dispositions susvisées, en ce qu’elle ne fixe pas
les conditions du débat.
30
Selon l’instruction comptable M14, le débat d’orie
ntation budgétaire s'insère dans les mesures
d'information du public sur les affaires locales et permet aux élus d'exprimer leurs vues sur une
politique budgétaire d'ensemble. Il permet également au maire de faire connaître les choix
budgétaires prioritaires et les modifications à envisager par rapport au budget antérieur.
Le rapport d’orientations budgétaires 2012 communiqué aux conseillers municipaux et présenté lors
du conseil municipal du 6 février 2012 comporte 27 pages sur lesquelles il n’y a que cin
q pages
consacrées aux orientations budgétaires proprement dites. Les seuls éléments détaillés sont relatifs
aux prévisions de dotations. Ainsi, il n’y a pas de précisions chiffrées sur les engagements
pluriannuels envisagés, contrairement à ce que prévoit
l’article L. 2312
-1 du code général des
collectivités territoriales : ne sont pas mentionnés par exemple les engagements financiers relatifs à
l’opération du stade Vélodrome, et le fait que la dette va s’accroître à la réception de l’ouvrage du
montant de
la part d’investissement restant à payer. Il n’y a pas non plus d’évaluation du niveau
d’autofinancement.
En principe, les communes se dotent d’un plan pluriannuel d’investissement (PPI) (en général une
mandature). Les projets, constitués soit d’un projet particulier soit d’un ensemble d’opérations
homogènes, peuvent faire l’objet d’un financement par autorisation de programme.
La ville de Marseille n’a pas adopté de plan pluriannuel d’investissement, qui décline l’ensemble
des opérations d’équipement prévu pour un cycle d’investissement et pourrait venir au soutien du
débat d’orientation budgétaire. Ce constat est à rapprocher des observations faites plus haut en
matière d’information du conseil municipal sur les autorisations de programme et l’absence
d’échéancier de crédits de paiement.
Recommandation n° 9 :
Recentrer le rapport d’orientations budgétaire
s sur les questions budgétaires, développer les
informations qu’il devrait contenir en faisant notamment état des engagements pluriannuels.
31
5
LE CONTRAT DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE DU STADE VELODROME
Le stade Vélodrome a connu une première transformation d’envergure pour la coupe du monde de
football de 1998 qui a nécessité la réalisation de travaux, en maîtrise d’ouvrage publique, pour
porter sa jauge de 35 000 à 60 000 places.
L’actuel projet de reconfiguration du stade a été initié en 2005. Il partait du constat que le stade
n’offrait pas les mêmes qualités de sécurité, de confort et d’accueil que les autres stades européens
de facture plus con
temporaine. Le club résident manquait de places avec prestations et d’espaces à
louer pour des manifestations et ne pouvait pas dès lors développer la part de ses revenus liée au
marketing.
La perspective de l’organisation du championnat d’Europe de footb
all en France en 2016 a conduit
à définir un réaménagement conforme aux exigences de l’Union of European Football Associations
(UEFA).
La chambre a examiné le contrat de partenariat public-privé signé à cet effet le 25 octobre 2010, au
terme d’une phase d’analyse des besoins relativement sommaire. L’analyse des risques qui
l’accompagne apparaît de ce fait superficielle.
La collectivité répond en faisant valoir le caractère détaillé du programme fonctionnel sur la base
duquel a été engagée la consultation des entreprises
. Or dans le phasage d’une opération
, la
collectivité n’élabore son programme qu’après s’être assurée de la faisabilité et de l’opportunité de
l’opération envisagée. Le programme a ensuite pour objet de définir les objectifs de l’opération
et
les besoins qu’elle doit satisfaire ainsi que les contraintes et exigences de qualité sociale,
urbanistique, architecturale, fonctionnelle, technique et économique, d’insertion dans le paysage et
de protection de l’environnement, relatives à la réalisation et à l’utilisation de l’ouvrage. Au cas
particulier aucun élément ne permet notamment de justifier le choix de la jauge par rapport aux
besoins du club ou aux exigences de l’UEFA.
Quant au déséquilibre des relations contractuelles entre la ville et le club
de l’Olympique de
Marseille (O
M), déjà relevée en 2008, il s’aggrave encore au bénéfice de ce dernier dans le cadre de
la convention de 2011.
5.1.
Le choix du cadre juridique
Une première étude de faisabilité a été rendue en janvier 2005 par
l’équipe qui avait réalisé
l’extension de 1998 avec trois hypothèses : la couverture seule, ou la couverture couplée avec un
agrandissement de la tribune Jean Bouin avec deux options, pour accroître la capacité d’accueil du
stade à 70 000 ou 80 000 places.
Par délibération du 15 mai 2006 le conseil municipal a approuvé le lancement d’une consultation
pour une mission d’assistance à l’évaluation préalable à caractère économique, financière, juridique
et administrative en vue de la reconfiguration et de la couverture du stade Vélodrome. Le maire
précisait dans son rapport qu’
«il s’agit de proposer une évaluation préalable globale en vue de
déterminer les conditions de recours éventuel à la passation, le cas échéant, d’un contrat de
partenariat.»
a)
Les différentes options envisagées
Alors que l’étude préalable de 2007 préconisait un schéma concessif, l’option du
contrat de
partenariat
a été finalement retenue en 2009 sur la base d’une argumentation contestable.
32
-
L’étude préalable de 2007
Cette étude part du dossier étudié par la précédente équipe et porte sur les trois mêmes hypothèses
de transformation. La modélisation financière se fait sur deux schémas juridiques : un contrat de
partenariat
16
associé à une exploitation du stade externalisée (hors période de mise à disposition à
l’Olympique de Marseille) et un schéma concessif
17
pour la totalité.
Les délais de réalisation, les coûts d’investissement et d’exploitation sont similaires dans les deux
montages tout comme les revenus générés. La seule différence réside dans la prise en charge du
risque sportif (dégradation des performances sportives et donc financières du club), imputée à la
société dans le cas d’une concession, à la ville dans le cas d’un contrat de partenariat.
Le rapport final se prononce pour le
deuxième scénario d’investissement conduisant à une capacité
d’environ 70 000 places pour un coût de l’ordre de 130 M€, considérée comme la jauge idéale avec
l’inclusion d’un programme immobilier de 60
000 m² dont un périmètre d’activités urbaines axées
s
ur l’économie du sport et des loisirs, susceptibles de faire vivre l’équipement en dehors des jours
de matchs et de nature à minimiser les contributions publiques. L’intégration du stade Delort dans le
projet est également envisagée avec la possibilité d’y
réaliser une piste d’athlétisme mais sans
chiffrage.
La formule du contrat de partenariat n’est alors pas retenue
, notamment parce que la condition de
complexité requise par l’article L. 1414
-2 du code général des collectivités territoriales pour
conclure un tel
contrat n’était pas satisfaite. Il n’apparaissait pas en effet que la ville ne fût pas en
mesure de définir seule et à l’avance les moyens techniques répondant à ses besoins ou d’établir le
montage financier ou juridique du projet,
d’autant
qu’ell
e avait conduit la précédente opération
d’extension en maîtrise d’ouvrage publique.
Dès lors le schéma préconisé est le schéma concessif, soit sous forme de concession classique soit
sous celle d’un bail emphytéotique administratif (BEA)
18
sur le périmètre du projet (stade et projet
urbain) associé à une convention d’exploitation du stade pour 35 ans.
Le conseil municipal du 30 juin 2008 acte le principe de l’opération de rénovation sans trancher sur
le schéma juridique. La délibération a notamment pour objet de confirmer la volonté de la ville de
« rénover, agrandir et couvrir le stade Vélodrome pour le mettre au rang des grands équipements
internationaux »
et de prendre acte des hypothèses du rapport d’étape présenté sur la base de l’étud
e
d’évaluation.
16
Le contrat de partenariat est un contrat par lequel la personne publique confie à un tiers une mission globale relative
au financement d’investissements immatériels d’ouvrages ou d’équipements nécessaires au service public, à la
construction ou à la transformation des ouvrages ou équipements ainsi qu’à leur entretien, leur m
aintenance, leur
exploitation ou leur gestion (articles L. 1414-1 et suivants du code général des collectivités territoriales). Ce contrat
n’est conclu que compte tenu de la complexité, du caractère d’urgence du dossier ou lorsque le bilan entre les avanta
ges
et les inconvénients est plus favorable que ceux d’autres contrats de la commande publique (ce troisième critère a été
ajouté par la loi du 28 juillet 2008).
17
La concession est une forme de délégation de service public (articles L.1411-1 et suivants du code général des
collectivités territoriales) qui charge un délégataire
de réaliser un ouvrage public et/ou d’assurer un service public à ses
frais, avec le droit de percevoir des redevances sur les usagers de l’ouvrage ou du service public. La durée du
contrat est
calculée en fonction du temps nécessaire pour l’amortissement de l’ouvrage construit
.
18
Le bail emphytéotique administratif
prévu à l’article L. 1311
-2 du code général des collectivités territoriales est un
contrat par lequel une collectivité t
erritoriale, propriétaire d’un bien immobilier, confère à un tiers privé le droit
d’occuper ce bien pour une longue durée (entre 18 et 99 ans), en vue de l’accomplissement, pour le compte de la
collectivité, d’une mission de service public ou en vue de la réalisation d’une opération d’intérêt général. Il confère au
tiers, appelé emphytéote, des droits réels immobiliers analogues à ceux d’un propriétaire.
33
Un marché d’assistance financière et juridique à maîtrise d’ouvrage est notifié le 27 octobre 2008
au groupement précédemment en charge de l’évaluation préalable. Son objet est la négociation avec
l’ensemble des partenaires institutionnels
et avec le club résident et, en tranche conditionnelle,
l’assistance à la mise en œuvre d’une délégation de service public ou d’un contrat de partenariat
public-privé (PPP).
-
L’option du
contrat de partenariat public-privé retenue en 2009
L’étude d’évalu
ation présentée aux organes consultatifs
19
en juin 2009 conduit à justifier le choix de
la formule du PPP.
Le rapport d’évaluation préalable du 22 juin 2009 est réalisé à partir de l’étude rendue en 2007,
complétée par une étude qui expose les évolutions l
égislatives. Il prend en compte l’engagement de
la France dans la candidature à l’organisation de l’Euro 2016 qui nécessite de confirmer rapidement
l’engagement ou non du projet. En effet le cahier des charges de l’
UEFA impose la couverture de
l’intégralit
é des stades et préconise que figurent dans la candidature au moins deux stades de plus de
50 000 places aux normes ; le projet marseillais crédibiliserait donc la candidature française.
L’étude technique n’est cependant pas actualisée pour tenir compte d
e ces éléments nouveaux et les
chiffrer.
Le montage en partenariat est également différent de celui envisagé dans l’étude de 2007 qui
prévoyait une exploitation externalisée ; dans le nouveau scénario, le titulaire du PPP la prend à sa
charge.
L’évaluation présentée est celle prévue par l’article L. 1414
-2-I du code général des collectivités
territoriales
20
qui oblige la collectivité à une véritable démarche non seulement de définition de ses
besoins
mais aussi d’analyse du choix d’investissement
et d’évaluation pluriannuelle comparative.
Elle doit porter sur la performance attendue au titre du service recherché exprimée par des
indicateurs précis et mesurables.
L’arrêté du 2 mars 2009 fixe la méthodologie applicable tandis que le guide méthodolo
gique
proposé en la matière par le ministère des finances explicite les deux objets d’une telle évaluation
:
v
érifier que le projet répond bien aux conditions législatives qui permettent d’y recourir, telles
que définies par l’article L. 1414
-2 du code général des collectivités territoriales ;
e
xaminer si le recours au contrat de partenariat permet d’offrir une solution alternative moins
coûteuse ou plus avantageuse (apportant un meilleur rapport coût/performance) pour atteindre
les objectifs poursuivis par la personne publique.
L’évaluation préalable au cas présent s’attache au premier de ces deux objets mais n’est pas
suffisamment étayée pour permettre de répondre au second.
19
Comité technique paritaire et commission des services publics locaux
20
«
Les contrats de partenariat donnent lieu à une évaluation préalable précisant les motifs de caractère économique,
financier, juridique et administratif qui conduisent la personne publique à engager la procédure de passation d’un tel
contrat. Cette évaluation comporte une analyse comparative de différentes options, notamment en termes de coût global
hors taxes, de partages des risques et de performance, ainsi qu’au regard des préoccupations de développement
durable. Lorsqu’il s’agit de faire face à une situation imprévisible, cette éva
luation peut être succincte. Cette évaluation
est menée selon une méthodologie définie par le ministre chargé de l’économie.
Elle est présentée à l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou à l’organe délibérant de l’établissement
public, qui se prononce sur le principe du recours à un contrat de partenariat. »
34
La mission d’appui aux partenariats public privé
(MAPPP)
n’a pas été consultée. Certes, sa saisine
est facultative mais la ville s'est privée de son expertise qui a été
d’ailleurs
sollicitée pour deux
autres PPP conclus pour des projets de grands stades, à Lille et à Nice.
b)
Une argumentation contestable
L’étude
d’évaluation pose en préalable que la dégradation des conditions de financement résultant
de la crise financière, associée aux améliorations juridiques du dispositif du contrat de partenariat
(loi du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat, lois dites du « plan de relance », loi de
finances rectificative du 4 février 2009 et loi d’accélération des programmes d’investissement
publics et privés, LAPCIPP
21
du 18 février 2009) confèrent un avantage au contrat de partenariat
par rapport à la concession.
Cette argumentation apparaît contestable :
Les dispositions de la loi du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat qui sont mises en
avant pour justifier du recours au PPP sont en fait des dispositions qui ont pour effet de
rapprocher les deux dispositifs en ouvrant au PPP des possibilités qui jusque-là ne bénéficiaient
qu’à la concession mais sans pour autant donner avantage à l’un ou à l’autre des deux schémas
;
Les lois « plan de relance » concernent de la même manière les deux types de montages
juridiques;
La possibilité d’autoriser la conclusion de baux dans les conditions du droit privé y compris
pour une durée excédant celle de la concession ne fait pareillement que rétablir l’égalité entre
contrat de partenariat et concession. Quant à la possibilité pour le titulaire du contrat de
partenariat d’exproprier avec l’accord de la collectivité (LAPCIPP), elle n’a au cas d’espèce
aucun impact puisque la ville est propriétaire des terrains concernés.
Par ailleurs l’étude d’évaluation de 200
9 fait valoir que le PPP bénéficierait de meilleures
conditions de financement (maturité plus longue, marges moins élevées) que le schéma concessif.
En effet le loyer d’investissement perçu par le partenaire auprès de la ville peut faire l’objet d’une
cession de créance acceptée
22
dite cession Dailly
(ce qui n’est pas possible dans le cadre d’une
concession en l’absence de subventions d’exploitation, le concessionnaire se rémunère sur le seul
usager). La nature publique de la contrepartie (la ville de Marseille versant la redevance
correspondant à la mise à disposition du stade dans le schéma PPP alors que dans celui de la
concession c’est le club qui la verse) permettrait d’obtenir de meilleurs taux des banquiers.
Ces arguments procèdent de simples affirmations. Ils sont de surcroît dépourvus de portée pratique
dès lors que les seuls opérateurs susceptibles de candidater pour une concession ou un PPP de ce
type sont les grandes entreprises du secteur et il n'est pas démontré que leurs conditions de
financement bancaire diffèrent selon le montage juridique surtout si, derrière, est adossée une
collectivité publique telle que la ville de Marseille. Aucun élément n’est fourni permettant de
chiffrer, dans une offre bancaire, le différentiel de taux dont pourrait bénéficier un groupement qui
se prévaudrait d’une cession
de créance sur la ville.
21
Cette loi prévoit la g
arantie d’Etat pour les concessions et contrat de partenariat,
la
possibilité d’offres ajustables sur
les modalités de financement, le déplafonnement de la cession de créance, la
suppression de l’obligation de financement
intégral, la valorisation domaniale en délégation de service public.
22
La personne publique s’engage à payer la part de la dette cédée (au maximum 80 % de la rémunératio
n due par la
personne publique au titre des coûts d’investissement
- article 42 de la loi du 28 juillet 2008) de façon irrévocable aux
établissements prêteurs qui, dès lors, assimilent le risque lié au financement demandé par le titulaire du contrat de PPP à
un risque public, d’où un taux de financement plus avantageux.
35
La cession de créance
n’aurait par ailleurs pas été la seule garantie possible
. En effet il existait la
possibilité pour l’Etat d’accorder une garantie partielle
sur les prêts aux titulaires des contrats ayant
fait l’objet d’une signature avant le 31 décembre 2010 dès lors que les projets étaient jugés
prioritaires. A supposer donc
que le concessionnaire n’
eût pas eu de créance à céder en phase
exploitation, le pr
ojet aurait pu tout autant bénéficier d’une garantie publique.
Quant à la référence à
la conjoncture de l’époque
, il apparaît que le bouclage financier des contrats
de partenariat s’est avéré plus difficile à réaliser, de tels financements à long terme en
traînant
l’application de marges bancaires élevées. Le ratio d’endettement des opérations a dû être diminué,
nécessitant plus de fonds propres et augmentant substantiellement les loyers financiers, rappelant
une des faiblesses structurelles des PPP : leur surcoût financier par rapport à un financement direct
du secteur public local, argument qui n’a pas été pris en compte dans l’étude d’évaluation.
c)
Le critère insuffisamment probant de la complexité
L’évaluation préalable justifie le recours au contrat de partenariat par le critère de la complexité,
condition nécessaire pour mettre en œuvre une procédure de dialogue compétitif
selon les
dispositions
de l’article L. 1414
-5 du code général des collectivités territoriales, présentée comme
seule adaptée à un tel projet.
La complexité est invoquée à deux titres :
-
une complexité technique et fonctionnelle, qui réside d’une part dans le nombre et la diversité
des réglementations applicables ainsi que dans leur forte évolutivité et,
d’autre part
, dans
l’objectif d’optimisation de l’exploitation en développant d’autres fonctionnalités au
-delà de
l’activité prioritaire d’accueil des rencontres du club résident
; s’y ajoute la contrainte de
reconfiguration du stade en mode occupé avec un objectif de livraison début 2014 ;
-
la complexité du montage juridique et financier du fait de l’économie même d’un projet de
grand stade qui repose sur une diversification des recettes ; une optimisation de la répartition
des risques entre les acteurs
; la présence d’un club résident dont les événements sont soumis à
une réglementation très contraignante qui va elle-même contraindre le calendrier de réalisation.
L’argument de la complexité de la réglementation, évoqué pareilleme
nt pour justifier le recours au
PPP pour la construction et l’exploitation du grand stade de Lille, a été considéré
comme insuffisant
à lui seul par la MAPPP, dans son avis n° 2006-13
, qui ne retient qu’un critère de complexité
fonctionnelle due à l’exploitation d’autres activités que celle de l’accueil du club résident.
L’argument de la complexité
fonctionnelle ne paraît pas dirimant dans le cas du stade Vélodrome,
dès lors que la ville
l’exploitait déjà par l’organisation de concert
s ou de séminaires, et que la
rédaction d’un cahier des charges approprié permettrait
de répondre à ces difficultés.
Quant à la contrainte évoquée de la reconfiguration du stade en mode occupé, c’est de fa
it un
élément de complexité mais c’est aussi une sujétion
fréquente sur un chantier (cas des bâtiments
occupés tant par des services publics que pour des activités industrielles ou commerciales) qui se
gère par les clauses du contrat.
La ville de Marseil
le fait valoir que la réalisation du chantier en site occupé s’imposait, faute de
stade à proximité permettant d’accueillir 42
000 spectateurs tous
les quinze jours. L’option plus
économique de la fermeture provisoire du stade pour réaliser l’opération de
couverture depuis
l’intérieur n’a pas même été envisagé
e. La solution retenue représente selon la ville un surcoût de
15 M€.
36
Le second argument, celui de la complexité de l’ingénierie juridique et financière du projet
, ne se
suffit pas par lui-même. En effet le juge administratif a récemment rappelé (CAA de Bordeaux du
26 juillet 2012) que, conformément à l’article L. 1414
-2 du code général des collectivités
territoriales, la notion de complexité doit être
« entendue comme mettant objectivement la personne
publique dans l’impossibilité de définir, seule et à l’avance, les moyens techniques répondant à ses
besoins ou d’établir le montage financier ou juridique du projet
; que
l’incapacité objective de la
personne publique
à définir seule ces moyens doit résulter de l’inadaptation des formules
contractuelles classiques à apporter la réponse recherchée ; que la démonstration de cette
incapacité incombe à la personne publique, et ne saurait se limiter à l’invocation des diffi
cultés
inhérentes à tout projet
; qu’à cet égard, ni le rapport final d’évaluation préalable, ni l’avis de la
mission d’appui au partenariat public privé ne sauraient constituer, devant le juge, la preuve de la
complexité invoquée ».
La circulaire du 29
novembre 2005 relative aux contrats de partenariat à l’attention des collectivités
territoriales précise à cet égard que
«la complexité doit s’apprécier dans une situation donnée, car,
en passant des marchés d’études ou en s’entourant de partenaires spécia
lisés, une collectivité
pourrait toujours acquérir la possibilité de définir les moyens techniques adéquats ».
La ville fait valoir que l’argumentation avancée par la
MAPPP pour justifier de la complexité
fonctionnelle du projet lillois est transposable au projet de reconfiguration du stade Vélodrome. La
chambre observe cependant que le projet lillois était d’une autre nature
: il s’agissait de la création
ex nihilo
d’une aréna à l’intérieur même de l’enceinte du stade avec une moitié de pelouse
rétractable laissant place à une «boîte à spectacles» offrant des jauges de 6 500 à 30 000 places et
un projet immobilier annexe. La complexité technique du projet était avérée et la
commission
Grands stades Euro 2016 dans son rapport expose en effet, tout comme la MAPPP, que le projet
répond au critère de la complexité et recommande une procédure de dialogue compétitif, seule en
mesure de permettre une négociation et un échange avec les candidats.
Il n’en va pas de même pour le stade
V
élodrome où il s’agit de couv
rir les tribunes et de procéder à
une mise aux normes pour satisfaire aux exigences de l’E
uro 2016.
Deux autres critères auraient pu fonder le recours au contrat de partenariat:
-
le critère de l’urgence dont il n’est pas ici fait état alors même qu’il
aurait pu être évoqué dès
lors que le besoin en rénovation devait être satisfait pour l’Euro 2016
; le critère en l’espèce a
été invoqué pour le stade de Bordeaux dont la réhabilitation a été envisagée en 2010 ;
-
le critère du bilan plus favorable qui résul
te d’une analyse approfondie entre les avantages et
les inconvénients de chacun des contrats de la commande publique et permet de satisfaire à
l’exigence constitutionnelle du bon emploi des deniers publics
; une réflexion sur la base de ce
critère aurait e
u l’avantage de possibles comparaisons avec l’ingénierie juridique et financière
adoptée pour d’autres grands stades.
Cependant en 2009, ainsi que le fait valoir la ville,
la jurisprudence n’était pas stabilisée sur la
notion d’urgence et il y avait encor
e peu de retour sur le critère du bilan favorable.
Au final le peu de pertinence de l’argumentation sur la notion de complexité dans l’étude
d’évaluation traduit avant tout l’insuffisance d’expertise de la collectivité sur le montage juridique
et financier.
Ainsi que le relevait la Cour des comptes dans sa communication à la commission des finances, de
l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale d’octobre 2011 sur les
partenariats public-
privé pénitentiaires, l’argument de la c
omplexité permet de privilégier le choix
du PPP comme solution de facilité qui consiste à externaliser cette complexité, sans prendre en
compte le coût de la prestation.
37
d)
Une analyse limitée à deux options
Seuls deux schémas juridiques ont été examinés, alors que plusieurs formules pouvaient être
adaptées au projet.
Dans son rapport sur les grands stades
23
du 24 novembre 2008, la commission Euro 2016
24
rappelait
que pour les enceintes de plus de 25 000 places, en dehors du contrat de concession utilisé par
exemple pour le Parc des princes à Paris, le stade de France
25
et celui du Mans
26
ou du PPP utilisé
pour le grand stade de Lille
27
, et ceux de Nice
28
et de Bordeaux
29
, sont également utilisées les
formules de la concession domaniale
30
(grand stade Gerland de Lyon), du bail emphytéotique
administratif (stade Bollaert de Lens), ou du financement privé (projet pour le stade de l’Olympique
lyonnais
31
).
Dans ces
conditions il paraît peu compréhensible que l’analyse comparative ait été limitée à deux
schémas juridiques : la concession et le PPP.
En effet, elle écarte d’emblée le schéma de maîtrise d’ouvrage associé à une gestion en régie ou à
une exploitation externalisée au motif que la réussite du projet suppose une approche globale sous
la responsabilité d’un seul opérateur qui en garantit la c
ohérence. La dissociation du projet de stade
et du projet d’aménagement urbain est pareillement rejetée comme non pertinente. Ces choix ne
font l’objet d’aucune démonstration.
L’analyse porte donc sur la comparaison entre le contrat de partenariat et un s
chéma concessif avec
deux dispositifs possibles : une convention de concession ou un bail emphytéotique administratif
associé à une convention d’exploitation non détachable sur la partie stade.
Alors que, selon l’étude, ces deux dispositifs ne présentent
pas de différence significative, seule est
envisagée l’option de la concession.
La formule du bail emphytéotique administratif
aurait d’autant plus mérité d’être analysée que
c’était l’option proposée par le club résident, ce qui n’était pas le cas à Nice, et qu’elle avait comme
avantage pour la collectivité de confier tant l’investissement que la maintenance et l’entretien au
club. La collectivité y oppose son choix politique de conserver le contrôle du stade et le risque
induit du montage pour la ville qui pourrait être sollicitée en cas de défaillance. Aucune analyse
financière n’est cependant avancée.
23
L’appellation vise les stades d’une capacité nette supérieure à 30 000 places.
24
Installée en février 2008 par le ministre des sports et présidée par Philippe Séguin, la commission avait pour objectif
de s’interroger sur la capacité de la France à disposer, dès 2014, des 10 grandes enceintes nécessaires à la tenue de
l’Euro 2016.
25
Le stade de France d’une capacité de 81 338 places a été construit pour la coupe du monde de football de 1998 d
ans
le cadre d’un contrat de concession de 30 ans pour la construction et l’exploitation contracté avec un consortium
constitué par Bouygues, Dumez, SGE.
26
Le stade du Mans d’une capacité de 25 000 places a été réalisé dans le cadre d’un contrat de concessi
on pour la
construction et l’exploitation de 35 ans conclu avec une filiale de Vinci.
27
Le stade de Lille
est un stade neuf d’une capacité de 47 882 places réalisé par Eiffage.
28
Contrat de 245 M€ HT signé en décembre 2010 avec la société Vinci.
29
Contrat
de 170 M€ signé en juillet 2011 avec Vinci
-
Fayat pour un stade d’une capacité de 43 000 places.
30
La convention temporaire d’occupation du domaine public est un contrat permettant la mise à disposition du stade à
un tiers moyennant le paiement d’une redeva
nce de manière durable mais précaire et révocable.
31
Capacité de 58 000 places pour un coût annoncé de 450 M€ (dont 300 M€ le stade) pour un complexe accueillant le
centre d’entrainement de l’équipe professionnelle, les bureaux du siège de l’Olympique lyon
nais, une boutique du club,
7 000 places de stationnement, deux hôtels de 150 chambres chacun, un centre de loisirs de 40 000 m² et des immeubles
de bureaux (8 000 m²).
38
La ville fait valoir que le financement d’un projet d’équipement par un club sportif est délicat du
fait de l’interdiction pour les collectivités locales et leurs groupements d’accorder des garanties
d’emprunts aux clubs sportifs (article L.
113-1 du code du sport).
La chambre note cependant que la SASP Olympique de Marseille ne met pas en avant cette
difficulté mais explique qu’elle a proposé à la ville la conclusion d’un
bail emphytéotique
administratif après avoir fait réaliser diverses études juridiques et techniques. Elle précise que
l’argument alors invoqué par la ville pour refuser le montage était celui de l’impossibilité de
conclure un bail emphytéotique administratif sans mise en concurrence, ce que conteste là encore le
club qui rappelle que le Conseil d’Etat a ensuite invalidé cette analyse dans son arrêt Jean Bouin du
3 décembre 2010 et ce qui était déjà contesté par une partie de la doctrin
e s’agissant des
équipements sportifs multifonctionnels.
Le rapport de la commission Grands stades Euro 2016 relève par ailleurs que
« les clubs sont
insuffisamment associés au processus de modernisation des stades, à de rares exceptions près. (
…
)
Les risques ou implications de ce phénomène sont multiples : ils ont pour noms la
déresponsabilisation de l’utilisateur principal, l’hégémonie de la société de construction dans sa
relation avec les autres protagonistes, la tentation de multiplier les équipements sportifs, faute
d’une coordination suffisante en amont des projets.»
Dans un rapport de novembre 2008 intitulé
« Accroître la compétitivité des clubs de football
professionnel français »
, M. Eric Besson faisait valoir que
«le contribuable peut cependant
s’estimer lésé par une politique de soutien financier du sport professionnel, alors que le droit
communautaire a inscrit le sport au rang des activités marchandes classiques. Financer un
équipement aussi coûteux qu’un stade, c’est aussi consentir à ne pas réaliser d’autres projets
d’utilité publique (terrains multisports pour la pratique quotidienne dans les quartiers, crèches,
bibliothèques, établissements scolaires ou culturels) [
…
] quel que soit le modèle retenu et les
spécificités locales qui le déte
rminent, le club doit pouvoir, s’il le souhaite, avoir la maîtrise de
l’exploitation du stade».
Il convenait dès lors au moins
d’analyser la proposition du club et de la faire figurer dans l’analyse
comparative.
Au final les deux schémas juridiques analysés (PPP et concession) sont jugés à peu près aussi
opérants l’un que l’autre au regard des principaux enjeux budgétaires et fiscaux.
e)
Une analyse sommaire des coûts, de la performance et des risques
L’analyse comparative a donné l’avantage au PPP à partir d’une analyse sommaire des coûts qui, en
2009, sont estimés
à leur valeur d’octobre
2006 alors que les revenus le sont en valeur janvier 2009.
Contrairement aux prescriptions de l’article 1 de l’arrêté du 2 mars 2009 qui fixe la méthodologie
de l’évaluat
ion, le chiffrage ne comprend pas non plus les coûts de programmation et ne fait pas
ressortir l’évolution dans le temps des coûts ni les incidences comptables et fiscales des deux
scénarii.
L’analyse n’a pas non plus porté sur la performance et la différ
ence de partage des risques entre un
schéma concessif et un PPP. Le seul risque envisagé est l’aléa sportif. Il n’y a aucune prise en
compte des risques habituels :
-
le risque construction : risque entièrement à la charge du concessionnaire, partiellement à celle
de la collectivité dans le cadre du PPP ainsi que le démontre le contrat signé ;
-
le risque de l’exploitation
: aux risques partagés du concessionnaire et de la ville en concession ;
aux risques de la ville dans le schéma PPP, la redevance de l’OM étant adossée au loyer versé
par la ville au regard d’une exploitation duale du stade par le club résident et le partenaire privé.
39
De même, aucune réflexion n’est conduite sur les risques li
és aux manifestations relevant du champ
du service public ni sur les risques liés aux activités de valorisation du partenaire.
Le chiffrage du coût complet de l’opération, dans les deux schémas, apparaît dès lors
insuffisamment détaillé au regard des pres
criptions de l’arrêté du 2 mars 2009
32
.
Aucun développement n’est consacré à la performance.
Ces carences sont particulièrement dommageables s’agissant d’un PPP, qui repose sur le partage du
risque entre les partenaires et exige précisément d’identifier ces risques, d’évaluer leur occurrence,
de les valoriser, et de chiffrer le coût des mécanismes de protection envisagés pour les deux
partenaires en termes de garanties, assurances et provisions. Or l’étude d’évaluation ne traite aucun
de ces sujets.
Le pl
an de financement pour les deux schémas associe la subvention d’investissement, les fonds
propres et le financement bancaire en risque projet. Le détail du financement selon les phases
(construction et exploitation) n’est pas fourni.
L’étude d’évaluation
fait ressortir que le schéma PPP est plus avantageux que le schéma concessif
car il bénéficie de meilleures conditions de financement du fait notamment de la crise financière.
Dans le schéma concessif en effet l’intégralité de la dette du concessionnaire e
st une dette en risque
projet induisant un surcoût lié à la durée et au taux alors que dans le schéma du contrat de
partenariat le loyer d’investissement perçu par le partenaire peut faire l’objet d’une cession de
créance (article L. 313-23 et suivants du code monétaire et financier, cession dite Dailly).
Au final il ressort tant des comptes rendus du comité technique paritaire
33
et de la commission de
services publics locaux
34
, que des débats du conseil municipal, que le recours à la formule du
contrat de p
artenariat est justifié, pour l’essentiel, par le
défaut de marges financières de la
collectivité.
Ainsi, par délibération du 9 juillet 2009, le principe du recours au contrat de partenariat est
approuvé à partir d’une évaluation préalable fondée sur une
étude technique obsolète par rapport au
projet envisagé et sans aucune projection de l’impact budgétaire à moyen terme pour évaluer la
soutenabilité du montage par rapport à la situation financière de la collectivité. Si l'état du droit
alors en vigueur ne l'imposait pas à la ville, il aurait été de bonne gestion de la réaliser compte tenu
de ses tensions financières. Enfin, la ville soutient que la délibération du 9 juillet 2009 précitée
comportait en annexe une information de cette nature, mais el
le n’
a pas produit ce document.
32
Aux termes de l’article 1
er
, l’évaluation préalable doit en effet comporter notamment
:
« 1.-Analyse comparant les divers schémas juridiques retenus, comprenant :
a) Un cadrage, notamment les périmètres, les procédures, les calendriers et la durée totale du contrat distinguant la
durée des travaux et la durée d’exploitation
;
b) Un chiffrage en coût complet, comprenant notamment les coûts de programmation, de conception, de réalisation, de
financement, de fonctionnement du projet pour la personne publique et pour le partenaire privé avec leur évolution
dans le temps, une estimation des recettes de valorisation éventuelles ainsi que le traitement comptable et fiscal retenu ;
c) Une actualisation, comprenant notamment la période et le taux retenu, et une estimation des coûts en valeur actuelle
des flux nets de décaissement dans chacun des schémas pour la personne porteuse du projet ;
d) Une prise en compte du risque, de performances et du dédit, présentant notamment la répartition des risques entre
les acteurs public et privé, leur valorisation monétaire, les calculs des valeurs de basculement des principaux
paramètres et les tests de sensibilité sur les principaux postes de coûts ;
e) La prise en compte du développement durable. »
33
Le directeur général des services y précise que «
Il est absolument impossible de faire supporter ce coût par la ville et
les collectivités réunies. Il est également impossible de demander aux contribuables locaux et nationaux de payer
maintenant deux fois le prix de la rénovation de 1998. Dès lors, il faut être réaliste et efficace ; la solution est
d’associer le financement privé au financement public, dans les meilleures conditions possibles.
»
34
«
Le recours au contrat de partenariat est actuellement le seul moyen qui permette à la ville de relever le défi
financier qui s’attache à une telle remise aux normes.
»
40
L’assemblée délibérante n’était dès lors pas en situation d’appréhender la nature exacte de
l’opération qu’elle autorisait, ni de vérifier si celle
-
ci était bien conclue dans l’intérêt de la
collectivité, faute de disposer d’une inf
ormation complète et compréhensible.
L’information sur le coût prévisionnel global du contrat en moyenne annuelle et la part que ce coût
représente par rapport à la capacité de financement annuelle de la ville a été fournie pour la séance
du 27 septembre 2010 qui a autorisé la signature du contrat.
5.2
La procédure de passation du PPP
Au terme donc
d’une analyse sommaire des besoins, la ville retient un projet qui apparaît
surdimensionné, avec deux offres très dissemblables toutes deux très éloignées de l’évaluation
préalable. La procédure suivie n’appelle pas d’observation particulière.
a)
La définition des besoins
- La place prépondérante
de l’expertise externe pour le suivi du contrat
La ville a mis en place une équipe de huit personnes en interne pour suivre le projet
35
avec, dans la
pratique, une seule personne opérationnelle affectée à plein temps à l’opération, la responsable de la
mission grands projets. Ces moyens, s’ils ne sont pas renforcés, risquent de rendre difficile le suivi
d’exécution.
Un marché d’assistance à maîtrise d’ouvrage a été conclu pour la programmation avec un bureau
d’études techniques déjà sollicité pour la précédente extension
. Un second marché est conclu pour
une mission d’assistance technique à la maîtrise d’ouvrage (volet fluides et développ
ement durable
et économie de la construction). U
n troisième pour une mission d’assistance juridique et financière
pour le suivi d’exécution du contrat jusqu’à l’Euro 2016 est attribué au groupement précédemment
en charge de l’évaluation préalable puis de l’assistance à la mise en œuvre du PPP. Il manque
cependant dans son objet le contrôle des performances techniques sur lesquelles s’engage
l’entreprise.
