L’accueil et
L’accueil et
L’accueil et
L’accueil et
l’accompagnement
l’accompagnement
l’accompagnement
l’accompagnement
des gens du voyage
des gens du voyage
des gens du voyage
des gens du voyage
Octobre 2012
Sommaire
DELIBERE
....................................................................................................
7
INTRODUCTION
........................................................................................
9
CHAPITRE I - UNE POLITIQUE PUBLIQUE AMBITIEUSE MAIS
INSUFFISAMMENT PILOTEE
..............................................................
13
I
- Une population caractérisée par
son mode de vie
..............................
13
A - Un statut juridique propre
..................................................................
13
B - Une population qui n’est pas nécessairement itinérante
...................
17
C - Une absence de données statistiques
.................................................
18
D - Une population sujette à des difficultés sociales
...............................
21
II
- L’objectif ambitieux de la loi du 5 juillet 2000 : rechercher un équilibre
entre droits et devoirs réciproques des gens du voyage et des collectivités
.................................................................................................................
24
A - L’obligation d’accueil des gens du voyage
..........................................
24
B - Les autres objectifs
.............................................................................
27
C - Les schémas départementaux, pivots du dispositif d’accueil
.............
29
III
- Un pilotage à renforcer
......................................................................
33
A - Une insuffisante coordination interministérielle
................................
33
B - Un pilotage inégal au niveau local
......................................................
40
CHAPITRE II - L’OBLIGATION D’ACCUEIL : UNE MISE EN
ŒUVRE PARTIELLE ET UN EFFET DIFFICILE A APPRECIER SUR
LES STATIONNEMENTS ILLICITES
...................................................
49
I
- Un bilan contrasté
...............................................................................
49
A - Une réalisation des aires en deçà des objectifs initiaux
.....................
49
B - Des coûts parfois élevés justifiant des financements diversifiés
........
53
C - Une mise en œuvre freinée par plusieurs autres obstacles
................
63
D - La révision des schémas départementaux : une nouvelle impulsion
inaboutie
..................................................................................................
70
II
- La difficile mesure de l’impact sur les stationnements illicites
............
74
A - Une évacuation facilitée des résidences mobiles stationnées
illégalement et un recours croissant à la médiation
................................
74
B - Des effets difficiles à mesurer
.............................................................
78
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4
COUR DES COMPTES
III
- Une réponse spécifique plutôt efficace aux grands rassemblements . 81
A - Une organisation sous la responsabilité de l’Etat
...............................
81
B - Des difficultés persistantes
.................................................................
88
CHAPITRE III - L’AMENAGEMENT, LA GESTION DES AIRES ET
L’HABITAT ADAPTE : UNE FAIBLE MOBILISATION DES
ACTEURS PUBLICS
................................................................................
97
I
- Une faible attention à l’aménagement et la gestion des aires
.............
97
A - Les lacunes dans l’aménagement des aires
........................................
97
B - Le suivi limité de la gestion des aires par les pouvoirs publics
.........
101
C - Des modalités de gestion des aires très hétérogènes, en l’absence
d’orientations communes
......................................................................
117
II
- Des besoins en termes d’habitat adapté insuffisamment pris en compte
...............................................................................................................
123
A - L’ancrage territorial croissant d’une partie des gens du voyage
......
123
B - Une offre insuffisante d’habitat adapté
............................................
127
CHAPITRE IV -
L’ACCOMPAGNEMENT SOCIAL ET SCOLAIRE :
DES RESULTATS INSUFFISANTS
.....................................................
143
I
- Un accompagnement social restreint
................................................
143
A - Un droit à la domiciliation renforcé mais inégalement appliqué
.....
143
B - L’insuffisante organisation de la prise en charge sociale des usagers
des aires
.................................................................................................
145
C - Des actions bénéficiant de financements publics
.............................
149
II
- Une réponse insuffisante aux difficultés de scolarisation des enfants du
voyage
....................................................................................................
154
A - Un cadre administratif favorable mais peu structuré
.......................
154
B - Des difficultés importantes de scolarisation
.....................................
158
C - Une prise en charge des élèves inégale
............................................
167
CONCLUSION GENERALE
...................................................................
183
RECAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
..............................
187
ANNEXES
..............................................................................................
193
REPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES
COLLECTIVITES CONCERNES
...........................................................
201
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Les rapports publics de la Cour des comptes
- élaboration et publication -
La Cour publie, chaque année, un rapport public annuel et des
rapports publics thématiques.
Le présent rapport est un rapport public thématique.
Les rapports publics de la Cour s’appuient sur les contrôles et les
enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales des
comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres
régionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au
concours d’experts extérieurs, et des consultations et des auditions sont
organisées pour bénéficier d’éclairages larges et variés.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par
l’une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales des comptes, et
donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration
des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L
’
indépendance
institutionnelle
des
juridictions
financières
et
statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La
contradiction
implique que toutes les constatations et appréciations
ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les
observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement
soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ;
elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des
réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.
La publication dans un rapport public est nécessairement précédée par
la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport
publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La
collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication.
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6
COUR DES COMPTES
Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs.
Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et
de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de
façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de contre-rapporteur, chargé
notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les
projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration
est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du
premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la
Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la
chambre du conseil où siègent en formation plénière ou ordinaire, sous la
présidence du premier président et en présence du procureur général, les
présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les conseillers
maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales,
quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des
fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif
déontologique.
*
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site Internet de la Cour des comptes et des chambres régionales et
territoriales des comptes :
www.ccomptes.fr
. Ils sont diffusés par
La
documentation Française
.
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Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil réunie en
formation ordinaire, a adopté le présent rapport sur « L’accueil et
l’accompagnement des gens du voyage ».
Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable
aux administrations, collectivités et organismes concernés et des réponses
adressées en retour à la Cour.
Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la
seule responsabilité de leurs auteurs.
Ont
participé
au
délibéré :
M. Migaud,
Premier
président,
MM. Bayle, Bertrand, Mme
Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lévy,
Lefas, Briet, présidents de chambre, Lebuy, président de section
remplaçant M. Descheemaeker, président de chambre, MM. Pichon,
Babusiaux, présidents de chambre maintenus en activité, Rémond,
Gillette, Thérond, Duchadeuil,
Paul, Lafaure, Frangialli, Andréani,
Mmes Dayries,
Lamarque,
Ratte,
MM.
Bertucci,
Gautier
(Jean),
Vermeulen, Vivet, Mme Aubin-Saulière, MM. Guédon, Bourlanges,
Baccou, Chouvet, Mmes Démier, Esparre, MM. Mourier des Gayets, de
la Guéronnière, Guillot, Ortiz, conseillers maîtres.
A assisté et participé aux débats, sans prendre part au délibéré,
M. Johanet, Procureur général. Il était accompagné de Mme Sanchez,
chargée de mission.
A été entendu
en son rapport, M. Bertrand, rapporteur général,
assisté de Mme Gaubout-Deschamps, première conseillère.
***
M. Gérard Terrien, secrétaire général, assurait le secrétariat de la
chambre du conseil.
Fait à la Cour, le 25 septembre 2012.
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8
COUR DES COMPTES
Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé,
puis délibéré le 23 avril 2012, par une formation interjuridictions présidée
par Mme Froment-Meurice, présidente de la cinquième chambre, et
composée de Mme Ratte, M. Davy de Virvile, conseillers maîtres, MM.
Roguez, président de la chambre régionale de Champagne-Ardenne,
Lorraine, Advielle, président de la chambre régionale de Basse-
Normandie, Haute-Normandie, et Hidas, président de section à la
chambre régionale d’Ile-de-France, ainsi que, en tant que rapporteurs,
Mmes Message,
conseillère
référendaire
et
Gaubout-Deschamps,
première conseillère à la chambre régionale d’Alsace, et en tant que
contre-rapporteur, M. Antoine conseiller maître.
Le projet de rapport a été examiné et approuvé, le 21 mai 2012,
par le comité du rapport public et des programmes de la Cour des
comptes, composé de MM. Migaud, Premier président, Bénard, Procureur
général,
Descheemaeker, Bayle, Bertrand, rapporteur général du comité,
Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas et Briet, présidents
de chambre.
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Introduction
Le présent rapport dresse un bilan de la politique d’accueil et
d’accompagnement des gens du voyage mise en oeuvre dans le cadre de la
loi du 5 juillet 2000.
Les gens du voyage
L’appellation « gens du voyage », d’origine administrative, a été
retenue par le législateur pour désigner une catégorie de la population
caractérisée par son mode de vie spécifique.
Elle recouvre les personnes dont l’habitat en résidence mobile a un
caractère traditionnel. Sont donc exclues les personnes sans domicile fixe
et l’ensemble des personnes vivant contre leur gré dans un habitat mobile
ou léger.
Si cette seule appellation de «
gens du voyage » est juridiquement
reconnue en France, le terme « Tsiganes » est le plus utilisé dans le
langage commun pour identifier des populations diverses ayant les
mêmes origines ethniques indo-européennes et la même culture.
Compte tenu de la connotation négative du terme « Tsiganes »
dans certains pays membres, le Conseil de l’Europe a, pour sa part, retenu
le terme générique de « Roms » pour désigner ces populations identifiées
sur une base ethnique et culturelle et dont le nombre total en Europe est
estimé à 10 millions de personnes environ.
Il s’ensuit, en France, un risque de confusion, car le terme
« Roms » est également utilisé par les pouvoirs publics, mais pour
désigner des migrants de nationalité étrangère, venant essentiellement des
pays d’Europe centrale et orientale. Sédentarisées dans leur pays
d’origine, ces populations, qui ne sont pas mobiles, n’ont pas de culture
du voyage. Elles relèvent de la législation sur l’entrée et le séjour des
étrangers sur le territoire français, leur situation étant différente selon
qu’ils sont ou non ressortissants d’un Etat membre de l’Union
européenne. Elles ne font donc pas partie des « gens du voyage », qui
sont, dans leur très grande majorité, de nationalité française.
C’est à la seule question de l’inorganisation des stationnements,
sources de tensions récurrentes entre gens du voyage et populations
locales, qu’avait entendu répondre initialement la politique d’accueil des
gens du voyage.
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10
COUR DES COMPTES
L’obligation d’accueil des gens du voyage, instaurée en premier
lieu par l’article 28 de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du
droit au logement, avait été insuffisamment suivie d’effets : seuls 32
schémas départementaux d’accueil des gens du voyage avaient été
adoptés conjointement par les préfets et les présidents de conseil général
et 4 085 emplacements aménagés. Prenant acte de ce demi-échec, la loi
du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et l’habitat des gens du voyage a eu
pour objectif d’établir un équilibre satisfaisant entre les droits et les
devoirs réciproques des gens du voyage et des collectivités territoriales
(communes et établissements publics de coopération intercommunale),
afin de favoriser une cohabitation harmonieuse de différentes populations
sur le territoire national.
En contrepartie de l’obligation de créer des structures d’accueil, les
communes disposent de moyens renforcés pour lutter contre les
stationnements illicites des gens du voyage sur leur territoire. Des
mesures visant à favoriser l’accompagnement des gens du voyage ont
également été prévues, en particulier dans le domaine social et dans celui
de la scolarisation des enfants.
Conjointement mise en oeuvre par les collectivités territoriales et
l’Etat, la politique d’accueil des gens du voyage constitue une spécificité
de la France au regard des politiques menées dans de nombreux autres
pays européens, qui ont davantage encouragé la sédentarisation des
populations qu’ils n’ont cherché à organiser leur itinérance.
L’enquête
L’enquête a été réalisée par la Cour des comptes et onze chambres
régionales des comptes
1
.
Ont été notamment analysés :
-
l’organisation du pilotage de la politique d’accueil et
d’accompagnement des gens du voyage ;
-
la qualité de la programmation des aires d’accueil et de grand
passage
2
dans les schémas départementaux d’accueil des gens
1
Alsace, Aquitaine, Basse-Normandie, Centre, Champagne-Ardenne, Ile-de-France,
Languedoc-Roussillon, Lorraine, Midi-Pyrénées, Nord-Pas de Calais, Provence-
Alpes-Côte-d’Azur.
2
Pour les aires de grand passage, est retenue comme référence une aire de grand
passage de 100 places en moyenne, ces aires étant destinées à accueillir des groupes
de 50 à 200 caravanes voyageant ensemble, comme le précise la circulaire
n° 2001-
49 du 5 juillet 2001 du ministère de l’intérieur et du ministère chargé du logement.
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INTRODUCTION
11
du voyage, l’avancement de leur réalisation effective et leur
impact sur les stationnements illicites ;
-
les
conditions
matérielles,
financières
et
juridiques
de
réalisation et de gestion des aires existantes et la réponse
apportée aux besoins des gens du voyage en termes d’habitat ;
-
les actions conduites en vue de favoriser l’accompagnement
social et la scolarisation des enfants.
L’enquête s’est également intéressée au coût global de la politique
d’accueil et d’accompagnement des gens du voyage. Pris en charge à la
fois par l’Etat et les collectivités, il n’a pas été évalué jusqu’ici.
Sur la période 2000-2011, les dépenses engagées par l’Etat peuvent
être estimées à 208 M€ en crédits de paiement et 294 M€ en autorisations
d’engagement pour l’investissement et à 164 M€ pour le fonctionnement.
S’y ajoutent les dépenses engagées au titre de la lutte contre l’exclusion
dans le cadre de subventions aux associations intervenant auprès des gens
du voyage, soit 3 M€ par an en moyenne (36 M€ sur la période).
L’intervention financière des collectivités est en revanche, difficilement
mesurable : les données financières existantes ne sont pas agrégées au
niveau national. Néanmoins, en procédant à des extrapolations sur des
bases statistiques qui demeurent fragiles, la Cour s’est attachée à évaluer
l’effort global accompli pour la réalisation des aires d’accueil, qui sont un
élément important mais pas exclusif du dispositif mis en oeuvre. Elle
considère qu’entre 2000, année du vote de la loi, et 2011, cet effort a
représenté 632 M€ de dépenses publiques, dont un tiers environ a été
financé par l’Etat.
La Cour des comptes a examiné l’action des principaux ministères
concernés
3
, de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et du
centre national pour l’enseignement à distance (CNED) ainsi que
l’activité de plusieurs organismes gestionnaires d’aires d’accueil
4
et de la
fédération nationale des associations solidaires d'action avec les Tsiganes
et les Gens du voyage (FNASAT). Elle a également analysé l’action des
services déconcentrés de l’Etat dans sept départements
5
.
Les chambres régionales des comptes ont conduit 65 contrôles. Les
interventions de 30 communes, 17 communautés de communes,
3
Ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement,
ministère des solidarités et de la cohésion sociale, ministère de l’intérieur de l’outre-
mer, des collectivités territoriales et de l’immigration, ministère de l’éducation
nationale.
4
Sociétés ADOMA, SG2A Hacienda et « Gens du voyage » (GDV).
5
Bas-Rhin, Bouches-du-Rhône, Hautes-Pyrénées, Hérault, Loiret, Marne et Seine-et-
Marne.
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12
COUR DES COMPTES
d’agglomération ou de communautés urbaines
6
, 15 départements, 2
syndicats mixtes chargés de l’accueil des gens du voyage et une société
privée gestionnaire d’aires d’accueil ont été analysées.
Le rapport examine successivement :
-
les objectifs et le pilotage de la politique d’accueil et
d’accompagnement des gens du voyage (chapitre I) ;
-
le niveau et les conditions de réalisation des structures
d’accueil, ainsi que leur impact sur les stationnements
illicites (chapitre II) ;
-
la gestion des aires et l’offre d’habitat adapté aux besoins des
gens du voyage (chapitre III) ;
-
les mesures d’accompagnement social et scolaire de cette
population (chapitre IV).
6
Deux
communautés
urbaines,
dix
communautés
d’agglomération
et
cinq
communautés de communes.
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Chapitre I
Une politique publique ambitieuse mais
insuffisamment pilotée
I
-
Une population caractérisée par
son mode de vie
A - Un statut juridique propre
1 -
Une catégorie administrative
Employée pour la première fois par la circulaire du 20 octobre
1972 prise en application de la loi du 3 juillet 1969 relative à l'exercice
des activités ambulantes, l’appelation « gens du voyage » a remplacé le
terme « nomade » utilisé officiellement depuis la loi du 4 juillet 1912.
La loi du 3 juillet 1969 a créé des obligations spécifiques pour les
personnes «
dépourvues de domicile ou de résidence fixe depuis plus de
six mois […] si elles logent de façon permanente dans un véhicule, une
remorque ou tout abri mobile
». Cette loi concerne l’ensemble des
personnes ayant des activités ambulantes (gens du voyage, commerçants
ambulants, etc.).
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14
COUR DES COMPTES
Ainsi d’origine administrative, l’appellation a ensuite été retenue
par le législateur pour désigner cette catégorie de la population. La loi du
5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage est
applicable aux «
personnes dites gens du voyage dont l’habitat
traditionnel est constitué de résidences mobiles
». Sont donc exclues de la
catégorie « gens du voyage » les personnes sans domicile fixe et
l’ensemble des personnes vivant contre leur gré dans un habitat mobile ou
léger (caravane, tente, mobil-home, etc.).
Gens du voyage, Tsiganes, Roms
L’appellation « gens du voyage » permet aux pouvoirs publics de
désigner une population en la caractérisant uniquement par son mode de
vie spécifique, sans avoir recours à des critères ethniques ou culturels qui
pourraient être contraires à la Constitution.
Pour autant, si seule la catégorie des «
gens du voyage » est
juridiquement reconnue, le terme « Tsiganes » est le plus utilisé dans le
langage commun en France.
Les Etats voisins, l’Union européenne et le Conseil de l’Europe
identifient officiellement ces populations sur une base ethnique et
culturelle. Ils privilégient actuellement le terme générique de « Roms » à
celui de « Tsiganes » pour désigner l’ensemble de ces populations en
Europe. Le terme « Tsiganes » est en effet jugé péjoratif dans certains
pays (Allemagne, Europe centrale et orientale).
En France, le terme « Roms » est également utilisé par les pouvoirs
publics, mais est exclusivement réservé aux migrants de nationalité
étrangère. Ces populations, qui viennent essentiellement des pays
d’Europe centrale et orientale, sont sédentarisées dans leur pays d’origine
et ne sont pas mobiles. Elles relèvent de la législation sur l’entrée et le
séjour des étrangers sur le territoire français.
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UNE POLITIQUE PUBLIQUE AMBITIEUSE MAIS INSUFFISAMMENT
PILOTEE
15
Sous ces appellations génériques, la population des gens du voyage
est diverse. Trois groupes principaux sont identifiés : les Roms dits
« orientaux », venus d’Inde du Nord au XIIIème siècle et surtout présents
en Europe centrale et orientale ; les Sintés ou Manouches, principalement
installés en Grande-Bretagne ; les Gitans ou Kalés, dont la présence dans
le monde ibérique et le sud de la France date du Moyen-âge.
2 -
Des modalités spécifiques d’exercice des droits civils et
politiques
La loi du 3 juillet 1969
7
a défini certaines conditions spécifiques
d’exercice des droits civils et politiques.
Les gens du voyage qui souhaitent s’inscrire sur les listes
électorales ne peuvent le faire qu’après trois ans de rattachement
ininterrompu à la même commune. Il existe ainsi une différence de
traitement entre les gens du voyage et les autres personnes sans domicile
fixe puisque l’inscription de ces dernières intervient après six mois vécus
dans la commune de leur organisme d’accueil, selon l’article L. 15-1 du
code électoral.
La Haute autorité de lutte contre les discriminations
8
(HALDE) a
critiqué cette situation, estimant que rien ne justifie la distinction ainsi
opérée entre personnes sans domicile fixe et gens du voyage
9
.
Toutefois, la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au
logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion
sociale a prévu un autre dispositif d’inscription sur les listes électorales, à
destination des personnes sans domicile stable. Ces personnes, y compris
les gens du voyage, peuvent élire domicile soit auprès d’un centre
communal ou intercommunal d’action sociale, soit auprès d’un organisme
agréé à cet effet. L’organisme concerné leur délivre alors une attestation
d’élection de domicile qui leur permet de s’inscrire sur les listes
électorales de la commune où est situé l’organisme, à l’issue d’un délai de
six mois.
L’existence de deux procédures parallèles d’inscription sur les
listes électorales prête à confusion. C’est pourquoi la mission
d’information de l’Assemblée nationale relative à l’évolution de la
7
Loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 relative à l’exercice des activités ambulantes et au
régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile fixe ni résidence
fixe.
8
Devenue depuis mars 2011 le défenseur des droits.
9
Cf. délibération n° 2007-372 du 17 décembre 2007.
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16
COUR DES COMPTES
législation sur l’accueil et l’habitat des gens du voyage
10
et le rapport du
sénateur Hérisson relatif au statut des gens du voyage
11
ont proposé en
2011 la suppression de la condition de résidence de trois ans pour accéder
au droit de vote.
La loi du 3 juillet 1969 prévoit, par ailleurs, que toute personne de
plus de 16 ans n’ayant pas de domicile ou de résidence fixe doit être en
possession d’un carnet de circulation, qui doit être visé tous les 3 mois, si
elle n’a pas de ressources régulières, d’un livret de circulation si elle
exerce une activité professionnelle ou d’un livret spécial de circulation
s’il s’agit de commerçants ambulants exerçant pour leur propre compte et
inscrits au régime des commerces ou au répertoire des métiers. La mise
en place des titres de circulation constituait à l’époque un progrès
puisqu’elle conduisait à la suppression du carnet anthropométrique mis en
place par la loi du 16 juillet 1912.
Selon la loi de 1969
12
, lorsqu’elle présente une demande de
délivrance d’un titre de circulation, la personne doit faire connaître la
commune à laquelle elle souhaite être rattachée. Le rattachement est
prononcé par le préfet après avis du maire sous réserve que la présence
des gens du voyage sur la commune ne dépasse pas 3 % de la population.
Les titres de circulation font aujourd’hui l’objet de vives critiques.
La Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour
l'égalité a considéré, dans sa délibération du 17 décembre 2007, que
l’obligation de détenir un titre de circulation ne respectait pas le principe
de non-discrimination de la convention européenne des droits de l’homme
et la liberté de circulation inscrite au protocole n° 4 à la convention. Elle a
également estimé que les sanctions appliquées en cas de non respect des
obligations étaient disproportionnées.
Le ministère de l’intérieur reconnaît que le dispositif actuel est peu
lisible et permet des contournements. L’existence de trois régimes de
titres nuit à la clarté de l’ensemble. De surcroît, le statut d’auto-
entrepreneur
13
est fréquemment adopté puisqu’il permet de relever du
10
Rapport d’information de la commission des lois de l’Assemblée nationale relatif
au
bilan et à l’adaptation de la législation relative à l’accueil et à l’habitat des gens
du voyage
, présenté par M. Didier Quentin, 9 mars 2011.
11
Gens du voyage, pour un statut proche du droit commun
, M. Pierre Hérisson,
parlementaire en mission, rapport au Premier ministre, juillet 2011.
12
Loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 relative à l’exercice des activités ambulantes et au
régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile fixe ni résidence
fixe.
13
Créé par la loi n° 2008-776 de modernisation de l’économie du 4 août 2008.
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17
livret spécial de circulation, qui ne nécessite pas de visa, en lieu et place
du carnet de circulation.
La mission d’information de l’Assemblée nationale et le rapport du
sénateur Hérisson précités ont en conséquence proposé de supprimer ces
titres de circulation. Pour permettre l’accès aux aires d’accueil, ils
proposent de leur substituer respectivement une carte de résident itinérant
ou un simple récépissé attestant du choix de la commune de rattachement.
Selon le ministère de l’intérieur, il est désormais envisagé d’aligner
sur le droit commun (six mois) les délais d’inscription des gens du
voyage sur les listes électorales et de supprimer les titres de circulation et
leurs visas.
B - Une population qui n’est pas nécessairement
itinérante
En pratique, les gens du voyage sont caractérisés par une grande
diversité des modes de vie et d’habitat.
Leurs comportements à l’égard du voyage et de l’itinérance ne sont
pas homogènes.
On distingue schématiquement trois catégories :
-
les itinérants : ils se déplacent souvent en grand nombre sur
l’ensemble du territoire national et leurs haltes sont de courte
durée ;
-
les semi-itinérants (ou semi-sédentaires) : ils effectuent des
déplacements limités dans l’espace et le temps, souvent à
l’échelle d’un département ou d’une région ;
-
les sédentaires : ils sont installés de manière permanente,
généralement sur un terrain dont ils sont propriétaires ou
locataires.
Il est parfois affirmé que la population des gens du voyage évolue
dans le temps de l’itinérance vers la sédentarité, selon un processus
continu dit de
sédentarisation
. En réalité, ce processus se stabilise dans la
plupart des cas au stade intermédiaire de la semi-sédentarité.
Pour qualifier cette évolution du mode de vie de nombreux gens du
voyage, l’expression
ancrage territorial
semble donc préférable. Le mot
sédentarisation
suggère, en effet, l’idée d’un changement définitif de
mode de vie, qui conduirait la population à passer d’une résidence mobile
à un habitat en dur, alors qu’en pratique, de très nombreux gens du
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18
COUR DES COMPTES
voyage demeurent dans une situation intermédiaire entre l’itinérance et la
sédentarité.
L’expression
ancrage territorial
traduit mieux que le mot
sédentarisation
ce constat d’une présence régulière de groupes familiaux
sur un territoire, qui n’induit pas pour autant un abandon complet de la
mobilité : les familles concernées effectuent des séjours de 3 à 9 mois sur
un territoire mais continuent à se déplacer, en particulier pendant la
période estivale.
Dans le Bas-Rhin, par exemple, de nombreux usagers
des aires sont des gens du voyage locaux implantés de longue date en
Alsace. Tel est également le cas dans le Loiret, sur les aires de la
communauté d’agglomération d’Orléans.
L’ancrage territorial croissant des gens du voyage s’explique par
plusieurs facteurs : le vieillissement de la population et les problèmes de
santé qui peuvent en résulter dès lors que les personnes âgées sont en
effet moins aptes à voyager et ont besoin de trouver des centres médicaux
à proximité ; la précarisation d’une partie des gens du voyage qui conduit
à une mobilité plus réduite en raison du coût associé au mode de vie
itinérant ; la recherche d’une scolarisation continue des enfants.
C - Une absence de données statistiques
1 -
Une catégorie non identifiée
La catégorie administrative des gens du voyage ne fait pas l’objet
d’un recensement spécifique dans le cadre du recensement général de la
population effectué par l’Institut national de la statistique et des études
économiques (Insee).
Les gens du voyage sont pris en compte par l’Insee en tant que
personnes résidant habituellement dans des « habitations mobiles
terrestres » comme les forains ou les résidents sur des bateaux
immobilisés à quai, transformés en résidences principales. En revanche,
les caravanes et les mobile-homes immobilisés sont recensés avec les
logements.
En outre, le recensement des « habitations mobiles » n’est
exhaustif que dans les villes de plus de 10 000 habitants. De ce fait, les
gens du voyage qui se trouvent dans des communes entre 5 000 et
10 000 habitants en sont exclus, alors même que ces communes ont
l’obligation de réaliser des aires d’accueil des gens du voyage.
Enfin, les informations tirées de l’opération de dénombrement
des personnes sans abri ou logeant dans des habitations mobiles sont
parcellaires et peu fiables, comme l’a souligné la Cour dans le rapport
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PILOTEE
19
relatif à la politique publique de l’hébergement des personnes sans
domicile
14
.
Les données relatives aux titres de circulation délivrés aux
personnes circulant en France sans domicile ni résidence sont une autre
source utilisée pour l’estimation de la population des gens du voyage. Ces
titres sont en effet centralisés dans un fichier administratif prévu par
l’arrêté interministériel du 22 mars 1994 modifié par l’arrêté du
28 février 2005 et géré par la gendarmerie nationale.
Cependant, ce fichier ne recouvre qu’une partie des gens du
voyage tout en concernant une population plus large. D’une part, les
chiffres qui en sont issus ne prennent en compte ni les personnes de
moins de 16 ans non assujetties à l’obligation de détenir un titre de
circulation, ni
celles de plus de 80 ans dont les données ne sont plus
conservées, ni celles qui, démunies de ce document, circulent sur le
territoire métropolitain. D’autre part, sont également intégrés les
commerçants ambulants (forains notamment) et les « caravaniers »,
employés des grands chantiers auxquels s’impose l’obligation de détenir
un titre de circulation. Enfin, certains ménages voyageurs ne sont pas
détenteurs de ce document puisqu’ils sont propriétaires ou locataires
d’une résidence principale.
Les informations extraites de ces listes départementales sont
comparées par l’Insee aux résultats du recensement des personnes en
habitations mobiles terrestres. Les données ne se recoupent cependant pas
systématiquement, les personnes détenant un titre de circulation pouvant
stationner sur une commune différente de leur commune de rattachement.
En définitive, il n’existe pas de données chiffrées globales
permettant de dénombrer précisément les gens du voyage.
2 -
Des estimations fragiles
Les estimations du nombre de gens du voyage sont issues de
données anciennes à la fiabilité limitée ou font état de fourchettes très
larges.
14
La
politique
publique
de
l’hébergement
des
personnes
sans
domicile
,
communication au Président de l’Assemblée nationale pour le comité d’évaluation et
de contrôle des politiques publiques (évaluation de politique publique réalisée au titre
de l’article L. 132-5 du code des juridictions financières), novembre 2011, Cour des
Comptes.
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20
COUR DES COMPTES
La disparité des estimations relatives au nombre de gens du
voyage présents en France
Sur la base de différentes données issues des enquêtes spécifiques qui
ont été conduites dans les années 1960, 1970 et 1980, le rapport établi par le
préfet Delamon sur la situation des gens du voyage en 1990
15
estimait qu’au
total la population des gens du voyage était comprise entre 220 000 et
250 000 personnes, réparties de la manière suivante : les itinérants (70 000),
les semi-sédentaires (65 000) et les sédentaires (105 000).
En l’absence de données statistiques plus précises, les rapports
postérieurs au rapport Delamon se sont généralement appuyés sur les chiffres
de ce dernier : le rapport de M. Jean-Paul Delevoye
16
de 1997 reprend ainsi la
fourchette de 220 000 à 250 000 personnes et le rapport du sénateur Pierre
Hérisson de juillet 2011 précité retient une fourchette de 240 000 à 300 000
personnes.
Les associations retiennent pour leur part une estimation généralement
beaucoup plus élevée, de 250 000 à 500 000 personnes, prenant davantage en
compte les gens du voyage ayant un « ancrage territorial » : il peut s’agir de
gens du voyage semi-sédentaires, qui ne voyagent qu’une partie de l’année,
ou de gens du voyage sédentarisés.
Ces données sont également celles avancées par le Conseil de
l’Europe, qui considère que le nombre de gens du voyage est compris entre
300 000 et 500 000 personnes en France.
Compte tenu des lacunes importantes de la statistique publique,
les chiffres de 250 000 à 300 000 gens du voyage ne peuvent être
présentés que comme un ordre de grandeur minimal.
Selon le fichier relatif aux titres de circulation, le nombre de
personnes détenant un titre de circulation est d’environ 174 000 fin 2011.
Afin d’estimer le nombre total de gens du voyage, il est
nécessaire d’ajouter à ces 174 000 personnes les gens du voyage de plus
de 80 ans et les enfants de moins de 16 ans, qui n’ont pas l’obligation de
détenir un titre de circulation.
Les données dont dispose la caisse nationale d’allocations
familiales (CNAF), issues des statistiques relatives à l’allocation
temporaire de logement (ALT) 2 établies au 15 juin et au 15 décembre de
chaque année, permettent d’apprécier le poids relatif des enfants au sein
de la population des gens du voyage. Sur les 30 000 personnes présentes
15
Rapport du préfet Delamon remis au Premier ministre,
la situation des gens du
voyage et les mesures proposées pour l’améliorer,
13 juillet 1990.
16
Rapport n° 283 fait au nom de la commission des lois du Sénat présenté par
M. Jean-Paul Delevoye, sénateur, 28 mars 1997.
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PILOTEE
21
sur les aires d’accueil au 15 décembre 2010, près de 14 000 étaient des
enfants de moins de 18 ans, soit 46 %, cette proportion étant relativement
stable d’une année sur l’autre. Sous réserve que la composition des
familles accueillies sur les aires d’accueil au 15 décembre soit similaire à
celle des familles de gens du voyage séjournant en dehors des aires ou n’y
stationnant pas à cette date, la population des enfants du voyage pourrait
être estimée, par extrapolation, à environ 80 000 personnes.
Il est par ailleurs probable que la population des gens du voyage
de plus de 80 ans ne représente qu’une part mineure de ceux-ci, leur
espérance de vie étant souvent inférieure à la moyenne. A titre indicatif,
le rapport Delamon estimait la part des plus de 65 ans à 4 % de la
population, contre 12,3 % au sein de l’ensemble de la population
française à cette date. Dans le Morbihan, l’un des rares départements à
recueillir cette information, la part des personnes âgées (60 ans et plus)
représentent 3,5 % seulement de la population accueillie sur les aires.
Enfin, les ménages
de gens du voyage
ayant un ancrage
territorial ne disposent pas nécessairement de titres de circulation dès lors
qu’ils sont propriétaires ou locataires de leur résidence principale. Or, ces
ménages pourraient représenter un nombre significatif de personnes.
Il reste que l’absence de données statistiques constitue une
difficulté majeure pour les politiques publiques.
D - Une population sujette à des difficultés sociales
En dehors des difficultés rencontrées en matière de stationnement
et d’habitat, auxquelles la loi du 5 juillet 2000 cherche à répondre, une
partie des gens du voyage rencontre des difficultés sociales liées à leur
mode de vie. En l’absence de statistiques, les informations existantes sont
essentiellement d’ordre qualitatif. Le rapport d’étude réalisé en 2007 par
l’universitaire Jean-Pierre Liégeois à la demande de la direction générale
de l’action sociale (ministère chargé des affaires sociales) constitue ainsi
le principal diagnostic établi au niveau national
17
.
Comme le souligne le guide relatif à la santé des gens du voyage
publié en 2009
18
, les indicateurs de santé sont généralement plus
défavorables chez les gens du voyage que dans l’ensemble de la
17
L’accès aux droits sociaux des populations tsiganes en France,
M. Jean-Pierre
Liégeois, rapport d’étude de la direction générale de l’action sociale, 2007.
18
La santé des gens du voyage
, guide réalisé par le réseau français des Villes – Santé
(RFVS) de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) et financé par la direction
générale de la santé (ministère chargé de la santé), 2009.
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22
COUR DES COMPTES
population et leur espérance de vie est inférieure de quinze ans à la
moyenne nationale
19
.
Certaines pathologies liées aux conditions de vie semblent frapper
de manière plus marquée les gens du voyage : saturnisme lié à l’activité
de ferraillage et touchant même les enfants, tuberculose, maladies de
peau, parasitoses, allergies respiratoires, stress, désordres alimentaires et
maladies cardio-vasculaires. La prévalence des addictions de divers types
a selon toute vraisemblance augmenté dans les dernières années.
Le manque de prévention et une forte tendance à réaliser les
démarches de santé en urgence sont génératrices de consultation et prise
en charge tardives, de complications et d’une limitation du suivi une fois
l’urgence passée, comme le soulignent les schémas départementaux des
Yvelines et du Val d’Oise. Des difficultés de suivi des posologies liées à
l’illettrisme ainsi que des arrêts de traitement à la disparition des
symptômes
entrainant
des
récidives
chroniques
sont
également
constatées
20
.
Alors qu’ils sont soumis, comme tous les autres enfants, à
l'obligation scolaire de six à seize ans, une partie des enfants du voyage
n’est pas scolarisée ou pâtit de conditions défavorables à la scolarisation.
Les
déplacements
des
familles
sont
un
premier
facteur
d’absentéisme voire de non-inscription auprès des établissements
scolaires. Ils
constituent un facteur de rupture et de discontinuité dans la
scolarité, qui ne facilite pas la progression des apprentissages et
l’intégration au sein de classes déjà constituées. De plus, la situation
socio-économique de certaines familles, qui vivent dans des conditions de
stationnement
précaires
et
sont
souvent
frappées
elles-mêmes
d’illettrisme, ne permet pas à l’enfant de bénéficier du soutien de la
cellule familiale au cours de ses études.
L’activité
économique
d’une
partie des
gens
du
voyage,
généralement non-salariée, est soumise à d’importants aléas.
Ces populations travaillent traditionnellement dans le recyclage
(ferraillage en particulier), la maçonnerie, la peinture et le nettoyage des
façades, l’élagage ou encore le ramonage et sont présentes sur les
marchés. Certains pratiquent une variété d’activités saisonnières comme
les vendanges. La disparition de bon nombre de leurs métiers
19
Tsiganes en Europe – Promouvoir la santé et les droits d’une minorité en détresse,
Actes du colloque européen des 19 et 20 octobre 2000 à Paris, Réseau Romeurope –
Médecins du Monde.
20
Cf. les schémas départementaux d’accueil et d’insertion des gens du voyage de
l’Aude et de la Seine-et-Marne.
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23
traditionnels et la raréfaction de l’attribution des places sur les marchés
fragilisent leur activité économique.
L’illettrisme fréquent et l’absence de diplômes peuvent conduire à
les exclure du marché du travail et compliquent les démarches
administratives à accomplir, notamment en matière d’enregistrement de
l’activité économique.
Ils font également face à des difficultés en matière d'insertion
économique. De nombreux cas de discriminations directes à l'embauche
ou dans l'entreprise sont ainsi signalés au ministère chargé de la cohésion
sociale. Des cas de refus d'inscription de la part de Pôle emploi sont aussi
constatés. La Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour
l'égalité a notamment été saisie d’un refus d’inscription au motif que les
titres de circulation ne font pas partie des documents permettant aux
demandeurs d’emploi de justifier leur identité tels qu’énumérés par
l’arrêté du 24 novembre 2008
21
; elle a estimé que cet arrêté était
discriminatoire.
L’activité économique fluctuante et l’insertion économique
malaisée de nombreux gens du voyage conduisent à une précarité
importante.
Signe de cette précarité économique, une partie significative des
gens du voyage bénéficiait auparavant du revenu minimum d'insertion et
aujourd’hui du revenu de solidarité active. Les schémas départementaux
d’accueil des gens du voyage de la Savoie et de la Mayenne indiquent
ainsi, pour les années 2000, que 80 % des gens du voyage présents sur le
territoire sont bénéficiaires du revenu minimum d’insertion (RMI). En
Charente-Maritime, 70 % des gens du voyage faisant l’objet d’un suivi
social étaient bénéficiaires du RMI. Les schémas révisés montrent des
taux similaires pour le revenu de solidarité active (RSA), 75 % en Haute-
Vienne par exemple.
21
Délibération n° 2011-118 du 18 avril 2011.
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24
COUR DES COMPTES
II
-
L’objectif ambitieux de la loi du 5 juillet 2000 :
rechercher un équilibre entre droits et devoirs
réciproques des gens du voyage et des collectivités
A - L’obligation d’accueil des gens du voyage
L’objectif premier de la loi du 5 juillet 2000
22
est de définir un
équilibre satisfaisant entre, d’une part, la liberté constitutionnelle d’aller
et venir et l’aspiration des gens du voyage à pouvoir stationner dans des
conditions décentes, et, d’autre part, le souci des élus locaux d’éviter des
installations illicites qui occasionnent des difficultés de coexistence avec
leurs administrés.
Cet équilibre est fondé sur le respect, par chacun, de ses droits et
de ses devoirs : les collectivités locales auxquelles la loi confère la
responsabilité de l’accueil des gens du voyage ; les gens du voyage eux-
mêmes s’engageant, dans leur comportement, à être respectueux des
règles collectives ; l’Etat, qui doit être le garant de cet équilibre et
affirmer la solidarité nationale.
La politique d’accueil définie par la loi du 5 juillet 2000 apparaît
spécifique à la France au regard de l’organisation du stationnement des
gens du voyage prévue par ses voisins européens.
La spécificité de la politique d’accueil mise en place en France
au regard de ses voisins européens
Les politiques conduites par les principaux pays voisins de la France
sont largement conditionnées par le mode de vie de la population tsigane sur
leur territoire, marquée par l’itinérance ou la sédentarité, cette dernière étant
parfois encouragée de longue date, et par l’importance du champ des
compétences dévolues aux collectivités.
22
Loi n° 2000-614 relative à l’accueil et l’habitat des gens du voyage.
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25
En dehors de la France, seule l’Irlande a mis en place une obligation
d’organisation de l’accueil des gens du voyage par les collectivités
territoriales. La loi de 1998 sur l’hébergement des gens du voyage oblige
ainsi les conseils élus des autorités locales responsables du logement à
adopter un programme quinquennal et à tenir compte des besoins particuliers
des gens du voyage lors de l’établissement des documents d’urbanisme. En
contrepartie, les collectivités locales bénéficient de pouvoirs élargis en
matière d’interdiction des campements sauvages. L’Irlande fait par ailleurs
face à des difficultés similaires à celles rencontrées par la France pour assurer
la réalisation des places de stationnement prévues.
Les autres pays privilégient le volontariat des autorités locales
compétentes en matière d’accueil des gens du voyage, par des mesures
incitatives diverses. Ainsi, en Belgique, en Italie et en Suisse, l’organisation
du stationnement des gens du voyage ne résulte pas d’une législation adoptée
au niveau national et fait l’objet de mesures incitatives, essentiellement
financières.
La politique d’accueil des gens du voyage au Royaume-Uni a pour
particularité d’avoir substitué des mesures incitatives à l’obligation instaurée
en 1968. Les districts ont eu l’obligation de mettre des aires d’accueil à la
disposition des gens du voyage entre 1970 et 1994, en application de la loi de
1968 relative au stationnement des caravanes, mais cette obligation a été
supprimée depuis 1994. Les autorités locales sont depuis incitées à prendre
en compte les besoins des gens du voyage lors de l’élaboration de leurs
documents d’urbanisme et peuvent bénéficier de subventions à cet effet.
L’Allemagne et l’Espagne n’ont pas mis en place de politique
d’accueil des gens du voyage, compte tenu de la sédentarisation de la
majeure partie de la population. L’absence de politique d’accueil des gens du
voyage résulte, dans le cas de l’Allemagne, à la fois de l’impossibilité
constitutionnelle
de
contraindre
les
communes
à
procéder
à
des
aménagements, et de la sédentarisation de fait de la population, encouragée
par les règles de domiciliation. L’Espagne dispose pour sa part d’un outil
d’insertion de la communauté tsigane mais n’a mis en place aucune politique
publique en matière de stationnement compte tenu de la sédentarité
pratiquement générale de cette communauté.
1 -
Une obligation à la charge des communes
L’arrêt du Conseil d’Etat du 2 décembre 1983 dit « ville de Lille »
avait reconnu un devoir d’accueil de toutes les communes, quelle que soit
leur taille.
Cette jurisprudence reste applicable aux communes, de moins de
5 000 habitants. Elles peuvent, si elles le souhaitent, décider de
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COUR DES COMPTES
l’aménagement d’aires de petit passage ou désigner des terrains pour la
halte et ainsi réglementer le stationnement des gens du voyage.
Le législateur a ensuite imposé une obligation de création d’aires
d’accueil aux seules communes de plus de 5000 habitants, par l’article 1
er
de la loi du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et l’habitat des gens du
voyage.
La loi du 1
er
août 2003
23
relative à l’orientation et à la
programmation pour la ville et la rénovation urbaine est venue apporter
un assouplissement aux obligations communales. L’article 15 prévoit en
effet que les communes de moins de 20 000 habitants, dont la moitié de la
population habite en zone urbaine sensible, peuvent à leur demande être
exemptées de l’obligation de réaliser des aires d’accueil.
Le schéma départemental d’accueil des gens du voyage (SDAGV)
prévu par la loi du 5 juillet 2000 est conçu comme le pivot des dispositifs
spécifiques pour organiser cet accueil.
Il doit permettre une évaluation rationnelle et concertée des
besoins, au regard desquels l’offre de stationnement et les actions
d’accompagnement adapté doivent être définies. La loi visant à faciliter
l’intégration des gens du voyage, les besoins sociaux sont également
considérés dans leurs aspects scolaires, sociaux-éducatifs et sanitaires.
2 -
Le droit de recourir à des outils renforcés de lutte contre le
stationnement illicite
La loi du 5 juillet 2000 a mis en place des procédures permettant
aux collectivités ayant satisfait leurs obligations légales d’aménagement
des aires d’accueil d’obtenir l’évacuation des résidences mobiles des gens
du voyage en stationnement illicite.
L’article 9 de cette loi disposait que le maire peut saisir le
président du tribunal de grande instance aux fins d’ordonner l’évacuation
des caravanes stationnées illégalement. L’article 9-1 prévoyait que le juge
pouvait également être saisi par la commune lorsque le stationnement
illicite concernait un terrain privé sans avoir à constater la carence du
propriétaire à agir, dès lors que la situation était de nature à porter atteinte
à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques. Au vu de
l’ordonnance rendue par le juge, le concours de la force publique pouvait
ainsi être accordé au maire par le préfet.
Compte tenu de la lourdeur de cette procédure d’évacuation
judiciaire et des délais induits, la loi du 5 mars 2007 relative à la
23
Loi n° 2003-6710.
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27
prévention de la délinquance a modifié les articles 9 et 9-1 de la loi du
5 juillet 2000 et créé une procédure d’évacuation administrative. Le préfet
peut mettre en demeure les gens du voyage concernés de cesser leur
occupation illicite d’un terrain, à la demande du maire, du propriétaire ou
du titulaire du droit d’usage du terrain et ce, sans recours préalable au
juge judiciaire. Le délai d’exécution de la mise en demeure ne peut être
inférieur à 24 heures.
Comme pour la procédure instituée en 2000, la mise en oeuvre de
ce dispositif d’évacuation administrative suppose que plusieurs conditions
soient réunies : la commune concernée doit avoir rempli ses obligations
au titre du schéma départemental ou ne pas être soumise à de telles
obligations et le stationnement illicite doit être de nature à porter atteinte
à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques.
A l’issue du délai fixé dans l’arrêté de mise en demeure, le préfet
peut procéder à l’évacuation forcée des résidences mobiles, sauf en cas de
recours contre la mise en demeure devant le tribunal administratif. Le
recours a, en effet, un caractère suspensif, le tribunal administratif devant
se prononcer dans les 72 heures suivant la saisine.
B - Les autres objectifs
1 -
Le droit des gens du voyage à un accompagnement social et à
une scolarisation des enfants
La loi du 5 juillet 2000 prévoit que les aires d'accueil, qui ont
vocation d'habitat, sont situées au sein ou à proximité des zones urbaines
afin de permettre un accès aisé aux différents services urbains,
notamment sanitaires, sociaux et scolaires.
Elle vise également à assurer un accès effectif à l’accompagnement
social et à la scolarisation pour cette population. L’article 1
er
-II dispose
ainsi que le schéma départemental d’accueil des gens du voyage «
définit
la nature des actions à caractère social destinées aux gens du voyage qui
les fréquentent
». Selon la circulaire d’application n° 2001-49 du 5 juillet
2001, l’évaluation des besoins doit inclure l’étude «
des actions socio-
éducatives à mener auprès des gens du voyage, pouvant contribuer à
favoriser
la
pré-scolarisation
et
la
scolarisation
des
enfants,
l’alphabétisation des adultes
24
».
24
Circulaire UHC/IUH1/12 n° 2001-49 du 5 juillet 2001 relative à l’application de la
loi du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage.
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28
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Dans le prolongement de la loi du 5 juillet 2000, la circulaire
n° 2002-101 du 25 avril 2002 relative à la scolarisation des enfants du
voyage et des familles non sédentaires a rappelé que «
les enfants de
parents non sédentaires sont, comme les autres enfants, soumis à
l’obligation scolaire entre 6 et 16 ans. Ils ont droit à la scolarisation
dans les mêmes conditions que les autres enfants, quelles que soient la
durée et les modalités du stationnement, et dans le respect des mêmes
règles, d’assiduité notamment. Le fait que la famille soit hébergée de
manière transitoire sur le territoire d’une commune est sans incidence
sur le droit à la scolarisation
».
Selon cette circulaire, la durée de séjour sur une aire peut être
prolongée jusqu’à 9 mois continus (soit au-delà du temps maximal
autorisé de 5 mois depuis 2006) pour permettre aux familles d’assurer une
scolarisation plus suivie et régulière à leurs enfants. Les familles dont les
enfants sont scolarisés peuvent ainsi, par dérogation, demander à rester
sur l’aire plus longtemps.
Pour garantir ce droit à l’instruction des enfants du voyage comme
de tout enfant (article L. 111-1 du code de l’éducation), «
l’éducation
nationale se doit donc de mettre en oeuvre les dispositions nécessaires
pour assurer aux enfants des familles non sédentaires des conditions de
scolarisation qui leur garantissent le respect de ce droit
»
25
.
2 -
La place limitée de l’habitat des gens du voyage dans la loi du
5 juillet 2000
Centrée sur le dispositif d’accueil prévu pour les gens du voyage
itinérants, la loi du 5 juillet 2000 accorde une place limitée à l’habitat des
gens du voyage en voie de sédentarisation, sédentarisés ou ayant un
besoin d’ancrage territorial. En la matière, elle ne crée pas d’obligation et
se limite à inciter les communes à mettre en place des solutions adaptées.
La seule disposition de la loi concernant spécifiquement l’habitat
est l’introduction dans le code de l’urbanisme d’un article qui prévoit
«
l’aménagement dans les secteurs constructibles de terrains bâtis ou non
bâtis pour permettre l’installation de caravanes constituant l’habitat
permanent de leurs utilisateurs
», sous réserve du respect des
autorisations d’urbanisme (L. 444-1).
Selon la circulaire d’application du 5 juillet 2001, les modes de vie
des populations dites « gens du voyage » étant variés, ils nécessitent des
modes d’habitat généralement qualifiés d’« habitat adapté ». Elle
25
Circulaire n° 2002-101 du 25 avril 2002 relative à la scolarisation des enfants du
voyage et des familles non sédentaires.
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PILOTEE
29
préconise également la mise en oeuvre d’une dynamique partenariale
(Etat, collectivités locales, associations représentatives des gens du
voyage) dans le cadre du schéma départemental, qui est présenté comme
l’occasion «
d’informer et de sensibiliser les acteurs concernés et
d’engager la recherche de solutions adaptées
». Néanmoins, la
présentation des actions à mettre en oeuvre est reléguée en annexe du
schéma départemental d’accueil.
Les conditions juridiques et matérielles de réalisation des terrains
familiaux, qui permettent l’installation des caravanes constituant l’habitat
permanent de leurs utilisateurs, n’ont été précisées que tardivement fin
2003.
C - Les schémas départementaux, pivots du dispositif
d’accueil
Le schéma départemental d’accueil des gens du voyage (SDAGV)
est conçu comme le pivot des dispositifs spécifiques d’accueil des gens
du voyage. Il prévoit, après une évaluation des besoins constatés et des
capacités d’accueil existantes, la nature, la localisation et la capacité des
aires à créer, ainsi que les interventions sociales nécessaires.
La commission consultative départementale des gens du voyage,
dont la composition et le fonctionnement sont fixés par le décret n° 2001
-540 du 25 juin 2001, participe à l’élaboration du schéma et établit un
bilan annuel de son application.
1 -
Des schémas départementaux initiaux de qualité inégale
L’ensemble des schémas départementaux prévus, au nombre de 96,
sont signés et publiés au recueil des actes administratifs de la préfecture.
Les départements d’outre-mer restants n’accueillent pas de gens du
voyage.
Un retard important a été pris dans l’élaboration et l’approbation
des schémas départementaux qui, selon la loi du 5 juillet 2000, auraient
dû être approuvés au plus tard le 6 janvier 2002, soit dix-huit mois à
compter de la publication de la loi. En fait, la majeure partie des schémas
ont été conclus en 2003 et 2004 (respectivement 47 et 18 schémas), un
tiers ayant été approuvé en 2002.
En outre, l’annulation de certains schémas par les juridictions
administratives pour non-respect des formes imposées par la loi,
principalement au regard des procédures de concertation, a retardé la mise
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30
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en oeuvre des schémas. Au total, six schémas départementaux ont fait
l’objet d’annulations
26
et quatre d’annulations partielles.
Toutes ces procédures ont considérablement ralenti l’adoption
définitive des schémas départementaux et donc la mise en oeuvre des
actions préconisées.
Néanmoins, ce bilan contrasté doit être mis
en perspective avec
celui de la loi du 31 mai 1990 : seuls 47 départements avaient alors
adopté un schéma départemental d’accueil des gens du voyage.
Conformément à l’article 1
er
de la loi du 5 juillet 2000, la quasi-
totalité des départements ont établi une évaluation préalable des besoins
et de l’offre existante. Elle a permis une estimation quantitative des
stationnements des gens du voyage sur le territoire départemental et des
besoins en matière de structures d’accueil par commune. L’analyse des
besoins et de l’offre existante en matière d’habitat adapté et d’insertion
socio-économique a été plus succincte et souvent insuffisante. Les
schémas du Val d’Oise et de Seine-Saint-Denis ont d’ailleurs été annulés
par les juridictions administratives, notamment en raison de l’insuffisance
de l’évaluation des besoins en matière scolaire, d’accès aux soins et
d’exercice des activités économiques.
Pour autant, certains départements ont établi un diagnostic complet
et détaillé des besoins des gens du voyage, qui a facilité leur bonne prise
en compte par le schéma, comme dans la Manche.
Par ailleurs, les objectifs fixés par les schémas départementaux
n’ont parfois pris que partiellement en compte les besoins identifiés. Le
schéma départemental du Val-de-Marne n’a ainsi pas prévu la création
d’aires de grand passage, alors que le besoin en la matière est manifeste,
des groupes de 150 à 350 caravanes stationnant régulièrement sur des
terrains publics.
Enfin, certains schémas départementaux sont peu opérationnels : le
nombre de places, et surtout la localisation précise à retenir pour les aires
ne sont pas systématiquement indiqués.
Cette absence de localisation est particulièrement fréquente pour
les aires de grand passage. Sur un échantillon de 30 schémas
26
Il s’agit des départements de la Moselle, des Yvelines, du Val-d’Oise, de Seine-
Saint-Denis, des Pyrénées-Orientales et du Val-de-Marne. Quatre de ces départements
ont établi un nouveau schéma départemental, dont l’un a été à nouveau annulé.
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PILOTEE
31
départementaux analysés
27
, 9 n’ont pas déterminé la localisation des aires
d’accueil à réaliser et 22 celle des aires de grand passage à créer.
Ces imprécisions ont un impact sur le délai et le taux de
réalisation des aires. A titre d’exemple, les six départements de la région
Centre, qui ont localisé les aires d’accueil à créer, ont des taux de
réalisation souvent sensiblement supérieurs à la moyenne nationale pour
ces aires, compris entre 68 % et 86 % fin 2010. A l’inverse, la réalisation
des aires de grand passage, dont
l’implantation a rarement été précisée
dans les schémas, a davantage de retard en région Centre.
Dans le Loiret,
aucune aire de grand passage n’est aménagée fin 2010, alors que 74 %
des aires d’accueil sont réalisées. L’Indre a réalisé 69 % de ses aires
d’accueil, alors qu’elle n’a pas créé son aire de grand passage. Les aires
de grand passage prévues en Indre-et-Loire ne sont pas réalisées, alors
que tel est le cas de 68 % des aires d’accueil.
2 – Une révision des schémas plus attentive à la prise en compte de
l’ancrage territorial et aux aires de grand passage
Le schéma départemental d’accueil des gens du voyage doit
obligatoirement être révisé tous les six ans à compter de sa publication.
La circulaire du 28 août 2010
28
a rappelé que la majorité des
schémas départementaux arrivent à échéance, et incite les départements à
lancer la procédure de révision. Selon le ministère chargé du logement, 89
départements sur 93 ont engagé la révision de leur schéma pour tenir
compte des évolutions constatées depuis leur publication. Fin mars 2012,
39 départements disposent d’un schéma révisé.
Dans le cadre de la révision des schémas actuellement en cours,
l’accent est mis sur la nécessité de prendre en compte l’évolution des
besoins des gens du voyage, en distinguant ceux des populations nomades
de ceux des personnes en voie de sédentarisation. Outre la mise en place
d’actions concrètes en faveur de l’habitat adapté, il est désormais possible
de transformer des places de caravanes en places de terrain familial pour
répondre aux besoins des familles en voie de sédentarisation. A titre
d’exemple, le département du Loiret prévoit dans son nouveau schéma de
revoir à la baisse les obligations en matière d’aires d’accueil et
27
Bouches-du-Rhône, Var, Aude, Gard, Hérault, Lozère, Pyrénées-Orientales, Loir-
et-Cher, Loiret, Indre-et-Loire, Indre, Cher, Eure-et-Loir, Bas-Rhin, Haut-Rhin,
Calvados, Manche, Orne, Paris, Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne, Hauts-de-Seine,
Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Val-d’Oise, Ardennes, Aube, Marne, Haute-Marne.
28
Circulaire
relative à la révision des schémas départementaux d’accueil des gens du
voyage, ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, 28
août 2010.
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32
COUR DES COMPTES
d’introduire des préconisations en matière d’habitat adapté ou de terrains
familiaux au vu de la demande exprimée par les gens du voyage.
La réalisation des aires de grand passage, qui sont destinées à
répondre aux besoins de déplacement des gens du voyage en grands
groupes (100 à 200 caravanes en moyenne) à l’occasion des
rassemblements traditionnels ou occasionnels, est également prioritaire
dans le cadre de la révision.
Compte tenu du nombre très insuffisant d’aires de grand passage
disponibles, les services de l’Etat sont invités à se mobiliser fortement,
tant pour inciter les collectivités à réaliser des aires de grand passage que
pour identifier des terrains temporaires susceptibles de recevoir de grands
groupes et préparer en amont leur accueil, en lien avec les associations
organisatrices. Est également ouverte la possibilité de mettre à la
disposition des grands groupes des terrains ayant vocation à remplir
d’autres usages, par convention et à tour de rôle. Cette possibilité, qui
apparaît pertinente, vise à éviter de faire peser systématiquement sur les
mêmes communes les contraintes liées aux grands passages et à faciliter
ainsi l’acceptation par la collectivité d’un terrain destiné aux grands
passages, dès lors qu’il serait provisoire.
Si la circulaire tire les conséquences de certaines faiblesses des
schémas départementaux initiaux, en termes de pilotage et de
concertation, d’insuffisante attention portée à la gestion des aires ou de
localisation des aires, elle n’incite pas à une meilleure prise en compte,
dans les schémas révisés, des difficultés socio-économiques et de
scolarisation rencontrées par les gens du voyage par la définition
d’actions susceptibles d’y répondre. Selon l’enquête conduite par
l’assemblée des départements de France (ADF) en 2010, les élus
souhaitent pourtant aborder, à l’occasion de la révision des schémas
départementaux, des questions nouvelles parmi lesquelles figurent le
vieillissement des gens du voyage, la scolarisation à l’école maternelle, la
lutte contre le décrochage scolaire, l’insertion professionnelle et la
diversification des modes d’accueil.
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PILOTEE
33
III
-
Un pilotage à renforcer
A - Une insuffisante coordination interministérielle
1 -
Des interventions ministérielles mal articulées
Les
politiques
conduites
en
matière
d’accueil
et
d’accompagnement des gens du voyage mettent en jeu un grand nombre
d’acteurs – collectivités territoriales, administrations d’Etat, opérateurs
privés, associations – et impliquent, au sein même de l’Etat, l’intervention
de plusieurs ministères.
L’accueil et l’accompagnement des gens du voyage au croisement
des interventions de plusieurs ministères
Les ministères chargés du logement et des affaires sociales sont les
principaux concernés par la politique d’accueil et d’accompagnement des
gens du voyage.
Au sein du ministère chargé du logement, la direction de l’habitat, de
l’urbanisme et des paysages traite des questions relatives aux aires d’accueil
ou de grand passage, aux terrains familiaux et à l’habitat des gens du voyage.
Au sein du ministère chargé des affaires sociales, la direction générale
de la cohésion sociale intervient au titre de ses compétences en matière
d’inclusion sociale. Elle est ainsi chargée, d’une part, du financement par
l’Etat du fonctionnement des aires d’accueil dans le cadre de conventions
conclues avec la caisse nationale des allocations familiales, et d’autre part,
des problématiques d’accès aux droits et d’insertion économique. A ce titre,
elle organise notamment la concertation avec les associations représentatives
des gens du voyage et assure le secrétariat de la commission nationale
consultative des gens du voyage.
Le ministère de l’intérieur est principalement concerné par les enjeux
relatifs à l’ordre public en matière de stationnement des gens du voyage et
par les questions liées à l’état civil (titres de circulation et inscription sur les
listes électorales). Les procédures d’évacuation des habitations mobiles en
stationnement illicite, la préparation des stationnements estivaux des grands
groupes de caravanes et celle des grands rassemblements annuels sont de son
ressort.
Le
ministère de l’éducation nationale
intervient en matière de
scolarisation des enfants du voyage.
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Enfin, d’autres ministères sont concernés de manière plus ponctuelle :
le
ministère de la défense
est, par exemple, associé à la recherche de terrains
permettant d’accueillir le grand rassemblement annuel, les terrains identifiés
relevant généralement de son domaine public. Le
ministère de la santé
est
chargé de la politique de prévention et de la prise en charge sanitaire de cette
population.
Aucun dispositif spécifique de coordination interministérielle n’a
accompagné, à l’échelon central, la mise en oeuvre de la loi du 5 juillet
2000. Il est pourtant courant de mettre en place une telle coordination,
notamment dans le cadre de comités interministériels rassemblant
l’ensemble des ministères concernés, tel qu’il en existe pour d’autres
politiques publiques (lutte contre l’exclusion par exemple).
L’articulation des interventions des ministères se limite aux
échanges dans le cadre des relations de travail habituelles des directions
concernées, alors que les problématiques d’accueil, d’habitat et
d’accompagnement des gens du voyage portées par les différents
ministères sont étroitement liées.
L’élaboration et la mise en oeuvre des schémas départementaux
d’accueil et d’habitat des gens du voyage concernent ainsi à la fois les
services chargés du logement et ceux chargés des affaires sociales au
niveau déconcentré, sous l’autorité des préfets. Leur pilotage ainsi que
l’animation de la commission départementale consultative sont d’ailleurs
confiés, par les préfets, aussi bien aux directions départementales du
territoire qu’aux directions départementales interministérielles chargées
de la cohésion sociale.
De même, la gestion des grands passages implique aussi bien les
services du ministère chargé du logement, qui participe à l’aménagement
et au financement de la réalisation des aires de grand passage, que ceux
du ministère de l’intérieur, qui prépare l’accueil des grands groupes
notamment en période estivale lorsque le recours à des terrains
temporaires est nécessaire.
La scolarisation des enfants du voyage nécessite également une
coordination entre le ministère de l’éducation et le ministère chargé des
affaires sociales, compétent en matière d’inclusion sociale et de gestion
des aires accueillant ce public.
Cette absence de coordination des différentes compétences
ministérielles explique le manque de pilotage de la politique publique
d’accueil et d’accompagnement des gens du voyage, constaté au cours de
l’enquête.
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35
Les limites du texte relatif à la stratégie du gouvernement français
en réponse à la Commission européenne
Le texte relatif à la stratégie du gouvernement français en matière
d’inclusion de cette population, élaboré fin 2011 à la demande de la
Commission européenne
29
, met en avant les difficultés rencontrées pour
structurer la politique conduite.
Le deuxième volet de ce document stratégique décrit en effet les
dispositifs spécifiques destinés aux gens du voyage afin de répondre aux
difficultés d’exercice de leurs droits, notamment en matière d’éducation,
d’accès à l’emploi, aux soins et au logement.
Se limitant à la présentation des mesures existantes, le texte ne
présente pas de réel plan d’actions pour l’avenir. Les objectifs ne sont pas
clairement établis et les moyens mobilisés ne sont pas présentés de manière
globale, mais uniquement illustrés par
des exemples. Les modalités de mise
en oeuvre et de suivi ne sont pas davantage précisées : aucune administration
n’est désignée pour piloter, suivre et évaluer les mesures prises.
Par ailleurs, les ministères n’ont pas procédé conjointement au
suivi ni a fortiori à l’évaluation d’ensemble de la politique conduite.
Le suivi reste centré sur la réalisation des aires et la révision des
schémas départementaux. Le ministère chargé du logement et le ministère
de l’intérieur suivent ainsi leur état d’avancement, sur la base des données
communiquées respectivement par les directions départementales du
territoire (DDT) et les services des préfectures. En matière d’évaluation,
le ministère chargé du logement a conduit à plusieurs reprises des études
essentiellement consacrées aux conditions de réalisation des aires
30
. Le
rapport relatif au statut des gens du voyage a également été élaboré par le
sénateur Hérisson en tant que parlementaire en mission à la demande du
Premier ministre
31
.
29
La Commission européenne a demandé à l’ensemble des Etats membres de
présenter, avant la fin de l’année 2011, une stratégie nationale précisant les moyens
qui seront mis en oeuvre pour atteindre les objectifs fixés par la Commission en
matière d’accès à l’éducation, l’emploi, la santé, le logement et les services de base
pour la population des « Roms » au sens ethnique et culturel, qui inclut donc les gens
du voyage tel que l’entend la Commission. Rappelant que le terme de « Roms » est
inopérant en droit français, le texte relatif à la stratégie du gouvernement français
distingue, dans un volet spécifique, les dispositifs destinés aux gens du voyage.
30
Cf. notamment le dernier rapport en date.
Les aires d’accueil des gens du voyage,
rapport n° 00749-01 du conseil général de l’environnement et du développement
durable relatif aux aires d’accueil des gens du voyage, M. Patrick Laporte, inspecteur
général de l’administration du développement durable, octobre 2010.
31
Cf.
Les gens du voyage : pour un statut proche du droit commun
, M. Pierre
Hérisson, parlementaire en mission, rapport au Premier ministre, juillet 2011.
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36
COUR DES COMPTES
Thèmes peu présents dans les travaux d’évaluation réalisés à la
demande des ministères, la gestion des aires d’accueil, l’accompagnement
social des gens du voyage et la scolarisation des enfants ont, en revanche,
été pris en compte par le rapport de la mission d’information de
l’Assemblée nationale, qui a abordé l’ensemble des questions relatives à
cette politique
32
.
2 -
Le rôle très limité de la commission nationale consultative des
gens du voyage
a)
Un fonctionnement discontinu
La commission nationale consultative des gens du voyage
(CNCGDV) est l’instance nationale de réflexion et de concertation pour
les actions à mener envers les gens du voyage. Elle est chargée d'étudier
les problèmes spécifiques que connaissent les gens du voyage et de faire
des propositions en vue d'améliorer leur insertion dans la communauté
nationale.
Instituée par le décret du 24 mars 1992
33
, la commission nationale
consultative des gens du voyage a été créée à la suite de la loi du
31 mai 1990, dont l’article 28 prévoyait la mise en oeuvre des schémas
départementaux d’accueil des gens du voyage et imposait à chaque
commune de plus de 5000 habitants de prévoir l’affectation de terrains
aux gens du voyage.
La composition de la commission repose sur une parité entre les
représentants de l’Etat et les élus d’une part, et les personnalités
représentant les gens du voyage ou disposant d’une expérience ou
qualification relative à ce public d’autre part.
32
Cf.
Bilan et adaptation de la législation relative à l’accueil et l’habitat des gens du
voyage
, rapport d’information n° 3212 fait au nom de la commission des lois de
l’Assemblée nationale par M. Didier Quentin, mars 2011.
33
Décret n° 92-262 du 24 mars 1992 portant création de la commission nationale
consultative des gens du voyage. Ce décret a été remplacé par le décret n° 99-733 du
27 août 1999 puis par le décret n° 2003-1120 du 24 novembre 2003 relatif à la
commission nationale consultative des gens du voyage.
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37
La composition de la commission nationale consultative des gens
du voyage
Sont membres de la commission :
- un représentant de chacun des dix ministères qui y prennent part de
droit : affaires sociales, équipement et logement, intérieur, éducation
nationale, emploi et formation professionnelle, justice, défense, santé,
culture, commerce et artisanat ;
- dix élus : quatre maires et deux conseillers généraux désignés par le
ministère de l’intérieur après avis des associations des maires et des
conseillers généraux
deux députés et deux sénateurs désignés respectivement
par le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat ;
-
dix représentants des gens du voyage, nommés par les ministres
chargés des affaires sociales et du logement ;
- dix personnalités qualifiées, nommées par les ministres chargés des
affaires sociales et du logement ;
-
le président de la commission, nommé par le Premier ministre sur
proposition des ministres chargés des affaires sociales et du logement. Depuis
l’entrée en vigueur de la loi du 5 juillet 2000, la commission a été
successivement présidée par M. Jean Blocquaux, inspecteur général des
affaires sociales, nommé en janvier 2000, puis à compter de mai 2005, par M.
Pierre Hérisson, sénateur de la Haute-Savoie.
Le secrétariat en est assuré par la direction générale de la cohésion
sociale.
Depuis 1999, la commission nationale consultative des gens du
voyage a fait face, de manière récurrente, à d’importantes difficultés de
fonctionnement.
Son activité a été longuement interrompue, en l’absence d’arrêtés
de nomination renouvelant ses membres dans les délais prévus.
En effet, alors que le président et les membres de la commission
sont nommés pour une durée limitée à trois ans, les arrêtés de nomination
ont été pris avec un retard très important, de trois ans en 2005 et de deux
ans en 2010. Ainsi, elle n’a pas été en mesure de fonctionner durant la
période 2003-2005 et pendant plus de dix-huit mois au cours de la
période 2009-2010.
L’absence de renouvellement de la commission en temps et en
heure met en évidence la faible implication des ministères, qui n’ont pas
même veillé à assurer la continuité de son activité.
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38
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, la commission doit se réunir au moins deux fois par an
sur convocation de son président. Outre les années où elle n’a pas été
renouvelée, son activité
s’est surtout concentrée sur la période 2000 –
2002 dans le contexte de l’élaboration de la loi du 5 juillet 2000 et des
décrets d’application puis, sur les années 2006 et 2007. L’activité de la
commission a repris de manière plus régulière depuis juin 2010.
L’absence fréquente des élus locaux, alors que les représentants
des ministères, des gens du voyage et les personnalités qualifiées sont
généralement assidus aux séances plénières, limite sensiblement la portée
des débats et la capacité de concertation au sein de la commission,
compte tenu du rôle majeur des collectivités territoriales en matière de
politique d’accueil et d’insertion des gens du voyage.
b)
Une absence de formalisation d’orientations stratégiques et de
recommandations
La commission nationale consultative des gens du voyage a deux
missions particulières
34
: répondre en tant qu’instance consultative à la
saisine pour avis par le gouvernement et établir un rapport annuel
retraçant le bilan de ses travaux et propositions ainsi qu'un recensement
des expériences innovantes contribuant à une meilleure intégration des
gens du voyage.
La commission a ponctuellement été saisie pour avis par le
gouvernement, en particulier en 2001 sur les textes d’application de la loi
du 5 juillet 2000.
L’obligation de production d’un rapport annuel dressant un bilan
n’a pas été remplie : seules les années 2001 et 2002 ont vu la production
d’un rapport annuel, approuvé formellement à l’unanimité des membres.
En dehors de ces deux rapports, les travaux de la commission n’ont
donné lieu ni à un rapport d’activité ni à un avis validé par ses membres.
Les groupes de travail constitués en 2001 en vue d’élaborer des
propositions sur des thèmes concrets n’ont pas perduré, en dehors de leur
réactivation ponctuelle en 2006, et ont souffert d’une absence de débat et
de validation de leurs conclusions par la commission.
Sur la période 2006-2010, la commission a, en fait, essentiellement
débattu des conclusions ou propositions de plusieurs intervenants
extérieurs invités aux séances.
34
Cf. article 1 du décret n° 2003-1120 du 24 novembre 2003.
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L’accueil et l’accompagnement des gens du voyage – octobre 2012
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Ces dysfonctionnements ont conduit certains membres à remettre
fortement en cause les méthodes de travail de la commission.
Des désaccords fréquents
Les débats au sein de la commission mettent en évidence les
divergences fréquentes entre ses membres, qui sont un frein à l’adoption de
conclusions. A titre d’exemple, si la plupart de ses membres souhaitent un
rapprochement du statut des gens du voyage du droit commun et, en
conséquence, une suppression des titres de circulation, d’autres membres sont
plus réticents, soulignant l’attachement identitaire à ces documents d’une
partie des gens du voyage.
En outre, une partie des personnalités qualifiées et des représentants
des gens du voyage fait preuve de défiance vis-à-vis du président de la
commission, qui, en tant que parlementaire spécialiste du sujet, est amené à
faire des propositions de loi, en se réclamant de son statut de président de la
commission alors que celle-ci ne les a pas approuvées.
Pour expliquer cette situation, le président fait état de l’absence de
moyens pour faire fonctionner la commission et produire un rapport
annuel, le travail de secrétariat assuré par la direction générale de la
cohésion sociale se limitant, en pratique, à l’envoi des convocations pour
les séances plénières. Il souligne, par ailleurs, que compte tenu des
désaccord
récurrents
entre
les
membres,
la
présentation
des
préconisations de la commission n’est pas nécessairement souhaitable et
pourrait contribuer à cristalliser les divergences.
Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, il a
été envisagé, en juin 2010, de rattacher la commission nationale des gens
du voyage au conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et
l’exclusion sociale (CNLE).
Evoqué par le secrétaire d’Etat au logement, le projet, qui suppose
une
décision
interministérielle
et
une
modification
des
textes
réglementaires en vigueur pour ces deux conseils, ne s’est pas concrétisé.
L’intégration de la commission au conseil national des politiques
de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale permettrait probablement
de disposer de moyens plus importants pour assurer l’organisation et
l’animation des réunions de la commission et l’élaboration d’un rapport
annuel conformément aux textes. Toutefois, une telle intégration pourrait
conduire à moins bien prendre en compte la spécificité des questions
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relatives aux gens du voyage et, ainsi, affaiblir encore davantage le
pilotage des politiques y afférant.
Alors qu’elle est l’unique instance nationale de concertation
relative
aux
gens
du
voyage,
la
commission
a
cumulé
les
dysfonctionnements depuis sa mise en place et n’a pas présenté de
constats, orientations et préconisations. Elle n’a pas été en mesure d’être
une force de propositions et de contribuer ainsi à infléchir et donner une
cohérence d’ensemble à la politique d’accueil et d’accompagnement des
gens du voyage. Il apparaît nécessaire de revoir en profondeur ses
modalités de fonctionnement.
