1/17
date d’envoi à fin de notification : 21/11/2011
date de communicabilité : 15/12/2011
ROD 0518
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
– Commune de Harnes –
(Département du Pas-de-Calais)
*****
SUIVI DE LA REPONSE, LE CAS ECHEANT, DES ORDONNATEURS SUCCESSIFS
2/17
SOMMAIRE
I.
PROCEDURE
..............................................................................................................................
4
II.
OBSERVATIONS DEFINITIVES
.............................................................................................
4
I.
LA FIABILITE DES COMPTES
...................................................................................................
5
II.
L’ANALYSE FINANCIERE
........................................................................................................
6
A.
La section de fonctionnement
....................................................................................................
6
B.
La section d’investissement
.......................................................................................................
9
C.
L’endettement
..........................................................................................................................
10
D.
Les capacités financières
..........................................................................................................
12
E.
Conclusion de l’analyse financière
..........................................................................................
12
III.
LES MARCHES PUBLICS DES ACTIVITES DE LA JEUNESSE
...........................................
13
A.
De nombreuses irrégularités dans la passation des marchés
....................................................
14
B.
De nombreuses irrégularités dans l’exécution des marchés
.....................................................
15
C.
Le bilan financier de l’exécution des marchés
.........................................................................
17
3/17
Synthèse
Commune tout à fait représentative du bassin minier par les difficultés sociales et
économiques qu’elle rencontre, Harnes connaît des problèmes budgétaires moindres car elle dispose
de ressources proportionnellement plus importantes.
La fiabilité des comptes de la commune, conforme aux prescriptions pour ce qui concerne
les écritures élémentaires, est cependant altérée par les retards accumulés dans la réalisation des
opérations
de
transfert
des
zones
économiques
vers
la
communauté
d’agglomération
de
Lens-Liévin. Ces difficultés laissent subsister de nombreuses irrégularités dans la comptabilité
communale. Elles devraient toutefois se résorber selon les engagements pris par l’ordonnateur dans
des délais assez courts.
Malgré une organisation budgétaire inutilement complexe, un budget principal et neuf
budgets annexes, la commune présente une situation financière dont les équilibres principaux sont
solides. Ses dépenses de fonctionnement maitrisées, le relatif confort de ses ressources fiscales lui
permettent de dégager les moyens nécessaires à sa politique d’investissement. Le recours à
l’emprunt reste cantonné dans des proportions raisonnables et fait de Harnes, une commune moins
endettée que les communes homologues du département. Toutefois, il a été procédé en 2006 et 2008
à des opérations de refinancement critiquables en raison des taux variables contractés et du coût que
ces opérations ont fait peser sur les finances communales.
Les
perspectives
budgétaires
à court
et
moyen
terme de la commune ne sont
pas
inquiétantes. Les exercices 2011 et 2012 devront toutefois donner lieu à une vigilance constante en
raison des opérations budgétaires complexes qui pourraient se dérouler lors de cette période. Cela
ne devrait pas modifier les équilibres budgétaires de la commune à long terme.
Sur le plan des achats publics, la commune a attribué à un prestataire privé sous forme de
marché, l’organisation des activités de vacances et de loisirs au profit de la jeunesse. Le contrôle
des marchés passés en 2003 et 2006 a fait apparaître des anomalies importantes tout autant dans les
procédures de passation que dans l’exécution des clauses. Il a ainsi été constaté que des agents
communaux avaient été mis à disposition du titulaire du marché dans des conditions irrégulières et
sans contrepartie financière pendant plusieurs mois. Il a été mis fin à ce marché en 2008.
4/17
I.
PROCEDURE
L’examen
de
la
commune
de
Harnes
a
porté
sur
la
période
courant
à
partir
du
1
er
janvier 2004.
