CHAPITRE X
La gestion des branches et des organismes
Les ordonnances de 1996 ont introduit de profonds changements dans la gestion des organismes de sécurité
sociale, soit tout à fait nouveaux, soit dans le prolongement d'évolutions antérieures. Ce chapitre étudie, quatre
ans après leur instauration, l'application et les conséquences effectives de deux de ces changements : la gestion
par conventions, la gestion des agents de direction.
Les relations entre l'Etat et les branches (caisses nationales) d'une part, et, au sein des branches, entre les
caisses nationales et les organismes de base d'autre part, sont désormais régies par des contrats : des
"conventions d'objectifs et de gestion" (COG), pour le premier niveau, articulées avec des "contrats
pluriannuels de gestion" (CPG) pour le second, ont été signés, pour trois ans. Ils définissent des objectifs, des
modalités d'action, des indicateurs, etc.
La Cour a examiné toutes ces conventions. Elle présente dans ce chapitre une synthèse de ses constatations, en
l'illustrant d'exemples tirés de ces conventions
Maîtrise des coûts de gestion et réduction de leurs disparités entre organismes de base, amélioration de la
qualité du service rendu aux usagers sont les deux principaux volets de ces conventions et contrats. Sur le
premier, les résultats sont assez décevants, les objectifs ayant été définis sur des bases trop élevées et étant de
ce fait trop peu contraignants et mobilisateurs. Sur le second, le jugement est plus positif, même s'il est divers :
le service (accueil, exactitude et rapidité du versement de la prestation, …) est amélioré dans certains cas, dans
certaines branches. Mais l'essentiel n'est sans doute pas dans ces conséquences directes, qu'elles soient
sensibles ou non. Il réside dans le fait que ce mode de relation entre les structures -Etat, caisse nationale,
organismes locaux- introduit des modalités de travail, des réactions, des habitudes nouvelles : celles du
diagnostic, du dialogue, de l'engagement, de l'évaluation des résultats. Les campagnes à venir des COG et
CPG devraient alors être mieux conduites, illustrant l'émergence de cette nouvelle culture.
Un peu moins de 1 % des effectifs des organismes de la sécurité sociale -soit environ 1700 personnes- sont
agents de direction : directeur de caisse, adjoint, agent comptable, sous-directeur. Ici comme dans les autres
organisations, la gestion de ce groupe d'hommes et de femmes est capitale. De leurs compétences, de leurs
qualités professionnelles dépend la réalisation des objectifs fixés dans la loi de financement de la sécurité
sociale et déclinés dans les conventions d'objectifs et de gestion. C'est pourquoi la Cour a examiné si les
conditions de recrutement et de gestion des agents de direction de la sécurité sociale garantissent les qualités
professionnelles attendues d'eux dans un contexte de plus en plus exigeant. Des réformes importantes ayant en
outre été introduites dans ce domaine par le "plan Juppé", il convenait d'étudier leur effet.
Les progrès, en particulier en matière de nomination, sont sensibles depuis les ordonnances de 1996 : une liste
d'aptitude, un comité des carrières, une responsabilité accrue des directeurs des caisses nationales dans le
choix de ces agents de direction sont de bonnes orientations, qui ont été appliquées. Reste que l'évaluation de
ces personnes est encore trop embryonnaire, et, encore plus, les conséquences qu'on en tire. L'ouverture sur
l'extérieur est également insuffisante : les agents de direction sont trop exclusivement recrutés parmi les cadres
de la sécurité sociale. Enfin, nombre d'entre eux dirigent ou sont les agents comptables de plusieurs caisses,
par exemple une CPAM et une URSSAF, ce qui pose le problème de ces petites structures. Il est nécessaire de
profiter du grand renouvellement des agents de direction, à partir de 2003-2005 pour, en les préparant avant
avec soin et détermination, apporter des évolutions sensibles sur ces différents points.
Section I :
Bilan des conventions d’objectifs et de gestion
L’ordonnance du 24 avril 1996 portant mesures relatives à l’organisation de la sécurité sociale a prévu la
conclusion de conventions d’objectifs et de gestion (COG) entre l’Etat et les caisses nationales de sécurité
sociale
[190]
. L'objectif recherché, à travers une telle contractualisation, était de clarifier le partage des
responsabilités et les relations entre l’Etat et les branches ou régimes, et de progresser vers une meilleure
organisation de branche en renouvelant les rapports entre les caisses nationales et leurs organismes de base,
par la mise en oeuvre d’une démarche contractuelle du type objectifs/résultats.
Dans son rapport au Parlement de septembre 1998 sur l'application de la loi de financement de la sécurité
sociale, la Cour a déjà analysé, peu de temps après leur signature, la nature et la portée des COG conclues
avec les caisses du régime général ; elle tente cette année de dresser un bilan de l’application de l’ensemble
des COG négociées avec les caisses nationales de sécurité sociale, sur un plan méthodologique, en ce
concentrant sur le versant « caisse » (et non « Etat ») de ces conventions, ainsi qu’à travers l’analyse de deux
objectifs majeurs inscrits dans l’ensemble des COG : la maîtrise des coûts de gestion et l’amélioration de la
qualité de service.
Cette synthèse transversale est prolongée par un examen spécifique pour les deux branches famille et retraite :
prolongement direct lorsqu'est approfondie leur relation avec l'usager (chapitre suivant,
infra
, p. 439), indirect
lorsque sont étudiés les systèmes informatiques et d'information grâce auxquels elles versent leurs prestations
(chapitre XII,
infra
, p. 457).
I – Un nouvel instrument de gestion
L’introduction des conventions d’objectifs et de gestion avait pour ambition de rénover à la fois les relations
entre l’Etat et les caisses de sécurité sociale dans le cadre de l’exercice de la tutelle, et celles qui s’établissent
entre les organismes de base et les caisses nationales responsables de l’animation du réseau. Le dispositif
contractuel national devait en effet être relayé au plan local, l’ordonnance du 24 avril 1996 prévoyant que la
mise en oeuvre des conventions d’objectifs et de gestion ferait l’objet de contrat pluriannuels de gestion (CPG)
conclus entre les caisses nationales et leurs caisses locales
A - Les relations entre l’Etat et les branches
La négociation des conventions d’objectifs et de gestion entre l’Etat et les caisses nationales de sécurité
sociale a permis, dans la majorité des cas, une clarification des responsabilités entre les partenaires, exercice
jusqu’alors peu pratiqué et jamais formalisé. Cet effort n’a cependant pas toujours permis de tracer une ligne
de partage claire et incontestée, principalement dans le cas de l’assurance maladie, où l’exercice était
particulièrement délicat, ce qui a laissé subsister des champs de responsabilité conjointe nombreux et étendus.
Dès la première année d’exécution de la convention, le conseil de surveillance chargé d’examiner les
conditions de mise en oeuvre de la COG dressait le constat d’une persistante confusion des responsabilités et
appelait de ses voeux une "nécessaire clarification". Les débats suscités par le plan stratégique présenté par la
CNAMTS à l’été 1999 ont à nouveau illustré la nécessité d’une répartition plus précise des compétences, que
la loi de financement pour 2000 a tenté d’opérer dans des conditions qui devront être évaluées.
Les relations entre l’Etat et les caisses de sécurité sociale devaient également être renouvelées par l’évolution
vers un "exercice plus stratégique de la tutelle", comme le stipule la COG de la MSA. Les modalités
traditionnelles d’exercice
a priori
de la tutelle, dont le principe a été maintenu, ont fait l’objet
d’assouplissements. Publiée tardivement au regard des engagements souscrits par l’Etat dans les COG, la
circulaire du 17 décembre 1998
[191]
a ainsi allégé la tutelle budgétaire et financière qui s’exerce sur les caisses
nationales du régime général, établissements publics à caractère administratif, en facilitant notamment les
virements de crédits et en fixant les états limitatifs des effectifs en équivalents temps plein et non plus en
postes budgétaires.
A l’échelon territorial, la circulaire du 28 mai 1997 relative aux missions des DRASS dans le domaine de la
protection sociale a organisé le recentrage des différents contrôles effectués par ces dernières sur les
organismes de sécurité sociale autour du "pôle fédérateur" de l’évaluation des COG. Cette réorientation, qui a
laissé subsister le contrôle de légalité
a priori
, s’est traduite par l’introduction d’une plus grande sélectivité
dans certains types de contrôle, comme celui des décisions de recours amiable, ou par un allégement de
certaines procédures (agrément, consultations électorales…). En revanche, l’accent a été mis sur l’évaluation
a
posteriori
de l’efficacité et des résultats des organismes de sécurité sociale, notamment à travers le bilan
d’exécution des COG de la CNAF et de la CNAMTS à l’échelon local. Cette évaluation, qui n’a pour l’instant
été conduite de manière exhaustive que pour les branches famille et maladie du régime général, doit donner
lieu à une synthèse nationale dont il conviendra de tenir compte pour l’élaboration de la prochaine COG.
B - Les relations entre caisse nationale et organismes locaux
Symétriquement, les relations entre les caisses nationales et leurs organismes de base ont été formalisées dans
des contrats pluriannuels de gestion déclinant en objectifs opérationnels les orientations de la COG. Si la
dynamique insufflée par ce processus de contractualisation paraît indéniablement positive, dans la mesure où
elle a permis aux caisses nationales d’asseoir plus fermement leur position de tête de réseau et d’approfondir
leur connaissance de ce dernier, elle reste encore modeste, au moins pour deux raisons.
D’une part, dans la plupart des branches, les CPG entre les organismes de base et la caisse nationale ont été
conclus sur la base d’une convention-type
[192]
ne ménageant que peu d’espace aux négociateurs pour tenir
compte des spécificités locales : l’évaluation des CPG des CPAM menée à l’été 1999 par les DRASS fait ainsi
ressortir la déception des caisses primaires devant une démarche dont le principe reste jugé favorablement
mais dont la pratique s’est réduite à un contrat d’adhésion imposé et uniforme. De même, dans la branche
famille, le socle de service institutionnel qui a servi de base à l’élaboration des CPG n’a que rarement été
modulé en fonction des spécificités locales, et toujours afin d’en atténuer le degré d’exigence à cause d’un
environnement jugé délicat. D’une façon générale, à l’exception de l’ACOSS, il faut relever d’ailleurs relever
l’insuffisance des diagnostics préalables sur la situation des caisses, qui auraient sans doute permis une
meilleure adaptation des contrats aux spécificités locales et une plus grande personnalisation des engagements
souscrits par les caisses. Pour les branches et régimes dont le réseau est important, il est cependant illusoire de
prétendre conclure des contrats personnalisés avec l’ensemble des organismes. Deux instruments contractuels
pourraient dès lors être distingués : l’un fixant les objectifs découlant de la COG et donc homogènes pour
l’ensemble des organismes de la branche, assortis d’indicateurs de résultats ; et l’autre plus personnalisé, qui
serait fondé sur un diagnostic approfondi et chercherait à remédier aux principales difficultés des organismes,
distinguant en particulier plusieurs catégories : caisses les plus chères ou les plus grandes, caisses confrontées
à une importante modification de situation ou à un changement de direction,…
D’autre part, indépendamment de la pertinence, du volontarisme ou de la timidité des objectifs fixés et de la
qualité des indicateurs de suivi mis en place, questions qui seront évoquées aux points suivants à propos de la
qualité de service et de la maîtrise des coûts de gestion, il faut constater que les mécanismes d’incitation à
l’atteinte des objectifs figurant dans les COG n’ont pas été mis en oeuvre. Deux éléments devaient concourir à
cette incitation : l’intéressement des personnels et la réattribution des excédents de gestion aux organismes de
base. Les COG des quatre caisses du régime général comportaient ainsi des stipulations similaires où elles
s’engageaient, en association avec l’Etat et l’UCANSS, à étudier la possibilité d’un intéressement des
personnels à l’atteinte des objectifs ; dans les faits, cette réflexion n’a pas véritablement débouché. En
revanche, les régimes des non salariés, CANAM et ORGANIC, ont davantage progressé sur le sujet. La
CANAM a par exemple négocié un contrat d’intéressement entré en vigueur au 1
er
janvier 1999 pour la
période 1999-2001. L’enveloppe nationale d’intéressement, calculée par application d’un coefficient de
performance nationale dans la limite de 2 % de la masse salariale, est répartie entre les caisses en fonction de
leurs résultats
[193]
, une prime d’un même montant étant distribuée à chaque agent. Les primes moyennes se
sont ainsi montées à 3 923,27 F en 1998 et à 2 762 F en 1999, année pour laquelle une diminution du taux de
réalisation des objectifs a été constatée. Il est encore difficile d’évaluer à ce stade les effets incitatifs de ce
dispositif ; on peut cependant relever que si, sur les deux dernières années, l’écart entre la prime la plus basse
et la plus haute est de 1 à 5, le système permet l’attribution de primes à l’ensemble des caisses, quels que
soient les résultats affichés.
Quant aux dispositifs de rétrocession des excédents de gestion en fonction des performances des caisses, ceux
qui ont été mis en place ne sauraient constituer de levier réellement incitateur, dans la mesure où le principe
qui continue à prévaloir est, sauf exception, celui de l’automaticité. Outre la mutualisation au niveau de la
branche de la fraction des excédents supérieure à 5 % du crédit de référence, utilisée pour financer diverses
dépenses d’intérêt commun, la COG de la CNAF a ainsi prévu de conditionner le reversement de 50 % du
montant restant à l’atteinte des objectifs. Or au titre de 1997, l’objectif de référence était le paiement au 5 du
mois, engagement en pratique tenu par l’ensemble des caisses qui ont donc toutes obtenu le report intégral de
leurs excédents. Au titre de 1998, deux engagements supplémentaires –traitement des dossiers dans un délai
de trois semaines et envoi quadrimestriel d’une revue d’information générale aux allocataires– ont été pris en
compte ; leur combinaison aboutissant à écarter du bénéfice du report 46 caisses, c’est sur la base des
engagements pris par les caisses pour atteindre ces objectifs –et en pratique sur la seule présentation des
mesures correspondantes par les caisses elles-mêmes– et non pas sur le degré effectif d’atteinte des objectifs,
que la CNAF a procédé à la restitution intégrale des excédents. Une telle pratique vide naturellement le
dispositif de toute valeur incitative.
Dans la branche maladie, le droit au report est automatique à hauteur de 70 % des crédits non consommés,
sauf pour les excédents dégagés sur les frais de personnel dont seul le tiers est reporté. Les fractions non
reportées sont mutualisées au niveau de la branche où elles constituent une enveloppe affectée, aux termes de
l’annexe financière de la COG, "à renforcer les moyens des caisses et à mettre en oeuvre une politique
d’intéressement". Les principes de redistribution n’ayant pas été définis, cette enveloppe a jusqu’à présent été
utilisée uniquement pour financer des embauches à durée déterminée liées à la montée en charge de SESAM
VITALE.
II – L'encadrement des coûts de gestion
Pour assurer la rigueur de la gestion administrative, les COG des différentes caisses nationales encadrent
l’évolution pluriannuelle des budgets des fonds de gestion administrative et comportent des engagements de
réduction des écarts de coût entre organismes de base.
a - L’enveloppe globale des fonds de gestion administrative
Dans son rapport au Parlement de septembre 1999 sur l'application de la loi de financement de la sécurité
sociale, la Cour avait déjà relevé le surdimensionnement du budget de la branche maladie du régime général
manifesté par l’important cumul des excédents de gestion reportés d’un exercice à l’autre. Ce phénomène
n’est pas propre à la CNAMTS. La pluriannualisation des moyens, antérieure aux COG puisqu’elle remonte
selon les organismes considérés à la fin des années 80 ou au début des années 90
[194]
, ne s’est pas
accompagnée de la mise en place d’une procédure budgétaire contradictoire avec les tutelles suffisamment
efficace pour garantir l’adéquation des dotations aux besoins des branches. Aucune analyse approfondie des
évolutions de charge et des gains de productivité attendus dans les différents régimes ou branches n’a
d’ailleurs été effectuée préalablement à la négociation des COG.
Dans ces conditions, c’est à partir d’un cadrage global de stabilisation voire de légère décrue des effectifs que
la détermination des budgets pluriannuels des fonds nationaux de gestion administrative s’est opérée, par
reconduction des enveloppes antérieures, affectées d’abattements plus ou moins importants mais toujours
insuffisants pour procéder à un réel "rebasage". Ainsi, pour la branche maladie du régime général, la base de
référence du budget pluriannuel 1997-1999 a-t-elle été constituée par le budget ouvert pour 1996, et non par
l’exécution budgétaire de l’exercice : déjà critiquable dans le principe, ce choix restait acceptable dans la
mesure où le budget 1996 avait fait l’objet d’importants abattements dans le cadre des économies incluses
dans le "plan Juppé". Le report au budget 1997 de la quasi intégralité du montant cumulé des crédits non
consommés des exercices antérieurs
[195]
a toutefois invalidé cette relative rigueur. La modération des taux de
progression appliqués aux différentes catégories de dépenses
[196]
a dès lors été impuissante à compenser la
surestimation de la base et à enrayer le mécanisme cumulatif des reports d’excédents. L’effet "boule de neige"
du cumul s’est même amplifié sur la période, puisque dès 1997, le total des crédits non consommés au titre de
l’exercice et reportés au budget 1998 s’établissait à 2 MdF, notamment du fait des décalages dans la montée
en charge de SESAM Vitale, et atteignaient 2,9 MdF en 1998, reportés au budget 1999, soit 8,7 % du budget
initial pour 1999.