La disproportion entre le nombre de collaborateurs des assistants à la maîtrise d’ouvrage et l’unique
r
essource opérationnelle interne rend la collectivité très dépendante de l’expertise externe par
ailleurs peu concurrentielle dans ce secteur (les quelques cabinets concernés interviennent en
conseil des partenaires tant publics que privés).
Cette expertise est particulièrement requise pour deux des points majeurs du dialogue : le montage
financier pour lequel la ville n’a mobilisé aucune ressource interne, les
engagements de
performance pour le gros entretien renouvellement (GER) et l’entretien maintenance
. Dans ce
dernier domaine la ville n’avait pas de stratégie prospective, ainsi qu’en témoignent les différents
procès-
verbaux de constats d’état des lieux réalisés avant le début des travaux qui révèlent des
locaux particulièrement vétustes, dégradés et mal entretenus. La ville
l’
explique par le résultat
d’arbitrages budgétaires. La chambre relève cependant qu’elle avait fait choix de prendre à sa
charge à titre gracieux l’entretien et le nettoyage des installations qui relèvent habituellement du
club résident.
35
Le directeur de l’aménagement durable et de l’urbanisme, la responsable de la missio
n grands projets, chef du projet stade
Vélodrome, la directrice des affaires juridiques, la directrice des services concédés et sa collaboratrice, le directeur des bâtiments
communaux et son collaborateur, le directeur des grands équipements.
41
Elle se trouve dès lors réduite à comparer les offres entre elles et totalement dépendante de son
assistance à maîtrise d’ouvrage pour poser les termes du dialogue compétitif sur ces deux sujets
majeurs.
- Une surévaluation des besoins
Le programme fonctionnel définit des besoins qui excèdent en plusieurs points ceux de la
collectivité.
La Cour des comptes, dans son rapport sur les clubs sportifs professionnels de décembre 2009,
relève que
« les travaux de modernisation des équipements sportifs mis à disposition des clubs
professionnels, en raison de la réglementation exigée par les ligues, sont de fait imposés aux
collectivités territoriales propriétaires. Appelés à être réalisés dans des délais courts, ils ont un
impact significatif sur les finances locales »
.
Il en va ainsi pour la reconfiguration du stade Vélodrome où le programme fonctionnel doit prendre
en compte les exigences du cahier des charges de l’UEFA qui oblige notamment à prévoir des
gradins de profondeur supérieure pour les personnalités et fixe des exigences élevées pour les
surfaces et moyens à disposition des médias, les espaces et services
d’
hospitalité ainsi que les mises
aux normes des vestiaires et locaux annexes. Avant travaux le stade Vélodrome disposait, selon le
programme f
onctionnel, d’une jauge de 60 030 places et il convenait, pour les besoins de l’Euro
2016 d’y ajouter 4 430 places supplémentaires pour les personnalités. Dans son offre finale, le
premier candidat propose une jauge globale de 65 000 places qui correspond à la jauge minimum
définie, le second candidat (projet AREMA) propose 67 000 places, soit, avec un coût minimum de
3 000 € par place, 6 M€ pour 2 000 places supplémentaires (voir ci
-dessous pour le chiffrage).
Or selon les chiffres de la Ligue française de football, le taux de fréquentation du stade Vélodrome
pour la saison 2009/2010 est de 50 045 spectateurs en moyenne par match. La question se pose dès
lors d’un possible surdimensionnement du stade au regard des besoins de l’OM, hors Euro 2016
, le
partenaire privé pouvant par ailleurs peut-
être remplir la jauge, pour son compte, avec d’autres
manifestations. Le cahier des charges de l’Euro 2016 a en effet comme seule contrainte la
possibilité de disposer de deux stades de plus de 50 000 places.
La vill
e justifie l’augmentation de la jauge par rapport aux exigences de l’UEFA par son objectif
d’
« appropriation populaire des grands événements »
qui lui a fait décider d’ajouter une place
grand public pour chaque place personnalité créée. Dans la pratique ce sont au final 2500 places
grand public qui ont été créées.
Il convient par ailleurs de relever également les exigences de l’OM : un espace privatif de 483 m²
en prolongement du vestiaire de l’équipe locale destiné aux joueurs, à l’encadrement de l’équipe
et
aux familles des joueurs, ainsi qu’une salle d’échauffement
de 300 m² en extension de celle du
vestiaire de l’équipe locale (surface portée à 315 m² dans le programme contractualisé). Le cahier
des charges de l’UEFA ne comporte en effet pas de telles p
rescriptions : les exigences pour chacune
des équipes sont de 150 à 200 m
2
pour les vestiaires (344 m
2
prévus au total au stade Vélodrome),
100 m²
pour les salles d’échauffement (200
m
2
prévus)
36
.
La prise en charge de ces dernières demandes ne relève pas
de l’intérêt communal et aurait dû être
laissée à la charge du club résident.
36
Cahier des charges UEFA Euro 2016-Exigences relatives au tournoi- secteur 08 page 23.
42
Enfin la commune fait valoir que les prestations de l’Olympique de Marseille dans un stade rénové
et l’Euro 2016 auront un effet de levier sur le développement économique de l
a ville et influeront
sur son activité commerciale. Il convient de pondérer cette affirmation en rappelant que le contrat
de stade pour la phase finale du championnat d’Europe de football de l’UEFA 2016 réserve
l’exclusivité des droits commerciaux à l’UEFA
pendant les matchs (billetterie mais aussi buvettes et
produits dérivés). Par ailleurs la charge de l’accueil de l’Euro 2016 sera supportée par les
contribuables alors que 95 % des droits de télévision et de marketing ainsi que des bénéfices seront
perçus
par la société créée par l’UEFA, la Fédération française de football récupérant les 5 %
restants, selon le cahier des charges précité.
b)
Le contenu des offres et le dialogue compétitif
- De
s offres très dissemblables et très éloignées de l’évaluation
préalable
L’avis d’appel public à la concurrence envoyé le 17 juillet 2009 permet, lors de la commission du
15 septembre, de déclarer recevables les candidatures des deux seuls groupements qui ont déposé
un pli et qui sont admis à participer au dialogue compétitif : celui ayant comme mandataire
GFC Construction (groupe Bouygues) et celui représenté par Vinci Concessions (qui avait réalisé
l’opération de restructuration de 1998).
Les deux offres sont très différentes tant par leurs partis architecturaux et techniques que pour les
choix d’aménagement urbain. Le projet GFC construction propose ainsi un programme immobilier
d’accompagnement de 100 000 m² (soit le maximum de la marge de constructibilité définie par le
programme fonctionnel) alors que Vinci n’e
n propose que 59 900 m
2
avec l’aménagement d’une
coulée verte sur la zone inondable à partir de la vallée de l’Huveaune. Les coûts d’investissement
sont voisins
: 240,99 M€ pour Vinci, 269,8
3
M€ pour GFC.
La proposition de GFC construction pour le gros en
tretien et la maintenance est d’un coût nettement
inférieur à celui de son concurrent (53,5 M€ contre 75,7 M€)
: cette différence résulte du choix
d’ouvrages dont le gros renouvellement est quasi
ment inexistant pendant la durée du contrat du fait
des matériaux utilisés (charpente et certains éléments de serrurerie galvanisés à chaud et sols en
béton).
La robustesse du montage juridique et financier des deux offres est également voisine. Vinci se
différencie par un apport plus important de fonds propres.
L
’étude d’évaluation aboutissait, en regard, à un chiffrage fort différent notamment sur le coût
d’investissement du projet stade évalué à environ 130 M€. Elle ne prenait en compte ni le stade
Delort (de l’ordre de 20 M€) ni le durcissement des contraintes
sismiques (environ 10 % dû au
changement de réglementation) et hydrauliques (conséquences de la démarche de prévention des
risques engagée à la suite de la tempête Xynthia, qui avait frappé le littoral atlantique en février
2010).
La définition des besoins a été profondément modifiée tant sur le périmètre du projet que sur son
économie, rendant pour partie inopérantes les conclusions de l’évaluation préalable, déjà peu
probante.
- Le dialogue compétitif
Les critères d’attribution du contrat sont la
qualité du projet (30 %), le coût global de l’offre (30 %),
les objectifs de performance (20 %), la qualité de l’offre contractuelle et financière (10 %), les
délais de livraison et l’organisation du chantier (5 %), la part d’exécution du contrat confié à
des
petites et moyennes entreprises et aux artisans (5 %).
43
Leur mise en œuvre lors de l’analyse des offres n’appelle pas d’observations.
Le déroulement de la procédure de dialogue compétitif est décrit à l’article L. 1414
-7 du code
général des collectivités territoriales qui dispose que
« sur la base du programme fonctionnel
qu’elle a établi afin de déterminer ses besoins et ses objectifs, la personne publique engage un
dialogue avec chacun des candidats, dont l’objet est de définir les moyens techniques
et le montage
juridique et financier les mieux à même de répondre à ses besoins. La personne publique peut
discuter avec les candidats de tous les aspects du contrat. »
Le dossier de consultation est remis aux candidats le 21 septembre 2009 et précise le détail des deux
étapes de la procédure :
-
l
’étape de dialogue pendant laquelle la collectivité engage une discussion avec chacun des
candidats pour définir les moyens techniques et le montage juridique et financier les mieux à
même de répondre à ses besoins ;
-
l
’étape de remise des offres finales à l’issue de laquelle le contrat est attribué.
Sept ateliers thématiques de dialogue
37
sont constitués où chaque candidat est reçu séparément
(article 4.3.3. du règlement de consultation).
L’hypothèse d’une société d’exploitation associant le club résident est proposée comme variante
aux candidats (article 8 du règlement de consultation) et fait l’objet d’un atelier de dialogue
complémentaire.
Les éléments produits par la ville permettent de connaître les propositions initiales, les demandes de
la personne publique et les réponses ultérieures des candidats au cours des deux phases du dialogue.
Ils témoignent de l’effectivité de ce dernier.
La complexité de l’ingénierie juridique et financière du montage révèle le
souci des parties
d’envisager la plus large palette d’hypothèses possibles dans la vie du contrat mais compte
tenu de
sa durée d’exécution l’exercice demeure relativement théorique tout comme l’expertise possible.
En synthèse, l’analyse de l’ensemble des
critères de sélection du lauréat classe en premier le
groupement GFC Construction avec 75,50 points sur 100, en second le groupement Vinci
Concessions avec 68,66 points sur 100.
- L
’échec de la tentative d’articulation de l’exploitation commerciale du
partenaire avec celle
du club résident
La commission Euro 2016 relevait comme une des difficultés majeures pour le processus de
modernisation des stades, l’insuffisance de l’association des clubs tant à la définition des besoins
qu’à l’exploitation et à la gestion de l’enceinte.
37
Les thèmes sont les suivants :
Les propositions de reconfiguration du stade : approche architecturale, urbaine et fonctionnelle, réalisation des travaux ;
Les propositions d’expl
oitation
: modalités d’exploitation alternative hors matchs du club résident et service public de la
ville de Marseille, programmation proposée, contribution du projet au rayonnement de la ville de Marseille ;
L’articulation avec l’exploitation par le club
résident et par le service public de la ville de Marseille ;
Le volume, l’implantation et la nature du programme immobilier d’accompagnement
: nature des activités développées
et intérêt dans le développement d’un
«
pôle urbain d’attractivité
» autour du stade Vélodrome, volume des emprises
nécessaires au projet, schéma d’implantation proposé dans le périmètre de projet
;
L’allocation des risques entre la ville de Marseille et le partenaire
;
Le montage financier incluant les modalités de contribution du p
rogramme immobilier d’accompagnement au
financement du projet stade ;
Le projet de contrat de partenariat.
44
La logique d’un contrat de partenariat est d’optimiser l’exploitation commerciale pour répondre à
l’objectif de performance de l’équipement et des recettes garanties associées.
Au cas d’espèce les deux offres comportaient des propositions pour mutualiser l’exploitation entre
le partenaire privé et le club résident avec comme objectif de diminuer le montant des contributions
publiques au projet. Le propos était de définir une politique marketing et commerciale unique pour
le stade
permettant notamment une politique tarifaire homogène sur tous les produits d’hospitalité,
de mettre en place une gestion commune des prestataires pour baisser le prix des prestations
achetées et de simplifier la gestion du calendrier des manifestations.
Le dialogue entre la ville et les candidats sur les modalités d’un montage financier avec le club
résident (le règlement du dialogue prévoyait que les candidats ne pouvaient conduire aucune
discussion directe avec le club résident, ni conclure aucun accord avec ce dernier en relation avec le
projet) n’a pas débouché. Le club en effet ne souhaitait pas apporter de garantie de recettes au
groupement et pas davantage contribuer par un apport en numéraire au capital de la société de
projet. Il offrait de lui céder les droits d'hospitalité pendant les matchs du club au stade Vélodrome
(loges et business seats), la panneautique ainsi que les espaces publicitaires dans les médias OM.
Au final cependant il a été demandé au candidat de traiter une variante fondée sur une hypothèse de
société associant le club résident
; c’est l’objet de l’annexe XXVI du contrat de partenariat.
Le montage proposé par le groupement attributaire est le suivant :
-
30 % de parts de la société au club résident contre son apport de la commercialisation de ses
droits commerciaux dès la mise à disposition du stade reconfiguré ;
-
un contrat de commercialisation entre le partenaire et le club qui exploiteraient en commun
les installations, avec un pourcentage retenu par la société de 10 % du chi
ffre d’affaires
concerné.
La ville y gagnerait :
-
un montant potentiel de recettes garanties plus que doublé par rapport à l’option sans
variante (18,7 M€ contre 8,9 M€)
;
-
en cas de plan d’affaires (business plan) dégradé, le montant des recettes garantie
s dû à la
ville serait compensé par l’Olympique de Marseille à hauteur de sa quote
-part dans la
société de projet ;
-
l’exploitation du stade resterait sous le contrôle du partenaire.
L’activation de la variante est cependant renvoyée au moment de la mise à
disposition du stade et
surtout subordonnée à la négociation et à l’établissement d’un protocole entre le club résident et le
titulaire du contrat de partenariat, ce qui rend la possibilité de son activation peu vraisemblable.
Par ailleurs, si figure bien en annexe du projet de PPP un projet de convention de mise à disposition
du stade au club résident, il ne définit aucune modalité financière pour le calcul de la redevance et
reste silencieux sur la protection de la ville quant aux garanties de paiement et sur les clauses de
résiliation alors même que les résultats des clubs sportifs sont soumis à des aléas et que l’hypothèse
de l’absence de repreneur au cas où les actuels propriétaires du club se désengageraient n’a pas été
envisagée.
45
Le rapport précité de M. Besson de novembre 2008 rappelle ainsi que
les clubs de
football français
ont une structure de recettes déséquilibrée par l’importance des droits télévisuels
. Or la stabilité des
revenus liés aux droits télévisuels n’est pas assurée, puisque ce
s derniers, dans leur formule de
répartition, dépendent à hauteur de 30% des résultats sportifs, par nature incertains. Il expose par
ailleurs que le modèle économique du football professionnel français repose
sur un cadre structurel
précaire avec un patr
imoine composé pour l’essentiel de biens immatériels (les contrats des joueurs
qui sont valorisés) et manque de capitaux propres. Centré sur les rémunérations et les opérations de
joueurs, le football professionnel ne dispose pas en outre de son outil de production, le stade. Faute
de biens tangibles dans un système fortement soumis à l’aléa sportif, le football professionnel
français reste dès lors peu attractif pour les investisseurs.
Le risque de défaillance d’un club n’est dès lors pas théorique,
comme le montre
l’exemple du club
de football du Mans dont le stade construit en PPP l’a été quand le club jouait en ligue 1.
Aujourd’hui rétrogradé il pâtit de grosses difficultés financières avec un effet induit sur la
redevance que paye la ville au partenaire privé.
Les comptes de résultats des trois clubs de Lille, Bordeaux et Marseille pour les dernières saisons
en témoignent également avec des
résultats d’exploitation pratiquement toujours négatifs
au cours
de la période.
La ville en n’anticipant pas le
contenu de la convention avec le club résident se place dès lors dans
des conditions de négociation défavorables.
Pour les grands stades de Lille et de Bordeaux de nouvelles modalités de mise à disposition ont été
adoptées dès la signature du contrat de p
artenariat afin qu’elles soient opérationnelles à la livraison
de l’équipement.
La chambre prend acte
de l’intention de la ville qui indique
:
«
La fixation du loyer fera l’objet
d’une stricte application des principes définis par la jurisprudence et mis en œuvre dans les
conventions de Lille et de Bordeaux. La Ville prend sur ce point acte des observations de la
Chambre s’agissant du montant selon elle pertinent de loyer.
»
5.3.
L’économie du contrat
Le contrôle a porté sur les stipulations et l’économi
e du contrat lui-
même et non pas sur l’exécution
du contrat. En effet, si les travaux ont débuté, la réception des ouvrages ne doit avoir lieu qu’en juin
2014.
Par ailleurs, compte tenu de la durée du contrat qui court jusqu’en 2045, l’analyse de son
économie est faite sous réserve des aléas et des évolutions pouvant intervenir au cours de cette
période.
S’agissant de l’opération de restructuration du stade Vélodrome, l’objet du contrat de partenariat
est, aux termes de son article 3 :
-
la conception, le
financement en tout ou partie, la reconfiguration, l’entretien, la
maintenance et l’exploitation du stade Vélodrome (hors rencontres sportives du club
résident et hors service manifestations organisées par la ville de Marseille) ;
-
la conception, le financement en tout ou partie, la restructuration et l’extension du stade
Delort ;
-
la valorisation d’un programme immobilier d’accompagnement.
46
Le conseil municipal a autorisé le maire à signer ce contrat par une délibération du 27 septembre
2010, la signature étant intervenue le 25 octobre 2010.
Le partenaire de la ville est une société de projet dénommée « AREMA », dont les associés sont les
sociétés GFC construction à hauteur de 14 %, Exprimm (1 %), OFI Infravia (28,33 %), FIDEPPP
(23,33 %), la Caisse des dépôts et consignations (28,33 %)
et la Caisse d’épargne Provence
-Alpes-
Corse (5 %).
5.3.1
L’équilibre du contrat
Le contrat de partenariat est une des modalités de l’action publique permettant de transférer au
partenaire privé, contre rémunération de celui-ci, une partie des risques liés à un équipement.
Les trois catégories de risques habituellement identifiés dans les opérations sont les risques liés à la
construction, à la disponibilité et à l’exploitation.
a)
Les risques liés à la construction semblent globalement maîtrisés
Aux termes du contrat, le partenaire est le maître d’ouvrage et fait son affaire de la maitrise
d’œuvre. Par ailleurs, l’article 12 du contrat stipule que le partenaire conçoit et réalise les ouvrages
de manière notamment à respecter les dates de mise à disposition prévues, à savoir le 30 juin 2014
pour le stade Vélodrome et le 21 février 2014 pour le stade Delort (date reportée depuis).
Le
risque d’une défaillance totale du partenaire
lors de la phase de
construction fait l’objet d’une
garantie d’achèvement des travaux. Il s’agit de garanties bancaires à première demande de 27 M€
au titre du stade Vélodrome (soit 13
% des coûts de construction et honoraires) et de 3 M€ au titre
du stade Delort.
En cas de retard imputable au partenaire dans la livraison des ouvrages, des pénalités de retard
importantes sont prévues. L’article 15.1.1 du contrat stipule notamment que, s’agissant du stade
Vélodrome, les pénalités sont de 100
000 € par jour du 1
er
au 30
ème
jour de retard. Ces pénalités sont
plafonnées à 17 M€ en ce qui concerne le stade Vélodrome et 2 M€ s’agissant du stade Delort,
sommes qui correspondent à une année de retard dans la livraison.
Lors de la réception des ouvrages, la constatation de malfaçons et autres non-conformités mineures,
entraî
ne l’émission de réserves par la ville. Le partenaire a alors trois mois pour effectuer les
travaux nécessaires à la levée des réserves. Au-delà de ce délai, des pénalités non plafonnées
d’un
montant
de l’ordre de
12
000 €
par jour sont appliquées.
Il est aussi prévu au même article une pénalité forfaitaire par réserve non levable, dont le montant
est fixé par la ville, après consultation d’AREMA, en fonction de l’importance quantitative et
qualitative de cette réserve.
Enfin, il est prévu des pénalités spécifiques s’agissant de la jauge du stade Vélodrome. Ces
pénalités sont différenciées selon la qualité des places manquantes.
Le titre XI du contrat prévoit différents cas de modifications du contrat, et notamment le cas des
changements législatifs ou réglementaires entre la date de dépôt du permis de construire et la mise à
disposition des ouvrages. Ce risque est pris en charge par le partenaire dans la limite d’un p
lafond
global de 500
000 €, la ville prenant en charge les coûts d’investissement au
-delà.
Par ailleurs, le contrat prévoit les cas où les modifications du contrat sont le fait des cocontractants.
47
Son
article 36.2 prévoit un mécanisme d’incitati
on pour le partenaire à proposer des modifications.
En effet, si les modifications proposées se traduisent par un gain pour la ville, c'est-à-dire une baisse
du montant de la redevance nette, l’économie globale est partagée par moitié entre la ville et le
partenaire. En l’absence d’économie p
our la ville, le coût des modifications proposées, si elles sont
acceptées, est à la charge du partenaire.
Le coût des modifications proposées par la ville est supporté par celle-ci. Tel sera le cas des coûts
résultant de la modification du programme du stade Delort. En effet, le stade Delort devait être
principalement un stade de rugby de 5
000 places, capable d’évoluer pour accueillir des matchs du
« Top 14
», et accessoirement un stade d’athlé
tisme de niveau régional. La ville a décidé
ultérieurement de faire du stade Delort un stade mixte rugby (niveau pro D2) et athlétisme (niveau
national). Un tel changement de programme engendrant la reprise des études et la modification de la
réalisation, v
a coûter à la ville 2,2 M€ et entraîner une mise à disposit
ion plus tardive que celle
prévue.
b)
Les risques liés à la disponibilité
La disponibilité des ouvrages est fonction de leur entretien et maintenance.
Aux termes de l’article 17.1 du contrat, le partenaire prend à sa charge les prestations d’entretien et
de maintenance du stade Vélodrome tel qu’il a été mis à sa disposition et pendant la phase des
travaux. Il est précisé à l’annexe VIII au contrat relative à l’entretien et
à la maintenance, que «
le
contrat ne prévoyant pas de redevance ad hoc en période de réalisation, les coûts afférents
constitueront des frais accessoires aux coûts de cons
truction de l’ouvrage et seront capitalisés
».
La ville confirme
d’ailleurs que, pour des raisons de gestion rationnelle des risques, l’ensemble du
patrimoine a été transféré sous la responsabilité du partenaire dès le démarrage du chantier.
Ainsi les coûts de l’entretien pendant la phase de construction sont intégrés
dans les coûts de
construction, ce qui revient en définitive pour la ville à financer des sommes (environ 4 M€)
relevant de la section de fonctionnement grâce à la section d’investissement, ce qui est irrégulier.
Le suivi de l’exécution du contrat est à
ce jour insuffisant.
Aux termes de l’article 17.2, le partenaire a la charge de l’entretien, de la maintenance et du gros
entretien et renouvellement du stade (GER), cela afin de maintenir celui-ci en bon état de
fonctionnement et pour permettre son utilisation conformément aux réglementations relatives aux
enceintes sportives recevant du public et à celles émanant des organisateurs de compétition.
Il existe toutefois deux exceptions et un plafonnement à ces obligations.
En premier lieu, le partenaire ne prend pas en charge le coût des réparations des dommages
intervenant lors des périodes où le stade est mis à disposition de l’Olympique de Marseille ou de la
ville. La ville prend ici à sa charge les risques dus à ces dommages.
En second lieu, la ville est responsable des dégradations du stade Vélodrome résultant de son
utilisation par l’UEFA lors de la compétition de l’
Euro 2016.
Enfin, en cas d’évolution réglementaire ayant une influence sur les coûts d’entretien
-maintenance et
de GER, l’augmentation
de ceux-
ci n’est supportée par le partenaire que sous un plafond annuel de
75
000 €. De plus cette prise en charge plafonnée ne comprend pas les surcoûts liés à la
réglementation ou aux cahiers des charges des instances sportives.
48
Il faut rappeler ici qu
’en application de l’article L. 1414
-1 du code général des collectivités
territoriales, le paiement du partenaire est obligatoirement lié aux objectifs de performance qui lui
sont assignés par le contrat. Chaque prestation incombant au partenaire est mesurée par des
objectifs de performances, mesurés eux-mêmes par des indicateurs assortis de plages de tolérance.
En fonction des résultats sont appliquées des pénalités de deux catégories, soit d’indisponibilité, soit
de performance, plafonnées par match, res
pectivement à 500 000 € et 250 000 €. Ces pénalités
ne
sont
pas cumulables, la plus importante seulement s’appliquant pour un même évènement. Elles
sont
aussi plafonnées sur l’année à 80 % du montant de la redevance représentant les coûts
d’entretien et de
maintenance, soit un montant maximum de 3,18
M€ la première année pleine.
L’article 22.3 du contrat prévoit que le partenaire assure lui
-même la mesure des niveaux de
performance et le calcul des pénalités de performance, sous la forme d’une synthèse pro
posée
chaque trimestre à la ville. Bien évidemment, un pouvoir de contrôle est reconnu à la ville, avec
doublement des pénalités calculées de manière erronée ou insincère ; cependant, ce contrôle
nécessite une expertise technique
in situ
pour pouvoir, par exemple, mesurer le niveau des
éclairages, les niveaux sonores ou les délais d’intervention pour réparation et comparer ces résultats
avec ceux contractualisés.
L’absence de contrôle et de suivi de la performance entraînerait pour la ville un risque de
dégradation de la prestation due par le partenaire, et un risque de perte financière du fait de
l’absence de recouvrement des éventuelles pénalités.
Recommandation n° 10 :
Organiser un contrôle matériel, en sus du contrôle sur pièces, de la bonne exécution du
contrat et notamment du respect des niveaux de performances auxquels est astreint le
partenaire par le contrat.
c)
Les risques indéterminés liés à l’exploitation
L’exploitation du stade est le fait du partenaire, hors période où il est mis à disposition
de la ville.
Dans le cadre de l’exploitation du stade par le partenaire, les prévisions de recettes se fondent sur un
plan d’affaires comportant différentes hypothèses concernant l’exploitation du stade Vélodrome
(séminaire, match hors matchs de l’Olympique de Marseill
e, concert, publicité, recettes de
nommage « naming
» etc.). Ces prévisions se fondent pour partie sur l’existant et ne paraissent pas
exagérément optimistes dans cette mesure. Elles restent toutefois à valider, notamment au vu de la
durée du contrat et des aléas possibles.
L’exploitation par le partenaire se fait aux risques de celui
-ci. En effet, le partenaire doit à la ville,
du fait de cette exploitation, un montant de recettes garantie déterminé a priori, dont il sera question
plus bas.
Par ailleurs, le stade est mis à disposition de la ville pour les matchs du club résident. Les éléments
de cette mise à disposition sont développés plus loin. Il sera aussi mis à disposition de la ville lors
de la période de la compétition
de l’
Euro 2016.
Les trava
ux exigés par le cahier des charges de l’UEFA sont facturés par la société AREMA en
application de l’article 29.2.6 du contrat de partenariat (redevance RBA6). L’estimation de ces
coûts fixes, susceptibles d’évolution, est en 2012 de 6,72 M€, payables entr
e avril et octobre 2016.
Les coûts variables sont estimés, pour sept matchs, à 370
000 € environ
.
49
La mise à disposition par la ville du stade à l’UEFA est gratuite. Par contre, la Fédération française
de football versera des « frais de stade » dont le mo
ntant prévisionnel s’élève à
505
460 € par
match. Le nombre de matchs ayant été évalué entre six et huit, ces frais de stade peuvent être
évalués entre 3 M€ et 4 M€.
Le coût net pour la ville de
l’
Euro 2016, en ce qui concerne uniquement le stade, serait donc
compris entre 2,7 M€ et 3,7 M€ en première approximation.
5.3.2
Le prix du contrat de partenariat
L’architecture financière complexe du contrat est gérée grâce à un modèle financier qui se présente
sous la forme d’un tableur. Ce fichier est utilisé pour calculer l’ensemble des flux financiers à partir
des données entrantes comme, notamment, le taux de rendement de l’investissement attendu par les
actionnaires. Ce modèle financier ayant une position centrale dans le contrat, il aurait dû faire de la
part de la ville l’objet d’un audit indépendant, afin qu’elle s’assure qu’il ne comport
e aucun biais,
erreur ou omission susceptible de fausser le calcul des redevances dues au partenaire. Les contrats
d’assistance à maître d’ouvrage signés p
ar la ville ne comprenaient pas cette prestation. La ville a
fait preuve d’imprudence en ne procédant pas à un tel audit
auquel n’est pas assimilable,
contrairement à ce que fait valoir la ville, l’audit commandé et payé par le partenaire.
a)
Le prix de
l’investissement
L’opération représente un coût total de 247,1
5
M€
pour le stade Vélodrome et de 21,05
M€
pour le
stade Delort (après modification du programme), soit un total de 268,2
M€
38
.
Le déroulement des matchs dans l’enceinte en travaux est une cause évidente d’un allongement de
la durée
de la construction et d’un surcoût important, de 15 M€ en l’espèce, répartis selon la ville en
1,8 M€ de travaux de mise en sécurité du stade pour l’organisation des rencontres, 6,5 M€ de coût
d’exploitation en période de chantier et 6,5 M€ de frais financiers liés à l’année supplémentaire de
chantier.
Ce prix est financé lors de la phase de construction par les contributions publiques, par le partenaire
et
par
les
recettes
du
programme
immobilier
d'accompagnement.
Le
financement
de
l’investissement par le partenaire fait l’objet d’une redevance pendant la phase d’exploitation.
-
La gestion approximative des contributions publiques
Sur quatre points, cette gestion a manqué de rigueur.
Tout d’abord, la ville a décidé d’augmenter sa contribution de manière improvisée.
Il avait été demandé aux candidats de présenter leur offre finale selon deux hypothèses de
subvention d’un montant de 60 M€ ou 100 M€
39
.
38
Plan de financement après fixation des taux communiqué en novembre 2012
39
Chap 5-
F.1 de l’offre finale
50
La ville de Marseille a décidé d’augmenter sa contribution
(42,5 M€)
après le choix du lauréat pour
porter l’ensemble des subventions publiques à près de 50 % du coût d’investissement du contrat de
partenariat afin de limiter le recours aux financements privés
40
et d’obtenir par conséquent une
diminution de la redevance financière. Le plan de financement prévoit des contributions publiques à
hauteur de 132,57 M€
41
. L’hypothèse haute de subventionnement est ainsi dépas
sée de 30 % et les
modalités de financement du stade Vélodrome modifiées à hauteur de 15 %.
Quand bien même les modalités de financement n’ont pas déterminé le choix du lauréat, ces
éléments modifiant l’équilibre financier du contrat entraînaient un risque élevé d’irrégularité de la
procédure, dès lors que pouvaient être caractérisées des atteintes au principe d’égalité des candidats
et à celui selon lequel les conditions de la mise en concurrence ne doivent pas être remises en cause
a posteriori
42
.
En deuxième lieu, la ville a antici
pé à tort la perception des subventions d’équipement.
L’ensemble des subventions d’équipement versées par la communauté urbaine Marseille
-Provence-
Métropole, le département des Bouches-du-Rhône, la région Provence-Alpes-Côte
d’Azur et
l’Etat
(Centre
national de développement du sport) s’élèvent à 90 M€.
Alors que le budget annexe 2011 du stade Vélodrome prévoyait, au titre des recettes
d’investissement, le versement par les diff
érentes collectivités de 19,26
M€, cette somme n’a pas
été perçue et les crédits correspondants ont été annulés. Toutefois, le défaut de versement de la
subvention due par l’Etat est de sa seule responsabilité et n’est pas imputable à la ville.
Le versement au partenaire de la somme prévue à l’échéancier
au titre de 2011, ainsi qu’au bud
get
annexe, soit 28,1
M€, a donc été entièrement pris en charge par la ville
, grâce à un emprunt de
36,5 M€.
Cet emprunt apparaît surdimensionné au regard du besoin de financement.
La délibération autorisant la signature du contrat, en date du 27 septembre 2010, prévoyait un
montant minimum de 32,5
M€,
et non de
36,5 M€, ceci n’empêcha
nt aucunement que les recettes
soient ajustées aux engagements de la ville.
Ce sont donc, au titre de l’année 2011, des frais financie
rs portant sur la différence entre le montant
dû et l’emprunt effectué, soit
8,4
M€
, que la ville supporte de manière inutile et qui auraient pu être
évités par une gestion financière plus fine du budget annexe. Ces frais financiers-là ne sont pas,
contrai
rement à ce que fait valoir la ville, dus au retard de l’Etat évoqué ci
-dessus.
Enfin, la gestion de la TVA grevant la contribution communale a été défaillante
La contribution initiale de la ville à l’investissement s’élève à 42,57 M€.
Ce montant est
défini hors taxe. Mais la TVA s’applique, dès lors que la contribution versée
initialement par la ville s’analyse comme un élément du prix du contrat et est la contrepartie d’une
prestation effectuée par le partenaire.
40
Délibération du conseil municipal du 27 septembre 2010
41
Dont 90 M€ versés par l’Etat, la région, le département et la communauté urbaine
42
Cf. par exemple en matière de mise au point de marché : CE 14 janvier 1998, n° 165 416, préfet du Val-
d’Oise
51
Cette analyse fiscale était
d’ailleurs celle développée dans l’évaluation préalable de 2008
. Elle est
également présente tant dans l’offre initiale d’AREMA que dans son offre finale
, de même que dans
l’offre finale de l’autre candidat, la ville ayant demandé expressément que la
subvention
d’équipement soit assujettie à la TVA
.
En outre, l’article 59 du contrat stipule que
« la ville de Marseille accepte expressément
l’assujettissement à la TVA des sommes dues en vertu du contrat. Les stipulations du précédent
alinéa ne sont pas applicables
aux subventions d’équipement reçues par la ville de Marseille et
reversées au partenaire »
.
Malgré tout, en contradiction avec le contrat et avec elle-même
43
la ville n’a pas tenu compte du fait
qu’à cette somme de 42,57 M€ s’ajouterait la TVA à un taux de 19,6 %, soit 8,34 M€. Cela a été
rappelé à la ville par la société AREMA, qui a assorti ses demandes de versements des subventions
n° 7 et 8 (septembre et octobre 2011) de la TVA due par la ville à ces dates.
Le comptable public a refusé de payer ces sommes, sans que la ville ne l’ait toutefois requis de le
faire comme elle en avait la possibilité.
La commune a alors demandé la position de l’administration par la voie d’un rescrit
. La réponse de
la direction générale des finances publiques du 17 septembre 2012 confirme l’assujettissement des
sommes versées par la ville de Marseille à son cocontractant.
Au 31 décembre 2011, dès lors que les sommes dues à AREMA au titre des contributions publiques
avaient été entièrement prises en charge par la ville, la TVA due
s’élevait théoriquement à 5,7 M€.
Mais au cours de l’année 2011, AREMA n’a réclamé à la ville que 4,5
6
M€ de TVA. AREMA a
considéré en effet que les s
ubventions versées à compter d’octobre 2011 provenaient de la
communauté urbaine Marseille-Provence-Métropole
, la ville n’ayant pas signalé à son partenaire à
quel titre les versements étaient faits. Ce montant de TVA n’a été payé par la ville qu’à hauteur
de
471
489,56 €.
Au titre de l’année 2012, le budget primitif annexe prévoit le montant hors taxe des sommes dues à
AREMA inscrit à l’échéancier, soit 39,76 M€, la part de la ville devant s’élever à 4,24 M€
. Ce sont
donc 831
040 € de TVA q
ui devaient être facturés à la ville.
La situation en matière de TVA, qui n’a pas d’incidence budgétaire mais a une incidence en matière
de trésorerie, devrait être régularisée, selon la ville
, au cours de l’année 2013.
-
Le financement par le partenaire est onéreux
Ce financement comprend deux composantes
: les fonds propres et l’emprunt.
Les fonds propres de la société AREMA représentent
l’investissement dans le projet effectué par
ses actionnaires. Cet investissement est constitué par le capital social et la dette subordonnée, celle-
ci étant rémunérée.
Le plan de financement prévoit un montant de fonds propres de 15,38
M€ répartis en 3,07 M€ de
capital social et 12,3
M€ de dette subordonnée d’actionnaires, représentant les avances en
comptes
courants effectuées par ceux-ci. La dette subordonnée est rémunérée à un taux de 15 % par an, pour
un taux de rendement interne minimum des fonds investis par les actionnaires après impôt de
13,4 %.
