LOD N° 01/04
Nouméa, le 27 janvier 2004
Organisme : Province Nord
Opérations foncières et immobilières
Examen de la gestion
Exercices : 1995 à 2002
LETTRE D'OBSERVATIONS DEFINITIVES
0. - INTRODUCTION - PROCEDURE
La Chambre est compétente pour juger les comptes de la Province Nord, en application de l'article
L.O. 262-2-alinéa 1er du Code des Juridictions Financières selon lequel " La chambre territoriale
des comptes juge également les comptes des comptables publics des provinces et de leurs
établissements publics ... ". Elle est également compétente pour en examiner la gestion en
application de l'alinéa 2 du même article : " elle examine la gestion des provinces et de leurs
établissements publics".
Le présent contrôle porte sur les opérations foncières et immobilières effectuées à compter de
l'exercice 1995. Il s'inscrit dans un contrôle thématique commun aux trois provinces dont chacune
a été ou sera destinataire d'une lettre d'observations.
Un entretien de début de contrôle a réuni l'ordonnateur, le magistrat qui en était chargé et le
président de la Chambre. L'entretien de fin de contrôle prévu par l'article L. 262-48 du code des
juridictions financières a eu lieu.
La Chambre s'est réunie le 18 novembre 2003 pour examiner le rapport du magistrat rapporteur et
les conclusions du commissaire du Gouvernement. Deux lettres d'observations provisoires ont été
adressées, le 19 novembre 2003, aux ordonnateurs successifs de la Province durant la période
contrôlée.
La réponse du Président de l'assemblée de la Province Nord a été reçue par la Chambre le 5
janvier 2004. Elle est reproduite intégralement en annexe. M. Jorédié, ordonnateur jusqu'au 8 mai
1999, a indiqué à la chambre, par courrier du 24 décembre 2003, qu'il n'avait pas d'observations à
formuler.
La Chambre s'est réunie, le 13 janvier 2004, pour examiner ces différentes réponses. Elle a
décidé collégialement de retenir, à titre définitif, les observations figurant ci-après.
Résumé :
Le patrimoine de la province Nord est composé pour plus de la moitié d'éléments fonciers ou
immobiliers, représentant respectivement 426.780.000 francs et 931.304.280 francs en 2000, ce à
quoi il convient d'ajouter les travaux en cours pour un montant extraordinaire de 5.075.075.453
francs. Ce dernier compte n'a pas été mis à jour depuis plusieurs années et inclut par conséquent
à tort des opérations achevées qui n'y devraient plus figurer.
La collectivité dispose de marges de manouvre budgétaire importantes, de restes à réaliser en
investissement significatifs (5 milliards en 2001) et est très faiblement endettée : Cette relative
aisance doit cependant être placée dans la perspective de la réalisation future du programme
d'infrastructure de l'usine du Nord.
Les conditions de gestion des attributions du parc de logements de la Province, et notamment
l'intervention d'une commission d'attribution, sont des points positifs.
Le présent contrôle des opérations foncières et immobilières de la Province Nord appelle deux
observations principales qui n'ont pas été contestées :
* Le suivi et la comptabilisation des éléments de l'actif immobilier et foncier doivent être améliorés.
En effet, au moment du contrôle, la présentation comptable du patrimoine de la collectivité n'est
pas conforme à la réglementation. Il serait notamment nécessaire de disposer d'un état de l'actif
complet et actualisé
* Des études préalables approfondies sont indispensables en amont d'opérations d'investissement
complexes. Or, dans le cas du Port de Népoui, leur insuffisance a induit un dépassement
budgétaire de plusieurs centaines de millions et a privé d'éléments d'appréciation importants le
choix d'une solution technique adaptée.
De plus, la Chambre a relevé des anomalies ponctuelles en matière de respect des procédures de
marché et des insuffisances dans les mises en concurrence effectuées lorsque celles-ci n'étaient
pas obligatoires.
Enfin, la Chambre recommande à des fins de transparence de systématiser les évaluations
domaniales et d'informer l'assemblée de leur niveau préalablement à toute acquisition, cession ou
transfert affectant le patrimoine de la collectivité.
S O M M A I R E
1 GESTION DU PATRIMOINE DE LA PROVINCE 4
1.1 GÉNÉRALITÉS 4
1.2 LES SERVICES CONCERNÉS 4
1.3 LES DOCUMENTS COMPTABLES PERMETTANT LE SUIVI DU PATRIMOINE IMMOBILIER
ET FONCIER 7
1.4 LA NÉCESSITÉ D'UNE INTÉGRATION ET D'UNE ACTUALISATION DES INFORMATIONS
PATRIMONIALES 12
2 LE PATRIMOINE FONCIER 14
2.1 LE TRANSFERT DES BIENS CONSÉQUENT À LA PROVINCIALISATION 14
2.2 LES ACTES DE CESSIONS, TRANSFERTS OU ACQUISITIONS AYANT AFFECTÉ LES
PROPRIÉTÉS 15
2.3 GESTION DU DOMAINE PUBLIC 16
3 LE PATRIMOINE IMMOBILIER 18
3.1 COMPARATIF DE L'ACTIVITÉ DES TROIS PROVINCES 18
3.2 LA VALORISATION DU PATRIMOINE 18
3.3 LE PARC DE LOGEMENTS PROVINCIAUX 19
3.4 LES TRAVAUX D'ENTRETIEN 20
4 ANALYSE D'OPERATIONS SELECTIONNEES 22
4.1 OPÉRATIONS IMMOBILIÈRES EXÉCUTÉES POUR LE COMPTE DIRECT DE LA
COLLECTIVITÉ 22
4.2 OPÉRATIONS IMMOBILIÈRES FINANCÉES PAR LA PROVINCE 28
ANNEXE 1 :
RÉPONSE INTÉGRALE DE L'ORDONNATEUR 30
1 GESTION DU PATRIMOINE DE LA PROVINCE
1.1 Généralités
Le patrimoine des collectivités est composé de l'ensemble des biens meubles et immeubles
utilisés durablement pour le fonctionnement de celles-ci. Les biens immeubles sont principalement
constitués des terrains et des constructions détenus par la collectivité.
Cette lettre a pour objet les opérations immobilières ou foncières portant soit sur le domaine public
soit sur le domaine privé de la Province. Ces opérations se traduisent généralement par des
inscriptions comptables retraçant les entrées et sorties du patrimoine de la collectivité
(acquisitions, constructions, cessions ...).
Pour qu'un bien fasse partie du domaine public, il est en principe affecté par une délibération de
l'assemblée à une utilité publique. Il peut également appartenir au domaine public du seul fait de
son utilisation : s'il est affecté à l'usage du public ou à un service public et qu'il a fait l'objet d'un
aménagement spécial. Les biens du domaine public ne peuvent être aliénés sans avoir été
déclassés par une délibération de l'assemblée.
Le domaine public est constitué, notamment, du domaine public maritime, qui a été transféré aux
provinces calédoniennes en application de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à
la Nouvelle-Calédonie (art. 43 à 46). Depuis ce transfert, la loi du pays sur le domaine public
maritime de la Nouvelle-Calédonie et des provinces, n° 2001-017 du 11 janvier 2002, sert de
cadre aux collectivités pour sa gestion.
Le domaine privé de la collectivité est le domaine qui n'a pas été affecté. Il est régi par les règles
de droit privé, tant en ce qui concerne son acquisition et sa gestion que son aliénation.
La dévolution patrimoniale désigne l'opération de transfert réalisée à partir de 1989 des biens de
l'Etat et du Territoire aux Provinces nouvellement créées.
1.2 Les services concernés
Le suivi des immeubles de la Province Nord relève principalement de deux directions, la direction
de l'aménagement et du foncier et la direction des finances et du budget ainsi que des directions "
sectorielles " utilisatrices. Les unes et les autres mettent en ouvre les décisions de l'assemblée de
Province éclairées, le cas échéant, par les travaux de la "commission de l'Aménagement
Provincial et du Foncier".
La Direction de l'aménagement et du foncier (D.A.E.) a été créée par la délibération n° 43/89 du
2/12/1989(1). Elle est chargée de la gestion technique, financière et administrative des opérations
concernant l'aménagement de la province Nord.
