Monsieur le Président,
Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d'observations définitives de la
chambre régionale des comptes concernant la gestion du département de la Savoie au cours des
exercices 1994 à 1999. Celui-ci a également été communiqué, pour ce qui les concernent, à vos
prédécesseurs.
A l'issue du délai d'un mois fixé par l'article L. 241-11 du code des juridictions financières, je vous
notifie à nouveau ce rapport, accompagné de votre réponse écrite et de la réponse écrite qu'a fait
parvenir à la chambre, dans ce délai, l'un de vos prédécesseurs.
En application du même article, vous avez l'obligation de communiquer le rapport d'observations
de la chambre, auquel doivent
être jointes vos réponses écrites, à votre assemblée délibérante,
dès sa plus proche réunion. Il doit faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de celle-ci, être
joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat.
Ce rapport devenant communicable dès cette réunion à toute personne qui en ferait la demande,
conformément à l'article R. 241-18 du code des juridictions financières, je vous serais obligé de
bien vouloir m'indiquer à quelle date ladite réunion aura eu lieu.
En application de l'article R. 241-23 du code des juridictions financières, une copie du rapport
d'observations est, en outre, communiquée au préfet et au trésorier-payeur général de la Savoie.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération la plus distinguée.
Pour le président empêché
le président de section
Raymond MELKA
Monsieur Jean-Pierre VIAL
Sénateur,
Président du Conseil Général de la Savoie
Château des Ducs de Savoie
Hôtel du département
73 000 CHAMBERY
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES
Département de la Savoie
Exercices 1994 à 1999
1 RAPPEL DE LA PROCÉDURE ET CHAMP DU CONTRÔLE
La Chambre régionale des comptes a procédé, dans le cadre de son programme de travail pour
2001 et 2002, au contrôle des comptes pour les exercices 1994 à 1999 et à l'examen de la
gestion du Département de la Savoie pour les exercices 1994 et suivants.
Les entretiens préalables, prévus par l'article L. 241-7 du code des juridictions financières, ont eu
lieu le 12 avril 2002 avec M. Hervé GAYMARD, le 5 mai 2002 avec M. Michel BARNIER et le 26
mai 2003 avec M. Jean-Pierre VIAL.
Le contrôle a porté sur :
1- la situation financière de la collectivité,
2- les actions en faveur du tourisme,
3- l'action en faveur de l'environnement,
4- les participations de la collectivité à des sociétés d'économie mixte,
5- l'intervention économique du département,
6- la voirie routière,
7- les indemnités des élus,
8- les frais de déplacement des élus,
9- le personnel départemental mis à la disposition des groupes d'élus,
10- les délégations de signatures consenties à certains fonctionnaires de la collectivité,
11-
la gestion du personnel,
12- les logements de fonction,
13- les véhicules de fonction,
14- les achats et les marchés publics.
Seuls sont mentionnés dans ce rapport les points qui appellent des remarques.
2 LA SITUATION FINANCIÈRE DE LA COLLECTIVITÉ
Le département de la Savoie comptait, en 1999, 372 258 habitants, contre 348 261 en 1990.
Malgré un territoire classé à 90 % en zone de montagne, il fait preuve d'un indéniable dynamisme
économique : le taux de chômage de sa population demeure en permanence inférieur environ
d'un point à celui de la région Rhône-Alpes et de 2,5 points au taux national.
Alors que sa population ne représentait en 1999 que 6,6 % de celle de Rhône-Alpes, le
département de la Savoie a créé 9,9 % des nouveaux emplois régionaux.
Pour l'ensemble de la période examinée, les dépenses réelles totales par habitant du
Département, comme les recettes réelles totales, se révèlent largement supérieures à la moyenne
de la strate de référence1.
Ainsi, en 2000, les premières excèdent cette moyenne de 21,35 %, les secondes de 26,7 %.
Considérée globalement, l'enveloppe budgétaire dont dispose la collectivité se situe donc à un
niveau relatif élevé.
Cette situation plutôt confortable a, notamment, permis au Département de consentir un effort
important en matière de dépenses de personnel et de mobiliser des ressources appréciables en
matière d'investissement, comme le montrent les tableaux 1 - dépenses réelles d'investissement
par habitant et 2 - dépenses totales d'investissement, figurant en annexe 1.
2.1 LES CHARGES DE PERSONNEL
L'analyse du seul chapitre 931 fait ressortir une augmentation de 20 % de ces charges de 1996 à
1999 (Cf. tableau 11 de l'annexe 1).
Par ailleurs, des dépenses de personnel sont également imputées à d'autres chapitres, comme la
rémunération des assistantes maternelles qui, à partir de 1999, figure au chapitre 954 du budget
(aide sociale légale), pour un montant annuel de 3 018 248 euros, ou les
frais d'intervention des
travailleuses familiales (article 6421 du chapitre 954). Ces deux postes de dépenses connaissent
une augmentation constante sur toute la période.
Pour la collectivité, " l'analyse du chapitre 931 fait ressortir une augmentation de 19,26 % des
charges, de 1996 à 1999. L'effectif titulaire est passé de 608 agents en 1996 à 664 en 1999, soit
une augmentation de 9,2 %. L'évolution de l'effectif des non titulaires, liée notamment au
développement de la compensation des temps partiels au sein de la Direction de la vie sociale,
l'augmentation des régimes indemnitaires des agents de la Direction de la vie sociale suite à sa
réorganisation en 1998, les évolutions indiciaires ainsi que celles du G.V.T.(Glissement Vieillesse
et Technicité) sont les autres facteurs explicatifs de l'évolution des charges de personnel. "
2.2 LA CAPACITÉ D'AUTOFINANCEMENT
ET LE FINANCEMENT DE L'INVESTISSEMENT
Sur la période, l'autofinancement brut et la marge d'autofinancement courant se situent à des
niveaux très convenables, comme le montrent les tableaux 3 et 4 (annexe 1).
La capacité d'autofinancement (CAF) brute a connu une croissance de 15% en variation annuelle
moyenne, plus soutenue que celle de la CAF nette du remboursement de la dette. Cette
différence s'explique par les efforts consentis par la collectivité en matière de remboursement en
capital. La CAF nette est demeurée positive et a pu financer une partie croissante des
investissements.
Malgré l'importance des investissements, leur couverture par l'emprunt est demeurée à un niveau
modéré, comme le montre le tableau 4.
2.3 L'ENDETTEMENT
La situation du Département en matière d'endettement s'est améliorée au cours de la période
examinée. Lors de son précédent contrôle, la Chambre avait relevé les tensions liées à
l'importance du stock de la dette, qui s'expliquaient par les efforts consentis par la collectivité à
l'occasion des jeux olympiques d'hiver de 1992.
Ces tensions paraissent aujourd'hui complètement résorbées et l'évolution du stock de la dette du
Département se révèle favorable, comme en
témoignent les tableaux 5 et 6, relatifs
respectivement à l'évolution du stock de la dette et à celle du ratio "encours de la dette sur
recettes réelles de fonctionnement" (annexe 1).
L'encours de la dette du Département représentait ainsi en 2000 et en 1999 respectivement 2,5 et
1,94 années de CAF brute, contre 3,60 années en 1998 et 4,77 en 1996.
Cette amélioration est imputable à la fois à l'effort de désendettement du département
et à
l'augmentation de la CAF.
En outre, après avoir dû, pendant plusieurs années, honorer des dettes communales dont il s'était
porté garant (Modane, Valmeinier, La Giettaz, etc...), le Département s'est montré plus strict en
matière d'octroi de sa garantie.
De nombreux dossiers concernant des dettes communales peuvent désormais être considérés
comme réglés (protocole d'accord de Modane du 22 mars 1996 et reprise de la station de
Valmeinier avec, certes, abandon partiel de la créance).
Au 1er janvier 1999, l'encours de la dette garantie s'élevait à 509,94 Meuros contre 593,79
Meuros le 1er janvier 1996. Dans le même temps, l'annuité garantie est passée de 63 Meuros à
53 Meuros en 1999, cette évolution étant imputable à la fois à la baisse de l'encours et à celle des
taux.
Au début de la période, le Département a connu une situation plutôt tendue en matière de
trésorerie, comparativement aux collectivités de sa strate. Cette situation s'est toutefois améliorée
sur la fin de la période. Le changement de statut du Service Public des Trois Vallées, fournisseur
important de trésorerie pour le Département, pourrait cependant faire réapparaître des tensions en
ce domaine.
Le tableau 7 de l'annexe 1 retrace l'évolution du fonds de roulement, du besoin en fonds de
roulement et de la trésorerie du Département.
2.4 LES RECETTES FISCALES
À la fin de la période examinée, le Département continuait de disposer de marges de manouvre
importantes en matière de fiscalité, comme le montrent les tableaux 9 et 10 de l'annexe 1.
Le
coefficient de mobilisation du potentiel fiscal est ainsi passé de 0,85 en 1996 à 0,81 en 2000.
3 LES ACTIONS EN FAVEUR DU TOURISME
Les sports d'hiver constituent
pour la Savoie un enjeu économique de premier plan, représentant
environ 30 % de la valeur ajoutée produite dans le département, lequel concentre le quart du parc
français des remontées mécaniques et dispose de plus de 400 000 lits touristiques se répartissant
dans une cinquantaine de stations. C'est pourquoi le conseil général mobilise une part significative
de ses moyens dans ce domaine.
La loi n° 92-1341 du 23 décembre 1992, portant répartition des compétences dans le domaine du
tourisme, a défini le cadre des interventions des collectivités locales dans le domaine du tourisme.
En ce qui concerne les départements, leur action s'inscrit dans un schéma départemental du
tourisme et ceux-ci peuvent créer un comité départemental chargé de la préparation et de la mise
en ouvre de la politique touristique.
3.1 LA DÉFINITION DE LA POLITIQUE TOURISTIQUE DU DÉPARTEMENT
Depuis 1995, la politique touristique de la Savoie est synthétisée dans un schéma départemental
qui établit un diagnostic et définit des objectifs et une stratégie. Ce document recense 132 actions
précises, mobilisant 17 organismes différents.
La Chambre constate toutefois l'absence de coordination de l'action du Département de la Savoie
en matière touristique avec celle des autres départements de la région, faute de pouvoir
notamment prendre en compte les orientations de la région, puisque cette dernière collectivité n'a
pas adopté son propre schéma touristique, pourtant prévu par la loi susmentionnée n° 92-1341 du
23 décembre 1992.
En 2001, le département a procédé à une évaluation et à une actualisation de son schéma
touristique qui constitue un document particulièrement élaboré, prenant en compte le tourisme
dans ses multiples aspects, sociaux, environnementaux et d'aménagement du territoire.
Pour la Chambre, la portée de ce document serait renforcée s'il comportait une programmation
plus précise des objectifs ainsi que la mise en place d'outils de suivi des réalisations. L'importance
des enjeux économiques et financiers est telle qu'il serait utile de compléter le schéma touristique
par des tableaux de bord permettant de suivre l'avancement des actions programmées.
La Chambre prend acte des indications de la collectivité, selon lesquelles : " le schéma 2001 a été
arrêté sur la base de l'évaluation des réalisations issues des objectifs du schéma de 1995.
Chaque chapitre du schéma actualisé est systématiquement ouvert par une évaluation qualitative
et quantitative complète des réalisations 1996/2000.
Il s'agit en fait d'opérations extérieures au Conseil général et non de dépenses directes.
Le suivi technique administratif et comptable des opérations qui est assuré tout au long de l'année
(engagements, paiements, reports, reprises de reliquats, contrôles sur pièce, contrôles sur
place...), en permet une appréhension précise par les services. "
3.1.1 La mise en ouvre du schéma départemental du tourisme
Pour la mise en ouvre de son premier schéma touristique, le conseil général de la Savoie s'était
fixé quatre objectifs principaux, par délibération du 12 février 1996 :
3.1.1.1 Renforcer la position de leader national et européen de la Savoie dans le domaine des
sports d'hiver
La collectivité a apporté, à ce titre, des soutiens financiers à la modernisation et au
développement des stations moyennes, à la réhabilitation de l'immobilier de montagne et aux
hébergements touristiques privés.
La Chambre prend acte des précisions fournies par la collectivité sur les modalités d'octroi des
aides apportées et
rappelle que, depuis la loi du 27 février 2002, le régime des aides directes est
déterminé par le conseil régional qui les attribue, les départements et les communes ne disposant,
en vertu de l'article L.1511-2 du CGCT, que de la faculté de participer au financement de ces
aides dans le cadre d'une convention passée avec la région.
3.1.1.2 Mieux diffuser le tourisme sur l'ensemble du territoire en passant par une diversification
dans l'espace et dans le temps
Le département entend également mieux diffuser les retombées du tourisme en renforçant
l'identité de la Savoie afin de conquérir des parts de marchés dans divers domaines. Cette
politique s'appuie sur des actions de communication et sur l'incitation au développement de filières
dans le tourisme lacustre et fluvial, l'escalade, le canyoning, les via ferratae, les activités
nordiques, la pêche, le tourisme culturel patrimonial et artistique, les routes touristiques et le
thermalisme.
3.1.1.3 Privilégier la qualité
La satisfaction de cet objectif passe par l'amélioration de l'accueil en Savoie (actions de
signalétique, d'informations...), la poursuite de l'amélioration de l'environnement et du cadre de
vie, l'effort de qualification des hommes et la conduite d'actions en faveur des personnels
saisonniers, notamment par un soutien aux communes qui créent des logements pour les
saisonniers (l'aide est égale à 50 % du montant de la participation communale, plafonnée à 30
000 F (4 573,47 euros) par logement, à raison de 12 m² par lit, l'aide étant au maximum de 2 MF -
0,30 Meuros - par station).
En deuxième lieu, le département est passé d'un mode de gestion en régie du domaine skiable
des Trois Vallées à une exploitation par une société d'économie mixte, la S3V.
3.2 LES STRUCTURES DE GESTION DE LA POLITIQUE DEPARTEMENTALE EN FAVEUR DU
TOURISME
En Savoie, le département joue le rôle de fédérateur des diverses structures compétentes en
matière touristique.
2-2.1 Les services du département
2-2.1.1 Les services centraux du département
Le département n'a pas créé de structure unique pour mener ses interventions en faveur du
tourisme. Celles-ci sont pilotées par plusieurs de ses services et par une association, l'Agence
touristique départementale.