43
Cf. p. 5 du rapport sur la délibération du 27 septembre 2010 autorisant la signature du contrat : « La redevance est
soumise à la TVA avec un schéma de récupération comme suit : FCTVA sur la quote-part investissement de la
redevance afférente au stade Delort ; régime fiscal des déductions sur la redeva
nce afférente au stade Vélodrome (…)
»
52
Ce dernier chiffre s’élève à 13,74 % d
ans le dernier modèle financier communiqué par la ville le
7 décembre 2012. La ville doit veiller à ce que le taux de rendement interne prévu au contrat
n’augmente pas pendant la phase de construction, dès lors que ce taux ne peut varier qu’en présence
de recettes supplémentaires.
Dans la configuration choisie par la ville, où les recettes d’exploitation comprennent celles tirées du
nommage,
le ratio entre les fonds propres et la dette s’établit
à 85/15. Ce sont 15,37 M
€, comme il a
déjà été dit, qui ont été apportés, alors que d
ans l’option de base sans les recettes tirées du
nommage, le niveau de fonds propres minimum exigé par les conditions du financement aurait été
de 8,38 M€. La différence de 6,99 M€
entre ces deux sommes est importante dès lors que, comme il
a été dit ci-dessus, les fonds propres sont rémunérés en moyenne à 13,4 % par an.
Le surcoût brut de l’option avec nommage équivaut donc en première approximation
à la
rémunération de 6,99 M€ à un taux de 13,4 % par an pendant
30 ans, soit 21,6
M€ courants.
De ce surcoût
doit toutefois être retranché le coût financier qui aurait été dû à l’emprunt de la même
somme selon les conditions de « crédit Dailly » (cf. ci-dessous) du contrat soit un taux de 4,37 %
sur 30 ans, soit 5,6 M€.
Le surcoût
net dû au risque, transféré au partenaire, de l’opération de nommage et de ses aléas peut
donc être évalué à 16
M€ sur la durée du contrat de partenariat.
Le supplément de recette garantie
apporté par le partenaire en contrepartie est de
l’ordre de
3 M€ pa
r an sur trente ans.
Cela illustre le fait que dans un contrat de partenariat, tout transfert de risques au partenaire privé
est payé par la collectivité.
-
Le financement par la dette implique un risque à la réception des ouvrages
Après fixation des taux pour le stade Vélodrome, le montant du crédit bancaire en période
d’exploitation contracté par
le partenaire s’élève à 85,88 M€, dont 67,03 M€ au tit
re du stade
Vélodrome et 18,85
M€ au titre du stade Delort
.
Le taux d’intérêt de cet emprunt contracté su
r 30 ans est de 5,16 % à la date de signature du contrat.
A la fixation des taux, le taux concernant le stade Vélodrome est de 4,37 %.
Ce taux d’intérê
t est comparable aux conditions de financement obtenues par la ville en raison de ce
qu’une partie
(80 %) des redevances, dites financières, servant au remboursement des emprunts
finançant l’investissement, sont cédées aux prêteurs sous le régime de la cession d
e créance dite
« Dailly », et que cette cession est acceptée par la ville.
Cette cession acceptée
a pour conséquence que la contrepartie du prêteur devient publique et n’est
plus liée aux aléas du contrat, car
« aucune compensation ni aucune exception fondées sur les
rapports personnels du débiteur avec le titulaire du contrat de partenariat (…) ne pe
ut être opposée
au cessionnaire (…)»
44
.
Ce mécanisme permet d’obtenir des conditions de crédit plus avantageuses que celles consenties
aux personnes privées.
Recommandation n° 11 :
Procéder à la réception des ouvrages de manière très rigoureuse dès lors
qu’à la date de
l’acceptation de ceux
-ci, la ville sera engagée de manière irrévocable avec le groupement
d’établissements pr
êteurs, et ce à hauteur de 80 % des redevances financières.
44
Article L 313-29-1 du code monétaire et financier
53
-
Les recettes du programme immobilier d'accompagnement
Les terrains d’e
mprise du programme immobilier d'accompagnement ont été mis à disposition du
partenaire, pour une redevance symbolique d’un euro par an, pendant la d
urée du contrat de
partenariat. Le partenaire dispose d’un droit réel sur ces terrains et peut ainsi consen
tir des baux à
construction, pour une durée excédant celle du contrat. Les montants cumulés des loyers de ces
baux à construction, d’une durée de 99
ans, sont affectés au financement du stade Vélodrome.
Ces recettes sont de 30,33 M€ à la signature du cont
rat. Le montant de ces recettes a été expertisé
par la ville et est conforme, selon elle, aux prix du marché.
-
Le montant des redevances financières révèle le surcoût inhérent aux contrats de
partenariat
La redevance brute A1 (dite RBA1) est destinée à
couvrir les coûts d’investissement et de
financement liés à la construction du stade Vélodrome
, ainsi que l’impôt sur les sociétés et les
contributions annexes dus par AREMA. La redevance brute B (dite RBB) est destinée à couvrir les
coûts du stade Delort. Ces redevances sont forfaitaires et non indexées.
Au titre de la redevance RBA1, la ville versera 4,36
M€ en 2014, 8,0
7
M€ chaque année de 2015 à
2039, 7,69
M€ en 2040, 6,57 M€ de 2041 à 2044 et enfin 3,28
M€ en 2045
. Le montant total des
versements en euros courants est de 243,32
M€.
Au titre de la redevance RBB1, la ville versera 1,04
M€ en 2014, 1,3
2 M
€ chaque année de 2015 à
2039, puis 989
000 € en 2040
. Le montant total des versements en euros courants est de 34,99
M€.
Le total des redevances couvr
ant les coûts d’investissement et de financement nets des contributions
publiques et des recettes du programme immobilier d'accompagnement est donc de 278,31
M€,
lesdits coûts d’investissement s’élevant à 103,
1
M€
. Les charges globales de financement sont donc
de 175,21
M€.
Ces données correspondent à un emprunt amortissable sur 30 ans à un taux de 8,25 %. A cet égard,
il n’y a pas lieu d’exclure
du coût total des redevances, comme le suggère la commune,
l’impôt sur
les sociétés refacturé via la redevance RBA1c dès lors que cette somme sera bien payée par la ville.
A titre de comparaison, si cette somme de 103,1
M€ avait été empruntée directement selon les
mêmes conditions bancaires (taux à 4,37 % sur 30 ans), le coût de l’emprunt aurait été de
82,1
M€.
La différence d’environ 93
M€ entre cette dernière somme et les charges
globales de financement
supportées par la ville est le fait notamment de la rémunération des actionnaires, par le biais des
intérêts servis à la dette subordonnée (soit les avances en comptes courants) et des dividendes. Ces
sommes sont respectivement estimées à 55,37 M€ et 25,54 M€ dans le modèle financier
.
Cette différence représente le coût inhérent au contrat de partenariat. Les avantages prêtés à celui-ci
(meilleurs délais et coûts de construction, entretien et exploitation mieux exécutés et efficaces)
devraient théoriquement engendrer des gains supérieurs à ce surcoût
45
, ce qu’il est impossible de
vérifier.
45
Cf. par exemple guide méthodologique de la MAPPP (mission d’appui à la réalisation des contrats de partenariats,
p. 19 version du 25 mars 2011.
54
b)
Le coût de l’exploitation
Le coût brut de l’exploitation correspond à la somme des redevances dues en raison de
l’exploitation,
dont
il faut retrancher les recettes d’exploitation pour parvenir à la détermination de
la redevance nette due par la ville.
-
Les charges d’exploitation
Les chiffres mentionnés ici s’entendent en euros courants, après application des hypothèses
d’indexation d
u modèle financier.
Le montant des charges d’exploitation est de 15,3
M€ la première année pleine (2015), pour un
montant total de 730,15 M€ sur la durée totale du contrat
.
La redevance RBA2 couvre les coûts d’entretien et de maintenance (RBA2a), les coû
ts des services
(RBA2b) et le coût en fluides et énergie (RBA2c). Elle est forfaitaire et indexée. Son montant est de
3,98
M€ la première année pleine (2015), pour un total de 187,88
M€
pendant la durée du contrat.
Aux termes de l’article 32.1 du contrat,
le partenaire refacture à la ville le coût des fluides et de
l
’énergie correspondant aux périodes de mise à disposition du stade, y incluse la mise à disposition
pour l’Euro 2016. Cette refacturation, comme le coût des fluides hors périodes de mise à
disposition
, est affectée d’un système de bonus
-malus permettant le partage des économies
éventuellement réalisées.
La redevance RBA3 couvre les coûts de gros entretien et de renouvellement (GER). Elle est
forfaitaire et indexée. Son montant est de 1,99
M€ la
première année pleine pour un total de
94,13
M€
pendant la durée du contrat.
Le montant de cette redevance est versé sur un compte rémunéré ouvert dans la comptabilité de la
société AREMA, celle-ci utilisant ce compte au gré du calendrier des opérations de GER.
Le contrat lui-même ne prévoit pas le taux de rémunération de ce compte GER, mais le modèle
financier prend comme hypothèse une rémunération de la trésorerie positive de 2 %. Par ailleurs,
l’offre finale mentionne qu
e la redevance RBA3 est dimensionnée de manière à ce que sa somme
cumulée et la somme cumulée des intérêts de trésorerie soient à tout moment supérieures ou égales
à la somme cumulée des dépenses de GER.
Dès lors, étant donné que la redevance est calculée suivant cette hypothèse, le partenaire prend à sa
charge le risque que le taux effectif de rémunération du compte soit inférieur au taux prévu dans le
modèle financier. Le solde de ce compte, qui est nanti au profit de la ville, est restitué à celle-ci à la
fin du contrat.
La redevance RBA4, la plus importante, couvre les frais d’exploitation et de gestion commerciale
[RAB4(1)] et les impôts et taxes autres que ceux couverts par la redevance RBA1 [RBA4(2)]. Elle
est là encore forfaitaire et indexée. Son montant est de 9,33
M€ la première année pleine, pour un
montant total pendant la durée du contrat de 434,78
M€.
La redevance RBA5 couvre la provision pour adaptation réglementaire. Cette somme est versée sur
un compte dans les mêmes conditions que la r
edevance RBA3. Elle n’est pas indexée, mais son
montant est relevé de 1 % par an. Son montant est de 207
000 € la première année pleine (2018
: le
versement de cette redevance est décalé), pour un montant total à la fin du contrat de 6,64
M€.
55
L’annexe
XVI fait état des différentes formules de calcul des indexations des redevances
d’exploitation, fondées sur des indices habituels, en lien avec l’activité. Les hypothèses d’évolution
des redevances indexées sont conformes à l’évolution que l’on peut consta
ter de décembre 2008 à
juin 2012
46
.
Ainsi, l’hypothèse d’évolution des redevances RBA2, RBA3 et RBA4(1) est de 2,7 % par an, celle
pour la redevance RBA4(2) est de 1,3 % par an. Les évolutions constatées pour la période précitée
sont respectivement de 2,55 %, 2,41 %, 2,69 %, et 1,1 %.
La période de décembre 2008 à juin 2012 est toutefois une période de récession ou de stagnation
économique, peu propice à une forte augmentation des indices. Si la situation économique
s’améliorait, il est à craindre que les formules d’indexation contractuelles ne fassent progresser de
manière plus importante le montant des redevances que ce qui est modélisé à l’heure actuelle.
Les
calculs effectués par la ville sur une période de 20 ans pour essayer de démontrer la fiabilité des
prévisions doivent être appréhendés avec prudence, dès lors que certains indices ne sont disponibles
que depuis 2008.
De plus, à plus long terme, au regard de la durée du contrat, et en l’absence de
plafonnement de l’indexation, les prévisions d’évolut
ion des redevances sont nécessairement
incertaines.
-
Les produits d’exploitation
Le partenaire de la ville lui garantit le versement d’une partie des recettes annexes annuelles
. Les
recettes annexes sont les recettes tirées par le partenaire de
l’exploitation du stade, ainsi que,
marginalement et éventuellement, des recettes additionnelles de valorisation du programme
immobilier d'accompagnement.
Le montant des recettes garanties s’élève à 12,46 M€ la première année pleine, pour un total de
498,87
M€ sur la durée du contrat.
Le montant des recettes garanties augmente de 1,52 % par an, soit, au vu de ce qui a été mentionné
plus haut, presque deux fois moins que
les redevances d’exploitation.
Les recettes annexes, nettes des charges y afférentes, perçues au-delà du montant des recettes
garanties sont reversées à 60 % à la ville.
c)
Le prix net du contrat
La redevance nette que devra verser la ville est la différence entre l’ensemble des redevances et les
recettes garanties.
Cette redevance nette maximale annuelle est de 12,23
M€ la première année pleine, pour un total de
509,59 M€ sur la durée du contrat, sous réserve de l’application des indexations.
Ce coût net pour la ville sera diminué d’une part du montant des recettes additionnelles que le
partenaire sera en mesure de tirer de l’exploitation du stade, ainsi que du montant de la redevance
versée par le club résident.
46
Période allant du changement de base de certains indices aux derniers indices connus.
56
5.4.
Des relations déséquilibrées
entre la ville et l’
Olympique de Marseille
La restructuration du stade et de ses
équipements, et la définition d’un nouveau mode de gestion
dans le cadre du contrat de partenariat, étaient l’occasion de redéfinir les relations entre la ville et le
club de football. Le déséquilibre de ces relations contractuelles, qui étaient jusqu’alor
s au bénéfice
du club, a été au contraire aggravé.
a)
Des relations contractuelles jusqu’
alors au bénéfice du club
La mise à disposition du stade au bénéfice du club résident (la société anonyme sportive
professionnelle Olympique de Marseille, SASP OM) se fait à des conditions défavorables pour la
ville. Elles avaient déjà été relevées par
la chambre dans son rapport d’observations
consacré aux
relations de la ville avec l’Olympique de Marseille
communiqué au conseil municipal du 6 octobre
2008. Dans ce
rapport, établi dans le cadre d’une enquête commune de la Cour et des chambres
régionales sur les clubs sportifs professionnels, la chambre
notait que le stade n’était pas mis à
disposition à son coût réel et que la ville ne suivait pas la bonne exécution de ce contrat.
La ville, dans sa réponse annexée au rapport de la chambre, avait reconnu que «
la chambre a
probab
lement raison quand elle constate que le stade n’est sans doute pas mis à disposition à son
coût réel »
et énonçait que la ville devrait
,
«
autant que faire se peut
,
veiller à actualiser les
conditions financières de cette mise à disposition lors de la prochaine négociation préalable à la
signature de la future convention. »
On constate au contraire qu’au fil des nouvelles conventions
, le club a continué à bénéficier de
conditions de mise à disposition qui lui sont favorables et même plus favorables encore à partir de
2011. L’entretien et le nettoyage des installations sont toujours pris en charge par la ville à titre
gracieux jusqu’à la conclusion du contrat de partenariat. La fourniture de l’énergie et des fluides
sont inclus dans le montant de la redevance due par le club.
Aucune pénalité n’est prévue en cas de
retard dans le versement de la redevance.
La convention du 1
er
juillet 2007 conclue pour un an reconductible prévoyait une redevance pour les
matchs officiels composée d’une partie forfaitaire par match joué sur le stade
Vélodrome (41
500 €)
et d’une redevance complémentaire par spectateur payant au
-delà du 25 000
ème
(0,62
€), ce chif
fre
incluant les spectateurs abonnés. La redevance pour la boutique était fixée à 9
600 € par an. Aucune
clause de révision n’était prévue.
La convention du 18 décembre 2009, qui porte effet jusqu’au 30 juin 2011, prévoit une redevance
avec une part forfaitaire de 50
000 € par match qui inclut la mise à disposition de terrains annexes
que l’OM commercialise et gère pour un usage de stationnement et une redevance proportionnelle
de 0,75
€ par spectateur payant au
-delà du 25 000
ème
. S’y ajoute une redevance
pour la mise à
disposition de terrains hors enceinte de 12
500 € et une redevance pour le musée boutique et les
locaux techniques et cuisines de 10
000 € par an.
Les deux conventions précitées sont assises sur la seule billetterie et prennent en compte les
spectateurs payants (abonnés compris) indépendamment du circuit de commercialisation. En effet il
appartient au seul club, en application de l’article L. 333
-1 du code du sport, de déterminer sa
tarification et ses modes de commercialisation.
Or, le choix fait à Marseille depuis 1987, qui consiste à déléguer aux clubs de supporters la gestion
des abonnements des virages, conduit à minorer les recettes de billetterie. En effet les prix des
abonnements concernés sont négociés à la baisse. Ceci n’est pas sans enjeu dès lors qu’en 2012,
l’OM compterait environ 42 500 abonnés et que plus de la moitié serai
ent membres
d’un des
huit
groupes de supporters reconnus par le club, soit environ 28 000 places.
57
Les autres revenus de l’activité du club ne sont pas intégr
és, notamment les droits TV
qui, selon
l’étude préalable d’avril 2007
représentaient en 2005/2006, 42,4 % de ces revenus. Les produits liés
aux matchs contribuent pour 17 %, les sponsors et la publicité pour 26 %
47
, le solde correspond
pour l’essentiel aux subventions reçues des partenaires publics et
aux contrats de prestations de
services conclus avec ces derniers.
b)
Le déséquilibre persiste, et même s’aggrave depuis 2011
La convention
du 5 juillet 2011 qui porte effet jusqu’au 30 juin 2014, date de livraison du stade
restructuré,
ne prévoit plus qu’une redevance forfaitaire de 50
000
€
par an et non plus par rencontre
(montant qui intègre les redevances pour les terrains annexes, la boutique et autres locaux qui
faisaient préalablement l’objet de redevances spécifiques). La fourniture de l’énergie et des fluides
fait cependant l’objet d’une refacturation à l’euro et le club résident
prend en
charge l’entretien.
L’abandon de la part variable et l’octroi de conditions plus avantageuses pour le club résident
sont
justifiés par le
« lissage sur trois ans des redevances proratisées en fonction de la perte de jauge
due au chantier, ainsi que de l’aléa sportif
»
(article 23-1).
En effet la ja
uge d’accueil minimum garantie pendant la durée des travaux (art 7.4) diminue sur
trois ans d’un quart par rapport aux saisons précédentes (capacité d’accueil pour la saison
2010/2011 : 60 000 places, puis sur les trois saisons de la période de travaux : 42 000, 44 000 et
48 200 places).
Au regard
de cette réduction de la capacité d’accueil du stade,
le montant de la redevance ne
diminue pas d’un quart mais de plus de 90
% (elle était d
’environ 1,5 M€ par an avant la
période
des travaux).
La contrepartie de la perte de recettes est donc loin d’être proportionnelle
, et très
avantageuse pour le club, quel que soit le niveau du manque à gagner dû aux travaux allégué par
celui-ci. Le prix de la location du stade correspond en effet à 0,03 % du
chiffre d’affaires du club.
Par ailleurs la ville passe encore des marchés d’achat de places et de prestations publicitaires à
hauteur de 762
000 €
.
c)
Une remise à niveau s’impose
Le stade Vélodrome ne peut plus être mis à disposition du club pour des montants aussi modestes.
Une remise à niveau devrait être opérée dans le cadre de la nouvelle convention de mise à
disposition du stade à l’Olympique de Marseille, qui doit être conclue en 2014.
Le montant financier de la convention qui lie la ville et le club est contraint par trois séries de
dispositions
qui jusqu’à présent, pour les deux premières, n’ont pas été respectées par la ville
.
En premier lieu, du fait du montant de la redevance réclamée au club, la ville contrevient aux
dispositions du code du sport interdisant de subventionner les sociétés sportives hors les cas de
missions d’intérêt général
48
.
En deuxième lieu, l’ar
ticle L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques
dispose que
« toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique donne lieu
au paiement d'une redevance».
47
Durant la saison 2009/2010, l’OM a publié 28,7
M€ de recettes sponsors et publicité. Ces recettes étaient en évolution
sensible (+3.6
M€) entre 2009
et
2010. (Source LFP) L’OM figure donc en tête du classement des recettes perçues à ce
titre, devant le PSG (20,6
M€), l’O
lympique Lyonnais (14,7
M€),
les Girondins de Bordeaux (11,8
M€)
et le LOSC
(8,2
M€)
.
48
Article L. 113-2 du code du sport.
58
Il ressort de la jurisprudence que «
les redevances pour occupation privative d'une dépendance
domaniale doivent être calculées en tenant compte des avantages de toute natu
re qu’elle procure à
son bénéficiaire et, le cas échéant, à titre indicatif, de sa valeur locative
» et que «
les avantages
tirés de l'occupation d'un complexe sportif s'apprécient notamment au regard des recettes tirées de
son utilisation comme la vente des places et des produits dérivés aux spectateurs, la location des
emplacements publicitaires et des charges que la collectivité publique supporte, telles que les
amortissements, l'entretien et la maintenance, calculées au prorata de l'utilisation d’un tel
équipement
»
49
.
En troisième lieu, dès lors que l’exploitation du stade Vélodrome est assujettie à la TVA
, la ville ne
peut fixer un loyer trop bas.
En effet, lorsque le prix est fixé à un niveau très inférieur au prix du marché et dans des conditions
telles qu'il traduirait en réalité une libéralité, le fournisseur ne peut pas être regardé comme exerçant
une activité économique. L'opération n'est alors pas située dans le champ d'application de la TVA
50
,
les solutions des arrêts du 6 octobre 2005 de la C
our de justice de l’Union européenne
cités par la
ville en réponse
n’étant pas en cause ici
51
. La mise à disposition d'un immeuble par une collectivité
moyennant un loyer dérisoire ou symbolique serait assimilée à une libéralité n'entrant pas dans le
champ d'application de la taxe. Dans une telle situation, la collectivité ne saurait avoir la qualité
d'assujettie à la TVA et la taxe grevant les dépenses directement affectées à la réalisation d'une telle
activité ne serait pas déductible
52
.
La jurisprudence a considéré que des taux de rentabilité de 2,2 %
53
ou de 2,39 %
54
du capital investi
étaient trop bas pour per
mettre de qualifier une location d’activité économique. Par contre, il a pu
être jugé qu’u
n taux de rentabilité de 4,26 % ne révélait pas une libéralité
55
, ce qui pour le stade
Vélodrome corresp
ondrait à un loyer d’environ 10 M€
56
par an pour que la ville conserve la qualité
d’assujettie.
Les éléments permettant d’approcher un montant de part fixe de redevance respectant les
contraintes ci-dessus énoncées sont les suivants :
Si la valeur locative du stade est difficile à déterminer, il a été vu plus haut que le loyer minimum
d’un point de vue fiscal peut être estimé à 10
M€.
La majorité des coûts d’entretien et de maintenance (RBA2 et RBA3) sont exposés dans l’intérêt du
club résident, ces redevances (dimensionnées pour 25 matchs par an) totalisant environ 6
M€
la
première année pleine.
En revanche, le club n’est pas le seul utilisateur du stade, étant donné que la société AREMA
l’exploite de son côté, celle
-
ci ayant prévu dans son plan d’affaires notamment 12,5 jours par an
d’évènements utilisant la pelo
use et 76 évènements de type séminaire. Il est prévu aussi entre deux
et quatre évènements de la ville utilisant la pelouse.
49
Cour administrative d'appel de Lyon, 12 juillet 2007,
Ville de Lyon
; TA Lyon, 23 novembre 2012, n° 1100384
50
CJUE 21 septembre 1988 aff. 50/87, RJF 11/88 n° 1255, Rec. 1988-8 p. 4797
51
Ces solutions portaient sur la limitation du droit à déduction d’opéra
teurs ayant reçu des subventions non taxables et
non sur le fait que les opérations qualifiées de libéralités sortent du champ de la TVA.
52
Instruction fiscale du 27 janvier 2006, 3 D-1-06
53
TA Rennes 13 juin 2002 n° 98-1680, 2
e
ch., SCI de Kerhunou RJF 2/03 n° 163
54
TA Lyon 3 mars 2003 n° 98-5583, Sté civile « Mosquée de Lyon » : RJF 6/03 n° 705
55
TA Toulouse 2 octobre 2001 n° 97-3208, 1re ch., Andrieu
56
4 % des coûts d’investissement
59
En première approximation à l’avantage du club, un partage égal de l’utilisation du stade peut être
supposé ; ces éléments permett
ent de déterminer une part fixe de redevance s’élevant à 8 M€.
A titre de comparaison, pour utiliser des stades neufs de même standard mais de capacité moindre,
le club de football de Lille devra verser une redevance fixe de 4,7 M€ par an, augmentée de 20
% de
la part du chiffre d’affaires de la billetterie excédant 16,5 M€
57
, et le club des Girondins de
Bordeaux verse un apport initial de 20 M€, une redevance fixe de 3,85 M€ par an sur 30 ans,
augmentée de 10 % de la part de chiffre d’affaires excédant 20 M€ et de 20 % de la part de chiffre
d’affaires excédant 30 M€
58
.
Par ailleurs, la taxe sur les spectacles est perçue en sus pour le grand stade de Lille
59
et la ville de
Bordeaux a prévu une garantie des paiements des sommes dues à la ville auprès de
l’actionnaire
principal du club
60
.
Enfin, on peut remarquer que le chiffre d’affaires de l’Olympique de Marseille est très supérieur à
celui de ces deux clubs
et qu’il ne paye
pas la taxe sur les spectacles précitée, conformément à la
délibération municipale exonérant de cette taxe les manifestations sportives sur le territoire de la
commune.
Recommandation n° 12 :
12-1
Prévoir une part fixe de redevance supérieure à 8 M€ par an et une part variable
assise
sur l’ensemble des recettes réalisées au titre de l’utilisation
du stade, et pas seulement de la
billetterie.
12-2 Constituer des garanties de paiement de la redevance.
***
57
Article 32 de la convention délibérée par le conseil de la communauté urbaine de Lille le 25 septembre 2008.
58
Article 19 de la convention délibérée par le conseil municipal de Bordeaux du 24 octobre 2011.
59
8 % du montant brut des recettes encaissées en application des articles 1560 et 1563 du code général des impôts.
60
Article 20.
60
6
LE PERSONNEL DE LA VILLE DE MARSEILLE
Les effectifs de la ville de Marseille s’élèvent à 11
556 agents titulaires en 2011, soit 11 335
équivalents temps plein (ETP). Au cours de la période contrôlée (2005-2011), ils ont diminué de
2 %. Par ailleurs, selon les données fournies par la ville, le nombre d’agents non
-titulaires est de
5 636 agents : 893 contractuels, 2 617 vacataires, 876 intermittents, 1 063 agents pour études
surveillées et 187 saisonniers.
Evolution des effectifs d’
agents titulaires de 2005 à 2011
Année
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
05-11
05-11
Effectifs 11 843
11 798
11 760
11 653
11 695
11 636
11 556
- 287
-2%
ETP
11 603
11 558
11 520
11 420
11 364
11 303
11 335
- 268
-2%
(Source ville de Marseille)
Les agents de catégorie C représentent 80 % des effectifs en 2009. Ce taux est supérieur de près de
5 points à celui des agents de la même catégorie dans les communes de plus de 100 000 habitants,
où il est de 74,9 % en 2009 (synthèse des bilans sociaux 2009 d
u ministère de l’intérieur). Les
agents de catégorie A représentent 10 % des effectifs. Le taux de féminisation des effectifs de 70 %
à Marseille est supérieur de près de quatre points à celui des communes de plus de 100 000
habitants.
Le contrôle de la
chambre a porté sur les conditions d’emploi de certaines catégories de personnels
:
les non titulaires, les agents dits « extérieurs », les personnels des bibliothèques municipales et des
musées. La chambre a également relevé des cas irréguliers de dépasse
ment de la limite d’âge et
vérifié l’application de la durée légale du travail. Elle a examiné les suites données par la ville à son
précédent rapport porté à la connaissance du conseil municipal lors de sa séance du 13 novembre
2006. Au-delà de la gestion de leurs personnels, la chambre a analysé les principales
caractéristiques de la gestion des bibliothèques et des musées de la ville.
6.1.
Les agents non titulaires
a)
La gestion des agents non titulaires
La direction des ressources humaines de la ville suit en « gestion complète » les agents titulaires et
une partie des agents non titulaires (contractuels et saisonniers). En revanche, elle ne fait qu’assurer
la tenue des dossiers administratifs des 2 617 vacataires qui sont en « gestion simplifiée » et
n
’intervient pas dans la gestion administrative de 1 939 agents (876 intermittents, 1 063 agents pour
études surveillées.)
Ainsi, en 2011, sur un total de 526 M€ de dépenses de personnel, dont 78 M€ au titre du bataillon
des marins-pompiers à la charge de
la ville en application de l’article L. 2513
-5 du code général des
collectivités territoriales, la direction des ressources humaines gérait directement 427 M€. A cet
égard, la ville de Marseille ne s’est pas donné les moyens de contrôler les dépenses de pe
rsonnel
relatives aux 1 750 agents vacataires qui travaillent dans les mairies de secteur et qui, en 2011,
occasionnaient près de 5 M€ de dépenses.
De ce défaut de maîtrise résultent chaque année des dépassements des crédits prévus au budget
primitif de la ville du fait de dépenses initiées par les mairies de secteur : ainsi en 2008 les mairies
de secteur ont dépensé 1 386
310 €, soit 46 % de plus que la somme allouée par leur budget
primitif , en 2009, 1 050
933 € (+ 30 %) et en 2010, 1
530
735 € (+ 43
%).
61
b)
Un risque juridique
La situation juridique des agents vacataires intervenant dans les services de la ville de Marseille, et
plus particulièrement dans les mairies de secteur, représente un risque juridique important pour la
collectivité, lié à la requalification potentielle des contrats prolongés sur de longues durées.
- Les secteurs et les masses financières en jeu
En 2011, 1 750 agents vacataires exerçaient en mairies de secteur, selon la direction des ressources
humaines. Dans ces mairies, la majorité des emplois précaires sont occupés par des animateurs, des
agents de service et des responsables de centres de loisirs.
Selon la ville, 274 d’entre eux avaient entre 5 ans et 10 ans d’ancienneté au 31 décembre 2011, et
170 agents étaient là depuis plus de 10 ans, soit 444 au total. 16 agents sont vacataires depuis plus
de 20 ans. Les agents ayant plus de 10 années de vacations sont presque en totalité des agents de
surveillance dans les cantines. Trois agents ont plus de 30 ans de service dans ce secteur.
Les masses financières en jeu représentent près de 5 M€ en 2011 pour les mairies de secteur et un
peu plus de 4 M€ pour le secteur culturel
(
dont 438 731 € pour les musées et 95
844
€ pour les
bibliothèques), selon les chiffres apportés par la direction des ressources humaines de la ville.
Mairies de secteurs
Total 2011
Mairie 1
er
secteur 1/7
620
229 €
Mairie 2
ème
secteur 2/3
123
197 €
Mairie 3
ème
secteur 4/5
382
346 €
Mairie 4
ème
secteur 6/8
544
070 €
Mairie 5
ème
secteur 9/10
1 091
062 €
Mairie 6
ème
secteur 11/12
425
756 €
Mairie 7
ème
secteur 13/14
1 202
140 €
Mairie 8
ème
secteur 15/16
605
808 €
Total
4 994
608,00 €
- Le risque de requalification des contrats prolongés sur de longues durées
Le vacataire est, selon la jurisprudence administrative, un agent recruté pour exécuter un acte
déterminé (spécificité) ne correspondant pas à un besoin permanent (discontinuité dans le temps) et
rémunéré à l'acte (mode dérogatoire de la rémunération). Les vacataires sont dans une situation
jurid
ique précaire. Ils sont écartés de l’application du décret n° 88
-145 du 15 février 1988 relatif
aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale.
62
L’article 3 de la loi 84
-53 du 26 janvier 1984 a été modifié par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012
relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents
contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses
dispositions relatives à la fonction publique. Cette loi
a assoupli les conditions d’appel à des agents
non titulaires et renforcé la sécurité de l’emploi des personnels non titulaires
61
. Elle prévoit un plan
de résorption de l’emploi précaire par la transformation de plein droit du contrat en cours en contrat
à
durée indéterminée pour les agents ayant été employés conformément à l’article 3 de la loi du 26
janvier 1984 dans sa rédaction antérieure à 2012 et remplissant certaines conditions. Enfin elle
organise une voie professionnalisée de titularisation pour les agents contractuels
62
.
La jurisprudence administrative comme les évolutions récentes de la législation relative à la
fonction publique territoriale ont renforcé les garanties juridiques des agents non titulaires.
Le juge administratif constate ainsi
qu’«
un agent vacataire a droit à la requalification de son
contrat en contrat d’agent non titulaire s’il a occupé de manière continue un emploi à caractère
permanent correspondant au besoin permanent de la collectivité ».
La ville de Marseille a d’ailleu
rs été censurée dans de nombreux contentieux administratifs portant
sur des agents vacataires dont les contrats étaient répétés durant de nombreuses années pour exercer
des fonctions nécessaires aux missions de service public assurées par la ville.
Cette jurisprudence administrative pourrait en pratique concerner entre 25 % et 35% des
1 750 agents vacataires intervenant dans les mairies de secteur, compte tenu de leurs missions et de
la durée de leurs contrats.
- Une maîtrise insuffisante de la gestion des vacataires par la ville
L’analyse des besoins en personnels occupant des fonctions temporaires puis la préparation de
l’acte d’engagement revient à chaque service utilisateur, et notamment aux mairies de secteur. La
direction des ressources humaines de
la ville valide l’acte d’engagement du vacataire et le fait
signer par le maire de Marseille. Elle ne peut contrôler le flux de recrutement des vacataires par les
mairies de secteur car elle ne dispose pas des moyens d’apprécier les besoins et les types d
e
recrutement.
Devant l’importance des contentieux et l’évolution de la réglementation, la direction des ressources
humaines a entamé durant le premier semestre 2010 une réflexion sur la situation des agents
contractuels, et plus particulièrement ceux du service de la jeunesse et des mairies de secteur. Un
logiciel de gestion des vacataires est mis en œuvre depuis juin 2012. Un guide de procédures a été
rédigé.
La direction des ressources humaines se heurte à une résistance importante de la part des mairies de
secteur et des services qui renouvellent systématiquement les mêmes personnes comme vacataires,
malgré les rappels qui leur sont adressés. Ainsi une note du 10 juillet 2012, adressée à la direction
de la jeunesse et à chaque directeur de services dan
s les mairies d’arrondissement rappelait les
risques contentieux liés à l’appel aux mêmes agents à chaque renouvellement de contrat.
61
Les collectivités et établissements publics locaux peuvent recruter temporairement des agents contractuels sur des emplois non
permanents pour faire face à un besoin lié à :
1° Un accroissement temporaire d'activité, pour une durée maximale de douze mois, compte tenu, le cas échéant, du renouvellement
du contrat, pendant une même période de dix-huit mois consécutifs ;
2° Un accroissement saisonnier d'activité, pour une durée maximale de six mois, compte tenu, le cas échéant, du renouvellement du
contrat, pendant une même période de douze mois consécutifs. Par ailleurs, l’agent recruté pour pallier des absences temporai
res
d’agents l’est maintenant pour la durée de cette absence.
62
Le décret n° 2012-
1293 du 22 novembre 2012 d’applicatio
n de la loi du 12 mars 2012, fixe la date limite de ce processus de
titularisation au 13 mars 2016. Les collectivités doivent présenter au plus tard au 24 février 2013 devant leur comité technique
paritaire un plan pluriannuel d’accès à l’emploi
.
63
La reconduction des contrats s’explique, selon les responsables de service, par des raisons pratiques
(les agents sont connus et ils connaissent le travail des centres de loisirs sans hébergement), et par
les normes d’encadrement de ces centres.
La ville de Marseille n’a pas mis en place les outils de maîtrise des besoins en vacataires ni procédé
à l’évaluation des besoins p
ermanents en personnels remplis de fait, par des vacataires qui ne sont
pas pris en compte dans ses effectifs permanents. La ville peut ainsi afficher une baisse du nombre
de ses agents titulaires.
A titre d’exemple, en 2010, la direction des musées dans
une étude consacrée aux « médiateurs
culturels » intervenant comme conférenciers et animateurs de groupe au sein des musées de la ville,
constatait que ces « médiateurs culturels » ressortissaient de trois profils : 8 vacataires « pérennes »,
19 vacataires réguliers et une vingtaine de vacataires ponctuels intervenant selon les besoins des
expositions. Les 8 vacataires « pérennes » ont une ancienneté comprise entre 14 et 17 ans, et parmi
les 19 vacataires réguliers, 12 ont plus de 5 ans d’ancienneté, dont
3 plus de 9 ans.
La ville de Marseille dans sa réponse indique qu’elle s’est engagée dans une démarche
d’identification des besoins et d’amélioration du suivi budgétaire consacré au recrutement des
vacataires et de mise en place d’un véritable contrôle de
gestion de l’emploi de ces personnels.
Par ailleurs, elle écarte la création d’emplois permanents pour les activités intermittentes relevant de
l’opéra municipal et du théâtre de l’Odéon
.
Elle fait de même pour le secteur de l’animation qui selon sa réponse couvre l’animation les
mercredis et lors des vacances scolaires en centres de loisirs sans hébergement. A cet égard, la
chambre souligne que la ville ne paraît pas avoir pris la mesure des risques juridiques qui touchent
des emplois qui certes sont saisonniers, mais qui sont offerts aux mêmes agents le plus souvent pour
des durées importantes et de manière répétitive, comme les analyses de la chambre sur la situation
des agents vacataires en mairie de secteur l’ont souligné.