Elle comprend :
* des services centraux :
* service administratif ;
* service des constructions publiques, de l'habitat et de l'aménagement de l'espace ;
* service des domaines ;
* service topographique ; service des infrastructures ;
* service de l'aménagement et de la gestion de l'eau.
* des subdivisions provinciales :
* Canala,
* Koumac,
* Koné,
* Touho.
La Direction des finances et du budget est chargée de l'élaboration, de l'exécution, du
contrôle
des dépenses et des recettes, de l'analyse du budget, de la mise en ouvre de l'observatoire
financier et budgétaire de la collectivité et des transferts avec les autres collectivités de l'Etat. Elle
est composée de la cellule du budget et de la cellule des contrats de développement.
Les quatre Directions " sectorielles " utilisatrices sont :
* La Direction du développement économique et de l'environnement créée par la délibération n°
91/90 du 26/02/1990 ; elle est chargée de la gestion technique, financière et administrative des
opérations concourant pour ces secteurs au développement économique de la province. Son
organisation actuelle, définie dans l'arrêté n° 56/2000 du 11/07/2000, comprend :
1. des services centraux relevant de l'autorité du directeur et chargés de fonctions d'encadrement
et de gestion de l'ensemble des services et principalement des dossiers de portée générale à
caractère provincial ou territorial. Ces services comprennent :
- la direction
- le département des services techniques avec les services de l'agriculture, de la forêt, de la mer
et de l'environnement
- le département des services économiques avec le service des investissements et des
entreprises et le service de l'information et de la communication.
2. des services décentralisés avec :
- un département " développement local " comprenant une cellule " tourisme ".
La Direction de l'enseignement, de la formation et de la jeunesse créée par la délibération n°
66/89 du 29/12/1989. Son organisation actuelle, définie par l'arrêté n° 59/2000 du 20/07/2000
comprend :
1. des services centraux, placés sous l'autorité de chefs de service et comprenant :
- le service de la gestion des ressources humaines,
- le service de la formation,
- le service de l'adaptation,
- le service des moyens.
2. des services décentralisés, rattachés à la direction et comprenant les internats provinciaux, le
centre d'information et de documentation jeunesse, le centre provincial de documentation
pédagogique.
·La Direction des affaires sanitaires et sociales et des problèmes de société créée par la
délibération n° 68/89 du 29/12/1989. Elle est chargée " de mettre en ouvre, au niveau provincial,
la politique sanitaire et sociale, définie par les autorités de la province ". Un arrêté n° 60/2000 du
20/07/2000 prévoit qu'elle comprend :
1. des services centraux, placés sous l'autorité d'un chef de service, nommé par le président de
l'assemblée de province. Ces services se composent :
* du service des actions sanitaires
* du service de la prévention
* du service des actions sociales
* du service du personnel médical et paramédical
* du service de l'aide médicale
* du service de l'administration générale et des moyens.
2. des services décentralisés composés de 14 circonscriptions médico-sociales : Poya, Koné,
Voh, Kaala-Gomen,/Koumac, Poum/Bélep, Canala, Kouaoua, Houaïlou, Ponérihouen, Poindimié,
Touho, Hienghène, Pouébo, Ouégoa.
* La Direction de la culture, des sports et des loisirs, et de la mission de la femme a été créée par
la délibération n° 67/89 du 29/12/1989. Elle comprend :
1. des services centraux placés sous l'autorité d'un chef de service :
Il s'agit :
- du service des sports et des loisirs
- du service de la culture
- du service de la mission de la femme
2. des services décentralisés rattachés à la direction et comprenant :
- le centre culturel de Hienghène
- le centre culturel de Koné.
1.3 Les documents comptables permettant le suivi du patrimoine immobilier et foncier
1.3.1
Bilans : Evolution du patrimoine de 1996 à 2001
Les comptes fonciers et immobiliers du bilan évoluent comme suit :
1.3.2 Budgets et comptes administratifs : Opérations foncières et immobilières-section
d'investissement
Avant d'analyser la répartition des dépenses foncières et immobilières de la province, une analyse
financière synthétique permet de constater que la Province dispose de grandes marges de
manouvre en termes d'investissements.
1.3.2.1 Analyse financière synthétique de la section d'investissement
Les dépenses d'équipement annuelles de la collectivité ont peu varié depuis 1998 : en 2001, elles
s'élevaient à 3,2 milliards de francs, soit 23,7 % des recettes réelles de fonctionnement.
Le taux d'exécution des dépenses d'équipement est relativement bas (39,3 % en 2001) et les
restes à réaliser en investissement sont supérieurs à 5 milliards de francs. A titre d'exemple, il a
été voté en 2001des crédits pour un programme pluriannuel de rénovation des internats doté de
400 millions de francs en autorisation de programme et de 132 millions de francs de crédits de
paiement. La consommation de ces crédits de paiement n'était que de 30 % à la fin du mois
d'octobre.
Le financement des investissements provient à plus de 95 % des fonds propres de la Province et
des subventions qu'elle reçoit ce qui lui permet de bénéficier d'une excellente solvabilité si elle
venait un jour à devoir emprunter. L'encours de la dette ne représente, en effet, que 16,2 % des
recettes réelles de fonctionnement en 2001. Sa capacité de désendettement (dette/épargne brute)
ne s'élève qu'à 1,1 année d'épargne pour un seuil d'alerte habituellement fixé entre 7 et 10 ans.
La décision de réalisation de l'usine du Koniambo est susceptible de modifier sensiblement les
paramètres ci-dessus quant au niveau des dépenses, à leur taux d'exécution et à la part des
emprunts finançant celles-ci. Les sommes concernées devraient transiter par le budget annexe
relatif aux mesures d'accompagnement de l'usine du Nord créé par la délibération du 21
décembre 2001. En 2002, ce budget reste cependant relativement limité : il ne représente, en
effet, que 125 millions de francs.
1.3.2.2 La section d'investissement
Le budget des provinces comprend deux sections : une section d'investissement et une section de
fonctionnement. Les grandes masses budgétaires concernées sont détaillées ci-après pour
l'année 2002 :
1. Les recettes en 2002 :
Sur 13.108.848.855 francs prévus en 2002, 6.902.421.838 francs ont été réalisés soit 53 % dont
3.275.289.681 francs de recettes réelles réparties ainsi :
Les Restes à réaliser - 6.210.139.691 francs - sont répartis ainsi :
- 4,9 milliards sur contrat de développement
- 74,9 millions de participation de tiers pour des travaux
- 77 millions de la Nouvelle-Calédonie au titre de l'entretien des cours d'eau
- 668 millions de subventions du Fonds Européen de Développement au titre de la R.P.N. 10
Hienghène Pouébo
- 221 millions au titre de la cession du patrimoine au C.H.N. Nord
- 200 millions de prêt de l'Agence Française de Développement pour le programme 2002
d'enseignement privé.
2. Les dépenses en 2002 :
* Sur 13.108.848.855 francs de dépenses prévus en 2002, 4.718.063.119 francs ont été réalisés,
soit 36 % des prévisions, réparti ainsi :
* Contrats de Développement (CD) : 3,2 milliards dont
* CD 93-99 : 1,2 milliards soit 43 % des prévisions
* CD 2000-2004 : 2 milliards soit 48 % des prévisions
* CD inter-collectivité 2000-2004 : 30,9 millions soit 32 % des prévisions
* Dépenses d'équipements internes (PPI) : 248 millions soit 73 % des prévisions
* Autres interventions de la Collectivité hors contrat de plan et hors PPI : 456 millions soit 23 %
des prévisions, dont :
* 104 millions de travaux de collèges,
* 58 millions d'emprunts garantis " Enseignement privé ",
* 150 millions d'aménagements des cours d'eaux
* 13,6 millions d'équipements et travaux divers propres de la collectivité
* 112 millions en faveur de tiers.
Les restes à réaliser sont donc de 8.390.785.736 francs soit 64 % des crédits prévus, dont :
- Au titre du CD : 3,8 milliards (52 %) :
* 1,6 milliards de crédits du CD 1993-1999
* 2,2 milliards de crédits du CD 2000-2004
* 64,6 millions de crédits du CD inter-collectivité 2000-2004
- Opérations hors contrat et hors PPI : 1,6 milliards (77 %)
- Au titre du PPI : 90 millions (27 %).