L’entretien préalable prévu par l’article L. 241-7 du code des juridictions financières a eu
lieu le 20 janvier 2011 avec M. Philippe Duquesnoy, maire de la commune, et le 31 janvier 2011
avec M. Yvon Druon, son prédécesseur en fonction du 1
er
janvier 2004 jusqu’au 3 avril 2008.
Lors de sa séance du 20 avril 2011, la chambre a formulé les observations provisoires qui
ont été adressées au maire de la commune, M. Duquesnoy, le 27 mai 2011. Les réponses de
l’ordonnateur sont parvenues à la chambre les 20 juin, 28 juin et 25 juillet 2011. M. Duquesnoy a
été entendu à sa demande par la chambre le 21 juillet 2011, conformément aux dispositions de
l’article L. 243-6 du code des juridictions financières.
M. Druon, prédécesseur de M. Duquesnoy, a été destinataire des observations provisoires de
la chambre dont il a eu notification le 28 mai 2011. Ses réponses sont parvenues à la chambre le
25 juillet 2011.
En tant que personnes morales explicitement mises en cause, la SARL Cap’Orion et
l’association Cap’Orion, attributaires des marchés publics d’activités de la jeunesse passés par la
commune en 2003, 2004 et 2006, ont été destinataires le 27 mai 2011 d’extraits du rapport
d’observations provisoires. Leurs réponses ont été remises à la chambre le 26 juillet 2011.
Après
avoir
examiné
les
réponses
produites,
la
chambre
a,
lors
de
sa
séance
du
22 septembre 2011, arrêté les observations définitives suivantes :
II. OBSERVATIONS DEFINITIVES
Située à quelques kilomètres à l’Est de Lens, la ville compte aujourd’hui près de
13 000 habitants
1
. Selon les chiffres de l’année 2007, la population active connaissait un taux de
chômage de 21 %, très supérieur aux moyennes nationale (9,1 %) et départementale (14,8 %). Le
revenu médian par ménage (13 310
€
en 2007) est inférieur de 12 % à la moyenne départementale.
38 % des ménages harnésiens sont imposables alors que le chiffre est de 45 % pour le département
du Pas de Calais. A travers ces quelques chiffres, la commune se montre sous un visage typique du
bassin minier caractérisé par des difficultés sociales et économiques importantes.
Administrée par M. Philippe Duquesnoy depuis 2008, Harnes est l’une des 36 communes de
la communauté d’agglomération de Lens-Liévin (CALL).
Dans ce cadre, l’examen de la gestion de la collectivité a porté sur l’activité comptable et
budgétaire et sur les marchés passés pour l’organisation des activités de loisirs des enfants de la
commune.
1
Chiffres INSEE 2007.
5/17
I.
LA FIABILITE DES COMPTES
Les opérations comptables élémentaires à la charge de l’ordonnateur sont exécutées dans le
respect des prescriptions réglementaires à l’exception de la comptabilisation des restes à réaliser des
budgets annexes à vocation économique. Il apparaît en effet que pour équilibrer les budgets annexes
Zone portuaire
et
Zone concédée
, sont comptabilisées depuis plusieurs années comme restes à
réaliser
des
recettes
en
investissement
qui
se
montent
respectivement
à
2 264 000
€
et
à
1 172 000
€
. Les recettes correspondent aux produits attendus de la cession des terrains des zones
économiques du port fluvial que la commune doit transférer à la CALL depuis 2003.
Les opérations de transfert ne sont toujours pas finalisées à la clôture du contrôle et les
mouvements financiers en découlant ne peuvent donc être regardés comme certains. Au regard de la
définition des restes à réaliser établie par l’instruction M14
2
, ces recettes dépourvues de caractère
certain ne doivent donc pas être comptabilisés.
Au-delà,
le
contrôle
des
comptes
de
l’ordonnateur
a
montré
que
des
irrégularités
substantielles dans l’exécution comptable des opérations de cession et de transfert des terrains et
immeubles des zones d’activité économique, altèrent la sincérité de ces comptes.