Pour l'essentiel, ce sont la direction de l'environnement et de l'aménagement (regroupant la
direction des routes départementales et la direction des transports départementaux), la direction
de l'environnement et la direction des politiques territoriales (regroupant les actions communales,
la démarche territoriale et la politique de la montagne) qui sont plus particulièrement mobilisées.
2-2.1.2 Les services publics des trois vallées (SPTV)
Avant d'être transformés en société d'économie mixte en 2000, les SPTV étaient une régie
départementale sans autonomie financière et juridique, exploitant le domaine skiable des Trois-
Vallées, situé sur le territoire des communes des Allues, de Saint-Bon-Courchevel et de la
Perrière.
En alimentant le budget général, par une contribution inscrite en dépenses du budget des SPTV et
en recettes du budget principal (10 MF - 1,52 Meuros - par an environ) et par le reversement du
résultat de la section d'exploitation (9 283 429,65 F - 1 415 249,73 euros - en 1999), la gestion de
cette régie ne paraît pas avoir respecté les règles applicables aux services publics à caractère
industriel ou commercial.
L'article L. 3241-4 du code général des collectivités territoriales dispose, en effet, que " les
budgets des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie, affermés ou
concédés, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses ". Selon les principes dégagés par le
Conseil d'État,2 pour les communes, mais transposables aux départements, il est
admis que de
tels services publics puissent réaliser des excédents pour les reverser au budget général sous les
réserves suivantes :
- les règles d'affectation comptable autorisent ce reversement dès lors que l'excédent n'est pas
nécessaire pour apurer le solde débiteur du compte " report à nouveau " ou pour financer des
dépenses d'investissement pour un montant équivalent aux plus-values de cession d'éléments
d'actif ;
- l'organe délibérant ne peut prendre une telle décision lorsque l'excédent est nécessaire au
financement des dépenses d'exploitation ou d'investissement devant être réalisées à court terme.
Enfin, ces excédents ne doivent pas résulter de l'application de tarifs, servant de base de
détermination des redevances demandées aux usagers en vue de couvrir les charges du service,
ne trouvant pas leur contrepartie directe dans le service rendu aux usagers (CE, 30 septembre
1996 Société stéphanoise des Eaux -Ville de Saint-Etienne), ce qui signifie qu'ils ne doivent
normalement pas être structurels.
Au cas d'espèce, cette dernière condition n'était pas vérifiée. Ainsi, les usagers des remontées
mécaniques du domaine skiable concerné ont contribué au financement d'actions en faveur du
tourisme relevant du budget général, alors que ce financement aurait dû être assuré en totalité par
des ressources propres dudit budget.
3.2.1 La participation à des établissements publics de coopération
3.2.1.1 L'entente régionale de Savoie (ERS) devenue assemblée des pays de Savoie (APS)
L'entente régionale de Savoie, qui réunit les départements de la Savoie et de la Haute-Savoie, a,
entre autres, pour objet d'assurer la promotion du tourisme et de la culture ainsi que le
développement de l'Université de Savoie. La contribution du département à l'entente régionale
s'est élevée à 6 339 200 F (966 404,81 euros) en 1997, à 6 428 840 F (980 070,34 euros) en
1998 et à 6 817 929 F (1 039 386,58 euros) en 1999, soit 47,8 % des recettes de l'Entente.
Ayant succédé à
l'ERS, l'APS est un organisme interdépartemental, au sens de la loi du 10 août
1871 modifiée et des articles L.5421-1 et suivants du Code Général des Collectivités Territoriales
et du décret N° 83-749 du 10 juin 1983.
Une part importante de la contribution départementale (58 %) est destinée au versement d'une
subvention à la Maison de Savoie. Cette association, créée en 1934, est chargée de représenter
les communes des deux départements de Savoie, d'assurer la présentation des produits
savoyards, de mettre une documentation à la disposition du public. Elle joue également un rôle
d'agence de voyages, de loueurs de salons et de bureaux et organise des séjours pour les
Savoyards qui se rendent à Paris. Elle emploie une dizaine de salariés et possède une antenne à
Paris, avenue de l'Opéra.
L'entente régionale de Savoie a une vocation touristique sans, pour autant que la contribution qui
lui est versée, à ce titre, ne soit identifiée comme telle.
La Chambre note également que la Maison de Savoie fait l'objet d'un suivi très flou. Ainsi, si des
bilans certifiés sont bien présentés par l'association, ils ne semblent faire l'objet d'aucun contrôle.
D'autre part, la Chambre note qu'en dépit de ses précédentes observations, l'ERS semble avoir
continué à prendre en charge, sans base contractuelle et sur une base budgétaire non conforme à
l'objet de la dépense, des dépenses de personnel enseignant. En effet, au cours de l'année 2000,
l'ERS a alloué 2 MF (0,30 M euros) à l'université au titre d'aides à l'acquisition de matériels et à
l'aménagement de locaux et 1 MF (0,15 M euros) d'aides à la recherche et il apparaît que, dans la
première rubrique, continuent de figurer des dépenses en personnel, sous des appellations plus
ou moins explicites (l'"aide aux étudiants en mathématiques " ou le "tutorat pédagogique " ne sont
certainement ni plus ni moins que des cours financés par la collectivité territoriale ).
Le mécanisme peu responsabilisant et opaque de " tiroirs " ou de " poupées russes " mis en place
de facto par l'ERS a
joué d'autant plus que cet établissement public interdépartemental n'était
doté d'aucun moyen en personnel propre, ce qui ne devrait plus être le cas pour l'APS.
La création effective de commissions spécialisées, qui n'avaient jamais vu le jour avec l'APS,
devrait permettre aux collectivités d'exercer un contrôle effectif de la collectivité sur les actions
menées via le nouvel organisme interdépartemental.
3.2.2 Le rôle des sociétés d'économie mixte
L'économie mixte est également l'une des formes d'intervention du département en matière
touristique.
Plusieurs sociétés sont concernées.
3.2.2.1 Une création récente : la S3V
Cette société a été créée en 2000 pour remplacer
la régie des SPTV (services publics des trois
vallées). Elle gère le domaine skiable de Courchevel et de Méribel-Mottaret. Le conseil général
détient 80 % de son capital qui s'élève à 482 600 000 F (73 571 895,72 euros).
En créant cette société d'économie mixte, le département a voulu se doter de moyens de
développement et d'évolution permettant à la S3V de disposer d'un statut juridique, fiscal et
comptable adapté à une activité industrielle et commerciale.
La S3V a élaboré un plan décennal d'équipement d'un montant de 840 MF (128,06 Meuros) et a
envisagé de fusionner avec la Société des téléskis de Moriond.
3.2.2.2 La société Savoie Stations Participations (SSP)
Cette société d'économie mixte a été créée en 1991. Elle a pour objet la prise de participations
dans les sociétés dont l'activité est susceptible de contribuer au développement des stations
touristiques de montagne implantées au moins pour partie en Savoie. Cette société est qualifiée "
d'outil de vigilance " du département et est devenue son instrument d'intervention privilégié pour le
développement des stations de sports d'hiver.
3.2.2.3 Les autres sociétés d'économie mixte
Plusieurs autres sociétés d'économie mixte participent à la mise en ouvre de la politique
touristique départementale.
Le département détient, notamment, une participation majoritaire (50,82 %) dans la société
CALLIOPE, chargée de favoriser la rénovation d'appartements meublés (situés dans les stations
de Courchevel, La Tania et Méribel-Mottaret) et absents du marché locatif ou peu occupés durant
la saison d'hiver, en raison de l'état de leur aménagement intérieur. La collectivité détient
également 73,44 % du capital de la SEMVAL, compétente pour la promotion et la coordination des
activités concourant au développement touristique et à l'animation de la station de Valmeinier et
chargée d'exploiter, sur le territoire de la commune, tout équipement lié à la vie de la station.
Le département possède également une partie, minoritaire, du capital de :
- la société Courchevel Réservation (28 %), qui a pour principal objet de fournir des informations
sur les hébergements et les produits touristiques de Courchevel,
- la société Méribel Réservation (6 %), qui a pour mission de faciliter, directement ou
indirectement, l'accueil ou l'amélioration des conditions de séjour des touristes dans la commune
des Allues,
- la société des Bauges (24 %), qui exploite les équipements touristiques et de loisirs du
Margériaz et des Aillons et leurs activités commerciales connexes,
- la société du Revard (1,54 %), qui a pour rôle de développer et d'animer le plateau du Revard
par l'acquisition et l'exploitation de tout bien immobilier et mobilier.
3.3 LES MOYENS FINANCIERS
3.3.1 Les ressources
Le département tire des ressources non négligeables des stations de sports d'hiver.
En 1999, la taxe sur les remontées mécaniques a rapporté plus de 31 MF (4,73 Meuros) et la taxe
de séjour plus de 5,5 MF (0,84 Meuros).
Au cours de la période examinée, les SPTV ont alimenté le FACET (fonds d'aide aux communes
pour leur équipement touristique) pour plus de 10 MF (1,52 Meuros) chaque année.
En outre, les sociétés de remontées mécaniques versent, en application d'une convention, une
contribution proportionnelle à leur chiffre d'affaires, pour le développement du plan routier
concernant plus particulièrement la RN 90 (23 816 366 F - 3 630 781,59 euros - en 1999). Cette
contribution est une spécificité de la Savoie. Le département entend ainsi jouer un rôle incitatif
pour l'extension des routes nationales et des autoroutes assurant l'accès aux stations.
Ainsi, au total, les ressources liées aux stations de sports d'hiver ont rapporté au département
plus de 70 MF (10,67 Meuros) en 1999.
3.3.2 Les dépenses
L'appréciation du niveau des dépenses consacrées au tourisme n'est pas aisée tant cette politique
est multiforme (action économique, voirie ...).
D'après le schéma départemental, le département consacrait, en 1995, environ 3 % de son
budget au tourisme, soit
41 MF (6,25 Meuros), dont 24 MF (3,66 Meuros) en fonctionnement et
17 MF (2,59 Meuros) en investissement. À ces sommes s'ajoutaient 19 MF (2,90 Meuros) de mise
en jeu des garanties d'emprunts.
Le compte administratif fournit des résultats un peu différents :
Cependant, ces dépenses n'incluent pas celles qui ont une incidence indirecte sur le tourisme en
Savoie.
Dans une réponse, du mois d'août 1999, à un questionnaire sur les politiques départementales du
tourisme établi pour l'Assemblée des départements de France, le département évaluait son
budget affecté au tourisme (à partir du compte administratif de 1998) à 39 997 623 F (6 097
598,32 euros), dont 20 042 828 F (3 055 509,43 euros) en investissement (chapitre 912/914) et
199 954 795 F (30 482 911,99 euros) en fonctionnement (chapitre 961), soit 2,2 % de son budget
total. Ces chiffres n'incluaient toutefois pas le budget des SPTV.
L'agrégation des différentes dépenses se rapportant, directement ou indirectement, au tourisme,
aboutit à des chiffres beaucoup plus élevés, ainsi que le montrent les tableaux suivants (en
francs) :
Le département s'est également engagé dans le cadre du contrat de plan " stations moyennes ",
auquel il a consacré les fonds suivants :
Ces différents moyens financiers sont mis en ouvre par l'intermédiaire de trois fonds spécialisés
du budget : le FACET, le FAHTP (fonds d'aide aux hébergements touristiques privés) et le
FDERIM (fonds départemental expérimental d'aide à la réhabilitation dans les stations de sports
d'hiver).
Deux types de subventions sont allouées aux communes ou à leurs groupements par
l'intermédiaire de ces fonds :
- une aide aux équipements touristiques ;
- une aide aux diverses formes d'hébergements touristiques publics ;
En 1999, le département a versé 2 260 500 F (344 611,00 euros) de subventions d'équipement
aux communes dans le cadre de la réhabilitation de l'immobilier des stations d'altitude et il avait
également prévu une dotation de 700 000 F (106 714,31 euros) pour aider les communes qui
améliorent l'hébergement des saisonniers.
3.3.2.1 Le FACET
Le FACET a pour objet d'apporter une aide à la mise aux normes, à l'amélioration de la qualité, à
la rénovation et à la création des hébergements touristiques publics situés en zone rurale et en
zone urbaine.
Selon le guide des subventions, le FACET comporte deux volets : le premier en faveur de
l'équipement touristique et le second en faveur de l'hébergement touristique.
En 1999, le FACET, alimenté en partie par une contribution des SPTV à hauteur de 10 252 875,68
F (1 563 040,82 euros), a été doté d'un crédit de 23 457 014,52 F (3 575 998,81 euros).
3.3.2.2 Le FAHTP
En 1999, le FAHTP a été doté d'un crédit d'un montant de 5 407 214 F (824 324,46 euros).
Ce fonds a notamment pour objet d'apporter, en zone rurale ou en zone urbaine, une aide aux
diverses formes collectives d'hébergement touristique collectif privé (chalets d'alpage, gîtes de
groupe, refuges, habitat de plein air, centre d'accueil...). L'aide est accordée sous réserve d'un
engagement de commercialisation pendant 10 ans et du respect des normes nationales et
départementales.
Une aide est également accordée, sous forme de subventions, au titre des hébergements
touristiques privés individuels en milieu rural, aux propriétaires en zone rurale, ayant l'intention de
rénover une maison ancienne ou de construire un logement neuf afin de créer un hébergement
touristique destiné à l'accueil des familles en milieu rural (gîtes ruraux, chambres d'hôtes, gîtes
d'enfants, fermes de découvertes).
3.3.2.3 Le FDERIM
Le FDERIM constitue l'outil d'intervention du département dans le cadre du contrat de plan Etat-
Région pour l'amélioration de l'hébergement touristique en stations. En 1999, il a été alloué à ce
titre des subventions d'équipements pour un montant de 1 494 880 F (227 892,99 euros).
La Chambre observe que, d'une manière générale, il n'existe pas de schéma directeur pour éviter
les équipements redondants, sauf en matière de construction de courts de tennis, domaine dans
lequel un plan départemental a été élaboré avec les services de l'État (Jeunesse et Sports).