6.2.
Les agents dits « extérieurs » de la ville de Marseille
a)
Les personnels concernés
La ville a pris en charge en 2011 les salaires de 155 agents placés en position «
d’effectifs
extérieurs
» pour un montant total de 3,15 M€. Il s’agit principalement de personnels mis à
dis
position auprès d’organismes, et d’agents bénéficiant d’une formation dans le cadre des crèches,
point envisagé ci-
après dans le chapitre consacré à l’accueil de la petite enfance. Par ailleurs,
figurent dans les personnels dits « extérieurs » les agents bénéficiant de décharge de service pour
activité syndicale.
b)
Les irrégularités constatées
La mise à disposition ne peut se faire qu’auprès de certains organismes mentionnés à l’article 61
-1
de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale et seulement pour des missions de service public. Les mises à disposition doivent dans
ce cas faire l’objet d’une convention entre la collectivité et l’organisme bénéficiaire et les sommes
prises en charge par la collectivité doivent lui être remboursées. La mise à disposition nécessite
enfin un avis de la commission administrative paritaire et une information préalable du conseil
municipal.
64
Cette dernière formalité n’est pas pleinement respectée.
Le contrôle a révélé que pour 47 arrêtés de
mise à disposition auprès d’un organisme public et 14 arrêtés de mise à disposition auprès d’une
association, l’intervention de la commission administrative paritaire est bien mentionnée, mais non
l’information
du conseil municipal.
La chambre relève également des cas où la mise à disposition n’entre pas dans les cas autorisés par
l’article 61
-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
Depuis la modification en 2007
du cinquième alinéa de l’article 61
-1 de la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984, les mises à disposition de personnel ne peuvent être effectuées qu’auprès
d’organismes «
contribuant à la mise en œuvre d'une politique de l'Etat, des collectivités
territoriales ou de leurs établissements publics administratifs, pour l'exercice des seules missions
de service public confiées à ces organismes ».
L’association bénéficiaire doit donc assurer une
mission de service public.
Selon l’article 1
er
du décret n° 2008-580 du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition
applicable aux collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs locaux,
«
lorsque la mise à disposition est prononcée au profit d'un organisme mentionné au cinquième
alinéa de l'article 61-1 de la loi du 26 janvier 1984, la convention précise les missions de service
public confiées à l'agent
».
Les mises à disposition auprès de la Coop Ville de Marseille et Communauté urbaine (3 agents) et
du Conseil mondial de l’eau ne remplissent pas ces conditions. La chambre a donc
recommandé à la
ville de Marseille d’y mettre fin.
Recommandation n°13 :
Mettre fin aux mises à disposition irrégulières d’agents municipaux auprès de la Coop Ville
de Marseille et Communauté urbaine ainsi que
du Conseil mondial de l’eau.
Il est pris
acte de l’intention de la ville d’y mettre un terme.
Enfin, la ville ne réalise pas le rapport annuel qui doit détailler les mises à disposition de personnels
prévu par l’article 62 de la loi n° 84
-
53 du 26 janvier 1984 précitée et l’article 12 du décret
n° 2008-580 du 18 juin 2008 .
Recommandation n°14 :
Etablir le rapport annuel prévu à l’article 62
de la loi n° 84
-53 du 26 janvier 1984 détaillant
les mises à disposition de personnels.
La ville confirme qu’elle va réaliser le rapport annuel prévu
par la loi.
6.3
Les cas de dépassement de la limite d’âge
La ville de Marseille ne respecte pas, dans certains cas, la limite d’âge d’emploi des fonctionnaires.
a)
Le cadre juridique
La limite d’âge générale concernant tous les fonctionnaires est fixée à
65 ans pour la catégorie «
sédentaire » et à 60 ans pour ceux de la catégorie « active ». Depuis la réforme des retraites
organisée par la loi n°2010-
1330 du 9 novembre 2010, cette limite d’âge est retardée selon les
années de naissance.
65
L’atteinte de la limite d’âge entraîne de plein droit la rupture du lien entre l’agent et
l’administration. L’autorité compétente en matière de nomination est tenue de radier des cadres le
fonctionnaire concerné (loi n°84-
834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d’âge
dans la
fonction publique et le secteur public et article 92 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984).
Selon une jurisprudence constante, le Conseil d’Etat constate «
que la survenance de la limite d’âge
des agents publics, telle qu’elle est déterminée par
les dispositions législatives et réglementaires en
vigueur, entraîne de plein droit la rupture du lien de ces agents avec le service ; que les décisions
administratives individuelles prises en méconnaissance de la situation née de la rupture de ce lien
son
t entachées d’un vice tel qu’elles doivent être regardées comme nulles et non avenues
63
».
Des reculs de la limite d’âge sont autorisés de manière limitative
: pour raisons familiales, dans le
cas de carrière incomplète, ou en raison de l’intérêt du servic
e. La faculté ouverte dans ce dernier
cas est réservée aux titulaires de fonctions d’encadrement supérieur des collectivités, définies aux
2
ème
et 3
ème
alinéa de l'article 47 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
64
. De plus, ce maintien en
activité dérogatoire est limité dans le temps,
« jusqu'au renouvellement de l'assemblée délibérante
de la collectivité territoriale ou de l'organe délibérant de l'établissement public qui les emploie si
ce renouvellement intervient dans les dix-huit mois suivants le jour où ils ont atteint la limite
d'âge »
selon l’article 7
-1 de la loi du 13 septembre 1984.
b)
Les irrégularités constatées
La ville de Marseille emploie actuellement 53 agents qui ont dépassé la limite d’âge de 65 ans.
Parmi eux, 44 agents bénéficient du
recul de la limite d’âge conformément à la réglementation.
Parmi les cinq agents qui bénéficient du recul de la limite d’âge dans l’intérêt du service, quatre ne
remplissent pas les conditions précitées et
l’unique directeur général concerné ne peut bénéficier de
l’application de l’article 7
-1 de la loi précitée
: sa limite d’âge a été atteinte au
-delà des 18 mois
précédant le prochain renouvellement du conseil municipal en mars 2014. En effet, ce cadre avait
atteint la limite d’âge avant octobre 2012. Enfin, quatre agents sont dans une situation irrégulière,
car n’entrant pas dans les autres cas prévus par la loi.
La ville explique les raisons du maintien au delà de la limite d’âge de 65 ans par l’applicat
ion des
articles L. 26 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite et 10 du décret n° 2003-1306
du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de
retraites des agents des collectivités locales.
Ces dispositions n’ajoutent pas un autre cas de dérogation aux règles fixant les limites d’âge. Les
dispositions évoquées par la ville ne concernent en effet que l’entrée en jouissance de la pension ou
de la solde de réforme et non le recul de la l
imite d’âge.
Recommandation n°15 :
Mettre fin au maintien en fonction irrégulier des agents employés au-
delà de la limite d’âge
légale.
63
Conseil d'État, 8 novembre 2000, n° 209322 Département de Corse du Sud et Conseil d'Etat, du 26 février 2003,
n° 234217, Préfet de police de Paris.
64
Directeur général des services et, lorsque l'emploi est créé, directeur général adjoint des services des départements et
des régions ; directeur général des services et directeur général des services techniques des communes de plus de 80 000
habitants et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants.
66
6.4
La ville de Marseille ne respecte pas la durée légale du temps de travail dans la fonction
publique.
La chambre avait dans son dernier examen de gestion portant sur la période 1999 à 2005 mis en
évidence le caractère irrégulier des avantages horaires accordés au personnel de la ville par une
délibération du 11 mars 2002 : alors que la durée légale annuelle de travail est pour les agents de la
fonction publique de 1 607 heures, la commune a instauré une durée de 1 567 heures.
Cette délibération est toujours en vigueur alors même que la jurisprudence constante du Conseil
d’Etat
65
souligne que la durée horaire annuelle de 1 607 heures est à la fois un plancher et un
plafond, et que dans le cas où des sujétions particulières permettraient de diminuer l’horaire légal, il
revient à la collectivité de préciser les types d’emplois concernés et d’en décrire précisément les
raisons pour chacun des emplois concernés.
De fait, la ville perd en 2011 au regard des effectifs d’agents à temps complet, un volume de
453 000 heures par an. La ville de Marseille en rétablissant des horaires de travail légaux ferait une
économie qui peut être estimée à 10
M€ par an,
66
soit 1,9 % de ses dépenses de personnel, et
accroîtrait sans dépenses supplémentaires une capacité de travail équivalente à 280 ETP.
La ville indique qu’elle ne mettra pas en œuvre la recommandation de la chambre d’appliquer
aux
agents de la ville la durée légale de travail. Elle avance trois raisons.
D’une part les spécificités du travail à Marseille
:
«
La délibération N° 02/0150/EFAG du 11 mars 2002 définit en effet les sujétions particulières
s'appliquant aux personnels de la Ville, qui sont soumis, dans le fonctionnement quotidien des
services, à des contraintes fortes liées aux problématiques d'organi
sation, d’administration et de
mise en œuvre des compétences propres aux grandes agglomérations. Ces contraintes sont de
plusieurs ordres :
•
complexité et diversité du milieu urbain marseillais,
•
diversité et polyvalence des services publics locaux,
•
insécurité urbaine,
•
développement croissant des nouveaux services de proximité,
•
prise en charge des populations en difficultés,
•
maintien et renforcement du maillage des services publics locaux,
•
croisement des diverses politiques locales résultant des divers échelons d'administration,
•
spécificité de l'organisation municipale marseillaise liée aux dispositions de la loi PML du
31 décembre 1982.
Dès lors, ces contraintes génèrent les sujétions suivantes :
•
cycles de travail particuliers : nuit, jours fériés, dimanches, travail en horaires décalés,
travail en équipe,
•
modulation importante des cycles de travail,
•
travaux pénibles, dangereux,
65
CE 9 octobre 2002, Fédération nationale Interco CFDT, req. n° 238461 - CAA Paris 31 décembre 2004, Département
des Hauts de Seine, req. n° 03PA03671.
66
La ville de Marseille comptait 11 335 ETP en 2011 ce qui donne un temps de travail total de 17 761 945 h/an (11 335
ETP*1 567 h/an). Le coût moyen
de l’heure
-agent à la ville de Marseille est de 24
€
(425
M€
/ 17 761 945 heures/an).
Par rapport à la durée légale de 1 607 h/an, la perte horaire de 453 400 h/an ((1607 h
–
1567 h)* 11 335 agents.
La ville de Marseille, en appliquant un système horaire illégal et avantageux pour ses agents
, subit une charge d’environ
10,8 M
€ (453 400
h/an * 24
€/
h).
Par ailleurs,
ce volume d’heures perdues correspondrait à 282 ETP (4
53 400 h / 1607 h).
67
•
pénibilité des conditions de travail,
•
mise en œuvre d'aptitudes nouvelles liées au développement de
l'administration de
proximité,
•
difficulté d'exercice des fonctions sur l'ensemble du territoire communal liées au contact
avec des populations issues des zones urbaines sensibles.
Par conséquent, la durée annuelle du temps de travail a été fixée, à la Ville de Marseille, à 1560
heures par la délibération susvisée du 11 mars 2002, pour tenir compte de ces sujétions, puis à
1567 heures ».
D’autre part, la ville de Marseille souligne que
« la délibération du 11 mars 2002, d'une part, a
pris en compte les observations effectuées par la préfecture des Bouches-du-Rhône au titre du
contrôle de la légalité concernant une précédente délibération en date du 17 décembre 2001
portant sur le même objet, et, d'autre part, n'a pas fait à son tour l'objet d'observations de la part de
la préfecture.
»
Enfin, la ville indique que «
nonobstant les considérations de la chambre sur la perte de volume
horaire, il est à noter que la durée annuelle du temps de travail ainsi définie a été le fruit d'une
longue démarche de concertation et de dialogue social avec les organisations syndicales, et
recueille la satisfaction des personnels. Aussi, il paraîtrait difficilement envisageable de revenir
aujourd'hui sur ce régime. En effet, une telle mesure, revenant sur un acquis, aurait très
probablement des conséquences sociales lourdes, et serait de nature à dégrader durablement le
climat social au sein des services municipaux
. »
La chambre ne peut que maintenir sa recommandation. En effet, la ville de Marseille ne peut se
prévaloir
de l’application de l’article 2 du décret n° 2001
-623 du 12 juillet 2001 pris pour
l’application de l’article 7
-1 de la loi n°84-
53 du 26 janvier 1984 relatif à l’aménagement et à la
réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale. Elle en fait une application
générale qui n’est conforme ni aux dispositions du décret qui définissent les dérogations
susceptibles d’être apportées au régime légal de la durée de travail, ni à l’interprétation restrictive
de ces dérogations faite par la jurisprudence administrative.
Recommandation n°16 :
Appliquer aux agents de la ville la durée légale de travail.
68
7
LES BIBLIOTHEQUES MUNICIPALES DE LA VILLE DE MARSEILLE
La chambre a examiné l’offre de lecture municipale sur la base d’indicateurs
nationaux
d’activité
des bibliothèques et des informations fournies par la ville de Marseille et d’autres grandes villes.
7.1
Le niveau du service rendu
-
Le réseau
des bibliothèques municipales
La ville de Marseille dispose d’un réseau de huit bibliothèques municipales, composé d’une
bibliothèque centrale (Alcazar), de deux bibliothèques de secteur (Bonneveine et Merlan) et de cinq
bibliothèques de quartier (Castellane, Panier, Grognarde, Saint-André, Cinq Avenues). Elle prévoit
pour les années 2014-2015 une nouvelle bibliothèque dans les quartiers nord de la ville (Plan
d’Aou
-Saint Antoine). Le programme des bibliothèques municipales à vocation régionale (BMVR)
encouragé par l’Etat à partir de 1992 a permis de créer la bibliothèque de l’Alcazar en 2004.
Ce
réseau municipal est complété par celui des bibliothèques de l’office central des bibliothèques
(OCB) et de l’association culturelle d’espaces lectures et d’écritures en Méditerranée (ACELEM),
subventionné par la ville. La coexistence de ces deux réseaux invite à relativiser les données
relatives à la seule offre municipale. Celle-ci apparaît en effet sous-dimensionnée, en comparaison
d’autres grandes villes. Un rapport de 2006 de l’inspection générale des bibliothèques
67
relevait
«
un
réseau fait d’unités
disparates, qui laisse à découvert de grandes zones géographiques, alors
que certains établissements se chevauchent, comme dans le territoire Centre où a été construite la
bibliothèque de l’Alcazar, à laquelle on demande de jouer le rôle de bibliothèque de
secteur pour
cette zone géographique
».
Pour approcher une couverture comparable par habitant à celle de Paris, Lyon ou Lille, Marseille
aurait en effet à tripler le nombre de ses bibliothèques. Elle devrait en doubler le nombre pour
atteindre un taux d
e couverture d’une bibliothèque par arrondissement. En moyenne, seul un
arrondissement sur deux dispose d’une bibliothèque municipale. Depuis la création de la
bibliothèque de l’Alcazar, la ville n’a pas étoffé son réseau de bibliothèques ni même agrandi s
es
bibliothèques existantes.
-
L’ouverture au public
Les horaires d’ouverture des bibliothèques sont différenciés : l’Alcazar ouvre huit heures par jour,
cinq jours sur sept, tandis que les autres bibliothèques sont ouvertes trois journées complètes
(mercredi, vendredi et samedi) et deux demi-journées. Par conséquent, les bibliothèques (sauf
l’Alcazar) ne sont ouvertes au public que quatre jours par semaine.
Le volume annuel de jours d’ouverture est ainsi plus faible que dans les autres grandes villes. S
elon
les chiffres de l’observatoire de la lecture du ministère de la culture, le nombre de jours d’ouverture
au public a été de 254 jours à Paris, 253 à Lyon et 222 à Marseille pour l’année 2010, soit
approximativement l’équivalent d’un mois complet de fermeture en plus. L’amplitude
hebdomadaire d’ouverture au public est de 40 heures pour l’Alcazar et de 34 heures pour les autres
bibliothèques du réseau. Selon les chiffres de l’observatoire de la lecture, l’ouverture hebdomadaire
au public était, en 2010, de 53 heures à Paris et de 44 heures à Lyon.
67
L’i
nspection générale des bibliothèques est placée sous l'autorité du ministre de l'enseignement supérieur et de la
recherche et mise à la disposition du ministre de la culture et de la communication pour les bibliothèques qui relèvent de
sa compétence. Elle exerce le contrôle technique de l'État sur les bibliothèques publiques.
69
-
La gestion des achats de livres, CD et DVD
Le circuit du livre et des vidéogrammes (DVD) est effectué par le service des entrées dépendant de
la division des moyens généraux, division fonctionnelle du service des bibliothèques, qui a vocation
à intervenir au profit de tous les établissements. Toutefois, l’acquisition des ouvrages et des DVD
n’est pas faite par le service des entrées pour les deux bibliothèques de secteur (Merlan et
Bonneveine) qui y procèdent elles-mêmes dans le cadre des marchés passés par la BMVR. Les
commandes sont effectuées à partir du système intégré de gestion de bibliothèques (SIGB)
« Portfolio » et sont ensuite saisies dans le logiciel comptable de la ville (PEGASE).
Le circuit d’acquisition des disques compacts (CD) n’est pas effectué par le service des entrées,
mais par une division spécialisée de la bibliothèque de l’Alcazar, sauf pour les bibliothèques de
Bonneveine et du Merlan qui commandent, réceptionnent et cataloguent elles-mêmes leurs CD.
Cette différenciation entre livre et CD n’a pas été expliquée par la ville.
En outre, au plan informatique, les commandes de CD ne sont pas traitées dans le système Portfolio,
alors même que le logiciel le permet. Ceci est d’autant plus regrettable que, d’une part, le système
intégré permet à chaque service demandeur de connaître précisément au moment de sa commande
les crédits disponibles sur la ligne budgétaire concernée, ce qui offre une sécurisation des
commandes, et que d’autre part, la
procédure suivie actuellement n’est pas maîtrisée par la direction
qui ne dispose pas de la possibilité de consulter à tout moment l’état des commandes. Il serait donc
très souhaitable que la ville reconsidère cette situation dans les meilleurs délais.
L
a ville de Marseille indique dans sa réponse que la mutualisation des achats va être mise en œuvre
en deux phases successives : «
dans un premier temps, l'achèvement du circuit livres et DVD en
transférant au service des entrées la part de travail encore dévolue aux 2 bibliothèques de secteur.
(Et) dans un deuxième temps, l'intégration des acquisitions musique sur Portfolio sera envisagée.
»
-
Le niveau des acquisitions
Selon les données 2010 de l’observatoire de la lecture, la commune de Marseille a consa
cré en 2010
la somme de 1,31 € par habitant à ses acquisitions documentaires, alors que la moyenne nationale
est de 2,68 € par habitant et qu’elle est en 2010 pour des villes comme Nice, Aix
-en-Provence et
Lyon respectivement de 2,51 €, 2,23 € et 3,54 € pa
r habitant.
Le rapport de l’inspection générale des bibliothèques précité rappelle même que «
les crédits
d’acquisition se situent (…) en dessous du seuil recevable par le Centre national du livre pour les
dossiers de demande de subvention (2€ par habitan
t)
».
Dès lors, l’Etat ne verse pas d’aide à l’acquisition à Marseille du fait de la faiblesse de l’effort
fourni par la ville, ce qui avait déjà été relevé par un rapport de cette inspection de 2006.
La ville de Marseille fait valoir un taux de renouvellement des ouvrages (rapport entre le stock et
les acquisitions annuelles) plus élevé qu’à Lyon en 2010, et indique, sans
toutefois produire de
précisions chiffrées, que
son budget d’acquisition aurait augmenté entre 2011 et 2012. . Selon les
donn
ées fournies par la ville à l’observatoire de la lecture publique et accessibles sur Internet, ce
budget avait en revanche diminué entre 2010 et 2011 (de 1,13
M€ à 0,99
M€). Quant à
l’interprétation du taux de renouvellement du fonds documentaire, même si
elle doit être relativisée
du fait des caractéristiques de l’offre de lecture marseillaise, il demeure que le fonds documentaire
des bibliothèques municipales de Marseille (803 173) est plus de trois fois inférieur à celui de Lyon
(2,5 millions).
70
7.2
La gestion du personnel des bibliothèques
a)
Les effectifs
Les effectifs ont été réduits de 14% en équivalents temps plein entre 2007 et 2012.
Au 1
er
janvier 2012, le service des bibliothèques employait 287 agents représentant 275 ETP, ce qui
représente une baisse notable des effectifs totaux (324 agents pour 318,1 ETP au 1
er
janvier 2007,
soit une baisse de 11,42 % des effectifs et une baisse de 13,52 % en ETP).
La ville indique que les équipes ont été redimensionnées et que la mise en place de l’automatisation
des fonctions de prêt et de retour va permettre de compenser la réduction d’effectifs.
Le ratio
marseillais (0,33 ETPT ou équivalents temps plein travaillés
68
pour 100 habitants) est toutefois
inférieur à la moyenne nationale (0,56) et aux ratios de Nice, Paris et Lyon (respectivement 0,5,
0,57 et 0,89).
b)
Le temps de travail
-
L’absentéisme
Selon les données fournies par la ville, le taux d’absentéisme dans
les bibliothèques (8,05 en 2010,
8,32 en 2011) est plus bas que la moyenne dans les services municipaux (9,83 % en 2010, et 9,99 %
en 2011).
En 2011, le service des bibliothèques a constaté un total de 8
852 jours d’absence pour un effectif
total de 275,7 ETP. Ces 8
852 jours ont représenté le travail annuel d’environ 40
agents.
-
La durée du travail
Les personnels de la bibliothèque de l’Alcazar travaillent 32 heures par semaine, un temps de travail
que la ville explique par l’amplitude d’ouverture plus
élevée, compensée par un jour vaqué en
semaine.
c)
Le régime indemnitaire
80 % des agents du service perçoivent la nouvelle bonification indiciaire (NBI).
En décembre 2011, 80 % des effectifs rémunérés par le service des bibliothèques bénéficiaient de la
NBI. Dans les bibliothèques (par opposition aux « services communs
» de l’Alcazar), 94 % des
agents en moyenne perçoivent la NBI.
Les personnels de l’Alcazar concernés par la NBI reçoivent la NBI majorée prévue par le décret
n° 2006-780 du 3 juillet 2006 pour les agents « exerçant dans des zones à caractère sensible » (dite
« NBI ZUS »), tout comme la majorité des personnels du service des bibliothèques concernés par la
NBI. La vérification des conditions d’attribution de cette NBI ZUS est effectuée par l
a ville.
68
L’ETPT est une unité de mesure plus fine que l’ETP par la prise en compte de la durée d’activité dans l’année en sus
de la quotité du travail.
71
En revanche, pour les agents bénéficiant de la NBI au titre des fonctions d’accueil du public (décret
n° 2006-
779, annexe 3, rubrique 33), il n’est pas indiqué si les agents concernés effectuent
principalement des tâches d’accueil, c’est
-à-dire
s’ils consacrent au moins 50 % de leur travail au
contact du public, comme l’exige la jurisprudence du Conseil d’Etat pour que la NBI accueil soit
régulièrement accordée. Aucun calcul précis de la quotité du temps de travail dévolue à l’accueil
n’est en pratique effectué pour l’ensemble des personnels concernés.
7.3
La gouvernance et la gestion
a)
La gouvernance
L’Alcazar disposait depuis sa création en 2004 et jusqu’en 2010 de la mise à disposition de deux
conservateurs d’Etat
pour les postes de directeur des bibliothèques (et de l’Alcazar) et de directeur
adjoint de l’Alcazar.
Ces mises à disposition, consenti
es par l’Etat dans le cadre de toute création d’une bibliothèque
municipale à vocation régionale, sont en outre non remboursables par la collectivité lorsque, comme
dans le cas de Marseille, la bibliothèque municipale est classée
69
.
Compte tenu des difficu
ltés liées au départ d’un conservateur, directeur de la bibliothèque, le
ministre de la culture et de la communication a diligenté en février 2012, à la demande du maire de
Marseille, une mission d’inspection de l’Alcazar afin d’étudier les conditions d’un
e mise à
disposition de conservateurs d’Etat.
Au terme de cette mission, le rapport établi par l’inspection générale des bibliothèques donne un
avis négatif à la mise à disposition de conservateurs d’Etat, compte tenu des problèmes de
gouvernance qui empêcheraient ceux-ci de réaliser leurs missions dans des conditions satisfaisantes.
Outre l’impact
scientifique de ce refus qui prive la bibliothèque municipale de cadres spécialisés de
haut niveau, il a également un impact financier pour la ville qui doit e
t devra à l’avenir rémunérer
elle-
même le directeur des bibliothèques ainsi qu’un éventuel adjoint, ce poste n’existant plus à
l’heure actuelle.
Cette situation semble exceptionnelle puisque de nombreuses bibliothèques classées sont dirigées
par des conse
rvateurs d’Etat mis à disposition et parmi elles, la totalité des autres bibliothèques
municipales à vocation régionale. Au surplus, certaines bibliothèques municipales de taille
importante disposent également de nombreux conservateurs d’Etat
: par exemple, la bibliothèque
municipale de Lyon disposait en 2011 de huit conservateurs d’Etat et celle de Toulouse de quatre en
2009.
Depuis janvier 2012, un directeur territorial de la ville de Marseille assure les fonctions de directeur
du service des bibliothèqu
es et de responsable de la bibliothèque de l’Alcazar, sans disposer
d’adjoint. Il est, par ailleurs, directeur adjoint de l’action culturelle.
Le service a dû faire face aux départs de plusieurs cadres depuis 2010. Dans ces conditions,
l’encadrement actuel a été fortement renouvelé puisqu’il comprend majoritairement des personnels
ayant peu d’ancienneté dans le service. Ce renouvellement s’est poursuivi en 2012
: le responsable
administratif et financier a été remplacé tandis que le poste de chef de division des moyens
généraux a été pourvu.
69
La liste des bibliothèques municipales classées est donn
ée à l’article R. 310
-1 du code du patrimoine.
72
b)
Le coût des bibliothèques de la ville de Marseille
L’examen des comptes administratifs de la ville pour la période 2006
-2011 montre que les dépenses
et les recettes des bibliothèques ont diminué.
-
Les dépenses
Dépenses des Bibliothèques et médiathèques (fonction 321)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fonctionnement
13 949 728,97 €
13 902 176,29 €
13 350 677,95 €
13 169 235,42 €
13 474 857,76 €
13 362 252,07 €
Evolution 2006-
2011
-4%
Investissement
870 484,82 €
490 203,78 €
310 882,11 €
463 435,26 €
737 164,22 €
1 428 257,88 €
Evolution 2006-
2011
64%
Total dépenses
14 820 213,79 €
14 392 380,07 €
13 661 560,06 €
13 632 670,68 €
14 212 021,98 €
14 790 509,95 €
Evolution totale
2006-2011
-0,2%
(Source : compte administratif de la ville de Marseille.)
On peut observer une tendance à la baisse des dépenses de fonctionnement et une baisse globale de
4 % sur la période 2006-
2011, tandis que les dépenses d’investissement ont fortement fluctué. Les
dépenses totales ont baissé de 0,2 %.
Dépenses de
fonctionnement
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Charges à caractère
général
2 428 212,20 €
2 205 740,18 €
2 027 919,66 €
1 977 589,49 €
2 197 894,43 €
2 173 314,41 €
Dépenses personnel
11 506 570,43 €
11 678 918,85 €
11 291
477,34 €
11 171 952,73 €
11 255 817,38 €
11 165 887,90 €
charges gestion courante
14 877,74 €
17 329,06 €
31 280,95 €
19 560,54 €
21 117,95 €
22 988,21 €
charges exceptionnelles
68,60 €
188,20 €
132,66 €
28,00 €
61,55 €
Total
13 949 728,97 €
13 902
176,29 €
13 350 677,95 €
13 169 235,42 €
13 474 857,76 €
13 362 252,07 €
Part des dépenses de
personnel
82 %
84 %
85 %
85 %
84 %
84 %
Evolution totale des
dépenses de personnel
-3 %
(Source : compte administratif de la ville de Marseille.)
Les dépenses de personnel représentent entre 82 % et 85 % du total des dépenses de
fonctionnement. Elles ont connu une baisse de 3% au cours de la période considérée.
Les frais de gardiennage de l’Alcazar sont d’un montant moyen annuel de près d’1M€.
Le coût de fonc
tionnement (hors personnel) des locaux des bibliothèques et de l’Alcazar
(maintenance, consommation de fluides, etc.) est en moyenne de plus de 1 M€ par an. La surface
des bibliothèques atteint 28 200 m² (dont 20 000 m² pour la seule bibliothèque de l’Alca
zar), ce qui
revient à une dépense annuelle de 37 €/m².
73
-
Les recettes
Recettes des bibliothèques et médiathèques (fonction 321)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fonctionnement
561 525,35 €
544 568,14 €
457 061,03 €
358 247,06 €
327 497,31 €
301 658,64 €
Evolution annuelle
-3,0 %
-16 %
-22 %
-9 %
-8 %
Evolution 2006-2011
-46 %
Investissement
2 748 122,00 €
409 613,29 €
20 943,84 €
-
-
3 681 974,50 €
Total recettes
3 309 647,35 €
954 181,43 €
478 004,87 €
358 247,06 €
327 497,31 €
3 983 633,14 €
Evolution annuelle
-71 %
-50 %
-25,1 %
-9 %
1116 %
Evolution totale 2006-2011
20,4 %
Les recettes de fonctionnement sont en baisse constante. Au cours de la période, cette baisse atteint
au total 46 %. Par ailleurs, il n’y a pas eu de subvention d’investissement reçue par la ville pour ses
bibliothèques en 2009 et 2010.
Type de dépenses
Compte
Montants 2006- 2011
travaux
compte 2313
815 689,36 €
divers aménagements
70
compte 2128
123 969,21 €
divers travaux
compte 21318
961 194,23 €
entretien et réparations
compte 6152
236 109,58 €
maintenance
compte 6156
2 188 860,35€
énergie et électricité
compte 60612
1 948 975,51 €
TOTAL
6
274 798,24 €
(Source mandats de dépenses)
c)
Les bibliothèques de Marseille n’évaluent pas leurs
activités
La bibliothèque de l’Alcazar utilise des statistiques de suivi de son activité, principalement pour
répondre à l’enquête annuelle du ministère de la culture. En revanche, comme le relevait déjà le
rapport de l’inspection générale des bibliothèques de janvier 2006, elle ne réalise pas d’évaluation
de ses activités.
Le secteur des bibliothèques dispose pourtant d’outils méthodologiques de suivi comme la norme
NF ISO 11620 « indicateurs de performance des bibliothèques », dont la dernière édition date
d’octobre 2008. Cette norme a pour but «
d’encourager l’emploi d’indicateurs de performance dans
les bibliothèques et de faire connaître les moyens d’en mesurer la performance
».
Les bibliothèques peuvent ainsi s’appuyer sur les indicateurs développés
dans cette norme. Ce
document présente une série d’indicateurs de performance destinés à caractériser la qualité,
l’efficience et l’efficacité des services fournis par les bibliothèques. Le recours à un tel outil dans
les bibliothèques de Marseille aurait pour avantage de permettre le recueil de statistiques sur des
bases reconnues et non contestables, d’effectuer des comparaisons avec les autres bibliothèques, et
le cas échéant, de faire évoluer l’organisation ou le fonctionnement de la BMVR en fonction d
es
résultats obtenus.
La ville de Marseille indique qu’elle met en place un dispositif d’évaluation de l’impact de la
politique de lecture publique.
70
Notamment pour travaux sur les clôtures et les portails des établissements.
74
8
LES MUSEES DE LA VILLE DE MARSEILLE
8.1
L’offre muséale au seuil de l’année 2013
a)
Les musées de la ville de Marseille
14 musées de Marseille relèvent du label «musées de France» :
•
Muséum d'histoire naturelle, Palais Longchamp
•
Cabinet des monnaies et médailles
•
Musée d'archéologie méditerranéenne, Vieille Charité
•
Musée du Vieux Marseille, Maison diamantée
•
Musée d'histoire de Marseille, Centre Bourse
•
Musée d'Arts africains, océaniens, amérindiens(MAAOA), Vieille Charité
•
Musée des Beaux-Arts, Palais Longchamp
•
Musée Cantini
•
Musée d'art contemporain(MAC)
•
Musée des docks romains
•
Musée Borély
•
Musée de la faïence, château Pastré
•
Musée Grobet-Labadié
•
Musée de la mode
Trois sites d’exposition permanente ne bénéficient pas de ce label : le préau des Accoules, la
conservation du patrimoine des musées (CPM) du site de la Belle-de-Mai et le Mémorial des camps
de la mort.
A la date du contrôle de la chambre (deuxième semestre 2012), sept musées étaient fermés pour
travaux : le Musée des Beaux-Arts (depuis 2005), le musée Borély (depuis 2004), le musée du
Vieux Marseille dit Maison diamantée
(depuis 2008), le musée d’histoire de Marseille (depuis la fin
2010), le musée Cantini (depuis septembre 2011), le musée de la faïence à la Campagne Pastré
(depuis la fin 2012) et le musée de la mode (depuis janvier 2010). Les personnels qui étaient dans
les musées fermés ont été redéployés dans les différents équipements restant ouverts.
Un rapport de décembre 2009 sur le patrimoine muséal de la ville de Marseille réalisé par un
cabinet mandaté par la ville, intitulé «
Les musées de Marseille face aux défis du 21
ème
siècle
» avait
attiré l’attention sur les évolutions nécessaires pour permettre à la ville de Marseille d’améliorer la
gestion des musées, notamment du personnel, et d’accroître leur fréquentation en réorganisant
l’offre muséale.
L’année 2013 a
été l’occasion de répondre à ces défis, par la réouverture des musées dans le cadre
de Marseille Provence 2013. La ville de Marseille peut trouver dans cet évènement une opportunité
de redéfinir la gestion de ses musées.
b)
Une fréquentation faible dans certains musées
Selon l’enquête sur la fréquentation des musées réalisée en 2010 par la direction du patrimoine du
ministère de la culture, Marseille avec huit musées ouverts et 241 552 entrées totales se place
derrière Montpellier (cinq musées et 294 263 entrées) et Aix-en-Provence (sept musées et 311 048
entrées). Lyon avec onze musées enregistre 875 982 visiteurs en 2010.
75
En 2011 les musées de Marseille ont enregistré 248 835 entrées. La hausse de la fréquentation
résulte de l’exposition «
L’orientalisme e
n Europe, de Delacroix à Matisse
» à la Vieille Charité,
qui a attiré à elle seule 104
719 visiteurs. Si l’on fait abstraction de cet évènement, la fréquentation
des musées en 2011 est de 144 116 entrées, soit une moyenne annuelle par musée de près de treize
mille visiteurs pour une durée d’ouverture théorique de 307 jours.
Cinq sites se situent toutefois largement en dessous de cette moyenne : le préau des Accoules, le
musée Grobet-Labadié, le musée des faïences, le musée des docks romains et le Mémorial.
Musées
Entrées
%
Expo. Vieille Charité
104 719
42%
MAAOA
28 782
12%
Archéologie
26 631
11%
MAC
24 829
10%
Cantini
23 993
10%
Préau Accoules
11 525
5%
Grobet-Labadié
10 388
4%
Faïence
7 148
3%
Docks Romain
5 543
2%
Mémorial
5 277
2%
Musées
144 116
Total général
248 835
100%
La ville de Marseille souligne l’impact fondamental de Marseille Provence 2013 sur l’offre muséale
communale. A ce égard elle indique qu’en liaison avec l’implantation d’un musée national, le
musée des civilisations de l'Europe et de la Méditerranée (Mucem), les musées de Marseille
compteront, outre le muséum d'histoire naturelle et le cabinet des monnaies et médailles rattaché à
la direction des archives municipales, neuf musées : le musée d'archéologie méditerranéenne, le
musée d'arts africains, océaniens et amérindiens (MAAOA), le musée d'histoire de Marseille au
Centre Bourse, le musée des Docks romains, le musée des Beaux-Arts au Palais Longchamp, le
musée Grobet Labadié, le musée Cantini qui accueille les collections d'art moderne, le musée d'art
contemporain (MAC), le musée des arts décoratifs, de la faïence et de la mode au Château Borély.
Elle ajoute que trois musées ont été fermés : le musée du Vieux Marseille,
le musée de la mode
situé sur la Canebière et le musée de la faïence au Château Pastré.
Outre les travaux et réaménagements du musée des Beaux-
Arts, du muséum d’histoire naturelle au
Palais Longchamp, du Château Borély, tous les musées sont équipés d’équipements de sécurité et
d’un person
nel chargé de sécuriser les collections.
8.2
Le personnel des musées
a)
Les effectifs et le temps de travail
Selon un fichier relatif au coût global du personnel des musées en 2011 adressé par la direction des
ressources humaines, le nombre total d’agents est
de 351 tous personnels confondus. Dans les
musées, l’équipe administrative est réduite. Le reste du personnel est constitué d’agents de salle et
d’agents de caisse (catégories C), qui sont au contact du public. Ces agents, au nombre de 150,
représentent 50 % du total du personnel des musées.