Depuis 2000, la CALL, dont le développement économique est une des compétences
obligatoires, a déclaré d’intérêt communautaire les 3 zones d’activité économiques de Harnes
(Motte du Bois, Zone portuaire et Zone concédée). Celles-ci doivent donc lui être transférées.
La chambre observe que plusieurs inscriptions comptables relatives à ces transferts toujours
en cours fin 2010, sont irrégulières et qu’elles ont des conséquences sur la fiabilité des comptes de
l’ordonnateur. La cession des terrains et équipements des zones économiques, la prise en charge
financière par la CALL des travaux d’aménagement du port fluvial, les cessions d’immeubles au
bénéfice des sociétés Equipact et Hortex, le crédit-bail Mc Cain ont donné lieu à des écritures
non-conformes aux règles posées par l’instruction M14 en matière de comptabilisation :
-
des cessions immobilières et de leurs plus-values ;
-
des amortissements des biens immeubles ;
-
des recettes à régulariser ;
-
des restes à réaliser.
La chambre souligne que ces irrégularités comptables ne doivent pas être regardées sous leur
seul
angle
« technique ».
Elles
peuvent
avoir
pour
conséquence
de
modifier,
parfois
substantiellement, la qualité des informations budgétaires et comptables données au conseil
municipal.
L’ordonnateur indique en réponse que la commune a pris les mesures nécessaires pour
mettre un terme en 2011 aux différentes opérations budgétaires et patrimoniales irrégulières.
2
Pour la section d’investissement, les restes à réaliser correspondent aux dépenses engagées non mandatées telles
qu’elles ressortent de la comptabilité des engagements, et aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission
d’un titre.
6/17
II.
L’ANALYSE FINANCIERE
La commune compte un budget principal et 9 budgets annexes dont 8 sont des services à
caractère industriel et commercial. La faible activité de la plupart d’entre eux appelle à s’interroger
sur leur pérennité.
La chambre constate que les budgets annexes,
Motte aux bois
,
Zone portuaire
et
Zone
concédée
n’ont plus de raison d’être. Ils concernent l’exploitation de zones de développement
économique déclarées d’intérêt communautaire par la CALL dès sa création en 2000
3
. Ils n’ont pas
pu être clôturés car près de 10 ans après les délibérations adoptées par la CALL et la commune de
transférer les zones concernées vers la CALL, les opérations financières, juridiques, patrimoniales
de transferts n’ont été opérées que partiellement.
Plusieurs des autres budgets annexes à vocation « commerciale » (cinéma, commerces,
locations de salles, maison de vacances) ont également perdu leur raison d’être. La DRFIP
4
Nord - Pas-de-Calais a procédé à une enquête sur ces budgets pour en conclure que leurs activités
n’étaient ni lucratives, ni concurrentielles. Il n’est dès lors plus justifié qu’elles soient suivies
distinctement, les opérations financières de ces activités étant assujetties au même régime de TVA
que celui applicable au budget principal.
Au regard de la faible activité de ces budgets annexes et de la disparition de leur
justification, la chambre recommande leur clôture et la réintégration des opérations concernées dans
le budget principal, à l’exception du BA
Des racines et des hommes
.
L’ordonnateur
répond
que
la
commune
mettra
prochainement
en
œ
uvre
les
recommandations de la chambre sur la clôture des budgets annexes dont l’existence ne se justifie
plus.
A. La section de fonctionnement
1 – Les dépenses de fonctionnement
Elles étaient de 13,4 M
€
en 2005. Elles sont passées à 14,6 M
€
en 2009. Le taux moyen
d’évolution des charges de fonctionnement est de 2 % depuis 2005.
Les dépenses sont en 2009 de 1 066
€
par habitant. La moyenne est de 1 100
€
pour les
communes de la même strate nationale
5
et de 991
€
au niveau départemental
6
.