1.3.2.3 Les opérations foncières et immobilières présentées par chapitre
Les opérations foncières et immobilières constituent une partie de la section d'investissement.
Elles sont réparties dans les différents chapitres correspondant à une subdivision fonctionnelle
des missions de la Province. Pour l'année 2002, la répartition de la section d'investissement entre
les chapitres s'est effectuée comme suit :
Les chapitres 900, 901, 903, 904 et 905 sont ceux qui comprennent les montant les plus
significatifs d'opérations foncières et immobilières.
1.3.3 Les annexes comptables afférentes au patrimoine
La tenue de la comptabilité de la collectivité est de la responsabilité du comptable. Toutefois,
l'ordonnateur signe ces documents avant présentation à l'assemblée délibérante et doit
notamment s'assurer qu'ils présentent un enregistrement fidèle du patrimoine de la collectivité.
La responsabilité du suivi des immobilisations incombe donc, de manière conjointe, à
l'ordonnateur chargé plus spécifiquement du recensement des biens et de leur identification
(inventaire), et au payeur provincial chargé de leur enregistrement et de leur suivi à l'actif du bilan
(état de l'actif).
1.3.3.1 Etat des biens meubles et immeubles
Les règles comptables des provinces qui sont détaillées dans l'instruction M51 prévoient que
l'ordonnateur doit tenir un état détaillé des biens meubles et immeubles dont la Province est
propriétaire, affectataire ou locataire. La réglementation précise qu'une fiche d'identification est
ouverte par bien ou par groupe de biens qui permet de connaître entre autres choses la
localisation du bien, ses caractéristiques physiques, son coût d'acquisition et sa durée
d'amortissement.
Cet état et le fichier des immobilisations tenus par le comptable, qui, mis à jour chaque année,
permet de dresser tous les 5 ans l'état de l'actif à joindre au compte de gestion, devraient
concorder.
Or, il n'est pas tenu d'état unique. L'ordonnateur a indiqué dans sa réponse qu' : " un état des
biens immeubles est bien tenu au niveau de la Direction de l'Aménagement et du Foncier (D.A.F.)
comme au niveau de la comptabilité (Direction des Finances et du Budget). Cet état tenu par ces
2 Directions, chacune de son côté, n'est cependant pas croisé entre les 2 Directions. La Province
s'engage donc à faire établir un document unique par rapprochement de la Direction de
l'Aménagement et du Foncier et de la Direction des Finances et du Budget. Pour ce qui est de
l'état des biens meubles chacune des Directions provinciales tient un inventaire détaillé des biens
acquis. Sur ce point également un document unique sera donc également dressé, dans les mois à
venir et actualisé régulièrement par la suite. "
1.3.3.2 Etat de l'actif
Chaque année, le bilan donne un état agrégé de la situation patrimoniale de la collectivité par type
de comptes (terrains, constructions, travaux en cours...). Tous les cinq ans, le comptable en
coordination avec l'ordonnateur établit un inventaire détaillé des biens de la collectivité au sein
d'un état de l'actif. Cet état permet de procéder à un recoupement des biens, notamment fonciers
et immobiliers détenus par la collectivité, afin de garantir l'exactitude du bilan.
La somme des valeurs d'inventaire des biens de cet état doit évidemment être égale aux
enregistrements comptables synthétisés au sein du bilan. L'élaboration conjointe de ces états par
l'ordonnateur et le comptable appelle deux observations :
* Le compte 210 terrains n'apparaît pas avoir donné lieu à mise à jour entre les états de l'actif de
1995 et de 2000 et le bilan ;
* Le compte bâtiments 212 n'a pas enregistré la valorisation de l'hôtel de province au sein de l'état
de l'actif 2000 ;
* Le poste travaux de bâtiment s'élevait en 1995 à 3.921.735.369 francs alors qu'en 2000, il
atteignait 4.957.043.652 francs. Aucune ventilation des travaux achevés ne semble avoir été
opérée dans l'intervalle comme le prévoit pourtant la réglementation applicable aux Provinces et
alors que de nombreuses opérations ont été lancées dès 1990 et terminées en 1993 ou 1994.
La Chambre insiste sur la nécessité d'une tenue des états de suivi du patrimoine prévus par la
réglementation ainsi que d'une mise à jour annuelle.
Le Président de la Province a indiqué qu' : " Une mise à jour de l'état de l'actif figurant au bilan
sera effectuée non seulement pour ce qui concerne les biens dévolus au moment de la
provincialisation mais aussi pour ce qu'il en est des valorisations des comptes 210 et 212. La
ventilation du poste travaux de bâtiment tenue d'ailleurs au niveau de chacune des Directions sera
effectuée annuellement auprès du comptable provincial. "
1.4 La nécessité d'une intégration et d'une actualisation des informations patrimoniales
Les services en charge du domaine, des constructions ou de la comptabilité détiennent des
informations complémentaires tenant respectivement à l'origine de la propriété, à la description
des immeubles ou à leur valorisation comptable. Cependant, il n'existe aucun suivi du foncier et
de l'immobilier réconciliant les trois approches.
1) Le suivi comptable et financier ne se traduit pas sous la forme d'un fichier mis à jour
régulièrement. Seul le compte-rendu de la composition du domaine privé de la Province est
formalisé par l'état des immeubles lui appartenant. Cet état est joint en annexe des budgets
primitifs pour l'information de l'assemblée délibérante mais il n'est ni complet ni valorisé. Les
références aux origines de propriété, baux ou servitudes n'apparaissent sur aucun document
récapitulatif.
Le suivi des immeubles de la Province n'est au demeurant pas informatisé. Lors de la dévolution
en 1990, certains bâtiments ont été transférés dans un état de délabrement tel qu'ils ont dû être
détruits. Pour autant, aucun document de synthèse n'est établi, faisant le point sur ces " entrées "
et " sorties " du patrimoine provincial. Il n'est conservé trace que des actes transcrits à la
conservation des hypothèques lors de la dévolution.
2) Le service des domaines suit le patrimoine foncier et immobilier au travers d'un fichier
informatique permettant une bonne identification de la localisation (commune et numéro
cadastral), de la surface de la parcelle ou du type de la construction. S'agissant du foncier, un
référencement correct des actes de mutation civils ou administratifs faisant entrer la parcelle dans
le patrimoine provincial est réalisé sur le fichier.
Il n'est par contre pas possible d'établir un lien entre ces éléments et la valeur d'entrée du bien
lors de son transfert ou de son acquisition, ni avec la valeur brute ou nette figurant au bilan pour le
bien considéré. De plus, s'agissant des bâtiments la mention de l'acte juridique de mutation
fondant les droits patrimoniaux de la collectivité n'est pas portée sur le fichier.
La Chambre recommande un suivi plus complet du patrimoine immobilier permettant notamment
de rassembler dans un document unique la description physique, juridique et comptable des
biens.
La Chambre considère qu'il est indispensable que le patrimoine de la collectivité soit recensé dans
son intégralité et que mention soit faite, dans ce recensement, du caractère public ou privé de
chacun des actifs, ainsi que des travaux effectués par élément de patrimoine.
La Province a indiqué dans sa réponse qu' : " un logiciel sera recherché à ce sujet durant
l'exercice 2004 afin de permettre une centralisation unique des informations suivies actuellement
de manière dispersée. Cette information aux élus précisera le caractère privé ou public par
élément du patrimoine. ".
2 LE PATRIMOINE FONCIER
2.1 Le transfert des biens conséquent à la provincialisation
Le transfert des biens de l'Etat ou de la Nouvelle-Calédonie au profit des provinces était prévu par
l'article 11 de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988 ainsi rédigé :
" Celles des compétences des provinces qui étaient précédemment exercées par l'Etat ou le
territoire, en application de la loi n° 88-82 du 22 janvier 1988, leur sont transférées selon un
calendrier fixé par le haut-commissaire et, au plus tard, le 1er janvier 1990. A cet effet, le haut-
commissaire procède, le cas échéant, aux transferts des biens, droits et obligations afférents aux
compétences transférées."
Il constituait le corollaire du transfert des compétences précédemment exercées par le Territoire
ou l'Etat en vertu de la loi n° 88-82 du 22 janvier 1988 et dévolues aux provinces dans le cadre du
nouveau statut de la Nouvelle-Calédonie.
