CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
DE PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR
Marseille le 11 février 2005
Référence à rappeler :
Gref/SR n°285
Lettre recommandée avec AR
n°703439515fr
Monsieur le Président,
Par courrier du 9 décembre 2004, je vous ai adressé, ainsi qu'à vos prédécesseurs pour les
périodes les concernant, le rapport d'observations définitives sur la gestion du Service
départemental d'incendie et de secours (SDIS) de Vaucluse, arrêté par la chambre lors de sa
séance du
9 novembre 2004.
En application des dispositions de l'article L. 241-11 du code des juridictions financières, je vous
invitais à me transmettre votre réponse écrite dans un délai d'un mois suivant sa réception.
Vous voudrez bien trouver sous ce pli le rapport d'observations définitives. Celui-ci devra être
communiqué par vos soins à l'assemblée délibérante dès sa plus proche réunion ; il fera l'objet
d'une inscription à l'ordre du jour de cette assemblée, sera joint à la convocation adressée à
chacun de ses membres et donnera lieu à un débat.
Je vous serais obligé de bien vouloir aviser le greffe de la chambre de la date de cette réunion, à
partir de laquelle ce rapport deviendra communicable aux tiers.
Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l'expression de ma considération distinguée.
Monsieur Jean-Pierre LAMBERTIN
Président du conseil d'administration
Du SDIS 84
BP 827
84081 AVIGNON CEDEX
Le président,
Bertrand SCHWERER
_______________________________________________________________________
CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
DE PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES
SUR LA GESTION DU SERVICE DEPARTEMENTAL
D'INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) DE VAUCLUSE
A partir de l'exercice 1995
Rappels de procédure
La Chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion du service départemental
d'incendie et de secours (SDIS) de Vaucluse à partir de l'exercice 1995, qui a été confié à M.
Bizeul, conseiller. Par lettre en date du 28 novembre 2002, le président de la Chambre en a
informé M. Roman, ancien président de la commission administrative du SDIS, M. Chabert, ancien
président de la commission administrative puis du conseil d'administration du SDIS, ainsi que M.
Lambertin, président du conseil d'administration.
Les entretiens de fin de contrôle ont eu lieu le 24 novembre 2003 avec MM. Roman et Chabert, et
le 25 novembre 2003 entre M. Lambertin et le rapporteur.
Lors de sa séance du 11 décembre 2003, la Chambre a arrêté ses observations provisoires
portant sur les années à partir de l'exercice 1995. Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité
à M. Lambertin, président du conseil d'administration du SDIS de Vaucluse et pour les parties qui
les concernent aux personnes nominativement ou explicitement mises en cause. Seuls MM.
Chabert et Lambertin, ainsi que la présidente de la SEM Citadis ont répondu. Aucun des
destinataires du rapport d'observations provisoires ou de ses extraits n'a demandé à être entendu
par la Chambre.
Après avoir entendu le rapporteur et entendu en ses conclusions orales le commissaire du
Gouvernement, la Chambre a arrêté, le 9 novembre 2004, le présent rapport d'observations
définitives dans la composition suivante : M. Besombes, président de section doyen, président par
intérim, MM. Giannini, Leyat, Rocca, présidents de section, Mme Pannetier-Alabert, MM. Matthey,
Caiani, Rouquié conseillers, et M. Bizeul, conseiller-rapporteur.
Le rapport a été communiqué par lettre du 9 décembre 2004 au Président en fonctions ainsi
qu'aux précédents ordonnateurs pour les parties les concernant. Les destinataires disposaient
d'un délai d'un mois pour faire parvenir à la chambre leurs réponses aux observations définitives.
La chambre n'a reçu aucune réponse dans le délai légal d'un mois.
Ce rapport devra être communiqué par le maire à l'assemblée délibérante, lors de la plus proche
réunion suivant sa réception. Il fera l'objet d'une inscription à l'ordre du jour, sera joint à la
convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera, ensuite, communicable à toute personne application des dispositions de la loi n°
78-753 du 17 juillet 1978.
INTRODUCTION
Le département de Vaucluse couvre une superficie de 3 567 km2. Avec 499 685 habitants
(recensement 1999) en augmentation de 7 % en 10 ans, il se classe au 50ème rang national et sa
densité est d'un peu plus de 140 habitants par km2. Il compte 151 communes dont 44 de moins
de 500 habitants répartis dans 24 cantons. Près du tiers de la population réside dans les quatre
villes principales : Avignon, Carpentras, Cavaillon et Orange.
L'activité du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) de Vaucluse est en partie
déterminée par les principaux risques naturels recensés dans le département :
les risques d'inondations : le Vaucluse est soumis aux crues fluviales générées par le Rhône et
aux crues torrentielles, telles celles provoquées par la rivière Ouvèze ; 147 communes sont
concernées par ces crues, soit pratiquement l'ensemble du département ;
le risque feux de forêts : la forêt occupe près de 123 000 ha boisés soit 34 % du territoire
départemental et les conditions climatiques en saison estivale allient mistral et sécheresse ;
le risque sismique : 5 cantons du sud du département sont classés en zone " risque faible ", les
autres cantons étant classés en zone " risque très faible " ;
les mouvements de terrain : le département de Vaucluse est relativement peu concerné par ce
risque.
A ces risques naturels, il convient d'ajouter les risques de rupture de barrages (Caromb, Rustrel,
l'Isle-sur-la-Sorgue et Monieux puis, situés hors département, ceux de Serre-Ponçon, Sainte-
Croix, Gréoux et Quinson) et de digues, les risques industriels, les risques liés aux transports
fluviaux et ferroviaires, les risques de pollution, ainsi qu'une intense fréquentation touristique et
des flux automobiles importants.
Dans ce contexte, l'examen de la gestion du SDIS de Vaucluse a porté sur les points suivants:
1/ L'activité du service, son organisation administrative, territoriale et opérationnelle
2/ Le budget du service, sa situation financière et les procédures budgétaires
3/ Les documents de planification
4/ La coopération inter SDIS
5/ Les conditions de transfert des personnel, des biens et des emprunts
6/ La gestion des moyens humains
7/ La gestion du patrimoine
I/ L'ACTIVITE DU SDIS, SON ORGANISATION ADMINISTRATIVE, TERRITORIALE ET
OPERATIONNELLE
Le SDIS de Vaucluse est classé en catégorie 3 sur un total de cinq catégories, selon le
classement établi par la Direction de la défense et de la sécurité civile du ministère de l'Intérieur.
L'évolution du nombre d'interventions depuis 1995 est croissante et culmine à 60 423
interventions recensées en 2002 contre 48 923 en 2003. Celles de l'année 2001, pour laquelle
des éléments de comparaison sont disponibles, sont au nombre de 56 016, soit un ratio de 1121
interventions/1000 habitants ou 153 interventions/jour ; ces chiffres sont supérieurs à ceux
recensés dans des départements d'importance démographique identique tels que le Doubs (65
interventions/jour) ou la Côte-d'Or (61 interventions/jour) mais ils s'expliquent par la multiplicité et
la variété des risques recensés.
Malgré la volonté affichée par le service d'éliminer les tâches ne rentrant pas dans ses missions
obligatoires, on constate une augmentation continue des interventions. Concernant la nature de
ces dernières, en 2001, plus du tiers des interventions concernent des accidents de circulation
(36,28 %) ; viennent ensuite les sorties diverses (24,64 %), les accidents liés à l'environnement
(12,10 %), les incendies (10,76 %), les accidents ne nécessitant que des secours à victimes (8,91
%) et, en dernier lieu, les sorties pour prévenir un accident (7,30 %).
Les évacuations et les transports sanitaires
Selon les dispositions de l'article 19 du décret n°87-965 du 30 novembre 1987 relatif à l'agrément
des transports sanitaires terrestres, les SDIS sont compétents pour effectuer des transports
sanitaires dans trois cas de figure : les évacuations d'urgence de victimes de sinistres, lorsqu'ils
interviennent faute de moyens de transports sanitaires privés agréés et lorsqu'ils effectuent des
transports sanitaires dans le cadre d'une convention passée avec les établissements hospitaliers
dotés d'un SAMU ou d'un SMUR.
Le Vaucluse fait partie des huit départements retenus pour l'expérimentation d'un protocole de
travail avec les ambulanciers privés. Afin de formaliser ces relations, trois conventions pour les
transports sanitaires médicalisés ont été conclues à ce jour avec les SMUR d'Apt, de Carpentras
et de Pertuis. Ces conventions ont pour objet d'organiser la mise à disposition par le service de
véhicules de secours de type VRM (véhicule radio médicalisé) et d'un conducteur sapeur-pompier
en faveur des SMUR.
Au titre de l'année 2001, les recettes générées par les évacuations et transports sanitaires pour le
SDIS atteignent la somme de 1,92 MF, ce qui est marginal par rapport aux recettes totales.
Le conseil d'administration du SDIS (CASDIS)
Depuis la loi du 3 mai 1996, le SDIS est administré par un conseil d'administration, organe
délibérant composé de représentants du département, des communes et des établissements
publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière de secours et de lutte
contre l'incendie.
Le premier conseil d'administration du SDIS, présidé par M. Roman, a été installé le 26 octobre
1997 et n'a siégé que deux fois sans véritablement délibérer au plan budgétaire. De nouvelles
élections ont été organisées en 1998 et ont conduit à l'élection de M. Chabert. Les sièges ont de
nouveau été répartis en 2001, suite aux élections municipales des 11 et 18 mars, et la présidence
du conseil d'administration du SDIS est revenue à M. Lambertin, vice-président du conseil
général. Aux élections de 2002 qui faisaient suite à la mise en ouvre des dispositions de la loi "
Démocratie de proximité " du 27 février 2002, M. Lambertin a été réélu au poste de président et
M. Chabert élu au poste de 1er vice-président. Dorénavant, quatorze sièges sur vingt-deux
reviennent au conseil général.
En dépit du nombre élevé de présidents du CASDIS qui se sont succédés dans la période sous
revue, les politiques menées s'inscrivent dans une certaine continuité.
Alors qu'en 1998, les communes et EPCI contribuaient à hauteur de 44,4 % dans le financement
du fonctionnement du service, leurs représentants totalisaient 54,5 % des voix du CASDIS. En
2002, les communes et EPCI qui assurent près de 52 % des recettes de fonctionnement du
service ne détiennent plus que 36 % des voix au sein du conseil d'administration.
Conformément aux dispositions de l'article L.1424-28 du CGCT, le CASDIS, pendant la période
sous revue, s'est réuni au moins une fois par semestre. L'assiduité des membres du CASDIS est
correcte. Le préfet n'a jamais demandé de nouvelles délibérations sur des sujets de caractère
opérationnel. En revanche, ce dernier a demandé une nouvelle délibération relative à l'adoption
du budget primitif 2001.
L'organigramme du SDIS
Outre le directeur, figurent sur l'organigramme un directeur adjoint en charge du contrôle de la
gestion administrative et opérationnelle, un responsable administratif et financier et un médecin-
chef.
L'organigramme a été réaménagé en 2003 pour " procéder à quelques réajustements, afin de tenir
compte de différentes évolutions du service, notamment la création de la régie de restauration,
des préconisations de l'inspection de la sécurité civile et de la mise en place des règlements du
SDIS ". Ce nouvel organigramme distingue une structure de pilotage constituée par la direction
générale, la gestion des moyens et la gestion des missions. Sont également créés un conseil de
direction et un comité de direction sans que l'on sache très bien quelles sont leurs fonctions
respectives et comment ils s'insèrent dans la structure globale.
D'une manière plus générale, l'organigramme officiel ne reflète qu'imparfaitement la véritable
répartition des compétences et du pouvoir au sein du service et, notamment, la forte centralisation
au niveau de la direction.