Les aménagements de "via ferrata" sont financés après concertation avec l'agence touristique
départementale et ceux des sentiers de randonnées le sont au regard d'une charte
départementale.
Pour le reste, c'est souvent une logique de guichet qui semble prévaloir, sans évaluation de la
politique suivie.
3.4 LE SOUTIEN AUX COLLECTIVITES TOURISTIQUES EN DIFFICULTÉ
3.4.1 Données générales
Dans les années 1980, le département a garanti les emprunts contractés par des communes ou
leurs groupements supports de stations de sports d'hiver, afin de les accompagner dans leur
développement d'une activité touristique.
Le manque d'enneigement, qui a marqué le début des années 1990, a provoqué des difficultés
financières qui ont conduit à la mise en jeu des garanties.
Pour permettre le redressement des collectivités concernées, le département, par voie de
convention, a, en général, accordé un étalement de la dette sur 8 annuités avec un différé de 4
années. Un dispositif conventionnel particulier a toutefois été mis en place en ce qui concerne les
communes de Valmeinier, Modane et La Giettaz.
Dans une précédente lettre d'observations, la chambre avait noté l'importance des engagements
pris par le département pour faciliter les investissements communaux dans le domaine touristique,
plus particulièrement pour l'extension des stations de skis, engagements qui avaient porté le
montant de ses garanties aux emprunts souscrits par les communes à 562 096 488 F (85 691
057,19 euros) en 1993, dont un capital restant dû de 405 856 274 F (61 872 390,11 euros).
Sur ce point, le département a largement restreint ses interventions. Au compte administratif de
1999, la dette garantie, pour les équipements touristiques, s'élevait à 367 150 102 F (55 971
672,23 euros), dont 188 476 414 F (28 733 044,09 euros) de capital restant dû. Aucune garantie
nouvelle n'a été accordée au cours des années 1998 et 1999.
Au 1er janvier 2001, les garanties d'emprunts du département en matière touristique avaient été
mises en jeu pour les montants suivants :
La situation s'est donc améliorée par rapport à 1993. En outre, le département a constitué des
provisions pour risques financiers, dont le montant s'élevait, en 1999, à 17 934 458,35 F (2 734
090,55 euros). La pratique antérieure, qui consistait à constituer une provision et à effectuer une
reprise d'un montant équivalent au cours d'un même exercice, a ainsi été abandonnée. En 1999,
le département n'a procédé à la reprise de provisions que pour la commune de Saint-Sorlin-
d'Arves, pour un montant de 1 190 447,13 F (181 482,50 euros).
Certaines communes ont même commencé à rembourser au département les avances effectuées
lors de la mise en jeu des garanties d'emprunts. Le compte administratif pour 1999 fait ainsi
ressortir les remboursements suivants :
Quelques exemples illustrent l'orientation nouvelle prise par le département dans son soutien aux
communes qui ont connu des difficultés.
3.4.2 La commune de Valmeinier
Cette commune, qui avait engagé au cours des années 1980 une opération de développement de
sa station comportant l'installation de remontées mécaniques, dont l'exploitation avait été confiée
à une société d'économie mixte, la SEMVAL, et la création d'une zone d'aménagement concerté
(ZAC des Islettes), concédée à la société d'aménagement de la Savoie (SAS), a connu de très
sérieuses difficultés financières dues à la crise de l'immobilier et au manque d'enneigement.
Les engagements du département en faveur de cette commune et de la ZAC des Islettes ont
représenté 46,137 MF (7,03 Meuros) entre 1990 et 1994 au titre des garanties d'emprunts. En
outre, le conseil général avait financé par subventions la route d'accès à la station et la desserte
de la ZAC pour un montant d'environ 13 MF (1,98 Meuros).
Globalement, le département avait
dépensé pour la station de Valmeinier un montant de 84,2 MF (12,84 Meuros), dont, au 31
décembre 1996, 63 286 068,58 F (9 647 898,96 euros) au titre des garanties d'emprunts.
Parallèlement, la SEMVAL présentait, en 1996, une situation financière fragile.
Dans ce contexte, un plan de restructuration et d'assainissement financier, reposant sur une
analyse rétrospective et prospective, a été mis en place. Un protocole d'accord, signé en 1998
entre la commune, le département et les cinq établissements financiers créanciers de la
commune, a fixé les modalités de redressement de la station en trois volets principaux.
Le premier volet
consistait en un réaménagement de la dette de la commune. Compte tenu du
niveau élevé de l'endettement de Valmeinier, d'une capacité de désendettement de près de 50
ans en 1995, de l'absence de marges de manouvre fiscales, la dette bancaire a fait l'objet, sur une
durée de 5 à 10 ans, d'un refinancement à hauteur de 75,70 MF (11,54 Meuros), par les
établissements créanciers. Le département a reconduit sa garantie pour ces nouveaux prêts. Il a
consenti un abandon de sa propre créance à concurrence d'un peu moins de 20 MF (3,05
Meuros) et accepté de financer, pendant six années, la différence entre la capacité de
remboursement de la commune et l'annuité de sa dette en lui allouant une contribution
complémentaire exceptionnelle de 23,797 MF (3,63 Meuros) et en lui achetant environ 2 400
hectares de terrains pour un montant total de 13,50 MF (2,06 Meuros). Au total, la contribution du
département à l'assainissement de la situation financière de la commune de Valmeinier devrait
représenter plus de 55 MF (8,38 Meuros).
Le second volet avait trait à l'exploitation du domaine skiable. La SEMVAL, initialement exploitante
en qualité de régisseur intéressé, est devenue concessionnaire des remontées mécaniques, dans
le cadre d'une délégation de service public. Pour assurer à la société une meilleure assise
financière, il a été procédé à une première augmentation de son capital social, à hauteur de 13,30
MF (2,03 Meuros), à laquelle le département de la Savoie et la société Savoie Stations
Participations ont participé, respectivement, pour 10,60 MF (1,62 Meuros) et pour 1,20 MF (0,18
Meuros). L'apport du département a été effectué en numéraire, pour 1,60 MF (0,24 Meuros) et en
nature, pour 9 MF (1,37 Meuros) correspondant à un abandon partiel de la créance qu'il détenait
sur la commune. Une seconde augmentation de capital de 4,985 MF (0,76 Meuros), à laquelle le
département et Savoie Stations Participations ont souscrit pour des montants respectifs de 2,41
MF (0,37 Meuros) et de 0,74 MF (0,11 Meuros), a eu pour objet de permettre à la SEMVAL e
réaliser un programme d'investissements.
Le troisième volet concernait la ZAC des Islettes, dont le bilan était fortement déséquilibré à
hauteur de près de 42 MF (6,40 Meuros) en 1995. La ZAC a été reprise par un syndicat mixte,
créé par arrêté préfectoral du 2 janvier 1997 et associant le département et la commune. La
gestion de la ZAC a continué d'être assurée par la SAS, agissant comme concessionnaire. La
dette de cette société, consécutive à la mise en jeu des garanties d'emprunts, d'un montant de
37,95 MF (5,79 euros), a été transférée au syndicat mixte qui se fait rembourser au fur et à
mesure des ventes des droits à construire. Au début de 1997, seul un tiers de ces droits avait été
commercialisé, soit 31 250 m² constructibles sur 107 000 m². En 2001, 10 515 m²
supplémentaires ont été commercialisés et des négociations sont en cours pour la vente de plus
de 20 000 m².
Cependant, l'équilibre financier de la ZAC reste fragile en raison de problèmes géologiques
importants qui réduisent les droits à construire de près de 25 000 m², entraînant une augmentation
sensible du prix de vente au m² nécessaire à l'équilibre de la surface restant commercialisable.
C'est pourquoi le département et la commune ont décidé, dans l'attente du bilan terminal de
l'opération, d'abandonner la totalité de leur créance, d'un montant de 1 639 945,50 F (250 008,08
euros), sur le syndicat mixte. Ce dernier reste détenteur d'une créance sur la SAS et, à chaque
vente de droits à construire par cette société, il est amené à lui consentir des abandons de
créances afin de maintenir l'équilibre de l'opération.
Même s'il peut être envisagé que les prochaines ventes soient de nature à permettre un
reversement par la SAS au syndicat mixte d'une partie du produit de la vente de la surface
constructible, l'équilibre n'est pas encore assuré.
3.4.3 La commune de Modane
Comme pour Valmeinier, le département avait accordé sa garantie à plusieurs emprunts
contractés par la ville de Modane lors du développement de sa station de Val-Fréjus. Pour les
mêmes raisons, la commune a été contrainte, dès 1991, de solliciter la mise en jeu des garanties
départementales pour un montant s'élevant, fin 1995, à 42,11 MF (6,42 Meuros).
Pour redresser la situation, un protocole d'accord, signé le 22 mars 1996 par la commune et par
l'ensemble de ses créanciers et partenaires (le département et 13 établissements bancaires), a
prévu un plan de restructuration consistant en un réaménagement de la dette destiné à ramener
l'annuité de remboursement de 28 MF (4,27 Meuros) à 14 MF (2,13 Meuros) sur une durée de 12
ans, en combinant deux formules complémentaires. D'une part,
certains établissements
bancaires acceptaient d'abandonner 30% de leur créance en contrepartie du remboursement
immédiat des 70% restants, au moyen d'un prêt nouveau de 33 MF (5,03 Meuros), garanti par le
département. D'autre part, les créanciers conjuguaient un abandon partiel de leur créance, une
réduction de taux et l'allongement de la durée dans la limite de 12 années à compter de 1996. De
son côté, le département acceptait le remboursement de sa créance à hauteur de 3 509 005 F
(534 944,36 euros) par an, de 1996 à 2007.
La commune s'est, quant à elle, engagée sur une évolution de ses ratios structurels sous la
surveillance annuelle d'un comité de suivi financier.
Jusqu'à présent, les engagements de la ville à l'égard du département ont été respectés et le
comité de suivi, réuni en mars 2000, a relevé l'amélioration sensible de la situation financière de
Modane.
Dans ce contexte favorable, la commune a projeté la réalisation de nouveaux investissements
visant à améliorer le domaine skiable, qui seraient financés par l'exploitant, à hauteur de 32 MF
(4,88 Meuros), en ce qui concerne l'entretien, le renouvellement et la réalisation des remontées
mécaniques, et par elle-même, à hauteur d'environ 11 MF (1,68 Meuros), pour ce qui est des
travaux de pistes et d'enneigement artificiel.
La chambre remarque que le département reste indirectement impliqué dans la gestion de la
station de Val-Fréjus par l'intermédiaire de sa société d'économie mixte Savoie Stations
Participations.
En effet, aux termes d'un projet de protocole d'accord, établi le 20 novembre 2000, il est envisagé
de privatiser la gestion du domaine skiable en transformant en société anonyme la société
d'économie mixte Val-Fréjus Développement, actuel concessionnaire, dont le capital social est
réparti entre la commune, la S.A. Transmontagne, la société Savoie Stations Participations et la
Lyonnaise des Eaux. Le département resterait présent par l'intermédiaire de la société Savoie
Stations Participations qui acquerrait 30 % du capital aux
côtés de la S.A. Transmontagne,
laquelle deviendrait le principal actionnaire avec 50 % du capital.
Cette nouvelle société reprendrait le contrat d'affermage mais en faisant assurer l'exploitation de
la station à la société Transmontagne en application d'un contrat de prestation de services. Elle se
verrait, en outre, transférer la responsabilité en matière de nouveaux investissements.
La privatisation envisagée se révèle, en définitive, plus apparente que réelle et il ne semble pas
que le montage retenu placerait les collectivités publiques concernées à l'abri de tout risque
financier.
3.4.4 La Giettaz
Au terme d'une procédure de délégation de service public, organisée en 2000 par la commune de
La Giettaz, la société d'économie mixte de Megève a été chargée d'exploiter le domaine skiable et
de réaliser une liaison avec le domaine dit du Jaillet, situé sur la commune de Megève. Le
financement de cette opération, évalué à 10 MF (1,52 Meuros), est assuré par le délégataire, à
concurrence de 7 MF (1,07 Meuros), grâce à une augmentation de son capital de 3,5 MF (0,53
Meuros), à laquelle a souscrit la société Savoie Stations Participations.
Le complément sera apporté par la commune au moyen d'un soutien du département, garant de
l'emprunt qu'elle a contracté ; par anticipation, le département a accepté :
- de se substituer à elle pour plusieurs échéances,
- de consentir un abandon de créance à hauteur de 50 % de la dette de la commune à l'égard du
département, restant en 2004,
- et, enfin, d'étaler le remboursement
du solde en vingt annuités, de 2005 à 2024.
3.4.5. Saint-Sorlin-d'Arves
La commune de Saint-Sorlin-d'Arves avait décidé, afin de rendre son domaine skiable plus
attractif, d'en étendre la superficie et de créer une liaison entre celui-ci et les stations voisines, via
le massif de l'Ouillon.
Le département, sollicité dans cette opération, et garant d'emprunts contractés par la commune, a
accepté de se substituer à celle-ci, pour les échéances du mois d'avril des années 1999 à 2003.
Le coût annuel, pour le département, s'élève à 1,19 MF (0,18 Meuros).
La dette de la commune sera remboursée au département en huit échéances, à compter de 2009.
Par ailleurs, les stations de Saint-Sorlin-d'Arves, de Villarembert (Le Corbier), de Saint-Jean-
d'Arves, de Fontcouverte (La Toussuire), de Saint-Colomban des Villards et de Saint-Pancrace
(Les Bottières) ont mis à l'étude la connexion de leurs domaines skiables en vue du
développement du massif de l'Ouillon. Le programme d'investissement représente environ 100 MF
(15,24 Meuros). Pour participer au financement, la SAMSO, société concessionnaire du service
des remontées mécaniques de Saint-Sorlin-d'Arves, a procédé à une augmentation de son capital
social à laquelle la société Savoie Stations Participations a contribué, à hauteur de 2 MF (0,30
Meuros).
4 L'ACTION EN FAVEUR DE L'ENVIRONNEMENT
4.1 LA TAXE DÉPARTEMENTALE DES ESPACES NATURELS SENSIBLES
En vertu de l'article L.142-1 du code de l'urbanisme, le département est compétent pour élaborer
et mettre en ouvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces
naturels sensibles, boisés ou non, afin de préserver la qualité des sites, des paysages et des
milieux naturels. À cet effet, le conseil général peut instituer, en application de l'article L. 142-2 du
même code, une taxe départementale des espaces naturels sensibles, comportant la même
assiette que la taxe locale d'équipement, au taux plafonné à 2 %.