L'article 91 de la même loi précisait que les modalités du transfert des biens seront fixées par
décret en Conseil d'Etat :
"Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles seront dévolues et affectées
par le haut-commissaire, à l'Etat, au territoire, aux provinces ou à leurs établissements publics, en
fonction de la répartition des compétences opérée par la présente loi, les patrimoines, droits et
obligations du territoire et des régions institués par la loi n° 85-892 du 23 août 1985 sur l'évolution
de la loi n° 88-82 du 22 janvier 1988 précitée, ainsi que de leurs établissements publics. A cette
fin, le haut-commissaire est habilité à prendre les mesures nécessaires à la réalisation de certains
éléments de l'actif ainsi qu'à l'abandon des créances irrécouvrables des régions."
Le décret n° 89-604 est intervenu le 29 août 1989. En application de ce texte, les transferts des
biens, droits et obligations des régions et du territoire et de leurs établissements publics afférents
à des compétences transférées aux provinces ou à l'Etat interviennent par arrêtés du Haut-
Commissaire, selon un calendrier qu'il établit et après inventaire en fonction de la situation
existant au 14 juillet 1989.
Les transferts intervenus dans ce cadre sont les suivants :
Les transferts effectués
Lors du démarrage du contrôle, 3 biens restaient à transférer :
* Internat de Koné (foncier et bâtiments)
* Internat de Poindimié (foncier et bâtiments)
* Internat de Houaïlou (foncier et bâtiments)
Les collèges et logements construits par l'Etat ont été transférés à la collectivité, à l'exception
cependant du foncier. De plus, il se trouve que, dans certains cas, les bâtiments construits par la
Province ont été édifiés sur des terrains de l'Etat ou d'autres collectivités.
Cette situation est de nature à entraîner un certain nombre de litiges, notamment en cas de
sinistre.
La Chambre recommande l'achèvement de la procédure juridique de dévolution.
La Province Nord a confirmé dans sa réponse qu' : " elle a bien engagé les procédures de
transfert à son profit des 3 internats (foncier et bâtiments) de Koné, Poindimié et Houaïlou par
différents documents, notamment par courriers en date des 12 juin et 22 décembre 1997 auprès
du Territoire à qui la responsabilité de la dévolution incombe. Des relances seront donc effectuées
auprès des services de la Nouvelle-Calédonie dès la publication de la lettre d'observations
définitives. "
2.2 Les actes de cessions, transferts ou acquisitions ayant affecté les propriétés
2.2.1 Acquisition
L'examen des actes et des pièces justificatives relatives aux acquisitions réalisées par la Province
appelle les observations suivantes :
* Il n'est pas systématiquement mis en ouvre d'évaluation par le service des domaines en cas
d'acquisition à titre onéreux. Pourtant une telle procédure permet de garantir le caractère
économe pour la collectivité.
* La cession de deux salles de classe de la commune de Poindimié à la Province pour un montant
de 25 millions de francs été arrêtée sur la base d'une délibération du conseil municipal n°
1999/30/08/11 signée de M. Néaoutyine, Maire de la commune de Poindimié et d'un arrêté
provincial n° 129/99 également signé de M. Néaoutyine,
mais en sa qualité de Président de
l'assemblée de la Province Nord. Aucun de ces deux actes n'en précise la
motivation. La
Chambre s'est interrogée sur le caractère onéreux de ce transfert alors que les transferts entre
collectivités sont habituellement des mutations à titre gratuit. La Province a indiqué que la
commune avait construit pour son compte deux salles de collège en urgence pour faire face à un
sureffectif de la population scolarisée.
L'ordonnateur a également précisé dans sa réponse que :
* " pour ce qui est de la réalisation par la Commune de Poindimié de 2 salles de classes pour le
compte de la Province elle procède d'une demande faite en urgence par celle-ci afin de ne pas
compromettre la rentrée scolaire de mars 1999.
La délibération prise le 26 janvier 1999 par le Conseil Municipal de Poindimié explique dans ses
considérants l'intervention de la Commune.
En effet une inscription au budget supplémentaire 1998 de la Province de crédits, nécessaires à
l'agrandissement du collège, (2 classes), permettant d'accueillir la hausse importante d'effectifs
attendus à la rentrée 1999, avait été omise.
La Commune a accepté donc d'agir pour le compte de la Province afin de désamorcer l'important
mouvement de perturbation de la rentrée annoncé notamment par les associations de parents
d'élèves.
La régularisation de cette opération a été faite par l'acquisition des salles ainsi réalisées pour la
Province étant bien entendu qu'il appartient à cette collectivité depuis les accords de Matignon de
construire les locaux des collèges.
* S'agissant des mutations entre collectivités, la Province n'estime pas qu'elles doivent se faire
systématiquement à titre gratuit.
En la matière, il y a des règles et des pratiques habituelles que la Province s'efforce de reproduire
afin de maintenir une gestion " de bon père de famille " entre les collectivités. Ainsi l'acquisition
d'un terrain pour un collège est traditionnellement concédée à titre gratuit par la Commune à l'Etat
avant 1989 puis à la Province depuis les accords de Matignon.
Une soulte a été réglée à la Commune de Ouégoa pour la dévolution d'une cantine permettant à
la Province d'intégrer cet équipement à moindre coût dans le programme de construction de
l'internat de Ouégoa. ".
La Chambre souligne que si les textes applicables en Calédonie n'exigent pas d'évaluation
domaniale des biens cédés ou acquis, celle-ci procède d'un principe de bonne gestion et de
transparence souhaitable. Lorsque des biens sont cédés ou acquis, une bonne information des
élus implique que figure à coté du prix de cession ou d'acquisition, le prix réel du bien à sa valeur
de marché que le transfert soit réalisé ou non à titre onéreux.
La Province a répondu que : " La collectivité ne voit pas d'objection à faire figurer cette mention
chaque fois qu'elle ne constituera pas une incitation à la spéculation dominante dans un marché
peu actif et restreint. ".
La Chambre considère que c'est précisément dans le cas d'une divergence entre le prix de vente
et le prix du marché, quelque appréciation que l'on puisse porter sur son caractère spéculatif, qu'il
convient d'en informer l'assemblée.
2.2.2 Cessions
Les cessions réalisées par la Province n'appellent pas d'observations. Les cessions gratuites ou "
au franc symbolique " l'ont été au profit de collectivités publiques ou de la Société immobilière de
Nouvelle-Calédonie. La seule cession onéreuse a donné lieu à une évaluation domaniale.
2.3 Gestion du domaine public
Les collectivités locales et leurs établissements publics disposent d'un domaine propre.
Juridiquement, celui-ci obéit à des règles différentes selon qu'il fait partie du domaine public ou du
domaine privé de la collectivité. Les biens appartenant au domaine public ne peuvent être aliénés
ou faire l'objet de droits réels.
2.3.1 Les compétences de la collectivité
Le domaine public maritime a été "transféré" par la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999
relative à la Nouvelle-Calédonie. Ce sont les articles 43 à 46 de cette loi qui règlent la domanialité
en Nouvelle-Calédonie. En application de ce transfert, est intervenue la loi de pays sur le domaine
public maritime de la Nouvelle-Calédonie et des provinces, n° 2001-017 du 11 janvier 2002, qui
sert de cadre aux collectivités pour la gestion de ce domaine.
2.3.2
Terres coutumières
S'agissant des terres coutumières, il n'a pas été rencontré de difficultés importantes, le patrimoine
provincial étant généralement bien distinct. Toutefois quelques parcelles sont revendiquées par
les coutumiers, c'est le cas du lot 52 sur Hienghène (presque 2 hectares) et de plusieurs lots sur
Pouébo.
2.3.3 Tarification de l'utilisation du domaine
Depuis la provincialisation du domaine public, la collectivité a pris une délibération fixant les tarifs
pour l'occupation du domaine public mais uniquement à des fins économiques. Il n'existe pas de
tarification du domaine à des fins privatives à la différence de la législation mise en place en
Province Sud.
La Chambre souligne que, comme l'a récemment rappelé le Conseil d'Etat(2), l'occupation
privative du domaine public consenti à titre gratuit constitue une libéralité en contradiction avec la
réglementation budgétaire, le principe de gratuité étant inapplicable aux autorisations d'occupation
privative du domaine public.