76
Selon le règlement intérieur des musées approuvé en 2011, les établissements sont ouverts six jours
sur sept et fermés au public six jours fériés. Le nombre de jours d’ouverture est donc de 307 jours.
Le temps de travail hebdomadaire par agent est de 36,5 heures. Au total actuellement le nombre de
jours de travail annuel est de 209 jours.
Plus de 54 % des agents de catégorie C intervenant au contact du public sont des personnels
reclassés d’autres services. La directio
n du personnel du service des musées met en place depuis
2010 des formations à l’accueil qui devraient permettre une meilleure intégration de ces agents dans
la démarche culturelle des musées. De même, la direction des ressources humaines de la ville
conduit une réflexion sur la formation des agents réaffectés et la création de « tuteurs » pour le
retour dans un service.
b)
Les dépenses de personnel
En 2011, le coût du personnel du service des musées représentait 11,5 M€, dont 9,6 M€ pour les
seuls musées, soit 73 % des dépenses totales de fonctionnement des musées.
Année 2011
Coût personnel
Nombre d’agents
Service des musées
1 859 523,44 €
51
Musées
Archéologie
171 495,89 €
4
Beaux-Arts
759 317,17 €
24
Borély
101 493,02 €
3
Cantini
1 101 887,34 €
32
Vieille Charité
2 288 754,84 €
78
Docks romain
138 447,00 €
4
Faïences
561 852,73 €
17
Grobet
1 277 262,43 €
41
Histoire
597 823,44 €
18
MAC
1 126 326,48 €
32
Mémorial
121 816,24 €
4
Museum
1 315 669,40 €
41
Préau des Accoules
73 070,00 €
2
Musées total
9 635 215,98 €
300
Total général
11 494 739,42
€
351
Au coût des titulaires s’ajoute celui des vacataires et saisonniers annuellement employés par les
musées, soit 439
000 € en 2011. Au final le coût en personnel des musées est de près de
12
M€.
Le personnel aux billetteries est pour l’ensemble des musées de trois agents par musée et
exposition. Le coût global des 30 agents affectés à la billetterie pour les 10 musées (900 000
€) est à
mettre en regard des recettes encaissées (831
000 € en
2011) et du nombre des entrées gratuites
dans les musées de la ville, soit 77 % des entrées totales.
77
Musées 2011
Entrées
%
Recettes €
%
Archéologie
26 631
11 %
24 655
2,97 %
Cantini
23 993
10 %
54 787
6,59 %
Docks romains
5 543
2 %
8 165
0,98 %
Expo. Vieille Charité
104 719
42 %
677 044
81,45 %
Faïence
7 148
3 %
14 887
1,79 %
Grobet Labadie
10 388
4 %
6 701
0,81 %
MAAOA
28 782
12 %
24 708
2,97 %
Mac
24 829
10 %
19 436
2,34 %
Mémorial
5 277
2 %
835
0,10 %
Préau des Accoules
11 525
5 %
Scolaires
0,00 %
Total
248 835
100 %
831 218
100,00 %
8.3
La gestion des musées
a)
Un effort récent de rationalisation de la gestion
La gestion administrative doit encore être améliorée. Ainsi, les plannings que doivent remplir les
surveillants-chefs ne sont pas toujours consultés et rarement contresignés par les chefs
d’établissements avant d’être adressés à la direction du personnel du service des musées. En
pratique chaque surveillant-chef responsable des agents de salle agit sans en référer à son
conservateur. De même les fiches de notation des agents ne sont pas toujours remplies par les
conservateurs avant d’être adressées à la direction des ressources humaines des musées. Bien que
disposant d’ordinateurs, les surveillants
-chefs utilisent toujours des documents papier remplis de
manière peu lisible.
En revanche, la direction du personnel du service des musées met en place, depuis 2010, des
modalités d’association des personnels aux changements impliqués par le développement des
expositions et la réorganisation des musées
: actions de formation pour les agents d’accueil, de
formation à l’encadrement pour les surveillants
-chefs, de formation au secourisme, de formation
linguistique pour Marseille Provence 2013. Ainsi dans le cadre des plans de formation 2011-2012
ont été réalisées
: une formation à l’accueil qui a concerné 200 agents pour 1 200 heures de
formation et une formation de 100 jours au langage des signes pour 20 agents. Par ailleurs, à
l’occasion des grandes expositions, une présentation aux agents de surveillance de l’exposition est
mise en place afin de les associer au bon déroulement de ces manifestations.
La ville de Marseille indique que cinq grands chantiers de réorganisation de la gestion des musées
sont mis en œuvre en 2013
:
-
une nouvelle
répartition des musées par grande fonction dans le cadre d’un nouvel
organigramme ;
-
la réorganisation des services incluant une meilleure définition des postes, et du rôle des agents,
notamment des conservateurs des musées ;
-
un nouveau règlement intérieur adopté par le conseil municipal le 25 mars 2013. Ce règlement
indique notamment que «
les musées sont ouverts tous les jours, à l’exception : des lundis en
dehors des 2 lundis de Pâques et de Pentecôte qui seront ouverts, du 1
er
janvier, du 1
er
mai, du
1
er
novembre (Toussaint) des 25 et 26 décembre. Les horaires d’ouverture au public sont de
10H à 18H toute l’année
» ;
-
la mise à niveau des effectifs compte tenu de la nouvelle offre muséale : aux 351 agents actuels
s’ajoutent 14 agents faisant passer l’effe
ctif à 365 agents pour tenir compte des charges de
sécurité et des postes d’accueil ;
-
une politique muséale à destination des publics.
78
b)
Le dépôt d’œuvres d’art provenant des musées de Marseille dans différents organismes doit
être sécurisé
La ville de Mars
eille a autorisé le dépôt de 262 œuvres d’art appartenant aux collections des
musées, dans divers sites publics ou privés.
Les responsables du pôle « collection des musées » chargé des réserves ont pu présenter des fiches
et courriers retraçant des visite
s régulièrement effectuées dans les locaux détenant ces œuvres d’art
pour en vérifier l’état et les conditions d’exposition. Néanmoins des dégradations d’œuvres d’art
mises à disposition ont pu être observées à cette occasion.
La chambre rappelle que la m
ise à disposition d’œuvres d’art appartenant à des musées classés
musées de France doit être accompagnée de conventions de dépôt systématiques et complètes.
Les conventions de dépôt qui sont dans certains cas signées ne prévoient pas expressément et de
ma
nière systématique la valeur des œuvres mises en dépôt. Dans certains cas elles envisagent une
durée de dépôt. De manière plus anormale, les conventions présentées sont signées par un
responsable des musées qui n’a pas reçu délégation pour représenter le m
aire, ce qui fragilise la
convention.
Recommandation n° 17
Etablir de manière systématique et complète les conventions de dépôts d’œuvres appartenant
à la commune.
La ville de Marseille indique qu’elle met en œuvre les recommandations de la chambre. A
ce titre
elle a décidé de prendre deux mesures :
-
l'établissement d'un nouveau modèle de convention de dépôt avec mention obligatoire de la
valeur des œuvres déposées ainsi que la durée du dépôt ;
-
la mise en place d'une nouvelle procédure emportant la centralisation des conventions de dépôt
à la direction des musées avant transmission systématiquement à l'élu municipal chargé de la
culture ayant délégation de signature du maire.
79
9
L’ACCUEIL DE LA PETI
TE ENFANCE
La politique de l’accueil de la petite
enfance de la ville de Marseille a été examinée dans le cadre
d’une enquête commune conduite par la Cour des comptes et plusieurs chambres régionales,
destinée à une publication en 2013.
La ville est un acteur majeur de l’accueil de la petite enfance sur
son territoire, à travers les crèches
municipales, qui fournissent une partie de l’offre d’accueil existante, et sa participation au
financement des structures d’accueil associatives conventionnées. La ville pilote également la
politique d’accueil de la petite enfance, en partenariat notamment avec la caisse d’allocations
familiales et le conseil général des Bouches-du-Rhône.
9.1
La politique de l’accueil de la petite enfance
Les communes n’ont pas de compétence obligatoire en matière d’accueil de la petite e
nfance. Elles
peuvent néanmoins se charger d’organiser l’offre d’accueil sur leur territoire et intervenir en qualité
de gestionnaires de structures d’accueil. Si cette seconde possibilité est assumée de façon
globalement satisfaisante par la ville de Mars
eille, la première l’est moins.
La ville affirme que sa stratégie globale en matière d’accueil de la petite enfance n’a pas varié
depuis l’adoption du «
Programme priorité enfance » en 1997, et que ses grands objectifs sont
toujours d’actualité. Elle ne dispose pas toutefois, à ce jour, d’un document de pilotage global de sa
politique alors que d’autres collectivités de moindre taille ont élaboré de tels documents, dont
certaines les ont même rendus publics
71
. Par « document de pilotage global », il faut entendre tout
document (tableaux de bord, schéma, document de diagnostic et d’orientation, etc.) présentant à la
fois un diagnostic précis, complet et actualisé de l’offre et des besoins d’accueil de la petite enfance
sur le territoire ; une analyse du contexte local et des priorités politiques ; des perspectives de
développement de différents termes corrélées à des hypothèses documentées.
Le contrat enfance-
jeunesse (CEJ) touche une partie de l’accueil collectif, mais il ne couvre pas et
ne saurait couvrir
à lui seul l’ensemble des modes de garde ni définir la politique globale de
l’accueil de la petite enfance à Marseille. Le contrat enfance
-jeunesse (CEJ) de la première
génération signé en 2007, n’a pas fait l’objet d’un diagnostic préalable financé par la
caisse
d’allocations familiales des Bouches
-du-Rhône à hauteur de 10 000
€, comme cela aurait pourtant
été possible. Le diagnostic mentionné par la ville a été réalisé ultérieurement, et la ville ne fournit
pas d’éléments précis concernant les documents et outils dont elle assure s’être dotée pour
déterminer les axes et les modalités de mise en œuvre de sa politique, et en assurer le suivi (travaux
des commissions enfance réunies dans les centres sociaux, analyses des territoires réalisées par le
GIP politique de la ville, tableaux de bords, etc ).
Par ailleurs, par définition, le CEJ ne concerne pas l’ensemble des modes d’accueil de la petite
enfance, à l’inverse du schéma pluriannuel de développement des services d'accueil des enfants de
moins de six ans
que permet l’article L. 214
-
2 du code de l’action sociale et des familles. Le CEJ
actuel ne saurait donc être regardé comme le document de pilotage global dont la ville avait
constaté l’absence par ailleurs.
71
C’est le cas pour la ville et la communauté urbaine de Strasbourg par exemple.
80
Dès 2008 en effet, la ville avait fait le co
nstat de ces manques et lacunes en relevant l’utilité de
créer «
un tableau de bord partagé de la petite enfance
», lequel, «
fondé sur une cartographie
affinée des besoins (…) pourrait s’appuyer sur les données existantes au sein de la Ville et de la
CAF
13, afin que nous puissions disposer d’un réel outil de pilotage de la petite enfance
72
». Les
progrès entrepris dans ce sens depuis 2008 sont donc récents.
a)
Un diagnostic de l’offre inégal selon les modes d’accueils
La ville a une connaissance satisfaisant
e de l’offre de garde collective disponible sur son territoire.
Ceci vaut pour les structures qu’elle gère directement
,
mais aussi pour l’ensemble des autres
structures non municipales, tous secteurs confondus. Au 31 décembre 2011, cette offre était de
6 164 places existantes, dont 2
677 dans les établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE)
municipaux et 3 487 pour les EAJE non municipaux. Le différentiel très faible constaté entre les
chiffres transmis par la ville et ceux reconstitués par la chambre sur la base des agréments délivrés
par le conseil général s’explique à l’unité près
73
.
Il en va tout autrement de la connaissance par la ville de l’offre individuelle sur son territoire.
La ville avance le chiffre de 7
931 places auprès d’assistantes maternelles. Ce chiffre s’appuie sur la
somme des agréments « à la journée » et des agréments « périscolaires » délivrés par le conseil
général. D’un point de vue méthodologique, cette addition peut se contester pour plusieurs raisons.
La chambre suit sur
ce point la méthode de calcul définie pour l’enquête commune des juridictions
financières.
En premier lieu, les agréments périscolaires délivrés ne modifient pas le nombre total d’enfants
pouvant être accueillis par un assistant maternel, prévu à l’articl
e L. 421-4 du code de l'action
sociale et des familles qui dispose que
« le nombre des mineurs accueillis simultanément ne peut
être supérieur à quatre y compris le ou les enfants de moins de trois ans de l'assistant maternel
présents à son domicile, dans la limite de six mineurs de tous âges au total. Toutefois, le président
du conseil général peut, si les conditions d'accueil le permettent et à titre dérogatoire, autoriser
l'accueil de plus de quatre enfants simultanément, dans la limite de six enfants au total pour
répondre à des besoins spécifiques. »
Cet article fixe donc bien un plafond absolu d’enfants pouvant
être gardés par un assistant maternel. Dès lors, les agréments « à la journée » et périscolaire ne
peuvent simplement s’additionner comme le soutient la ville. De plus, l’addition des accueils à la
journée et périscolaire méconnaît le taux d’activité des assistants maternels ainsi que le taux
d’occupation de leur agrément, ces deux taux n’atteignant jamais 100
%.
En second lieu, les agréments p
ériscolaires s’adressent très majoritairement à des enfants déjà
scolarisés en maternelle, qui ont, là encore très majoritairement, trois ans révolus. Dès lors, l’accueil
périscolaire occupe une place marginale dans le chiffre de l’offre d’accueil transmis
par la ville,
attendu que le périmètre de l’enquête des juridictions financières se limite à l’accueil des enfants de
moins de trois ans.
En conclusion, le nombre d’enfants de moins de trois ans effectivement gardés par un assistant
maternel, connu à par
tir des prestations spécifiques que verse la CAF, s’élève, à la même date, à
3 344.
72
Ce constat de l’absence de «
réel outil de pilotage
» figure, à l’identique et à la même place, dans les notes sur
La
garde d’enfants en bas
-âge
du 31 août 2009 et de mars 2012 transmises par la ville.
73
Le faible écart de 21 places entre les chiffres transmis par la ville (6 185) et ceux retenus par la chambre (6 164)
s’explique par des dates d’effet d’agréments postérieurs à la date du 31 décembre 2011 retenue pour la présente
enquête.
81
b)
La collecte et le traitement de l’information
L’article L.
421-
8 du code de l’action sociale et des familles dispose que «
le président du conseil
général informe le
maire de la commune de résidence de l'assistant maternel (…) de toute décision
d'agrément, de suspension, de retrait ou de modification du contenu de l'agrément concernant
l'intéressé »
et que, par ailleurs, «
il établit et tient à jour la liste, dressée par commune, des
assistants maternels agréés dans le département (…), cette liste est mise à la disposition des
familles dans les services du département, de la mairie pour ce qui concerne chaque commune
».
La ville reconnaît être destinataire de ces listes
depuis novembre 2012. Pour l’accueil individuel, la
ville indique qu’elle n’est pas destinataire des agréments délivrés par le conseil général
; chaque
mairie d’arrondissement est cependant régulièrement destinataire de listings sous format PDF pour
information.
La cellule du contrat enfance jeunesse affirme solliciter «
autant de fois que nécessaire le service
informatique du conseil général afin de détenir des informations numériques des ASMAT agréés
».
Les dispositions de l’article L. 2324
-1 du code de la santé publique ne sont pas toujours respectées.
Elles disposent que «
la création, l'extension et la transformation des établissements et services
gérés par une personne physique ou morale de droit privé accueillant des enfants de moins de six
ans sont subordonnées à une autorisation délivrée par le président du conseil général, après avis
du maire de la commune d'implantation.
» Lors de l’instruction, la ville n’a pas été en mesure de
fournir l’avis préalable du maire pour 27 établissements ayant bénéficié d’agréments entre 2008 et
2012 Le conseil général reconnaît d’ailleurs qu’il est possible que des établissements aient été
autorisés sans avis formel préalable de la ville de Marseille. La chambre prend acte de la décision
du conseil général, depui
s 2013, de solliciter systématiquement l’autorisation du maire.
Les informations relatives à l’offre de garde individuelle manquent de fiabilité, faute de
retraitement. La ville additionne en effet les agréments « à la journée » et « périscolaires » des
assistants maternels. Un retraitement de base consisterait à bien identifier ces deux types
d’agréments qui ne peuvent, comme il a été dit plus haut, simplement s’additionner.
Contrairement à ses affirmations, la ville est tout à fait en mesure de connaît
re le taux d’activité des
assistants maternels, ainsi que le nombre d’enfants gardés à domicile par un salarié. Ces deux
données peuvent en effet être déduites de celles dont dispose la CAF, qui verse des prestations
spécifiques pour ces modes de garde
74
. La CAF tient ces informations à disposition de la
collectivité. Au reste, pour estimer le nombre de places effectivement disponibles, la ville dispose
aussi de données nationales
75
sur le taux d’activité moyen des assistants maternels, le nombre
moyen d’enfants gardés par assistant maternel, et à l’intérieur de ceux
-ci, le nombre moyen
d’enfants de moins de trois ans. Le calcul fait à partir de ces données publiques aboutit à une
fourchette de 2 565 à 3 463 places effectivement disponibles
76
, ce qui se rapproche plus du chiffre
de la CAF (3 344) que de celui de la ville (7 931).
74
Cette prestation spécifique est une composante de la p
restation d’
accueil du jeune e
nfant (PAJE) et s’intitule
complément du libre choix de mode de garde (CMG), qui lui-
même distingue le choix d’accueil du mode de garde
(CMG « assistants maternels
») et même l’âge des enfants gardés (prestations différenciées selon deux tranches d’âge
:
0-3 ans et 3-6 ans).
75
Progr
amme de qualité et d’efficience
et Cour des comptes.
76
Ce calcul a été effectué sur le fondement des chiffres fournis par la Cour des comptes d’une part et la CNAF d’autre
part (
, rapport sur les aides à la garde de jeunes
enfants, page 18, et
MBesacier.pdf
, les assistantes maternelles en France en 2008 pages 2 et 5). Les paramètres du calcul sont les suivants :
taux d’activité des assistants maternels = 70,2 %
; pourcentage d’enfants de moins de trois ans gardés par des assistants
maternels = 69 %
; nombre d’enfants gardés par des assis
tants maternels compris entre 2,3 et 2,6.
82
Ce manque de fiabilité sur les chiffres de l’accueil individuel affecte ceux de l’offre globale
transmis par la ville. En effet, le calcul de cette donnée, qui résulte de l’addition de
s places des
différents modes de garde existants, conduit à une surévaluation de l’offre globale. La chambre
estime donc que l’offre globale d’accueil à Marseille ne s’élève pas à 14
772 places comme
l’affirme la ville, mais à 10
532.
La collecte et le tr
aitement de l’information relative à l’accueil de la petite enfance sont donc
perfectibles.
c)
Le diagnostic des besoins
En matière d’analyse des besoins, la ville fait état de «
diagnostics du territoire
» et «
d’analyses
territoriales
». Pourtant, aucun diagnostic des besoins formalisé
n’existe à ce jour. Le diagnostic
initial prévu par le contrat enfance jeunesse (CEJ) de première génération signé fin 2007 n’a pas été
effectué
ab initio
. A plusieurs reprises lors de l’instruction, la
connaissance du terrain a été opposée
aux outils d’analyse documentés et vérifiables.
La ville dispose des listes d’attente pour les inscriptions dans ses crèches municipales. Même si cet
indicateur doit être retraité, il permettrait, en première approximation, de dresser une cartographie
des demandes et des zones de tension sur l’offre de garde. Ces données ne sont exploitées que
depuis l’année 2012.
Toutefois, une enquête qualité initiée par le service des crèches a été envoyée aux familles en fin
d’an
née 2012.
A l’inverse d’autres grandes villes, l’accueil de la petite enfance à Marseille n’a pas fait l’objet
d’une programmation chiffrée en places d’accueil soumise au conseil municipal. Si de tels chiffres
ne procèdent pas d’une obligation légale, ils
facilitent néanmoins l’évaluation des politiques
publiques locales en permettant de confronter les ambitions initiales et les résultats obtenus et, au-
delà, sur le plan de la gestion municipale, permettent les adaptations nécessaires de la politique
concernée au fil du temps.
La ville pourrait aussi utilement se rapprocher de la commission départementale de l’accueil des
jeunes enfants (CODAJE) afin de bénéficier des études que celle-ci a initiées (enquête CEKOÏA sur
les attentes et les besoins des famill
es par exemple). La ville n’est pas membre de cette CODAJE,
comme d’ailleurs d’autres villes du département, l’association départementale des maires de France
n’ayant pas désigné de représentant de la commune. Toutefois, le conseil général a confirmé sa
vo
lonté d’associer les directeurs de la petite enfance des communes les plus importantes du
département en validant le principe de leur invitation systématique aux groupes de travail
techniques de la CODAJE.
Les objectifs affichés dans les délibérations, lo
rsqu’ils sont exprimés, demeurent imprécis. La ville
souhaite développer l’offre d’accueil à la fois dans les zones qui concentrent l’activité et l’emploi et
dans celles où les besoins sociaux sont les plus forts. Ainsi, la délibération du conseil municipal du
10 décembre 2007 approuvant la signature du CEJ prévoit-elle de
«
promouvoir une véritable
politique d’accueil des jeunes enfants
». Ces objectifs ne sont pas documentés. La même
délibération prévoit de «
favoriser l’émergence de nouvelles structures
collectives de garde dans les
quartiers où la demande se fait la plus pressante
», mais en dehors de tout outil permettant de
mesurer la pression de la demande.
83
Les rénovations et les extensions réalisées ou programmées des EAJE municipaux ont atteint leurs
limites en terme de développement de l’offre d’accueil et la ville mise sur les crèches associatives et
privées pour étoffer l’offre de garde collective sur son territoire ainsi que sur le développement de
l’offre de garde individuelle par les assista
ntes maternelles pour compléter cette offre collective.
La démarche de diagnostic des besoins, permettant la formulation d’objectifs précis, n’est donc pas
aboutie.
d)
L’organisation des services en charge de la petite enfance
Le service des crèches s’occu
pe exclusivement des crèches municipales, tandis que la cellule CEJ
ne s’occupe que des EAJE associatifs subventionnés par la ville, ce qui laisse le secteur de l’accueil
individuel hors du champ de vision municipal. Par ailleurs, ces deux services sont très cloisonnés et
inégaux, comme il est dit ci-après (9.2 j).
La chambre prend acte de la volonté de la ville de rattacher la division CEJ à l'une des trois
directions qui composent la délégation générale éducation culture et solidarité (DGECS), la
direction de la vie scolaire, des crèches et de la jeunesse (DVSCJ)
e)
Le bilan nuancé du contrat enfance jeunesse de 2007
Le contrat enfance jeunesse (CEJ) ne permet pas un pilotage efficace de la politique d’accueil de la
petite enfance, faute d’être suffisamment structuré et administré sur cet aspect.
Les fonctions de coordination et de pilotage prévues au CEJ ne sont pas définies. À Marseille, ces
fonctions sont assumées, mais de façon très peu formalisée. Les rares documents fournis à la
chambre par la cellule CEJ ont été construits en fin d’année 2012, en réponse à l’instruction. Ce
pilotage insuffisant et faiblement documenté est à mettre en regard du financement par la CAF des
agents chargés de ce volet pilotage, à hauteur de 66 % de leur traitement (plafonné à 33
000 € par
an et par agent et à quatre équivalents temps plein travaillé). Dès lors, les fonctions de pilotage de la
cellule CEJ et les outils qu’elle est censée produire à l’appui de celles
-ci ne correspondent pas à
l’effort de financement que consent la CAF.
L’enchaînement des CEJ n’est pas non plus satisfaisant. Le premier CEJ a été signé fin 2007 pour
une entrée en vigueur au 1
er
janvier 2008 et une durée de quatre ans. Toutefois, il prend en compte
de façon rétroactive les actions initiées en 2007. Conformément à son article 11, le CEJ a pris fin au
19 décembre 2011. Pourtant, le CEJ suivant de deuxième gé
nération n’a été signé que fin 2012,
avec le même principe de rétroactivité dans la prise en compte des actions financées en 2012. Les
financements perçus pendant l’année intercalaire ont donc été versés en dehors de tout cadre
juridique.
Les actions financées sont les « actions nouvelles », sans que ce concept ne soit jamais explicité. La
première version du CEJ laisse apparaître que ces actions nouvelles étaient initialement conçues
comme des places nouvelles. Pourtant, les avenants au premier contrat ainsi que le second contrat
ont une acception extensive de l’action nouvelle, qui peut être une amélioration de la fréquentation
réelle de l’établissement, tout en sachant que cet indicateur est très peu fiable (Cf. 9.2 f)).
L’imprécision qui entoure les att
entes en termes de pilotage, la définition des actions nouvelles et le
changement fréquent des unités de mesure du CEJ (d’abord en places, puis en masses financières
puis en heures) nuisent à la lisibilité de l’ensemble et à son évaluation.
84
Le calendrier des ouvertures de places prévues se révèle lui aussi assez glissant, ce qui est assez
fréquent dans ce type de projets. Le CEJ a donné lieu à quatre avenants (soit cinq documents en
quatre ans). Si la ville relève que ce nombre important d’avenants reflè
te sa capacité de réaction et
d’adaptation, il peut aussi s’interpréter comme une difficulté à se projeter au
-
delà d’un an, alors que
l’un des objectifs de ce CEJ est de planifier l’offre de façon pluriannuelle. En tout état de cause, le
taux de réalisation global sur la durée du contrat de 210,2 % par rapport au premier CEJ annoncé
par la ville doit être interprété avec prudence. En effet, le CEJ ayant comme objectif d’être un
document de programmation pluriannuel, ces chiffres peuvent aussi se lire comme une
programmation pluriannuelle peu efficace, du fait que seules 41,8% des actions inscrites sur la
durée du CEJ figuraient dans le contrat initial.
Les circonstances de la mise en place accélérée du CEJ expliquent aussi en partie les défauts
observés dans sa première version, la ville et la CAF ayant privilégié la continuité des actions
précédentes par rapport aux fonctions de pilotage. Les prochains avenants au CEJ de deuxième
génération devraient avoir pour ambition de régler les insuffisances du précédent contrat en
précisant notamment les objectifs en termes de pilotage et la définition des actions nouvelles.
Sur le fond, le CEJ a rempli la fonction essentielle que la ville et la CAF lui avaient conjointement
assignée
: augmenter l’offre d’accueil col
lective. Ainsi, au cours de la période, 1 315 places avaient
été inscrites et 1 154 (soit 87,8%) ont été réalisées au cours de la période 2007-2011, soit un rythme
annuel de 230,8 places créées. Si l’on compare avec les périodes précédentes, on observe une
augmentation sensible du rythme des créations de places durant la période couverte par le CEJ. En
effet, au cours du premier contrat enfance (1995-2002)
77
, 665 places avaient été créées
soit un
rythme annuel de 83,1 places créées par an
et 419 au cours du second contrat enfance (2003-2006)
soit un rythme de 104,8 places créées par an.
Toutefois, ce constat globalement positif appelle quelques nuances lorsqu’on le détaille.
Ainsi le bilan du CEJ n’est
-il pas net des suppressions intervenues par ailleurs. Si 1 154 places ont
bien été créées, 335 ont été fermées pendant la même période (dont 325 du seul fait de la liquidation
de l’association Marseille Enfance). En outre, l’accélération des créations observées au cours du
CEJ résulte égal
ement d’un rythme de création de places peu dynamique au cours de la période
antérieure.
Ensuite, les créations de places au cours du CEJ, bien qu’ayant amélioré le taux de couverture pour
tous les arrondissements, n’ont pas résorbé les disparités territo
riales entre arrondissements en
termes d’accueil collectif. Au contraire, 16,03 % de l’ensemble des places créées au cours de la
période couverte par le CEJ l’ont été dans le 8
ème
arrondissement, qui était déjà le mieux pourvu,
contre 4,25 % pour le 3
ème
arrondissement, qui demeure le moins bien équipé. Cette tendance à
l’accroissement des disparités territoriales s’observe au
-
delà de la seule période du CEJ. L’étude des
données disponibles depuis 1995 (date du premier contrat enfance) met en évidence les
caractéristiques suivantes :
-
ces disparités sont marquées
: le taux de couverture pour l’accueil collectif (objet du CEJ) le
plus élevé en 2012 est de 35,62 % (8
ème
arrondissement) contre 9,43 % pour le plus bas
(3
èmè
arrondissement) ;
-
elles se sont mêmes accrues entre territoires les mieux dotés et les moins bien pourvus
78
;
77
La ville a contractualisé avec la CAF dans le domaine de la petite enfance avec des conventions dont les intitulés ont
évolué au fil du temps : contrats enfance (1 et 2 entre 1995 et 2007), contrats enfance et jeunesse (première génération
entre 2008 et 2012, deuxième génération à partir de 2013)
78
A partir des données disponibles, une reconstruction permet d’estimer ces chiffres à 24% pour l’arrondissement le
mieux pourvu en 1995 (5
ème
arrondissement) et 7,5% pour le moins bien pourvu à cette même époque (3
ème
arrondissement).
85
-
à l’exception du 4
ème
secteur (6
ème
et 8
ème
arrondissements) qui a vu son taux de couverture
progresser de façon très importante, l’ordre des arrondissements par taux de couverture es
t
globalement stable depuis 1995.
Enfin, le bilan du CEJ par type de gestionnaires démontre que sur un total de 1 154 places créées
dans le cadre du CEJ, la contribution du secteur municipal s’élève à 5,6 % (65 places), contre
94,4 % pour le secteur associatif (1 089 places). Pendant la même période, le secteur privé (hors
périmètre CEJ) a créé 429 places. La participation à la création de places au cours de la période
couverte par le CEJ est donc très inégale selon les gestionnaires concernés. Le phénomèn
e n’est pas
récent puisque, au-delà de la seule période récente, 89,2 % des places créées depuis 1995 dans le
cadre des conventions successives passées avec la CAF ont été le fait du secteur associatif.
Du fait de sa faible contribution à la création de places pendant la période 1995-
2011, la ville n’est
pas maîtresse de l’implantation des places créées par les secteurs associatifs et privés. En revanche,
au travers du CEJ et des subventions qu’elle alloue aux structures associatives, elle dispose de
mar
ges de manœuvre qui demeurent, à ce jour, peu exploitées. Du fait d’une connaissance
défaillante des besoins, la ville accepte les projets susceptibles d’être inscrits au CEJ tels qu’ils lui
sont présentés par les porteurs de projets, sans les réorienter de façon incitative vers des territoires
où les besoins sont les plus importants.
f)
Le schéma pluriannuel de développement des services d'accueil des enfants de moins de
six ans : un outil à considérer
L’article L. 214
-
2 du code de l’action sociale et des
familles offre la possibilité aux communes
d’établir un schéma pluriannuel de développement des services d'accueil des enfants de moins de
six ans.
L’article précise que «
ce schéma, élaboré en concertation avec les associations et organismes
concernés sur les orientations générales, adopté par le conseil municipal :
1° Fait l'inventaire des équipements, services et modes d'accueil de toute nature existant pour
l'accueil des enfants de moins de six ans, y compris les places d'école maternelle ;
2° Recense l'état et la nature des besoins en ce domaine pour sa durée d'application ;
3° Précise les perspectives de développement ou de redéploiement des équipements et services pour
la petite enfance qui apparaissent nécessaires, ainsi que le calendrier de réalisation et le coût
prévisionnel des opérations projetées par la commune.
Les modalités de fonctionnement des équipements et services d'accueil des enfants de moins de six
ans doivent faciliter l'accès aux enfants de familles rencontrant des difficultés du fait de leurs
conditions de vie ou de travail ou en raison de la faiblesse de leurs ressources
. »
Cette disposition législative, certes facultative, n’a pas encore été exploitée par la ville. Pourtant, la
rédaction d’un tel schéma, selon l’architecture et les modalités proposées par l’article L. 214
-2
précité, est un outil susceptible de permettre à la ville : d’abord de combler les lacunes identifiées
dans le présent rapport ; ensuite de consolider les données et les connaissances dont elle dispose,
mais qui sont éparses, réparties entre plusieurs services cloisonnés, et insuffisamment exploitées à
ce jour.
86
9.2
L’offre d’accueil
Conformément aux orientations de l’enquête commune interjuridictions, l’examen de l’offre
d’accueil de la petite enfance conduit par la chambre a pour objet de rendre compte de l’offre
d’accueil existant à Marseille, de façon consolidée pour la période de 2008 à 2011. Cette offre est
d’abord présentée de façon globale (tous modes d’accueil confondus), puis détaillée par modes de
gar
de (collectif et individuel) et, à l’intérieur de ceux
-
ci, par types de structures et d’intervenants.
S’agissant d’une ville aussi étendue et contrastée que Marseille, ces données seront enfin présentées
arrondissement par arrondissement, afin de cerner au mieux les spécificités des territoires qui la
composent.
Si l’offre d’accueil globale a progressé au cours de la période contrôlée, tous les modes d’accueil,
tous les types de structures et de gestionnaires n’ont pas contribué également à cette progressi
on.
Malgré celle-
ci, l’offre globale demeure faible (un enfant de moins de trois ans sur trois a accès à un
mode de garde formel) et très inégalement répartie sur le territoire.
a)
L’offre globale
Conformément à la méthodologie adoptée par l’enquête des juridictions financières, l’accueil
considéré est celui qui est proposé aux enfants de moins de trois ans par les modes de garde dits
formels, c'est-à-
dire par les établissements d’accueil pour jeunes enfants (EAJE) tels que définis par
l’article R. 2324
-1
7 du code de la santé publique, par les assistants maternels, par l’école maternelle
et par la garde à domicile par des personnes salariées. De même, la population des enfants de moins
de trois ans (issue des données du recensement Insee de 2009) a été considérée comme stable au
cours de la période.
Les jardins d’enfants, qui reçoivent des enfants âgés de plus de deux ans non scolarisés ou
scolarisés à temps partiel, bien que faisant partie des catégories d’EAJE de l’article susmentionné,
ont été exclus du
champ de l’enquête. En effet, aucune statistique fiable ne permet d’appréhender le
nombre exact des enfants de moins de trois ans fréquentant des jardins d’enfants. En revanche, la
consultation des contrôles menés par la CAF des Bouches-du-Rhône dans ces structures permet de
considérer leur nombre comme marginal.
Les chiffres de l’offre globale de la ville de Marseille ont été consolidés au 31 décembre 2011 afin
d’obtenir une fiabilité maximale. Néanmoins, chaque fois que la fiabilité des données interméd
iaires
le permettait, les données ont été actualisées au 1
er
octobre 2012.
Enfin, la capacité exprimée est la capacité théorique pour l’accueil collectif, et la capacité réelle
pour l’accueil individuel, les chiffres théoriques transmis étant peu fiables.
Les données recueillies auprès des différents acteurs (ville, conseil général, CAF, ministère de
l’éducation nationale) permettent d’établir le tableau global de l’accueil par des modes de garde
formels des enfants de moins de trois à Marseille présenté ci-dessous :
87
Tableau 1 : offre d'accueil globale (tous modes confondus) pour les moins de trois ans à Marseille au 31 décembre 2011
(données ville, conseil général, CAF, ministère de l’éducation nationale, retraitement par la c
hambre)
Ce tableau des différents modes d’accueil disponibles à Marseille, établi au 31 décembre 2011, met
en évidence les points suivants :
-
un enfant de moins de trois ans sur trois (32,6 %) bénéficie d’un mode d’accueil
;
-
l’offre d’accueil a progressé
au cours de la période considérée de 1 004 places (soit 10,5 % de
progression) ;
-
le dynamisme de cette progression globale est essentiellement assuré par la progression de
l’offre de garde individuelle des assistants maternels et, dans une moindre mesure,
par le
développement de l’offre collective ;
-
enfin, le potentiel de croissance de places d’accueil est dégradé par la chute du taux de
préscolarisation au cours de la période.
L’offre globale étant un agrégat de différents modes d’accueil et de différents
types de structures, il
convient de la détailler.
b)
L’offre collective
Au 31 décembre 2011, l’ensemble des établissements marseillais accueillant des jeunes enfants
offraient 6 164 places, soit un taux de couverture de 19 %. Le tableau suivant permet d’ap
préhender
la répartition de ces places par types de structures :
Types d'accueil existant sur Marseille (modes de garde
formels pour les enfants de moins de 3 ans au 31
décembre 2011)
2008
2009
2010
2011
Poids relatif
(chiffres
2011)
Taux de
couverture
(chiffres
2011)
Evolution
2008-2011
Places effectivement occupées chez des assistants
maternels par des enfants de moins de trois ans
2 401
2 647
3 085
3 344
31,75%
10,35%
39,28%
Accueil en EAJE (collectif, familial, parental et micro
crèche)
5 640
5 932
6 098
6 164
58,53%
19,07%
9,29%
Enfants gardés par un salarié à domicile
381
400
387
368
3,49%
1,14%
-3,41%
Enfants de moins de trois ans accueillis en école
maternelles
1 106
906
859
656
6,23%
2,03%
-40,69%
Total = capacité théorique d’accueil (T)
9 528
9 885
10 429
10 532
n/a
32,59%
10,54%
Nombre d'enfants de - 3 ans (E)
32 317
32 317
32 317
32 317
n/a
n/a
n/a
Taux de couverture ((T/E)x100)
29,48%
30,59%
32,27%
32,59%
n/a
n/a
10,54%
88
Tableau 2 : répartition des places en accueil collectif par types de structures au 31/11/2011
(données ville, conseil
général, CAF, ministère de l’éducation natio
nale, retraitement par la chambre)
E =nombre d’enfants de moins de trois ans.
