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Allocution de M. Didier Migaud
,
Premier président de la Cour des comptes
__________
Présentation au comité d’évaluation
et de contrôle
de l’Assemblée nationale
du rapport
d’
évaluation
des dispositifs de soutien à la création d’entreprises
Jeudi 14 février 2013
Monsieur le président de l’
Assemblée nationale,
[Mesdames et messieurs les présidents de commission,]
Mesdames et messieurs les députés,
Mesdames et messieurs,
C’est la
quatrième fois que
j’ai le plaisir de
présenter
devant le comité d’év
aluation et de
contrôle de l’Assemblée nationale un rapport d’évaluation produit à
sa demande.
Pour vous le présenter, j
’ai à mes côtés M.
Gilles-Pierre Lévy, président de la deuxième
chambre de la Cour et de la formation interjuridictions qui a préparé cette évaluation, M. Jean-Marie
Bertrand, président de chambre et rapporteur général, Mme Michèle Pappalardo, conseillère maître et
rapporteure générale et M. Olivier Mousson, conseiller maître et contre-rapporteur. Ils
m’assisteront
pour répondre à vos questions.
*
La Cour a mis en place de nouvelles procédures et méthodologies de travail pour conduire les
évaluations de politiques publiques. Dans le cas de ce rapport sur les aides à la
création d’entreprises
,
un comité consultatif composé des différentes parties prenantes a été constitué et régulièrement réuni
tout au long des travaux. Il était formé de trois collèges : des représentants
d’
entreprises et
d
’
entrepreneurs, des acteurs responsables des dispositifs publics, ainsi que des « tiers impliqués »,
c'est-à-dire divers intervenants dans
la création d’entreprise
qui ne sont pas directement responsables
de dispositifs. Trois tables rondes de créateurs
d’entreprises ont également été organisées, dans trois
environnements différents, à Paris, Lyon et Arras. Deux sondages ont été réalisés, l’un auprès de 800
jeunes en fin d’études supérieures, pour mesurer leur «
culture entrepreneuriale
», l’autre auprès
de
800 créateurs dont l’entreprise, créée entre 2006 et 2009, a disparu depuis, pour en mesurer les causes
comme les conséquences.
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Le rapport a été nourri de travaux spécifiques : des enquêtes sur les principaux dispositifs, le
contrôle de l’Agence pour la création d’entreprises
(
l’APCE
), ainsi que les rapports des dix chambres
régionales des comptes qui ont participé à l’enquête.
Je souhaite insister sur cette approche cohérente
de l’enquête
entre État et collectivités territoriales : les politiques publiques étant de plus en plus
partagées, il est important que les évaluations puissent appréhender de façon globale les actions
menées par l’État et
celles des collectivités territoriales. Les dispositions législatives récemment votées
permettent à la Cour de
mener ce type d’enquêtes, avec le concours précieux des chambres
régionales. Ce rapport a pleinement utilisé cette faculté et vous livre un tableau d’ensemble de l’action
publique. Cela est d’autant plus essentiel dans le domaine étudié que les dispositif
s sont nombreux, ce
qui appelle une interrogation non seulement sur les dispositifs pris séparément, mais également sur
l’efficacité
,
l’efficience
et la cohérence
du système qu’ils forment.
Enfin,
comme pour l’enquête sur l
es politiques de lutte contre le tabagisme que nous vous
avons présentée en décembre,
la Cour s’est attachée à prendre en compte la dimension internationale
du sujet,
à partir d’une analyse comparative menée
par la direction générale du Trésor dans huit pays
comparables au nôtre.