Le Président de la Province a indiqué que suite à la lettre d'observations " la Province complètera
la réglementation déjà mise en place relative aux projets économiques ".
3 LE PATRIMOINE IMMOBILIER
3.1 Comparatif de l'activité des trois provinces
Il convient de souligner la part relativement modeste de la Province Nord (8 %) dans les
investissements programmés sur le territoire comme le montre le tableau suivant (en millions de
francs) :
Au sein de ces travaux, 50 % sont financés par l'Etat dans le cadre de contrats de
développement. Cette part n'est pas identifiable de façon aisée puisque la classification des
contrats est basée sur une approche par opération plutôt que par une approche par nature.
3.2 La valorisation du patrimoine
3.2.1 Le suivi des constructions immobilières engagées : des retards dans la comptabilisation des
travaux au compte 23
Le compte 23 " Travaux en cours " est un compte d'attente où sont suivies les dépenses des
opérations d'investissement pour lesquelles la collectivité n'a versé que des avances ou acomptes
avant réception des travaux. Ces avances sont débitées du compte. Il enregistre à son crédit le
montant des travaux achevés. Lorsque les biens correspondants sont achevés ou acquis, les
sommes correspondantes sont ainsi soldées par une écriture d'ordre non budgétaire.
Or, les comptes de gestion des années 1998, 1999 et 2000 ne présentent aucune opération
d'ordre non budgétaire.
La Chambre a fermement recommandé que soit effectuée la ventilation du compte 23 et sa mise à
jour ce à quoi l'ordonnateur s'est engagé dans sa réponse : " La ventilation du compte avec
passation des écritures non budgétaires à la fin de chaque exercice sera régularisée dans un délai
de 6 mois. "
3.2.2 Absence d'amortissement des biens immobiliers
L'instruction M51 mise à jour en septembre 1986, prévoit que les immobilisations de la collectivité,
à l'exception des terrains, qui ne sont pas amortissables, sont amorties si l'assemblée délibérante
le décide. En tout état de cause, il serait souhaitable que l'amortissement fût pratiqué, afin
d'améliorer la connaissance de la situation du patrimoine provincial.
Ceci devrait du reste être rendu obligatoire par l'entrée en vigueur prochaine de l'instruction M52
qui est destinée à remplacer l'instruction M51 aujourd'hui en vigueur. Il est à souligner que la
province Nord a mis en ouvre à compter de l'exercice 2001 l'amortissement des biens meubles de
la collectivité selon le plan comptable annexé à la délibération n° 175/2000/APN.
La Chambre recommande donc la mise en ouvre d'une réflexion préalable à l'entrée en vigueur de
la nouvelle comptabilité M52 en vue de l'amortissement des immeubles.
3.3 Le parc de logements provinciaux
Le parc de logements provinciaux s'établit comme suit :
Afin de pouvoir loger, l'ensemble de son personnel, la province a souscrit en plus de son parc
privé, un peu plus de 80 baux :
L'importance de ce parc trouve sa justification dans l'étroitesse du marché locatif dans la province
Nord. Il est à souligner qu'une commission d'attribution des logements dont le fonctionnement a
été réglé par délibération garantit une bonne transparence de celle-ci.
3.4 Les travaux d'entretien
Le maintien de l'état du patrimoine immobilier de la Province suppose la réalisation de travaux
d'entretien(3). 14.643.027 francs ont, par exemple, été consacrés à celui des bâtiments de l'hôtel
de Province en 2002. Il n'existe pas de suivi centralisé du patrimoine immobilier qui est éclaté
entre celui des logements, celui des bâtiments de la Province et celui des bâtiments "
décentralisés " des différentes directions qui le gèrent directement. Il n'existe pas non plus de
documents de synthèse des dépenses d'entretien immobilières(4), ni de programme pluriannuel
permettant d'anticiper un manque d'entretien et d'étaler la charge.
La Chambre recommande une approche à la fois plus synthétique et plus analytique pour une
meilleure programmation et gestion des lignes budgétaires concernées. La mise en ouvre récente
d'un plan pluriannuel d'entretien des bâtiments provinciaux pour les logements représente à cet
égard une voie à poursuivre.
4 ANALYSE D'OPERATIONS SELECTIONNEES
4.1 Opérations immobilières exécutées pour le compte direct de la collectivité
4.1.1 Construction du centre culturel de Hienghène
Le centre culturel de Hienghène avait été édifié en 1984. Les services de la Province ont été
amenés à constater que " le défaut d'entretien n'a cessé d'accroître la dégradation des bâtiments
les rendant aujourd'hui vétustes. " Cet état de fait a conduit la Direction de la Culture et de la
Jeunesse à envisager une opération de rénovation complète.
Une commission d'appel d'offres a examiné les propositions des 5 soumissionnaires. La
proposition de Monsieur A fut retenue avec pour seule motivation la suivante :
"
la commission
propose de retenir l'offre de A sous réserve de l'analyse des offres ". Cette analyse ne semble pas
avoir donné lieu à la réunion d'une autre commission pour examen de l'analyse des offres
effectuées.
L'article 27-1 de la délibération n° 136/CP du 1er mars 1967 portant réglementation des marchés
publics précise pourtant que " le procès-verbal, ainsi que l'analyse technique comparative des
soumissions effectuées par la personne responsable du marché, sont soumis à la commission
d'appel d'offres dans les meilleurs délais. "
Ainsi, l'analyse technique comparative doit non seulement avoir été établie mais soumise à la
commission ce qui, au vu des documents transmis à la Chambre ne semble pas avoir été le cas.
De plus, l'article 27-2 de la même délibération indique que " la commission d'appel d'offres
propose d'attribuer le marché au candidat dont l'offre correspond le mieux aux besoins exprimés,
en tenant compte des critères suivants :
* Prix des prestations
* Coût d'utilisation
* Valeur technique
* Références et garanties professionnelles et financières du candidat
* Délai d'exécution
* Conditions du recours à la sous-traitance ".
Ainsi, aucune motivation explicite des raisons du choix n'apparaît sur le procès-verbal.
Enfin, le rapport de présentation du marché en date du 9 novembre 1998 vise précisément la
commission du 28 août 1998. Le soumissionnaire retenu sur la base de sa proposition pour un
prix de 19.768.825 francs, se voit confier un marché d'un montant de 24.810.385 francs sans
justification apparente dans le procès-verbal de commission d'appel d'offres. Un tableau
comparatif des offres avec timbre de la direction de l'aménagement fait état de variantes pour la
couverture, mais aucun document de la commission d'appel d'offres n'a été produit attestant de
l'approbation par celle-ci de ces variantes qui, en tout état de cause, n'ont pas été soumises à
concurrence.
De plus, il a été constitué des provisions pour divers imprévus à hauteur de 5.189.615 francs. Dès
le premier ordre de service ordonnant le lancement des travaux, le 18 janvier 1999, 2 notifications
de travaux supplémentaires sont adressées au soumissionnaire pour des montants d'un total de
1.635.500 francs et 541.604 francs. Le montant global du marché est donc passé de 19.768.825
francs à 26.987.489 francs, soit une augmentation de 36 %. Plus de 5 millions de francs de
dépenses ne sont ainsi, au vu des documents transmis à la Chambre, fondés sur aucune décision
régulière.
La Province a indiqué dans sa réponse que " Le soumissionnaire retenu " sous réserve de
l'analyse des offres " (procès-verbal du 28 août 1998) se voit confier compte tenu de l'intégration
de 2 variantes un marché de 24.810.385 francs.
Les travaux supplémentaires pour 2.177.104 francs représentent un dépassement de 8,8 % du
marché initial inférieur aux seuils des 10 % et des 15 %.
La Province Nord tient compte des remarques de la Chambre sur ce dossier particulier datant de
1998 et reconnaît que la mention des variantes aurait dû être faite explicitement dans le procès-
verbal de séance. Elle souligne que pour éviter des analyses d'offres différées elle a créé en
amont de la commission d'appel d'offres une commission de dépouillement technique des offres. "
L'argumentaire de la province ne saurait prospérer : une collectivité publique ne peut intégrer des
variantes à un marché public, variantes absentes tant de l'appel d'offres que du procès-verbal de
l'appel d'offres. La Chambre souligne qu'en vertu de l'article 40 de la délibération précitée :
* Toute modification du montant, de la durée ou des délais d'exécution rend obligatoire la
passation d'un avenant.