Cette taxe, qui a été instaurée en 1986 par le département, au taux de 1 %, tient lieu de
participation forfaitaire aux dépenses engagées par le conseil général dans ce domaine.
Le département avait alors affecté les recettes provenant de la taxe des espaces naturels
sensibles à la section de fonctionnement alors que l'article L. 3332-3, 2° du code général des
collectivités territoriales prescrivait, jusqu'en 1999, son inscription en section d'investissement. Les
textes ont toutefois évolué avec l'article 11 de la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 qui range,
désormais, la taxe départementale des espaces naturels sensibles dans la section de
fonctionnement.
Le produit de la taxe a été principalement affecté au versement de subventions au conservatoire
du patrimoine naturel de la Savoie (environ 1,4 MF - 0,21 Meuros - par an), aux travaux
d'enfouissement des réseaux EDF et France-Télécom et aux travaux sur certains grands sites.
Bien qu'en progression constante, par le seul dynamisme de l'assiette,
les ressources procurées
par la taxe, qui sont passées de 6 298 123,06 F (960 142,67 euros) en 1995 à 10 659 315 F (1
625 002,10 euros) en 2000, ne suffisent pas pour couvrir les dépenses consacrées aux paysages
et milieux naturels, lesquelles se sont élevées à 15,5 MF (2,36 Meuros) en 1999 (dont près de la
moitié destinée au seul programme du site des Mottets).
4.2 LE CONSERVATOIRE DU PATRIMOINE NATUREL DE LA SAVOIE
Le conservatoire du patrimoine naturel de Savoie (CPNS) est une association de la loi de 1901
créée en février 1991 pour la gestion des milieux naturels, et en particulier des ZNIEFF (zones
naturelles d'intérêt écologique et faunistique et floristique). Il s'agit d'une institution spécifique à la
Savoie, dès lors qu'en général cette structure est plutôt instituée au niveau régional.
Le conservatoire intervient, soit par voie de convention, auprès des collectivités, pour les assister
dans la maîtrise foncière des zones à protéger (exemple : intervention lors de la révision du plan
de gestion du marais de Chautagne), soit en procédant à des acquisitions foncières de zones à
protéger ou, encore, en réalisant des prestations techniques, (exemple : restauration de la
végétation dans le marais du sud du lac du Bourget).
Le département, tout en restant le principal partenaire de cette association, ne contribue plus
aujourd'hui qu'à hauteur d'un peu moins de la moitié de son budget, contre 100 % en 1991 lors de
sa création. La subvention qu'il verse chaque année au CPNS est à peu près constante depuis
1995 et s'est élevée, en 2000, à 1 450 000 F, soit 221 051,07 euros (600 000
F, soit 91 469,41
euros, en investissement et 850 000 F, soit 129 581,66 euros en fonctionnement).
Cette subvention, prélevée sur le produit de la taxe départementale des espaces naturels
sensibles, a pour objet d'équilibrer les comptes de l'association et n'a donc pas d'affectation
précise. Or, le département, qui n'a pas mis en place de dispositif de contrôle de l'utilisation de sa
subvention, n'était pas, avant 2002, en mesure de s'assurer, par les seules modalités internes de
gestion du conservatoire dont les comptes sont vérifiés par un commissaire aux comptes, que le
produit de la taxe départementale des espaces naturels sensibles était utilisé conformément aux
dispositions de l'article L. 142-2 du code de l'urbanisme.
La Chambre prend acte du fait que la collectivité met " en ouvre, désormais, un suivi de
l'affectation des dotations allouées au Conservatoire [...] en procédant à la vérification de
l'utilisation faite des subventions de fonctionnement et d'investissement allouées au conservatoire.
"
Il est en outre regrettable qu'aucune convention n'ait été signée avant 2000 entre le département
et le conservatoire pour définir les conditions de l'intervention du conseil général.
4.3 LA CHARTE DES PAYSAGES SAVOYARDS
Par délibération du 23 novembre 1993, le conseil général a créé un fonds spécifique, le fonds
départemental pour l'environnement et les paysages et espaces naturels sensibles,
alimenté
partiellement par le produit de la taxe sur les remontées mécaniques (ainsi que l'autorise l'article
L. 3333-7 du code général des collectivités territoriales). La gestion du fonds, qui est destiné à
aider les collectivités à lutter contre les effets de la déprise agricole, est assurée par un comité
comprenant des conseillers généraux, des experts et des représentants de la profession agricole.
Les projets éligibles doivent être présentés par une commune, ou un groupement, ayant signé la
charte des paysages savoyards. Le département a entendu conférer à ce document le caractère
d'un véritable outil d'aménagement du territoire. L'objectif est de maintenir les agriculteurs en
place en leur procurant un complément de rémunération pour un travail qu'ils effectuent pour la
collectivité et dont elle est la principale bénéficiaire (tourisme, paysages entretenus, lutte contre
les risques naturels...).
L'engagement du département se concrétise par la conclusion d'un contrat avec les collectivités
locales, maîtres d'ouvrage du projet, qui s'engagent pour une durée minimum de 10 ans à soutenir
des agriculteurs.
La portée de cette action est toutefois relativement limitée puisque seulement trois contrats ont été
signés avec les communes de Queige et Valloire et avec le SIVOM de Grésy-sur-Isère. Un
quatrième est en instance de signature avec la commune de Césarches et un autre en cours
d'élaboration avec le district des Entremonts.
En dépit d'objectifs ambitieux, les réalisations se
révèlent
donc plutôt modestes, ce que la collectivité explique par son souci de recourir à des
financements européens ou nationaux, afin de solliciter le moins possible ses ressources propres.
Cette situation est peut-être aussi liée aux modalités insuffisantes d'information des collectivités ;
le guide des subventions du département est peu explicite
sur l'objet du fonds, puisqu'il se borne
à indiquer qu'il s'agit de la " mise en place d'actions relatives à la gestion de l'espace naturel " .
Les procès verbaux du comité font d'ailleurs ressortir que des dossiers sont parfois rejetés parce
qu'ils relèvent d'une autre procédure. Inversement, certaines aides sont accordées en dehors de
l'objet du fonds comme celle, d'un montant de 193 600 F (29 514,13 euros), allouée à
l'Association des maires de Maurienne pour contribuer au financement des actions d'animation de
l'opération agri-environnementale en Maurienne.
Enfin, la durée des conventions (dix années) peut paraître excessive pour mobiliser les
partenaires potentiels.
5 LES PARTICIPATIONS DE LA COLLECTIVITÉ À DES SOCIÉTÉS D'ÉCONOMIE MIXTE
Le Département détient des participations directes dans vingt-deux sociétés différentes et,
indirectement, par l'intermédiaire de la société d'économie mixte Savoie Stations Participations,
dans au moins neuf autres.
La chambre a constaté que certaines des formalités prescrites par le code général des
collectivités territoriales ne sont pas appliquées. En effet, l'article L. 1411-3 de ce code dispose
que
" le délégataire produit chaque année avant le 1er juin à l'autorité délégante un rapport
comportant notamment les comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l'exécution de
la délégation de service public et une analyse de la qualité du service. Ce rapport est assorti d'une
annexe permettant à l'autorité délégante d'apprécier les conditions d'exécution du service public "
et l'article L. 1524-5, en son 7ème alinéa
que " les organes délibérants des collectivités
territoriales et de leurs groupements actionnaires se prononcent sur le rapport écrit qui leur est
soumis au moins une fois par an par leurs représentants au conseil d'administration ou au conseil
de surveillance (...) ". Or, ni les mandataires du département, ni les sociétés d'économie mixte
délégataires de service public n'établissent les rapports prévus par les dispositions précitées. Le
rapport général sur les sociétés d'économie mixte établi par le vice-président du conseil général
en charge de ces sociétés ne saurait remplacer les rapports exigés par les textes.
La Chambre prend acte de la réponse de la collectivité, laquelle confirme que les obligations
prévues par les textes ne sont pas toutes respectées mais indique néanmoins que :
"
- le Conseil Général est, chaque année, informé par un rapport de M. le Vice-Président en
charge des finances de l'activité des Sociétés d'économie mixtes au cours de l'exercice écoulé.
- le dossier global exposé à ce titre à l'Assemblée le 7 mai 2002 était constitué de différents
rapports établis au nom des représentants du Département concernés au sein de chaque société.
- les rapports d'activité des principaux délégataires sont établis chaque année. "
5.1 LES SOCIÉTÉS BÉNÉFICIANT DE SUBVENTIONS DU DÉPARTEMENT
5.1.1 La société Trans-Fer-Route Savoie
La société Trans-Fer-Route, créée en 1990, est détenue à 35 % par le département de la Savoie.
Elle est chargée, par un contrat d'affermage du 5 juin 1990, d'une durée de douze années, de
l'exploitation des gares routières du département.
Les stipulations financières du contrat appellent certaines observations.
En premier lieu, l'article 10.1 prévoit que, le département n'ayant pas entendu répercuter les
charges d'investissement sur les transporteurs, la société verse une redevance égale aux
amortissements techniques des biens mis à sa disposition et qu'en contrepartie, le département
lui alloue une subvention d'équilibre d'un égal montant. L'article 11 prévoit le transfert des droits à
déduction de la TVA à la société, en application des articles 216 bis et suivants de l'annexe II au
code général des impôts. Cependant, selon l'article 216 ter de la même annexe, le transfert du
droit à déduction est limité " 1° aux investissements publics que l'Etat, les collectivités locales et
leurs établissements publics ont concédés ou affermés lorsque le coût constitue l'un des éléments
du prix du service soumis à la taxe ". En l'occurrence, les investissements ne sont pas un élément
du prix du service.
En deuxième lieu, le département verse une subvention d'équilibre, ce qui contrevient au régime
des aides directes aux entreprises3. En outre, la convention prévoyait que, dans une première
période, la subvention compenserait la différence entre les charges prévisionnelles du service et
les recettes constatées ; puis, dans une seconde période, pour mieux responsabiliser
l'exploitation, le département ne devait couvrir que le manque à gagner dû à l'insuffisance des
redevances perçues sur les usagers. En fait, le département s'est borné à verser une subvention
qui servait tout juste à équilibrer les résultats.
Les redevances perçues sur les transporteurs apparaissent ainsi insuffisantes. Celles-ci n'ont
d'ailleurs jamais été actualisées comme le prescrivait l'article 7-3° du contrat d'affermage, ce qui
n'a pu qu'accroître les charges supportées par le budget départemental.
Les flux financiers entre le département et la société ont été les suivants, entre 1995 et 1999 :
Pour 2000, le déficit de fonctionnement s'est élevé à 1 382 000 F et a été couvert en totalité par le
département.
Actuellement, les conditions d'une gestion équilibrée n'apparaissent pas réunies. Le contrat
d'affermage expirant en 2002, le département devra rechercher un mode de gestion conforme aux
règles applicables aux services publics à caractère industriel ou commercial.
La collectivité
explique cette contribution importante par la volonté d'éviter des prix dissuasifs
pour l'utilisation du transport collectif.
La Chambre prend acte de l'information fournie par le Département, selon laquelle la collectivité "
a procédé, en 2002, au terme du contrat d'affermage en vigueur avec Trans-fer-route, à une
délégation de service public dans un cadre contractuel dont l'économie générale a été largement
redéfinie.
Le Département conserve désormais la charge du renouvellement et de l'amélioration des biens
patrimoniaux correspondants.
L'exploitant en assure la gestion et l'entretien et se finance grâce au produit de la redevance et de
ses recettes commerciales propres. L'exploitation est aux risques et périls du gestionnaire,
conformément à la définition que donne la loi du 11 décembre 2001 à la délégation de service
public. "
5.1.2 La société d'économie mixte Savoie-Labo
La société d'économie mixte Savoie-Labo a pour objet l'exploitation du service public du
laboratoire départemental d'analyses pour exécuter, notamment, toute analyse chimique des
eaux, toute analyse chimique et microbiologique des produits alimentaires, toute analyse physique
ou chimique des sols, des matériaux mis en ouvre dans les ouvrages de génie civil.
La société est liée au département par une convention de délégation de service public, conclue le
18 juin 1993 pour une durée de 30 années.
Son article 18 stipule que le délégataire paie une redevance annuelle d'un montant de 5 % du
chiffre d'affaires hors taxes, ce montant étant réduit de 95 % pour
les cinq premières annuités et
de 75 % pour les quinze suivantes.
L'article 16 prévoit que le département verse une indemnité
compensatrice lorsque les recettes dégagées par l'exploitation ne permettent pas de couvrir les
charges liées au coût du personnel mis à disposition et lorsque les tarifs imposés par
l'administration pour certaines catégories d'actes ne permettent pas d'équilibrer les charges liées
à l'exécution desdits actes.
Mais cette société ne réussissant pas à trouver son équilibre, le département lui alloue chaque
année une subvention d'équilibre.
Les flux financiers entre la société et le département ont été les suivants, entre 1995 et 1999 :
Le dispositif mis en place n'est pas conforme au régime des aides à caractère économique
attribuées aux entreprises : (CE, 21 juillet 1999, SEM intercommunale des Pays de France et de
l'Aulnoye).
Par ailleurs, depuis 2000, le département a racheté pour 9 MF (1,37 Meuros) à la SAS le bâtiment
que cette dernière avait financé par crédit-bail pour le louer à la société Savoie-Labo, moyennant
un loyer annuel de 1,1 MF (0,17 Meuros)
égal aux redevances de crédit-bail. Désormais, le
département loue ce bâtiment à la société pour un loyer annuel de 651 000 F (99 244,31 euros).
Cette somme équivaut à un étalement du loyer jusqu'à la fin de la concession.
5.2 LES SOCIÉTÉS D'ÉCONOMIE MIXTE NON SUBVENTIONNÉES
5.2.1 La société S3V
Comme cela a été indiqué précédemment, la société S3V est issue de la transformation de la
régie départementale des services publics des Trois Vallées (SPTV).