L'organisation territoriale et opérationnelle
Le corps départemental comprend l'Etat-major organisé en quatre groupements fonctionnels et
trois groupements territoriaux, des formations opérationnelles spécialisées au nombre de six et le
service de santé et de secours médical.
Le département compte cinquante-quatre centres d'incendie et de secours répartis en centres de
secours principaux (7), en centres de secours (7) et en centres de première intervention (40).
Tous les centres de première intervention ont intégré le corps départemental.
Le dispositif de garde opérationnelle
Les articles 39 et 42 du décret n°97-1225 du 26 décembre 1997 définissent le classement des
centres d'incendie et de secours en fonction de leurs missions opérationnelles, ainsi que les
matériels et effectifs requis pour celles-ci. L'effectif minimum de sapeurs-pompiers de garde ou
susceptibles d'intervenir dans les délais fixés par le règlement opérationnel est déterminé par le
décret du 26 décembre 1997, à savoir : quatorze pour les centres de secours principaux ; six pour
les centres de secours et deux pour les centres de première intervention.
La Chambre a relevé que lors de l'élaboration du schéma départemental d'analyse et de
couverture des risques (SDACR) en 1999, les effectifs de certains centres ne respectaient pas les
dispositions du décret du 26 décembre 1997. Il s'agissait des centres suivants :
Garde diurne: Bollène (-6), Carpentras (-7), Orange (-4), Vaison-la-Romaine (-3), Valréas (-9), Apt
(-8), Cavaillon (-6), Pertuis (-9).
Garde nocturne: Bollène (-7), Carpentras (-3), Orange (-3), Vaison-la-Romaine (-5), Valréas (-13),
Apt (-9), Cavaillon (-6), Pertuis (-9). Le chiffre entre parenthèses correspond à la différence entre
les effectifs théoriques prévus par le décret et les effectifs réels. Il en ressort que le complément
était généralement assuré par des sapeurs-pompiers volontaires en astreinte sur appel sélectif
avec l'incertitude liée à la disponibilité de ces volontaires, principalement durant la journée.
La mise en place du nouveau règlement opérationnel arrêté en 2003 a donné lieu aux
déclassements de Valréas de centre de secours principal en centre de secours et de Sault,
Gordes et Bédarrides de centre de secours en centre de première intervention. En revanche,
Monteux et Sorgues ont été classés en centres de secours alors qu'ils figuraient auparavant en
centres de première intervention. Le motif de ces modifications avancé par le SDIS tient au niveau
d'activité des centres. La Chambre remarque néanmoins que les déclassements des centres de
Valréas, Sault, Gordes et Bédarrides permettent opportunément de respecter les dispositions du
décret du 26 décembre 1997 en termes d'armement de véhicules en personnels, ce qui n'était pas
le cas auparavant. En outre, les centres d'Apt et Pertuis ne respectent toujours pas ces mêmes
dispositions.
Le centre opérationnel départemental d'incendie et de secours (CODIS)
La loi du 3 mai 1996 rend obligatoire dans un délai de cinq ans à compter de sa promulgation la
création d'un Codis. Le SDIS de Vaucluse a anticipé cette obligation puisque le Codis a été mis en
place dès l'année 1986.
Les centres de traitement de l'alerte (CTA) et le futur centre de réception des appels d'urgence
(CRAU)
Aux termes de l'article L.1424-44, alinéa 2 du CGCT, " le SDIS doit disposer dans un délai de cinq
ans à compter de la promulgation de la loi du 3 mai 1996, d'un ou plusieurs centres de traitement
de l'alerte chargés de la réception, du traitement et de la réorientation éventuelle des demandes
de secours. Les dispositifs de traitement des appels d'urgence des SDIS sont interconnectés avec
les centres de réception et de régulation des appels (CRRA 15) des unités participant au service
d'aide médicale urgente, appelées SAMU, ainsi qu'avec les dispositifs de réception des appels
destinés aux services de police ".
Jusqu'en 2003, il existait neuf CTA (18) répartis sur le département et un CTA (112), créé le 1er
décembre 1996 et situé dans les locaux du Codis au siège du SDIS. A compter d'octobre 2003, un
CTA unique (15/18/112) a été mis en service au nouveau siège de Fontcouverte. Cette structure
opérationnelle conjointe SDIS/SAMU reçoit tous les appels 15, 18 et 112, les traite et les
réoriente, si nécessaire, vers les services publics concernés. Le coût de ce système, hors
bâtiments et mobiliers, s'élève à 3,5 Millions d'euros. Le SAMU acquitte uniquement un loyer. Un
recrutement de huit télé-opérateurs civils est prévu en 2004. Le SDIS de Vaucluse est l'un des
rares en France à avoir réussi à faire travailler sous le même toit, et en commun, pompiers et
personnels du SAMU.
Le règlement intérieur du corps départemental (RI)
Aux termes de l'article R.1424-22 du CGCT, le règlement intérieur du corps départemental a pour
objet de définir les modalités de fonctionnement du corps départemental des sapeurs-pompiers et
les obligations de service de ses membres.
Le règlement intérieur a été soumis à l'avis des différentes instances consultatives le 13 juin 2003
et adopté par le CASDIS dans sa séance du 30 juin 2003. Il intègre les nombreuses évolutions
législatives et réglementaires survenues depuis 1996 et n'appelle pas de commentaires
particuliers.
II/ LE BUDGET, LA SITUATION FINANCIERE ET LES PROCEDURES BUDGETAIRES DU SDIS
En 2002, le budget total du SDIS s'élevait à 52,2 Millions d'euros (342,2 MF) dont 35,4 Millions
d'euros en dépenses de fonctionnement et 16,8 Millions d'euros en dépenses d'investissement. Il
s'élevait à 22,8 Millions d'euros (149,5 MF) en 1995. Sur les sept années, en incluant les
transferts réalisés en 1999, le budget du SDIS a été multiplié par 2,3.
La fiabilité des comptes
Dès 1973, l'assemblée départementale avait décidé de verser au SDIS le montant de l'annuité
d'amortissement de son matériel. Cependant, la dotation annuelle progressant de manière trop
rapide, il devint difficile d'inscrire la totalité de l'annuité. Aussi, à compter de l'exercice 1991,
l'assemblée départementale a décidé de cesser l'inscription de la dotation aux comptes
d'amortissement au budget du SDIS. Par conséquent, la fiabilité des comptes du SDIS de
Vaucluse est toute relative car la non prise en compte des dotations aux amortissements minore
d'autant les dépenses de fonctionnement du service.
L'instruction budgétaire et comptable M61, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2004, prévoyant
l'obligation des amortissement, la charge financière qui en résultera pour le SDIS sera supportée
intégralement par le département, la part globale communale étant, dès à présent, gelée.
Le fonctionnement du service finances et les procédures
Le service financier compte quatre cellules : une cellule " marchés ", une cellule " budget ", une
cellule " engagement/liquidation " et une cellule " mandatement ". Depuis le début de l'année
2003, l'engagement des dépenses est supervisé par le service financier du SDIS alors
qu'auparavant cette tâche revenait aux centres. Il utilise un logiciel qui permet d'assurer la
réalisation du budget primitif, des décisions modificatives et du compte administratif, ainsi que le
suivi des engagements et les mandatements. La gestion des marchés est également assurée par
ce logiciel qui intègre un seuil de " pré-alerte " lorsque l'on risque de dépasser sur l'année le seuil
de 230 000 euros qui nécessite la passation d'un marché formalisé. Un centre de secours local ne
peut pas créer de comptes fournisseurs, cette possibilité étant réservée exclusivement au service
financier du SDIS.
Le délai moyen de paiement constaté en 2002 est inférieur à 30 jours. Près de 9 000 mandats de
paiement et 1 615 titres de recettes ont été émis au cours de cet exercice.
La Chambre note que les nouvelles obligations résultant de l'entrée en vigueur de l'instruction
budgétaire et comptable M61 ont été convenablement anticipées par le SDIS de Vaucluse, que
les personnels d'exécution ainsi que les cadres bénéficient de sessions de formation et que les
logiciels utilisés intègrent d'ores et déjà les spécifications de la M61. Ainsi, le SDIS de Vaucluse a
mis en ouvre une logique de rattachement des charges et des produits à l'exercice dès
l'établissement du compte administratif 2002.
Les dépenses de fonctionnement
Entre 1995 et 2002, les dépenses réelles de fonctionnement du SDIS sont passées de 122,9 MF à
218,8 MF (33,4 Millions d'euros), soit une progression de +78 %. Les comparaisons avec les
moyennes nationales établies pour l'année 2000 montrent que le SDIS de Vaucluse avec un ratio
de 59,5 euros (390,4 F) de dépenses réelles de fonctionnement par habitant dépense 1,7 fois plus
que la moyenne nationale (34,9 euros), et quasiment 2 fois plus que des départements de taille
comparable (le département de la Côte-d'Or est à 30,5 euros et la Drôme à 30,9 euros). Cette
différence s'explique à la fois par les spécificités du département en matière de risques (feux de
forêt notamment) et par un taux de sapeurs-pompiers professionnels/habitant plus élevé que la
moyenne (notamment à Avignon). Sur la période 1995-2002, les dépenses de personnel ont cru
de 103,5 MF à 179,6 MF (27,4 Millions d'euros), soit une progression de +73,5 %. Le poids relatif
des dépenses de personnel dans le total des dépenses de fonctionnement est resté stable
puisqu'il est passé de 77 % en 1995 à 74,8 % en 2001 et à 77,3 % en 2002. Ceci s'explique en
partie par le fait que le traitement des sapeurs-pompiers professionnels était déjà pris en charge
par le département avant les transferts de 1999, d'une part, et par le faible nombre de sapeurs-
pompiers professionnels recrutés depuis 1999, d'autre part.
Les recettes de fonctionnement
Les recettes du budget de fonctionnement du SDIS proviennent pour l'essentiel du produit des
cotisations du département, des EPCI et des communes. Le total des recettes de fonctionnement
sur la période 1995-2002 a cru de +47,7 %, chiffre inférieur à la progression des dépenses réelles
de fonctionnement (+78 %). La part du département dans le financement du fonctionnement est
passée de 70,5 MF en 1995 à 104,7 MF (15,9 Millions d'euros) en 2002, soit une progression de
+48,5 %. Dans le même temps, les contributions des communes et EPCI sont passées de 61,1
MF à 120,31 MF (18,3 Millions d'euros), soit une augmentation de +96,9 %.
Par rapport aux moyennes nationales établies en 2000, le SDIS de Vaucluse se caractérise par
une participation plus élevée des communes et des EPCI par rapport à la moyenne (34,4 euros
par habitant contre 22 euros en moyenne nationale). La participation du département par habitant
pour la même année atteint 26,4 euros, chiffre également supérieur à la moyenne nationale qui
s'établit à 16 euros.
Au titre de 2002, les planchers de cotisations ont été maintenus à leur niveau de 2001. Il a été
décidé d'augmenter la contribution du conseil général afin de tendre à 50 % du montant total des
contributions, selon le calendrier suivant : 46,8 % en 2003, 48 % en 2004 et 50 % en 2005. La
baisse des cotisations des communes de Bollène et d'Avignon, entérinée par le CASDIS en
octobre 2003, étant supportée par le conseil général à travers l'augmentation de sa contribution, le
taux de 50 % prévu pour 2005 est d'ores et déjà atteint.
Aux termes de l'article L.1424-42 du CGCT, " Le SDIS n'est tenu de procéder qu'aux seules
interventions qui se rattachent directement à ses missions de service public définies à l'article
L.1424-2. S'il a procédé à des interventions ne se rattachant pas directement à l'exercice de ses
missions, il peut demander aux personnes bénéficiaires une participation aux frais, dans les
conditions déterminées par délibération du CASDIS ".