B - Un pilotage inégal au niveau local
1 -
Une concertation parfois infructueuse lors de l’élaboration et
de l’adoption des schémas départementaux
Le
processus
d’élaboration
du
schéma
départemental
a
généralement été initié par les services de l’Etat, qui ont piloté la
réflexion conduite, ce qui, par exemple, a été le cas dans les trois
départements bas-normands ou dans le Nord.
Dans de nombreux départements, le diagnostic préalable a été
élaboré en concertation avec les différents acteurs concernés.
Ainsi dans le Bas-Rhin, la démarche de diagnostic a associé les
services de l’Etat et s’est appuyée sur des enquêtes réalisées auprès des
526 communes du département et sur des entretiens avec les représentants
des associations. Des groupes de travail portant sur l’accès aux services et
au fonctionnement des terrains ont également alimenté cette démarche.
L’élaboration du schéma a donné lieu à une concertation effective entre
les collectivités concernées, le conseil général, les services de l’Etat et les
associations représentatives des gens du voyage, au sein de la commission
départementale consultative.
Toutefois la concertation avec les communes, les établissements
publics intercommunaux (EPCI) et les conseils généraux s’est heurtée à
des difficultés dans certains départements.
Sur les 96 schémas départementaux existants, 23 ont été signés et
approuvés par le seul préfet, les conseils généraux ayant choisi de ne pas
l’adopter.
La non-adoption du schéma par le conseil général résulte parfois
d’une position de principe. Ainsi, le conseil général des Yvelines a
indiqué qu’il ne s’exprimerait pas explicitement sur un «
document
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imposant des prescriptions aux collectivités locales dans un domaine ne
relevant pas de la compétence du département
». De longs échanges ont
parfois permis de surmonter ces réticences, comme dans le Calvados, où
le schéma a finalement été signé conjointement par le président du conseil
général et le préfet.
Certains conseils généraux ont également choisi de ne pas adopter
le schéma lorsqu’un consensus n’a pu être établi. Tel est le cas dans la
Marne, où le conseil général n’a pas souhaité être signataire du schéma,
en l’absence d’avis unanime des collectivités concernées, notamment
dans l’arrondissement de Reims.
Les
communes
et
établissements
publics
intercommunaux,
concernés par la mise en oeuvre de l’obligation d’accueil des gens du
voyage, ont souvent exprimé des réserves, voire des oppositions au projet
de schéma.
Au-delà de l’expression d’une opposition de principe à la création
d’une aire d’accueil sur leur territoire, certaines collectivités ont contesté
le nombre de places prévues, jugé trop important au regard des besoins
(département du Val-de-Marne), ou leur localisation, estimée peu en
adéquation avec les caractéristiques urbanistiques et sociales du territoire
(respectivement commune de Ouistreham pour l’aire de grand passage
prévue et commune de Villeneuve-Saint-Georges).
Des recours ont été déposés par des communes ou des
établissements publics intercommunaux qui contestaient les modalités
d’élaboration et d’adoption du schéma ou la nature des obligations
inscrites. Parmi les motifs d’annulation fréquemment retenus figure le
manque de concertation avec les collectivités (absence de consultation
formelle des communes concernées et/ou inscription d’office de
communes de moins de 5000 habitants).
Tirant les conséquences de ces difficultés, la circulaire du
28 août 2010 insiste sur la nécessité de réunir les maires des communes
de plus de 5 000 habitants et tous les maires concernés par la révision
pour «
recueillir leurs observations et recevoir leurs propositions
».
Ces constats sont révélateurs des difficultés rencontrées par les
acteurs
compétents
dès
la
phase
d’élaboration
des
schémas
départementaux.
2 -
Un pilotage trop souvent limité à la réunion de la commission
consultative départementale des gens du voyage
Présidée conjointement par le préfet et le président du conseil
général, la commission consultative départementale des gens du voyage
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est constituée des représentants des communes concernées,
des services
de l’Etat et des associations représentatives ou intervenant auprès des
gens du voyage. Elle se réunit au moins deux fois par an. Outre
l’élaboration du schéma, elle est chargée d’établir un bilan annuel de son
application.
Les règles relatives à sa composition n’ont pas toujours été
respectées. Ainsi dans la Marne, l’éducation nationale n’a pas été
représentée au sein de la commission avant la révision du schéma initial.
Si elle s’est généralement réunie régulièrement lors de la phase
d’élaboration du schéma, son activité a été plus réduite au cours de la
période de mise en oeuvre du schéma. Ainsi dans le Bas-Rhin, la
commission départementale ne s’est réunie que trois fois de 2002 à 2008,
période de mise en oeuvre du schéma départemental. Elle n’est redevenue
active qu’au moment du lancement de la révision du schéma, à la fin de
l’année 2009.
Les commissions départementales se sont généralement limitées à
faire le point sur l’état d’avancement du schéma et à rappeler les délais
successivement applicables pour bénéficier des financements de l’Etat.
Elles n’ont pas permis d’apporter de réponses aux problèmes rencontrés,
en matière de difficultés de réalisation des aires, de gestion des aires
existantes ou de scolarisation des enfants du voyage.
Dans la Marne, les
réunions de la commission se sont bornées à faire état du niveau de
réalisation du schéma et les collectivités défaillantes n’ont pas été
rappelées à leurs obligations légales avant la phase de révision du
schéma.
Associant l’ensemble des acteurs concernés par la politique
d’accueil et d’accompagnement des gens du voyage, la commission
départementale consultative est pourtant un lieu privilégié de dialogue
permettant d’appréhender et de traiter la problématique des gens du
voyage dans sa complexité. La circulaire du 28 août 2010 insiste ainsi
fortement sur son rôle central et le processus de révision des schémas
départementaux se traduit par une relance de l’activité des commissions
départementales consultatives.
Au-delà de la commission départementale consultative, de
nombreux schémas ont prévu la mise en place d’un comité de pilotage
chargé d’accompagner et de suivre la mise en oeuvre du schéma. Un tel
dispositif n’a cependant été mis en place que dans deux des
six départements de la région Centre, qui se sont dotés de véritables
organes de surveillance.
Dans certains départements, les modalités de pilotage définies dans
les schémas n’ont pas été mises en oeuvre. Dans le Bas-Rhin, le comité de
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pilotage politique et le comité technique prévus par le schéma n’ont pas
été actifs au cours de la période de mise en oeuvre du schéma initial et
aucun animateur spécifique du schéma n’a été désigné. Dans la Marne, le
comité de pilotage prévu n’a jamais été installé.
De bonnes pratiques existent toutefois au niveau local. Dans le
Loiret, des comités de pilotage associant les représentants des élus et les
services de l’Etat concernés se sont réunis de manière régulière afin
d’accélérer l’aménagement des aires de grand passage, les aires d’accueil
ayant été plus aisément réalisées. Dans le cadre de la révision du schéma,
le Loiret a pérennisé ce dispositif en instaurant deux comités de pilotage
distincts « aires d’accueil » et « grands passages », pour mieux répondre
aux difficultés rencontrées.
Dans d’autres départements, la mobilisation des acteurs dans la
mise en oeuvre du schéma est irrégulière, ce qui nuit à l’efficacité du
pilotage. Ainsi dans l’Hérault, quatre groupes thématiques de travail
émanant de la commission départementale consultative ont été mis en
place fin 2007 à la demande du préfet en matière de scolarisation, d’accès
à l’emploi, d’accès aux soins, accompagnement social et de gestion des
aires. Emanant de la commission départementale, ces groupes avaient
pour mission de lui faire des propositions opérationnelles.
Malgré le lancement de plusieurs initiatives intéressantes, leur
activité n’a pas perduré au-delà de l’été 2008. Certaines actions ont pu
être mises en place, mais sur la base d'initiatives isolées de la part de l'une
ou l'autre des institutions concernées plus que sur la base d'un travail
partenarial et d'un diagnostic partagé.
La révision des schémas est l’occasion, pour certains départements,
de définir des modalités de pilotage effectif. Le schéma départemental
révisé des Vosges prévoit ainsi d’assurer le suivi et le fonctionnement du
schéma en associant l’ensemble des acteurs et de mettre en place une
organisation avec une lecture territoriale et départementale du schéma
prenant
en
compte
les
spécificités
locales
et
mutualisant
les
problématiques pour aboutir à des plans d’action départementaux. Dans
l’Hérault, la mise en place d’un groupement d’intérêt public est envisagée
à l’échelle départementale pour assister les collectivités tout au long du
processus de mise en oeuvre.
Il est regrettable que
la circulaire du 28 août 2010 se soit bornée à
rappeler le rôle de la commission départementale consultative, sans
insister également sur la nécessité de mettre en place des modalités de
pilotage et de suivi du schéma.
Limité à la réunion formelle de la commission départementale
consultative, le pilotage insuffisant de la mise en oeuvre des schémas
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départementaux a rarement permis de créer une dynamique facilitant
celle-ci. La mise en place systématique d’un dispositif de pilotage actif
associant
l’ensemble
des
acteurs
concernés
apparaît
pourtant
indispensable au niveau local pour assurer l’application efficace du
schéma.
3 -
Un manque de coordination au niveau régional
L’article I-V de la loi du 5 juillet 2000 prévoit que le préfet de
région coordonne les travaux d’élaboration des schémas départementaux
et s’assure de la cohérence de leur contenu, de leur date de publication,
des durées de séjour et des niveaux des droits d’usages envisagés dans les
schémas.
Une
commission
régionale
de
coordination
des
travaux
d’élaboration des schémas départementaux des gens du voyage doit ainsi
être mise en place. Elle est chargée d’examiner si les diagnostics élaborés
sont suffisants et les mesures inscrites au schéma départemental
pertinentes. Elle doit également assurer le suivi de l’exécution des
mesures.
La commission régionale a, en pratique, été très peu active : elle ne
s’est parfois réunie que pour une séance d’installation souvent tardive,
alors que l’élaboration du schéma était déjà très avancée. Dans certaines
régions (Centre, Languedoc-Roussillon), la commission régionale ne s’est
même jamais réunie.
La coordination initialement prévue dans ce cadre s’est le plus
souvent limitée à des préconisations, sans que leur mise en oeuvre ne fasse
l’objet d’un suivi au niveau régional (Alsace).
En Ile-de-France cependant, la préfecture de région a tenu une
série de réunions lors de l’élaboration des schémas, afin notamment
d’éviter les déséquilibres franciliens.
La circulaire du 28 août 2010 relative à la révision des schémas
départementaux souligne
l’importance du rôle de coordination du préfet
de région, notamment pour harmoniser l’accueil des grands passages à
l’échelon régional.
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45
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
La France est l’un des rares pays à avoir adopté une législation
spécifique relative aux gens du voyage. Catégorie administrative
caractérisée par un habitat traditionnel en résidence mobile, les gens du
voyage sont une population souvent désignée comme «
tsigane », mais
distincte de celle des Rom, qui sont de nationalité étrangère, viennent
principalement d’Europe centrale et orientale et sont sédentaires dans
leur pays d’origine.
Si les gens du voyage sont juridiquement définis par leur mode de
vie, ils ne sont pas nécessairement itinérants dans les faits. Une partie
importante
de
cette
population,
semi-sédentarisée,
est
en
effet
caractérisée par un ancrage territorial fort et une mobilité géographique
plus réduite et plus ponctuelle.
La population des gens du voyage reste mal connue en l’absence
de données statistiques fiables et actualisées. Les estimations existantes,
qui prennent appui sur les titres de circulation, se révèlent le plus souvent
partielles et fragiles. L’absence de données statistiques constitue une
difficulté majeure, puisqu’elle complique l’évaluation des besoins de la
population bénéficiaire ainsi que la définition des actions en mesure d’y
répondre, notamment en matière d’accès aux soins et à la prévention
sanitaire, à l’éducation et au travail.
La loi du 5 juillet 2000 cherche à établir un équilibre entre les
droits et les devoirs réciproques des gens du voyage et des communes.
Cette loi impose une obligation d’organisation de l’accueil sur les
communes de plus de 5000 habitants et les établissements publics
intercommunaux compétents inscrits au schéma départemental, tout en
leur permettant de recourir à des mesures renforcées de lutte contre le
stationnement illicite.
Les gens du voyage se voient reconnaître un droit au
stationnement - qui est assorti d’obligations - et un droit à un
accompagnement social intégrant la question de la scolarisation des
enfants.
La
loi accorde une place limitée à l’habitat adapté pour la
partie de la population dont l’itinérance effective est faible.
La loi, pour atteindre son objectif de création d’aires permanentes
d’accueil et de grand passage, donne aux schémas départementaux
d’accueil des gens du voyage un rôle pivot.
Force est de constater pourtant que le rythme et les modalités
d’adoption de ces schémas sont peu satisfaisants. Prenant appui sur une
évaluation préalable des besoins de qualité inégale, ils n’ont pris que
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partiellement en compte, dans leurs objectifs, les besoins identifiés. Leurs
imprécisions, notamment sur la localisation des aires, ont limité leur
opérationnalité et contribué au retard dans la réalisation.
Le processus de révision des schémas actuellement en cours
cherche à tirer les conséquences de certaines de leurs faiblesses initiales,
en mettant l’accent sur les besoins d’ancrage territorial et sur la
nécessaire réalisation des aires de grand passage.
Au croisement des compétences de plusieurs ministères, la
politique d’accueil et d’accompagnement des gens du voyage souffre d’un
manque de coordination interministérielle et de pilotage. En résultent des
difficultés pour organiser et orienter la politique conduite et des lacunes
importantes dans son suivi et son évaluation. Cette situation est d’autant
plus préoccupante que
la commission nationale consultative des gens du
voyage a accumulé les dysfonctionnements depuis sa mise en place et n’a
pas établi de constats, orientations ou préconisations. Elle n’a dès lors
pas été en mesure d’être une force d’analyse et de proposition ni de
contribuer à infléchir et donner une cohérence d’ensemble à la politique
d’accueil et d’accompagnement des gens du voyage.
Le pilotage local, inégal sur le territoire et souvent peu mobilisé,
n’a pas permis de répondre aux problèmes rencontrés en matière de
réalisation des aires mais aussi de gestion ou d’accompagnement social.
Les instances prévues n’ont pas fonctionné au rythme attendu et leurs
compétences ont été peu utilisées. Les conditions du pilotage local n’ont
ainsi pas permis d’impulser une dynamique facilitant la mise en oeuvre du
schéma départemental d’accueil des gens du voyage.
La Cour recommande de :
S’agissant de la connaissance de la population des gens du
voyage et des schémas départementaux
1 - conduire des enquêtes ponctuelles afin d’améliorer au niveau
national la connaissance des principales caractéristiques de la
population des gens du voyage (nombre, revenus, niveau social,
professions, mobilité, habitat etc.) ;
2 -
mettre à profit le processus de révision actuel pour élaborer
des schémas départementaux identifiant la réalité des besoins respectifs
d’aires d’accueil et d’habitat adapté ainsi que la diversité des besoins des
gens du voyage ;
S’agissant du pilotage national
3 - assurer une coordination interministérielle forte de la politique
d’accueil et d’accompagnement des gens du voyage ;
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4 - revoir les modalités de fonctionnement de la commission
nationale consultative des gens du voyage ;
S’agissant du pilotage local
5 - assurer le fonctionnement régulier de la commission
départementale
consultative
et
de
la
commission
régionale
de
coordination des travaux tout au long de la mise en oeuvre de la nouvelle
génération de schémas départementaux ;
6 - mettre en place, dans chaque département, un dispositif de
pilotage opérationnel de la mise en oeuvre du schéma associant les
différents acteurs concernés.
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Chapitre II
L’obligation d’accueil : une mise en
oeuvre partielle et un effet difficile à
apprécier sur les stationnements illicites
I
-
Un bilan contrasté
A - Une réalisation des aires en deçà des objectifs
initiaux
1 -
Des résultats encore insuffisants, malgré une relative
accélération des réalisations au cours des dernières années
Les schémas départementaux d’accueil des gens du voyage
prévoient la création de 41 569 places réparties en 1 867 aires d’accueil et
la réalisation de 350 aires de grand passage sur le territoire national.
Dans le cadre de l’estimation du nombre de collectivités
« défaillantes », l’obligation d’accueil des gens du voyage est considérée
comme remplie dès lors que la décision de financement a été prise. Au 1
er
janvier
2012,
246
communes
et
196
établissements
publics
intercommunaux sont ainsi considérés comme défaillants au regard de
leurs obligations en matière d’accueil et de stationnement des gens du
voyage.
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COUR DES COMPTES
Au 31 décembre 2010, seules 52 % des places prévues en aires
d’accueil (21 540 places réparties entre 919 aires d’accueil) et 29,4 % des
aires de grand passage (103 aires) avaient été réalisées.
Le nombre de places financées par l’Etat est sensiblement
supérieur au nombre de places réalisées : au 31 décembre 2011, 68 % des
places prévues en aires d’accueil (28 246 places) et 35 % des aires de
grand passage (123 aires) avaient fait l’objet d’une décision de
subvention par l’Etat.
Plusieurs éléments peuvent expliquer cet écart important entre
places réalisées et places financées :
-
depuis le 1
er
janvier 2009, l’Etat ne subventionne plus la
réalisation des aires de stationnement pour les communes
n’ayant pas manifesté à cette date leur volonté de se conformer
à leurs obligations. Ce délai a constitué une incitation forte à
accélérer la finalisation et le dépôt des dossiers de demande de
subventions ;
-
par ailleurs, la durée moyenne de réalisation d’une aire (entre la
décision de financement par l’État et la mise en service) a plus
que doublé entre 2004 et 2009. Comme le précise un rapport du
conseil général de l’environnement et du développement
durable (CGEDD) d’octobre 2010, cette durée moyenne de
réalisation d’une aire traduit à la fois la difficulté croissante des
montages financiers, qui peut conduire à différer voire à
abandonner sa réalisation, et la durée croissante de réalisation
35
.
Plus de dix ans après l’entrée en vigueur de la loi du 5 juillet 2000,
les objectifs fixés par les schémas départementaux sont ainsi encore loin
d’être atteints. Le délai accordé aux collectivités pour remplir leur
obligation légale d’accueil a pourtant été prorogé à plusieurs reprises et
finalement fixé au 31 décembre 2008.
En pratique, la majeure partie des réalisations ont été faites
récemment, au cours du dernier tiers des années 2000.
Au 31 décembre 2004, seules 6 076 places avaient été réalisées,
soit 13,8 % des prescriptions des schémas et seules 30 aires de grand
passage étaient aménagées. La réalisation des aires a progressé fin 2006 :
le nombre des places en aires d’accueil aménagées et mises en service
s’élevait à 10 553 au 31 décembre 2006, soit 25 % des prescriptions des
schémas et 68 aires de grand passage avaient été créées.
35
Rapport n° 007449-01,
Les aires d’accueil des gens du voyage
, conseil général de
l’environnement et du développement durable, M. Patrick Laporte, octobre 2010.
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L’OBLIGATION D’ACCUEIL : UNE MISE EN OEUVRE PARTIELLE
51
Depuis la fin 2007, le taux de réalisation des aires d’accueil s’est
amélioré plus rapidement, de 20 points entre le 31 décembre 2007 (32 %)
et le 31 décembre 2010 (52 %).
2 -
Une mise en oeuvre fortement disparate sur le territoire
Le taux de réalisation moyen des aires d’accueil (52 %) masque de
très fortes disparités territoriales.
Les taux de réalisation sont élevés, voire très élevés (supérieurs à
70 %), dans la moitié ouest du territoire (à l’exception de l’Aquitaine) et
dans les régions du centre de la France : 93 % en Basse-Normandie, 87 %
en Bretagne, 83 % en Poitou-Charentes, 73 % dans les Pays de la Loire,
71 % dans le Limousin, 75 % en Auvergne et 70 % en région Centre.
Six régions ont un taux de réalisation plus proche de la moyenne
nationale (plus ou moins 10 points) : Alsace (60 %), Haute-Normandie
(58 %), Rhône-Alpes (56 %), Champagne-Ardenne (55 %), Aquitaine
(46 %), Nord-Pas-de-Calais (42 %), et Lorraine (41 %).
Cependant, le taux de réalisation est particulièrement faible dans
certaines régions : 24 % en Provence-Alpes-Côte d’Azur, 30 % en Ile-de-
France, 30 % dans le Languedoc-Roussillon et 35 % en Picardie.
Au terme de la durée couverte par le schéma des Bouches-du-
Rhône, seules les trois réhabilitations d’aires existantes prescrites par le
schéma ont été réalisées (aires de Saint-Menet, de Martigues et
d’Aubagne) et se sont de surcroît accompagnées, pour deux d’entre elles,
d’une diminution du nombre de places ; ainsi, l’offre dans le département
n’est que de 165 places d’accueil, soit 9 places de moins qu’avant l’entrée
en vigueur de la loi.
Ces disparités territoriales sont d’autant plus problématiques
qu’une partie des départements ayant de faibles taux de réalisation sont
également ceux où les besoins identifiés en places d’aires d’accueil sont
les plus importants.
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52
COUR DES COMPTES
Taux de réalisation des aires d’accueil dans les dix départements
dont l’obligation (nombre de places à créer) est la plus importante
Département
Nombre de places en
aires d’accueil prévues
Taux de réalisation
Nord
3200
41 %
36
Alpes-Maritimes
1190
8 %
Gironde
1142
49 %
Essonne
1137
35 %
Pas-de-Calais
1113
47 %
35
Bouches-du-Rhône
1070
16 %
Val-d’Oise
1035
26 %
Seine-et-Marne
988
56 %
Haute-Garonne
962
56 %
Isère
867
49 %
Source : Cour des comptes, d’après le bilan au 31 décembre 2010 de la
direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (ministère chargé du
logement).
Le taux de réalisation des places en aires d’accueil est inférieur à
50 % dans huit de ces départements sur dix et inférieur à 30 % dans trois
d’entre eux.
En matière de réalisation des aires de grand passage, les disparités
territoriales sont moins marquées, le taux de réalisation moyen étant
faible dans l’ensemble (29,4 %). Les départements qui ont pleinement
rempli leurs obligations en la matière sont peu nombreux.
36
Selon le Préfet et le Conseil général du Nord, le taux de réalisation est de 50 %, et
selon le Conseil général du Pas-de-Calais, le taux de réalisation est de 57 %.
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53
Peu de départements ont réalisé les aires de grand passage
prévues
Seuls seize départements (Allier, Aube, Cantal, Charente-Maritime,
Cher, Corrèze, Dordogne, Eure, Gers, Gironde, Haute-Marne, Hautes-
Pyrénées, Pyrénées-Orientales, Rhône, Somme, Territoire de Belfort) ont
réalisé ou sont en cours de réalisation de l’ensemble des aires de grand
passage prévues par leur schéma départemental.
Six départements n’ont pas d’aires de grand passage à créer (Hautes-
Alpes, Lozère, Puy-de-Dôme, Vendée, Vosges, Val-d’Oise).
Le tableau et la carte figurant en annexes mettent en évidence de
manière plus détaillée ces disparités territoriales.
B - Des coûts parfois élevés justifiant des financements
diversifiés
1 -
Une participation financière de l’Etat interrompue fin 2008
a)
Une participation financière conforme aux textes
Conformément à l’article 4 de la loi du 5 juillet 2000, l’Etat prend
en charge une partie de l’investissement nécessaire à la réalisation des
aires.
Les règles déterminant la participation de l’Etat à l’investissement
L’article 4 de la loi du 5 juillet 2000 dispose que «
l’État prend en
charge les investissements nécessaires à l’aménagement et à la réhabilitation
des aires […] dans la proportion de 70 % des dépenses engagées, dans la
limite d’un plafond fixé par décret
». La loi de finances pour 2007
(article 138) a par la suite ramené la part de l’Etat dans le financement des
aires d’accueil de 70 % à 50 %.
Le décret du 25 juin 2001 a fixé le plafond des dépenses
subventionnables à 15 245 € par place de caravane pour la réalisation de
nouvelles aires et à 9 147 € par place de caravane pour la réhabilitation
d’aires existantes.
La contribution prévue par les textes pour les aires de grand passage
s’élève à 80 035 € pour l’Etat, soit 70 % du plafond défini par opération, fixé
à 114 336 €. La loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le
logement a porté à 100 % le taux de subvention dans la limite du même
plafond.
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54
COUR DES COMPTES
Le ministère chargé du logement mobilise les crédits destinés aux
aides à l’investissement afin de permettre la réalisation des aires d’accueil
et de grand passage
dans le cadre de l’action 1 «
Construction locative et
amélioration du parc
», sous-action 3 «
Accueil des gens du voyage
» du
programme 135
«
Développement et amélioration de l’offre de
logement
».
Les crédits sont ensuite délégués aux directions régionales de
l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) sur chacun
des budgets opérationnels de programme (BOP) déconcentrés.
Sur la période 2000 – 2011, l’engagement financier de l’Etat en
matière d’investissement dans les aires d’accueil et de grand passage s’est
élevé au total à 294,16 M€ en autorisations d’engagement et 207,76 M€
en crédits de paiement (CP).
Crédits de l’Etat destinés aux aides à l’investissement dans la
réalisation des structures d’accueil, par an sur la période 2000 – 2011
En M€
2000-
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Total
2000-
2011
Autorisations
d’engagement
engagées
6
14,6
23
26,8
42
42,46
64
44,44
24,26
4,85
1,75
294,16
Crédits de
paiement
mandatés
-
-
-
-
-
33,28
39
55,15
37,46
24,88
17,99
207,76
Source : direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (ministère
chargé du logement), à partir de données issues des rapports annuels de
performances « Ville et Logement » à compter de 2006, infocentre SISAL
avant 2006
L’accélération de la réalisation des aires à compter de 2006 s’est
traduite par la hausse des subventions d’investissement versées par
l’Etat : l’ensemble des crédits de paiement et 62 % du total des
autorisations d’engagement ont ainsi été engagés à partir de 2006.
Les aides à l’investissement diminuent à compter de 2009 : le délai
permettant de bénéficier de la subvention de l’Etat était en effet fixé au
31 décembre 2008. Les porteurs de projet, qui ont déposé un dossier de
demande de subvention complet avant cette date, étaient en mesure de
bénéficier de la subvention de l’Etat, ce qui explique le versement de
subventions en 2009 et, de manière plus résiduelle, en 2010 et 2011.
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55
Nombre total de places financées par l’Etat sur la période
2000 - 2011, par type d’opérations
Financement des aires (en nombre de
places)
Cumul 2000 - 2011
Aires nouvelles
24 834 places
Aires existantes réhabilitées
2 635 places
Total des places en aires d’accueil
27 469 places
Aires de grand passage
123
aires
Aires de petit passage
777 places
Terrains familiaux
733 places
Total des autorisations d’engagement
engagées
294,16 M €
Source : direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (ministère
chargé du logement).
Les places en aires d’accueil – et, en leur sein, les places en aires
d’accueil nouvelles - représentent la majeure partie des places financées
par l’Etat. Le financement des aires de grand passage demeure plus
limité, ce qui reflète le faible niveau de réalisation de ces aires au niveau
national.
En ce qui concerne les aires d’accueil, la subvention moyenne
effectivement versée par place apparaît proche du montant maximum
prévu, plafonné à 70 %
puis à 50 %
par la loi de finances pour 2007
37
:
37
Le montant moyen des subventions d’investissement accordées par l’Etat par place
n’est disponible que sur la période 2007–2010. En effet, la direction de l'habitat, de
l'urbanisme et des paysages ne s’est dotée que récemment d’un système d’information
(infocentre SISAL) permettant d’analyser les coûts moyens d’investissement par place
au niveau national. Elle ne dispose pas de données consolidées au niveau national
pour les années antérieures.
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56
COUR DES COMPTES
Montant moyen des subventions d’investissement de l’Etat par
place (2007–2010)
38
En €
2007
2008
2009
2010
Place en aire
nouvelle
10 050 €
9 228 €
7 458 €
9 719,5 €
Place en aire
réhabilitée
6 393 €
6 253 €
4 573 €
/
Aire de grand
passage
80 035,14 €
82 569,19 €
89 727,6 €
/
Source : Cour des comptes d’après les données de l’infocentre SISAL de la
direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (ministère chargé du
logement).
La baisse du montant moyen des subventions d’investissement de
l’Etat en 2009 résulte de la baisse du taux de subvention maximum qui est
passé de 70 % à 50 %. Les données 2010 sont peu significatives, car elles
reposent sur un nombre plus limité d’aires d’accueil (17 aires contre 114
à 156 les années précédentes).
Proches du montant maximum prévu par les textes pour les aires
d’accueil, les aides à l’investissement versées par l’Etat pour les aires de
grand passage, malgré une augmentation de 12 % en masse entre 2008 et
2009, demeurent comprises entre 70 % et 78,5 % du plafond
subventionnable, alors qu’un taux de subvention de 100 % était autorisé.
b)
La fin des subventions de l’Etat au 31 décembre 2008
Depuis le 1
er
janvier 2009, l’Etat ne finance plus la réalisation des
aires de stationnement par les communes et les établissements publics de
coopération intercommunale (EPCI) n’ayant pas manifesté à cette date la
volonté de se conformer à leurs obligations.
Même s’il ne couvre qu’une partie du coût de la réalisation des
aires, l’effort financier engagé par l’Etat a permis d’assurer la réalisation
effective d’un nombre non négligeable de places en aires d’accueil et
d’aires de grand passage. Le contraste entre le nombre
de places en aires
d’accueil réalisées à l’issue de la loi de 1990 (4 085 places), qui
n’instaurait pas de participation financière de l’Etat, et le taux de
réalisation des aires à l’issue de la loi du 5 juillet 2000, plus satisfaisant,
38
Les données 2011 ne sont pas prises en compte, seules quatre places en aires
d’accueil et une aire de grand passage ayant été financées par l’Etat en 2011.
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57
met en évidence le rôle des financements de l’Etat dans la mise en oeuvre
de la loi.
La réalisation des aires supposant un effort financier conséquent, la
fin des financements de l’Etat a un effet désincitatif pour les communes
qui n’ont pas jusqu’ici rempli leurs obligations.
Le non-respect des délais de réalisation a un impact financier pour
les collectivités. Le surcoût net de la non-réalisation de l’ensemble des
aires prévues dans les délais est ainsi évalué à 2,5 M€ pour la
communauté urbaine de Strasbourg (CUS).
Au sein de 69 départements, les préfets ont recensé 60 projets pour
lesquels les délais de subventionnement par l’Etat sont dépassés et qui
sont en cours ou en attente de réalisation. Selon l’enquête conduite par
l’assemblée des départements de France (ADF) en mai 2010, les élus
locaux considèrent que l’Etat doit faciliter, sur le plan financier, la
réalisation des aires prescrites dans les schémas départementaux.
L’association des maires de France (AMF) estime également que la
réalisation des aires ne pourra être poursuivie et achevée qu’avec l’aide
financière de l’Etat, au titre de la solidarité nationale.
Le ministre de l’intérieur a saisi le Premier ministre le 8 octobre
2011 d’une demande d’arbitrage portant notamment sur les conséquences
d’un déni de responsabilité dans la maîtrise d’ouvrage des aires de grand
passage par les établissements publics de coopération intercommunale,
les départements et l’Etat. Il souligne que les difficultés de réalisation des
aires de grand passage résultent principalement de l’abandon des
accompagnements financiers de l’Etat et sont sources de désordres ou de
conflits de voisinage. Selon le ministère de l’intérieur, cette situation
provoque le désarroi et la colère des élus et des populations, mais aussi
des gens du voyage.
2 -
Un coût d’investissement moyen par place supérieur aux
attentes et fortement hétérogène
a)
Un coût moyen élevé partiellement couvert par la subvention de
l’Etat
Le coût total de la réalisation des aires depuis 2000 n’est pas
connu, en l’absence de données consolidées au niveau national pour
l’ensemble de la période 2000–2011.
La présente enquête a toutefois procédé à une évaluation de ce
coût. Le coût moyen d’investissement par place réalisée n’est connu que
sur la période 2008-2011, la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des
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paysages (ministère chargé du logement) ne disposant pas de données
pour les années précédentes.
Pour la période antérieure, il a été fait l’hypothèse que les coûts
moyens présentés par l’étude de janvier 2008, réalisée à la demande du
ministère chargé du logement, sont similaires aux coûts moyens
nationaux sur cette période. Ces coûts moyens ont permis d’estimer le
coût total des places financées sur les périodes 2000-2007 et 2008-2011,
en distinguant aires d’accueil nouvelles, aires réhabilitées et aires de
grand passage.
Sur la base de ces hypothèses, le coût total de la réalisation des
aires sur la période 2000 – 2011 peut être estimé à 632 M€.
Sur la période 2008-2011, le coût moyen de réalisation par place
est de 34 393 € en aire d’accueil nouvelle pour 7 178 places réalisées, de
28 950 € par place en aire d’accueil réhabilitée pour 126 places réalisées
et de 2 827 € en aire de grand passage pour 3 662 places réalisées.
Sur cette période, le coût d’investissement moyen effectif apparaît
ainsi sensiblement supérieur au plafond de dépenses subventionnables par
l’Etat : + 126 % par place en aire d’accueil nouvelle, + 216 % par place
en aire d’accueil réhabilitée et + 147 % par aire de grand passage
39
.
L’évolution du coût moyen par place en aire d’accueil nouvelle
entre 2010 et 2011 est difficile à interpréter, compte tenu du faible
nombre de places réalisées en 2010 (399) et surtout en 2011 (4 places
seulement), par rapport aux années précédentes (3 255 places réalisées en
2009 et 3520 en 2008).
39
Pour les aires de grand passage, est retenue comme référence une aire de grand
passage de 100 places en moyenne, ces aires étant destinées à accueillir des groupes
de 50 à 200 caravanes voyageant ensemble, comme le précise la circulaire
n° 2001-
49 du 5 juillet 2001 du ministère de l’intérieur et du ministère chargé du logement.
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Coût moyen d’investissement par place, période 2008-2011
Coût
moyen
par
place (en €)
2008
2009
2010
2011
2008 -
2011
Aire
d’accueil
nouvelle
36 170
30 930
47 048
25 714
34 393
Aire
d’accueil
réhabilitée
35 836
11 159
12 890
/
28 950
Aire de grand passage
2 223
3 289
2 605
2 446
2 827
Source : direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages
(ministère chargé du logement).
Pour la période antérieure, les études réalisées sur des échantillons
d’aires confirment un coût de réalisation des aires supérieur aux
prévisions.
L’étude de janvier 2008, réalisée à la demande de la direction
générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction sur 17 aires
d’accueil situées dans neuf départements
40
, indique ainsi que le coût
d’investissement moyen est de 23 500 € par place créée et de 11 350 € par
place réhabilitée.
Par ailleurs, les coûts d’investissement par place sont fortement
hétérogènes d’un territoire à l’autre, mais aussi d’une aire à l’autre.
Ainsi, dans le Bas-Rhin, l’Hérault, le Loiret et la Marne, qui ont
réalisé au total 34 aires d’accueil, le coût moyen de l’investissement par
place est compris entre 24 746 € (Loiret) et 51 320 € (Marne), soit un
coût supérieur au plafond des dépenses subventionnables respectivement
de 62 % et 237 %. Au sein même de chacun de ces départements, le coût
moyen par place varie fortement d’une aire à l’autre.
40
Evaluation du dispositif d’accueil des gens du voyage
, direction générale de
l'urbanisme, de l'habitat et de la construction, ministère chargé du logement, janvier
2008.
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Un coût moyen d’investissement par place fortement variable
d’un département et d’une aire à l’autre (€)
Département
Coût minimum
par place réalisée
Coût maximum
par place réalisée
Coût moyen par
place réalisée
Bas-Rhin
24 054 €
44 400 €
30 000 €
Hérault
25 909 €
44 063 €
31 476,5 €
Loiret
12 622, 14 €
48 842,93 €
24 746,6 €
Marne
31 893 €
87 200 €
51 320 €
Source : Cour des comptes
Un coût moyen nettement supérieur au plafond des dépenses
subventionnables entraîne un taux effectif de prise en charge de
l’investissement par l’Etat plus faible que prévu.
Si elle est conforme aux textes, la participation de l’Etat reste
donc sensiblement inférieure à l’objectif visé par la loi (70 % puis 50 %
des dépenses engagées). Sur la période 2008-2010, le montant moyen de
subvention d’investissement par place s’élève en effet à 8 511 €, soit
25 % seulement du coût total moyen par place (34 143 €).
Les coûts moyens étant disparates en fonction des aires et
territoires considérés, le taux effectif de participation de l’Etat varie
également fortement d’un projet à l’autre. Ainsi, le taux de subvention
varie de 1 à 3 d’une aire à l’autre dans l’Hérault et le Loiret, pour un taux
moyen de subvention de 41 %. Dans la Marne, le taux effectif de
participation de l’Etat se limite en moyenne à 17,8 % et varie de 1 à 5
selon les aires, le coût de certaines réalisations y étant particulièrement
élevé.
b)
Un renchérissement du coût des aires principalement dû à la
charge foncière et aux coûts de voirie et réseaux divers
La charge foncière et les coûts de voirie et réseaux divers (VRD)
sont des facteurs déterminants du coût de la réalisation de l’aire.
Ce coût comprend à la fois le prix d’acquisition du terrain si ce
dernier n’appartient pas à la collectivité et les coûts indispensables à le
rendre propre à sa vocation d’habitat : démolition, dépollution,
stabilisation des terrains, protection acoustique, mise en sécurité routière
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61
ou de zones inondables, désenclavement, raccordement aux réseaux
existants etc. Ces coûts de viabilisation primaire peuvent fréquemment
représenter plus de la moitié du coût total de l’opération.
Les aires les plus chères ont pour caractéristique commune
d’avoir nécessité d’importants travaux de voirie et réseaux divers, ce qui
est généralement lié au choix des collectivités d’éloigner les aires des
centres-villes et des lieux d’habitation. Les communes et établissements
publics de coopération intercommunale (EPCI) paient ainsi leur choix de
ne pas réaliser les aires dans des endroits déjà raccordés. L’emplacement
excentré de l’aire de Villeneuve-Saint-Georges (Val-de-Marne) engendre
ainsi des coûts particulièrement élevés, représentant 66,7 % du coût total
de l’opération (415 000 € sur un total de 622 000 €).
Le coût des travaux de voirie et réseaux divers conduit certaines
collectivités à renoncer à la création de l’aire. Après avoir évalué à 3 M€
le montant à financer par l’établissement public de coopération
intercommunale pour les travaux nécessaires aux accès et raccordement
pour la future aire Lutetia Nova, la communauté d’agglomération du Val-
de-France a renoncé au projet.
Facteur souvent mis en avant, l’aménagement d’équipements
sanitaires individualisés sur les aires d’accueil ne constitue pas le
principal motif de cherté des aires. Selon le rapport précité du conseil
général de l’environnement et du développement durable, la réalisation
d’un bloc sanitaire pour deux places de stationnement ne renchérit en
effet le coût à la place que de 7 % par rapport à la réalisation d’un bloc
sanitaire pour cinq places de stationnement, soit l’aménagement
minimum prévu par les textes.
La hausse des prix du foncier et du bâtiment et travaux publics
(BTP) depuis 2001 n’a pas donné lieu à une actualisation concomitante
des montants des plafonds de dépenses subventionnables par l’Etat.
L’hypothèse d’un relèvement du plafond de 2001 a été étudiée par le
rapport du conseil général des ponts et chaussées de juin 2005
41
et plus
récemment par un autre rapport de ce conseil général, sans être suivie
d’effets.
3 -
Le caractère aléatoire des financements ne venant pas de
l’Etat
L’article 4 de la loi du 5 juillet 2000 indique que des subventions
complémentaires éventuelles peuvent être apportées par le conseil
41
Le financement des aires d’accueil des gens du voyage
, conseil général des ponts et
chaussées, M. François Wellhoff, juin 2005.
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COUR DES COMPTES
régional, le conseil général ou la caisse d’allocations familiales en vue de
la réalisation des aires d’accueil. Comme l’ont précisé le rapport du
conseil général des ponts et chaussées en 2005 et l’évaluation établie à la
demande de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la
construction en janvier 2008, les cofinancements apparaissent aléatoires
tant ils varient d’un département à l’autre.
La participation des conseils généraux n’est pas systématique et
le niveau comme les modalités de leur participation financière varient
sensiblement d’un département à l’autre.
Une participation des conseils généraux et régionaux à géométrie
variable
Certains conseils généraux, qui ne sont pas signataires du schéma
départemental, participent à la prise en charge de l’investissement dans les
aires d’accueil comme en Charente-Maritime et dans la Marne.
La participation des conseils généraux porte sur l’investissement et/ou
le fonctionnement. En Loire-Atlantique ou dans le Rhône, le conseil général
participe ainsi exclusivement au financement de l’investissement, alors qu’il
subventionne à la fois l’investissement et le fonctionnement dans l’Orne ou le
Val-de-Marne.
Les modalités de calcul des subventions varient également. Dans les
trois départements bas-normands, le conseil général a subventionné la
réalisation des aires à hauteur de 30 % de la dépense hors taxe, dans la limite
du plafond appliqué pour le calcul de la subvention de l’Etat. En Ile-de-
France, le conseil régional a calculé sa participation selon les mêmes
principes que l’Etat : il a ainsi subventionné la réalisation des aires de Melun
et de Vitry-sur-Seine à hauteur respectivement de 19 % et 19,7 % TTC.
La
part
des
subventions
des
conseils
généraux
apparaît
en
conséquence variable. Le conseil général de la Manche a ainsi pris en charge
19,6 % des dépenses totales d’investissement réalisées dans le département.
Le conseil général du Nord a financé 5,5 % du coût total de réalisation des
aires de Lille Métropole Communauté Urbaine (huit aires d’accueil et quatre
aires de grand passage créées, une aire réhabilitée).
Les
caisses
d’allocations
familiales
(CAF)
privilégient
généralement une participation au fonctionnement de l’aire d’accueil ou
au financement de mesures d’accompagnement social. Certaines d’entre
elles (Val-d’Oise, Seine-et-Marne), cependant, versent une subvention
d’investissement pour la création ou la réhabilitation des aires d’accueil,
qu’elles conditionnent alors à l’élaboration et la mise en oeuvre d’un
projet d’accompagnement socio-éducatif.
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63
Par ailleurs, l’article 2 de la loi du 5 juillet 2000 prévoit qu’une
commune inscrite au schéma dispose de trois possibilités pour remplir
son obligation légale d’accueil : en premier lieu elle peut décider de
réaliser, seule et sur son territoire, une ou plusieurs aires d’accueil
aménagées et entretenues ;
elle peut aussi transférer sa compétence à un
établissement public de coopération intercommunale chargé de mettre en
oeuvre les dispositions du schéma ; enfin, elle peut contribuer
financièrement à l’aménagement et à l’entretien de ces aires dans le cadre
de conventions intercommunales.
Cette troisième possibilité permet à la commune qui réalise une
aire d’accueil de bénéficier de financements de la part de communes
voisines s’ils ont été prévus dans le cadre de conventions, ce qui constitue
une
source
de
financement
supplémentaire.
Certains
schémas
départementaux, comme celui des Bouches-du-Rhône, ont ainsi prévu
que plusieurs communes contribueraient financièrement à la réalisation
d’aires sur le territoire d’autres communes inscrites au schéma. Ces cas
de co-financement n’étant pas recensés au niveau national, il n’est
toutefois pas possible d’évaluer l’usage qui est fait de cette possibilité.
L’obtention de co-financements, en complément de la subvention
de l’Etat et de l’apport propre de la collectivité sur laquelle repose
l’obligation d’accueil, peut faciliter la réalisation des aires. En fonction
des cofinancements obtenus, les dépenses d’investissement restant à la
charge de la collectivité varient sensiblement. 65,5 % du coût total de
l’aire de Ouistreham a ainsi été couvert par les subventions obtenues de la
part de l’Etat, du conseil général et de la caisse d’allocations familiales.
En revanche, les communes ou établissements publics de
coopération intercommunale qui ne bénéficient pas de cofinancements
sont conduits à prendre en charge une part plus conséquente du coût total
de l’investissement. Les montages financiers sont alors plus difficiles à
boucler.
C -
Une mise en oeuvre freinée par plusieurs autres
obstacles
1 -
Les difficultés de localisation des aires
a)
L’importance de la disponibilité et de la maîtrise foncières
Le retard pris dans la réalisation des aires est également lié aux
difficultés pour identifier des terrains disponibles et adaptés à
l’implantation d’une aire. En effet, la localisation géographique de
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l’emplacement des aires doit, en principe, respecter plusieurs critères de
proximité fixés par le pouvoir réglementaire.
Les critères à respecter en matière de localisation des aires
La circulaire du 5 juillet 2001 et celle du 3 août 2006 du ministère de
l’intérieur et du ministère chargé du logement précisent que la localisation
des aires doit garantir le respect des règles d’hygiène et de sécurité des gens
du voyage et éviter les effets de relégation.
Ayant une vocation d’habitat, les aires d’accueil doivent être situées
au sein de zones adaptées à cette vocation, c'est-à-dire de zones urbaines ou à
proximité de celles-ci afin de permettre un accès aisé aux différents services
urbains (scolaires, éducatifs, sanitaires, sociaux et culturels ainsi qu’aux
différents services spécialisés) et d’éviter les surcoûts liés aux travaux de
viabilisation. Est donc tout naturellement à proscrire tout terrain jugé
incompatible avec une fonction d’habitat.
En pratique, les questions de disponibilité et de maîtrise foncière
sont au coeur des choix opérés.
L’identification de terrains adaptés pour l’implantation des aires de
grand passage est particulièrement délicate, compte tenu de l’importante
superficie nécessaire pour accueillir ces grands groupes de caravanes (100
à 200 en moyenne).
De manière compréhensible, les régions qui font face à une
situation particulièrement tendue en termes de disponibilité foncière
éprouvent davantage de difficultés pour réaliser les aires. Les régions
denses où les disponibilités foncières sont rares, comme Provence-Alpes-
Côte d’Azur, ont ainsi un retard important en matière de réalisation des
aires d’accueil, le taux de réalisation étant de 24 % en moyenne. En Ile-
de-France, la densité urbaine et le nombre particulièrement élevé de gens
du voyage circulant dans la région sont autant de facteurs compliquant la
réalisation des aires (30 %).
L’absence de maîtrise foncière des lieux d’implantation potentiels
des aires est également un facteur de retard dans la réalisation. En effet,
les collectivités qui ne sont pas en mesure de retenir des terrains pour
lesquels elles disposent déjà de la maîtrise foncière font face à un
allongement des procédures. Par ailleurs, les établissements publics de
coopération intercommunale délégataires des compétences relatives à
l’accueil des gens du voyage n’ont pas forcément la maîtrise du foncier,
qui a été conservée par les communes.
Le fait que la communauté urbaine de Strasbourg (CUS) ne
détienne pas la totalité de la compétence relative à l’accueil des gens du
voyage a ainsi contribué au retard constaté dans la réalisation des aires.
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Jusqu’en 2012, la compétence de la communauté urbaine de Strasbourg
se limitait, en effet, à l’aménagement et à la gestion des terrains et elle
n’avait aucune prérogative en matière de choix d’implantation des sites et
d’acquisition. Afin de faire avancer les projets dans les délais impartis, il
aurait été préférable que la communauté urbaine de Strasbourg se voie
transférer plus tôt la compétence relative aux gens du voyage dans le
cadre de la compétence « équilibre social de l’habitat ».
b)
Des terrains disponibles parfois mal adaptés à la réalisation des
aires
En dehors de cette difficulté à mobiliser le foncier, les terrains
disponibles sont parfois mal adaptés à la réalisation des aires d’accueil.
Cette inadaptation résulte, d’une part, des caractéristiques
physiques des terrains disponibles, notamment les zones à risques
incompatibles avec l'installation des populations (zone inondable, risque
en cas d’incendie de forêt, pollution, déclivité du terrain etc.). Ainsi, la
commune d’Arles, dont 85 % du territoire est en zone inondable, a
éprouvé des difficultés pour trouver un terrain adéquat.
Elle est liée, d’autre part, aux considérations relatives à la
protection des paysages : les contraintes liées à la loi littoral s’imposent à
de nombreuses communes, où les besoins en aires d’accueil identifiés
peuvent pourtant être importants. Tel est le cas notamment dans l’Hérault
ou dans la Manche. Dans ce dernier département, la situation des grands
passages, qui se déroulent essentiellement en zone littorale, rend difficile
l’implantation des aires de grand passage compte tenu des impératifs de
respect des règles de protection de la nature, des zones littorales et des
sites classés.
Pour identifier des terrains adéquats malgré ces difficultés, une
action de prospection est généralement entreprise par la direction
départementale des territoires (DDT), à la demande du préfet (Seine-et-
Marne), mais les propositions ne sont pas toujours suivies par les élus
(Loiret). Cette identification des terrains a parfois été confiée à des
prestataires privés (associations, cabinet de conseil). Dans les Bouches-
du-Rhône, un cabinet a ainsi été chargé, en 2003-2004, d’examiner avec
les communes les possibilités d'implantation et les préconisations
techniques.
L’opération d’aménagement du terrain identifié nécessite dans
certains cas une mise en conformité du plan local d’urbanisme (PLU). Si
la procédure est plus ou moins lourde - selon qu’il est nécessaire de
réviser ou simplement de modifier le PLU -
elle est généralement
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longue
42
et contribue alors au retard constaté dans la création des aires
d’accueil, comme en Champagne-Ardenne.
c)
Une localisation effective des aires parfois peu appropriée
Conséquence d’arbitrages délicats à effectuer, les caractéristiques
de la localisation des aires diffèrent selon les territoires.
La localisation retenue apparaît dans l’ensemble appropriée pour
certains départements : ainsi, dans le Loiret, les aires d’accueil sont
généralement correctement situées, même si elles sont souvent en zone
périurbaine et parfois un peu éloignées des commerces et services.
Cependant, les implantations d’aires trop à l’écart des équipements
et des services publics et / ou à proximité de zones de nuisance demeurent
encore fréquentes.
Des implantations d’aires peu adéquates dans certains départements
Ainsi, dans les
Bouches-du-Rhône
, l’aire du Réaltor à Aix-en-
Provence qui relève de la compétence de la Communauté d’Agglomération
du Pays d’Aix (CPA) est située sur un terrain isolé, à 12 km du centre-ville
d’Aix-en-Provence et à 6 km des écoles. L’aire est par ailleurs exposée à des
nuisances, en raison de la proximité d’un centre d’enfouissement des déchets
ultimes, d’une ligne à haute tension et de la gêne occasionnée par les
nuisances sonores liées à la présence d’une antenne de la société protectrice
des animaux (SPA) à 50 m de l’aire. L’aire de Saint-Menet à Marseille est
excentrée et située à proximité de plusieurs sources de nuisances (autoroute
sans protection phonique, voie de chemin de fer et ligne électrique à haute
tension).
Dans l’
Hérault
, l’aire de Montpellier-Bionne est située le long d’une
voie rapide : outre les nuisances sonores induites par cette proximité, l’accès
à l’aire est dangereux.
La définition de critères en matière de localisation des aires a
cependant permis de limiter les installations inadaptées ou reléguées dans
les franges urbaines, fréquemment constatées pour les précédentes
générations de terrains.
Ainsi, les aires en service qui présentent les problèmes les plus
significatifs en termes de localisation sont souvent des aires créées
antérieurement à la loi du 5 juillet 2000 et qui ont été réhabilitées depuis :
42
8 mois minimum, sans prendre en compte les phases d’étude et de consultation en
cas de révision du plan local d'urbanisme. Il arrive que cette procédure prenne
plusieurs années.
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tel est par exemple le cas des deux aires précitées dans les Bouches-du-
Rhône. Certains des sites d’implantation de ces aires n’auraient
vraisemblablement pas été validés par les services déconcentrés de l’Etat
dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi du 5 juillet 2000.
Les services de l’Etat donnent leur accord au choix des terrains
identifiés par les collectivités pour la réalisation d’une aire d’accueil et
s’efforcent dans ce cadre de veiller à l’adéquation des terrains identifiés
avec les prescriptions réglementaires. Toutefois, certains terrains ont été
validés par l’Etat, alors que leur implantation pose de réels problèmes :
ainsi,
un
terrain
a
été
retenu
à
Bouc
Bel Air/Simiane
dans
l’arrondissement d’Aix-en-Provence, alors que «
son accès est à ce jour
impossible, le terrain étant situé dans une enclave
», comme le souligne
le diagnostic établi dans le cadre de la révision du schéma départemental.
Les services de l’Etat sont parfois conduits à accepter le choix de
sites éloignés des équipements et services publics et privés lorsque ceux-
ci sont protégés des nuisances. Il est considéré que les populations
concernées, disposant de moyens de locomotion, peuvent s’accommoder
d’un éloignement relatif. Celui-ci pose toutefois deux difficultés : il
renchérit généralement le coût de réalisation de l’aire, des travaux
importants de voirie et réseaux divers étant alors fréquemment
nécessaires ; il doit être pris en compte par les collectivités dans
l’organisation de l’accès aux services et équipements publics.
2 -
Les réticences de la population riveraine
Outre les questions foncières qui sont au coeur des choix opérés, la
localisation des aires conduit à rechercher un équilibre délicat entre la
proximité des commerces et services, conformément aux prescriptions
réglementaires, et une certaine distance avec les lieux potentiels
d’habitation afin de limiter les risques de conflits avec des riverains.
En effet, la réalisation des aires se heurte à la réticence fréquente
des
populations
riveraines.
Il
s’ensuit
parfois
des
procédures
contentieuses de la part d’associations de riverains qui se constituent
autour de l’opposition à ce type de projets.
La réticence parfois manifeste des populations riveraines
A Saint-Sébastien, en Loire-Atlantique, le maire s’était engagé à
réaliser l’aire prévue au schéma durant la durée de son mandat, mais il a dû
faire face aux pressions exercées par les riverains, qui ont déposé au total six
recours.
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Dans le Nord-Isère, une pétition a été signée contre la mise en place
des aires et les doléances des riverains sont reçues par les mairies. Celles-ci
les transmettent au fil de l’eau au
syndicat d'aménagement et de gestion des
aires d'accueil pour les gens du voyage
Nord-Isère, qui assure la coordination
de l’accompagnement social dans la zone.
A Rillieux-la-Pape (Rhône) et La Ville-du-Bois (Essonne), des
difficultés ont été relevées respectivement avec les agriculteurs et le centre
commercial voisins.
En Ile-de-France, la présence d’un nombre important de Roms
étrangers (5 000 environ) à côté de celle des gens du voyage tend à
accentuer les réticences des riverains face aux projets de réalisation
d’aires d’accueil, d’autant plus qu’ils font fréquemment l’amalgame entre
ces deux populations.
Afin d’atténuer ou d’éviter ces difficultés, les collectivités
engagent une phase de concertation et de communication auprès de la
population, qui est souvent longue et contribue à ralentir le processus de
réalisation des structures d’accueil.
3 -
L’insuffisante volonté des collectivités sur certains territoires
Si les difficultés objectives rencontrées sont réelles, la volonté
politique apparaît un facteur déterminant du rythme de réalisation des
aires d’accueil.
Le manque de volonté de certaines collectivités, qui résulte
largement de la réticence des populations riveraines, est un des facteurs
explicatifs du retard constaté en matière de réalisation des aires : la
préfecture de l’Hérault relève que «
les réticences des collectivités
inscrites au schéma à accueillir les gens du voyage expliquent le déficit
flagrant d'aires
» ; la préfecture de Seine-et-Marne fait état
« d’une
volonté politique limitée
» de certaines collectivités.
L’implantation des aires de grand passage sur leur territoire
suscite une réticence particulièrement forte des collectivités.
Le nombre d’aires de grand passage prévues par département
étant plus limité que celui des aires d’accueil, l’effort demandé aux
collectivités est moins bien réparti. Ces dernières sont en conséquence
peu enclines à accepter la localisation sur leur territoire d’une aire de
grand passage destinée à l’ensemble du département.
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L’afflux d’un grand nombre de caravanes sur une courte durée
qu’entraîne l’existence d’une aire de grand passage est également plus
difficile à faire accepter à la population locale.
La réticence des collectivités à remplir leurs obligations est parfois
visible dès l’élaboration et l’adoption du schéma. Certaines communes de
plus de 5 000 habitants ou établissement public de coopération
intercommunale consultés préalablement dans le cadre de l’élaboration ou
de l’adoption du schéma ont rejeté, dès cette étape, tout projet de création
d’aire. Ainsi dans les Bouches-du-Rhône, sur 33 communes consultées
préalablement à l’adoption du schéma, 4 ont rejeté le projet proposé sans
pour autant faire de contre-propositions et 14 n’ont pas répondu.
A
contrario,
face
à
l’opposition
fréquente
des
riverains,
l’implication des élus locaux dans les instances de débats et d’échanges
est un élément facilitateur. L’évaluation réalisée en 2008 à la demande de
la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction
(DGUHC) souligne l’importance de ce facteur : «
Dans tous les exemples
rencontrés – ou presque – la volonté politique, portée par des élus
convaincus et engagés, apparaît comme un facteur déterminant pour
l’initiation du projet et son avancement
»
43
.
4 -
Un pouvoir de substitution des préfets non mis en oeuvre
Afin d’assurer la réalisation des aires en cas de défaillance des
collectivités, l’article 3 de la loi du 5 juillet 2000 prévoit une procédure
de substitution de l’Etat.
Si, à l’issue de l’expiration du délai légal (31 décembre 2008) et
après mise en demeure par le préfet restée sans effet dans les trois mois
suivants, une commune ou un établissement public de coopération
intercommunale n’a pas rempli son obligation de création d’aires
d’accueil, l'Etat peut acquérir les terrains nécessaires, réaliser les travaux
d'aménagement et gérer les aires d'accueil au nom et pour le compte de la
collectivité défaillante.
Conformément à l’article L. 2321-2, 31° du code général des
collectivités territoriales introduit par l’article 3 de la loi du 5 juillet 2000,
les dépenses d'acquisition, d'aménagement et de fonctionnement de ces
aires constituent des dépenses obligatoires pour les collectivités inscrites
au schéma départemental, qui doivent en assumer les charges. Ces
43
Evaluation des dispositifs d’accueil des gens du voyage,
direction générale de
l'urbanisme, de l'habitat et de la construction, ministère chargé du logement, janvier
2008.
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collectivités territoriales deviennent de plein droit propriétaires des aires
ainsi aménagées, à dater de l'achèvement de ces aménagements.
Cependant, le pouvoir de substitution du préfet n’a jamais été mis
en oeuvre, car ses modalités pratiques n’ont pas été précisées.
Il n’existe aucune ligne budgétaire autorisant l’Etat à faire l’avance
de fonds pour couvrir les dépenses qui sont à la charge des collectivités
concernées et les préfectures ne disposent, par ailleurs, pas des moyens
financiers et humains nécessaires pour mettre en oeuvre cette procédure
de substitution. Le ministère chargé du logement souligne également que
le permis de construire est sous l’autorité du maire, ce qui constitue un
obstacle supplémentaire.
En outre, les préfets ne souhaitent pas courir le risque de dégrader
fortement leurs relations avec les élus si la procédure était mise en oeuvre.
Paradoxalement, alors que la procédure de substitution n’a jamais
été appliquée, la circulaire du 28 août 2010 relative à la révision des
schémas départementaux la présente comme un levier, notamment pour la
réalisation des aires de grand passage.
Une clarification de l’usage que l’Etat entend faire de cette
procédure de substitution s’impose. Si l’Etat souhaite en faire un réel
levier pour favoriser la réalisation des aires, il est nécessaire de définir les
conditions juridiques et matérielles permettant sa mise en oeuvre
effective. A défaut, si l’application effective du pouvoir de substitution
est jugée trop complexe, il conviendrait d’abroger l’article 3 de la loi du 5
juillet 2000, pour éviter de laisser subsister une disposition inapplicable,
relevant du simple affichage.
D - La révision des schémas départementaux : une
nouvelle impulsion inaboutie
La révision des schémas départementaux actuellement en cours
n’a pas identifié de leviers pour faciliter la réalisation des aires prévues
par les schémas révisés.
1 -
Une participation financière de l’Etat limitée aux obligations
nouvelles
La question de l’éventuelle reprise des financements de l’Etat pour
la réalisation des aires a fait débat lors de la préparation de la circulaire
relative à la révision des schémas départementaux.
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71
La position du ministère chargé du logement a finalement
prévalu : il a été décidé de ne pas rétablir un système de subvention conçu
comme provisoire et qui a déjà été prolongé deux fois. Les communes ou
les établissements publics de coopération intercommunale qui n’ont pas
satisfait à leurs obligations dans le cadre des schémas initiaux doivent
dorénavant, compte tenu de leur retard dans la réalisation de ces
équipements obligatoires, les financer sans subvention de l’Etat.
Dans le cadre des schémas révisés, l’Etat finance exclusivement :
-
les études préalables à la révision du schéma départemental ;
-
la réalisation des aires
dans les communes dont la population a
dépassé le seuil de 5 000 habitants depuis la loi du 5 juillet 2000
et sur lesquelles pèse une obligation d’accueil nouvelle dans le
cadre du schéma révisé ;
-
la réalisation des terrains familiaux.
2 -
Les pistes de financement à prendre en considération
La suppression des subventions de l’Etat est un frein à la poursuite
de la réalisation des aires.
Dans le cadre de la révision des schémas, certains préfets ont fait
part à la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages de
difficultés liées à l’absence de financement pour les aires inscrites au
schéma initial qui n’ont pas été réalisées. Tel est notamment le cas de
l’Aube, l’Hérault, la Loire-Atlantique, l’Oise, la Haute-Garonne et le
Haut-Rhin.
Afin de favoriser la réalisation des aires, il pourrait être envisagé
d’identifier d’autres moyens de financement ou de créer des dispositifs
incitatifs.
Tout d’abord, l’entrée en vigueur de la taxe sur les résidences
mobiles terrestres, maintes fois repoussée, constitue une première source
de financement pour les aires d’accueil.
Initialement créée par la loi de finances pour 2006 sous la forme
d’une taxe annuelle d’habitation qui n’est jamais entrée en vigueur, la
taxe porte finalement sur la détention de résidences mobiles terrestres
utilisées à titre de résidence principale, conformément à la quatrième loi
de finances rectificative pour 2010. Son entrée en vigueur est prévue pour
la période d’imposition s’étendant du 1
er
octobre 2011 au 30 septembre
2012.
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Il est prévu d’affecter le produit annuel de cette taxe aux
collectivités en fonction de leurs dépenses d’investissement pour la
réalisation des aires. Ce produit devrait toutefois être limité et ne
permettrait de pallier que partiellement la fin des subventions de l’Etat.
Par ailleurs, le financement d’une partie de la réalisation des aires
pourrait être réalisé en mobilisant le Fonds européen de développement
régional (FEDER).
La possibilité de mobiliser le FEDER pour financer la réalisation
des aires d’accueil
Le règlement (UE) n° 437/2010 du Parlement européen et du Conseil
du 19 mai 2010 modifiant le règlement (UE) n° 1080-2006 relatif au FEDER
ouvre de nouvelles perspectives en matière de cohésion économique et
sociale en permettant, à travers la mobilisation du FEDER, de financer des
logements en direction des groupes vulnérables afin de combattre l’exclusion.
La circulaire interministérielle du 16 mars 2011 adressée par la
délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des
territoires aux préfets de région précise les critères permettant de définir les
populations marginalisées ainsi que les différents types d’actions éligibles en
matière de logement. Dans ce cadre, il est fait explicitement référence aux
formes d’habitat des gens du voyage comme une des trois situations pouvant
prioritairement l’objet de financements FEDER (locaux d’accueil et
sanitaires dans les aires d’accueil, habitat adapté, villages d’insertion, terrains
familiaux locatifs etc.).
Le FEDER offre ainsi la possibilité de financer la réalisation de
structures d’accueil des gens du voyage, ainsi d’ailleurs que les
différentes formes d’habitat adapté proposées à ce public. Pour autant, la
possibilité de recours au fonds n’a pas été rappelée aux acteurs concernés
dans le cadre de la révision des schémas départementaux.
Il apparaît nécessaire de sensibiliser rapidement les différents
acteurs concernés à la possibilité de mobiliser le FEDER pour financer la
réalisation du dispositif d’accueil des gens du voyage.
Dans plusieurs régions (Pays de la Loire notamment), il n’existe
toutefois plus de marges de manoeuvre sur les crédits disponibles dans le
cadre des programmes opérationnels 2007-2013. La mobilisation du
fonds sera donc essentiellement possible dans les régions où des marges
de manoeuvre subsistent et dans le cadre de la prochaine génération de
programmes opérationnels. Les crédits susceptibles de ne pas être
consommés en fin de période pourraient être réaffectés à des projets de
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réalisation d’aires d’accueil, afin de prévenir le risque de dégagement
d’office des crédits non utilisés.
Enfin, dans la logique du rapport de la mission d’information de
l’Assemblée nationale de mars 2011, il pourrait être envisagé de rétablir
le subventionnement par l’Etat des aires d’accueil pendant une durée
limitée et courte, à la condition que des sanctions financières soient mises
en place en contrepartie pour les communes et les établissements publics
de
coopération
intercommunale
(EPCI)
ne
respectant
pas
leurs
obligations.
En effet, la logique adoptée actuellement est strictement incitative :
en contrepartie du respect par une collectivité de ses obligations au titre
du schéma départemental, cette dernière bénéficie de la mise en oeuvre de
la procédure de mise en demeure et d’évacuation forcée des occupants
illicites d’un terrain et reçoit de l’Etat une subvention d’investissement
(jusqu’au 31 décembre 2008) et de fonctionnement. Les dépenses
engagées par les collectivités au titre de la réalisation des aires sont de
surcroît déductibles du prélèvement au titre de l’article 55 de la loi du 13
décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite
loi SRU.
La mise en place d’un système plus contraignant pourrait être
envisagée, afin d’assurer un meilleur taux de réalisation des aires et, à
défaut, de dégager des moyens financiers supplémentaires pour assurer la
réalisation des structures prévues. Il s’agirait d’instaurer un prélèvement
sur les collectivités défaillantes au regard de leur obligation d’accueil.
Pour mettre en oeuvre ce prélèvement, plusieurs options pourraient
être étudiées.
Une première option serait inspirée des pénalités applicables en cas
de retard dans la construction de logements sociaux. Une autre option,
retenue par le rapport de la mission d’information de l’Assemblée
nationale, consisterait à instaurer un prélèvement sur les ressources de
communes de plus de 5 000 habitants, ainsi que sur une fraction de la
dotation d’intercommunalité versée aux établissements publics de
coopération intercommunale compétents en matière de création et
d’aménagement des aires d’accueil.
Dans ce deuxième cas, il appartiendrait au représentant de l’Etat
dans le département de mettre en demeure la collectivité de respecter ses
obligations sur la base d’un bilan annuel de la réalisation des aires et, à
défaut de réponse dans le délai imparti et sous réserve que la commune ou
l’établissement public de coopération intercommunale ne démontre
l’existence de motifs objectifs à l’origine des retards constatés, la
procédure de sanction financière serait engagée. Le calcul du montant de
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la sanction, plafonné à un pourcentage des dépenses de fonctionnement
de la collectivité, prendrait en compte le taux de réalisation des
engagements inscrits dans les schémas départementaux et le potentiel
fiscal par habitant des collectivités concernées.
II
-
La difficile mesure de l’impact sur les
stationnements illicites
A - Une évacuation facilitée des résidences mobiles
stationnées illégalement et un recours croissant à la
médiation
1 -
Une procédure d’évacuation administrative encore peu
utilisée
En contrepartie de l’obligation de création d’aires d’accueil, la loi
du 5 juillet 2000 pose comme principe que les collectivités locales qui ont
satisfait leurs obligations légales d’aménagement d’aires d’accueil
bénéficient de moyens renforcés de lutte contre les stationnements
illicites.
Les gens du voyage ont en effet le devoir de résider sur les aires
d’accueil existantes et encourent le risque d’une évacuation forcée s’ils
choisissent un stationnement illicite.
La simplification et l’accélération de la procédure administrative
résultant de la loi du 5 mars 2007 sont jugées positives par les acteurs
concernés.
Le nombre de mises en demeure ou d’évacuation prononcée est
relativement important : 808 mises en demeure ont ainsi été prononcées
en 2008 et 2009 dans les 77 départements qui ont répondu à l’enquête
conduite par le ministère de l’intérieur. En 2010, 424 mises en demeure
ont été prononcées, au sein des seuls 14 départements ayant répondu à
l’enquête. Le faible taux de réponse des préfectures en 2010 ne permet,
toutefois, pas de savoir si une hausse sensible du nombre de mises en
demeure est constatée au niveau national : en effet, les 14 départements
ayant répondu en 2010 sont ceux qui avaient fait l’usage le plus important
de la mise en demeure en 2009.
L’efficacité du dispositif juridique mis en place pour lutter contre
les stationnements illicites est toutefois relative.
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En effet, les résultats sont très différenciés et l’évacuation forcée
reste peu employée. Elle n’a concerné que 47 situations sur 864 des mises
en demeure en 2008 et 2009, soit 5,5 % du total. En 2010, le nombre
d’évacuations forcées exécutées a fortement augmenté (113), alors qu’il
ne concerne que les 14 départements ayant répondu mais enregistre une
baisse importante en 2011 (33 évacuations forcées exécutées).
Une croissance des évacuations forcées en 2010
La hausse des évacuations forcées en 2010 est essentiellement liée à la
forte croissance des évacuations forcées exécutées à la suite de mises en
demeure, qui reflète un volontarisme nouveau dans les deux départements
concernés.
Dans le Pas-de-Calais, 79 évacuations forcées ont été exécutées à la
suite de 135 mises en demeure prononcées, alors que les 83 mises en
demeure en 2009 n’avaient donné lieu qu’à deux évacuations forcées.
En Isère, 28 évacuations forcées ont été exécutées à la suite de 41
mises en demeure prononcées, alors que seule une évacuation forcée avait eu
lieu en 2009 pour 30 mises en demeure.
La mise en oeuvre du dispositif modifié par la loi de 2007 reste
récente et un recours plus systématique à la procédure d’évacuation
administrative pourrait être constaté au cours des années à venir.
La direction des libertés publiques et des affaires juridiques du
ministère de l’intérieur s’attache à faciliter l’application de cette
procédure. Elle indique aux préfectures les étapes à suivre, en vue
d’éviter une mauvaise utilisation de celle-ci qui pourrait conduire à des
annulations pour vice de forme. Sur 75 recours déposés contre des
décisions de mise en demeure en 2008 et 2009, 14 arrêtés ont en effet été
annulés, et sur 54 recours déposés contre les procédures d’évacuation
forcée, treize ont été annulés.
Plusieurs facteurs peuvent expliquer l’hétérogénéité de l’utilisation
de la procédure selon les départements et la faible exécution des
évacuations forcées.
Tout d’abord, seules les communes qui ont réalisé l’ensemble de
leurs obligations peuvent faire appel à l’évacuation administrative. Les
préfets refusent souvent d’accéder à une demande de mise en demeure
faite par un maire dont la commune respecte ses obligations en matière de
création d’une aire permanente d’accueil mais qui n’a pas encore réalisé
un terrain de grand passage.
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76
COUR DES COMPTES
De même, en cas de transfert de compétence des communes au
profit d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI),
aucune commune membre ne peut prendre un arrêté d’interdiction de
stationner en dehors des aires d’accueil sur son territoire si l’EPCI n’a pas
satisfait à l’ensemble de ces obligations. Cette situation suscite
l’incompréhension de la part des communes membres de l’EPCI sur le
territoire desquelles une aire d’accueil a été implantée.
Le cas précis des
communes qui ont réalisé entièrement leur obligation d’accueil
préalablement
au
transfert
de
compétence
au
profit
d’une
intercommunalité mériterait d’être examiné de manière spécifique ; il
serait utile de leur permettre de bénéficier également de la procédure
d’évacuation forcée.
Les gens du voyage partent le plus souvent dès que la mise en
demeure est faite, sans attendre le déroulement complet du processus
d’expulsion, ce qui a été constaté notamment dans le Loiret et les
Bouches-du-Rhône.
Ce
comportement
explique
que
le
nombre
d’évacuations forcées soit sensiblement plus faible que celui des mises en
demeure.
L’annonce de la décision du préfet de mettre en demeure les
occupants illicites a un effet incitatif qui les engage le plus souvent à
quitter les lieux avant l’intervention des forces de l’ordre. Cet effet
dissuasif est jugé très positif par le ministère de l’intérieur.
2 -
Un développement progressif des dispositifs de médiation
Au-delà des possibilités offertes par la procédure d’évacuation, les
collectivités locales et les préfectures privilégient les solutions amiables
avec les gens du voyage lorsqu’aucune nuisance n’est constatée sur le
terrain ou que la mise en oeuvre de la procédure d’évacuation forcée est
particulièrement délicate. Le départ volontaire des occupants illicites d’un
terrain par la voie de la négociation constitue l’objectif privilégié.
L’organisation d’une évacuation forcée nécessite en effet un
renfort de policiers ou de gendarmes. Lorsque le stationnement illicite est
le fait de grands groupes, ce qui est fréquent compte tenu du taux de
réalisation particulièrement faible des aires de grand passage, la mise en
oeuvre de la procédure d’évacuation suppose une mobilisation de moyens
particulièrement importants et se révèle souvent impraticable.
Selon la mission d’information de l’Assemblée nationale, certains
représentants d’associations de gens du voyage ont d’ailleurs reconnu que
le développement des grands passages s’explique en partie par ce rapport
de force plus favorable que permet le nombre.
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77
En conséquence, la médiation se développe dans certains
départements. Elle est souvent mise en oeuvre par des associations ou par
d’anciens fonctionnaires de police ou de gendarmerie, et généralement
centrée sur la préparation en amont des grands passages. Les médiateurs
assurent l’interface entre les groupes de voyageurs, les communes, les
forces de l’ordre et la préfecture, ce qui permet d’instaurer un dialogue et
de mettre en oeuvre des procédures de négociation.
Les grands passages directement liés aux grands rassemblements
pentecôtistes font plus aisément l’objet d’une préparation en amont en
lien
avec
les
associations
organisatrices.
L’association
nationale
internationale tzigane (ASNIT) a créé à cet effet une structure spécifique,
« Action grands passages » (AGP), qui communique à l’avance le
programme des déplacements de l’été, ce qui facilite les échanges avec
les élus et l’Etat.