Dans la branche famille, la base de référence du budget pluriannuel du fonds national de gestion
administrative déterminé par la COG a correspondu aux dépenses exécutées de l’exercice 1996 majorées de 1
% et auxquelles s’est ajouté, comme dans le cas de la branche maladie, le report des crédits non consommés
de 1996. Au total, l’écart entre le budget rectifié de 1997 et le budget exécuté de 1996 s’est ainsi établi à 7,7
%. Là encore, malgré l’application de taux d’évolution décroissants –2,2 % de 1997 à 1998, 1,6 % de 1998 à
1999 et 1,1 % de 1999 à 2000–, la marge budgétaire laissée à la branche est restée importante, ce que
manifestent la faiblesse des taux d’exécution des dépenses et l’élévation du montant des excédents cumulés
(440,2 MF en 1997, soit 6,0 % du budget initial ; 706,1 MF en 1998 soit 9,3 % du budget ; et 857 MF en 1999,
soit 11,1 % du budget).
La situation est similaire pour la CANAM. S’agissant des frais de personnel, la base de référence retenue pour
le plan budgétaire pluriannuel 1998-2001 annexé à la COG est supérieure de 6,1 % à l’exécution budgétaire
pour 1997, cette enveloppe étant ensuite actualisée annuellement par application d’un taux de 1,76 %. Quant
aux autres dépenses de fonctionnement, leur base de référence, maintenue en francs courants chaque année
d’application de la convention, a été fixée à un niveau supérieur de 2,5 % à l’exécution budgétaire 1997.
b - l’attribution des dotations aux organismes
L’insuffisante rigueur observée dans la détermination de l’enveloppe globale se retrouve, malgré les
engagements des COG en matière de maîtrise des coûts, dans la détermination des budgets des caisses
nationales et des organismes de base que financent les fonds nationaux de gestion administrative.
1. Les budgets des caisses nationales
Les budgets des caisses nationales sont le plus souvent surestimés par rapport à leurs besoins. Manifesté
depuis plusieurs années par la faiblesse récurrente des taux d’exécution de dépenses enregistrés par la plupart
des établissements publics, ce phénomène n’a que partiellement été corrigé lors de la négociation des COG. Si
les taux d’évolution retenus dans les annexes financières aux COG déterminant de manière pluriannuelle le
budget des caisses nationales paraissent modérés, il faut là encore déplorer l’insuffisance du "rebasage"
préalable, laissant subsister une importante surestimation des dotations. Le taux d’exécution budgétaire de la
CNAMTS par exemple, qui était de 80,8 % en 1996, est resté à un niveau de 76,1 % en 1998 et de 84,5 % en
1999. Celui de la CNAF a été de 82,4 % en 1997 et de 80,2 % en 1998.
Le protocole budgétaire associé à la COG de l’ACOSS a également laissé à l’Agence une marge financière
importante et peu justifiée. Alors que la base de référence pour les exercices 1998 à 2001 devait être
constituée par les dépenses exécutées en 1997, la négociation budgétaire entre les tutelles et l’ACOSS a en fait
été menée sur la base d’une projection de celles-ci, à hauteur de 285,6 MF, soit plus de 13 % par rapport aux
dépenses effectivement réalisées en 1997. Déjà majorés du coût en année pleine des mesures nouvelles
acquises en 1997 (+4,8 MF), les frais de personnel ont en effet été surestimés de 11 MF, le taux d’exécution
prévisionnel retenu étant de 97 %, contre un taux effectif de 92,8 %, et ce alors que la moyenne des deux
années précédentes était de 91,4 %. Quant aux autres dépenses de fonctionnement, elles ont été augmentées
d’un virement de crédits de 13,6 MF en provenance du fonds national de gestion administrative qui est venu
abonder un poste "études" déjà excédentaire budgétairement. Au total, le budget 1998 de l’ACOSS a
enregistré en dépenses de fonctionnement une hausse de 15,5 % par rapport aux dépenses exécutées en 1997,
niveau de croissance très supérieur aux besoins, puisque seulement 88 % des crédits ouverts en 1998 ont été
consommés.
2. les budgets des caisses locales
La maîtrise des dépenses de gestion administrative impose également de réduire les écarts de coûts parfois
importants constatés entre les organismes de base. Cet exercice reste difficile à cause de la rigidité des
dépenses de personnel – qui constituent plus de 75 % des frais de fonctionnement des caisses – et de
l’inexistence de mécanismes de préretraite sélectifs permettant une gestion plus active du turn over
spontané
[197]
. Dans son rapport de septembre 1999, la Cour avait déjà relevé les résultats décevants enregistrés
par la CNAMTS dans la mise en oeuvre pourtant ancienne de sa politique de réduction des écarts de coût
constatés entre les CPAM. Avec des nuances, le même constat peut être porté pour les autres branches et
régimes.
La COG de la branche famille ne comporte pas d’engagement de réduction des écarts de coût entre les CAF,
dans la mesure où il a été considéré que l’objectif avait déjà été atteint au moment de la signature de la
convention. La CNAF a en effet mis en place depuis 1988 un système de paramétrage des dotations attribuées
aux CAF destiné à réduire les disparités de moyens existant entre elles en tenant compte de leur charge de
travail
[198]
, qui a permis de ramener le coefficient d’écart entre la première et la 118
ème
caisse de 2,34 en 1988
à 1,53 en 1998, l’écart entre le coût moyen des dix premières caisses et celui des dix dernières étant ramené de
1,49 à 1,35. Il faut cependant observer que si cette réduction des écarts s’est opérée par abaissement du coût
des caisses les moins bien positionnées, les CAF de la région parisienne voyant leur coût moyen baisser de 16
% entre 1987 et 1994, elle a aussi été obtenue par accroissement des dotations des caisses les plus
performantes, puisque sur la même période le coût des dix CAF les moins onéreuses s’est élevé de 9,4 % ; le
coût moyen des caisses de petite dimension (moins de 3000 allocataires) s’est par ailleurs aggravé de 11,6 %.
Les efforts de gestion globaux consentis au niveau de la branche ont été néanmoins été sensibles, le coût
moyen des 125 CAF décroissant de 1,7 % en francs courants entre 1987 et 1994.
La COG de la MSA reprend également le dispositif de réduction des écarts mis en place dans le régime
agricole à partir de 1994. Les dotations allouées aux caisses sont paramétrées en fonction d’"unités de charges
de gestion" mesurant les activités des organismes et le coût moyen national de ces activités, qui sont au
nombre de cinq : prestations maladie, vieillesse, familiales et recouvrement des cotisations sur salaires et des
cotisations non salariés. A ces activités correspondent cinq enveloppes au sein du fonds national de gestion
administrative, qui sont ventilées entre les caisses au prorata de leurs indicateurs
[199]
. Il en résulte que seules
les caisses dont le coût de gestion se situe dans la moyenne nationale parviennent à équilibrer leur budget de
gestion administrative, tandis que celles dont le coût de gestion est supérieur se trouvent en déséquilibre. Ces
dernières bénéficient alors d’une dotation complémentaire dégressive accordée sous réserve de la mise en
place, après diagnostic économique et comptable établi par les services de la CCMSA, d’un plan de
redressement. Rendu notamment possible par le contexte de décrue de la population couverte ainsi que par la
souplesse due à l’existence de réserves financières dans de nombreuses caisses
[200]
, qui leur permettent de faire
face à des situations "déficitaires", ce système, qui apparaît contraignant pour les caisses les plus coûteuses,
n’a toutefois pas donné pour l’instant de résultats significatifs. Sur les 42 caisses présentant en 1994 un coût
de gestion supérieur à la moyenne nationale, seules 9 étaient parvenues à égaliser ce coût avec la moyenne en
1998, alors que douze caisses accusant déjà un surcoût en 1994 ont vu leur écart à la moyenne se creuser sur la
période.
Le dispositif mis en place par la CANAM, qui se fixe le même objectif d’harmonisation et de maîtrise des
coûts de fonctionnement, n’est pas non plus exempt de critiques. Les contrats conclus en application de la
COG avec chacune des 31 caisses régionales comportent une annexe déterminant l’évolution cible du coût
moyen par assuré de la caisse, qui doit tendre vers le coût médian de la catégorie à laquelle elle appartient.
Quatre catégories ont ainsi été distinguées parmi les caisses : une catégorie exceptionnelle qui comprend les
six caisses mutuelles régionales (CMR) les plus importantes, une 1
ère
catégorie (sept CMR), une 2
ème
catégorie
(quatre CMR) et une 3
ème
catégorie (neuf CMR) auxquelles s’ajoutent les caisses de La Batellerie et de Paris-
Commerçants ainsi que celles de Corse, Antilles-Guyane et Réunion. Ce système appelle plusieurs
observations. Le coût de référence utilisé ne revêt en effet guère de signification. D’une part son mode de
calcul exclut les dépenses de personnel, les amortissements, les loyers et les actions innovantes. D’autre part,
la précision d’un coût médian calculé sur un échantillon ne comprenant qu’un petit nombre de caisses paraît
faible, de sorte que la pertinence de son utilisation comme référence, même théorique, dans une démarche
d’harmonisation des coûts est discutable. Enfin, il faut relever une certaine perversion dans la logique de
réduction des écarts mise en oeuvre par la CANAM, dans la mesure où, si de réels efforts paraissent attendus
des CMR ayant les coûts de fonctionnement les plus élevés (à l’exception de la Corse et des Antilles-Guyane),
l’harmonisation peut également être recherchée par l’augmentation des coûts des caisses les moins chères
(caisses professions libérales des Pays de la Loire, d’Ile-de- France ou du Centre par exemple).
III - Les engagements d’amélioration de la qualité du service rendu aux usagers
L’ensemble des COG comportaient, de façon novatrice, des engagements souscrits par les caisses nationales
en matière d’amélioration de la qualité du service rendu aux assurés sociaux – prestataires ou cotisants. La
mise en oeuvre de cette "démarche qualité" restait tributaire de son appropriation par les organismes de base,
elle-même dépendante de la pertinence et de l’ambition des objectifs assignés ainsi que de la qualité des
indicateurs de suivi associés.
a - Le service rendu aux allocataires
1. Le versement des prestations
Les domaines sur lesquels les caisses qui servent des prestations à leurs assurés se sont engagées à garantir un
meilleur niveau de service correspondent à deux grands objectifs, la qualité de la liquidation et du paiement, et
celle de l’accueil de l’usager. Les engagements souscrits à ce titre figurent en général dans la COG, comme
pour la CNAV, la MSA et la CANCAVA ou encore la CNAF, dont le "socle de service institutionnel" est
inclus à la COG, mais ont également pu faire l’objet d’avenants, comme pour la branche maladie qui a défini
et regroupé ses objectifs dans une "charte de la qualité de service" adoptée en janvier 1998 par le conseil
d’administration de la CNAMTS, et dont les indicateurs de suivi ont été annexés à la COG par l’avenant n° 1
du 2 juin 1998, avec un léger retard par rapport au calendrier initialement prévu par la COG. Dans le cas de
l’ORGANIC, la "charte commune d’engagements sur la qualité des relations avec l’adhérent" qui devait être
adoptée aux termes de la COG en 1998, n’a été mise en oeuvre qu’au 1
er
février 2000.
La liquidation et le paiement des prestations
Les engagements relatifs à la qualité de la liquidation et du paiement portent, en plus de l’engagement général
d’amélioration du contrôle interne, sur les délais de traitement des dossiers et de virement des paiements. A
cet égard, la pertinence des objectifs, leur niveau d’exigence ainsi que la fiabilité des indicateurs associés sont
variables dans les différents régimes. Certains des objectifs que s’est fixé la CNAV restent par exemple
modestes. Afin de garantir la continuité des ressources de l’assuré au moment de son passage à la retraite, elle
s’est ainsi engagée à réduire à 20 % le taux de retraites en "droits propres" attribuées dans un délai supérieur à
un mois après la date d’effet. Alors que la situation de départ s’établissait à 25 % en 1996, la réalisation de
l’objectif était dépassée dès 1999, avec un taux de 18,9 %. Pour les attributions "droits dérivés", l’engagement
consistait seulement à maintenir le délai de traitement en-dessous de 40 jours, situation acquise dès 1996 – où
le délai moyen national était de 38 jours –, de sorte qu’en 1999 l’objectif était amplement dépassé – 33 jours
de moyenne nationale –, les caisses les moins performantes se situant en fait au niveau de départ de 38 jours.
La timidité de ces objectifs fait ainsi douter de leur caractère réellement mobilisateur pour le réseau. De plus,
il faut noter que la qualité de la liquidation est conditionnée, aussi bien pour la date de versement que pour
l’exactitude du montant de la pension, par la qualité des étapes de "préliquidation"
[201]
. A cet égard, la CNAV
s’est fixé une ambition plus grande en matière de régularisations du compte des assurés âgés de 55 à 59 ans,
qui reste loin d’être satisfaite : alors que l’objectif était de porter en 2000 le volume des régularisations
complètes à 80 % de la moyenne annuelle des attributions droits propres, ce taux n’était que de 69,8 % en
1999, pour un objectif intermédiaire de 75 %.
L’objectif d’amélioration des délais de liquidation des pensions retenu par la CANCAVA paraît à la fois plus
ambitieux et plus pertinent. Il consiste en effet à liquider sans délai les dossiers de droits directs et à réduire à
12 jours le paiement des pensions de réversion, la mesure étant effectuée entre la date d’exigibilité du droit et
celle du paiement, et non comme pour la CNAV entre la date d’exigibilité et celle du traitement du dossier, ce
qui permet d’éviter les différences d’approche entre les caisses de base pour déterminer le moment où le
traitement du dossier est achevé. Les premiers résultats sont encourageants puisque les objectifs intermédiaires
pour 1998 ont été atteints : le taux de dossiers liquidés sans délai a atteint 93,6 %, pour un objectif fixé à 93,5
%, et le délai moyen de règlement des pensions de réversion est passé à 18 jours, en diminution de quatre
jours par rapport à 1997, l’objectif intermédiaire étant de 19 jours.
Dans la branche famille, le socle institutionnel prévoyait en matière de versement des prestations douze
objectifs. Leur pertinence et leur suivi s’avèrent contestables pour au moins trois d’entre eux. L’objectif
central de prise en compte des demandes dans un délai de trois semaines présente ainsi le double inconvénient
de mêler des prestations de nature différente, entre lesquelles les CAF sont souvent légitimement amenées à
établir une hiérarchie
[202]
, et de ne pas mesurer le délai de règlement de l’allocataire à partir du moment où son
dossier est complet. Au demeurant, la mesure des délais de traitement est effectuée de façon hétérogène entre
les CAF, et parfois dans des conditions peu fiables, de sorte que le suivi de cet objectif ne peut être réellement
assuré. De même, l’objectif de prévention des ruptures de paiement en cas de mutation ne fait pas l’objet d’un
suivi rigoureux de la part des CAF, empêchant de porter un jugement sur cet aspect décisif de la qualité de
service. Quant au virement des prestations dues au titre du mois, le cinq du mois suivant, objectif atteint
depuis longtemps par la majorité des CAF au moment de la signature de la COG, et correspondant par surcroît
à une obligation réglementaire, les raisons de son inscription dans le socle de service n’apparaissent pas. Une
même date de virement peut en effet recouvrir des dates de bouclage différentes, alors que ce sont bien ces
dates de bouclage qui conditionnent la prise en compte, dans le paiement du mois, des derniers changements
intervenus dans la situation des assurés. Les indicateurs les plus opératoires pour juger de la qualité du service
rendu à l’usager et de la performance de la caisse sont d’une part le suivi de la date de bouclage mensuel de la
gestion, ainsi que le "taux d’événements" qui y sont incorporés, d’autre part le respect par la caisse de la
planification de ces traitements (engagement désormais suivi au titre du code institutionnel).
Dans la branche maladie du régime général, les principaux objectifs portaient sur les soldes de fin de mois et
le délai de virement à l’établissement bancaire. La situation à la signature des CPG était un solde moyen de
4,1 jours
[203]
, et l’objectif était d’abaisser ce volume à trois jours en 1999. En fait, après une amélioration en
1998 où le solde est passé à 3,6 jours, c’est une aggravation des résultats qui s’est produite en 1999, le solde se
creusant à 4,3 jours, notamment du fait de la montée en charge du logiciel de liquidation PPNA. Les résultats
intermédiaires au 30 juin 2000 indiquent cependant un redressement, nonobstant la mise en place de la CMU,
le solde
s’établissant à 3,7 jours. Quant au délai de virement à l’établissement bancaire, l’objectif minimum
figurant dans la charte qualité de service était de 9 jours, et celui résultant de la moyenne des engagements
souscrits par les CPAM était de 8,4 jours, 44 % des CPAM s’engageant sur un objectif inférieur à 9 jours. En
1999, l’objectif de référence était dépassé, puisque la moyenne des indicateurs locaux s’établissait à 8,7 jours ;
ce dépassement de l’objectif, acquis pour 68 % des caisses, recouvrait cependant des écarts importants puisque
les soldes extrêmes se situaient entre 0,5 et 17 jours. Il faut préciser par ailleurs que ce mode de mesure, qui
repose sur un système déclaratif, ne rend pas compte des variations infra-annuelles.
L’accueil des usagers
L’amélioration de la qualité de l’accueil est un objectif figurant principalement dans les COG des branches
famille et maladie, dont les organismes accueillent un public important. Ainsi le socle institutionnel de service
de la branche famille définit-il des normes minimales, à la fois qualitatives et quantitatives, en matière
d’accueil physique ou téléphonique, en prévoyant que tout allocataire puisse bénéficier après un délai d’attente
inférieur à 30 minutes, d’un accueil personnalisé débouchant sur une réponse complète à sa demande. Le seul
indicateur suivi concerne cependant le délai d’attente, qui peut rapidement entrer en contradiction avec
l’objectif qualitatif de traitement personnalisé et intégral. En 1998, ce temps d’attente inférieur à 30 minutes
n’était garanti pour 90 % des visites que dans 43 % des CAF. Il faut par ailleurs relever que les motifs de
déplacements et de demande de contacts sont rarement analysés par les caisses afin de définir des plans
d’action adaptés, et alors même que le nombre de personnes reçues dans l’ensemble des lieux d’accueil des
CAF a sensiblement progressé. Quant à l’accueil téléphonique, alors même que la convention ne paraissait pas
fixer des objectifs très ambitieux – amplitude minimale d’ouverture de 25 heures hebdomadaires avec un taux
d’efficacité, c'est-à-dire la proportions d'appels ne sonnant pas dans le vide ou ne tombant pas sur un standard
occupé, de 70 % –, la situation est mauvaise et s'est même plutôt dégradée : en 1997, l’amplitude moyenne
d’ouverture s’établissait à 24,1 heures, 54 caisses satisfaisant aux critères et 71 se situant en deçà du seuil ; en
1998, les caisses atteignant l’objectif n’étaient plus que 51, 74 se situant en deçà du seuil. Même si cette
dégradation peut être en partie attribuée aux difficultés liées à la mise en place du logiciel de liquidation
CRISTAL, elle accentue une situation déjà insatisfaisante à laquelle la branche devra porter remède
[204]
.