Votre comité n’a pas demandé à la Cour une évaluation de l’ensemble de la politique publique
en faveur de la création d’entreprises, sujet trop vaste
qui impliquait
une analyse de l’environnement
économique, fiscal, social des jeunes entreprises. Il a été demandé à la Cour
d’évaluer
plus
précisément «
les dispositifs en faveur de la création d’entreprise
», ce qui représente déjà un exercice
complexe compte tenu du nombre de ces dispositifs et des acteurs qui en ont la charge. Ces dispositifs
ont par ailleurs une grande instabilité. Par exemple,
l’un des principaux dispositifs, l’
aide aux chômeurs
créateurs ou repreneurs d’entreprises (
ACCRE), a été réformé 25 fois depuis sa création en 1977, soit
une fois toutes les années et demi.
Je
présenterai tout d’a
bord les trois principaux constats qui peuvent être tirés de ce rapport,
puis, dans un second temps, préciserai les plus importantes des recommandations formulées :
Le premier constat est que
la France ne souffre pas d’un déficit quantitatif de création
d’entreprises
, mais davantage de difficultés à les faire croître et durer ;
Le deuxième constat est que les aides apparaissent foisonnantes, font intervenir une
multiplicité d’acteurs, y compris au sein de l’État, avec des objectifs différents, sans
qu’une
coordination minimale soit assurée ;
Le troisième constat est que les aides sont trop fortement concentrées sur les
demandeurs d’emploi
, sans accorder
une place suffisante à l’accompagnement
dans la
durée de tous les entrepreneurs.
Je vais revenir sur chacun de ces trois constats.
*
Le premier concerne
les forces et les faiblesses de la création d’entreprises en France
.
D’un point de vue quantitatif, la France occupe l’un des premiers rangs
en Europe pour la création
d’entreprises, avec 550
000 nouvelles entreprises en 2011
. L’introduction depuis 2009 du régime des
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auto-entrepreneurs a conduit à un quasi-doublement du rythme de créations. Ce bond prolonge une
dynamique très favorable observée depuis 2003, année du vote de la loi pour
l’initiative économique.
Le
régime des auto-
entrepreneurs a certainement stimulé la création d’entreprises, mais
il a aussi eu des
effets statistiques perturbateurs, la moitié des auto-
entreprises n’ayant aucun chiffre d’affair
es et de
nombreuses en ayant un très faible.
Notre pays occupe un rang élevé dans la création d’entreprises par habitant, il était 5
ème
avant
la création du régime des auto-entrepreneurs
, à un niveau très proche de celui de l’Allemagne,
et
occupe la première place depuis.
Selon l’OCDE, la France aurait relativement moins souffert de la crise
en matière de création d’entreprises par rapport à ses voisins. Le sondage réalisé par la Cour montre
par ailleurs que les Français ont une forte envie d’entreprendre
. La France ne souffre donc
pas d’un
problème quantitatif mais plutôt qualitatif. A cet égard, le rapport met en évidence trois faiblesses
majeures :
l
es entreprises sont plutôt de petite taille, défaut renforcé par le régime de l’auto
-
entrepreneur. Ainsi, seules 5,7 % des entreprises créées avaient au moins un salarié
en 2011, alors qu’en Allemagne, cette proportion dépasse les 22
% ;
l
eurs moyens financiers apparaissent limités, ce qui est un trait que l’on retrouve dans
les pays voisins, avec toutefois un accès au financement bancaire plus faible en France
(49
%) qu’en Allemagne (60
%) ;
surtout, les entreprises ont une durée de vie plutôt courte : un tiers des entreprises
disparaît au bout de trois ans et la moitié au bout de cinq ans. Selon le profil du
créateur, des différences importantes apparaissent, avec des durées de plus courtes
pour les chômeurs, les personnes de moins de 30 ans et les personnes peu ou pas
diplômées. L
a création d’emplois au bout de cinq ans est le fait d’un nombre très réduit
d’entreprises, 4
% par rapport aux entreprises créées. La France se distingue par
rapport à ses voisins par un enrichissement des entreprises en emploi plus lent et plus
limité que dans les pays voisins.
