CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
DE PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR
Marseille le 27 février 2002
Référence à rappeler :
Gref/GK/sr n°444
Recommandée avec A.R.
n° 7711 2478 4 FR
Monsieur le Maire,
Par courrier du 8 janvier 2002, vous avez été destinataire, ainsi que MM. Laurin et Omédé pour
les périodes qui les concernent, des observations définitives sur la gestion de votre commune,
arrêtées par la Chambre dans sa séance du 29 novembre 2001.
Selon les nouvelles dispositions de l'article L. 241-11 du Code des juridictions financières, issues
de l'article 42 de la loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001, je vous invitais, dans un délai d'un
mois suivant cette réception, à me transmettre votre réponse écrite en vue de la joindre au rapport
définitif.
Vous voudrez bien trouver ci-joint, le rapport d'observations définitives, auquel a été adjointe la
seule réponse adressée à la chambre dans le délai précité.
Conformément à ces mêmes dispositions, le rapport d'observations définitives, ainsi que la
réponse parvenue à la Chambre, devra être communiqué par vos soins à l'assemblée délibérante
dès sa plus proche réunion ; il fera l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de cette assemblée,
sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat.
Je vous serais obligé de bien vouloir aviser le greffe de la juridiction de la date de cette réunion, à
partir de laquelle ce rapport deviendra communicable aux tiers (article R. 241-17 du Code des
juridictions financières).
Je vous prie de croire, Monsieur le Maire, en l'assurance de ma considération distinguée.
Le Président,
Alain PICHON
Monsieur le Maire
de la Commune de Saint-Raphaël
Hôtel de Ville
83700 SAINT-RAPHAEL
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES
SUR LA GESTION DE LA COMMUNE DE SAINT-RAPHAEL
(Var)
Années 1992 à 2000
Rappel de la procédure
La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion de la commune de Saint-Raphaël à
partir de l'année 1992, pour lequel MM. Gomez et Kovarcik, conseillers, ont été désignés comme
rapporteurs. Le président de la chambre en a informé M. Ginesta, maire de Saint-Raphaël, par
lettre en date du 16 octobre 1998.
Les entretiens de fin d'instruction ont eu lieu le 18 juillet 2000 entre les rapporteurs et M.Ginesta,
maire de Saint-Raphaël, et, pour les périodes qui les concernent, avec MM. Laurin, maire jusqu'au
5 novembre 1992 et Omédé , maire du 5 novembre 1992 à juin 1995.
La chambre, a délibéré et adopté dans sa séance du 2 avril 2001 ses observations provisoires
portant sur les années 1992 à 2000.
Ces observations ont été communiquées au maire de Saint-Raphaël ainsi qu'aux personnes qui y
étaient citées, pour les extraits les concernant.
Au vu de leurs réponses écrites, et après avoir entendu à leur demande, en application des
dispositions de l'article L.241-14 du code des juridictions financières, le directeur général d'Accor
Casinos et le directeur responsable du casino de Saint-Raphaël, la Chambre a délibéré et arrêté
les observations qui suivent dans sa séance du 29 novembre 2001, dans la composition suivante :
M. Pichon, président, MM. Besombes, Fabre, Giannini, Leyat, présidents de section, Mme
Tessaro, Mme Duvillier-Courcol, conseillères, M. Matthey, conseiller et M. Gomez, conseiller
rapporteur.
En application des dispositions de l'article L. 241-11 du Code des juridictions financières le
rapport d'observations a été communiqué au maire et, pour ce qui les concerne, à MM. Laurin et
Omédé qui disposaient d'un
délai d'un mois pour adresser au greffe de la chambre une réponse
écrite, engageant leur seule responsabilité.
Ce rapport d'observations, auquel a été adjointe la réponse de M. Omédé, unique réponse
obtenue dans le délai précité, devra être communiqué par le maire à son assemblée délibérante,
lors de sa plus proche réunion. Il fera l'objet d'une inscription à l'ordre du jour, sera joint à la
convocation adressée à chacun de ses membres et donnera
lieu à un débat.
Le rapport d'observations sera, après cette date, communicable à toute personne qui en ferait la
demande en application des dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
La chambre a procédé à l'examen de la gestion de la commune de Saint-Raphaël pour la période
allant de 1992 à 2000. Appuyé sur les pièces produites dans le cadre du contrôle juridictionnel des
comptes de la commune, disponibles jusqu'en 1998, et sur celles fournies directement par
l'administration municipale, cet examen a porté principalement, outre la gestion des ports de
plaisance, sur laquelle, au vu des réponses apportées, la chambre n'a pas retenu d'observations
définitives, sur les points repris dans la présente lettre d'observations selon le plan suivant:
Analyse financière
Taxe de séjour
Conditions de mise en jeu de certaines garanties d'emprunt
La SEMIR et ses opérations sous mandat: construction de l'IUT et de l'IME
Les relations avec le casino
Le service des ordures ménagères
La gestion du stationnement
Analyse financière
1.1. Présentation de la commune de Saint-Raphaël
La population de Saint-Raphaël s'élève en 1999 à 31 196 habitants, soit une augmentation de 15
% par rapport au dernier recensement de 1990, supérieure au rythme d'accroissement, pourtant
élevé, de la population du département du Var. L'importance et l'accroissement du nombre de
résidences secondaires (13 582 en 1999) doit être prise en compte pour l'exacte interprétation de
certains ratios, puisque la population, en prenant en compte un occupant par résidence
secondaire, dépasse les 44 000 habitants.
La prise en compte de la population touristique a d'ailleurs permis à la commune de Saint-
Raphael d'obtenir par arrêté préfectoral du 13 mars 2000 son surclassement dans la catégorie
des villes de 80 000 à 150 000 habitants. Outre cette contrainte de population saisonnière, qui
obère le coût de fonctionnement des services municipaux, il convient de signaler une contrainte
liée à la superficie de la commune (89,5 km²) et surtout à son allongement le long du littoral (20
km séparent le hameau excentré du Trayas du centre-ville).
Le présent examen de la situation de la commune de Saint-Raphaël s'achève au moment où se
met en place, au 1er janvier 2000, la communauté d'agglomération de Fréjus-Saint-Raphaël, qui
reprend notamment les compétences du SIVOM de Fréjus-Saint-Raphaël.
La commune de Saint-Raphaël adhérait jusqu'à cette date, outre au SIVOM, à six autres
structures de coopération intercommunales. La Chambre a constaté que l'information du conseil
municipal s'est avérée parfois insuffisante sur l'activité de ces dernières. Les annexes au compte
administratif 1998 et 1999 ne font en effet apparaître que la liste de ces organismes de
coopération intercommunale auxquels appartient la commune, avec la clé de répartition de la
charge entre collectivités adhérentes. Ces renseignements devraient être complétés,
conformément à l'article R. 2313-4 du Code général des collectivités territoriales, de l'indication de
la compétence de chacun, de la copie de la balance générale de leur compte administratif et des
données synthétiques annexées à leur dernier compte administratif (ce qui était fait d'ailleurs,
mais pour certaines seulement, au compte administratif 1997).
Le maire de Saint-Raphaël s'est engagé à veiller à la complète information du conseil municipal
en ce domaine, information rendue encore plus nécessaire par la mise en place de la
communauté d'agglomération, en raison des compétences de cette nouvelle structure et de ses
effets financiers.
La Communauté d'Agglomération de Fréjus - Saint-Raphaël a une compétence légale et
obligatoire dans les domaines du développement économique, d'aménagement de l'espace
communautaire, du logement social et de la politique de la ville. Au titre des compétences
optionnelles, celle-ci assumera la voirie et la gestion des parcs de stationnement d'intérêt
communautaire, la distribution d'eau potable, l'assainissement (précédemment de la compétence
du SITOM), ainsi que les équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire . Enfin, au titre
des compétences facultatives, la Communauté d'Agglomération de Fréjus-Saint-Raphaël aura
notamment en charge le service d'incendie et de secours (par transfert du SIVOM), ainsi que la
lutte contre les pollutions et les inondations.
La création de la communauté d'agglomération aura par ailleurs des incidences sur le devenir
économique et financier des deux communes, notamment par l'effet de la mise en place d'une
taxe professionnelle unique, les deux villes ayant sur ce point décidé d'aligner la taxe
professionnelle unique sur le taux de la commune où il est le plus bas, à savoir celui de Saint-
Raphaël (10,94 % contre 15,1 % à Fréjus).
Ces incidences ne pourront être évaluées que lors du prochain contrôle tant de la communauté
d'agglomération elle-même que des deux communes concernées.
1.2. Les recettes : une faible mobilisation du potentiel fiscal sur les quatre taxes facilitée par la
relative importance d'autres recettes fiscales
Les recettes réelles de fonctionnement de la commune de Saint-Raphaël s'élevaient en 1999 à
293 MF (44,67 Millions d'euros), soit 9 406 F par habitants ; ce niveau est sensiblement plus élevé
que la moyenne des communes de 50 à 100 000 habitants (8 449 F par habitant) (1).
Les recettes de la commune de Saint-Raphaël sont essentiellement fiscales, dans une proportion
supérieure à la moyenne nationale. Ainsi les impôts et taxes représentent 60,86 % des recettes
réelles de fonctionnement au compte administratif 1999
, contre une moyenne nationale de 58,6
%, et atteignent même 68,53 % des produits de gestion de la commune, hors produits
exceptionnels.
Mais ce produit fiscal ne provient que pour les deux tiers des 4 taxes, taxe d'habitation, taxe
foncière sur le bâti et le non bâti, taxe professionnelle : les contributions directes ne représentent
ainsi en 1999 que 40,46 % des recettes réelles de fonctionnement de Saint-Raphaël (contre 51 %
dans les communes de référence). L'explication tient notamment à la place prise, outre la taxe
additionnelle sur les droits de mutation (4,35 % des recettes réelles de fonctionnement), par des
recettes fiscales facultatives instituées sur Saint-Raphaël, et notamment :
la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, qui représente en 1999 7,11 % des recettes réelles
de fonctionnement ;
le prélèvement sur le produit des jeux dans les casinos, 4,26 % des recettes réelles de
fonctionnement.
la taxe sur l'électricité, 2,24 % des recettes réelles de fonctionnement ;
la taxe de séjour , 1,05 % des recettes réelles de fonctionnement.
On notera que les deux principales ressources fiscales facultatives assises essentiellement sur le
tourisme (prélèvement sur les jeux et taxe de séjour) rapportent l'équivalent de près des deux tiers
du produit de la taxe professionnelle.
L'importance relative du produit fiscal s'accompagne naturellement d'une part des autres
ressources dans les recettes de la commune moindre que la moyenne. Il en va ainsi notamment
de la part des dotations et participations, qui représentent seulement 21,46 % des recettes réelles
de fonctionnement, contre 31,3 % pour les communes de référence, ou des produits du domaine.
Sur ce dernier point, la Chambre a relevé, sur la période antérieure à 1995, une mansuétude
particulière de l'administration communale à l'égard de certains restaurateurs occupant la voirie
communale. Alors même que ces restaurateurs ne s'acquittaient plus des redevances dues à ce
titre, la municipalité les laissait, plusieurs années durant, poursuivre leur activité sur le domaine
public pour y exercer une activité commerciale dont on peine à imaginer qu'elle ait pu se
poursuivre aussi durablement sans donner prise au moindre recouvrement de la première de ses
charges fixes. Cette négligence à contrôler ces recettes s'est traduite en 1996 par des admissions
en non valeur pour un total de plus de 470 000 F de droits d'occupation de voirie dus par des
restaurateurs placés en liquidation judiciaire, dont 406 000 F pour un seul débiteur, correspondant
à 5 années d'occupation de voirie.
Malgré cette observation ponctuelle, la commune de Saint-Raphaël dispose donc d'une
autonomie financière importante (qui sera certes sensiblement modifiée du fait de la communauté
d'agglomération).
Le potentiel fiscal de Saint-Raphaël calculé sur les 4 taxes est au budget primitif 2000, de 3984 F /
habitant (population DGF). Ce potentiel fiscal assis sur les 4 taxes, comparable à la moyenne
nationale résulte toutefois de l'addition d'un potentiel fiscal sur la taxe professionnelle plus de deux
fois inférieur à la moyenne nationale, alors que celui des trois taxes "ménages" lui est très
sensiblement supérieur.
Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal s'établit à 68,54 % en 1999. La commune dispose
donc d'une grande marge de manouvre fiscale, puisque l'application des taux moyens nationaux à
Saint-Raphaël rapporterait ainsi 54 MF de recettes fiscales supplémentaires à la commune, soit
presque l'équivalent de deux annuités de la dette.
Les taux d'imposition sont donc faibles, malgré une augmentation d'un point de la taxe d'habitation
et de la taxe foncière sur le bâti (soit en fait des augmentations de 13,9 % et de 8,4 %)
décidée
en 1996 par la nouvelle municipalité, les taux ayant été maintenus depuis à ce niveau. Ainsi les
taux de la taxe d'habitation et de la taxe professionnelle sont respectivement de 8,18 % et 10,94
%, pour des taux moyens nationaux de 12,1 % et 12,9 %.
1.3. Les dépenses de fonctionnement
L'évolution des charges de fonctionnement est modérée. Elle doit être appréciée en tenant
compte d'une part de l'inflation et de l'évolution de la population, d'autre part de l'apparition en
1999 de charges exceptionnelles (mais aussi des produits correspondants) tenant à l'impact de la
valeur des immobilisations cédées.
Les charges de fonctionnement de Saint-Raphaël sont passées de 174 MF en 1992 à 199 F en
1995, 225 MF en 1998 et 251 MF (38,26 Millions d'euros) en 1999 .
L'augmentation importante de ces charges de 1992 à 1998 (+29 %) doit être relativisée. Si l'on
rapporte ces charges au nombre d'habitants (2), la progression, de 6 09 F en 1992 à 7 441 F en
1998, n'est plus que de 14 %. Et la prise en compte de l'inflation suffit à gommer l'essentiel de
cette progression : les charges de fonctionnement par habitant, exprimées en francs constants,
n'ont progressé que de 5 % de 1992 à 1998 ; elles sont stables de 1995 à 1998.
Le niveau relativement élevé des charges de fonctionnement, qui s'explique par le caractère
touristique de la commune, est donc une donnée ancienne.
Parmi ces charges de fonctionnement, les frais financiers ont été maintenus à un niveau très
faible ; les charges courantes ont augmenté sous l'effet de la progression sensible des achats et
charges externes et des dépenses de personnel, les contingents et subventions étant stabilisés.
Les frais de personnel sont passés de 66,5 MF en 1992 à 84 MF en 1995, pour atteindre 105 MF
(16,01 Millions d'euros) en 1999. Cette progression peut paraître forte (+ 58 % en 7 ans). Là
encore, la prise en compte de l'inflation et de la population conduit à modérer l'appréciation ;
exprimées en francs constants par habitant , les dépenses de personnel sont passées de 2 712 F
à 3 368 F de 1992 à 1999, soit une progression de 24 %. On observera de plus que malgré une
progression importante des frais de personnel en 1998, l'évolution, toujours en francs constants
par habitant, a été d'à peine 7 % de 1995 à 1999.
Cette progression des dépenses de personnel de 1992 à 1999 résulte d'un accroissement des
effectifs de 20,8 % (de 502 postes pourvus à 607 au 1er janvier 2000, malgré une diminution de
43 postes sur les ordures ménagères), et donc d'un accroissement du coût moyen du personnel
de 30,6 %. Cette dernière augmentation tient à l'inflation (+ 9,25 %) et pour 19,5 % à d'autres
facteurs, hausse des charges sociales , glissement-vieillesse-technicité, revalorisations salariales ,
mais aussi à l'impact d'une titularisation accrue (le nombre d'emplois permanents tenus par des
non titulaires est passé de 111 à 51 de 1992 à 1999, notamment dans le domaine culturel), et d'un
renforcement apparent de l'encadrement (8 cadres A en 1992, 21 au 1er janvier 2000).
Le secteur qui a le plus profité de cet accroissement du nombre de postes pourvus est celui de
l'administration générale (+ 36), mais plus remarquables sont encore les progressions
enregistrées en pourcentage par les services "culture" (+ 29 postes essentiellement pour la
bibliothèque et l'école de musique) et la police municipale (+ 20 postes) qui ont doublé sur la
période.
Le ratio dépenses de personnel / dépenses réelles de fonctionnement, qui permet d'apprécier, en
raison de la rigidité des dépenses de personnel, la marge de manouvre de la commune en termes
de dépenses, a subi du fait de cette augmentation des dépenses de personnel une augmentation
sensible, passant de 37,5 % en 1992 à 45,6 % en 1999. Saint Raphaël présente néanmoins un
ratio inférieur à la moyenne nationale, qui s'établissait en 1999 à 50,5 % pour les communes de
50 à 100 000 habitants ; de même le montant des dépenses de personnel par habitant reste
inférieur à la moyenne des communes de cette strate (3 368 F / habitant en 1999 contre 3 918 F).
La commune a fait un effort de modération sur les subventions et participations, dont le total a été
pratiquement stabilisé en francs courants depuis 1992, à 53 MF (8,08 Millions d'euros) en 1999
contre 51 MF en 1992.
Cette stabilisation traduit en fait une part croissante prise par les participations et subventions
accordées aux organismes publics, dont les subventions de fonctionnement représentent 21,8 MF
en 1999, et notablement au CCAS, dont la subvention est passée de 2,2 MF en 1992 à 6,8 MF en
1999, et une régression des subventions accordées aux associations et autres personnes de droit
privé, à hauteur de 10,8 MF en 1999.
Cette diminution des subventions accordées aux associations résulte toutefois pour une large part
de la municipalisation en 1995, en régie ou par création d'un EPIC, d'activités exercées
précédemment par des associations subventionnées. La gestion du Palais des Congrès, confiée
précédemment à la SEMIR, a ainsi été reprise en régie sous le mandat de M. Ginesta, et un Office
municipal du tourisme a été créé par arrêté préfectoral du 17 octobre 1995. Cette création a
entraîné la dissolution des associations paramunicipales suivantes : maison du tourisme,
attributaire en 1995 d'une subvention de 1 400 000 F, action culturelle municipale et comité
d'animation, attributaire en 1995 d'une subvention de 3 300 000 F.
Les autres associations, notamment sportives, ont donc vu maintenu leur niveau de subvention
par la commune. On notera à cet égard que celle-ci, depuis 1997, signe avec les bénéficiaires de
subventions importantes des conventions portant sur l'ensemble des moyens humains, matériels
et financiers qu'elle met à leur disposition.
1.4 La capacité d'autofinancement de la commune
La commune dégage un excédent brut de fonctionnement (soit la différence entre les recettes
courantes et les charges courantes, hors résultat financier et exceptionnel) de 41 MF (6,25
Millions d'euros) en 1999, à un niveau relativement stable en francs courants depuis 1994 ce qui,
rapporté au nombre d'habitants, ne situe plus Saint-Raphaël au dessus de la moyenne régionale.
Le poids modeste des charges financières (10,5 MF
en 1999) et un résultat exceptionnel positif
en 1999 permettent toutefois à la commune de dégager une capacité d'autofinancement de 40,8
MF, supérieure, par habitant, à la moyenne régionale.
Cette capacité d'autofinancement permet de couvrir le remboursement en capital de la dette, à
hauteur de 20,9 MF et d'autofinancer les investissements à hauteur de 19,9 MF. Cette capacité,
qui s'était dégradée de 1995 à 1997, revient à un niveau par habitant nettement supérieur à celui
des communes de référence (637 F par habitant en 1999 contre 159 F pour la moyenne régionale
des communes de 20 à 50 000 habitants).
1.5. Les dépenses d'équipement
Les dépenses d'équipement se situent sur toute la période à un niveau relativement élevé, de 70
MF à 1992 à 93 MF (14,18 Millions d'euros) en 1999. Rapporté au nombre d'habitant, l'effort
d'équipement, à hauteur de 2 984 F, est plus du double de la moyenne régionale des communes
de 20 à 50 000 habitants (1 302 F par habitants).
Sur la période la plus récente, les opérations les plus importantes sont la couverture de la
Garonne et la construction du centre culturel.
Ce dernier équipement, d'un coût annoncé de 52 MF (7,93 Millions d'euros) H.T en 1996, a été
présenté comme un des moyens de revitaliser le centre-Ville et les commerces. Le projet a
bénéficié du soutien financier de l'Etat (8,5 MF), de la région (4 MF) et du département (9 MF). La
commune, rompant avec la tradition qui lui faisait confier à la SEMIR la réalisation sous mandat de
ses investissements, en a confié la réalisation à Var Aménagement Développement. Inauguré en
mars 2000 , le bâtiment présente un coût de réalisation de 64,4 MF.
Les deux autres opérations les plus importantes sur la période, à savoir la construction de l'IUT
(37,9
MF, charge foncière incluse), inauguré en 1994, et de l'IME (12,2 MF), livré en 1997, ont été
onduites sous mandat par la SEMIR. Entièrement exécutées sous la période contrôlée ces deux
opérations font l'objet d'un examen spécifique.
1.6
L'endettement
Malgré son effort d'autofinancement, la commune de Saint-Raphaël ne peut naturellement couvrir
par sa capacité d'autofinancement, nette des remboursements du capital de la dette, qu'une partie
de ses équipements.
Les subventions représentent par ailleurs une faible part de ces dépenses d'équipement (12,2 %
en 1999, 14,3 % en 1998, soit un niveau comparable à celui des communes de la même strate,
auquel s'ajoute le FCTVA, qui dépend lui en niveau absolu des dépenses éligibles de
l'antépénultième année). Au total, on constate une légère diminution du total subventions et
FCTVA (19,2 MF en 1999, contre 36,6 MF en 1996 ou 24,8 MF en 1994).
La commune a donc recours à l'emprunt pour compléter le financement de ses investissements.
Les années 1997 à 1999 ont été marquées par des emprunts plus importants que lors des
exercices précédents (60,7 MF en 1999, 30 MF en 1998, 32,4 MF en 1997, pour 6,5 MF en 1996,
25,5 MF en 1995 et à peine plus de 3 MF en moyenne de 1992 à 1994). Compte tenu du capital
remboursé chaque année sur les emprunts anciens, la commune, après avoir connu de 1992 à
1994 une phase de désendettement, accroît de nouveau sa dette propre, qui s'élève au 31
décembre 1999 à 179,8 MF (27,41 Millions d'euros) alors qu'elle était de 134 MF en 1994.
La commune de Saint-Raphaël reste malgré tout peu endettée. Cette appréciation est valable
qu'on l'apprécie par habitant ou par rapport aux recettes de fonctionnement. La dette par habitant
est en effet au 31 décembre 1999 de 5 763 F, alors que la moyenne régionale des communes de
20 à 50 000 habitants est de 9 141 F. L'en cours de la dette ne représente que 61 % des produits
de fonctionnement, pour un seuil d'alerte de la DGCL de 200 %. Si cette dernière donnée,
quelque peu abstraite, tend à mesurer la capacité toute théorique qu'aurait la commune à
rembourser la totalité de sa dette en y consacrant la totalité de ses produits de fonctionnement,
plus pertinent est l'examen de sa capacité de désendettement, mesurée par le rapport entre le
stock de dette et la capacité d'autofinancement, montant que la commune peut véritablement
consacrer à ce remboursement théorique.
Ce ratio de désendettement est de 4,4 en 1999, c'est à dire que la commune, en maintenant ce
niveau d'autofinancement et en le consacrant intégralement à son désendettement, mettrait 4,4
années à rembourser l'intégralité de sa dette. La moyenne régionale de ce ratio est de 8,96, le
seuil de dangerosité de ce ratio étant atteint lorsqu'il dépasse la durée moyenne des emprunts
(soit une quinzaine d'années).
L'annuité de la dette (intérêt + capital) est de 31,2 MF en 1999. D'un montant par habitant inférieur
à la moyenne régionale (1 001 F contre 1 381 F), cette annuité est aisément supportée par le
budget, la commune dégageant une capacité d'autofinancement nette du remboursement en
capital de la dette, comme indiqué précédemment. Les charges financières ne représentent ainsi
que 4,18 % des charges de fonctionnement de la commune en 1999 (contre 7,63 % pour la
moyenne régionale).
La commune de Saint-Raphaël a renégocié sur la période un certain nombre de prêts. L'examen
des renégociations de 1995 et 1996 montre que la présentation qui en a été faite au conseil
municipal, s'avère plus avantageuse qu'elle n'est réellement.