Dans la branche maladie, des engagements similaires ont été pris, portant sur l’amplitude des horaires
d’ouverture au public et d’accueil téléphonique et sur le temps d’attente à l’accueil. Afin de rendre homogène
le suivi des indicateurs établis par l’avenant n° 1 à la COG, la CNAMTS a diffusé une méthodologie de
mesure (tableaux de bord comportant une batterie d’indicateurs et préconisant une enquête de satisfaction
auprès des assurés), notable progrès par rapport à la situation antérieure marquée par l’absence de remontée de
données au niveau national, mais qui repose toutefois sur un système déclaratif et parfois ancien
[205]
.
L’objectif d’amplitude d’ouverture au public résultant de la moyenne des engagements des CPAM était ainsi
de 42 heures hebdomadaires pour 1999, ; à partir d’une situation de référence moyenne de 40 heures en 1997 :
c’est une légère dégradation des performances des CPAM qui a été enregistrée en 1999, la moyenne des
indicateurs internes des CPAM s’établissant à 39h23 mn. L’amplitude de l’accueil téléphonique, pour laquelle
situation de départ et objectif étaient les mêmes que pour l’ouverture au public, s’est en revanche élargie à
41h25 mn en moyenne, soit un peu moins que l’objectif de 42 heures. Enfin, s’agissant du temps d’attente à
l’accueil, la charte qualité de service prévoyait qu’il ne devait pas excéder 30 minutes ; les CPAM se sont
engagées dans leur CPG à améliorer leur temps d’attente décliné en deux objectifs : réduction du délai moyen
du dernier décile, et diminution du délai médian – la moyenne des engagements sur ce point aboutissant à
l’objectif de le faire passer de 30 minutes à 20 minutes. Selon la moyenne des indicateurs locaux pour 1999,
cet objectif est très largement atteint, puisque le temps médian s’établit à 6 minutes, l’attente maximum étant
en moyenne de 21,3 minutes.
2. L’accès aux droits
Les orientations des COG et leur déclinaison en objectifs opérationnels dans les CPG contiennent peu
d’engagements relatifs à l’accès aux droits, qui constitue pourtant une dimension déterminante de la qualité de
service. Cet aspect n’est en général abordé que sous l’angle de l’amélioration de l’information dispensée aux
allocataires, mais jamais sous celui, pourtant plus décisif encore, de la prospection des personnes qui
satisferaient aux conditions d’octroi des prestations sans faire valoir leurs droits.
Ainsi la branche famille, qui est la plus spécifiquement concernée par la problématique de l’accès aux droits,
s’est-elle fixé dans son socle de service institutionnel l’ambition de distribuer trois fois par an à chaque
allocataire un support d’information générale portant sur les droits et services des CAF. Pour atteindre cet
objectif, la plupart des caisses ont élargi à l’ensemble des allocataires la diffusion de revues adressées jusqu’à
présent aux seules familles, sans d’ailleurs toujours se poser la question de l’adaptation de ce type de
communication, conçue d'abord pour les familles
[206]
, aux allocataires en difficulté et aux célibataires.
Au-delà de ces mesures de communication à l’égard de la population déjà bénéficiaire, la COG ne comporte
pas d’orientation en matière de prospection des titulaires de droits non honorés. Aucune analyse de l’ampleur
et des causes de la non perception des prestations et des demandes tardives n’est d’ailleurs prévue, alors que
les CAF disposent des moyens de procéder à des enquêtes périodiques et par échantillon sur ce type de
phénomènes. En 1982, une étude sur l’allocation de logement avait par exemple été menée dans l’ensemble
des caisses et avait révélé une situation étendue de non perception, 10 % des ménages ne percevant pas
l’AL/APL à laquelle ils avaient droit. Fin 1999, à la demande de la Cour, la caisse du Havre a conduit la
même enquête, dont les premiers résultats montrent que la part de non perception dans la circonscription de la
caisse est comprise entre 2,8 % et 4,6 %, même s’il faut émettre la réserve que l’étude a porté sur les
allocataires présents au fichier de la caisse, et qu’il est possible que le taux de non perception soit plus élevé
chez les ménages ne percevant aucune autre prestation de la CAF
[207]
. Quoi qu’il en soit, alors que cette
amélioration paraît résider en partie dans la généralisation du versement de l’APL en tiers payant, la part
exacte de la contribution de ce facteur à la réduction de la non perception ne peut être cernée en l’absence
d’études similaires menées dans un nombre suffisant de caisses, dont les pratiques en matière de tiers payant
pour l’APL sont très diverses. Une telle incertitude empêche dès lors de préconiser les mesures adaptées.
Il conviendrait donc que les CAF entreprennent périodiquement des opérations permettant sur échantillon
d’évaluer les phénomènes de non perception ou de demandes tardives, et mènent, à partir des contrôles
aléatoires de situation des allocataires, une analyse des rappels. L’élaboration d’une typologie des allocataires
pour lesquels une demande tardive ou des renseignements provenant de tiers entraînent des rappels
significatifs permettrait sans doute d’étudier des procédures propres à en prévenir l’apparition. Même s’il est
trop tôt pour en tirer un bilan, il faut mentionner que la MSA a pour sa part installé en juin 1998 un groupe de
travail chargé de réfléchir sur les modalités de détection des populations fragilisées ou en situation de
précarité, qui a débouché fin 1999 sur l’établissement de catégories-cibles et la proposition d’un renforcement
des actions de prospection, chaque caisse devant dresser annuellement un bilan de sa politique de détection et
de ses résultats.
De même, pour les retraites, le développement d’études sur les demandes tardives de pensions de réversion
paraît souhaitable, notamment dans deux directions. Dans la mesure où les critères d’âge et de ressources
retenus par les régimes de base sont plus restrictifs que ceux de l’ARRCO et de l’AGIRC, il faudrait en
particulier s’assurer que ce décalage n’amène pas les veufs, par méconnaissance de la réglementation, à
différer la demande de pension de réversion qu’ils adressent aux régimes complémentaires. Par ailleurs,
l’arrivée à l’âge du décès de générations qui ont un taux de divorce élevé va multiplier le nombre de partages
de la pension de réversion entre veufs et ex-conjoints divorcés, puis, le moment venu, d’abondement des
pensions des attributaires au décès de l’un d’eux : des études devraient être menées pour vérifier que les
intéressés font correctement valoir leurs droits.
B. Les relations avec les usagers redevables de cotisations et contributions
L’ensemble des COG des organismes chargés de prélever les cotisations des assurés sociaux comportent des
engagements d’amélioration de l’information des cotisants et d’accroissement des performances de
recouvrement.
1. Le recouvrement des cotisations
Le thème du recouvrement a été étudié en détail pour les cotisations des non salariés non agricoles et des
exploitants et salariés agricoles au chapitre I consacré aux recettes de la sécurité sociale. Indépendamment des
problèmes posés par la pertinence et la fiabilité des indicateurs de recouvrement mis en place, seule sera
mentionnée ici la disparité des niveaux d’exigence dans les engagements souscrits à ce titre par les différentes
caisses. L’ACOSS et la MSA, dont le réseau est vaste et enregistre des écarts importants de taux de
recouvrement, ont ainsi modulé les objectifs en fonction des situations de départ de chacune des caisses. Ainsi,
si le taux de restes à recouvrer national de la branche recouvrement du régime général s’établissait à 1,24 %
fin 1998 et à 1,10 % fin 1999 (estimations provisoires), les taux extrêmes se situaient en 1999 (estimations
provisoires) à 0,38 et à 2,40. Chaque URSSAF s’est donc engagée sur un objectif spécifique de réduction de
ses restes à recouvrer dans le CPG conclu avec l’Agence centrale, qui n’a cependant pas procédé au calcul de
l’amélioration moyenne qu’il en résultait au niveau de la branche.
Quant à la MSA, l’objectif d’améliorer de deux points sur la période couverte par la COG le taux
d’encaissement des cotisations légales (desquelles ont été distinguées les créances irrecouvrables qui font
l’objet d’un suivi spécifique) a été modulé afin de répartir l’effort d’amélioration proportionnellement entre
les différentes caisses en le faisant principalement porter sur le recouvrement des cotisations des non salariés.
Le taux de restes à recouvrer constaté en 1997 pour l’ensemble des cotisations s’établissait ainsi à 7,4 %, soit
12,3 % pour les cotisations des non salariés et 4,1 % pour les cotisations sur salaires. La réduction de deux
points pour l’ensemble de la branche se décomposait en un effort moyen de 0,88 point pour les cotisations sur
salaires, modulé de – 0,03 pour la caisse la plus performante à – 10,81 pour la moins performante, et un effort
moyen de 3,97 points pour les cotisations des non salariés, réparti sur un éventail allant de – 0,08 à – 21,33.
Des objectifs intermédiaires ont par ailleurs été assignés aux caisses, mais la CCMSA n’ayant pas calculé la
moyenne de ces objectifs intermédiaires pour 1999, il n’est pas possible de dresser un bilan d’étape pour 1998
et 1999.
Les engagements des autres régimes paraissent plus modestes. L’ORGANIC, dont la convention a été signée
le 8 septembre 1998, s’est ainsi fixé un objectif de taux de restes à recouvrer pour 2001 de 11 %, alors que ce
taux était atteint au moment de la conclusion de la COG, et qu’il était déjà dépassé en 1999 avec un résultat de
9,73 %. Quant à l’objectif retenu par la CANAM, il visait à porter en 2001 le taux moyen pondéré
d’encaissement des derniers appels émis à l’intérieur d’une fourchette de 94,0 % – 94,5 %, qui
correspondaient en pratique aux résultats atteints par le régime entre 1993 et 1995 ; c’est le fléchissement
constaté en 1996 qui a conduit à fixer des objectifs modérés, mais dont la prudence s’assimile à de la timidité,
dans la mesure où le taux objectif est atteint dans la plupart des caisses. De même, la CANCAVA avait retenu
comme objectif de recouvrement sur exercice en cours des taux de 94,25 % pour 1998, 94,49 % en 1999,
94,72 % en 2000 et 95 % en 2001, rythme de progression là encore très modéré et dépassé dès la première
année d’application de la convention, puisque le taux de recouvrement pour 1998 s’établissait d’ores et déjà à
95,45 %.
Au-delà des engagements d’amélioration des taux de recouvrement, il faut critiquer le peu de place réservée
dans les COG à l’objectif de renforcement des contrôles d’assiette, alors même que les cotisations sociales ne
sont assises que sur des bases déclaratives. Ainsi le thème du contrôle des déclarations de revenus des non
salariés non agricoles, qui s’exerce d’une part par rapprochement des déclarations fiscales et sociales, et
d’autre part par contrôle comptable sur pièces et sur place, est-il absent des COG de l’ORGANIC et de la
CANCAVA, et seulement mentionné à titre de déclaration d’intention dans celle de la CANAM ; encore faut-
il préciser que les engagements réciproques de l’Etat et des caisses nationales compétentes de "faciliter les
échanges d’information entre l’administration fiscale et les organismes de protection sociale" est resté lettre
morte. La COG de l’ACOSS comporte quant à elle un paragraphe relatif au développement des contrôles sur
pièces et sur place, qui prévoit des efforts de perfectionnement des méthodes et de suivi systématique des
résultats du contrôle, qui doivent faire l’objet d’un rapport annuel à compter de l’exercice 1999. Enfin,
l’engagement de "renforcer la fiabilité de l’assujettissement et du calcul des cotisations" figurant dans la COG
de la MSA comble les lacunes qui prévalaient jusqu’alors en matière de contrôle spécialisé dans le régime
agricole. La CCMSA précise ainsi qu’une enquête réalisée en 1998 avait fait apparaître une grande
hétérogénéité dans l’organisation, les missions et les moyens des services de contrôle. Après diffusion d’une
méthodologie de redéfinition des missions des contrôleurs spécialisés (à l’exclusion de toute activités
d’animation ou de conseil jusqu’alors exercées en parallèle) et d’établissement d’un plan de contrôle
formalisé, ce n’est toutefois qu’au second semestre 2000 que les indicateurs de suivi des contrôles effectués
seront mis en place et exploités.
2. L’information des cotisants
La plupart des COG des organismes chargés du recouvrement de cotisations sociales comprennent des
dispositions sur l’amélioration de l’information mise à disposition des cotisants. Outre l’édition d’une
plaquette institutionnelle, de supports pour les salons et de notices adaptées à chaque catégorie de cotisants,
l’ACOSS s’est ainsi engagée à mettre à disposition des cotisants en 2000 la base documentaire juridique
"Textacoss".
La CANAM s’était quant à elle engagée dans sa COG à distribuer un livret d’accueil à chaque nouvel
adhérent au 31/12/1999, échéance qui n’a été tenue que dans 22 CMR sur 31, qui ont par ailleurs conçu leur
propre livret à partir d’un modèle diffusé par la caisse nationale.
La MSA, afin de mettre en oeuvre l’objectif figurant à la COG de mise à disposition d’une "information claire
et actualisée" aux cotisants, a confié au groupe de travail déjà évoqué sur la qualité de service la mission de
vérifier l’adéquation des supports d’information aux besoins des différents types d’entreprises agricoles et
d’améliorer la lisibilité des documents diffusés. L’élaboration d’un guide employeur institutionnel à partir de
la comparaison des guides existants, l’inventaire et la sélection des dépliants disponibles, la remise en forme
des courriers sur la base d’une charte institutionnelle constituent les premières actions de ce groupe.
SYNTHESE ET RECOMMANDATIONS
Négociées par application de l’ordonnance du 24 avril 1996 relative à l’organisation de la sécurité sociale,
les conventions d’objectifs et de gestion avaient une double ambition : renouveler les relations entre l’Etat et
les caisses de sécurité sociale en les intégrant dans une démarche "objectifs/résultats" ; progresser vers une
meilleure organisation de la branche en modifiant les relations entre caisse nationale et organismes de base.
Si les faiblesses relevées par la Cour et les difficultés rencontrées à propos de la mise en oeuvre de ce nouvel
instrument sont résolues pour la seconde génération des COG
[208]
, la dynamique insufflée pourra se révéler
porteuse de progrès.
A l’occasion de ce premier exercice, l’investissement dans la démarche a été réel bien qu’inégal selon les
organismes, et a donné l’occasion aux branches et aux régimes de définir leurs priorités et de les faire
partager par l’ensemble du réseau grâce à la déclinaison locale des COG dans des contrats conclus entre les
caisses nationales et leurs organismes de base (dénommés "contrats pluriannuels de gestion" ou CPG). Quant
à la tutelle de l’Etat, dont les modalités traditionnelles ont cependant été maintenues, elle s’est recentrée, à
l’échelon national comme à l’échelon territorial, vers l’évaluation a posteriori des résultats ; pour l’instant,
seules les COG des branches famille et maladie du régime général ont fait l’objet d’une telle évaluation, qui
devra être généralisée et dont il faudra tenir compte pour la négociation des futures COG. L’effort de
clarification des compétences et de responsabilisation n’a cependant pas toujours été mené à son terme : en
particulier les mécanismes d’intéressement à l’atteinte des objectifs prévus par les COG n’ont pas été mis en
oeuvre.
Bien que chaque COG définisse des objectifs propres au régime ou à la branche concernés, deux catégories
d’engagements similaires se retrouvent dans toutes. Il s’agit d’abord de la maîtrise des dépenses de gestion,
qui faisait déjà l’objet d’une démarche antérieure de pluriannualisation des moyens budgétaires. En dépit de
la volonté affichée, les COG n'ont pas été l'occasion, pour les branches, de véritablement rationaliser les
moyens de gestion administrative. Le défaut d’analyse approfondie et contradictoire des besoins des branches
sur la période couverte par les COG a entraîné une reconduction des enveloppes budgétaires sans réel
"rebasage", ce qui a laissé subsister dans la plupart des branches de substantielles marges financières,
comme en témoignent les cumuls d’excédents. Dans ces conditions, la maîtrise des coûts des caisses
nationales comme des organismes de base n’est pas toujours assurée.
De façon plus novatrice, l’ensemble des caisses de sécurité sociale se sont engagées sur des objectifs
d’amélioration de la qualité du service rendu aux usagers. La pertinence et l’ambition des objectifs diffèrent
selon les branches et régimes, ainsi que la signification et la fiabilité des indicateurs associés. Certaines
caisses ont eu tendance à souscrire des engagements de peu de portée pratique pour les usagers ou dont la
réalisation était quasiment déjà acquise au moment de la signature de la COG, et d’autres à afficher des
objectifs dont le suivi opérationnel n’était guère possible. Il faut en particulier déplorer la faiblesse des
objectifs, et plus généralement de la réflexion, sur les problèmes d’accès aux droits et de prospection des
bénéficiaires potentiels.
RECOMMANDATIONS
1. D’une façon générale, approfondir les diagnostics préalables à la négociation des CPG, ce qui impose de
renforcer les fonctions d’audit des caisses nationales. Dans les branches ou régimes dont le réseau est
important, envisager la possibilité d’un dispositif de contractualisation plus personnalisé, les caisses faisant
alors l’objet d’un audit général et d’engagements spécifiques.