La création du régime d’auto
-entrepreneur est venue renforcer ces fragilités. Celles-ci sont peu
compensées par
l’existence des
dispositifs publics :
la moitié des créations d’entreprises s’effectue sans
aides publiques et, dans deux cas sur trois, sans accompagnement. Ce dernier aspect est essentiel,
c’est celui qui a l’impact le plus fort sur la pérennité des jeunes entreprises.
J’en viens maintenant au deuxième constat
:
les aides apparaissent foisonnantes, font
intervenir une multiplicité d’acteurs, y compris au sein de l’État, avec des objectifs diffé
rents,
sans qu’une coordination minimale soit assurée
.
Vous trouverez en annexe du rapport et de sa synthèse la liste des principaux dispositifs
nationaux de soutien à la création d’entreprises. Vous pourrez constater
la variété des outils employés
(subventions, exonérations diverses, prêts, garanties, accompagnement, hébergement, développement
du capital risque), ainsi que
le nombre important d’acteurs qui en ont la charge.
Aucun recensement
n’en est réalisé, car aucun
responsable
identifié n’a en charge
un rôle de mise en cohérence
d’ensemble. Trois ministères sont concernés, qui poursuivent chacun des objectifs différents, dont la
typologie peut être ainsi présentée à grands traits :
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l
e ministère chargé de l’emploi vise avant tout à réduire le nombre de
chômeurs, en
incitant des demandeurs d’emploi à créer une entreprise
pour « créer leur emploi ». Les
entreprises créées sont plus petites et ont une faible durée de vie pour la plupart
d’entre elles
;
le ministère chargé de la recherche veut favoriser la
création d’entreprises innovantes
en valorisant la recherche publique ;
l
e ministère chargé de l’économie et de l’industrie, la DGCIS plus précisément, cherche
à soutenir le dynamisme du tissu économique et assurer la relève des PME
« classiques », sans nécessairement viser une croissance forte de celles-ci.
L’action de l’État est éclatée
entre une dizaine de programmes budgétaires, ce qui montre que
l
a création d’entreprises apparaît ainsi le plus souvent comme un sous
-
produit d’autres politiques,
comme u
n moyen d’atteindre d’autres objectifs, en particulier en matière
d’emploi
et de recherche. Cet
éclatement budgétaire n’est pas critiquable en soi, mais il appelle une vision transversale des moyens
budgétaires qui n’a pas été mise en place et dont aucun ministère n’a réellement la charge.
En raison de cette dispersion des acteurs, le coût total des actions menées est difficile à
évaluer. Le flou ne concerne les petits dispositifs comme les grands : ainsi, le coût et la nature des
bénéficiaires d’un dispos
itif important comme
l’aide à la reprise
et
à la création d’entreprises (ARCE)
,
financée
par l’Unédic, sont mal connus.
Les possibilités de cumul sont multiples, et ses effets sont peu
analysés.
La Cour évalue le coût des dispositifs nationaux en 2011 à 2,7
Md€ dont 240
M€ sont des prêts
et des prises de participation qui ont vocation à être récupérés par les financeurs. Une partie du
financement des dispositifs nationaux est assurée par les collectivités locales, pour 110
M€. Il faut y
ajouter les dispositifs territoriaux créés par les mêmes collectivités locales, dont aucun recensement
n’est établi. A partir
de la dizaine de régions étudiées, la Cour, en extrapolant les coûts observés,
conclut que ces dispositifs d’initiative locale représentent environ
150
M€ par an.
En somme, les aides à la création d’entreprises, avec moins de
3
Md€, représentent un
montant total limité par rapport à d’autres formes d’intervention économiques.
J’aborde
enfin le troisième constat :
les aides sont trop fortement concentrées sur les
demandeurs d’emploi, sans accorder une place suffisante à l’accompagnement dans la durée de
tous les entrepreneurs
.
Les défauts de gouvernance que j’ai soulignés entraînent trois risques
:
Le premier est celui d’une mauvaise allocation des moyens entre les différents publics
ou entre les territoires, d’inefficience et de financements multiples d’une même action.