Les dispositifs de médiation mis en place dans certains départements
Dans le Calvados, un référent-coordonnateur, dont le poste a été créé
en 2007, est notamment chargé de préparer au mieux les grands
rassemblements d’été et d'être un agent de médiation sur le terrain à la
demande des élus ou des gens du voyage en cas de difficultés ponctuelles ou
récurrentes.
Le Bas-Rhin dispose de deux médiateurs, l’un est pris financièrement
en charge par la communauté urbaine de Strasbourg, l’autre est missionné par
l’Etat et le conseil général pour le reste du département. Leur rôle consiste
principalement à trouver des solutions pour les grands passages en période
estivale : ils orientent les gens du voyage vers les aires d’accueil disponibles,
interviennent en cas de difficulté et recherchent des sites adaptés à l’accueil
de grands groupes. Leur action a permis en 2008 une diminution de 20 % du
nombre de communes concernées par les stationnements illicites et
s’est
renforcée en 2009 et 2010.
La mise en place de dispositifs de médiation ne permet pas de
résoudre l’ensemble des difficultés rencontrées, mais son impact est jugé
probant dans certains départements. En facilitant le dialogue entre les
gens du voyage et l’ensemble des autorités concernées, il permet une
gestion en amont des stationnements illicites et une meilleure anticipation
des conflits potentiels avec les communes.
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COUR DES COMPTES
B - Des effets difficiles à mesurer
1 -
L’absence d’estimation de l’évolution des stationnements
illicites
L’évolution des stationnements illicites de résidences mobiles des
gens du voyage depuis l’entrée en vigueur de la loi du 5 juillet 2000 est
difficile à apprécier.
En effet, les services de l’Etat n’en tiennent pas de statistiques. Ils
recensent généralement les stationnements illicites de manière ponctuelle,
principalement lors de la révision des schémas départementaux. Le
ministère de l’intérieur ne consolide pas les données ainsi établies, ce qui
ne permet pas de comparer la situation d’un territoire à l’autre.
Les collectivités territoriales, dans leur très grande majorité, ne
procèdent
pas
davantage
à
un
recensement
systématique
des
stationnements illicites.
Par ailleurs, les recensements effectués sont d’une qualité limitée :
-
ils ne sont
pas toujours exhaustifs. Les stationnements de
courte durée et de petite taille ne sont, par exemple, pas
systématiquement comptabilisés (Loiret) ;
-
ils ne permettent pas de comparer les stationnements illicites
constatés sur le territoire des collectivités ayant rempli leurs
obligations d’accueil et les stationnements illicites constatés sur
le territoire des collectivités ne les ayant pas remplies.
2 -
Des effets locaux positifs sur les stationnements illicites
L’absence de suivi systématique des stationnements illicites ne
permet pas de porter une appréciation d’ensemble sur l’impact de la
création des aires sur les stationnements illicites. Elle renvoie aux
constats locaux, et donc partiels, auxquels il est possible de procéder.
Même s’ils ne permettent pas de tirer des conclusions générales,
ces constats locaux mettent en évidence les effets positifs sur les
stationnements illicites de la réalisation des aires d’accueil, malgré des
contre-exemples. La tendance est bien celle d’une diminution des
stationnements illicites à la suite de la création des aires.
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79
a)
Une réduction des stationnements illicites à la suite de la création
des aires
La présente enquête a permis de constater que les stationnements
illicites avaient diminué dans plusieurs communes ayant rempli leurs
obligations. De manière générale, l’impact sur les stationnements illicites
est d’autant plus important que l’ensemble des collectivités au sein d’une
même zone géographique a réalisé les aires d’accueil prévues.
Une réduction de stationnements illicites à la suite de la création
d’aires
Le département du Bas-Rhin enregistre ainsi une diminution de
l’ordre de 36 % du nombre de stationnements illicites entre 2008 et 2009
dans les communes inscrites au schéma départemental et ayant rempli leurs
obligations.
La commune de Saint-Pair-sur-Mer (Manche) constate que depuis
l’ouverture de l’aire d’accueil de Granville, en septembre 2005, les tentatives
de stationnement illicites sont beaucoup moins nombreuses et que «
chaque
fois qu’elles ont eu lieu sur des terrains publics, l’évacuation a été
immédiate, de même que sur les terrains privés si les propriétaires le
demandaient
. »
La commune d’Aulnay-sous-Bois et le syndicat d’équipement et
d’aménagement des pays de France et d’Aulnoye (Seine-Saint-Denis)
remarquent que les occupations illicites sont plus courtes et plus rares depuis
qu’un accueil hivernal est organisé grâce au soutien en retour de la
préfecture.
Sur le territoire de la communauté d’agglomération du pays de Flers
(Orne), depuis l’ouverture de l’aire permanente d’accueil, les stationnements
illicites sont au plus au nombre de deux ou trois par an, pour des durées très
courtes, inférieures à une semaine, la plupart des stationnements illicites
présentant un caractère très ponctuel (transit, le temps d’un week-end).
b)
Des stationnements illicites qui perdurent même hors période
estivale sur certains territoires
De manière générale, un pic d’occupations illégales est constaté
durant la période estivale, souvent en lien avec la tenue des grands
rassemblements. De grands groupes s’installent alors massivement et
illégalement sur des terrains privés ou publics. Ces installations illicites
résultent, pour partie, du faible taux de réalisation des aires de grand
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passage mais aussi du refus de certains groupes de stationner sur les
terrains mis à leur disposition.
D’autres
périodes
peuvent
également
conduire
à
des
stationnements illicites importants, comme la période des vendanges dans
la Marne. De manière ponctuelle, les places disponibles en aires d’accueil
peuvent ainsi être en nombre insuffisant, même lorsque les communes ont
réalisé leurs obligations.
En dehors de ces évènements ou périodes spécifiques, la tendance
est à une baisse du nombre de stationnements illicites. Toutefois, en
certains endroits du territoire, ces derniers persistent.
Une persistance des stationnements illicites sur certains territoires
Sur le territoire de Lille Métropole Communauté urbaine (Nord), la
création d’aires d’accueil n’empêche pas de nombreuses occupations illicites
de propriétés communales ou privées, que les communes remplissent ou non
leurs obligations. De plus, l’article 9 de la loi relative à l’accueil et l’habitat
des gens du voyage n’est pas systématiquement appliquée dans les
communes ayant rempli leur obligation. Que leurs communes disposent ou
non d’une aire d’accueil, les maires ont systématiquement sollicité
l’intervention des forces de l’ordre, sauf circonstances particulières. D’une
manière générale, les municipalités incitent les titulaires de droits d’usage des
sites occupés illégalement à solliciter les expulsions. Très rarement, dans les
cas de défaillances manifestes, certaines d’entre elles s’y sont substituées.
En Seine-et-Marne, la situation diffère en zone police et en zone
gendarmerie. La moyenne hebdomadaire de caravanes en stationnement
illicite en zone police a diminué de manière constante entre 2007 et 2010
(1047 caravanes en 2007 contre 469 en 2010). Les stationnements illicites ont
cependant été plus nombreux dans les communes ayant rempli leurs
obligations qu’au sein des communes défaillantes. En zone gendarmerie, on
note une progression des stationnements illicites de 2007 à 2009, de l’ordre
de 126 %, puis un fléchissement de la tendance avec une baisse de 27,8 %
entre 2009 et 2010. Il ne semble pas exister de lien de cause à effet
systématique entre l’aménagement des aires et le nombre de stationnements
illicites dans le département.
A Vitry-sur-Seine
(Val-de-Marne), l’ouverture de l’aire d’accueil des
gens du voyage n’a pas entraîné de baisse significative des occupations
illicites. Au contraire, l’aire est à l’origine de l’arrivée de nombreuses
familles, qui s’installent dans la zone d’activité toute proche, pour y passer
l’hiver.
Au-delà de la réalisation d’une aire d’accueil, les modalités
d’aménagement et de gestion de cette dernière ont également un impact
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sur les stationnements illicites. La société ADOMA, dont l’activité
principale est la gestion de foyers de travailleurs migrants mais qui assure
également une fonction de gestion d’aires d’accueil, relève ainsi une
persistance des stationnements illicites malgré l’installation des aires :
l’aménagement déficient, les tarifs parfois élevés de l’occupation des
emplacements, les horaires d’ouverture trop limités, l’existence d’une
demande d’ancrage territorial non satisfaite sont autant de facteurs à
prendre en compte. Par ailleurs, les conflits ou mésententes entre usagers
conduisent également des familles à refuser de s’installer sur certaines
aires d’accueil.
Si la réalisation des aires d’accueil a eu des effets positifs
significatifs sur certains territoires, leur aménagement n’a pas toujours
permis de faire diminuer de façon significative les stationnements
illicites. La réalisation des aires n’a pas encore démontré tout son intérêt
pour certains élus, confrontés, malgré leurs efforts, à un problème de
stationnement illicite récurrent.
Les tendances qui se dégagent permettent de dresser un bilan qui
est meilleur sur le territoire des communes ayant rempli leurs obligations
que sur les communes qui ne s’y sont pas conformées. Il n’est par ailleurs
pas possible d’évaluer l’impact de la création des aires de grand passage
sur les stationnements illicites importants et récurrents de grands groupes
en particulier en période estivale, leur taux de réalisation étant
particulièrement faible sur l’ensemble du territoire.
En l’absence de dispositif permettant de mesurer l’évolution des
stationnements illicites sur le territoire des collectivités ayant réalisé leur
obligation d’accueil, il est difficile d’apprécier si un équilibre satisfaisant
entre les droits et devoirs réciproques des collectivités et des gens du
voyage a effectivement été atteint, alors que tel était l’objectif de la loi du
5 juillet 2000.
III
-
Une réponse spécifique plutôt efficace aux
grands rassemblements
A - Une organisation sous la responsabilité de l’Etat
1 -
La compétence exclusive de l’Etat en matière de grands
rassemblements
Les grands rassemblements des gens du voyage sont des
manifestations à caractère cultuel, qui regroupent plusieurs dizaines de
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milliers de personnes au sein de plusieurs milliers de caravanes. Ils se
distinguent ainsi des grands passages, qui ne dépassent pas les deux cents
ou trois cents caravanes.
Ces
mouvements
de
très
grande
ampleur
interviennent
généralement au printemps ou pendant la période estivale pour une courte
durée n’excédant pas une quinzaine de jours. A vocation cultuelle, ils sont
peu nombreux et relèvent des obédiences catholique ou pentecôtiste.
Quatre grands rassemblements annuels
Le grand rassemblement catholique le plus ancien est celui qui a lieu
chaque année au mois de mai aux Saintes-Maries-de-la-Mer. Il regroupe une
population estimée à 30 000 personnes (gens du voyage, pèlerins et
touristes). Un autre pèlerinage se déroule à Lourdes au mois d’août durant six
jours et rassemble 8 000 à 10 000 pèlerins. Ces deux rassemblements sont
organisés par l’Aumônerie nationale des gitans et des gens du voyage
44
.
Avec le développement du protestantisme dans la communauté des
gens
du
voyage,
de
nouveaux
grands
rassemblements
d’obédience
pentecôtiste ont vu le jour et connaissent un développement important,
dépassant parfois en nombre les rassemblements catholiques plus anciens.
Chaque année au printemps a lieu un premier grand rassemblement à Nevoy
(Loiret) organisé par l’association évangélique des tsiganes de France « Vie
et Lumière ». Ce rassemblement, qui existe depuis de nombreuses années,
réunit jusqu’à 20 000 participants.
Il est suivi d'un second rassemblement pentecôtiste organisé en août
par la même association. Les rassemblements des dernières années se sont
déroulés dans des lieux différents mis à disposition par convention (en 2009,
dans l’Aisne, du 23 au 30 août, et en 2010 en Haute-Marne du 17 au 31 août)
et ont accueilli jusqu'à 28 000 personnes. En 2011, ce second rassemblement
de l’année s’est déroulé du 21 au 28 août 2011 à Nevoy dans le Loiret et a
accueilli 12 000 personnes environ.
Compte tenu de leur ampleur, les grands rassemblements relèvent
essentiellement d’une gestion de l’ordre public. Conformément aux
dispositions de l’article L. 2214-4 du code général des collectivités
44
Par suite d'une erreur matérielle, lors de la mise en ligne initiale sur le site Internet
de la Cour, le 11 octobre 2012, le texte du rapport indiquait à tort que les deux
rassemblements étaient organisés par l'Association nationale des gens du voyage
catholique. Cette inexactitude a été rectifiée dans le texte mis en ligne le 12 octobre
2012.
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territoriales, «
l’Etat a la charge du bon ordre quand il se fait
occasionnellement de grands rassemblements d’hommes
».
L’Etat a ainsi pour tâche de définir, en amont du rassemblement,
les itinéraires de circulation afin de maîtriser les flux routiers et d'assurer
l'arrivée progressive des caravanes. Il assure, par la présence des forces de
l'ordre, la sécurité et le respect de l'ordre public lors de la manifestation et
durant la période de retrait des pèlerins. Enfin, il organise les secours et
l'offre de soins.
2 -
Une organisation maîtrisée
Compte tenu de l’ampleur des grands rassemblements, une réelle
préparation est indispensable afin d’en assurer le bon déroulement.
a)
Une préparation en amont
L’annualité de ces rassemblements à caractère religieux, dont les
dates sont connues à l’avance, permet une réelle préparation de
l’événement, facilitée par l’existence d’interlocuteurs bien identifiés.
Pour le grand rassemblement à Lourdes qui se déroule en août,
trois réunions préparatoires ont ainsi lieu en février, avril et juin avec les
représentants officiels de l’organisation, les représentants des collectivités
concernées, le représentant de l’Etat, les représentants des forces de
l’ordre ainsi que l’ensemble des services administratifs et techniques.
Pour faciliter le grand rassemblement cultuel du mois d’août de la
mission évangélique tzigane « Vie et Lumière », compte tenu notamment
des contraintes liées a la recherche de terrain, le ministère de l'intérieur
reçoit, dès le début de l’année considérée, le pasteur de la mission
évangélique et les représentants nationaux de l’association nationale
internationale tzigane (ASNIT), dont « Vie et Lumière » est proche
45
.
Cette phase préparatoire propre à l’événement de l’année est
l’occasion d’examiner les propositions et la programmation des
animations faites par les organisateurs, en prenant appui sur les
conclusions des rassemblements précédents.
Les associations organisatrices disposent d’interlocuteurs bien
identifiés. Durant la phase préparatoire, des contacts sont directement
45
Association cultuelle (loi de 1905) protestante, « Vie et Lumière » appartient au
mouvement des pentecôtistes. Elle a été fondée en 1951 et fait partie de la Fédération
protestante de France (FPF) depuis 1975. Elle est présente dans 40 pays et regroupe
110 000 Tsiganes en France. Cette association est proche de l’association nationale
internationale tzigane.
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COUR DES COMPTES
noués au niveau du ministère (grand rassemblement du mois d’été de la
mission évangélique Vie et Lumière) ou restent au niveau local avec le
préfet et les collectivités locales concernées (grand rassemblement de
printemps de la mission évangélique à Nevoy).
Les élus des communes concernées sont également partie prenante
de ce dialogue et sont associés dès la phase préparatoire. Ainsi le
rassemblement de Nevoy s’effectue en coordination avec la ville de Gien
et la commune d’accueil, tandis que le rassemblement de Lourdes associe
tous les maires de la communauté de communes de la ville. Pour le
rassemblement
de
Lourdes,
l’implication
de
la
commune
est
particulièrement forte. Elle programme en effet les réunions préparatoires
et les différentes rencontres institutionnelles et entretient avec les prêtres
chargés de l’organisation un dialogue continu.
b)
Une mobilisation importante de moyens logistiques et humains
Les
grands
rassemblements
nécessitent
une
mobilisation
importante de moyens logistiques et humains, proportionnée à l’ampleur
de l’évènement et au lieu choisi. Ces moyens sont principalement mis en
oeuvre en matière de gestion de l’ordre public, d’une part, et
d’organisation sanitaire, d’autre part.
Ils donnent lieu à un déploiement parfois important des forces de
l'ordre afin de circonscrire et de limiter les éventuels troubles à l'ordre
public : ainsi en 2010, du dispositif d’accompagnement mis en place pour
le rassemblement « Vie et Lumière » organisé pendant l’été compte tenu
de l’ampleur de ce rassemblement (28 000 personnes). Les services de
police et de gendarmerie ont été renforcés et un poste de commandement
opérationnel commun a été activé 24h sur 24 durant toute la durée du
rassemblement. Ces moyens sont essentiellement périphériques, les
organisateurs assurant la sécurité des pèlerins et de leurs invités sur le
site. S’agissant du pèlerinage de Lourdes, deux unités de forces mobiles
sont sollicitées chaque année auprès du préfet de la zone sud-ouest.
En matière sanitaire, pour les rassemblements les plus importants
sur des terrains ne disposant pas d’infrastructures particulières, une
organisation sanitaire spécifique est mise en place par l’agence régionale
de santé (ARS). Il s’agit de veiller à la conformité des conventions
passées en matière d’assainissement et d’enlèvement des ordures
ménagères et de s’assurer par des prélèvements de la fourniture d’eau
potable. Pour les rassemblements de moindre ampleur, cette tâche est
assurée par les municipalités qui préparent les points d’eau et les
captations électriques.
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Un dispositif médical spécifique peut également être mis en place.
Une antenne médicale, qui assure les consultations et les vaccinations, a
ainsi été installée à Nevoy. Pour le grand rassemblement évangélique de
l’été à Semoutiers (Haute-Marne) en 2010, ont été montés un poste de
secours fonctionnant en continu, un centre d’accueil et d’orientation, un
pôle médical et une cellule d’appui médico-social. A défaut ou en
complément, les structures de soins déjà existantes, et suffisamment
dimensionnées, reçoivent une information spécifique (système d’alerte
auprès des structures hospitalières).
D’autres
dispositifs
divers
sont
laissés
à
l’initiative
des
municipalités d’accueil ou des organisateurs et sont prévus en fonction
des besoins identifiés les années précédentes. Un centre d’intervention du
service départemental d’incendie et de secours a ainsi été activé 24h sur
24 et un service postal a été mis en place lors du grand rassemblement de
Vie et Lumière à Semoutiers en août 2010.
c)
Un lieu choisi et adapté
Les terrains d’accueil diffèrent selon l’ampleur des grands
rassemblements.
Pour ceux de moyenne ampleur, les conditions d’accueil relèvent
partiellement des aires de grands passages, mais pour les plus grands
rassemblements il est nécessaire de désigner spécifiquement des terrains
permettant l’accueil d’un très grand nombre de caravanes et de pèlerins.
Pour trois des quatre grands rassemblements, le lieu est identique
d’une année sur l’autre (Lourdes, Saintes-Maries-de-la-Mer, Nevoy). Il
est fait appel à des terrains municipaux ou à des terrains appartenant à des
associations ou des congrégations qui ont les capacités d’accueil
suffisantes.
Les municipalités d’accueil de Lourdes et des Saintes-Maries-de-
la-Mer sont chargées de la définition des espaces nécessaires au
stationnement des caravanes.
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Les terrains mis à disposition par la commune de Lourdes
La municipalité de Lourdes prend chaque année un arrêté municipal
qui identifie les terrains mis à disposition, en fixe la capacité d’accueil (1240
caravanes en 2010) et détermine les dates d’ouverture et de fermeture ainsi
que les conditions de fonctionnement des aires.
Les terrains proposés sont soit des terrains municipaux qui sont des
terrains d’accueil permanents, soit des terrains privés appartenant à un
exploitant agricole ou à une congrégation religieuse. Les terrains privés font
l’objet de conventions entre la commune et les propriétaires ou exploitants
quant à leur utilisation et aux défraiements ou indemnités éventuels.
La commune de Lourdes procède non seulement à la location de
certains terrains privés mais assure aussi pour tous les terrains mis à
disposition des prestations gratuites équivalentes en termes de branchements
électriques, de point d’eau, de toilettes et de collecte des déchets ménagers.
Le rassemblement de printemps de l’association évangélique « Vie
et Lumière » a pour sa part systématiquement lieu sur le terrain de 130
hectares lui appartenant à Nevoy.
Le grand rassemblement de « Vie et Lumière » au mois d’août est
organisé sur un terrain différent chaque année, afin d’éviter une
mobilisation systématique des mêmes préfectures et collectivités.
Compte tenu de son ampleur, il est nécessaire d’identifier un
terrain couvrant une grande superficie, supérieure à 100 hectares. Depuis
1988, la parcelle du domaine public de l’Etat mise à disposition est
généralement un terrain militaire dont l’occupation temporaire est
négociée avec le ministère de la défense. Sur la période 2008–2010, les
bases aériennes ou aérodromes mis à disposition ont permis l’accueil de
20 000 à 28 000 personnes, soit 4 000 à plus de 6 000 caravanes dans
l’Est de la France (Meurthe-et-Moselle en 2008, Aisne en 2009 et Haute-
Marne en 2010).
Il n'y a pas de liste fixe recensant les terrains disponibles en la
matière. Les terrains précédemment identifiés sont parfois dans
l’impossibilité d’être occupés en raison de la pollution des sols ou de la
tenue d’un autre événement. Le choix du terrain fait chaque année l’objet
d’une concertation entre les représentants des associations organisatrices
et le ministère de l’intérieur.
Cette
organisation
n’a
pas
été
reconduite
en
2011.
Le
rassemblement estival initialement prévu sur une base aérienne en Alsace
a finalement été renvoyé in extremis sur le terrain que possède
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l’association évangélique à Nevoy (Loiret), une quinzaine de jours
seulement avant la date fixée
.
d)
Les coûts et leur prise en charge
La prise en charge des coûts d’organisation et de prestations, qui
s’ajoutent aux coûts de mobilisation des forces de l’ordre, diffère selon
les rassemblements examinés.
Pour le rassemblement de Lourdes organisé par la municipalité,
cette dernière prend entièrement en charge la viabilisation des terrains
mis à disposition, y compris celle des terrains « tampons » qui peuvent
éventuellement être utilisés lors d’une arrivée massive imprévue, ou à la
suite d’un incident nécessitant l’éloignement d’une famille ou d’un
groupe.
Le budget pour la ville des Saintes-Maries-de-la mer est de
140 000 € et celui de la ville de Lourdes en 2009 s’est élevé à 76 636 € de
dépenses de fonctionnement (y inclus les indemnités et défraiements des
propriétaires des terrains) et à 154 605 € de dépenses d’investissement
(portiques, séparateurs béton et clôtures). L’association organisatrice a
participé à une partie significative du paiement des fluides
(14 183 €),
durant les six jours du pèlerinage.
En ce qui concerne les grands rassemblements de la mission « Vie
et Lumière », l’Etat participe aux frais en mobilisant les moyens humains
et techniques nécessaires mais n’accorde aucune subvention particulière
aux organisateurs.
Pour celui de Nevoy (Loiret), qui se déroule sur un terrain
appartenant à la mission, cette dernière met en place les installations
nécessaires pour l’accueil des pèlerins et assume l’ensemble des frais liés
aux fluides, à la sécurisation ou à la remise en état d’éventuelles
dégradations sur les équipements publics.
Dans le cadre du grand rassemblement de « Vie et Lumière »
d’août 2010, le protocole d’accord signé entre le préfet et le représentant
de la mission, relatif à la mise à disposition du terrain, prévoit les
modalités de prise en charge financière des coûts liés à l’évènement. Une
somme est en outre consignée comme avance des coûts supportés par
l’association au titre de la redevance d’occupation du terrain, du paiement
des fluides et autres consommations et, le cas échéant, à titre de
dédommagement des dégradations constatées (65 000 €).
La mission évangélique prend à sa charge une très grande part des
coûts de viabilisation du terrain tant au niveau de la sécurisation du site
que de l’organisation sanitaire et du secours aux personnes et aux biens.
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La préparation et le déroulement du grand rassemblement d’août 2010 ont
toutefois laissé à la charge de l’Etat une dépense de 41 703 €, qui ne
prend pas en compte le coût de la mobilisation de 130 policiers et 204
gendarmes.
B - Des difficultés persistantes
1 -
La réduction du nombre de terrains disponibles
Le grand rassemblement estival de la mission évangélique « Vie et
Lumière » rencontre des difficultés liées à l’identification d’un terrain
adapté. Jusqu’en 2011, un terrain a toujours pu être désigné par l’Etat,
même de façon tardive, pour accueillir ce grand rassemblement.
Les terrains identifiés relèvent en quasi-totalité du domaine public
du ministère de la défense. Or, ce dernier met en oeuvre une politique de
cessions immobilières, de sorte que l'Etat dispose progressivement de
moins de terrains qui lui permettraient d'honorer sa compétence.
A cette réduction du nombre de terrains disponibles s’ajoutent les
réticences fortes des élus locaux. C’est sous la pression des élus locaux
que le grand rassemblement de Vie et Lumière d’août 2011, initialement
prévu sur une base aérienne en Alsace, a finalement été renvoyé sur le
terrain appartenant à la mission évangélique à Nevoy.
Selon la circulaire du 8 juillet 2003 du ministère de l’intérieur et du
ministère chargé du logement, compte tenu des spécificités des terrains
susceptibles d’accueillir ces grands passages, quant à leur superficie, leur
emplacement
rural,
leur
utilisation
non
continue
ainsi
qu’aux
aménagements et équipements nécessaires, l’Etat doit pourtant prendre en
charge cette question, au-delà de toute réticence ou refus local et prévoir
un cadre cohérent qui réponde aux besoins des gens du voyage.
Il apparaît nécessaire d’assurer, conformément à la loi, la mise à
disposition par l’Etat de lieux adaptés à la tenue des grands
rassemblements. Instaurer une rotation des terrains permettrait de faciliter
l’acceptation par les élus et leurs administrés de l’organisation de cet
évènement sur leur territoire.
2 -
La délicate gestion du grand nombre
a)
Des arrivées échelonnées parfois difficiles à anticiper
La phase d’arrivée de plusieurs milliers de caravanes convergeant
vers un même lieu demeure délicate à gérer. Le lieu du grand
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rassemblement n’est en effet le plus souvent accessible que quelques
jours avant l’évènement proprement dit. Très en amont du rassemblement
se pose ainsi le problème des « stationnements tampons » pour les
groupes qui convergent par étapes vers le lieu du grand rassemblement.
Les nombreuses communes traversées ne disposent pas toujours
d’aires de grand passage ou de terrains susceptibles d’être utilisés et mis à
disposition des voyageurs, ce qui conduit à des stationnements sauvages
sur des terrains non dédiés ou privés.
De plus, malgré l’identification de zones tampons, ces dernières ne
sont pas toujours suffisantes pour contenir l’afflux des pèlerins.
Ainsi lors du rassemblement de Vie et Lumière à Semoutiers en
août 2010, les pèlerins avaient eu pour consigne de ne pas entrer dans le
département avant le 20 août. Cet objectif de régulation avait été rappelé
aux autres départements chargés d’identifier des zones susceptibles de les
accueillir (capacité globale de 800 à 1 000 caravanes). Cependant, eu
égard aux arrivées massives et pour éviter la saturation des communes
riveraines et des axes routiers, l’ouverture de l’aéroport, destiné à
accueillir le grand rassemblement, avait été anticipée de 48 heures.
Les périodes et les lieux de stationnement prévus ne sont en effet
pas toujours respectés par certains groupes. Le ministère de l’intérieur
adresse pourtant chaque année aux préfets des instructions pour la
préparation de l’accueil estival des grands groupes de caravanes se
rendant ou revenant des grands rassemblements. Les préfets sont invités à
solliciter l’intervention des représentants de l’association « Action Grands
passages » (AGP), étroitement liée à Vie et Lumière, pour appuyer les
préfets dans leur mission de régulation des déplacements. Le ministère de
l’intérieur constate une diminution de l’influence de l’association auprès
des chefs de groupe, qui emporte des conséquences en termes de troubles
à l’ordre public générés par le non-respect des engagements de
stationnement par certains groupes. Il souligne toutefois que l’association
reste l’interlocuteur le plus représentatif, capable d’influer sur les
comportements des gens du voyage.
L’association des maires de France souligne également que les
stationnements tampon en amont des grands rassemblements sont souvent
source de conflits.
Lors du grand rassemblement de Vie et Lumière à Semoutiers en
août 2010, elle a ainsi été amenée à conseiller des maires mis en difficulté
face à des voyageurs qui se livrent à des occupations sauvages au lieu
d’utiliser les aires de stationnement aménagées dans les départements
limitrophes, au motif qu’ils ne souhaitent pas se séparer avant le
pèlerinage.
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L’arrivée des caravanes avant la date prévue est également à
l’origine de difficultés. Pour mener à bien une activité commerciale, les
premiers convois peuvent parfois arriver plusieurs semaines à l’avance.
La ville de Lourdes a ainsi constaté une présence jusqu’à un mois avant le
début du pèlerinage, alors que les terrains mis à disposition par la ville
étaient ouverts cinq jours en amont du rassemblement.
Ces arrivées anticipées conduisent à mettre en oeuvre les
obligations liées aux dispositions de l’article L. 2214-4 du code général
des collectivités territoriales bien avant les dates du pèlerinage,
notamment en ce qui concerne les itinéraires de circulation et la maitrise
des flux.
b)
Une problématique sanitaire liée à l’hygiène et la salubrité
Bien qu'aucun événement sanitaire épidémique n'ait été signalé en
2010, l’installation de structures de soins d'urgence pour des milliers de
personnes nécessite des moyens logistiques importants. Ces derniers sont
d’autant
plus
indispensables
que
le
rassemblement
se
déroule
généralement dans une zone éloignée des structures de santé pérennes
existantes.
A Nevoy, le bilan produit par l’agence régionale de santé de la
région Centre confirme l’importance du dispositif mis en place compte
tenu du nombre de consultations médicales recensées (plus de 500 en
2010), qui concernent, pour plus de la moitié d’entre elles, des patients de
moins de 15 ans. Le bilan de l’activité vaccinale est plus mélangé avec
une faible participation malgré les incitations des organisateurs.
Les problèmes liés à l’hygiène et à la salubrité demeurent des
préoccupations majeures pour l’ensemble des grands rassemblements. A
la lumière des bilans produits, les comportements relevés lors de ces
rassemblements n’intègrent pas toujours les contraintes réglementaires en
matière d’assainissement et de rejet des eaux usées.
Ces comportements critiquables concernent principalement la
salubrité des espaces publics ou privés en périphérie des camps ou
terrains dédiés aux pèlerins. Les nettoyages des sites et abords de terrains
représentent alors une charge importante, qui incombe principalement aux
collectivités organisatrices ou, dans le cadre des rassemblements de la
mission évangélique Vie et Lumière, par les organisateurs conformément
aux conventions conclues.
Face à ces difficultés, il apparaît nécessaire de sensibiliser
davantage les associations organisatrices des grands rassemblements aux
exigences sanitaires liées à l’hygiène et à la salubrité.
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91
3 -
Des relations tendues avec les populations locales
Les problèmes majeurs de sécurité et de débordement à l’intérieur
des terrains restent épisodiques, au regard des bilans des grands
rassemblements produits.
Une progression du nombre des interventions
46
pour des faits
mineurs et non délictueux a été notée uniquement pour le grand
rassemblement de Nevoy au printemps 2010.
Les faits les plus graves relevés lors des grands rassemblements en
2010 concernent un cas de bagarre ainsi que la découverte de quatre
véhicules volés et incendiés (Nevoy). Des incivilités à l’encontre des
structures accueillant les services de l’Etat (jets de pierre) ont également
été constatées.
Par ailleurs, à l’extérieur du terrain d’accueil, aucune incidence
significative n’a été constatée sur la délinquance départementale.
Sont principalement notés de nombreux faits liés au non-respect
des règles d’hygiène qui sont subis par les riverains. Par ailleurs,
plusieurs cas de provocations vis-à-vis des habitants, tant dans la rue que
dans les commerces, ont été signalés lors du grand rassemblement de
Nevoy (collectivités du Loiret proches du lieu du rassemblement).
S’agissant du rassemblement de Lourdes, la municipalité, qui ne
produit pas de bilans formalisés, n’a relevé aucun débordement ni acte de
délinquance en 2009 et 2010. La commune a par ailleurs mis en place un
dispositif de médiation, qui atténue de façon notable les éventuels heurts
et tensions.
En complément des mesures prises par les forces de l’ordre et les
collectivités, certaines associations organisatrices (Vie et Lumière)
doivent également prévoir un dispositif interne de sécurité du
rassemblement conformément aux conventions conclues. Un véritable
effort est à fournir quant à une présence effective et efficace de ces
services de sécurité, leur déploiement n’étant pas systématiquement
constaté sur le terrain.
4 -
Un déficit d’image qui perdure auprès des élus et des populations
locales
Compte tenu de l’arrivée massive d’un grand nombre de pèlerins
dépassant parfois de très loin la population locale dans des localités à
dominante rurale et relativement tranquilles, les riverains évoquent avec
46
61 interventions en 2010 contre 26 en 2009.
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force toutes les nuisances induites : le bruit, les difficultés de circulation
automobile, l’accessibilité réduite des commerces, le débordement sur les
propriétés, privées notamment.
Cependant au-delà de ces doléances générales attachées à tout
groupe et parfois justifiées, ces rassemblements cultuels sont très peu
appréciés par les populations locales. Un phénomène de rejet perdure
compte tenu des modes de vie qui sont très différents, notamment en
matière d’hygiène.
L’annonce, en 2011, de la tenue du rassemblement d’été de la
mission évangélique « Vie et Lumière » sur le terrain de Nevoy a ainsi
déclenché une vague d’opposition des habitants de la commune et de la
ville voisine de Gien, relayée par les élus et les représentants des
commerçants de Gien.
Les mesures réparatrices prises en charge par les organisateurs
(nettoyage des sites, indemnisation des propriétaires en cas de dégâts) ne
permettent pas de remédier au ressentiment que provoquent de tels
comportements. Les réticences des populations locales et des élus
demeurent, même lorsque la manifestation s’est déroulée dans de bonnes
conditions les années précédentes (Ariège).
Pourtant, au regard des deux bilans des grands rassemblements
organisés par la mission évangélique en 2010, les retombées économiques
de l’événement ne sont pas négligeables. Le chiffre d’affaires des grandes
surfaces de la région de Chaumont, en Haute-Marne, a ainsi progressé de
plus de 20 % et les commerces en denrées alimentaires des collectivités
de Nevoy et de Gien (Loiret) ont constaté une nette augmentation de leurs
ventes.
Afin d'améliorer les relations entre les gens du voyage et les
populations locales, les préfets organisent des réunions préparatoires à la
mise en place du dispositif d'accueil des grands groupes, qui ne suffisent
pas à rassurer les habitants des communes concernées.
Communiquer
systématiquement sur le bilan des grands rassemblements permettrait de
réduire les réticences des populations locales et des élus.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Malgré une accélération au cours des dernières années, le taux de
réalisation des aires reste insatisfaisant : au 31 décembre 2010, dix ans
après l’adoption de la loi, seules 52 % des places prévues en aires
d’accueil et 29,4 % des aires de grand passage avaient été réalisées. Le
taux de réalisation devrait cependant s’améliorer au cours des années à
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venir, le nombre de places déjà financées par l’Etat étant sensiblement
supérieur au nombre de places réalisées, en particulier pour les aires
d’accueil.
Le taux global de réalisation masque de très fortes disparités
territoriales.
Alors que près des trois quarts des aires ont été réalisées à
l’Ouest et dans le Centre, il est particulièrement faible en régions
Provence-Alpes-Côte-D'azur, Ile-de-France et Languedoc-Roussillon.
Les subventions d’investissement de l’Etat représentent un effort
financier important, qui ne correspond toutefois qu’à une part
minoritaire du coût réel de réalisation des aires, estimée à 632 M€ dans
le cadre de la présente enquête. Le coût d’investissement moyen est en
effet sensiblement supérieur aux attentes et fortement hétérogène d’un
département et d’une aire à l’autre. La charge foncière et les coûts de
voirie et réseaux divers sont plus déterminants dans le coût de réalisation
des aires que l’aménagement d’équipements sanitaires individualisés.
L’obtention de co-financements de la part des conseils généraux,
des caisses d’allocations familiales et plus rarement des conseils
régionaux apparaît aléatoire, alors qu’elle a un impact significatif sur les
dépenses d’investissement restant à la charge des communes ou
établissements publics de coopération intercommunale concernés.
La réalisation des aires a été freinée par des obstacles multiples :
imprécision initiale des schémas départementaux conduisant à des
retards de réalisation ; réticence des populations riveraines ; coûts
prévisionnels de réalisation largement dépassés, notamment du fait de
travaux de raccordements onéreux, directement imputables aux décisions
des collectivités territoriales d’éloigner les aires des zones habitées ;
absence de volonté des collectivités sur certains territoires ; arrêt du
subventionnement par l’Etat fin 2008.
Mesurer précisément l’impact de la réalisation des aires sur le
stationnement illicite n’est pas possible dans la mesure où il n’est pas
tenu de statistiques sur les stationnements illicites des résidences mobiles
des gens du voyage. Les constats locaux, bien qu’hétérogènes,
accréditent néanmoins l’idée d’une possible corrélation positive entre la
création des aires et une baisse des stationnements illicites.
Les grands rassemblements, qui interviennent au printemps ou
pendant la période estivale, sont peu nombreux et ont une vocation
cultuelle, d’obédience catholique pour les plus anciens ou pentecôtiste
plus récemment. Compte tenu de leur ampleur, leur organisation appelle
des services de l’Etat des mesures relevant principalement de la gestion
de l’ordre public.
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Organisée très en amont en concertation avec les associations
concernées et les collectivités, la gestion des grands rassemblements
apparaît complexe mais efficace. Les coûts générés sont totalement ou
partiellement pris en charge par les associations organisatrices, l’Etat ou
les collectivités supportant généralement ceux liés à la mobilisation des
moyens humains et techniques.
De manière générale, les grands rassemblements se déroulent
dans des conditions satisfaisantes. Si les troubles à l’ordre public
constatés sont rares, les comportements en matière d’hygiène et de
salubrité restent un sujet de préoccupation.
Eu égard à l’ampleur de ces manifestations, l’Etat est le seul à
pouvoir disposer, ou à mobiliser des terrains de taille suffisante, même si
la politique de cessions immobilières et foncières réduit progressivement
les terrains disponibles.
Le rapport avec les populations locales demeure un point sensible.
En 2011, la pression des élus locaux a pour la première fois conduit
l’Etat à renvoyer la tenue du grand rassemblement pentecôtiste d’août
2011 sur un terrain privé appartenant à l’association organisatrice, alors
qu’un terrain adéquat avait été identifié. Les mesures réparatrices mises
en oeuvre et les retombées économiques positives ne permettent pas de
compenser le déficit persistant d’image auprès de la population locale,
dont les élus se font souvent le relais.
La Cour recommande de :
Pour la réalisation des aires d’accueil et de grand passage
7 - inciter les services de l’Etat à une mobilisation du FEDER pour
contribuer à la réalisation du dispositif d’accueil des gens du voyage ;
8 - clarifier l’usage que l’Etat entend faire du pouvoir de substitution du
préfet, en choisissant entre deux options :
- définir ses modalités concrètes d’application afin de permettre sa mise
en oeuvre effective ;
- à défaut, abroger la procédure de substitution ;
9 - rétablir le subventionnement par l’Etat des aires demeurant à
construire dès lors qu’elles ont été validées par les schémas révisés, et
avec pour seule contrepartie un prélèvement financier sur les collectivités
défaillantes ;
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Pour la lutte contre les stationnements illicites
10 - établir des statistiques annuelles relatives aux stationnements
illicites des résidences mobiles des gens du voyage dans les collectivités
ayant rempli ou non leurs obligations de création de structures
d’accueil ;
11 - améliorer la gestion en amont des grands passages en lien avec les
associations de gens du voyage et développer dans ce cadre des
dispositifs de médiation afin de favoriser le dialogue entre les gens du
voyage, les collectivités et l’Etat et limiter ainsi les stationnements
illicites.
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Chapitre III
L’aménagement, la gestion des aires et
l’habitat adapté : une faible
mobilisation des acteurs publics
I
-
Une faible attention à l’aménagement et la
gestion des aires
L’aménagement satisfaisant et la gestion adaptée des aires
d’accueil favorisent leur occupation par les gens du voyage, qui n’ont
alors aucun intérêt à privilégier un stationnement illicite, et par
conséquent l’acceptation de leur présence par les riverains.
A - Les lacunes dans l’aménagement des aires
1 -
Une application des normes techniques d’aménagement mal
contrôlée
Les normes techniques d’aménagement des aires d’accueil ont
été définies par le décret n° 2001-569 du 29 juin 2001, qui n’a pas été
modifié depuis l’origine, et précisées par deux circulaires, en 2001 puis
en 2006.
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Les normes techniques d’aménagement des aires d’accueil
Le décret n° 2001-569 du 29 juin 2001 prévoit qu’au minimum, un
bloc sanitaire (une douche et deux WC) doit être installé pour cinq places,
une place devant permettre le stationnement d’une caravane, de son véhicule
tracteur et le cas échéant de sa remorque.
Chaque place de caravane doit être dotée d'un accès aisé aux
équipements sanitaires, à l'alimentation en eau potable et en électricité et à
une évacuation d’eaux usées.
L’Etat doit s’assurer que les prescriptions réglementaires en
matière d’aménagement sont respectées par les collectivités. L’obtention
des subventions de l’Etat est, en effet, subordonnée à la conformité des
aires aux normes techniques d’aménagement.
Le contrôle du respect de ces normes est généralement exercé par
les services de l’Etat au moment de l’examen du dossier de demande de
subvention d’investissement ou lors de la mise en service de l’aire.
En revanche, la conformité ultérieure aux normes techniques des
aires est plus rarement vérifiée, alors que les aires mises en service depuis
plusieurs années peuvent ne plus être conformes.
Certaines places sont ainsi trop petites pour permettre d’assurer le
stationnement d'une caravane, de son véhicule tracteur et éventuellement
de sa remorque, une occupation trop dense de l’aire étant autorisée.
Sur certaines aires, l’accès aux équipements sanitaires, à
l'alimentation en eau potable et en électricité ou à une évacuation d’eaux
usées n’est pas aisé. Sur l’aire du Réaltor à Aix-en-Provence, seules
certaines bornes (accès à l’alimentation en eau potable et en électricité)
sont équipées d’une évacuation des eaux usées, ce qui provoque des
nuisances olfactives et ne permet pas une bonne hygiène.
Par ailleurs, les blocs sanitaires effectivement disponibles ne
correspondent pas toujours aux normes. Certaines aires gérées par la
société de gestion des aires d’accueil SG2A Hacienda ne disposent pas de
modules sanitaires en nombre suffisant : sur les aires de Saint-Armel
(Morbihan) et de Loire-Layon (Maine-et-Loire), aucune douche n’est
disponible et le nombre de douches est inférieur aux prescriptions
réglementaires sur les aires de Wattrelos, Saint-André (Nord), et Blagnac
(Haute-Garonne).
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L’AMENAGEMENT,
LA
GESTION
DES
AIRES
ET
L’HABITAT
ADAPATE : UNE FAIBLE MOBILISATION DES ACTEURS PUBLICS
99
2 -
Une individualisation des sanitaires désormais largement
privilégiée
L’individualisation
des
sanitaires
et
des
équipements
par
emplacement est privilégiée par la majeure partie des collectivités.
Au sein d’un échantillon de six départements appartenant aux
régions étudiées dans le cadre de l’enquête
47
, 38 aires sur 52 mises en
service disposent ainsi de sanitaires individuels, soit 73 %.
L’individualisation des sanitaires est prédominante sur les aires
récentes, les sanitaires collectifs étant essentiellement installés sur les
aires construites avant la loi du 5 juillet 2000 ou au cours des premières
années de son application
.
Compte tenu des avantages liés à
l’individualisation des sanitaires en termes de gestion et de coûts
d’entretien de l’aire, cette solution est désormais fréquemment privilégiée
par les maîtres d’ouvrage. Elle répond à la demande des usagers en
termes de confort et favorise leur responsabilisation et donc leur
appropriation de l’aire, ce qui accroît la pérennité des équipements et
diminue sensiblement les coûts d’entretien.
Ainsi, dans les Bouches-du-Rhône, où les aires sont anciennes,
les sanitaires collectifs sont les plus nombreux. En revanche, dans le Bas-
Rhin,
la
Charente-Maritime
et
les
Vosges,
les
sanitaires
sont
individualisés sur la quasi-totalité des aires récentes.
Le schéma départemental révisé des Côtes-d’Armor souligne que
le coût d’investissement de ces équipements individualisés est largement
compensé par une gestion facilitée, un moindre coût d’entretien et une
plus grande pérennité des équipements.
La circulaire du 28 août 2010 relative à la révision des schémas
départementaux recommande, en conséquence, l’individualisation des
sanitaires, ce qui apparaît d’autant plus approprié que cette option n'est
pas déterminante dans le coût final de réalisation, comme l’a indiqué le
rapport du conseil général de l’environnement et du développement
durable d’octobre 2010.
3 -
Des aménagements parfois mal adaptés
La mauvaise conception initiale de certaines aires est source de
difficultés ultérieures
: la configuration des emplacements, la qualité
parfois faible des matériaux retenus, la conception inadéquate des blocs
47
Bas-Rhin, Bouches-du-Rhône, Hérault, Loiret, Marne, Seine-et-Marne.
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sanitaires sont autant d’éléments qui ont un impact majeur tant sur la
fréquentation des aires que sur les coûts d’entretien et de réparation.
Les problèmes techniques liés à la faible qualité ou à l’inadaptation
des infrastructures peuvent résulter d’investissements insuffisants, d’une
conception lacunaire de l’aménagement, d’une attention limitée portée au
suivi des travaux par les maîtres d’ouvrage et les maîtres d’oeuvre ou de
défaillances dans la réalisation elle-même. Lorsque des difficultés d’ordre
divers s’accumulent, le fonctionnement correct de l’aire est impossible.
Les défaillances de certains équipements nécessitent dès lors la réalisation
de travaux complémentaires, l’ensemble des aménagements nécessaires
n’ayant pas été prévu à l’origine.
Des défaillances techniques liées à l’inadaptation de
l’aménagement des aires
Sur plusieurs aires gérées par la société « Gens du voyage » (GDV),
des insuffisances sévères ont touché les réseaux d’alimentation en eau, mal
conçus, et d’électricité, hors normes. L’absence de mise hors gel de
nombreuses installations a également été constatée. Sur l’aire de Marange
(Moselle), des difficultés sont ainsi apparues dès l’ouverture de l’aire.
En raison de difficultés techniques diverses, des ouvertures d’aires ont
ainsi été repoussées (Bordeaux en Gironde), certains emplacements
condamnés (Jaux dans l’Oise) et certaines aires fermées temporairement.
Sur 23 des 54 aires gérées par la société ADOMA, des travaux
imprévus ont été réalisés après l’ouverture de l’aire en raison des déficiences
techniques constatées ou pour améliorer l’accueil des résidents et des travaux
demeurent nécessaires voire indispensables sur d’autres aires.
Afin
de
prévenir
les
défaillances
techniques,
sources
de
dysfonctionnements et de surcoûts ultérieurs, les collectivités territoriales
devraient porter une plus grande attention à l’aménagement initial des
aires.
En la matière, l’Etat doit en principe exercer une fonction de
conseil auprès des collectivités. Si dans de nombreux départements, par
exemple dans l’Hérault, les services de l’Etat se limitent à informer les
collectivités de la réglementation en vigueur et des normes techniques
applicables, dans d’autres départements, ils favorisent la diffusion de
bonnes pratiques (Seine-et-Marne). L’implication plus active des services
déconcentrés de l’Etat dans leur fonction de conseil auprès des
collectivités et la diffusion au niveau national des bonnes pratiques
favoriseraient également un aménagement des aires plus adéquat.
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LA
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L’HABITAT
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101
B - Le suivi limité de la gestion des aires par les
pouvoirs publics
1 -
Une implication faible de l’Etat au niveau national et local
a)
Des dépenses de fonctionnement des aires subventionnées
par
l’Etat et la caisse nationale des allocations familiales
L’Etat subventionne le fonctionnement des aires d’accueil au
titre de l’allocation temporaire de logement (ALT 2). En 2010, 1 047
aires conventionnées (18 815 places) ont bénéficié de l’aide à la gestion,
dont le versement est confié à la caisse d’allocations familiales.
Le montant de cette aide à la gestion des aires d’accueil est de
132,45 € par place et par mois. Fixé par l’arrêté du 28 mai 2004, il n’a pas
été modifié depuis. Il s’agit d’un montant global, cofinancé à parts égales
par le budget de l’Etat et les crédits de la branche famille (Caisse
nationale d’allocations familiales de la sécurité sociale), l’Etat prenant
également en charge les frais de gestion.
Les modalités de versement et de gestion de la subvention de
fonctionnement des aires d’accueil
Conformément à l’article L. 851-1-II du code de la sécurité sociale,
l’Etat participe directement au financement du fonctionnement de l’aire
d’accueil, par l’intermédiaire d’une aide financière forfaitaire versée au
gestionnaire de l’aire. Celui-ci peut être une commune, un établissement
public de coopération intercommunale (EPCI) ou une autre personne morale
de droit public ou privé.
La caisse d'allocations familiales est chargée d’assurer le versement de
cette aide forfaitaire. Elle est versée mensuellement directement au
gestionnaire. Elle est calculée sur la base d'un montant forfaitaire par place-
caravane et par mois et versée que les places soient occupées ou non. Les
périodes de fermeture pour entretien n’ouvrant toutefois pas droit à l’aide, les
aires ne sont donc souvent financées que sur 11 mois.
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102
COUR DES COMPTES
Les modalités de gestion de l’ALT 2 sont définies dans le cadre des
conventions passées entre l’Etat, la caisse nationale d’allocations familiales et
l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)
,
qui précisent
notamment les informations statistiques et comptables que la CNAF doit
communiquer à l’Etat.
Au sein du budget de l’Etat, l’allocation de logement temporaire
(ALT 2) est financée dans le cadre du programme budgétaire 177
«
Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables »
.
La réalisation progressive des aires d’accueil s’est logiquement
traduite par une augmentation constante des subventions versées pour le
fonctionnement des aires dans le cadre de l’ALT 2. Leur montant a été
multiplié par plus de 10 entre 2003 et 2011. La progression des dépenses
au titre de l’ALT 2 a été particulièrement sensible à partir de l’année
2006, la réalisation des aires s’étant accélérée au cours des dernières
années.
Sur la période 2002-2011, le montant des subventions versées par
l’Etat et la caisse nationale d’allocations familiales au titre de l’ALT 2
s’élève au total à 164,5 M €.
Evolution des dépenses au titre de l’allocation de logement
temporaire (ALT) 2 (2002 – 2011)
En M €
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Dépenses
totales
ALT 2
1,45
3,2
5,6
7,7
10,8
16,6
22,8
28,5
33
34,9
nd
Part ALT
2 de l’Etat
(50 %)
48
0,75
1,6
2,8
3,8
5,4
8,3
11,4
14,2
16,5
16,5
12,375
(LFI)
Source : Cour des Comptes d’après la
direction générale de la cohésion
sociale (ministère chargé des affaires sociales)
La loi de finances pour 2012 a modifié le mode de calcul de
l’allocation temporaire de logement (ALT) 2 : l’aide, qui était auparavant
attribuée en fonction du seul nombre de places conventionnées, prend
désormais en compte le taux d’occupation des places. Cela conduit à une
48
Compte tenu des limites des informations dont la direction générale de la cohésion
sociale dispose, les dépenses de l’Etat sont estimées en supposant que les dépenses
exécutées sont bien égales à 50 % du total de l’allocation temporaire de logement 2.
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baisse des crédits en loi de finances initiale de 3,125 M€ au titre de l’ALT
2, ce qui représente l’équivalent de 3 855 à 4 205 places conventionnées
par an qui ne sont plus financées par l’Etat. Cette baisse participe de la
réduction
des
crédits
destinés
à
l’action
«
Prévention
de
l’exclusion
» (11 % entre 2011 et 2012).
Selon le projet annuel de performances (PAP) 2012 du programme
177, l’objectif est d’accroître l’efficience du dispositif de soutien aux
aires d’accueil, en conditionnant l’aide à l’occupation effective de la
place, compte tenu de la baisse du taux d’occupation sur les derniers
exercices. Cette tendance à la baisse apparaît cependant toute relative : si
le taux d’occupation au 15 décembre a légèrement baissé (64,2 % en 2007
contre 58,7 % en 2010), il est en revanche stable au 15 juin.
La prise en compte du taux d’occupation des aires dans le calcul
de la subvention de fonctionnement a pour objet d’éviter la prise en
charge d’une partie trop importante du coût de fonctionnement d’aires
peu occupées.
La modulation de l’allocation temporaire de logement 2 au regard
du taux d’occupation permet également d’éviter certains risques liés à une
aide versée en fonction du seul nombre de places conventionnées : le
montant de la subvention ne variant pas en fonction du taux d’occupation,
le gestionnaire n’a aucun intérêt financier à inciter les gens du voyage à
stationner sur l’aire,
d’autant moins qu’un taux d’occupation faible induit
également des coûts d’entretien et de fonctionnement réduits. Sur la
moitié des aires gérées par la société « Gens du voyage » (GDV), le taux
d’occupation est ainsi inférieur à 50 % et parfois particulièrement faible
(20 % et 24 % respectivement à Toul (Meurthe-et-Moselle) et à Agde
(Hérault) en 2009). Dans la plupart des cas, le taux d’occupation est
également inférieur aux prévisions sur lesquelles les projets de budgets
ont été établis.
Les modalités de gestion de l’aire sont cependant loin d’être le
seul facteur explicatif du taux d’occupation des aires. Les aires gérées par
ADOMA, qui ont un taux d’occupation faible, correspondent souvent à
des aires isolées, connaissant des problèmes d’aménagement sérieux ou
dont le droit de passage est considéré comme dissuasif.
La prise en compte du taux d’occupation dans le calcul de
l’allocation temporaire de logement 2 suppose de définir un taux de
référence adéquat. Ce dernier doit être fixé de manière à garantir que
l’aire remplit pleinement sa fonction d’accueil, tout en ne conduisant pas
à une fermeture de places.
L’option actuellement envisagée par le ministère chargé des
affaires sociales, consistant à combiner une part fixe en fonction du
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nombre de places conventionnées et une part modulable tenant compte de
l’occupation effective, apparaît pertinente
49
.
b) Le retrait de l’Etat
Le suivi de l’allocation temporaire de logement 2 (ALT 2), mis en
place au niveau national, reste trop général.
Le ministère chargé des affaires sociales dispose tout d’abord
d’une information limitée sur les dépenses engagées par l’Etat au titre de
l’ALT 2. De manière significative, jusqu’en 2010, les versements de
l’Etat à la caisse nationale d’allocations familiales ne distinguaient pas
l’allocation temporaire de logement 1 et l’allocation temporaire de
logement 2. La distinction opérée depuis 2011 constitue un progrès.
Le ministère n’est par ailleurs pas en mesure d’évaluer la part des
dépenses de fonctionnement totales des aires prise en charge via l’ALT 2.
Il ne dispose en effet d’informations ni sur le coût moyen total de
fonctionnement des aires, ni sur les disparités départementales en termes
de coûts de fonctionnement. Il n’est donc pas en mesure de procéder à
une analyse des coûts de gestion des aires et de l’impact de la subvention
de fonctionnement versée par l’Etat sur ces coûts.
Par ailleurs, le ministère n’est pas davantage à même de conduire
une analyse des caractéristiques de l’usage des aires par le public
accueilli, compte tenu de la qualité et la fiabilité limitées des données
statistiques établies à sa demande par la caisse nationale d’allocations
familiales (CNAF).
Les données statistiques relatives à l’ALT 2 établies par la CNAF
Conformément aux dispositions de la convention de gestion de l’ALT
2 conclue avec l’Etat, la caisse nationale d’allocations familiales (CNAF)
établit un bilan annuel de l’occupation des aires d’accueil subventionnées,
aux niveaux national et départemental. Ce bilan est transmis à la direction
générale de la cohésion sociale. La caisse s’appuie sur les bilans transmis par
les caisses d’allocations familiales qui recueillent les données auprès des
organismes gestionnaires.
Les données communiquées par la CNAF sont conformes aux
dispositions de la convention mais présentent plusieurs limites :
49
Pour ADOMA, le fait que cette subvention puisse ne pas être versée dans son
intégralité représente un risque élevé pour les gestionnaires. De plus, le fait qu’une
aire ne soit pas occupée n’en diminue pas pour autant les coûts de fonctionnement.
Par ailleurs, une telle mesure inciterait à encourager la sédentarisation.
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- tout d’abord, les statistiques relatives à l’ALT 2 ne sont établies que
depuis 2007, ce qui ne permet pas de disposer d’une analyse de long terme
sur l’évolution des caractéristiques de l’usage des aires ;
- de plus, les données établies apparaissent incomplètes. Certaines
informations ne figurent pas dans la grille des données à renseigner, alors
qu’elles seraient utiles. A titre d’exemple, la catégorie relative aux personnes
séjournant sur une aire sur une période « de 15 jours à 6 mois » est trop large
pour permettre de différencier les usagers itinérants de ceux dont la durée de
séjour plus longue témoigne d’un ancrage territorial ;
- enfin, la fiabilité des données consolidées par la CNAF est limitée
par plusieurs facteurs. L’ensemble des états statistiques des organismes
gestionnaires n’est pas transmis aux caisses d’allocations familiales et les
statistiques non transmises pourraient être en nombre significatif, au regard
de l’écart constaté entre le nombre de places mises en service et le nombre de
places conventionnées (12,6 % des places mises en service ne sont pas prises
en compte). Une partie significative des bilans reçus par la CNAF comportent
des incohérences, qui se sont réduites grâce aux contrôles mis en place par les
caisses d’allocations familiales.
Les données statistiques établies par la caisse nationale
d’allocations familiales ne permettent pas, en l’état, de fonder solidement
une analyse des caractéristiques de l’usage des aires d’accueil par le
public accueilli et le caractère limité des informations comptables et
statistiques dont dispose le ministère chargé des affaires sociales réduit
sensiblement sa capacité à piloter l’ALT 2.
Le ministère envisage de conduire fin 2012, en lien avec la caisse
nationale d’allocations familiales, une évaluation complète du dispositif
de l’ALT 2.
Comme le souligne la caisse nationale d’allocations familiales,
l’amélioration de la qualité des données relatives au public accueilli sur
les aires doit être envisagée dans le cadre des conventions signées avec
les organismes gestionnaires et des obligations associées aux bilans
d’occupation et doit être impulsée par les services de l’Etat.
Objet de peu d’attention au niveau central, la gestion des aires ne
mobilise que peu les services de l’Etat au niveau déconcentré.
Si la gestion des aires est de la responsabilité des collectivités
territoriales (communes ou établissements publics de coopération
intercommunale), l’Etat a cependant un rôle spécifique à exercer en
matière de gestion des aires d’accueil en lien avec le versement de sa
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subvention de fonctionnement à travers la convention qu’il conclut avec
le gestionnaire et la validation du règlement intérieur de l’aire.
La convention conclue entre l’Etat et le gestionnaire de l’aire au
titre des articles L. 851-1-II et R. 851-6-II du code de la sécurité sociale
Conformément à l’article L. 851-1-II et à l’article R. 851-6-II du code
de la sécurité sociale, une convention est passée entre l’Etat et le gestionnaire
de l’aire afin de clarifier les conditions dans lesquelles l’Etat participe au
financement du fonctionnement de l’aire ainsi que les caractéristiques de la
gestion de l’aire d’accueil.
Cette convention détermine la capacité effective de l’aire d’accueil, le
montant prévisionnel de l’aide forfaitaire annuelle, les modalités de calcul du
droit d'usage perçu par les gestionnaires des aires d'accueil et définit les
conditions de leur gardiennage. A l’appui de la demande d’aide déposée par
le gestionnaire de l’aire auprès du préfet du département, le gestionnaire
adresse avant la fin de chaque année civile un dossier au préfet et à la caisse
d'allocations familiales.
Sont ainsi communiqués conformément à l’article R. 851-6-II : le
bilan d'occupation des places de caravanes des douze derniers mois ;
le
nombre de places de caravanes effectivement disponibles, mois par mois,
pour l'année à venir ; un état arrêté à la date du 30 septembre indiquant pour
les douze derniers mois l'aide versée par la caisse d’allocation familiale, le
montant du droit d'usage perçu auprès des gens du voyage ainsi que les
dépenses de fonctionnement et d'entretien de l'aire ; le rapport de visite
mentionné à l'article 4 du décret n° 2001-569 du 29 juin 2001 relatif aux
normes techniques applicables aux aires d'accueil des gens du voyage.
C’est sur la base de ces documents que le préfet et le gestionnaire de
l’aire peuvent signer un avenant annuel à la convention initiale. Aucun
avenant ne peut être signé si les documents énumérés aux 1° à 4° du présent
article ne sont pas produits ou si les normes fixées par le décret n° 2001-569
du 29 juin 2001 précité ne sont plus respectées.
L’Etat doit assurer la conformité des conventions qu’il conclut
avec le gestionnaire avec la réglementation en vigueur. Or, tel n’est pas
toujours le cas. Il est en effet fréquent que l’aide à la gestion ne soit pas
versée au gestionnaire direct de l’aire, contrairement à ce que prévoit la
réglementation, mais aux collectivités territoriales, alors qu’elles ont
délégué la gestion des aires à un tiers.
Cette pratique est répandue au vu des résultats de l’enquête
conduite auprès de sociétés chargées de la gestion des aires d’accueil par
les collectivités (ADOMA, SG2A Hacienda, GDV). Ainsi, la subvention
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de l’Etat au fonctionnement des aires gérées par la société « Gens du
voyage » (GDV) est systématiquement versée aux collectivités, à une
exception près. Contraire à la réglementation, cette pratique ne permet
pas d’assurer une réelle transparence des recettes des gestionnaires
d’accueil, la subvention de fonctionnement de l’Etat n’étant pas
identifiable.
Par ailleurs, les services de l’Etat s’impliquent peu dans la gestion
des aires. Les documents transmis conformément à l’article R. 851-6-II
du code de la sécurité sociale ne font généralement l’objet d’aucune
exploitation et sont rarement confrontés à des constats effectués sur place.
Alors que ces derniers doivent procéder à la validation du
règlement intérieur des aires d’accueil, certaines modalités de gestion qui
y sont définies ne respectent parfois pas les règles fixées par le décret du
5 juillet 2001. A titre d’exemple, le règlement de l’aire de Sully-sur-Loire
dans le Loiret ne prévoit que le passage d’un employé municipal une ou
deux fois par semaine pour percevoir les redevances, alors que le décret
indique qu’une présence quotidienne doit être assurée au moins six jours
par semaine.
De même, sur la communauté d’agglomération de La
Rochelle, le gardiennage n’est assuré que 5 jours sur 7.
La faible implication des services de l’Etat dans la gestion des aires
peut conduire à un versement de la subvention de fonctionnement sans
que la conformité des modalités de gestion de l’aire à la réglementation
ne soit vérifiée.
Dans certains départements, les services de l’Etat ont néanmoins
mis en place de bonnes pratiques :
-
sur certains territoires, l’Etat apporte ainsi son appui aux
collectivités lors de l’élaboration du règlement intérieur,
notamment en établissant un modèle-type de règlement
intérieur (Seine-et-Marne) ;
-
d’autres départements ont prévu d’harmoniser et d’exploiter les
bilans annuels de fonctionnement des aires élaborés par les
gestionnaires et transmis au préfet dans le cadre de l’attribution
de l’aide à la gestion des aires d’accueil (Mayenne).
2 -
L’intérêt variable des collectivités pour la gestion des aires
a)
Un libre choix des collectivités entre gestion directe et gestion
déléguée
Les collectivités chargées de la gestion des aires d’accueil ont la
possibilité d’opter pour la gestion directe en régie ou pour la gestion
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déléguée à un prestataire extérieur, conformément à l’article 2 de la loi du
5 juillet 2000.
La compétence communale ou intercommunale ne semble pas
déterminante dans le choix opéré entre gestion directe et gestion indirecte.
Fin juillet 2010, les 37 collectivités ayant délégué la gestion de leurs 54
aires d’accueil à ADOMA comprenaient ainsi 15 communes et 22
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
Le choix d’une gestion directe semble toutefois plus répandu dans
les communautés d’agglomération que dans les communes ou les autres
EPCI. Tel est le cas dans le Loiret, où les cinq aires de la communauté
d’agglomération d’Orléans Val-de-Loire sont gérées directement par
l’EPCI, alors que la gestion des sept autres aires, qui sont sous la
responsabilité des communes, a été déléguée. De même en Charente-
Maritime, les huit aires gérées en régie sont de la compétence des
communautés d’agglomération de la Rochelle.
Les communautés d’agglomération ont généralement compétence
pour la réalisation et la gestion de plusieurs aires d’accueil, ce qui peut
faciliter une gestion directe en réseau des aires concernées, avec parfois la
mobilisation d’un personnel dédié, comme pour les communautés
d’agglomération de La Rochelle et Royan-Atlantique. Les communes
peuvent être davantage enclines à déléguer la gestion de l’aire,
notamment lorsqu’elles manquent d’expérience en la matière.
Chacun des modes de gestion a des avantages.
Les avantages respectifs de la gestion directe et de la gestion
déléguée
La gestion déléguée permet de faire appel à des prestataires ayant
acquis une expérience professionnelle en matière de gestion des aires et
disposant de méthodes et d’outils qui leur sont propres (logiciels de gestion
des aires notamment) ainsi que d’une bonne connaissance du public accueilli.
Le caractère spécifique de la gestion des aires a ainsi conduit le syndicat
mixte des gens du voyage regroupant 34 communes et Lille Métropole
communauté Urbaine à avoir recours à des professionnels du secteur (société
Vesta et SG2A Hacienda). Le syndicat mixte est compétent pour gérer les
aires d’accueil et Lille Métropole exerce ses obligations en tant que
propriétaire des équipements.
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La gestion directe facilite les relations entre la commune et l’aire
d’accueil : cela favorise la prise en compte des difficultés qui peuvent être
rencontrées par les gens du voyage accueillis, notamment en matière d’accès
aux services de droit commun et d’accompagnement social. La communauté
d’agglomération du Pays de Flers a ainsi opté pour une gestion en régie,
compte tenu de la réactivité de ce mode de gestion, qui ne comprend pas
d’intermédiaire.
Le choix d’une gestion directe ou déléguée n’apparaît pas en soi
déterminant pour la qualité de l’accueil des gens du voyage. Les
difficultés de fonctionnement constatées sur certaines aires sont
largement indépendantes du mode de gestion retenu.
b)
Un reste à charge significatif pour les collectivités
Les coûts de gestion des aires d’accueil en service sont très
variables d’une aire à l’autre. Selon l’étude réalisée à la demande de la
direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction
(DGUHC) en janvier 2008, sur les 15 aires étudiées, les coûts de
fonctionnement par place variaient de 1 300 € à 5 000 € par an.
L’enquête conduite par le réseau « Gens du voyage » au sein de
l’association Réseau IDEAL sur la gestion technique des aires confirme
le constat d’une grande hétérogénéité. Selon les premiers résultats établis
auprès d’un échantillon de 80 collectivités fin 2011, 48 % des coûts de
gestion sont compris entre 1 500 € et 3 000 € par place, 24 % entre
3 000 €
et 5 000 € et 28 % sont supérieurs à 5 000 €.
En tout état de cause, les dépenses de fonctionnement de l’aire ne
sont que partiellement prises en charge par la subvention accordée par
l’Etat. Selon l’étude de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et
de la construction, elle représente en moyenne 38,9 % du coût total de
fonctionnement des 15 aires étudiées. Pour les cinq aires de la
communauté urbaine de Strasbourg (Bas-Rhin), l’aide au fonctionnement
versée par l’Etat demeure également sensiblement inférieure à 50 % en
2009
et
varie
de
20,3
%
(Illkirch-Graffenstaden)
à
36,7
%
(Geispolsheim).
Par ailleurs, les redevances des usagers ne couvrent qu’une part
modeste des dépenses de fonctionnement.
Ainsi, pour les 54 aires dont la gestion est confiée à la société
ADOMA, les redevances des usagers ne représentent que 8,9 % des
produits des aires en 2009. Si elles sont très variables d’une aire à l’autre,
les redevances des usagers représentent rarement plus du tiers du coût de
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gestion des aires (22,3 % du coût de gestion de l’aire de la commune de
Ouistreham dans le Calvados en 2010 par exemple).
Le développement des modalités de gestion visant à
responsabiliser les usagers et à éviter les impayés
Afin d’assurer le recouvrement des redevances, le paiement
individualisé des fluides (eau et électricité) en fonction de la consommation
réelle est généralement privilégié et d’ailleurs recommandé par la circulaire
du 28 août 2010 relative à la révision des schémas départementaux. Il permet
de responsabiliser les usagers et d’éviter ainsi une surconsommation des
fluides. Il permet également aux usagers de ne payer que ce qu’ils
consomment et au gestionnaire de couvrir la réalité des dépenses engagées à
ce titre. Ce système est retenu par la grande majorité des aires.
Une partie des aires d’accueil a par ailleurs opté pour un système de
prépaiement, généralement via un système de télégestion. Ce système vise à
éviter tout impayé, les consommations étant payées à l’avance et les fluides
étant coupés en l’absence de paiement. La mise en place de systèmes de
télégestion semble se développer : alors que 40 % des aires étaient
concernées en janvier 2006, 56 % des collectivités ayant répondu à l’enquête
du Réseau Ideal fin 2011 ont mis en place un tel système.
D’après l’enquête précitée, 70 % des collectivités ayant choisi ce
système indiquent en être, dans l’ensemble, satisfaites. Toutefois, certaines
mettent en avant les coûts des réparations et de la maintenance ainsi que les
importantes difficultés rencontrées en cas de dysfonctionnements du système
de télégestion. Ces difficultés sont également soulignées par les sociétés
gestionnaires d’aires d’accueil, comme ADOMA, SG2A Hacienda et GDV.
Les dépenses de fonctionnement restant à la charge des
collectivités peuvent être significatives. Ainsi, malgré les subventions
versées par l’Etat (20,3 à 36,7 % selon les aires) et par le conseil général
du Bas-Rhin (9,8 à 17,3 %), la contribution de la communauté urbaine de
Strasbourg à la prise en charge du coût de la gestion des cinq aires en
service représente entre 38,5 % et 60,4 % des recettes de fonctionnement
des aires en 2009.
c)
Un suivi pourtant inégal de la gestion des aires
Malgré la charge financière que représente le fonctionnement des
aires, seule une partie des collectivités s’est investie dans le suivi de la
gestion des aires.
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Certaines collectivités considèrent en effet que la délégation de la
gestion de l’aire permet une implication minimale dans le fonctionnement
de celle-ci : l’agent de la société GDV chargée de la gestion de l’aire de
Montpellier-Bionne peine ainsi à entrer en contact avec les services de la
commune en cas de besoin, d’autant plus qu’un interlocuteur n’est pas
clairement identifié. Le faible intérêt porté à la gestion des aires peut
également être le fait de collectivités ayant choisi la gestion directe :
ainsi, la commune de Saint-Jean (Haute-Garonne), qui gère en régie l’aire
d’accueil, n’a opéré aucune vérification de la régie jusqu’en 2005 et n’a
pas pris de décision formelle afin d’assurer le recouvrement des sommes
restant dues par les usagers.
D’autres collectivités ont, en revanche, mis en place un dispositif
de suivi de qualité. Ainsi, en complément des documents de suivi
régulièrement transmis, des réunions de coordination bimensuelles sont
organisées entre la société gestionnaire et le syndicat mixte des gens du
voyage dans le département du Nord.
La faible implication de l’Etat, tant au niveau national que local, et
l’attention variable portée par les collectivités à la gestion des aires
conduisent à un manque d’encadrement et de suivi particulièrement
problématique pour la gestion déléguée.
3 -
Le manque d’attention portée à la gestion déléguée des aires
a)
La gestion déléguée, un secteur d’activité en développement
Il n’existe pas de données consolidées établies au niveau national
relatives au mode de gestion retenu pour chaque aire réalisée.
La présente enquête
50
permet cependant d’établir que le marché de
la gestion déléguée concernerait près de 40 % de la totalité des places en
aires d’accueil des gens du voyage et du nombre total d’aires. Fin 2010,
les huit principaux organismes intervenant sur ce marché géraient, en
effet, 359 aires représentant un total de 8 600 places, soit 39,9 % du
nombre total de places réalisées (21 540) et 39 % du nombre total d’aires
(919).
50
L’examen de la gestion de trois opérateurs sur le marché de la gestion déléguée
(SG2A Hacienda, ADOMA et GDV) ainsi que les données communiquées par cinq
autres opérateurs (Vago, Vesta, Aquitanis, Tsigane Habitat et ALOTRA) ont permis
d’établir ces constats dans le cadre de l’enquête.
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COUR DES COMPTES
Le nombre d’aires et de places gérées par les principaux
organismes gestionnaires délégués des aires
Au 31 décembre 2010
Nombre d’aires
d’accueil gérées
Nombre de places
gérées
SG2A Hacienda
192
3860
ADOMA
52
1431
Vago
42
1087
Vesta (31.12.2009)
25
922
GDV (31.12.2009)
16
641
Aquitanis
14
181
Tsigane Habitat
12
250
ALOTRA
6
228
Source : Cour des comptes d’après les données communiquées par les
organismes gestionnaires
L’analyse réalisée sur 94 aires au sein de 10 départements
51
montre également que 65 % (61 aires) sont gérées directement par les
collectivités, la gestion des 33 autres aires étant déléguée à des opérateurs
ou à des associations. Certains départements ont sensiblement privilégié
la gestion directe (Côtes-d’Armor, Mayenne, Vosges), alors que la
répartition entre les deux modes de gestion est plus équilibrée dans les
autres départements analysés.
Compte tenu de son poids dans la gestion des aires, la gestion
déléguée est un secteur d’activités en plein développement. La
concurrence sur ce marché s’est intensifiée au cours des cinq dernières
années.
51
Bouches-du-Rhône, Charente-Maritime, Cher, Côtes-d’Armor, Hérault, Loiret,
Maine-et-Loire, Mayenne, Seine-et-Marne et Vosges.
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113
Les principaux opérateurs sur le marché de la gestion déléguée
Outre la société d’économie mixte ADOMA, dont le capital est
majoritairement détenu par l’Etat, des établissements publics et des
entreprises publiques, les principaux opérateurs sur le marché de la gestion
déléguée des aires sont des sociétés commerciales, telles que la SG2A
Hacienda, Vago, Vesta et la société Gens du voyage (GDV). Sont également
présentes sur ce marché des associations (Alotra, Tsigane Habitat).