2. Estimer, à chaque début de période couverte par la COG, la base du budget des branches à partir des
dépendes effectives, établir sur cette base un taux pluriannuel d'évolution fondé sur une estimation
contradictoire des besoins, et abandonner la pratique de report automatique des crédits non consommés
d’une COG à l’autre.
3. Veiller à mettre en place dans la prochaine génération des COG, et surtout à appliquer effectivement, des
mécanismes d’incitation à l’atteinte des résultats : intéressement, traitement réservé aux excédents de gestion
et évaluation des responsables locaux.
4. Mener une analyse critique des engagements souscrits au titre de la qualité de service, pour ne retenir que
ceux qui concourent à une amélioration effective de cette qualité. Fiabiliser les modes de collecte et de
traitement des indicateurs associés.
5. Approfondir les études sur l’amélioration des modalités d’accès aux droits et de prospection des personnes
titulaires de droits non honorés, et inclure plus nettement cette catégorie d’objectifs parmi les engagements
d’amélioration de la qualité de service.
6. Dans les branches ou régimes assurant une mission de recouvrement, adopter des objectifs de contrôle
d’assiette et définir des indicateurs de résultats.
Réponse
[190]
Caisse centrale s’agissant de la MSA. Ces dispositions ont été codifiées à l’article L.227-1 du code de la
sécurité sociale pour la CNAMTS, la CNAV, la CNAF et l’ACOSS ; aux articles L.611-6-1 et L. 633-12 pour
la CANAM, la CANCAVA et l’ORGANIC ; et enfin à l’article L. 1002-4 du code rural pour la CCMSA.
[191]
Circulaire DSS/5C/n° 735 du 10/12/98 fixant les procédures budgétaires relatives aux dépenses de gestion
administrative des établissements publics dans le cadre des COG conclues entre l’Etat et les caisses nationales
du régime général.
[192]
Les COG de la CNAMTS et de la CNAF, toutes deux signées au printemps 1997, prévoyaient la
conclusion des CPG avant le 31 décembre de l’année. Les négociations avec les CPAM n’ont commencé qu’à
l’automne 1998, les derniers contrats étant signés début 1999. Pour la branche famille, la date prévue par la
COG a été repoussée au 1
er
avril 1998. S’agissant de l’ACOSS, l’ensemble des CPG des URSSAF, à une
exception près, ont été conclus dans les délais impartis par la COG. Les régimes dont le réseau est moins
étendu ont également respecté les délais prévus : la CANCAVA par exemple, qui s’était engagée dans sa COG
à conclure des CPG avec ses organismes de base avant le 30 novembre 1998 a signé le dernier contrat le 16
décembre 1998.
[193]
Ces résultats sont mesurés par rapport à des objectifs quantifiés associés à une batterie d’indicateurs : taux
d’encaissement des cotisations du régime obligatoire pour les cinq derniers exercices, taux de taxations
d’office, montant moyen de recours contre tiers par bénéficiaire, montant des indus récupérés par bénéficiaire,
part de l’activité du service médical consacrée à la gestion du risque, délai de traitement des dossiers, qualité
de la liquidation des prestations, application du contrôle interne.
[194]
Sauf pour la MSA, pour laquelle la pluriannualisation budgétaire n’a été introduite qu’en 1997.
[195]
Sur un total de 1403,7 MF d’excédents cumulés à l’issue du plan pluriannuel 1995-1996, seuls 337,4 MF,
soit 24 %, ont été annulés.
[196]
Pour les dépenses de personnel, les taux retenus étaient pour 1997 de 1,7 %, pour 1998 de 1,6 %, et pour
1999 de 1,5 %, ces taux devant faire l’objet d’une actualisation annuelle afin de tenir compte de l’évolution de
la valeur du point et des charges salariales. Pour les autres dépenses de fonctionnement, le plan prévoyait la
stabilité en francs constants, avec une actualisation par application du taux d’inflation sur 2/3 du poste. Quant
aux dépenses d’investissement, elles étaient fixées en volume.
[197]
Même si la mutualisation des réembauches liées aux départs ARPE à l’intérieur des branches du régime
général (à l’exception de la vieillesse) a joué dans un sens favorable, elle n’a constitué qu’un modeste levier
de gestion de la pyramide des âges.
[198]
D’abord effectuée à partir du nombre d’allocataires, la mesure de l’activité utilise désormais comme unité
de charge l’allocataire pondéré en fonction de la complexité de la prestation versée : 2,6 pour les bénéficiaires
d’une allocation de parent isolé, d’invalidité ou de précarité ; 1,4 pour les bénéficiaires d’allocations de
logement ; 1 pour les prestations familiales. La part affectée à l’unité de charge pondérée se limite à 70 % afin
de tenir compte de l’existence de charges fixes.
[199]
Le total des allocations provenant des enveloppes inscrites au FNGA de la branche ne représente toutefois
que 80 % des ressources des caisses, qui bénéficient d’autres sources de recettes : produits financiers,
ristournes de gestion (conventions passées avec l’UNEDIC, les régimes complémentaires vieillesse, les
organismes de protection complémentaire agricole) et de revenus d’activité complémentaires.
[200]
Les cotisations complémentaires finançant la gestion du régime agricole sont perçues par les caisses de
MSA qui supportent le risque de différentiel entre le montant des cotisations émises, qui sert de base à la
détermination des enveloppes nationales, et le montant des cotisations effectivement encaissées. En contre-
partie de ce risque, les caisses peuvent constituer des réserves financières.
[201]
Sur les relations de la branche vieillesse du régime général avec ses usagers, cf.
infra
, chapitre suivant, p.
439.
[202]
Ainsi la priorité est-elle mise dans la majorité des CAF sur le traitement des demandes de minima sociaux,
et majoritairement du RMI, de l’AAH et de l’API.
[203]
Cette situation recouvrait des cas extrêmes de 0,4 à 30 jours, la moyenne du premier décile s’établissant à
1,5 jours, et celle du dernier décile à 8 jours. La charte "qualité de service" prévoyait de faire évoluer les
situations extrêmes vers des positions de 1 à 10 jours, de stabiliser la moyenne du premier décile et de faire
passer celle du dernier décile à 5 jours. Curieusement, le point de situation sur l’exécution des CPG des
CPAM présenté au conseil d’administration de la CNAMTS en janvier 2000 ne fournit pas les moyennes par
décile.
[204]
Sur la relation de la branche famille avec les usagers, cf.
infra
, chapitre suivant,
p. 439, et sur le système d'information, et notamment CRISTAL, cf.
infra
, chapitre XII,
p. 457.
[205]
Comme le précise l’évaluation de la mise en oeuvre de la COG par les CPAM effectuée par les DRASS à
l’été 1999, l’accompagnement méthodologique et logistique de la CNAMTS reste parfois insuffisant,
l’absence d’outil automatisé de la mesure du temps d’attente à l’accueil dans certaines CPAM étant par
exemple "un frein dans la construction et le suivi de l’indicateur correspondant, car elle oblige à effectuer cette
mesure manuellement, ce qui prend beaucoup de temps".
[206]
C’est la revue
Vies de famille
qui est la plus largement diffusée, puisque 96 caisses la distribuaient au
moins trois fois par an en 1999. Certaines caisses, jugeant cette revue inadaptée pour une partie des
allocataires, notamment les bénéficiaires du RMI, préfèrent élaborer leur propre support.
[207]
Ménages avec un seul enfant et célibataires et couples sans enfant qui ont bénéficié du "bouclage" de
l’ALS en 1991/1993, par extension de son champ à des catégories de ménage qui auparavant n’en faisaient
pas partie.
[208]
Les COG des branches famille et maladie du régime général sont arrivées à échéance au printemps 2000,
celles de l’ACOSS, de la MSA et des régimes des non salariés arriveront à échéance en 2001.
Section II :
La gestion des agents de direction dans les principaux régimes de sécurité
sociale
[20]
Les caisses de sécurité sociale sont, sauf exception, des organismes de droit privé chargés par délégation de la
loi de gérer le service public de la sécurité sociale. Leurs missions de recouvrement des cotisations et de
paiement des prestations se sont progressivement diversifiées et complexifiées et s’exercent dans un cadre de
plus en plus contraint par des objectifs nationaux, des normes budgétaires et des règles de gestion communes
aux organismes d’une branche ou d’un régime. Or, les caisses sont des personnes morales autonomes dotées
de conseils d’administration. Les agents de direction, responsables du fonctionnement de ces organismes,
doivent donc gérer une relation de plus en plus hiérarchique avec l’organisme national tout en étant soumis au
contrôle d’un conseil d’administration.
Situation juridique des agents de direction
Ce sont des agents de droit privé qui dirigent des organismes chargés de gérer un service public. Ceci explique
que leur recrutement et leur carrière
sont régis par des textes
législatifs et réglementaires et par des
conventions collectives agréées par l’Etat. Dans tous les régimes examinés, les agents de direction ont une
convention collective spécifique mais la nomenclature des emplois est fixée par voie réglementaire : il s’agit
des directeurs, agents comptables, directeurs adjoints, sous directeurs. Leur situation est donc quasi statutaire,
ce qui génère des rigidités dans la gestion de leur recrutement et de leur carrière.
I - Les caractéristiques des agents de direction
a - Leur nombre et leur répartition reflètent la structure éclatée des régimes
1. Le régime général
Au 31 décembre 1998, il avait 1 676
[21]
agents de direction âgés de 27 à 65 ans, dont l’âge moyen était de 48,6
ans et la proportion d’hommes de
72,8 %
[22]
. Ils représentent environ 1,1 % des effectifs du régime.
Répartition par fonction
Répartition par branche
Directeurs
415
Maladie
786
Directeurs adjoints
394
Famille
484
Agents comptables
313
Recouvrement
306
Sous-directeurs
514
Vieillesse
88
Autres organismes
12
Total
1 676
Total
1 676
Source : UCANSS.
La lecture directe de ces tableaux montre qu’il y a une centaine d’agents comptables de moins que de
directeurs, ce qui révèle un fort taux de cumul de postes comptables. Par ailleurs, il y a quatre agents de
direction en moyenne par organisme, soit, outre le directeur, l'agent comptable et le directeur adjoint, un sous-
directeur. Ceci traduit la faible taille moyenne des organismes.
Le ratio d’employés et cadres par agent de direction révèle des disparités entre les branches :
Maladie
Famille
Recou-
vreme
nt
Retraite
Autres
Total
Répartition des
employés
et cadres du régime
général
63 ,8
19,5
8,3
8,4
-
100
Répartition des agents de
direction du régime
général
46,9
28,9
18,3
5,2
0,7
100
Nombre d’employés et
cadres par agent de
direction
136
67
45
161
-
117*
* dans l'ensemble des quatre branches.
Même si des facteurs organisationnels propres aux caisses et les caractéristiques des missions des différentes
branches
[23]
peuvent expliquer en partie les distorsions, celles-ci résultent également, pour une large part, de la
proportion d'organismes de petite taille au sein des branches. Les branches dont les caisses sont plus grandes
(les CRAM pour la retraite et les CPAM pour la maladie) ont proportionnellement beaucoup moins d’agents
de direction que les branches dont les caisses sont en moyenne de taille plus réduite (les CAF et les URSSAF).
Le nombre d’agents de direction d’une caisse résulte de l’organigramme arrêté par le directeur et soumis au
conseil d’administration. En pratique, les services de l’Etat et les caisses nationales interviennent peu,
l’organisation des caisses relevant de l’autonomie de chaque organisme, ce qui n’est pas critiquable, sous
réserve que des abus ne soient pas constatés. Entre 1996 et 1998, la population globale des agents de direction
a augmenté de 2 %
(+ 36 personnes). Cette augmentation est localisée dans la branche maladie
et dans la branche recouvrement.
Sous réserve des différences entre les méthodes de comptabilisation des agents utilisées par l’UCANSS et par
les caisses nationales, cette augmentation s’explique dans la branche maladie essentiellement par la création
des URCAM
[24]
, mais aussi par la création de postes d’agents de direction à la CNAMTS. Dans la branche du
recouvrement, les écarts constatés entre 1996 et 1998 s’expliquent, d‘une part par la suppression de cas de
cumuls de fonctions dans plusieurs organismes par un même agent de direction ; d’autre part par des
transformations de cadres en agents de direction.
La modification du nombre de caisses est une question manifestement difficile à traiter au sein du régime
général alors que dans les régimes des non salariés et dans le régime agricole des fusions de caisses
interviennent depuis plusieurs années. Le "plan Juppé" prévoyait de limiter à une caisse par département la
présence des branches maladie, famille et recouvrement du régime général. Cette disposition n’a pas été
reprise dans l’ordonnance du 24 avril 1996 portant mesures relatives à l’organisation de la sécurité sociale
dont l’article 24 se borne à prévoir que dans chaque département où existent plusieurs CPAM, plusieurs CAF
ou plusieurs URSSAF, le conseil d’administration de l’organisme national compétent peut désigner parmi
elles une caisse ou une union habilitée à assumer des missions communes. Le décret prévu n’est jamais
intervenu et les caisses nationales n’ont pas cherché à appliquer cette disposition.
Pourtant, même dans le régime général, certains organismes sont petits : ainsi, les quatre plus petites URSSAF
(exception faite de celle de la Batellerie) ont entre 9 000 et 11 500 comptes cotisants et entre 17 et 34 agents
(contre 306 à 3 018 agents pour les cinq plus grosses). Certaines URSSAF ont ainsi plus d’administrateurs que
de salariés.
La difficulté de pourvoir en directeurs et surtout en agents comptables des très petites caisses explique les
situations de cumuls de fonctions dans deux, voire trois organismes, sur une même personne. Le cumul se fait,
le plus souvent, entre caisses de branches différentes situées dans un même département, et le plus souvent
dans la même ville
[25]
, car les conseils d’administration et les syndicats s’opposent aux cumuls de fonctions
portant sur des organismes d’une même branche, de peur que cela prépare la suppression d’une caisse. Les
cumuls de fonctions sont assez fréquents : à la fin de 1999, il y avait 61 cas de cumuls dont 10 directeurs et 30
directeurs adjoints ou agents comptables de caisses de catégorie D
[26]
. Mais il ne s’agit pas toujours de
situations définitives : ainsi, en 1997 et 1998, quatre postes de direction partagés entre branches, dont le
recouvrement, ont été transformés en postes dédiés à chaque branche. S’agissant des comptables, le cumul de
fonctions existe dans d’autres secteurs (par exemple, les agents du Trésor qui exercent la fonction d’agent
comptable auprès de plusieurs établissements publics). Mais dans les caisses de sécurité sociale, ils exercent
des missions plus larges qui les font participer étroitement au fonctionnement quotidien de l’organisme. La
mise en commun des comptables entre plusieurs organismes est donc moins adaptée aux caisses de sécurité
sociale.
La fréquence des cas dans lesquels des directeurs et surtout des agents comptables cumulent des
responsabilités dans plusieurs organismes conduit à s’interroger sur la justification du maintien de structures
trop petites.
2 - Les autres régimes
Dans chacun des régimes de non salariés non agricoles, il y a 31 ou 32 caisses avec 77 agents de direction
dans le régime de retraite des artisans (AVA), 93 dans le régime d’assurance maladie des professions
indépendantes (AMPI) et 100 dans le régime de retraite des commerçants (ORGANIC). L’encadrement est
donc plus important dans les deux derniers, ce qui peut s’expliquer par un nombre plus élevé d’affiliés. Dans
le régime agricole, pour 75 caisses et ensembles de caisses, il y a 282 agents de direction, leur nombre ayant
diminué de 8,7 % en cinq ans du fait des fusions et regroupements de caisses. Les comparaisons entre ces
différents régimes (sauf entre AVA et ORGANIC) n’ont guère de sens en raison de la nature différente des
missions. Il faut cependant relever que, malgré les efforts de regroupement poursuivis depuis plusieurs années,
la taille des caisses reste souvent très réduite, ce qui explique que l’équipe de direction soit parfois limitée au
directeur et à l’agent comptable.
B - l’évolution de la démographie des agents de direction
Dans tous les régimes, des départs massifs d’agents de direction vont se produire après 2003. La prise de
conscience des conséquences de ce phénomène est inégale selon les régimes et les branches.
Dans le régime général, une étude réalisée par l’UCANSS montre que de 2003 à 2013, les départs sont
réguliers et massifs (de 3 à 7 % par an).
75, 5 % des agents de direction étant situés dans les tranches d’âges 40-55 ans, les effectifs aujourd’hui situés
dans les tranches d’âges inférieures à 40 ans seront très largement insuffisants pour compenser un nombre de
départs aussi massif. Toutes les branches présentent les mêmes tendances. Les différences tiennent davantage
au décalage dans le temps de l’apparition des mêmes événements.
Dans les autres régimes, les perspectives sont
globalement identiques. Elles sont sans doute plus graves que
dans le régime général car l’âge moyen y est déjà plus élevé (50 ans, voire plus) et la taille réduite des caisses
peut conduire au départ concomitant des deux seuls agents de direction, le directeur et l’agent comptable. Par
ailleurs, il y a peu d’écart entre les moyennes d’âge des agents de direction placés aux différents grades et ce
constat laisse présager, à structure identique de la population, des difficultés de remplacement à moyen terme
des directeurs par les agents de direction de grade inférieur.
Il y aura donc, dans tous les régimes, un besoin important de renouvellement des cadres et des agents de
direction. Il devrait en résulter un rajeunissement notable de l’encadrement de la sécurité sociale.
Cette situation constitue à la fois une contrainte et une chance pour les régimes. Ils doivent, en effet,
développer une capacité d’anticipation et de gestion des départs en retraite et mieux organiser la mobilité et
l’évolution de la carrière des agents situés dans les tranches d’âges intermédiaires. Par ailleurs, il faut porter
une attention particulière aux conditions de renouvellement de ces agents (sélection, formation à la fonction,
accompagnement des plus jeunes), d’actualisation des compétences et d’adéquation des profils à certaines
fonctions. Les progrès réalisés en matière de formation et d’évaluation des agents de direction et de mobilité
entre les régimes (voir
infra
) devraient y contribuer. Mais cela ne suffit pas.