* Toute modification du montant d'un marché par avenant supérieure à 10 % doit être soumise à
l'aval de la commission d'appel d'offres.
* Toute modification du montant d'un marché par avenant supérieure à 15 % du montant initial est
interdite.
* Il ne peut être décidé de variante aux appels d'offres publiés que dans le respect des procédures
des marchés publics.
* Toute proposition d'une commission de dépouillement technique des offres doit être ensuite
avalisée par la commission d'appel d'offres et inscrite au procès-verbal.
4.1.2 Transfert des centres hospitaliers
La délibération n° 046 du 21 décembre 1999 relative à la création, à l'organisation et au
fonctionnement du centre hospitalier du Nord crée un établissement public hospitalier de la
Nouvelle-Calédonie, comportant deux sites : l'hôpital " Paula Thavaovianon " sis à Koumac et
l'hôpital " Raymond Doui Nebayes " sis à Poindimié.
L'article 55 de cette délibération prévoit que la province Nord procédera, par un acte distinct, à la
dévolution des biens appartenant à l'établissement public hospitalier.
Un arrêté n° 80/2002 est intervenu le 18 juillet 2002 pour procéder à la dévolution des bâtiments,
terrains, matériels techniques et médicaux en la complétant d'une soulte de 375 millions de francs
non prévue dans la délibération initiale. La fixation de ce montant résulte d'une note technique
retraçant le coût des travaux des deux sites et en déduisant les amortissements théoriques et le
capital restant dû.
Il convient de relever que :
* L'absence de la passation correcte des écritures comptables permettant un regroupement des
sommes investies ne facilite pas la valorisation de l'actif. Les lignes correspondantes sont
disséminées parmi les 187 lignes budgétaires de travaux de bâtiments qui représentent un
montant total de 5 milliards de francs.
* Les cessions entre collectivités publiques se faisant généralement à titre gratuit, la fixation
unilatérale d'une soulte par la Province même si elle peut se prévaloir de l'accord tacite entre
collectivités aurait dû faire l'objet d'une convention.
* Aucune dévolution comptable n'est encore intervenue près de 3 ans après le transfert des
hôpitaux à l'établissement public hospitalier de la Nouvelle-Calédonie.
La question juridique de la soulte a été réglée, le 11 avril 2003, par une délibération de l'agence
sanitaire et sociale de la Nouvelle-Calédonie.
Toutefois, la Chambre souligne qu'un meilleur suivi comptable aurait accéléré la réalisation de ces
opérations de transfert.
4.1.3 Programme de rénovation des CMS
Le contrat de plan 2000-2004 inclut un programme de rénovation des Centres médico-sociaux.
Des travaux ont été engagés sur la plupart des communes de la province Nord.
Il est rappelé que la délibération n° 136/CP du 1er mars 1967 portant réglementation des marchés
publics précise en son article 1 que " toute dépense publique se rapportant à un objet unique,
nettement déterminé dont la fourniture est assurée aux provinces doit donner lieu à un marché
soumis aux règles fixées ci-après dès lors que son montant excède 8.000.000 francs ".
Cette réglementation qui s'impose aux collectivités n'exclut pas la mise en ouvre d'une
concurrence formalisée en dessous de ce seuil. Or, plusieurs entreprises ont pu travailler sur
simple devis pour des montants voisins du seuil des marchés. Ainsi, l'entreprise B est intervenue
dans ces conditions sur la commune de Canala pour un montant cumulé de 7.911.149 francs
tandis que d'autres intervenaient pour des prestations identiques mais dans des communes
différentes pour des montants excédant le seuil. Ainsi, l'entreprise C a procédé à des travaux
électriques à Belep et Voh pour un montant total de 8.157.552 francs. La collectivité aurait
certainement pu réaliser des économies en structurant différemment le recours à ces prestataires.
La Chambre souligne que même si, en droit, le recours à une procédure de marché n'est pas
obligatoire, les collectivités ne doivent pas hésiter à y recourir à la fois pour une meilleure
transparence dans l'utilisation des fonds publics et pour les économies que serait susceptible de
produire la mise en concurrence.
4.1.4
Le port de Népoui
4.1.4.1 Description du projet et historique
Le projet de la construction d'un port à Népoui est ancien. Il participe à l'objectif de rééquilibrage
économique du territoire au profit de la Province Nord. Les bénéfices attendus de cette
construction sont principalement :
* La multiplication et l'intensification des échanges commerciaux maritimes inter-provinciaux.
* L'évacuation des produits finis de l'usine de transformation du nickel projetée à Koné et la
réception de matériels lourds et/ou encombrants.
* L'accueil éventuel de thoniers, avec, à moyen terme, l'implantation d'entrepôts frigorifiques.
Les retombées économiques et sociales directes sont estimées à 10 emplois permanents et à
plus de 100 à 200 emplois occasionnels à court terme. Les effets indirects sur l'emploi ont été
évalués par l'ordonnateur précédent à 1.000 emplois.
Ce projet prévoyait la construction d'un quai de 100 mètres disposant de 9,50 m de tirant d'eau et
de 3,5 hectares de terre-pleins en arrière du quai, ainsi que d'une route de liaison avec une zone
industrielle prévue à proximité. Le choix du site de construction du quai et du terre-plein adjacent
s'est porté sur la pointe sud-est de la presqu'île de Mueo afin que les installations soient situées "
au vent " de l'activité de chargement des minéraliers et à une distance d'environ 500 m.
Le découpage du projet en lots et l'évaluation des coûts furent les suivants :
L'Etat finance à 50 % le projet au travers du contrat de plan. Les mandatements effectués par
l'Etat se présentent comme suit :
4.1.4.2 Les études préalables à la construction du quai, du terre-plein portuaire et de la route
d'accès
Dans le cadre du projet cité, peu d'études préalables ont été menées de 1993 à 1997,
essentiellement des sondages et des relevés bathymétriques. Ce n'est qu'à partir de février 1998
avec le recrutement d'un ingénieur par la province et la sous-traitance des études de faisabilité à
un bureau d'études calédonien, que le projet a véritablement été lancé.
4.1.4.3 Retards et carence des études préalables
Début 1999, le directeur de la Direction d'Aménagement du Nord annonce que les appels d'offres
seront lancés à la fin du premier trimestre et que les premiers travaux commenceront en mai - juin
pour une durée estimée entre 12 et 18 mois. La date prévisionnelle d'entrée en service annoncée
est fin 2000.
Or, à ce jour, du fait des problèmes techniques rencontrés, la mise en service est estimée au plus
tôt vers la mi-2005, soit plus de 4 ans de retard.
La faiblesse des études préalables sur le projet est remarquable : celles-ci ne s'élèvent, en effet,
qu'à moins de 14 millions de francs(5) pour une enveloppe globale de 1.400.000.000 francs soit
moins de 1 %.
Il convient par exemple de noter que pour un projet assez similaire, celui du port autonome, ce
sont près de 10 % du budget total qui ont été consacré aux études comme le montre le tableau
suivant :
Le déficit des études a conduit notamment lors du test de la stabilité des sols à procéder par
sondage mais avec un maillage semble-t-il trop lâche qui a rencontré, aux dires d'un expert
contacté par la Chambre, des " pointes de stabilité ". Finalement, la stabilité des sols s'est révélée
beaucoup moins bonne que prévue, et il a fallu recommencer les sondages en début de
réalisation et conclure à la nécessité de refaire partout une assise plus profonde.
4.1.4.4 Augmentation des crédits budgétaires
La délibération n° 298/2001 complétant le programme de travaux portuaires (quai de Népoui) a
donc augmenté de plus de 25 % le budget initialement arrêté par la délibération n° 169/98-APN
modifiée du 28 décembre 1998 arrêtant le programme de travaux portuaires pour l'année 1998.
Le programme de travaux portuaires, relatif au quai de Népoui, a, en effet, été complété comme
suit :
Compte-tenu de l'allongement du projet, le risque de dérapages ultérieurs de l'enveloppe
budgétaire est significatif.
Ainsi que l'a rappelé la Cour des comptes dans son rapport public pour 2001, la route reliant la
côte Est et la côte Ouest dite " Koné-Tiwaka " qui avait fait l'objet d'une estimation initiale de 99
millions de FF, a finalement été réalisée à un coût total de 362,12 millions de FF auxquels se sont
ajoutés 25,46 millions de FF pour travaux divers non prévus. Si les enjeux ne sont pas de même
importance, les causes de ces dérapages sont partiellement communes.