L’activité de certaines sociétés privées a sensiblement progressé au
cours des dernières années, au fur et à mesure de la réalisation et de la mise
en service des aires, et ce au détriment des petits opérateurs associatifs. La
part relative d’ADOMA sur l’ensemble du marché de la gestion déléguée
tend également à baisser, ce qui traduit une stabilisation de son activité tandis
que d’autres sociétés l’ont très fortement développée à travers de nombreuses
implantations nouvelles (SG2A Hacienda).
La SG2A, qui gère 18 % des places en aires d’accueil, était implantée
dans 44 départements fin 2010. ADOMA est essentiellement présente dans la
région Rhône-Alpes, dans le Centre Ouest/Sud-Ouest et en Ile-de-France.
Vago gère principalement des aires dans l’Ouest mais aussi dans quelques
autres départements (Bas-Rhin, Nord-Pas-de-Calais, Essonne notamment).
Les autres opérateurs ont une implantation locale plus circonscrite :
ALOTRA
est
ainsi
présente
en
région
Provence-Alpes-Côte-d'Azur,
Aquitanis, qui est l’office public d’habitat de la communauté urbaine de
Bordeaux, en région Aquitaine, la société Vesta en Nord-Pas-de-Calais et
Tsigane-Habitat dans le Loir-et-Cher et en Indre-et-Loire.
Bien que le marché de la gestion privée des aires d’accueil se soit
très fortement développé à partir de 2006 et que la concurrence y soit
devenue plus vive, l’Etat et les collectivités n’ont pas cherché à organiser
ce secteur d’activité ou a
minima
à s’informer sur les conditions dans
lesquelles il se développait, alors même qu’il est essentiellement financé
sur des fonds publics.
b)
Une gestion déléguée négligée
En cas de gestion déléguée, le prestataire, sélectionné à l’issue de
la procédure d’appel à la concurrence engagée par la collectivité, peut
assurer la gestion d’une aire, sans autres conditions que celles indiquées
dans le cahier des charges de la consultation et dans la convention de
gestion.
De manière générale, il n’existe actuellement pas de suivi du
marché de la gestion déléguée des aires par les services centraux de l’Etat
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COUR DES COMPTES
ni, a fortiori, d’analyse économique portant sur les différents modes de
gestion. Les principes de gestion différents retenus par les opérateurs
(gardiennage permanent ou non de l’aire, accueil réservé exclusivement
aux itinérants ou autorisant des durées de séjour plus longues,
accompagnement social effectué ou non par le gestionnaire) mériteraient
pourtant d’être étudiés au regard de leur coût et de leur impact sur le
fonctionnement de l’aire. A titre d’exemple, il n’est pas démontré que la
surveillance permanente de l’aire 24h sur 24, qui représente un coût
élevé, soit indispensable pour parvenir à limiter fortement les
dégradations et les conflits avec les usagers.
De cette absence d’encadrement et de contrôle sont résultées
plusieurs difficultés.
Tout d’abord, les collectivités qui ont choisi de déléguer la gestion
des aires ont parfois recours de manière inappropriée aux délégations de
service public (DSP).
Selon l’article L. 1411-1 du code général des collectivités
territoriales, «
une délégation de service public est un contrat par lequel
une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public
dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la
rémunération est substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du
service ».
Or, au regard de l’examen des conventions de délégation
conclues avec plusieurs organismes gestionnaires (ADOMA, GDV), une
part significative du risque d’exploitation n’est pas systématiquement
laissée au délégataire.
Ainsi, pour 7 des 17 aires gérées en délégations de service public
par ADOMA fin juillet 2010, le versement d’une subvention d’équilibre a
compensé l’intégralité du déficit d’exploitation, supprimant tout risque
d’exploitation pour le gestionnaire. De même, la rémunération de la
société GDV pour les neuf aires gérées en délégations de service public
ne dépend pas de manière substantielle des résultats d’exploitation.
Ainsi, la qualification juridique des contrats ne comportant pas de
risque financier d’exploitation mériterait d’être revue. Les stipulations de
ces contrats ne sont pas de nature à favoriser une meilleure gestion (par
réduction des charges indirectes par exemple), ni à encourager la
fréquentation de l’aire. Le délégataire n’est, en effet, que peu incité
financièrement à engager un effort de réduction des charges indirectes ou
à favoriser un niveau satisfaisant de fréquentation de l’aire.
Cette problématique n’a qu’exceptionnellement attiré l’attention
des collectivités délégantes et des services de l’Etat dans le cadre du
contrôle de légalité. Le syndicat mixte des gens du voyage regroupant
34 communes et Lille Métropole communauté urbaine (Nord) fait figure
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d’exception : initialement conclue sous la forme d’une délégation de
service public, la délégation de gestion a été réalisée à compter de 2004
dans le cadre d’un marché public. Le risque de requalification du contrat
en marché public était en effet jugé important, le contrat de gestion
prévoyant la couverture par les collectivités publiques de l’ensemble des
charges d’exploitation annuelles.
Sont également symptomatiques de ce manque de suivi les
hésitations et disparités de traitement fiscal des subventions relatives aux
aires d’accueil au regard de la TVA, qui ont pu contribuer à fausser la
concurrence entre les organismes soumettant leurs offres, selon qu’elles
calculaient les subventions demandées hors TVA ou TVA incluse. Saisie
depuis
plusieurs
années
par
diverses
voies
(services
fiscaux,
parlementaires, gestionnaires), la direction générale des finances
publiques (DGFIP) n’a clarifié que tardivement le droit applicable, en
réponse à la Cour. Selon la DGFIP, les aides versées sous forme de
subvention par l’Etat, les conseils généraux et les collectivités délégantes
ne sont pas soumises à la TVA.
Les contrôles conduits au niveau local par les collectivités lors de
l’examen des offres, puis en cours de gestion, ainsi que les rares contrôles
conduits par les services départementaux des finances publiques sont
insuffisants.
c)
Les risques liés au manque d’encadrement et de suivi
Cet encadrement et ce suivi très limités de la gestion déléguée ne
permettent pas de se prémunir contre le risque que les bénéfices tirés de
l’exploitation des aires par certains opérateurs ne soient dégagés aux
dépens des collectivités délégantes et donc des fonds publics.
Ainsi, la présente enquête a montré que le chiffre d’affaires de la
société Gens du voyage (GDV), constitué à plus de 80 % de fonds
publics, a sensiblement augmenté au cours des dernières années. En 2009,
près d’un tiers de ce chiffre d’affaires (3,25 M€) est revenu sous forme de
rémunération ou de distribution de dividendes à la gérante de la société et
n’a pas été réinvesti dans l’activité.
Or, les comptes d’exploitation de GDV ne permettent pas de
restituer de façon exacte et fidèle l’activité effective de la société aux
collectivités délégantes. La hausse du bénéfice de cette société est
essentiellement liée à l’augmentation significative de « frais de
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COUR DES COMPTES
participation » demandés aux collectivités
52
, qui n’est pas fondée sur des
dépenses réelles.
La plupart des autres dépenses déclarées (achats, entretien,
dépenses de personnel etc.) ont été plus faibles que les dépenses prévues
dans les budgets prévisionnels, si bien que les comptes d’exploitation
présentés aux collectivités ont été quasiment équilibrés. Cependant, la
nature des dépenses réalisées et le montant du bénéfice dégagé par
l’exploitation n’étaient pas lisibles dans les comptes produits.
Une analyse plus attentive par les collectivités des comptes
d’exploitation obligatoirement produits chaque année par les délégataires
aurait permis d’identifier ces écarts entre dépenses réelles et dépenses
prévues et l’augmentation sensible des frais de participation non justifiée.
Or, en délégation de service public, les collectivités délégantes ne se sont
pas appuyées sur les conventions conclues avec la société gens du voyage
(GDV) pour négocier ou proposer une révision de la subvention de
fonctionnement après le ou les premiers exercices de gestion, à
l’exception des communes de Montpellier (Hérault) et de Pont-à-
Mousson (Meurthe-et-Moselle). De même, certains marchés ont été
renouvelés, lorsque les contrats le permettaient, sans nouvelle mise en
concurrence.
Cela traduit un manque sérieux de vigilance dans les mécanismes
d’attribution des aides publiques par les collectivités territoriales et de
suivi des marchés relatifs à la gestion des aires d’accueil.
Il est nécessaire de mieux encadrer la délégation de gestion.
Le rapport du conseil général de l’environnement et du
développement durable d’octobre 2010 propose à cet égard de mettre en
place un agrément par extension à la gestion des aires de la procédure
mise en place par la loi du 25 mars 2009 visant à l’agrément des
organismes en faveur du logement et de l'hébergement des personnes
défavorisées, d'une part, pour leur activité de gestion locative, d'autre part
pour leur activité d'ingénierie sociale, financière et technique.
Un tel agrément présenterait cependant un risque de fermer le
marché de la gestion déléguée à certains opérateurs qui ne sont pas des
organismes à gestion désintéressée et ne pourraient donc pas faire l’objet
de l’agrément. Il serait utile d’analyser de manière approfondie
l’ensemble du marché de la gestion déléguée et l’impact de la mise en
52
Les frais de participation,
qui comprennent la contribution du siège à la gestion des
aires mais aussi le « bénéfice » que la société s’attribue, ont par exemple été
multipliés par 7,4 en 2009 pour l’aire de Montpellier-Bionne, passant de 25 000 € à
185 000 € entre 2008 et 2009.
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117
place d’un système d’agrément, en étudiant les différents fondements
juridiques possibles.
En tout état de cause, il est nécessaire que l’Etat s’implique dans ce
secteur d’activité encore inorganisé, dans une période où il connaît un fort
développement qui n’est pas exempt de risques pour les finances
publiques et la qualité du service rendu aux usagers.
L’élaboration et la diffusion d’un cahier des charges-type
précisant, au niveau national, les modalités d’attribution des marchés de
gestion des aires sur la base de critères objectifs faciliteraient le suivi de
la performance des gestionnaires.
C - Des modalités de gestion des aires très hétérogènes,
en l’absence d’orientations communes
1 -
La forte disparité des règles applicables d’une aire à l’autre
Les règles fixées par les règlements intérieurs et la politique
tarifaire varient fortement d’une aire à l’autre. Il n’existe pas de données
nationales consolidées sur ce sujet.
a)
Les clauses de gestion prévues par les règlements intérieurs
L’analyse des règlements intérieurs met en évidence la disparité
des règles relatives aux conditions de gardiennage, d’admission ou de
refus d’un usager sur l’aire, aux motifs pouvant conduire à l’expulsion de
l’aire ou aux durées de séjour autorisées.
Ainsi, les documents demandés aux gens du voyage pour avoir
l’autorisation de séjourner sur une aire d’accueil varient d’une aire à une
autre. Le carnet de circulation, la carte grise des véhicules et l’attestation
d’assurance sont fréquemment exigés. D’autres documents sont souvent
demandés : livrets de famille, autre pièce d’identité, carnets de
vaccination des animaux, justificatifs de scolarisation des enfants,
justificatifs de la caisse d’allocations familiales (CAF).
De même, les durées de séjour autorisées varient de un à neuf mois
selon les aires. Elles peuvent faire l’objet de renouvellements sans
condition particulière ou selon des dérogations attribuées en fonction de
critères spécifiques : la scolarisation des enfants, l’hospitalisation d’un
membre de la famille, le besoin d’une prolongation du séjour en raison
d’une activité professionnelle ou d’une formation professionnelle ou
d’autres situations particulières (personne âgée, famille monoparentale).
Sur certaines aires, aucune dérogation n’est accordée, afin de ne pas
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COUR DES COMPTES
favoriser les différences de traitement entre usagers. Enfin, les délais de
carence entre deux séjours peuvent également être très différents.
La disparité des règles applicables traduit pour partie des principes
de gestion différents. Afin de réserver les aires exclusivement aux
itinérants, la société Gens du voyage (GDV) applique ainsi de manière
stricte les règles relatives aux durées de séjour, allant au-delà des
prescriptions de la circulaire du 3 août 2006, qui précise que la durée
maximale de séjour ne doit pas dépasser cinq mois, mais que des
exceptions sont possibles jusqu’à neuf mois notamment pour permettre la
scolarisation des enfants. De nombreux autres gestionnaires, directs ou
délégués, font preuve de plus de souplesse, autorisant des dérogations
jusqu’à la fin de l’année scolaire pour les familles ayant des enfants
scolarisés (Vitry-sur-Seine, dans le Val-de-Marne) ou jusqu’à une durée
maximale de neuf mois si la famille donne des garanties sur la
scolarisation des enfants ou l’insertion professionnelle (Carentan, dans la
Manche).
S’il peut être logique que les règles fixées diffèrent d’une aire à
l’autre en fonction des spécificités de la situation locale et de la diversité
des choix que permet la décentralisation de la compétence, l’absence de
toute harmonisation des clauses de gestion est à l’origine de plusieurs
difficultés.
Tout d’abord, certaines clauses de gestion sont abusives.
Des clauses de gestion parfois abusives
S’agissant des documents exigés au titre de l’admission sur l’aire, la
demande des carnets de vaccination des enfants ou l’obligation de dépôt de la
carte grise auprès du gestionnaire jusqu’au départ de l’aire sont abusives. De
même, la présentation des justificatifs de scolarisation des enfants et de la
caisse d’allocations familiales ne saurait être exigée pour autoriser le séjour
de la famille sur l’aire.
En ce qui concerne les motifs de refus d’admission d’un usager sur
l’aire, sont généralement visés les usagers qui, lors d’un précédent séjour, ne
se sont pas acquittés de dettes contractées ou se sont rendus responsables de
dégradations volontaires des équipements ou de troubles sur l’aire. Toutefois
dans certains cas, l’interdiction de fréquentation de l’aire est extensive :
l’accès peut être refusé aux membres de la famille d’un usager responsable de
troubles, alors que ces derniers n’y ont pas été associés, ou refusé à des
usagers considérés comme ayant une « mauvaise réputation », sans qu’ils
aient déjà été à l’origine de faits pouvant justifier un refus d’admission.
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119
Ensuite,
le caractère disparate de certaines règles limite l’efficacité
du dispositif d’accueil à l’échelle d’un département. L’absence de
coordination des périodes et durées de fermeture des aires pose
notamment problème : il arrive qu’une large partie des aires au sein d’une
même zone géographique ferme durant la même période, ce qui réduit
considérablement la capacité d’accueil du département et peut dès lors
conduire à des stationnements illicites
ou à des sur-occupations dans les
aires voisines.
De même, l’absence d’articulation entre les durées de
séjour autorisées sur les aires d’un même département est à l’origine de
difficultés.
La coexistence de pratiques différentes, voire opposées, selon les
aires ne peut que nuire à la cohérence du dispositif d’accueil des gens du
voyage.
b)
La politique tarifaire
Des systèmes de tarification différents en fonction des aires
La tarification à l’emplacement, distincte du paiement des fluides, est
la plus répandue. Existe également une tarification à la place qui coûte
globalement plus cher aux usagers dès lors que la famille accueillie stationne
avec plus d’une caravane sur l’aire. Certaines aires pratiquent une facturation
forfaitaire pour l’ensemble des prestations proposées (droit de séjour et
fluides).
Certaines collectivités optent pour la gratuité de l’emplacement
(communauté d’agglomération de la Rochelle en Charente-Maritime),
d’autres pour des tarifs progressifs, en fonction du temps de séjour sur l’aire
(Sully sur Loire dans le Loiret).
Certains publics
bénéficient parfois de tarifs réduits (tarif réduit pour
les personnes de plus de 60 ans ou 65 ans notamment). Tel est ainsi le cas sur
les aires du Réaltor à Aix-en-Provence et sur l’aire de Miramas (Bouches-du-
Rhône).
L’enquête sur la tarification des aires d’accueil réalisée fin 2011
par le réseau IDEAL indique que les tarifs pratiqués par jour et par
emplacement sont inférieurs à 1 € pour 10 % des aires, compris entre 1 et
2 € pour 44 % des aires et entre 2 et 3 € pour 10 % des aires, 5 % des
aires pratiquant un tarif supérieur à 5 €. Sur les 157 aires gérées par la
SG2A Hacienda en 2011, la redevance n’est pas homogène selon les aires
et s’échelonne entre la gratuité (7 aires) et 5 € par jour.
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COUR DES COMPTES
Si les tarifs sont parfois relativement homogènes au sein d’un
même département (Côtes-d’Armor), ils peuvent également varier
fortement d’une aire à l’autre : ainsi dans le Bas-Rhin, le montant du droit
d’usage varie entre 1 € et 6 € par place et par jour.
Selon l’enquête conduite par le réseau IDEAL, le dépôt de garantie
exigé est inférieur à 40 € dans 22 % des aires, compris entre 40 et 100 €
pour 67 % des aires et supérieur à 100 € dans 11 % des aires ; les dépôts
compris entre 80 et 100 € sont les plus fréquents (35 %). L’existence de
différences entre le montant des cautions demandées peut être justifiée
par les différences de coût des équipements individuels ou collectifs mis à
disposition mais tel n’est pas toujours le cas.
Les tarifs des fluides varient également : 64 % des 80 collectivités
ayant répondu à l’enquête du réseau IDEAL fin 2011 ont un tarif de
fourniture d’électricité compris entre 0,10 € et 0,15 € le Kwh, 30 % ayant
un tarif supérieur à 0,15 €. Le tarif de fourniture d’eau est compris entre 2
et 3 € le m3, ce tarif étant supérieur à 3 € pour 28 % des aires et inférieur
à 2 € sur 19 % des aires.
A cet égard, il serait nécessaire de s’assurer que les tarifs de
consommation des fluides pour les gens du voyage ne sont pas supérieurs
à ceux facturés aux autres habitants du même périmètre géographique.
Dans les Côtes-d’Armor, les tarifs de l’électricité pratiqués sur le
département varient et «
aucune collectivité n’est à ce jour en mesure
d’expliquer le mode de calcul du tarif qu’elle pratique
», selon le schéma
départemental révisé.
Les différences parfois importantes entre les politiques tarifaires
appliquées aux aires d’accueil posent plusieurs difficultés.
Les niveaux de facturation pour la caution, le droit de place et les
fluides, sont disparates, parfois difficiles à expliquer et à l’origine
d’inégalités de traitement entre usagers. Par ailleurs, ces politiques
tarifaires hétérogènes peuvent être à l’origine d’une concurrence entre les
aires, les aires ayant les tarifs les plus élevés étant moins fréquentées que
les autres. Face à une tarification trop élevée, les familles les plus pauvres
peuvent également être tentées par des installations sauvages, en marge
des aires d’accueil en service.
A l’exception du gardiennage six jours sur sept mentionné par le
décret du 5 juillet 2001, aucun encadrement des clauses de gestion et des
politiques tarifaires n’a été prévu par les textes d’application de la loi du
5 juillet 2000, ou ultérieurement réalisé.
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121
2 -
Un encadrement et une harmonisation nécessaires des règles
de gestion au niveau départemental
Les difficultés résultant de cette diversité des règles de gestion
applicables sur les aires sont constatées dans de nombreux départements.
Certains ont déjà harmonisé ou cherché à inciter à une
harmonisation des règles applicables :
-
en Charente-Maritime, les tarifs sont harmonisés quasiment
dans l’ensemble du département ;
-
dans les Côtes-d’Armor
,
les collectivités gestionnaires, les
services de l’Etat, le conseil général et l’association Itinérance
ont travaillé en 2007 à l’élaboration d’un règlement intérieur
harmonisé, qui a été partiellement adopté par les collectivités
gestionnaires (durée de séjour commune et systématisation des
dérogations pour permettre la scolarisation des enfants) ;
-
en Seine-et-Marne, la direction départementale des territoires
(DDT) fournit aux collectivités un modèle-type de règlement
intérieur, qui vise à mettre en avant les bonnes pratiques et à
homogénéiser les règles de gestion.
La circulaire du 28 août 2010 relative à la révision des schémas
départementaux a également incité les préfets à favoriser une
harmonisation en particulier en matière tarifaire.
Plusieurs schémas révisés
53
prévoient d’engager une harmonisation
des règles applicables, avec un degré de précision variable. Toutefois,
certains départements n’ont pas conduit de réflexion sur ce point dans le
cadre de la révision du schéma.
3 -
Gestionnaire d’aire d’accueil, un métier spécifique à mieux
organiser et professionnaliser
Le rôle du gestionnaire est essentiel pour assurer le bon
fonctionnement de l’aire et la pérennité des équipements.
La gestion d’une aire suppose des qualités professionnelles
diversifiées et complexes à réunir : compétence en matière de gestion
financière et administrative et de gestion technique ; capacité à faire
preuve d’autorité et de qualités relationnelles (gestion des conflits, respect
du règlement intérieur à assurer, relations avec les partenaires
extérieurs) ; connaissance des us et coutumes du public accueilli.
53
Cf. notamment ceux de la Mayenne, du Maine-et-Loire, des Vosges ou du Loiret.
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122
COUR DES COMPTES
La gestion des conflits sur l’aire d’accueil
La prévention et la gestion des conflits entre usagers ou entre usagers
et gestionnaire font partie des missions des gestionnaires d’aire d’accueil.
Ainsi, 33 gestionnaires d’ADOMA sur 60 ont été confrontés à des
incidents en matière de sécurité sur la période 2002-2009. Les faits signalés
concernent pour les deux tiers des atteintes aux biens (dégradations
principalement). Les atteintes aux personnes sont essentiellement constituées
de violences verbales. Sur les aires gérées par la société GDV, les tensions et
conflits sont nombreux et d’ordre divers, de la part d’occupants ne respectant
pas le règlement intérieur et de la part des voyageurs désirant résider sur les
aires, sans remplir les conditions requises.
Ce métier n’est pas reconnu dans les cadres d’emplois de la
fonction publique territoriale, alors qu’il requiert un profil particulier.
Cela conduit généralement à recruter les personnels aux échelons bas des
grilles de la fonction publique territoriale ou à engager des non-titulaires
pour permettre un meilleur niveau de rémunération.
En conséquence, les fiches de poste et les rémunérations sont très
différentes d’un gestionnaire à un autre, malgré une convergence évidente
des missions exercées. Les profils de poste des salariés chargés de la
gestion des aires sont très diversifiés, aussi bien en gestion directe qu’en
gestion déléguée : à titre d’exemple, dans les Côtes-d’Armor, les agents
gestionnaires sont des policiers municipaux, des éducateurs, des artisans,
d’anciens gendarmes, des assistantes sociales, des agents de maintenance
etc.
De plus, les gestionnaires d’aires d’accueil se sentent souvent
isolés dans l’exercice de leur fonction.
L’enquête du réseau IDEAL
conduite en janvier 2011 confirme ce constat en ce qui concerne la
gestion des conflits : seuls 46 % des 300 agents interrogés estiment être
soutenus par leur équipe et leur hiérarchie, 36 % jugeant leur hiérarchie
totalement absente.
Compte tenu de ces éléments, il est souvent constaté une rotation
importante des agents gestionnaires et/ou des difficultés de recrutement.
La rotation des personnels sur les aires gérées par la société GDV est
particulièrement élevée
depuis le développement de son activité de
gestion des aires. Il en va de même sur les aires gérées par la SG2A
Hacienda
(taux de rotation de 58,55 % en 2010). Dans les Côtes-
d’Armor, aucun des gestionnaires en fonction en 2008 (hors policiers
municipaux) n’envisageait de rester à ce poste plus de quelques années.
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123
La formation des gestionnaires n’est pas toujours suffisante,
compte tenu de la forte polyvalence demandée aux personnels. Les
prestataires privés assurent généralement eux-mêmes la formation de
leurs personnels, qui n’ont pas toujours les qualifications nécessaires à
l’exercice de ce métier lors de leur prise de poste. Les agents recrutés par
la SG2A Hacienda disposent depuis 2011 d’une formation renforcée et
sont mis en situation en accompagnant pendant deux semaines un autre
gestionnaire qualifié.
Les collectivités ayant opté pour la gestion directe éprouvent
davantage de difficultés à mettre en place des formations adaptées.
L’accès des gestionnaires aux formations classiques à la gestion
administrative et financière est parfois difficile et le développement de
formations spécifiques en matière de gestion des conflits et de
connaissance du public des gens du voyage insuffisant.
Sur certains territoires, la mise en réseau des gestionnaires permet
notamment de favoriser les échanges d’expérience et l’identification de
bonnes pratiques en matière de gestion des aires. Plusieurs départements
ont
prévu d’organiser une telle mise en réseau dans le cadre de la
révision du schéma départemental : tel est le cas en Mayenne ou dans le
Maine-et-Loire.
II
-
Des besoins en termes d’habitat adapté
insuffisamment pris en compte
A - L’ancrage territorial croissant d’une partie des gens
du voyage
L’identification des besoins de sédentarisation ou d’ancrage
territorial des gens du voyage, opérée localement par les collectivités
locales et l’Etat dans le cadre des schémas départementaux, n’a pas fait
l’objet d’une consolidation nationale. De plus, elle est par nature
incomplète, compte tenu de la prise en compte très inégale de ces besoins
dans les schémas.
Les situations et demandes d’ancrage territorial identifiées mettent
en évidence l’importance du phénomène et la diversité des difficultés
rencontrées : ancrage sur des terrains privés dans un cadre conforme ou
non au droit de l’urbanisme, ancrage sur les aires d’accueil.
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1 -
Des situations de sédentarisation sur des terrains souvent non
destinés à cet usage
Les diagnostics initiaux et surtout les bilans établis dans le cadre
de la révision des schémas départementaux mettent en évidence
l’importance des situations et des demandes d’ancrage territorial
rencontrées.
Pour les 30 départements ayant chiffré le nombre de personnes
concernées dans le cadre des schémas départementaux initiaux, 5 300
familles étaient en situation ou en demande d’ancrage territorial, les
besoins les plus importants concernant l’Ile-de-France
54
. Selon les acteurs
associatifs, la proportion de la population des gens du voyage en demande
d’ancrage territorial peut atteindre 60 à 70 % dans les zones urbaines
denses (Ile-de-France et région lyonnaise notamment).
La diversité des situations d’ancrage territorial
sur des terrains privés
ou publics au regard du droit de l’urbanisme
L’ancrage territorial des gens du voyage est significatif dans plusieurs
départements :
- dans le Morbihan, 164 terrains familiaux privés ont été identifiés,
dont 40 % en zone non constructible.
- dans les Bouches-du-Rhône, quasiment tout l’éventail des situations
de sédentarisation de gens du voyage est identifié, des occupations de terrains
publics ou privés parfois non conformes au droit de l’urbanisme aux
inscriptions résidentielles complètement banalisées, en passant par les
opérations organisées d’habitat adapté.
Les gens du voyage se sédentarisent tout d’abord sur des terrains
qu’ils ont achetés ou loués, et dont l’utilisation n’est pas toujours conforme
aux règles de l’urbanisme.
54
Les difficultés d’habitat et de logement des gen
s du voyage, cahiers du Mal
Logement de la Fondation Abbé Pierre en partenariat avec la direction générale de
l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (ministère chargé du logement), la
direction générale adjointe des solidarités (ministère chargé des affaires sociales) et la
caisse nationale des allocations familiales, janvier 2006.
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Dans l’Hérault, où le phénomène de sédentarisation serait sous-estimé
selon le projet de schéma révisé, un nombre élevé de situations de
sédentarisation sur des terrains privés a été identifié : 470 caravanes ont été
recensées sur des terrains privés, dans 14 communes différentes. Certains de
ces terrains achetés ou loués par les gens du voyage sont occupés la majeure
partie de l’année, ce qui conduit à une forte appropriation du terrain pouvant
aller jusqu’à de l’auto-construction illégale. D’autres ne sont occupés que
quelques jours par an mais servent de point fixe permettant notamment de
disposer d’une domiciliation. Ce phénomène, dit de « cabanisation », est
toutefois général sur le littoral languedocien et ne concerne pas uniquement
les gens du voyage.
L’ancrage territorial peut également être le fait de ménages en
situation d’errance contrainte ou d’occupation foncière sans droit ni titre.
En Charente-Maritime, sur plusieurs sites collectifs non ou peu
aménagés et généralement propriété publique, des familles vivent dans des
conditions d’habitat pouvant être qualifiées d’indécentes ou d’indignes
souvent depuis plusieurs années
55
.
La commune de Villeneuve Saint-Georges (Val-de-Marne) est
confrontée à une sédentarisation ou semi-sédentarisation subie, qui concerne
plusieurs centaines de caravanes réparties sur plusieurs terrains acquis
régulièrement mais occupés en violation des règles d’urbanisme et de
salubrité, ou sur des terrains communaux ou privés, irrégulièrement occupés.
Déjà connue en 2002, la situation est problématique, tant sur le plan de la
salubrité publique (ordures, gravats, eaux usées déversées dans la rue,
prolifération des rats) que de la sécurité publique (tensions sensibles entre
riverains et gens du voyage, insécurité rendant l’accès au quartier risqué voire
impossible, stationnement de caravanes sur des terrains situés en zone
inondable).
La réalité des besoins en matière d’ancrage territorial est
probablement sensiblement sous-estimée, en l’absence de réalisation
systématique d’un état des lieux précis dans chaque département.
2 -
Le développement de l’ancrage territorial sur les aires
d’accueil
Au phénomène de sédentarisation sur des terrains privés ou
publics s’ajoute un ancrage territorial croissant sur les aires d’accueil, où
les durées de séjour s’allongent.
55
Selon le conseil général de Charente-Maritime, cette situation d’habitat indécent est
en cours de résorption pour la plupart des sites concernés.
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Au regard des données établies par la caisse nationale d’allocations
familiales (CNAF), si la part significative des séjours très courts témoigne
de l’itinérance d’une partie des gens du voyage, l’ancrage territorial des
gens du voyage est également réel, comme l’illustre la part des séjours de
plus de six mois, en particulier sur certains territoires.
L’importance des séjours de plus de six mois sur les aires
d’accueil
Les données de la caisse nationale des allocations familiales mettent
en évidence un usage différencié des aires d’accueil, qui peuvent être un
simple lieu de passage ou un lieu d’ancrage durable :
- la part des ménages fortement itinérants est importante, 37 à 42 %
des usagers ayant séjourné moins de 15 jours sur une aire sur la période
2007-2010 ;
- d’autres usagers résident pour une période longue sur l’aire : près de
6 % quittent l’aire après un séjour de plus de six mois et 20 % des ménages
sont présents sur l’aire depuis plus de six mois à la date du 15 décembre, en
2009 et 2010.
Certaines régions et départements se caractérisent par l’importance
des séjours de plus de six mois. Tel est le cas en Ile-de-France, où ils
représentent plus de 40 % des durées de séjour dans deux départements (Val-
de-Marne et Val-d’Oise), près de 20 % dans l’Essonne et 10 % dans les
Yvelines. De même en Aquitaine, 13 % des séjours effectués sont supérieurs
à 6 mois dans 4 départements sur 5. Les Pyrénées-Atlantiques ont pour
caractéristique singulière d’accueillir quasi-exclusivement des séjours longs
(91,8 %), les aires étant occupées par des populations sédentaires.
Le constat d’un ancrage territorial croissant des gens du voyage
sur les aires d’accueil est largement partagé.
Sur les 60 aires gérées par ADOMA depuis 2002, près de la
moitié assure l’accueil de familles qui ne se déplacent plus ou peu. 10 ont
été ou sont ainsi occupées totalement ou partiellement sans limite de
durée, les familles ne quittant l’aire que pendant sa période de fermeture.
Plusieurs autres aires fonctionnent en accueillant des itinérants mais aussi
des familles installées à demeure.
De ces durées de séjour longues résultent plusieurs difficultés :
-
tout d’abord, l’occupation d’une aire par le ou les mêmes
groupes familiaux tout au long de l’année empêche la rotation
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des usagers et surtout ne permet plus d’accueillir les gens du
voyage qui ont conservé un mode de vie itinérant, alors que
telle est la vocation des aires d’accueil. Cette situation, qui est
d’autant plus délicate lorsque peu d’aires d’accueil existent sur
le territoire, suscite souvent l’incompréhension des voyageurs
itinérants (Morbihan, Hérault) et peut conduire à des conflits
entre usagers ;
-
par ailleurs, les aires d’accueil ont été conçues pour accueillir
des séjours courts et sont donc mal adaptées à un usage
continu : le confort y est souvent minimal et l’installation
d’équipements électroménagers pas toujours possible (Loire-
Atlantique).
Si une partie importante de la population des gens du voyage reste
fortement itinérante (vraisemblablement 25 à 50 % selon les territoires),
l’ancrage territorial s’est développé de manière significative. Il pourrait
concerner au moins le quart de cette population et sensiblement plus dans
certaines zones urbaines. Les situations d’ancrage territorial rencontrées
restent toutefois très diverses selon les territoires.
B - Une offre insuffisante d’habitat adapté
1 -
La place réduite des besoins d’habitat dans les schémas
départementaux et les PDALPD
a)
Une prise en compte inégale des besoins de sédentarisation dans
les schémas départementaux et les PDALPD
Le schéma départemental d’accueil des gens du voyage et le plan
départemental d’actions pour le logement des personnes défavorisées
(PDALPD) doivent, en principe, identifier les besoins des gens du voyage
en matière d’habitat adapté et définir des objectifs de réalisation
quantifiés et territorialisés.
Conséquence de la place limitée accordée à l’habitat adapté par la
loi du 5 juillet 2000, les schémas départementaux sont souvent restés
allusifs en matière d’habitat et de sédentarisation, même si certains
schémas ont prévu la réalisation de terrains familiaux.
Par ailleurs, les besoins d’habitat des familles défavorisées des
gens du voyage ne sont pas systématiquement pris en compte dans les
plans départementaux. L’absence d’intégration de ces besoins dans les
politiques du logement de droit commun crée des difficultés, qui se
renforcent lorsque les communes ont transféré leur compétence en
matière d’accueil des gens du voyage à l’établissement public de
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coopération intercommunale et tendent alors à considérer que tout ce qui
est relatif aux gens du voyage ne relève pas de leurs compétences propres.
Il peut alors arriver que ces besoins ne soient pas pris en compte
spécifiquement dans les documents locaux d’urbanisme (Programme
local d’habitat-PLH).
En Seine-Maritime, les demandes d’ancrage territorial ne sont pas
prises en compte dans le cadre des dispositifs de droit commun (plan
départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées,
programme local de l'habitat) mais renvoyées aux acteurs chargés de la
mise en oeuvre du schéma départemental, alors que ce dernier renvoie lui-
même la question de l’habitat adapté aux instances de droit commun. A
contrario, d’autres plans départementaux d’actions ont recensé les besoins
en termes d’habitat des gens du voyage et défini des actions spécifiques
pour y répondre. Ainsi, les plans de la Sarthe, du Haut-Rhin, de
l’Ardèche, de la Charente et du Gard comportent des actions relatives à
l’offre de logement adapté aux besoins des gens du voyage défavorisés
sédentaires.
L’annexe 2 de la circulaire du 4 juillet 2008 relative à la mise en
oeuvre de la politique du logement et à la programmation des
financements aidés de l’Etat pour 2008 a pourtant rappelé aux services de
l’Etat qu’il ne peut être admis qu’aucune action ne mette fin aux
situations des personnes sédentarisées vivant dans des conditions de vie
inacceptables.
b)
L’articulation du schéma départemental et des différents plans
départementaux et documents d’urbanisme
La commission consultative départementale des gens du voyage est
chargée de fédérer les actions en matière d’analyse des besoins et les
réflexions des différents acteurs locaux en matière d’habitat à destination
des gens du voyage sédentarisés, en vue de prévoir les opérations
nécessaires dans les différents outils programmatiques.
Le code de l’urbanisme ne prévoit pas explicitement que les
plans locaux d’urbanisme et les documents en tenant lieu doivent prendre
en compte les besoins des gens du voyage. Il comporte cependant les
dispositions nécessaires pour que cette prise en compte soit possible.
Sur certains territoires, plan départemental d’actions pour le
logement des personnes défavorisées (PDALPD) et programme local
d’habitat (PLH) sont articulés avec le schéma départemental des gens du
voyage. A titre d’exemple, la prise en compte des besoins d’ancrage
territorial dans les outils programmatiques de droit commun est assurée
dans le Loiret, du plan départemental d’actions 2008–2013, jusqu’au
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programme local d’habitat de l’agglomération d’Orléans ou programme
local d’habitat de l’agglomération de la Montargis (Loiret) en passant par
le plan départemental d’accueil, d’hébergement et d’insertion (PDAHI).
Pour autant, comme le souligne le guide de l’habitat adapté pour
les gens du voyage réalisé par le ministère chargé du logement, «
dans la
majorité des cas, cette question [de la sédentarisation] est restée dans un
‘entre-deux’ préjudiciable à une réelle prise en compte des besoins
». Les
propositions d’habitat adapté intermédiaires entre la caravane et le
logement banalisé peinent à trouver leur place : ainsi, les terrains
familiaux locatifs sont à la fois considérés, du côté des politiques de
l’habitat, comme des lieux permettant l’installation de caravanes, et, du
côté des politiques d’accueil, comme une possibilité d’habitat adapté aux
gens du voyage.
Pour remédier à cette difficulté, une articulation claire entre
schéma départemental, plan départemental d’actions pour le logement des
personnes défavorisées et les différents documents d’urbanisme apparaît
nécessaire. Dans certains départements, des dispositifs spécifiques ont
d’ailleurs été mis en place à cette fin.
Des dispositifs favorisant une bonne articulation entre schéma
départemental, PDALPD et documents d’urbanisme
En Haute-Savoie, un comité « habitat adapté » a été créé : il a pour
objet de traiter les besoins en habitat des ménages gens du voyage
sédentarisés en situation précaire. Composé du conseil général, des services
de l’Etat et d’une association qui en assure le secrétariat, il fait le lien entre le
schéma départemental et le plan départemental d’actions pour le logement
des personnes défavorisées dans le traitement d’une demande d’habitat
spécifique mobilisant les dispositifs de droit commun et sur la base d’une
liste de ménages identifiés par l’association. Son objectif est de favoriser les
opérations d’habitat adapté.
Le schéma départemental révisé de l’Hérault prévoit la mise en place
d’une cellule de travail commune au schéma et au plan départemental
d’actions pour le logement des personnes défavorisées, pour permettre
d’assurer une synergie des interventions en matière d’habitat. Constituée des
services de l’Etat et du conseil général, cette cellule aura pour objectif
d’articuler la mise en oeuvre des deux programmes et le cas échéant de
réorienter les actions.
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2 -
Des réalisations limitées en matière d’habitat adapté
La loi du 5 juillet 2000 donne aux collectivités territoriales la
possibilité de répondre aux besoins d’ancrage des gens du voyage à
plusieurs outils réglementaires et financiers. L’offre d’habitat prend des
formes diverses : terrains familiaux locatifs ou en pleine propriété, habitat
mixte (construction en dur destinée à l’habitation tout en maintenant la
présence de caravanes), logement de droit commun.
Les opérations d’habitat adapté font l’objet de subventions de
l’Etat, dans le cadre du programme 135 «
Développement et amélioration
de l’offre de logement
».
a)
Les terrains familiaux
Le terrain dit « familial » répond à une demande des gens du
voyage qui ne pratiquent plus systématiquement le voyage, de manière
volontaire ou plus contrainte. Les terrains familiaux sont équipés d’une
construction individuelle comprenant
a minima
l’équipement sanitaire,
voire un espace cuisine. Les compteurs d’eau et d’électricité sont
généralement individualisés. Cette construction individuelle coexiste dans
beaucoup de cas avec des éléments d’habitat mobile.
La circulaire du 17 décembre 2003 relative aux terrains familiaux
56
précise les conditions de réalisation de ces terrains dans le respect des
règles d’urbanisme et de financement par l’Etat de terrains locatifs.
Contrairement aux aires d’accueil, les terrains familiaux ne sont pas
assimilables à des équipements publics : ils correspondent à un habitat qui
peut être locatif ou en pleine propriété. Il s’agit d’opérations
d’aménagement à caractère privé, réalisées à l’initiative de personnes
physiques ou morales, publiques ou privées.
Sur la période 2004-2011, 733 places en terrains familiaux ont été
financées et 498 sont mises en service, pour un total de 7,8 M €
d’autorisations d’engagement (AE).
56
Circulaire UHC/IUH1/26 n° 2003-76 du 17 décembre 2003 relative aux terrains
familiaux permettant l’installation des caravanes constituant l’habitat permanent de
leurs utilisateurs.
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Financement des terrains familiaux (2004 – 2011)
Terrains
familiaux
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Total
Nombre de
places financées
(AE)
17
92
89
76
83
163
80
133
733
Nombre de
places mises en
service
nc
nc
102
98
108
85
105
nc
498
Montant total
des
autorisations
d’engagement
(K €)
181,4
981,8
949,8
811,03
885,7
1 739,4
853,7
1 419,3
7 822,2
Source : direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (ministère
chargé du logement)
Seuls 24 départements appartenant à 16 régions disposent de
places en terrains familiaux mises en service.
La région Rhône-Alpes est la principale concernée : 182 places
réparties sur 5 départements y sont en service fin 2010, soit 36,5 % du
nombre total de places
57
. En deuxième rang, l’Ile-de-France dispose de 77
places, dont 63 dans le seul Val-d’Oise. Dans les autres régions, la
réalisation de terrains familiaux est plus diffuse : elle concerne
généralement un seul département, pour un nombre de places compris
entre 10 et 20.
Le développement des terrains familiaux, qui ne concerne qu’un
quart des départements et de manière inégale, apparaît insuffisant au
regard des besoins identifiés dans les schémas initiaux et dans le cadre de
la révision de ces derniers.
b)
Des dispositifs de droit commun privilégiant le financement en prêt
locatif aidé d’intégration
Les dispositifs de droit commun existants en matière de logement
peuvent être mobilisés pour répondre aux besoins des gens du voyage
sédentaires ou ayant un fort ancrage territorial.
Au sein de ces dispositifs, le logement financé en prêt locatif aidé
d’intégration (PLAI), qui peut comporter des adaptations, constitue un
outil privilégié. La forme d’habitat adapté la plus souvent utilisée dans ce
cadre est la maison individuelle avec un emplacement pour la caravane.
Les opérations d’habitat adapté pour les gens du voyage financées
en prêt locatif aidé d’intégration sont peu nombreuses. La destination des
57
Ain (28), Haute-Savoie (32), Isère (28), Rhône (50), Savoie (44).
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logements financés en prêt locatif aidé d’intégration n’étant pas toujours
précisée lors de la remontée d’informations, le nombre de logements
adaptés, dont bénéficient effectivement les gens du voyage, pourrait
cependant être plus élevé que celui recensé.
Au regard des informations disponibles, entre 2005 et fin 2011,
251 logements adaptés destinés aux gens du voyage ont été financés en
prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) pour un montant total de 5,3 M€,
soit une moyenne d’un peu plus de 40 logements par an, alors que le
nombre total de logements financés en PLAI est important et a augmenté
de manière significative et continue entre 2007 et 2010.
Logements financés en prêt locatif aidé d’intégration (PLAI)
pour les gens du voyage (2005 – 2011)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Nombre
de
logements
PLAI
GDV
65
15
85
7
36
29
14
Nombre total de
logements PLAI
nc
nc
12 547
16 680
21 363
26 785
nc
Montant
des
autorisations
d’engagement (en
K €)
2 615,9
216,4
1 253,4
181,4
594,9
278
157,5
Source : direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP),
données issues de l’infocentre SISAL (ministère chargé du logement)
Les opérations financées en prêt locatif aidé d’intégration
pour le
logement des gens du voyage sont limitées à quelques régions : sur un
total de 31 opérations, 8 ont été réalisées en Auvergne, 8 en Bretagne et 3
en Rhône-Alpes. Les opérations financées concernent généralement un
très petit nombre de logements, compris entre 1 et 10. Les opérations les
plus importantes ont porté sur 57 logements en 2005 à Rosny-sous-Bois
en Seine-Saint-Denis et 40 logements en 2007 à Décines-Charpieux dans
le Rhône.
En dehors des réalisations financées en prêt locatif aidé
d’intégration, certaines opérations d’habitat adapté font l’objet de
financements dans le cadre de la résorption de l’habitat insalubre (RHI).
Les opérations faisant l’objet de financements RHI pour la réalisation
d’un habitat adapté destiné aux gens du voyage ne sont pas identifiées en
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tant que telles dans les systèmes d’information, ce qui ne permet pas
disposer de données nationales en la matière.
Des opérations de résorption de l’habitat insalubre destinées aux
gens du voyage
Une opération de résorption de l’habitat insalubre est ainsi conduite
sur le site du Polygone à Strasbourg dans le quartier du Neuhof : il s’agit de
résorber l’habitat insalubre du site, occupé depuis 1960 par des familles
issues du voyage, et de faire réaliser 150 logements sociaux par un bailleur
privé. Une maîtrise d’oeuvre urbaine et sociale (MOUS) « relogement et
accompagnement » a été
financée,
la réussite de l’opération étant
conditionnée à un accompagnement social sur la durée de l’opération.
De même, une opération de résorption de l’habitat insalubre a été
réalisée à Manosque dans les Bouches-du-Rhône. Déclaré en insalubrité
irrémédiable en 2006, le site concerné abritait depuis près de 20 ans des
familles de gens du voyage (environ 100 personnes) vivant dans des
conditions particulièrement difficiles, décrites par la direction départementale
des affaires sanitaires et sociales en juin 2004 comme «
une situation digne
des conditions sanitaires régnant au Moyen
Age
».
Dans le cadre d’une
MOUS et d’un comité de pilotage, une opération de résorption de l’habitat
insalubre financée depuis fin 2006 est conduite : construction de 22 maisons
individuelles pour les familles sédentaires, de 9 terrains familiaux pour les
familles semi-sédentaires et d’une aire d’accueil de 10 emplacements.
La mobilisation des dispositifs de droit commun et notamment des
financements en prêts locatifs aidés d’intégration apparaît dans
l’ensemble très réduite. A titre d’exemple, dans l’Hérault, alors que 470
caravanes appartenant à des gens du voyage ont été identifiées sur des
terrains privés généralement occupés en infraction avec les règles de
l’urbanisme, seule une opération d’habitat adapté a été réalisée à Pignan
pour 12 familles (24 caravanes).
3 -
Une réponse encore à apporter
a)
L’habitat adapté, une solution qui reste peu connue
Des outils ont été mis en place afin de faciliter la conception des
projets d’habitat adapté et inciter les collectivités locales à répondre aux
besoins d’habitat des gens du voyage.
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COUR DES COMPTES
Ainsi, de nombreuses maîtrises d’oeuvre urbaine et sociale
(MOUS) ont été mises en oeuvre localement afin de répondre à la
problématique de l’habitat des gens du voyage. Ces maîtrises d’oeuvre
urbaine et sociale, locales ou départementales, permettent d’assurer le
repérage des familles du voyage sédentarisées vivant en situation précaire
ainsi que la recherche de solutions de logement adapté. La plupart des
maîtrises d’oeuvre urbaine et sociale mises en place ne se limitent pas au
travail d’étude mais sont opérationnelles, pouvant aller jusqu’à la mise en
place d’une opération de résorption de l’habitat insalubre.
De 2007 à 2010, le montant des crédits consacrés au financement
des maîtrises d’oeuvre urbaine et sociale dédiées aux gens du voyage
s’élève à 2 065 993 €, dont près de la moitié a été financée en 2010. Des
maîtrises d’oeuvre urbaine et sociale ont notamment été mises en oeuvre
dans les départements franciliens, dans les Hautes-Pyrénées, en Gironde,
dans le Cher, la Drôme, le Morbihan, en Haute-Savoie, en Seine-
Maritime et en Ardèche.
Par ailleurs, un guide de l’habitat adapté a été réalisé par la
direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) afin
d’inciter les collectivités à satisfaire les besoins des familles sédentarisées
séjournant sur leur territoire dans des conditions précaires et difficiles
depuis plusieurs années. Diffusé fin 2009, le guide a vocation à faire
connaître la diversité des réalisations existantes, susciter les initiatives et
aider les porteurs de projet.
La démarche adoptée apparaît comme une des conditions de
réussite de l’opération d’habitat adapté. Sont notamment nécessaires une
connaissance préalable fine des besoins et la constitution d’un partenariat
local associant les familles concernées et assurant le suivi spécifique de
l’opération sur une période longue. Le syndicat mixte des gens du voyage
réunissant 34 communes et Lille Métropole Communauté Urbaine
(Nord), qui conduit actuellement un projet de construction d’habitats
adaptés sur la commune de Wattrelos, estime ainsi indispensable de
préparer en amont le passage au logement adapté. Le choix entre
logement adapté et logement social classique a été laissé aux familles, qui
ont en grande majorité opté pour l’habitat adapté, et une mission
d’accompagnement social a été mise en place parallèlement.
Malgré ces outils, de nombreuses collectivités connaissent encore
mal les possibilités existantes pour réaliser des opérations d’habitat
adapté et la révision des schémas départementaux n’a pas permis d’y
remédier.
Sur la réponse à apporter à la sédentarisation, la circulaire du
28 août 2010 relative à la révision des schémas, qui a insisté sur la
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LA
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DES
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135
nécessité de recenser les besoins d’ancrage territorial, reste simplement
incitative. Elle ne prévoit, par exemple, pas l’inscription d’objectifs de
création des terrains familiaux dans les schémas départementaux
lorsqu’un tel besoin est identifié. Il est pourtant probable qu’une telle
inscription permettrait d’assurer une meilleure identification et réalisation
des projets de terrains familiaux pouvant faire l’objet de financements
dans le cadre de la révision des schémas départementaux.
b)
Les difficultés persistantes liées à l’ancrage territorial sur les aires
En l’absence d’une offre de terrains familiaux et d’habitat adapté
suffisante, les réponses actuellement apportées à l’ancrage territorial sur
les aires d’accueil sont diverses et définies au cas par cas par les
collectivités et les gestionnaires délégués.
Afin de conserver aux aires leur vocation d’accueil des gens du
voyage itinérants, certains gestionnaires appliquent de manière stricte les
règles définies en matière de durée de séjour, en privilégiant les séjours
courts (1 à 2 mois) et en limitant voire en excluant toute possibilité de
dérogation. Principe de gestion adopté par certains gestionnaires délégués
comme la société GDV, cette pratique est également constatée sur des
aires gérées en régie. Si cette politique permet d’éviter la sédentarisation
des gens du voyage sur l’aire concernée, elle ne peut répondre aux
besoins importants résultant de l’ancrage territorial constaté à l’échelle
nationale.
En revanche, de nombreuses collectivités appliquent avec
souplesse les règles relatives à la durée de séjour.
Certaines ont choisi de
réserver une partie des places aux itinérants, afin d’assurer l’accueil de
ces usagers même en cas de séjour de gens du voyage semi-sédentaires.
Des aires, comme celle de Châlons-en-Champagne (Marne), ont été
conçues dès l’origine à cette fin, des espaces séparés étant réservés aux
deux types de population.
Enfin, d’autres collectivités ont utilisé d’emblée la formule des
aires d’accueil pour répondre aux besoins de groupes locaux sédentaires
ou semi-sédentaires. Leur choix correspond à une logique d’opportunité :
apporter une réponse aux besoins des gens du voyage locaux afin de
favoriser leur insertion, tout en satisfaisant leurs obligations au titre du
schéma départemental et en bénéficiant des financements prévus pour la
réalisation des aires d’accueil. Ces communes ont estimé qu’à l’usage,
demande et offre finiraient par s’adapter. Le schéma départemental
d’accueil des gens du voyage des Pyrénées-Atlantiques identifie ainsi dès
l’origine la présence de nombreux ménages sédentaires et semi-
sédentaires mais y répond par la création d’aires d’accueil.
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COUR DES COMPTES
Afin d’assurer la cohabitation harmonieuse des gens du voyage
itinérants et de ceux en voie de sédentarisation, certains départements
cherchent à assurer la centralisation et la circulation de l’information sur
la disponibilité des places en aires d’accueil.
Dans les Côtes-d’Armor, la mise en réseau des aires d’accueil
permet ainsi de centraliser l’état des disponibilités sur les aires et de les
diffuser auprès des usagers, qui peuvent trouver plus facilement un
emplacement adapté à leur besoin dans le département. Plusieurs schémas
départementaux révisés envisagent également de mettre en place de tels
dispositifs (Mayenne, Isère), qui sont toutefois d’autant plus efficaces que
le maillage territorial des aires d’accueil est satisfaisant.
Des réponses différentes, voire opposées, coexistent ainsi sur le
territoire, allant de l’organisation de l’ancrage territorial sur les aires à
l’application stricte de règles relatives à la durée de séjour plus exigeantes
que celles prévues par les textes. En l’état, elles ne permettent pas de
répondre à la demande de plus en plus marquée d’ancrage territorial
d’une partie de la population des gens du voyage. Elles peuvent nuire à la
cohérence de la politique d’accueil et d’habitat des gens du voyage, en
particulier lorsque ces pratiques ne font pas l’objet d’une harmonisation
au niveau départemental.
S’en remettre aux seuls schémas départementaux révisés ne permet
pas de traiter la question non résolue de l’ancrage territorial sur les aires
d’accueil, dans l’attente de la réalisation des opérations d’habitat adapté.
c)
Des réponses toujours incertaines à des situations spécifiques
Tout d’abord, la situation des gens du voyage sédentaires ou semi-
sédentaires au regard des aides au logement est complexe.
Les locataires d’un logement locatif financé en prêt locatif aidé
d’intégration (PLAI) peuvent bénéficier de l’aide personnalisée au
logement au même titre que tout locataire de logement locatif social. La
situation des occupants des terrains familiaux est moins simple.
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137
Terrains familiaux et aides au logement
Les occupants des terrains familiaux locatifs continuent de séjourner
dans leurs caravanes installées sur un terrain aménagé. Or, si elles constituent
l’habitat permanent de nombreux gens du voyage et sont donc des domiciles
inviolables conformément à la jurisprudence du Conseil d’Etat, les caravanes
ne sont pas considérées comme un logement puisqu’elles ne sont pas
soumises à un permis de construire. Une caravane ayant conservé ses moyens
de mobilité n’ouvre ainsi pas droit aux aides au logement. Cependant,
plusieurs cas de figure sont de nature à ouvrir droit aux aides au
logement aux occupants des terrains familiaux :
-
d’une part, la caravane qui ne dispose plus de moyens de mobilité
peut être considérée comme un logement, comme l’a acté la jurisprudence
58
;
- d’autre part, un droit aux aides au logement peut être accordé aux
résidents en habitat mixte, dont les caravanes sont adossées à un bâti : l’aide
au logement prend alors exclusivement en compte les dépenses de location
ou d’accession de la construction en dur, la charge de logement liée à la
location de la caravane ou au remboursement d’un emprunt pour réaliser cet
achat est exclue du calcul du montant de l’aide.
Dans ces conditions, certaines caisses allocations familiales versent
des allocations logement aux locataires des terrains familiaux selon des
modalités de calcul de surcroît variables, et d’autres non.
Des modalités dérogatoires ont ainsi été définies en Charente-
Maritime afin de permettre l’obtention de l’aide personnalisée au
logement pour les familles locataires des terrains familiaux.
En l’absence d’instructions claires, la possibilité pour les
occupants des terrains familiaux de bénéficier d’aides au logement peut
faire l’objet d’appréciations différentes d’une caisse d’allocations
familiales à l’autre. Il convient de remédier à cette incertitude sur les
règles applicables, qui peut constituer un frein à la réalisation de certaines
opérations d’habitat adapté, notamment de terrains familiaux, et qui est
aussi une source d’inégalités entre gens du voyage.
Les réponses qui peuvent être ou non apportées en matière
d’habitat adapté pour les gens du voyage dans le cadre du droit au
logement opposable mériteraient également d’être éclaircies.
58
Cf. arrêt Contival du 8 mars 1989, jurisprudence de la chambre sociale de la Cour
de cassation.
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COUR DES COMPTES
Comme tout autre demandeur, les gens du voyage peuvent faire
une demande de logement locatif social. Selon le rapport du comité du
suivi de la mise en oeuvre du droit au logement opposable (DALO)
d’octobre 2009, certains ménages de gens du voyage ont déposé un
recours devant les commissions de médiation dans le cadre de
l’application du droit au logement opposable. Leur nombre semble
toutefois très faible par rapport à la population concernée.
Compte tenu de la structure des logements locatifs sociaux,
collective plutôt qu’individuelle, le mode d’habitat en logement collectif
ne correspond, en effet, généralement pas aux aspirations des gens du
voyage qui souhaitent se sédentariser.
Certains de ces recours portaient non pas sur la demande de
logement mais sur la demande d’un terrain sur lequel installer leur
caravane. Jugés irrecevables par certaines commissions de médiation, ces
recours ont, au contraire, fait l’objet de réponses favorables de la part
d’autres commissions (famille en situation d’expulsion du terrain sur
lequel elles stationnaient depuis de nombreuses années) et conduit à la
réalisation d’opérations d’habitat adapté.
Si le logement locatif social ordinaire constitue le débouché
logique de la très grande majorité des recours déposés au titre du droit au
logement opposable, il appartient à la commission de médiation de définir
les caractéristiques du logement correspondant aux besoins et aux
capacités du demandeur. Ces commissions pourraient dès lors proposer
un relogement en habitat adapté dans le cadre des recours DALO.
Selon le 5
ème
rapport du comité de suivi du droit au logement
opposable, de novembre 2011, la position des commissions de médiation
reste cependant variable, ce qui constitue un facteur d’incertitude pour les
ménages concernés.
Il serait utile de préciser si les commissions de médiation saisies
dans le cadre du droit au logement opposable peuvent ou non proposer
aux gens du voyage un habitat adapté.
Enfin, les nombreuses situations de sédentarisation sur terrain
privé en infraction avec le code de l’urbanisme du fait de l’interdiction de
construire et d’habiter ou de stationner des caravanes font l’objet de
réactions très diverses d’une collectivité à l’autre.
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139
Des situations de sédentarisation en infraction avec le droit de
l’urbanisme
Une partie des gens du voyage sédentarisés ont acquis des terrains en
zones non constructibles (zones agricoles et naturelles).
Dès lors, beaucoup de familles sont confrontées à un refus de
raccordement aux réseaux d’eau et d’électricité lorsque leur terrain est en
zone inconstructible. Seul le raccordement temporaire réalisé aux frais de
l’occupant du terrain est autorisé, conformément à la jurisprudence du
Conseil d’Etat.
Par ailleurs, l’installation d’une caravane sur un terrain privé est
réglementée par le droit de l’urbanisme. Si cette installation dure plus de trois
mois consécutifs, elle doit être précédée d’une autorisation préalable (article
4.421-23 J du code de l’urbanisme). Cette autorisation est soumise au droit
commun et peut donc être refusée dans tous les cas où le stationnement des
caravanes est interdit par le code (sites et secteurs protégés).
Certaines collectivités ont régularisé les terrains notamment à
l’occasion du passage des plans d’occupation des sols (POS) aux plans
locaux d’urbanisme (PLU). Au contraire, d’autres demandent la
destruction des constructions illégales et empêchent le stationnement des
caravanes sur ces terrains. Les ménages concernés sont en conséquence
soumis à d’importantes inégalités de traitement sur le territoire.
Pour les éviter, sans qu’il soit porté atteinte au principe de libre
administration des collectivités, les situations pouvant faire ou non l’objet
d’une régularisation et les modalités pratiques de cette dernière
mériteraient d’être clarifiées au niveau national.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Alors qu’il est déterminant pour assurer leur bon fonctionnement
au moindre coût, l’aménagement des aires est souvent mal adapté. Les
problèmes techniques liés à la faible qualité ou à l’inadaptation des
infrastructures peuvent résulter d’investissements trop réduits, d’une
mauvaise conception de l’aménagement, d’un suivi insuffisant des
travaux par les maîtres d’ouvrage et les maîtres d’oeuvre ou de
défaillances dans la réalisation elle-même. Une plus grande attention
doit être portée à l’aménagement des aires, tant par les collectivités que
par l’Etat.
L’Etat subventionne le fonctionnement des aires d’accueil par
l’allocation de logement temporaire (ALT) 2. Pour autant, il s’est peu
impliqué dans l’accompagnement et le suivi de la gestion des aires. Au
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niveau national, l’Etat ne s’est pas donné les moyens de piloter
l’allocation de logement temporaire 2 ni d’analyser les caractéristiques
de la gestion des aires. Au niveau déconcentré, les services n’exercent
pas suffisamment leur fonction de contrôle de conformité des modalités
de gestion de l’aire à la réglementation et leur fonction de conseil auprès
des collectivités.
Les collectivités attachent une attention variable à la gestion des
aires, alors que les dépenses de fonctionnement qui restent à leur charge
après le versement de la subvention de l’Etat et des redevances des
usagers sont significatives. Si la gestion des aires apparaît secondaire
pour de nombreuses collectivités, certaines d’entre elles s’y sont investies
et ont notamment mis en place des dispositifs de suivi de qualité.
Le manque d’attention portée à la gestion des aires est
particulièrement problématique lorsque cette gestion est déléguée. Le
marché de la gestion déléguée, largement occupé par des sociétés
privées,
a en effet connu un fort développement, au point qu’il représente
près de 40 % des places en aires d’accueil gérées. L’Etat et les
collectivités n’ont pas cherché à organiser ou à suivre ce nouveau secteur
d’activité, pourtant essentiellement financé sur des fonds publics. Il en
résulte non seulement un recours inapproprié à la délégation de service
public mais aussi un risque que les bénéfices dégagés par certains
opérateurs ne soient que partiellement justifiés. Un encadrement de la
délégation de la gestion et une implication plus forte de l’Etat et des
collectivités apparaissent en conséquence nécessaires.
Les modalités de gestion des aires sont très hétérogènes, tant sur
le plan des règles applicables que de la politique tarifaire. A
l’image des
bonnes pratiques de certains départements, l’harmonisation des règles de
gestion doit être plus largement favorisée pour améliorer l’efficacité du
dispositif d’accueil. De même, le métier de gestionnaire d’aire d’accueil,
difficile
et
peu
reconnu,
mériterait
d’être
mieux
organisé
et
professionnalisé.
Les situations et demandes d’ancrage territorial identifiées mettent
en évidence l’importance et la diversité du phénomène, qui va de
l’ancrage sur des terrains privés dans un cadre conforme ou non au droit
de l’urbanisme à l’installation durable sur les aires d’accueil. La réalité
des besoins d’ancrage territorial est probablement sous-estimée, un état
des lieux précis n’ayant pas été réalisé dans chaque département.
Encore trop peu prise en compte dans les schémas départementaux
et les plans départementaux d’aide au logement des personnes
défavorisées (PDALPD), l’offre d’habitat adapté reste limitée, au regard
des besoins identifiés. Cette situation est d’autant plus préoccupante que
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141
la demande d’ancrage territorial sur les aires d’accueil fait dans
l’intervalle l’objet de réponses différentes voire opposées, tant au niveau
national que départemental.
Enfin, les réponses apportées aux besoins spécifiques des gens du
voyage sédentarisés sont marquées par des incertitudes qui peuvent
engendrer des inéquités. Ainsi, les conditions de versement des aides au
logement pour les occupants des terrains familiaux, la possibilité de
proposer ou non un habitat aux gens du voyage dans le cadre des recours
droit au logement opposable (DALO), et les modalités de régularisation
des situations d’ancrage territorial sur des terrains privés ne sont pas
fixées de manière précise.
La Cour recommande de :
Pour l’aménagement et la gestion des aires d’accueil
Le rôle de l’Etat en matière d’aménagement et de gestion des aires
12 - contrôler annuellement, d’une part, la conformité des aires d’accueil
aux normes techniques, d’autre part, la conformité des modalités de
gestion de l’aire aux prescriptions réglementaires, lors de la validation
des règlements intérieurs par l’Etat ;
13 - améliorer la qualité et la fiabilité des données statistiques relatives à
l’usage des aires d’accueil en lien avec la caisse nationale d’allocations
familiales ;
14 - verser l’aide à la gestion (ALT 2) directement au gestionnaire de
l’aire conformément à la réglementation ;
Le suivi de la gestion des aires
15 - organiser un suivi systématique de la gestion directe ou déléguée des
aires par les collectivités concernées ;
16 - encadrer et suivre au niveau national le marché de la gestion
déléguée et, dans ce cadre :
- élaborer et diffuser un cahier des charges-type précisant, les modalités
d’attribution des marchés de gestion des aires sur la base de critères
objectifs facilitant le suivi de la performance des gestionnaires ;
- étudier l’opportunité de mettre en place un agrément pour les
gestionnaires délégués, après avoir réalisé une analyse préalable du
marché et une étude d’impact ;
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COUR DES COMPTES
L’hétérogénéité des règles de gestion
17 – encadrer les modalités
de gestion :
- fixer par voie réglementaire des règles communes applicables à
l’ensemble des conventions de gestion à travers des clauses-type, pour
éviter l’existence de dispositions ou de pratiques de gestion abusives ;
- harmoniser au niveau départemental les règles applicables en matière
de durées de séjour et de tarification ;
18 -
professionnaliser et assurer une meilleure reconnaissance du métier
de gestionnaire d’aires d’accueil, à travers la clarification de leurs
missions, la mise en place de formations adaptées et la mise en réseau
des gestionnaires au niveau départemental ;
Pour l’habitat adapté des gens du voyage
19 - assurer la réalisation d’un état des lieux des besoins d’ancrage
territorial dans chaque département afin de faciliter la définition de
réponses appropriées sur les plans quantitatif et qualitatif, lorsque cela
n’a pas été fait dans le cadre de la révision du schéma ;
20 - assurer la bonne articulation du schéma départemental d’accueil des
gens du voyage, du plan départemental d'action pour le logement des
personnes défavorisées et des documents d’urbanisme, si besoin à travers
la mise en place de structures communes pour les départements où
l’enjeu de l’ancrage territorial des gens du voyage est important ;
21 - inscrire au sein des schémas départementaux révisés les objectifs
chiffrés de réalisation des projets de terrains familiaux pour favoriser
leur mise en oeuvre ;
22 - organiser une réponse transitoire et homogène aux difficultés posées
par l’ancrage territorial sur les aires d’accueil, dans l’attente du
développement à moyen terme de l’habitat adapté ;
23 - lever les incertitudes qui caractérisent les réponses aux besoins
spécifiques des gens du voyage sédentarisés : modalités d’attribution et
de calcul des aides au logement pour les occupants des terrains
familiaux, possibilité de proposer un relogement en habitat adapté dans
le cadre du droit au logement opposable et identification des situations de
sédentarisation en infraction avec le droit de l’urbanisme qui peuvent
faire l’objet d’une régularisation.
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Chapitre IV
L’accompagnement social et scolaire :
des résultats insuffisants
I
-
Un accompagnement social restreint
A - Un droit à la domiciliation renforcé mais
inégalement appliqué
La loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable a
permis de faire entrer dans le droit commun de l’aide sociale le droit
d’élire domicile pour accéder à l’ensemble des prestations sociales mais
aussi aux droits civiques (délivrance d’un titre national d’identité,
inscription sur les listes électorales, aide juridique).
En créant une procédure unique de domiciliation applicable aux
personnes sans domicile stable, la loi a mis fin aux textes épars
préexistants, qui opéraient une distinction entre les gens du voyage et les
autres personnes sans domicile fixe. Reconnaissant un droit à la
domiciliation, elle vise également à mettre fin aux discriminations
fondées sur le mode de vie et dispose ainsi que «
l’absence d’une adresse
stable ne peut être opposée à une personne pour lui refuser l’exercice
d’un droit, d’une prestation sociale
».
Cependant, notamment en raison de l’absence de financements
dédiés, le nouveau dispositif de domiciliation peine à se développer, alors
qu’une bonne couverture territoriale est un enjeu majeur pour que toutes
les personnes qui en ont besoin puissent effectivement se faire domicilier.
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COUR DES COMPTES
La direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du ministère
chargé des affaires sociales, en partenariat avec l’Union nationale des
centres communaux d’action sociale (UNCCAS) et la Fédération
nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale (FNARS) a
publié un guide pratique de la domiciliation, qui vise à favoriser sa
compréhension et son extension. La situation des gens du voyage y est
explicitement traitée.
Pour autant, la domiciliation des gens du voyage se heurte à des
disparités
de
fonctionnement
entre
départements
et
organismes
domiciliataires. Il s’ensuit des inégalités et des difficultés persistantes
dans le service rendu aux gens du voyage.
Des
politiques
différentes
sont
adoptées
par
les
centres
communaux et intercommunaux d’action sociale (CCAS/CIAS) vis-à-vis
de la domiciliation : certains limitent les services proposés aux gens du
voyage, alors qu’ils devraient procéder à des élections de domicile
donnant accès à l’ensemble des prestations. D’autres refusent de
domicilier les gens du voyage, alors qu’ils ne peuvent refuser l’élection
de domicile des personnes sans domicile stable, qui en font la demande,
que si ces dernières ne présentent aucun lien avec la commune ou le
groupement de communes
59
.
Ce type de situations a notamment été constaté dans la région
Centre (Loir-et-Cher) ou dans l’Isère. Dans le cadre du schéma
départemental révisé de l’Isère (2010-2016), les acteurs sociaux
départementaux
observent
un
important
problème
d’accès
à
la
domiciliation, qui se traduit par le refus de domicilier les gens du voyage.
Outre
une
réticence
de
certains
centres
communaux
et
intercommunaux d’action sociale, ces difficultés résultent également de la
méconnaissance par les agents des nouveaux textes qui régissent la
domiciliation et du statut des gens du voyage.
Par ailleurs, la couverture territoriale des associations agréées en
matière de domiciliation reste insuffisante. Il en résulte également des
inégalités : dans le Nord-Isère, des gens du voyage font ainsi face à des
59
Article L. 264-4 du code de l’action sociale et des familles et circulaire du 25
février 2008. Conformément au décret n° 2007-893 du 15 mai 2007, doivent être
considérées comme ayant un lien avec la commune ou le groupement de communes
les personnes qui sont installées sur son territoire ou qui ont l’intention de s’installer
sur ce territoire. Cette installation peut être établie par des éléments témoignant d’une
certaine stabilité (exercice d’une activité professionnelle sur le territoire, bénéfice
d’une action d’insertion, exercice de l’autorité parentale sur un enfant qui y est
scolarisé etc.). Aucune durée minimale de présence sur le territoire ne peut être
imposée.
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L’ACCOMPAGNEMENT SOCIAL ET SCOLAIRE : DES RESULTATS
INSUFFISANTS
145
difficultés pour se domicilier, en l’absence d’un service de domiciliation
postale.
Enfin, les associations agréées ne sont pas toujours en mesure de
répondre à la demande en matière de domiciliation : ne recevant pas de
financements au titre de cette activité, elles sont contraintes de la limiter
et ne peuvent faire bénéficier de ce service qu’une partie des gens du
voyage qui s’adressent à elles. Dans l’Isère, à la suite de la cessation
d’activité de l’association ADGVA
60
, qui effectuait la majeure partie des
domiciliations des gens du voyage, l’APMV-ADSEA 38
61
a repris
transitoirement les domiciliations auparavant assurées par l’ADGVA, le
temps de trouver une autre solution. Selon le Conseil général, la situation
liée aux demandes de domiciliation en Isère, a été considérablement
améliorée en 2010 suite à un travail mené avec l’APMV.
Face à ces difficultés, le préfet doit veiller à assurer l’organisation
territoriale du réseau de domiciliation des gens du voyage dans le
département, conformément à la mission de coordination territoriale qui
lui est confiée à l’article L. 264-14 du code de l'action sociale et des
familles
62
.
Encore insuffisante, la diffusion de l’information sur les droits
applicables aux gens du voyage en matière de domiciliation devrait être
renforcée tout particulièrement auprès des centres communaux et
intercommunaux d’action sociale.
B - L’insuffisante organisation de la prise en charge
sociale des usagers des aires
1 -
Le projet d’accompagnement social de l’aire : un cadre
souvent théorique
En application de la loi du 5 juillet 2000, un projet
d’accompagnement social doit être établi pour chaque aire d’accueil dans
le cadre des conventions passées entre les gestionnaires des aires d’une
part et l’Etat, le conseil général et les éventuels organismes sociaux
60
Association départementale des gens du voyage et de leurs amis (ADGVA).
61
Action promotion en milieu voyageur – Association sauvegarde de l’enfance et de
l’adolescence de l’Isère (APMV–ADSEA).
62
Article L. 264-14 du code de l’action sociale et des familles : « Dans le cadre du
dispositif de veille sociale (…), le préfet de département s’assure de la couverture des
besoins sur l’ensemble du territoire et du bon fonctionnement du services en matière
de domiciliation ».
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concernés d’autre part, en fonction de leurs compétences respectives en
matière d’actions à caractère social
63
.
Dans les faits, l’élaboration d’un projet est loin d’être
systématique.
Dans le Maine-et-Loire, aucun projet social n’existe pour les
aires d’accueil mises en service. Dans le Bas-Rhin, le schéma
départemental prévoit que la définition et l’organisation d’actions socio-
éducatives sont élaborées dans le cadre du comité de suivi de chaque aire
et qu’un coordonnateur social assure la coordination des interventions et
le lien avec les dispositifs de droit commun. Or, en pratique, certaines
aires ne disposent ni d’un comité de suivi, ni d’une fonction de
coordination sociale clairement établie.
Lorsqu’il est mis en place, l’accompagnement social des usagers
des aires d’accueil est assuré par des acteurs divers.
Un accompagnement social assuré par différents acteurs
Dans certains départements, l’accompagnement social des gens du
voyage accueillis sur les aires est confié à une ou plusieurs associations, qui
peuvent être financées par différents partenaires (conseil général, commune
ou intercommunalité et dans certains cas services déconcentrés de l’Etat). A
titre d’exemple, dans le Loiret, l’association départementale « Actions pour
les gens du voyage » (ADAGV) assure un rôle d’accompagnement des gens
du voyage vers les dispositifs sociaux de droit commun.
L’accompagnement social des usagers peut également être assuré
directement par le gestionnaire de l’aire d’accueil. Certaines collectivités, qui
gèrent leur aire en régie directe, font appel à leurs coordonnateurs sociaux ou
à leurs centres communaux d’action sociale ; en cas de gestion déléguée, le
prestataire retenu peut être chargé non seulement d’une fonction de gestion
de l’aire mais aussi d’une fonction d’accompagnement social des usagers,
comme cela est souvent le cas pour GDV.