À la recherche d'un mode de gestion mieux adapté aux exigences concurrentielles, le
département a décidé de créer une société d'économie mixte qui se verrait confier, par délégation
de service public, l'exploitation de remontées mécaniques.
La nouvelle société, d'une part, a repris les délégations de service public d'exploitation des
remontées mécaniques des SPTV et, d'autre part, elle a conclu avec le département un contrat de
délégation pour les remontées mécaniques de Courchevel 1850-1550 et Le Praz, pour lesquelles
la collectivité départementale est autorité organisatrice. L'apport en capital du département a été
constitué des différents contrats de délégation de service public jusqu'alors exploités par les SPTV
et par un apport en numéraire de 86,99 MF (13,26 Meuros).
La redevance d'exploitation, les retombées fiscales de la taxe professionnelle, à laquelle les SPTV
n'étaient pas assujettis, et les dividendes devraient atteindre le niveau des contributions
qu'apportaient les SPTV au département.
Le contrat de délégation du service public des remontées mécaniques de Courchevel 1850-1550 -
Le Praz, prévoit que l'exploitant versera les redevances suivantes au département :
- une redevance d'affermage qui sera égale à l'amortissement technique des biens de retour ;
- une redevance d'occupation du domaine public, représentant la contrepartie des droits
d'exploitation exclusifs accordés par la collectivité. Cette redevance est constituée d'une partie
fixe, d'un montant de 5 MF (0,76 Meuros) tenant compte de la valeur locative des biens mis à
disposition et indexé sur l'augmentation pondérée des tarifs, et d'une part variable calculée sur
l'augmentation des recettes enregistrées d'une saison sur l'autre au titre de l'exploitation des
remontées mécaniques, selon un barème progressif : 5,5 % pour une augmentation de 0 à 3 MF
(0,46 Meuros), 7,5 % pour une augmentation de 3 à 6
MF (0,46 Meuros à 0,91 Meuros), 10 %
pour une augmentation de 6 à 9 MF (à 0,91 Meuros à 1,37 Meuros
à) et 12,5 % au-delà de 9 MF
(1,37 Meuros).
5.2.2 La société Savoie stations participations (SSP)
Cette société est issue de la modification d'une société d'économie mixte, SETAM Participations,
dont l'objet unique était de porter une part du capital de la SETAM SA, exploitante des remontées
mécaniques de Val-Thorens.
Son activité a été étendue, en 1996, à la prise de participations
dans les sociétés dont l'activité est susceptible de contribuer au développement des stations
touristiques de montagne de la Savoie. Le département détient 73,96 % du capital, qui s'élève à
28 950 000 F (4 413 399,05 euros). Au 30 juin 1998, l'actif de la société atteignait 40 211 097 F (6
130 142,22 euros), dont 34 574 750 F (5 270 886,66 euros) d'immobilisations financières. À
cette
même date, le résultat de l'exercice s'élevait à 5 375 603 F (819 505,39 euros). L'extension de
l'activité de cette société date de 1996. Il ressort d'un rapport du président du Conseil Général, du
24 janvier 1996, que le département souhaitait être présent dans une large variété de sociétés de
remontées mécaniques, au moyen de participations minoritaires, en disposant de postes
d'administrateurs, voire de contrôleurs
afin d'être mieux informé des principales évolutions en la
matière.
Le département a en effet souhaité faire de la SSP un instrument privilégié d'intervention dans
les
stations de sports d'hiver dans le but principalement :
- de limiter le cloisonnement des capitaux, susceptible de contribuer à l'absence de cohérence des
logiques économiques des différents intervenants ;
- de réduire les risques d'une financiarisation de l'économie touristique, afin d'éviter que le
mouvement de concentration et d'intégration financière n'altère la compétitivité et le
développement à long terme
des stations ;
- de remédier à l'assise financière insuffisante des collectivités locales fortement impliquées dans
la gestion des petites stations.
Pour atteindre ces objectifs, la société Savoie Stations Participations a vocation à prendre des
participations minoritaires dans les sociétés de remontées mécaniques.
Le montage retenu permet à la collectivité de ne pas subir les restrictions imposées par l'article L.
1522-1,2° du CGCT en matière de prise de participation des collectivités locales dans des
sociétés, qui doit représenter plus de la moitié du capital de ces sociétés.
5.3 L'INTERVENTION DU DÉPARTEMENT
EN FAVEUR DE LA SEMICROF
La société d'économie mixte du centre routier du Freney - Mont-Cenis - Fréjus (SEMICROF) a
pour objet de promouvoir l'étude d'un centre routier et de dédouanement proche du tunnel routier
du Fréjus et de procéder à la réalisation et à la gestion de ce centre,
situé sur la commune du
Freney, ainsi que de ses installations complémentaires d'accueil, d'hébergement et de service. Le
département ne détient aucune participation dans cette société mais il avait apporté, en 1977,
1980 et 1986, sa garantie aux emprunts qu'elle avait contractés.
La SEMICROF était chargée de la gestion de l'autoport du Fréjus qui abritait, jusqu'en 1993, des
activités douanières, phytosanitaires et vétérinaires relatives aux contrôles des poids lourds
empruntant le tunnel du Fréjus, ainsi que des activités de service pour les chauffeurs et un
supermarché. L'ouverture des frontières au sein de l'espace européen, en 1993, a fortement réduit
l'activité de la SEMICROF, tarissant la quasi-totalité de ses sources de revenus.
Les garanties d'emprunts ont alors été mises en ouvre, amenant le département à payer une part
des annuités à concurrence de 2 496 378 F (380 570,37 euros).
Un plan de reconversion, assorti d'un programme financier de 43 MF (6,56 Meuros), visant à la
reconversion du site, a été établi en 1993 dans le cadre du programme INTERREG, avec pour
objectif de valoriser au maximum les retombées de l'autoroute A
43, de maintenir l'activité
routière liée au trafic des poids lourds, de créer un espace orienté vers le trafic touristique et de
reconvertir une partie des locaux à des usages commerciaux ou à des activités nouvelles.
Le
département devait contribuer au financement de ce plan à hauteur de 18 MF (2,74 Meuros),
correspondant à la reprise de la dette de la SEMICROF et à l'abandon de sa créance consécutive
à la mise en jeu de sa garantie.
Cependant, si les travaux ont commencé, le programme n'a pas été réalisé en raison,
partiellement, d'un différend entre la commune du Freney et la SEMICROF relatif au projet de
reconversion, susceptible de provoquer des nuisances. Par un protocole d'accord du 18 juin 1997,
il a été décidé la cession à la commune d'une partie de la zone et la constitution d'une commission
d'aménagement du site. Toutefois, le litige, qui ne serait pas totalement réglé, bloque la
progression du dossier.
6 L'INTERVENTION ÉCONOMIQUE DU DÉPARTEMENT
6.1 L'ÉNERGIE RÉSERVÉE
En 2000, le département de la Savoie a dépensé plus de 44 MF (6,71 Meuros) pour ses
interventions économiques. Si, pour l'essentiel, les différentes aides du conseil général sont
organisées par le règlement départemental, il est regrettable qu'il n'en soit pas de même pour
l'énergie réservée. Cette aide spécifique, attribuée, notamment, à des entreprises qui s'engagent
à créer ou maintenir des emplois, correspond à une quotité de l'énergie hydraulique produite par
les concessionnaires à partir de l'exploitation des cours d'eau. Les conditions de prélèvement de
cette énergie réservée sont définies par l'article 10 de la loi du 16 octobre 1919 relative à
l'utilisation de l'énergie hydraulique, modifié par l'article 91 de la loi montagne n° 85-30 du 9
janvier 1985, et dont les modalités d'application ont été précisées par le décret n° 87-214 du 25
mars 1987, modifié, notamment, par le décret du 17 août 1993, relatif aux réserves en forces et
énergie.
En Savoie, l'énergie réservée est distribuée à plus de 40 bénéficiaires et a représenté, en 2001,
près de 30 000 kw. Sur une base de 450 F (68,60 euros) par kw, l'aide excède 13 MF (1,98
Meuros) par an. L'importance de ce soutien justifierait que le département affiche clairement, dans
son règlement, les critères d'attribution retenus. Actuellement, la collectivité procède à un examen
au cas par cas sans que les décisions ne mentionnent un quelconque engagement de maintenir
ou de créer des emplois.
L'article 4 du décret du 25 mars 1987 précise que le taux du rabais qui sert à la détermination du
prix de l'énergie réservée est fixé à 25 %. Pour chaque entreprise industrielle ou artisanale
bénéficiaire, le rabais de 25 % est plafonné à 350 000 F (53 357,16 euros) par période de trois
ans.
Or, le département ne respecte pas scrupuleusement les plafonds d'aide pouvant être accordés.
L'entreprise Vétrotex, qui dispose de 2646 kw, bénéficie d'une énergie réservée qui excède les
350 000 F (53 357,16 euros) sur une période de trois ans. C'est également le cas de la société
S3V qui dispose de 1960 kw.
6.2 LE RÔLE DE L'AGENCE ÉCONOMIQUE
DÉPARTEMENTALE
Le département ne dispose pas d'un service spécialisé dans les affaires économiques. Sa
politique est définie par le conseil général et la gestion opérationnelle est confiée, par convention
du 7 juillet 1994, à l'Agence économique départementale.
Cette association, créée le 14 juin 1989, a pour mission de contribuer à la définition et à
l'application de la politique économique du département et de promouvoir et valoriser
l'aménagement territorial.
Selon la convention, l'Agence fournit son appui aux collectivités locales en matière d'actions
économiques, favorise l'implantation de nouvelles entreprises, conseille et aide les créateurs et
investisseurs et constitue pour le département une force d'études, de propositions et d'aides à la
décision en matière de développement à moyen et long terme. Elle est, en outre, chargée de
fonctions administratives pour le compte du département, comme la réalisation de montages ou
l'instruction et le suivi des dossiers d'aides à caractère économique pour les entreprises et les
collectivités.
Pour la conduite de ses missions, le département rémunère l'Agence par le versement de
subventions qui, en 1999, se sont élevées à 7,8 MF (1,19 Meuros) pour le fonctionnement
général,
450 000 F (68 602,06 euros) pour la participation aux loyers, 200 000 F (30 489,80
euros) pour des actions spécifiques,
150 000 F (22 867,35 euros) pour l'équipement, 400 000 F
(60 979,61 euros) pour le fonctionnement de l'équipe chargée de l'animation de la filière
matériaux, 201 000 F (30 642,25 euros) pour la coordination du chantier de l'autoroute de
Maurienne et le financement de la mission du coordonnateur, 250 000 F (38 112,25 euros) pour la
communication économique, 200 000 F (30 489,80 euros)
pour la promotion économique et 65
000 F (9 909,19 euros) pour le fonctionnement de la plate-forme multimédia
du technopôle de
Savoie Technolac.
Le département a également pris directement en charge certaines dépenses de l'Agence. Il
apparaît ainsi que la collectivité a passé commande de prestations qu'il a fait livrer à l'association,
celle-ci certifiant le service fait.
La chambre a relevé cette pratique pour les prestations suivantes :
D'autres pratiques appellent également des remarques. Le film " Savoie Vivre " a donné lieu à
l'émission de deux factures, afin de distinguer la part " promotion " et la part " communication " et
l'examen du processus de commande et de paiement montre une
chronologie incohérente : le
devis de la société Sam Play est daté du 18 décembre 1998 et la facture du 22 décembre 1998 ;
mais la commande a été passée le 13 janvier 1999 et les dépenses mandatées en mars 1999.
Pour la facture Janin Reprolac, d'un montant de 3 183,84 F (485,37 euros), le paiement a été
effectué au vu d'une copie certifiée conforme à l'original et accompagnée d'un certificat
administratif établi par le directeur de l'agence économique. La facture ne comporte en outre
aucune signature émanant d'un agent autorisé du département.
A l'évidence, une clarification des relations avec l'Agence est nécessaire, d'une part, pour éviter
les anomalies comptables relevées ci-dessus et, d'autre part, pour mieux distinguer ses
différentes fonctions selon la nature de ses interventions.
Lorsque celle-ci intervient en tant que prestataire de services pour l'instruction des dossiers d'aide
économique du département, les subventions correspondant à ces prestations constituent, en
réalité, une rémunération qu'il conviendrait de définir pour la distinguer des subventions de
fonctionnement. Il devrait également être mis fin à la prise en charge directe par le département
de certaines dépenses de l'Agence.
Ces différentes fonctions de l'Agence seraient clarifiées en distinguant dans la convention celles
réalisées pour le compte du département pour lesquelles l'Agence n'a pas d'autonomie et doit
rendre compte dans le détail, et celles menées à sa propre initiative, pour lesquelles elle dispose
de toute latitude et doit seulement justifier de leur intérêt pour le département.
Ce devrait également être l'occasion de réexaminer les modalités du contrôle du département sur
l'Agence. Actuellement, celle-ci doit produire ses comptes et un rapport précis sur ses activités
afin que le conseil général puisse juger de leur efficacité et de leur conformité aux objectifs qu'il a
défini. Ce contrôle devrait être renforcé pour ce qui concerne les actions financées par le
département et sous-traitées par l'Agence pour lesquelles un véritable bilan des résultats des
aides devrait être produit.
Une contractualisation plus souple peut en revanche s'appliquer pour les actions décidées par
l'Agence : celle-ci devrait, pour justifier la subvention du département, annoncer ses objectifs et
donner des indications sur les résultats obtenus.
La Chambre prend acte de la " réorganisation des conditions de suivi de l'Agence Economique
départementale [par la collectivité], survenue en 2002. "
6.3 CONCLUSIONS SUR LES INTERVENTIONS ÉCONOMIQUES DU DEPARTEMENT
Depuis 1989, le département de la Savoie établit des orientations économiques à long terme,
dans un document intitulé " Savoie 2010 ", qui a donné lieu en 2000 à une actualisation, alimentée
par l'étude approfondie du cabinet KATALYSE, et soumise à une large concertation des
partenaires sociaux.
L'intérêt de cette réflexion stratégique n'est pas discutable. Toutefois, le département tend à
déléguer la gestion courante de son action à des associations, comme l'Agence économique,
dans des conditions qui peuvent le conduire à se dessaisir de sa compétence en matière
économique. La délégation à des organismes tiers ne doit pas l'empêcher d'exercer sa
compétence et son contrôle sur les actions menées en son nom.