Trois emprunts, souscrits en 1987 et 1988 pour 15 ans, et en 1990 pour 12 ans ont été
réaménagés en décembre 1995, janvier et juin 1996. Le réaménagement ne portait pas sur la
durée résiduelle des contrats, mais sur les taux, abaissés de 9,50 % à 7,50 % pour les deux
premiers, de 8,95 % à 6,65 % pour le troisième.
Ce bénéfice apparent est toutefois tempéré par le versement par la ville d'une indemnité de 6
mois d'intérêt au taux initial sur le capital restant dû à la date de prise d'effet du réaménagement,
et pour les deux premiers, par le paiement d'une commission il est vrai modique (4 430 F et 3 780
F).
Si la commune a trouvé un avantage dans cette renégociation, cet avantage est toutefois moins
élevé que la présentation qui en a été faite au conseil municipal, sur la base des renseignements
fournis par la banque. En effet le "gain final" présenté au conseil est égal à la différence cumulée
des annuités anciennes et nouvelles, dont est déduit le montant de l'indemnité (et de la
commission pour les deux premières renégociations). Or les annuités constituent une dépense
future, le versement de l'indemnité (que la commune supporte immédiatement) une dépense
présente. Il convient en conséquence d'actualiser l'ensemble des décaissements supportés par la
commune, ce qui réduit de plus d'un tiers le gain réel de la commune.
La taxe de séjour
La taxe de séjour représente pour la commune un produit moyen annuel de 3,7 MF (0,56 Millions
d'euros) sur les huit dernières années.
La particularité de la commune de Saint-Raphaël est d'être passée au début de la période sous
revue d'un système de taxe de séjour forfaitaire, pratiqué en 1990 et 1991, à un système de taxe
de séjour "ordinaire", de gestion plus complexe.
2.1. La taxe de séjour forfaitaire instituée en 1990 et les raisons de son abandon dès 1992.
Le conseil municipal du 26 juillet 1990 avait en effet décidé l'instauration d'une taxe de séjour sur
la commune à compter de 1991, et opté pour le système de la taxe de séjour forfaitaire pour des
"raisons de facilités de recouvrement".
Alors régie par les dispositions des articles L. 233-44-1 à L. 233-44-6 et R. 233-60 à R. 233-60-10
du Code des communes, la taxe de séjour forfaitaire est établie sur les logeurs, hôteliers, autres
professionnels de l'hébergement, ainsi que les particuliers louant leur habitation à titre onéreux.
Assise forfaitairement sur la capacité d'accueil et le nombre de nuitées comprises à la fois dans la
période d'ouverture de l'établissement et la période de perception, auxquels s'applique le tarif et
les abattements votés par le conseil municipal, elle permet de faire l'économie de la
comptabilisation des personnes effectivement hébergées, contrairement à la taxe de séjour
ordinaire. En contrepartie, les exonérations tenant à la qualité des personnes logées, qui existent
en matière de taxe de séjour, n'existent pas dans le cadre de la taxe de séjour forfaitaire.
L'avantage administratif de cette formule est que la liquidation peut être effectuée directement par
les services municipaux, sur la base d'une capacité d'accueil définie par l'arrêté de classement de
l'établissement, pour les hôtels, campings... ou, si l'établissement n'a pas fait l'objet d'un arrêté de
classement (loueurs de meublés par exemple), sur la base d'une déclaration du logeur.
Dans ce cadre, la commune de Saint-Raphaël avait fixé en 1990 la période de perception de la
taxe (du 1er mai au 30 septembre) et des tarifs conformes au barème prévu à l'art. R. 233-60 du
Code des communes. L'article L. 233-44-2 du Code des communes prévoyait en outre que le
montant de la taxe de séjour forfaitaire pouvait être réduit par l'application d'un coefficient
modulable par nature d'hébergement, pour mieux tenir compte de la fréquentation réelle des
établissements pendant la période de perception.
Or la délibération du 26 juillet 1990 s'était contentée de prévoir "un abattement communal de 30 %
effectué sur le nombre d'unités de capacité d'accueil de chaque établissement donnant lieu à
versement de la taxe de séjour forfaitaire".
Il semble qu'il y ait eu confusion entre l'abattement progressif sur la capacité d'accueil de
l'établissement prévu à l'art. R. 233-60-2, d'autant plus important que la période de perception est
élevée, et l'abattement communal facultatif appliqué sur la nature de l'hébergement prévu à l'art.
L. 233-44-2.
En ne modulant pas par type d'hébergement cet abattement facultatif la commune se privait d'une
adaptation de la taxe de séjour. Du coup la rigidité excessive de l'assiette de la taxe, tenant ainsi à
une utilisation incomplète des possibilités légales,
explique partiellement la décision de la
commune de revenir à la taxe de séjour "classique", décision ainsi présentée au conseil municipal
: "...il s'avère très difficile d'appliquer un forfait qui soit équitable pour tous les logeurs assujettis à
cette taxe. En effet, la nature des établissements, leur état, leur situation géographique...
entraînent des disparités que le forfait ne permet pas d'appréhender."
2.2. La taxe de séjour "ordinaire"
La taxe de séjour "ordinaire" est établie non sur les logeurs mais sur les personnes qui, n'étant
pas domiciliées dans la commune et n'y possédant pas une résidence à raison de laquelle elles
sont passibles de la taxe d'habitation, y séjournent.
Elle est applicable aux personnes séjournant dans les hôtels, les résidences de tourisme, les
meublés, les villages de vacances, les terrains de camping, les ports de plaisance et toutes autres
formes d'hébergement Des exonérations obligatoires sont prévues notamment pour les colonies
et centres de vacances collectifs d'enfants, les voyageurs et représentants de commerce,
les
enfants de moins de 4 ans. Des réductions obligatoires sont prévues pour les enfants de moins de
10 ans, les membres de familles nombreuses. Enfin des exonérations ou réductions facultatives
peuvent être accordées par le conseil municipal , par exemple pour les bénéficiaires des chèques-
vacances et les mineurs de moins de 18 ans ; le conseil municipal de Saint-Raphaël n'a pas fait
usage de cette dernière possibilité dans sa délibération du 30 janvier 1992.
Les tarifs sont fixés, selon l'art. L. 233-33 du code des communes (art. L. 2333-30 du Code
général des collectivités territoriales), pour chaque nature et catégorie d'hébergement, par
personne et par nuitée de séjour, dans une fourchette de 1 F à 7 F.
Au sein de ces diverses catégories de redevables, la résidence Cap Estérel (Pierre et Vacances)
fournit à elle seule 46 % du montant total de la taxe de séjour et plus de 72 % de la taxe
recouvrée par les résidence de tourisme (plus de 1,3 MF).
Le mécanisme de recouvrement de la taxe de séjour est plus complexe que celui de la taxe de
séjour forfaitaire.
Alors que dans ce dernier cas le logeur lui-même était le redevable d'une taxe liquidée
forfaitairement par les services municipaux en fonction de la capacité d'accueil, la taxe de séjour
est perçue "au réel" par l'intermédiaire des logeurs sur les assujettis que sont les "touristes".
Pour remplir cette obligation d'auxiliaire de recouvrement fiscal, le logeur doit afficher le tarif,
percevoir obligatoirement la taxe et tenir un état récapitulatif comportant le nombre de personnes
ayant logé dans l'établissement, le nombre de jours passés, le montant de la taxe perçue, le cas
échéant, les motifs d'exonération ou de réduction tarifaire. Ces éléments doivent être inscrits à la
date à laquelle est perçue la taxe et dans l'ordre des perceptions effectuées. Le versement de la
taxe ainsi collectée par ses soins doit être effectué dans les 20 jours suivant la période de
perception au receveur municipal accompagné d' une déclaration du montant perçu et de l'état
établi au titre de la période de perception.
Pour des raisons pratiques, le recouvrement de la taxe de séjour à Saint-Raphaël est effectué
depuis 1993 par une régie de recettes, instituée par délibération du conseil municipal du 28 juin
1993.
En 1992, la taxe de séjour avait été recouvrée par le comptable de la commune sur la base de
titres de recettes émis à l'encontre de chaque redevable. Plus de 500 titres avaient été émis le 17
décembre 1992 par l'ordonnateur sur la base des déclarations effectuées et contrôlées par les
services municipaux. Le recouvrement de la quasi-totalité de ces titres avait eu lieu sur l'exercice
suivant.
En regard, la gestion par l'intermédiaire d'une régie paraît plus simple et plus rapide. Les services
municipaux s'économisent la saisie de 500 titres de recettes. Le receveur municipal est déchargé
des tâches de prise en charge des titres, de vérification des déclarations, enregistrement des
paiements, réception des personnes etc... La même personne met à jour et gère le fichier des
redevables et
réceptionne les paiements ; par sa connaissance des divers assujettis et de la
matière elle-même, elle peut intervenir plus efficacement au moment du paiement, dans le
contrôle des déclarations et dans la gestion des incidents de paiement éventuels.
Les assujettis eux, n'ont à faire qu'à un seul interlocuteur. Le régisseur, au mois d'avril, adresse
aux logeurs inscrits dans son fichier mis à jour, une copie de l'arrêté à afficher et un imprimé à
compléter sur lequel figurera le montant encaissé mensuellement de mai à septembre au titre de
la taxe de séjour, avec le détail du nombre de nuitées et du tarif appliqué, un exemplaire de cette
déclaration étant joint au paiement.
Le plafond de l'encaisse de la régie, fixé à 50 000 F en 1993, puis à 100 000 F en 1994, est fixé à
400 000 F depuis 1996. Ce montant ne correspond pas à la réalité des opérations, du fait du
regroupement des encaissements sur la même période. Si l'on considère que le plafond ainsi fixé
doit s'appliquer aux sommes pouvant être détenues par le régisseur, tous modes de paiements
confondus, on constate en effet qu'il est fréquemment dépassé. Si l'on estime, ce qui semble plus
conforme à la réglementation applicable aux régies, que ce plafond correspond aux seules
sommes perçues en numéraire, il est très largement surévalué car la quasi totalité des paiements
sont faits par chèque, le paiement en numéraire étant exceptionnel et de faible montant (rarement
plus de 1 000 F dans l'année). L'arrêté devrait en conséquence être modifié pour tenir mieux
compte de la réalité de fonctionnement de la régie ; le maire de Saint-Raphaël a indiqué à la
chambre qu'il mettait cette modification à l'étude.
Le contrôle des déclarations des logeurs relève du maire et des agents commissionnés par lui, qui
ont la faculté de demander aux logeurs et hôteliers la communication des pièces et documents
comptables permettant de vérifier la sincérité de leur déclaration en matière de fréquentation
effective.
Les difficultés rencontrées par les services municipaux en matière de taxe de séjour (dépôt tardif
de la déclaration, renseignements erronés sur la déclaration ou non paiement de la taxe) sont
réglés à l'amiable par le régisseur. Le seul contrôle effectué par le régisseur sur les déclarations
consiste en une comparaison avec la déclaration de l'année antérieure. En cas de retard de
règlement, le régisseur, après contact téléphonique, envoie des lettres de rappel. Si en fin d'année
les rappels sont restés infructueux, un titre de recette est émis par l'ordonnateur ; ces titres,
concernant des mauvais payeurs récidivistes, concernent une fraction marginale du produit de la
taxe (7 % en 1996 et 3 % en 1997)
2.3. Affectation du produit de la taxe de séjour
En application des art. L. 233-30 du code des communes et désormais de l'art. L. 2333-27 du
Code général des collectivités territoriales , si la commune dispose d'un Office du Tourisme sous
forme d'établissement public industriel et commercial, le produit de la taxe de séjour est
intégralement affecté à ce dernier ; si la commune n'en dispose pas, le produit de la taxe est
affecté aux dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique de la commune L'emploi
fait de la taxe de séjour doit apparaître au compte administratif.
La commune de Saint-Raphaël s'est dotée d'un Office municipal du tourisme sous forme
d'établissement public à caractère industriel et commercial à compter de 1995. Cet établissement
bénéficie donc depuis du reversement du produit de la taxe de séjour, qui faisait l'objet d'une
affectation les deux années précédentes aux associations suivantes : Maison du tourisme, Comité
d'Animation et Office du Tourisme d'Agay.