La fonction d’accompagnement social est souvent exercée de
manière isolée par chaque intervenant, ce qui ne permet pas de capitaliser
sur les expériences réalisées, de généraliser les bonnes pratiques ou de
mutualiser certaines actions en matière d’insertion professionnelle, de
santé ou d’éducation.
63
cf. article 6–I de la loi du 5 juillet 2000.
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Il serait utile que des échanges relatifs à l’accompagnement
social mis en oeuvre sur les aires d’accueil soient conduits au niveau
départemental,
par
exemple
dans
le
cadre
de
la
commission
départementale consultative. De telles démarches ont été parfois mises en
place. Par exemple, en Charente-Maritime le schéma départemental inclut
une charte d’accompagnement social, qui définit les objectifs, les
domaines d’intervention et les moyens d’action.
Conséquence du caractère souvent très général des objectifs fixés
par
les
schémas
départementaux,
l’accompagnement
social
dont
bénéficient les usagers des aires recouvre des actions d’une ampleur très
variable : il peut se limiter à une simple information assurée par le
gestionnaire de l’aire sur la localisation des services de droit commun
64
ou inclure une grande variété d’actions, allant de l’aide aux démarches
administratives aux actions ciblées d’insertion professionnelle, d’accès
aux soins ou de soutien scolaire.
Sur
les
aires
gérées
par
ADOMA,
l’organisation
de
l’accompagnement social varie ainsi fortement selon les départements.
Sur un échantillon de 60 aires, 44 signalent l’existence d’un suivi social
des gens du voyage, dans la majorité des cas via des associations
mandatées par le conseil général mais aussi à travers les centres
communaux d’action sociale ou la permanence de la caisse d’allocations
familiales (CAF). Aucun suivi n’existe ou n’est explicitement mentionné
sur 16 aires soit 27 % du total. C’est le cas notamment en Ariège, dans
l’Aude, dans la Marne et en Seine-et-Marne. Il revient alors au
gestionnaire, selon les difficultés qu’il perçoit ou qui lui sont signalées
par les usagers, de les orienter vers les services de droit commun.
2 -
Un accompagnement principalement orienté vers les
dispositifs de droit commun
L’accompagnement social est généralement abordé en privilégiant
l’accès au droit commun, c'est-à-dire à l’ensemble des dispositifs d’aide
et d’action sociale dont bénéficie l’ensemble de la population.
Certains conseils généraux retiennent cette approche dans le cadre
de leur compétence générale en matière d’aide et d’action sociales,
comme le confirme l’enquête conduite par l’association des départements
de France en mai 2010.
64
Il s’agit des services sociaux des conseils généraux, ces derniers étant dotés d’une
compétence générale en matière d’aide et d’action sociales, mais aussi des services
des communes et des services de l’Etat qui peuvent être concernés.
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Le département de l’Orne a ainsi opté pour l’accès des gens du
voyage aux services de droit commun. Les actions du département sont
conduites localement dans les circonscriptions d’action sociale et
coordonnées par le service d’action sociale territoriale (SAST). Le
département de la Manche a également retenu le principe de l’accès des
gens du voyage aux services de droit commun, sans entrer dans une
politique, dite de sectorisation, en direction d’un public spécifique,
comme l’aurait été un centre social itinérant, projet initialement étudié.
Interlocuteurs privilégiés des usagers, les gestionnaires des aires
d’accueil
assurent
essentiellement
une
aide
aux
démarches
administratives à accomplir auprès des services publics de droit commun,
comme cela est le cas sur l’aire de Marseillan (Hérault). Tel est également
le cas des interventions de certaines associations. Sur l’aire de la
commune d’Erstein (Bas-Rhin), l’association AVA Habitat et nomadisme
assure ainsi des permanences pour informer et orienter les usagers vers
différentes structures et favoriser leur accès aux dispositifs de droit
commun.
Sur certains territoires, l’accompagnement est principalement
assuré par le centre communal ou intercommunal d’action sociale (CCAS
ou CIAS). Le centre communal d’action sociale de la commune de
Ouistreham (Calvados) assure ainsi le suivi des dossiers RSA des gens du
voyage, domiciliés sur la commune, et leur communique les informations
relatives aux permanences des associations caritatives et de la banque
alimentaire.
Les actions d’accompagnement social dont bénéficient les gens
du voyage dans le cadre du droit commun ne font pas l’objet de suivi, ce
qui ne permet pas d’en apprécier ni le contenu réel ni l’efficacité.
3 -
Des dispositifs d’accompagnement parfois mieux ciblés
Sur certains territoires, le dispositif d’accompagnement social des
usagers des aires d’accueil est plus structuré et inclut parfois des actions
spécifiquement destinées à répondre aux besoins des gens du voyage.
Les initiatives des collectivités en matière d’accompagnement
social des gens du voyage
Sur 34 aires gérées par ADOMA sur un échantillon de 60, les conseils
généraux ont confié une mission de coordination sociale à une association,
intervenant souvent spécifiquement auprès des gens du voyage, comme
l’Association APMV « Action et promotion en milieu voyageur service
social gens du voyage » en Isère ou l’association départementale d’accueil
des gens du voyage de l’Essonne (ADGVE).
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Sur les aires de la communauté urbaine de Strasbourg, deux agents de
la communauté urbaine (soit 1,8 équivalent temps plein) sont chargés de la
coordination sociale pour les cinq aires permanentes d’accueil. L’intervention
en régie des coordinatrices sociales est complétée par les interventions des
services sociaux de droit commun et par l’intervention de l’association
ARPOMT, qui a un agrément de centre social et culturel itinérant pour les
gens du voyage et est spécifiquement financée par la caisse d’allocations
familiales, la ville de Strasbourg et le conseil général pour mener des actions
sur les aires d’accueil.
L’association ADAGV dans le Loiret assure notamment des actions
d’accompagnement pour les bénéficiaires du RSA, un accompagnement
spécifique des travailleurs indépendants, une mise en oeuvre d’actions de
validation des acquis de l’expérience et une action « permis de conduire »,
visant à faciliter l’insertion des gens du voyage.
En Gironde, la création des aires a surtout bénéficié aux gens du
voyage ayant un fort ancrage territorial. La mise en place des projets sociaux
éducatifs à l'échelle de ces aires a permis une bonne coordination entre les
différents intervenants et a favorisé une amélioration du taux de scolarisation
des enfants et un meilleur accompagnement des familles.
L’Etat, et encore davantage les conseils généraux, principales
collectivités chargées de l’aide sociale et co-signataires du schéma
départemental d’accueil des gens du voyage, devraient systématiser
l’élaboration de projets d’accompagnement social sur les aires d’accueil
et veiller à la bonne prise en compte des spécificités des gens du voyage,
que ce soit dans le cadre du droit commun ou des actions ciblées qui leur
sont destinées.
C - Des actions bénéficiant de financements publics
1 -
Un soutien financier accordé au niveau national aux
principales têtes de réseau associatives
L’Etat
intervient
afin
de
favoriser
l’inclusion
sociale
et
économique des gens du voyage en situation de pauvreté et de précarité.
Ses interventions, conduites par la direction générale de la
cohésion sociale (DGCS) et les services déconcentrés sous l’autorité du
préfet, consistent à financer des actions menées auprès des gens du
voyage par les associations et les collectivités territoriales.
L’objectif est de favoriser la pré-scolarisation et la scolarisation
des enfants du voyage, la lutte contre l’illettrisme des adultes, l’accès aux
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droits sociaux à travers l’aide à l’accomplissement des démarches
administratives, l’accès aux soins, l’adaptation des gens du voyage à leur
environnement économique, notamment à travers l’aide à la création
d’entreprises
dans
le
cadre
de
la
régularisation
des
activités
professionnelles indépendantes des gens du voyage et l’insertion
professionnelle.
Un soutien financier est ainsi accordé aux têtes de réseau
associatives, sur les crédits de l’action 3 «
Conduite et animation de la
politique de lutte contre l’exclusion
» du programme budgétaire 177.
Le montant total des subventions accordées chaque année sur la
période 2000-2011 est compris entre 855 000 € (2005) et 571 230 €
(2011).
Les subventions ont été progressivement recentrées sur les
associations les plus significatives à compter de 2006 : alors que la part
des subventions accordées aux sept principales associations
65
atteignait
71 % en 2000, elle était de plus de 93 % en 2006 et de plus de 99 % en
2010.
La diversité d’actions conduites par ces associations – accès aux
droits sociaux et à l’aide sociale, soutien à l’insertion professionnelle et
aux activités économiques existantes, accompagnement en matière de
scolarisation, aide juridique et activité de médiation en matière de
stationnement et de logement – reflète la multiplicité des difficultés
sociales auxquelles sont confrontés une partie des gens du voyage.
65
Association sociale nationale internationale tzigane (ASNIT), Fédération nationale
des associations solidaires d’action avec les tsiganes et Gens du voyage (FNASAT),
Actions grands passages (AGP), Fédération des associations pour l’aide à la
scolarisation des enfants tsiganes (FASET), Association nationale des gens du voyage
catholique (ANGVC), Association nationale des gens du voyage nomade et sédentaire
(ANGVNS) et l’Association pour le droit à l’initiative économique (Adie).
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L’intervention de l’Adie en matière d’insertion d’économique des
gens du voyage
L’association pour le droit à l’initiative économique (Adie) est la
principale association subventionnée par l’Etat au titre de l’insertion
économique des gens du voyage. Ses interventions consistent principalement
en un soutien financier à l’activité économique des gens du voyage par
l’octroi de micro-crédits et en un accompagnement à l’officialisation de
l’activité de gens du voyage, en prenant appui sur les statuts simplifiés de
créateurs d’entreprises (auto-entrepreneur notamment).
En fonction des caractéristiques du public des gens du voyage
(versement de revenus aléatoires, absence de vision à long terme ou absence
de personnes caution disposant de ressources suffisantes), l’Adie a développé
une pratique différente de la méthode traditionnelle en matière de micro-
crédits. Elle octroie en effet aux gens du voyage des prêts progressifs,
généralement de montant faible (inférieurs à 2 000 €) et substitue une caution
morale à une caution traditionnelle. Les activités ainsi soutenues relèvent
essentiellement du commerce ambulant.
Dans le cadre de son activité de micro-crédits, l’Adie accompagne
également les gens du voyage créateurs d’entreprises, qui éprouvent des
difficultés importantes à faire face aux démarches administratives et à
comprendre les informations comptables et financières de l’entreprise.
Enfin, l’Adie cherche à développer l’officialisation des activités des
gens du voyage, soit la déclaration ou la reconnaissance d’une activité auprès
du registre du commerce ou de la chambre des métiers. La mise en place du
statut d’auto-entrepreneur en 2008, qui a institué un régime d’activités
économiques réduites à fin d’insertion, a facilité la déclaration d’activités de
proximité
indépendantes
et
a
permis
d’accroître
considérablement
l’officialisation des activités économiques des gens du voyage.
Quel que soit le champ d’intervention concerné, l’action des
associations se heurte au caractère « territorialisé » de dispositifs
d’accompagnement social et d’insertion, alors que les gens du voyage
sont un public en partie mobile, dont l’accès aux droits est en
conséquence plus difficile.
L’itinérance est ainsi souvent considérée par les acteurs publics
comme une contrainte à laquelle il est difficile de s’adapter dès lors que
l’accompagnement mis en place se fonde sur la sédentarité des publics.
Le rythme des rendez-vous dans le cadre du suivi des contrats, la
durée des formations, etc. apparaissent peu compatibles avec le mode de
vie des voyageurs et l’accompagnement nécessite du temps pour définir
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un projet pertinent, adapté à la spécificité des personnes suivies
.
Comme
le souligne l’étude réalisée par le cabinet de conseil Aures sur l’accès aux
droits sociaux en région Centre
66
, «
nombre de professionnels se disent
désemparés et pointent le manque d’outils
[…] ; des projets à caractère
innovant sont menés par des professionnels mais ces démarches restent
peu visibles
».
La diffusion des expériences réussies apparaît comme un levier
pour favoriser et faciliter l’accompagnement des gens du voyage.
2 -
Des crédits d’un montant modeste accordées aux actions
locales
Les services déconcentrés chargés de la cohésion sociale financent
également des actions locales visant à accompagner les gens du voyage,
dans le cadre des budgets opérationnels du programme 177 (action 1
«
Prévention de l’exclusion
»).
Sur la période 2000–2011, ces crédits ont représenté 2 à 3 M€ par
an. En 2010, 45 départements ont financé des actions d’inclusion sociale
en faveur des gens du voyage pour un montant total de 2 M€. Le nombre
de départements finançant de telles actions a sensiblement diminué en
2009 et 2010, la priorité ayant été donnée au financement de la stratégie
de refondation conduite en matière d’hébergement des personnes sans
domicile fixe.
D’importantes disparités territoriales
sont constatées et reflètent,
en partie, la présence plus ou moins importante de gens du voyage
confrontés à des difficultés sociales mais aussi les priorités locales : elles
peuvent être liées aux fortes tensions constatées sur le budget
opérationnel de programme (BOP) 177, notamment en raison des besoins
en termes d’hébergement d’urgence (Hérault) mais aussi à une
insuffisante prise en compte des difficultés rencontrées par ce public
précaire (Marne).
L’efficacité des actions conduites n’est pas évaluée, ce qui ne
permet pas de valoriser les expériences réussies.
3 -
L’intervention limitée des caisses d’allocations familiales
En
dehors
du
soutien
financier
qu’elles
apportent
au
fonctionnement des aires d’accueil (versement de l’ALT 2), les caisses
66
Cf.
L’accès aux droits sociaux – Les gens du voyage en région Centre : présences,
accès aux droits et discrimination
, Aures-Groupe Reflex, direction régionale de la
jeunesse, des sports et de la cohésion sociale du Centre.
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d’allocations familiales (CAF) interviennent auprès des gens du voyage
en matière d’action sociale. Selon l’enquête sur le travail social réalisée
en 2009 par la caisse nationale d’allocations familiales (CNAF)
67
, 20
caisses d’allocations familiales sont intervenues en 2009 en matière
d’action sociale auprès des gens du voyage, qui représentent 19 % de
l’ensemble du public bénéficiaire de ces actions.
Les limites des interventions des caisses d’allocations familiales
En 2003-2004,
la caisse nationale des allocations familiales (CNAF)
a réuni un groupe de travail consacré aux gens du voyage pour clarifier les
objectifs, les actions et les publics visés ainsi que les modalités d’intervention
des caisses d’allocations familiales
en direction des gens du voyage.
Plusieurs difficultés, auxquelles se heurte l’intervention des caisses
d’allocations familiales, avaient alors été identifiées :
- une absence de positionnement institutionnel de la caisse nationale
sur ces questions ;
- une difficulté à « repérer » les publics « gens du voyage » parmi les
allocataires des CAF ;
- des moyens financiers contraints et des moyens humains limités, qui
fragilisent la crédibilité et la lisibilité de la politique d’action sociale des
caisses d’allocations familiales
envers ce public et posent la question de sa
pérennité ;
- un partenariat difficilement mobilisable, les communes étant parfois
réticentes ou peu sensibilisées aux difficultés de ce public et l’éducation
nationale étant souvent en retrait, en particulier en ce qui concerne le second
degré.
Déjà ancienne, cette analyse mériterait d’être actualisée.
Au regard
des constats précédents, relatifs à l’absence de prise de position de la
caisse nationale d’allocations familiales en matière d’attribution des aides
personnalisées au logement notamment, il est en effet probable qu’une
partie des difficultés identifiées en 2004 persiste.
67
Enquête sur le travail social des caisses d’allocations familiales, direction des
statistiques, des études et de la recherche (DSER) et direction des politiques familiale
et sociale (DPFAS), caisse nationale d’allocations familiales, dossier d’étude n° 115,
avril 2009.
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COUR DES COMPTES
II
-
Une réponse insuffisante aux difficultés de
scolarisation des enfants du voyage
A - Un cadre administratif favorable mais peu structuré
Conformément à l’article L. 111-1 du code de l’éducation, l’accès
à l’instruction est garanti à chacun et les enfants de parents non
sédentaires sont, comme les autres enfants, soumis à l’obligation scolaire
prévue à l’article L. 131-1 du code de l’éducation.
Plusieurs textes visent à favoriser la scolarisation des enfants du
voyage qui font partie des publics scolaires présentant des besoins
particuliers.
La loi du 5 juillet 2000 et ses textes d’application ont ainsi prévu la
prise en compte de la scolarisation dans l’élaboration du schéma
départemental d’accueil des gens du voyage, notamment le choix de la
localisation des aires. L’évaluation des besoins doit inclure l’étude des
actions socio-éducatives à mener auprès des gens du voyage, pour
favoriser la pré-scolarisation et la scolarisation des enfants.
Par ailleurs, deux circulaires du 25 avril 2002 du ministère de
l’éducation nationale ont rappelé le droit à la scolarisation des enfants du
voyage, dans les mêmes conditions que les autres enfants, et ont défini les
missions et l’organisation des centres académiques pour la scolarisation
des nouveaux arrivants et des enfants du voyage (CASNAV).
Ces centres sont placés sous l’autorité des recteurs. Un
coordonnateur départemental placé sous la responsabilité de l’inspecteur
d’académie est chargé d’assurer la liaison entre les différents services de
l’Etat, les CASNAV, les associations et les autres partenaires concernés.
Trois
circulaires se substituant aux circulaires de 2002 sont parues
le 12 septembre 2012. L’une traite de la scolarisation et de la scolarité des
enfants issus de familles itinérantes et de voyageurs, l’autre porte sur
l’organisation de la scolarisation des élèves allophones
68
nouvellement
arrivés et la dernière porte sur les centres académiques pour la
scolarisation des élèves allophones nouvellement arrivés
et des enfants
issus de familles itinérantes et de voyageurs, qui se substituent aux
centres académiques pour la scolarisation des nouveaux arrivants et des
enfants du voyage.
68
Un allophone est une personne qui a pour langue maternelle une autre langue que la
langue officielle du pays où elle réside.
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155
1 -
Une articulation peu lisible et insuffisante entre les différents
acteurs au niveau local
La répartition des missions dévolues à chaque acteur au sein des
services déconcentrés de l’éducation nationale apparaît peu claire et les
missions confiées au coordonnateur départemental recoupent en partie
celles dont est chargé le centre académique pour la scolarisation des
nouveaux arrivants et des enfants du voyage (CASNAV).
Les missions des CASNAV et du coordonnateur départemental
Les missions des centres académiques pour la scolarisation des
nouveaux arrivants et des enfants du voyage (CASNAV) peuvent être
déclinées en trois axes :
- ce sont des centres de ressources pour les écoles et les établissements : ils
contribuent à l’élaboration de réponses pédagogiques adaptées aux situations
locales
et
participent
à
la
formation
des
équipes
éducatives
et
administratives ;
- ils sont des pôles d’expertise pour les responsables locaux du système
éducatif, inspections académiques et rectorats et, plus généralement, ils
entretiennent une collaboration étroite avec ces derniers (actualisation des
données sur les effectifs des classes spécifiques, connaissance des parcours
scolaires des élèves via des suivis de cohortes, évaluation des dispositifs
d’accueil) ;
- ils sont des instances de médiation et de coopération avec les partenaires
institutionnels et associatifs de l’école (éducation nationale, partenaires
locaux, familles ou associations).
Le coordonnateur départemental est :
- chargé de coordonner et d’animer l’ensemble des actions concernant la
scolarisation des enfants de familles non sédentaires et d’assurer ainsi la
liaison entre l’ensemble des acteurs concernés, au sein et en dehors de
l’éducation nationale ;
- chargé d’accueillir les nouveaux arrivants en cours d’année scolaire, de
s’assurer de la continuité de leur scolarité, de rencontrer leur familles, de
proposer et d’organiser des actions de formation à destination des personnels
éducatifs, et de réaliser des documents d’informations simples et adaptés à la
situation locale ;
- chargé d’établir chaque année
un bilan de la scolarisation des enfants de
familles non sédentaires et des actions de toute nature conduites.
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COUR DES COMPTES
La confusion entre les rôles des coordonnateurs départementaux et
des centres académiques pour la scolarisation des nouveaux arrivants et
des enfants du voyage
est en pratique fréquente.
Les coordonnateurs départementaux qui ont été désignés sont
essentiellement des membres des centres académiques. Ils n’établissent
pas de rapport annuel distinct sur la scolarisation des enfants du voyage,
qui
est en pratique traitée dans les rapports d’activité des centres
académiques pour la scolarisation des nouveaux arrivants et des enfants
du voyage.
Par ailleurs, le positionnement des coordonnateurs départementaux
et, dans une moindre mesure, des centres académiques pour la
scolarisation des nouveaux arrivants et des enfants du voyage, est difficile
au sein et en dehors de l’éducation nationale.
Le coordonnateur départemental est souvent mal identifié par les
différents acteurs qu’il est pourtant chargé de coordonner. Il est
fréquemment un enseignant ou un chargé de mission, ce qui ne facilite
pas l’exercice d’un rôle de coordination de l’ensemble des acteurs
concernés par la scolarisation des enfants du voyage.
S’ils sont bien identifiés par leurs partenaires en dehors de
l’éducation nationale, les centres académiques pour la scolarisation des
nouveaux arrivants et des enfants du voyage ont des relations souvent
distendues avec les autres acteurs déconcentrés du ministère de
l’éducation nationale. Lors du séminaire national des centres académiques
pour la scolarisation des nouveaux arrivants et des enfants du voyage du 8
octobre 2009, leurs responsables ont ainsi souligné qu’il existait un
véritable problème de reconnaissance de leur fonction, dont la légitimité
est encore peu affirmée.
La circulaire précitée précise les missions respectives des
coordinateurs départementaux et des nouveaux centres académiques pour
la scolarisation des élèves allophones nouveaux arrivants et des enfants
de familles itinérantes et Voyageurs (CASNAV). Le coordonnateur sera
désormais systématiquement un inspecteur de l’éducation nationale, ce
qui lui permettra de disposer de l’autorité et l’expertise suffisantes pour
assurer son rôle de coordination. Ses missions et ses responsabilités
seront par ailleurs précisées et renforcées.
La Cour relève cependant que l’appellation retenue pour les futurs
centres académiques pour la scolarisation des élèves allophones arrivants
ne fait référence qu’aux seuls élèves allophones arrivants. Les enfants du
voyage ne sont plus explicitement mentionnés comme faisant partie des
publics scolaires concernés par l’intervention de ces centres académiques.
Cela apparaît d’autant plus regrettable que la scolarisation des enfants du
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157
voyage, dont la langue maternelle est généralement le français, pose des
problèmes spécifiques qui ne recoupent que très partiellement les
difficultés rencontrées par les élèves allophones arrivant en France.
Par ailleurs, la prise en compte de la scolarisation des enfants du
voyage dans le cadre de la mise en oeuvre du schéma départemental
d’accueil des gens du voyage est inégale d’un département à l’autre.
De bonnes pratiques sont, toutefois, identifiées dans certains
départements.
Le schéma révisé des Côtes-d’Armor a ainsi dressé un état des
lieux quantitatif et qualitatif en matière de scolarisation, fixé des objectifs
opérationnels ainsi que des indicateurs associés permettant d’évaluer
l’atteinte de ces objectifs. De manière similaire, le schéma révisé de
Loire-Atlantique a établi un diagnostic et des fiches-actions définissant
les objectifs à atteindre, les indicateurs associés ainsi que les actions à
conduire. Le responsable de chaque action est également clairement
identifié, ainsi que les partenaires concernés.
La scolarisation des enfants du voyage souffre d’une coordination
insuffisante des partenaires concernés au niveau local, qui ne permet pas
la mise en place de réponses cohérentes et assurées dans la continuité.
2 -
Une faible implication de l’administration centrale
En dehors de l’élaboration des circulaires de 2002 relatives à la
scolarisation des enfants du voyage, l’administration centrale du ministère
de l’éducation nationale est peu intervenue. De cette implication limitée
résultent plusieurs insuffisances.
Tout d’abord, le déficit de connaissance, de suivi et d’évaluation
au niveau national est particulièrement important en ce qui concerne la
scolarisation des enfants du voyage. Aucun dispositif de remontées
d’informations quantitatives ou qualitatives n’a été mis en place pour ce
public. En conséquence, il n’est pas possible de disposer d’informations
consolidées permettant de connaître, d’une part, les caractéristiques des
élèves concernés et leur parcours scolaire, d’autre part, le nombre et les
caractéristiques des dispositifs spécifiques mis en place et des enseignants
dédiés à la prise en charge de ce public. De ce déficit de connaissance
résulte une absence de suivi et d’évaluation, au niveau national, de la
politique de scolarisation des enfants du voyage.
La circulaire précédemment évoquée, précise que les bilans des
coordonnateurs départementaux, déjà prévus par la circulaire de 2002
mais en pratique rarement établis, feront désormais l’objet d’une synthèse
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académique
et
d’une
transmission
à
la
direction
générale
de
l’enseignement scolaire.
Le pilotage et la coordination des interventions des services
déconcentrés, en particulier des centres académiques pour la scolarisation
des nouveaux arrivants et des enfants du voyage, apparaissent aussi
insuffisants.
Les réunions des centres académiques, organisées par l’échelon
central depuis 2004, en nombre limité, ont essentiellement eu lieu durant
la période récente et ont plus porté sur les élèves nouvellement arrivés en
France que sur les enfants du voyage.
L’échange d’informations, notamment sur les bonnes pratiques et
la mutualisation des outils pédagogiques élaborés, est peu organisé par le
niveau national. Il repose sur les relations entretenues par les centres
académiques pour la scolarisation des nouveaux arrivants et des enfants
du voyage entre eux, qui varient fortement d’un centre à l’autre.
L’absence d’une coordination et d’une animation impulsée au
niveau national laisse place à une grande disparité des politiques
conduites au niveau académique, sans que les bonnes pratiques soient
suffisamment mises en avant.
B - Des difficultés importantes de scolarisation
1 -
La non-scolarisation d’une partie des enfants du voyage
L’administration de l’éducation nationale ne réalise pas de
décompte des enfants du voyage scolarisés et non scolarisés. Elle n’est
donc pas en mesure d’estimer le taux de scolarisation de ce public,
comme la Haute autorité de lutte contre les discriminations l’y a invité
dans sa délibération du 17 décembre 2007.
Les enfants du voyage ne sont pas identifiés en tant que tels dans
les bases de données existantes (base élèves en particulier) et leur
décompte est difficile pour ceux qui sont inscrits en classe ordinaire.
Un recensement des enfants du voyage est parfois réalisé au sein
de certaines académies ou de certaines inspections académiques, selon
des méthodes différentes et propres à chaque centre académique pour la
scolarisation des nouveaux arrivants et des enfants du voyage
(CASNAV).
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INSUFFISANTS
159
Les enquêtes des CASNAV relatives à la scolarisation des enfants
du voyage
Portées par les centres académiques pour la scolarisation des
nouveaux arrivants et des enfants du voyage, ces enquêtes - ponctuelles ou
annuelles - ne sont généralement réalisées que pour quelques départements de
l’académie et comprennent des informations souvent limitées au nombre
d’enfants scolarisés pour les premier et second degrés.
Certains centres conduisent des enquêtes plus abouties : ainsi, le
centre de Bordeaux réalise une enquête départementale annuelle en Gironde,
qui porte sur le décompte des effectifs des enfants du voyage, le degré de
sédentarité des familles, la fréquentation trimestrielle de l’établissement,
l’âge ainsi que le niveau scolaire où l’enfant est inscrit.
Les directeurs d’école pour le premier degré et les principaux de
collège pour le second degré sont généralement chargés de renseigner les
enquêtes, sur une base empirique, en l’absence de critères pouvant permettre
de décompter un élève comme un
enfant du voyage.
Les enfants du voyage en difficulté scolaire sont le plus facilement
identifiés dans le cadre de ces recensements. En effet, deux cas de figure sont
largement ignorés par les décomptes opérés : celui des enfants du voyage non
scolarisés et celui des enfants scolarisés qui ne sont pas identifiés comme
appartenant aux gens du voyage par leurs professeurs, leur comportement ou
leur niveau scolaire ne les distinguant pas des autres élèves.
Par ailleurs, les enquêtes se heurtent à des difficultés pour
distinguer l’absentéisme et l’itinérance scolaire, pour apprécier la notion
de sédentarité ou pour prendre en compte les inscriptions multiples d’un
même enfant au cours de l’année scolaire.
Malgré leurs limites, ces enquêtes permettent d’établir qu’une
partie des enfants du voyage n’est pas scolarisée.
C’est le cas à l’école maternelle. Ainsi, dans l’Hérault en 2009-
2010, dans les circonscriptions de Montpellier-Sud et de Lodève et dans
la commune de Marseillan, 80 % des élèves scolarisés au cours
préparatoire n’ont pas fréquenté l’école maternelle auparavant. Dans
l’Indre, la scolarisation à l’école maternelle est également très faible et se
fait essentiellement en milieu rural, les relations de proximité y favorisant
l’attrait pour l’école.
Si elle n’est pas obligatoire, la scolarisation en maternelle est une
étape préparatrice essentielle aux futurs apprentissages de l’enfant. La
non-scolarisation des enfants du voyage à l’école maternelle contribue
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souvent à creuser le fossé qui sépare ces élèves des autres enfants
sédentaires, scolarisés depuis l’âge de 3 ans.
La scolarisation à l’école élémentaire, elle, semble effective pour
la majeure partie des enfants du voyage, et une évolution positive a été
constatée au cours des dernières années. Rejoignant l’appréciation des
équipes éducatives, les différentes associations notent une forte demande,
exprimée par les familles, d’un apprentissage de la lecture et de l’écriture
par leurs enfants.
Cependant, le nombre d’enfants du voyage scolarisés au collège est
nettement plus faible que celui constaté à l’école élémentaire. Une partie
particulièrement importante des enfants du voyage dans la tranche d’âge
12-16 ans semble, en effet, échapper à l’obligation scolaire.
Un écart important est constaté entre le nombre d’enfants du
voyage scolarisés au collège et au centre national d’enseignement à
distance (CNED), d’une part, et à l’école élémentaire, d’autre part : en
Gironde en 2007-2008, seuls 589 enfants du voyage sont scolarisés dans
le second degré contre 1363 à l’école élémentaire ; dans les Côtes-
d’Armor, 62 enfants sont inscrits dans le second degré contre 686 à
l’école élémentaire
.
La comparaison du nombre d’enfants accueillis sur les aires
d’accueil et du nombre d’enfants scolarisés fait également ressortir la
faible scolarisation dans le second degré.
Un décalage fort entre le nombre d’enfants accueillis sur les aires
d’accueil et le nombre d’enfants scolarisés
Ainsi en Gironde, en janvier 2007, alors que la quasi-totalité des enfants
de 7 à 12 ans présents sur cinq aires d’accueil sont scolarisés, près de la
moitié des enfants âgés de 13 à 16 ans ne le sont plus, ni dans un collège ni
par une inscription au centre national d’enseignement à distance.
Sur l’aire de Cholet gérée par la SG2A Hacienda, sur 26 enfants d’âge
scolaire en 2010, seuls les 3-11 ans sont scolarisés, la scolarisation des
adolescents étant faible voire nulle.
De même, selon l’étude réalisée à la demande du syndicat mixte des gens
du voyage dans le Nord, si la hausse de la scolarisation est réelle dans le
primaire, elle reste beaucoup plus aléatoire dans le second degré, confirmant
« l’évaporation » des élèves au collège.
La scolarisation des enfants du voyage tend également à
s’améliorer sur les territoires où sont présentes des aires d’accueil, en
particulier lorsque les règlements intérieurs autorisent une prolongation
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de la durée de séjour en cas de scolarisation. Ainsi, en Seine-et-Marne,
sur les aires d’accueil des syndicats d’agglomérations nouvelles où les
séjours longs sont autorisés pour les familles qui s’engagent à scolariser
régulièrement leurs enfants, le taux de scolarisation approche les 90 %
pour l’école élémentaire. A contrario, l’inspection académique de
l’Hérault souligne que la scolarisation au collège des enfants du voyage
est difficile pour les itinérants, la durée de séjour autorisée sur l’aire de
Montpellier étant courte et ne faisant pas l’objet de dérogations.
Les enfants du voyage scolarisés ne font pas nécessairement
preuve d’assiduité dans la fréquentation de l’école. Si l’absentéisme n’est
pas généralisé, il reste plus important que la moyenne, pour partie d’entre
eux, notamment les plus mobiles. Certains enfants connaissent des
ruptures longues dans leur scolarité ou quittent l’école à la fin du
printemps et n’y retournent que fin septembre, les déplacements ayant un
impact très fort sur l’activité scolaire. La commune de Flers (Orne) fait
ainsi face à un absentéisme systématique à l’occasion du traditionnel
départ des familles pour les vendanges en Champagne.
La distinction entre absentéisme et reprise du voyage conduisant à
une itinérance scolaire est toutefois difficile à établir.
2 -
Un retard important dans l’acquisition des savoirs
fondamentaux
Selon les informations disponibles sur le niveau scolaire acquis par
les enfants du voyage au cours de leur scolarité en école élémentaire, une
partie des enfants du voyage est en difficulté scolaire.
Dans l’Hérault, près de la moitié des enfants du voyage scolarisés
en école élémentaire ont un an ou plus de retard. La réalité du niveau
scolaire apparaît encore plus préoccupante que le retard d’âge scolaire :
sur 20 élèves en cours moyen deuxième année en 2009-2010, 3 seulement
ont un niveau cours moyen deuxième année et 8 sont de niveau cours
préparatoire.
En Gironde, près de 72 % des enfants du voyage sont en retard au
début du cycle III
69
en 2007-2008. Les performances des élèves de cycle
III ne sont pas supérieures aux performances des élèves de cours
élémentaire première année : le cycle II semble être une période cruciale
de compréhension et d’acquisition du système de la langue écrite pour les
enfants du voyage.
69
Le cycle I s’étend de la petite section au cours préparatoire, le cycle II du cours
élémentaire première année au cours élémentaire deuxième année, le cycle III du
cours élémentaire deuxième année
au cours moyen deuxième année.
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Dans le Loiret, en 2009-2010, 68 % des enfants du voyage inscrits
ont accumulé au moins une année de retard à l’issue de l’école
élémentaire. Une progression du niveau de lecture des enfants du voyage
entre le cycle II et le cycle III est constatée, mais concerne moins de la
moitié de ces enfants. Un nombre significatif d’entre eux n’a pas acquis la
maîtrise de la lecture, ni en cycle II (près de 40 %), ni en cycle III (16 %).
Les constats des associations confirment le niveau scolaire souvent
faible des élèves suivis : en Haute-Garonne, en 2010, un tiers des 162
élèves suivis par les antennes scolaires mobiles de la fédération des
associations pour l’aide à la scolarisation des enfants tsiganes (FASET)
ne sait pas lire. De manière générale, les observations effectuées par la
FASET mettent en exergue un décalage du niveau scolaire des enfants du
voyage par rapport aux enfants sédentaires, une stagnation fréquente dans
les apprentissages, le caractère fragile des acquis et une faiblesse du
niveau de langage.
La sédentarisation ne conduit pas pour autant à une fréquentation
et un niveau scolaires plus élevés. En Gironde, l’absentéisme des enfants
du voyage est également le fait des sédentaires (27 % d’entre eux
fréquentent l’école moins de 3 jours sur 4) et la part des élèves ayant le
niveau de leur classe d’âge à l’école élémentaire est la même pour les
élèves sédentaires et semi-sédentaires.
Le rapport annuel des inspections générales de l’éducation
nationale (IGEN) et de l’administration de l’éducation nationale et de la
recherche (IGAENR) de 2009, qui traite de la scolarisation des enfants de
famille gitane dans la région de Montpellier (Hérault), indique également
qu’une proportion non négligeable de ces enfants quasi-exclusivement
sédentaires échappe à l’obligation scolaire et fait face à des difficultés
scolaires importantes.
L’ampleur des difficultés scolaires constatées est cependant plus
marquée chez les itinérants et semi-sédentaires que chez les sédentaires.
Les enfants du voyage ne sont pas, dans leur ensemble, des élèves
en difficulté scolaire mais une majorité d’entre eux ont un retard
important dans l’acquisition des savoirs fondamentaux (lecture, écriture,
calcul, compréhension orale). Les enfants du voyage sédentaires ont des
pratiques de fréquentation scolaire et des difficultés scolaires largement
similaires à celles des itinérants, même si elles sont de moindre ampleur.
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163
3 -
Les obstacles à la scolarisation
Une partie des difficultés de scolarisation des enfants du voyage
sont liées au mode de vie itinérant des gens du
voyage et à leurs
conditions de stationnement sur le territoire.
L’itinérance des familles constitue un élément déstabilisant pour
l’organisation de la scolarisation et rend également plus délicate la
progression des apprentissages. La mobilité des familles complique la
scolarisation des enfants, même si, pour de nombreuses familles,
l’itinérance est devenue saisonnière, précisément pour permettre cette
scolarisation.
Les conditions de stationnement des gens du voyage sur le
territoire ont également un impact sur la scolarisation des enfants.
Des conditions de stationnement parfois peu favorables à une
scolarisation effective
L’éloignement de l’aire d’accueil par rapport à l’établissement
scolaire ne favorise pas le lien à l’école et peut décourager les familles,
notamment lorsque la question du transport scolaire n’a pas été organisée et
qu’il n’est pas toujours aisé d’emmener les enfants jusqu’à l’école. Sur les
aires dépendant du syndicat mixte des gens du voyage dans le Nord,
l’implantation géographique de certains terrains et l’absence de transport en
commun à proximité rendent parfois difficile l’accès aux établissements
scolaires.
Les durées de séjour courtes et appliquées strictement compliquent
aussi une scolarisation suivie. Tel est le cas de l’ensemble des aires gérées
par la société GDV où il est fait une application stricte de la durée maximale
de séjours, généralement limitée à deux mois consécutifs.
Enfin, la fragilité de la situation des familles en stationnement illicite
conduit certaines d’entre elles à soustraire leurs enfants à l’obligation
scolaire.
La précarité importante de certaines familles peut également être
un facteur déterminant : le coût du transport de l’enfant jusqu’à l’école et
celui de la cantine scolaire peuvent, par exemple, dissuader certaines
familles de scolariser leurs enfants. Ainsi, sur l’aire de Marseillan
(Hérault), la faible scolarisation est en partie due aux modalités
d’inscription à la cantine scolaire dont le paiement doit se faire un mois à
l’avance. Dans l’attente d’une solution adaptée, le gestionnaire vend les
tickets sur l’aire en fonction de la demande des familles.
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COUR DES COMPTES
Outre la grande précarité de certaines familles, les préoccupations
quotidiennes liées aux conditions de séjour, les expulsions répétitives et
les problèmes de santé qui découlent de cette insécurité sont autant de
freins à l’intégration continue de l’école dans le projet de vie.
L’obligation scolaire devient alors un principe incompris ou difficile à
respecter.
Le
non-respect
de
l’obligation
scolaire
et
l’absentéisme
fréquemment constatés sont également liés à la réticence de certaines
familles pour des raisons culturelles et sociologiques.
Une perception de l’institution scolaire parfois négative
Certaines familles sont réticentes à scolariser leurs enfants au collège
car elles considèrent que l’utilité de l’institution scolaire se limite à apprendre
à lire, écrire et compter, ce qui est le rôle de l’école élémentaire. L’apport des
apprentissages acquis au collège n’est pas toujours compris.
De nombreux parents ont également un comportement très protecteur
vis-à-vis de leurs enfants, qui les conduit à peu les scolariser en maternelle et
à redouter la scolarisation au collège, ce dernier étant généralement considéré
comme un environnement peu sûr, en particulier pour les jeunes filles. De
même, l’épidémie de grippe H1N1 a conduit de très nombreuses familles à
refuser de scolariser leurs enfants.
Enfin, certains éléments culturels expliquent le caractère plus difficile
de l’apprentissage de la lecture et de l’écriture, notamment le poids de la
culture orale qui fait peu de place à l’écrit.
Par ailleurs, des refus d’inscription dans les établissements
scolaires sont parfois opposés aux gens du voyage, dans le but d’éviter la
pérennisation de leur installation sur le territoire.
Dans l’Hérault, certaines mairies ont refusé l’inscription d’un
enfant du voyage en cas de stationnement illégal de sa famille ou
d’installation sur des terrains non constructibles. L’intervention de
l’inspection académique a permis de résoudre les six cas identifiés en
2009-2010. Dans la Marne, l’inscription a également été refusée pour des
motifs irrecevables, en l’espèce, le fait que la famille ne présente pas les
documents nécessaires.
La Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour
l'égalité et, aujourd’hui, le Défenseur des droits sont régulièrement saisis
de refus de scolarisation. La Haute autorité a rappelé à de nombreuses
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INSUFFISANTS
165
reprises
70
que l’inscription à l’école est de plein droit dès lors que l’enfant
réside dans la commune, quelle que soit la situation de la famille au
regard des règles d’urbanisme. De même, la circulaire n° 2002-101 du
25 avril 2002 du ministère de l’éducation nationale a expressément
rappelé que les enfants du voyage ont droit à la scolarisation dans les
mêmes conditions que les autres enfants.
Saisi d’un cas de refus de scolarisation, l’inspecteur d’académie
intervient auprès du maire et peut saisir le préfet du département afin de
régler le litige. En cas de refus réitéré, ce dernier peut se substituer au
maire et inscrire l’enfant d’office. Le refus d’un maire de scolariser un
enfant dans le primaire constitue une infraction pénale, comme l’a rappelé
la circulaire du 14 mai 1999 sur le renforcement de l’obligation scolaire.
L’ensemble des refus de scolarisation ne sont vraisemblablement
pas identifiés. La médiation conduite par certaines associations, en
particulier l’association sociale nationale internationale tzigane (ASNIT),
permet de vaincre certaines réticences sans qu’un recours au centre
académique et à l’inspection académique ne soit nécessaire. Toutefois,
certaines familles se découragent sans saisir une association ou
l’inspection académique des difficultés rencontrées.
L’information des familles sur les possibilités de recours et la
sensibilisation
des
directeurs
d’établissement
aux
démarches
à
entreprendre en cas de refus d’un maire sont encore limitées.
4 -
La lutte contre la non-scolarisation et l’absentéisme
Face au constat de la non-scolarisation et de l’absentéisme
fréquent d’une partie des enfants du voyage, un contrôle effectif du
respect de l’obligation scolaire par les enfants du voyage doit être assuré.
70
Cf. délibérations n° 2007-30 du 12 février 2007, n° 2007-372 du 17 décembre 2007
et n° 2009-232 du 8 juin 2009.
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COUR DES COMPTES
Les mesures visant à assurer le respect de l’obligation scolaire
Selon l’article L. 131-6 du code de l’éducation, chaque maire est
chargé d’établir la liste des enfants en âge d’être scolarisés, présents sur le
territoire de sa commune à chaque rentrée scolaire. L’inspection académique
est ainsi informée de la présence d’enfants non scolarisés et pour lesquels
aucune déclaration d’instruction dans la famille n’a été transmise.
L’inspecteur d’académie contrôle l’assiduité scolaire conformément à
l’article L. 131-8 du code de l’éducation. Il est chargé d’apprécier tous les
motifs d’absence sur lesquels pèse un soupçon quant à leur légitimité perdure
et de mettre en oeuvre les différentes procédures prévues pour lutter contre
l’absentéisme scolaire.
En cas d’absences répétées, l’inspecteur d’académie adresse un
avertissement à la famille pour lui rappeler les sanctions administratives et
légales applicables, ainsi que les dispositifs d’accompagnement existants.
L’inspecteur d’académie peut ensuite saisir le président du conseil général en
vue de mettre en place un dispositif d’accompagnement parental ou des
mesures sociales et pédagogiques.
Il peut aussi, dans certaines conditions précisées à l’article L. 138-1 du
code
de
l’éducation,
si
les
absences
injustifiées
perdurent
malgré
l’avertissement donné, saisir le directeur de la caisse d’allocations familiales
pour faire suspendre le versement des prestations familiales. Si le conseil
général n’est pas averti et que l’absentéisme perdure malgré l’avertissement
donné, l’inspecteur d’académie saisit le procureur de la République (R. 131-
7) qui décide des suites à donner (L. 131.9 code de l’éducation).
Malgré ce dispositif, les inspections académiques font état de
difficultés pour identifier les enfants du voyage non inscrits ou
absentéistes.
L’absence des enfants du voyage est parfois traitée de manière plus
tolérante par les établissements, qui ont facilement tendance à supposer
que cette absence est liée à un départ de la famille du territoire. La
circulaire relative à la scolarisation et à la scolarité des enfants issus de
familles itinérantes et de voyageurs prévoit la désignation d'un médiateur
scolaire chargé de favoriser l'accueil et de renforcer le dialogue avec les
familles.
Afin de favoriser l’identification rapide des enfants soumis à
l’obligation scolaire qui ne sont pas scolarisés, la Cour préconise qu’une
action concertée soit mise en place entre les communes et les inspections
académiques, conformément à la circulaire du 14 mai 1999 relative au
renforcement de l’obligation scolaire.
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167
C - Une prise en charge des élèves inégale
1 -
Des structures de scolarisation diverses dont l’efficacité n’est
pas évaluée
La scolarisation des enfants du voyage en classe ordinaire est
préconisée par le ministère de l’éducation nationale, sauf organisation
départementale particulière.
Selon la circulaire du 25 avril 2002 relative à la scolarisation des
enfants du voyage,
«
à l’école élémentaire, (…) des dispositifs spécifiques
peuvent, si nécessaire, être envisagés à titre transitoire, mais uniquement
comme passerelles vers la scolarisation en milieu ordinaire (…).
L’intégration en milieu ordinaire constitue non seulement un principe ou
un objectif mais aussi la modalité principale de scolarisation »
.
Dans le cadre de cette scolarisation en classe ordinaire, les enfants
du voyage peuvent, comme tous les élèves en difficulté scolaire,
bénéficier de l’aide personnalisée et de l’accompagnement (stages de
remise à niveau, projet personnel de réussite éducative notamment).
La détermination d’éventuels moyens spécifiques destinés aux
enfants du voyage s’effectue exclusivement au niveau départemental,
selon des modalités adaptées aux circonstances. Des postes d’enseignants
peuvent ainsi être affectés par les inspecteurs d’académie au dispositif de
scolarisation des enfants du voyage, dans le cadre de la scolarisation en
milieu ordinaire ou dans celui, spécifique, de scolarisation hors
établissement.
Le ministère de l’éducation nationale ne dispose d’aucune donnée
relative aux moyens spécifiques de scolarisation, destinés aux enfants du
voyage (nombre de dispositif par catégories, répartition géographique par
académie etc.). Plusieurs cas de figure peuvent toutefois être distingués.
Tout d’abord, les enfants du voyage peuvent être scolarisés au sein
de classes ordinaires mais bénéficier d’un appui par des enseignants
spécialisés.
Des
enseignants
spécialisés
interviennent
au
sein
des
établissements pour accompagner et former les équipes éducatives
lorsque la présence de ces enfants est importante et appelle une aide
personnalisée. Leur intervention s’inscrit généralement dans le cadre d’un
projet pédagogique élaboré pour un nombre délimité d’enfants du voyage.
Les académies de Clermont-Ferrand, d’Orléans-Tours, de Lille et de
Bordeaux disposent notamment de postes d’enseignants à cette fin.
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L’appui à la scolarisation des enfants du voyage en milieu ordinaire au
sein de l’académie de Clermont-Ferrand
Au sein de l’académie de Clermont-Ferrand, ont été mis en place
des
« brigadiers enfants du voyage » pour le premier degré : il s’agit d’un
ensemble d’enseignants mobiles qui intervient en appui dans les écoles.
L’inspecteur d’académie décide de leurs modalités d’intervention à partir
d’un projet d’accueil élaboré par l’équipe éducative et après une évaluation
des besoins des enfants.
Pour le second degré, les enfants du voyage sont pris en compte par le
réseau d’éducation prioritaire (REP), dans le cadre du contrat de réussite. Le
contrat de réussite vise la mutualisation des pratiques et la mobilisation des
moyens en vue de développer la réussite scolaire des jeunes voyageurs : la
scolarité des enfants du voyage s’organise autour, d’une part, d’une
immersion durant la moitié de la semaine en milieu ordinaire et, d’autre part,
d’un accompagnement spécialisé durant le reste de la semaine. Pour cet
accompagnement spécialisé, des moyens supplémentaires ont été accordés au
réseau d’éducation prioritaire.
Le centre académique pour la scolarisation des nouveaux
arrivants et des enfants du voyage de Bordeaux utilise, dans le
département de la Gironde, le dispositif PASS – postes à sujétion spéciale
enfant du voyage – pour affecter des postes d’enseignants aux enfants du
voyage, au titre de leur appartenance à la catégorie des enfants à besoins
particuliers. Ce dispositif, ouvert aux écoles et aux collèges, permet à ces
derniers de bénéficier d’enseignants supplémentaires pour répondre aux
besoins particuliers des enfants du voyage qui rencontrent des difficultés
durables d’apprentissage.
Les enfants du voyage peuvent également être scolarisés au sein
de classes permanentes, qui visent à répondre à des besoins particuliers,
mais ne leur sont pas exclusivement réservées.
Tel est le cas notamment des classes destinées aux primo-
arrivants qui accueillent également des enfants du voyage dont la maîtrise
du français n’est pas suffisante. Trois modalités existent : les classes
d’initiation (CLIN), les cours intensifs de français (cours de rattrapage
intégré – CRI) à l’école élémentaire et les classes d’accueil (CLA) au
collège et au lycée.
Tel est également le cas des sections d’enseignement général et
professionnel adapté (SEGPA) au collège, qui accueillent des élèves
présentant des difficultés d'apprentissage graves et durables, et ne
maîtrisant pas toutes les connaissances et compétences attendues à la fin
de l'école primaire. Une part significative des enfants du voyage sont
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scolarisés en SEGPA : en Gironde, en 2007-2008, sur un total de
167 enfants du voyage scolarisés, 130 le sont en sections d'enseignement
général et professionnel adapté.
Des classes spécifiques dédiées aux enfants du voyage, parfois
situées à proximité du lieu de stationnement, peuvent également être
mises en place.
Des classes spécifiques dédiées aux enfants du voyage dans le second
degré dans l’Hérault
Dans l’Hérault, des classes dédiées aux gens du voyage ont été mises
en place dans le second degré pour remédier aux écarts de niveau scolaire
entre les enfants du voyage et les autres enfants. Les deux collèges disposant
d’une classe dédiée visent à faire bénéficier les enfants du voyage d’un
parcours personnalisé et de cours adaptés pour permettre l’acquisition des
fondamentaux non acquis au primaire.
Il convient de relever que la fermeture de la classe spécifique à Lunel
en 2008-2009 avait conduit les enfants du voyage à déserter le collège. La
classe dédiée a en conséquence été rouverte.
Enfin, le recours à des antennes scolaires mobiles (camions-
écoles ou écoles itinérantes) permet d’atteindre les enfants sur des aires
de stationnement en cas de forte mobilité des parents. Il est en principe
conçu comme un dispositif passerelle vers la scolarisation en milieu
ordinaire.
Les antennes scolaires mobiles dans l’académie de Besançon
L’académie de Besançon dispose ainsi d’antennes scolaires mobiles
(ASM) pour les enfants du voyage. Mis en place dès 1992 et coordonné
depuis 2006 par l’antenne du centre académique pour la scolarisation des
nouveaux arrivants et des enfants du voyage en Haute-Saône, ce dispositif
prend la forme de camions-écoles. Ces antennes scolaires mobiles visent à
servir de passerelles vers les établissements ordinaires de secteur.
Initialement centrés sur les enfants âgés de 6 à 12 ans, ils ont été élargis aux
enfants âgés de plus de 12 ans depuis 2009-2010. Un coordonnateur a
renforcé le dispositif en s’appuyant sur des associations qui oeuvrent à la fois
en direction des familles itinérantes et des écoles susceptibles d’accueillir les
enfants.
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Des dispositifs mixtes, conjuguant l’intervention des enseignants
dédiés aux enfants du voyage au sein des établissements et au sein
d’antennes scolaires mobiles, existent également. Ainsi, une équipe
départementale mixte dans le Loiret comprend l’inspectrice d’académie
adjointe,
une
coordinatrice
départementale
et
cinq
brigades
départementales « inspection académique gens du voyage ».
Aucune évaluation de l’efficacité de cette grande diversité de
dispositifs spécifiques n’a été réalisée au niveau national.
Au niveau local, s’il revient en principe aux inspecteurs chargés
des circonscriptions du premier degré d’«
effectuer une évaluation
régulière de l’efficacité des dispositifs spécifiques
71
», les informations
établies se limitent généralement à présenter le dispositif et à procéder à
une évaluation qualitative. En l’absence d’un suivi des enfants permettant
d’apprécier leurs progrès lors de leur passage au sein du dispositif, leur
efficacité reste difficile à évaluer. Selon la circulaire, le coordonnateur
départemental sera chargé de s’assurer du fonctionnement de ces
dispositifs et de leur cohérence au regard des élèves accueillis.
Par ailleurs, les modalités d’articulation de la scolarisation par des
dispositifs spécifiques ou en classe ordinaire ne sont pas explicitées au
niveau national ou de chaque académie. Elles sont laissées à la seule
appréciation des inspections académiques voire des établissements.
Or, s’il ne s’agit pas de définir un modèle uniforme, les modes
spécifiques de scolarisation des enfants du voyage sont divers et peu
lisibles, d’autant moins que la terminologie employée peut varier d’une
académie à l’autre même lorsqu’elle recouvre une réalité similaire. Les
modalités d’organisation de la scolarisation des enfants du voyage et les
moyens qui y sont consacrés doivent permettre l’insertion de l’élève dans
le droit commun de l’éducation tout en veillant à la prise en compte de
ses besoins particuliers.
2 -
Des actions pour favoriser la prise en charge pédagogique
Face aux caractéristiques d’une partie des enfants du voyage, pour
lesquels se conjuguent grandes difficultés scolaires et sociales, des
actions sont mises en place afin d’assurer une prise en charge
pédagogique adaptée des élèves.
Les enfants du voyage en difficulté scolaire peuvent, tout d’abord,
bénéficier, comme tous les autres élèves, des mesures et dispositifs visant
à assurer l’égalité des chances. Le ministère de l’éducation nationale ne
71
Circulaire n° 2002-101 du 25 avril 2002 précitée.
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dispose pas, toutefois, d’informations permettant d’apprécier leur
mobilisation pour les enfants du voyage.
Il est regrettable qu’aucune
étude n’ait été conduite sur un échantillon représentatif d’académies pour
analyser
l’utilisation
des
différents
dispositifs
permettant
une
personnalisation des parcours scolaires pour l’ensemble des élèves en
difficulté scolaire.
Conformément à la circulaire 2002-101 du 25 avril 2002, des
outils pédagogiques et d’évaluation sont créés pour mieux répondre aux
besoins des enfants du voyage et prévenir les ruptures et les décrochages
scolaires.
Aucun outil n’a pas été mis en place au niveau national. Dès lors,
chaque académie, principalement via le centre académique pour la
scolarisation des nouveaux arrivants et des enfants du voyage, élabore ses
propres outils, plus ou moins aboutis.
Les outils pédagogiques et d’évaluation élaborés par les centres
académiques pour la scolarisation des nouveaux arrivants et des enfants
du voyage
La plupart des académies ont réalisé des documents présentant les
modalités de scolarisation des enfants du voyage, à destination des
établissements scolaires.
Ainsi, l’académie d’Orléans-Tours met à disposition un guide de la
scolarisation en classe ordinaire au premier degré pour un nouvel arrivant et
diffuse une lettre de rappel des missions du réseau départemental d’aide à la
scolarisation des enfants du voyage à destination des directeurs d’école et des
inspecteurs de l’éducation nationale.
La majeure partie des académies a également mis en place des livrets
d’accueil et de suivi à l’école élémentaire et/ou au collège. Ces livrets ou
carnets ont une fonction à la fois administrative et pédagogique et visent à
favoriser la continuité des apprentissages et à indiquer les principales
compétences acquises par l’élève. Sous des formes différentes, les académies
de Grenoble, de Nantes, de Nice, de Besançon et de Toulouse notamment ont
établi ce type de documents.
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Des outils sont également développés afin de permettre une évaluation
des compétences des élèves. En Loire-Atlantique, un fichier ressource a
notamment été créé à destination des enseignants, afin de faciliter le suivi des
apprentissages des enfants du voyage. Sur certains territoires, comme dans la
Nièvre ou dans l’académie d’Orléans-Tours, des projets individualisés
d’accueil d’un enfant du voyage sont réalisés. Y sont récapitulés non
seulement les résultats obtenus aux différents tests d’évaluation mais aussi les
objectifs à atteindre, en fonction du niveau de compétences qu’il devrait avoir
acquis au regard de son âge. Ces projets personnalisés, qui prennent la forme
d’un contrat entre la structure de suivi et l’enfant, permettent de préciser les
dispositifs spécifiques à mettre en place.
Peu d’outils d’enseignement adaptés aux besoins des enfants du
voyage scolarisés au collège sont élaborés, alors que les besoins en la
matière sont importants lorsque les enfants scolarisés n’ont pas acquis
préalablement à leur entrée au collège la maîtrise des apprentissages
prévus à l’école élémentaire.
Il apparaît peu cohérent que le travail d’élaboration des outils
pédagogiques et d’évaluation soit réalisé par chaque académie voire
chaque département.
Les centres académiques pour la scolarisation des nouveaux
arrivants et des enfants du voyage cherchent souvent à s’appuyer sur
l’expérience déjà acquise par d’autres centres mais l’élaboration de ces
outils pédagogiques demande du temps. Les outils réalisés sont plus ou
moins aboutis et ne couvrent pas l’ensemble des besoins constatés. Le site
national Educasources et le site Ville-Education-Intégration du SCEREN-
CNDP proposent aux équipes éducatives une liste de ressources sur la
scolarisation des enfants du voyage, qui inclut des outils pédagogiques et
de suivi, mais ils ne procèdent qu’à un référencement partiel, selon des
critères qui ne sont pas précisés.
L’administration centrale n’identifie pas auprès des académies les
diverses gammes d’outils pédagogiques existants. Cela ne favorise pas la
mutualisation à partir des expériences les plus pertinentes et leur diffusion
auprès de l’ensemble des centres académiques pour la scolarisation des
nouveaux arrivants et des enfants du voyage. Dans le cadre de la
circulaire relative à la scolarisation et à la scolarité des enfants issus de
familles
itinérantes
et
de
voyageurs,
la
direction
générale
de
l'enseignement scolaire prévoit la mise en place d’outils de suivi de la
scolarité et, notamment, d’une fiche de suivi de la scolarité, qui vise à
permettre l’identification claire des établissements ayant pris en charge la
scolarisation des élèves concernés.
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Par ailleurs, un suivi et une évaluation de l’impact pédagogique de
ces dispositifs au regard des apprentissages constatés ne sont pas réalisés,
en l’absence d’un suivi dans le temps des parcours scolaires des élèves
(suivi de cohortes). Les inspecteurs de l’éducation nationale pourraient
utilement prendre en charge une évaluation de l’impact des outils créés.
Des efforts ont également été effectués au niveau local pour
assurer la formation des enseignants aux besoins des enfants du voyage,
essentiellement organisée et dispensée par les centres académiques pour
la scolarisation des nouveaux arrivants et des enfants du voyage.
La politique retenue, tant en termes de volume de l’offre que
d’organisation du contenu de la formation, varie d’une académie à l’autre.
La plupart des formations organisées s’adressent aux enseignants mais
certaines (Besançon) associent d’autres acteurs - travailleurs sociaux et
familles du voyage notamment – ou s’adressent également aux personnels
d’encadrement (Orléans-Tours). Les modules organisés peuvent avoir
pour objectif de favoriser une meilleure connaissance du public des
enfants du voyage et /ou de proposer des méthodes et outils pédagogiques
(Aix-Marseille).
La formation des enseignants du second degré devrait faire
l’objet d’une attention particulière :
en effet, ces enseignants n’ont
généralement pas été formés pour assurer l’apprentissage de l’écriture et
de la lecture, alors qu’une partie des élèves « enfants du voyage »,
scolarisés ou susceptibles d’être scolarisés au collège, ne les maîtrise pas.
3 -
Un recours fréquent au centre national d’enseignement à
distance
En principe, l’inscription de leurs enfants au centre national
d’enseignement à distance (CNED) est réservée aux familles itinérantes.
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La procédure d’inscription au CNED pour les enfants du voyage
Lors de la demande d’inscription au centre national d’enseignement à
distance (CNED), les parents doivent présenter leur titre de circulation
prouvant qu’ils ne sont pas sédentaires, fournir une déclaration sur l’honneur
relative à l’impossibilité pour leur enfant de suivre un enseignement régulier
en classe, ainsi qu’un bulletin scolaire de l’année précédente.
L’inspecteur d’académie doit donner un avis favorable à la demande
pour que la scolarisation par le CNED soit autorisée. Si elle est acceptée,
l’inscription au centre en classe complète à inscription réglementée permet
aux enfants du voyage d’avoir un certificat de scolarité, de demander des
bourses depuis l’arrêté du 27 juillet 2009, de bénéficier de l’allocation de
rentrée scolaire ainsi que de la gratuité de l’enseignement entre 6 ans et
16 ans depuis le décret n° 2009-238 du 27 février 2009.
L’inscription au centre national d’enseignement à distance ne
concerne, en pratique, pas uniquement des familles itinérantes, en
particulier pour le second degré, pour lequel le recours au CNED est très
répandu.
Nombre d’enfants du voyage scolarisés au CNED en primaire et au
collège sur la période 2007-2012
Nombre d’enfants
scolarisés au centre
national
d’enseignement à
distance
2006-
2007
2007-
2008
2008-
2009
2009-
2010
2010-
2011
2011-
2012
En primaire
350
370
450
500
500
833
Au collège
4 811
5 326
5 834
6 495
7 108
7 301
Source :
centre national d’enseignement à distance
Le nombre d’enfants du voyage scolarisés au centre national
d’enseignement à distance pour le second degré a été multiplié par 2,7 au
cours des dix dernières années : en 2000-2001, 2654 enfants du voyage
étaient concernés, contre 7301 en 2011-2012. Les enfants du voyage
inscrits au collège du centre national d’enseignement à distance, en classe
complète réglementée, représentent, en 2011-2012, 48,7 % du total des
élèves inscrits au collège du CNED, à ce titre, et 65,6 % des élèves
inscrits au collège du CNED, en France.
Plusieurs facteurs expliquent l’importance de la scolarisation, par
le CNED, des enfants du voyage dans le second degré, y compris
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lorsqu’ils sont sédentaires ou semi-sédentaires : à la réticence forte des
familles vis-à-vis du collège s’ajoute le fait que de nombreux collèges se
sentent démunis face à la situation d’illettrisme, voire d’analphabétisme,
dans laquelle se trouvent de nombreux jeunes. De plus, le titre de
circulation représente pour la majeure partie des inspecteurs d’académie
une preuve d’itinérance suffisante pour justifier une inscription au centre
national d’enseignement à distance. En conséquence, la scolarisation au
CNED pour le second degré apparaît souvent aux familles itinérantes et
sédentarisées comme une réponse adaptée à leurs attentes.
Les classes du centre national d’enseignement à distance, au sein
desquelles sont scolarisés les enfants du voyage dans le second degré,
témoignent des grandes difficultés scolaires d’une partie préoccupante de
ce public.
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Répartition des enfants du voyage scolarisés au CNED dans le second
degré par classe au cours des six dernières années
Nombre
d’enfants
du
voyage
scolarisés
par classe
2006-
2007
2007-
2008
2008-
2009
2009-
2010
2010-
2011
2011-
2012
Mise à niveau 1
296
373
399
447
533
nd
Mise à niveau 2
945
1068
987
1197
1252
nd
Mise à niveau 3
1 088
1 294
1 507
1 335
1 358
nd
Total classes de
6
ème
Mise
à
niveau
2 329
2 735
2 893
2 979
3 143
3 420
Total
sections
d'enseignement
général
et
professionnel
adapté
450
500
550
600
650
550
Total
classes
à
objectif
personnalisé
795
808
948
1061
1105
1110
6
ème
505
598
684
841
1000
953
5
ème
362
331
347
488
547
505
4
ème
248
219
261
345
422
521
3
ème
122
135
151
181
241
242
Total
classes
ordinaires
1 237
1 283
1 443
1 855
2 210
2 221
Total collège
4 811
5 326
5 834
6 495
7 108
7 301
Source
:
centre national d’enseignement à distance (CNED)
Seuls 30 % des enfants sont inscrits en classe de collège ordinaire
(de la 6
ème
à la 3
ème
). Le nombre d’inscrits en 3
ème
est particulièrement
faible (242 élèves, soit 11 % des élèves inscrits en classe ordinaire). S’il
reste minoritaire, le nombre d’enfants du voyage inscrits en classe de
collège ordinaire a progressé sensiblement au cours des dernières années,
(+ 80 % entre 2006-2007 et 2011-2012) à un rythme plus rapide que le
nombre
total
d’enfants
du
voyage
inscrits
au
centre
national
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d’enseignement à distance au second degré (+ 51,7 %). Cette évolution
est encourageante.
L’essentiel des demandes d’inscription concernent la 6
ème
de mise
à niveau (46,8 % en 2011-2012). Cette classe proposée par le CNED est
une formation à destination d’enfants âgés d’au moins 12 ans, inscrits au
collège, mais qui ne disposent pas des
pré-requis nécessaires pour suivre
à distance le programme d’une classe de 6
ème
.
Les classes de 6
ème
de mise à niveau
Selon les acquis scolaires des enfants, trois niveaux sont accessibles :
- mise à niveau 1 : reprise des bases du cours préparatoire (17 % des
inscriptions en 6
ème
de mise à niveau en 2010-2011) ;
- mise à niveau 2 : reprise des bases du cours élémentaire (niveau CE1-
CE2) (39,8 % des inscriptions en 6
ème
de mise à niveau en 2010-2011) ;
- mise à niveau 3 : reprise des bases du cours moyen (niveau CM1-CM2),
qui permet ensuite d’accéder à une classe de 6
ème
normale (43,2 % des
inscriptions en 6
ème
de mise à niveau en 2010-2011).
Une partie des enfants du voyage sont scolarisés dans des classes
à objectifs personnalisés (15,2 % en 2011-2012). Ces classes s’adressent
à des élèves âgés d’au moins 14 ans, qui ont commencé un cursus au
collège mais ne seront pas en mesure d’atteindre le cycle d’orientations
de la classe de 3
ème
. Enfin, 500 à 600 enfants du voyage sont inscrits
chaque année dans une classe de sections d'enseignement général et
professionnel adapté.
Les enfants scolarisés au centre national d’enseignement à
distance, ayant 16 ans ou plus, ne sont pas recensés mais sont estimés à
150 environ, en 2010-2011. Ces élèves préparent essentiellement un
certificat d'aptitude professionnelle, un brevet d'études professionnelles
ou le certificat de formation générale (CFG).
Le centre national d’enseignement à distance a procédé à
l’élaboration d’outils pédagogiques spécifiques pour les classes de mise à
niveau, au sein desquelles sont scolarisés l’essentiel des enfants du
voyage. Les cours élaborés sont adaptés à la semi-autonomie de l’élève et
à l’ergonomie de la caravane. La pédagogie retenue dans le cadre des
cours est en accord avec les représentations culturelles des gens du
voyage par rapport à l’instruction et avec la maturité des enfants du
voyage.
La nouvelle circulaire prévoit la mise en ligne de ces documents
sur le site Eduscol. La mise en ligne d’outils pédagogiques et
d’évaluation, destinés à aider les enseignants dans la prise en charge des
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élèves ne maîtrisant pas le français, qui pourraient également être utilisés
par les enseignants accueillant des enfants du voyage, est prévue par la
circulaire relative à l’organisation de la scolarité des élèves allophones
nouvellement arrivés. L’utilité des outils devrait régulièrement faire
l’objet d’évaluations.
Selon le directeur général de l’enseignement scolaire, le nouveau
projet de circulaire prévoit la mise en ligne de ces documents sur le site
Eduscol. La mise en ligne d’outils pédagogiques et d’évaluation, destinés
à aider les enseignants dans la prise en charge des élèves ne maîtrisant pas
le français, qui pourraient également être utilisés par les enseignants
accueillant des enfants du voyage, est prévue par le projet de circulaire
relative à l’organisation de la scolarité des élèves allophones arrivants.
L’utilité des outils devrait régulièrement faire l’objet d’évaluations.
Au sein du centre national d’enseignement à distance, seul un
poste, mis à disposition par la direction générale de l’enseignement
scolaire, est chargé d’une mission de coordination nationale de la gestion
de la scolarisation des enfants du voyage, alors que les effectifs concernés
représentent plus de la moitié des élèves inscrits au collège du centre, en
classe complète réglementée, et que les enjeux sont importants. Le
dispositif ainsi mis en place apparaît fragile et mériterait d’être renforcé et
mieux intégré au sein de l’organisation du centre.
Si le centre national d’enseignement à distance vérifie l’assiduité
des élèves inscrits laquelle, pour les enfants du voyage, est similaire à
celle des autres élèves inscrits au collège du centre, en classe complète
réglementée, en France et dans les départements d’outre-mer, aucun
dispositif de suivi des progrès de l’enfant n’a, en revanche, été mis en
place.
L’accès effectif à l’instruction des enfants du voyage n’est pas aisé
dans le cadre de l’enseignement à distance.
Le manque d’instruction de la plupart des parents des élèves
« enfants du voyage » ne leur permet pas d’accompagner leurs enfants
dans leur travail scolaire. La difficulté pour ces enfants à s’approprier le
matériel pédagogique constitue un frein majeur à la progression des
apprentissages dans le cadre de la scolarisation au centre national
d’enseignement à distance.
Afin de permettre aux enfants du voyage de bénéficier d’un
accompagnement au sein d’une structure scolaire, le centre a, depuis
quelques années, cherché à mettre en place un dispositif-relais, permettant
à ces élèves de bénéficier d’appuis ponctuels au sein d’établissements-
relais ou d’associations-relais.
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La mise en place de dispositif-relais du CNED
Depuis 2005-2006, la signature d’une convention d’accueil entre le
centre national d’enseignement
à distance
, l’inspection académique et le
collège est proposée, en vue de permettre l’accompagnement des élèves
inscrits au sein du collège. Ce dispositif d’accompagnement personnalisé est
progressivement monté en puissance : alors que 10 collèges avaient signé la
convention en 2006, 97 collèges étaient concernés fin novembre 2011.
L’objectif est d’étendre ce dispositif à 250 collèges-relais pour assurer son
efficacité. La répartition territoriale des établissements-relais est en effet
inégale sur le territoire, l’Est disposant d’un nombre très limité
d’établissements-relais, alors que l’Ouest s’appuie sur un solide réseau
d’établissements.
Le centre national d’enseignement à distance s’appuie également sur
75 associations-relais : sans être subventionnées par le centre, elles
accompagnent les familles dans la constitution des dossiers permettant de
s’inscrire, leur servent de boîte postale pour l’envoi des cours et assurent,
pour deux tiers d’entre elles, un soutien scolaire auprès des enfants du
voyage au sein des collèges.
La base juridique du dispositif de conventionnement avec les
établissements-relais est fragile : la circulaire du 25 avril 2002 relative à
la scolarisation des enfants du voyage et des familles non sédentaires se
limite à indiquer qu’«
il conviendrait qu’au niveau départemental soient
étudiées des solutions d’appui au travail induit par ce mode de
scolarisation
».
La circulaire prévoit la possibilité, pour les élèves inscrits au
CNED de «
fréquenter simultanément un établissement scolaire, école ou
collège d'un réseau d'accueil lorsque le mode d'itinérance permet des
retours sur un même territoire
». L’objectif est de permettre à ces enfants
de bénéficier de la continuité pédagogique permise par l’inscription au
centre et de disposer d’un accompagnement, au sein d’une structure
scolaire, par des personnes qualifiées lors de leur stationnement sur un
territoire.
La question du traitement des enfants du voyage sédentaires,
actuellement souvent scolarisés par le centre national d’enseignement à
distance pour le second degré, mériterait d’être posée dans ce cadre.
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COUR DES COMPTES
La délicate question des enfants du voyage sédentaires scolarisés par le
CNED dans le second degré
L’inscription au centre national d’enseignement à distance est en
principe destinée aux seuls itinérants, mais, dans les faits, l’itinérance est
loin d’être toujours avérée et l’inscription au centre national d’enseignement
à distance apparaît comme un moyen d’éviter la fréquentation du collège.
Face à ces stratégies familiales, les positions des inspections académiques
diffèrent d’un département à l’autre. S’il s’ensuit des inégalités de
traitement, mettre fin à la tolérance actuelle risquerait cependant de conduire
à une non-scolarisation des enfants concernés au collège.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
L’accompagnement social des gens du voyage reste limité. Bien
que l’article 6-1 de la loi du 5 juillet 2000 prévoie un projet social pour
chaque aire d’accueil en association avec l’ensemble des acteurs
concernés, son élaboration est loin d’être systématique.
Conséquence du caractère général des objectifs fixés par les
schémas, le suivi recouvre des actions d’ampleur variable, qui peuvent se
réduire à une simple information sur la localisation des services de droit
commun.
Diverses
actions
d’accompagnement
spécifiques,
portées
essentiellement par des associations, sont également développées : accès
aux
droits
sociaux
et
à
l’aide
sociale,
soutien
à
l’insertion
professionnelle, scolarisation, prévention en matière de santé. De
manière générale, les actions conduites souffrent d’un manque
d’évaluation qui ne permet pas d’apprécier leur efficacité et de diffuser
les bonnes pratiques.
Si l’Etat apporte un soutien financier aux têtes de réseau
associatives et, de manière plus ponctuelle, aux actions conduites au
niveau local, l’implication forte des conseils généraux apparaît
nécessaire pour assurer une bonne prise en compte des difficultés
spécifiques des gens du voyage dans la politique d’aide et d’action
sociales.
Les circulaires de 2002 et, dans une moindre mesure, les schémas
départementaux d’accueil des gens du voyage résultant de la loi du
5 juillet 2000 proposent un cadre permettant la prise en compte des
difficultés de scolarisation des enfants du voyage et constituent en ce sens
un progrès réel.