Ce tableau met en évidence que la quasi-
totalité de l’accueil collectif est assurée par les crèches
collectives, tous types de gestionnaires confondus. L’effondrement de l’accueil familial s’explique
par la liquidation de l’association Marseille Enfance en 2011. Ce tableau permet aussi de relativiser
les attentes de la ville en matière de développement des micro-crèches. Malgré le dynamisme
indéniable de ces structures pendant la
période contrôlée, le nombre de places qu’elles proposent
reste faible dans l’ensemble (1,2
% de l’offre d’accueil globale et 2 % de l’offre d’accueil collectif).
Les micro-crèches ne paraissent donc pas en mesure de permettre un développement significatif de
l’offre d’accueil. En outre, la limitation réglementaire à 10 enfants par micro
-crèche et les
interrogations persistantes qui pèsent sur la soutenabilité économique de ce modèle sur le long
terme viennent renforcer ce doute.
Les crèches familiales re
lèvent de l’accueil collectif, aux termes des dispositions de l’article
R. 2324-17 du code de la santé publique qui énonce :
« les établissements et les services d'accueil
non permanent d'enfants (…) comprennent (…)
1) les établissements d’accueil collectif, notamment
les établissements dits "crèches collectives" et "haltes-garderies", et
les services assurant l'accueil
familial non permanent d'enfants au domicile d'assistants maternels dits " services d'accueil
familial " ou " crèches familiales " ».
c)
Répartition de l’offre collective par types de gestionnaires
On peut distinguer plusieurs catégories de gestionnaires d’EAJE à Marseille. Les grandes catégories
sont les suivantes :
la ville de Marseille elle-même (secteur public communal) ;
le secteur associatif subventionné par la ville ;
Nombre de places agréées en EAJE
2008
2009
2010
2011
poids relatif
(chiffres
2011)
Evolution
2008-2011
Crèches collectives
5 217
5 512
5 636
5 947
96%
13,99%
Crèches familiales
385
350
275
35
1%
-90,91%
Crèches parentales
38
52
52
52
1%
36,84%
Micro crèches
-
18
60
130
2%
n/a
Total EAJE (T)
5 640
5 932
6 023
6 164
n/a
9,29%
Nombre d'enfant de moins de 3 ans au 31/12/N
32 317
32 317
32 317
32 317
n/a
n/a
% de places agréées en EAJE pour 100 enfants de -moins
de 3 ans ((T/E)x100)
17,45%
18,36%
18,64%
19,07%
n/a
9,29%
89
un troisième secteur intitulé « privé », qui correspond en fait à l’ensemble des EAJE non
municipaux, associatifs non subventionnés et aux EAJE véritablement privés (à statut de société
par exemple). Ainsi les micro-crèches à statut de société mais aussi les crèches gérées par
l’Assistance publique des hôpitaux de Marseille sont
-elles comptabilisées dans ce troisième
secteur, qui est à la fois celui sur lequel la ville a le moins d
e prise et celui qui s’est le plus
développé, en proportion, au cours de la période 2008-2011.
Tableau 3 : répartition des places en accueil collectif par types de gestionnaires (données ville de Marseille, retraitement
par la chambre)
Ce tableau met en évidence que, si le secteur communal représente encore 43,43 % de l’offre
d’accueil collectif sur le terr
itoire, son poids relatif par rapport aux autres secteurs est en diminution
constante depuis 2007, et depuis bien avant en réalité.
En effet, si l’accueil collectif participe effectivement à la progression de l’offre globale au cours de
la période considérée, son dynamisme est assuré par les secteurs associatif et privé. La baisse du
nombre de places du secteur communal au cours de la période s’explique par la fermeture pour
rénovation de certains équipements (Belsunce, Plan d’Aou). Toutefois, même en pren
ant en compte
les réouvertures de ces établissements et en considérant la totalité de l’offre des crèches municipales
au 1
er
octobre 2012 (soit 2 796 places), la création de 65 places par rapport à 2007 correspond à une
augmentation de 2 % au cours de la période, ce qui ne modifie pas sensiblement le constat initial.
La contribution de la ville dans la création des places d’ac
cueil collectif est faible (65 depuis 2007
et 242 depuis 1995), contrairement aux informations publiées sur son site Internet :
« la Ville a créé
1 583 places de crèches entre 2007 et 2011 »
. La réalité est qu’entre 2007 et 2011, 1
583 places de
crèches ont été créées sur le territoire de Marseille, dont 1 089 par le secteur associatif, 429 par le
secteur privé et 65 par la ville. Il est vrai toutefois que
la ville participe aussi indirectement au
développement de l’offre de garde associative en lui allou
ant en moyenne, entre 2008 et 2011,
6,5
M€ de subventions de fonctionnement.
d)
L’offre d’accueil individuel
L’offre formelle d’accueil individuel (assurée par des assistants maternels ou des employés) doit
être bien distinguée de la garde individuelle informelle assurée par les parents, proches ou amis, ou
par des nourrices non déclarées ou non agréées.
Répartition des places agréées d’EAJE
par type de
gestionnaire :
2008
2009
2010
2011
poids relatif
(chiffres
2011)
Evolution
2008-2011
Secteur public communal
2 736
2 736
2 677
2 677
43,43%
-2,16%
Secteur associatif (subventionné)
2 081
2 273
2 435
2 393
38,82%
14,99%
Secteur privé (non subventionné)
823
923
986
1 094
17,75%
32,93%
Total
5 640
5 932
6 098
6 164
100,00%
n/a
90
A l’intérieur de l’accueil individuel formel, on distingue donc les places correspondant à des enfants
gardés à domicile par un salarié et celles proposées par un assistant maternel. La CAF versant des
allocations spécifiques pour ces modes de garde (le complément de libre choix du mode de garde
79
),
le nombre de places effectivement occupées par des enfants de moins de trois ans dans ce type
d’accueil est co
nnu. En 2011, 3 344 enfants de moins de trois ans étaient accueillis par un assistant
maternel, et 368 gardés par un salarié à domicile. Les places auprès d’assistants maternels
représentent donc plus de 90 % de l’accueil individuel pour les enfants de moi
ns de trois ans.
e)
Des disparités territoriales croissantes
Abordée à l’échelle de l’arrondissement, l’offre de garde formelle laisse entrevoir de grandes
disparités. Le taux de couverture, qui, pour mémoire, est le nombre de places d’accueil disponibles,
tous modes de garde formels confondus pour cent enfants de moins de trois ans, permet des
comparaisons pertinentes car
« toutes choses égales par ailleurs »
entre les arrondissements de
Marseille.
Au 1
er
octobre 2012, la répartition par arrondissement de l
’offre d’accueil est donnée par le tableau
suivant :
Tableau 4 : répartition de l'offre d'accueil des moins de trois ans par arrondissement au 1
er
octobre 2012 (données ville
de Marseille, CAF, retraitement par la chambre)
Cette répartition territoriale de l’offre d’accueil appelle plusieurs observations. D’abord, l’offre de
garde est inégalement répartie sur le territoire marseillais. Ensuite, l’importance des écarts est
grande
: plus de 40 points d’écart séparent l’arrondissement le mieux pourvu en places d’accueil
formel (8
èmè
) de l’arrondissement le moins bien pourvu (3
èmè
).
79
Ce complément du libre choix de mode de garde est différencié selon l’âge des enfants et le type de mode de garde,
ce qui permet de distinguer au cas d’espèce les enfants de moins de troi
s ans des autres et les salariés à domicile qui ne
sont pas des assistants maternels de ces derniers.
Accueil
individuel
Arrondissements
Crèches
communales
Crèches
associatives
Autres (dont
secteur privé)
Total taux de
couverture
Accueil
collectif
Taux de
couverture
accueil
individuel par
des AM
Taux de
couverture
global
Rang par taux
de couverture
1er
7,89%
5,08%
0,00%
12,97%
6,44%
19,42%
13
2e
16,28%
8,43%
7,28%
31,99%
4,69%
36,68%
7
3e
5,12%
4,31%
0,00%
9,43%
4,37%
13,80%
16
4e
9,67%
10,93%
4,59%
25,19%
12,65%
37,84%
5
5e
13,87%
6,91%
13,26%
34,03%
12,15%
46,19%
3
6e
6,04%
15,06%
1,36%
22,46%
9,05%
31,51%
9
7e
20,23%
11,27%
0,00%
31,50%
15,93%
47,43%
2
8e
8,34%
21,92%
5,35%
35,62%
18,72%
54,33%
1
9e
9,71%
5,12%
8,25%
23,08%
15,86%
38,94%
4
10e
10,51%
4,06%
0,00%
14,58%
13,25%
27,82%
12
11e
7,45%
9,08%
0,76%
17,28%
15,37%
32,65%
8
12e
6,71%
7,56%
0,54%
14,81%
15,57%
30,38%
10
13e
9,33%
5,59%
4,56%
19,47%
9,43%
28,91%
11
14e
6,38%
4,91%
1,40%
12,69%
5,06%
17,75%
14
15e
4,36%
4,14%
3,67%
12,18%
4,60%
16,77%
15
16e
9,23%
7,69%
9,23%
26,15%
11,49%
37,64%
6
Total
8,65%
7,52%
3,52%
19,70%
10,35%
33,18%
n/a
Accueil collectif
Total
91
De plus, les disparités territoriales entre modes d’accueil sont globalement cumulatives et
accentuent les écarts
: à l’intérieur de l’accueil col
lectif, les secteurs associatif et privé ne corrigent
pas les disparités territoriales du secteur communal
; de même, l’accueil individuel ne corrige pas
les disparités de l’accueil collectif.
Le maillage par arrondissement permet de faire émerger des ensembles plus vastes. Ainsi
l’ensemble formé par les 7
ème
et 8
ème
arrondissements est-il constitué des deux arrondissements les
mieux pourvus en places d’accueil (respectivement 2
ème
et 1
er
rangs), tandis que l’ensemble formé
par les arrondissements des 3
ème
, 14
ème
et 15
ème
arrondissements est constitué d’arrondissements les
moins bien pourvus (respectivement dernier, avant-dernier et antépénultième rangs).
Sur le long terme, on observe que ce classement est globalement stable pour l’accueil collectif
(seules données fiables disponibles), à l’exception notable des arrondissements du 4
ème
secteur (6
ème
et 8
ème
arrondissements), qui sont passés respectivement de la 15
ème
et 7
ème
places pour l’accueil
collectif en 1995 à la 8
ème
et 1
ère
places au 1
er
octobre 2012. En revanche, les 1
er
, 3
ème
, 14
ème
et 15
ème
arrondissements figuraient déjà à cette époque en bas de classement. Par ailleurs, la comparaison
sur le taux de couverture de l’accueil collectif depuis 1995 met aussi en évidence l’accroissement
des dis
parités de l’offre au sein du territoire marseillais
80
(cf. annexe 2). La chambre rappelle que
certaines études (étude qualitative n°1 de l’Union nationale des associations familiales, 2009)
tendent à mettre en évidence que l’accueil collectif est très lar
gement plébiscité par les familles, et
assez insensible aux contextes sociologiques variés ou à l’activité des parents.
La ville fait état du nombre de places moyen par arrondissement, ce qui lisse les disparités relevées,
et fait valoir que tous les sect
eurs de la ville n’ont pas les mêmes besoins. Elle classe ces besoins,
calculés en fonction des demandes de places rapportées aux naissances par arrondissement, selon
une liste par ordre décroissant du 4
ème
au 10
ème
arrondissement, suivis du 12
ème
.
Se pose ainsi la question de la capacité des secteurs associatif et privé et des assistants maternels à
s’installer prioritairement là où les besoins se font le plus ressentir. On constate au contraire que les
critères d’attractivité et d’implantation de ces mo
des de gardes sont indépendants des tensions
existantes sur l’accueil des jeunes enfants ou, tout du moins, que d’autres critères priment. Seuls des
équipements municipaux semblent être en mesure de développer durablement l’offre dans les
secteurs en pénurie.
f)
La fréquentation des dispositifs d’accueil
Le taux d’occupation est un indicateur
81
du programme de qualité et d’efficience (PQE
82
)
« famille
» et correspond au nombre d’actes (heures enfant) payés annuellement par les familles
rapporté à la somme du nombre d'actes théoriques
83
.
80
Pour l’accueil collectif, l’écart entre l’arrondissement le mieux doté et le moins bien pourvu était de 17,5 points
(27,97 % et 7,45 %) en 1995, il est de 26,17 points au 1
er
octobre 2012 (35,62 % et 9,43 %).
81
Le deuxième sous-
indicateur de l’indicateur n°3
-1 du PQE « famille
», mesurant le taux d’occupation des EAJE.
82
Le programme de qualité et d’efficience est
une démarche « objectifs-résultats » appliquée aux politiques de sécurité
sociale comparable à la structuration par programmes du
budget de l’Etat
par la loi organique relative aux lois de
finances (LOLF). .
83
Une note méthodologique sur cet indicateur précise que «
la notion d'actes théoriques correspond au volume d'heures
maximum que les structures sont susceptibles de proposer au regard de leur capacité agréée, et de leur amplitude
d'ouverture annuelle. Dans les faits, il s’agit d’un seuil maximum potentiel, puisque les EAJE ne fonctionnent j
amais au
maximum de leur capacité (disponibilité des personnels, concentration de la demande sur certaines plages horaires).
Le taux d’occupation des établissements d’accueil pour jeunes enfants est calculé selon la formule suivante :
nombre
d'actes payés / (nombre de places agrées PMI x nombre de jours d'ouverture annuel x amplitude d'ouverture
journalière). »
92
Ce taux d’occupation ainsi défini correspond au taux d’occupation financière (ce que payent les
familles pour la garde). Il doit être distingué du taux d’occupation réelle (les heures de présence
effective) qui est, par constru
ction, nécessairement inférieur, du fait des heures d’absence non
déductibles (maladie inférieure à trois jours, ou congés pour convenances personnelles par
exemple).
Tableau 5 : taux d'occupation des EAJE (données ville de Marseille et CAF)
2008
2009
2010
2011
Evolution
2008-2011
Nombre total d’heures
payées (A) *
9 471 354
9 830 631
10 055 957
10 543 786
11,32%
Capacité théorique retenue
(B)
10 965 177
11 033 622
11 497 057
12 047 877
9,87%
Taux moyen d’occupation
des EAJE
86,38%
89,10%
87,47%
87,52%
1,32%
%age des EAJE ayant un taux
d’occupation < 70%
13,22%
13,28%
7,52%
10,29%
-22,16%
Secteur public
89,20%
92,19%
89,29%
91,20%
2,07%
Secteur associatif
82,04%
84,50%
85,08%
83,12%
1,08%
Secteur à but lucratif
nd
nd
nd
nd
n/a
Accueil collectif
87,27%
89,05%
87,61%
87,77%
0,50%
Accueil familial
70,64%
91,86%
82,82%
73,72%
3,08%
Accueil parental
91,29%
84,35%
89,36%
89,08%
-2,21%
Jardin d’enfants
nd
nd
nd
nd
n/a
Micro-crèches
nd
78,55%
89,15%
96,98%
96,98%
Taux d’occupation
d’EAJE
par type
de gestionnaire :
Taux d’occupation
par
type de
structure:
Données
Taux d’occupation des EAJE
93
La comparaison des données contenues dans ce tableau doit être faite avec la plus grande
précaution, tant il présente des données qui ne sont parfois pas comparables. En effet, s’agissant
du
secteur public, le taux d’occupation retenu est le taux d’occupation financière, mais pour le secteur
associatif, c’est le taux d’occupation réelle qui est pris en compte. En effet, la ville subventionnant
le secteur associatif sur la base du réalisé (
à hauteur de 1,50 €/heure réalisée jusqu’en 2011 et de
1,60 € depuis le 1
er
janvier 2012), seules les heures effectivement réalisées lui sont connues. Le taux
d’occupation des équipements non municipaux et non subventionnés est inconnu de la ville. On
pourrait alors imaginer comparer les taux de fréquentation réelle des équipements municipaux et
associatifs. Toutefois, cette comparaison se heurte à la fiabilité incertaine des données à partir
desquelles ces indicateurs de fréquentation sont construits.
Dans le secteur subventionné, le seul contrôle effectué par les agents de la cellule CEJ consiste à
vérifier que le nombre d’actes réalisés déterminant la subvention n’excède pas le maximum d’actes
théoriques pendant la période. Ce contrôle, très sommaire,
n’offre pas les garanties suffisantes pour
considérer comme fiables les données transmises, d’autant que les dispositifs de pointage des
enfants, lorsqu’ils existent, sont de qualité très inégale
84
.
A contrario
, le taux d’occupation réelle
des équipements
municipaux manque lui aussi de fiabilité, du fait de l’absence de dispositifs de
pointage d’arrivée et de départ des enfants. De ce fait, le taux d’occupation réelle est un retraitement
du taux d’occupation financière, corrigé des absences au
-delà des trois jours de carence. Ce
retraitement mis à part, la ville considère comme présent sur toute la durée journalière de son
contrat un enfant présent à un moment seulement de la journée.
L’engagement de la municipalité, à la demande de la CAF, à expérimenter p
uis à généraliser un
dispositif de pointage automatisé des arrivées et des départs des enfants dans les crèches qu’elle
gère devrait lui permettre à l’avenir d’affiner la précision du taux d’occupation réelle de ses EAJE.
Par ailleurs, les taux d’occupation réelle très élevés des équipements associatifs qu’elle
subventionne devraient être un point de vigilance à mettre en place dans les contrôles des
subventions qu’elle leur verse, du fait qu’ils conditionnent leur montant
85
.
La chambre prend acte de la vol
onté de la ville d’étendre progressivement le dispositif de badgeuses
aux crèches associatives «
afin de renforcer la fiabilité des données et de s'assurer que les sommes
versées par la collectivité sont la contrepartie exacte de la fréquentation des enfants dans les
équipements, ces badgeuses informatisées permettant d'enregistrer les heures d'arrivée et de départ
de chaque enfant. Ces données devront être fournies à la ville.
»
Les limites décrites sur le calcul des taux de fréquentation imposent la prudence sur leur
commentaire, d’autant que tous les interlocuteurs rencontrés (tous types de gestionnaires
confondus) reconnaissent que l’un de leurs objectifs est de se construire une marge de sécurité au
-
dessus de la barre des 70 % de fréquentation, seuil qui conditionne le cofinancement à taux plein de
la CAF.
De fait, les modalités de financement de la CAF conduisent les gestionnaires à optimiser leur taux
d’occupation financière, en particulier par une forfaitisation plus ou moins déguisée. En effet, la
prestation de service unique PSU
86
est versée en fonction des heures facturées aux familles, et non
en fonction des heures réellement passées par les enfants dans les structures. A Marseille, les
forfaits de 50 et 40 heures sont un critère d’attribution pri
oritaire stipulé dans le règlement de
fonctionnement des crèches municipales. L’un des objectifs initiaux de la PSU d’assurer un accueil
au plus près des besoins des familles avec une facturation «
à l’heure consommée
» s’en trouve de
ce fait compromis.
84
Au mieux, un dispositif de pointage automatisé (via une carte, une douchette à lecture optique, un code, etc.) ; le plus
souvent : un cahier renseigné par les parents ou les agents voire pas de dispositif du tout.
85
C’est la pratique de la CAF, pour laquelle les taux d’occupation anormalement bas ou élevés déterminent une zone de
risque et déterminent des investigations plus poussées.
86
Cf. définition détaillée de la PSU au point 8 de la même partie.
94
g)
Les agréments modulés
L’article R. 2324
-20 du code de la santé publique ouvre la possibilité de «
prévoir
[sur l’agrément]
des capacités d'accueil différentes suivant les périodes de l'année, de la semaine ou de la journée,
compte tenu des variations prévisibles des besoins d'accueil
». Le principe consiste à autoriser une
moindre présence d’agents aux heures de moindre présence des enfants par rapport aux effectifs
réglementairement prévus, sans dégrader le ratio d’encadrement.
Dans les faits, peu d’EAJE o
nt recours à cette possibilité (aucun municipal et quatre associatifs en
2011), qui présente un avantage bénéfice-coût marginal, voire négatif. De plus, cette possibilité de
modulation ouverte par la réglementation est concurrencée par deux autres modulations jugées plus
pratiques :
-
la gestion des emplois du temps, qui permet d’arriver au même résultat (les emplois du temps du
personnel des crèches municipales prouvent que si la directrice et un autre agent sont bien
présents dès l’ouverture, les arrivées
des autres agents s’échelonnent majoritairement de
l’ouverture de la crèche jusqu’à 8h30, afin de précéder d’une demi
-heure environ les différentes
vagues d’arrivée des enfants)
;
-
la réduction de l’amplitude horaire, qui présente l’avantage pour le gestio
nnaire de réduire ou
contenir sa masse salariale et d’augmenter son taux d’occupation, et donc son financement par
la CAF. La ville de Marseille a d’ailleurs procédé à une réduction d’une demi
-heure de son
amplitude horaire depuis la rentrée 2012, passant
d’une ouverture de 7h00 à 18h30 à une
ouverture de 7h30 à 18h30.
Cette seconde option se fait néanmoins au détriment des besoins en horaires atypiques des familles.
h)
Les effets de la généralisation de la prestation de service unique (PSU)
La PSU est une
convention passée entre la CAF et un gestionnaire d’un EAJE. Le contrôle portant
sur la ville, cette partie ne concerne donc que les EAJE municipaux.
La prestation de service unique a été créée dès janvier 2002
87
et généralisée en 2005. Ses
dispositions actuelles résultent de la lettre circulaire de la Caisse nationale des allocations
familiales n° 2011-105 du 29 juin 2011. Elle poursuit trois objectifs principaux :
-
unification de la tarification sur l’ensemble du territoire national
;
-
meilleure accessibilité des structures aux familles quels que soient leurs revenus et le mode
d’accueil souhaité
;
-
plus grande souplesse dans le fonctionnement des équipements afin de mieux répondre aux
besoins des familles.
La PSU fixe aussi les conditions et les modalités du financement des EAJE par la CAF. Celles-ci
sont stipulées dans une convention PSU signée par la CAF et le gestionnaire. Schématiquement, la
clef de financement est la suivante :
PSU = (66 % du prix de revient plafonné x nombre d’actes réalisés exprimé
s en heures) -
participation des familles.
87
Par la lettre circulaire de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) 2002
–
025 du 31 janvier 2002
95
Elle s’applique indistinctement selon le type de l’accueil collectif concerné (collectif, familial ou
parental) ou de la nature de l’accueil (régulier, occasionnel ou d’urgence) et fixe certaines
obligations qu
e doit respecter l’établissement pour en bénéficier. Ces obligations sont les suivantes
:
-
application du barème CNAF aux familles (tarifs calculés à partir d’un taux d’effort, lui
-même
modulé en fonction des ressources et de la composition des familles) ;
-
mensualisation ;
-
contractualisation établie à partir des besoins réels exprimés par les familles ;
-
accueil à l’heure quel que soit le type d’accueil (régulier ou occasionnel)
;
-
tenue à jour d’une liste de présence permettant un décompte des heures réalis
ées à déclarer à la
CAF.
La mise en place de la PSU se fait de façon asymétrique entre la CAF et la ville. En effet, si la CAF
l’applique effectivement dans le calcul de son financement, il n’en va pas de même pour la ville.
Celle-ci évoque «
une mise en
application (…) adaptée aux contraintes de la Ville
». Sur les cinq
obligations rappelées ci-
dessus, deux seulement sont effectivement respectées : l’application du
barème CNAF aux familles et la mensualisation.
S’agissant de cette dernière, la mise en œuvre d’une possibilité de télépaiement depuis 2010 est un
succès dans la mesure où, au-
delà d’une complexité de mise en œuvre technique et opérationnelle
maîtrisée par la ville, ce système simplifie la vie de l’usager par la souplesse d’utilisation qu’il
pe
rmet (service dématérialisé accessible n’importe quand, depuis n’importe où) et par son
interfaçage avec les données de la CAF pour calculer la participation des familles, ce qui les
dispense d’avoir à produire de nombreuses pièces administratives et finan
cières et permet une
actualisation de ces données efficace. Le taux de télépaiement actuel est d’ailleurs élevé (près de
46
% en 2011) et a été atteint rapidement, vu la mise en œuvre récente du dispositif.
En revanche, les autres obligations ne sont pas respectées : la contractualisation ne se fait pas sur la
base des besoins réels exprimés par les familles, l’unité de compte n’est pas l’heure et il n’existe pas
de dispositif de pointage de l’heure d’arrivée et de départ des enfants permettant un décompte
des
heures réellement utilisées.
Les différentes versions successives du règlement de fonctionnement des crèches municipales fixent
la fréquentation de la crèche à hauteur de 50 heures ou 40 heures par semaine comme l’un des
critères prioritaires d’admis
sion, avec une priorité donnée aux contrats de 50 heures sur ceux de 40.
De fait, 96 % des familles disposent de ces contrats de 50 et 40 heures.
Ces aménagements de la PSU ont été réalisés en concertation avec la CAF, mais de façon transitoire
selon la c
aisse. Pourtant, la CAF adopte une position compréhensive dans la mise en œuvre de la
PSU dont elle connaît les limites.
La PSU fait l’objet d’échanges entre la ville et la CAF. Dans un courrier adressé à celle
-ci, la ville
estime que «
l’application de c
es mesures
[les obligations des gestionnaires prévues par la lettre
circulaire du 29 juin 2011 de la CNAF]
aura pour conséquence une diminution importante des
participations des familles et de la CAF et donc une perte de recettes (…) de 4,2 millions d’euro
s
».
Toutefois les détails du calcul aboutissant à ce chiffre n’ont pas été communiqués à la chambre.
96
Cette non-
application par la ville de la PSU est d’ailleurs reconnue dans ce même courrier du maire
adressé au directeur de la CAF qui annonce qu’«
un
plan d’action de mise en œuvre progressive de
la PSU sera proposé à vos services au printemps 2013 (…) pour une entrée d’application en
septembre 2013
». La ville exprime aussi son souhait «
d’obtenir une dérogation globale en faveur
du maintien des contrats au forfait pour 90 % des places de multi-accueils, soit 2 460 places
»,
mais sans préciser, à l’intérieur de ces contrats, la part que prendraient les «
contrats à la carte, en
fonction du besoin réel des familles
» par ailleurs évoqués. D’autre part, l
e maintien de 90 % de
forfaits, vu le volume élevé des forfaits proposés, est en contradiction avec certains objectifs et
obligations de la PSU.
A l’heure actuelle, le seul engagement ferme de la ville concerne la mise en œuvre du pointage des
heures d’arrivée et de départ des enfants, d’abord sur un support papier, puis progressivement par
des dispositifs automatisés.
i)
Les services municipaux chargés de l’accueil de la petite enfance
La ville de Marseille a connu une réforme de son organisation dans le co
urant de l’année 2010.
Auparavant regroupés au sein de la direction générale de l'éducation et de la petite enfance, les
services concourant à l’accueil de la petite enfance appartiennent désormais à l’une des cinq
délégations générales, la délégation générale éducation culture et solidarité (DGECS). Cette
délégation générale comporte trois directions dont celle de la vie scolaire, des crèches et de la
jeunesse
88
, qui comprend trois services : ceux de la vie scolaire, de la jeunesse et des crèches. Ce
dernier est structuré en trois divisions : relations aux usagers, gestion du personnel et prestations et
participations. Par ailleurs, la cellule CEJ est directement rattachée à la délégation générale. Une
partie du centre de ressources partagées, mutualisé au niveau de la direction de la vie scolaire, des
crèches et de la jeunesse intervient également dans cette politique.
Le service des crèches comme la cellule CEJ bénéficient également des fonctions supports de la
commune (ressources humaines, finances mais a
ussi construction et architecture). L’organigramme
simplifié présenté ci-
dessous permet de situer les principaux acteurs de l’accueil de la petite enfance
(en gras : les services dédiés à la petite enfance) :
88
Les deux autres étant la direction de l’action culturelle et celle de l’action sociale et de la solidarité.
97
Cet organigramme ne présente que
l’organisation centralisée de la petite enfance
; il convient de le
compléter par les 60 structures fixes (59 multi-accueils collectifs et une halte-garderie) et les trois
structures itinérantes qui composent le parc des EAJE municipaux.
Les directrices
d’EAJE sont des infirmières puéricultrices, conformément aux dispositions des
articles R. 2324-34 et R. 2324-35 du code de la santé publique.
La coordination entre le service central des crèches et les EAJE se fait notamment par
l’intermédiaire des trois
coordinatrices de la division « relation aux usagers », qui ont chacune un
ressort territorial défini.
La cellule CEJ et le service des crèches, acteurs principaux de la petite enfance au sein de la ville de
Marseille sont très différents dans leurs périmètres de compétences, leurs tailles et leurs
fonctionnements.
Schématiquement, le service des crèches ne s’occupe que des crèches municipales tandis que la
cellule CEJ est censée s’occuper de tout le reste
: pilotage du CEJ, et donc des EAJE inscrits au
CEJ, gestion du circuit des subventions (instruction, conventionnement, versement, contrôle) aux
EAJE associatifs, représentation et défense des intérêts de la ville auprès de ses différents
partenaires (conseil général et CAF notamment), recueil et traitement de toutes les données
intéressant la petite enfance sur le territoire communal, élaboration des outils de pilotage.
Délégation générale
éducation culture et
solidarité
Direction de la vie
scolaire, des crèches
et de la jeunesse
Service de la vie
scolaire
Service des crèches
Division relation aux
usagers
Division gestion du
personnel
Division prestations
et participations
Service de la
jeunesse
Centre de ressources
partagées
Direction de l’action
culturelle
Direction de l’action
sociale et de la
solidarité
Cellule CEJ
98
La taille de ces services les distingue aussi nettement : le service des crèches compte, au
31 décembre 2011, 1 177 agents, dont 33 au service central des crèches et 1 144 répartis dans les 63
établissements municipaux, tandis que la cellule CEJ, dans son volet petite enfance, ne compte que
trois coordonnatrices qui se sont réparti les EAJE associatifs, deux agents administratifs en charge
des subventions ainsi que la cheffe de cette cellule, qui comporte aussi un volet jeunesse.
Ces deux services présentent également des différences liées à leur organisation et leur
management. Le service des crèches dispose d’un projet de service actual
isé qui décrit les
perspectives de son action ainsi que d’un rapport d’activité qui retrace les grandes données de
l’année écoulée, tant sur un plan quantitatif que qualitatif.
Par exemple, le projet de service des crèches, qui s’inscrit en cohérence avec
celui de sa délégation
générale de rattachement, présente les axes prioritaires retenus :
« promouvoir la solidarité »
,
« renforcer la proximité »
et
« développer le professionnalisme »
ainsi que les actions rattachées à
ces axes.
Le rapport d’activité permet d’avoir un aperçu détaillé des fonctions support du service (ressources
humaines et moyens matériels : finances, informatique, équipements), ainsi que des développements
sur des points intéressant le service. Si la qualité des personnels explique le bon fonctionnement de
ce service, il résulte aussi de la qualité de sa direction et de son animation. La réussite de certains
projets complexes (déploiement effectué du portail de télépaiement, déploiement en cours du portail
d’inscription en crèches) et d’actions qualitatives dans des domaines variés
89
, de même que la
bonne articulation entre le service central et les établissements municipaux témoignent de la qualité
globale de ce service
90
.
Les agents de la cellule CEJ mènent un travail de surveillance, de conseil, de diffusion des bonnes
pratiques et d’alerte auprès des EAJE associatifs subventionnés. Leur connaissance du terrain est
bonne ainsi que les rapports qu’ils entretiennent avec les services du conseil général et de la CAF.
Toutefois, certaines l
imites liées à l’organisation et au management ont néanmoins pu être
identifiées.
j)
Les limites identifiées de la cellule CEJ
Il n’existe pas l’équivalent d’un projet de service pour la cellule CEJ. De ce fait, les seules sources
écrites disponibles sont contenues dans le CEJ lui-
même, qui ne définit qu’un ratio (15 % maximum
de la PSEJ) et qui se traduit par une modalité de cofinancement par la CAF du pilotage (prise en
charge de 55 % du traitement des agents plafonné à quatre équivalents temps plein travaillé et à
33
000 € par agent), mais sans que le cahier des charges de ce pilotage ne soit défini.
La cellule CEJ a en charge le pilotage de la politique d’accueil de la petite enfance (c'est
-à-dire la
collecte et le traitement de données, la constitution d
’outils et d’études, non seulement sur l’existant
mais aussi sur les besoins), le contrôle sur place des EAJE associatifs subventionnés, la
représentation de la ville de Marseille avec ses différents partenaires institutionnels ainsi que
l’intégralité du c
ircuit des subventions (instruction, conventionnement, versement, contrôles).
89
Prise en compte des allergies et pathologies alimentaires, focus sur l’hygiène et la s
écurité, soutien à la parentalité,
promotion de l’allaitement maternel, accueil des enfants porteurs de handicaps, intervention hebdomadaire d’agents des
bibliothèques dans les crèches, etc.
90
La seule véritable réserve tient à certaines modalités irrégulières dans la formation des agents dont il sera question
plus loin.
99
La mise en regard des attributions de la cellule avec ses effectifs pour sa partie enfance (trois
coordinatrices, deux agents administratifs ainsi que la responsable de la cellule qui se partage avec
le volet jeunesse) montre la limite principale de ce service qui n’est matériellement pas calibré pour
faire face à l’ensemble de ses missions avec une qualité équivalente. Si la connaissance, l’animation
du réseau associatif et les relations avec les partenaires sont satisfaisantes, les fonctions de pilotage
et de contrôle sont moins efficacement effectuées.
La cellule CEJ est directement rattachée à la délégation générale de l’éducation, de la culture et de
la solidarité.
Justifié à l’origine par l’aspect stratégique du CEJ, ce rattachement se traduit
néanmoins par un certain éloignement hiérarchique et une autonomie de la cellule dont la taille
réduite renforce les effets pervers. De plus, l’ampleur du champ de la délégati
on générale tend à
noyer cette petite structure dans la masse, et ce d’autant plus que cette délégation a été au cœur de la
préparation de « Marseille Provence 2013 Capitale de la culture ».
Petite, peu intégrée dans l’organigramme municipal, cette struct
ure est aussi marquée par une faible
formalisation de ses procédures, une grande hétérogénéité des rares procédures formalisées
existantes (fiches de visite des EAJE par exemple) et des bases de données dont certaines n’ont été
créées qu’à l’occasion du contrôle. Les agents de la cellule CEJ n’ont pas de rencontres
institutionnalisées avec leurs homologues du service des crèches et agissent de façon cloisonnée en
interne de la ville, tant avec le service des crèches qu’avec les autres services et directions
de la
ville. Son fonctionnement apparaît ainsi extrêmement cloisonné.
k)
Quelques exemples de dysfonctionnements
Une fiche de visite d’un EAJE associatif indique les difficultés de trésorerie de la structure depuis le
passage à la PSU, qu’il est proposé de
pallier par la vente
«
1 ou 2 berceaux d’entreprise si elles
trouvent à 7 à 8
000 € le berceau, et la ville continuerait à financer ces deux places
». Cette
observation souligne l’ambiguïté structurelle qui existe dans cette cellule entre la défense des
in
térêts de la ville et ceux des structures qu’elle subventionne. Cette remarque dans un rapport de
visite et la fragilité de certaines structures associatives doivent conduire la ville à porter son
attention sur l’étendue de ces pratiques.
Par ailleurs, seuls deux agents administratifs de la cellule sont censés contrôler des volumes de
subventions de fonctionnement importants (5,7 M€ en 2010 et 6,5 M€ en 2011). Or, le contrôle du
versement de ces subventions aux associations se limite à vérifier que le nomb
re d’heures réalisées
ne dépasse pas le maximum d’heures théoriques. Pourtant, un taux d’occupation réelle qui excède la
capacité théorique devrait inciter la ville à effectuer des contrôles approfondis. A ce jour, quand le
cas se présente
91
, les agents se limitent à écrêter les heures au-delà de 100 % de la capacité
théorique.
La réalité des heures déclarées ne fait pas non plus l’objet de contrôles échantillonnés ou aléatoires.
91
Ainsi une crèche a déclaré des taux de fréquentation réelle supérieurs à la capacité théorique lors des trois derniers
exercices 2008 à 2010.