La Cour relève que les moyens ne sont pas répartis de façon équilibrée entre les trois
types de créateurs d’entreprises qui sont visés et que j’ai précisés. Les
quatre
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cinquièmes des aides directes nationales, soit 1,6
Md€, cible
nt les seuls demandeurs
d’
emploi
. Il s’agit
essentiellement d
’
aides de guichet, qui ne sont ni liées au potentiel de
développement de l’entreprise
, ni à la viabilité du projet. Ce déséquilibre incite les
créateurs de toute catégorie à passer par le statut de demandeur d’emploi pour
bénéficier des aides. Surtout, cette répartition ne permet pas de corriger les faiblesses
de la création d’entreprises en France, car elle ne privilégie pas les entrepreneurs les
plus susceptibles de créer des entreprises pérennes et, à terme, créatrices d’emploi.
Un rééquilibrage des moyens apparaît donc nécessaire ;
Le deuxième risq
ue est que l’action publique apparaisse, pour les créateurs, comme un
millefeuille illisible, qui ne bénéficie finalement qu’à une minorité d’entre eux
: seule la
moitié des créateurs d’entreprises utilisent au moins un des dispositifs de soutien
publics. Dans ce contexte,
), et le risque d’effectuer des démarches inutiles sans
bénéficier des services auxquels ils ont droit, faute de pouvoir repérer l’interlocuteur
susceptible de les faire accéder au service adéquat ;
Enfin, le troisième risque concern
e l’efficience des dispositifs, les coûts de gestion ne
pouvant qu’être élevés lorsque les financements sont parcellisés et les responsabilités
éclatées.
A partir de ces trois constats, la Cour appelle à une politique mieux coordonnée, pilotée et
simplifiée
d’une part, et davantage tournée vers l’accompagnement et la croissance des jeunes
entreprises plutôt que centrée sur les conditions de leur création
d’autre part. Ce sont les deux
principales
orientations dans lesquelles s’inscrivent les recommandation
s de la Cour, sur lesquelles je
vais revenir.
La première orientation proposée par la Cour est de
définir une
stratégie d’ensemble pour la
politique en faveur de la création d’entreprises, à partir du diagnostic que j’ai présenté
. Une telle
stratégie devrait viser en priorité la prise en compte des faiblesses des jeunes entreprises et donc
faciliter leur accès au financement, les accompagner, leur permettre de croître et de recruter. Cette
stratégie devrait définir des objectifs à poursuivre dans ces différents domaines, les types de
bénéficiaires attendus, les dispositifs à mettre en œuvre et mesurer les résultats observés.
Pour définir et mettre en œuvre une telle stratégie, il conviendrait de désigner un responsable
de niveau interministériel, qui serait en charge de
la coordination des acteurs au sein de l’État et des
opérateurs concernés. Il assumerait une partie des missions actuellement confiées à
l’Agence
pour la
création d’entreprise
s
(APCE), en particulier l’observation de la création d’entreprises, l’information et la
coordination des acteurs de l’accompagnement. Une telle évolution im
pliquerait une restructuration de
l’APCE
qui est de toute façon nécessaire.
La Cour recommande également
à l’État d’agir de manière
plus déconcentrée, en s’appuyant
davantage sur les préfets, qui seraient en charge de la coordination au niveau des territoires sous
l’autorité du nouvel acteur interministériel. Cette action territoriale devrait inclure une démarche
partenariale avec les collectivités territoriales, afin de mettre fin
à l’absence de collaboration, voire à la
concurrence, qui peut exister entre ces acteurs. La Cour a relevé des exemples minoritaires mais
positifs de coopération efficace entre des collectivités engagées sur
le sujet et l’État, notamment en
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Nord-Pas-de-Calais, et constaté les effets très favorables
qui en résultent sur la création d’entreprises
et l’accompagnement des créateurs.
Parmi les collectivités, les régions devraient avoir un rôle pilote, ce
qui passe par une clarification des compétences des autres niveaux de collectivités en la matière.