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L’ACCOMPAGNEMENT SOCIAL ET SCOLAIRE : DES RESULTATS
INSUFFISANTS
181
Toutefois, une partie importante des enfants du voyage n’est pas
scolarisée, en particulier à l’école maternelle et au collège, et le retard
dans l’acquisition des savoirs fondamentaux pour les enfants scolarisés
est patent. De nombreux dispositifs et
initiatives sont mis en place au
sein de certaines académies pour assurer l’accès à la scolarisation des
enfants du voyage. Leur efficacité mériterait d’être évaluée. Dans
l’ensemble, l’organisation de la prise en charge de ces élèves apparaît
disparate et encore insuffisante, tant sur le plan des structures de
scolarisation que des outils pédagogiques.
La Cour recommande de :
Pour l’accompagnement social
24 - élaborer, pour chaque aire d’accueil, un projet social, conformément
à l’article 6-I de la loi du 5 juillet 2000 en associant l’ensemble des
acteurs ;
25 - évaluer l’efficacité des dispositifs d’accompagnement en place et
diffuser les bonnes pratiques tant auprès des services déconcentrés de
l’Etat que des collectivités territoriales ;
26 - mettre en oeuvre efficacement la procédure de domiciliation issue de
la loi du 5 mars 2007 :
- veiller à la bonne organisation territoriale du réseau de domiciliation
des gens du voyage par le préfet, dans chaque département ;
- renforcer la diffusion de l’information sur les droits applicables aux
gens du voyage en matière de domiciliation auprès des structures
concernées
et
particulièrement
des
centres
communaux
et
intercommunaux d’action sociale.
Pour la scolarisation des enfants du voyage
Pilotage
27 - définir clairement au niveau national les orientations et les
conditions générales de mise en oeuvre de la politique de scolarisation
des enfants du voyage ;
28 - établir au niveau déconcentré un programme annuel d’actions en
faveur de la scolarisation des enfants du voyage ainsi qu’un bilan annuel
et assurer leur large diffusion au sein de l’éducation nationale et auprès
de l’ensemble des acteurs concernés ;
29 - renforcer le pilotage et l’animation des services académiques, en
particulier des centres académiques pour la scolarisation des nouveaux
arrivants
et
des
enfants
du
voyage
et
des
coordonnateurs
départementaux ;
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182
COUR DES COMPTES
La lutte contre la non-scolarisation et l’absentéisme des enfants du
voyage
30 -
établir un état des lieux de la scolarisation des enfants du voyage
dans chaque inspection académique, selon une méthodologie commune,
et recenser dans ce cadre les refus de scolarisation d’enfants du voyage ;
31 - assurer une coopération active et permanente entre les inspections
académiques, les communes et les services sociaux ;
La prise en charge pédagogique des enfants du voyage
32 - identifier et évaluer les différents dispositifs spécifiques de
scolarisation existants et préciser leur articulation avec la scolarisation
en classe ordinaire ;
33 - mieux insérer le service public de l’enseignement à distance
actuellement assuré par le centre national d'enseignement à distance
dans la stratégie de scolarisation des enfants du voyage :
- harmoniser la gestion des demandes d’inscription ;
- donner une base juridique aux partenariats entre l’enseignement à
distance et les établissements scolaires.
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Conclusion générale
La loi du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du
voyage vise
à définir un équilibre entre droits et obligations réciproques
pour les collectivités territoriales et les gens du voyage : en contrepartie
de l’obligation d’accueil, les communes disposent de moyens renforcés
pour lutter contre les stationnements illicites des gens du voyage sur leur
territoire.
L’appréciation de l’efficacité de cette politique se heurte cependant
à un suivi très partiel des actions mises en place et à l’absence d’une
évaluation partagée entre les collectivités territoriales et l’Etat.
Si elle constitue une spécificité au regard de celles mises en oeuvre
dans les pays voisins, cette politique s’inscrit cependant dans le contexte
des recommandations et des résolutions du Conseil de l’Europe et, depuis
quelques années, de l’Union européenne relatives aux politiques à mettre
en oeuvre pour les Roms et les gens du voyage.
Dix ans après l’entrée en vigueur de la loi, la mise en oeuvre de ses
objectifs demeure insatisfaisante.
Fin 2010, seules 52 % des aires d’accueil et 29 % des aires de
grand passage prévues par les schémas départementaux ont été réalisées.
Marquée par un retard important, la réalisation des aires est en outre
caractérisée par une forte disparité territoriale. Les subventions
d’investissement de l’Etat n’ont couvert qu’une part minoritaire du coût
réel de la réalisation des aires. Cette dernière s’est heurtée à d’autres
obstacles, notamment la faible disponibilité foncière, les caractéristiques
physiques souvent inadaptées des terrains proposés, la réticence de
certaines collectivités et riverains.
Les moyens de lutte contre les stationnements illicites ont été
renforcés.
En
cas
de
non-respect
des
arrêtés
d’interdiction
de
stationnement, une procédure d’évacuation administrative des résidences
mobiles a été mise en place par les lois du 5 juillet 2000 et du
5 mars 2007, afin de permettre aux collectivités d’obtenir le concours de
la force publique pour mettre fin aux stationnements illicites. Pour autant,
l’impact de la réalisation des aires sur les stationnements illicites est
difficile à mesurer sur le plan national, en l’absence d’organisation d’un
suivi. Sur de nombreux territoires, la tendance est à une baisse du nombre
de stationnements illicites. Ceux-ci demeurent, toutefois, importants en
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184
COUR DES COMPTES
période estivale, à l’occasion des grands passages et des déplacements
dans le cadre des grands rassemblements.
La faible attention portée tant par l’Etat que par les collectivités
territoriales à l’aménagement et la gestion des aires ne garantit pas une
utilisation efficiente des fonds publics. Elle a également favorisé le
développement de modalités de gestion fortement hétérogènes d’un
territoire à l’autre, qui peuvent être à l’origine d’inégalités entre usagers,
notamment en matière de tarification, et ne favorise pas l’efficacité de
l’accueil des gens du voyage.
L'ancrage territorial de plus en plus marqué d’une partie de la
population des gens du voyage appelle des solutions alternatives aux aires
d’accueil. Celles-ci sont en principe destinées à des itinérants et non à une
population sédentarisée provisoirement ou définitivement. Les offres
alternatives adaptées, encore peu développées, restent limitées par rapport
aux besoins croissants.
Souvent porté par des structures associatives, l’accompagnement
social prévu dans le cadre de la politique d’accueil des gens du voyage est
inégalement mis en oeuvre et l’appréciation de son efficacité se heurte à
l’absence de suivi et d’évaluation. Le dispositif mis en place afin de
favoriser la scolarisation des enfants du voyage n’apparaît pas non plus à
la hauteur des enjeux, face à la non-scolarisation préoccupante d’une
partie de ce public.
La réalisation tardive et encore insatisfaisante de l’obligation
d’accueil des gens du voyage et l’insuffisante prise en compte des enjeux
liés aux modalités de gestion des aires et des besoins d’accompagnement
de ce public s’expliquent notamment par les importantes difficultés de
pilotage de la politique conduite. La mise en oeuvre opérationnelle au
niveau local est conduite sans orientations suffisantes et harmonisées,
tandis que le pilotage de cette politique au niveau national reste cloisonné
entre les différents ministères.
Les mesures recommandées par la Cour et les chambres régionales
des comptes pour améliorer l’accueil et l’accompagnement des gens du
voyage sont d’abord des actions visant à assurer l’efficacité de la
politique existante, par le renforcement de son pilotage, et la définition de
conditions permettant la poursuite de la réalisation des aires et l’efficacité
de leur gestion.
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CONCLUSION GENERALE
185
D’autres mesures doivent permettre de préparer l’avenir. Une
mobilisation forte des pouvoirs publics est nécessaire, pour prendre
effectivement en compte les évolutions à l’oeuvre et répondre
efficacement à la demande grandissante d’ancrage territorial de cette
population, aux difficultés sociales auxquelles elle fait face et à la
non-scolarisation d’une partie des enfants.
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Récapitulatif des recommandations
S’agissant de la connaissance de la population des gens du
voyage et des schémas départementaux
1 - conduire des enquêtes ponctuelles afin d’améliorer au niveau
national la connaissance des principales caractéristiques de la population
des gens du voyage (nombre, revenus, niveau social, professions,
mobilité, habitat etc.) ;
2 -
mettre à profit le processus de révision actuel pour élaborer des
schémas départementaux identifiant la réalité des besoins respectifs
d’aires d’accueil et d’habitat adapté ainsi que la diversité des besoins des
gens du voyage ;
S’agissant du pilotage national
3 - assurer une coordination interministérielle forte de la politique
d’accueil et d’accompagnement des gens du voyage ;
4 - revoir les modalités de fonctionnement de la commission
nationale consultative des gens du voyage ;
S’agissant du pilotage local
5 - assurer le fonctionnement régulier de la commission
départementale
consultative
et
de
la
commission
régionale
de
coordination des travaux tout au long de la mise en oeuvre de la nouvelle
génération de schémas départementaux ;
6 - mettre en place, dans chaque département, un dispositif de
pilotage opérationnel de la mise en oeuvre du schéma associant les
différents acteurs concernés ;
S’agissant de la réalisation des aires d’accueil et de grand
passage
7 - inciter les services de l’Etat à une mobilisation du FEDER pour
contribuer à la réalisation du dispositif d’accueil des gens du voyage ;
8 - clarifier l’usage que l’Etat entend faire du pouvoir de
substitution du préfet, en choisissant entre deux options :
- définir ses modalités concrètes d’application afin de permettre
sa mise en oeuvre effective ;
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COUR DES COMPTES
- à défaut, abroger la procédure de substitution ;
9 - rétablir le subventionnement par l’Etat des aires demeurant à
construire dès lors qu’elles ont été validées par les schémas révisés, et
avec pour seule contrepartie un prélèvement financier sur les collectivités
défaillantes
;
S’agissant de la lutte contre les stationnements illicites
10 - établir des statistiques annuelles relatives aux stationnements
illicites des résidences mobiles des gens du voyage dans les collectivités
ayant rempli ou non leurs obligations de création de structures d’accueil ;
11 - améliorer la gestion en amont des grands passages en lien avec
les associations de gens du voyage et développer dans ce cadre des
dispositifs de médiation afin de favoriser le dialogue entre les gens du
voyage, les collectivités et l’Etat et limiter ainsi les stationnements
illicites.
S’agissant de l’aménagement et la gestion des aires d’accueil
Le rôle de l’Etat en matière d’aménagement et de gestion des aires
12 - contrôler annuellement, d’une part, la conformité des aires
d’accueil aux normes techniques, d’autre part, la conformité des
modalités de gestion de l’aire aux prescriptions réglementaires, lors de la
validation des règlements intérieurs par l’Etat ;
13 - améliorer la qualité et la fiabilité des données statistiques
relatives à l’usage des aires d’accueil en lien avec la caisse nationale
d’allocations familiales ;
14 - verser l’aide à la gestion (ALT 2) directement au gestionnaire
de l’aire conformément à la réglementation ;
Le suivi de la gestion des aires
15 - organiser un suivi systématique de la gestion directe ou
déléguée des aires par les collectivités concernées ;
16 - encadrer et suivre au niveau national le marché de la gestion
déléguée et, dans ce cadre :
- élaborer et diffuser un cahier des charges-type précisant, les
modalités d’attribution des marchés de gestion des aires sur la base de
critères objectifs facilitant le suivi de la performance des gestionnaires ;
- étudier l’opportunité de mettre en place un agrément pour les
gestionnaires délégués, après avoir réalisé une analyse préalable du
marché et une étude d’impact ;
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RECAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
189
L’hétérogénéité des règles de gestion
17 - encadrer les modalités
de gestion :
- fixer par voie réglementaire des règles communes applicables à
l’ensemble des conventions de gestion à travers des clauses-type, pour
éviter l’existence de dispositions ou de pratiques de gestion abusives ;
- harmoniser au niveau départemental les règles applicables en
matière de durées de séjour et de tarification ;
18 -
professionnaliser et assurer une meilleure reconnaissance du
métier de gestionnaire d’aires d’accueil, à travers la clarification de leurs
missions, la mise en place de formations adaptées et la mise en réseau des
gestionnaires au niveau départemental ;
S’agissant de l’habitat adapté des gens du voyage
19 - assurer la réalisation d’un état des lieux des besoins d’ancrage
territorial dans chaque département afin de faciliter la définition de
réponses appropriées sur les plans quantitatif et qualitatif, lorsque cela n’a
pas été fait dans le cadre de la révision du schéma ;
20 - assurer la bonne articulation du schéma départemental
d’accueil des gens du voyage, du plan départemental d'action pour le
logement des personnes défavorisées et des documents d’urbanisme, si
besoin à travers la mise en place de structures communes pour les
départements où l’enjeu de l’ancrage territorial des gens du voyage est
important ;
21 - inscrire au sein des schémas départementaux révisés les
objectifs chiffrés de réalisation des projets de terrains familiaux pour
favoriser leur mise en oeuvre ;
22 - organiser une réponse transitoire et homogène aux difficultés
posées par l’ancrage territorial sur les aires d’accueil, dans l’attente du
développement à moyen terme de l’habitat adapté ;
23 - lever les incertitudes qui caractérisent les réponses aux besoins
spécifiques des gens du voyage sédentarisés : modalités d’attribution et
de calcul des aides au logement pour les occupants des terrains familiaux,
possibilité de proposer un relogement en habitat adapté dans le cadre du
droit au logement opposable et identification des situations de
sédentarisation en infraction avec le droit de l’urbanisme qui peuvent
faire l’objet d’une régularisation ;
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COUR DES COMPTES
S’agissant de l’accompagnement social
24 - élaborer, pour chaque aire d’accueil, un projet social,
conformément à l’article 6-I de la loi du 5 juillet 2000 en associant
l’ensemble des acteurs ;
25 - évaluer l’efficacité des dispositifs d’accompagnement en place
et diffuser les bonnes pratiques tant auprès des services déconcentrés de
l’Etat que des collectivités territoriales ;
26 - mettre en oeuvre efficacement la procédure de domiciliation
issue de la loi du 5 mars 2007 :
- veiller à la bonne organisation territoriale du réseau de
domiciliation des gens du voyage par le préfet, dans chaque département ;
- renforcer la diffusion de l’information sur les droits applicables
aux gens du voyage en matière de domiciliation auprès des structures
concernées
et
particulièrement
des
centres
communaux
et
intercommunaux d’action sociale ;
S’agissant de la scolarisation des enfants du voyage
Pilotage
27 - définir clairement au niveau national les orientations et les
conditions générales de mise en oeuvre de la politique de scolarisation des
enfants du voyage ;
28 - établir au niveau déconcentré un programme annuel d’actions
en faveur de la scolarisation des enfants du voyage ainsi qu’un bilan
annuel et assurer leur large diffusion au sein de l’éducation nationale et
auprès de l’ensemble des acteurs concernés ;
29 - renforcer le pilotage et l’animation des services académiques,
en particulier des centres académiques pour la scolarisation des nouveaux
arrivants
et
des
enfants
du
voyage
et
des
coordonnateurs
départementaux ;
La lutte contre la non-scolarisation et l’absentéisme des enfants du
voyage
30 -
établir un état des lieux de la scolarisation des enfants du
voyage dans chaque inspection académique, selon une méthodologie
commune, et recenser dans ce cadre les refus de scolarisation d’enfants
du voyage ;
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RECAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
191
31 - assurer une coopération active et permanente entre les
inspections académiques, les communes et les services sociaux afin de
lutter contre la non-scolarisation et l’absentéisme et développer les
actions de médiation menées auprès des familles ;
La prise en charge pédagogique des enfants du voyage
32 - identifier et évaluer les différents dispositifs spécifiques de
scolarisation existants et préciser leur articulation avec la scolarisation en
classe ordinaire ;
33 - mieux insérer le service public de l’enseignement à distance
actuellement assuré par le centre national d'enseignement à distance dans
la stratégie de scolarisation des enfants du voyage :
- harmoniser la gestion des demandes d’inscription ;
- donner une base juridique aux partenariats entre l’enseignement à
distance et les établissements scolaires.
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ANNEXES
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Annexe I
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ANNEXES
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Annexe II
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ANNEXES
197
Annexe III : Liste des sigles
ACOSS
Agence centrale des organismes de sécurité sociale
ADAGV
Association départementale « Actions pour les gens du
voyage »
ADF
Assemblée des départements de France
ADGVA
Association départementale des gens du voyage et de
leurs amis
ADGVE
Association départementale d’accueil des gens du
voyage de l’Essonne
Adie
Association pour le droit à l’initiative économique
AE - CP
Autorisations d’engagement – crédits de paiement
AGP
Action grands passages
ALT 2
Allocation temporaire de logement 2
AMF
Association des maires de France
ANGVC
Association nationale des gens du voyage catholiques
ANGVNS
Association nationale des gens du voyage nomades et
sédentaires
APMV - ADSEA
Action promotion en milieu voyageur – Association
sauvegarde de l’enfance et de l’adolescence de l’Isère
ARS
Agence régionale de santé
ASM
Antenne scolaire mobile
ASNIT
Association nationale internationale tzigane
BOP
Budget opérationnel de programme
CAF
Caisse d’allocations familiales
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COUR DES COMPTES
CASEAA
Centre académique pour la scolarisation des élèves
allophones arrivants
CASNAV
Centre académique pour la scolarisation des nouveaux
arrivants et des enfants du voyage
CCAS - CIAS
Centre communal d’action sociale – centre
intercommunal d’action sociale
CLA
Classe d’accueil
CFG
Certificat de formation générale
CGEDD
Conseil général de l’environnement et du
développement durable
CLIN
Classe d’initiation
CNAF
Caisse nationale d’allocations familiales
CNCGDV
Commission nationale consultative des gens du voyage
CNED
Centre national d’enseignement à distance
CNLE
Conseil national des politiques de lutte contre la
pauvreté et l’exclusion sociale
CRI
Cours de rattrapage intégré
CUS
Communauté urbaine de Strasbourg
DALO
Droit au logement opposable
DDT
Direction départementale des territoires
DGCS
Direction générale de la cohésion sociale
DGESCO
Direction générale de l’enseignement scolaire
DGFIP
Direction générale des finances publiques
DGUHC
Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la
construction
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ANNEXES
199
DHUP
Direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages
DREAL
Direction régionale de l’environnement, de
l’aménagement et de logement
DSP
Délégation de service public
EPCI
Etablissement public de coopération intercommunale
FASET
Fédération des associations pour l’aide à la
scolarisation des enfants tsiganes
FEDER
Fonds européen de développement régional
FNARS
Fédération nationale des associations d’accueil et de
réinsertion sociale
FNASAT
Fédération nationale des associations solidaires
d’action avec les Tsiganes et les Gens du voyage
Société GDV
Société Gens du voyage
HALDE
Haute autorité de lutte contre les discriminations et
pour l’égalité
IGAENR
Inspection générale de l’administration de l’éducation
nationale et de la recherche
IGEN
Inspection générale de l’éducation nationale
INSEE
Institut national de la statistique et des études
économiques
MOUS
Maîtrise d’oeuvre urbaine et sociale
PASS
Poste à sujétion spéciale
PDAHI
Plan départemental d’accueil, d’hébergement et
d’insertion
PDALPD
Plan départemental d’action pour le logement des
personnes défavorisées
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200
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PLAI
Prêt locatif aidé d’intégration
PLH
Programme local d’habitat
PLU
Plan local d’urbanisme
POS
Plan d’occupation des sols
REP
Réseau d’éducation prioritaire
RHI
Résorption de l’habitat insalubre
RMI
Revenu minimum d’insertion
RSA
Revenu de solidarité active
SAST
Service d’action sociale territoriale
SDAGV
Schéma départemental d’accueil des gens du voyage
SEGPA
Section d’enseignement général et professionnel adapté
SG2A Hacienda
Société de gestion des aires d’accueil Hacienda
Loi SRU
Loi relative à la solidarité et au
renouvellement urbains
TVA
Taxe sur la valeur ajoutée
UNCCAS
Union nationale des centres communaux d’action
sociale
VRD
Voies et réseaux divers
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REPONSES DES
ADMINISTRATIONS, DES
ORGANISMES ET DES
COLLECTIVITES CONCERNES
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SOMMAIRE
Ministre des affaires sociales et de la santé
210
Ministre de l’intérieur
212
Ministre de l’égalité des territoires et du logement
217
Ministre de l’éducation nationale
222
Président de l’Assemblée des régions de France (ARF)
223
Président de l’Association des maires de France (AMF)
224
Directeur général du centre national d’enseignement à distance
225
Président de la commission nationale consultative des gens du
voyage
227
Défenseur des droits
228
Directeur général de la société de l’Adoma
229
Président de la société SG2A l’Hacienda
232
Gérant de la société à responsabilité limitée Gens du voyage
233
Président de la fédération nationale
des associations solidaires d’action avec les tziganes et gens du
voyage (FNASAT)
238
Président de l’Association sociale nationale internationale tzigane
(ASNIT)
239
Président de l’Action Grands Passages (AGP)
240
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204
COUR DES COMPTES
Président de l’Association nationale des gens du voyage
catholiques (ANGVC)
241
Directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales
(CNAF)
242
Présidente de l’Association pour le droit à l’initiative économique
(ADIE)
243
Les réponses ci-dessous sont classées selon le ressort territorial des
chambres régionales des comptes qui ont contribué au rapport
ALSACE
Préfet du Bas-Rhin
244
Président du conseil général du Bas-Rhin
245
Président de la communauté urbaine de Strasbourg
247
Maire d’Erstein
248
Préfet du Haut-Rhin
249
Président du conseil général du Haut-Rhin
251
BASSE-NORMANDIE, HAUTE-NORMANDIE
Préfet du Calvados
252
Président du conseil général du Calvados
252
Maire d’Ouistreham
252
Préfet de la Manche
253
Président du conseil général de la Manche
254
Maire de Saint-Pair-sur-Mer
255
Maire de Carentan
255
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES
COLLECTIVITES CONCERNES
205
Préfet de l’Orne
256
Président du conseil général de l’Orne
256
Président de la communauté d’agglomération du pays de Flers
(CAPF)
257
Maire de Flers
258
BRETAGNE
Préfet des Côtes d’Armor
259
CENTRE, LIMOUSIN
Préfet du Loiret
262
Président du conseil général
du Loiret
263
Président de la communauté d’agglomération Orléans Val de
Loire
268
Maire de Gien
269
Préfet du Cher
272
Président du conseil général du Cher
273
Préfet de l’Indre
274
Président du conseil général de l’Indre
274
Président du conseil général d’Indre-et-Loire
275
Présidente du conseil général
de la Haute-Vienne
275
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206
COUR DES COMPTES
CHAMPAGNE-ARDENNE, LORRAINE
Préfet de l’Aube
276
Président du conseil général de l’Aube
277
Préfet des Vosges
278
Président du conseil général des Vosges
279
Préfet de la Marne
280
Président du conseil général de la Marne
282
ILE-DE-FRANCE
Préfet du Val-de-Marne
283
Président du conseil général du Val-de-Marne
285
Maire de Vitry-sur-Seine
286
Président du conseil général de la Seine-Saint-Denis
287
Préfet du Val-d’Oise
289
Président du conseil général du Val- d’Oise
290
Président de la communauté d’agglomération Val de France
291
Président de la communauté d’agglomération Melun Val de Seine
292
Préfet des Yvelines
294
Président du conseil général des Yvelines
295
Préfet de Seine-et-Marne
296
Président du conseil général de Seine-et-Marne
299
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COLLECTIVITES CONCERNES
207
LANGUEDOC-ROUSSILLON
Préfet de l’Hérault
300
Maire de Montpellier
301
MIDI-PYRENEES
Préfet des Hautes-Pyrénées
304
Maire de Lourdes
305
Maire de Saint-Jean
306
Préfet de la Haute-Garonne
307
Président du conseil général de Haute-Garonne
308
PAYS-DE-LA-LOIRE
Préfet la Loire-Atlantique
310
Président du conseil général de Loire-Atlantique
312
Préfet de la Charente-Maritime
313
Président du conseil général de la Charente-Maritime
315
Président de la communauté d’agglomération de la Rochelle
316
Président de la communauté d’agglomération de Royan
Atlantique (CARA)
317
Préfet de la Mayenne
318
Président du conseil général de la Mayenne
318
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COUR DES COMPTES
NORD-PAS-DE-CALAIS, PICARDIE
Préfet du Nord
319
Président du conseil général du Nord
322
Présidente de Lille Métropole – communauté urbaine
325
Président du syndicat mixte des gens du voyage
327
Préfet du Pas-de-Calais
328
Président du conseil général du Pas-de-Calais
329
Préfet de l’Oise
330
Président du conseil général de l’Oise
331
PROVENCE-ALPES-CÔTE-D’AZUR
Président du conseil général des Bouches-du-Rhône
332
Maire de Marseille
333
Maire de Saintes-Maries-de-la-Mer
334
Maire d’Aix-en-Provence
335
Maire d’Arles
339
AUVERGNE, RHÔNE-ALPES
Préfet de la Haute-Savoie
340
Président du conseil général de Haute-Savoie
340
Préfet de la Savoie
341
Président du conseil général de la Savoie
341
Préfet du Rhône
342
Président du conseil général du Rhône
343
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Préfet de l’Isère
345
Président du conseil général de l’Isère
345
Destinataires n’ayant pas répondu
346
Destinataires dont les réponses sont parvenues après le
délibéré de la Cour
347
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DE LA MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES
ET DE LA SANTÉ
De manière générale, je souscris au bilan que dresse le rapport de
cette politique et aux recommandations que formule la Cour, plus de dix ans
après l'entrée en vigueur de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à
l'habitat des gens du voyage. Ce bilan s'avère particulièrement utile compte
tenu du caractère interministériel et décentralisé de cette politique qui rend
nécessaire l'articulation de l'action des nombreux acteurs concernés.
Je souhaiterais toutefois apporter quelques précisions sur les
questions du pilotage de cette politique et de l'accompagnement social des
gens du voyage.
S'agissant du pilotage national des politiques en matière d'accueil et
d'accompagnement des gens du voyage, je partage le constat de la Cour
concernant la nécessité de mieux coordonner cette politique qui se situe au
croisement des compétences de plusieurs ministères.
Pour remédier à cette situation, nous souhaitons, avec la ministre de
l'égalité des territoires et du logement, un rapprochement entre la direction
générale de la cohésion sociale et les autres directions concernées (direction
des libertés publiques et des affaires juridiques, direction de l'habitat, de
l'urbanisme
et
des
paysages,
direction
générale
de
l'enseignement
scolaire ...), dans le cadre du comité permanent du comité interministériel de
lutte contre l'exclusion (CILE).
En ce qui concerne la Commission nationale consultative des gens du
voyage, dont la Cour souligne le rôle limité, la question de son intégration au
sein du conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et
l'exclusion (CNLE) peut être posée. La spécificité des questions concernant
ce public et l'actualité toujours vive de ce sujet plaide toutefois pour le
maintien à moyen terme du lieu identifié de réflexion et de consultation des
gens du voyage que constitue cette commission, en articulation étroite avec le
CNLE.
La redynamisation du pilotage local, dont la Cour relève les carences,
repose sur une mobilisation par les préfets et les présidents des conseils
généraux des commissions départementales consultatives des gens du voyage
qu'ils co-président. J'adresserai donc, avec les ministres concernés et
notamment la ministre de l'égalité des territoires et du logement, une
instruction, concertée avec l'Association des départements de France, aux
préfets mettant l'accent sur l'importance d'un fonctionnement effectif et
régulier de ces commissions et sur la révision régulière des schémas
départementaux qui, outre les questions se rapportant directement aux aires
permanentes d'accueil, doivent définir la nature des actions à caractère
social (impliquant plusieurs des acteurs de la commission : départements,
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Caisse d'allocations familiales, communes ..) destinées aux gens du voyage
qui les fréquentent.
La Cour souligne enfin la nécessité d'améliorer la qualité et la
fiabilité des données statistiques relatives à l'usage des aires d'accueil. Dans
cette perspective, je porterai une attention particulière à la réalisation d'une
étude détaillée, en coordination avec les services chargés de la cohésion
sociale, sur l'usage des aires d'accueil et veillerai à ce que les modalités de
mise en place de remontées d'informations régulières et fiables puissent être
examinées en lien avec la Caisse nationale d'allocations familiales.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MINISTRE DE L’INTÉRIEUR
Tout d'abord, le rapport indique que la loi du 3 janvier 1969 relative
à l'exercice des activités ambulantes et au régime applicable aux personnes
circulant en France sans domicile ni résidence fixes concerne l'ensemble des
personnes qui ont des activités ambulantes (gens du voyage, commerçants
ambulants, bateliers etc... ). La loi du 3 janvier 1969 prévoit, dans son
article 12, que ses dispositions ne sont pas applicables aux bateliers. Il
conviendrait donc de supprimer la mention de cette catégorie de personnes
dans l'énumération.
S'agissant du pilotage des politiques conduites en matière d'accueil et
d'accompagnement des gens du voyage
Je ne peux que confirmer l'observation de la Cour selon laquelle les
schémas départementaux ne comportant pas de localisation exacte des aires
se sont révélés peu opérationnels. Dans l'assistance apportée aux préfectures
notamment lors de la révision des schémas, leur attention a souvent été
appelée sur la nécessité d'une telle précision, en particulier pour les aires
d'accueil. Seule la question des aires de grand passage appelle des réponses
quelquefois différentes pour faire face à des déplacements concentrés sur une
partie seulement de l'année.
Vous observez en outre qu'aucun dispositif spécifique de coordination
interministérielle n'a accompagné, à l'échelon central, la mise en oeuvre de la
loi du 5 juillet 2000. Il convient néanmoins de rappeler que, si aucun service
ne s'est vu confier une telle coordination interministérielle, les ministères
concernés ont collaboré dans le cadre habituel des réunions interservices
voire interministérielles, sous l'arbitrage, le cas échéant, du Secrétariat
général du Gouvernement ou du Cabinet du Premier ministre. A cet égard,
les services du Ministère de l'Intérieur ont travaillé étroitement avec ceux du
logement et de la justice au sujet de la mise en place des aires d'accueil et
des dispositions relatives à l'évacuation forcée des gens du voyage en
stationnement illicite. Cette collaboration s'est illustrée notamment par
l'élaboration puis la diffusion conjointe, avec le ministère du logement, de la
circulaire
du
28 août
2010
relative
à
la
révision
des
schémas
départementaux d'accueil des gens du voyage, que vous rappelez.
L'importance de la coordination régionale, soulignée par le rapport, a
été rappelée dans cette dernière circulaire mais aussi dans les circulaires
annuelles relatives à l'organisation des grands passages qui invitent les
préfets à confronter les prévisions de stationnement dont ils disposent avec
leurs collègues des départements limitrophes.
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S'agissant de la mise en oeuvre de l'obligation d'accueil des gens du
voyage
Vous indiquez que seules 52 %
des places prévues en aires d'accueil
et 29 %
des aires de grand passage étaient aménagées à la fin de l'année
2010. Afin de réaliser les aires inscrites dans les schémas départementaux
d'accueil des gens du voyage, vous proposez de clarifier l'usage que l'Etat
entend faire du pouvoir de substitution du préfet ou, à défaut, vous
recommandez d'abroger ce mécanisme.
Je tiens à souligner que le pouvoir de substitution, instauré par
l'article 3 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à
l'habitat des gens du voyage est actuellement le seul prévu par la loi, qui
ouvre la possibilité à l'Etat, lorsqu'une commune ne respecte pas les
obligations inscrites aux schémas départementaux, d'obtenir leur réalisation.
Sa suppression ne m'apparaît pas opportune, sauf à envisager un nouveau
dispositif suffisamment contraignant pour garantir la réalisation des aires
d'accueil.
Vous proposez également de mettre en place un système de
prélèvement financier sur les collectivités défaillantes qui serait la
contrepartie du rétablissement des subventions versées par l'Etat pour les
aires demeurant à construire.
Si l'hypothèse de la création d'un mécanisme de prélèvement devait
être envisagée, il serait alors nécessaire de considérer son incidence sur le
respect du principe constitutionnel de libre administration des collectivités
territoriales. Il importe en effet que les prélèvements instaurés ne portent pas
atteinte aux ressources des communes au point d'entraver leur libre
administration (décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000).
En tout état de cause, une nouvelle impulsion à la réalisation des
aires d'accueil pourrait résulter du transfert de compétences aux EPCI et de
l'extension de la maîtrise d'ouvrage aux organismes de logement social en
complément de dispositions rendant plus effectif le pouvoir de substitution.
Pour ce qui concerne le financement des aires, votre rapport suggère
de rétablir le subventionnement par l'Etat des aires demeurant à construire,
validées par les schémas révisés et de créer un prélèvement financier sur les
collectivités défaillantes en contrepartie. L'incitation financière de l'Etat a
été forte, notamment lors de chacune des échéances qui ont été fixées puis
reportées successivement par le législateur. Toutefois, le critère financier n'a
pas toujours été déterminant et le rétablissement d'une subvention ne
permettra pas de lever tous les obstacles à la réalisation des aires.
S'agissant de la lutte contre le stationnement illicite
J'ai bien noté votre recommandation d'établir, en matière de lutte
contre les stationnements illicites des résidences mobiles des gens du voyage,
des statistiques annuelles relatives à ces stationnements dans les collectivités
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ayant rempli ou non leurs obligations de création de structures d'accueil,
afin de mesurer l'impact de la politique menée.
Je tiens à souligner, qu'il n'existe pas d'autre indicateur sur les
occupations illégales que le recensement effectué par le ministère de
l'intérieur sur la mise en oeuvre de la procédure de mise en demeure et
d'évacuation forcée des occupants illicites d'un terrain. Le renseignement de
cette enquête est inégal entre les départements et traduit autant des
différences de pratiques dans la prise en charge des stationnements illicites
qu'une véritable corrélation entre l'existence d’aires et la présence de
stationnements illicites. Dans certains départements, l'intervention rapide
des forces de l'ordre incite en effet au départ des gens du voyage, sans
recours à la procédure de mise en demeure. Lorsque celle-ci est engagée,
elle aboutit généralement à des départs avant l'exécution de l'expulsion.
Dans d'autres, l'existence de médiateurs facilite des réponses adaptées aux
besoins des gens du voyage et contribue à réduire le nombre de
stationnements illicites.
Vous indiquez par ailleurs, qu'en l'absence d'harmonisation des
conventions de gestion et des droits d'usage des aires, des conditions
d'utilisation des aires trop draconiennes ou onéreuses dissuadent les gens du
voyage de les utiliser.
Il
faut
rappeler
que
ces
conventions
relevant
de
la
libre
administration des collectivités locales, le ministère de l'intérieur n'a pu
qu'inviter les préfets à intégrer cette problématique dans le cadre de la
révision des schémas départementaux (circulaire du 28 août 2010).
En outre, même s'il est incontestable que la poursuite des
stationnements anarchiques résulte, pour une large part, de l'insuffisance du
nombre des aires disponibles, la corrélation entre la réalisation d'une aire et
l'absence de stationnement illicite est difficile à établir au niveau des
communes. L'échelon départemental serait plus pertinent pour une telle
analyse. Une réflexion est cependant actuellement menée pour mieux
mesurer l'impact de la création des aires sur les stationnements illicites.
Par ailleurs, je tiens à souligner ma détermination à améliorer la
gestion en amont des grands passages en lien avec les associations de gens
du voyage, préconisée par la Cour. Le dispositif de mobilisation des préfets
est ajusté en fonction des constats de l'année précédente. Le développement
des dispositifs de médiation est ainsi essentiel pour favoriser le dialogue
entre les gens du voyage, les collectivités et l'Etat en vue de limiter les
stationnements illicites.
De manière générale, je vous confirme que le Gouvernement envisage
de réformer en profondeur le régime juridique des gens du voyage fixé par la
loi du 3 janvier 1969, devenue obsolète. Cette réflexion prendra en compte la
décision
du
Conseil
constitutionnel
sur
la
question
prioritaire
de
constitutionnalité relative à la loi du 3 janvier 1969 que le Conseil d'État lui
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a transmise le 17 juillet dernier. Sur le volet relatif à l'accueil des gens du
voyage, cette réforme se nourrira de votre rapport public thématique, ainsi
que des deux propositions de loi qui ont été récemment déposées au
Parlement sur la situation des gens du voyage : une proposition de loi visant
à abroger la loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 relative à l'exercice des activités
ambulantes et au régime applicable aux personnes circulant en France sans
domicile ni résidence fixe et une autre proposition de loi relative au statut
juridique des gens du voyage et à la sauvegarde de leur mode de vie.
S'agissant des modalités de gestion des aires d'accueil
Ainsi que vous le rappelez, la collectivité peut assurer la gestion des
aires d'accueil soit directement en régie soit en faisant appel à un prestataire
de service. Ce dernier mode de gestion, via des organismes de droit privé ou
des sociétés d'économie mixte qui représente près de 40 %
des places d'aires
d'accueil gérées, est essentiellement financé sur des fonds publics.
Il ressort de votre rapport que le recours à des opérateurs extérieurs
n'est pas suffisamment encadré pour se prémunir du risque que les bénéfices
tirés de l'exploitation des aires par des opérateurs privés ne soient dégagés
aux dépens de fonds publics.
Aussi, je souscris à votre recommandation de mieux accompagner le
recours à un prestataire extérieur au moyen d'un cahier des charges type
précisant les modalités d'attribution des contrats de gestion des aires.
S'agissant de la prise en compte des besoins de sédentarisation dans
les documents de planification en matière de logement et d'urbanisme
La loi du 5 juillet 2000 prévoit la mise en oeuvre dans chaque
département de schémas d'aires d'accueil pour répondre au mode de vie
nomade des gens du voyage. Les schémas départementaux formalisés à cet
effet intègrent rarement les processus de sédentarisation des gens du voyage,
renvoyant en général vers les plans départementaux d'action pour le
logement des personnes défavorisées (PDALPD) et le volet social des
programmes locaux de l’habitat (PLH).
Or, les PDALPD et les PLH ne prennent pas nécessairement en
compte les besoins spécifiques des gens du voyage, en cours de
sédentarisation, qui nécessitent de mettre à disposition de cette population un
habitat adapté.
Afin de mieux intégrer les problématiques d'habitat adapté dans les
documents programmatiques relatifs au logement, je partage votre souhait
d’'organiser une meilleure articulation du PDALPD au niveau départemental
et du PLH au niveau intercommunal avec des schémas départementaux
d'accueil des gens du voyage. Cette articulation doit tout particulièrement
être faite à travers le PLH qui peut intégrer, dans son document d'orientation
et dans son programme d'actions territorialisés, les besoins et les objectifs
préalablement identifiés dans le schéma départemental. Dans la mesure où le
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COUR DES COMPTES
PLU doit, s'il y a lieu, être compatible avec le PLH et que le PLU
intercommunal tient lieu de PLH depuis la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010
portant engagement national pour l'environnement dite « Grenelle 2 », ces
dispositions pourront trouver une réelle effectivité à travers les prescriptions
du plan.
Quant à la mise en oeuvre concrète de cette articulation, elle peut être
confiée au préfet qui pilote avec la collectivité départementale l'élaboration
du PDALPD et du schéma départemental. S'agissant du PLH, il appartient
également au préfet d'assurer la prise en compte des dispositions des
schémas départementaux d'accueil des gens du voyage à travers le porté à
connaissance qu'il produit lors de l'élaboration du PLH. Si le PLH adopté
par l'EPCI ne prend pas en compte les demandes de modifications du préfet,
formulées dans le cadre de l'élaboration de ce document, le préfet peut en
suspendre le caractère exécutoire.
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RÉPONSE DE LA MINISTRE DE L’ÉGALITÉ DES TERRITOIRES
ET DU LOGEMENT
J'ai pris connaissance avec la plus grande attention de ce rapport qui
dresse un bilan de douze années de mise en oeuvre de la loi du 5 juillet 2000
relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, auquel je souscris
pleinement et qui formule des observations que je partage en très grande
partie.
Je tiens, en premier lieu, à souligner qu'à l'occasion de la révision des
premiers schémas départementaux élaborés dans le cadre de cette loi, il
s'agit de réaliser un état des lieux tant au niveau national que départemental
et d'identifier les actions à programmer dans les six ans qui viennent, en vue
d'arriver à une situation apaisée sur le plan de l'ordre public et socialement
satisfaisante en ce qui concerne les conditions de vie des gens du voyage,
qu'ils soient itinérants ou sédentarisés.
Je
souhaiterais
également
apporter
quelques
précisions
et
observations complémentaires sur certains thèmes liés à la politique du
logement, de l'hébergement et de l'urbanisme dont j'ai la charge.
Concernant les recommandations formulées par la Cour visant à
renforcer le pilotage de cette politique aux niveaux national et local, je
partage le constat du caractère très interministériel de cette politique, qui
devrait guider les choix quant au mode de gouvernance.
Pour remédier à cette situation, en accord avec la ministre des
Affaires sociales et de la Santé, je chargerai la direction générale de la
cohésion sociale de se rapprocher des autres directions concernées
(direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature, direction
des libertés publiques et des affaires juridiques, direction générale de la
cohésion sociale, direction générale de l'enseignement scolaire, etc.) pour
travailler ensemble dans le cadre du comité permanent du Comité
interministériel de lutte contre l'exclusion (CILE) sur les recommandations
faites par la Cour.
En ce qui concerne la Commission nationale consultative des gens du
voyage, dont la Cour souligne le rôle limité, son intégration au sein du
Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion
(CNLE) avait été envisagée dans le cadre de l'exercice de simplification des
instances consultatives conduit sous l'autorité du Secrétariat général du
Gouvernement en 2009. La spécificité des questions concernant ce public et
l'actualité toujours vive de ce sujet (proposition de loi du sénateur Pierre
Hérisson) plaide pour le maintien à moyen terme du lieu identifié de
réflexion et de consultation des gens du voyage que constitue cette
commission, mais aussi sa réforme et une articulation étroite avec le CNLE.
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La redynamisation du pilotage local, dont la Cour relève les carences,
repose sur une remobilisation par les préfets et les présidents des conseils
généraux des commissions départementales consultatives des gens du voyage
qu'ils co-président. J'envisage d'adresser, en lien avec la ministre chargée
des Affaires sociales, une instruction, concertée avec l'Assemblée des
Départements de France (ADF), aux préfets mettant l'accent sur l'importance
d'un fonctionnement effectif et régulier de ces commissions, sur la révision
régulière des schémas départementaux qui, outre les questions se rapportant
directement aux aires permanentes d'accueil, doivent définir la nature des
actions à caractère social (impliquant plusieurs des acteurs de la
commission : départements, CAF, communes) destinées aux gens du voyage
qui les fréquentent et intégrer la question des terrains familiaux dans l'offre
de réponses.
S'agissant des modalités de réalisation d'aire d'accueil des gens du
voyage, il convient en premier lieu de souligner, comme le rappelle la Cour,
les efforts entrepris par les autorités publiques, en termes de financement et
d'ingénierie, pour mettre en oeuvre les dispositions de la loi du 5 juillet 2000
susvisée. Ces efforts ont abouti au financement par l'Etat de plus des deux
tiers (68 %) des prescriptions de places pour les aires d'accueil (57 % étant
d'ores et déjà mises en service).
Cependant, comme l'a relevé la Cour, les réalisations sur le territoire
sont très inégales.
Compte tenu de ce constat et afin de suivre de manière plus
dynamique les réalisations, une grille d'analyse type des schémas
départementaux révisés sera mise au point afin de garantir un minimum
d'homogénéité dans l'analyse sur tout le territoire national. Je confierai au
niveau régional, et plus particulièrement aux DREAL, sous l'autorité des
Préfets de Région, la responsabilité de « consolider » les schémas
départementaux révisés au niveau de la région et de faire ressortir les points
de vigilance. Cette responsabilité du Préfet de région permettra ainsi de
garantir la prise en compte des objectifs de réalisation et du financement des
actions à mettre en oeuvre afin de pouvoir mobiliser de la manière la plus
efficiente possible les crédits du FEDER en application de la circulaire du
16 mars 2011.
Je souhaite également organiser une consolidation au niveau national
des besoins en places pour itinérants, en places en terrains familiaux et en
logements adaptés, afin de pouvoir rendre compte dans le futur des
réalisations effectuées par rapport aux objectifs fixés. Mes services avaient
précédemment indiqué à la Cour qu'un premier exercice de consolidation
serait lancé dès lors que 50 % des schémas révisés seraient approuvés ; cet
exercice sera prochainement entamé, 41 schémas étant approuvés à ce jour.
Concernant le souhait émis par la Cour que l'Etat clarifie l'usage qu'il
entend faire du pouvoir de substitution du préfet et les deux options
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formulées par la Cour à cet effet, je tiens en premier lieu à souligner, que
compte tenu de la situation budgétaire, il ne peut être envisagé de rétablir le
subventionnement par l'Etat qui a déjà été prorogé.
La question de la compétence des intercommunalités en matière de
stationnement des gens du voyage se pose et pourrait être un des moyens
incitatifs qui précèderait la coercition mis en oeuvre par l'Etat. Cette
proposition pourrait être mise en discussion au Parlement.
Ainsi, en cas de défaillance de la commune, l'intercommunalité
pourrait d'abord être mise en responsabilité. En cas de défaut de la commune
et de l'intercommunalité, l'Etat se substituerait selon des modalités
opérationnelles à préciser, à l'instar de celles envisagées dans le cas de la
mise aux normes des stations de traitement des eaux, avec notamment l'étape
de consignations de crédits de la commune pour le paiement des
investissements qui seraient réalisés sous la maîtrise d'ouvrage du Préfet ou
déléguée à un opérateur compétent en matière d'aire d'accueil de gens du
voyage.
Concernant le rôle de l'Etat en matière de contrôle et de soutien à la
gestion des aires d'accueil, la Cour souligne la nécessité d'améliorer la
qualité et la fiabilité des données statistiques relative à l'usage des aires
d'accueil. Dans cette perspective, je porterai une attention particulière à la
réalisation d'une étude détaillée, en coordination avec les services chargés
de la cohésion sociale, sur l'usage des aires d'accueil et qu'à cette occasion
les modalités de mise en place de remontées d'informations régulières et
fiables puissent être examinées en lien avec la Caisse nationale d'allocations
familiales.
Enfin, en ce qui concerne la gestion des aires d'accueil et en
particulier le pilotage de l'ALT2, je rejoins les recommandations du rapport
sur la nécessité de réformer ce dispositif afin d'inciter à l'occupation effective
des aires en prenant mieux en compte le taux d'occupation des places dans le
mode de calcul de cette allocation. Il s'agit également de conduire un travail
sur la gestion des aires (gestion déléguée, coûts, tarifs appliqués aux gens du
voyage, règlement intérieur). Cette réforme suppose que soient conduites au
préalable les consultations nécessaires des représentants des collectivités
locales et les associations concernées.
Sur les recommandations formulées par la Cour concernant l'habitat
adapté des gens du voyage, la consolidation évoquée précédemment des
prescriptions des schémas révisés par le niveau régional, puis par le niveau
national, sera l'occasion de vérifier que les besoins d'ancrage territorial ont
bien été pris en compte à travers les besoins identifiés de logements très
sociaux (PLAI) ou de terrains familiaux locatifs permettant une semi
sédentarisation.
Une fois ces besoins d'ancrage identifiés dans les schémas
départementaux des gens du voyage, il convient de s'assurer, comme le
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suggère la Cour, qu'ils sont bien pris en compte dans les documents
programmatiques permettant d'y répondre: programmes départementaux de
l'habitat (PDH), programmes locaux de l'habitat (PLH), plans locaux
d'urbanisme (PLU), plans départementaux d'action pour le logement des
personnes défavorisées (PDALPD). Pour ce faire, les services de l'Etat dans
le cadre des « porter à connaissance » et de l'association doivent jouer
pleinement leur rôle.
A ce titre, la direction générale de l'aménagement, du logement et de
la nature vient de publier un guide méthodologique sur le renouvellement des
PDALPD qui traite plus particulièrement de ce sujet dans les chapitres
dédiés à :
- l'articulation du PDALPD avec les dispositifs sectoriels (dont le
schéma départemental des gens du voyage) ;
- une meilleure perception des besoins spécifiques.
Cette même direction générale avait publié fin 2009 un guide de
l'habitat adapté pour les gens du voyage destiné à accompagner les services
déconcentrés de l'Etat, ceux des collectivités territoriales et des bailleurs
sociaux.
Enfin, la Cour souhaite que soient levées les incertitudes qui
caractérisent les réponses aux besoins spécifiques des gens du voyage
sédentarisés.
Concernant les modalités d'attribution et de calcul des aides au
logement pour les occupants des terrains familiaux, le ministère en charge du
logement et de l'hébergement préconise, pour les terrains familiaux locatifs
mis à disposition par les collectivités locales, l'accès au droit à l'allocation
logement sur la base de la redevance acquittée auprès du gestionnaire des
terrains, sur un modèle similaire à celui retenu pour les personnes résidant à
bord d'un bateau-logement sédentarisé (circulaire WDSS-PFL/91/26 du
23 avril 1991). La redevance correspond alors aux dépenses de charges
(accès aux fluides, entretien des espaces collectifs, enlèvement des ordures
ménagères etc.) et à la location des emprises foncières et immobilières (en
général des locaux « en dur » abritent les pièces humides, cuisines,
buanderies, douches et toilettes).
Pour ce qui concerne la possibilité de proposer un relogement en
habitat adapté dans le cadre du droit au logement opposable, il convient de
rappeler que la procédure du droit au logement opposable, très encadrée en
termes de délai, ne peut permettre, sauf si une opportunité se présente, que
l'accès au logement social de droit commun.
Ceci renforce la nécessité d'agir en amont et d'utiliser les documents
programmatiques existants, et tout particulièrement les PDALPD et les
schémas départementaux d'accueil des gens du voyage, pour monter les
projets d'habitat adapté correspondants aux besoins des ménages repérés, ce
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qui nécessite du temps et de l'ingénierie des autorités publiques et des
bailleurs.
Je rejoins également votre recommandation sur la nécessité de
clarifier le cadre juridique concernant l'installation de caravanes sur des
terrains privés pouvant conduire à des situations de sédentarisation en
infraction avec le droit de l'urbanisme.
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RÉPONSE DU MINISTRE DE L’ÉDUCATION NATIONALE
Vous m'avez fait part d'un projet de rapport qui examine l'action de
différents ministères et établissements publics en vue de dresser le bilan de la
politique d'accueil et d'accompagnement des gens du voyage mise en oeuvre
dans le cadre de la loi du 5 juillet 2000 plus de dix ans après son entrée en
vigueur.
S'agissant des modalités de scolarisation des enfants du voyage, vous
formulez une série de préconisations concernant le pilotage du dispositif, la
lutte contre la non-scolarisation et 1'absentéisme et la prise en charge
pédagogique des enfants du voyage.
Vos recommandations sont largement prises en compte par les
circulaires évoquées dans votre rapport.
La récente publication de ces nouvelles circulaires sera accompagnée
d'une note aux recteurs et aux Directeurs Académiques des Services de
l'Education Nationale (DASEN) leur rappelant la nécessité de renforcer le
pilotage académique et départemental ainsi que les contrôles de 1'assiduité
des élèves.
Un groupe de travail est d’ores et déjà constitué à la direction
générale de l'enseignement scolaire (DGESCO) pour définir les dispositions
nécessaires à l'établissement d'un état des lieux, les modalités de recueil de
l'information et de synthèse aux différents niveaux (départemental,
académique, national).
La DGESCO prendra l'initiative d'une concertation avec le CNED
(Centre National de l'Enseignement à Distance), d'une part, et le SCÈREN-
CNDP (Services Culture, Editions, Ressources pour 1'Education Nationale -
Centre national de documentation pédagogique), d'autre part, afin de
préciser avec ces deux opérateurs les modalités de mise en oeuvre des
responsabilités qui leur incombent au titre des charges de service public.
Un séminaire national, organisé entre janvier et mars 2013, permettra
de réunir les « coordinateurs départementaux enfants du voyage » et les
responsables des futurs centres académiques pour la scolarisation des
nouveaux arrivants et des enfants du voyage.
Il sera l'occasion de rappeler le sens des nouvelles circulaires et des
dispositifs qui y sont associés ainsi que de favoriser les échanges de bonnes
pratiques.
Telles sont les observations que ce projet de rapport public
thématique appelle de ma part et les orientations qui seront mises en oeuvre
pour prendre en compte les remarques de la Cour.
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’ASSEMBLÉE DES RÉGIONS
DE FRANCE
Ce présent rapport n'appelle aucune observation de la part de
l’ARF. L'accueil et l'accompagnement des gens du voyage ne sont pas
des compétences régionales, même si dans le cadre des politiques de lutte
contre les discriminations les Conseils régionaux peuvent éventuellement
soutenir des associations qui travaillent auprès de ces populations.
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’ASSOCIATION DES MAIRES
DE FRANCE (AMF)
L'audition de l'AMF, représentée par le maire de Courcouronnes,
le 11 mai dernier, avait également permis un échange particulièrement
riche et constructif avec les magistrats de la Formation commune Cour
des comptes - Chambres régionales des comptes en confrontant quelques-
unes des pistes de recommandations envisagées dans ce projet de synthèse
à la réalité de la situation vécue par les maires, et en particulier les
maires de la région parisienne, toujours très concernés par ce sujet.
J'ai eu le plaisir de constater que nombre des observations écrites
ou orales de l'AMF ont été prises en compte et intégrées dans cette
dernière version et je ne peux que m’en réjouir.
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RÉPONSE DU DIRECTEUR GÉNÉRAL DU CENTRE NATIONAL
D’ENSEIGNEMENT A DISTANCE (CNED)
Au sein du centre national d’enseignement à distance, seul un poste
mis à disposition par la direction générale de l’enseignement scolaire, est
chargé d’une mission de coordination nationale de la gestion de la
scolarisation des enfants du voyage, alors que les effectifs concernés
représentent plus de la moitié des élèves inscrits au collège du centre, en
classe complète réglementée, et que les enjeux sont importants. Le dispositif
ainsi mis en place apparaît fragile et mériterait d’être renforcé et mieux
intégré au sein de l’organisation du centre.
Si le centre national d’enseignement à distance vérifie l’assiduité des
élèves inscrits qui, pour les enfants du voyage, est similaire à celle des autres
élèves inscrits au collège du centre, en classe complète réglementée, en
France et dans les départements d’outre-mer, aucun dispositif de suivi des
progrès de l’enfant n’a, en revanche, été mis en place.
Au sein de la direction des formations et des services du Cned et sous
la responsabilité du directeur de l'unité d'affaires "scolaire", la chargée de
mission "enfants du voyage" mise à disposition par la direction générale de
l’enseignement scolaire doit proposer une stratégie à sa hiérarchie qui
permette une gestion efficace de la scolarisation des enfants du voyage en
cohérence avec la politique ministérielle.
Les sites du Cned, essentiellement celui de Toulouse chargé des élèves
du 1er degré et de Segpa et celui de Rouen, chargé des élèves du collège, ont
recruté des équipes qualifiées et attentives aux spécificités de certains publics
dont les enfants du voyage. Par ailleurs, les enseignants qui suivent le travail
de ces élèves sont formés à leur problématique et attentifs à leur scolarité. Au
sein de chacun des services de scolarité, les équipes ont tissé depuis des
années, en particulier avec les services académiques, des liens qui leur
permettent d'assurer un suivi constant. En dehors des contrôles d’assiduité et
des démarches d’inscription, le signalement par le service de scolarité du
Cned au service académique compétent du manque d'assiduité d'un élève
entraîne l’intervention du directeur académique qui porte souvent ses fruits.
Il est à noter que l’assiduité prend en compte la quantité de devoirs reçus
mais aussi leur qualité. Un conseiller de scolarité, sur chaque site, est en
charge de l'aide spécifique à apporter aux élèves et aux familles des gens du
voyage mais aussi aux enseignants correcteurs particulièrement chargés de
ces élèves.
Dans le même temps, l'offre de formation prend en compte ce public
dans la conception des nouveaux cours, par exemple en recrutant des
rédacteurs particulièrement au fait de la problématique de ces élèves. Le
Cned a fait le choix de proposer à ces élèves les mêmes contenus qu’aux
autres mais en individualisant leur parcours et en facilitant la prise en main
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de leurs cours, par exemple en éditant un CD audio qui leur permet de se
repérer entre les fascicules et surtout de comprendre ce qu'on attend d'eux.
Dans le cadre du projet de réécriture numérique de nos cours, de
nombreuses vidéos sont prévues pour faciliter la compréhension des
contenus. Enfin, l’évolution des acquisitions est consignée tout au long de
l’année scolaire par les enseignants correcteurs sur des tableaux de suivi qui
génèrent en fin d’année un livret de compétences dont l’original est remis à
la famille.
Evidemment, lorsque des éducateurs ou intervenants associatifs
participent au suivi particulier de ces élèves, dans le cadre d'un dispositif
hybride distance/présence, la scolarité de ces élèves, souvent en grande
difficulté scolaire, se déroule dans de meilleures conditions. Cet aspect fait
partie intégrante de la stratégie que le Cned propose de mettre en oeuvre :
accroître le nombre de "relais" dans chaque département, pour un meilleur
suivi des enfants du voyage inscrits au Cned.
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMISSION NATIONALE
CONSULTATIVE DES GENS DU VOYAGE
Vous faites mention, d’une faible implication des ministères ce à quoi
je souscris totalement. L’absence de renouvellement en temps et en heure de
la Commission a été tout à fait dommageable à son bon fonctionnement et sa
réunion.
L’absence fréquente des élus locaux aux réunions de la commission
que
vous
soulignez,
m’apparaît
tout
aussi
dommageable
pour
un
fonctionnement équilibré de celle-ci. Cela pose la question de la manière
dont les membres, élus et personnalités qualifiés, sont choisis par les
ministères. Dans un projet de refonte de la commission, il conviendrait de
revoir la procédure de nomination des membres et de veiller à ce qu’elle se
fasse de manière plus transparente et dans un souci d’efficacité réelle.
Concernant les débats au sein de la commission, révélant des
divergences fréquentes écrivez-vous, il me semble que c’est l’essence même
des débats que d’être contradictoires. Par ailleurs, la commission a un rôle
consultatif, elle peut donc émettre des avis divergents, rapportés fidèlement à
la saisine.
Pour ce qui est de la défiance rapportée quant à mon statut de
Président et celui de parlementaire, je pense au contraire – et les élus
membres de la commission partagent cette idée- qu’il me permet d’éclairer
les débats sur le respect des lois et règlements.
Mais je comprends aussi que certains membres ne le voient pas d’un
bon oeil… Dans la mesure où ils souhaiteraient politiser avec excès un débat
que je considère comme au-dessus des clivages politiques et partisans.
Enfin, je souscris à la nécessité de refondre la commission et de revoir
en profondeur les modalités de son fonctionnement. Toutefois, dire qu’elle
n’a été jusqu’alors utile en rien me paraît totalement exagéré. La commission
nationale consultative des gens du voyage a joué un rôle très important de
conciliation et d’apaisement dans de nombreux cas de conflits entre élus
locaux et gens du voyage, ce par des actes de médiation.
C’est d’ailleurs pour cette raison que j’ai déposé en juillet sur le
bureau du Sénat, une proposition de loi qui me semble de nature à préciser le
statut des gens du voyage, de manière à les inscrire dans une logique de
droits et devoirs.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU DÉFENSEUR DES DROITS
Il ressort du document que celui-ci ne comprend qu'une seule
recommandation relative au suivi concerté de la scolarisation des enfants du
voyage entre les communes et les inspections académiques. Or, il semble
notamment que les conclusions factuelles sur l'absence de pilotage national
de la scolarisation des enfants du voyage et l'insuffisance des suivis
statistiques pourraient susciter une recommandation à l'Education nationale
et une recommandation d'étude sur les statistiques relatives à cette
population.
Les éléments factuels apparaissant dans ce projet nous semblent
corrects et les références aux recommandations de la Halde pertinentes. En
revanche, les autres délibérations de la Halde sur l'accès aux droits sociaux
ou l'accueil et le stationnement des gens du voyage doivent concerner les
sections non transmises du rapport.
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RÉPONSE DU DIRECTEUR GÉNÉRAL DE LA SOCIÉTÉ DE
L’ADOMA
Adoma partage le sentiment qu’il existe sur le territoire une politique
ambitieuse mais qui souffre à l’échelon national comme à l’échelon
départemental d’un manque de coordination et de pilotage des dispositifs.
Concernant l’aménagement des aires, le modèle individualisé s’est
effectivement imposé permettant ainsi de prolonger la durée de vie des
équipements en responsabilisant davantage les usagers. En revanche, les
équipements installés ne sont pas toujours d’une qualité suffisante ce qui
engendre des désordres techniques se transformant ensuite en difficultés de
gestion, notamment pour le personnel qui est au contact quotidien des
voyageurs. A cet effet, Adoma partage totalement l’analyse de la Cour des
comptes relative au métier de gestionnaire d’aire d’accueil qui est
effectivement un des facteurs essentiels pour assurer le bon fonctionnement
de l’aire et la pérennité des équipements. Ce métier spécifique qui demande
de réunir de nombreuses compétences et une présence 6 jours sur 7 induit un
recrutement parfois laborieux.
Adoma constate en outre que ce métier difficile nécessite une
formation adaptée et un encadrement de proximité.
Concernant l’ALT 2, Adoma attire l’attention de la Cour sur le fait
que cette subvention est primordiale lors de la préparation du budget dans le
cadre d’une réponse à un appel d’offre. Le fait que cette subvention puisse ne
pas être versée dans son intégralité représenterait un risque élevé pour les
gestionnaires qui ne sont par ailleurs que peu responsables de l’attractivité
d’une aire. En effet, à l’exception de quelques aires dont le défaut de gestion
doit effectivement être à l’origine de leur désaffection, le succès d’une aire
s’explique avant tout par sa localisation, par la présence effective ou non de
voyageurs sur le territoire et par la qualité de ses aménagements.
En outre, le fait qu’une aire ne soit pas occupée n’en diminue pas
pour autant les coûts de fonctionnement. Les frais de personnel, qui
représentent la part la plus importante du budget, ne peuvent être modulés en
fonction de l’occupation et même si l’aire bénéficie de peu de passage, la
présence doit être effective 6 jours sur 7. Sur le plan technique, on constate
d’ailleurs que les emplacements sous occupés sont ceux qui subissent le plus
de dégradations.
Par
ailleurs,
une
telle
mesure
inciterait
surement
certaines
collectivités ou certains gestionnaires à encourager la sédentarisation en
conservant les familles afin d’augmenter leur taux d’occupation ce qui
dénaturerait l’objet même d’une aire d’accueil de passage.
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COUR DES COMPTES
Le développement de l’ancrage territorial sur les aires d’accueil est
très justement explicité dans le rapport. Adoma constate que cela pose des
problèmes directs dans la gestion des aires d’accueil dites « de passage »
puisque cet ancrage empêche les familles qui voyagent encore de trouver un
lieu de stationnement et que ces aires ne sont pas adaptées à un usage
prolongé. La réalisation de dispositifs complémentaires comme les terrains
familiaux ou l’habitat adapté peut en revanche apporter des solutions
durables à ces familles qui voyagent moins et de ce fait, rendre aux aires
d’accueil leur fonction initiale.
Concernant l’accompagnement social et scolaire, je vous précise
qu’Adoma n’assure pas dans le même temps la gestion technique et
administrative de l’aire et l’accompagnement social des familles. Certains
gestionnaires proposent ce type d’organisation mais ce n’est pas le choix
d’Adoma qui affiche d’ailleurs dans ses offres cette séparation des missions
comme un principe.
Adoma estime en effet que ces deux missions bien différentes ne
peuvent être effectuées par la même personne et que cela pourrait être
contreproductif. Evidemment, le gestionnaire étant le contact principal des
familles, il a connaissance des problématiques d’accompagnement des
personnes accueillies mais il se doit de rester dans son rôle et d’être un
relais vers le droit commun. Aussi, si le rôle social du gestionnaire est avéré,
Adoma tient à ce que la séparation des missions soit clairement établie.
A ce stade, je souhaite vous faire part des réflexions internes d’Adoma
sur les constats et les évolutions relatifs à son activité Gens du voyage.
Deux années après le contrôle de la Cour des comptes effectué auprès
d’Adoma, l’activité a connu un recul au sein de l’entreprise. L’année 2011 a
été marquée par une augmentation du nombre d’aires en gestion mais à une
baisse du nombre de contrats (certains contrats portant sur la gestion de
plusieurs aires). Cette baisse s’est accrue en 2012 notamment en raison du
nombre plus rares d’appels d’offres et d’une forte concurrence. Sur ce point,
il est dommage de constater que les collectivités font trop souvent le choix de
l’offre la moins chère économiquement au détriment de la qualité de la
gestion. Adoma a également dû procéder à des désengagements stratégiques
notamment dans les territoires où la présence d’Adoma n’était plus
significative ou lorsque le partenariat avec la collectivité n’était pas
satisfaisant (gestion déficitaire et/ou difficultés avec la collectivité qui
n’effectuait pas les travaux et le suivi nécessaires à une gestion sereine).
Aussi, l’année 2012 s’achèvera par la perte ou le désengagement de 30 %
des contrats (de 34 à 23).
Cette baisse significative du nombre de contrats en gestion
s’accompagne d’un contexte a priori peu propice au développement futur de
l’activité. La concurrence est très active et Adoma ne souhaite pas s’aligner
sur les prix bas actuellement pratiqués qui ne permettent pas d’assurer une
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présence humaine minimum, garantie de notre utilité sociale. Si 60 % des
aires prévues dans les schémas départementaux ont été réalisées, il y a en
revanche une réelle incertitude quant à la réalisation des aires restantes
depuis que les collectivités ne peuvent plus bénéficier de la subvention
d’investissement et qu’en parallèle le pouvoir de substitution du Préfet n’a
jamais été appliqué. Cette raison explique en grande partie le net recul du
nombre d’appels d’offres publiés.
Par ailleurs, le développement au sein d’Adoma a été inégalement
effectué sur le territoire et au 1
er
septembre 2012, 60 % des 52 aires en
gestion se situent dans la région Rhône-Alpes.
A l’aune de ces différents constats, j’ai décidé d’inscrire la question
du développement et des perspectives d’évolution de l’activité Gens du
voyage à l’ordre du jour du prochain Conseil d’administration du
24 septembre 2012.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA SOCIÉTÉ SG2A L’HACIENDA
Vous avez bien voulu nous transmettre un extrait du projet de
rapport
public thématique, intitulé « L'accueil et l'accompagnement des gens du
voyage » qui appelle de notre part la réponse suivante :
S’agissant
« Des aménagements parfois mal adaptés »
Le rapport de la Cour aborde l'aménagement des bâtiments et espaces
liés au seul accueil des gens du voyage, mais n'aborde pas le local d'accueil,
lieu de travail des agents gestionnaires.
Ainsi, le contrôleur du travail de la DIRECCTE de la région
Bretagne - Unité Territoriale du Morbihan a mis notre société en demeure
pour une non-conformité des locaux d'accueil des 5 aires de Vannes
Agglomération conformément aux articles R. 4228-2 à R. 4228-6 (vestiaire) /
R. 4228-10 à R. 422-15 puis R. 4222-1 (cabinet d'aisance). Il en a été de
même pour DDTEFP de l'Essonne au titre des articles R. 4223-13
(chauffage) / R. 4222-1 (aération et ventilation) / R. 4228-11 (cabinet
d'aisance) / R. 4228-23 (emplacement de restauration). Ces locaux d'accueil
sont mis à la disposition du gestionnaire et leurs aménagements ou
modifications relèvent de la seule responsabilité du propriétaire.
Il conviendrait donc que l'Etat veille au respect des normes du code
du travail lors de la délivrance des permis de construire ou de la délivrance
des certificats de conformité des aires d'accueil. Aujourd'hui près de 90 %
des locaux d'accueil des aires que nous gérons ne sont pas conformes aux
normes du code du travail.
Restant à votre disposition pour tous éléments complémentaires sur
nos réponses.
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RÉPONSE DE LA GÉRANTE DE LA SOCIÉTÉ À RESPONSABILITÉ
LIMITÉE GENS DU VOYAGE
Il convient tout d’abord de préciser que GDV n’ayant été destinataire
que d’un extrait du projet de rapport, nous ne pouvons apporter de
commentaires que sur cet extrait et non sur le rapport général et
particulièrement les chapitres I, II et IV.
A la lecture de cet extrait, il nous semble opportun de préciser un
certain nombre d’éléments :
Pour mémoire, GDV a pour vocation d’être au service des
Collectivités Locales pour intervenir selon leurs souhaits auprès des Gens du
Voyage et à ce titre, répond à des marchés publics.
Les commissions d’appels d’offres constituées par les Elus retiennent
ou pas nos propositions et nos candidatures de délégataire de service public
qui font l’objet de négociations sur le fond comme sur tous les chapitres
financiers, pour être retenues ou pas.
Lorsque nous sommes mandatés parmi d’autres propositions, il nous
appartient de respecter scrupuleusement le cahier des charges dont nous
n’avons pas la maîtrise qui nous est imposé et nous sommes rémunérés selon
le service fait après contrôle mensuel ou trimestriel des Collectivités.
Chaque rémunération comme budget fait l’objet des attentions
particulières des services financiers des Communes ou EPCI qui ont chacune
leurs exigences propres et qui contrôlent nos comptes selon les rapports
techniques et financiers que nous avons pour obligation de leur adresser. A
noter de même les visites régulières des Services sur les équipements pour en
vérifier le bon fonctionnement (cf. les différents rapports et conventions
établies dont nous avons adressé copies à la Cour des comptes).
Nous n’avons jamais demandé de compléments budgétaires ni de
subventions d’équilibre sur des dépenses non prévues aux Pouvoirs Publics
qui nous ont confié leurs équipements en leur faisant généralement faire des
économies par rapport à des gestions antérieures.
Nos personnels sont recrutés, encadrés et suivis quotidiennement avec
des attentions constantes de la Gérance ce qui limite considérablement les
difficultés mais nécessite des interventions régulières jours et nuits, week-
ends et jours fériés compris.
La masse salariale inscrite sur les budgets présentés aux Collectivités
Locales inclut les dépenses de coordination qui n’ont jamais été dépassées
quelles que soient les difficultés.
Nos relations fréquentes comme les rapports trimestriels, semestriels
et en tout cas annuels adressés aux Collectivités Locales ont tous clairement
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COUR DES COMPTES
indiqué l’organisation et la présence des cadres et de la gérante de GDV sur
les équipements selon les besoins et les nécessités.
Il est essentiel de ne pas faire de confusion entre les différents statuts
de cette minorité dont certains sont nomades et d’autres sédentaires ou semi-
sédentaires vivant en caravanes.
Les équipements, aménagements, modes de gestion ne sont pas les
mêmes selon la vocation de l’équipement, ceux visés par la loi du 5 juillet
2000 concernant essentiellement les nomades avec des temps de séjours
courts qu’il convient de faire respecter afin que les emplacements soient
régulièrement à disposition des itinérants de passage d’autant que
l’existence d’une aire d’accueil permet de les expulser sur les territoires
concernés.
Les financements de l’Etat et des Départements découlant de la loi du
5 juillet 2000 n’ont pas pour objet de répondre aux besoins d’une population
en voie de sédentarisation, les PDALPD ayant cet objectif.
Le phénomène d’ancrage territorial, s’il est de plus en plus visible, ne
se multiplie pas pour autant.
Le règlement des stationnements sédentaires ou semi-sédentaires doit
relever d’autres dispositifs que celui d’une aire d’accueil pour nomades et
nécessite de développer des solutions alternatives : terrains familiaux,
habitats mixtes, accès au rez-de-chaussée de logements sociaux (familles
nombreuses).
L’ALT peut être versée soit aux Collectivités Locales soit au
gestionnaire.
Nous concernant, à une exception près, les Collectivités ont préféré
percevoir directement cette aide en tant que propriétaire, ce qui semble
déontologiquement logique et de fait plus rapide d’exécution selon les
rapports établis entre les Collectivités Locales et l’Etat. De même, les
conventions établies ne sont pas à renouveler en cas de changement de
gestionnaire.
GDV depuis sa création en 2002 a rétabli de nombreuses situations
illégales sur ces aires d’accueil dégradées, détériorées ou squattées en toute
illégalité par des caravaniers, dont la vocation initiale avait été détournée et
dont
les
pertes
financières
pour
les
Collectivités
Locales
étaient
conséquentes.
En valeur d’échelle et pour exemple, GDV proposait à ses risques et
périls des budgets à hauteur de 10, les dépenses précédentes des Collectivités
étant de 14. Par notre bonne connaissance de la population, une permanence
24h/24, 365 jours/an, des attentions constantes et soutenues de la Direction
auprès des agents de terrains, les dépenses étaient de 8 à la satisfaction des
Collectivités, des usagers et de GDV.
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COLLECTIVITES CONCERNES
235
Nous constatons qu’avec une bonne gestion et des compétences dont il
faut faire la preuve tous les jours, le bon fonctionnement des équipements a
limité des dépenses que nous pouvions craindre, ce qui a logiquement
engendré les bénéfices dégagés qui sont clairement indiqués sur nos comptes.
A noter que GDV a de sa propre initiative, réduit ses chapitres
budgétaires lors des nouveaux appels d’offres en fin de missions, dans la
mesure où nous avions réussi à stabiliser les structures ce qui permettait de
réviser les risques et réduire les coûts.
Les services comptables et financiers des Collectivités Locales comme
leurs Directions Générales ainsi que le Cabinet Comptable qui suit et établit
nos comptes sous couvert du Commissaire aux Comptes n’ont jamais attiré
notre attention sur d’éventuelles mauvaises utilisations des deniers publics.
Chaque paiement qu’il soit mensuel ou trimestriel fait l’objet d’une
étude de plusieurs services des Collectivités Locales pour après vérification
du service fait, être mandaté par le Trésor Public qui lui-même peut
demander des justificatifs que nous avons toujours fournis.
De même, les conventions qui sont établies entre les Collectivités
Locales et GDV permettent la possibilité de réviser les budgets à chaque
exercice, ce qui n’a pas été le cas les années concernées.
Dans les faits, il est constaté que les Collectivités sont satisfaites du
fonctionnement des équipements qu’elles nous ont confiés avec des
économies réalisées par rapport à des gestions antérieures et l’absence de
difficultés ou dégradations que notre mode de gestion permet d’éviter.
Les rapports mensuels et annuels de gestion ont toujours été détaillés,
réguliers et transparents et contrôlés attentivement par les délégants, ce qui
motivait la confiance qui nous était témoignée et le renouvellement de nos
conventions lorsque nous y soumissionnions à nouveau.