100
De plus, si la délibération annuelle prévoyant le paiement des subventions énonce bien dans son
article 3, que «
sont exclues des subventions, toutes réservations de places passées par l’association
avec d’autres organismes publics ou privés
», cette vérification n’est pas effectuée lors du calcul du
montant de la subvention. La ville ne connaît pas, ou très mal, le nombre de berceaux réservés dans
les EAJE associatifs qu’elle subventionne. Or, certaines crèches reçoivent des rémunérations
versées par des entreprises
92
correspondant à des réservations de berceaux, sans que cette
information soit systématiquement croisée avec le calcul de la subvention municipale allouée par
ailleurs. Sur ce point, la ville se met en situation de dépendre entièrement des déclarations des
structures associatives subventionnées.
Enfin, sans que l’on puisse parler de dysfonctionnement, la ville se prive néanmoins d’un outil de
pilotage précieux de l’accueil de la petite enfance sur son territoire en n’exploitant ni le CEJ ni les
conventions de subventionnement pour harmoniser certaines pratiques sur la
base d’exigences
minimales.
La chambre relève ainsi que certains équipements associatifs pratiquent des exclusions liées à l’âge.
Or, le fait de fixer un seuil d’âge élevé offre un double avantage pour la structure. En effet, les
normes d’encadrement variant réglementairement en fonction de l’acquisition de la marche
93
, plus
ce seuil est élevé, moins le taux d’encadrement (et donc la masse salariale) est élevé, et plus, en
moyenne, les enfants accueillis sont présents (ce qui augmente le taux de fréquentation réelle, et
donc le montant des subventions).
Ces exclusions d’enfants de moins de 12 mois concernent 437 places au total sur Marseille, dont
377 dans les EAJE associatifs. Une liste de ces exclusions est donnée dans l’annexe
3.
Sans imposer ni uniformiser les règlements de fonctionnement des EAJE associatifs, la ville
pourrait néanmoins s’assurer de certaines règles communes entre ses établissements et ceux qu’elle
subventionne, notamment sur la limitation et la justification des seuils d’exclusion. Aujourd’hui,
elle subventionne autant un EAJE n’accueillant pas les enfants de moins de 24 mois qu’un EAJE les
accueillant dès 3 mois. Une telle convergence de règles, sans exclure des seuils différenciés par
équipements, permettrait néanmoins de les identifier, de les objectiver (bâti de la structure par
exemple) et de les encadrer. Certaines collectivités ont engagé une convergence de leurs règles
d’accueil (EAJE municipaux et EAJE associatifs subventionnés), mise en œuvre par la rédaction
d’une charte de q
ualité qui les énonce et dont la signature conditionne le versement des subventions
municipales au taux plein.
Recommandation n° 18 :
Conditionner l’attribution des subventions communales au taux plein à l’accueil de
l’ensemble des enfants concernés, sauf
justification fondée sur des règles communes et des
considérations de fait objectives.
92
Compte 74 720 de leur compte de résultats.
93
L’article R. 2324
-43 du code de la santé publique énonce : « l
'effectif du personnel encadrant directement les enfants
est d'un professionnel pour cinq enfants qui ne marchent pas, et d'un professionnel pour huit enfants qui marchent.
»
101
l)
L’échec de l’association Marseille Enfance
L’association Marseille Enfance était une association qui gérait plusieurs crèches familiales. Elle a
pu accueillir jusqu’à
près de mille enfants au temps de sa capacité maximale. Soumise à une baisse
d’activité constante et à des difficultés financières, elle n’offrait plus, en 2008, que 385 places et a
été déclarée en liquidation en septembre 2011.
Pour des raisons historiques, la ville avait toujours été très impliquée dans la gouvernance de cette
association, dont les statuts prévoyaient expressément la présence de quatre membres représentant
la ville, désignés à l’issue de chaque élection municipale par une délibération.
Parmi ces quatre
représentants de la ville figurait l’élue en charge de la petite enfance. Par ailleurs, deux
personnalités qualifiées avaient aussi un mandat de conseiller municipal pour l’un et de conseiller
d’arrondissement pour l’autre. La ville ne pou
vait donc pas ignorer les difficultés de cette
association.
Pourtant, les budgets et les procès-verbaux des assemblées générales avaient toujours été votés à
l’unanimité des votants
94
, alors même que la dégradation des comptes était visible et continue,
la
issant augurer l’issue de cette gestion. Par exemple, lors d’un conseil d’administration il était fait
état d’un «
budget 2011 équilibré seulement au prix d’une subvention restant à obtenir de
318 479
€
95
». La ville n’a donc pas fait preuve d’une grande vi
gilance dans la surveillance de cette
association.
Les subventions de la ville à l’association Marseille Enfance ont été importantes. Entre 2008 et
2011, la ville a versé 3 482
710 € de subventions à l’association, de façon dérogatoire par rapport
aux principes de subventionnement des autres structures. En effet, ces subventions ont été attribuées
de façon forfaitaire. Ainsi, alors que la ville subventionnait normalement les équipements
associatifs à hauteur de 1,50 € de l’heure réalisée (1,60 € depuis le
1
er
janvier 2012), ces
subventions forfaitaires correspondaient à un montant moyen, entre 2008 et 2011, de 2,34 € par
heure réalisée.
En plus de ces subventions, l’association avait bénéficié, outre des réductions de loyers, de
prestations en nature par la mise à disposition de locaux, et des mises à dispositions de personnels.
Par ailleurs, en 2009, 2010 et 2011, les délibérations attributives de subventions avaient été votées
lors de conseils municipaux auxquels participaient des élus, membres du consei
l d’administration
de l’association. Ces votes sont intervenus en méconnaissance des dispositions de l’article L.
2131-
11 du code général des collectivités territoriales qui prévoient que «
sont illégales les délibérations
auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet,
soit en leur nom personnel, soit comme mandataires
» La ville doit veiller à éviter des votes dans de
telles circonstances.
La jurisprudence administrative récente (Conseil d’Etat, 9 j
uillet 2003, Caisse régionale de Crédit
agricole mutuel de Champagne-Bourgogne) doit conduire la ville à une application stricte de
l’article L. 2131
-
11 du code général des collectivités territoriales dès lors qu’il a été jugé que les
conseillers municipau
x membres d’un conseil d’administration d’une association ont intérêt à
l’affaire et que leur participation entache d’illégalité les délibérations accordant des subventions à
cette association, alors même que les statuts de celle-ci prévoiraient la participation de membres du
conseil municipal au conseil d’administration.
94
Une abstention en 2009 et en 2010.
95
Procès-
verbal du conseil d’administration de Marseille Enfance du 14 décembre 2010.
102
En effet, une association, bien que dépourvue de but lucratif, doit être regardée comme poursuivant
des intérêts qui ne se confondent pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune. Enfin,
la qualité de rapporteur du projet de délibération confirme tout particulièrement la présomption
d’influence effective (CE, 13 février 1987, Commune de Saint
-Vivien-de-Montségur). Le seul fait
que deux ou trois conseillers intéressés aient participé aux délibérations ne peut être regardé comme
sans influence sur le résultat du vote, alors même que celui-
ci a été acquis à l’unanimité
(CE, 9 juillet 2003 précité).
9.3
L’adéquation de l’offre à la demande
a)
La prise en compte des besoins
La chambre relève que divers besoins spécifiques sont bien pris en charge. La ville de Marseille a
ainsi signé une convention tripartite avec le ministère de la justice et le conseil général
96
permettant
d’accueillir, dans deux de ses établissements municipaux
97
, des enfants de détenues incarcérées au
centre pénitentiaire des Baumettes. Deux enfants ont été accueillis en 2011 dans le cadre de cette
convention.
Ce nombre faible s’explique par la durée des peines et le fait que les détenues souvent ne souhaitent
pas
que leur enfant soit gardé ailleurs que dans son cadre de vie habituel. L’existence même de cette
convention doit être signalée et son renouvellement encouragé, car ces accueils, quoique peu
nombreux, sont l’occasion d’un travail important entre les différ
ents services mobilisés et
constructif au profit de mères en situation souvent très précaires.
Par ailleurs, cinq places dans cinq établissements différents sont réservées pour les enfants des
femmes hébergées par l’association «
l’Abri maternel
». Cette association a pour vocation
d’accueillir, d’héberger et d’accompagner les femmes seules avec enfants qui se retrouvent en
difficultés du fait de leur solitude, de problèmes de logement, du manque de ressources, de rupture
et surtout de violences conjugales.
En 2011, les établissements municipaux ont également accueilli à titre occasionnel onze enfants
dans le cadre d’une action éducative en milieu ouvert (AEMO). Ces actions sont pilotées par
l’
association du service social de sauvegarde de l'enfance et de l'adolescence et des jeunes adultes
des Bouches-du-Rhône (ASSSEA 13).
L’accueil d’enfants porteurs de handicap est une action prioritaire affirmée dans les projets de
service des crèches municipales et qui se traduit sur le terrain. Au total, en 2011, 26 EAJE
municipaux ont accueilli 37 enfants porteurs d’un handicap, dont quatre ont fait l’objet d’un
protocole d’accueil individualisé.
Selon la commune, ces 37 enfants accueillis représentent l’intégralité des demandes d’accueil pour
des enfants handicapés.
Des besoins généraux sont, en revanche, insuffisamment identifiés.
En-
dehors de ces besoins très spécifiques, qui ne représentent qu’un nombre restreint de places, la
ville ne dispose pas d’un réel diagnostic des besoins des familles, en matière notamment d’horaires
atypiques ou d’amplitude horaire. A plusieurs reprises cependant, la demande des familles dont les
enfants fréquentent les crèches municipales a été invoquée pour expliquer certaines modalités
d’accueil, telles que la réduction de l’amplitude horaire ou le maintien dérogatoire d’un taux élevé
de contrats de plus de 40 heures.
96
Par le biais de la protection maternelle et infantile.
97
Les crèches de la Baume et Beauvallon.
103
b)
L’information des familles et l’attribution des places
Le site Internet de la ville de Marseille propose un certain nombre d’informations aux familles
accessibles dans le menu « éducation » puis le sous-menu « petite enfance ». Les informations
disponibles sont ensuite regroupées sous plusieurs chapitres : présentation générale, crèches
collectives, haltes garderies municipales, Bébécar, crèches associatives, accueil à domicile, lieux
d'éveil et adresses utiles ; chaque chapitre donne lieu à une page qui renvoie parfois vers un autre
document ou un autre site.
L’information des familles est donc disponible mais peu accessible du fait de l’ergonomie peu
pratique du site :
les crèches municipales et les crèches associatives n’apparaissent pas sur le même
document. De plus, elle reste incomplète
: le nombre de places par structure n’apparaît pas dans les
listes disponibles ; de même, le règlement de fonctionnement des crèche
s n’est pas accessible.
Enfin, certaines informations ne sont pas actualisées (liens périmés, amplitude horaire non
actualisée).
Les autres lieux principaux d’information des familles sont les crèches elles
-mêmes où les
directrices renseignent les familles, ainsi que les mairies de secteur.
Malgré un poste de chargé de communication existant dans le service des crèches, la ville ne
dispose pas de supports d’information papier (plaquettes ou livret de présentation) réunissant
l’ensemble de l’information di
sponible et diffusée aux familles. Cette absence contraste avec les
pratiques d’autres grandes communes
98
. La chambre ne méconnaît pas le coût et le risque
d’obsolescence de ces supports, que fait valoir la ville, et invite la collectivité à se doter des mo
yens
d’information appropriés. La ville indique ainsi à la chambre son intention de poursuivre son effort
de communication par le site Internet, la réalisation d’une brochure à l’intention des parents et la
mise à disposition des familles d’un livret d’acc
ueil spécifique à chaque crèche.
S’agissant de l’accueil individuel, le site de la ville se contente de donner les coordonnées des trois
relais d’assistants maternels et des secteurs qu’ils couvrent, ce qui semble une information un peu
courte pour des st
ructures subventionnées par la ville. D’une manière générale, l’information sur
l’offre d’accueil à Marseille diffusée par la ville est moins pratique que celle accessible via le site
« Mon enfant » de la Caisse nationale des allocations familiales, car el
le nécessite d’être
reconstruite à partir de données éparses. Elle pourrait être complétée avec la mention du nombre de
places existantes par structures. Par ailleurs, l’absence du règlement de fonctionnement des crèches
est préjudiciable à l’information des familles, notamment sur les conditions d’admission. Certaines
informations nécessitent d’être reformulées, car présentant des chiffres peu fiables
99
.
La disposition de l’article
R. 2324-31 du code de la santé publique qui prévoit que «
le projet
d'établ
issement ou de service et le règlement de fonctionnement (…) sont affichés dans un lieu de
l'établissement ou du service accessible aux familles
» n’est pas respectée dans les établissements
visités. La possibilité de communiquer un exemplaire du règlement de fonctionnement et du projet
d’établissement existe, mais ne dispense pas de l’obligation instituée par la réglementation.
Le déploiement progressif d’un «
portail de la petite enfance
» serait l’occasion de délivrer une
information actualisée, consolidée et complète pour les familles. Par ailleurs, une diffusion de cette
information par d’autres supports que le site Internet de la ville pourrait utilement être envisagée.
98
Bordeaux par exemple propose un guide de la petite enfance sous forme de livret.
99
Un exemple, relatif aux assistantes maternelles : «
Marseille compte environ 4 500 assistantes maternelles agréées
»
ou celui relatif
au nombre de places en crèches, estimé à 10 000.
104
La procédure d’attribution des places est formalisée et définie par le
règlement de fonctionnement
des crèches, approuvé par délibération du conseil municipal, qui fixe notamment les âges limites
pour déposer ces demandes (depuis le sixième mois de grossesse et pour des enfants jusqu’à trois
ans
100
). La démarche en vigueur pendant la période examinée comprenait trois phases : une pré-
inscription, une inscription et la phase d’admission, positive ou négative.
Les pré-
inscriptions avaient lieu toute l’année et étaient prises dans les établissements organisés en
réseau, permettant ainsi une rotation des inscriptions entre structures contigües. Un récépissé de
demande d’inscription était remis aux familles qui précisait leurs trois vœux hiérarchisés.
L’enregistrement de l’enfant dans le logiciel Maëlis donnait lieu à un numéro de do
ssier unique. Si
les pré-
inscriptions dans les crèches municipales se faisaient en réseau, l’enregistrement de ces
pré-inscriptions était en revanche centralisé.
Depuis la fin 2012, la ville a ouvert aux familles la possibilité de se préinscrire en ligne et de fournir
les pièces à l’appui de cette demande par dépôt de documents dématérialisés. Elle s’est engagée à
informer les familles également en cas de non-
admission de l’enfant inscrit.
Cette procédure d’inscription en ligne constitue un progrès. Il est envisagé d’ouvrir ce portail aux
équipements associatifs, ce qui serait un progrès supplémentaire vers une harmonisation des
procédures et des inscriptions entre structures collectives.
L’attribution des places se fait par les directrices d’établisseme
nt et les agents de la division du
service aux usagers, sur le fondement des places libérées par la scolarisation des « grands » à la
rentrée scolaire, soit entre 1 300 et 1 400 places par an.
La liste prévisionnelle des enfants qui quitteront l’établisse
ment en juillet ou en août est établie au
printemps. Ces disponibilités prévisionnelles sont mises en regard des listes des demandes
d’inscriptions en crèches à l’occasion de réunions de pré
-rentrée.
Les places disponibles sont ensuite attribuées suivant les critères prioritaires suivants :
-
Traitement au cas par cas des demandes de mutation (enfant déjà inscrit dont les parents
demandent une mutation dans un autre équipement municipal, suite à un déménagement par
exemple). Ces mutations ne « prennent » pas de places, elles les « réorganisent » différemment.
Elles ne sont pas non plus automatiquement satisfaites
101
.
-
Traitement des demandes spécifiques émanant d’institutions telles que les AEMO, les CAMSP,
PMI concernant des enfants porteurs de handicap ou dont les familles sont en grande difficulté
sociale.
-
Traitement des autres demandes selon les critères exposés dans le règlement de fonctionnement
des crèches
102
.
100
Dans le cadre d’une inscription, certains enfants pouvant être gardés au
-delà de
l’âge de
trois ans, notamment en
accueil périscolaire. Toutefo
is, la majorité des familles anticipe leurs demandes d’inscription.
101
Les chiffres des mutations pour les années récentes sont les suivants : 2009 : 94 demandes
–
80 mutations
accordées ; 2010 : 83 demandes
–
73 mutations accordées ; 2011 : 107 demandes
–
79 mutations accordées ; 2012 : 112
demandes
–
81 mutations accordées.
102
Article 2-1 du RFC (extrait) : Sont en priorité admis en accueil régulier collectif les enfants âgés de moins de 3 ans :
dont les deux parents -ou le parent qui en assure la garde- sont domiciliés à Marseille et ont une activité
professionnelle
et qui fréquentent la crèche 50 heures ou 40 heures par semaine, à compter de leur date d'entrée et jusqu'au 31 août
de l'année considérée
ou dont les parents ont des situations familiales ou socio-économiques difficiles et, notamment, ceux bénéficiaires
des minimas sociaux et qui ont une activité professionnelle ou suivent une formation rémunérée. Dans ce dernier
cas, le nombre de places susceptibles d'être réservées s'élève à cinq pour cent des places offertes par l'ensemble des
établissements municipaux.
105
La clarté apparente du dispositif n’est pourtant pas totale. En effet, les critères objectifs
établis
(résidence, activité, contrats) sont en concurrence avec des critères plus vagues. Ainsi, la suite de
l’article du règlement de fonctionnement des crèches relatif à l’admission prévoit que «
les listes
d'admission sont établies en prenant en compte : des objectifs de mixité sociale, de mixité d'âge, de
mixité d'accueil, et d'optimisation du fonctionnement des établissements, les besoins des enfants et
des familles tout en respectant les contraintes fonctionnelles et organisationnelles de chacun des
établissements.
»
Or, ces objectifs de mixité sociale, d’âge et d’accueil, d’optimisation du fonctionnement des
établissements ne sont explicités ou définis nulle part. Il en va de même pour «
les besoins des
enfants et des familles tout en respectant les contraintes fonctionnelles et organisationnelles de
chacun des établissements »
. L’imprécision de tels critères atténue fortement la clarté des critères
précédents.
Dans les faits, ces critères permettent effectivement d’optimiser le fonctionnement des
établissements en équilibrant la ventilation des enfants entre petits, moyens et grands, de façon à ne
pas se retrouver avec des variations de disponibilités ingérables (trop de départs d’un coup ou, au
contraire, trop peu de départs ne permettant que peu d
’admissions nouvelles). Toutefois, la ville
pourrait formaliser ces critères plus précisément, et les hiérarchiser ou les pondérer. Elle indique
prévoir un avenant au règlement intérieur des crèches en ce sens, précisant de manière exhaustive
les critères
d’attribution des places.
La Caisse nationale des allocations familiales préconise d’abandonner le critère d’activité
professionnelle du ou des parents. En effet, la lettre circulaire CNAF 2011-105 relative à la PSU du
29 juin 2011 dispose que
« dans tous
les cas, le règlement de fonctionnement de l’établissement
d’accueil doit mentionner que (…) aucune condition d’activité professionnelle ou assimilée des
deux parents ou du parent unique n’est exigée
».
Le règlement de fonctionnement des crèches
actuel de
la ville de Marseille n’est pas conforme à cette disposition de la CAF, qui cofinance pour
plus de la moitié l’accueil de la petite enfance.
Enfin, même s’il n’existe pas de priorité donnée au personnel municipal, les enfants dont les parents
bénéficient
d’une aide du comité d’action sociale (ville de Marseille, communauté urbaine et centre
communal d’action sociale) représentent tout de même un pourcentage élevé de près de 10 % des
enfants gardés dans les équipements municipaux (264 en 2012).
Les attributions de places se font sur un rythme calqué sur le calendrier scolaire, de façon à
compléter l’effectif des structures pour la rentrée de septembre. En
-dehors de cette période, les
attributions de place s’effectuent en fonction des disponibilités éventue
lles des établissements, qui
sont rares.
La procédure actuelle appelle deux critiques :
-
la transparence de la procédure n’est pas assurée
;
-
la compétence juridique des directrices pour signer les contrats n’est pas établie.
Les parents ne sont pas tenus
informés de la tenue et des dates de ces réunions d’affectation. La
composition des réunions n’est ni connue, ni formalisée, ni publique. Les réponses négatives ne
sont pas transmises aux familles, ni
a fortiori
motivées. La ville s’engage à examiner les
modalités
d’une information des familles en cas de refus.
Il existe une procédure interne
103
non écrite en cas d’intervention d’élus de secteur.
103
Renvoi vers le service central des crèches et information de l’élue déléguée.
106
Même si une commission d’attribution n’est pas en elle
-même une garantie de transparence, elle a
néanmoins le m
érite, sous réserve d’une composition équilibrée, de transférer la responsabilité de la
décision sur la commission et non sur les directrices. Toutes les directrices rencontrées au cours du
contrôle ont confirmé qu’elles passaient une partie du mois de sep
tembre à expliquer les refus
d’admission à certains parents qui expriment parfois leur mécontentement de façon véhémente.
La transformation des réunions d’attribution actuelles, non formalisées, en commissions
d’affectation serait aisée. En effet, les mem
bres habituellement représentés dans les commissions
existant dans de grandes métropoles (Lyon, Paris) sont à peu près les mêmes que ceux qui
participent déjà aux réunions en vigueur à Marseille : représentant du service central des crèches
(coordinatrices), représentant des structures municipales (directrices de crèches ou adjointes),
médecins du service des modes d’accueil de la petite enfance. S’y ajoute parfois un représentant des
parents, et, éventuellement, un élu de la majorité et un de l’opposition,
dont les voix peuvent n’être
que consultatives.
Enfin, la décision d’admission dans les crèches municipales se traduit par un contrat entre la ville de
Marseille et les parents qui est signé par la directrice de l’établissement d’accueil. Or, les directr
ices
ne bénéficient d’aucune délégation de signature du maire de Marseille à cet effet. Il convient donc
de régulariser cette situation, ce que la ville s’engage à faire prochainement.
Recommandation n° 19 :
19-
1 Transformer les réunions d’attribution
des places de crèches en commissions
d’admission dont la composition et les dates de réunions seraient rendues publiques.
19-
2 Informer de manière motivée les parents dont la demande de place en crèche n’a pu être
satisfaite.
9.4
Les métiers de la petite enfance
a)
Etat des lieux des ressources humaines
La gestion du personnel est réalisée au niveau de la division du même nom du service des crèches,
en lien avec le service formation de la direction des ressources humaines pour ce volet. La ville a
une
connaissance détaillée de l’état de ses effectifs. Les effectifs du service des crèches forment
l’un des plus importants de la commune.
L’évolution de l’effectif des agents des crèches, ventilé par cadres d’emplois, se présente de la
façon suivante :
107
Tableau 6 : effectifs du service des crèches (données ville de Marseille)
Le pilotage des ressources humaines est satisfaisant, à l’exception de certaines mises à disposition
(Cf. 9.4 e)). Le service dispose de nombreux indicateurs sur son effectif (par âge, par ancienneté,
par diplôme) et exploite les données dont il dispose afin de planifier le plus finement possible ses
recrutements et ses formations.
La stratégie en matière de ressources humaines du service des crèches a été formalisée dans une
note détaillée «
Pour une nouvelle approche de la notion d’effectif de référence dans les crèches
»,
présentée au comité technique paritaire du 2 décembre 2006. Cette réflexion est constamment
réactualisée pour deux raisons
: d’une part,
le poids considérable que représente la masse salariale
dans le prix de journée des crèches municipales (près de 93 %)
; de l’autre, le cadre juridique très
contraignant de l’accueil des jeunes enfants (normes d’encadrement, écrêtement des prix de revient
horaires par la CAF au-
delà d’un plafond).
b)
Une articulation satisfaisante entre la direction des ressources humaines, la division de la
gestion du personnel des crèches et les EAJE municipaux
La gestion administrative, financière et statutaire des personnels est pilotée par la division dédiée du
service des crèches, en cohérence avec la direction des ressources humaines. La répartition des rôles
entre la division de la gestion du personnel et la direction des ressources humaines est la suivante :
la direction fournit un service support en termes de formation et donne les principales orientations
en termes de personnel
; la division pilote sa gestion à l’intérieur de ce cadre et demeure autonome
pour les actions qualitatives dès lors qu’elles s’inscrivent elles aussi dans l’enveloppe allouée. La
gestion opérationnelle sur le terrain est conduite par les coordinatrices de la division « relation aux
usagers
» et mise en œuvre dans les établissements par les directrices et leurs adjointes. Cette
organisation donne satisfaction.
c)
Des difficultés de recrutement structurelles liées au secteur d’activité
Les difficultés de recrutement pour les personnels des crèches sont récurrentes et structurelles.
L’accueil des enfants dans des structures collectives s’est dévelo
ppé plus vite que la formation des
personnels, par ailleurs encadrée par un numerus clausus restrictif. Le déficit en personnel résultant
d’un fort taux de renouvellement (par départ à la retraite ou incapacité) induit un effet de ciseaux
qui provoque des tensions dans le recrutement, non seulement à Marseille, mais partout en
France
104
.
104
Cf., par exemple, la question orale sans débat n° 0588S de M. Jean-Claude Carle, sénateur de Haute-Savoie, relative
aux difficultés de recrutement des personnels des crèches.
2008
2009
2010
2011
Adjoints techniques territoriaux
129
141
132
131
Agents spécialisés des écoles maternelles
349
338
336
344
Auxiliaires de puériculture
524
542
525
506
Educateurs de jeunes enfants
60
62
61
65
Infirmières
1
1
4
Puéricultrices
48
44
44
44
Puéricultrices cadres de santé
37
37
34
35
Sous-total
1 148
1 165
1 132
1 129
Apprenties (auxiliaires de puériculture)
4
31
Total
1 148
1 165
1 136
1 160
108
La ville a mis en place une stratégie pour pallier ce déficit. Une déclinaison de cette stratégie
consiste à organiser des concours d’accès aux emplois d’auxiliaire de puériculture, d’éducateur de
jeunes enfants et de puéricultrice. Cette action rencontre un succès réel, mais d’une efficacité
mitigée. En effet, la ville fait office de centre de gestion de la fonction publique territoriale, mais les
lauréats de ce concours, complémentaire à ceux organisés par les centres de gestion de la fonction
publique territoriale ne sont pas tenus d’intégrer les services de la ville. De fait, de nombreux
lauréats bénéficient de l’organisation par la ville de ce concours mais sont recrutés par d’autres
collectivités, dans un environnement très concurrentiel. Ainsi, sur 20 postes de puéricultrices
ouverts, cinq candidats ont été reçus, et deux seulement ont intégré la ville en 2011. Pour les
éducateurs de jeunes enfants, les chiffres sont les suivants : 30 postes ouverts, 10 lauréats, cinq
recrutements par la ville. S’agissant des auxiliaires de puériculture, les ratios sont un peu meilleurs
:
70 postes ouverts, 50 lauréats et 25 recrutements.
Même si ce dispositif peut paraître peu satisfaisant en première analyse, il a néanmoins le mérite
d’offrir une assurance raisonnable sur le recrutement final en volume, mais surtout sur sa constance.
d)
Une gestion opérationnelle au plus près des besoins
La gestion opérationnelle des plannings doit répondre à plusieurs contraintes : la contrainte
réglementaire qui prévoit des normes d’encadrement spécifiques, la contrainte financière et sociale
qui oblige la ville à optimiser l’allocation des moyens et à assurer la continuité du service. Malgré
ces trois
contraintes fortes, la ville parvient à respecter scrupuleusement les normes d’encadrement
et de qualification. Le pilotage des effectifs par les coordinatrices, en dialogue avec les directrices,
par le biais de « référentiels » permet une allocation fine des moyens en fonction des besoins. Un
corps d’agentes dites «
volantes » positionnées pour pallier les absences ou en soutien permet à la
ville de ne pas avoir recours à des vacataires et de garantir la qualité du service.
Ce dispositif des « volantes », bien calibré par rapport aux besoins du service
105
, est efficient. Ceci
est dû aussi à un absentéisme maîtrisé, comparable aux taux constatés dans d’autres grandes
collectivités dans ce secteur. Il est même inférieur à l’absentéisme global du personnel de l
a ville de
Marseille
106
. La ville n’emploie plus de vacataires pour le secteur de la petite enfance
: tous ses
agents sont titulaires.
Le service des crèches dispose d’outils nombreux, précis et actualisés qui lui donnent une vision
relativement précise des
départs en retraite, ce qui lui permet ensuite de planifier et d’adapter
finement ses recrutements. Par ailleurs, cette gestion prévisionnelle des emplois et des compétences
est adossée à un dispositif de formation important.
La formation est une des pri
orités affichées du service des crèches. Celle qu’elle met en œuvre est
globalement satisfaisante. La formation fait l’objet d’un plan de formation pluriannuel. Les
formations proposées déclinent les priorités du service des crèches et les priorités propres au plan de
formation, qui met l’accent sur des thèmes en fonction des publics auxquels il s’adresse. Ainsi, des
formations relatives au management, à la gestion d’équipe et à l’évaluation sont
-elles proposées aux
puéricultrices et aux éducateurs de jeunes enfants
; des formations d’accompagnement à la
105
Le comité technique paritaire du 2 décembre 2006 prévoit un corps de volantes composé comme suit :
auxiliaires de puériculture : 20 postes
ATSEM : 20 postes
Agents techniques (cuisiniers) : 12 postes
Agents d’entretien
: 6 postes
Cette ventilation est conçue afin d’assurer la continuité du service. Les volantes non
-affectées pour remplacement sont
affectées en soutie
n d’autres structures. En 2011, 39 agents avaient occupé des fonctions dans ce corps des volantes.
106
Le taux d’absentéisme s’élève à 8,87 % en 2010 et 9,61 % en 2011 pour les personnels des crèches contre 9,83 % en
2010 et 9,99 % en 2011 pour l’ensemble du
personnel municipal.
109
parentalité aux auxiliaires et d’observation de l’enfant aux agents territoriaux spécialisés des écoles
maternelles (ATSEM). Pour autant, ces formations sont aussi individualisées en fonction de
l’expression
des besoins recensés lors de l’entretien annuel. L’accent est aussi mis sur les
formations au secourisme ainsi qu’à l’hygiène alimentaire, ce qui contribue à la sécurité offerte aux
enfants dans les établissements municipaux.
En 2011, ces formations ont représenté 2 751 jours pour un total de 1 014 bénéficiaires. Ces
formations résultent pour partie de dispositions réglementaires (formation initiale des nouvelles
recrues par exemple
107
) mais sont, pour la plupart d’entre elles, le fruit d’une volonté de s’a
ppuyer
sur la formation comme levier d’action majeur de la conduite de cette politique.
e)
Les mises à disposition de personnels pour formation : un dispositif irrégulier et coûteux
Le dispositif de mise à disposition des personnels s’adresse aux ATSEM aspir
ant à devenir
auxiliaires de puériculture ainsi qu’aux auxiliaires de puériculture aspirant à devenir éducatrices de
jeunes enfants. Il consiste à placer les agents lauréats du concours d’entrée à ces écoles en
« disposition » afin de leur permettre de sui
vre une scolarité d’une durée de 10 mois pour le
concours d’auxiliaire et de 3 ans pour celui d’éducateurs
108
. L’instruction a constaté l’existence de
ce dispositif depuis au moins 2007. Il concerne une dizaine d’agents par an.
Cette mise à disposition a été conçue pour répondre à des difficultés réelles et reconnues : pénurie
de candidats, pénibilité de l’emploi qui engendre un fort taux de reclassement, faible mobilité
statutaire possible, attractivité d’autres employeurs locaux (conseil général, Assistanc
e publique des
hôpitaux de Marseille). La ville avance aussi les arguments de formation, de promotion sociale pour
les femmes et le maintien intégral de revenus faibles à l’appui de ce dispositif.
Formellement, les agents bénéficiant de ce dispositif sont mis à disposition des « services extérieurs
de la ville », qui est une catégorie
sui generis
de la ville lui permettant de suivre ses agents mis à
disposition.
En l’espèce, la ville met à sa propre disposition des agents qu’elle rémunère mais
qu’elle dispense d’activité afin de leur permettre de suivre leur scolarité.
Cette mise à disposition ne répond à aucune des conditions de fond et de forme prévues par les
articles 61 et suivants relatifs à la mise à disposition de la loi du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
Tout d’abord, elle n’entre pas dans les cas prévus par l’article 61
-1 de cette loi, la mise à disposition
d’un agent ne pouvant être prononcée qu’au profit d’une collectivité ou d’un
organisme distinct de
son administration d’origine
. Ensuite, cette mise à disposition par la ville « à elle-même » se fait par
le biais d’un arrêté qui ne précise, et pour cause, ni l’organisme bénéficiaire, ni sa durée, ni son
objet. Elle se fait en-dehor
s de toute convention pourtant exigée par la loi mais qui n’aurait, là
encore, pas de sens. Enfin, elle ne fait pas non plus l’objet d’une information préalable du conseil
municipal comme cela est prévu à l’article 61 de la loi précitée.
107
Décret n° 2008-512 du 29 mai 2008 relatif à la formation statutaire obligatoire des fonctionnaires territoriaux.
108
La durée précise de ces
formations s’exprime en heures (volume fixé par voie réglementaire), et correspond à des
modules à valider (1
435 heures pour le concours d’
auxiliaire de puériculture et 2 060 heures pour le concours
d’
éducateur de jeune enfant).
110
Le coût de ce d
ispositif est important si l’on ajoute toutes les dépenses engagées par la ville. En
effet, il intègre la prise en charge de la formation (5
050 € par agent pour le concours d’auxiliaire de
puériculture et 29
000 € par agent pour le concours d’éducateur de
jeunes enfants
109
) ainsi que la
préparation aux concours (60 € par agent pour le concours d’auxiliaire de puériculture et 150 € par
agent pour le concours d’éducateur de jeunes enfants). Il y a en outre lieu d’intégrer dans le coût
global du dispositif les salaires des agents intéressés dès lors que, pendant la durée de leur mise à
disposition, ces agents sont rémunérés sans contrepartie d’activité au bénéfice direct de la ville. Le
coût moyen d’un salaire, charges sociales comprises, de ces catégories d’age
nts étant de 29
000 €
environ, on peut estimer le coût total du dispositif, sur la base de 10 agents bénéficiaires (8 pour le
concours d’auxiliaire de puériculture et 2 pour celui d’éducateur de jeunes enfants) à plus de
350
000 € par an.
Si ce dispositif
est efficace (il permet en effet d’alimenter de manière interne le corps déficitaire des
assistantes de puériculture), il est peu économe, et donc peu efficient. Par ailleurs, il n’est pas sans
lacunes. Ainsi, les critères de mérite évoqués pour justifier la prise en charge de deux agents
lauréats du concours d’entrée de l’école d’éducateur de jeunes enfants alors que d’autres avaient
également été admis, ne sont pas connus. De plus, l’obtention du diplôme ne garantit pas que les
lauréats restent au servic
e de la ville, même si le cas ne s’est pas présenté jusqu’à présent.
En tout état de cause, l’irrégularité de ce dispositif doit conduire à son abandon. Afin de ne pas
désorganiser la filière, un dispositif régulier pourrait lui être substitué à court terme : la validation
des acquis de l’expérience (VAE). L’article premier de l’
arrêté du 16 janvier 2006 relatif aux
modalités d’organisation de la validation des acquis de l’expérience pour l’obtention du diplôme
professionnel d’auxiliaire de puériculture pr
évoit ainsi que «
le candidat souhaitant acquérir le
diplôme d’Etat d’auxiliaire de puériculture par la validation des acquis de l’expérience doit
justifier des compétences professionnelles acquises dans l’exercice d’une activité salariée, non
salariée ou bénévole, en rapport direct avec le contenu de ce diplôme
».
De même, l’article 14 de l’arrêté du 16 novembre 2005 relatif au diplôme d’Etat d’éducateur de
jeunes enfants énonce que «
pour pouvoir obtenir le diplôme par validation des acquis de
l’expérien
ce, les candidats doivent justifier des compétences professionnelles acquises dans
l’exercice d’une activité salariée, non salariée ou bénévole en rapport direct avec le diplôme. La
durée totale d’activité cumulée exigée est de trois ans en équivalent temp
s plein. La période
d’activité la plus récente doit avoir été exercée dans les dix ans précédant le dépôt de la
demande
. »
L’intention de la ville semble aller dans cette voie puisqu’elle envisage de substituer à ce dispositif
un autre mode de recrutement consistant, conformément au décret relatif à la formation
professionnelle tout au long de la vie, à «
engager les agents concernés dans un cursus de
validation des acquis de l'expérience, prolongé par des modules de formation complémentaires
permettant l'obtention du diplôme dans sa totalité.
»
Recommandation n° 20 :
Mettre un terme au dispositif de mises à disposition irrégulières au titre des « services
extérieurs de la ville » et lui substituer, le cas échéant, un dispositif tel que celui de la
validation des acquis de l’expérience.
109
Pour des durées de forma
tion respectives d’un et trois ans.