Enfin, le nombre excessif de dispositifs doit être réduit, afin de remédier au caractère complexe
et très peu lisible de la politique. Chaque acteur doit veiller à ré
duire le nombre de dispositifs qu’il met
en place, et le cofinancement de dispositifs partagés peut être un élément fort de simplification. Les
stratégies nationale et régionales devraient faciliter ce processus, en se plaçant du point de vue de
l’entrepreneur.
En particulier, les exonérations sociales et fiscales de la première année de création diffèrent
selon le statut du créateur d’entreprises, sans que les différences existantes trouvent une justification
objective. Un système unique et simplifié
d’exonération devrait être mis en place.
La deuxième orientation est de
privilégier les dispositifs qui s’adressent à tous les profils
de créateurs et favorisent la croissance de leurs entreprises. Ainsi, la priorité serait donnée à
l’accompagnement et à l’accès au financement des créateurs d’entreprises
.
En effet, la plupart des dispositifs actuels ont une action qui est concentrée sur la seule phase
de création. Souvent, les jeunes entreprises doivent franchir seules les étapes de la post-création et du
développement
, alors qu’elles sont
cruciales pour assurer leur pérennité et leur enrichissement en
emplois.
Le rapport public thématique de juillet 2012 sur l’État et le financement de l’économie avait
souligné la difficulté des entreprises à passer ces premières années, au cours de la phase dite
d’amorçage, en raison d’un accès insuffisant aux sources de financement. Les dispositifs publics qui
corrigent cette faiblesse du tissu économique français sont peu nombreux et relèvent d
’un trop grand
nombre d’acteurs. A partir de la stratégie nationale
dont l’élaboration est recommandée par le rapport
,
un renforcement de ces dispositifs devrait avoir lieu, au détriment des aides « guichet » versées sans
ciblage, en particulier l’ACCRE et
l’ARCE. Il reposerait sur l’identification des entreprises à potentiel de
croissance, quel que soit le statut du porteur de projet, et donnerait une claire priorité à deux types de
dispositifs
: l’accompagnement sur la durée des créateurs et l’accès au fi
nancement par les prêts
d’honneur et les garanties de prêts bancaires
.
L’accompagnement des créateurs ne concerne que 10
% à 30
% des créateurs d’entreprises,
selon les études. Il devrait être considérablement développé, en veillant à la qualité des prestations
d’accompagnement et à la professionnalisation des équipes. Le dispositif d’accompagnement d’un
créateur devant être unique et bien identifié, sa généralisation passe par une meilleure coordination
entre financeurs et opérateurs de l’accompagnement.
Les stratégies régionales définies conjointement
par les collectivités et l’État devraient permettre cette coordination.
Les prêts d’honneur et les garanties de prêts bancaires facilitent l’accès au financement
bancaire des nouvelles entreprises. Ils son
t accessibles et s’adaptent à tous les types de créateurs. Ils
ont un effet de levier important pour
l’accès au financement privé, ainsi qu’à d’autres formes
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d’interventions
publiques (subventions, prises de participation). Les faibles résultats du dispositif
NACRE, qui accapare l’énergie des services déconcentrés de l’État pour des montants d’aide limités
(en 2011
: 18 M€ pour l’accompagnement et 55 millions de prêt), appellent une redéfinition de cet outil,
qui fait double
emploi avec les prêts d’honneur. Quant au
prêt à la création d’entreprises, géré par
Oséo, ses conditions actuelles d’attribution, qui visent notamment les entreprises de taille limitée
(45 000
€ de plafond de financement) devraient être réexaminées.
En
somme, le message central que la Cour formule dans ce rapport est qu’il conviendrait
de
recentrer les dispositifs sur ceux qui affichent les meilleurs résultats en termes de création durable
d’entreprises de
croissance.
Je vous remercie de votre attention
et suis prêt, avec les magistrats qui m’entourent, à répondre
à vos questions.