GDV gère notamment des aires d’accueil pour nomades et doit
impérativement respecter les cahiers des charges des commanditaires
notamment par l’application sans faille des temps de séjours définis par les
Collectivités Locales, faute de quoi des fautes de gestion ou le non-respect du
contrat pourraient être évoqués avec toutes les conséquences juridiques et
financières en cas d’incident ou d’accident.
Le respect des règles est pour nous évident et contractuel, même si
une partie de cette population spécifique souhaite souvent les contourner et il
est assurément plus facile de donner raison à une minorité incivile que de
faire respecter les règles énoncées. Compte tenu des graves conséquences
que pourraient entraîner une faute de gestion, GDV forme son personnel en
l’encadrant attentivement ce qui est évidemment plus difficile à réaliser que
de pratiquer des laxismes dommageables et irresponsables.
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GDV a toujours prôné une gestion et une présence en continu 24h/24
sans fermeture annuelle pour des équipements réservés aux itinérants, ce qui
permet :
- le respect des temps de séjours définis par les Collectivités Locales.
A noter que le minimum défini est de 2 x 2 mois par année civile et non de 1 à
2 mois comme indiqué par erreur ;
- d’accueillir avec des formalités administratives en règle des
caravaniers qui voyagent souvent le week-end ;
- de répondre sans délai à de multiples et diverses demandes des
usagers 7 jours/7 comme de palier des problèmes techniques récurrents
(fuites d’eau, coupures d’électricité….) comme d’intervenir sur des urgences
(sorties de caravanes non prévues, incendies, personnes malades….) ;
- de surveiller les installations et veiller à leur bonne utilisation ce qui
s’avère nécessaire compte tenu des multiples détériorations ou vandalismes
constatés régulièrement sur ce type d’équipement ;
- de veiller à la régularité administrative des entrées et sorties de
caravanes comme l’obligent les cahiers des charges.
A noter que depuis dix ans, aucune des aires d’accueil dont les
délégants ont opté pour ce mode de gestion, n’a subi de dégradation, ni
fermeture annuelle qui n’est pas nécessaire pour de remises en état ou des
évacuations de caravanes en situation illégale.
De même, aucun impayé de redevances comme de dépassement de
temps de séjours ne sont constatés ce qui est malheureusement le cas sur la
plupart des aires d’accueil fonctionnant en France qui n’ont pas fait ce
choix.
Concernant les dérogations de temps de séjours, GDV est très peu
sollicitée car les itinérants apprécient la rotation des places autorisées par
des séjours courts et en tout cas, la Collectivité Locale reste seule
décisionnaire pour accorder ou pas une dérogation.
A noter que le temps de séjour annuel moyen sur les aires d’accueil
gérées par GDV est de 35 jours, ce qui n’est pas le cas sur des implantations
pour sédentaires que nous gérons aussi où les protocoles d’occupation de
caravanes sont généralement d’un an reconductible.
Sur une aire d’accueil pour nomades, les taux d’occupation varient
selon les aires en fonction de plusieurs éléments :
- la réalisation et l’ouverture d’autres aires d’accueil institutionnelles
sur le même secteur ou Département qui permet de répartir les besoins
d’accueil des voyageurs ;
- les communes situées à proximité qui ne sont pas légalement
équipées d’une aire d’accueil ne peuvent expulser les caravaniers qui
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237
stationnent alors sur leur territoire en bénéficiant souvent de l’eau et de
l’électricité gratuitement ;
- la présence de rassemblements pentecôtistes à proximité où se
greffent des voyageurs sans payer de redevances de séjour.
GDV fait respecter les clauses des règlements intérieurs sans laxisme
ce qui ne convient pas toujours à certains groupes familiaux qui ont plus
pour objectif de ne rien vouloir payer et d’imposer leurs propres règles que
de respecter celles de la Collectivité Locale.
Ainsi, un équipement dont l’indice de fréquentation est aux alentours
de 50 % apporte la preuve qu’il s’agit bien d’une aire d’accueil pour
itinérants selon la loi du 5 juillet 2000 et qu’il est bien géré avec l’attention
du gestionnaire qui fait respecter les temps de séjour pour une rotation
d’emplacements disponibles aux passagers.
A contrario, un terrain avec une forte fréquentation indique la
présence de familles sédentaires ou semi-sédentaires qui détourne l’aire
d’accueil de sa vocation.
Il était ainsi opportun de payer aux Collectivités Locales le nombre
d’emplacements disponibles avec des frais généraux fixes quelle que soit la
densité d’occupation plutôt que sur un indice de présence, les mouvements
réguliers de caravanes le faisant obligatoirement baisser.
A noter de même que l’ALT reste modique par rapport aux dépenses
des Collectivités Locales qui doivent maintenir une présence régulière sur
l’aire d’accueil ne serait-ce que pour en éviter la dégradation et assurer le
service public.
Sur les aires d’accueil réservées aux passagers, nous sommes peu
confrontés à des demandes de scolarisation dans les écoles du secteur car les
enfants sont majoritairement inscrits au CNED pour des raisons évidentes de
mobilité, ce qui n’est pas le cas des enfants de caravaniers qui ne voyagent
plus qui fréquentent les écoles du secteur.
Dans les domaines essentiels que sont la scolarisation des enfants, la
régularisation des dossiers familiaux, l’insertion économique de cette
minorité nationale, GDV propose toujours aux Collectivités Locales un
accompagnement social favorisant la promotion individuelle et familiale des
caravaniers les plus paupérisés.
Nos propositions sont souvent retenues par les Pouvoirs Publics et
facilitent par des actions socio-éducatives la promotion des familles et
l’application des règles comme la bonne gestion des équipements.
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA FÉDÉRATION NATIONALE
DES ASSOCIATIONS SOLIDAIRES D’ACTION AVEC LES TSIGANES
ET GENS DU VOYAGE
Cet extrait n’appelle pas de réponse de la FNASAT - Gens du voyage.
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239
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’ASSOCIATION SOCIALE
NATIONALE INTERNATIONALE TZIGANE (ASNIT)
Je tiens à vous faire savoir que je n’ai aucune remarque particulière à
formuler et que j’acte positivement l’ensemble du projet de rapport.
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’ACTION GRANDS PASSAGES
(AGP)
Je tiens à vous faire savoir que je n’ai aucune remarque particulière à
formuler et que j’acte positivement l’ensemble du projet de rapport.
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241
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’ASSOCIATION NATIONALE DES
GENS DU VOYAGE CATHOLIQUES (ANGVC)
S’agissant d’une remarque d’ordre général, nous regrettons d’avoir
été cités dans le seul thème des grands rassemblements ou grands passages
alors que nous sommes très peu concernés par ces évènements. Nous sommes
par conséquent déçus de ne pas avoir été contactés sur d’autres aspects
relatifs à l’accueil et à l’accompagnement des gens du voyage sur lesquels
nous sommes plus présents.
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RÉPONSE DU DIRECTEUR GÉNÉRAL DE LA CAISSE NATIONALE
DES ALLOCATIONS FAMILIALES (CNAF)
Le rapport appelle les observations suivantes :
•
Les futures orientations stratégiques de la prochaine COG
permettront en lien avec l’État de préciser le rôle de la branche
Famille concernant les gens du voyage.
•
Il convient de préciser que la CNAF a prévu pour la fin de l’année
2012 – début 2013 de réaliser une nouvelle étude sur l’implication
des CAF en direction des gens du voyage.
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243
RÉPONSE DE LA PRÉSIDENTE DE L’ASSOCIATION POUR LE
DROIT À L’INITIATIVE ÉCONOMIQUE
L'encadré dans lequel l'Adie est mentionnée n'appelle pas de ma part
de commentaires particuliers mais je me permets de le compléter sur deux
points.
Je voudrais tout d'abord souligner l'ampleur de l'action que nous
menons en direction des gens du voyage : depuis 20 ans, nous avons permis à
près de 5 500 personnes de créer ou développer leur entreprise grâce à
l'octroi de 9 665 microcrédits. En 2011, 1 206 financements ont été délivrés à
des voyageurs. J'ajoute que le taux de remboursement des prêts est 2,5 points
plus élevé que la moyenne nationale de l'Adie, pour atteindre un niveau de
94 % en juillet 2012, que 95 % des personnes ainsi financées et
accompagnées ont officialisé leur activité économique. Plus de 80 % d'entre
elles
perçoivent
le
RSA
socle
au
moment
du
1
er
financement.
L'accompagnement délivré permet à 11 % d'entre eux de déclarer des
revenus supérieurs leur permettant de vivre de leur activité sans minima
sociaux. Les autres créateurs sont accompagnés dans leur déclaration de
ressources et perçoivent en complément le RSA Activité. L'accompagnement
favorise également le maintien de leurs activités sur la durée, le taux de
pérennité des entreprises à trois ans étant de 85 %. En complément de son
action traditionnelle, l'Adie participe depuis deux ans aux rassemblements de
masse des voyageurs, en installant un lieu d'accueil et d'information sur la
création d'entreprise, complété par des expositions sur des thèmes de droits
communs, comme celle portant sur les 100 ans des carnets de circulation.
Plus de 1 000 personnes ont ainsi pu être informées de l'existence de
structures pouvant les aider dans leurs démarches d'insertion.
Ces résultats montrent que le microcrédit est réellement une solution
pertinente aux problématiques de ces publics. Cette action ne peut
malheureusement être déployée sur l'ensemble du territoire, car un trop
grand nombre de Départements ne soutienne pas l'accompagnement de cette
population. Le soutien financier des collectivités locales, notamment des
Conseils généraux, est en effet nécessaire, en complément de celui de l'Etat,
pour développer des outils tel que le microcrédit accompagné, permettant
une insertion dans la durée et une mise en action de populations bien souvent
considérées comme inactives. Le travail de l'Adie complète, sur des
dynamiques d'insertion professionnelle, celui des associations domiciliant les
voyageurs. Dans ce cadre, l'Adie prône bien entendu le droit commun pour
tous, mais demande une adaptation de certaines procédures et un accès
simplifié aux dispositifs pour ce public à plus de 70 % illettré.
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RÉPONSE DU PRÉFET DU BAS-RHIN
Après la lecture de ce document, j’ai l’honneur de porter à votre
connaissance qu’il n’appelle aucune observation de ma part.
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245
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL DU BAS-RHIN
Comme vous le savez, le Conseil Général du Bas-Rhin s'est engagé
avec volontarisme,
conjointement
avec
l'État, dans
une politique
équilibrée d'accueil des gens du voyage, en faisant évoluer progressivement
son schéma départemental d'accueil des gens du voyage (SDAGV) en
fonction des besoins et attentes des habitants et des résidents des aires
d'accueil des gens du voyage.
Ainsi le SDAGV 2011-2017 adopté le 30 décembre 2011 a- t-il tiré
les leçons des difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre des deux
premiers SDAGV bas-rhinois, tout en préservant les acquis construits au
fur et à mesure.
A ce jour, le département du Bas-Rhin dispose de 550 places d'aire
d'accueil ouvertes pour un objectif de 745, soit 78 % du schéma de 2002 en
ce qui concerne les aires d'accueil. Le dispositif de coordination sociale
mis en place systématiquement permet de s'assurer du bon accès des gens
du voyage aux dispositifs et actions de droit commun, comme l'école, les
services sociaux, etc.
Par 17 fiches-actions, le SDAGV 2011-2017 prévoit une série
d'interventions permettant d'atteindre les objectifs de la loi du 5 juillet
2000, en développant par exemple des aires de grand passage et en
amplifiant les actions éducatives en direction des enfants des gens du
voyage.
Le SDAGV bas-rhinois dispose désormais d'un médiateur en période
estivale et d'un chef de projet dédié permettant un pilotage opérationnel du
plan d'actions adopté dans le SDAGV.
S'agissant du projet de rapport, vous trouverez en annexe quelques
précisions sur le texte lorsque la collectivité départementale est citée.
-
Chapitre I, III - un pilotage à renforcer, B-2 un pilotage trop
souvent limité à la réunion de la commission départementale
consultative des gens du voyage
Si le comité de pilotage politique et le comité technique n'ont pas
été actifs et qu'aucun animateur spécifique du schéma n'a été désigné dans
le précédent schéma, le SDAGV 2011-2017 a confirmé la nécessité de la
tenue d'un comité de suivi par aire et a créé, à partir du 1
er
mai 2012,
un poste de chef de projet du SDAGV.
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COUR DES COMPTES
-
Chapitre
II, II - la
difficile mesure
de l'impact sur
les
stationnements illicites, A-2 un développement progressif des
dispositifs de médiation
Le poste de médiateur « gens du voyage » dont le coût est
partagé par l'État et le Département a été pérennisé par le SDAGV
2011-2017.
-
Chapitre IV, I - un accompagnement social restreint, B- Le projet
d’accompagnement social de l’aire : un cadre souvent théorique
Le
chef de projet du SDAGV est désormais en charge de la
redéfinition des missions de coordination sociale et de la clarification du
rôle des intervenants sur chaque aire. Les conclusions de son analyse et
les propositions seront débattues lors de la prochaine réunion de la
commission départementale consultative des gens du voyage.
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ URBAINE
DE STRASBOURG
Ce rapport n'appelle pas de remarque sur le fond de ma part.
En ce qui concerne la disparité des tarifs de stationnement sur
les aires d'accueil bas-rhinoises, je vous informe que le Conseil CUS de
septembre 2011, lors de l'approbation du nouveau Schéma Départemental
2011/2017 a demandé qu'un travail d'harmonisation de cette tarification
soit entrepris à l'échelle départementale.
Par ailleurs, je tiens à souligner que l'ensemble des aires d'accueil
gérées par la Communauté urbaine de Strasbourg disposent de moyens
réglementaires en coordination sociale et qu'un Comité de suivi à l'échelle
de chacune des sept aires d'accueil est organisé et se réunit au minimum
une fois par an.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MAIRE D’ERSTEIN
Après lecture approfondie dudit rapport, je souhaiterai y apporter les
commentaires suivants :
-
Une
meilleure
prise
en
compte
des
problématiques
de
sédentarisation, hors des aires d’accueil, avec la création de
terrains spécifiques dédiés à la sédentarisation, est à envisager.
Nous constatons en effet une volonté de la part de certaines
personnes appartenant à la communauté des gens du voyage de se
sédentariser sur les aires d’accueil, qui ne sont pas prévues à cet
effet, ce qui n’est pas sans poser de problème.
-
Afin d’améliorer la scolarisation des enfants, dans un souci de
suivi et de durabilité, il conviendrait de développer d’avantage la
coordination des actions entreprises entre les différentes aires
d’accueil, en proposant par exemple la mise en place d’un carnet
scolaire de suivi à transmettre aux écoles successives.
-
Les anciennes aires d’accueil existant sur le ban communal étaient
pour la plupart dotées d’installations sanitaires collectives.
Les structures nouvellement créées proposent, désormais, des
installations individualisées mieux adaptées, ce qui engendre un
coût non négligeable pour la collectivité devant réhabiliter ses
anciennes structures.
Il serait par conséquent judicieux de prendre en compte cette
donnée afin de prévoir un financement adéquat et proportionné au
coût de revient pour la collectivité.
-
La participation financière de l’Etat et du Département au
fonctionnement des aires d’accueil nécessiterait d’être actualisée,
notamment en tenant compte de l’inflation, car les montants versés
restent figés depuis l’origine, ce qui accroît nettement les charges
de la Ville.
-
L’organisation
de
forums
d’échanges
d’expériences
entre
gestionnaires d’aires d’accueil pourrait être bénéfique.
La présence d’un médiateur à temps plein serait également
appréciée, ce dernier n’étant actuellement présent que six mois
dans l’année.
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249
RÉPONSE DU PRÉFET DU HAUT-RHIN
La révision du schéma départemental d’accueil des gens du voyage
impulsée dans le département du Haut-Rhin se heurte en effet à la question
du financement des aires d’accueil permanentes, mais aussi à celle des aires
de grands passages destinées à être mises à disposition des grands groupes
lors des rassemblements évangéliques organisés entre les mois de mai et de
septembre chaque année.
En ce qui concerne les aires d’accueil permanentes, les collectivités
ont répondu plutôt favorablement à leurs obligations : on en dénombre ainsi
huit autour de Mulhouse, deux à proximité de Colmar, deux autour de Saint-
Louis et un terrain intermédiaire à Ribeauvillé. La dernière réalisation, à
Horbourg-Wihr, portée par la communauté d’agglomération de Colmar, est
un exemple de réussite. Ce sont essentiellement les intercommunalités, dont
les capacités financières sont plus importantes, qui ont porté les projets.
En revanche, les collectivités ne dépassant que légèrement les
5 000 habitants, ont peiné à s’engager dans des travaux de réalisation d’une
aire, en raison notamment de la faiblesse des demandes en termes de
stationnement, mais également en raison de l’impact budgétaire qu’elles
auraient à supporter. Ces communes, qui ont tardé dans leur projet, ont dès
lors perdu leurs subventions et l’aboutissement des aires d’accueil dans ces
territoires paraît compromis.
Ce constat met en avant les contraintes liées au raisonnement en
termes de seuil de population, qui ne correspond pas forcément à la réalité
des stationnements observée dans le département, comme en témoignent les
implantations actuelles ; ce sont en effet les grandes agglomérations et leur
proximité avec les axes de circulation qui attirent les gens du voyage. C’est
dans cet esprit que la révision actuelle du schéma départemental prévoit de
faire participer certaines collectivités au financement d’autres aires dont la
localisation s’avère plus judicieuse, dans une logique de rapprochement des
besoins à la réalité.
Si l’accueil dans des conditions décentes des gens du voyage est un
concept bien accepté par les élus, la question de la prise en charge des coûts
induits par les aménagements à prévoir, notamment pour les aires de grand
passage, rencontre une réelle réticence, les collectivités ne voulant pas être
les seules à supporter les investissements nécessaires.
Le département du Haut-Rhin est particulièrement attractif pour les
gens du voyage, comme en témoignent les nombreuses demandes de
stationnement
pour
les
grands
groupes.
Une
véritable
dynamique
organisationnelle s’est dès lors installée en amont. La sélection des terrains
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destinés au stationnement est l’un des aspects, délicat, qui nécessite de mener
une concertation avec l’ensemble des élus qui s’ils sont prêts à s’engager
collectivement dès lors que la réalisation des aires de grands passages limite
les risques de stationnements illégaux, souhaitent cependant être soutenus
financièrement par l’Etat.
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251
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
DU HAUT-RHIN
J'ai l'honneur de vous signifier que le projet de rapport de la Cour
des comptes sur l'accueil et l'accompagnement des gens du voyage n'appelle
aucune observation de notre part.
Permettez-moi de vous indiquer que dans le cadre de sa Politique de
l'Habitat, le Département du Haut-Rhin soutient les communes et EPCI
ayant réalisé des aires d'accueil permanentes, en leur accordant une
subvention annuelle de fonctionnement telle que prévue par la loi du
5 juillet 2000 (dans la limite d'une participation aux frais maximale de 25 %,
limitée à 5 000 € par
aire).
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RÉPONSE DU PRÉFET DU CALVADOS
J’ai l’honneur de vous faire savoir que ce rapport n’appelle pas de
remarques de ma part.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
DU CALVADOS
J’ai l’honneur de vous faire savoir que ce document n’appelle aucune
remarque de ma part.
RÉPONSE DU MAIRE D’OUISTREHAM
Conformément à votre proposition, j'ai l'honneur de vous informer
que je n’ai pas d’observations sur ce document en particulier
.
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253
RÉPONSE DU PRÉFET DE LA MANCHE
- S’agissant de la participation du Conseil Général aux dépenses
d’investissement.
Le Conseil Général a bien confirmé son taux de participation à
hauteur de 19,6 % des dépenses totales d’investissement.
Sur un montant total de travaux (pour la construction de 9 aires
d’accueil aménagées) de 5 956 940 € HT l’aide de l’Etat s’est élevée à
2 923 991 €, celle du Conseil Général à 1 179 963 €.
- S’agissant de la réduction des stationnements illicites à la suite de la
création d’aires d’accueil aménagées.
Il convient d’apporter la précision suivante :
Les aires d’accueil aménagées (comme l’aire de Granville) n’ont pas
vocation à accueillir les passages estivaux (grands passages, missions
évangéliques).
Des aires dédiées ou des dispositifs adaptés doivent être précisément
prévus pour l’accueil estival.
Par ailleurs, le département de la Manche connaît peu de tels
évènements (4 à 5 grands passages par an).
Par contre il doit répondre, sur la frange ouest de son littoral à de
nombreux petits passages.
En cas de difficultés ou de troubles de voisinage, l’Etat ou les élus
sont amenés à proposer le transfert de ces populations vers les places
vacantes des aires d’accueil aménagées (exemple de la commune de Saint-
Pair vers Granville) qui n’ont pas vocation à accueillir ce type de passage.
Telles sont les précisions qu’il m’a paru opportun de porter à votre
connaissance.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL DE LA
MANCHE
Votre courrier du 30 juillet 2012 relatif au rapport public thématique
intitulé « L'accueil et l'accompagnement des gens du voyage » a retenu toute
mon attention. En effet, dans le cadre du 1
er
schéma d'accueil des gens du
voyage approuvé
en
2002
et
faisant
suite
à
la
loi
n° 2000-614
du 5 juillet 2000 modifiée le 28 décembre 2007 relative à l'accueil et à
l'habitat des gens du voyage, le département de la Manche s'est attaché à
favoriser l'accueil de cette population en accompagnant les communes pour
que celles-ci se dotent des équipements nécessaires.
Ainsi, le Conseil général est intervenu financièrement à hauteur de
près de 25 % sur un total d'investissements de 5 327 809 €. Ce faisant, les
objectifs en matière de réalisation d'aires d'accueil ont pu être atteints à
85 %, taux nettement supérieur à la moyenne nationale (48 %). Seule une
aire d'accueil sur la commune de Valognes n'a pu être réalisée dans le
précédent schéma. Toutefois, la phase d'étude de cet équipement est
désormais en cours, le département s'engageant à étudier une éventuelle aide
financière à cette collectivité au titre de sa politique contractuelle avec les
territoires.
S'agissant du manque de réalisation d'aires de grand passage, point
qui relève de la compétence exclusive de l'État, il convient de noter que ceci
fait l'objet des mesures prévues par le nouveau schéma d'accueil des gens du
voyage adopté par l'assemblée départementale lors de sa session en date du
4 juin 2012 : trois aires d'accueil ayant ainsi été répertoriées, les services de
l'État travaillent désormais avec les collectivités pressenties pour arriver à
une solution pérenne.
Enfin, en ce qui concerne l'accompagnement social, le nouveau
schéma prévoit un ensemble d'actions partenariales pour améliorer celui-ci.
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RÉPONSE DU MAIRE DE SAINT-PAIR-SUR-MER
Je ne souhaite apporter aucune réponse particulière concernant ce
rapport, dans la mesure où les propos rapportés sont conformes.
RÉPONSE DU MAIRE DE CARENTAN
J’ai l’honneur de vous informer que je n’émets pas d’observations
particulières sur ledit rapport.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉFET DE L’ORNE
Le projet n’appelle aucune observation de ma part.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL DE L‘ORNE
J’ai l’honneur de vous faire connaître que ce document ne suscite
aucune observation de ma part.
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ
D’AGGLOMÉRATION DU PAYS DE FLERS (CAPF)
Le
projet
de
rapport
thématique,
relatif
à
l'accueil
et
l'accompagnement des gens du voyage et notamment à la réalisation et à la
gestion de l'aire d'accueil des gens du voyage, n'appelle pas de remarques
particulières de ma part.
Je tiens néanmoins à rappeler que la situation relative
à la
scolarisation des enfants du voyage tend à se dégrader du fait de la
suppression par l'Education Nationale du référent scolaire « gens du
voyage » à l'école Roland.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MAIRE DE FLERS
Le
projet
de
rapport
thématique,
relatif
à
l'accueil
et
l'accompagnement des gens du voyage et notamment à la réalisation et à la
gestion de l'aire d'accueil des gens du voyage, n'appelle pas de remarques
particulières de ma part.
Je tiens néanmoins à rappeler que la situation relative à la
scolarisation des enfants du voyage tend à se dégrader du fait de la
suppression par l'Education Nationale du référent scolaire « gens du
voyage » à l'école Roland.
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RÉPONSE DU PRÉFET DES CÔTES D’ARMOR
La lecture de ce document appelle de ma part les observations
suivantes.
La Cour évoque à plusieurs reprises le dispositif mis en place dans les
Côtes d’Armor. Je tiens à préciser son organisation et les bénéfices qui en
sont retirés. Depuis 2002, le département des Côtes d’Armor dispose d’un
poste de chargé de mission dédié à l’animation et à la coordination du
schéma départemental d’accueil et d’habitat des gens du voyage. L’Etat et le
conseil général, tous deux signataires du schéma, financent à parts égales ce
poste. Placé auprès du préfet, le chargé de mission pilote la mise en oeuvre de
la politique d’accueil et d’habitat des gens du voyage par un suivi de la
réalisation des objectifs du schéma, par une coordination des acteurs
travaillant autour de ces enjeux et par un travail de médiation entre les
collectivités locales et les gens du voyage. Des chargés de mission sont
présents dans chacun des départements bretons, ce qui a permis la mise en
place
d’une
coordination
inter-départementale
qui
a
entraîné
une
amélioration significative de l’accueil des gens du voyage.
Concernant les effets de la mise en oeuvre du schéma départemental,
on observe une corrélation importante entre la mise en place de structures
d’accueil et la diminution du nombre de stationnements spontanés en dehors
de ces structures :
-
la construction d’aires d’accueil en dur a permis une diminution
importante des stationnements spontanés, en particulier lors des
périodes automnale et hivernale. En 2012, quinze aires d’accueil
sur les seize prévues par le schéma ont été réalisées, ce qui
correspond à 175 emplacements familles (297 places caravanes
financées par l’aide à la gestion des aires d’accueil) ;
-
l’accueil des grands passages en période estivale a également été
facilité par la mise à disposition, par les collectivités compétentes,
de quatre terrains de grands passages dans le département et par
la mise en place d’une coordination et d’une programmation des
grands passages à l’échelle de la Bretagne. Les stationnements
illicites des grands passages ont ainsi sensiblement diminué lors
des dix dernières années ;
-
les
stationnements
illicites
qui
persistent
concernent
principalement les groupes familiaux de moins de cinquante
caravanes. Une cinquantaine de communes est concernée par ces
stationnements qui ont lieu neuf fois sur dix lors de la période
estivale. Le reste de l’année, les quelques stationnements sont
générés principalement par des regroupements familiaux dus à des
situations particulières (deuil, hospitalisation ou fin de vie). Or,
aucun terrain n’existe encore pour l’accueil de ces groupes, alors
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même
que
le
schéma
prévoit
que
quatorze
collectivités
(principalement des communautés de communes) doivent disposer
d’une aire de grand passage de petite capacité (1 ha) ;
-
le schéma comprend également des éléments indicatifs relatifs aux
besoins d’habitat adapté. Ceux-ci sont évalués par le schéma
départemental et le PDALPD, mais l’Etat et le conseil général
disposent de peu de leviers d’action incitatifs ou coercitifs pour la
réalisation d’habitats adaptés, ce qui explique que les besoins
soient très insuffisamment satisfaits.
Concernant l’aménagement et la gestion des aires d’accueil en Côtes
d’Armor, des précisions peuvent être apportées sur 3 points :
-
la gestion de quatre des quinze aires du département est déléguée
à des sociétés privées (Hacienda et Vago). Il s’agit des aires
d’accueil de Ploubalay, Quévert, Lamballe et Loudéac ;
-
les tarifs des droits de places sont en effet relativement
homogènes, ils vont de 2 € à 2,60 € par jour. Les tarifs des fluides
sont quant à eux beaucoup plus hétérogènes : les tarifs de l’eau
s’échelonnent de 2,65 €/m
3
à 4,03 €/m
3
, ceux de l’électricité de
0,10 €/kW à 0,21 €/kW ;
-
les gestionnaires d’aires d’accueil doivent pouvoir bénéficier
d’une formation continue, d’un bon encadrement et d’une
reconnaissance de la part de la collectivité gestionnaire. C’est un
gage de bonne gestion de l’aire, l’assurance d’une diminution des
conflits
sur
l’aire
d’accueil et
la
garantie
d’un
meilleur
accompagnement des voyageurs vers les dispositifs de droit
commun et d’un plus grand accès aux services publics. Cela
permettrait également de diminuer la rotation du personnel
gestionnaire d’aire d’accueil, laquelle ne facilite pas un travail
pertinent à long terme.
Concernant les enjeux liés à la scolarisation des enfants du voyage,
les moyens mis en oeuvre par l’Education nationale dans le département sont
les suivants :
-
1,5 poste de PE pour l’accueil spécifique des enfants de voyageurs
(1 poste à Guingamp Communauté, 0,5 à Lannion) ;
-
½ journée de formation (assurée en lien avec l’association
Itinérance) mise en place chaque année pour les nouveaux
directeurs d’école ;
-
mise en place et formation d’un référent par circonscription du
premier degré ;
-
réalisation d’un livret d’accompagnement pédagogique ;
-
réalisation et mise à disposition de chaque circonscription de
mallettes pédagogiques.
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Par ailleurs, il n’y a pas de CASNAV dans les Côtes d’Armor mais un
inspecteur de l’Education nationale du premier degré a en charge la mission
« scolarisation des enfants du voyage ». Un décompte des enfants du voyage
scolarisés est fait. La méthode de recueil des données mise en place depuis
quelques années permet d’avoir une approche par cycles, ainsi qu’une
approche globale dont il ressort que :
-
si le nombre total d’élèves concernés par la scolarisation en
maternelle et primaire est en hausse, la question de l’assiduité
reste un réel problème. Après avoir augmenté pendant quelques
années, le nombre de demi-journées de fréquentation s’est affaissé
en 2011-2012 ;
-
le
passage
au
collège
reste
marginal,
sauf
parfois
en
enseignements généraux et professionnels adaptés (EGPA). Le
mode de vie des voyageurs, leurs appréhensions face au collègue,
mais aussi l’inadaptation du cadre d’accueil, rendent difficiles les
progrès dans ce domaine. La très grande majorité des familles
choisit, de ce fait, une inscription aux cours du centre national
d’enseignement à distance (CNED) mais l’insuffisante maîtrise des
compétences de lecture par la plupart des élèves entraîne des
difficultés pour suivre les cours par correspondance. Ce choix
équivaut ainsi à une déscolarisation de fait. Le dispositif
d’accompagnement pédagogique mis en place dans les Côtes
d’Armor dans trois collèges repose sur le volontariat et reste donc
très nettement sous-exploité. Dans le second degré, les efforts en
termes de moyens ne portent pas les fruits attendus, du fait
notamment de l’impossibilité réglementaire de rendre obligatoire
la participation à l’accompagnement pédagogique.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉFET DU LOIRET
Comme vous l'indiquez, ce rapport découle notamment d'une enquête
menée par vos services à l'été 2011 auprès de sept départements français,
dont le Loiret. Je vous remercie tout particulièrement de l'envoi de ce projet
de rapport, au sein duquel j'ai pu retrouver les éléments de réponse que
j'avais fournis l'année dernière. A cet égard, cet extrait ne suscite aucune
observation particulière de ma part.
Néanmoins, et pour votre complète information, je tiens à vous
indiquer que le Loiret achève actuellement la révision de son schéma
départemental d'accueil des gens du voyage. Ce document, qui portera sur la
période 2012-2018, insiste sur trois orientations de la politique d'accueil des
gens du voyage reprises dans votre projet de rapport :
- le réajustement des obligations des collectivités en matière d'aires
d'accueil au vu des besoins effectivement constatés sur le territoire, et
notamment de la progression de comportements de sédentarisation chez les
gens du voyage ;
- l'insertion dans le schéma départemental, au regard de ces éléments,
de préconisations en matière d'habitat adapté ou de terrains familiaux, afin
de mieux répondre à la demande exprimée par les gens du voyage ;
- la ré-affirmation de la nécessité d'identifier des terrains de grand
passage, avec dans le Loiret, la création d'un comité de pilotage chargé de
proposer à ma signature et à celle du Président du Conseil Général un
avenant à cet effet avant le 30 juin 2013.
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
DU LOIRET
Le Conseil général du Loiret a mis en oeuvre l'ensemble des
dispositions
dans
le
cadre
de
ses
compétences
pour
l'accueil
et
l'accompagnement des gens du voyage.
Ainsi,
l'aide
financière
qu'il
a
apporté
aux
communes
et
établissements publics de coopération intercommunale pour la réalisation ou
la réhabilitation des aires permanentes d'accueil représente aujourd'hui 7 %
de l'ensemble des dépenses consacrées par les pouvoirs publics dans le
Loiret (près de 700 000 €). De plus, le conseil général s'implique fortement
dans l'accompagnement social et professionnel des gens du voyage en
finançant chaque année à hauteur d'environ 200 000 € une association
implantée au sein de cette population : le suivi social, la sollicitation des
dispositifs nécessaires (FSL, FAJ, APRE ...), l'insertion professionnelle, etc.
Le projet de rapport que vous avez bien voulu m'adresser appelle de
ma part les commentaires et observations suivantes.
Il est indiqué dans le rapport que « dans le Loiret, aucune aire de
grands passages n'est aménagée en 2010 alors que 74 % des aires d'accueil
sont réalisées ».
Je note le résultat positif s'agissant des aires permanentes d'accueil.
S'agissant des aires de grands passages, un groupe de pilotage a été mis en
place, plusieurs hypothèses de recherches de terrains d'accueil ont été
examinées depuis 2006. Toutefois Monsieur le Préfet a été sensibilisé sur le
fait que si aucune aire n'était identifiée dans le schéma, il serait préférable
de les localiser prioritairement sur les terrains de l'Etat.
A cet égard, une proposition au sud d'Orléans, sur un terrain
appartenant au conseil général a été faite à l'État qui en étudie aujourd'hui
la faisabilité technique et financière.
Pour sa part, l'État avait pris l'engagement lors de la signature du
précédent schéma de proposer des terrains. Force est de constater que cet
engagement n'a pas été tenu pour des motifs divers pour lesquels nous
n'avons jamais réellement disposé des analyses motivant cette position.
En 2008, l'État a mandaté l'association « Tsigane Habitat » pour
réaliser notamment une mission de prospection foncière ayant pour objet
d'identifier les terrains susceptibles d'accueillir les aires de grands passages
conformément aux objectifs du schéma du Loiret. Les propositions émises
par cette dernière, qui n'auraient pas fait l'objet d'une concertation
rapprochée avec les maires des communes concernées, n'ont pas été suivies.
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De même, il a été constaté de multiples manquements aux lois et
règlements de la République (chasse, stationnements, sécurité, hygiène,
destructions d'équipements), qui ont eu pour effet de dissuader les maires des
communes à proposer des solutions pérennes. D'ailleurs, l'État n'a jamais
proposé de compensation face à ces actes regrettables et a montré un
manque de réaction certain dans les décisions d'autorité publique à prendre
pour punir ou empêcher de tels actes.
Le futur schéma précisera qu'il semble indispensable que 3 aires
puissent être disponibles en permanence sur le département, qu'elles soient
fixes ou qu'elles prévoient sur un secteur donné, un dispositif de terrains
tournants. Un groupe de pilotage créé sous la responsabilité de Monsieur le
Préfet devra proposer avant le 30 juin 2013 un avenant au prochain schéma.
Le bilan de réalisation du schéma au 31 décembre 2010 (période de
référence de la Cour des comptes) fait, pour sa part, apparaître un taux de
réalisation des aires permanentes d'accueil (aires mises en service) de 50 %
pour le nombre d'aires et de 61 % pour celui du nombre de places. Ces taux
sont respectivement de 67 % et de 81,50 % si on évoque les aires financées.
A ce jour, le département du Loiret dispose d'un total de 500 places de
caravanes réalisées (pour 14 aires mises en service) soit un taux de
réalisation de places de 70 %. Un projet d'aire engagé dans les délais fixés
par le précédent schéma pour 40 places et dont les financements de l'Etat
sont acquis, devrait être réalisé vraisemblablement courant année 2013.
Pour information, la réalisation de 3 autres aires est inscrite dans le
prochain schéma.
Il est précisé dans le rapport que « le département du Loiret prévoit
dans son nouveau schéma de revoir à la baisse les obligations en matière
d'aires d'accueil et d'introduire les préconisations en matière d'habitat
adapté ou de terrains familiaux au vu de la demande exprimée par les gens
du voyage ».
La gestion des aires et l'offre d'habitat adapté aux besoins des gens du
voyage ont été succinctement évoquées dans le schéma de 2003 dans la
mesure où la priorité d'action portait dans un premier temps sur la création
des aires d'accueil. Elles ont été étudiées de façon plus approfondies lors de
la révision du schéma car elles correspondent à une évolution des besoins
des voyageurs. Aussi, des préconisations ont été inscrites en matière
d'habitat adapté (logements adaptés, terrains familiaux) dans le prochain
schéma. Par ailleurs, est évoquée dans le prochain schéma son articulation
avec le PDALPD dans ce cadre.
Toutefois, ces dernières soulèvent des questions quant à leurs
financements notamment par des crédits de l'État (en PLAI essentiellement)
au regard du montant des aides à la pierre allouées par ce dernier aux
délégataires (Département du Loiret et communauté d'agglomération
Orléans Val de Loire).
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Il est souligné dans le rapport que « les coûts d'investissement par
place sont fortement hétérogènes d'un territoire à l'autre, mais aussi d'une
aire à l'autre » et que « dans le Loiret et
.........
, le coût moyen de
l'investissement par place est compris entre 24 746 € (Loiret) et 51 320 € (...)
soit un coût supérieur au plafond des dépenses subventionnables ».
Sur le département du Loiret, le coût moyen d'investissement par
place varie de 12 622 € à 41 552 €. Le coût moyen sur le département est de
23 727,39 € (données au 31 décembre 2010 pour 13 aires).
Cet écart de coût peut notamment s'expliquer de la façon suivante :
- certains
maîtres
d'ouvrages
peuvent
avoir
des
exigences
particulières en matière d'équipement ou de matériaux,
- les coûts engendrés afin d'assurer les conditions de stabilité du
terrain,
- la nécessité ou non de réaliser des équipements routiers (desserte,
etc...) ou/et liés à la sécurité - le coût lié à l'achat du foncier, le cas échéant.
Il est fait mention dans le rapport de la participation financière de
l'Etat qui « si elle est conforme au texte, reste donc sensiblement inférieure à
l'objectif visé par la loi ».
Ce constat est confirmé dans le Loiret puisque le taux d'intervention
de l'État fin 2010 pour le financement de l'aménagement ou de la
réhabilitation des aires permanentes d'accueil représente environ 47 %
(4 859 314 €) du coût de l'investissement des communes et EPCI concernés
(10 345 144 €).
Il est primordial que l'Etat atteigne ses objectifs et maintienne sa
participation financière car elle est un moyen de motiver les élus locaux à
créer des aires d'accueil sur leur territoire.
Le rapport fait le constat qu' « en dehors de cette difficulté à mobiliser
le foncier, les terrains disponibles sont parfois mal adaptés à la réalisation
des aires ».
Les principales difficultés rencontrées pour la réalisation du schéma
du Loiret tiennent moins à la réticence des élus locaux qu'à la spécificité du
territoire loiretain. Certaines communes ayant peu de disponibilités foncières
ont proposé des terrains en zone inondable qui n'ont pas été retenues par
l'État au regard du cadre réglementaire existant. Aussi, il a été proposé
qu'une réflexion puisse s'engager sur le recherche de terrains en zone
inondable dans le respect des PPRI en vigueur disposant d'un aléa de faible
intensité et en prévoyant les conditions préalables de sécurisation pour
aménager ces aires. En effet, il a été mis en exergue par les élus concernés
d'une part que sur les zones proposées des résidences fixes pouvaient être
déjà existantes, et d'autre part qu'en cas de crue une évacuation rapide
pourrait être réalisée dans de bonnes conditions, ce phénomène pouvant être
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anticipé suffisamment tôt. Ce point a été évoqué à plusieurs reprises lors des
réunions du groupe de pilotage de la révision du schéma. L'État a, ainsi
rappelé, qu'il est contraint par un cadre réglementaire qui ne permet pas au
Préfet de disposer d'une marge de manoeuvre au niveau local. Seule une
évolution de ce cadre national pourrait permettre au Préfet d'apprécier les
situations locales au cas par cas.
Il est précisé dans le rapport que « pour identifier des terrains
adéquats, une action de prospection est généralement entreprise par la
direction départementale des territoires, à la demande du Préfet, mais les
propositions ne sont pas toujours suivies par les élus (Loiret) ».
Ce constat fait vraisemblablement référence aux propositions faites
par l'association « Tsigane habitat », mandatée par Monsieur le préfet pour
réfléchir sur l'installation des aires de grands passages. Comme je l'ai déjà
indiqué auparavant, ces propositions n'avaient pas fait l'objet d'une
concertation rapprochée avec les élus et ont donné lieu à des réactions très
vives et à de nombreuses réserves qui n'ont pas permis de faire aboutir le
dossier.
Il convient que les élus locaux soient particulièrement associés sur un
sujet aussi délicat.
Il est indiqué dans le rapport que les « stationnements illicites de
courte durée et de petite taille ne sont pas systématiquement comptabilisés
dans le Loiret ».
Pour alimenter la réflexion relative aux grands passages, j'ai sollicité
Monsieur le Préfet à deux reprises en 2010 afin de disposer d'éléments
relatifs à ces accueils de grands groupes sur le département (lieux de
stationnement, nombre de caravanes et de familles accueillies, motifs du
stationnement).
En réponse, Monsieur le Préfet a indiqué que l'association « Tsigane
habitat », chargée d'une mission de médiation et de prospection, présenterait
son rapport de mission et proposerait différentes solutions d'accueil lors d'un
comité de pilotage qui devait être réuni.
Quelques informations ont été apportées par cette dernière dans le
cadre de la réalisation de l'étude préalable lancée dans le cadre de la
révision du schéma départemental d'accueil des gens du voyage (Etude
préalable à la révision du schéma départemental - diagnostic préalable -
juin 2011). Toutefois, elles mériteraient à être plus précises.
Enfin, est abordé à plusieurs reprises dans le rapport, le grand
rassemblement évangélique qui a lieu chaque année à Nevoy dans le Loiret
en indiquant notamment les problèmes de sécurité et les retombées
économiques pour les commerces.
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Il doit être souligné qu'avant le second rassemblement exceptionnel de
2011, les élus concernés ainsi que l'association du commerce et de l'artisanat
de Gien ont fait part de leurs inquiétudes et des conséquences probables de
cet évènement sur le territoire tant en termes d'insécurité et de dégradations
que de tensions liées à la diminution de la fréquentation touristique. Il
conviendrait de limiter désormais ces rassemblements à Nevoy à une seule
réunion par an.
Tels sont les éléments d'observation dont je souhaitais vous faire part
sur cet extrait de projet de rapport, sachant que je n'ai pas eu connaissance
de la partie consacrée aux mesures d'accompagnement social des gens du
voyage qui sont néanmoins indissociables de la politique d'accueil et de
logement de cette population.
Sur ce sujet, il semblerait utile de clarifier les compétences entre les
départements qui assument le suivi et l'accompagnement social des gens du
voyage, et l'Etat qui a repris en 2007 la responsabilité de la domiciliation des
gens du voyage.
En effet, l'association agréée par l'État dans le Loiret affiche le
nombre le plus important de domiciliation dans la région centre (650) alors
même que l'association agréée sur l'Indre et Loire, département de taille
équivalente, affiche un nombre de domiciliation nettement inférieure (285).
Cette situation s'explique en partie par l'absence d'une association de même
type dans plusieurs départements limitrophes, ce qui a pour effet de diriger le
flux vers le département du Loiret et a pour conséquence de lui faire
supporter un poids financier relatif à l'accompagnement social et aux
stationnements disproportionnés par rapport à ce qu'une situation normale
exigerait.
Par ailleurs, j'ai pu constater la difficulté à mettre en place et à
contrôler des actions d'insertion à destination des gens du voyage
bénéficiaires du RSA du fait même de leur mobilité. Il paraîtrait utile de
s'interroger sur le rôle de l'Etat dans ce domaine, compte tenu de son
intervention sur l'ensemble du territoire national.
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ
D’AGGLOMÉRATION ORLÉANS-VAL DE LOIRE
Je n'ai aucune objection particulière à formuler.
Par ailleurs, nous devrions, sous le pilotage de Monsieur le Préfet,
approuver d'ici la fin 2012 le futur Schéma Départemental d'Accueil des
Gens du Voyage, fruit de bientôt deux années de travail de concertation
entre tous les partenaires concernés.
Ce
dernier reprendra toutes les
évolutions des
besoins des
voyageurs constatés depuis plusieurs années notamment en matière
d'habitat adapté et d'aménagement d'aires de grands passages.
Il fixera également les obligations de l’Agglo dans ces différents
domaines.
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RÉPONSE DU MAIRE DE GIEN
Je tiens à vous apporter les informations suivantes :
- En ce qui concerne la Commune de Gien, l'Association « Vie et
Lumière » dispose d'une aire spécifique qui accueille les gens du voyage sur
le territoire de Nevoy.
- la préparation en amont implique l'intervention de plusieurs acteurs
à savoir :
- les élus de la ville de Gien : M. HURTIGER Jean-Pierre,
M. CHIERICO Patrick, M. CERVEAU Jacky ;
- les élus de la Ville de Nevoy : M. BEEUWSAERT, M. DARMOIS
J.F ;
- le responsable de l'Association « Vie et Lumière » : M. le Pasteur
CHARPENTIER ;
- le Conseil Général du Loiret - Direction des Routes / Sully ;
- la Gendarmerie ;
- l'ARS (Agence Régionale de Santé) ;
- le Receveur du bureau de poste de Gien ;
- le Centre Hospitalier de Gien ;
- l'Education nationale ;
-les représentants de l'État (Préfet, Sous-Préfète).
Il convient de reconnaître que la préparation en amont est facilitée
par l'existence d'interlocuteurs bien identifiés.
Cette préparation permet de faire le bilan de l'année précédente et
surtout d'examiner les propositions et la programmation à venir.
Les Villes de Gien et Nevoy ainsi que les services de l'Etat assurent la
coordination des différentes actions.
Des moyens importants sont déployés par la Gendarmerie pour
assurer la gestion de l'ordre public.
Pour les rassemblements, le lieu d'une année sur l'autre est identique
parce que l'association « Vie et Lumière » est propriétaire du terrain à
Nevoy.
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COUR DES COMPTES
Le dispositif médical et sanitaire est satisfaisant et l'Etat procède aux
remboursements d'une partie des frais engagés par la Commune de Gien.
Toutefois, nous avons à déplorer les multiples nuisances causées à la
population (agressions verbales, non-respect des règles d'hygiène et de
sécurité,
troubles
à
l'ordre
public,
dégradation
des
infrastructures
publiques, ...).
Par ailleurs, la Ville de Gien a constaté depuis de nombreuses années
que l'essentiel de l'eau utilisée par les gens du voyage est prélevée sur les
ouvrages de défense incendie.
En 2009, 4 343 m
3
ont été comptabilisés alors que 25 000 personnes
ont été présentes sur le secteur.
L'importance des volumes prélevés par les gens du voyage pénalise le
rendement du réseau de la ville de Gien qui est à 72 %. L'objectif est
d'arriver à un rendement de 85 %.
Un
projet
d'installation
de
débitmètres
est
en
cours
pour
comptabiliser les volumes prélevés par les gens du voyage.
L'agence de l'eau et le Conseil Général du Loiret accompagnent la
ville de Gien dans cette démarche.
En 2010, le rassemblement estival initialement prévu sur une base
aérienne en Alsace a été renvoyé sur le terrain de Nevoy (2 rassemblements
en 2010).
Cela a créé un mécontentement des populations et des élus.
En période d'intempéries, le terrain de Nevoy est délaissé par les gens
du voyage au profit d'un stationnement « sauvage » sur l'étendue du
territoire de la ville de Gien.
Les gens du voyage estiment que les conditions de vie sur le terrain de
Nevoy sont devenues éprouvantes à cause de la boue jusqu'aux genoux.
En ma qualité de Conseiller Général Maire de Gien, je vais souvent à
la rencontre des voyageurs en leur demandant de rejoindre le terrain de
Nevoy ou l'aire d'accueil de Gien qui est de la compétence de la
Communauté des Communes Giennoises.
Régulièrement, ils s'installent sur le parking de la salle Cuiry
entraînant une dégradation du bitume. La Police Municipale procède parfois
à des verbalisations conformément à l'arrêté municipal interdisant le
stationnement sauvage.
Par ailleurs, une collaboration avec les autorités préfectorales peut-
être sollicitée pour des procédures d'urgence d'expulsions. Celles-ci sont
difficiles à mettre en oeuvre à cause des lourdeurs administratives.
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COLLECTIVITES CONCERNES
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Force est de constater avec regret que les lieux prévus pour le
stationnement des caravanes ne sont pas respectés. Cela engendre des
relations tendues avec la population locale et les forces de l'ordre garant de
la sécurité publique.
Enfin, d'une manière générale, les rassemblements des gens du
voyage sont bien gérés.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉFET DU CHER
Les aires d'accueil dans le département du Cher sont au nombre de 7
et situées sur les communes suivantes : Aubigny-sur-Nère (15 places),
Saint-Florent-sur-Cher (20 places), Saint-Germain-du-Puy (25 places),
Saint-Amand-Montrond (30 places), Saint-Doulchard (30 places), Bourges
(40 places) et Mehun-sur-Yèvre (21 places).
La ville de Vierzon, qui vient de lancer récemment les études
préalables nécessaires à la création de son aire d'accueil d'une capacité de
30 places, permettra d'atteindre un taux de réalisation de 96 %, soit
pratiquement l'objectif fixé pour le département du Cher.
En ce qui concerne les autres types d'accueil dédiés aux gens du
voyage, il existe une aire de grand passage (100 places) réalisée en 2005 sur
la commune de Bourges, 2 aires de petit passage sur les communes de Beffes
(9 places) et Blet (10 places) ainsi qu'un terrain familial (5 places) sur la
commune de Saint Germain du Puy.
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COLLECTIVITES CONCERNES
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
DU CHER
Vous voudrez bien trouver ci-dessous une remarque relative au
document transmis.
En effet, la restriction faite pour le département du Cher me paraît
inappropriée dans la mesure où le taux de réalisation indiqué ne correspond
pas au taux précisé dans le rapport d'observations définitives arrêtées par la
Chambre régionale des comptes du Centre dans sa séance du 10 mars 2011
sur la gestion du conseil général du Cher.
Le tableau traçant le bilan quantitatif indique un taux de 73 % pour
l'ensemble des aires d'accueil (grand passage, aires d'accueil,
aires
d'accueil complémentaires), alors
que
le
projet de
rapport
public
mentionne un taux de réalisation de 57 %.
De
plus,
la Région
Centre présenterait un
retard dans
la
réalisation des aires de grand passage, alors que le département du Cher
est à 100 % de réalisation.
En conséquence, je vous demande de bien vouloir rectifier ce
paragraphe en retirant la mention qui cible le Cher et lui attribue le
taux de réalisation erroné de 57 % et en rétablissant la réalité quant à
l'aire de grand passage dans le Cher.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉFET DE L’INDRE
J’ai l’honneur de vous informer que la lecture attentive de ce
document n’appelle pas, de ma part, d’observations particulières.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
DE L’INDRE
Je ne souhaite pas apporter de réponse à ce rapport.
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL D’INDRE-ET-
LOIRE
Après lecture des éléments concernant le département de l’Indre-et-
Loire, je n’ai pas d’observations particulières à formuler.
RÉPONSE DE LA PRÉSIDENTE DU CONSEIL GÉNÉRAL
DE LA HAUTE-VIENNE
Je vous informe que le conseil général de la Haute-Vienne n’a aucune
observation à présenter à l’extrait transmis.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉFET DE L’AUBE
Par lettre du 30 juillet dernier, vous avez bien voulu me transmettre
pour observations un extrait du projet de rapport public thématique qui sera
prochainement publié sur le thème de « L'accueil et l'accompagnement des
gens du voyage ».
Jusqu'à présent, le département de l'Aube ne disposait pas d'une aire
de grand passage des gens du voyage, en raison du refus total des
collectivités locales de s'associer à ce projet. Pour pallier cette carence,
l'État a décidé de réaliser intégralement cette aire, sans appui financier.
Elle est à ce jour réalisée sur un terrain de l'État à Thennelières ;
toutes les procédures juridiques ont été suivies et l'ensemble des
caractéristiques prévues par la loi pour son équipement sont respectées.
Telles sont les informations que je tenais à porter à votre
connaissance, afin qu'elles puissent être intégrées dans le rapport public
susmentionné.
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COLLECTIVITES CONCERNES
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL DE L’AUBE
Je vous informe que ce document n’appelle aucune observation de ma
part et que, par conséquent, je n’ai pas de réponse particulière à formuler
par rapport à ce document.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DE LA PRÉFÈTE DES VOSGES
J'ai pris connaissance de l’extrait du projet et la description qui y est
faite pour les Vosges correspond bien à la situation dans mon département,
sauf en ce qui concerne les aires de grands passages.
Le rapport indique que six départements n'ont pas d'aires de grand
passage, dont les Vosges. Il existe toutefois deux projets d'aires et celles-ci
seront fonctionnelles pour la saison 2013. Elles seront situées à Remiremont
et Saint-Nabord ; leur capacité d'accueil sera respectivement de 50 et
150 caravanes. Elles seront relativement proches l'une de l'autre et à
proximité de la RN57.
J'indique que l'aire de Saint-Nabord a été mise en service dès mi-
juillet 2012 sous la forme d'une aire provisoire, en attente du parfait
achèvement de ses équipements et d'une voie d'accès dédiée.
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COLLECTIVITES CONCERNES
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL DES VOSGES
J'ai pris connaissance avec la plus grande attention de ce texte et
en réponse, vous précise que depuis cet été, le Département
des Vosges
dispose d'une aire de grand passage à disposition des gens du voyage.
En application de l'actuel schéma départemental
d'accueil et
d'habitat des gens du voyage, cette possibilité de stationnement a fait l'objet
d'une communication par la signature d'un arrêté conjoint conclu entre
l'Etat et le Conseil général des Vosges.
Les autres
aspects du
projet de rapport n'apportent pas de
remarques particulières de ma part.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉFET DE LA MARNE
La présente réponse s’inscrit dans la continuité des échanges et
réponses faites tout au long de votre enquête et fait suite aux réponses écrites
qui vous ont été adressées à l’occasion de la transmission des relevés
d’observations le 19 décembre 2011. Je souhaite par conséquent évoquer les
points du rapport final auxquels il me semble nécessaire d’apporter à la
Cour des éléments d’informations complémentaires, ainsi que les évolutions
intervenues.
S’agissant de la composition de la Commission Départementale
Consultative des Gens du Voyage (CDCGDV), je vous confirme que
l’éducation nationale a, dès janvier 2012, été associée à la réunion de cette
commission, non plus en tant qu’expert, mais en tant que membre de ladite
commission.
Le renouvellement de la composition de la commission est en cours, et
interviendra en septembre 2012. Dans le but de préserver la représentation
initiale des services de l’Etat, en accord avec le Conseil général, validé par
les membres de la commission, le nombre des deux formations, représentants
de l’Etat et Conseil général, est porté à cinq (composition actuelle des
représentants de l’Etat : la DDT, la DDCSPP, la direction départementale
de la sécurité publique, le groupement de gendarmerie).
La constitution du comité de pilotage interviendra lors de la
prochaine réunion de la commission prévue en automne 2012 et de la mise
en place de sa nouvelle composition.
En ce qui concerne le rappel des collectivités défaillantes à leurs
obligations légales, je tiens à vous préciser que les sous-préfets ont présidé
plusieurs réunions sur ce sujet.
Par ailleurs, dans la continuité de la démarche actuelle de révision de
la composition de la commission et de la mise en place d’un pilotage
renouvelé, il a été demandé à l’association des Maires de la Marne de
désigner de nouveaux élus locaux, afin d’améliorer leur représentativité au
sein de la commission départementale. Cette nouvelle représentativité,
soutenue par la dynamique des deux sous-préfectures concernées (Epernay et
Vitry-le-François), devrait ainsi permettre de faire évoluer favorablement la
réalisation des aires inscrites au schéma départemental d’accueil des gens
du voyage et ainsi de respecter les obligations légales.
A ce sujet, il importe de souligner la mise en service en octobre 2012,
par la commune de Vitry-le-François, d’une aire d’accueil, ainsi que les
démarches engagées par cette communauté de communes pour la mise en
place d’une aire de grand passage (2014/2015).
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281
Pour ce qui est du suivi en matière d’accompagnement social dans le
département de la Marne, il convient de préciser que ce travail est engagé
depuis plusieurs années par les collectivités comme Reims, Vitry-le-François
ou encore Sézanne.
Ces collectivités ont développé des actions concrètes en lien avec le
droit commun avec la participation du Conseil général notamment. Un
service concernant les gens du voyage a été créé spécifiquement au CCAS de
Reims. Il réalise des permanences sur les deux aires de Reims, afin de les
accompagner dans leurs démarches et de pouvoir mettre en place un suivi
social.
Dans le cadre de la politique de la ville, BOP 147, la communauté
d’agglomération
de
Châlons-en-Champagne,
en
partenariat
avec
la
DDCSPP a, pour 2012, lancé un projet CUCS, « Aide à la scolarité, aux
apprentissages et à l'insertion sociale des gens du voyage ». Ce projet
consiste en la mise en place d'une aide à la scolarité, ainsi qu’à
l’implantation d'une salle multi-activités sur cette même aire.
S’agissant du plan d’actions « prévention de l’exclusion » inscrit dans
le cadre du BOP 177, il est à noter que le département de la Marne ne
bénéficie d’aucun budget spécifique en faveur des gens du voyage. Il convient
cependant de rappeler que les situations identifiées par l’ensemble des
partenaires sont prises en compte et gérées dans le cadre de l’hébergement
d’urgence avec un accompagnement individuel adapté.
Il convient de souligner les efforts des collectivités, en particulier ceux
de la communauté de communes de Châlons-en-Champagne qui, grâce à la
mise en place de la mission de maîtrise d’oeuvre urbaine et sociale spécifique
au logement (MOUS), prend en compte les spécificités des gens du voyage
dans le cadre de leur sédentarisation.
En ce qui concerne l’évaluation, afin de mieux préciser l’impact et
l’efficacité des actions menées sur le terrain, un recensement exhaustif des
dispositifs en place et des actions engagées est en cours d’élaboration. Les
éléments recueillis seront répertoriés au schéma des aires d’accueil des gens
du
voyage
et
les
expériences
les
plus
significatives
présentées
individuellement lors de la réunion de la de la Commission Départementale
Consultative des Gens du Voyage d’automne 2012.
En conclusion, une nouvelle dynamique est lancée dans la mise en
oeuvre du schéma départemental des gens du voyage, afin de renforcer la
coordination entre les différents acteurs et de progresser dans les résultats,
tant qualitatifs que quantitatifs, concernant ce schéma.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
DE LA MARNE
Ce document dresse le bilan de la politique menée dans ce domaine
depuis la mise en oeuvre de la loi du 5 juillet 2000. Pour cela, une enquête a
été réalisée par la Cour des Comptes et onze Chambres régionales des
Comptes auprès d’une soixantaine de collectivités territoriales parmi
lesquelles, le Conseil Général de la Marne.
Arrivé au terme de ce rapport thématique, vous envisagez de le
publier prochainement. Au préalable et conformément aux articles L. 143-10
et R. 136-1 du code des juridictions financières, vous sollicitez la réponse des
représentants des collectivités et organismes concernés.
J’ai pris connaissance de ce document avec le meilleur soin,
notamment les passages concernant l’accueil et l’accompagnement des gens
du voyage sur le territoire marnais. Ceux-ci relatent en effet la situation et
les pratiques dans notre département et n’appellent pas d’observation
particulière de ma part.
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COLLECTIVITES CONCERNES
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RÉPONSE DU PRÉFET DU VAL-DE-MARNE
Au préalable, je souhaite vous rappeler que le schéma départemental
du Val-de-Marne, approuvé le 31 mars 2003, a été annulé par la Cour
d'appel de Paris le 4 octobre 2007, à la suite d'un recours contentieux déposé
par la ville de Saint-Maur-des-Fossés. Le dispositif n'a donc été opérationnel
que pendant 3 ans, ce qui explique en partie la modestie des résultats en
terme de réalisation. En partenariat avec le Conseil Général du
Val-de-Marne, l'État a relancé en 2011 la dynamique pour l'élaboration d'un
nouveau schéma, permettant la poursuite du programme entrepris, tout en
prenant en compte l'évolution des besoins.
En ce qui concerne les points particuliers de votre rapport relatifs au
Val-de-Marne, voici les commentaires que je souhaite apporter.
1. Aires de grand passage
« Le schéma départemental du Val-de-Marne n’a pas prévu la
création d'aires de grand passage, alors que le besoin en la matière est
manifeste, des groupes de 150 à 300 caravanes stationnant régulièrement sur
des terrains publics ».
Comme le souligne le rapport, l'étude réalisée en 2002 a mis en
évidence la présence occasionnelle de groupes importants (plus de
100 caravanes), pouvant justifier l'objectif de la création d'une aire de grand
passage. Cependant, le schéma constatait parallèlement l'impossibilité
matérielle d'une telle réalisation : « les contraintes fortes en matière d'espace
disponible dans un département aussi exigu et densément peuplé que le
Val-de-Marne conduisent à écarter d'emblée toute possibilité d'accueil de
grands rassemblements, correspondant à des regroupements de plus d'une
centaine de caravanes à l'occasion d'évènements festifs ou religieux ».
L'ensemble des membres de la Commission Consultative, y compris les
représentants des associations de gens du voyage, étaient tombés d'accord
avec ce constat.
Je précise à ce propos qu'aucun des quatre départements de « petite
couronne », où la pression foncière est maximale, n'a prévu de création
d'aire de grand passage dans son schéma départemental. En revanche, les
quatre départements de « grande couronne », qui disposent de vastes espaces
ruraux, ont prévu ce type d'accueil. Les grands rassemblements disposent
ainsi en Ile-de-France de plusieurs sites adaptés à leurs besoins.
2. Objectifs quantitatifs et qualitatifs
« Certaines collectivités ont contesté le nombre de places prévues,
jugé trop important au regard des besoins (Val-de-Marne) ou leur
localisation,
estimée
peu
en
adéquation
avec
les
caractéristiques
urbanistiques
et
sociales
du
territoire
(commune
de
Villeneuve-
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COUR DES COMPTES
Saint-Georges). L'emplacement excentré de cette aire engendre des coûts
particulièrement élevés, représentant 66,7 % du coût total de l'opération ».
L'étude réalisée en 2000 a établi un objectif minimal de 450 places
d'accueil, correspondant à une moyenne tenant compte à la fois des
caravanes stationnées en permanence et des passages estimés. Un objectif
optimal de 600 était également mentionné, comme un maximum à terme. Ce
chiffre n'a pas été contesté. En revanche, la répartition de cet objectif entre
les communes a fait l'objet de vives discussions, les critères retenus peinant à
réunir l'unanimité. Un de ces critères (une décote prévue pour les communes
ayant un taux important de logements sociaux) a d'ailleurs été la cause de
l'annulation du schéma.
Au vu de la difficulté de trouver des sites potentiels, aucune liste
précise n'a été arrêtée au schéma. La localisation de l'aire incombait pour
l'essentiel à la commune, mieux à même de déterminer l'endroit où elle
désirait la réaliser. Le site retenu pour l'aire de Villeneuve-Saint-Georges, en
effet loin du centre-ville, a donc été choisi par la commune, qui assume
pleinement le coût de l'opération. On peut faire deux remarques à ce sujet :
la participation de l'État n'est pas affectée par le coût important de
l'opération, puisqu'il s'agit d'un forfait. Par ailleurs, le choix du site retenu
s'explique aussi par le fait qu'il s'agit d'une aire intercommunale, et même
interdépartementale, puisqu'elle est réalisée conjointement par les communes
de Villeneuve-Saint-Georges (Val-de-Marne) et de Crosne (Essonne). Les
coûts d'investissement et de fonctionnement ultérieur sont ainsi mutualisés.
3. Effet négatif de création des aires
« A Vitry, l'ouverture de l'aire d'accueil n'a pas entraîné de baisse
significative des occupations illicites. Au contraire, l'aire est à l’origine de
l'arrivée de nombreuses familles, qui s'installent dans la zone d'activité toute
proche pour y passer l'hiver ».
Il paraît difficile de reprocher à une des rares communes du
département à avoir réalisé ses objectifs de provoquer un afflux de
caravanes. Ce fait doit au contraire inciter les divers acteurs à favoriser la
création d'aires sur les territoires avoisinants, afin de développer l'offre
d'accueil. La loi permet d'ailleurs aux communes ayant rempli leurs objectifs
de prendre des arrêtés d'expulsion des sites occupés illicitement.
L'élaboration en cours du nouveau schéma, qui devrait être achevée
d'ici la fin de l'année 2012 pour être présenté à la commission consultative
départementale au 1
er
trimestre 2013, prendra en compte de nouvelles
données sur les besoins en termes de places et d'accompagnement des gens
du voyage.
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285
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
DU VAL-DE-MARNE
Le Département du Val-de-Marne ayant été sollicité dans le cadre de
cette enquête, vous me demandez d'apporter une réponse aux conclusions du
rapport.
Je n'aurai qu'un seul commentaire à vous transmettre, portant sur :
« le schéma départemental du Val-de-Marne n'a pas prévu la création d'aires
de grand passage, alors que le besoin en la matière est manifeste, des
groupes de 150 à 350 caravanes stationnant régulièrement sur des terrains
publics ».
Le premier schéma départemental d'accueil des gens du voyage,
adopté le 31 mars 2003, avait été élaboré sur la base d'un diagnostic
préalable réalisé par le Cabinet CATHS à la demande de l'Etat et du Conseil
général. Ce document avait révélé une présence régulière d'environ
400 caravanes sur le département et n'avait pas recensé de besoins
particuliers de création d'une aire de grand passage. Il soulignait la
difficulté de trouver un foncier suffisamment vaste pour accueillir des aires
de grande taille au vu de la configuration et de la densité du Département.
Aussi, à partir d'un besoin d'accueil de l'ordre de 450 caravanes, avec
un objectif optimal assigné d'atteindre 600 places, les dispositions de ce
schéma avaient favorisé la création d'aires de 15 à 20 emplacements et
écarté la réalisation d'aire d'accueil pour les grands rassemblements.
Suite à l'annulation par la Cour administrative d'appel de Paris de ce
schéma, l'Etat et le Département ont engagé le processus d'élaboration d'un
nouveau schéma. Aussi, en 2011, une étude de réactualisation des besoins et
de sites potentiels de création d'aires a été confiée au cabinet LE FRENE.
Un état des lieux a été réalisé s'appuyant sur les réponses apportées
par 35 communes sur les 47 consultées. Cette première étape a abouti au
constat que la création de 450 places est toujours d'actualité. La réalisation
d'une aire de grand passage n'est pas identifiée comme un besoin
prioritaire : en effet, une seule implantation d'une centaine de caravanes sur
un terrain pour une durée d'environ 15 jours a été recensée durant l'année
précédente.
Dans ces conditions, le projet de rapport me paraît inexact en
estimant que le Département du Val-de-Marne n'a pas pris en compte le
besoin de création d'une aire d'accueil de grand passage, alors que ce besoin
n'a été exprimé dans aucune des deux études, réalisées par des cabinets
différents, pour l'élaboration du schéma départemental.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MAIRE DE VITRY-SUR-SEINE
Je vous informe que cet extrait n’appelle pas d’observations
particulières de ma part.
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COLLECTIVITES CONCERNES
287
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
DE LA SEINE-SAINT-DENIS
Le Département participe à la création des aires d’accueil depuis sa
délibération prise le 08 juillet 2003. Cette aide intervient à hauteur de
1 000 € par emplacement de deux caravanes, en complément si nécessaire
des autres financements dans la limite de 300 emplacements. Cette mesure
prévoyait également une participation au fonctionnement des aires sur la
base d’un plafond de 80 € par mois par emplacement.
De manière indirecte, le Département prend également à sa charge la
gestion et le paiement du RSA des gens du voyage domiciliés. Leur insertion
relève du droit commun et de l’action spécifique de certaines associations
subventionnées par le Département. Les gens du voyage peuvent également
bénéficier des actions des programmes de santé telles que les dépistages de
la tuberculose, les vaccinations, les dépistages des IST (infections
sexuellement transmissibles).
Le rapport que vous proposez est tout à fait d’actualité puisque, suite
à l’annulation du précédent schéma, l’Assemblée départementale a approuvé
le 21 juin dernier le schéma départemental d’accueil des gens du voyage
pour la période 2012-2018. Celui-ci a d’ailleurs été mis en oeuvre par arrêté
préfectoral du 28 juin 2012.
Le précédent schéma adopté en 2003 a été annulé par décision du
tribunal administratif de Cergy Pontoise le 13 septembre 2007, suite à un
recours déposé par plusieurs villes.
En réponse à la décision d'annulation, la Préfecture, conjointement
avec le Département a relancé la procédure d'élaboration d'un schéma
départemental en s'appuyant sur la constitution de trois groupes de travail
portant sur les questions d'évaluation des besoins, d'accès aux soins, aux
droits administratifs, de scolarisation ainsi que des mesures d'insertion
professionnelle à l'attention des Gens du Voyage. Les travaux de ces
groupes, dont les conclusions ont été présentées à la Commission
consultative en juin 2009, ont été complétés au printemps 2010 par la
réalisation d'une étude par le cabinet ACADIE – REFLEX portant sur
l'évaluation des besoins d'accueil des Gens du voyage en Seine-Saint-Denis.
Le projet de schéma issu de ces nouvelles études a été transmis aux
différents partenaires lors de la commission consultative du 24 septembre
2010, puis aux communes le 27 mai 2011 pour avis.
Concomitamment, six réunions de concertation se sont tenues de
juillet à octobre 2011 par secteur de cohérence à la demande du
Département afin de lever tout risque de blocage des villes inscrites au
schéma départemental.
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288
COUR DES COMPTES
L’avis définitif de la Commission consultative a été rendu le
6 février 2012 intégrant les remarques formulées par les membres de la
commission.
Ainsi, le schéma adopté fixe à nouveau un objectif de création de
600 places. D’ores et déjà, 6 aires d’accueil ont été réalisées entre 2003 et
2012, soit 136 places dont 122 financées par le Département pour un
montant
total
d’aides
de
61 000
€
:
Rosny-sous-Bois
(10 places),
Aulnay-sous-Bois (30 places), la Courneuve (30 places), Aubervilliers
(30 places), Blanc-Mesnil (22 places). Les 478 places à créer représentent
pour le Département une dépense à prévoir de 239 000 €.
Par ailleurs, à la demande des associations, et afin de mieux répondre
aux attentes des familles sédentarisées, le nouveau schéma a intégré les
terrains familiaux et l’habitat adapté pérenne (logements PLAI) à l’objectif
des 600 places à créer, dans la limite de 120 places.
L’aide du Département est recentrée sur l’investissement (1 000 € par
emplacement de deux caravanes). Elle n’intervient qu’en complément des
autres co-financeurs (Etat et Région), au vu du plan de financement et du
reste à charge de la commune ou de l’EPCI, et prend en compte les terrains
familiaux comme nouvelle forme d’accueil prévu au schéma. L’aide au
fonctionnement n’a pas été reconduite car elle n’a jamais été sollicitée à ce
jour.
Par ce nouveau schéma, le Département et l’État souhaitent mobiliser
fortement les collectivités locales sur ces nouveaux objectifs. A ce titre, une
commission consultative sera installée dès la rentrée pour évoquer les
perspectives de mise en oeuvre du schéma en 2012-2013 et proposer un
retour d’expériences sur les projets d’habitat adapté.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES
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RÉPONSE DU PRÉFET DU VAL-D’OISE
Je vous indique que sa rédaction n’appelle pas de réponse ou
d’observation de ma part.
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290
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL DU VAL-D’OISE
Le Conseil général du Val-d'Oise s'est toujours impliqué dans le
soutien aux divers dispositifs favorisant l'accueil et l'accompagnement de
cette population, malgré le caractère facultatif de son intervention.
Des financements sont annuellement attribués aux communes et aux
communautés d'agglomération qui gèrent les aires d'accueil, et aux
associations qui suivent les familles.
Les
services
médico-sociaux
du
département
sont
également
impliqués dans leur accompagnement notamment en ce qui concerne l'accès
aux droits sociaux et sanitaires.
Parmi les problématiques soulevées dans le rapport, les questions
liées au développement de l'habitat adapté, à la gestion des aires d'accueil et
à l'accompagnement de proximité des familles me semblent prioritaires. Elles
doivent être prises en compte et traitées pour réussir l'intégration de ces
populations dans les communes qui les accueillent.
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291
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ
D’AGGLOMÉRATION VAL DE FRANCE
Je tiens à vous informer que le rapport thématique n’appelle aucune
remarque de ma part.
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292
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ
D’AGGLOMÉRATION MELUN VAL DE SEINE
Suite à la lecture attentive de ce document, je me permets de vous
adresser ci-après les remarques et propositions que la Communauté
d'Agglomération Melun Val de Seine souhaite voir ajouter à l'extrait du
rapport envoyé.
Chapitre I-II
L'estimation des besoins en matière d'aires d'accueil a été faite par
commune, mais le besoin réel doit être évalué à l'échelle du bassin d'habitat
car en soi, le besoin n'existe pas sur une commune en particulier. Pour le
schéma départemental de 2003, c'est le stationnement illégal qui a servi de
référence à l'estimation des besoins toute taille de commune confondue. Or
on observe de nombreux stationnements de groupes sur des petites communes
qui ne sont pas concernées par la loi du 5 juillet 2000.
La création des aires repose uniquement sur le seuil du nombre
d'habitants de la commune, mais cette règle s'affranchit des réalités
territoriales (disponibilité foncière au PLU, accessibilité des terrains
potentiels par exemple). L’attente des gens du voyage au quotidien est d'être
accueillis dans des conditions satisfaisantes et ce, quelle que soit la taille de
la commune.
Les obligations d'aménagement de places d'accueil pour les gens du
voyage
s'accompagnent
par
ailleurs
de
prescriptions
en
matière
d'accompagnement social inscrites au schéma départemental.
A noter que la Communauté d'Agglomération Melun Val de Seine s'est
engagée sur deux volets spécifiques : une action d'accompagnement à la
scolarisation des enfants du voyage, de soutien à la parentalité et d'accès aux
droits et une seconde action sur l'éco-citoyenneté et la sensibilisation au
respect de l'environnement.