Les charges de personnel pèsent pour 47,51 % des charges de gestion courante, très en deçà
des moyennes nationale et départementale supérieures à 53 %. Le poids des achats et charges
externes se révèle au dessus des moyennes. En revanche, le poste des subventions a connu une
évolution moyenne de plus de 9 % sur la période mais il demeure, avec 88
€
, inférieur aux
moyennes nationale et départementale qui s’établissent à 96
€
et à 100
€
pour 2009.
3
Cf. délibération n°7 du conseil communautaire de la CALL du 5 mai 2000 déclarant d’intérêt communautaire les
zones économiques sises sur le territoire de la commune de Harnes.
4
Direction régionale des finances publiques.
5
Strate des communes de 10 000 à 20 000 habitants appartenant à un groupement à taxe professionnelle unique –
DGFIP année 2009.
6
Pour établir une comparaison départementale, la chambre a établi la liste exhaustive des communes du département du
Pas de Calais disposant d’une population de même niveau (entre 12 000 et 17 000 habitants) – Les ratios financiers de
toutes les communes proviennent de la DGFIP et sont consultables sur le site
www.colloc.bercy.gouv.fr
.
7/17
Comparaison des principaux postes de dépenses de fonctionnement
Harnes et les autres communes du Pas de Calais
(ratios exprimés en euros par habitant)
Communes
Population
Noeux les
mines
12 069 h
Bully les
mines
12 157 h
Longuenesse
13 292 h
Harnes
13 797 h
Berck sur
mer
15 011 h
Outreau
15 442 h
St Omer
16 595 h
Moyenne
département
Moyenne
nationale
Charges de
fonctionnement
999
€
856
€
625
€
1 066
€
1 283
€
987
€
1 119
€
991
€
1 100
€
Charges de
personnel
437
€
528
€
364
€
506
€
721
€
578
€
522
€
522
€
587
€
Achats et charges
externes
258
€
218
€
119
€
311
€
208
€
216
€
202
€
219
€
254
€
Charges
financières
27
€
18
€
25
€
28
€
38
€
35
€
34
€
29
€
36
€
Subventions
versées
138
€
46
€
55
€
88
€
166
€
52
€
152
€
100
€
96
€
2 – Les recettes de fonctionnement
Elles étaient de 14,8 M
€
en 2005 et sont passées à 16,2 M
€
en 2009.
Les produits ont évolué à la hausse de façon plus importante que les charges. Les produits
sont, en 2009, de 1 188
€
par habitant, la moyenne s’élevant à 1 061
€
pour les communes de du
département.
Les produits issus de la fiscalité ménage et des reversements de taxe professionnelle par la
CALL représentent 60 % des produits de gestion. L’augmentation des produits de la fiscalité est due
tant à l’évolution physique des bases imposables qu’à l’augmentation modérée des taux. Cependant,
rapporté à l’habitant, le produit de la fiscalité ménage reste en deçà de la moyenne nationale, 263
€
par habitant contre 439
€
.
Comparaison des principaux postes de recettes de fonctionnement
Harnes et les autres communes du Pas de Calais
(ratios exprimés en euros par habitant)
Communes
Population
Noeux les
mines
12 069 h
Bully les
mines
12 157 h
Longuenesse
13 292 h
Harnes
13 797 h
Berck sur
mer
15 011 h
Outreau
15 442 h
St Omer
16 595 h
Moyenne
département
Moyenne
strate
Produits de
fonctionnement
1 010
€
944
€
736
€
1 188
€
1 350
€
1 064
€
1 136
€
1 061
€
1 219
€
Impôts locaux
361
€
308
€
290
€
263
€
623
€
428
€
380
€
379
€
439
€
DGF
387
€
378
€
296
€
273
€
356
€
311
€
325
€
332
€
235
€
3 – La fiscalité
Les bases d’imposition ont progressé de 11 % entre 2005 et 2009. La progression
significative de l’assiette imposable, notamment pour la taxe d’habitation, offre des marges de
man
œ
uvre supplémentaires à la commune pour accroitre ses ressources.