Dès 1988, le CASDIS a arrêté un barème de facturation de certaines interventions effectuées par
les sapeurs-pompiers et n'entrant pas dans leurs attributions normales (destructions de nids
d'insectes, location d'engins spécialisés,...). Devant l'accroissement du nombre de sollicitations
infondées (notamment les appels de sociétés de surveillance dès réception d'une alarme, sans
que le bien-fondé de celle-ci ait été contrôlée), la commission administrative a décidé de facturer
les dérangements intempestifs à compter du 1er janvier 1994. Au titre de l'année 2001, le montant
des ressources provenant des interventions payantes s'élève à 904 624 F (137 909 euros).
La réactualisation des tarifs en cas d'interventions donnant lieu à facturation a été prévue par une
délibération de la commission administrative du SDIS en date du 16 février 1998. Cette
réactualisation prend la forme d'une revalorisation annuelle automatique et proportionnelle à
l'évolution de l'indice des prix, ce qui n'est pas conforme aux dispositions de l'article L.112-2 du
Code monétaire et financier qui interdisent toute clause prévoyant des indexations fondées
notamment sur le niveau général des prix.
L'autofinancement courant
L'autofinancement courant rapporté aux recettes de fonctionnement est nettement décroissant sur
la période 1996-2002 puisqu'il évolue de 11,4 % en 1996 à 5,8 % en 2002, taux le plus faible
enregistré sur la période sous revue. L'autofinancement est consacré à l'achat d'équipement mais
aussi au remboursement des emprunts.
Les dépenses d'investissement
On constate une diminution des dépenses inscrites en compte 21 (Immobilisations) à partir de
1998 en regard des plus hauts atteints en 1996 et 1997 (respectivement 31,7 MF et 26,6 MF). En
revanche, le compte 23 (Immobilisations en cours) connaît à partir de 1999 une forte montée en
puissance : ces chiffres traduisent les investissements importants effectués dans le nouveau siège
de Fontcouverte et dans l'équipement du CTAU.
L'endettement
Le stock de dettes, en incluant les emprunts transférés par les communes au SDIS, a été multiplié
par quatre sur la période 1995-2002. Le montant élevé de souscription d'emprunts sur les années
2001 et 2002 correspond au financement des travaux de construction du nouveau siège de
Fontcouverte et à l'équipement du CTAU, informatique et transmissions. Ces montants intègrent
également des prêts-relais souscrits dans l'attente du remboursement du FCTVA et un prêt
souscrit pour compenser la perte de la DGE en 2002. Le ratio annuité de la dette/recettes de
fonctionnement sur la période 1995-1997 est fortement croissant puisqu'il est passé de 1,4 % en
1995 à 6,7 % en 1997. Le non recours à l'emprunt sur les années 1998 et 1999, le recours
modéré en 2000, ont permis de diminuer ce ratio qui atteint 4,9 % en 2000 et près de 4 % en
2002, ce qui reste supportable et demeure dans la moyenne des SDIS.
Le recours accru à l'emprunt sur les trois dernières années semble répondre à une demande forte
du conseil général qui souhaite qu'avant toute hausse des contributions, le SDIS utilise à plein ses
capacités d'emprunt. Ces dernières vont se trouver améliorées dans un proche avenir puisque de
nombreux emprunts transférés arriveront à échéance sur la période 2005-2007.
L'évolution des résultats de fonctionnement et d'investissement et du fonds de roulement
Le résultat de fonctionnement connaît une grande variabilité sur la période mais apparaît le plus
souvent négatif (en 1996, 1997, 1998, 1999) ou légèrement positif (1995 et 2001). Depuis 1999, le
résultat de fonctionnement est soit nul (en 2000 et 2002), soit très proche de zéro (en 2001). Ces
résultats s'expliquent par un choix de gestion qui consiste à fixer le niveau du prélèvement en
dépenses de fonctionnement pour financement des opérations d'investissement de telle façon que
le résultat de fonctionnement soit proche de zéro.
Le SDIS de Vaucluse possédait en 1995 un confortable fonds de roulement, supérieur à 44 MF
(6,7 Millions d'euros). La stratégie financière mise en ouvre à compter de 1999, notamment le non
recours à l'emprunt pendant deux ans, se traduit par une baisse constante du niveau du fonds de
roulement qui atteint 0,9 MF (0,1 Millions d'euros) en 1999 avant de se redresser légèrement
(1,17 Millions d'euros en 2002).
La trésorerie
Le conseil général verse théoriquement sa contribution trimestriellement mais intervient, dans les
faits, dès le début d'année sous forme d'avances remboursables car les contributions des
communes ne sont pas encore parvenues au SDIS. Les contributions de celles-ci sont versées
selon un échéancier compris entre les mois de mai et juillet. Toutefois, certaines communes
tardent à s'en acquitter (Le Pontet, Caumont et La Bastidonne). Néanmoins, malgré les retards
constatés dans les paiements, toutes les contributions communales 2002 avaient été encaissées
en juillet 2003.
Dès le mois de janvier 1999, suite aux transferts, le service a dû faire face à une montée en
puissance de ses dépenses. Afin d'éviter des tensions, il a été mis en place une ligne de
trésorerie d'un montant de 12 MF (1,8 Millions d'euros), sachant qu'en cas de nécessité, le conseil
général peut intervenir ponctuellement à la demande du SDIS en avançant le paiement de sa
contribution, sans facturer de frais financiers.
L'examen de l'évolution de la trésorerie disponible au 31 décembre de l'année sur la période
1995-2002 met en évidence une baisse très nette des montants disponibles. La trésorerie au 31
décembre 1995 était de 31,2 MF (4,8 Millions d'euros), de 11,3 MF (1,7 Millions d'euros) fin 1998
et de seulement 4,6 MF (0,7 Millions d'euros) au 31 décembre 2001. Les ressources disponibles
de trésorerie au 31 décembre 2002 (1,5 Millions d'euros, soit 9,8 MF) représentent 16 jours
d'exploitation. La ligne de trésorerie souscrite est utilisée en fin d'année.
La Chambre note l'évolution préoccupante de la trésorerie du SDIS et la faiblesse des montants
disponibles. Si ces tensions ne semblent pas entraîner d'allongement des délais de règlement des
fournisseurs, en revanche, elles provoquent des retards dans les paiements des vacations des
sapeurs-pompiers volontaires (près de quatre mois de retard en 2002 ramenés à un mois fin
2003). L'année 2003 a vu ainsi la souscription par le SDIS d'un emprunt sur 3 mois de 1 200 000
euros, destiné en fait à régler les vacations des volontaires. Le fait de mobiliser des emprunts pour
financer des dépenses de fonctionnement constitue une anomalie.
Les procédures budgétaires
Le budget primitif est arrêté sur la base du montant des recettes attendues, ce qui conduit à limiter
l'expression des besoins des services. Il apparaît que certaines recettes sont sous évaluées (par
exemple le montant des remboursements de personnel) et que certaines dépenses sont minorées
(par exemple les vacations des sapeurs-pompiers volontaires). Les crédits affectés aux frais de
personnel n'intègrent pas le glissement vieillesse technicité (GVT) et le service financier ne
dispose pas d'un tableau individuel de suivi du personnel, ce qui rend malaisées les prévisions en
matière de frais de personnel. Certaines dépenses de matériel prévues au titre de l'année 2004 et
concernant douze camions citerne feux de forêt double cabine (pour une valeur de 1,8 Millions
d'euros), cinq véhicules légers tout terrain et un véhicule de commandement pour une valeur
globale de 2,2 Millions d'euros ne sont pas inscrites au budget primitif 2004. Le service explique
cette non inscription par le fait que le SDIS a demandé à bénéficier d'une subvention au titre du
fonds d'aide à l'investissement et, qu'à ce jour, il ne dispose pas de la réponse ; toutefois, il est
acquis que le conseil général financera ces acquisitions en 2004.
Dans ce contexte, le taux de progression du budget global retenu pour 2004 de +2,9 % paraît
sous-estimé, et le budget lui-même ne donne pas une image sincère et complète des
investissements programmés.
L'évolution du taux de réalisation des dépenses de fonctionnement par rapport au budget est
retracée dans le tableau suivant:
Les écarts constatés entre prévisions budgétaires et réalisation sont de faible ampleur et tendent
à diminuer à compter de 1999 ; ces bons résultats s'expliquent, essentiellement, par le nombre
des décisions modificatives élevé en cours d'année.
Le taux de réalisation en matière d'investissements s'est notablement amélioré à compter de 1999
puisque celui-ci devient systématiquement supérieur à 80 %, comme le montrent les chiffres
suivants.
III/ LES DOCUMENTS DE PLANIFICATION
La loi du 3 mai 1996 prescrit l'adoption de trois documents de planification : le schéma
départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR), le règlement opérationnel (RO)
et le plan d'équipement (PE).
Le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR)
Aux termes de l'article 7 de la loi du 3 mai 1996 (devenu article L. 1424-7 du CGCT) : " Un
SDACR dresse l'inventaire des risques de toute nature pour la sécurité des personnes et des
biens auxquels doit faire face le SDIS dans le département et détermine les objectifs de
couverture de ces risques par ce service. Le SDACR est élaboré sous l'autorité du préfet, par le
SDIS. Dans un délai de 2 ans à compter de la promulgation de la présente loi, le préfet arrête le
SDACR sur avis conforme du CASDIS. Le schéma est révisé à l'initiative du préfet ou à celle du
CASDIS ".
Le rapport de synthèse du SDACR du 12 octobre 1999, après avoir effectué un recensement des
risques de toute nature dans le département, propose plusieurs " voies d'optimisation " de la
couverture de ces risques par les moyens du SDIS mais ne détermine pas de véritables objectifs
chiffrés et arrêtés dans le temps. Les mesures avancées le sont dans des termes suffisamment
flous pour leur ôter tout caractère contraignant. Ainsi, au titre de la lutte contre les feux de forêts, il
est seulement prévu de privilégier le renouvellement des camions citernes feu de forêt (CCF) par
des engins à double cabine sans qu'il soit apporté de précisions ni sur le nombre d'engins à
acquérir ni sur le calendrier d'équipement. Concernant la protection respiratoire des personnels, il
est simplement souligné la nécessité d'un renforcement du parc d'appareils respiratoires isolants
(ARI) et de bouteilles d'air sans autres précisions. Concernant les activités de
sauvetage/déblaiement, il est indiqué " qu'il paraît nécessaire de continuer à renforcer le potentiel
existant ".
La Chambre relève que les dispositions de l'article L.1424-7 sont méconnues puisqu'elles
prévoient que le SDACR détermine les objectifs de couverture des risques par le SDIS. En outre,
la version initiale du recensement des risques était incomplète et c'est lors de la diffusion du projet
de SDACR aux maires du département qu'il a été constaté des manques auxquels il a été
remédié dans la version finale du SDACR. De plus, le SDACR a été arrêté le 13 décembre 1999
par le préfet de Vaucluse, c'est-à-dire en dehors des délais fixés par la loi.
Le règlement opérationnel
Un précédent règlement de mise en ouvre opérationnelle datait de 1990 (arrêté préfectoral du 17
mai 1990). A la fin de l'année 2002, un projet de nouveau règlement a été élaboré. Le CASDIS a
approuvé, dans sa délibération n°2003-14 du 30 juin 2003, ce règlement opérationnel qui a été
définitivement arrêté par le préfet de Vaucluse en octobre 2003. Ce document appelle peu de
commentaires si ce n'est qu'il est rédigé en termes généraux et prudents et que, notamment, les
effectifs de garde n'ont pas été formalisés définitivement, certains centres étant susceptibles de
faire l'objet d'une révision de leur classement en centres de secours principaux, centres de
secours ou centres de première intervention.