7
LES INDEMNITES DES ÉLUS
Selon le code général des collectivités territoriales, notamment dans ses dispositions issues de la
loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, les
indemnités des conseillers généraux sont fixées par référence à l'indice 1015 en pourcentage de
cet indice et selon un barème démographique qui comporte des taux croissants avec la population
du Département.
Le Président du Conseil général peut bénéficier d'une indemnité maximale mensuelle d'un
montant équivalent à l'indice brut 1015 majoré de 30 %. Les vice-présidents ayant une délégation
de l'exécutif peuvent bénéficier d'une indemnité de conseiller majorée de 40 %.
Les conseillers généraux membres de la commission permanente peuvent bénéficier d'une
indemnité de conseiller majorée de 10 %. C'est le Conseil général qui est compétent pour fixer les
indemnités des élus.
Depuis la circulaire du Ministère de l'Intérieur du 15 avril 1992 relative aux conditions d'exercice
des mandats locaux et aux régimes indemnitaires des élus locaux applicable depuis le 30 mars
1992, les délibérations des assemblées délibérantes des collectivités locales et des organismes
dans lesquels siègent les élus, qui fixent le montant des indemnités et rémunérations à verser à
ces derniers, sont nominales et doivent arrêter tous les ans le montant des indemnités de fonction
et des rémunérations allouées aux intéressés.
Le conseil général de Savoie a prévu le versement des indemnités des élus
dans son règlement
intérieur et a délibéré sur le sujet les 25 mai 1992 et 7 juin 1994, sans toutefois respecter les
prescriptions de la circulaire du 15 avril 1992, puisque le montant des indemnités allouées aux
élus n'a pas été déterminé de façon nominative.
Ce n'est que le 12 janvier 1996 que la commission permanente, se référant à une délégation du
conseil général du 1er avril 1994, a arrêté nominativement la liste des élus avec les fonctions
occupées et le montant de l'indemnité. Cependant, ladite délégation n'autorisait pas expressément
la commission permanente à fixer les indemnités des élus. Par suite, pour les exercices 1996 à
1998, jusqu'au renouvellement des instances départementales, intervenu le 27 mars 19984, la
commission permanente était incompétente pour statuer en ce domaine.
La Chambre prend acte du fait que la situation est, à présent, régularisée.
8 LES DÉLÉGATIONS DE SIGNATURES CONSENTIES À CERTAINS FONCTIONNAIRES DE
LA COLLECTIVITÉ
Des délégations de signature ont été consenties par le président du Conseil général à de
nombreux agents des services du département, dont certains ne peuvent statutairement prétendre
à une telle attribution.
L'article L. 3221-3 du code général des collectivités territoriales dispose, en effet, que les
délégations ne peuvent être attribuées qu'aux responsables des services du département.
De même, le président du conseil général ne peut déléguer sa signature aux chefs de
subdivisions de l'Équipement, mais seulement aux chefs de service de l'État mis à la disposition
du département (CE 11-3-1998, préfet des Pyrénées-Orientales).
La collectivité indique que " de nouveaux arrêtés seront cependant pris pour corriger les
anomalies relevées. "
9 LA GESTION DU PERSONNEL
9.1 LES PROMOTIONS DES AGENTS
En 1997, les avancements ont été les suivants :
La Chambre note que l'avancement des agents à l'échelon supérieur s'effectue toujours à la durée
minimum, indépendamment du mérite ou du travail des intéressés.
9.2 LES TRAVAILLEURS HANDICAPÉS
En 1997, le nombre de travailleurs handicapés rémunérés par le Département était de 11,4
équivalent temps plein.
En 1999, la collectivité employait 14 handicapés titulaires ou stagiaires et 3 non-titulaires.
L'article L. 323-1 du code du travail précise que " tout employeur occupant au moins 20 salariés
est tenu d'employer, à temps plein ou à temps partiel, des travailleurs handicapés, des mutilés de
guerre et assimilés dans la proportion de 6 % de l'effectif total des salariés ".
Le décret n° 89-355 du 1er juin 1989 dispose qu'en ce qui concerne l'État et les autres collectivités
publiques visées à l'article L.323-1 du code du travail, la passation de contrats de fournitures ou
de prestations de services avec des ateliers protégés, des centres d'aide par le travail et des
centres de distribution de travail à domicile agréés est équivalente à l'emploi d'un certain nombre
de bénéficiaires de l'obligation définie à l'article L.323-1. La dispense accordée à ce titre ne peut
être supérieure à plus de la moitié du nombre total des bénéficiaires.
Le département de la Savoie a passé en 1999 des marchés, à ce titre, pour un montant de 28
311,00 euros.
Ce montant
porte le taux d'emploi du
département à 2,15 %, donc bien en deçà des 6 %
réglementaires. Malgré cela, le département ne paie aucune contribution annuelle au Fonds de
développement pour l'insertion professionnelle des handicapés, comme lui en fait, pourtant,
obligation l'article L. 323-8-2 du code du travail.
9.3 LE RÉGIME INDEMNITAIRE
9.3.1 Sa mise en place
Le conseil général de la Savoie a déterminé le régime indemnitaire applicable aux agents en
fonction dans la collectivité par délibération du 18 janvier 1993, transmise à la préfecture le 17
mars 1993.
Cet acte, qui ne vise pas les textes de référence sur le fondement desquels les primes sont
attribuées, prévoit un régime indemnitaire pour les filières administratives, technique,
sanitaire et
sociale, à l'exclusion de la filière sportive.
Il ne détermine ni le taux moyen des primes ni les critères de modulation ; il n'arrête pas les
conditions d'attribution et n'indique pas non plus si le régime s'applique aux seuls agents titulaires
ou à l'ensemble du personnel.
C'est l'arrêté du 29 juillet 1993 du
président du conseil général qui a fixé les modalités du régime
indemnitaire, mais en allant bien au-delà du cadre défini par le conseil général dans sa
délibération du 18 janvier 1993, qu'il s'agisse des agents concernés, de la nature des primes ou
de leurs conditions d'attribution.
C'est ce qui a conduit le préfet de la Savoie à demander, par lettre du 13 septembre 1993, une
validation de ce régime par la commission permanente, en mentionnant, notamment pour certains
grades des filières culturelle et sociale, la nature des primes accordées. Cette régularisation a été
effectuée par délibération du 8 octobre 1993 et le nouveau régime est entré en vigueur à compter
du 1er janvier 1993.
Cependant, il ne semble pas que la commission permanente pouvait valablement se prononcer,
dès lors que la délégation que lui avait accordée le conseil général, par délibération
du 3 avril
1992, l'autorisait seulement, en ce qui concerne le personnel départemental, à assurer la
"
répartition des primes autorisées par les textes "
Il incombait au conseil général de se prononcer et, notamment, de déterminer si les agents non-
titulaires et les contractuels pouvaient bénéficier du régime indemnitaire.
Cette précision n'a été apportée que pour la prime de fonction des personnels affectés au
traitement de l'information.
9.3.2 L'application du régime indemnitaire
Dans les faits, l'attribution des primes n'a respecté, ni les dispositions légales et réglementaires, ni
les règles que s'était fixé la collectivité.
Ainsi, pour les agents détachés, ce n'est pas, comme il se devrait, le régime indemnitaire de la
collectivité d'accueil qui a été appliqué mais, dans la plupart des cas, celui dont ces agents
bénéficiaient dans leur administration d'origine.
Par ailleurs, les primes ou indemnités attribuées ne font généralement jamais l'objet de décisions
individuelles d'attribution et les versements ne sont pas conformes au régime mis en place dans le
département. Parfois, les plafonds ne sont pas respectés ; mais, il arrive
également que les
minima ne le soient pas non plus.
Alors que ni la délibération du Conseil Général du 18 janvier 1993, ni l'arrêté du Président du 29
juillet 1993, ni la délibération de la commission permanente du 13 septembre 1993, n'instaurent
de prime à leur intention, des agents de la filière sportive perçoivent des rémunérations
accessoires.
Enfin, la masse des crédits budgétaires affectés au régime indemnitaire n'est pas calculée
conformément à la réglementation5, le département se limitant à porter chaque année une somme
approximative, qui semble reconduire les dépenses effectuées l'année précédente.
Les agents du département bénéficient également d'une indemnité forfaitaire annuelle dite "
13ème mois ".
Cette prime a pour origine une délibération, sur proposition du préfet, du 19 décembre 1962.
Initialement plafonnée à 1 200 F (182,94 euros), elle a été portée à 2 200 F (335,39 euros) en
1972 et
a ensuite été régulièrement réévaluée.
Après la loi du 26 janvier 1984, le conseil général n'a, semble-t-il, pas délibéré pour maintenir le
régime en place relatif au " 13ème mois " ou pour le modifier. Ainsi, jusqu'en 1996, cette
indemnité forfaitaire a-t-elle continué à subir les augmentations fixées par le ministère de
l'Intérieur pour les agents du cadre national des préfectures.
En 1989, l'indemnité a été augmentée de 19,28 % et a été plafonnée à 6 000 F (914,69 euros) ;
puis en 1990, elle a augmenté de 24 %, de 10 % en 1991 et de 16 % en 1992. En 1993,
l'indemnité a été plafonnée à 10 973 F (1 672,82 euros) puis, par délibération du 18 octobre 1996,
la commission permanente du conseil général a fixé le complément de rémunération pour 1996 à
11 000 F (1 676,94 euros) pour les agents à temps complet et décidé de verser cette prime avec
le salaire de novembre.
L'article 111 de la loi du 26 janvier 1984 prévoyait un maintien des droits acquis tels qu'ils
existaient au montant de son entrée en vigueur. Seules les modalités d'évolution existant à cette
date pouvaient être reconduites.
Le conseil général est allé au-delà de ces dispositions en transformant une indemnité
proportionnelle au salaire, mais plafonnée, en une indemnité forfaitaire égale pour tous, mais sans
ajuster les fondements juridiques permettant une telle évolution.
La prime de fonction des agents affectÉs au traitement de l'information
Plusieurs agents de la collectivité perçoivent la prime dite "informatique".
Cette prime de fonction est réservée aux agents de l'Etat exerçant leur activité dans des centres
automatisés de traitement de l'information.
Le fondement juridique de l'octroi de cette prime aux agents des collectivités territoriales est le
principe de parité établi par les dispositions de l'article 88
de la loi du 26 janvier 1984 modifiée et
du décret du 6 septembre 1991, aux termes desquels les assemblées délibérantes peuvent
déterminer les régimes indemnitaires de leurs agents dans la limite de ceux dont bénéficient les
fonctionnaires des corps d'Etat de référence.
Son attribution est régie, sous réserve d'une délibération de l'organe délibérant,
par les
dispositions du décret n° 71-343, modifié par le décret n° 89-558 du 11 août 1989, et doit
répondre à des conditions précises.
D'une part, la prime ne peut être versée qu'à des agents exerçant des tâches et occupant des
fonctions
bien définies : chef de centre, analyste, programmeur de système d'exploitation, chef
d'exploitation, chef programmeur, pupitreur, programmeur et agent de traitement.
Enfin, la prime ne peut être versée aux agents dépassant
un certain niveau hiérarchique.
L'arrêté du 10 juin 19826 dispose que les fonctionnaires affectés dans un centre automatisé de
traitement de l'information doivent apporter la preuve de leur aptitude professionnelle par un
examen d'aptitude et qu'un avis de la commission paritaire est requis.
Prenant en compte l'évolution des techniques de traitement de l'information, le juge administratif
ne reconnaît la possibilité de verser la prime qu'aux agents affectés exclusivement dans un centre
automatisé de traitement de l'information7 (CE 3-06-1996, Préfet de Haute Corse)8.
Aucun service du Conseil Général de la Savoie ne saurait actuellement être considéré comme un
centre automatisé de traitement de l'information.
Dès lors, l'attribution de la prime n'est pas régulière.
Au demeurant, quand bien même le service informatique de la collectivité aurait pu
être considéré
comme un centre automatisé de traitement de l'information, la prime a été octroyée selon des
modalités et dans des conditions non conformes aux textes.
En effet, plusieurs agents de la collectivité ont perçu et continuent de percevoir la prime, soit qu'ils
n'exercent pas les missions y ouvrant droit, soit que leur niveau hiérarchique excède le niveau
maximum autorisé pour pouvoir la percevoir, soit que les montants qui leur ont été versés ne
correspondent à aucune disposition légale ou réglementaire.
C'est un arrêté du président du conseil général du 29 juillet 1993 qui a fixé les conditions d'octroi
de la prime de fonction des personnels affectés au traitement de l'information.
L'arrêté précise que les agents contractuels bénéficient du régime indemnitaire correspondant aux
fonctions exercées.
Le préfet est intervenu auprès de la collectivité le 13 septembre 1993 pour lui signifier que le
régime indemnitaire des agents ne pouvait se fonder sur la seule décision du président, mais
devait être institué par l'assemblée délibérante ; la commission permanente a donc approuvé les
dispositions prises par le président dans son arrêté susmentionné.
Néanmoins, cette prime informatique aurait dû faire l'objet de décisions d'attribution individuelle,
lesquelles n'existent pas.
La collectivité indique que " la réforme, en cours, du régime indemnitaire prévoira [...] que [la
prime " informatique "] , qui ne concerne que des agents affectés à la Direction des systèmes de
l'information, ne sera plus distribuée par le Conseil Général. "
9.5 L'INDEMNITÉ FORFAITAIRE POUR HEURES SUPPLÉMENTAIRES (IFTS)
Des cas de calcul erroné de cette prime ont été relevés.
Ainsi la prime versée à un agent
placé en situation de détachement ne correspondait ni au taux
moyen, ni au taux maximum, ni au taux maximum, majoré de 50% pour les directeurs, de l'IFTS.
De façon plus générale, l'indice retenu pour l'attribution de l'IFTS n'est pas celui prévu par la
réglementation. En effet, la délibération du 18 janvier 1993 indique que cette indemnité sera
accordée aux attachés et rédacteurs dont l'indice brut est supérieur à 390, alors que la
réglementation prévoit un indice brut "palier" de 380.