La Chambre ne peut que rappeler que la carence des études préalables est une des causes
majeures de retards et de surcoûts pour les projets d'investissement publics. La faiblesse des
études a entraîné un manque d'éléments pour éclairer le choix parmi différentes solutions
techniques possibles.
La Province a répondu que " le diagnostic effectué par la Chambre sur les conséquences d'études
préalables trop limitées a été relevé par la Province qui ajoute qu'en la circonstance la Nouvelle-
Calédonie ne dispose pas de bureaux d'études qualifiés. "
En tout état de cause, les études préalables constituant une condition déterminante du bon
rapport coût/efficacité d'un projet, il est nécessaire d'y consacrer des ressources suffisantes, y
compris le recours à un bureau d'études extérieur à la Nouvelle-Calédonie si les compétences
requises ne sont pas disponibles sur le territoire de celle-ci.
4.2 Opérations immobilières financées par la province
Par délibération, la province confie pour des montants importants la gestion de fonds
subventionnels à des sociétés d'économie mixtes ou des associations. Ainsi, 133 millions de
francs ont été confiés à la S.E.C.A.L. par la délibération n° 66-2002 où 255.200.000 francs ont été
confiés pour 2002 à l'association D. L'objectif dans les deux cas est le financement d'opérations
d'habitat social.
4.2.1 Programme de rénovation des écoles privées
D'août 2001 à mai 2003, la province Nord a pris 5 délibérations pour approuver des programmes
de constructions en faveur des établissements de l'enseignement privé. C'est au total 410 millions
de francs qui ont ainsi été attribués aux directions de l'enseignement privé.
Les subventions sont versées :
* A 90 % dès que la délibération est exécutoire et sur présentation des ordres de commandes
accompagnés des devis ;
* Pour le reste, sur présentation des factures acquittées et production d'une attestation de
conformité par un agent de la direction de l'enseignement attestant de l'exécution.
La Chambre s'étonne du peu de formalisme dans les conditions d'utilisation des fonds et leur
contrôle. Elle souligne que ni les délibérations, ni les conventions n'impliquent une obligation de
mise en concurrence avant soumission des devis à la Province. L'attestation de conformité
mentionnée par la délibération est effectuée par un agent de la direction de l'enseignement sans
le concours d'un agent de la DAN plus à même de s'assurer du respect des normes techniques et
de l'évaluation des coûts d'un chantier. De plus, les 180 millions de francs attribués sur fonds
propres ne décrivent que de façon très générale les travaux rendant le contrôle très aléatoire(6).
La Chambre rappelle que l'attribution de fonds publics pour des opérations de rénovation et de
construction nécessite un minimum de formalisme notamment dans le respect des obligations de
concurrence et surtout une définition plus précise des travaux subventionnés.
La Chambre prend acte de la réponse de la Province : " Compte-tenu de l'importance des travaux
la Province interviendra auprès des Directions de l'Enseignement Privé pour les amener à un
meilleur formalisme dans la précision des travaux à réaliser et par ailleurs dans les procédures à
engager plus voisines des marchés publics auxquels elles ne sont pas soumises strictement. "
4.2.2 Constructions immobilières par l'intermédiaire de la SOFINOR
Outre les constructions immobilières directement construites pour être immobilisées au bilan de la
collectivité, des constructions immobilières d'un montant significatif sont réalisées par
l'intermédiaire de la société d'économie mixte de participation financière de la Province, la société
anonyme SOFINOR, dont la Province détient 75 % du capital social.
Ce holding financier a enregistré à son bilan des immobilisations à hauteur de 17.316.033.997
francs. Les terrains et constructions y représentent près de 5 milliards.
Une grande partie de ces participations recouvre des opérations foncières et immobilières
notamment des constructions d'hôtels ou de bureaux. Le détail des opérations au montant
significatif s'établit comme suit :
Il est à souligner que le déficit net consolidé du groupe Sofinor, intégrant donc le résultat des
filiales, atteint, au 31 mars 2002, 2.254.546.447 francs et qu'une part importante des terrains et
constructions de la société correspond au pôle tourisme dont les comptes consolidés enregistrent
au 31 mars 2002 un déficit de 469.555.185 francs.
La Chambre souligne que le total cumulé des déficits, reports à nouveau et résultats de l'exercice
clôturé au 31 mars 2002, de la société de développement financière SOFINOR SAEM, hors toute
consolidation, est supérieur à 455 millions de francs soit plus de 80 % du capital social.
Le président
de la Chambre territoriale des Comptes,
Pascal SAMARAN,
ANNEXE
:
Réponse intégrale de l'ordonnateur
Monsieur le Président,
Par lettre en date du 1er décembre 2003 reçue le 11 décembre 2003 vous m'avez communiqué
les observations provisoires formulées par la Chambre Territoriale des Comptes à la suite du
contrôle, réalisé en application de l'article L.O. n° 262.2 du Code des Juridictions Financières et
Immobilières relatif aux opérations effectuées par la Province à compter de l'exercice 1995.
Après examen approfondi des différentes observations provisoires formulées je vous apporte
conformément à l'article 262-49 de ce même Code une réponse écrite sur les différents points
évoqués et développés par la Chambre.
1
Sur la nécessité d'un fichier des immobilisations et d'un état unique des biens meubles
En ce qui concerne la Province, ordonnateur, je vous confirme qu'un état des biens immeubles est
bien tenu au niveau de la Direction de l'Aménagement et du Foncier (DAF) comme au niveau de
la comptabilité (Direction des Finances et du Budget). Cet état tenu par ces 2 Directions, chacune
de son côté, n'est cependant pas croisé entre les 2 Directions.
La Province s'engage donc à faire établir un document unique par rapprochement de la Direction
de l'Aménagement et du Foncier et de la Direction des Finances et du Budget.
Pour ce qui est de l'état des biens meubles chacune des Directions provinciales tient un inventaire
détaillé des biens acquis.
Sur ce point également un document unique sera donc également dressé, dans les mois à venir et
actualisé régulièrement par la province.
2 Sur l'état de l'actif
Une mise à jour de l'état de l'actif figurant au bilan sera effectuée non seulement pour ce qui
concerne les biens dévolus au moment de la provincialisation mais aussi pour ce qu'il en est des
valorisations des comptes 210 et 212.
La ventilation du poste travaux de bâtiment tenue d'ailleurs au niveau de chacune des Directions
sera effectuée annuellement auprès du comptable provincial.
3 Sur la nécessité d'une intégration et d'une actualisation des informations patrimoniales
La Chambre souligne le fait que " les services provinciaux en charge du domaine, des
constructions ou de la comptabilité détiennent des informations complémentaires tenant
respectivement à l'origine de la propriété, à la description des immeubles ou à leur valorisation
comptable ".
Cependant la Chambre constate que " il n'existe pas de suivi du foncier et de l'immobilier
réunissant les 3 approches " même " si une information de l'assemblée délibérante " est réalisée
en partie au Budget Primitif.
La Province précise qu'un logiciel sera recherché à ce sujet durant l'exercice 2004 afin de
permettre une centralisation unique des informations suivies actuellement de manière dispersée.
Cette information aux élus précisera le caractère privé ou public par élément du patrimoine.
4 Sur le transfert des biens suite à la provincialisation
Sur ce sujet la Province Nord confirme qu'elle a bien engagé les procédures de transfert à son
profit des 3 internats (foncier et bâtiments) de Koné, Poindimié et Houaïlou par différents
documents, notamment par courriers en date des 12 juin et 22 décembre 1997 auprès du
Territoire à qui la responsabilité de la dévolution incombe.
Des relances seront donc effectuées auprès des services de la Nouvelle-Calédonie dès la
publication de la lettre d'observations définitives.
5
Sur les acquisitions réalisées par la Province
Les mutations entre collectivités ne s'entendent pas pour la Province comme devant se faire
systématiquement à titre gratuit.
En la matière, il y a des règles et des pratiques habituelles que la Province s'efforce de reproduire
afin de maintenir une gestion " de bon père de famille " entre les collectivités. Ainsi l'acquisition
d'un terrain pour un collège est traditionnellement concédée à titre gratuit par la Commune à l'Etat
avant 1989 puis à la Province depuis les accords de Matignon.