Le plan d'équipement
L'article L.1424-12 du CGCT dispose " qu'un plan d'équipement est arrêté par le conseil
d'administration en fonction des objectifs de couverture des risques fixés par le SDACR. Il
détermine les matériels qui seront mis à la disposition des centres d'incendie et de secours
relevant des communes et des EPCI ". Le SDIS de Vaucluse n'a pas arrêté un véritable plan
d'équipement au sens de l'article L.1424-12 du CGCT. En revanche, il existe un document intitulé
" Charte du mandat 2001-2004 " qui a pour ambition de définir les grandes orientations de la
politique du service pour les années à venir. La partie III de la charte, consacrée à la gestion des
équipements, se borne à rappeler que " le SDIS est propriétaire d'un parc de 516 véhicules et
engins divers auxquels il faut rajouter du matériel de transmissions " et que " chaque année une
somme de 12 MF prélevée sur l'autofinancement est affectée au renouvellement du parc ". La
charte du mandat ne peut donc, en aucun cas, faire office de plan d'équipement.
Dans les faits, le CASDIS arrête et budgète chaque année des achats de matériels
supplémentaires ou à renouveler. Cette pratique manque de lisibilité (d'autant plus que certaines
années, les achats sont décidés en cours d'année et sont financés par le biais d'une décision
modificative) et souffre d'une absence de lien évident avec les besoins qui auraient dû être mis en
évidence au niveau du SDACR. De plus, l'absence de plan d'équipement s'explique par la
réticence du SDIS à prendre des engagements financiers pluriannuels en la matière, compte tenu
des contraintes budgétaires récurrentes que connaît le service.
IV/ LA COOPERATION INTER SDIS
Au sein de la zone de défense, la loi du 3 mai 1996 autorise la création d'un établissement public
interdépartemental ayant vocation à acquérir ou à louer des matériels de lutte contre les incendies
ou les catastrophes. A ce jour, aucun établissement interdépartemental intégrant le SDIS de
Vaucluse n'a été créé et il n'existe pas de projet de ce type.
En revanche, plusieurs conventions ont été formalisées avec les SDIS des départements
limitrophes :
une convention d'entraide opérationnelle conclue avec le SDIS des Bouches-du-Rhône qui prévoit
que les deux SDIS se portent mutuellement assistance et que les deux Codis doivent se tenir
informés des éléments relatifs aux situations opérationnelles dans les deux départements et plus
particulièrement dans les secteurs limitrophes. En outre, la convention prévoit les modalités de
prise en charge et de remboursement des frais engagés par les deux services. Curieusement, ne
figurent ni date de mise en ouvre de la convention, ni date de signature sur le document produit
par l'ordonnateur ;
une convention de mise en ouvre opérationnelle conclue avec le SDIS de la Drôme: il y est prévu
qu'à compter du 1er octobre 1998, le CSP de Valréas (Vaucluse) a compétence pour toute
intervention de secours à personne sur la commune de Saint-Pantaléon les Vignes (Drôme). En
outre, un arrêté interpréfectoral stipule qu'à compter du 1er septembre 1997, le CSP de Bollène
(Vaucluse) a compétence pour toute intervention, au même titre que le CIS de Rochegude, sur la
commune de Rochegude ;
enfin, un projet de convention d'entraide opérationnelle entre le Vaucluse et le Gard a été finalisé
et signé le 1er juin 2004. Compte tenu de la similitude de nature des sinistres auxquels sont
exposés les deux départements (feux de forêts et inondations, notamment), la Chambre regrette
qu'une convention de ce type n'ait pas été signée auparavant, les conventions d'entraide
opérationnelle étant expressément prévues par les dispositions de l'article 47 du décret n°97-1225
du 26 décembre 1997.
En dépit d'une proposition formulée en 1994 par le SDIS de Vaucluse, il n'y a pas à ce jour de
convention d'entraide opérationnelle conclue avec les SDIS du Rhône et des Alpes de Haute
Provence. Par ailleurs, il n'existe pas d'achats groupés entre les différents SDIS de la région mais
une réflexion à ce sujet serait en cours selon l'actuel président.
V/ LES CONDITIONS DE TRANSFERT DES PERSONNELS, DES BIENS ET DES EMPRUNTS
La loi n°96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours prévoyait le transfert
des personnels et des biens des corps de sapeurs-pompiers dans un délai maximum de cinq ans
à compter de sa promulgation, c'est-à-dire avant le 4 mai 2001. Le département de Vaucluse a
connu une première phase de départementalisation dès 1975 avec la prise en charge au niveau
départemental des vacations des sapeurs et de la gestion du matériel roulant.
Par sa délibération du 14 septembre 1998, le CASDIS s'est prononcé pour le principe d'un
transfert de gestion des personnels volontaires et professionnels et d'une mise à disposition des
agents techniques et administratifs dès le 1er janvier 1999, d'une part, et pour celui d'un transfert
en pleine propriété pour les biens mobiliers et la possibilité d'opter entre mise à disposition à titre
gratuit ou transfert en pleine propriété pour les biens immobiliers, d'autre part. Entre septembre et
décembre 1998, le contenu des conventions de transfert a été négocié entre le SDIS et les
collectivités.
Le transfert des personnels
Au 1er mars 1999, soixante et une conventions (et un avenant) concernant les sapeurs-pompiers
professionnels et volontaires ont été signées sur les soixante-deux attendues, dix-huit personnels
administratifs et techniques ont obtenu leur mutation vers le SDIS, neuf personnels administratifs
et techniques restent mis à la disposition du SDIS et cinq médecins relèvent de la compétence du
service. Trois cent quarante sapeurs-pompiers professionnels ont été transférés au SDIS, sachant
que le salaire de deux cent quatre-vingt dix-huit d'entre eux était déjà supporté par le SDIS par le
biais d'un remboursement en faveur des communes employeurs. Ces conventions prévoient que
les sapeurs-pompiers professionnels et les sapeurs-pompiers volontaires transférés conserveront
à titre individuel les avantages acquis en matière de rémunération et de retraite au 1er janvier
1996, leurs indemnités, les avantages ayant le caractère de complément de rémunération qu'ils
ont collectivement acquis au sein de leur collectivité d'origine par l'intermédiaire d'organismes à
vocation sociale et leur régime de travail institué dans la collectivité d'origine. Les sapeurs
pompiers volontaires relevaient de la gestion du SDIS depuis 1975.
Les biens immobiliers
La loi du 3 mai 1996 prévoit un principe général de droit qui est la mise à disposition gratuite et
deux adaptations conventionnelles que sont la reprise des emprunts en cours et le transfert en
pleine propriété. Cinquante-cinq conventions ont été signées soit le total attendu (deux
conventions concernent Avignon). Trente-six communes ont transféré leurs biens en pleine
propriété et dix-sept communes ont procédé à une mise à disposition gratuite (il s'agit là de " petits
centres " pour lesquels le SDIS n'était pas favorable à un transfert en pleine propriété).
Les biens mobiliers
Les textes précisent que " tous les biens affectés aux centres nécessaires au fonctionnement du
SDIS sont mis gratuitement à la disposition du SDIS par convention ; toutefois, à tout moment, le
bien peut faire l'objet, à titre gratuit, d'un transfert en pleine propriété au SDIS (les modalités sont
fixées par convention) ". L'ensemble des communes a entériné dans les conventions signées le
principe du transfert en pleine propriété des biens mobiliers répertoriés au SDIS.
Les emprunts
Le CASDIS a opté pour la reprise de la charge des emprunts souscrits par les communes pour la
construction de leur caserne. Quinze communes ont été concernées par cette mesure avec une
annuité au titre de l'année 1999 de 4,52 MF (0,69 Millions d'euros) supportée par le SDIS ; ce
dernier, en retour, a intégré l'incidence des emprunts dans la contribution acquittée par les
communes concernées.
La Chambre note que la départementalisation s'est effectuée en une seule étape, dans des
conditions satisfaisantes et dans le respect des délais prévus par la loi. Ce bon déroulement
s'explique par l'avance prise par le département de Vaucluse dans le processus de
départementalisation et par l'absence d'opposition forte au processus de transfert de la part des
élus locaux.
VI/ LA GESTION DES MOYENS HUMAINS
Le personnel des SDIS comprend des sapeurs-pompiers professionnels qui relèvent du statut de
la fonction publique territoriale moyennant des statuts particuliers dérogatoires, des sapeurs-
pompiers volontaires soumis à un statut partiel d'engagement ainsi que des agents relevant des
filières administratives et techniques de la fonction publique territoriale.
Les effectifs
Au 30 novembre 2003, le service comptait 483 sapeurs-pompiers professionnels (460 au 1er
janvier 1999), 98 personnels administratifs et techniques (69 au 1er janvier 1999) et 1621
sapeurs-pompiers volontaires engagés.
Les recrutements de sapeurs-pompiers professionnels sont compris entre 20 et 30 par an et
compensent les départs à la retraite. Les nouveaux sapeurs pompiers professionnels sont jeunes
et recrutés sur concours ; ils proviennent en majorité du département de Vaucluse et la plupart ont
d'abord souscrit un engagement de volontaire.
Sur la période 1er mars 1999-1er décembre 2003, 66 emplois ont été créés par le SDIS (hors
emplois transférés) dont :
22 sapeurs-pompiers professionnels et 6 agents administratifs au titre de l'ARTT (soit 42 % du
total des emplois créés sur la période) ;
7 agents techniques en remplacement de 7 sapeurs-pompiers professionnels versés dans le
secteur opérationnel ;
8 téléopérateurs civils preneurs d'appel au futur CTAU ;
2 postes en renforcement du centre de secours principal d'Apt, à la suite de la signature de la
convention avec les services hospitaliers créant une antenne SMUR à Apt ;
le solde est constitué par des agents d'entretien, et deux contractuels (médecin à mi-temps et un
archiviste).
Les sapeurs-pompiers professionnels occupant des emplois susceptibles d'être attribués à des
agents des autres filières, ont été réaffectés dans des centres ou des services opérationnels.
Certains sapeurs-pompiers professionnels qui assuraient les fonctions de mécanicien à l'atelier
départemental ont été affectés dans des centres de secours pour exercer des missions
opérationnelles afférentes à leur grade ; de même les tâches d'entretien des pelouses et massifs
sont dorénavant confiées à des entreprises privées. En 1998, deux postes de sapeurs-pompiers
ont été transformés en postes d'agents administratifs. Mais, hormis cette décision, aucun
redéploiement d'effectifs ou de plan de recrutement n'a été prévu en application du SDACR qui
n'inclut d'ailleurs pas de prescriptions précises en matière d'effectifs de garde.
L'encadrement du corps départemental
Le nombre de sapeurs-pompiers des services d'incendie et de secours doit rester contenu dans
les limites fixées par le décret n° 2001-683 du 30 juillet 2001 repris à l'article R. 1424-23-1 au
CGCT. Aux officiers et sous-officiers dont le nombre est déterminé à l'article R.1424-23-1,
s'ajoutent les officiers en fonction dans les groupements dont le nombre maximum est fixé par
arrêté conjoint du ministre de l'Intérieur et du ministre de la Fonction publique. En comparant les
effectifs prévus par les textes et l'effectif réel d'encadrement du SDIS de Vaucluse, la Chambre a
constaté que l'effectif réel est supérieur à ce qui est prévu par les textes. La direction du service
évalue les sureffectifs à cinq officiers.
L'explication fournie par le service est que le SDIS de Vaucluse, classé jusqu'en 2001 en
catégorie A (classement A, B, C initié par le décret n°97-1225), a été placé en catégorie 3 (sur un
total de 5 catégories) dans la nouvelle classification arrêtée par la DDSC en application du décret
n°2001-683 du 30 juillet 2001, la population du département étant inférieure à 500 000 habitants.
Toutefois, des recensements de population partiels effectués en 2002 tendant à prouver que la
population du département dépassait les 500 000 habitants, une demande de reclassement a été
introduite par le SDIS, ce qui a conduit la DDSC à faire figurer le SDIS de Vaucluse en 2ème
catégorie avec effet au 1er janvier 2003. Dans ce contexte, l'effectif d'encadrement se trouve
désormais en conformité avec les dispositions des textes réglementaires.