En effet, tout le secteur public étant confronté à la même situation démographique au même moment, il y aura
un risque de pénurie de candidats, surtout si, la croissance économique se poursuivant, un nombre croissant de
jeunes choisissait de se diriger vers le secteur privé. Il est donc souhaitable que le recrutement puisse être
ouvert en dehors des concours traditionnels (voir
infra
) et que l’évolution des structures des régimes, dans le
sens d’un regroupement des caisses
[27]
, rende les postes plus attractifs. Il est urgent que des réflexions
s’engagent sur les conséquences des perspectives démographiques et les moyens d’y répondre.
II - Origine et formation des agents de direction
A - La voie d’accès normale aux fonctions de direction : le concours du CNESSS
Le centre national d’études supérieures de sécurité sociale (CNESSS)
Le CNESSS a été créé par le décret du 12 mai 1960 pour contribuer au recrutement des cadres supérieurs des
régimes de sécurité sociale et assurer
à ces agents une formation leur permettant d’exercer ultérieurement les
fonctions d’agent de direction et d’agent comptable des organismes. Font appel au CNESSS le régime général,
les trois régimes de non salariés non agricoles, le régime agricole et le régime des mines.
1. Les deux concours
Des efforts ont été faits pour améliorer le recrutement et la préparation des candidats aux concours par
une
meilleure communication, la rationalisation de l’activité des centres de préparation et la réforme des épreuves
écrites et orales des concours. Il en est résulté une augmentation importante du nombre de candidats au
concours externe (645 en 1989, 2408 en 1994 et 2290 en 1998). Par contre, les élèves issus de ce concours
sont toujours très majoritairement titulaires de diplômes d’IEP ou de disciplines juridiques. S’agissant du
concours interne, il faut constater la stagnation du nombre de candidats (193, 158 et 180 pour les mêmes
années) alors qu’on pourrait s’attendre à une augmentation. En effet, le niveau élevé de formation initiale
auquel les caisses recrutent depuis quelques années les cadres et même les employés devrait constituer un
facteur favorable au développement des candidatures au concours interne. Depuis 1997, le nombre d’admis au
concours interne est très proche de celui du nombre de places offertes, alors qu’auparavant, il y avait chaque
année un report de 8 à 10 places sur le concours externe. La sélection reste cependant beaucoup moins sévère
que pour le concours externe, le taux de réussite étant de 20 % contre 1,6 % en 1998.
Le besoin de diversification du recrutement du centre impose des actions prévues dans les axes stratégiques du
CNESSS pour 1999/2001 (voir
infra
) : détection des potentiels dans les organismes, dynamisation de l’action
des centres de préparation vers des publics diversifiés, recrutement par filière de compétences, diversification
de la composition des jurys du concours d’entrée et de l’examen de sortie.
2. La scolarité
Le contenu pédagogique a, depuis dix ans, favorisé l’approche professionnelle et la mise en situation concrète
à partir de méthodes participatives et actives d’enseignement, accordé plus d’importance
aux travaux de
recherche et favorisé l’individualisation des parcours de formation.
L’évaluation de la formation dispensée
par le CNESSS, et notamment de son adéquation aux attentes et aux besoins des organismes, a fait l’objet de
deux rapports : le rapport sur "les compétences des agents de direction des organismes de sécurité sociale.
Horizon 2000-2005"
[28]
et l’audit stratégique du CNESSS réalisé par l’IGAS en 1998 qui a fait un constat dans
l’ensemble satisfaisant du fonctionnement de l’école et souligné son efficacité, tout en formulant certaines
recommandations. Par ailleurs, le CNESSS organise une évaluation interne et continue des enseignements qui
a contribué à l’évolution du contenu pédagogique de la scolarité. Les objectifs des stages de direction
devraient être mieux définis et leur encadrement mieux assuré.
Les axes stratégiques 1999-2001 adoptés par le conseil d’administration le 25 mars 1999 s’efforcent de
répondre à cette attente. Ils s’inscrivent dans la continuité des actions entreprises et reprennent certaines des
propositions des rapports précités. Ainsi, l’accent est mis sur la nécessité d’axer la formation initiale sur les
besoins des cadres supérieurs tels que ressentis par les organismes et d’adapter davantage encore la formation
initiale à la diversité des métiers, aux nouvelles exigences et à la diversité des parcours des élèves. Cela
suppose le développement des modules optionnels et la création d’une diversité de cursus de formation.
3. Détermination des besoins et affectation des élèves
Une commission de détermination des effectifs est chargée, au sein du CNESSS, d’évaluer le nombre de
postes offerts aux deux concours d’entrée
[29]
qui est publié par arrêté interministériel. Les directeurs des
caisses des différents régimes sont ensuite invités par le ministère à adresser au CNESSS des offres de postes
de cadre de niveau 6 minimum qui seront réservés pour la sortie de l’école. A l’issue de la scolarité, les
anciens élèves sont affectés par un arrêté du ministre compétent sur les emplois qui leur ont été réservés.
Chaque ancien élève ainsi affecté est ensuite nommé par le directeur de l’organisme d’affectation. En pratique,
il y a deux fois plus de postes offerts que d’élèves sortants et ceux-ci sont généralement affectés dans
l’organisme où ils ont fait leur stage de direction, lequel mériterait d’être mieux défini dans ses objectifs et
mieux encadré dans son déroulement.
L’imbrication des procédures de droit public et de droit du travail est ici encore patente. On peut s’interroger
sur la pertinence d’une double procédure : l’affectation, procédure de droit public, alors qu’il s’agit d’agents
de droit privé, et la nomination par la caisse où l’intéressé est affecté.
B - Les autres voies d’accès sont trop limitées
L'accès à la fonction d'agent de direction se fait selon trois voies correspondant à trois sections de la liste
d'aptitude.
La première section est réservée aux anciens élèves du CNESS ou assimilés
[30]
(985 en 2000).
La deuxième section est ouverte aux agents des caisses qui ont au moins 43 ans et qui ne sont pas des anciens
élèves du CNESS. Le nombre d'inscrits est au plus égal au cinquième de la première section. Il y en avait donc
195 au 1
er
janvier 2000. Elle ne donne accès qu'à des postes de premier niveau d'agent de direction. Ensuite,
pour progresser et être inscrit dans une classe supérieure de la liste d’aptitude, ces agents doivent suivre un
cycle de perfectionnement organisé par le CNESSS à l’issue duquel est organisée une épreuve orale (et, depuis
peu, une épreuve écrite) sanctionnée par une attestation. Afin de permettre à des informaticiens de haut niveau
(niveaux VIII à X de la classification de 1992) de devenir agents de direction, l’arrêté du 25 septembre 1998 a
créé deux nouvelles classes d’emplois réservées à l’accès aux postes de directeurs des centres
informatiques
[31]
.
La troisième section (15 personnes en 2000) est ouverte, dans la proportion du cinquantième du nombre
d'inscrits en première section, à des fonctionnaires de l'Etat justifiant de certaines conditions
[32]
. Comme la
première, la troisième section donne accès à toutes les classes d'emplois.
On peut regretter que l’accès aux postes de direction ne soit pas davantage ouvert, sur titres, à des personnes
ayant acquis une expérience professionnelle au sein de l’institution (par exemple, les médecins conseils) et à
l’extérieur. Les perspectives démographiques rendront cette ouverture plus nécessaire. Mais cela supposerait
qu’en contrepartie des débouchés soient offerts aux agents de direction, tant dans le secteur public que dans
des emplois privés. Actuellement, s’agissant d’agents de droit privé, ils ne peuvent pas être accueillis en
détachement dans les administrations. Des modifications de textes devraient être mises à l’étude pour le
permettre. D’autre part, leur départ pour des fonctions dans le secteur privé devrait être encouragé par des
dispositions conventionnelles adaptées (telles que la mise en disponibilité), même si l’amélioration du marché
de l’emploi des cadres y contribuera spontanément.
C -Les actions de perfectionnement
Compte tenu de la nécessaire adaptation des agents de direction aux évolutions de leur carrière, de la
complexité et de la diversité croissantes des missions des caisses, le perfectionnement qui fait partie des
missions réglementaires du CNESSS est une composante essentielle de la formation des personnels supérieurs
de la sécurité sociale. Les axes stratégiques adoptés par le CNESSS ont ainsi conforté l’accent mis sur les
formations d’accompagnement à la prise de fonctions.
L’offre de formation continue du CNESSS comporte deux grands axes : les formations réglementaires qui
constituent le plus souvent une étape pour accéder à de nouvelles fonctions
[33]
; et l’offre de formation en libre
accès organisée en quatre rubriques : renforcer les bases du métier, maîtriser le management des hommes,
développer l’entrepreneuriat social et s’ouvrir aux partenariats. Le CNESSS ne peut déterminer la proportion
d’agents de direction ayant suivi une formation au cours d’une année car son fichier n’est pas exhaustif. Un
des "axes stratégiques" est de créer un fichier des cadres supérieurs des caisses et de l’actualiser pour suivre
leur cursus professionnel et mieux identifier la clientèle cible du perfectionnement.
La disposition de l’article 7 du protocole d’accord de 1995, relative au suivi d’une action de perfectionnement
au moins une fois tous les deux ans, ne fait l’objet d’aucun contrôle. Conçu à l’origine comme un droit pour
l’agent de direction, le perfectionnement est aujourd'hui ressenti par les intéressés comme une obligation à
respecter tous les deux ans et on constate une forte augmentation des participations à un cycle de formation (+
64 % entre 1992 et 1998).
La collaboration du CNESSS et de l’UCANSS, prévue par le protocole, pour l’élaboration des actions de
formation et qui se traduit par des efforts pour coordonner la formation continue des cadres (dont l’UCANSS
est responsable) et celle des agents de direction doit encore se développer. De même, l’objectif de faire
exprimer par les caisses nationales les besoins de formation des agents de direction de leur branche n’est que
partiellement atteint, soit à partir de demandes ponctuelles des caisses nationales (ainsi, une demande de
l’ACOSS sur la formation au contrôle interne), soit à l’initiative du CNESSS (ainsi, en 2000, le thème du
pilotage de la performance en relation avec les conventions d’objectifs et de gestion). Par ailleurs, en réponse
à l’offre d’accompagnement à la prise de fonctions de directeur, les caisses nationales ont signalé au CNESSS
les agents de direction concernés.
Les autres régimes font appel au CNESSS pour le perfectionnement de leurs dirigeants
[34]
. Mais ils organisent
également des formations sur des questions correspondant à leurs spécificités.
III - Les procédures de nomination et de retrait des fonctions des agents de direction
C’est dans les procédures de nomination que s’exprime le plus la spécificité de ces agents de droit privé
gestionnaires d’un service public. En effet, les caisses, bien que juridiquement autonomes, ne sont pas libres
dans la nomination de leurs agents de direction. L’intervention des pouvoirs publics est multiple : inscription,
pour pouvoir postuler, sur une liste d’aptitude établie par une commission présidée par un haut fonctionnaire,
agrément et retrait d’agrément par l’Etat. Tous les régimes étudiés ici sont soumis à la liste d’aptitude et à la
procédure d’agrément. Par contre, seul le régime général est visé par la réforme de 1996 qui retire aux
conseils, en droit et largement en fait, le pouvoir de choisir et de nommer le directeur et l’agent comptable.
A - La liste d’aptitude unifiée : un progrès important
Les agents de direction et les agents comptables des caisses sont obligatoirement nommés parmi les personnes
inscrites sur la liste d’aptitude présentée plus haut, établie annuellement par catégorie d’organismes et
d’emplois dans les conditions prévues par arrêté.
La liste d’aptitude
La liste d’aptitude distingue trois niveaux d’organismes (ainsi, les organismes des catégories A et B
du régime général sont dans le même niveau 1) et huit classes d’emplois (six non informatiques et
deux informatiques) réparties dans trois filières : emplois de directeur (classes D1, D2, D3) ; autres
emplois de direction, y compris ceux d’agents comptables (classes AD1, AD2, AD3) ; emplois de
direction de centre ou service informatique (classes IF1 et IF2).
Par ailleurs, la liste d’aptitude est divisée en trois sections (voir
supra
) : la 1
ère
ouverte aux anciens élèves du
CNESSS et assimilés, la 2
ème
, aux cadres non issus du CNESSS et la 3
ème
, aux fonctionnaires de l’Etat.
Un arrêté du 25 septembre 1998 a fusionné les listes de différents régimes : régime général, AVA, ORGANIC,
AMPI et mines. Cette liste unique s’applique aussi aux URCAM. Seul des régimes qui recrutent au CNESSS,
le régime agricole conserve une liste spécifique établie sous l’autorité du ministère de l’agriculture
[35]
.
Un certain nombre de conditions sont exigées pour l’inscription sur la liste d’aptitude. Elles ont pour objet
d’organiser un déroulement de carrière régulier propice à l’acquisition de l’expérience professionnelle
(limitation des possibilités d’accès aux fonctions de direction de plein exercice à partir d’un emploi de cadre,
fixation d’une durée minimale d’exercice dans les fonctions de direction avant de postuler dans une autre
classe). Des conditions relatives aux connaissances professionnelles sont également exigées des candidats non
issus du CNESSS. La commission se prononce sur l’aptitude du candidat à accéder aux postes de direction
selon l’importance des organismes et les catégories d’emplois en distinguant les postes de pleine
responsabilité et les autres postes d'agents de direction.
La gestion de la liste d’aptitude par l’administration (DSS, DRASS) et la vérification des conditions
d’inscription des candidats par l’UCANSS ont nécessité la constitution de bases de données : ITOSS
[36]
(base
de données ministérielle) et ARIAD
[37]
(base de données de l’UCANSS) qu’il est envisagé de connecter pour
les seules données administratives, à l’exclusion des appréciations qui pourraient, par contre, être accessibles
aux caisses nationales par une liaison Internet protégée.
La réforme de la liste d’aptitude en 1998 et surtout, pour le seul régime général, la mise en place d’une
nouvelle procédure de choix des directeurs et agents comptables ont beaucoup réduit la portée des critiques
qui étaient adressées au mode de sélection des agents de direction.
B - La procédure de choix et de nomination : une rénovation inachevée
Les procédures de choix et de nomination ne sont pas communes aux différents régimes.
1. Un bilan positif de la réforme de 1996 dans le régime général
Dans les caisses de base, organismes de droit privé, les directeurs proposent à leur conseil d’administration la
nomination des agents de direction autres que l’agent comptable
[38]
parmi les personnes inscrites sur la liste
d’aptitude et qui ont adressé leur candidature au président du conseil de l’organisme. L’UCANSS vérifie la
conformité des candidatures aux conditions administratives posées pour l’exercice des fonctions et transmet la
liste des candidats remplissant les conditions, pour information, aux président et vice-président du conseil
concerné, ce qui assure une égale information de la caisse sur les candidats.
Avant l’ordonnance du 24 avril 1996, les conseils d’administration choisissaient librement leurs directeur et
agent comptable parmi les candidats inscrits sur la liste d’aptitude. Ce système avait parfois conduit à
privilégier des agents déjà en poste dans l’organisme ou liés à une organisation syndicale. Depuis 1997, ce
pouvoir de choix et de nomination a été largement transféré au directeur de la caisse nationale concernée.
Celui-ci intervient dans le descriptif du poste rédigé et signé par lui et par le président du conseil de
l’organisme recruteur, dans l’évaluation des candidats originaires de sa branche (fiche d’évaluation
communiquée au comité des carrières) ; il participe au comité des carrières qui sélectionne les candidats jugés
adéquats au profil du poste à pourvoir ; il établit la liste des trois candidats
[39]
qu’il propose au choix du
conseil d’administration de l’organisme ; et enfin, il nomme le candidat retenu par cette instance.
Alors qu’au départ, les représentants des agents de direction étaient plutôt hostiles à la nouvelle procédure de
nomination des directeurs et agents comptables, le comité des carrières et l’intervention des caisses nationales
sont désormais bien acceptés, même des organisations qui n’y sont pas représentées (les associations
professionnelles et les syndicats). Les agents de direction apprécient les progrès réalisés dans la transparence
et l’objectivité de la procédure de sélection des candidats. Les candidats non retenus sont informés des motifs
du rejet de leur candidature.
Le comité des carrières
L’ordonnance du 24 avril 1996 a institué auprès de l’UCANSS un comité des carrières des agents
de direction. Il est présidé par un inspecteur général des affaires sociales et il comprend les
directeurs des quatre caisses nationales, de l’UCANSS, du CNESSS, un DRASS et deux anciens
directeurs ou agents comptables du régime général en retraite depuis moins de trois ans. Le comité
des carrières a deux missions. Il émet en séance un avis motivé sur l’adéquation de chaque
candidature au poste à pourvoir et il veille à la régularité et à la transparence du processus de
nomination des directeurs et agents comptables. D’autre part, dans le respect des dispositions
réglementaires et conventionnelles en vigueur, il veille à l’évolution des carrières des directeurs et
des autres agents de direction et notamment à la mobilité des directeurs entre les caisses et entre les
différentes branches et organismes du régime général.
Sur chaque candidat, le comité dispose d’un dossier comportant notamment une fiche d’évaluation établie par
l’organisme national de la branche où il est connu et qui note les compétences de 1 (possession de la
compétence faible) à 5 (possession de la compétence forte). Le comité envisage de réduire à 4 l’échelle de
notation des compétences afin d’éviter que les directeurs des caisses nationales retiennent trop souvent le
niveau 3. Au vu de ce dossier, le comité émet sur chaque candidature un avis : en adéquation, en adéquation
partielle et en inadéquation avec le poste.