Sur le volet scolarisation, la Communauté d'Agglomération Melun Val
de Seine travaille en lien avec le SAN de Sénart - le bassin de déplacement
des gens du voyage étant commun aux deux collectivités ; sur les deux
actions, l'association Le Rocheton est le partenaire de la Communauté
d'Agglomération Melun Val de Seine depuis 2011.
Chapitre II-I
La participation du Conseil Général est effectivement variable et reste
en fonction d'une politique contractuelle changeant selon ses priorités.
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293
Chapitre III-II A
L'ancrage territorial des gens du voyage est effectif et engendré
également par la condition de scolarisation pour un stationnement qui peut
couvrir toute l'année scolaire.
C'est pour cela que la Communauté d'Agglomération Melun Val de
Seine, dans sa politique d'accueil, facilite l'installation prolongée des
familles du voyage dont les enfants sont scolarisés dans un établissement
scolaire, sous réserve d'assiduité.
L'ancrage est aussi consécutif à la situation économique des familles :
le coût des carburants, et 1'activité professionnelle qui bien souvent se situe
dans un périmètre départemental.
Chapitre III-II-B
On assiste également à la transformation de terrains privés en habitat
adapté de fait. De nombreuses caravanes séjournent toute l'année alors que
sur le plan réglementaire, le code de l'urbanisme ne permet pas à des
caravanes un stationnement supérieur à trois mois sans déclaration
préalable.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉFET DES YVELINES
Ainsi que vous m’y avez invité et après avoir pris connaissance des
observations relatives au département des Yvelines, j’ai l’honneur de vous
faire
savoir
qu’elles
n’appellent
de
ma
part
aucune
précision
complémentaire.
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295
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
DES YVELINES
Comme vous m’y invitez, je souhaite apporter des précisions relatives
à la position prise par le Conseil général des Yvelines, lors de sa délibération
en date du 30 septembre 2005, dont certains éléments sont mentionnés dans
le projet de rapport.
D’une part, le terme employé de « non-adoption »
du schéma par le
Conseil général pourrait être interprété comme un avis défavorable. La
rédaction que je soumets (en italique), me paraît davantage correspondre à
la position du Département :
« Sur les 96 schémas départementaux, 23 ont été signés et approuvés
par le seul préfet, certains conseils généraux ayant considérés ne pas être
habilités à porter un avis sur le schéma.
Cette situation peut résulter d’une position de principe. Ainsi, le
Conseil général des Yvelines…. »
D’autre part, Il me semble utile de devoir préciser que dans cette
délibération, « le Conseil général prend acte du projet de schéma d’accueil
des gens du voyage élaboré et proposé par l’Etat et rappelle qu’il ne saurait
exercer une tutelle sur les collectivités locales du département, en leur
imposant des contraintes dans un domaine ne relevant pas de sa compétence,
et en conséquence qu’il n’est pas habilité à formuler un avis sur le schéma ».
Enfin, je
vous informe que le Conseil général a accompagné les
collectivités dans leurs obligations de réalisation d’aires d’accueil, en leur
octroyant une subvention égale à
10% du coût H.T. des dépenses
d’investissement
plafonnées à 30 000 € par place créée ou réhabilitée.
Ainsi entre 2006 et 2010 Les Yvelines ont versé 1,05 M€ aux collectivités
pour participer au financement de 379 nouvelles places dans le
Département.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DE LA PRÉFÈTE DE SEINE-ET-MARNE
Je souscris à l'analyse de la Cour tant elle me paraît fondée en ce qui
concerne le département de Seine-et-Marne. Je souhaiterais cependant y
apporter quelques compléments.
Aires d'accueil familles itinérantes
Le projet de rapport pointe le manque de volonté de certaines
collectivités, qui résulte largement de la réticence des populations riveraines,
et freine la réalisation des aires. Je partage ce constat et me permets
quelques recommandations afin de pallier cette insuffisance.
D'une part, il est impératif de maintenir le travail d'accompagnement
mené par les services de la préfecture et de la DDT. Ce travail est à ce jour
apprécié des collectivités volontaires et permet de surmonter les nombreuses
difficultés qu'elles rencontrent dans le processus de création de nouvelles
aires d'accueil.
D'autre part, afin d'inciter plus fermement les communes à répondre à
leurs obligations, il convient de faciliter les démarches de substitution des
services de l’État en cas de défaillances de leur part.
En plus du point précédent, j'ajoute que le financement des projets
d'extension ou de rénovation des aires existantes doit pouvoir être soutenu
par l’État dans les mêmes conditions que celles qui se créent. Notamment,
sur certains territoires particulièrement attractifs (OIN), les besoins
d'accueil dépassent depuis quelques années le nombre de places réalisées à
l'origine.
Grands passages
La loi du 5 juillet 2000 précise que les emplacements des aires de
grands passages doivent être déterminés par le schéma départemental. Bien
que des réalisations aient été obtenues dans le cadre du schéma signé en
2003, le département éprouve toujours autant des difficultés à mettre en
oeuvre ces dispositions en raison notamment de la réticence des collectivités
à participer à la gestion des rassemblements, notamment ceux qui dépassent
200 caravanes (dits « grands rassemblements »). Cette problématique,
majeure en Seine-et-Marne, exacerbe les tensions locales vis-à-vis des gens
du voyage.
Face à ce constat, j'estime que ce volet mériterait un développement
plus important dans le cadre du rapport de la Cour (bilan des schémas
départementaux, recommandations notamment en matière de gestion
spécifique des « grands rassemblements »).
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Sédentarisation
Bien que la thématique de la sédentarisation n'ait pas été inscrite
dans la loi de 2000, cet aspect nécessiterait d'être traité en détail dans le
rapport de la Cour compte tenu de son lien étroit avec la problématique des
aires d'accueil des familles toujours itinérantes. En effet, ces aires sont en
Seine-et-Marne massivement occupées par des familles sédentaires ne
trouvant pas de lieux de vie plus adaptés. Le rapport précise que de
nombreux autres pays européens ont davantage encouragé la sédentarisation
des populations qu'ils n'ont cherché à organiser leur itinérance. Je considère
que la politique de la France gagnerait à prendre davantage en
considération l'aspiration de nombreuses familles à se sédentariser. Un
renforcement des dispositifs actuels d'accompagnement de ces populations à
la sédentarisation serait grandement utile.
Stationnements illicites
Le rapport indique qu'en contrepartie de l'obligation de création de
structures d'accueil, les communes disposent de moyens renforcés pour lutter
contre les stationnements illicites des gens du voyage sur leur territoire. Il
convient néanmoins de nuancer le propos, les moyens d'action ne relevant
pas directement de la commune mais des autorités préfectorales (mise en
demeure de quitter les lieux, évacuation forcée).
Pour que l'analyse sur la persistance des stationnements illicites sur
certains territoires puisse apporter un réel éclairage, il conviendrait d'en
distinguer la nature. En effet, il est probable que leur interaction avec les
aires d'accueil de familles itinérantes dépende du fait que ces stationnements
proviennent de familles elles-mêmes itinérantes ou de grands passages
estivaux.
Accès aux droits
La possession d'un titre de circulation est nécessaire à l'entrée des
aires d'accueil du département. Compte tenu de leur mode de vie, la plupart
des voyageurs choisit de détenir un tel titre plutôt qu'une carte d'identité. Or,
ce titre ne permet pas l'inscription à Pôle Emploi et l'obtention de certains
emplois salariés, ce qui constitue un obstacle discriminant. Aussi, il
conviendrait de suivre la recommandation de l'ex-Halde en date du 18 avril
2011 portant sur l'inscription des titres de circulation dans la liste des
documents justifiant de l'identité des demandeurs d'emploi.
La domiciliation sociale auprès d'une association ou d'un CCAS dans
un autre secteur d'action sociale, parfois même dans un autre département
que le lieu d'habitat ou de stationnement de la personne complexifie les
démarches de l'allocataire et rend difficile, voire impossible l'intervention du
Conseiller Local d'Insertion ou du référent. L'application du droit à la
domiciliation sur le lieu d'habitat ou de stationnement est à améliorer.
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COUR DES COMPTES
Médiation
Le rapport ne traite pas explicitement du dispositif de médiation. Or,
celui-ci, imposé par plusieurs textes réglementaires, constitue un bon outil
aussi bien d'accompagnement que d'évaluation de la politique publique
concernée. Sa mise en place au sein des préfectures facilite les relations
entre les pouvoirs publics et les gens du voyage, et permet notamment de
prévenir les stationnements illicites.
De manière générale, le rapport gagnerait à être complété par une
série de recommandations, fondées sur l'analyse développée, portant non
seulement sur la thématique des aires d'accueil des familles itinérantes, mais
également celles de la gestion des grands passages et grands rassemblements
et de l'accompagnement à la sédentarisation.
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COLLECTIVITES CONCERNES
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
DE SEINE-ET-MARNE
J’ai l’honneur de vous faire savoir que, ainsi présenté, ce projet de
rapport n’appelle pas d’éléments de réponse de ma part.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉFET DE L’HÉRAULT
Je n'ai pas d’observation à formuler sur ce document.
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COLLECTIVITES CONCERNES
301
RÉPONSE DU MAIRE DE MONTPELLIER
La Ville de Montpellier dispose d'une aire pour l'accueil des Gens du
Voyage située dans le quartier de Bionne, 514 avenue Léon Jouhaux à
Montpellier. Cet équipement public est inscrit dans le schéma départemental
d'accueil des gens du voyage de l'Hérault arrêté par M. le Préfet le 28 février
2003 et répond aux dispositions de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000
relative à l'accueil des gens du voyage ainsi qu'à ses décrets d'application.
En ce qui concerne l'implantation de cette aire d'accueil, je précise en
réponse à une remarque du projet de rapport (Chapitre II, C, 1) qu'il existe
bien des voies de décélération et d'accélération situées dans l'emprise de la
parcelle accueillant l'aire et permettant en toute sécurité, comme pour les
aires de repos autoroutières, les échanges automobiles avec l'avenue Léon
Jouhaux.
La prise en charge sociale des usagers est une des missions
principales du Centre social de l'Aire, qui agit dans le cadre de la loi
« DALO » du 5 mars 2007, qui a supprimé l'obligation pour les gens du
voyage d'être domiciliés dans un organisme agréé dès lors qu'ils peuvent
bénéficier
à
l'année d'un service « courrier » sur une aire d'accueil. Cette
mission est assurée par une assistante sociale à
plein temps sur l'aire
d'accueil (cf. Chapitre IV, I
,
B, 2). A ce titre, à
la fin du premier semestre
2011, 279 adultes étaient domiciliés sur cette aire.
Le Centre social de Bionne développe des partenariats avec les
services de l'Etat et des Collectivités concernées (départements, communes)
depuis plusieurs années, en tant que centre de ressources privilégié pour les
Gens du voyage dans l'agglomération montpelliéraine (cf. chapitre I
,
III,
B, 2). Il leur apporte en particulier une assistance reconnue sur les questions
relatives aux prestations sociales (CAF/CMU/RSA), à
la gestion des
entreprises
(RSI/URSSAF/INSEE/Chambre
de
Commerce...)
et
aux
démarches administratives (Préfecture/Trésor Public).
Une part importante de la population reçue sur l'aire d'accueil ou
dans le cadre du service social rencontre de sérieuses difficultés pour lire et
écrire. Au vu des sollicitations régulières quant à la compréhension et à la
rédaction de documents administratifs, l'année 2012 nous a permis de
travailler à
une régularisation des déclarations obligatoires (RSA,
Impôts ...), ceci afin de diminuer les interventions de « rattrapage » et de
permettre aux bénéficiaires de recevoir en temps et heure les prestations
auxquelles ils ont droit. Nous avons pour objectif immédiat de les aider à
développer les outils de compréhension nécessaires
à
leurs démarches
quotidiennes et de favoriser une prise en charge autonome des échéanciers.
Le rapport (cf. Chapitre III, I, B, 3) déplore l'insuffisante implication
de la Ville de Montpellier dans le suivi de la gestion déléguée de son aire. Je
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COUR DES COMPTES
ne peux que contester cette appréciation et souligner au contraire la
vigilance des services et des élus, par :
- des visites régulières sur place des agents de la Ville pour contrôler
le bon fonctionnement des équipements ;
- une analyse poussée des comptes de la délégation avec en
particulier une étude du grand livre de la société déléguée ;
- un contrôle financier sur pièces au siège de la société par un
commissaire aux comptes ;
- l'examen annuel de la DSP par la Commission de Contrôle des
Délégations de Service Public, la visite de cette commission sur site le 7 juin
2011 et un débat approfondi en commission au sujet de la gestion de l'aire le
26 septembre 2011.
L'ensemble des moyens mis en oeuvre a engendré la demande par la
Ville de Montpellier d'une révision de la rémunération du délégataire en
cohérence avec la réalité de l'exploitation de l'aire. Cette demande a amené
la société délégataire GDV, en décembre 2011, à
rompre le contrat de
délégation de service public qui la liait à
la Ville, conduisant cette dernière à
organiser, dans un délai très court, la continuité de fonctionnement de l'aire
d'accueil dans le cadre d'une régie directe.
La remarque, retranscrite dans le rapport provisoire de la Cour, d'un
agent de la société GDV qui se plaignait de ne pouvoir entrer en contact avec
les services de la Ville, doit être replacée dans le contexte de tension né de
cette situation. En effet, la société GDV a toujours eu des interlocuteurs
désignés à
la Ville et les services concernés ont eux-mêmes eu de fréquents
échanges avec le délégataire.
Enfin, la Ville souhaite appeler l'attention de la Cour sur l'importante
ingénierie mise en oeuvre au niveau de la Ville pour assurer la scolarisation
des enfants du voyage. En aucun cas la Ville de Montpellier n'a refusé
l'inscription scolaire d'enfants issus de familles itinérantes. Il est regrettable
que la remarque visant certaines communes de l'Hérault (chapitre IV, II,
B, 3...) laisse planer ce soupçon sur l'ensemble des communes du
département.
Un dispositif coordonné (cf. chapitre IV, II, B, 1) mobilise le CNED et
les écoles du secteur :
- CNED : réalisation/envoi du dossier et de la demande de
dérogation. Lien et échange avec la chargée de mission du CASNAV, travail
avec sa collaboratrice pour l'élaboration du dossier en cas de pièce
manquante, suivi et assistance pour l'obtention des cours et certificats de
scolarité... ;
- école élémentaire A. SAVARY et école maternelle H. BOUCHER :
inscription des enfants directement sur l'Aire d'accueil, qui transmet au
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service de scolarité de la Mairie, contact préalable avec l'enseignant, lien
avec la cuisine centrale pour inscription à
la cantine, dispositif de soutien
spécifique.
Les liens privilégiés du CNED, avec le service scolarité de la Ville de
Montpellier, les visites de la professeure des écoles sur le terrain sont autant
d'éléments facilitant la scolarisation des enfants du voyage.
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RÉPONSE DU PRÉFET DES HAUTES-PYRÉNÉES
Je vous informe que cet extrait n’appelle aucune observation
particulière de ma part.
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RÉPONSE DU MAIRE DE LOURDES
Nous souhaitons simplement préciser que la ville de Lourdes n’est en
aucun cas l’organisateur de ce pèlerinage : nous assumons simplement nos
responsabilités en tentant d’anticiper au mieux les conséquences de cet afflux
de voyageurs qui nécessite une forte mobilisation des agents communaux y
compris pendant des week-ends et jours fériés comme le 15 août.
Enfin, bien entendu, nous faisons en sorte de travailler étroitement
avec les services de l’État.
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RÉPONSE DU MAIRE DE SAINT-JEAN
Je tiens à vous informer que je ne souhaite pas apporter de réponse à
ce rapport.
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RÉPONSE DU PRÉFET DE LA HAUTE-GARONNE
J’ai l’honneur de vous faire savoir que ce rapport n’appelle pas
d’observations particulières de ma part.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
DE LA HAUTE-GARONNE
Je voudrais au préalable vous assurer du vif intérêt porté et de
l'engagement du Conseil Général de la Haute-Garonne sur cette question.
Le Conseil Général s'est impliqué de longue date auprès de la
population des gens du voyage, au titre de ses compétences sociales. Ainsi,
les Maisons des Solidarité du Conseil Général 31, accueillent, accompagnent
et orientent le cas échéant ce public. Les équipes de Protection Maternelle et
Infantile se déplacent au sein des aires des gens du voyage et accueillent,
dans le cadre des consultations, nourrissons et jeunes enfants. Au titre de
l'Insertion, ce sont près de 3 000 bénéficiaires du RSA et ayant-droits qui
sont accompagnés de façon régulière et soutenus dans le cadre de contrats
d'engagements réciproques sur des objectifs d'insertion professionnelle et
sociale. Une attention toute particulière est portée à la scolarisation la plus
précoce possible des enfants du voyage, dès la maternelle, ainsi qu'à
l'effectivité de la scolarité en école élémentaire et au collège.
Les gens du voyage engagés dans une démarche de sédentarisation
bénéficient également des dispositifs d'accompagnement à l'accès à un
logement prévus dans le cadre du Fonds de Solidarité Logement, 55 mesures
financées par le Conseil Général sont mobilisables chaque année.
En ce qui concerne le bilan de réalisation des aires d'accueil, en
complément des 346 places de caravanes créées antérieurement, la mise en
oeuvre du premier Schéma départemental d'accueil des gens du voyage,
adopté en 2003, et piloté conjointement par le Conseil Général et l'État, a
permis la création de 340 places de caravanes (pour 616 prescrites) et la
réhabilitation de 136 places de caravanes (pour 254 prescrites). En revanche
aucune aire de grand passage, sur les 5 préconisées, n'a été réalisée depuis
2003.
Bien que la loi n'impose pas aux Conseils Généraux de financer les
aires d'accueil, le Conseil Général de la Haute-Garonne a souhaité
s'engager dans une politique volontariste dès 2003, en contribuant
financièrement à l'investissement dans la création et la réhabilitation des
aires d'accueil prescrites au Schéma, soit un engagement d'un montant de
3 925 456 €, avec comme principe la participation préalable de l'Etat.
La première révision de ce Schéma, engagée dès 2009, a donné lieu à
une large consultation de qualité impliquant l'ensemble des acteurs locaux
concernés sous le pilotage du Conseil Général et de l'État. Le document
cadre a reçu l'avis favorable de la Commission Consultative Départementale
des Gens du Voyage le 21 juin 2012.
L'État a fait part au Conseil général de son intention de ne pas
reconduire les financements aux communes inscrites au précédent schéma
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309
n'ayant pas rempli leurs obligations. La participation du Conseil Général a
toujours été conditionnée à celle de l'État.
En ce qui concerne les aires de grand passage dont vous constatez
l'absence de réalisation sur la période de référence, le Conseil Général,
l'État, et les membres de la Commission Consultative se sont attachés à faire
évoluer le Schéma dans la localisation des 5 aires de grand passage de
manière à aboutir à leur réalisation effective. A ce jour 2 aires ont fait l'objet
de décisions : une aire située sur le site de Montredon à Toulouse
(délibération de la Communauté urbaine du Grand Toulouse du 29/09/2012),
une aire située sur un terrain de la Communauté de communes du Saint
Gaudinois (délibération du 24/02/2012).
Les sites d'accueil des 3 autres aires sont encore en cours de
définition et feront prochainement l'objet d'un avenant au Schéma.
Vous constatez également un suivi inégal de la gestion des aires. Dans
le cadre de la révision du schéma, ce constat a également été partagé. Les
instances partenariales mises en place durant le schéma et auxquelles
participe activement le Conseil Général permettent de recenser les
dysfonctionnements et inviter les différentes collectivités à procéder aux
mesures correctives (Commission consultative départementale des gens du
voyage, Comité de pilotage de mise en oeuvre du schéma révisé, Commission
gestion des aires d'accueil du SIEANAT.)
Le schéma révisé précise les fonctions dévolues au gestionnaire de
l'aire et aux élus référents et rappelle leur rôle déterminant.
A cet effet, il est prévu une formation à destination de l'ensemble des
acteurs concernés, mise en place par le CNFPT et dont le cahier des charges
sera établi par les copilotes.
Le schéma révisé décline également un plan d'actions sous forme de
fiches, avec pour axe fort la lutte contre les exclusions et la réussite des
jeunes.
Ce programme est constitué de 12 fiches actions : insertion,
scolarisation, actions en direction des personnes handicapées, des jeunes,
des femmes, des personnes âgées, pilotées ou copilotées par le Conseil
général, traduisant son engagement dans le cadre de ses compétences
sociales auprès de ce public.
L'ensemble de ces réponses illustre la forte implication du Conseil
Général dans l'accompagnement de ce public et sa forte mobilisation dans la
mise en oeuvre du schéma départemental d'accueil des gens du voyage.
Voici les éléments que je souhaite porter à votre connaissance.
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RÉPONSE DU PRÉFET DE LA LOIRE-ATLANTIQUE
Je vous prie de bien vouloir trouver les précisions suivantes s’agissant
de la situation de la Loire-Atlantique :
1 - Le taux de réalisation des aires d’accueil est de 71 %. Il est
au-dessus de la moyenne nationale mais reste en-deçà des objectifs fixés par
le schéma départemental. Il convient pourtant de noter que les réalisations
existantes ont permis d’absorber une bonne part des stationnements illicites.
2 - La compétence de l’échelon intercommunal pour la réalisation et
la gestion des aires d’accueil apparaît de plus en plus pertinente, au vu des
expériences en Loire-Atlantique. Cette situation est d’ailleurs renforcée
depuis l’intervention de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme
des collectivités territoriales qui, en modifiant les dispositions de l’article
L. 5211-9-2 du CGCT, permet aux présidents des EPCI à fiscalité propre
d’exercer des pouvoirs de police, découlant de l’article 9 de la loi
n° 2000-614 du 5 juillet 2000, lorsque la compétence en matière de
réalisation d’aire d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage a
été transférée à l’EPCI.
Ainsi, pour le département de Loire Atlantique, trois présidents
d’EPCI se sont vus transférés le pouvoir de police en matière de gens du
voyage sur l’ensemble du périmètre du groupement (les présidents des
communautés de communes de Pornic, de la région de Blain et de la Région
de Nozay).
J’ai par ailleurs interrogé, à la fin du mois de juin, le président de
Nantes métropole, dans le contexte particulier de l’appartenance de la
communauté urbaine au syndicat mixte pour l’hébergement des gens du
voyage et de l’opposition de certains maires au transfert des pouvoirs de
police, afin de déterminer s’il a fait application des dispositions de la loi
n° 2012-281 du 29 février 2012, permettant aux présidents d’EPCI à fiscalité
propre, dans le délai de trois mois suivant la publication de la loi, de
renoncer à l’exercice du pouvoir de police. Je ne manquerai pas de vous
faire part de la réponse qui me sera apportée.
Dans cet esprit, le schéma départemental de la coopération
intercommunale préconise que les EPCI à fiscalité propre se dotent de la
compétence « gens du voyage » et souhaite une harmonisation des
compétences.
3 - Pour compléter les éléments mentionnés dans le projet de rapport
de la Cour (chapitre II), je précise que le conseil général de Loire-Atlantique
intervient financièrement au titre de l’investissement pour la création des
aires d’accueil dans le cadre des contrats de territoire conclus avec les EPCI
à fiscalité propre. Ces modalités d’intervention peuvent soulever des
difficultés lorsqu’une commune, compétente dans ce domaine, sollicite une
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participation financière. Par ailleurs, le conseil général n’intervient pas
financièrement en matière de fonctionnement des aires.
4 - S’agissant des réticences de la population riveraine, je crois utile
d’indiquer que des contentieux ont été engagés à l’encontre de deux projets
d’aires d’accueil (La Chapelle-sur-Erdre, Carquefou). Ces deux collectivités
ont dû faire face à la création d’associations de riverains qui se sont
organisées pour engager des procédures contentieuses contre les arrêtés
portant déclarations d’utilité publique (DUP) des aires d’accueil. Au cas
d’espèce du projet de Carquefou, le Conseil d’Etat a annulé la DUP en
donnant satisfaction à l’association de riverains.
5 - Concernant l’ancrage territorial des familles en Loire-Atlantique,
un travail de réflexion sur cette problématique a été engagé à l’occasion de
la révision du schéma départemental.
Après enquête auprès des communes, nous avons pu distinguer
plusieurs formes de sédentarisation ou d'ancrage sur le territoire :
- une présence diffuse de familles propriétaires sur tout le
département.
Certaines
de
ces
implantations
posent
des
difficultés
notamment
au
regard
des
règles
d'urbanisme
ou
d'aménagement:
implantation en infraction au PLU, majoritairement en zone agricole,
absence de système d'assainissement ;
- des familles non fixées en itinérance de proximité qui circulent dans
l'agglomération nantaise et qui stationnent illégalement, principalement sur
Saint-Herblain, Rezé et Nantes ;
- des aires d’accueil où les séjours tendent à se prolonger pendant
plus de neuf mois avec des groupes familiaux qui s'approprient les lieux.
L'usage s’apparente ainsi à celui d’un terrain familial et empêche l'accueil
des itinérants. Ce phénomène est constaté sur toutes les aires d'accueil. Selon
les chiffres des bilans d’occupation demandés aux gestionnaires dans le
cadre de l’aide à la gestion, 30 % des ménages accueillis sur les aires
stationnent plus de neuf mois. Toutefois, ce chiffre n’est pas révélateur de
l’ancrage réel des familles sur le territoire. En effet, certains gestionnaires
ont élaboré un règlement intérieur limitant le stationnement à trois mois sur
la même aire induisant une mobilité forcée. On assiste alors à un turnover
sur les aires d’un même territoire, comme on peut le voir sur les
agglomérations de Saint-Nazaire et de Nantes.
Ce phénomène de sédentarisation qui tend à prendre de plus en plus
d’ampleur est insuffisamment pris en compte par les collectivités. La prise en
charge des familles ne relèvent que du bon vouloir des collectivités puisque
l’obligation légale
ne porte que sur les aires d’accueil.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
DE LOIRE-ATLANTIQUE
Notre réponse concerne le chapitre III « L'aménagement, la gestion
des aires et l'habitat adapté : une faible mobilisation des acteurs publics », et
plus précisément le point II-A intitulé « l'ancrage territorial croissant d'une
partie des gens du voyage ».
La Loire-Atlantique observe en effet que « les aires d'accueil ont été
conçues pour accueillir des séjours courts et sont donc mal adaptées à un
usage continu ». Au-delà de ce constat, notre analyse sur ce phénomène de
sédentarisation ou de séjours longs fait apparaître deux facteurs qui se
combinent :
• La précarité financière des intéressés (faiblesse des ressources, coût
du carburant...) qui fait que les déplacements sont plus limités.
• La
nécessité
d'insertion
socioprofessionnelle
qui
oblige
les
personnes à contractualiser sur la durée dans le cadre du RSA.
De fait, il est constaté une stabilisation de la scolarisation des enfants
sur des périodes plus longues voire sur l'année scolaire complète.
De même, faute de réponses en termes d'habitat adapté ou
d'accompagnement à leur projet de sédentarisation, certains ménages
s'installent plus durablement sur les aires d'accueil. En Loire-Atlantique, le
dispositif FSL 44 a été ouvert aux ménages issus de la communauté des gens
du voyage avec une adresse de domiciliation mais stationnant sur les aires
d'accueil pour la prise en charge éventuelle des frais de taxes de séjours et
des fluides. Auparavant, le FSL n'intervenait qu'auprès de ceux qui avaient
une adresse de résidence.
Le schéma départemental d'accueil des gens du voyage développe
l'axe lié à l'habitat adapté et à la sédentarisation des ménages qui le
souhaitent. Parmi les actions conduites en ce sens, la Direction
Départementale des Territoires et de la Mer finance actuellement une
démarche de recensement des besoins des intercommunalités pour traiter de
cette question dans les Plans Locaux d'Urbanisme ou proposer aux
communes un soutien technique à l'accompagnement des projets de
sédentarisation ou d'habitat adapté. Le conseil général de Loire-Atlantique
participe au pilotage de cette démarche.
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RÉPONSE DE LA PRÉFÈTE DE LA CHARENTE-MARITIME
Ainsi que vous l'avez souhaité, je vous prie de bien vouloir trouver
ci-joint ma réponse à ce projet de rapport, en ce qui concerne le département
de la Charente-Maritime.
Une réalisation des aires en deçà des objectifs initiaux.
La Charente-Maritime est référencée parmi les quinze départements
ayant réalisé l'ensemble des aires de grand passage prévues par le schéma,
ou dont la réalisation est en cours.
Le schéma 2010/2016 prévoit la création de 9 aires de grand passage
dans le département.
A ce jour, il existe une aire de grand passage telle que techniquement
définie par les textes, à Saintes, aménagée avec des subventions de l'État, où
ne peuvent stationner que 80 caravanes environ.
En dehors de ce terrain, le département ne dispose d'aucune aire de
grand
passage
officielle
ou
permanente
pouvant
accueillir
jusqu'à
200 caravanes « en tant que de besoin », tel que le prévoit la circulaire
UHC/IUH1/12 n° 2001-49 du 5 juillet 2001. Les terrains utilisés jusqu'à
présent sont
en nombre insuffisant et ne disposent pas de la surface requise
(4 hectares d'un seul tenant) pour accueillir des groupes de 200 caravanes
environ. Les efforts devront donc désormais porter sur la création d'aires
correspondant aux besoins et aux prescriptions réglementaires.
Le caractère aléatoire des financements ne venant pas de l'État.
Le Conseil Général de Charente-Maritime est cosignataire du schéma
départemental 2010/2016 ; il ne l'était pas précédemment. La participation
du Département aux dépenses est donc désormais l'objet d'un engagement
formel, même si son montant est resté identique à celui mentionné dans le
schéma 2003/2009 : 10 % du montant des dépenses, plafonné à 1 525 euros
la place/caravane pour une nouvelle aire et à 915 euros dans le cadre d'une
réhabilitation.
Des situations de sédentarisation sur des terrains souvent non
destinés à cet usage.
La Charente-Maritime est citée concernant des sites collectifs peu, ou
pas aménagés, où des familles vivent dans des conditions d’habitat
indécentes.
En effet, en Charente-Maritime, il existe deux sites collectifs publics
aux conditions d’habitat pouvant être qualifiées d’indécentes.
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COUR DES COMPTES
Cependant, une évolution positive est à noter dans la mesure où l'un
de ces deux sites, propriété de la ville de Saintes, va prochainement
disparaître et où quinze terrains familiaux s'y substitueront. Ces terrains sont
en
cours de construction avec l’aide de l'État.
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
DE LA CHARENTE-MARITIME
Ce rapport souligne l’effort de solidarité conséquent de notre
Département auprès de cette catégorie de population afin de favoriser son
accès au droit commun, son intégration dans la vie locale et le
développement de son autonomie.
Notre investissement s’exerce à deux niveaux : une aide aux
collectivités locales dans la mise en place d’aires d’accueil de qualité ainsi
que des subventions aux prestataires chargés de l’accompagnement socio-
éducatif des enfants et des familles.
Une attention particulière est apportée en matière de prévention de
santé publique et de protection maternelle et infantile, de scolarisation des
enfants et d’insertion professionnelle des jeunes et des adultes.
Ces différents éléments sont repris dans le 3
ème
schéma départemental
d’accueil et d’habitat des gens du voyage de la Charente-Maritime, signé par
le Département le 14 mars 2011 et qui a fait l’objet d’un arrêté conjoint
d’approbation avec l’Etat, publié au recueil des actes administratifs de la
Préfecture de Charente-Maritime le 15 mars 2011. Ainsi la participation du
Département que vous soulignez se situe bien dans le cadre d’un schéma
départemental dont je suis signataire.
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ
D’AGGLOMÉRATION DE LA ROCHELLE
Comme
il
est
précisé
dans
cet
extrait,
la
Communauté
d'Agglomération de La Rochelle a fait le choix d'une gestion directe de ses
six aires d'accueil des gens du voyage.
Actuellement, 66 emplacements pour 132 places de caravanes sont
disponibles sur l'agglomération. Une nouvelle aire d'accueil et une autre en
projet sont à l'étude sur notre territoire.
Par ailleurs, avec deux aires de petits passages pour la période
estivale et la proposition d'accueillir cinq groupes pour les grands passages
d'été, notre collectivité conduit une politique ambitieuse concernant cette
population en marge de la société.
Un accueil soigné, réalisé par une équipe de sept personnes, est
complété par un travail de médiation afin de créer les conditions propices à
une compréhension mutuelle entre les communautés de sédentaires et de
nomades.
La Communauté d'Agglomération de La Rochelle est en première
ligne dans l'accueil des Gens du Voyage. Elle est l'institution qui est en
contact direct avec cette population et il en découle une responsabilité
importante, un rôle prépondérant dans le dispositif et un lien très fort avec
chaque commune.
Aussi, je vous informe que je n'ai aucune remarque particulière à
formuler sur l'extrait de ce projet que vous nous avez communiqué.
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ
D’AGGLOMÉRATION ROYAN ATLANTIQUE
Je me permets d’apporter certains éléments tirés de notre expérience
d’accueil et d’accompagnement des gens du voyage.
Les statuts de la Communauté d’Agglomération Royan Atlantique ont
parmi leurs compétences facultatives l’accueil des gens du voyage
« Création, aménagement et gestion d’aires d’accueil et de grand passage ».
Au niveau des aires d’accueil permanent, l’absence de la troisième
aire, qui doit être implantée sur la commune de Royan, perturbe fortement le
fonctionnement des deux autres aires de Saujon et de St-Georges de Didonne.
En effet, ces dernières sont en sur-occupation induisant des problématiques
telles que l’agressivité latente, un phénomène de sédentarisation, des
dégradations plus importantes et un coût de fonctionnement exponentiel.
Concernant la gestion des aires de passage, et notamment en période
estivale, le territoire de la CARA rencontre de plus en plus de contraintes.
Tel que le prévoit le Schéma Départemental, il est difficile de trouver
un deuxième terrain de 4 ha dédié aux groupes inférieurs à 200 caravanes.
De plus, bien que la loi prévoit de lutter contre les stationnements illicites, il
me semble que les services de l’État compétents aient de plus en plus de mal
à faire respecter cette loi. Notre collectivité se sent de plus en plus démunie
pour gérer les situations de conflits entre les élus des communes, les
habitants du territoire et les gens du voyage.
Concernant
l’aspect
financier,
je
peux
donner
le
coût
de
fonctionnement 2011 des aires d’accueil permanent et de passage, incluant
la masse salariale dédiée, soit :
- Aires d’accueil permanent : 208 000 € ;
- aires de passage et de grand passage : 160 000 €.
Pour l’année 2012, nous prévoyons une augmentation de 20 %.
Pour la partie investissement, la CARA a perdu les financements de
l’État de l’ordre de 700 000 € pour la troisième aire d’accueil permanent
non réalisée à ce jour sur la commune de Royan du fait du refus du permis de
construire.
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RÉPONSE DE LA PRÉFÈTE DE LA MAYENNE
J’ai l’honneur de porter à votre connaissance que ce projet n’appelle
aucune observation de ma part.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
DE LA MAYENNE
Je vous confirme par la présente n’avoir à cet égard aucune réponse à
formuler.
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RÉPONSE DU PRÉFET DU NORD
Il convient de noter en préambule que le projet de rapport public ne
tient pas compte du schéma départemental d’accueil des gens du voyage du
département du Nord dans sa version 2012 – 2018 dont le document a été
approuvé par arrêté du 24 juillet 2012 signé conjointement par le préfet du
Nord et le président du Conseil Général du Nord.
C’est pourquoi les données contenues dans le projet de rapport
public, visées de la DHUP, sont sous-estimées par rapport au bilan qui a été
réalisé dans le cadre de la révision du schéma.
Dans le cadre de la politique d’accueil et d’accompagnement des gens
du voyage, l’Etat, au plan local, intervient selon les 2 modalités suivantes :
-
le financement de l’aide à la gestion des aires d’accueil (AGAA),
-
le financement d’actions d’accompagnement social en faveur des
gens du voyage.
a) - Le financement de l’aide à la gestion des aires d’accueil
Lors de la réécriture du schéma d’accueil des gens du voyage, il a été
réaffirmé l’importance du contrôle des aires d’accueil par les services de
l’Etat sur le département du Nord.
Pour rappel, la loi du 5 juillet 2000 précise que les aires d'accueil à
destination des gens du voyage doivent être aménagées et entretenues.
Ainsi, l'aire d'accueil est soumise à des normes de superficie et
d’équipement minimum, les services de l’Etat devant s’assurer du respect de
ces normes.
La DDCS du Nord organise la visite de tous les sites afin d’en vérifier
la conformité aux normes et de
verser, en conséquence, l’aide forfaitaire à
la gestion des aires d’accueil (AGAA).
Ces visites de contrôle se déroulent sur une périodicité d’une visite
tous les deux ans.
Sont associés pour y participer : les services de la DDTM, de
l’Agence Régionale de Santé, du Département, les communes ou EPCI et les
gestionnaires.
A titre d’information, le montant global de l’AGAA accordée au titre
de la gestion des aires du Nord, s’élève à 1 557 612 € pour 2012.
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Récapitulatif des visites de conformité effectuées :
En 2010 : 2 aires : Lomme et Le Quesnoy
En 2011 : 15 aires : Wattrelos - Lille - Saint André - Pérenchies -
Wattignies - Comines - Seclin - Hellemmes / Ronchin - La Chapelle
d’Armentières, Armentières, Houplines - Bailleul - Villeneuve d’Ascq -
Petite Synthe - Grande Synthe - Hazebrouck - Dechy, Sin le Noble
Au 1
er
septembre
2012 : 12 aires : Denain - Escaudain - Trith Saint
Leger - Louvroil - Jeumont - Feignies - Aulnoye Aymeries - Fourmies -
Caudry - Le Cateau - Téteghem
Une grille d’analyse permet de recenser toutes les informations
pertinentes. La validation des normes techniques, sanitaires et de sécurité sur
l’aire d’accueil concourt à la rédaction d’un rapport de visite.
Cette grille permet aussi d’appréhender la qualité de l’accueil et
l’accompagnement social réservé aux familles qui séjournent. Des rencontres
et des interviews avec les familles sont réalisées afin d’être au plus près de
leur réalité.
Ces visites
donnent lieu à un procès-verbal de conformité et d’un
rapport contradictoire, tous deux adressés aux institutions présentes ainsi
qu’à la commune ou l’EPCI concernée.
En cas de non-conformité, des rencontres avec les communes ou EPCI
ainsi que les
gestionnaires ont lieu pour mettre en exergue les problèmes
rencontrés et entendre les propositions de solutions. Des contre-visites se
déroulent sur les sites toujours dans les mêmes conditions et avec les mêmes
objectifs.
Ces éléments viennent nuancer l’intitulé d’un point du projet de
rapport de la Cour des comptes indiquant « Une faible attention à
l’aménagement et à la gestion des aires ».
b) - Le financement d’actions d’accompagnement social des gens du
voyage
En complément de l’action menée par le Département et des actions
de droit commun, pour l’exercice 2012, les services de l’Etat via la DDCS du
Nord financent trois associations, pour
un total de 118 584 €.
La répartition se fait de la façon suivante :
-
ASNIT : 28 500 €
-
Accueil Promotion Sambre : 43 740 €
-
AREAS (Association Régionale d’Etudes et d’Action Sociale
auprès des Gens du Voyage : 46 344 €
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Ces crédits sont dédiés au financement de postes de travailleurs
sociaux qualifiés.
En outre les services de la DDCS apportent un soutien en qualité de
conseil expert pour l’élaboration des projets d’accompagnement sur les
aires.
Ceci démontre l’intérêt de l’Etat à l’accompagnement social.
***
Dans le Nord et au-delà de leur participation aux réunions de la
commission départementale consultative des gens du voyage dont le rôle et
l’action ont été réactivés lors de la procédure de révision du schéma, les
services de l’Etat ont le souci de travailler dans un cadre interministériel et
en partenariat notamment avec les services du Conseil Général au regard de
ses compétences dans le champ social et de l’insertion.
C’est
ainsi
que,
s’agissant
en
particulier
des
actions
d’accompagnement social, le nouveau schéma préconise l’harmonisation des
pratiques des différents acteurs en vue de l’organisation d’un travail
partenarial maillant l’ensemble des territoires. L’élaboration d’un projet
éducatif et social au sein de chaque aire est à ce titre vivement encouragée.
La commission consultative émettra des avis sur les chartes de partenariat
local qui pourraient être présentées pour améliorer le fonctionnement des
aires.
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
DU NORD
Avant tout, je tenais à vous signaler que ma réponse sera partielle,
n'ayant pas eu accès au rapport dans sa globalité et à la réflexion qui le
sous-tend. Ma réponse visera donc à apporter des précisons et corrections.
Le rapport veut dresser un bilan de la politique d'accueil des gens du
voyage depuis l'entrée en vigueur de la loi du 5 juillet 2000 jusqu'en 2011.
La période analysée dans le projet de rapport correspond dans le
département du Nord à la mise en oeuvre du Schéma d'Accueil des Gens du
Voyage, approuvé par le Préfet et le Président du Conseil Général le 20 mars
2002 et publié le 20 novembre 2002.
Arrivé à terme, il a fait l'objet d'une procédure de révision initiée dans
le cadre de la commission départementale consultative des gens du voyage
mise en place le 21 décembre 2009.
Un diagnostic a été réalisé en 2010, c'est sur la base de celui-ci que le
nouveau schéma a été élaboré et finalisé en 2011.
Le schéma départemental d'accueil des gens du voyage 2012-2018 a
été arrêté le 24 juillet 2012 et publié aux recueils des actes administratifs le
16 août 2012.
Cette remarque préliminaire faite, je vous prie de bien vouloir
trouver, ci-après, les éléments de réponse qu'il me semble important
d'apporter à la lecture des extraits que vous me soumettez.
1. L'élaboration du Schéma départemental d’accueil des gens du
voyage
Le rapport indique que le processus d'élaboration du schéma
départemental dans le Nord a été initié et piloté par les services de l'État, ce
constat est exact. Il convient cependant de le nuancer même s'il est vrai que
les services du Département n'ont pas été associés à l'élaboration du schéma
départemental d'accueil des gens du voyage, approuvé le 20 mars 2002 et
publié le 20 novembre 2002.
En effet, ils ont cependant participé aux travaux liés à sa révision.
Ceux-ci ont été conduits dans une démarche partenariale. Le Département a,
par ailleurs, dans le cadre de sa politique volontariste, contribué à hauteur
de 35 000 euros au financement du cabinet d'étude en charge de la démarche
d'évaluation et de préconisations.
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323
2. La politique volontariste de soutien aux gens du voyage dans le
Département du Nord
Sur le caractère aléatoire des financements ne venant pas de l'État, le
terme « aléatoire » semble remettre en cause les Départements.
Le rapport indique, afin d'illustrer la variabilité de la part des
subventions des conseils généraux, l'exemple du Département du Nord.
D'après le rapport, celui-ci a financé 5,5 % du coût total de la réalisation de
8 aires d'accueil et 4 aires de grands passages ainsi que la réhabilitation
d'une aire. Le pourcentage avancé est difficilement vérifiable, ne sachant pas
précisément quelles aires ont été prises en compte dans ce calcul.
Comme le projet de rapport le souligne, le soutien à l'accueil des gens
du voyage est bien un engagement volontaire de la part des conseils
généraux, et ne relève pas d'une compétence obligatoire.
Le Département du Nord soutient depuis de nombreuses années
l'accueil des gens du Voyage.
Par délibération du 30 juin 2003, le Département a actualisé ses
critères et modalités de financement pour l'aménagement et la construction
des aires d'accueil des gens du voyage afin de tenir compte de l'évolution du
cadre légal (loi du 5 juillet 2000 et décret du 25 juin 2001 relatif au
financement des aires d'accueil).
Adossée à celle de l'État, la participation du Département a permis de
susciter une mobilisation plus importante pour le développement des aires
d'accueil.
Ainsi, le Département a subventionné les opérations d'aménagement
d'aires d'accueil pour les gens du voyage à hauteur de 20 % des dépenses
engagées hors taxe pour les travaux d'aménagement proprement dits et à
condition que les projets bénéficient de crédits d'État, dans la limite de
plafonds de subvention (3 049 € par place de caravane pour les nouvelles
aires d'accueil et 1 829 € par place de caravane pour les aires d'accueil à
réhabiliter).
Le Département ne finance pas en revanche les aires de grand
passage car ces dernières répondent à des besoins de stationnement
ponctuels,
incompatibles
avec
les
objectifs
d'insertion
sociale
et
d'accompagnement du Département.
Le Département a maintenu jusqu'en 2008 ses financements à hauteur
de 20 % dans la limite de crédits disponibles en dépit de la réduction des
engagements de l'État qui a arrêté totalement ses financements en 2009.
A partir de 2009, le Département a cessé tout financement pour les
nouveaux projets d'aires d'accueil après avoir financé les derniers dossiers
ayant reçu un avis de complétude de l'État avant le 31 décembre 2008.
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COUR DES COMPTES
De 2001 à 2008, le Département a ainsi participé à l'aménagement
d'aires d'accueil à hauteur de 2 444 078,04 euros.
Par ailleurs, en matière de dépenses de fonctionnement des aires, les
services départementaux (services sociaux départementaux, services PMI)
sont mobilisés. De plus, le Département subventionne plusieurs associations
spécialisées dans l'accompagnement des populations nomades intervenant
dans le champ social et de l'insertion, soit un financement global entre 2002
et 2011 de 4 110 440 euros.
Les extraits de rapport que vous m'avez soumis n'appellent pas
d'autres remarques de ma part.
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325
RÉPONSE DE LA PRÉSIDENTE DE LILLE MÉTROPOLE –
COMMUNAUTÉ URBAINE
La politique de Lille métropole, communauté urbaine qui a pris la
compétence correspondante et a constitué un syndicat en charge de la
gestion des aires d'accueil, est plusieurs fois mentionnée à titre d'exemple
pertinent, et je m'en réjouis. Je souhaite cependant vous faire part de
quelques observations par rapport à votre analyse.
L'accueil et l'accompagnement des gens du voyage constituent une des
politiques prioritaires poursuivies par notre établissement. Des décisions
récentes actées en Conseil de Communauté des mois d'octobre et de
décembre 2011 (respectivement : avis sur le schéma départemental au titre
de la consultation et arrêt du projet de Programme local de l'habitat)
confortent l'engagement de Lille métropole en faveur des populations de gens
du voyage à travers l'exercice d'une compétence intercommunale. Sur
22 communes toujours assujetties à l'obligation de créer des places d'accueil,
8 sont engagées dans des projets d'équipement intercommunal.
Lille métropole est actuellement à 60 % de réalisation des obligations
du schéma révisé 2012-2017 pour les seules aires d'accueil, soit un peu plus
que la moyenne nationale et départementale. Ce taux est de 71 % pour les
terrains de passage.
Vous rappelez dans votre rapport les efforts financiers consentis par
les collectivités, efforts qui sont devenus plus importants en l'absence des
concours de l'Etat et du Conseil général. Vous évaluez l'effort global national
à 630 M€ et la part de 1'Etat au tiers sur la période 2000/2010.
S'agissant de Lille métropole, l'aménagement des aires d'accueil
représente 20,3 M€ en investissement et 8,8 M€ en fonctionnement entre
2004 et 2010. Sur cette même période, les subventions d'investissement du
Département du Nord représentent 5,5 % des dépenses engagées, celles de
l'Etat 20,6 %. La non-reconduction des participations accordées par 1'Etat et
le Département pénalise depuis 2009 une politique nécessitant pourtant un
effort national et qui n'emporte pas facilement l'adhésion.
Nombre de maires de la métropole constatent la récurrence, voire
l'aggravation, de situations de stationnements illicites dans leur commune en
dépit des 400 places en terrains de passages et autant en aires d'accueil
mises en services par Lille Métropole. Parmi les raisons connues, certaines
familles choisissent délibérément de stationner de façon illicite à proximité
des établissements de santé (hôpitaux) pour accompagner un membre de la
famille malade.
Les communes de moins de 5 000 habitants ne sont pas épargnées par
des stationnements spontanés. Aussi, 8 d'entre elles ont volontairement
adhéré au Syndicat mixte des gens du voyage.
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COUR DES COMPTES
Les moyens pour lutter contre ce phénomène restent très limités
malgré la mise en oeuvre par la loi 2000 de « moyens renforcés ». Le rapport
« Quentin » déposé le 9 mars 2011 à l'Assemblée nationale souligne les
difficultés d'application de l'article 9 pour procéder aux évacuations
réclamées par les maires. Par ailleurs, Lille métropole n'a pas connaissance
de communes qui se soient substituées à des propriétaires privés pour
demander le recours aux expulsions.
A propos de la gestion déléguée des aires, dans le cas de Lille
métropole que vous présentez, la répartition des compétences entre le
SMGDV et Lille Métropole est précisée dans une convention, laquelle a été
actualisée en juillet 2011. 35 communes sont actuellement membres du
syndicat mixte. En novembre 2011, Lille Métropole a adressé un courrier aux
maires des 15 communes de plus de 5 000 habitants qui n'ont pas encore
adhéré. Ainsi, la mise en concurrence et la signature de marchés publics,
procédure dont la Cour confirme la pertinence, régit les rapports entre le
syndicat et les sociétés prestataires (et non les rapports entre Lille métropole
et le SMGDV).
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327
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU SYNDICAT MIXTE
DES GENS DU VOYAGE
J’ai l’honneur de vous informer que ce document n’appelant pas
d’observation particulière de ma part, je ne souhaite pas y apporter de
réponse.
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328
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉFET DU PAS-DE-CALAIS
Je tiens à apporter un correctif au document que vous avez bien voulu
me communiquer. Dans le Pas-de-Calais, le nombre de places en aires
d’accueil prévues dans le schéma départemental d’accueil des gens du
voyage 2012-2018 est 1 009. 713 places ont été réalisées, soit un taux de
réalisation de 59 %.
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329
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
DU PAS-DE-CALAIS
Je souhaite vous faire part de quelques précisions et vous apporter,
concernant le département du Pas-de-Calais, les éléments d’éclairage
suivants :
Pour rappel, le premier Schéma Départemental d’Accueil des Gens du
Voyage, conformément à la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à
l’accueil et à l’habitat des gens du voyage a été approuvé dans
le Pas-de-Calais le 15 avril 2002.
Ce premier schéma avait notamment pour objectif la création de
1 113 places en aires d’accueil permanentes. Le taux de réalisation n’était
pas de 47 % en décembre 2010 mais plutôt de 57 % avec à cette date
24 aires
ouvertes
et
633 places
disponibles
sur
le
département
(Source : DDTM du Pas-de- Calais).
Aussi, par extension, le taux de réalisation moyen de 42 % pour le
Nord-Pas-de-Calais mentionné devrait également être reconsidéré.
Il est à noter que le premier schéma départemental a fait l’objet dès
novembre 2006 d’une requête présentée auprès du Tribunal Administratif de
Lille qui a abouti à son abrogation en décembre 2008. Malgré cette péripétie
juridique, cinq nouvelles aires ont été créées dont une de 15 places en 2011
confortant un peu plus le taux de réalisation dans le Pas-de-Calais.
Depuis cette abrogation, un long travail de concertation a été réalisé
avec tous les acteurs (Etat, Conseil Général, EPCI, communes, associations,
gens du voyage...) pour aboutir à l’approbation le 20 avril dernier d’un
nouveau schéma pour la période 2012-2018 avec pour principaux objectifs :
-
de disposer, in fine, sur le département
de 1 009 places d’aire
d’accueil permanentes (713 d’entre elles étant à ce jour déjà
réalisées ou en cours de réalisation),
-
d’apporter
des
solutions
« habitat »
au
phénomène
de
sédentarisation qui tend à se développer dans notre département
notamment sur certaines aires existantes,
-
d’améliorer l’accompagnement social des familles.
Voilà, les éléments d’information que je souhaitais apporter à votre
connaissance.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉFET DE L’OISE
Conformément aux articles L. 143.10 et R. 136.1 du code des
juridictions financières qui permet de publier ma réponse à ce rapport, j'ai
l'honneur de vous préciser les éléments suivants :
1) Chapitre III paragraphe 3
Il est fait mention de défaillances techniques liées à l'inadaptation de
l'aménagement des aires et notamment l'aire de Jaux. Je cite : « En raison de
difficultés diverses, des ouvertures d'aires ont été ainsi repoussées […]
certains emplacements condamnés (Jaux dans l'Oise) et certaines aires
fermées temporairement ».
Je me dois de préciser que l'aire de Jaux a été mise en service le
15 juillet 2008 à l'entière satisfaction de tous les intervenants (État,
collectivités, associations).
Suite à cette ouverture, un gestionnaire a été nommé par la
collectivité. A partir de 2010, des problèmes d'entretien et de gestion sont
apparus et ont conduit la Communauté d'Agglomération de la Région de
Compiègne à dénoncer le contrat la liant à ce gestionnaire (société GDV
basée à Marseille) en juillet 2012 pour en désigner un nouveau. A aucun
moment, cette aire n'a été condamnée mais a fait l'objet d'une fermeture d'un
mois par an pour raisons de maintenance.
2) Chapitre II paragraphe D2
Pour ce qui concerne les pistes de financement à prendre en
considération, à plusieurs reprises j'ai voulu impulser fortement la création
de ces aires par la mise en place de la procédure de substitution qui est
prévue dans l'article 3 de la loi du 5 juillet 2000. Mais le préfinancement de
l’État n'a pas pu aboutir ; ce dernier aurait permis d'obtenir une dette échue
et, par voie de conséquence, un recouvrement d'office auprès de la
collectivité.
Tels sont les éléments complémentaires qu'il m’apparaît utile de
porter à votre connaissance.
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
DE L’OISE
Vous mentionnez
le département de l'Oise à deux reprises :
-
« dans le cadre de la révision des schémas, certains Préfets ont
fait part à la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages
de difficultés liées à l'absence de financement pour les aires
inscrites au schéma initial qui n'ont pas été réalisées. Tel est
notamment le cas de [...] l'Oise » ;
-
« en raison de difficultés techniques diverses, des ouvertures
d'aires ont ainsi été repoussées [...] certains emplacements
condamnés (Jaux dans l'Oise) ».
Sur le premier point, il y a en effet un arrêt des subventions de l'État
pour tous les projets d'aire qui ont été déposés après le 31 décembre 2008
conformément à la loi de finances 2008.
Sur le second point concernant l'aire de Jaux, il faut noter qu'il y a eu
des difficultés techniques liées en partie au fait qu'il s'agit d'une aire
d'accueil ancienne dans l'Oise. Cette aire avait également été dégradée
(bâtiment central incendié, sanitaires endommagés, ...) et une réhabilitation
a été nécessaire en 2007. Aujourd'hui, l'aire est réalisée conformément au
schéma départemental d'accueil des gens du voyage.
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COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
DES BOUCHES-DU-RHÔNE
Je vous confirme que ce rapport n’appelle aucune observation de ma
part.
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RÉPONSE DU MAIRE DE MARSEILLE
Il est noté, dans le rapport : « L'aire de Saint-Menet à Marseille est
excentrée et située à proximité de plusieurs sources de nuisance (autoroute
sans protection phonique, voie de chemin de fer et ligne électrique à haute
tension) ».
Je me permets, à cet égard, de vous rappeler que l'aire d'accueil de
Saint-Menet a été créée, en 1976, par M. Gaston Deferre, alors Maire de
Marseille, sur un terrain traditionnellement utilisé par les gens du voyage
lors de leur passage sur la commune de Marseille. Le choix du terrain, qui
s'était tout naturellement imposé à la Collectivité, n'avait suscité ni
polémiques, ni même débats, entre les parties prenantes au dossier.
Lors des travaux de rénovation du site qui ont été réalisés en 2006, la
Municipalité a veillé à respecter les exigences relatives aux normes de
sécurité et à l'accueil des gens de voyage.
J'ajouterai que l'implantation d'équipements structurants sur le site et,
notamment, d'un centre social totalement dédié aux gens du voyage, justifie
pleinement le maintien de 1'aire d'accueil à Saint-Menet.
Enfin, nous sommes soucieux d'assurer dans les meilleures conditions,
la scolarisation des enfants des gens du voyage. Ils sont accueillis dans les
écoles
environnantes
et
bénéficient
d'un
accompagnement
scolaire
spécifique, aux termes d'un accord passé avec le centre social.
D'une manière générale, la population des gens du voyage apprécie la
situation de l'aire et les services qui lui sont proposés.
Il est, aujourd'hui, de mauvais procès que de vouloir dénigrer un
choix de localisation opéré en 1976, et ce, alors même que le maintien de
l'aire d'accueil s'opère en parfaite intelligence entres les parties concernées.
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RÉPONSE DU MAIRE DES SAINTES-MARIES-DE-LA-MER
La politique publique d’accueil des Gens du voyage nous paraît
devoir être distinguée, dans son application, selon qu’il s’agit de grands
rassemblements annuels et nécessairement ponctuels, tels que le pèlerinage
annuel de mai que connaît la commune des Saintes Maries de la Mer, ou de
l’accueil quotidien de population de Gens du Voyage dont le nombre
n’excède pas, très souvent, la quinzaine d’habitations mobiles.
Dans le premier cas, il apparaît manifestement légitime que l’Etat
participe conséquemment et y compris sur le plan financier, à l’organisation
et au déroulement des grands rassemblements annuels que notre commune ne
peut continuer à assumer seule.
Pour mémoire, le pèlerinage de l’année 2006 a vu des dégradations
sur les bâtiments publics, les mobiliers urbains et le camping ayant accueilli
une grande partie des Gens du Voyage, s’élever à 120 817 euros.
De surcroît, une aire particulière de grand rassemblement devient
indispensable pour accueillir les Gens du Voyage dans des conditions
décentes. Les infrastructures communales actuelles ne peuvent plus répondre
à une demande croissante de points d’installations dotés de sanitaires,
électrifiés et répondant aux normes en matière d’assainissement et de
fourniture d’eau potable.
Dans le second cas pour l’accueil ponctuel de faible capacité
d’accueil, une action doit être menée permettant de désigner des
responsables parmi les Gens du Voyage accueillis afin que les coûts des
dommages trop fréquemment constatés sur les équipements mis à disposition
puissent être répercutés et qu’une responsabilisation des usagers soit
réellement effectuée.
Enfin, les mesures règlementaires d’appel aux forces de l’ordre pour
l’évacuation des terrains illégalement occupés, lorsque les aires d’accueil
sont existantes, doivent être assouplies pour une action rapide, toute mesure
supérieure à 48 heures ne permettant aucune action utile pour les
collectivités.
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RÉPONSE DU MAIRE D’AIX-EN-PROVENCE
Après avoir pris connaissance du projet de rapport public thématique
cité supra avec beaucoup d'attention, j'ai souhaité répondre à votre courrier
concernant l'aire d'accueil des gens du Voyage située sur le site du
REALTOR.
Comme le souligne la plupart des études et des rapports d'information
dont la thématique est axée sur l'accueil et l'accompagnement des gens du
voyage, la création et l'aménagement de ces aires représentent un
investissement particulièrement coûteux pour lesquels de surcroît des
contraintes objectives pèsent sur les élus locaux.
En effet, les élus locaux sont confrontés à deux problématiques pour le
moins antinomiques :
D'une part, la nécessité de veiller à ce que la localisation des aires
d'accueil en périphérie la plupart du temps ne se traduise pas par son
isolement du reste du territoire communal ou intercommunal, et d'autre part,
la disponibilité foncière sur ce même territoire, soit les contraintes naturelles
de ce dernier qui limitent parfois l'implantation d'aires (telles que le relief, la
nature du terrain, la nécessité de protéger les paysages...), soit les
contraintes des règles d'urbanisme en vigueur sur le territoire (contraintes
du Plan local d'Urbanisme ou du Plan d'occupation des sols).
En outre, je me permets de compléter votre information car le critère
« d'éloignement » dont vous faites état ne me paraît pas, en effet, être
rédhibitoire.
L'EPCI a mis en place des mesures compensatoires afin de ne pas
pénaliser les usagers de cette aire d'accueil :
1) Il existe un transport public spécialement affecté à cette aire
d'accueil (bus qui arrive devant l'aire d'accueil, gratuit pour les
usagers de l'aire, ce qui est d'autant plus pertinent que la CPA est
aussi compétente en matière de transports publics) ;
2) Il existe aussi (ce dont votre projet de rapport ne fait pas état) une
école maternelle de 100 m² environ (l'école TICKNO NIGLO), à
l'intérieur de l'aire d'accueil, cet espace est clôturé et dispose d'une
cours de récréation.
Les élèves en âge de fréquenter la section maternelle sont inscrits à
l'école de l'aire d'accueil, et les élèves en âge d'être scolarisés au CP
et dans les classes supérieures sont inscrits dans un établissement
scolaire choisi par la famille, ou à défaut dans l'école la plus proche.
Le gestionnaire ALOTRA a d'ailleurs pour mission d'accompagner
et/ou assister les familles dans le cadre de la mise en oeuvre des démarches
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COUR DES COMPTES
administratives nécessaires à l'inscription des enfants dans les établissements
scolaires.
Je suis d'ailleurs, en tant qu'élu local, allée plus loin encore dans la
recherche de l'équilibre et du bien-être des enfants vivant au sein de l'aire
d'accueil.
En effet, une convention a été passée en 2009, entre la Ville, le
délégataire ALOTRA et la Directrice de l'école maternelle TICKNO NIGLO,
pour la mise à disposition de la salle de classe maternelle en vue du
fonctionnement des activités périscolaires mises en oeuvre par ALOTRA, le
mercredi et pendant les vacances scolaires, et ce à titre gratuit.
Nous avions pris conscience qu'aller à l'école ou bénéficier d'activités
périscolaires n'allait pas de soi pour les enfants du Voyage. Les
déplacements des parents entraînent des changements d'écoles fréquents et
donc des modalités d'inscription sans cesse renouvelées. Les enfants arrivent
pendant l'année scolaire et repartent le plus souvent avant la fin de cette
même année scolaire.
Ils ont des parcours scolaires différents les uns des autres avec des
ruptures de scolarité, des périodes sans fréquentation scolaire qui génèrent
un cursus fragmenté et rarement cohérent pour les apprentissages, l'école
leur paraît souvent comme un espace fermé en opposition avec l'espace
ouvert de leur lieu de vie.
Aussi, je peux aujourd'hui vous confirmer que de par ma volonté et
celle de 1'instance communautaire, l'animation globale et les actions
socio-éducatives se sont déployées de manière forte sur le REALTOR durant
ces dernières années, avec un travail en réseau avec les partenaires locaux et
dispositifs de droit commun, pour faire de cette aire d'accueil un lieu de vie
le plus convivial possible, répondant aux besoins des usagers, et je crois
pouvoir dire que les nombreuses conventions et divers agréments dont
bénéficie ce site aujourd'hui (CAF 13, CG 13, Ministère de la Jeunesse et des
Sports, etc.), témoignent d'une part, de la qualité des infrastructures et
d’autre part, de cette reconnaissance et du professionnalisme du délégataire
ALOTRA.
Riche de cette expérience, issue de cet équipement de la première
génération, qui ne pourra que profiter à l'ensemble des aires d'accueil de la
CPA à l'échelle intercommunale, le projet social 2011/2017 proposé par
ALOTRA s'appuie sur ce travail de terrain et a été validé par la CAF 13 pour
la période 2011/2014, en outre, la fréquentation de l'aire d'accueil a atteint
des taux record en 2010 (75 % d'occupation).
À ce jour, ce terrain d'environ 1 hectare, que vous semblez décrier au
sein de votre projet de rapport, comprend 40 places d'environ 70 m² chacune,
dispose de 10 bornes de raccordement aux fluides comportant chacune
4 branchements à l'eau potable et 4 prises d'électricité, 10 étendoirs à linge,
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337
7 conteneurs à poubelle, 1 espace pour les activités sportives : jeux de
boules, ballon, ateliers alimentation, santé, etc., 1 salle d'animation,
1 bureau pour les visites de la Protection maternelle et infantile, un ensemble
de blocs sanitaires conformes aux normes retenues par la loi et suffisant pour
la capacité d'accueil de l'aire...
Alors, il est exact que certaines choses doivent évoluer, et je n'ai pas
attendu pour anticiper les évolutions nécessaires, que je remets ici, dans le
contexte objectif des problématiques antinomiques évoquées supra.
Tout d'abord, la gare TGV de l'Arbois n'est pas exactement à côté de
l'aire d'accueil et ne constitue pas comme vous l'évoquez une nuisance sur le
plan de la vie quotidienne.
Par ailleurs, la ligne à haute tension dont vous faites état est assez
éloignée des « blocs de vie » de l'aire d'accueil (environ 160 mètres), et
comme l'ont montré différentes études du gestionnaire du réseau lui-même
(RTE), environ 350 000 Français vivent aujourd'hui à proximité de lignes qui
émettent des champs électriques et magnétiques d'extrême basse fréquence,
ce qui ne semble pas être un problème pour l'État.
J'en veux pour preuve que la future aire d'accueil des gens du voyage,
pour la Ville d'Aix-en-Provence, qui comprendra 80 places comme arrêté par
le dernier schéma départemental des Bouches-du-Rhône, révisé au 10 janvier
2012, se situera non loin de là, sur un terrain à proximité du centre
d'enfouissement, cette nouvelle implantation ayant été validée par les
services de l'État.
À cet égard, et pour votre information, la nouvelle aire d'accueil sera
opérationnelle pour le second semestre 2013, et les nuisances sonores
relatives à la proximité de la SPA, n'existeront plus, puisque cette dernière va
être déplacée sur des emprises bien plus éloignées et ce dans le même temps.
Enfin, concernant les systèmes de tarification que l'on retrouve
couramment dans les aires d'accueil ces derniers varient d'un territoire à
l'autre le plus souvent pour des raisons inhérentes au mode de gestion de ces
équipements : gestion en régie ou gestion déléguée.
Comme je l'ai évoqué précédemment, le contrat liant l'EPCI à
l'association ALOTRA est une délégation de service public de type affermage.
Le délégataire est donc rémunéré sur les résultats financiers de l’exploitation
et perçoit les subventions afférentes à ce type de service, ce contrat comme
toute délégation de service public doit permettre au délégataire de trouver un
équilibre financier comme vous le savez, ce qui semble peu compatible avec
une harmonisation « arbitraire » des tarifications et des règlements
intérieurs sur le territoire national.
Par ailleurs, notre délégataire ALOTRA a dû faire face, depuis
l'année 2006, à une problématique toute autre, qui ne relève pas de la
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législation relative aux gens du voyage, mais qui pèsent lourd sur son budget
d'exploitation.
En effet, depuis 2006 des familles de ressortissants des pays de l'Est
(familles « ROMS »), se sont installées illégalement sur des emprises à
proximité de l'aire d'accueil de la Ville d'Aix-en-Provence, en piratant de
manière récurrente le tableau électrique de l'aire d'accueil et l'eau potable à
disposition des usagers et ce à l'insu de l'équipe de gestion.
Cette situation n'est pas sans conséquence sur l'équilibre économique
du contrat liant ALOTRA à la CPA, et n'est pas sans conséquence sur la vie
des usagers de l'aire d'accueil et le travail des équipes dédiées à son
fonctionnement.
Enfin et pour conclure, je tenais à vous faire part du coût en matière
d'investissement que doit supporter la CPA pour établir 40 places
supplémentaires dans la future aire d'accueil et dans le contexte
réglementaire actuel :
Le coût estimatif par place sera de 100 000 euros environ, ce qui
représente, hors aménagements de voirie et extérieurs, un investissement d'un
peu plus de 4 000 000
d'euros, à réaliser dans un contexte très tendu au
niveau des finances locales.
En tant que Maire d'Aix-en-Provence, je demeure préoccupée par
deux
nouvelles
problématiques
:
les
« grands
passages
»
dont
la
réglementation ne relève pas des aires permanentes d'accueil des gens du
voyage, et les évolutions contradictoires mais avérées, entre une tendance
assez courante à la semi-sédentarisation sur le territoire communal ou
intercommunal et la persistance d'une tradition d'itinérance.
J'espère que mes arguments pourront vous convaincre du fait que les
élus locaux ne cherchent pas à dénier aux gens du voyage leurs libertés et
droits reconnus sur le territoire de la République, mais bien à les harmoniser
avec ceux des citoyens résidents de nos communes, dont la tolérance
s'amenuisent face aux grands nombres de stationnement illégaux que nous
constatons chaque année.
Je reste attentive aux suites qui seront données à la présente par vos
soins.
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RÉPONSE DU MAIRE D’ARLES
Vous évoquez dans votre rapport les difficultés rencontrées par la
ville d'Arles dont 85 % du territoire est située en zone inondable, pour
trouver un terrain susceptible de recevoir une aire d'accueil.
Malgré cette difficulté que vous relevez à juste titre, la volonté
politique de la ville d'Arles et de la Communauté d'Agglomération Arles
Crau Camargue Montagnette a permis de résoudre cette difficulté.
L'aire d'accueil a été ouverte au mois de juillet 2012 et permet
d'accueillir dans les meilleures conditions les gens du voyage. La Ville
d'Arles est une des rares communes des Bouches-du-Rhône à avoir engagé
une telle réalisation.
La ville d'Arles et la Communauté d'Agglomération Arles Crau
Camargue
Montagnette
se
sont
fermement
opposées
au
Schéma
départemental d'accueil des gens du voyage qui voulait lui imposer
l'implantation d'une aire de grand passage. Cette décision était notamment
motivée par le fait que le territoire arlésiens et de l'intercommunalité ne
font pas l'objet de grands passages y compris lors du pèlerinage annuel des
Saintes Maries de la Mer.
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RÉPONSE DU PRÉFET DE LA HAUTE-SAVOIE
Je vous informe que je n’ai pas d’observation à formuler sur ce projet
de rapport.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
DE LA HAUTE-SAVOIE
Je vous informe que cet extrait du projet de rapport public n’appelle
aucune remarque du département de la Haute-Savoie.
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RÉPONSE DU PRÉFET DE LA SAVOIE
J’ai l’honneur de vous indiquer que ces éléments n’appellent pas
d’observations ou de réponse de ma part.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
DE LA SAVOIE
Ce projet a retenu toute mon attention et j’ai l’honneur de vous
préciser qu’il n’appelle de ma part aucune réponse particulière.
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RÉPONSE DU PRÉFET DU RHÔNE
Je n’ai aucune observation à formuler sur ce projet.
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL DU RHÔNE
Conformément à la mise en oeuvre de la loi du 5 juillet 2000 relative à
l'accueil et à l'habitat des gens du voyage modifiée, le Département participe,
aux côtés des services de l'État, à l'élaboration et au pilotage des schémas
départementaux d'accueil des gens du voyage du Rhône : de 2003 à 2009
pour le premier, puis de 2011 à 2017 pour le second.
Lors du 1
er
schéma, plusieurs orientations ont été mises en évidence,
dont :
- les aires d'accueil, de séjour ou de passage, avec la prévision de la
réalisation de 703 places. Aujourd'hui, 510 places ont été réalisées, soit
72,5 % de l'objectif initial, avec une contribution financière du Département
de 2 019 079 € ;
- les aires de grand passage, avec la mise en oeuvre de quatre aires.
Deux sont en fonctionnement, une devrait ouvrir au 3
ème
trimestre 2012 et la
dernière en mai 2013. La participation du Département a été de 413 593 €.
Concernant la gestion des aires, le Département a souhaité, en 2005,
la création d'un syndicat mixte de gestion des aires d'accueil. Sa
participation aurait été de 42 % du coût total du fonctionnement du syndicat,
autant que celle de la Communauté Urbaine de Lyon.
Objet d'un large consensus, ce syndicat aurait permis d'optimiser
l'exploitation, le fonctionnement, la maintenance et l'entretien, ainsi que la
médiation et la coordination de l'action sociale des aires d'accueil et de
grand passage. La Communauté urbaine de Lyon n'ayant jamais délibéré, ce
syndicat n'a jamais existé.
Parallèlement à la réalisation d'aires d'accueil, il a été constaté que
les gens du voyage aspiraient de plus en plus à la sédentarisation. Le Conseil
général du Rhône a souhaité contribuer à cette nouvelle orientation aux
côtés de l'État, des autres collectivités territoriales et des EPCI. Il a ainsi
approuvé le principe de sa participation financière à la production d'habitat
adapté à hauteur de 4 573 € par logement lors de sa séance publique du
30 septembre 2011.
Enfin, le département du Rhône participe à l'accompagnement
spécifique des gens du voyage dans le cadre de deux dispositifs
règlementaires :
- l'un concerne l’ASLL (Accompagnement Social lié au Logement),
avec le soutien financier apporté à deux structures en 2012, pour un montant
de 42 000 € ;
- l'autre concerne le RSA, avec un effort financier de 171 496 € en
2012 pour :
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> le
financement
de
290 places
(moyenne
mensuelle)
d'accompagnement des gens du voyage bénéficiaires du RSA,
> le financement de 15 places (moyenne mensuelle) dans le cadre du
PLIE, avec une action qui vise à la légalisation des activités professionnelles
traditionnelles,
> le financement de 16 places (moyenne mensuelle) pour une action
intitulée « accompagnement des gens du voyage sur la création de micro
entreprises et le suivi post création ».
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RÉPONSE DU PRÉFET DE L’ISÈRE
A la lecture du projet de rapport thématique, il ne m’apparaît pas
nécessaire d’apporter de réponse ou de complément particulier.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
DE L’ISÈRE
J'ai pris connaissance de ce document avec intérêt et je tiens à vous
indiquer qu’il n’appelle pas d’observation particulière de ma part.
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DESTINATAIRES N’AYANT PAS REPONDU
-
le ministre de l’économie et des finances,
-
le président de l’assemblée des départements de France,
-
le pasteur du centre évangélique national Vie et Lumière,
-
le président du conseil général des Côtes d’Armor,
-
le préfet d’Indre-et-Loire, le préfet de la Haute-Vienne,
-
le maire de la commune de Villeneuve-Saint-Georges,
-
le préfet de la Seine-Saint-Denis,
-
le maire de la commune d’Aulnay-sous-Bois,
-
le président du conseil général de l’Hérault,
-
le préfet de la Mayenne
-
le préfet des Bouches-du-Rhône
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REPONSES HORS DELAI
Les réponses du ministre chargé du budget et du président du conseil
général des Hautes-Pyrénées sont
parvenues à la Cour après qu’elle a tenu
son délibéré. La Cour n’a donc pu en tenir compte.
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