Par contre l'acquisition du Centre Culturel de Koné comme celle du Dispensaire et des logements
du personnel de santé de Poro l'ont été à titre onéreux car elles ont été réalisées auprès des
particuliers.
Plus récemment une soulte a été réglée à la Commune de Ouégoa pour la dévolution d'une
cantine permettant à la Province d'intégrer cet équipement à moindre coût dans le programme de
construction de l'internat de Ouégoa.
De la même façon une soulte a également été réglée à la Province cette fois par le Gouvernement
de la Nouvelle-Calédonie pour la dévolution du Centre Hospitalier Nord.
Les textes pris en Métropole dans le cadre de la décentralisation (loi du 2 mars 1982, loi du 7
janvier 1983 - article 22, et surtout loi du 25 janvier 1985 - article 14-1 - titre V) permettent bien les
dévolutions à titre onéreux (soultes) entre collectivités territoriales.
Par ailleurs pour ce qui est de la réalisation par la Commune de Poindimié de 2 salles de classes
pour le compte de la Province elle procède d'une demande faite en urgence par celle-ci afin de ne
pas compromettre la rentrée scolaire de mars 1999.
La délibération prise le 26 janvier 1999 par le Conseil Municipal de Poindimié explique dans ses
considérants l'intervention de la Commune.
En effet une inscription au budget supplémentaire 1998 de la Province de crédits, nécessaires à
l'agrandissement du collège, (2 classes), permettant d'accueillir la hausse importante d'effectifs
attendus à la rentrée 1999, avait été omise.
La Commune a accepté donc d'agir pour le compte de la Province afin de désamorcer l'important
mouvement de perturbation de la rentrée annoncé notamment par les associations de parents
d'élèves.
La régularisation de cette opération a été faite par l'acquisition des salles ainsi réalisées pour la
Province étant bien entendu qu'il appartient à cette collectivité depuis les accords de Matignon de
construire les locaux des collèges.
6 Sur les évaluations domaniales en cas d'acquisition ou de vente
Comme le souligne la Chambre " les textes applicables en Calédonie n'exigent pas d'évaluation
domaniale des biens cédés ou acquis ". Cependant l'Exécutif de la Province au titre de la bonne
information des élus a régulièrement fait figurer dans les rapports de présentation accompagnant
les délibérations concernées l'évaluation du bien acquis ou vendu. La Chambre souhaite qu'une
mention complémentaire concerne " le prix réel du bien à sa valeur du marché ". La collectivité ne
voit pas d'objection à faire figurer cette mention chaque fois qu'elle ne constituera pas une
incitation à la spéculation dominante dans un marché peu actif et restreint.
7 Sur la tarification de l'occupation privative du domaine privé
A la suite de la lettre d'observations provisoires de la Chambre relative à la tarification de
l'utilisation du domaine à des fins non économiques, la Province complètera la réglementation
déjà mise en place relative aux projets économiques.
8 Sur le suivi des constructions immobilières
La ventilation du compte 232 avec passation des écritures non budgétaires à la fin de chaque
exercice sera régularisée dans un délai de 6 mois. Cette mise aux normes réglementaires et son
échéance ont été portées à la connaissance du magistrat instructeur.
9 Sur l'absence d'amortissement des biens immobiliers
La Province Nord a mis en place par délibération en date du 22 décembre 2000 un plan
d'amortissement des biens meubles dont la dotation est inscrite annuellement au budget de la
Collectivité en dépenses et recettes aux chapitres et articles concernés.
Comme le souligne la Chambre territoriale la réglementation n'impose pas aux Provinces cette
règle comptable. La Province Nord n'envisage pas de comptabiliser en plus des équipements des
amortissements pour les immeubles avant l'entrée en vigueur attendue de la nomenclature M52
(problème de statistiques comparatives avec les autres collectivités).
10 Sur l'entretien des logements provinciaux
Le Président de la Province Nord a, par arrêté, fixé en conformité avec les dispositions du Code
Civil les obligations des occupants des logements provinciaux. Les charges relevant de la
Collectivité propriétaire ou de l'occupant ont été par ailleurs précisées dans un bail soumis à
l'ensemble des attributaires de logements provinciaux.
En outre, la collectivité s'est dotée depuis 2001 d'un plan pluriannuel de travaux pour ses
logements et pour les bâtiments publics. Ce plan est réactualisé en cours d'année en fonction
d'éventuelles urgences et à chaque changement de locataire selon l'état des lieux.
11 Sur la construction du Centre Culturel de Hienghène
Le soumissionnaire retenu " sous réserve de l'analyse des offres " (procès-verbal du 28 août
1998) se voit confier compte tenu de l'intégration de 2 variantes un marché de 24.810.385 F/CFP.
Les travaux supplémentaires pour 2.177.104 F/CFP représentent un dépassement de 8,8% du
marché initial inférieur aux seuils des 10% et des 15%.
La Province Nord tient compte des remarques de la Chambre sur ce dossier particulier datant de
1998 et reconnaît que la mention des variantes aurait dû être faite explicitement dans le procès-
verbal de séance. Elle souligne que pour éviter des analyses d'offres différées elle a créé en
amont de la commission d'appel d'offres une commission de dépouillement technique des offres.
12 Sur le transfert des centres hospitaliers
La Collectivité prend acte de la suggestion de la Chambre quant à une meilleure lisibilité
immédiate du patrimoine foncier et immobilier permettant de simplifier le cours et l'aboutissement
rapide de procédures de dévolution.
13 Sur le programme de rénovation des C.M.S.
La Collectivité enregistre la proposition de la Chambre visant au recours, même dans le cas où
celle-ci ne serait pas obligatoire, à une procédure de publicité pour une meilleure transparence et
pour obtenir des coûts réduits le cas échéant. Elle souligne que les travaux de rénovation
exécutés par des petites entreprises proches des chantiers éclatés ne favorisent pas le traitement
groupé des opérations.
14 Sur le projet de construction du port de Népoui
Le diagnostic effectué par la Chambre sur les conséquences d'études préalables trop limitées a
été relevé par la Province qui ajoute qu'en la circonstance la Nouvelle-Calédonie ne dispose pas
de bureaux d'études qualifiés.
15 Sur le programme de rénovation des écoles privées
La Province Nord souligne les nécessités tenant à la rénovation des écoles privées.
A cette fin, des programmes de constructions sont mis en ouvre après approbation et financement
apportés par la Province (contrats de plan ou fonds propres).
Compte-tenu de l'importance des travaux la Province interviendra auprès des Directions de
l'Enseignement Privé pour les amener à un meilleur formalisme dans la précision des travaux à
réaliser et par ailleurs dans les procédures à engager plus voisines des marchés publics auxquels
elles ne sont pas soumises strictement.
Ces différentes réponses apportées je reste à votre disposition pour vous fournir toute information
ou documents complémentaires utiles à votre contrôle dont vous jugeriez nécessaire d'être rendu
destinataire.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'assurance de ma parfaite considération.
(1) Plusieurs arrêtés sont ensuite intervenus : arrêtés n°s 9/89 du 29/12/1989, 51/92 du
28/08/1992, 113/94 du 15/12/1994, 114/94 du 15/12/1994, 55/2000 du 11/07/2000 et enfin arrêté
n° 56/2002 du 7/05/2002 qui la définit dans sa forme actuelle.
(2) CE " Ville de Paris c/ Association pour la défense des droits des artistes peintres sur la place
du tertre " du 11 février 1998
(3) Il est à noter qu'un certain nombre de travaux d'entretien sont effectués en régie par le
personnel de la Province. C'est le cas pour l'aérodrome de Canala qui a coûté plus de 420 millions
de francs et n'a presque pas servi depuis sa mise en service, il y a 10 ans, du fait d'une carence
des études préalables techniques et financières.
(4) sauf à éditer la liste des engagements du chapitre 632-article 6312 au classement
chronologique
(5) 26 millions si l'on prend en compte les études supplémentaires qu'il a fallu remettre en ouvre
après avoir considéré l'insuffisance des études préalables
(6) Par exemple " EP de Téouty : couverture et sanitaires " ou " CS de Canala : couverture et
plomberie "