8/17
Le potentiel fiscal
7
de l’année 2009 de la commune se situe dans la moyenne de sa strate
nationale mais très au dessus de la moyenne départementale (+ 43 %).
Comparaison potentiel fiscal
Harnes et les autres communes du Pas de Calais
(ratios exprimés en euros par habitant)
Communes
Population
Noeux les
mines
12 069 h
Bully les
mines
12 157 h
Longuenesse
13 292 h
Harnes
13 797 h
Berck sur
mer
15 011 h
Outreau
15 442 h
St Omer
16 595 h
Moyenne
département
Moyenne
strate
Potentiel fiscal
346
€
363
€
558
€
759
€
540
€
516
€
643
€
532
€
756
€
Les taux appliqués par la commune sur les taxes « ménage » ont augmenté uniformément de
6 % sur la période contrôlée. Ceux de la taxe d’habitation sont inférieurs de plus de 30 % à la
moyenne nationale.
Commune de Harnes – Evolution des taux de la taxe d’habitation
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
2005
2006
2007
2008
2009
TauxHarnes
Tauxnational
A l’inverse, les taux des taxes foncières sont supérieurs de près de 25 % à la moyenne
nationale.
Commune de Harnes – Evolution des taux de la taxe foncière bâtie
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
2005
2006
2007
2008
2009
Taux Harnes
Taux national
7
Pour mesurer la richesse fiscale d’une collectivité, on utilise la notion de potentiel fiscal. Le potentiel fiscal d’une
commune est égal à la somme que produiraient les quatre taxes directes de cette collectivité si les taux d’impositions
qu’elle appliquait à ces quatre taxes étaient égaux aux taux moyens nationaux. Le potentiel fiscal est calculé par
habitant en fonction de la population légale de la commune.
9/17
Sur le plan de la taxe professionnelle (TP), Harnes bénéficiait de très importantes ressources
fiscales au moment de la création de la CALL en 2000, en raison de la présence sur son territoire de
gros établissements industriels. Avec la mise en place des mécanismes de reversement consécutifs à
l’instauration de la TP unique, la commune de Harnes a pérennisé les plus importantes de ses
ressources fiscales. Harnes reçoit chaque année de la CALL plus de 6 M
€
de reversements de TP.
Ce montant représente le double des produits générés par les taxes « ménage ».
Ce « gel » des produits de la TP s’est révélé protecteur de son budget lorsque l’usine Noroxo
a cessé son activité en 2004. La baisse de ressources qui en a résulté a été sans impact sur le budget
de Harnes, la commune continuant à bénéficier des reversements de TP pour les mêmes montants
que les exercices précédents.
B. La section d’investissement
1 - Les dépenses d’investissement
En 2009, les dépenses d’investissement s’élèvent à 5,6 M
€
dont 4,8 M
€
de dépenses réelles
hors dette. Elles sont quasi-stables sur la période, évoluant en moyenne de 2,5 %. Elles sont malgré
tout inférieures à la moyenne de la strate nationale (252
€
par habitant contre 309
€
par habitant)
mais dans la norme départementale.
Comparaison dépenses équipement
Harnes et les autres communes du Pas de Calais
(ratios exprimés en euros par habitant)
Communes
Population
Noeux les
mines
12 069 h
Bully les
mines
12 157 h
Longuenesse
13 292 h
Harnes
13 797 h
Berck sur
mer
15 011 h
Outreau
15 442 h
St Omer
16 595 h
Moyenne
département
Moyenne
strate
Dépenses
équipement
247
€
136
€
295
€
252
€
230
€
215
€
285
€
237
€
309
€
La programmation des
travaux
d’équipement
et de gros
entretien
fait l’objet d’une
planification pluriannuelle rationnelle et chiffrée. Ces travaux sont relatifs à des gros travaux
d’entretien (groupes scolaires, aménagement de voiries et réseaux électriques) ainsi qu’à des
travaux pour le compte de tiers essentiellement consacrés à la réhabilitation des voies et réseaux des
cités minières (crédits Girzom).