3 Conditions de mise en jeu de certaines garanties d'emprunt
Le montant des emprunts garantis par la commune s'élève au 1er janvier 2000 à 94,6 MF (soit
l'équivalent de 57 % de la dette propre de la commune), l'annuité représentant 8,3 MF. L'essentiel
des garanties octroyées relève du logement social, avec la particularité que la société bénéficiant
des garanties les plus importantes, octroyées à ce titre en 1996, se trouve être la SEMIR.
Les garanties marginales et anciennes sont par contre celles qui ont été mises en jeu à partir de
1995 afin d'honorer, pour plus de 890 000 MF (135 679,63 Millions d'euros), des échéances
d'emprunts souscrits par le Tennis Club Raphaelois, pour la construction de courts, et par le
Tennis Club de Boulouris.
Ces garanties, qui portent sur la totalité de l'emprunt, ont été accordées avant les limitations
apportées par la loi Galland en 1988, plafonnant de manière générale le taux de garantie à 50 %,
et avant la loi du 13 juillet 1992 interdisant l'octroi de garanties d'emprunt aux associations
sportives affiliées à une fédération habilitée, interdiction législative sur laquelle est revenue
partiellement la loi du 6 juillet 2000.
Les conventions de garantie signées à cette occasion ne sont pas en totalité conformes aux
délibérations prises par le conseil municipal pour les autoriser. Les taux d'intérêts des prêts
garantis par la convention de garantie sont ainsi supérieurs de plus d'un point au taux présenté au
conseil municipal : 11,25 % pour 10,25 % prévu par la délibération du 6 mars 1980 accordant la
garantie de la commune pour l'emprunt de 700 000 F, 12,75 % au lieu des 11,25 % prévus par la
délibération du 26 novembre 1981 pour l'emprunt de 400 000 F. Ces garanties ont été mises en
jeu à partir de 1995 et représentaient à la fin de l'exercice 1999 un montant cumulé d'avances
payées par la collectivité de 890 959,49 F (135 825,90 euros).
La mise en jeu et le non recouvrement des avances en garanties d'emprunt ainsi effectuées sont
sujettes à observations.
a)
La mise en jeu des cautions :
La mise en jeu de la garantie accordée au TC raphaellois sur l'emprunt de 700 000 F en 1995,
comme sur l'emprunt de 400 000 F en 1996, a été effectuée sans que l'association, contrairement
aux clauses de la convention de garantie, ait averti la ville deux mois au moins à l'avance de
l'impossibilité où elle se trouverait de faire face à tout ou partie d'une échéance. Les intérêts de
retard supportés par la ville, à hauteur d'une majoration de 3 points du taux d'intérêt, résultent
donc de la non observation par l'association des dispositions de ladite convention.
La même remarque vaut pour la mise en jeu de la garantie au profit du TC de Boulouris, aucune
démarche n'ayant semble-t-il été faite pour signaler les difficultés de paiement de l'association.
Le maire de Saint-Raphaël a annoncé la mise en place contractuelle assurant en temps utile
l'information de la collectivité sur les difficultés des personnes garanties.
b) Le choix de continuer à supporter les annuités d'emprunt plutôt que de rembourser les prêts :
Comme l'y autorise l'article L. 2252-1 du code général des collectivités territoriales, une collectivité
peut, lorsqu'une garantie d'emprunt est mise en jeu, choisir entre payer les annuités contractuelles
ou rembourser l'intégralité de la dette restant due. En l'occurrence, dès lors, comme c'était le cas
pour le TC Raphaellois, que le garanti était définitivement insolvable, la commune, qui
parallèlement faisait des efforts pour renégocier ses propres emprunts, aurait eu intérêt à
rembourser en totalité les prêts garantis de taux élevés plutôt que d'en payer les annuités.
c) Le recouvrement des avances
Conformément aux principes énoncés par l'article 2028 du code civil, les conventions de garantie
rappelaient que "le montant des versements qui seraient effectués par la ville aux lieu et place de
l'association auront un caractère d'avances remboursables et porteront intérêts au taux de
l'emprunt principal, dans la limite acceptée par les autorités de tutelles pour les emprunts des
collectivités locales."
Les avances accordées par la collectivité, pour un montant de 27 494,94
F pour le TC de
Boulouris en 1996 et de 862 664,55 F pour le TC de Saint-Raphaël, ont fait l'objet d'inscriptions
budgétaires et de comptabilisation au bilan de la commune, au compte 2761. Or ces avances
remboursables ne seront jamais remboursées, le TC de Saint-Raphaël ayant été dissout en 1996 ;
le conseil municipal devrait tirer les conséquences budgétaires de l'irrecouvrabilité des titres de
recettes tardivement émis pour le recouvrement des avances.
4. La SEMIR et ses opérations sous mandat
La commune de Saint-Raphaël s'est dotée dès 1972 d'une société d'économie mixte, la SEMIR, à
laquelle elle a pendant plus de 20 ans confié la réalisation de ses projets d'investissements les
plus importants, avant que la municipalité élue en 1995 n'en recentre les activités sur le logement
social, à la fois par une gestion du parc locatif et la construction et vente de logements.
4.1. La SEMIR (Société Anonyme Immobilière d'Economie Mixte de Saint-Raphael)
La SEMIR a été créée pour 99 ans, à compter du 31 mai 1972. Son capital, de 300 000 F à
l'origine, a été porté à 3 825 000 F'en 1994 puis en 1995 à 6 925 000 F (1 055 709,44 euros) F.
Les capitaux propres de la SEMIR s'élèvent à 14 392 967 F au 30 juin 1999.
Le capital social est détenu en quasi-totalité par la commune de Saint-Raphael (54,99 %) et la
Caisse des dépôts et consignations (44,99 %), le quantum de sept actionnaires étant fourni par la
Caisse d'Epargne Côte d'Azur, des personnes physiques et la Société Centrale immobilière de la
Caisse des dépôts - Développement (SCIC-Développement, dénommée jusqu'en 1998 SCIC
AMO, Société Centrale immobilière de la Caisse des Dépôts-Assistance aux maîtres d'ouvrage).
Cette dernière société joue depuis l'origine un rôle clé dans l'administration de la SEMIR, à
laquelle la lie une convention d'administration générale.
La SEMIR a conduit de multiples opérations d'aménagement sous concession (ZAC du Nouveau
Port, ZAC du Petit Défend, ZAC du Cerceron), réalisé des opérations d'investissement sous
mandat, et, outre diverses conventions d'études, a assuré jusqu'en 1995 la gestion du Palais des
Congrès.
Les opérations sous mandat les plus importantes sont antérieures à la période sous revue, mais
certaines n'ont été soldées qu'en 1995. La SEMIR remboursant alors à la commune un trop perçu
sur avances, on peut considérer que les opérations sous mandat ont été l'occasion pour la
commune d'alimenter la trésorerie de sa société d'économie mixte.
La SEMIR s'était vue confier l'aménagement des terre-pleins du port de plaisance de Santa-Lucia
dans le cadre d'un traité de concession et de mandat du 8 janvier 1985, la concession portant sur
la réalisation des équipements d'infrastructure liés aux commerces, le mandat portant sur la
réalisation des autres équipements publics d'infrastructure, estimés à 13,4 MF (2,04 Millions
d'euros) TTC.
Alors que la dernière avance de la Ville pour le financement de ce mandat est datée du 25 août
1986, date à laquelle les travaux étaient quasi achevés, l'opération de mandat n'a été soldée
qu'en 1995, lors de l'arrivée aux affaires de la nouvelle municipalité. La commune a émis alors un
titre de recettes de 5 175
045,95 F envers la SEMIR, correspondant à l'excédent des
financements, oit les 8 avances effectuées par la Ville, pour 19,4 MF, accrues des produits
financiers en résultant, sur les charges ( soit 13,8 MF de travaux et la rémunération de la SEMIR,
0,7 MF) On ne peut que s'étonner du retard avec lequel cette opération a ainsi été soldée.
L'opération s'est poursuivie par la construction d'une salle polyvalente sous mandat, par une
convention signée le 1er avril 1986. La date d'achèvement des travaux est du 29 juin 1988 et le
certificat de conformité du 28 juillet 1988, mais là encore l'opération n'a été soldée qu'en 1995,
avec l'émission d'un titre de recettes par la Ville à l'encontre de la SEMIR pour 6 337 778,58 F. Ce
titre de recettes correspond toutefois essentiellement à la régularisation d'un reversement à la
Ville déjà effectué en mars 1992, pour un montant de 5 509 497,38 F.
De manière moins marquante, le mandat de construction de la Capitainerie du Port, confiée en
1989 à la SEMIR ne sera soldé lui aussi soldé qu'en 1995, la commune émettant un titre de
recettes de 25 472,36 F a l'encontre de la SEMIR au titre de ce mandat, correspondant à
l'excédent des financements (dont Ville 1 688 967 F) sur le prix de revient définitif de l'opération (1
673 503,46 F TTC.).
Une dernière régularisation a été opérée en 1995, concernant la réalisation du Centre commercial
de la Gare.
Dans le cadre des travaux de reconstruction de la gare de Saint-Raphaël la commune a confié à
la SEMIR la réalisation et la commercialisation d'un centre commercial, par un contrat signé le 24
novembre 1986. Le dernier lot vacant du centre commercial de la gare a été vendu le 9 octobre
1991. Le résultat positif s'élevant à 3 700 396,69 F a fait l'objet d'un chèque remis à la Ville le 29
décembre 1993. La Ville a émis seulement le 10/11/95 un titre de recettes correspondant au
résultat annoncé comme payé le 29/12/1993.
Les deux autres opérations sous mandat marquantes (IUT et IME) sont analysées ci-après. La
Ville, comme on l'a indiqué, s'est depuis tournée vers d'autres maîtres d'ouvrage délégués, la
principale opération sous mandat encore confiée à la SEMIR, par contrat du 19 mars 1996,
portant sur la réalisation d'une caserne de sapeurs-pompiers pour le compte du SIVOM de Fréjus-
Saint-Raphaël , dont la livraison est intervenue en 1997.
Les avances excessives effectuées dans le cadre de mandats semblent avoir été une forme
particulière de soutien financier de sa société d'économie mixte par la commune. La même
remarque peut être faite sur la gestion par la SEMIR du Palais des Congrès. La SEMIR s'était vue
chargée par convention de mandat de l'étude et de la réalisation du Palais des congrès et de
l'auditorium sur les terre-pleins de Santa-Lucia. Elle s'est vue confier également par affermage,
signé le 6 octobre 1988 pour 12 ans, la gestion de ces deux équipements.
La SEMIR devait à ce titre verser à la Ville une redevance annuelle égale à 2,5 % de la quote-part
des investissements ayant donné lieu à remboursement de TVA., soit 1 232 513,30 F/an, le
fermier étant dispensé du versement effectif des trois premières années de redevances. Mais, par
ailleurs, le cahier des charges de concession précisait qu'" au vu de l'arrêté des comptes au 30
juin de chaque année...la Ville s'engage à inscrire au budget municipal une subvention permettant
d'équilibrer le compte d'exploitation du fermage ".
Cette clause conduit, en cas de déficit, à annuler la précédente, puisque le montant de la
redevance due à la commune est intégré dans le déficit. Par la subvention d'équilibre, la
commune se paie donc à elle-même la redevance d'affermage. Cette subvention d'équilibre a été
systématiquement appelée à compter de 1992, et ce pour un montant croissant jusqu'à 3 528 782
F pour 1995/1996.
Le caractère irrégulier de cette subvention d'équilibre versée au fermier contribua à faire
rechercher un nouveau mode de gestion pour le Palais des Congrès, qui aboutit à la résiliation par
la nouvelle municipalité , le 2 avril 1996, de la convention d'affermage, avec effet au 30 juin 1996,
la commune reprenant la gestion du Palais des Congrès en régie directe.
4.2. Les opérations sous mandat de la SEMIR
4.2.1 La construction de l'IUT
Par délibération du 14 novembre 1991, le conseil municipal de Saint-Raphaël a approuvé une
convention à intervenir avec l'Etat pour la construction à Saint-Raphaël d'un Institut Universitaire
de Technologie (IUT) spécialisé dans les services et réseaux de communication.
La maîtrise d'ouvrage de cet équipement universitaire, destiné à être remis à l'Etat, a été attribuée
à la commune de Saint-Raphaël par une convention de maîtrise d'ouvrage entre l'Etat et la
commune, passée le 5 avril 1993.