La pyramide des âges
Le SDACR établi en 1999 signalait le caractère élevé de l'âge moyen des professionnels (40 ans).
Les chiffres 2003 figurant dans le tableau ci-après montrent que quatre années plus tard, la
situation ne s'est pas véritablement améliorée puisque l'âge moyen est dorénavant de 40 ans et 5
mois.
L'âge moyen des hommes de rang (HDR) est de 31 ans et 7 mois, l'âge moyen des sous-officiers
est de 45 ans et 6 mois, supérieur à l'âge moyen des officiers (43 ans et 6 mois). Cet état de fait a
pour conséquence une augmentation des absences liées aux problèmes de santé et du nombre
de personnels " inaptes opérationnels ", d'où des difficultés dans le maintien des effectifs de
garde. Le SDIS compte sur les nombreux départs à la retraite prévus dans les prochaines années
(entre 20 et 30 départs annuels jusqu'en 2015) pour rajeunir ses effectifs.
Le régime indemnitaire
Le décret n°98-442 du 5 juin 1998 pris pour l'application de l'article 117 de la loi n°84-53 du 26
janvier 1984 établit un nouveau régime indemnitaire pour les sapeurs-pompiers professionnels.
Ce texte permet, afin de tenir compte du caractère spécifique de l'organisation et des missions de
la profession de sapeur-pompier, de fixer un régime particulier dérogatoire aux principes de
l'article 88 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 qui s'applique aux fonctionnaires territoriaux. Les
dispositions de ce décret s'appliquent uniquement pour les corps ayant intégré le corps
départemental, ce qui a constitué une incitation forte à la départementalisation. En outre, sept
décrets publiés le 30 juillet 2001 ont imposé des mesures catégorielles, avec notamment la
création du grade de major et la suppression des quotas fixés en matière de nomination des
caporaux au grade de sergent. Ces dernières mesures s'ajoutent à la mise en place par le service
du nouveau régime indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels en 2000, au nouveau
régime des gardes des sapeurs-pompiers volontaires institué en 2001 et à la mise en place de
l'ARTT en 2002.
En mai 1999 a eu lieu une première grève générale des sapeurs-pompiers professionnels
concernant le régime indemnitaire. Une seconde grève, avec inondation des fondations de
Fontcouverte, a eu lieu en décembre 2001 pour la mise en place de l'ARTT. L'harmonisation des
régimes indemnitaires s'est faite progressivement sur cinq ans et par le haut.
Le CASDIS dans sa séance du 31 mai 1999 a adopté le régime indemnitaire des sapeurs-
pompiers professionnels suivant :
le versement de l'indemnité de feu au taux de 19 % à tous les sapeurs-pompiers ;
le versement de l'indemnité de logement de 10 % à tous les SPP qui ne bénéficient pas d'un
logement par nécessité absolue de service ;
détermination des règles pouvant être retenues pour la prise en charge des loyers des officiers
logés par nécessité absolue de service ;
application, à une date ultérieure à déterminer, de l'indemnité de responsabilité selon les taux
arrêtés par le CASDIS ;
application, à une date à définir lors d'une prochaine séance, de l'indemnité de spécialité ;
maintien des règles antérieures en matière d'indemnisation des dépassements d'horaires.
La totalité des sapeurs-pompiers professionnels touchent les indemnités de feu, de responsabilité
et de spécialité. En outre, l'indemnité forfaitaire de lutte contre les feux de forêts prévue par les
textes a été mise en place par le SDIS.
Certains agents du SDIS en fonction aux services techniques et au service des transmissions
assurent des permanences hebdomadaires pour répondre aux urgences en matière de logistique
et d'intervention. Conformément au décret n°69-773 du 30 juillet 1969, une indemnité d'astreinte
peut être accordée aux seuls contrôleurs de travaux, aux agents de maîtrise et aux agents
d'entretien. Ce qui signifie que sur les douze personnes assurant les permanences des services
techniques, seule une personne remplissait les conditions pour bénéficier de l'indemnité
d'astreinte (les autres sont des sapeurs-pompiers professionnels, deux conducteurs et cinq agents
techniques). En l'absence de dispositions réglementaires permettant d'étendre le bénéfice de
l'indemnité d'astreinte à l'ensemble des agents chargés d'assurer des permanences logistiques et
mécaniques, le CASDIS a décidé le 19 juin 2000 d'attribuer aux agents un quota d'heures
supplémentaires déterminé de telle façon qu'il corresponde au montant de l'astreinte, en plus des
IHTS qu'ils perçoivent déjà.
Les logements de fonction
Les officiers sapeurs-pompiers professionnels à partir du grade de lieutenant provisoire,
bénéficient, à leur demande, de la mise à disposition d'un logement par nécessité absolue de
service. Ils peuvent aussi bénéficier de la prise en charge des fluides. La concession d'un tel
logement fait l'objet d'un arrêté du président du CASDIS. L'article 351-4 du règlement intérieur
prévoit que le bénéficiaire d'un logement de fonction ne peut pas percevoir d'indemnité financière
au titre de travaux supplémentaires sauf en cas d'intervention de longue durée (sinistre important,
colonne de renfort) ou d'évènement de nature exceptionnelle. Ainsi, ce document méconnaît les
dispositions de l'article 4 du décret n°2002-63 du 4 janvier 2002 selon lesquelles " Il ne peut être
attribué aucune indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires aux agents logés par nécessité
absolue de service ".
Le régime de travail, de garde et d'astreinte des sapeurs-pompiers
Le régime de travail
Avant le 1er janvier 2002, date d'entrée en vigueur de l'ARTT, le nombre de jours de gardes
annuel fluctuait entre 86 (centre de traitement de l'alerte d'Avignon) et 108 (Bollène et Valréas) ; le
nombre moyen de gardes assurées par les 12 centres du département était de 101,5. Les cycles
de travail varient de 24 heures travaillées pour 24 heures de repos, selon la saison et la
collectivité, à 24 heures de travail et 72 heures de repos au centre de traitement de l'alerte
d'Avignon. Le nombre de jours de congés annuels varie également, de 20 (Vaison-la-Romaine) à
48 (Orange).
La Chambre relève que, malgré le transfert au 1er janvier 1999 de la gestion des sapeurs-
pompiers professionnels communaux vers le SDIS, chacun des centres a maintenu son propre
régime de travail. Le corps départemental était alors caractérisé par la coexistence en son sein,
de durées annuelles de travail différentes pour des agents occupant un même grade. Cette
situation s'explique selon le SDIS par le choix effectué par le conseil d'administration de procéder
à l'harmonisation des différents temps de travail des personnels sur une période de cinq années
afin d'en étaler le coût.
La mise en place de l'ARTT
La mise en ouvre de l'ARTT est effective depuis le 1er janvier 2002 pour les sapeurs-pompiers
professionnels ; l'ARTT pour les personnels techniques a été mis en place en 2001. En respectant
les obligations légales de mise en place de l'ARTT, le conseil d'administration a aussi souhaité
harmoniser les régimes de travail au sein du département. Le régime de travail des sapeurs
pompiers professionnels a donc subi des modifications notables lors de la mise en place de
l'ARTT en 2002. Les principaux points arrêtés par le CASDIS dans sa séance du 3 décembre
2001 sont les suivants :
la durée annuelle de travail des sapeurs-pompiers professionnels est fixée à 1600 heures ;
les gardes de 24 heures sont autorisées et sont équivalentes à 16 heures de travail effectif ;
les cycles de travail sont annuels et adaptés à chaque unité et service ;
les heures supplémentaires, accomplies au-delà des 1600 heures, sont payées annuellement.
Un arrêté du président du CASDIS du 20 décembre 2001 a fixé ainsi les nouveaux régimes de
garde :
garde 10 (ou journalier 10 heures) : cycle de travail hebdomadaire de 4 journées de 10 heures ou
de 160 gardes annuelles ;
garde 12 (ou journalier 12 heures) : cycle de travail hebdomadaire de 3 journées de 12 heures ou
de 133 gardes annuelles ;
Dans les deux cas, la combinaison de gardes et d'astreintes ne doit pas dépasser la limite de
1600 heures annuelles.
Un régime particulier est prévu pour les personnels du centre opérationnel ou du centre de
traitement des alertes : 133 gardes de 12 heures par an (12 heures de travail sont suivies de 12
heures de repos et, en cas de travail de nuit, la durée de repos qui suit représente le double de la
durée travaillée). Plusieurs régimes mixtes combinent le service hors rang, les gardes et les
astreintes. Le nombre de gardes des sapeurs-pompiers professionnels a sensiblement diminué
dans tous les centres, y compris dans ceux qui bénéficiaient déjà d'un régime particulièrement
favorable. Par exemple, le centre de traitement de l'alerte d'Avignon passe de 86 gardes
annuelles de 24 heures à l'équivalent de 67 gardes annuelles de 24 heures.
En outre, le régime de gardes de 24 heures, utilisé dans la majorité des centres, a été assoupli.
Ces gardes de 24 heures sont dorénavant assorties ou complètement remplacées par des gardes
de durée moindre (12 heures ou 10 heures). Le régime qui concerne le plus grand nombre
d'agents est de 81 gardes de 24 heures + 25 gardes de 12 heures. Dans ce cas, une garde de 24
heures est suivie d'une période de repos de 72 heures dans laquelle s'intercalent des gardes de
12 heures. En été, le régime bascule vers une garde de 24 heures suivie de 48 heures de repos.
Ce régime est pratiqué dans les plus gros centres de secours principaux. On constate toutefois
que persiste une multiplicité de régime de travail : il en existe 19, dont 8 concernent, pour chacun
d'entre eux, un nombre de sapeurs-pompiers professionnels inférieur à 10.
Outre la baisse du nombre annuel de gardes par agent à compter de 2002, la Chambre note qu'en
dépit de l'harmonisation de la durée annuelle de travail sur la base de 1 600 heures, la grande
diversité des cycles de travail perdure. De ce point de vue, l'objectif d'harmonisation des régimes
de travail sur l'ensemble du territoire départemental, souhaité par le CASDIS dans sa délibération
du 3 décembre 2001, n'a manifestement pas été atteint. Il apparaît ainsi que le règlement intérieur
n'a fait, pour une large part, qu'entériner une situation existante.
L'absentéisme et les congés des sapeurs-pompiers professionnels
Les arrêts pour accident du travail relèvent de deux causes principales qui sont dans l'ordre
décroissant, le sport (près de la moitié du nombre de jours d'arrêt) et les interventions. Au titre de
l'année 2001, le nombre total de jours d'arrêts maladie s'élève à 6 024 jours de congés ordinaires,
437 jours de congés de longue durée, 2 428 jours de longue maladie et 134 jours de maternité. Si
l'on ajoute les arrêts consécutifs à un accident du travail (1 306 jours en 2001), on se situe pour
un effectif de 475 sapeurs-pompiers professionnels à 7 330
jours d'arrêt, soit une moyenne
approchant les 15 jours et demi par an et par agent (hors prise en compte des congés de longue
durée, longue maladie et maternité). Les chiffres 2003 montrent une stabilisation du nombre de
jours d'absence des sapeurs-pompiers professionnels mais une augmentation nette des jours
d'absence des PAT (doublement entre 2001 et 2002, alors que les effectifs n'ont pas doublé). Le
SDIS aurait intérêt à mettre en ouvre des mesures adéquates afin de contenir, sinon de réduire,
l'absentéisme.
Par ailleurs, la Chambre observe que pendant l'été 2003, il a été fait appel à des colonnes de
renfort extérieures au département pour faire face aux sinistres, alors que de nombreux sapeurs-
pompiers professionnels du département étaient indisponibles pour cause de congés annuels.