111
9.5
Le coût du service rendu : évaluation des dépenses relatives à la politique de la petite
enfance
Le coût de l’accueil de la petite enfance peut être approché à partir de l’instruction budgétaire et
comptable M14 qui définit une sous-fonction 64 « crèches et haltes garderies » qui comprend
notamment :
-
les crèches municipales collectives ;
-
les crèches familiales ;
-
les jardins d’enfants
;
-
les garderies et haltes d’enfants
;
-
le contrôle des personnes assurant la garde
d’enfants à leur domicile.
Pour autant, il convient de rappeler que cette nomenclature fonctionnelle a été conçue comme un
instrument d’information faisant apparaître les grands volumes financiers, activité par activité,
qu’une commune consacre à ses politiques. N’étant pas une comptabilité analytique, cette
nomenclature ne saurait lui être comparée, ni dans sa fiabilité, ni dans son utilité (calcul de coûts
unitaires, de coûts complets, etc.).
a)
Les dépenses de la sous-fonction 64
Tableau 7 : dépenses de la sous fonction 64 (données compte administratif de la ville de Marseille)
En 2011, les dépenses totales consacrées à la petite enfance comptabilisées à la sous-fonction 64
représentaient 3,58 % des dépenses muni
cipales. La réalisation de l’importante opération de
rénovation-
extension de la crèche de Belsunce (près de 2,4 M€ en 2011) explique en bonne partie la
progression observée.
b)
Les dépenses de fonctionnement
Tableau 8 : dépenses de fonctionnement de la sous-fonction 64 (données compte administratif de la ville de Marseille)
Pendant la période 2008-2011, les dépenses de fonctionnement représentent en moyenne 95,5 % des
dépenses totales de la sous-fonction 64.
Comptes
administratifs en
milliers d’euros
2008
2009
2010
2011
évolution
2008-2001
Dépenses totales
(A)
1 493 076
1 448 182
2 101 133
1 536 183
2,89%
dont dépenses
« enfance » sous-
fonction 64 (B)
49 616
50 394
51 006
54 986
10,82%
Ratio B/A
3,32%
3,48%
2,43%
3,58%
comptes administratifs en milliers
d’euros
2008
2009
2010
2011
évolution
2008-2011
Dépenses "enfance" de
fonctionnement
46 917
49 048
49 871
50 939
9%
112
A l’intérieur de cell
es-ci, il convient de distinguer les dépenses de fonctionnement relevant des
subventions de fonctionnement versées aux structures associatives gestionnaires d’EAJE des
dépenses de fonctionnement propres aux EAJE municipaux.
En 2010 et 2011, les subventions de fonctionnement ont représenté 14 % des dépenses de
fonctionnement de la sous-fonction « petite enfance
» (6,9 M€ en 2010 et 7,4 M€ en 2011). Le reste
des dépenses de fonctionnement, soit 86 %, est consacré au fonctionnement des crèches et haltes-
garderies municipales.
À l’intérieur de ce sous
-ensemble des dépenses de fonctionnement, les dépenses de personnel
représentent une part très majoritaire. En 2010 et 2011, ces dépenses de personnel représentaient
91% du coût de fonctionnement des EAJE municipaux
110
.
c)
Les dépenses d’investissement
Tableau 9 : dépenses d'investissement de la sous-fonction 64 (données compte administratif de la ville de Marseille)
Symétriquement, les dépenses d’investissement représentent en moyenne 4,5 % des dépenses
totales de la fonction « petite enfance
». Leur évolution sensible au cours de la période s’explique
par la restructuration de la crèche Belsunce pour 2,4 M€.
La part
des subventions d’équipement au profit des EAJE associatifs représente une moyenne de
16,3 % de ces dépenses d’investissement, le reste étant des dépenses d’investissement au profit des
EAJE municipaux.
d)
La charge nette de la politique d’accueil pour la c
ollectivité
En face de ces dépenses, la ville perçoit également des recettes, notamment la PSU versée par la
CAF (15,8 M€ en 2011), la participation des familles (9,3 M€), ainsi que quelques subventions du
conseil général et d’autres organismes (ministère
des finances, CNRS, SNCF). Le total des produits
perçus en 2011 s’élève à 25,9 M€. La charge nette que supporte
in fine
la ville pour l’accueil de la
petite enfance est donc égal au total de ses dépenses diminué du total des recettes qu’elle perçoit à
ce t
itre, soit approximativement 29 M€ en 2011. En 2011, la charge nette supportée par la
collectivité
pour la mise en œuvre de cette politique a donc représenté 53% des dépenses qu’elle lui
a consacrées.
110
Ratio calculé sur les dépenses de fonctionnement de la sous-fonction 64, déduction faite des subventions de
fonctionnement versées aux EAJE associatifs.
2008
2009
2010
2011
évolution
2008-2011
Total des dépenses
d'investissement de la sous-
fonction "enfance"
2 699 944
1 345 871
1 135 547
4 047 087
50%
113
e)
Le prix de revient horaire des équipements municipaux
Le prix de revient horaire des EAJE municipaux peut se décomposer comme suit :
Tableau 10 : prix de revient horaire des EAJE municipaux (données compte administratif de la ville de Marseille)
Ce tableau met en évidence que la CAF est le principal contributeur financier des EAJE
municipaux.
D’une manière générale, la chambre observe que, sous l’effet de la PSU, la vision et la gestion
financière de la ville sur ses crèches ont progressé et que les coûts sont maîtrisés.
9.6
La transition ent
re l’accueil du jeune enfant et sa scolarisation
Le concept de préscolarisation est bien défini en France
: il concerne l’accueil en école maternelle
des enfants âgés entre deux ans révolus et trois ans. Ailleurs en Europe, la préscolarisation
s’applique pour la période antérieure à l’équivalent de notre école primaire (à partir du cours
préparatoire). L’article L. 113
-
1 du code de l’éducation dispose que «
tout enfant doit pouvoir être
accueilli, à l'âge de trois ans, dans une école maternelle ou une classe enfantine le plus près
possible de son domicile, si sa famille en fait la demande.
». L’inscription à l’école maternelle n’est
donc pas obligatoire, puisque l’obligation scolaire ne débute qu’à 6 ans.
A fortiori
, la
préscolarisation l’est en
core moins et ne constitue pas un droit ouvert aux familles.
2 010
2011
nombre d'actes réalisés
5 326 976
5 388 044
nombre d'actes payés
5 807 127
5 925 896
coût de fonctionnement
39 404 739 €
39 355 957 €
coût par acte réalisé
7,40 €
7,30 €
coût par acte payé
6,79 €
6,64 €
pour mémoire : prix de revient plafond PSU fixé par la Cnaf
6,26 €
6,47 €
pour mémoire : seuil d'exclusion de la PSU fixé par la Cnaf
13,28 €
15,19 €
prestations CAF
14 874 888 €
15 749 995 €
part CAF dans le financement du coût
38%
40%
participations familiales
8 911 939 €
9 313 865 €
part familles dans le financement du coût
23%
24%
subventions du CG13
601 920 €
588 940 €
part CG13 dans le financement du coût
2%
1%
subventions autres entités
(Minefi, CNRS, SNCF)
201 120 €
206 186 €
part autres entités dans le financement du coût
1%
1%
participations de la ville de Marseille
14 814 872 €
13 496 971 €
part Ville dans le financement du coût
38%
34%
114
La suite de l’article précité prévoit par ailleurs que «
l'accueil des enfants de deux ans est étendu en
priorité dans les écoles situées dans un environnement social défavorisé, que ce soit dans les zones
urbaines, rurales ou de montagne et dans les régions d'outre-mer.
» Il est d’usage que les enfants
n’ayant pas trois ans révolus à la rentrée mais qui l’auront dans la période comprise entre celle
-ci et
les vacances de Noël soient admis en maternelle au même titre que les enfants de trois ans. La
préscolarisation concerne donc majoritairement les enfants âgés de deux à trois ans, et de début
d’année.
Le comité interministériel qui s’est tenu à Paris le 6 septembre 2012, a acté la volonté de dév
elopper
à Marseille la préscolarisation des enfants de moins de trois ans dans les zones prioritaires, avec
pour objectif de passer en cinq ans de moins de 15 % dans les zones prioritaires à 30 %.
a)
Etat des lieux
Le tableau ci-dessous présente les données de la préscolarisation à Marseille. Comme les données
sur cette échelle territoriale sont lacunaires, sont aussi présentés les chiffres départementaux, plus
complets, qui donnent une idée précise des tendances.
Tableau 11 : évo
lution du taux de préscolarisation (données ministère de l’éducation nationale et ville de Marseille)
2007-2008
2008-2009
2009-2010
2010-2011
2011-2012
Evolution
2008-ddd
Evolution en
%age
Nombre d'enfants préscolarisés à 2 ans
3 483
2 784
2 392
2 060
1 699
-1 784
-51,22%
Dont en écoles pubiques
2 896
2 313
1 903
1 601
1 271
-1 625
-56,11%
Dont en écoles privées
587
471
489
459
428
-159
-27,09%
Ville
Nombre d'enfants préscolarisés à 2 ans
1 106
906
859
656
nd
-450
-40,69%
Département
Nombre total d'enfants âgés entre 2 et 3 ans dans
le département
24 060
24 965
24 804
24 776
25 196
1 136
4,72%
Ville
Dont dans la commune
12 500
12 500
12 500
12 500
12 500
n/a
0,00%
Taux de préscolarisation département (privé
inclus)
14,48%
11,15%
9,64%
8,31%
6,74%
n/a
-53,42%
Taux de préscolarisation département (hors privé)
12,04%
9,26%
7,67%
6,46%
5,04%
n/a
-58,09%
Taux de préscolaristion (public seul)
8,85%
7,25%
6,87%
5,25%
nd
n/a
-40,69%
Nombre de places d'accueil collectif (commune)
5 640
5 932
6 023
6 164
nd
524
9,29%
Département
Ville
Département
115
Ce tableau appelle plusieurs remarques préalables :
-
la population des enfants âgés de 2 à 3 ans n’est pas un indicateur de l’Insee. Toutefois, il
peut
être reconstruit à partir des naissances domiciliées ou de la soustraction de deux indicateurs
existants (population 0-3 ans et 0-2). Le chiffre de 12 500 pour les enfants de 2-3 ans à
Marseille est une estimation, issue de la moyenne des naissances domiciliées des années n-2 ;
-
les enfants préscolarisés en écoles maternelles privées à Marseille ne sont pas connus de façon
précise. Le seul chiffre transmis par la ville concerne l’année 2010
-
2011 et s’élève à 60.
Ce chiffre ne paraît pas assez fiable pour être exploité au niveau communal.
Ce tableau de la préscolarisation à Marseille confirme le mouvement de baisse signalé
précédemment, ainsi que son rythme rapide. Il permet aussi de mettre en lumière que le taux de
préscolarisation dans les Bouches-du-
Rhône est inférieur à la moyenne nationale, ce qui s’explique
par les grandes disparités territoriales existant dans ce domaine (la Bretagne et la façade atlantique
présentent des taux élevés).
A Marseille, on retrouve la baisse identifiée dans la partie «
offre d’accueil globale
» (Cf. tableau
n°1), qui s’élève à 450 places. Cette baisse fait que 450 enfants âgés de 2 à 3 ans qui pouvaient
auparavant aller en école maternelle doivent désormais trouver un mode de garde alternatif, formel
ou pas. On ne peut
pas dire qu’un retour au taux de préscolarisation de 2007
-2008 équivaudrait à
450 places disponibles en crèches. Toutefois, sachant qu’un enfant sur trois de moins de trois est
accueilli par un mode de garde formel, on peut estimer en première approximation que cela
libèrerait 150 places, tous types d’accueil confondus. On peut aussi noter que, au niveau
départemental, la baisse du taux de préscolarisation dans les écoles privées, réelle, est toutefois
moins rapide que dans l’enseignement public.
Jusqu’à l’exercice 2012, la ville ne centralisait pas les inscriptions dans ses écoles maternelles et
primaires pour l’ensemble de son territoire
111
. L’inscription des enfants par les parents se faisait
directement auprès de la directrice de l’école. De ce fait, la
connaissance des demandes de
préscolarisation est inconnue de la ville, et conséquemment, le taux de refus aussi.
La scolarisation est soumise à un effet de ciseaux qui la met sous tension : augmentation de la
population scolarisable du fait d’une natalité et d’un solde migratoire soutenus et maintien ou
augmentation plus faible du nombre de classes ou d’enseignants.
A cette pression démographique s’ajoute un phénomène qui, sans être exclusivement marseillais, lui
est néanmoins spécifique
: l’immigration
clandestine. Les chiffres de celle-
ci n’entrent évidemment
pas dans les projections permettant l’allocation des moyens, fondée sur les données de l’Insee. On
mesure que le critère tenant aux places restant disponibles qui conditionne la préscolarisation ne
laisse que peu de marge de manœuvre, tant pour la ville que pour le ministère de l’éducation
nationale.
b)
Des difficultés plus ou moins partagées, mais une volonté commune
La principale difficulté relative à la préscolarisation, partagée par la ville et le ministère, relève de
contraintes physiques successives :
-
Comment accueillir davantage d’enfants dans des écoles déjà bien remplies, voire saturées
?
-
Dans l’hypothèse de construire de nouvelles écoles, comment les insérer dans un tissu urbain
déjà très
dense, qui n’offre que peu d’opportunités foncières, notamment dans le centre
-ville ?
111
Elle le faisait pour les 1
er
, 2
ème
et 3
ème
arrondissements.
116
A ces contraintes physiques sont attachées des contraintes financières. Qu’il s’agisse
d’aménagements ou de créations, le coût de l’accueil d’enfants à l’école évolue d
e façon
inversement proportionnelle à leur âge. En effet, l’accueil d’enfants âgés de deux ans oblige à des
équipements spécifiques comme le mobilier ou les toilettes et un lieu de change par exemple. Pour
des raisons de sécurité, leur accueil dans des salles de plain-pied doit aussi être privilégié. Or, dans
le centre-ville de Marseille, de nombreuses écoles sont des demeures ou des immeubles
réaménagés
112
, mais qui n’ont pas été
initialement conçus pour accueillir des enfants. De même, les
espaces de déten
te (cour de récréation) doivent être importants ce qui, là aussi, s’avère difficile dans
un tissu urbain dense et un bâti ancien.
Peu d’écoles seraient en mesure d’accueillir des enfants âgés de moins de trois ans dans l’hyper
-
centre de Marseille (1
er
, 2
ème
et 3
ème
arrondissements). Or, ces arrondissements font aussi partie,
sans être les seuls, des arrondissements qui accueillent le public prioritairement visé par la
préscolarisation.
Le déploiement de classes de « tout-petits
» pose d’évidents problèmes
de personnels, qui doivent
d’abord exister, et ensuite être formés pour ce public très spécifique. A ces problèmes de
recrutement et de formation s’en ajoutent d’autres, qui tiennent aux modalités envisagées de ces
classes d’accueil. En effet, le projet du ministère est d’ouvrir, non pas des «
classes de 2 ans », mais
plutôt des « classes passerelles », pouvant être physiquement dissociées des écoles proprement
dites. Le principe de ces classes passerelles est de réinitier un dispositif qui a existé mais qui a
disparu
: la rentrée échelonnée, et de permettre une transition en douceur d’un accueil de type
collectif vers une prise en charge de l’enfant dans le cadre d’une école. Ces modalités n’effacent pas
les contraintes liées au bâti, elles les déplacent, et même en créent de supplémentaires, dans la
mesure où il faudra trouver un espace proche d’une école maternelle qui permette un moindre
déplacement des enfants en toute sécurité.
Malgré ces défis, la volonté de relancer rapidement la préscolarisation est réelle, dix classes de tout-
petits devant ouvrir dès la rentrée 2013.
La ville souligne avec raison l’effort financier, qui a peu de chances d’être intégralement compensé,
que représente l’objectif de 30 % de préscolarisation pour les zones prioritaires
qui figure dans le
relevé de conclusions du comité interministériel évoqué ci-
dessus. Toutefois, en s’appuyant sur une
documentation et des paramètres non communiqués à la chambre, elle estime ce coût de
préscolarisation à 60
000 € par enfant et par an. S
elon elle, la préscolarisation se traduira
automatiquement par des embauches supplémentaires d’agents territoriaux spécialisés des écoles
maternelles (ATSEM). Or, rien dans le décret statutaire
113
ne prévoit qu’il faille une ATSEM par
classe.
L’article 2 d
e ce décret énonce même que «
les agents spécialisés des écoles maternelles sont
chargés de l'assistance au personnel enseignant pour la réception, l'animation et l'hygiène des très
jeunes enfants
». La rédaction actuelle de cette disposition soulève la qu
estion de la nécessité d’une
ATSEM dans les classes de grande section de maternelle. L’automaticité évoquée par la ville ne
résulte donc pas du droit, mais de sa volonté propre. On pourrait imaginer que les postes d’ATSEM
des classes de « tout-petits » soient pourvus par un redéploiement permis par la mutualisation
d’ATSEM en grande section.
112
Certaines écoles se développent sur cinq niveaux, et le parc, quoique entretenu, est ancien.
113
Décret n°92-850 du 28 août 1992 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents territoriaux spécialisés des
écoles maternelles
117
L’autre point de divergence avec le relevé de décisions précité concerne le ciblage des publics
prioritaires. En effet, la grille d’analyse du ministère tient compt
e de critères éducatifs, socio-
économiques et culturels pour les identifier et les prioriser. Ces critères ne coïncident pas
nécessairement avec d’autres grilles de lecture, et notamment celle de la géographie municipale.
Ces divergences ne s’opposent pas
cependant à la recherche de solutions partagées. En effet, le
maire de Marseille s’est à plusieurs reprises publiquement déclaré en faveur de cette relance de la
préscolarisation en confirmant le chiffre de dix classes à l’horizon de la rentrée 2013.
118
ANNEXES
ANNEXE n°1 : VERIFICATION DES RATTACHEMENTS
Source : les données en A, B, C, D sont extraites des fichiers de dépenses transmis par la ville de Marseille.
Les données en E et F sont extraites des comptes administratifs.
2006
2007
2008
2009
2010
Avant application seuil 7000 €
A- Montant total des
dépenses à rattacher à
l'exercice
29 551 808,55
36 599 013,76
32 649 233,00
26 925 820,16
32 204 803,48
B- Montant des
dépenses à rattacher à
l'exercice au chapitre
011
25 267 167,30
33 322 876,38
28 844 786,22
23 715 355,02
28 479 639,38
Avant application seuil 7000 €
Après application seuil 7000 €
C- Montant total des
dépenses à rattacher à
l'exercice
21 623 694,77
29 307 879,20
25 193 562,50
19 039 060,84
23 984 159,35
D- Montant des
dépenses à rattacher à
l'exercice au chapitre
011
17 666 013,13
26 322 411,65
22 043 857,01
16 507 534,81
20 693 856,58
Après application seuil 7000 €
Données du CA
E- Montant total des
dépenses rattachées à
l'exercice
3 451 319,32
5 651 663,71
6 968 162,16
3 542 650,54
3 742 367,48
F- Montant des
dépenses rattachées à
l'exercice au chapitre
011
3 451 319,32
5 651 663,71
6 875 139,59
3 542 650,54
3 742 367,48
Ecarts
Données du CA
A-E = montant total
rattachable - montant
rattaché
26 100 489,23
30 947 350,05
25 681 070,84
23 383 169,62
28 462 436,00
C-E = montant total
rattachable après
application du seuil des
7000 € - montant
rattaché
18 172 375,45
23 656 215,49
18 225 400,34
15 496 410,30
20 241 791,87
D-F = montant total
rattachable après
application du seuil des
7000 € chap 011 -
montant rattaché chap
011
14 214 693,81
20 670 747,94
15 168 717,42
12 964 884,27
16 951 489,10
Ecarts
119
ANNEXE 2 :
PLACES ET TAUX DE COUVERTURES PAR MODES D’ACCUEIL ET PAR
ARRONDISSEMENTS
Autres
formes
d'accueil
Arrondissements
nombre
d'enfants de
moins de
trois ans
places
tx de
couverture
places
taux de
couverture
places
taux de
couverture
total places
accueil
collectif
taux de
couverture
accueil
collectif
nombre
assistante
maternelles
agréés
places
disponibles
(estimation
réaliste
taux de
couverture
1er
1711
135
7,89%
87
5,08%
0
0,00%
222
12,97%
90
110
6,44%
332
19,42%
13
2e
1044
170
16,28%
88
8,43%
76
7,28%
334
31,99%
40
49
4,69%
383
36,68%
7
3e
2578
132
5,12%
111
4,31%
0
0,00%
243
9,43%
92
113
4,37%
356
13,80%
16
4e
1830
177
9,67%
200
10,93%
84
4,59%
461
25,19%
189
231
12,65%
692
37,84%
5
5e
1622
225
13,87%
112
6,91%
215
13,26%
552
34,03%
161
197
12,15%
749
46,19%
3
6e
1474
89
6,04%
222
15,06%
20
1,36%
331
22,46%
109
133
9,05%
464
31,51%
9
7e
1038
210
20,23%
117
11,27%
0
0,00%
327
31,50%
135
165
15,93%
492
47,43%
2
8e
1943
162
8,34%
426
21,92%
104
5,35%
692
35,62%
297
364
18,72%
1056
54,33%
1
9e
2617
254
9,71%
134
5,12%
216
8,25%
604
23,08%
339
415
15,86%
1019
38,94%
4
10e
1969
207
10,51%
80
4,06%
0
0,00%
287
14,58%
213
261
13,25%
548
27,82%
12
11e
1840
137
7,45%
167
9,08%
14
0,76%
318
17,28%
231
283
15,37%
601
32,65%
8
12e
1864
125
6,71%
141
7,56%
10
0,54%
276
14,81%
237
290
15,57%
566
30,38%
10
13e
3687
344
9,33%
206
5,59%
168
4,56%
718
19,47%
284
348
9,43%
1066
28,91%
11
14e
2853
182
6,38%
140
4,91%
40
1,40%
362
12,69%
118
144
5,06%
506
17,75%
14
15e
3597
157
4,36%
149
4,14%
132
3,67%
438
12,18%
135
165
4,60%
603
16,77%
15
16e
650
60
9,23%
50
7,69%
60
9,23%
170
26,15%
61
75
11,49%
245
37,64%
6
BBCAR
30
30
0
30
Total
32317
2796
8,65%
2430
7,52%
1139
3,52%
6365
19,70%
2731
3344
10,35%
1014
10723
33,18%
total accueil
formel*
taux de
couverture
global
Classement par
taux de
couverture tous
modes d'accueil
confondus
école +
garde à
domicile
Accueil collectif
Accueil individuel
Total
secteur public
secteur associatif
secteur privé
sous-total accueil
collectif
assistants maternels
120
ANNEXE 3
: LISTE DES EAJE PREVOYANT L’EXCLUSION DES ENFANTS EN DEÇA DE 12 MOIS
CODE
POSTAL
NOM DE
L'EAJE
ADRESSE
GESTIONNAIRE
SECTEUR
NOMBRE
DE PLACES
EXCLUANT
CERTAINS
DES
ENFANTS
DE MOINS
DE 3 ANS
AU
31/12/2011
AGREMENTS
13001
ACO les
Minots des
Capucins
5 rue des
Convalescents
Association
départementale de
protection des
nourrissons, de
l'enfance et de la
famille
(APRONEF)
Secteur
associatif
21
Arrêté de création du 08/01/2008 (Registre des Actes
Administratifs 2008-5 effet au 02/01/2008) : 21 places
en accueil collectif (ACO) pour des
enfants de 14
mois à 4 ans
Arrêté du 10/08/2011 (RAA 2011-18) : maintien d'une
capacité d'accueil occasionnel de 21 places pour des
enfants de 14 mois à 4 ans
13001
MAC Saint
Pierre-Saint
Paul
88 boulevard
Longchamp
Association
familiale Saint
Pierre-Saint Paul
Secteur
associatif
16
Arrêté du 03/09/2010 (effet au 03/09/2010 RAA
2010-20) : 16 pl pour les
enfants de moins de 15
mois à 4 ans
13002
ACO les
Minots du
Panier
2, place
Francis Chirat
Association
départementale de
protection des
nourrissons, de
l'enfance et de la
famille
(APRONEF)
Secteur
associatif
14
Arrêté du 02/11/2009 (RAA 2009-23 effet au
01/10/2009): capacité de 14 places en accueil collectif
occasionnel pour des
enfants de 14 mois à 4 ans
Arrêté du 08/11/2007 (RAA 2007-24 effet au
30/08/2007): 14 pl en accueil collectif occasionnel
pour des
enfants de 14 mois à 4 ans
sous le nom
ACO l'Observance
Arrêté du 16/04/2007 (RAA 2007-11 effet au
23/04/2007) : création avec 14 pl en accueil collectif
occasionnel pour des enfants de 14 mois à 4 ans sous
le nom ACO l'Observance
13002
MAC Panier-
Joliette
66 rue de
l'Evêché
Léo Lagrange
Animation
Secteur
associatif
18
Arrêté du 13/12/2010 (RAA 2011-2 effet au
15/12/2010) : capacité de
18 places pour enfants de
12 mois à 5 ans.
Arrêté du 13/11/2008 (RAA 2008-24 effet au
13/11/2008) : capacité de 18 pl pour enfants de 12
mois à 5 ans
13003
ACO les
Minots de
Fonscolombes
3 boulevard
Fonscolombes
Association
départementale de
protection des
nourrissons, de
l'enfance et de la
famille
(APRONEF)
Secteur
associatif
14
Arrêté de création du 09/01/2008 (RAA 2008-5 effet
au 14/01/2008) : 14 places
Arrêté du 08/04/2010 (effet au 01/03/2010 RAA
2010-10): capacité de 14 pl en accueil collectif
occasionnel pour
enfants de 14 mois à 4 ans
Arrêté du 16/10/2012 (RAA 2012-23 effet au
01/10/2012) : capacité de 14 pl en accueil collectif
occasionnel pour
enfants de 14 mois à 4 ans
13003
ACO les
Minots de
Saint Charles
23 rue Lucien
Rolmer
Bâtiment G
Association
départementale de
protection des
nourrissons, de
l'enfance et de la
famille
(APRONEF)
Secteur
associatif
12
Arrêté du 27/06/2012 (RAA 2012-15 effet au
01/07/2012) :
12 places en accueil collectif
occasionnel
pour les enfants de 14 mois à 4 ans
Arrêté du 29/10/2009 (RAA 2009-23 effet au
01/10/2009) : 12 places en accueil collectif
occasionnel
pour les
enfants de 14 mois à 4 ans
Arrêté du 16/04/2007 (RAA 2007-11) : création avec
capacité de 12 places en accueil collectif occasionnel
pour les
enfants de 14 mois à 4 ans
121
CODE
POSTAL
NOM DE
L'EAJE
ADRESSE
GESTIONNAIRE
SECTEUR
NOMBRE
DE PLACES
EXCLUANT
CERTAINS
DES
ENFANTS
DE MOINS
DE 3 ANS
AU
31/12/2011
AGREMENTS
13004
MAC la
Halte d'à
Coté
10 rue Antoine
Pons
Association
Auteuil Petite
enfance
Secteur
associatif
20
Arrêté du 27/10/2011 (RAA 2011-23 effet au
21/09/2011) : maintien d'une capacité de 20 places
pour les
enfants de 14 mois à 4 ans
Arrêté du 05/01/2011 (RAA 2011-4 effet au
01/01/2011) : maintien d'une capacité de 20 places
pour les
enfants de 14 mois à 4 ans
Arrêté du 24/06/2009 (RAA 2009-15 effet au
15/06/2009):capacité de 20 places pour les
enfants de
14 mois à 4 ans
Arrêté du 10/07/2008 (RAA 2008-18 effet au
01/09/2008) :capacité de 12 places en accueil
occasionnel pour les enfants de 14 mois à 4 ans sous
le nom de ACO Vitagliano
Arrêté de création du sous le nom de halte-garderie :
du 25/10/2007 (RAA 2007-23 : effet au 03/12/2007) :
capacité de 12 places en accueil occasionnel pour les
enfants de 14 mois à 4 ans
13004
MAC les
Pirates
Impasse
Fissiaux
IFAC Centre
Fissiaux
Secteur
associatif
20
Arrêtés du 11/01/2011 (effet au 17/01/2011 RAA
2011-4) et du 18/02/2011 (RAA 2011-7) : accueil
régulier des enfants de
14 mois à 4 ans
(le cas échéant
accueil occasionnel des enfants de moins de 4 ans)
avec une capacité de 20 placesArrêté du 07/08/2012
(RAA 2012-18 effet au 03/09/2012) : accueil régulier
des
enfants de 14 mois à 4 ans
(le cas échéant accueil
occasionnel des enfants de moins de 4 ans) avec une
capacité de 20 places
13006
ACO Atelier
Berlingot
43 boulevard
Notre Dame
Association
l'Atelier Berlingot
Secteur
associatif
20
Arrêté du 04/06/2009 (RAA 2009-13 effet au
19/05/2009) : création avec une capacité
de 20 places
en ACO des
enfants de 14 mois jusqu'à 4 ans
13007
MAC
Endoume
Centre social
Endoume
285 rue
d'Endoume
Association Centre
socio culturel
d'Endoume
Secteur
associatif
23
Arrêté du 07/05/2008 (effet au 18/03/2008 - RAA
2008-12): 23 pl pour
enfants d'1 à 4 ans
dont 20 pl en
accueil régulier et 3 pl en accueil occasionnel
13008
MAC le Petit
Jardin
10 rue Raphaël
Association
familiale Paradis-
Saint Giniez
Secteur
associatif
32
Arrêté du 20/08/2010 (RAA 2010-19 effet au
01/09/2010) : 32 places pour les
enfants de 12 mois
(marche acquise) à 6 ans
: réparties comme suit : 10
pl en accueil régulier et 22 pl en accueil occasionnel
13008
MAC les
Petits loups
de
Bonneveine
102 avenue de
Hambourg
Association
familiale du centre
de vie de
Bonneveine
Secteur
associatif
17
Arrêté du 26/03/2010 (effet au 06/04/2010 RAA
2010-9) : capacité de 17 places pour les
enfants de 12
mois (marche acquise) à 4 ans
13009
MAC les
Petits Lutins
Maison de
Quartier Baou
de Sormiou
Traverse
Colgate
Association Les
Petits Lutins
Secteur
associatif
16
Arrété du 27/10/2010 (effet au 01/10/2010 RAA
2010-23): extension à 16 places en accueil régulier
pour les
enfants de 12 mois à 4 ans
Arrêté du 19/08/2009 (RAA 2009-21) : 12 places pour
les
enfants de 12 mois à 4 ans
en accueil régulier, en
remplacement de l'arrêté du 26/06/2001 qui prévoyait
12 pl en accueil occasionnel pour enfants de moins de
6 ans
122
CODE
POSTAL
NOM DE
L'EAJE
ADRESSE
GESTIONNAIRE
SECTEUR
NOMBRE
DE PLACES
EXCLUANT
CERTAINS
DES
ENFANTS
DE MOINS
DE 3 ANS
AU
31/12/2011
AGREMENTS
13009
MAC récré
bébé
13 avenue de la
Magalone
Association récré
BB
Secteur
associatif
20
Arrêté du 12/01/2010 (RAA 2010-6 effet au
18/01/2010) : création avec capacité de 16 pl en
accueil régulier pour enfants de
"1 an (ayant acquis
la marche) à 4 ans"
Arrêté du 18/08//2010 (effet au 30/08/2010 RAA2010-
19) : extension de la capacité à 20 pl en accueil
régulier pour
enfants de "1 an (ayant acquis la
marche) à 4 ans"
Arrêté du 07/12/2011 (RAA 2012-2 effet au
05/12/2011): maintien de la capacité de 20 pl en
accueil régulier pour
enfants de "1 an (ayant acquis
la marche) à 4 ans"
13011
ACO les
Minots de la
vallée
Cité Michelis
31 avenue Noël
Coll
Association
départementale de
protection des
nourrissons, de
l'enfance et de la
famille
(APRONEF)
Secteur
associatif
12
Arrêté de création du 09/01/2008 (RAA 2008-5 effet
au 14/01/2008) 12 places en ACO pour
enfants de 14
mois à 4 ans
Arrêté du 24/06/2009 (RAA 2009-15) : 12 places en
ACO pour enfants de 14 mois à 4 ans
13013
MAP
Coccinelle
Centre Social
Val Plan 82
Avenue de la
Croix Rouge
Association de
gestion et
d'animation du
centre social et
culturel Val Plan
Bégude
Secteur
associatif
12
Arrêté de création du 04/10/2009 (RAA 2009-22 effet
au 15/10/2009):
12 places pour les enfants de 12
mois à 4 ans
13013
MAC les
Moustiques
et la Case des
Petits
Centre Social
Echelle Treize
Fabricina
25 rue François
Mignet
Léo Lagrange
Animation
Secteur
associatif
14
Arrêté du 16/08/2011 (effet au 14/09/2011 - RAA
2011-18): accueil régulier des
enfants de 14 mois à 4
ans
- 2 unités : la case des petits (vacances scolaires
10 à 11 places modulation en fonction des jours) et les
moustiques (hors vacances scolaires: 10 à 14 places en
fonction des jours)
13013
MAC les
Petites
Frimousses
les Balustres -
64 chemin de
château-
Gombert
Association Les
Petits Canaillous
Secteur
associatif
16
Arrêté du 21/02/2011 (effet au 22/02/2011 RAA 2011-
7) : 16 places pour enfants jusqu'à 4 ans réparties
comme suit : 8 places en accueil régulier
pour les
enfants ayant acquis la marche
; 8 places en accueil
occasionnel
pour les enfants ayant acquis la marche
13014
ACO les
Rosiers
Centre Socio
culturel et
Sportif les
Rosiers chemin
de Sainte
Marthe
Association centre
social, culturel et
sportif Les Rosiers
Secteur
associatif
20
Arrêté du 12/05/2010 (effet au 01/03/2010 RAA 2010-
13) :20 places en accueil occasionnel pour les
enfants
de 28 mois à 6 ans
13015
MAC
Maison pour
Tous Centre
Social La
Solidarité
Centre social
La Solidarité
chemin de la
Bigotte
Fédération des
Amis de
l'Instruction laique
(FAIL)
Secteur
associatif
20
Arrêté du15/12/2010 (effet au 20/09/2010) : maintien
de l'accueil collectif régulier des
enfants de 12 mois à
4 ans
+ enfants moins de 6 ans en accueil collectif
occasionnel
13016
MAC maison
de l'Escapade
3 allée de
l'escapade
Association des
Equipements
collectifs (AEC)
Centre social La
Castellane
Secteur
associatif
20
Arrêté du 12/03/2009 (RAA 2009-9 effet au
04/09/2008) : 20 places en ACO pour les
enfants de 9
mois à 4 ans
en remplacement de 21 places depuis
2007
Total des places du secteur associatif subventionné excluant les "tout
petits" (21 EAJE dont 14 MAC et 7 ACO)
377
123
13004
ACO Mini-
halteVallier
25 rue Edmond
Dantès
Association Mini
halte Vallier
Secteur
privé
14
Arrêté du 28/12/2011 (RAA 2012-3) : capacité de 14
pl en ACO pour les
enfants de 14 mois à 4 ans
13008
MAC la
Cabane
Bambou
39 boulevard
Emile Sicard
Association la
Cabane Bambou
Secteur
privé
16
Arrêté du 15/07/2010 (RAA 2010-19): capacité de 16
places en accueil occasionnel pour des
"enfants ayant
acquis la marche jusqu'à 6 ans"
Arrêté du 10/08/2011 (effet au 29/08/2011 RAA 2011-
18) capacité de 16 places en accueil régulier pour des
"
enfants ayant acquis la marche jusqu'à 6 ans
"
Arrêté du 01/04/2011 (effet au 01/05/2011 RAA 2011-
9) : capacité de 16 places en accueil régulier pour des
"enfants ayant acquis la marche jusqu'à 6 ans"
Répertoriée comme structure associative sur le site
Internet de la ville
Total des places du secteur privé non subventionné excluant les « tout
petits » (2 EAJE dont 1 MAC et 1 ACO)
30
0
Bébécar 1
initérant
Commune de
Marseille
secteur
public
10
Arrêté du 04/10/2005
0
Bébécar 2
Les petits
dauphins
initérant
Commune de
Marseille
secteur
public
10
Arrêté du 20/11/2006 (RAA 2007-2 effet au
13/12/2006) / 10 pl en ACO pour les
enfants âgés
d'un à 4 ans
: bébécar les Petits Dauphins
répertorié sous halte garderie sur le site de la ville
0
Bébécar 3
Les nuages
bleus
initérant
Commune de
Marseille
secteur
public
10
Arrêté du 30/10/2012 (RAA 2012-23 effet au
30/10/2012) : maintien de la capacité prévue par arrêté
du 10/07/2007 de 10 pl en ACO pour les enfants âgés
d'un à 4 ans (7 pl en cas d'intempéries)
Total des places du secteur public excluant les "tout petits" (3 EAJE dont
3 Bébécar)
30