Dans les caisses nationales, établissements publics administratifs de l’Etat, le directeur est nommé par décret
en conseil des ministres après avis du président du conseil de l’organisme concerné. Depuis un décret du 29
décembre 1998, le directeur nomme ses directeurs délégués, directeurs adjoints et sous directeurs
[40]
, alors
qu’avant, ils étaient nommés par arrêté. En contrepartie, ils sont soumis à l’agrément du ministre, procédure
dont la justification n’apparaît guère au cas particulier. D’autre part, à la différence des caisses de base, les
caisses nationales ne sont pas obligées de choisir leurs agents de direction sur la liste d’aptitude. Elles peuvent
les recruter directement, en fonction du profil recherché, sur le marché de l’emploi privé ou dans
l’administration (par voie de détachement sur contrat), ce qui est très positif. Sur l’ensemble des organismes
nationaux, cela ne concerne cependant que quelques dizaines de personnes.
2. Les autres régimes : une évolution nécessaire
Pour les quatre autres régimes examinés, il n’y a pas lieu de distinguer entre les catégories d’agents de
direction et entre les caisses de base et les organismes nationaux, lesquels sont des organismes privés
également : tous les agents de direction de toutes les caisses sont nommés par les conseils d’administration dès
lors qu’ils sont inscrits sur la liste d’aptitude.
L'extension aux régimes de non salariés non agricoles de la nouvelle procédure de nomination des directeurs
et agents comptables mise en place dans le régime général a été repoussée par leurs caisses nationales au motif
que cette procédure, jugée trop lourde au regard du nombre de nominations concernées, serait, en outre, mal
ressentie par les conseils locaux qui, sauf dans de rares cas, s’accordent avec la caisse nationale sur le choix du
candidat
[41]
.
Les directeurs des caisses nationales des régimes de non salariés non agricoles souhaiteraient cependant
participer au comité des carrières pour améliorer les conditions d’évaluation de leurs agents de direction et de
gestion de leur carrière. Par contre, ils ne souhaitent pas que la nomination des directeurs des caisses locales
leur revienne. Cela traduit une appréciation différente, dans ces régimes, de la répartition des compétences
entre la caisse nationale et les caisses locales, d’une part, et entre les conseils et les directeurs, d’autre part.
L’uniformisation des procédures de tous les régimes n’est certes pas une fin en soi. Mais, s’agissant des agents
de direction, il apparaît que seule une intervention des caisses nationales permet d’assurer une gestion
optimale de leurs carrières.
C - le retrait des fonctions
Plusieurs procédures coexistent : le licenciement disciplinaire d'un agent de direction à l'initiative du conseil
d'administration de la caisse, le retrait d'agrément par le ministre et la décision de fin de fonctions à la
disposition des caisses nationales du seul régime général.
1. Des procédures disciplinaires règlementaires et conventionnelles étroitement imbriquées, mais a
l’initiative du conseil d'administration de la caisse
Les mesures disciplinaires prévues à la fois par des dispositions réglementaires applicables à tous les régimes,
y compris le régime agricole, et le plus souvent également par les conventions collectives sont la
rétrogradation, la révocation
[42]
et le licenciement. Elles ne peuvent être prononcées par le conseil
d’administration qu’après avis d’une commission de discipline instituée par arrêté ministériel pour chaque
régime et présidée par le représentant du ministre compétent. Dans le régime général, la convention collective
précise qu’il peut y avoir suppression partielle ou totale des indemnités. Elle prévoit également qu’en cas de
faute dans l’exercice de leurs fonctions, les membres du personnel de direction peuvent faire l’objet d’une
lettre d’observation. En cas d’urgence, l’agent de direction peut être suspendu avec ou sans traitement par le
ministre ou son représentant territorial. La suspension cesse d’avoir effet si, dans un délai de 15 jours, la
commission n’a pas été saisie. S’il s’agit d’un agent comptable, le ministre du budget a les mêmes pouvoirs.
En moyenne, pour l’ensemble des régimes, mêmes si les statistiques sont incertaines, les sanctions
disciplinaires graves sont rares. Dans le régime général en 1999, deux directeurs et deux directeurs adjoints
ont été licenciés.
2. Le retrait d’agrément : une sanction à la disposition du ministre
Les agents de direction nommés par le conseil d'administration
[43]
doivent faire l'objet d'un agrément par les
autorités compétentes de l'Etat. Cet agrément est implicite à l'expiration d'un délai de six mois suivant la prise
effective de fonctions de l'agent (décret du 2 juin 1999).
On peut se demander si l’agrément a encore une portée quand il s’applique aux directeurs et agents
comptables du régime général qui sont désormais nommés par les directeurs des caisses nationales à l’issue
d’une procédure très encadrée. Il semble qu’il doive cependant être conservé essentiellement pour permettre le
maintien du retrait d’agrément (voir
infra
). Il y aurait un ou deux refus d’agrément par an.
La compétence pour retirer l’agrément des agents de direction appartient exclusivement au ministre (chargé de
la sécurité sociale ou de l’agriculture selon le cas). Elle est exercée conjointement avec le ministre chargé du
budget pour les agents comptables. Le retrait d’agrément, qui est généralement motivé par l’intérêt du service,
peut être prononcé après que l’intéressé et l’organisme qui l’emploie ont été, par la communication des motifs
de la mesure envisagée, mis à même de présenter leurs observations. Les caisses nationales ne sont pas
formellement consultées, à l’exception du régime agricole où le conseil central d’administration de la MSA est
appelé à formuler un avis. Il serait justifié que les directeurs, et non les conseils, des caisses nationales du
régime général soient officiellement consultés en cas de projet de retrait d’agrément visant un directeur ou un
agent comptable.
Le retrait d’agrément entraîne de plein droit cessation des fonctions pour lesquelles l’agrément avait été
accordé. Il en résulte, bien que cela ne figure pas dans les textes, l’obligation pour le conseil d’administration
de procéder au licenciement de l’intéressé. Le contentieux du retrait d’agrément étant administratif et celui
concernant le licenciement, judiciaire, des difficultés pourraient surgir. Une jurisprudence ancienne et rare
considère que, suite à un retrait d’agrément, le licenciement ne constitue pas une rupture abusive du contrat de
travail, la caisse n’ayant dès lors pas d’indemnité à payer. Il serait cependant préférable de clarifier les textes.
3. la fin de fonctions dans l’intérêt du service : une mesure à la disposition des caisses nationales du seul
Régime général
La fin de fonctions dans l’intérêt du service
L’ordonnance du 24 avril 1996 a introduit une procédure permettant au directeur de la caisse nationale
concernée de mettre fin aux fonctions des directeurs et des agents comptables, pour un motif tiré de l’intérêt
du service, après avoir recueilli l’avis du conseil de la caisse locale employeur et sous les garanties,
notamment de reclassement, prévues par la convention collective. La décision du directeur national devient
exécutoire à l’expiration d’un délai d’un mois pendant lequel le conseil de la caisse locale concernée peut s’y
opposer par un vote à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés.
Il n’y a eu aucun cas d’application de cette disposition, faute de textes d’application et d’intérêt des
partenaires conventionnels. Un projet de décret en cours de préparation apporte certaines précisions utiles :
ainsi, la décision de fin de fonctions retirerait tout effet à l’agrément du directeur ou de l’agent comptable,
mais elle n’a pas un caractère disciplinaire et ne vaut pas licenciement. Jusqu’au reclassement dans un autre
organisme, le traitement de l’agent est maintenu par son organisme d’origine. Pendant cette période, il peut
être mis à disposition d’un autre organisme du régime général. Enfin, il conserve le niveau acquis
d’inscription sur la liste d’aptitude.
Cependant, plusieurs questions restent sans réponse : l’"intérêt du service" n’est pas défini, ce qui est sans
doute préférable pour laisser à cette procédure la souplesse voulue, et le champ d’application temporel n’est
pas précisé : le texte législatif ne fait aucune distinction entre les agents nommés avant et après son entrée en
vigueur, le projet de décret pas davantage. Il faut en conclure que tous les directeurs et agents comptables en
poste, quelle que soit leur date de nomination, peuvent faire l’objet de cette procédure, ce qui correspond au
souhait des caisses nationales. Par ailleurs, la convention collective n’a toujours pas étendu la procédure de
reclassement au cas de cessation de fonctions dans l’intérêt du service, son article 29 ne prévoyant de
garanties qu’en cas de suppression de poste. Enfin, il y aura lieu de concilier la nécessité de reclasser l’agent
de direction placé en fin de fonctions avec la nouvelle procédure de nomination.
4. La mise en cohérence des procédures de retrait de fonctions
Pour les directeurs et agents comptables du régime général, il y a donc trois procédures appartenant à trois
autorités différentes, ce qui crée des risques de conflits entre, d’un côté, le directeur de la caisse nationale qui
nomme et peut mettre fin aux fonctions et l’Etat qui accorde et peut retirer l’agrément et, de l’autre, entre le
conseil d'administration local et le directeur de la caisse nationale à propos d’une décision de fin de fonctions.
Il y avait déjà une difficulté de coordination entre les procédures de retrait d’agrément (initiative Etat) et de
licenciement (initiative du conseil). Il pourrait y en avoir une autre dans la mesure où il sera parfois difficile
de distinguer clairement entre la mesure disciplinaire et celle prise dans l’intérêt du service.
5. Synthèse
A la réflexion, chacune de ces procédures conserve sa justification et peut donc être maintenue, sous réserve
de bien clarifier leur finalité et leurs effets dans des textes appropriés :
- L’Etat doit conserver le pouvoir dans une situation extrême de retirer l’agrément d’un agent de direction dès
lors que le conseil d’administration ne se décide pas à engager une procédure disciplinaire et que la caisse
nationale reste passive. Ce retrait d’agrément devrait signifier clairement obligation pour le conseil de la
caisse de licencier l’agent concerné.
- La caisse nationale doit pouvoir mettre fin aux fonctions pour des motifs tirés de l’intérêt du service. Cette
procédure, prévue par l’ordonnance de 1996, qui permettrait de résoudre des situations difficiles tout en
maintenant les chances de reclassement de l’intéressé, doit être mise en place le plus rapidement possible.
- Le pouvoir disciplinaire appartient logiquement à l’employeur juridique de l’agent de direction, c’est-à-dire
au conseil d’administration de l’organisme. Cependant, la question se pose de la cohérence entre les pouvoirs
de nomination, d’évaluation et de sanction. En effet, désormais, le directeur de l’organisme national est
compétent pour nommer et évaluer les directeurs et les agents comptables et pour apprécier la gestion des
caisses locales. Il y a donc un conflit entre la logique juridique et la cohérence des pouvoirs, conflit dont il est
impossible de sortir sans retirer tout pouvoir au conseil d’administration sur son directeur et son agent
comptable.
III – La carrière des agents de direction
A - Des niveaux de rémunérations non corrélés à l’importance des organismes
La classification des agents de direction et le classement des organismes sont fixés par la convention
collective propre à chaque régime. Au croisement de la position de l’agent dans la classification et du niveau
de l’organisme correspond un coefficient de base auquel peuvent s’ajouter des échelons et diverses
rémunérations accessoires.
1. Le régime général
Les rémunérations sont régies par le protocole d’accord du 27 mars 1995 qui s’est efforcé d’apporter des
réponses aux difficultés d’application de l’avenant du 22 juin 1990.
Le protocole de 1995 a apporté des réponses satisfaisantes
Le classement des fonctions et des caisses
Le protocole a classé les agents de direction en quatre niveaux : directeur : niveau 4 ; agent
comptable : niveau 3 ; directeur adjoint : niveaux 2 ou 3 ; sous- directeur : niveaux 1 à 3.
L’évolution dans les fonctions entre les niveaux 1 à 3 dépend de l’organigramme de l’organisme,
des moyens budgétaires prévus, de l’expérience professionnelle acquise, de l’inscription dans la
classe correspondante de la liste d’aptitude. Elle est décidée par le conseil de l’organisme sur
proposition du directeur pour chaque agent concerné.
Par ailleurs, les organismes du régime général sont classés en quatre catégories : A,B,C et D sur la base de
critères quantitatifs propres à chaque branche et permettant de positionner dans une série continue chaque
organisme par rapport à l’autre. Le nombre d’organismes classés en A, B, C ou D est fixé pour chaque
branche par l’accord conventionnel
[44]
. Dès lors, toute évolution du classement des caisses doit se faire à
somme nulle pour chaque catégorie. Cette série continue est actualisée chaque année par les organismes
nationaux et transmise à l’UCANSS. Par contre, le changement des critères de classement souhaité par une
branche doit être discuté à l’UCANSS avec les autres caisses nationales.
La rémunération des fonctions de direction se compose du coefficient exprimé en points et de points
d’échelons. Le coefficient multiplié par la valeur du point fixée conventionnellement donne le montant de la
rémunération de base. Les coefficients sont fonction, d’une part, du niveau hiérarchique et, d’autre part, du
classement de l’organisme où sont exercées les activités. Par ailleurs, à chacun des quatre niveaux
hiérarchiques (1 à 4) est institué un système d’échelons : il s’agit, pour les directeurs, d’échelons de carrière de
20 points chacun et, pour les autres agents de direction, d’échelons de qualité, respectivement de 10, 15 et 20
points. Aux termes du protocole, ces échelons sont normalement attribués en fonction des résultats atteints,
l’un après l’autre, tous les deux ans au mieux. En cas de changement de niveau ou d’organisme occasionnant
l’attribution d’un coefficient supérieur, les échelons acquis antérieurement disparaissent (la rémunération est
maintenue dans tous les cas).
Les échelons font l’objet d’une enveloppe budgétaire spécifique et limitative dans le budget de l’organisme
approuvé par la caisse nationale concernée. Ils sont accordés par le président du conseil au directeur et par le
directeur aux autres agents de direction. La circulaire ministérielle du 14 février 1996 précise que cet avis
après avis du DRASS doit être notamment fondé sur les résultats du contrôle des comités départementaux
d’examen des comptes des organismes de sécurité sociale (CODEC), sur l’évaluation des performances de la
caisse telles que retracées dans les indicateurs de gestion de la branche, ainsi que sur l’appréciation des
initiatives prises au plan local en matière de gestion du risque et d’amélioration des relations avec les usagers.
L’avis peut être favorable sans délai, défavorable, ou exprimer le caractère prématuré de l’attribution d’un
échelon. L’attribution des échelons devant être sélective, selon l’esprit et la lettre de l’accord, ainsi que
rappelé dans l’agrément ministériel, il était recommandé aux organismes nationaux de doter la ligne d’un
montant autorisant au maximum un tiers des agents de direction à bénéficier d’un échelon la première année
de mise en oeuvre du protocole
A s'en tenir à la lettre, le dispositif paraît garantir une adéquation entre l’octroi d’avantages au choix, les
efforts réalisés et les résultats obtenus.
Une mise en oeuvre partielle des objectifs
[45]
Le bénéfice procuré par l’avenant de 1990, très variable selon les fonctions exercées, avait été rapidement
relativisé par la mise en oeuvre de la nouvelle classification des cadres et employés de 1992
[46]
, comme l’a
démontré un rapport de l’IGAS de 1994. Cette classification avait beaucoup amplifié le recouvrement (dit
"tuilage") des rémunérations des cadres et des agents de direction. Or, il était prévu qu’un agent de direction
ne pouvait pas être rémunéré à un niveau inférieur à celui du cadre du plus haut niveau dans l’organisme. Ceci
explique le repyramidage de la grille des agents de direction et la revalorisation des coefficients étalée sur
quatre ans opérés par le protocole de 1995. Depuis le 1
er
juillet 1998, la grille est définitive et ne semble plus
susciter de revendications.
Une autre ambition était d’avantager relativement les fonctions de direction de plein exercice, par rapport aux
autres. Dans la nouvelle classification, un directeur d’organisme de catégorie A a vu son coefficient progresser
entre 1995 et 1998 de 44 points, soit + 1 890 F par mois. De fait, la progression maximum a profité aux
fonctions de directeur de plein exercice et d’agent comptable ainsi que de directeur adjoint des caisses les plus
importantes. Cependant, les écarts ne sont pas tels qu’ils puissent répondre à l’objectif qui avait été énoncé.
Le protocole du 27 mars 1995 visait aussi, ainsi que l’indiquait le ministre dans sa lettre d’agrément du 18
avril 1995, à mieux gérer le déroulement de carrière des agents de direction en distinguant les mesures
générales liées à la fonction exercée et les mesures individuelles reposant sur le mérite des agents. Or, la
personnalisation de la rémunération des agents de direction introduite par l’avenant de 1990 avait été très
critiquée : limitée à 10 % de la rémunération de l’intéressé et décidée par la caisse nationale pour les directeurs
et par le directeur de l’organisme pour les autres agents, elle bénéficiait à 7,7 % des agents de direction à la fin
de 1993. Les reproches essentiels que lui adressaient les intéressés visaient le pouvoir nouveau ainsi accordé
aux caisses nationales (c’était avant le "plan Juppé"), l’avis des conseils et des DRASS apparaissant très
formel ; et aussi le fait que cette forme d’intéressement était réservée aux agents de direction, alors que la
réussite d’une caisse est le fruit d’un travail collectif.
Le protocole de 1995 n’a pas repris cet élément, ce qui le situe sur ce point en recul par rapport à celui de
1990. Par contre, il a mis en place des points pour fonctions multiples ainsi qu’un avancement au choix. Le
problème de l’intéressement est par ailleurs posé par les COG au niveau de l’ensemble des branches et pour
tout le personnel. L’avancement au mérite se traduit désormais par les échelons de carrière (directeurs) et les
échelons de qualité (autres agents). Même si la progression d’une année à l’autre est assez rapide, il reste
encore des marges importantes d’attribution d’échelons
[47]
. De toute façon, la progression de carrière ne se
pose pas de la même façon pour les agents de direction que pour les employés et cadres. Les perspectives de
promotion sont plus importantes que les avancements à l’intérieur d’un même niveau.