Une meilleure gestion des plannings de congés des sapeurs-pompiers professionnels permettrait
une amélioration, certes limitée, de la réponse opérationnelle et éviterait en partie les frais
générés par le recours à des sapeurs-pompiers professionnels non vauclusiens. A cet égard,
l'article 327-4 du règlement intérieur dans sa rédaction actuelle paraît peu adapté aux risques
spécifiques que connaît le département de Vaucluse lors de la période estivale. En effet, aux
termes de cet article : " Sauf situation exceptionnelle, tout sapeur-pompier professionnel du corps
départemental a droit à une période de congés au cours de la période estivale permettant une
absence du service d'au moins 21 jours consécutifs... ".
Les sapeurs pompiers volontaires
L'entrée en vigueur des modalités de la rémunération des volontaires s'est effectuée par étapes :
1998 : indemnisation des missions opérationnelles et des formations ;
juin 2000 : application de la même disposition aux personnels appartenant au Service de Santé et
de Secours Médical ;
novembre 2000 : versement de vacations pour les gardes effectuées et suppression de la prise en
charge des repas par le SDIS ;
en 2002, le CASDIS a pris plusieurs décisions relatives aux indemnités perçues par les sapeurs-
pompiers volontaires : les astreintes programmées à domicile seront mises en place à compter de
2003 ; le taux de référence de la vacation de base, qui permet ensuite de calculer le montant des
vacations, est fixé à 9 % (il s'agit du taux maximum possible). L'évaluation de cette mesure a été
estimée à 1 070 000 euros par an. En outre, le plafond de vacations horaires est augmenté pour
les chefs de centre et officiers qui utilisent leur téléphone portable personnel dans le cadre de
leurs missions et les indemnités annuelles de fonction, qui rémunéraient les missions qui n'entrent
pas dans le cadre des activités opérationnelles, sont remplacées par des vacations horaires.
Un bilan précis de la sollicitation des sapeurs-pompiers volontaires liée spécifiquement à la mise
en place de l'ARTT n'a pas encore été dressé par le SDIS car l'année 2002 est une année de
transition. Néanmoins, une évaluation réalisée sur trois trimestres de 2002 fait apparaître une
augmentation du coût des gardes assurées par les volontaires de l'ordre de 140 000 euros par
rapport à la même période de 2001. Cette augmentation est expliquée par l'intégration tardive des
nouvelles recrues du fait de leur formation initiale. L'ordonnateur estime qu'en 2003, ce chiffre
devrait être en nette diminution.
Les incitations financières au volontariat par le service sont donc de plus en plus affirmées. Mais
elles pourraient être détournées de leur objectif principal qui est de susciter l'engagement d'un
nombre important de civils. En effet, le règlement intérieur, en son article 421-7, prévoit que les
professionnels peuvent accéder aux indemnités énumérées ci-dessus par le biais d'un
engagement volontaire. Les sapeurs-pompiers professionnels peuvent alors souscrire un
engagement dans un centre différent de celui dans lequel ils sont affectés en tant que
professionnels, à un grade identique à celui qu'ils détiennent, sans pouvoir toutefois assurer de
gardes ou d'astreintes.
VII/ LA GESTION DU PATRIMOINE
Les matériels
Le parc départemental compte actuellement près de 530 engins. La maintenance est assurée par
les centres de secours pour l'entretien de 1er échelon et un atelier départemental effectue
l'entretien préventif, le convoyage des véhicules sur les sites des centres de contrôle technique,
les petits travaux de carrosserie et la remise en état avant réaffectation dans un nouveau centre.
La gestion des réparations est confiée à des entreprises du secteur privé. Le souci d'optimiser la
gestion de la flotte automobile a permis de réduire celle-ci de 528 à 512 véhicules. Les véhicules
neufs sont destinés en priorité aux centres les plus sollicités, les matériels étant ensuite transférés
aux centres connaissant une activité plus réduite ; ceci évite d'avoir des véhicules âgés avec un
faible kilométrage. La départementalisation s'est traduite par un rajeunissement du parc véhicules
du service puisque la moyenne d'âge est passée de 15 ans en 1999 à 12,2 ans en 2001 et à 8,8
ans en 2003.
Bien que le renouvellement des véhicules feux de forêts ait été déclaré prioritaire dès 1999, la
Chambre constate que les contraintes financières qui ont affecté le SDIS ont limité le rythme de
renouvellement de certains matériels, notamment les camions citerne feux de forêts " double-
cabine " et que certains déficits en matériels mis en évidence lors de l'élaboration du SDACR
perdurent.
Les infrastructures
Il existe un service infrastructures qui comprend un ingénieur et trois agents dont la mission, outre
la gestion du patrimoine existant, est l'assistance aux études et projets de constructions neuves
ou réhabilitations. Le patrimoine est globalement convenable nonobstant quelques infrastructures
inadaptées ou en mauvais état tel le centre d'Apt ou le poste intra-muros d'Avignon Carreterie qui
a été seulement mis à disposition. Une remise à niveau après diagnostic s'imposait et un cabinet
d'architectes a été désigné pour reprendre les dossiers et plans de constructions existants afin de
constituer une base de données fiable.
Les constructions de casernes neuves
Concernant les constructions de casernes neuves, le CASDIS a arrêté le 15 juin 1998 les
principes suivants :
la maîtrise d'ouvrage est assurée par le SDIS de Vaucluse ;
la commune siège du centre cède en pleine propriété et à titre gratuit un terrain viabilisé
répondant aux prescriptions définies par le SDIS ;
la commune participe à l'opération, sous la forme d'une subvention dont le montant est variable en
fonction de sa population. Cette obligation de participation financière des communes a été
instituée par le SDIS afin de ne pas avantager les communes qui, pressentant la
départementalisation, auraient retardé la construction de leur caserne en espérant que le coût
serait supporté par le SDIS départementalisé ; en outre, cela permet de dissuader les demandes "
de prestige " de certains élus.
Le CASDIS a approuvé un premier plan triennal 1999-2001 de construction de casernes
concernant les centres de Sarrians, Malaucène, Monteux, Bonnieux et Lauris. Ce plan a été
respecté selon le calendrier suivant :
Sarrians : livraison du centre d'intervention le 1er juillet 1999 (montant de 2,3 MF) ;
Malaucène : livraison du centre le 27 juillet 1999 (2,5 MF) ;
Monteux : livraison le 1er juin 2000 (3 MF) ;
Bonnieux : livraison le 24 juillet 2001 (3,2 MF).
La construction de la caserne de Lauris a été annulée suite à un changement sur le choix du
terrain que doit céder la commune ; l'opération a été reportée sur le prochain plan de construction.
Sur la base d'un état des lieux effectué par le service technique du SDIS, des priorités
opérationnelles et des volontés exprimées par les communes, un nouveau plan triennal 2002-
2004 de construction de casernes a été arrêté en novembre 2001. Sont prévues la construction
d'une caserne dans les centres de Lauris, Bédarrides, Courthezon, Althen-les-paluds, Apt,
l'éventuelle extension du centre principal de Cavaillon ainsi que la transformation en locaux
administratifs de l'ancien logement de fonction du centre de secours de Pertuis. Si l'achèvement
des travaux pour Lauris et Bédarrides est prévu pour mars 2004, il en va différemment pour les
autres projets qui ont enregistré des retards importants. Ces retards sont de nature politique (Apt
et la communauté de communes du pays d'Apt ne sont pas d'accord sur le choix du terrain) mais
aussi d'ordre financier, la construction du siège de Fontcouverte ayant pesé sur les comptes.
Selon toute vraisemblance, les projets concernant Apt, Courthezon, Althen-les-Paluds et Cavaillon
ne seront pas achevés fin 2004. Une caserne de " petite taille " du type Lauris ou Bédarrides
coûte en travaux 4 MF (0,61 Millions d'euros), cette somme étant prise en charge par la commune
(40 ou 50 % du montant selon la taille), le reste étant financé par une subvention du conseil
général de 2 MF (0,30 Millions d'euros), la DGE et le FCTVA. En revanche, sur des projets de
plus grosse envergure type Apt, le coût global atteint 3 Millions d'euros. En supposant que la
commune prenne en charge 50 % du montant et en intégrant les 0,30 Millions d'euros du conseil
général, il demeure un solde à financer de 1,20 Millions d'euros qui ne peut être couvert par les
seuls DGE et FCTVA.
La poursuite du programme de construction de casernes neuves ou de rénovation du parc
existant va donc entraîner une augmentation des besoins de financement de la part du SDIS. Le
SDIS n'étant pas en mesure d'autofinancer ces projets, il devra de nouveau recourir à l'emprunt
ou solliciter une participation financière accrue du département.
Le terrain de Baigne-Pieds
Lors de sa séance du 28 juin 1996, la commission administrative du SDIS a décidé de lancer le
projet de construction d'un nouveau siège rendu nécessaire par la perspective du transfert de
gestion et de la centralisation des appels vers un centre de traitement des alertes unique. La
recherche d'un terrain proche de la Durance a été lancée afin d'associer le SAMU au projet de
CTA unique et une convention de délégation de maîtrise d'ouvrage au profit de la SEM Citadis-
SEDV a été signée le 11 juillet 1996. Par délibération en date du 30 septembre 1996, la
commission administrative du SDIS donnait son accord sur l'acquisition d'une parcelle de 35 000
m2 au lieu-dit " Baigne Pieds ". Le 23 décembre 1996 était signé l'acte d'acquisition du terrain
pour un coût global, honoraires de Citadis compris, de près de 3 MF (0,46 Millions d'euros). Ce
terrain présentait un double avantage car il est situé à proximité de l'hôpital d'Avignon et proche
de la future liaison Est/Ouest assurant la jonction des autoroutes A7/A9. Le terrain de Baigne-
Pieds permettait également l'installation éventuelle de la gendarmerie sur le site. Le changement
de directeur du service et l'opposition de certains élus ont conduit le SDIS à opter finalement en
faveur du site de Fontcouverte pour la réalisation du siège et du CTA unique. Le regroupement
sur le site de Fontcouverte présentait plusieurs avantages selon le SDIS :
opérationnels : liaison directe du Codis avec le plus grand centre de secours principal du
département ;
fonctionnels : rapprochement de l'ensemble des services (il existait déjà l'école de formation sur le
site) ;
économiques : le centre principal de secours d'Avignon bénéficie de locaux et d'équipements
techniques pouvant être mis en commun avec le SDIS (cuisine, réfectoire, salle de réception, salle
de conférence, chaufferie, groupe électrogène...).
La Chambre constate que l'acquisition du terrain de Baigne-Pieds a été réalisée prématurément et
sans études préalables suffisantes ainsi que le montre la découverte tardive des avantages
présentés par le site de Fontcouverte. Les objectifs changeants du SDIS en la matière ont conduit
à l'immobilisation durant sept années de près de 460 000 euros, montant investi dans l'achat du
terrain. Ce dernier demeurant à ce jour inutilisé, le service devrait en envisager la cession.
L'opération de Fontcouverte
L'option du site de Baigne-Pieds ayant été abandonnée au profit de celle de Fontcouverte, ce
changement a amené le service à étendre le projet initial qui concernait l'implantation du siège de
la Direction du Service départemental d'incendie et de secours de Vaucluse, le Codis et le centre
de traitement des alertes unique en y intégrant l'extension de l'école départementale de sapeurs-
pompiers et la réhabilitation du centre de secours principal d'Avignon.
La Chambre a examiné les différents marchés passés par le SDIS dans le cadre de cette
opération. Cette dernière, études et travaux compris mais sans tenir compte du mobilier, a fait
l'objet de nombreuses modifications de programmes et d'évaluations successives recensées dans
le tableau ci-après :
Pa500504
En moins de quatre ans, d'octobre 1999 au 11 mars 2002, le budget prévisionnel est passé d'une
évaluation de 45 MF (6,86 Millions d'euros) à une estimation qui dépasse les 56,5 MF (8,61
Millions d'euros) soit une augmentation de plus de 25 %. Cette évolution est due à l'intégration de
prestations, non prévues initialement, et qui sont motivées par la forte majoration du taux de
dotation globale d'équipement (DGE) pour les SDIS de 2000 à 2002. En utilisant cette DGE
bonifiée pour intégrer de nouveaux travaux, le SDIS a constamment remis en cause la
programmation initiale qu'il avait arrêtée en 1999.