Pour faciliter la mobilisation des ressources des collectivités locales, les dispositions récentes de
la loi du 4 juillet 1990 avaient en effet prévu qu'une collectivité locale, dès lors qu'elle réunirait 66
% du financement nécessaire à la réalisation d'un investissement dans le domaine de
l'enseignement supérieur , pouvait revendiquer la responsabilité de l'opération en tant que maître
d'ouvrage. La participation de la commune de Saint Raphaël excède ce seuil de 66 %, puisqu'elle
a réunit l'intégralité du financement de la part de trois collectivités locales, commune, département
et région, traduisant ainsi un désengagement total de l'Etat, qui se verra remettre à titre gratuit cet
équipement par procès verbal du 29 juillet 1994.
Le coût a été évalué à 28 MF (TTC) pour la construction et à 6 MF (TTC) pour les équipements,
soit un total général de 34 MF auquel il faut ajouter le terrain que la commune met à disposition et
dont le prix a été estimé à 6 732 350 F par les domaines. Le coût global prévisionnel était donc de
40 732 350 F (TTC), montant porté dans la convention du 5 avril 1993 signée entre l'Etat et la
commune.
Les participations au financement ont été actées de la manière suivante :
Conseil Général du Var 11 330 000 F
Conseil Régional Provence-Alpes-Côte d'Azur 11 330 000 F
Commune de Saint-Raphaël 11 340 000 F
Apport du terrain par la commune 6 732 350 F
Le coût réel global et définitif du programme sera finalement inférieur aux prévisions initiales,
puisqu'il s'élèvera à 37 897 132,31 MF (5 777 380,58 Millions d'euros), soit :
Terrain 6 732 350,00 F
Travaux 25 786 740,68 F
Mobilier, équipement 5 378 041,63 F
Le programme de construction de l'I.U.T.a été confié par mandat à la SEMIR, par deux contrats
du 13 février 1992, portant sur la construction de l'IUT, et du 9 novembre 1993, ayant pour objet
sur l'acquisition du mobilier de l'IUT.
On peut constater, comme pour les précédentes conventions de mandat, que les avances ont été
reconstituées au delà des besoins, ce qui ne se justifie que partiellement par la diminution du coût
réel par rapport aux prévisions. La commune se trouvait ainsi au terme de l'opération créancière
de la SEMIR pour une somme de 4 606 832,10 F au titre du programme de travaux et débitrice de
280 078,25 F au titre du programme d'équipement de l'IUT. La SEMIR a procédé au règlement de
ce solde par chèque du 27 juin 1996 tiré sur la caisse des dépôts et consignations pour un
montant de 4 326 753,85 F.
4.2.2. La construction de l'IME
L'Institut médico-professionnel Esterel, créé en 1972 et géré par une association agréée et
conventionnée employant 24 personnes, accueillait 30 enfants inadaptés dans un bâtiment dont le
bail venant à expiration le 31 août 1995 n'était pas renouvelé.
Le conseil municipal du 8 novembre 1993 décida de construire sur un terrain communal, un
bâtiment aux normes lui permettant de poursuivre son activité, en confiant à la SEMIR, par
mandat, la mission d'étude et la réalisation d'un institut médico-éducatif.
L'estimation initiale du coût de réalisation du bâtiment (le terrain étant communal) était de 13 410
552 F, le loyer perçu de l'IMPRO devant couvrir la charge de cette réalisation. Le coût final
s'établit à 12 230 139,73 MF (1 864 472,78 Millions d'euros).
La convention de mandat, notifiée le 31 janvier 1994, fixait à 12 mois la durée prévisionnelle des
travaux . La réalisation fut largement différée, puisque l'ordre de service de démarrage des
travaux ne fut notifié que le 6 septembre 1996, la livraison effectuée le 8 août 1997 et la reddition
des comptes, incomplète n'a été faite que le 18 janvier 2000.
5. Les relations avec le casino
En 1995, le Conseil d'Etat a confirmé le caractère de délégation de service public aux
concessions d'exploitation des jeux. Or, depuis que les "machines à sous" ont été autorisées,
cette activité met en jeu des masses financières très importantes et les communes disposent
d'une grande marge dans la définition de leurs relations contractuelles et financières avec ces
établissements. Sans procéder au contrôle des comptes du délégataire, mais avec la participation
active de l'actuel gestionnaire, la chambre a analysé les relations entre la commune de Saint-
Raphaël et son casino qui, avec un chiffre d'affaire de 139 MF (21,19 Millions d'euros), se place
au 7ème rang régional et au 24ème rang national. Premier employeur privé de la commune, cet
établissement dispose en outre du potentiel pour constituer une
activité économique importante
et jouer un rôle moteur dans le développement touristique de la cité.
5.1.
Une succession de gestionnaires
Le casino, créé en 1926, est implanté dans un bâtiment privé construit Square de Gand en 1881.
L'immeuble est loué à l'exploitant sur la base d'un "bail à loyer " dont la dernière version date du
19 mars
1954. Ce bail met à la charge du preneur l'ensemble des dépenses d'entretien, de
rénovation et de réparation, y compris celles relevant habituellement du propriétaire. Les clauses
financières ont fait l'objet d'un avenant du 19 novembre 1996 applicable à compter du 1er avril
1997 jusqu'au 31 mars 2006. Cet avenant fixe à 350 000 F, pour la première période triennale, le
montant du loyer annuel révisable.
Au cours des 20 dernières années, le casino a connu des fortunes et des exploitants divers. En
juin 1985, la société des Bains de Mer de la Côte Varoise (SBMV) ayant fait l'objet d'un règlement
judiciaire, l'établissement a
été fermé jusqu'à sa reprise en 1988 par la SA du Casino de St
Raphaël dont le capital a été porté de 1 à 3 MF en 1994 soit 30 000 actions d'une valeur nominale
de 100 F. Puis le 21 décembre 1998, le Groupe Accor, directement ou indirectement, a acquis la
totalité des actions.
5.2. Un cahier des charges plutôt favorable au gestionnaire mais peu respecté.
Le cahier des charges en vigueur au début de la période sous contrôle, a été approuvé par
délibération du conseil municipal du 21 janvier 1988, validant en même temps le transfert de
l'exploitation de la Société des Bains de Mer à la SA Casino de Saint-Raphaël. Ce cahier des
charges a fixé le prélèvement communal, après abattement légal, à 10 % du produit des jeux
réalisé du premier dimanche de juillet au dernier dimanche de septembre.
Alors que ce cahier des charges, comme l'autorisation d'exploiter les jeux, avait une durée de cinq
ans, soit jusqu'au 2 avril 1993, ce n'est que le 1er juin 1993 que le conseil municipal approuva un
nouveau cahier des charges et autorisa la convention
correspondante avec la SA Casino de
Saint-Raphaël signée le 9 juin 1993.
Ce renouvellement a été contractualisé sans l'appel à la concurrence prévu par la loi Sapin qui
venait d'être promulguée. Certes, ce n'est qu'en 1995 que le Conseil d'Etat a confirmé le caractère
de service public de cette activité, la plaçant ainsi dans le champ d'application de la loi. Mais
même non obligatoire, un appel à la concurrence aurait permis à la commune d'optimiser les
conditions financières de la concession.
La qualification de délégation de service public de cette convention implique également qu'un
compte rendu d'activité soit établi annuellement. Tel n'a pas été le cas. Les cahiers des charges
successifs ne comportaient aucune obligation pour le concessionnaire de rendre compte de
l'exécution de sa mission de service public. Un compte-rendu a toutefois été effectué pour la
première fois en juin 2000, suite à l'intervention de la chambre. La commune et le casino se sont
engagés à établir annuellement un tel rapport.
Par ailleurs, le nouveau cahier des charges de 1993, particulièrement concis, n'imposait qu'un
minimum de contraintes à l'exploitant du casino. En particulier, il ne comportait aucune référence
à la restauration, autre activité traditionnelle d'un tel établissement. Il ne définissait pas non plus la
nature et l'étendue de la mission du service public. Par contre ce document contenait
l'engagement de l'exploitant de participer au financement d'activités d'animation à hauteur de 400
000 F, engagement qui n'a pas été respecté. Enfin et surtout, la concession était accordée pour
15 ans, soit une durée trois fois supérieure à celle d'exploiter les jeux, liant ainsi la commune.
Cette durée, pour ne pas être irrégulière, comme le note l'exploitant actuel, constitue néanmoins
une contrainte qui place le délégataire dans une position de force à l'égard de la commune.
A cet égard, la Chambre a relevé que le négociateur et signataire pour la ville de ce cahier des
charges était le maire,
M. Omédé, lui-même ancien directeur du casino, qui dès la fin de son
mandat municipal en novembre 1995 deviendra actionnaire de la SA Casino de Saint-Raphaël par
acquisition de 1050 actions auprès de M. Ferrante, Président du conseil d'administration.
5.3 Des
prélèvements qui laissent une marge de manouvre à la commune.
L'établissement de Saint-Raphaël a obtenu l'autorisation d'installer 98 machines en juillet 1991 et
20 machines supplémentaires en juin 1997. Le parc est actuellement de 118 machines, mais
l'exploitant actuel, faisant valoir une saturation, a déposé, vainement jusqu'à présent, une
demande pour l'étendre à 160.
L'autorisation d'exploiter les "machines à sous " a révolutionné le monde des jeux. Ainsi pour le
Casino de Saint-Raphaël le produit brut des jeux qui était de 6,96 MF (1,06 Millions d'euros) en
1989-1990 atteint 137,58 MF (20,94 Millions d'euros) pour l'exercice 1998-1999. Pendant la même
période le produit des jeux de tables
passait de 6,96 MF (1,06 Millions d'euros) à 8,51 MF (1,30
Millions d'euros) alors que celui de machines à sous explosait de 0 F. à 129,07 MF(19,68 Millions
d'euros). Le produit brut des machines à sous représente donc près de 94 % du produit des jeux.
Cette activité assure à elle seule la rentabilité de l'exploitation du casino, toutes les autres
branches d'activité étant déficitaires.
Le prélèvement de la commune sur le produit des jeux est constitué par le reversement d'une
partie du prélèvement réalisé par l'état ainsi que par un prélèvement contractuel arrêté dans le
cahier des charges. Pendant la période sous revue, de 1988-1989 à 1998-1999, les prélèvements
sur le produit des jeux perçus par la commune ont fortement évolués
passant de 0,4 MF (61 000
euros) à 12,47 MF (1,9 Millions d'euros). A ces prélèvements s'ajoute la taxe professionnelle
également payée au bénéfice de la commune, ce qui portait les recettes directes de la ville sur
l'activité du casino à plus de 13 MF (3,7 Millions d'euros). La totalité des prélèvements
communaux (conventionnels, progressifs et taxe professionnelle) acquittés par le casino
représente près de la moitié de la taxe professionnelle totale et du tiers de la taxe d'habitation
perçues par la commune au cours de l'année 1998.
Le cahier des charges actuellement en vigueur, signé en juin 1993, a institué un nouveau mode
de calcul du prélèvement contractuel, dont le taux varie de manière inversement proportionnelle à
la durée d'ouverture de l'établissement, soit un taux de 15 % pour une durée d'ouverture de six
mois et de 4 % pour une ouverture annuelle. Ce taux pouvait, en théorie du moins, être revu au
terme d'une période d'observation de 5 ans, mais le cahier des charges, prévoyant simplement
que "les deux parties signataires pourront (alors) entreprendre des négociations
pour ce faire", ne
donnait à la collectivité aucun moyen de contrainte pour y parvenir.
Ce n'est qu'après le changement de municipalité que ce taux de prélèvement allait être modifié
par un avenant du 6 mars 1996, autorisé par une délibération du 16 février 1996, qui ajoutait un
prélèvement de 15 % au profit de la commune sur la dernière tranche du barème de prélèvement
de l'Etat, lorsque le produit des jeux atteint le montant correspondant.
Le montant des prélèvements supporté par le casino de Saint-Raphaël ainsi que la marge de
manouvre dont dispose la commune peut s'appréhender par l'analyse de quelques ratios.
L'article 38 de la loi du 7 février 1953 plafonne à 5 % des recettes réelles de fonctionnement de la
commune le prélèvement progressif opéré par l'Etat et reversé à la commune. Pour 1998, ce taux
n'atteint que 1,9 % à Saint-Raphaël, ce qui ne place pas la commune dans une situation de
dépendance à l'égard du casino.