Le niveau des rémunérations correspondant au produit du coefficient par la valeur du point (42,9694 F en
1999) va de 22 129,24 F par mois pour le premier niveau 1D à 44 430,36 F pour le niveau le plus élevé de
directeur de grande caisse (4A) (il y en a 25 y compris les organismes nationaux), soit du simple au double.
Mais il faut ajouter les 13
ème
et 14
ème
mois et les échelons. Ainsi, un directeur de caisse A peut gagner en brut
51 835 F, sachant que 60 points d’échelons (le maximum) ajouteraient 2578 F par mois, auxquels peuvent
s’ajouter pour certains les points correspondant aux cumuls de fonctions dans des organismes de base ou dans
d’autres organismes
[48]
.
Ces échelons au mérite ne permettent pas une individualisation significative des rémunérations des agents de
direction, ce qui est une lacune regrettable du protocole de 1995. Ils sont, en effet, jugés trop peu importants
en francs pour justifier la mise en oeuvre d’une procédure d’attribution reposant sur le constat des mérites
particuliers de l’agent. En pratique, ces points sont attribués sans véritable intervention supérieure, ni de la
caisse nationale, ni du DRASS. Il est vrai que lors de leur création, en 1995, la procédure d’évaluation
n’existait pas. Mais encore actuellement, l’entretien prévu avec l’agent de direction préalablement à l’octroi
éventuel des points n’est, le plus souvent, pas pratiqué. Le bilan prévu pour la fin de 1996 n’a pas été fait.
Au-delà de l’intéressement dont le principe est prévu par les COG, se pose la question de la mise en place, à la
disposition des caisses nationales, d’une sanction financière positive et réversible de la gestion des directeurs
et agents comptables qu’elles doivent désormais évaluer.
2 - Les autres régimes
La méthode de rémunération des agents de direction est la même dans ces régimes que dans le régime général.
Le classement des caisses d’un régime à l’autre manque de cohérence
Le seul critère de classement des caisses dans les régimes de non salariés non agricoles est le nombre
d’assurés (cotisants et bénéficiaires), tous les organismes d’un régime ayant les mêmes fonctions. Dans ces
trois régimes, qui ont chacun le même nombre de caisses (à une unité près), on trouve un classement en quatre
catégories même si le régime des commerçants a dédoublé la catégorie exceptionnelle. Par contre, il n’y a que
trois catégories dans le régime agricole qui a pourtant un nombre de caisses très supérieur.
La comparaison entre les caisses de retraite et les caisses mutuelles régionales (CMR) du régime AMPI
montre que, bien que plus importantes, les CMR sont majoritairement classées dans les deux classes
inférieures (16 sur 30), alors que pour ORGANIC, on y trouve seulement 5 caisses sur 32 et à la CANCAVA,
12 sur 32. Or, les deux classes inférieures de la CANAM correspondent à des nombres d’assurés qui vont
jusqu’à 70 000 assurés, soit des effectifs atteints seulement dans les plus importantes des caisses
exceptionnelles des régimes de retraite. Le constat objectif des différences entre les missions des caisses de
retraite et celles des CMR ne suffit sans doute pas à expliquer ces écarts. Or, ces classements ont pour effet de
mieux rémunérer, à effectifs équivalents d’assurés, les agents de direction des régimes AVA et ORGANIC par
rapport à ceux du régime AMPI.
Le classement des caisses de MSA et la diversité de leurs missions (elles gèrent toutes les branches pour deux
catégories de populations dont les régimes sont différents : les salariés et les exploitants agricoles) rendent
difficile une comparaison avec les caisses non agricoles. Les critères de classement retiennent une pondération
entre trois indicateurs : les prestations servies, les cotisations encaissées et la population relevant de la
caisse
[49]
.
Les rémunérations intègrent une part excessive d’avancement à l'ancienneté
Les composantes de la rémunération
Dans les quatre régimes, on retrouve : un avancement au choix à l’intérieur d’une fourchette indiciaire ou par
attribution de points et d’échelons ; un avancement à l’ancienneté, le maximum allant de 20 à 40 % du
coefficient selon les régimes, dont une proportion importante des agents de direction a atteint le plafond. La
rémunération est calculée sur 13,75 à 14,166 mois selon les régimes et des zones de salaires ont été
maintenues dans les trois régimes ORGANIC, AVA et AMPI. Par ailleurs, une majoration de 13 % de l’indice
est prévue en cas de cumul de fonctions (ORGANIC, CANCAVA et AMPI). Mais, paradoxalement, il y a peu
de cumuls alors que les caisses sont de petite taille. Dans le régime agricole, des majorations plus importantes
ont été prévues afin de favoriser les rapprochements entre les organismes.
L’importance de l’avancement à l’ancienneté, s’agissant d’agents de direction, est excessive. Par ailleurs,
comme dans le régime général, les caisses nationales n’ont pas la possibilité de sanctionner positivement la
gestion des directeurs de leur réseau
[50]
. L’avancement au choix reste exclusivement ou presque dans les mains
des conseils d’administration locaux. Il serait souhaitable que les caisses nationales puissent attribuer des
avantages non permanents tenant compte des résultats obtenus en fonction des objectifs définis dans les
contrats pluriannuels de gestion (CPG).
3 - Appréciation des rémunérations offertes par les cinq régimes
L’examen des rémunérations offertes par les différents régimes aux agents de direction pour des catégories
correspondantes d’organismes et des grades identiques montre que le régime général offre des rémunérations
plus importantes mais qu’il y a plus de différence entre un directeur en fin de carrière et un sous directeur de
caisse importante dans les régimes autres que le régime général. Cela confirme que le régime général ne
récompense pas assez, relativement, les fonctions de pleine responsabilité par rapport aux autres fonctions de
direction.
Il faut toutefois relativiser ces appréciations en fonction de l’importance des caisses : en effet, comparer la
situation des directeurs des différents régimes responsables de caisses de catégorie supérieure ou moyenne
revient à comparer des caisses aux effectifs très différents, notamment, entre le régime général d’une part et
les autres régimes. Les 20 caisses (sur 375) classées en catégorie supérieure (A) dans le régime général sont
celles de la région parisienne ou des grandes régions, fortes de milliers d’agents. Les plus importantes des
caisses des autres régimes ne peuvent leur être comparées
[51]
. Dès lors, on peut considérer que la faible
différence de rémunération entre les directeurs des différents régimes avantage de façon sensible ceux des
régimes de non salariés et du régime agricole.
b - La mobilité des Agents de direction reste insuffisante
1. Le régime général
L’insuffisante mobilité reprochée aux agents de direction était due en partie aux pratiques de première
nomination à un niveau de classement élevé : en 1980, plus de 40 % des premières nominations se faisaient à
un niveau de directeur de caisse. En 1990, sur 86 premières affectations, en tant qu’agents de direction, il y
avait encore 11 nominations de directeurs, soit
13 %. Une mobilité plus grande est constatée depuis quelques années.
Des dispositions réglementaires récentes ont encouragé la mobilité
Les modifications intervenues récemment dans les conditions d’inscription sur la liste d’aptitude ont imposé
un déroulement de carrière plus progressif. Ainsi, en application de l’arrêté du 25 septembre 1998, il faut, pour
pouvoir être inscrit sur la liste d’aptitude, justifier d’une durée minimale de fonctions dans un niveau
inférieur. Par ailleurs, la circulaire ministérielle du 26 octobre 1998 précise que si l’exigence de mobilité
(accomplie ou potentielle) ne constitue plus un critère dirimant à l’inscription, elle demeure un élément
essentiel de l’évaluation et continuera d’influer de manière déterminante sur l’appréciation des demandes de
renouvellement d’inscription sur la liste d’aptitude.
La reconduction automatique d’inscription est limitée dans le temps. A l’issue d’une période de trois ou cinq
ans selon les cas, les agents devront établir chaque année une demande à l’effet d’obtenir une nouvelle
inscription dans la même classe aussi longtemps qu’ils souhaiteront y être inscrits. Il s’agit, à l’issue d’une
période raisonnable, d’apprécier la volonté réelle des candidats d’occuper les emplois correspondant à
l’inscription obtenue, d’apurer la liste d’aptitude des inscriptions de pure forme et surtout de favoriser la
mobilité.
Par ailleurs, un décret du 29 décembre 1998 dispose que seul peut être nommé directeur d’un organisme de
sécurité sociale un agent déjà agréé dans des fonctions d’agent de direction. Ainsi ne peuvent plus être
nommés directeurs des candidats n'ayant aucune expérience d’agent de direction. En outre, si le candidat
exerce à la date de la publication de la vacance du poste de directeur des fonctions d’agent de direction depuis
plus de sept ans consécutifs dans l’organisme considéré, il doit avoir exercé précédemment au moins une
fonction d’agent de direction dans un organisme différent
[52]
. Ces dispositions ne s’appliquent qu’au régime
général et au régime agricole.
Les dispositions conventionnelles favorisant la mobilité
L’accord de 1995 prévoit des mesures pour favoriser la mobilité géographique des agents de direction :
l’obligation faite aux organismes de déclarer toute vacance de poste de direction à l‘UCANSS, qui en assure la
publication, ainsi que des aides financières. En outre, la rémunération est maintenue même si les échelons déjà
acquis sont supprimés. Par ailleurs, la convention collective prévoit la position de détachement, pendant au
plus cinq ans, des agents de direction dans une administration publique
[53]
, une collectivité territoriale, un
organisme de sécurité sociale d’un autre régime, un organisme chargé d’une mission de service public ou
relevant du code de la mutualité ou dans une organisation internationale, un organisme social d’un pays
étranger.
Le rôle positif du comité des carrières
La procédure de nomination mise en place par l’ordonnance de 1996 avait pour objet de permettre un choix
plus éclairé, plus professionnel des directeurs et des agents comptables. Elle a eu, en outre, pour effet
d’accroître la mobilité des intéressés.
Une étude a été effectuée par le comité des carrières
en décembre 1998 pour déterminer si les pratiques en
matière de nomination des directeurs ont évolué depuis sa création. Si l’accession à la fonction de directeur
s’opère toujours en moyenne en 21 ans au total, par contre, le temps pour accéder à une première fonction
d’agent de direction s’est réduit (12,5 ans à compter de l’entrée dans l’institution) alors qu’il s’est accru pour
devenir directeur (8 ans ½ ). La grande majorité des directeurs ont leur premier poste de directeur dans un
organisme de catégorie D et l’âge moyen pour occuper un premier poste de directeur est de 45 ans (40 ans
pour les anciens élèves du CNESSS et 50 ans pour les autres). Les agents comptables mettent en moyenne
17ans ½ pour parvenir à une première fonction et 42 % d’entre eux n’ont pas occupé précédemment une
fonction d’agent de direction.
C’est sur la mobilité que l'étude montre le plus d’évolution. S’agissant de la mobilité géographique, avant la
création du comité, pour accéder à un premier poste de directeur, 54 % des directeurs nommés entre le 1
er
janvier 1994 et le 30 septembre 1996 ont pris la direction de l’organisme dans lequel ils occupaient auparavant
une fonction de direction, 27 % ont changé de région, 15 % de département au sein de la même région et 4 %
ont changé d’organisme au sein du même département. Par contre, pour les directeurs nommés entre 1996 et
1998, 75 % ont
changé de département et 56 % de région. Pendant cette même période, la mobilité
géographique des agents comptables est moins forte, sans doute parce que le nombre de postes vacants est
plus important que celui des directeurs.
Si les progrès sont réels, ils restent encore insuffisants. En effet, les directeurs font preuve d’une mobilité
géographique trop limitée. Une fois arrivés au sommet de l’échelle des catégories d’organismes, ils ne bougent
plus, sauf pour se rapprocher d’une région préférée.
Le comité des carrières favorise aussi la mobilité inter branches. Ainsi, entre novembre 1998 et octobre 1999,
les candidats nommés par la caisse nationale sur proposition du président de l’organisme concerné étaient
issus d’une autre branche à raison de 27% pour la branche famille, 44 % pour la branche maladie et 45 % pour
la branche du recouvrement. Limités aux seuls directeurs, ces pourcentages deviennent respectivement 21, 38
et 37. Les CAF accueillent donc moins volontiers des directeurs issus d’une autre branche que les URSSAF et
les CPAM. Même si les proportions varient d’une année à l’autre, la tendance reste la même.
En revanche, la mobilité inter régimes est encore limitée : elle a concerné seulement 7 % des candidats pour
les postes de directeurs et 8 % pour les postes d’agents comptables au cours de la période novembre 1997-
octobre 1998.
Le corps de mission : une forme de mobilité interne transitoire
L’UCANSS dresse chaque année un bilan du corps de mission. Depuis 1996, 10 missions ont été effectuées
sur des thèmes très divers
[54]
par des agents de direction des différentes branches. Dans la pratique, les
candidatures reçues correspondent le plus souvent à des agents de direction que les caisses nationales
souhaitent éloigner de leur organisme. Les agents du corps de mission sont suivis administrativement par
l’UCANSS, le suivi technique des travaux devant être assuré par la caisse nationale qui a choisi le thème et
défini le cahier des charges, ce qui n’est pas toujours le cas.
La crainte émise en 1995 de voir le corps de mission devenir le lieu d’accueil d’agents durablement mis à
l’écart ne s’est pas réalisée. Les règles fixées ont été rigoureusement respectées et les caisses nationales,
l’UCANSS et le ministère jugent positif le bilan de cette formule qui donne le temps, mais aussi crée
l’obligation, de rechercher un débouché à l’agent
[55]
. En outre, les rapports réalisés sont considérés comme
sérieux et intéressants. Après validation par le comité, ils sont mis à la disposition de toutes les caisses.
Cette solution doit donc être encouragée dans le respect des règles prévues.
Le corps de mission
L’accord de 1995 (art. 8) a créé un corps de mission pour répondre à des besoins d’intérêt commun
d’études transversales, de soutien logistique, ou de coopération technique, dans le domaine de la
protection sociale au sens large. La gestion de ce corps de mission est confiée à l’UCANSS et son
fonctionnement est assuré par un comité présidé par le président de l’UCANSS et composé du
président ou directeur de chaque organisme national, du directeur de l’UCANSS, du directeur du
CNESSS et d’un représentant de chaque syndicat national d’agents de direction.
Le corps de mission comprend 5 postes annuels, à pourvoir selon le principe d’appel à candidatures parmi les
seuls personnels de direction en activité. Le comité sélectionne les candidats en fonction des propositions de
missions qui lui sont faites tant par les caisses nationales, l’ACOSS et le CNESSS que par des demandes
externes à l’institution. Les agents de direction dont la candidature a été retenue par le comité sont rattachés
administrativement à leur dernier organisme employeur qui continue de les rémunérer, le comité opérant le
remboursement de ces sommes pendant la durée des missions. Le financement du corps de mission est assuré
par un fonds mutualisé intégré dans le budget de l’UCANSS, alimenté par chaque caisse nationale et par les
recettes des institutions, associations ou sociétés, pour le compte desquelles les missions sont exercées.
La durée de la mission ne peut excéder un an mais peut être prolongée à titre exceptionnel pendant six mois.
Avant son achèvement, le comité examine avec le directeur de la caisse nationale concernée les conditions et
modalités de réintégration dans la branche de l’agent en cause.
2 - Les autres régimes
Quatre régimes (régime général, AVA, ORGANIC et AMPI) ont adopté des dispositions convergentes pour
favoriser la mobilité des agents (le régime agricole restant à part) :
- tirant les conséquences de la création de la liste d’aptitude unique, les régimes de non salariés se sont
associés, afin de faciliter la mobilité inter régimes, à la base de données ARIAD gérée par l’UCANSS. Chaque
vacance de poste dans un régime est transmise à la caisse nationale des autres régimes (ou à l’UCANSS) qui la
diffuse à ses caisses par circulaire ;
- les mutations inter régimes sont traitées comme les mutations internes à chaque institution (s’applique à tout
le personnel) : les périodes d’activité accomplies dans ces régimes sont prises en compte pour le calcul de
l’ancienneté et le bénéfice des avantages conventionnels existants dans l’organisme preneur.
Le décret du 29 décembre 1998 imposant pour être nommé directeur d’avoir déjà occupé une fonction d’agent
de direction et d’avoir fait preuve d’une mobilité minimale (voir
supra
) n’a pas été étendu aux trois régimes
de non salariés non agricoles, à leur demande, en raison de la faible taille des organismes et donc du nombre
limité d’agents de direction. En outre, la répartition des caisses entre les catégories ne permet pas de faire
fonctionner valablement un tel système par le recrutement interne au régime. Enfin, l’appel aux autres régimes
ne permettrait pas de répondre aux besoins de recrutement dans les plus petites caisses.
Pour favoriser la mobilité, les conventions collectives des régimes de non salariés et du régime agricole
prévoient des aides et des incitations financières, ainsi que des jours de congé. Enfin, dans le régime AVA,
diverses dispositions encouragent la mobilité externe au régime. Mais le fait que, dans ce régime notamment,
les caisses ne comprennent le plus souvent qu’un directeur et un agent comptable et qu’elles se concentrent sur
deux catégories (1
ère
et 2
ème
) a pour conséquence de limiter fortement les possibilités de mobilité interne au
régime, la mobilité à grade égal n’étant pas encouragée.
c - L’évaluation
Avant 1996, les agents de direction faisaient l’objet d’une notation par l’administration
[56]
dans le cadre d’une
demande d’inscription dans une classe supérieure de la liste d’aptitude. Mais la culture d’évaluation est
jusqu’à présent peu développée au sein des institutions de sécurité sociale, comme dans l’ensemble du secteur
public. La détermination d’objectifs au sein des COG et dans les CPG rend indispensables les processus
d’évaluation des résultats mais aussi des personnes et, en premier lieu, des agents de direction. En outre, le
double mécanisme de sélection des directeurs et des agents comptables, par la liste d’aptitude et par le comité
des carrières, imposait la mise en cohérence des processus d’évaluation.