L'évolution de la rémunération du mandataire
Le SDIS a confié la maîtrise d'ouvrage de l'opération par convention de mandat à la SEM Citadis.
La rémunération du mandataire a évolué comme suit :
- novembre 1996 : 1 881 000 F (286 757 euros) pour le premier projet d'implantation sur le site de
Baigne-Pieds ;
- octobre 1999 : 2 250 000 F (343 010 euros) pour le projet d'implantation définitif à Fontcouverte ;
- août 2000 (après réalisation de l'avant-projet sommaire de l'opération) : 2 393 000 F (364 811
euros) ;
- mars 2002 : 380 000 euros, après avenants ;
- au 25 novembre 2003 : 392 019 euros.
La Chambre relève qu'en quatre ans, la rémunération effective du mandataire a dépassé de 49
009 euros le coût contractuel initial, soit une augmentation de 14,3 %.
La mission de coordonnateur de sécurité et de protection de la santé (CSPS) confiée au
mandataire
L'article 19.2 de la convention de mandat indique : " Pour la phase étude et réalisation de la
mission de coordonnateur de sécurité et de protection de la santé, la Société percevra une
rémunération égale à 0,6 % du montant TTC de l'ensemble des dépenses engagées pour la
réalisation de l'ouvrage ". A la date de la signature de la convention de mandat, l'estimation des
dépenses à engager pour la réalisation du projet s'élevait à 38 MF (5,8 Millions d'euros), ce qui
portait le montant estimé de la mission CSPS à 228 000 F (34 758 euros) en 1996.
La mission de coordonnateur de sécurité et de protection de la santé ne figure pas parmi les
attributions que le maître d'ouvrage pouvait, en application des dispositions de l'article 3 de la loi
n° 85-70 du 12 juillet 1985 (loi MOP), confier par mandat, sans mise en concurrence, à la SEM
Citadis. Ainsi, une mission CSPS est considérée comme une prestation de services, soumise à
concurrence, qui doit donner lieu à la conclusion d'un contrat particulier.
En outre, le décret n° 94-1159 du 26 décembre 1994 relatif à l'intégration de la sécurité lors des
opérations de bâtiment ou de génie civil confirme, en son article R. 238-16, que la mission du
CSPS " fait l'objet de contrats spécifiques écrits. Elle est rémunérée distinctement ". Quelques
précisions ont encore été apportées par une circulaire de la DRT d'avril 1996 qui précisait en outre
que la mission de coordination est un contrat de prestation intellectuelle conclu entre le maître
d'ouvrage et le prestataire.
Dès lors, cette prestation devait faire l'objet d'un marché soumis au Code des marchés publics.
Cependant, au vu de son montant prévisionnel, inférieur à 300 000 F, ce marché a été passé sans
procédure formalisée conformément aux dispositions de l'article 321 du Code des marchés
publics alors en vigueur. Néanmoins, il était loisible au maître d'ouvrage de le passer après mise
en concurrence, dans un souci de transparence et de gestion efficiente des deniers publics.
Le programme de l'opération confié au mandataire
L'article 3 de la loi n°85-704 précitée impose au maître d'ouvrage de déterminer le programme de
l'opération qu'il projette, sans classer cette attribution parmi celles qu'il peut éventuellement
déléguer à son mandataire. Par contre, il lui est possible de confier cette prestation à un tiers en
application de l'article 2 la même loi. L'articulation des articles 2 et 3 de la loi précitée permet
d'opérer une distinction nette entre les attributions que peut déléguer un maître d'ouvrage public,
grâce à une convention de mandat, et les attributions qui peuvent être confiées à un tiers par le
biais d'un contrat d'études, distinct de la convention de mandat. Or, au cas présent, la convention
de mandat signée par le président du CASDIS et par le directeur de la SEM Citadis prévoit, en
son article 3, que cette dernière " assiste le maître d'ouvrage pour l'élaboration du programme
technique détaillé et la détermination de l'enveloppe financière prévisionnelle ".
Le programme de l'opération de Fontcouverte se décompose en trois documents (une note de
synthèse, un programme de construction et des prescriptions techniques) qui ont été rédigés par
la SEM Citadis. Il semblerait, par conséquent que, conformément à ce qu'affirme l'ordonnateur, "
le maître de l'ouvrage a bien confié des études, sans déléguer l'élaboration du programme, à la
SEM Citadis ".
Néanmoins, il apparaît à la Chambre que ces informations émanant de l'ordonnateur ne sont pas
corroborées par le mandataire. En effet, si, selon les propres termes de l'ordonnateur, la SEM
Citadis a bien assisté le maître de l'ouvrage dans l'élaboration du programme de l'opération, la
présidente de Citadis affirme pour sa part qu'elle n'a apporté qu'une assistance matérielle, à
savoir la mise en page, le montage et la reprographie des documents à présenter au Conseil
d'Administration du SDIS. La Chambre se trouve alors dans l'impossibilité de se prononcer sur la
nature réelle des prestations effectuées par Citadis.
D'autre part, conformément au droit applicable, ces prestations d'assistance effectuées par la
SEM auraient dû faire l'objet d'un marché distinct de la convention de mandat et soumis à la
réglementation relative aux marchés publics. En contrepartie de cette mission, Citadis a perçu une
rémunération de 100 000 F. Ce montant ne dépassant pas le seuil de 300 000 F qui déclenchait
une procédure formalisée de passation d'un marché, le maître d'ouvrage l'a confié à Citadis sans
mise en concurrence préalable. Comme déjà évoqué précédemment, le SDIS dans un souci de
transparence et d'utilisation efficiente des deniers publics avait la possibilité d'opter pour une mise
en concurrence préalablement à la passation d'un tel contrat.
La convention de mandat contient des éléments de maîtrise d'oeuvre
L'article 4 de la convention de mandat prévoit que les études d'avant-projet sommaire sont
confiées à Citadis, ce qui est contraire à la loi n°85-704 précitée (loi MOP) et à son décret
d'application n°93-1268 du 29 novembre 1993. En effet, ces études ne figurent pas parmi la liste
limitative des attributions citées à l'article de la loi MOP, que peut confier un maître d'ouvrage à
son mandataire. Par ailleurs, selon le décret d'application cité ci avant, les études d'avant-projet
constituent l'un des éléments qui composent la mission de base en matière de maîtrise d'oeuvre
relative à des bâtiments. Cette mission de base doit, selon l'article 7 de loi MOP, faire l'objet d'un
contrat unique. En d'autres termes, il est illégal de confier un élément isolé de mission de maîtrise
d'oeuvre à un prestataire. Ce dernier, en effet, doit être titulaire d'une mission complète. Par
conséquent, la SEM Citadis ne pouvait se voir confier l'élément isolé " avant-projet sommaire ",
sans être titulaire d'un contrat de maîtrise d'ouvre.
En outre, la Chambre constate que le SDIS a passé un marché de maîtrise d'ouvre, avec une
équipe de prestataires, dont l'acte d'engagement prévoit, en son article 3, que l'avant-projet
sommaire sera réalisé par ces prestataires. On pourrait penser que cet élément de mission a
donné lieu à deux rémunérations, ce qui aurait induit un premier versement à Citadis puis un
second à l'équipe de maîtrise d'ouvre.
Cette situation, qui pourrait être assimilée à un double paiement si le bénéficiaire était la même
personne, se retrouve au travers de différentes autres clauses de la convention de mandat. En
effet, certaines missions prévues par la convention de mandat sont des éléments de missions de
maîtrise d'ouvre. L'article 15 de la convention de mandat, intitulé " Missions de la société ", indique
que " le maître d'ouvrage donne mandat à Citadis pour exercer en son nom et pour son compte
les attributions suivantes :
1/ " Préparation des dossiers destinés aux autorités administratives (permis de construire, permis
de démolir, assistance au montage des dossiers de financement et de subventions, enquêtes
diverses,...) ". Ces prestations correspondent à des éléments de la mission de base d'un contrat
de maîtrise d'ouvre, décrits par les articles 4-III et 13-III du décret n°93-1268 précité.
2/ " Préparation de la consultation des entreprises (publicité, commission d'agrément et de choix
des entreprises, etc, ...) ; mise au point des dossiers d'appel à la concurrence ; suivi et vérification
de la mise au point des marchés et avenants de travaux avec les entreprises choisies ". Ces
prestations correspondent à des éléments de la mission de base d'un contrat de maîtrise d'ouvre,
décrits à l'article 6 du décret précité.
3/ " S'assurer, auprès des entreprises, pendant la période de garantie de parfait achèvement, de
la suite donnée aux observations et réserves formulées lors de la réception ". Ces prestations
correspondent à des éléments de la mission de base d'un contrat de maîtrise d'ouvre, décrits à
l'article 11-b du décret précité.
De même, les articles 3 et 4 de la convention de mandat confiaient à Citadis le soin d'effectuer :
-
les levés topographiques,
-
les enquêtes,
-
la reconnaissance de sols et sondages,
- et la réalisation des maquettes.
Les missions énoncées ci-dessus ont été confiées au mandataire puis ont ensuite été effectuées
par le maître d'ouvre.
Ce doublement de prestations ne peut être atténué par l'article 12 de la convention de mandat
dont la portée ne vise qu'à réaffirmer les principes de droit. Ainsi, l'article 12 stipule que " les rôles
respectifs des maîtres d'ouvre et de la société sont définis par référence à la réforme des marchés
publics d'ingénierie et d'architecture, la société étant mandataire du maître de l'ouvrage, suivant
les conditions définies dans la présente convention. La mission de la société ne constitue pas,
même partiellement, une mission de maîtrise d'ouvre. Cette dernière sera assurée par les
architectes et les bureaux d'études qui en assumeront toutes les attributions et responsabilités ". Il
s'avère que les autres clauses de la convention, énoncées précédemment, contredisent les
dispositions de cet article 12. La convention de mandat confie bien une mission partielle de
maîtrise d'oeuvre à la SEM Citadis et non un simple contrôle des prestations effectuées par le
maître d'ouvre.
Si le maître d'ouvrage souhaitait qu'un prestataire contrôle les documents élaborés par l'équipe de
maîtrise d'oeuvre, il ne devait pas, pour autant, lui confier des éléments de mission relatifs à
l'APS, à la préparation des dossiers administratifs, à l'appel d'offres ou à l'assistance pendant
l'année de garantie de parfait achèvement. En effet, en agissant de la sorte, le maître d'ouvrage
est à l'origine d'un surcoût dû aux deux paiements effectués pour des études en théorie
identiques. Il ressort de ces éléments que le contenu de la convention de mandat dépasse
largement le cadre fixé par la loi n°85-704 précitée. Certaines clauses de cette convention
confient de véritables prestations de maîtrise d'ouvre au mandataire, ce qui n'est pas conforme au
droit applicable en la matière.
Le fait que le SDIS ait confié des compétences particulièrement étendues à la SEM Citadis
pourrait s'expliquer en partie par la faiblesse des effectifs de ce dernier et par l'absence de service
" bâtiment " interne au SDIS à l'époque.
Citadis a été rémunéré pour des prestations effectuées sans mandat
L'avenant du 27 novembre 1996 à la convention de mandat a été passé pour permettre à Citadis
d'assister le SDIS lors de l'acquisition du terrain sur lequel allaient être construits les locaux de
l'Etat major. L'article 3 de l'avenant prévoit qu' " en contrepartie de sa mission de négociation
foncière, Citadis percevra une rémunération égale à 3,5 % HT du prix d'acquisition ".