Le prélèvement communal contractuel occupe une part grandissante du prélèvement total de la
commune, passant de 43,02 % en 1995-96 à 54,9 % en 1998-99. Il est estimé à 57 % en 2001 par
les dirigeants du casino mais il est toutefois loin d'atteindre les 73 % constatés au niveau national.
En outre, l'article 2333-54 du Code général des collectivités territoriales plafonne à 80 % du
produit brut des jeux le total des prélèvements de l'Etat et de la commune. En 1998, ce montant
atteignait 62,6 MF (9,5 Millions d'euros) soit 45,5 % du produit brut des jeux.
La commune dispose donc, en matière de prélèvements, d'une marge significative qu'elle pourra
éventuellement
utiliser en tenant compte cependant de l'apport économique de l'établissement et
de la volonté de ce dernier de participer au développement communal.
5.4
Une participation limitée du casino
dans l'animation de la commune
Le casino, sous la responsabilité des gestionnaires antérieurs, n'a pas rempli les obligations
contractuelles que lui
imposait le cahier des charges de 1993 aux termes duquel l'exploitant
devait investir 400 000 F par an dans des manifestations et mettre des salles à la disposition de la
commune. En effet, malgré
une convention particulière du 15 mai 1995 par laquelle le casino
s'engageait à co-produire avec la commune, pendant
au moins 2 ans, un festival du film russe et
une compétition de jazz et de prendre à sa charge 25 % du déficit de ces manifestations dans la
limite de 400 000 F, cette clause semble n'avoir reçu qu'une application ponctuelle et incertaine.
Le casino aurait versé en 1995, une participation de 200 000 F, sans toutefois
pouvoir indiquer à
quel organisme.
Par ailleurs, les casinos peuvent bénéficier, dans le cadre d'une procédure nationale bien définie,
sur le produit des jeux qui sert de base au calcul des prélèvements, d'un abattement à hauteur de
leurs participations financières à des manifestations culturelles de qualité. C'est ainsi que pour la
saison 93-94, le casino de Saint-Raphaël a obtenu de la comptabilité publique
un "abattement
supplémentaire définitif" de 250 000 F sur le produit des jeux, sans aucune précision quant aux
manifestations le justifiant alors que le casino n'annonce lui-même qu'une participation de 200 000
F.
Ces défaillances se sont faites au détriment de la commune, de ses finances et de son
développement touristique.
Le nouveau gestionnaire du casino, le groupe Accor, paraît cependant décidé à faire un effort
dans la production de manifestations de qualités et aurait d'ores et déjà arrêté une pré-
programmation pluriannuelle. Dans cette optique, l'acquisition et la rénovation de la salle de
spectacle contiguë au casino pourraient constituer un atout important.
5.5 Une utilisation abusive du compte 471
L'article L.2333-57 du CGCT prévoit que les recettes supplémentaires dégagées au profit des
casinos après application du nouveau barème de prélèvements prévu à l'article L. 233.56 du
même code, sont consacrées à concurrence de 50 % de leur montant à des travaux
d'investissement destinés à l'amélioration de l'équipement touristique. Ils peuvent être affectés en
tout ou partie à l'équipement du casino, de ses annexes et de ses abords après accord entre le
concessionnaire des jeux et le conseil municipal.
La Chambre a constaté qu'à Saint-Raphaël ces sommes, comptabilisées au compte 471, ont été,
en accord avec le conseil municipal, essentiellement utilisées aux besoins propres du casino.
Ainsi, jusqu'en 1992, les sommes figurant à ce compte ont servies au financement de la
rénovation du casino, de la réfection des fenêtres ou du parquet jusqu'au changement des
voilages. A partir de 1993 des opérations plus globales ont été retenues.
La première opération, décidée par une délibération du 1er juin 1993, soit le même jour que
l'approbation du nouveau cahier des charges, a consisté à faire financer par le C/471 la
rénovation du square de Gand. Le coût de l'opération excédant le solde dégagé par le C/471, le
casino a versé à la commune un fond de concours de 2 MF, le financement de ce versement étant
lui-même réalisé par le biais d'un emprunt sur 7 ans souscrit par le casino, emprunt dont l'annuité
a été portée au débit du compte 471. Ainsi, le C/471 a pour partie été utilisé pour payer des frais
financiers ce qui n'est pas conforme au texte.
Cet emprunt, dont le taux était supérieur à celui qu'aurait put obtenir la commune, présente par
ailleurs la particularité d'avoir été garanti par cette dernière dans des conditions irrégulières. En
effet, la délibération du 1er juin 1993 accorde certes la garantie de la commune "sur le prêt
consenti à la SA Casino de Saint-Raphaël - prêt de 2 000 000 F- durée 5 à 7 ans - taux révisable
", mais elle n'indique ni l'identité du prêteur, ni les conditions précises du prêt ( et notamment pas
l'index utilisé ni la marge par rapport à cet index), ni surtout la quotité garantie. Or le contrat de
cautionnement signé le 14 octobre 1993 par le premier adjoint au maire porte sur l'intégralité du
prêt, alors que depuis la loi 88-13 du 5 janvier 1988, dite loi Galland,
complétée par le décret 88-
366 du 18 avril 1988 (reprise aujourd'hui à l'article L. 2252 du Code général des collectivités
territoriales) la quotité garantie ne peut dépasser 50 %, sauf exceptions ne correspondant pas au
cas d'espèce.
La seconde opération financée par le C/471 concerne la rénovation générale du bâtiment du
casino autorisée par une délibération du conseil municipal du 19 avril 1995 pour un coût estimé à
5,9 MF. Ce coût dépassant largement le solde annuel du C/471, ce compte a été utilisé par
anticipation et donc gelé pour plusieurs années.
Enfin, toutes les autorisations d'utilisation de ce compte au financement de travaux ont été
accordées sur la base de devis par le conseil municipal qui ne s'est pas préoccupé d'en contrôler
la réalisation.
Ainsi c'est en partie la commune qui a, indirectement, financé la rénovation du casino sans
toutefois exercer des contrôles très pertinents.
La commune s'est engagée à renégocier un nouveau cahier des charges plus précis quand aux
obligations du délégataire notamment en matière d'animation et de restauration et de revoir le
taux des prélèvements en fonction des plans de développement du casino et de sa participation à
l'activité touristique.
6. Le service des ordures ménagères
Le coût global du service des ordures ménagères pour l'année 1999 est de 20 323 962 F (3 098
368,03 euros), dont 8 589 962 F pour le traitement et le stockage des ordures ménagères et
industrielles par le SITOM de Fréjus- Saint-Raphaël.
Compte tenu de la structure de l'habitat et de la distance du centre de traitement situé à 25 km, la
commune a créé une déchetterie qui est aussi un centre de tri et de transit où sont amenées,
triées et compactées la presque totalité des ordures ménagères. Jusqu'en septembre 1994, la
déchetterie était exploitée par la société SOMADETT. A cette date, la commune a repris les
installations en régie et les a modernisées. Le coût total des travaux de modernisation s'est élevé
à 3,3 MF.
Le coût du transport des déchets effectué par la commune de la déchetterie à la décharge
s'établissait en 1999 à 2 576 000 F pour 29 256 tonnes soit 88 F/TTC par tonne.
L'organisation de la collecte est plus complexe. La commune de Saint-Raphaël est composée de
nombreux quartiers, résidentiels pour la plupart, Boulouris, le Trayas, Cap Estérel,
Agay...caractérisés par un développement de l'habitat sous forme de lotissements disséminés en
bordure de la forêt de l'Estérel. Le coût de la gestion des ordures ménagères se ressent de cet
éparpillement, tant en raison des contraintes liées à la distance qu'en raison d'un éclatement des
prestations par quartier, faisant intervenir pas moins de quatre entités différentes : la commune
elle-même, et les sociétés SOMADETT, STTC et SGEA pour les objets encombrants.
Le ramassage des ordures ménagères est effectué en régie, par la commune, dans les quartiers
excentrés de Valescure, Boulouris, Anthéor et le bord de mer.
Depuis 1997, un marché confie à la société SOMADETT la collecte en centre ville et dans les
quartiers limitrophes ainsi que le nettoyage des rues et des places. Ce marché s'établissait
forfaitairement à 3 044 584 F soit 1 728 630 F pour le nettoyage et 1 315 954 F pour le ramassage
des ordures ménagères. Il a été reconduit sans appel à la concurrence pour 1999 avec une
prestation élargie, comprenant notamment la gestion d'un compacteur sur le port de Santa-Lucia ,
pour un coût total porté à 4 164 083 F dont 1 814 083 F pour le nettoyage et 2 350 000 F pour le
ramassage.
Deux marchés, à prix forfaitaires, l'un pour le Trayas, (en 1997) l'autre pour Cap Estérel, (en 1998)
ont été passés avec la société STTC. Ces marchés incluent le transport, le traitement ainsi que
l'entretien d'un compacteur.
Le fractionnement et la diversité des prestations comprenant le transport avec ou sans traitement,
le nettoyage, l'entretien d'un compacteur, le ramassage d'objets encombrants ainsi que
l'éloignement et la multiplicité des sites rendent délicate toute comparaison du coût à la tonne des
prestations exécutées par chacune des entreprises :
Coût de la collecte en 1999 (en francs)
Surtout ce fractionnement s'accompagne d'une durée très courte des marchés, conclus pour un
an, mais " reconductibles d'année en année ... sauf dénonciation de l'une des deux parties faite
par lettre recommandée au moins trois mois avant la fin de chaque période annuelle" " pendant
une période de
deux années consécutives (article 1.3. du CCAP du marché SOMADETT) ou
"sans que sa durée totale ne dépasse cinq années " (article 1.3 du CCAG du marché S.T.T.B. du
20 décembre 1996 pour le quartier du Trayas).
La légalité d'une telle clause de tacite reconduction était contestable. Le contrat issu d'une
reconduction tacite doit en effet être considéré comme un nouveau contrat, et doit donc être
conclu dans le respect du Code des marchés publics, après publicité et mise en concurrence,
comme l'a récemment souligné le Conseil d'Etat (29 novembre 2000, commune de Païta).
Toutefois, la mise en concurrence avait été réalisée en indiquant le nombre de reconductions, ce
qui semble conforme à la réglementation issue du nouveau code des marchés publics promulguée
en 2001.
Par ailleurs, la Chambre estime, contrairement à la commune, qu'une globalisation de l'activité
"ordure ménagères" pourrait ouvrir la mise en concurrence, permettre des économies d'échelle et
donc de réduire le coût de ce service.
7. La gestion du stationnement
La commune de Saint-Raphaël avait confié à la SETEX en 1985 la gestion du stationnement, tant
pour la voirie que pour les parcs de stationnement.
En 1993, la commune, révélant le déficit supporté par elle au titre du stationnement, se fit fort à la
fois d'apurer le passé et de rationaliser l'avenir par la passation d'un avenant qui à ce jour
constitue toujours le cadre de l'organisation du stationnement à Saint-Raphaël.
Les conditions de passation de cet avenant, et donc la logique financière de la situation actuelle,
ne peuvent se comprendre sans analyser le contrat d'origine, conclu bien antérieurement à la
période couverte par le présent examen, mais régissant les relations contractuelles durant les
deux premiers exercices sous revue.
7.1 La commune avait accepté en 1985 un montage complexe, qui assurait la rémunération du
contractant tout en laissant le déficit, aggravé par des prévisions de recettes irréalistes, à la
charge de la seule commune.
La gestion globale du stationnement avait été confiée le 7 juin 1985, à la société SETEX (filiale de
la Compagnie Générale des Eaux), par deux contrats distincts. Au titre du contrat A, conclu pour
une durée de 6 ans renouvelable deux fois, la SETEX assurait l'installation et l'entretien des
appareils de comptage et de signalisation du stationnement sur voirie, dont la surveillance
incombait à des agents municipaux, ainsi que la collecte des droits de stationnement, fixés par la
Ville. En application du contrat B, conclu pour une durée ferme de 18 ans, la SETEX exploitait les
parcs de stationnement construits par la Ville.
La globalisation du stationnement n'est pas en soi une chose négative ; dans le cas d'espèce,
l'architecture complexe du dispositif, qui liait les deux contrats sur le plan financier par un " fonds
de trésorerie ", conduisait à un résultat désastreux pour la collectivité.