9.6 CONCLUSION
Par délibération du 27 novembre 2000, le Conseil Général a reconsidéré, de façon générale, le
régime indemnitaire des agents.
Cette délibération vise à placer le régime indemnitaire en conformité avec les textes, à mettre en
place une nouvelle indemnité de mission, à adopter un régime indemnitaire destiné aux emplois
fonctionnels de direction, à prévoir une modulation individuelle du régime indemnitaire et d'études
et à instaurer un régime indemnitaire pour le personnel non-titulaire.
La collectivité indique que " la direction des ressources humaines travaille depuis l'été 2002, en
collaboration avec les élus, les services et les représentants du personnel à une réforme générale
des modalités d'attribution du régime indemnitaire.
Cette réforme a pour ambition d'assurer la transparence des règles, l'équité et le développement
de l'évaluation individuelle dans la distribution des primes.
Il sera tenu compte des différents textes récemment parus relatifs au régime indemnitaire des
fonctionnaires de l'Etat transposables aux collectivités territoriales. Une délibération détaillant
cette réforme sera proposée à l'assemblée délibérante au cours du mois de mai 2003. Pour la
mise en application de ladite délibération, des arrêtés individuels seront pris pour l'attribution des
primes au personnel. "
La Chambre prend acte de la volonté de la collectivité de corriger les irrégularités constatées par
à une remise à plat complète et précise du régime indemnitaire.
9.7 LA GESTION DU PERSONNEL MIS A DISPOSITION OU DÉTACHÉ
9.7.1 Les agents en détachement dans le département
Les règles relatives au détachement sont fixées par l'article 64 de la loi n° 84-53 du 26
janvier1984. Le fonctionnaire détaché est soumis aux règles applicables à la fonction qu'il exerce
au titre de son détachement. Il bénéficie du régime indemnitaire de son corps d'accueil.
Le conseil Général de la Savoie fait parfois bénéficier les agents détachés du cumul des
avantages du corps d'origine et du corps d'accueil, et d'une manière générale, il maintient aux
agents détachés de l'État, lorsque cela est plus favorable, les indemnités qu'ils percevaient dans
leur administration d'origine, au lieu de leur appliquer le régime indemnitaire des agents
départementaux.
Pour les fonctionnaires d'État en poste dans les services des administrations territoriales, ayant
fait l'objet de mesures de décentralisation, un droit d'option avait été ouvert. Cette possibilité était
ouverte dans le délai de 9 ans à compter du 1er janvier 19849. Le fonctionnaire concerné avait le
choix entre une position de détachement avec maintien de son statut ou l'intégration dans la
fonction publique territoriale.
La Chambre a relevé que des conventions qui existaient pendant la période d'option avaient
été
prorogées et que de nouvelles conventions avaient même été conclues après 1993 pour les
besoins du service.
La Chambre prend acte du fait que " depuis plus d'un an, le Conseil Général a mis fin à ces
pratiques. "
9.7.2 Les agents départementaux mis à disposition
Aux termes des articles 61, 62 et 63 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, la mise à disposition
des fonctionnaires territoriaux est la situation du fonctionnaire qui demeure dans son " cadre
d'emploi ou corps d'origine ", continue à percevoir la rémunération correspondante mais effectue
son service dans une autre administration que la sienne. Elle ne peut intervenir qu'en cas de
nécessité de service, avec l'accord du fonctionnaire, au profit des collectivités et établissements
concernés par la loi.
L'intéressé doit remplir des fonctions d'un niveau hiérarchique comparable à celui des fonctions
exercées dans son administration d'origine. La mise à disposition n'est possible que s'il n'existe
aucun emploi budgétaire correspondant à la fonction à remplir et permettant la nomination ou le
détachement du fonctionnaire. Elle cesse de plein droit lorsque cette condition ne se trouve plus
réalisée, à la suite de la
création ou de la vacance d'un emploi dans l'administration qui bénéficiait
de la mise à disposition.
Le décret n° 85-1081 du 8 octobre 1985 précise les conditions de mise à disposition.
La collectivité d'origine doit conclure une convention avec la collectivité ou l'établissement
d'accueil, précisant les conditions de mise à disposition et, notamment, la nature et le niveau
hiérarchique des fonctions, les conditions d'emploi de l'agent et les modalités de contrôle et
d'évaluation de ses activités.
Le fonctionnaire mis à disposition continue à percevoir la rémunération correspondant à son grade
ou à l'emploi qu'il occupe dans son administration d'origine et ne peut percevoir aucun
complément de rémunération de son administration d'accueil (article 6 du décret n° 85-1366 du 20
décembre 1985 et article 11 du décret n° 85-1081 du 8 octobre 1985).La convention prévoit le
remboursement de la rémunération par l'administration d'accueil ou l'exonération partielle ou
totale, temporaire ou permanente de ce remboursement conformément à la décision de
l'assemblée délibérante.
- observations :
Les rapports au comité technique paritaire mentionnent que 13 agents étaient mis à disposition en
1997 et 39 en 1999. Ces évaluations se situent vraisemblablement très en deçà de la réalité,
puisque, selon le tableau des effectifs mis à disposition, établi au 15 septembre 2000, 58 agents
départementaux étaient mis à disposition d'administrations d'État ou d'organismes divers (dont 15
à temps partiel).
La Chambre rappelle qu'aux termes de l'article 2 du décret du 8 octobre 1985, la mise à
disposition d'un fonctionnaire territorial ne peut intervenir qu'au profit d'une autre collectivité
territoriale, d'une association reconnue d'utilité publique ou d'un organisme à but non lucratif
favorisant ou complétant l'action des services publics locaux. Le décret exclut donc que des
agents d'un département soient mis à disposition d'administrations de l'État.
Au demeurant, une partie du personnel du département,
mis à disposition de l'État, l'est en
l'absence de toute convention.
Le Conseil Général indique que " pour l'avenir, [il] s'en remettra aux recommandations de la
Chambre. "
9.7.3 Les agents mis à disposition du département
Alors que les rapports au comité technique paritaire, établis par le Département, au titre des
années 1997 et 1999, ne recensent aucun agent mis à disposition, la collectivité a remboursé en
1999 à la SNCF la somme de 45 362,65 euros, au titre du
salaire et des charges patronales d'un
agent mis à disposition et affecté à la direction des transports départementaux à compter du 1er
janvier 1997, pour une durée de 3 ans, par une convention conclue le 14 octobre 1997.
9.8 LES EMPLOIS DE CABINET
Le recrutement des collaborateurs de cabinet a fait l'objet de plusieurs délibérations,
qui n'ont
d'ailleurs pu être toutes produites par les services départementaux.
La création des emplois de cabinet semble s'opérer dans une certaine confusion : le conseil
général ou la commission permanente ne se prononcent pas clairement sur la création des postes
et sur l'ouverture des crédits affectés à de tels recrutements (ex. délibération du 6 septembre
1995).
Ce flou est contraire à la lettre et à l'esprit de l'article 3 du décret de 1987 susmentionné qui
dispose que les crédits affectés aux recrutements de collaborateurs de cabinet doivent être
soumis à la décision de l'organe délibérant.
La délibération du 6 septembre 1995 de la commission permanente, se référant à une délibération
du 2 juin 1986 du conseil général, laquelle décide de recruter un chargé de mission attaché au
cabinet, autorise le recrutement d'un contractuel a mi-temps responsable de la communication.
Sur le tableau des effectifs, cet emploi n'est pas rattaché aux collaborateurs de cabinet. Comme
toutes les autres délibérations, celle du 6 septembre 1995 n'évalue pas l'incidence budgétaire du
recrutement et ne prévoit pas formellement l'ouverture des crédits nécessaires.
La Chambre a relevé un certain nombre d'anomalies, comme l'attribution d'indemnités à caractère
réglementaire destinées au personnel départemental, ce qui n'est pas conforme à l'article 9 du
décret n° 87 - 1004 du 16 décembre 1987, qui exclut du traitement des collaborateurs de cabinet
les rémunérations accessoires, à l'exception des frais de déplacement.
La Chambre prend acte de l'indication fournie par la collectivité selon laquelle celle-ci a " procédé
à la régularisation des modalités de rémunération des emplois de Cabinet, en supprimant toute
rémunération accessoire. "
9.9 LES AUTRES CONTRACTUELS
9.1.1 Rappel de la réglementation
Les dispositions de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 limitent le recours à du personnel
contractuel à des agents
recrutés :
1
Sur des emplois permanents, pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires
titulaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison de congé
de maladie, d'un congé de maternité ou d'un congé parental, ou de l'accomplissement du service
national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux, ou pour faire face temporairement et pour
une durée maximale d'un an à la vacance d'un emploi qui ne peut être pourvu dans les conditions
prévues par la loi précitée.
2
Pour exercer des fonctions correspondant à un besoin saisonnier pour une durée maximale de
6 mois pendant une période de 12 mois ou pour faire face à un besoin occasionnel pour une
durée maximale de 3 mois renouvelable une seule fois à titre exceptionnel.
3
Pour pourvoir des emplois permanents dans les mêmes cas et les mêmes conditions que ceux
applicables aux agents de l'Etat (article 4 de la loi du 11 janvier 1984 modifiée portant dispositions
statutaires relatives à la fonction publique d'Etat), c'est à dire :
a) lorsqu'il n'existe pas de cadre d'emplois de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions
correspondantes.
b) pour les emplois du niveau de la catégorie A lorsque la nature des fonctions ou les besoins des
services le justifient. Les agents ainsi recrutés sont engagés par des contrats d'une durée
maximale de trois ans qui ne peuvent être renouvelés que par reconduction expresse.
c) dans les communes de moins de 1 000 habitants, pour pourvoir des emplois permanents à
temps non complet et correspondant à un nombre maximal d'heures de travail qui n'excède pas
celui mentionné à l'article 107 de la loi (31h30). Les contrats peuvent être conclus pour une durée
déterminée et renouvelés par reconduction expresse.
La création ou la transformation de l'emploi par l'assemblée délibérante
constitue un préalable
nécessaire à
tout recrutement (articles 34 et 136 de la loi du 26 janvier 1984 )10.
La délibération doit préciser le grade, ou, le cas échéant, les grades correspondant à l'emploi créé
et, si l'emploi est créé en application des trois derniers alinéas de l'article 3, le motif invoqué, la
nature des fonctions, le niveau de recrutement et de rémunération de l'emploi créé.
Les crédits doivent être disponibles au chapitre budgétaire correspondant.
Pour le Conseil d'État, les dispositions de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 n'autorisent pas
les organes délibérants des collectivités locales à créer des emplois permanents exclusivement
réservés à des agents contractuels.
Toutefois, il estime que lesdites dispositions ne leur interdisent pas de préciser que les emplois
permanents qu'ils créent sont susceptibles d'être occupés par de tels agents et de fixer les
conditions de recrutement. (CE, 22 janvier 1997,OPAC de la Meuse).
Si la délibération créant un emploi d'agent contractuel n'a pas été communiquée au centre de
gestion en vue de l'accomplissement des mesures de publicité, le contrat est conclu à la suite
d'une procédure irrégulière et il est donc illégal (CE 14 mars 1997, Département Alpes Maritimes).
Les emplois fonctionnels
ne sont pas soumis à cette obligation de publicité.
Aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit que les agents non titulaires recrutés
par les collectivités locales territoriales sur le fondement de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984
pour faire face temporairement à des vacances d'emplois ne pouvant être immédiatement pourvus
par des agents titulaires, doivent être rémunérés sur la base de l'échelon de début des emplois
vacants.
Toutefois, dans le cas du recrutement d'un agent contractuel en vertu des dispositions de l'article
3 précité, une délibération ne peut fixer une rémunération ayant pour objet de prévoir sur une
longue période la carrière de l'agent en cause sans méconnaître les dispositions de l'article 4 de la
loi du 11 novembre 1984.
Le principe de parité avec l'État est applicable à la rémunération des agents contractuels comme
aux fonctionnaires.(CE 20 décembre 1985, Département du Nord).
9.2.2 Observations
Ces règles sont imparfaitement respectées par la collectivité. Ainsi, le parcours administratif d'un
agent contractuel apparaît, en fait, organisé comme une véritable carrière.
Or, parce qu'il n'est pas possible de prévoir sur une longue durée la carrière d'agents qui exercent
des fonctions par définition temporaires, le Conseil d'État a annulé des délibérations de conseils
municipaux au motif qu'elles prévoyaient, sur une longue période, la carrière d'agents non
titulaires ( CE, 30 juin 1993, Préfet de la Martinique; 15 janvier 1997, Préfet du Nord et 17 octobre
1997, commune de Wattrelos).
En outre, un contrat de travail à durée déterminée ne saurait être reconduit tacitement.
Enfin, l'existence depuis de nombreuses années d'un concours d'attaché territorial avec une
option "informatique" empêche d'admettre la thèse selon laquelle il n'existerait pas de corps de
fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions que remplissent les agents du service
informatique, d'autant que pour tous les développements techniques et l'informatique de gestion,
le département fait appel à une entreprise extérieure.
La jurisprudence administrative confirme ce point de vue (TA Paris, 8 février 1990, Préfet du Val
de Marne).
La collectivité a indiqué que " ces contrats en cause sont peu nombreux et ont été conclus
il y a
10 ans ".
9.10 LA PRIME DE RESPONSABILITÉ D'UN CADRE DE LA COLLECTIVITÉ,
ADMINISTRATEUR CIVIL EN DÉTACHEMENT SUR UN EMPLOI DE CONTRACTUEL
L'intéressé
a occupé ses fonctions du 1er octobre 1986 au 1er mai 2000.
Durant cette période, il a perçu une prime de responsabilité de 15 %, en l'absence de toute
délibération.
Cette prime trouve son fondement juridique dans le décret n° 88-631 du 6 mai 1988, qui dispose
que " les directeurs généraux des services [...] peuvent bénéficier d'une prime de responsabilité ".
Néanmoins, l'assemblée délibérante ne s'est pas prononcée sur cette attribution. Or, elle aurait dû
le faire, comme en dispose la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990, article 13, portant modification
de loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
9.11 LE DÉTACHEMENT ET LA RÉMUNÉRATION D'UN AUTRE CADRE
DU DÉPARTEMENT
Cet
agent, attaché de préfecture, avait été placé en position de détachement auprès du
Département de la Savoie, puis en position de disponibilité pour convenance personnelle, puis
réintégré, et, enfin, placé en disponibilité, pour convenance personnelle et sans traitement. Cette
disponibilité s'est prolongée au-delà de la durée autorisée par le décret n° 85-986 du 16
septembre 1985 (articles 42 à 49).