En premier lieu, la Chambre relève que la passation de cet avenant n'a pas été autorisée par le
CASDIS. En effet, la délibération du 25 novembre 1996 ne constitue pas une autorisation de
passer un avenant à la convention de mandat puisqu'elle mentionne : " La commission, après en
avoir délibéré (...) donne un avis favorable à l'acquisition d'un terrain et autorise le président à
signer l'ensemble des documents afférents. " Ces termes, trop généraux, ne constituent pas une
autorisation expresse de l'assemblée délibérante de passer un avenant à la convention de
mandat. Pour ce faire, la délibération aurait dû indiquer quel était l'objet précis de cet avenant,
c'est-à-dire une mission de négociation foncière confiée à Citadis, et mentionner la rémunération
afférente à cette nouvelle mission, c'est-à-dire une rémunération égale à 3,5 % HT du prix
d'acquisition. Ces informations devaient être communiquées à l'assemblée délibérante afin qu'elle
autorise la signature de l'avenant en toute connaissance de cause et, en particulier, afin qu'elle en
mesure l'incidence financière. Or, tel n'est pas le cas de cette délibération qui ne constitue qu'une
autorisation de signer les actes notariés à venir, relatifs à l'acquisition du terrain.
En second lieu, l'ordonnateur nous fait part d'une information curieuse : " Le directeur
départemental des services d'incendie et de secours avait, le 22 octobre 1996, adressé au
Directeur des services fiscaux une demande d'avis du domaine sur le montant de l'acquisition du
terrain le 22 novembre, à la suite duquel le domaine considérait que la valeur vénale du terrain à
acquérir s'élevait à 2 800 000 francs. A la signature de cet avenant, ce prix était déjà fixé sur les
recommandations des services fiscaux. En effet, une promesse unilatérale de vente était déjà
signée entre le propriétaire et le mandataire du maître de l'ouvrage pour un montant de 2 800 000
francs depuis le 9 septembre 1996. " Il ressort de ces éléments que Citadis a mené les
négociations, qui constituent l'objet de l'avenant, deux mois et demi avant de signer ce dernier. Il
s'agit là, par conséquent, d'un avenant rétroactif et, de ce fait, illégal qui rémunère une mission
accomplie plusieurs mois avant sa passation.
Compte tenu de tous ces éléments et notamment de l'absence de support juridique à cet avenant,
à savoir une délibération préalable autorisant expressément sa passation, la Chambre considère
que l'ordonnateur n'était pas autorisé à signer cet avenant et, par conséquent, que CITADIS a
perçu une rémunération qui ne lui était pas due.
Le jury n'a pas analysé les candidatures lors du concours de maîtrise d'ouvre
L'article 314 ter du Code des marchés publics (C.M.P.) alors en vigueur dispose que " la liste des
candidats admis à concourir est arrêtée par l'autorité compétente après avis d'un jury (...). Le jury
dresse un procès-verbal dans lequel il relate les circonstances de son examen et formule son avis
motivé ". Or, aucune motivation n'apparaît dans le procès-verbal du jury établi le 2 février 2000.
Ce document se borne à comptabiliser le nombre de suffrages en faveur des différents candidats
sans tenir compte des critères imposés par l'avis d'appel public à la concurrence, à savoir : les
références et les compétences de chaque équipe de maîtres d'ouvre ainsi que la qualité
architecturale des réalisations présentées dans chaque dossier de candidature. Le jury ne pouvait
faire l'économie d'émettre un avis express et motivé sur chacune de ces candidatures.
Par conséquent, le jury n'a respecté ni les dispositions de l'article 314 ter du C.M.P., ni le principe
de transparence qui doit présider à la passation de tout marché public.
L'autorité compétente n'a pas arrêté la liste des candidats admis à concourir
Ce n'est pas l'autorité compétente qui a arrêté la liste des candidats à concourir comme le
prévoient pourtant les dispositions de l'article 314 ter. En effet, bien que le président du CASDIS
soit à la fois " personne responsable du marché " et " président du jury ", il aurait dû prendre un
arrêté particulier pour lister les candidats admis à concourir, afin de respecter les dispositions
précises des textes.
Le procès-verbal d'analyse des candidatures
Le procès-verbal de la commission d'appel d'offres du 12 février 2000 motive l'élimination de
certains candidats, indique que certaines offres sont irrecevables et déclare certains lots
infructueux. Ce procès-verbal renvoie à deux documents non signés par les membres de la
commission d'appel d'offres : le premier enregistre les pièces contenues dans la première
enveloppe ; le second enregistre les pièces contenues dans la seconde enveloppe. Bien que ce
renvoi soit explicite, il aurait été souhaitable que ces deux dernières pièces soient visées par
l'ensemble des membres de la commission d'appel d'offres présents afin de lever toute ambiguïté
éventuelle quant au respect des dispositions du CMP alors en vigueur. La réglementation octroie
en effet des compétences limitatives et très précisément définies à chacun des organes
intervenant dans le déroulement d'une procédure d'achat public.
Le lot n°20
Le lot 20 " Voirie et réseaux divers " (V.R.D.) a été attribué à l'entreprise Colas, pour un montant
qui est décomposé comme suit :
- offre de base : 3 028 447 F H.T.
- 6 options : 1 137 608 F H.T.
- total : 4 166 055 F.H.T., soit
4 982 242 F T.T.C.
- estimation : 3 950 000 F T.T.C.
Il s'agit, dans un premier temps de définir la notion d' " option " qui ne doit pas être confondue
avec celle de " variante ". La variante est expressément prévue par le Code des marchés publics
(CMP) et consiste en une modification, à l'initiative du candidat, de certaines spécifications
techniques des prestations décrites dans le cahier des charges. L'option, quant à elle, n'est pas
prévue par le CMP mais constitue une pratique par laquelle les acheteurs publics prévoient des
solutions complémentaires au cahier des charges de base. L'option doit obligatoirement faire
l'objet d'une proposition de la part des candidats sous peine de voir leur candidature rejetée. Par
contre, l'acheteur est libre d'attribuer ou non ces options. L'acheteur public n'étant pas tenu de
conserver les options, ces dernières concernent des prestations qui ne sont pas absolument
nécessaires à la satisfaction des besoins initiaux exprimés dans le marché. Les options
constituent des compléments qui, sans être indispensables, seraient susceptibles d'apporter un
confort supplémentaire aux besoins initiaux exprimés par l'acheteur public. Au cas présent, sur les
six options relatives aux parkings, à l'aire de manoeuvre, à la réfection des trottoirs ainsi qu'au
parcours sportif, seulement deux d'entre elles ont finalement été retenues. Ce faisant, la
commission d'appel d'offres a attribué le marché pour un montant supérieur de un million de
francs à l'estimation, d'une part, et le montant total des options représente plus du tiers du
montant de l'offre de base, d'autre part.
Le fait que le SDIS ait défini un nombre élevé d'options, six au total, et que le volume financier des
options finalement retenues soit élevé, tend à démontrer que les besoins en V.R.D. n'ont pas été
précisément définis préalablement à l'appel à concurrence. L'article 272 du C.M.P. prévoit
pourtant que " La collectivité ou l'établissement est tenu de déterminer aussi exactement que
possible les spécifications et la consistance des prestations qui font l'objet des marchés avant tout
appel à la concurrence ou à la négociation. "
L'avenant n° 1 aux marchés de travaux a été irrégulièrement passé par la SEM Citadis
Lors de l'appel d'offres initial, le lot " ascenseur " a été déclaré infructueux et relancé par marché
négocié. L'ensemble des autres lots ayant, entre temps, fait l'objet d'un acte d'engagement
unique, un avenant n°1 a été signé afin d'intégrer le lot " ascenseur " dans ce dernier. Or, le
mandataire du maître d'ouvrage ne peut régulièrement souscrire un marché au nom et pour le
compte de la collectivité sans y avoir été autorisé par une délibération de l'assemblée délibérante.
Au cas particulier, ni la conclusion du marché négocié ni la passation de l'avenant n'ont été
autorisées par l'assemblée délibérante du SDIS. Par conséquent, il semblerait d'une part que la
SEM Citadis ait outrepassé ses pouvoirs de mandataire dans le cadre de la négociation de cet
avenant et, d'autre part, que le SDIS n'ait pas adopté les mesures adéquates, dès lors qu'il avait
pris connaissance de cette anomalie, pour régulariser la situation.
L'avenant n° 2, passé pour certains lots, ne repose sur aucun support juridique
Les travaux ont été répartis en vingt et un lots dont il s'agit tout d'abord de déterminer les
modalités d'attribution. En effet, les avis de publicité relatifs à l'appel d'offres ouvert puis au
marché négocié indiquent que les candidats peuvent " soumissionner pour un ou plusieurs lots,
ces derniers étant attribués séparément. La constitution d'un groupement d'entreprises conjoint à
l'issue de la consultation est imposée. " L'article 1 de l'acte d'engagement indique que les "
entrepreneurs sont groupés conjoints. " Chaque lot étant attribué séparément aux candidats, qui
ont ensuite été contraints de se grouper conjointement, la Chambre considère que chacun de ces
lots a donné lieu à un marché particulier.
Le 21 mars 2002, la SEM Citadis a signé un avenant n° 2, concernant tous les lots, avec le
mandataire du groupement d'entreprises titulaire des marchés, en vue de prendre en compte :
- le changement de raison sociale de deux entreprises ;
- divers travaux liés aux demandes d'adaptations ou de modifications formulées par les futurs
utilisateurs ;
- l'interruption de travaux liée à la grève des sapeurs-pompiers. Cette grève a, de plus, obligé le
SDIS à modifier son autorisation de programme ;
- les travaux supplémentaires engendrés par des aléas sur la nature du sol, rencontrés au cours
de la réalisation des fondations profondes.
L'article 8 de la loi n° 95-127 du 8 février 1995 prévoit que : " tout projet d'avenant à un marché de
travaux (...) entraînant une augmentation du montant global supérieur à 5 % est soumis à la
commission d'appel d'offres. L'assemblée délibérante qui statue sur le projet d'avenant est
préalablement informée de cet avis ". Il résulte de cet article que l'avis préalable de la commission
d'appel d'offres puis la délibération de l'assemblée délibérante sont obligatoires, quel que soit le
montant initial du marché, en cas d'avenant entraînant une augmentation supérieure à 5 % de ce
montant initial.
Au cas présent, cette augmentation s'apprécie lot par lot puisque chaque lot a donné lieu à un
marché distinct. Les lots suivants n'ont pas été soumis à la commission d'appel d'offres : lot 2
(augmentation de 10,32 %) ; lot 3 (augmentation de 10,09 %) ; lot 9 (augmentation de 6,18 %) ; lot
18 (augmentation de 7,2 %) et lot 21 (augmentation de 17,34 %). De plus, la délibération du 11
mars 2002 par laquelle le Conseil d'administration " autorise son président à signer en son nom et
pour son compte tout document nécessaire à la modification de l'autorisation de programme
(avenant aux marché signés notamment) " ne peut valablement être considérée comme une
autorisation de passer les avenants en cause puisque le CASDIS n'a pas eu communication de
l'avis de la commission d'appel d'offres. Par ailleurs, il est difficilement concevable que
l'assemblée délibérante autorise son président à signer des avenants dont elle ne connaît ni l'objet
précis ni le montant exact.
En définitive, le coût de réalisation de l'opération a largement dépassé le budget prévisionnel tel
qu'il avait été défini en octobre 1999 (+24 %). En outre, ni le coût d'entretien, ni le coût
d'exploitation des nouvelles installations n'ont été préalablement évalués. Par ailleurs, il apparaît
au travers du déroulement de l'opération que le maître d'ouvrage, en l'occurrence le SDIS, s'est
dessaisi d'une partie trop large de ce dossier, au profit de la SEM Citadis qui a outrepassé ses
compétences.
Le Président de section doyen,
Christian BESOMBES