Les recettes de stationnement devraient en effet permettre de couvrir équitablement l'ensemble
des charges du service, tant celles supportées par la commune que celles supportées par
l'exploitant, la SETEX. Or seule la rémunération de la SETEX, à hauteur de ses charges estimées,
se trouvait assurée. Les recettes des parcs de stationnement étaient ainsi prioritairement
affectées à la rémunération du fermier, fixée à un niveau forfaitaire comprenant notamment
l'amortissement financier de ses investissements réalisés par le fermier et la couverture de ses
charges d'exploitation prévisionnelles.
La redevance due à la Ville au titre du même contrat B n'était par contre pas fixée en fonction des
charges supportées par elle sur son budget, à savoir l'amortissement financier des emprunts
souscrits pour la construction des parkings, mais résultait simplement du reliquat des recettes,
une fois payée la SETEX. Cette redevance ainsi fixée n'était pas versée directement à la
commune, mais versée au " fonds de trésorerie " géré dans le cadre du contrat A, et alimenté par
ailleurs par les recettes du stationnement sur voirie.
Ce fonds était présumé permettre de couvrir la rémunération de l'exploitant, ainsi que l'ensemble
des charges supportées par la Ville directement sur son budget, tant au titre du stationnement de
surface, à savoir les salaires et charges des surveillants de voirie, qu'à celui des parcs de
stationnement, à savoir les annuités des emprunts.
Dans les faits, ce fonds, géré par la SETEX, permettait de servir prioritairement à cette dernière,
comme dans le contrat B, sa rémunération forfaitaire au titre du contrat A, fixée à 340 380 F par
an. Le solde du fonds de trésorerie, soit le solde des recettes totales de stationnement en parcs et
de surface une fois rémunérée la SETEX, était présumé couvrir les charges supportées par la
commune sur son budget, évaluées forfaitairement à 520 000 F par an pour les charges de
personnel, et à un maximum de 4 410 000 F par an à compter de 1987 pour les emprunts.
La commune, servie en dernier, supportait donc le risque de voir les recettes du fonds de
trésorerie ne pas atteindre un niveau suffisant pour lui rembourser ses charges, alors que la
SETEX, fermier des parcs de stationnement, servie en premier, supportait un risque très
hypothétique de voir les recettes n'atteindre même pas le montant de sa rémunération forfaitaire.
Or les recettes s'avérèrent largement insuffisantes pour couvrir la totalité des charges de
stationnement de la commune. Dès les premières années, les prévisions qui servirent de base à
l'établissement du contrat signé avec la SETEX apparurent surestimées, et l'équilibre financier
impossible. Le compte financier prévisionnel, préparé par SETEX et validé par la Ville, avait
retenu pour le stationnement sur voirie un niveau de recettes - 33,5 millions de 1985 à 1993- plus
de deux fois supérieur aux réalisations- 15,9 millions. Les conditions financières de l'affermage
des parcs de stationnement, précédemment décrites, conduisaient par ailleurs à affecter à la
SETEX la majeure partie des recettes du contrat B, réduisant le montant de la redevance à verser
au fonds de trésorerie à 24 % seulement des recettes des parkings (5,67 MF pour 23,2 MF de
recettes).
Le fonds de trésorerie, additionnant cette redevance aux recettes de voirie, ne pouvait dès lors
couvrir les prélèvements prévus au profit de la SETEX et de la Ville :
Ce déficit du fonds de trésorerie était couvert contractuellement par la SETEX, par une avance
rémunérée, mais d'un montant de seulement 1,2 MF. Le solde est simplement le constat de
l'insuffisance des ressources nécessaires à la couverture des charges directement supportées par
le budget communal. Et encore l'évaluation forfaitaire des charges d'emprunt comptabilisées
contractuellement minorait-elle de 5,6 MF, de 1985 à 1990, les charges réelles supportées par la
commune à ce titre.
La commune, à défaut de dénoncer les contrats, ne pouvait que constater le creusement de ce
déficit. Or la commune ne pouvait, au bout de six ans, dénoncer que le seul contrat A. Cette
dénonciation, en apparence souhaitable, d'un contrat déficitaire, n'aurait eu aucun effet positif
pour la commune : le déficit du fonds de trésorerie n'est pas une charge pour la commune, mais
une insuffisance de couverture des charges supportées par la Ville sur son budget . Seule une
résiliation d'ensemble, permettant de récupérer les recettes du stationnement des parcs, pouvait
avoir un effet positif pour la commune . Mais précisément ces recettes avaient été placées dans le
contrat B, intangible pour 18 ans.
Comment la commune a-t-elle comptablement et budgétairement géré cette situation ? Se fiant à
l'équilibre promis à l'origine, la commune a imputé au fonds de trésorerie le remboursement de
ses charges par l'émission de titres de recettes, émis envers la SETEX, correspondant aux
charges supportées par elle. Mais la SETEX, après avoir alimenté le fonds de trésorerie de
l'avance de 1,2 MF prévue contractuellement, n'était tenue d'honorer les titres de recettes qu' à
hauteur des disponibilités du fonds de trésorerie. Le déficit de 18,9 MF du compte de trésorerie
signifie, compte tenu de l'avance SETEX de 1,2 MF, que 17,7 MF, intitulés "avances Ville",
correspondent au montant des titres de recettes restant à recouvrer par la Ville.
L'émission continue de ces titres de recette a donc permis à la Ville de réaliser budgétairement
l'équilibre prévu au contrat, qui était loin de correspondre à la réalité. Son budget et ses comptes
administratifs étaient donc artificiellement gonflés par l'émission de titres de recettes dont la
sincérité ne reposait que sur une lecture optimiste, mais unilatérale, du contrat. Cette insincérité
budgétaire se traduisait évidemment par une tension sur la trésorerie de la commune, du fait du
volume de ces restes à recouvrer. La situation ne pouvait perdurer. Mais faute d'arguments
juridiques, la commune ne se trouvait pas en position de force pour sortir de cette impasse.
7.2
Pour sortir de l'impasse, la commune négocia en 1993 la prise en charge par son contractant
de l'apurement du passé contre un nouveau lien contractuel, irrégulier en la forme et
financièrement désavantageux.
Le 1er juin 1993 le conseil municipal de Saint-Raphaël prenait une délibération approuvant la
passation d'un avenant n° 5 au contrat A passé avec la SETEX (gestion du stationnement sur
voirie), et la reprise par la Société Raphaeloise de Stationnement, pour 20 ans du contrat B
(convention d'affermage des parcs de stationnement), avenant et convention signés le 3 juin
1993.
La renégociation des contrats avec la SETEX s'effectua en même temps que la commune
renégociait, pour 20 ans là aussi, les contrats de l'eau avec la CMESE, membre comme elle du
groupe Générale des Eaux, tous ces contrats faisant l'objet d'une approbation par le même
conseil municipal du 1er juin 1993.
7.2.1 Des contrats qui ont échappé aux mesures de mise en concurrence ou de publicité prévues
par la loi
L'avenant n° 5 révèle encore plus clairement le caractère de marché public du contrat de gestion
du stationnement.
L'article 25 du contrat de gestion du stationnement, qui définissait le fonctionnement du "fonds de
trésorerie stationnement", est substantiellement modifié par l'avenant n° 5. Le fonds de trésorerie
est supprimé, en conséquence directe de la déconnexion des contrats A et B, désormais confiés à
deux sociétés différentes. L'article 25 se contente désormais de fixer la rémunération de la
SETEX, à 280 000 F H.T, en précisant que "l'exploitant est rémunéré par la collectivité", ce qui
rend d'autant plus évidente la nature de marché public du contrat A (dans sa rédaction
précédente, il prévoyait le prélèvement par la SETEX de sa rémunération sur le fonds de
trésorerie, ce qui était une formule sensiblement plus discrète).
La convention d'affermage avec la Société Raphaeloise de Stationnement aurait dû quant à elle
être soumise aux obligations de publicité et de mise en concurrence prévues par la loi Sapin.
La SETEX et la Ville sont convenues de résilier le contrat B de 1985, décision curieusement actée
dans le cadre de l'avenant n° 5 au contrat A. La nouvelle "convention d'affermage" est conclue
avec une nouvelle société, la Société Raphaeloise de Stationnement, distincte juridiquement de la
SETEX. Il s'agit bien d'un nouveau contrat, dont l'intitulé indique qu'il s'agit d'une délégation de
service public.
La loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 impose en ses articles 38,42 et 43 le recours à une procédure
de publicité précisée par le décret n° 93-471 du 24 mars 1993. La Ville a reconnu que ses
dispositions n'ont pas été appliquées. L'article 47 de la loi les rend applicables aux conventions
dont la signature intervient à compter du 31 mars 1993, sauf si avant la date de publication de la
loi, un délégataire expressément pressenti a engagé des études et des travaux préliminaires.
C'est sans doute la raison pour laquelle les signataires du nouveau contrat d'affermage ont fait
figuré en préambule de la convention la mention suivante : "En accord avec la Ville de Saint-
Raphaël , la société SETEX a effectué plusieurs études de faisabilité technique et économique
relatives aux travaux de rénovation du Parc Coulet et du Parc de la Gare ainsi qu'à la couverture
des annuités d'emprunt contracté par la Ville. Devant l'importance des investissements à réaliser,
la Ville a expressément demandé fin 1992 à la SETEX de s'associer à une autre société, la
Compagnie Méditerranéenne d'Exploitation des Services d'Eau (CMESE), le groupement ainsi
formé devant engager des études en vue de la création d'une société locale (la Société
Raphaeloise de Stationnement) afin d'assurer la mission d'affermage des parcs".
Ces études consistent simplement en des propositions formulées en septembre et octobre 1992
par la SETEX, ancien titulaire des deux contrats A et B, pour refondre, selon une architecture
proche de celle finalement adoptée, l'ensemble de la gestion du stationnement. La Ville a toutefois
obtenu sur différents points (durée du contrat d'affermage, clé de répartition de l'excédent de
recettes) une légère amélioration par rapport aux propositions initiales. Ces propositions, qu'on les
considère comme entrant dans le champ normal des relations entre collectivité ou fermier, dans le
cadre du contrat de 1985, ou comme des propositions formulées dans le cadre d'un nouvel
affermage, ne sauraient constituer les " études préliminaires" permettant de déroger aux règles
posées par la loi Sapin, malgré l'absence invoquée de définition légale de cette notion.
De même "l'importance des travaux à réaliser" ne concerne que des travaux futurs, prévus au
nouveau contrat, et pour un montant qu'on ne saurait considérer comme "importants", puisque le
montant des travaux de rénovation des trois parcs de stationnement mis à la charge de la Société
Raphaeloise de Stationnement ne sera que de 3 MF (H.T.). Les travaux évoqués ne sont donc
pas non plus des " travaux préliminaires" permettant de déroger à la loi Sapin.
Enfin, toutes les études qui auraient été réalisées avant la publication de la loi Sapin n'ont pas été
conduites par la Société Raphaeloise de Stationnement, mais par la SETEX. Juridiquement
distincte, la Société Raphaeloise de Stationnement ne pouvait pour ce seul motif s'en prévaloir
pour être dispensée d'une mise en concurrence.
La Chambre considère donc que la procédure suivie pour la passation de la convention
d'affermage des parcs de stationnement du 3 juin 1993 est irrégulière.
7.2.2
L'apparition d'un fermier qui n'est qu'un écran
Le titulaire du nouveau contrat d'affermage, la Société Raphaeloise de Stationnement (SRS), est
une société en nom collectif immatriculée au registre du commerce et des sociétés le 7 juin
1993,
postérieurement donc à la signature de l'avenant n° 5.
Le capital de la SNC (20 000 F selon le contrat d'affermage, 4 020 000 F selon le Kbis) est réparti
à l'origine entre la SETEX (10 %) et la CMESE - Compagnie Méditerranéenne d'Exploitation des
Services d'Eau (90 %), toutes deux filiales de la Compagnie Générale des Eaux. La SETEX, par
opération de fusion-absorption, deviendra le 31 décembre 1993 Compagnie Générale de
Stationnement (CGSt). La CMESE cédera en 1998 ses parts dans la Société Raphaeloise de
Stationnement à la CGSt, qui en détient donc aujourd'hui 100 % du capital.
La Société Raphaeloise de Stationnement, filiale commune de filiales de la Compagnie Générale
des Eaux, puis filiale exclusive de la CGSt, a surtout dès l'origine confié l'exploitation des parcs de
stationnement à la SETEX (CGST).