Dès sa mise en disponibilité, l'intéressé a été recruté, par voie contractuelle, en tant que cadre de
la collectivité, avec le traitement afférent à l'indice brut 852, majoré des primes correspondant au
grade d'administrateur territorial hors classe.
Au demeurant, le contrat, sans mention de durée, ne définit ni le poste occupé,
ni les conditions
d'emploi de l'agent, dont rien n'indique les droits et obligations.
Enfin, cet agent a perçu le complément de rémunération (13ème mois) alors que son contrat ne
prévoyait pas le versement de cette prime.
Son recrutement comme contractuel faisant fonction de cadre de la collectivité s'analyse comme
un détournement des dispositions combinées de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et du décret n°
87-1101 du 30 décembre 1987 modifié.
10 LES LOGEMENTS DE FONCTION
La Chambre a relevé certaines anomalies dans ce domaine :
- Arrêtés de concession adoptés tardivement ( trois ans après la délibération correspondante)
- Redevance annuelle calculée à partir de l'estimation effectuée par les services fiscaux, affectée
d'un abattement de 90 %, ce qui n'est conforme ni à la réglementation en vigueur (les articles R
100 et A 92 du code du Domaine de l'État disposent qu'un abattement
ne peut excéder 46 % du
loyer réel) ni à la jurisprudence du Conseil d'Etat (la perception d'une redevance pour les
logements attribués par simple utilité de service est obligatoire et ne doit pas être symbolique -
CE, Commune de MURET, 30 octobre 1996).
- Absence d'évaluation des avantages accordés qui, en contravention avec l'article 82 du code
général des impôts, ne sont pas déclarés aux services fiscaux.
Le Conseil Général indique " s'engager à réviser le pourcentage de l'abattement en conformité
avec la jurisprudence du Conseil d'Etat et le Code de la Fonction Publique de l'Etat. " et " avoir
régularisé la situation " relative à l'absence d'évaluation des avantages accordés. "
11 LES VÉHICULES DE FONCTION
Avant l'intervention de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999, dite "loi Chevènement", dont l'article 79
dispose qu'un logement de fonction et un véhicule de fonction peuvent être attribués par nécessité
absolue de service aux agents occupant des emplois fonctionnels d'un Département, d'une
Région ou exerçant des fonctions de secrétaire général d'une commune ou de directeur d'un
établissement public de coopération intercommunale mentionnés à l'article 53 de la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984, l'attribution d'un véhicule de fonction aux agents territoriaux n'était régie par
aucun texte.
Le département de la Savoie n'avait pas délibéré sur ce point jusqu'à la parution de la loi du 12
juillet 1999 précitée. Il est difficile de connaître à posteriori avec précision les pratiques qui étaient
utilisées pour l'attribution des véhicules de fonction aux agents de direction du Département. En
effet, jusqu'en 1999, aucun avantage en nature n'était déclaré.
Par délibération du 29 mai 2000, exécutoire le 31 mai 2000, le Conseil Général a décidé de mettre
à disposition du directeur général des services et des quatre directeurs généraux adjoints un
véhicule de fonction.
Le Président a pris, le 15 décembre 200011, des décisions individuelles attribuant à 5 agents
un
véhicule de fonction.
Les décisions précisent que le Département prend en charge l'ensemble des dépenses liées à
l'utilisation des véhicules et que le kilométrage parcouru au titre de l'usage personnel constitue un
avantage en nature devant être
déclaré comme tel aux services fiscaux12.
12 LES ACHATS ET LES MARCHÉS PUBLICS
Un audit de la fonction " achats " de la collectivité a été mis en ouvre au cours du contrôle, en
collaboration avec la direction des affaires financières et juridiques (DAFJ) de la collectivité.
Les dysfonctionnements et faiblesses relevés à partir des questionnaires remis aux
responsables
de 8 services ont fait l'objet d'une analyse contradictoire avec la DAFJ; il s'agira, désormais, pour
la collectivité dans son ensemble et pour cette direction, d'améliorer un certain nombre de
procédures, de façon à éliminer les risques détectés au cours de l'audit.
12.1 LES MARCHÉS
12.1.1 Le rôle de la Société d'Aménagement de la Savoie (SAS)
Le Département délègue la gestion de la plus grande partie de ses marchés à cette société
d'économie mixte.
La difficulté dans laquelle s'est trouvée la collectivité pour répondre aux requêtes de la Chambre
lors de l'instruction en matière de marchés révèle une perte de maîtrise du Département sur ses
propres marchés.
12.1.2 Les marchés d'entretien et de construction des chaussées
Pour l'entretien et la construction des routes départementales, le département a organisé, en
1996, un appel d'offres ouvert en vue de la passation d'un marché à bons de commande divisé en
18 lots qui ont tous été attribués au groupement des sociétés Gerland-Savoie, Leman, Sacer Sud-
Est et Colas Rhône-Alpes.
Les conditions de la mise en concurrence n'apparaissent pas satisfaisantes. Sur les six
candidatures qui ont été présentées, trois seulement ont été admises et une seule offre a été
déclarée recevable. En apparence, cette circonstance n'a pas pénalisé la collectivité puisque le
groupement retenu avait proposé des prix inférieurs de 20 % à ceux de ses concurrents ainsi qu'à
ceux de l'estimation des services. Néanmoins, les services auraient pu s'interroger sur
l'opportunité de recommencer la procédure dès lors que les conditions n'étaient pas réunies pour
se garantir contre d'éventuelles ententes.
Ainsi, il apparaît, pour les marchés passés en 2000, où la concurrence s'est exercée dans de
meilleures conditions, que les prix de l'entreprise lauréate ont été en moyenne de 25 % moins
élevés que ceux du groupement des sociétés Gerland-Savoie, Leman, Sacer Sud-Est et Colas
Rhône-Alpes lors de la consultation de 1996. Indépendamment des facteurs conjoncturels
pouvant justifier des variations de prix, les écarts sont éloquents.
Par ailleurs, la circonstance que les lots 11 et 14 aient partiellement été sous-traités par la
SCREG, entreprise évincée initialement, filiale du groupe BOUYGUES comme les sociétés
COLAS et SACER, membres du groupement titulaire, aurait mérité davantage d'attention des
services, d'une part, sur le plan des risques d'ententes et, d'autre part, sur le plan de la régularité
dès lors que la possibilité de sous-traiter la totalité des lots est prohibée par le code des marchés
publics13.
12.1.3 Le marché d'entretien des routes départementales de la subdivision d'Aix-les- Bains
Le département a organisé, en 1996, un appel d'offres ouvert en vue de la passation d'un marché
à bons de commande pour les travaux d'entretien et de réparation d'ouvrages et chaussées des
routes départementales.
Trois candidats seulement avaient présenté des offres conformes.
Les services du département auraient pu s'interroger sur la réalité du libre jeu de la concurrence.
En effet, pour le lot 1, les écarts entre l'entreprise retenue, dont l'offre s'élevait à 2 385 504,00 F
(363 667,74 euros) TTC, et ses deux autres concurrentes, ont été, respectivement, de 22,43 % et
49 %.
L'analyse des marchés d'entretien et de construction des chaussées et ceux d'entretien des
routes départementales, passés au cours de la même année, avec la participation de la société
Gerland, portant sur des prestations similaires sur une même zone géographique, celle d'Aix-les-
Bains, et à des dates rapprochées, montre des écarts importants de prix, difficilement justifiables :
En outre, il est regrettable que les services n'harmonisent pas les références de leur bordereau de
consultation, ce qui leur permettrait de procéder à d'utiles comparaisons entre différents marchés.
Lesdites comparaisons sont d'autant plus difficiles à mettre en ouvre que, bien souvent, des
prestations similaires sont spécifiées de manière différente (par exemple, selon les consultations,
au poids ou au volume).
La Chambre recommande que la collectivité poursuive l'effort d'harmonisation qu'elle indique avoir
commencé à mettre en ouvre en matière de marchés concernant les routes.
12.2 LA CONSTRUCTION DU COLLÈGE GEORGE-SAND À LA MOTTE-SERVOLEX
En 1993, le département de la Savoie a décidé la construction d'un collège à la Motte-Servolex,
pouvant accueillir 600 élèves, dont 300 en demi-pension, et comprenant 6 logements de fonction.
Dans cette
opération, la Chambre a relevé :
-la superposition de certaines missions coûteuses ;
-une certaine confusion dans les procédures de sélection des offres et dans le suivi de l'opération
;
-l'absence de prise en compte du coût de fonctionnement et d'utilisation des équipements et de
l'adéquation entre le coût annoncé du projet et son niveau de qualité ;
-le recours abusif aux marchés négociés.
12.2.1 La superposition des missions
La Chambre a relevé qu'étaient intervenus pour des missions souvent voisines et parfois
similaires : un cabinet, recruté par la collectivité après mise en concurrence, chargé d'élaborer le
programme de construction, un ingénieur lié au maître d'ouvrage par une convention permanente
d'assistance, un autre cabinet de conseil, un mandataire (la SAS) et un service déconcentré de
l'Etat (la DDE) chargé de la conduite de l'opération.
12.2.2
Des procédures de sélection et un suivi approximatifs
En dépit de cette assistance
par un maître d'ouvrage délégué, un programmiste et un conducteur
d'opération, le Département
ne semble pas s'être montré très rigoureux dans le respect des
procédures, notamment en ce qui concerne la composition du jury de concours et la procédure de
sélection du maître d'ouvre. Cette situation, qu'atteste l'examen des procès-verbaux , était
susceptible de fragiliser la régularité de l'opération.
Ainsi, la Chambre a relevé que le choix du candidat n'avait pas été effectué à partir de tous les
critères affichés de sélection et que le coût de fonctionnement et d'utilisation des équipements et
l'adéquation entre le coût annoncé du projet et son niveau de qualité n'avaient joué aucun rôle
dans la sélection du lauréat.
En outre, certains actes d'engagement n'ont pas été signés, soit par le titulaire du marché, soit par
le maître d'ouvrage délégué.
Enfin, les certificats des paiements établis par la SAS sont, pour la plupart d'entre eux, raturés et
leur montant n'est pas validé, en dépit de rectifications fréquentes. En outre, ces certificats ne sont
pas visés par le conducteur d'opération, comme, pourtant, le contrat le prévoit.
12.2.3 Le recours abusif aux marchés négociés
12.2.3.1 Les travaux de terrassement
La commission a déclaré l'appel d'offres relative au lot n° 1- terrassement infructueux en raison du
dépassement de l'enveloppe prévisionnelle. Il est toutefois impossible d'apprécier l'importance des
écarts allégués, aucun document ne détaillant l'estimation prévisionnelle des différents lots.
Une procédure de marché négocié a été engagée au terme de laquelle le choix s'est porté sur la
proposition d'une entreprise qui n'avait pas présenté d'offres lors de la première consultation.
Aucun document ne permet de recenser les autres entreprises contactées et leurs offres
respectives.
12.2.3.2 Les travaux de VRD et de construction
La dévolution des travaux s'est effectuée par appel d'offres ouvert.
Le procès-verbal de la commission d'appel d'offres sur l'ouverture des plis contenant les
candidatures est incomplet : la rubrique prévue pour l'enregistrement des candidatures se borne à
renvoyer à un " tableau joint en annexe ", qui n'a pas pu être produit. Il n'a pas non plus été
possible de connaître le nombre de soumissionnaires par lot.
Le procès-verbal de l'ouverture des offres comporte, lui aussi, des lacunes. Ce document
se
borne à indiquer que 19 lots ont été infructueux, sans qu'apparaisse la moindre motivation.
Selon un rapport émanant de la commission d'appel d'offres (mais non signé par ses membres), la
consistance des travaux semble avoir été modifiée de façon substantielle au stade de la
procédure négociée.
Cette pratique n'est pas régulière; le Conseil d'État a, en effet, précisé que lorsque le montant des
offres est largement supérieur au montant estimé du marché, la déclaration d'infructuosité ne peut
déboucher sur un marché négocié (CE, 29 décembre 1997, préfet de la Seine-et-Marne c/ OPAC
de Meaux).
Au cas particulier de nouveaux appels d'offres auraient donc dû être organisés.
1 Départements de 250 000 à 500 000 habitants.
2 CE 9 avril 1999, commune de Bandol
3 Conseil d'État 13 septembre 1995 Département des Alpes-Maritimes et 21 juin 1999,
SEM
Intercommunale des pays de France et de l'Aulnoye
4 Suite à ce renouvellement, le conseil général a fixé les indemnités des élus par une délibération
du 8 juin 1998.
5 C'est-à-dire l'effectif multiplié par le taux moyen.
6 Relatif aux programmes et nature des épreuves des concours et examens portant sur le
traitement de l'information - JO du 23-6-82
7 comme par exemple un établissement public intercommunal
à vocation informatique.
8 Allant dans le même sens, la cour administrative d'appel de Paris a jugé, le 26 novembre 1996,
que l'activité du service informatique d'une préfecture qui emploie un analyste, un programmeur
de système d'exploitation et un chef programmeur se limite à l'exécution de tâches classiques de
gestion de l'administration préfectorale.
9 Ce délai d'option, de 9 ans à compter du 1.1.1984, a été prorogé de 6 mois pour certaines
catégories de personnels techniques. Pour les agents mis à disposition dans le cadre du partage
des services extérieurs du Ministère des finances, ce droit expirait le 31.12.1990.
10 Les contrats de recrutement d'agents non titulaires sont illégaux en l'absence de délibération
créant les emplois (CE
30 octobre 1998, Cne de
LISIEUX).
11 avec effet rétroactif au 1er juin 2000.
12 Il appartient aux attributaires de déclarer le kilométrage parcouru pour leurs besoins
personnels, qu'ils doivent porter sur le carnet de bord.
13 CAA Bordeaux, 15 décembre 1997, SA Thermotique.
Première réponse de l'ordonnateur :
RAO20080301.pdf
Deuxième réponse de l'ordonnateur :
RAO20080302.pdf