1. La rénovation des procédures d’évaluation
L’évaluation des candidats à une inscription sur la liste d’aptitude ou à un poste
Les réformes intervenues depuis 1996 ont rendu nécessaire l'élaboration d'une méthodologie d’évaluation des
agents de direction dans les différents régimes. La mise en place d’une liste d’aptitude commune couvrant les
principaux régimes obligatoires, à l’exception du régime agricole, a été l’occasion d’une réflexion sur
l’évaluation des agents de direction et des cadres des organismes de sécurité sociale, en cohérence avec les
procédures d’évaluation des organismes mises en oeuvre dans le cadre des COG.
Une circulaire ministérielle du 26 mai 1999 a défini les méthodes d’évaluation sur la base d’un rapport élaboré
par le président du comité des carrières. La démarche s’est fondée sur les expériences développées autour de
la gestion de la liste et par le comité des carrières ainsi que sur les référentiels de compétences et d’activités
propres aux branches. Elle a débouché sur une approche unifiée des candidatures, assurée par l’harmonisation
des critères, des procédures et des dossiers.
L’évaluation est d’abord réalisée au niveau local par le président de l’organisme (pour les directeurs) ou par le
directeur (pour les autres agents), par le DRASS pour tous les candidats en fonction dans les organismes de sa
circonscription et par le membre régionalisé de l’IGAS (dans certains cas seulement). Le principe d’une
évaluation par les caisses nationales sous la forme d’un avis écrit a été retenu, au moins pour les candidats
exerçant une fonction de directeur. Il faut qu'il soit mis en oeuvre rapidement. Les caisses nationales devraient
également être destinataires des évaluations faites par les DRASS et par l'IGAS.
La méthodologie, fondée essentiellement sur les entretiens individuels d’évaluation, et les outils (guide
d’entretien, grille d’évaluation et fiche récapitulative d’évaluation annexés à la circulaire) doivent être
communs à tous les évaluateurs. L’évaluation des personnes et l’évaluation des résultats des structures, à
travers les CPG, doivent s’enrichir mutuellement sans se confondre. Le système de la notation chiffrée est
supprimé et remplacé par un classement des candidats par niveau (A, B et C selon que les aptitudes et
potentialités sont fortes, moyennes ou faibles). Pour les agents n’exerçant pas dans un régime compris dans le
champ de la liste d’aptitude (agents de la MSA et fonctionnaires), la commission de la liste d’aptitude doit
définir les règles d’assimilation.
Au niveau national, l’appréciation des demandes d’inscription par la commission de la liste d’aptitude est
effectuée "au vu des divers éléments contenus dans les dossiers et en fonction des avis qu’elle juge opportun
de recueillir". Afin de mieux assurer l’égalité de traitement des candidats, le contenu du dossier type est défini
et la forme des avis recueillis par la commission est normalisée.
L’évaluation en continu est en projet
La réflexion se poursuit sur la mise en oeuvre, au sein d’une ou de deux branches du régime général, d’une
expérimentation d’un processus d’évaluation globale et en continu de l’ensemble des agents de direction.
L’évaluation des personnes est très liée à l’évaluation des actions ou des organismes. Elle doit nécessairement
faire partie du suivi de l’application des COG. Dès lors, elle devrait avoir lieu tous les trois ans,
indépendamment d’une demande d’inscription sur la liste d’aptitude ou d’une candidature adressée au comité
des carrières. Les travaux sur la base ITOSS ont montré que 14 % des agents de direction et 27 % des seuls
directeurs ne font l’objet d’aucune évaluation.
2 - La mise en oeuvre de l’évaluation
Un travail important de conception a été réalisé par le ministère, même s’il n’est pas encore achevé. Il faut
maintenant passer à la phase d’application concrète. S’agissant des agents demandant une inscription sur la
liste d’aptitude, la nouvelle procédure devait s’appliquer pour l’établissement de la liste 2000. Les nouveaux
outils annexés à la circulaire (grille d’évaluation décalquée de celle du comité des carrières, guide d’entretien
et fiche récapitulative établie par l’employeur) ne sont peut-être pas encore bien utilisés. Mais ils ont le mérite
d’exister et d’être homogènes pour tous les évaluateurs. Une formation à l’évaluation doit être organisée par
l’école nationale de la santé publique (ENSP) au profit des agents de l’Etat.
Il est important de souligner que cette démarche d’évaluation et les outils mis en place sont communs au
régime général et aux trois régimes de non salariés. En revanche, le régime agricole reste à l’écart de cet
effort. Il est souhaitable que le ministère de l’agriculture s’associe à cette démarche.
Les suites à tirer de l’évaluation doivent être déterminées. En cas d’évaluation négative, elles sont délicates à
mettre en oeuvre. Si un changement de fonction, voire d’organisme n’est pas accepté par l’agent, il s’agit
d’une mesure disciplinaire devant suivre la procédure prévue et susceptible de faire l’objet d’un recours
devant les prud’hommes. Par ailleurs, beaucoup d’acteurs interviennent (directeurs, conseils, caisse nationale),
ce qui peut bloquer des voies de solution. La procédure de fin de fonctions dans l’intérêt du service pourrait
être mise en oeuvre par la caisse nationale, mais elle implique un reclassement. Il s’agit là de mesures
extrêmes et rares : le plus souvent, l’évaluation débouchera sur le constat de certaines insuffisances justifiant
l’édiction de recommandations par l'évaluateur pour y remédier. En cas d’évaluation positive, la sanction peut
prendre la forme d’échelons de carrière ou de qualité (voir
supra
), d’évolution des niveaux de qualification,
d’inscription dans une classe supérieure de la liste d’aptitude ou de saut de classe.
La sanction de l’évaluation, positive ou négative, pose le problème du pilotage intégral par les caisses
nationales de la mobilité et de la carrière des agents de direction et de la mise à disposition de celles-ci
d’éléments réversibles de personnalisation de la rémunération. Mais cela supposerait que les caisses nationales
soient partie prenante aux négociations collectives voire même que leurs directeurs y constituent la parité
patronale
[57]
.
SYNTHESE ET RECOMMANDATIONS
Les conditions de formation, de recrutement et de gestion des carrières des agents de direction se sont
incontestablement adaptées à l’évolution des missions des caisses et aux exigences de qualité et de
performance qui leur sont imposées, notamment dans les CPG. Ainsi, en matière de formation initiale et de
perfectionnement, le CNESSS s’efforce de plus en plus de s’adapter aux besoins des caisses grâce à une
coopération croissante avec l’UCANSS et les caisses nationales. De même, les procédures de recrutement ont
été notablement améliorées par la mise en place d’une liste d’aptitude unifiée entre cinq régimes et surtout
par la création du comité des carrières et les nouvelles responsabilités confiées aux caisses nationales du
régime général. La mobilité des agents de direction s’est accrue et de nouvelles méthodes d’évaluation ont été
mises au point.
Mais ces progrès ne valent pas pour tous les régimes. Notamment, le régime agricole reste à l’écart des
évolutions à l’oeuvre dans les autres régimes. Par ailleurs, les nouvelles procédures mises en place ont accru
l’imbrication des règles de droit privé et des règles de droit public qui caractérisait déjà fortement la gestion
des agents de direction. Ainsi, qu’il s’agisse des procédures de nomination ou des sanctions applicables, trois
autorités différentes interviennent : l’Etat, les caisses nationales et les caisses locales.
L’échelle des rémunérations au sein d’un régime et entre les régimes n’est pas suffisamment corrélée avec
l’importance des responsabilités confiées aux agents de direction. L’avancement à l’ancienneté, s’agissant
d’agents de direction, est encore plus contestable que pour les employés et cadres surtout quand il est
important, comme dans les régimes autres que le régime général. A l’inverse, les éléments de personnalisation
des rémunérations sont trop limités dans tous les régimes et les caisses nationales ne peuvent pas sanctionner
l’évaluation qu’elles font des agents de direction de leur réseau.
L’importance des situations de cumuls de fonctions concernant des caisses de petite taille témoigne de la
faible attractivité de certains postes. C’est la conséquence de l'existence de trop petites unités dans les
régimes et de la difficulté, notamment dans le régime général, à procéder à des réformes organisationnelles.
Les perspectives démographiques du groupe des agents de direction à partir de 2003 devraient pourtant
constituer l’occasion d’une réflexion sur l’organisation future des régimes.
RECOMMANDATIONS
1. Assurer plus de cohérence entre les règles de droit privé et de droit public qui régissent les agents de
direction, qu’il s’agisse des procédures d’affectation, de nomination ou de sanction.
2. Etendre les réformes entreprises dans certains régimes en matière de gestion des carrières des agents de
direction (liste d’aptitude unique, comité des carrières, procédures de choix et de nomination, évaluation) en
tout ou partie aux autres régimes, notamment au régime agricole qui reste largement à l’écart de ces
évolutions.
3. Tirer les conséquences des pouvoirs d’évaluation des structures et des hommes désormais confiés aux
caisses nationales en permettant aux directeurs nationaux d’accorder, en fonction des résultats, des éléments
de rémunération personnalisés et réversibles et en mettant en place la procédure de fin de fonctions dans
l’intérêt du service.
4. Profiter des perspectives démographiques du groupe des agents de direction pour réfléchir à l’organisation
future des branches et des régimes, dans le sens d’un regroupement des petites caisses.
5. Ouvrir le recrutement des agents de direction sur titres à d’autres catégories d’agents de l’institution (les
médecins-conseils) et à des candidats venant du secteur privé, en adaptant les dispositions réglementaires et
conventionnelles.
Réponse
[20]
Il s’agit du régime général, du régime agricole, du régime d’assurance maladie des travailleurs
indépendants et des régimes de retraite des commerçants et des artisans.
[21]
Ce nombre résulte de l’exploitation par l’UCANSS des bandes de paie qui lui sont adressées par les
organismes. Il ne correspond pas exactement aux effectifs budgétaires des branches. En outre, il concerne, non
seulement les organismes de base, mais aussi leurs unions et fédérations. Ainsi, il inclut 415 directeurs alors
qu’il n’y a que 370 organismes de base.
[22]
Mais pour les moins de 40 ans, la répartition entre hommes et femmes est presque équilibrée : 52,8 %
d'hommes, 47,2 % de femmes.
[23]
Les écarts entre le nombre de caisses dans chaque branche ne peuvent expliquer les différences d’effectifs
d’agents de direction : il y a
129 CPAM, 115 CAF, 105 URSSAF et 17 CRAM (dont 2 compétentes
exclusivement pour les assurances maladie et accidents du travail).
[24]
La création de 24 postes d’agents de direction pour les 13 UGECAM n’intervient qu’en 1999.
[25]
Ainsi, jusqu’en 1997-1998, les URSSAF de Belfort et de Montbéliard partageaient une équipe de direction
respectivement avec la CPAM pour Belfort et la CAF pour Montbéliard. Depuis lors, les deux URSSAF se
partagent la même équipe de direction, ce qui constitue une exception intéressante.
[26]
Le cumul peut porter sur trois organismes : ainsi, à Gap, un même directeur et un même agent comptable
gèrent la CPAM, la CAF et l’URSSAF.
[27]
Le regroupement des caisses trop petites et peu attractives vise les structures juridiques et non les centres
d’accueil des assurés et de traitement des dossiers qui, au contraire, doivent être proches de la population.
[28]
Rapport de
M. Bauer, directeur de recherches au CNRS, avec la collaboration de M. Bruno Gentil,
directeur général d’Entreprise et Personnel.
[29]
Elle appuie sa réflexion sur le nombre estimé de départs en retraite d’agents de direction dans les années à
venir et elle
retient le principe de deux recrutements d’élèves du CNESSS pour trois départs en retraite, le
tiers restant étant pourvu par la promotion interne des cadres. Le nombre de départs en retraite retenu est celui
dont l’échéance a lieu quatre ans après la sortie de la promotion concernée
[30]
Les "assimilés" sont les personnes régulièrement nommées à un emploi d'agent de direction d'un organisme
de sécurité sociale.
[31]
Mais cette catégorie de poste reste très difficile à pourvoir en raison des conditions fixées pour l’inscription
sur la liste d’aptitude.
[32]
Un projet de décret à l'étude prévoit d'étendre cette possibilité d'accès à tous les fonctionnaires.
[33]
Il s’agit du cycle de perfectionnement des agents de direction de la deuxième section (récemment rendu
plus difficile), du cycle de préparation au certificat d’études spécialisées de comptabilité et d’analyse
financière (CESCAF) que les agents non titulaires de l’option comptable incluse dans la scolarité du CNESSS
doivent réussir pour postuler sur un poste comptable. Enfin,
du cycle de perfectionnement des personnels
informaticiens créé en 1997.
[34]
Le régime agricole ne fait pas appel de manière systématique au CNESSS, mais certains de ses agents de
direction peuvent néanmoins s’inscrire aux formations qu’il propose.
[35]
Cela n’empêche pas des agents du régime agricole de postuler sur la liste unique des autres régimes. Mais
c’est très rare.
[36]
ITOSS est l’instrument de gestion de la liste d’aptitude par le ministère (DSS et DRASS) : elle comporte
les renseignements administratifs et l’évaluation des personnes. Au 1
er
janvier 2000, 3 870 agents sont
répertoriés dans ITOSS. Ce chiffre inclut les cadres candidats à la 1
ère
et à la 2
ème
section. 1195 personnes, soit
64,2 % des 1 861 candidats ont été inscrites sur la liste unique 2000 : respectivement 80,7 %, 31,2 % et 93,7 %
pour les 1
ère
, 2
ème
et 3
ème
sections. La sélection est donc très forte pour la 2
ème
section. Dans la liste unique, le
régime général représente 86,2 % des candidats et 87,1 % des inscrits. Sur les 1195 inscrits, les 1
ère
, 2
ème
et
3
ème
sections représentent respectivement 985, 195 et 15 inscrits.
[37]
ARIAD, prévue par le protocole de 1995 est composée de fiches par agent comprenant l’état- civil, les
diplômes généraux, les diplômes professionnels, le cursus professionnel, l’inscription sur la liste d’aptitude,
les actes de candidature à des fonctions d’agents de direction, les actions de formation suivies ainsi que les
bilans de compétences réalisés. Ces fiches sont constituées sur une base déclarative
,
ce qui ne garantit pas
leur
actualisation.
[38]
Avant 1997, le directeur pouvait se voir imposer ses proches collaborateurs par le conseil d’administration.
[39]
En droit, rien ne contraint le directeur de la caisse nationale à choisir les trois candidats parmi ceux ayant
été déclarés adéquats par le comité. En pratique, c’est le cas.
[40]
Les agents comptables continuent d’être nommés par arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité
sociale et du ministre chargé du budget.
[41]
Dans tous les régimes, y compris agricole, les caisses nationales interviennent pour diffuser les postes
vacants au sein de leur régime et en direction des autres régimes et pour centraliser les candidatures et les
diffuser aux caisses concernées. Enfin, elles interviennent, plus ou moins formellement, dans les choix.
[42]
La révocation est un vocable issu du droit de la fonction publique : il n’a guère de sens ici.
[43]
Cela ne couvre pas les directeurs ni les agents comptables nommés par décret ou par arrêté.
[44]
Dans chacune des branches maladie, famille et recouvrement, la moitié ou plus des caisses sont classées en
catégorie D et une minorité en catégorie A.
[45]
Un bilan détaillé du protocole d’accord devrait être fait en 2000 en application de l’article L. 132-12 du
code du travail qui prévoit une négociation au moins une fois tous les cinq ans pour examiner les nécessités de
réviser la classification.
[46]
Cf. le rapport de la Cour des comptes sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale
d’octobre 1998.
[47]
Au 31-12-98, s’agissant des directeurs, 34,9 % avaient un échelon, 24,3 %, 2 échelons et 0,2 %, 3
échelons. Pour les autres agents de direction, 42,7 % avaient le 1
er
échelon et 13,6 % le deuxième.
[48]
Les points pour cumuls de fonctions dans des organismes de base concernent
3,5 % des agents de direction et ceux pour cumuls de fonctions dans des organismes autres que des
organismes de base (centres régionaux de formation professionnelle, centres informatiques, fédérations
d’établissements sanitaires et sociaux)
sont attribués à 24,5 % des agents de direction (dont 44,1 % des
directeurs et 52,4 % des agents comptables).
[49]
Un nouveau dispositif de classement des caisses sera fixé par la future convention collective des agents de
direction prévue pour le 1
er
juillet 2000.
[50]
Cependant, la CANCAVA attribue dans le cadre de la fourchette indiciaire des points d’avancement aux
directeurs des caisses de base qui ont consenti des efforts de gestion importants et la CANAM peut accorder
un 5
ème
échelon à 25 % au plus des agents de direction.
[51]
Ainsi, les plus grosses CMR, caisses AVA et ORGANIC ont respectivement 80 , 83 et 165 agents.
[52]
C’est la reprise au niveau réglementaire de l’article 6 du protocole d’accord du 27 mars 1995.
[53]
Mais l’administration ne prend pas en détachement des agents de droit privé.
[54]
Par exemple : la gestion des imprimés (1996), la sécurité sociale et la télématique : une intégration de
service ? (1996-1997), la politique immobilière (1997), l’ échange de données informatisées (1997), le
présentéisme dans les organismes du régime général (1998), les procédures d’achat dans les organismes du
régime général (1998), le présentéisme : approfondissement (1999), la qualité de service (1999).
[55]
Tous les missionnaires ont été réintégrés dans une caisse sauf un. Par ailleurs, la nature de la mission
confiée et ses résultats sont inscrits dans le cursus de carrière de l’agent de direction concerné.
[56]
Pour les agents de la 1
ère
section, il y avait une double notation : DRASS et IGAS et pour les agents
relevant de la 2
ème
section, la notation était faite par les DRASS.
[57]
Cf. le rapport de la Cour des comptes de septembre 1999 sur l'application de la loi de financement de la
sécurité sociale.