La Société Raphaeloise de Stationnement n'est donc qu'une structure juridique derrière laquelle
se retrouve dès l'origine pour l'exploitant du contrat d'origine, qui deviendra en outre en 1998 son
seul porteur de parts.
7.2.3
Le versement d'une redevance d'affermage couvrant le déficit du contrat précédent a été la
principale préoccupation de la Ville dans la négociation du contrat.
La couverture du déficit précédent, et la régularisation de l'insincérité budgétaire, semblent avoir
été la principale préoccupation de la municipalité, avec le souci de mettre fin à un processus
d'accumulation de déficits.
Cette préoccupation justifie le niveau de la redevance fixée par l'article 27 du contrat d'affermage.
Cet article précise que l'opérateur versera à la ville un montant de 17 622 000 F (2 686 456,58
euros) au titre des redevances d'affermage amortissables sur la durée de la convention,
correspondant à
"16 200 000 F au titre du déficit de la ville antérieur au 1er janvier 1993 pour
l'ensemble du stationnement voirie et parcs, et 1 422 000 F au titre du déficit prévisionnel 1993
pour la ville. La Société Raphaeloise de Stationnement s'est bien acquittée de ces paiements.
Par contre le traitement budgétaire et comptable, de la part de la commune, n'impute pas les
versements effectués par la Société Raphaeloise de Stationnement au contrat d'affermage, aucun
titre de recettes n'ayant été émis à ce titre. Les paiements de la Société Raphaeloise de
Stationnement ont en effet directement été imputés au règlement des titres de recettes non
recouvrés émis par la Ville envers la SETEX de 1990 à 1993 au titre des contrats précédents,
pour couvrir les charges dont elle escomptait, sans fondement contractuel, obtenir le
remboursement. Un traitement budgétaire régulier aurait consisté à annuler les titres de recettes
émis sans fondement envers la SETEX, et à en émettre de nouveaux envers la Société
Raphaeloise de Stationnement.
Le traitement des relations contractuelles antérieures entre la Ville et la SETEX, devenue CGSt, a
ainsi été réglé et acté dans un protocole d'accord du 29 septembre 1994, la ville s'engageant en
outre "à renoncer à tout recours" après versement du solde correspondant aux titres émis en
1993, "tant auprès de la Compagnie Générale de stationnement- SETEX- que la Société
Raphaeloise de Stationnement pour la période antérieure au 1er janvier 1994". Ce protocole ne
fait pas mention d'une délibération autorisant sa signature par le Maire. Formulée en termes
généraux, il semble pourtant excéder sensiblement l'arrangement financier approuvé par le
conseil municipal le 1er juin 1993, lors de l'autorisation donnée à la signature du contrat
d'affermage.
7.2.4
En contrepartie, le fermier s'est assuré jusqu'en 2013 un contrat qui s'achevait en 2003.
La Ville obtient ainsi un droit d'entrée de 17,6 MF. Mais ce droit d'entrée, si l'on considère qu'il
couvre les déficits passés, ce que confirme le traitement budgétaire de l'opération, signifie qu'en
contrepartie de cet apurement, la Société Raphaeloise de Stationnement obtient gratuitement,
pour 20 ans (et sept mois, le contrat courant jusqu'en décembre 2013), la délégation du
stationnement en parcs, sans autre obligation que de partager un hypothétique excédent de
recettes sur sa rémunération.
Cette durée, s'agissant d'un contrat pour lequel, derrière la Société Raphaeloise de Stationnement
, on retrouve la SETEX/CGSt, titulaire du contrat initial, correspond pour cette dernière à une
prolongation d'exploitation de 10 années.
Cette prolongation s'accompagne d'une redéfinition des clauses financières loin qui s'avèrent
favorables au concontractant de la commune.
7.2.5 Pour toute cette période le fermier s'assure contractuellement la quasi-totalité des recettes
du stationnement en parcs
La rémunération de la Société Raphaeloise de Stationnement est en effet définie par l'article 28
du contrat dans des termes simples : "l'opérateur est rémunéré par l'ensemble des recettes
collectées dans les parcs, y compris le cas échéant recettes publicitaires ou commerciales."
Si l'article 29 établit une redevance due par l'opérateur à la collectivité, il limite cette obligation au
cas où sa rémunération, ainsi définie par la totalité des recettes, serait supérieure à 4 550 000 F
(693 643,03 euros) (indexés). La redevance est alors égale à un pourcentage progressif appliqué
à l'excédent de recettes, de 20 % pour les premiers 400 000 F, de 40 % pour la seconde tranche
de 400 000 F, et de 60 % au delà.
Cette clause ne fixe donc pas un plafonnement de la rémunération (la Société Raphaeloise de
Stationnement conserve 80 % de l'excédent de recettes dans la première tranche), comme le
faisait le contrat antérieur. La commune ne bénéficie plus, comme précédemment, de l'affectation
(même à un fonds de trésorerie) de la totalité de l'excédent de recettes sur une rémunération
forfaitairement fixée de son fermier.
Le seuil au delà duquel la Société Raphaeloise de Stationnement ne touche plus 100 % des
recettes a été fixé à un niveau "réputé couvrir les dépenses d'exploitation de l'opérateur,
l'amortissement financier de ces (sic) investissements et le cas échéant les provisions pour les
travaux de renouvellement qui lui incombent." (article 29 du contrat d'affermage). L'amortissement
financier des investissements inclut l'amortissement, sous la forme d'un emprunt à annuités
progressives, de la redevance initiale de 17,6 MF.
La convention d'affermage est muette sur les éléments conduisant à fixer le montant de 4 550 000
F " réputé couvrir" les frais de la Société Raphaeloise de Stationnement. Ce montant peut être
apprécié de deux manières : en tant que niveau prévisionnel de recettes, et en tant que niveau
des dépenses d'exploitation.
Ce seuil permettant d'asseoir la redevance de la commune, on peut le comparer au niveau de
recettes enregistrées, soit par le passé, soit sous le nouveau contrat.
Les recettes des parcs de stationnement enregistrées sur les quatre dernières années pleines de
l'ancien contrat (1989 à 1992) étaient en moyenne annuelle de 3738 KF. Sur les cinq premières
années pleines d'exécution du nouveau contrat (1994 à 1998) les recettes s'établirent en
moyenne à 4 457 423 F . Le seuil a donc été fixé à un niveau tel que la totalité des recettes restait
bien à la Société Raphaeloise de Stationnement. De fait, en raison des clauses de révision de ce
seuil, il faudra attendre 1999 pour que pour la première fois, par le jeu d'un accroissement des
tarifs et de la fréquentation, se dégage un excédent de 642 706 F des recettes sur le seuil de
déclenchement de la redevance. Cet excédent permit le versement à la commune d'une
redevance de 176 576 F ... et à la Société Raphaeloise de Stationnement de conserver 466 130 F
de recettes au delà du seuil.
Le seuil de recettes, qui déterminait le versement de la redevance variable à la commune, était
par ailleurs réputé couvrir les charges de la Société Raphaeloise de Stationnement. Cela signifie-
t-il qu'en deçà de ce seuil, la Société Raphaeloise de Stationnement ne couvrirait pas ses
charges, la gestion des parcs de stationnement étant alors déficitaire tant pour le fermier que pour
la collectivité, alors même que les emprunts ne sont pas compris dans les charges ?
L'examen du compte de résultat de la Société Raphaeloise de Stationnement (dont le contrat
d'affermage des parcs de stationnement est la seule activité) fait en effet apparaître des résultats
négatifs jusqu'en 1997, les résultats de 1998 et 1999 permettant d'atteindre un niveau d'équilibre
sur la période 1993-1999 (résultat cumulé de 10 KF !), ce qui semble témoigner là encore de la
justesse de la prévision. Mais la décomposition de ce résultat fait apparaître que le compte de la
Société Raphaeloise de Stationnement constitue un compte de transit vers la SETEX/CGSt, tant
au niveau de l'exploitation qu'à celui des frais financiers.
Ainsi les charges d'exploitation comprennent deux postes essentiels: charges externes et dotation
aux amortissements.
Le premier poste (1,98 MF (0,30 Millions d'euros)/an de 1994 à 1999) correspond simplement à
une sous-traitance confiée à la SETEX, puis à la CGSt ; cette sous-traitance est aujourd'hui
organisée par une convention du 2 janvier 1998 passée avec deux sociétés, CGST services, qui
facture la mise à disposition de personnel,
et CGST exploitation, qui se fait rémunérer une
mission de direction et d'administration générale comportant une rémunération forfaitaire et une
rémunération variable assise (à un taux de 3,5 %) sur le chiffre d'affaire de la Société Raphaeloise
de Stationnement.
Le montant de ces charges d'exploitation est sensiblement équivalent à celui fixé forfaitairement
dans le contrat B de 1985 .
Le poste "dotation aux amortissements" est par contre d'un niveau beaucoup plus important que
celui du contrat initial (1,09 MF (0,17 Millions d'euros)/an en moyenne), mais ne concerne que
pour une faible part l'amortissement de travaux réalisés par le fermier. L'essentiel est en effet
constitué par l'amortissement du droit d'entrée de 17,6 MF, auquel la Société Raphaeloise de
Stationnement semble avoir ajouté à compter de 1998 l'amortissement d'un droit d'entrée
complémentaire de 1 259 KF inscrit dans les comptes de la SETEX, devenue actionnaire unique.
Cette somme pourrait correspondre à l'avance de 1,2 MF faite par la SETEX au fonds de
trésorerie du contrat de 1985.
Ces deux éléments, charges externes et amortissements, laissent un résultat d'exploitation
bénéficiaire, qui disparaît en raison du poids des frais financiers.
Les investissements mis à la charge du fermier, et surtout le versement du droit d'entrée, ont été
financés par des apports en compte courant des actionnaires, soit majoritairement la CMESE
jusqu'en 1997, puis la CGST seule. Ces avances en compte courant ont été rémunérées, pour un
montant moyen annuel de 962 000 F (146 655,95 euros) de 1994 à 1999.
Cette brève analyse montre donc que les charges de la Société Raphaeloise de Stationnement,
qui ont justifié la fixation du seuil de recettes en deçà duquel la commune ne bénéficiait d'aucune
redevance annuelle, résultent pour moitié du portage financier de ses charges financières, et donc
pour l'essentiel du droit d'entrée.
Le versement de 17,6 MF effectué au profit de la commune en début de contrat par la Société
Raphaeloise de Stationnement est donc supporté en totalité par l'usager, qui en assume
également le portage financier.
7.2.6
Le rééquilibrage du contrat souhaité par la commune a donc profité essentiellement à son
cocontractant.
Le partage des responsabilités défini par le nouveau contrat laisse donc à la Société Raphaeloise
de Stationnement la quasi-intégralité des recettes des parcs de stationnement. La municipalité de
l'époque se félicitait de voir désormais la Société Raphaeloise de Stationnement assumer "à ses
risques et périls" un affermage qui précédemment conduisait la commune à la ruine. Quel risque
la Société Raphaeloise de Stationnement court-elle, dès lors que comme par le passé la
commune continue à assumer les charges (d'emprunt de la gare), sans même prétendre, comme
précédemment au versement d'une redevance les couvrant même partiellement ? Seule la
présentation change : le déficit supporté par la commune n'apparaît plus à la lecture de la
situation du fonds de trésorerie.
La gestion du stationnement ainsi décrite est exemplaire des difficultés rencontrées par une
collectivité à s'opposer aux montages contractuels complexes proposés par les grands groupes
en matière de délégation de services publics. En l'occurrence, la commune, pour avoir mal
négocié son contrat initial, a été conduite à consentir à son délégataire une prolongation de
contrat dans des conditions contestables, tant sur le plan juridique que sur le plan de l'équilibre
économique.
La commune de Saint-Raphaël s'est engagée, comme la plupart des collectivités locales sur la
voie d'une plus grande vigilance à l'égard de ses délégataires, dans le respect des obligations
légales et contractuelles de chacune des parties. Cette attention nouvelle lui permettra d'obtenir,
dans le cadre de nouveaux contrats, de renégociations ou d'avenants, des conditions
contractuelles assurant, dans la transparence, l'intérêt financier de la commune.
Le Président de la chambre régionale des comptes
Alain PICHON
Réponse de l'ordonnateur :
PAO27020201.DOC
PAO27020202.DOC
PAO27020203.DOC