2 – Les recettes d’investissement
Les recettes d’investissement hors emprunt représentent 4,8 M
€
pour 2009. Elles évoluent
en moyenne de 18 % sur la période. En 2009, les ressources propres représentent 86 % du montant
des investissements réalisés, dont 23 % d’autofinancement, ce qui limite le recours à l’emprunt.
Toutefois le poste des subventions reçues (182 K
€
) se distingue par sa faiblesse. En 2009, il est de
14
€
par habitant contre 63
€
pour la moyenne de la strate nationale.
10/17
C. L’endettement
1 – Panorama de l’endettement
Les emprunts de la collectivité ont été souscrits majoritairement auprès de la Caisse
d’Epargne pour 59 %. Le solde se répartit entre Dexia Crédit Local de France et le Crédit Agricole.
La dette nette totale est répartie à 68 % en taux fixes et à 32 % en taux variables.
La durée d’amortissement de la dette est à moins de 20 ans dont plus de 50 % à moins de
15 ans.
2 – L’encours de la dette
L’encours de la dette, 10,7 M
€
fin 2009 contre 8,1 M
€
fin 2005, a évolué de 2,6 M
€
soit
24 % sur la période. Malgré cette augmentation constante, le montant de la dette par habitant, 823
€
en 2009, reste en deçà de la moyenne nationale, 958
€
par habitant.
Le taux d’endettement
8
est en progression sur toute la période, passant de 56 % à 69 %.
Néanmoins, il reste inférieur à la moyenne nationale qui s’établissait, pour l’année 2009, à 78 %.
La capacité de désendettement
9
indique que la commune serait capable sans apport
extérieur, de rembourser sa dette en un peu moins de 6 années, chiffre qui doit être considéré
comme bon.
Harnes – Etat de l’endettement
Exercice
2005
2006
2007
2008
2009
Encours de la dette au 31/12
8 178 019
€
8 796 764
€
9 429 990
€
9 988 015
€
10 720 401
€
Encours de la dette par habitant
593
€
638
€
683
€
724
€
823
€
Taux d’endettement
10
56 %
59 %
63 %
62 %
69 %
Capacité de désendettement en
années
5,34
4,22
6,32
4,62
5,69
Le poids des annuités sur les finances de la commune reste stable et maitrisé (7 % des
dépenses réelles de fonctionnement en 2009) et confirme le bon niveau des ratios relatifs à
l’endettement comme le montre la comparaison avec les communes du département.
Etat de l’endettement
Harnes et les autres communes du Pas de Calais
(ratios exprimés en euros par habitant)
Communes
Population
Noeux les
mines
12 069 h
Bully les
mines
12 157 h
Longuenesse
13 292 h
Harnes
13 797 h
Berck sur
mer
15 011 h
Outreau
15 442 h
St Omer
16 595 h
Moyenne
département
Moyenne
strate
Encours de la
dette au 31/12
705
€
434
€
704
€
823
€
1 101
€
788
€
1 043
€
800
€
955
€
Taux
d'endettement
70%
46%
96%
69%
82%
74%
92%
76%
78%
8
Rapport entre le montant de la dette et les recettes réelles de fonctionnement.
9
Rapport entre la capacité d’autofinancement et l’encours de la dette.
10
Rapport entre encours de la dette et recettes réelles de fonctionnement.
11/17
3 – La gestion de la dette
La commune a procédé à deux opérations de refinancement de sa dette en 2006 et 2008.
En 2006, 10 emprunts souscrits auprès de la Caisse d’Epargne ont été renégociés, pour un
montant de 3,7 M
€
. L’indemnité de refinancement a été fixée à 340 K
€
, et capitalisée dans le
nouveau prêt. Le nouveau contrat a ainsi porté la créance à 4 M
€
, amortissable sur une durée de
12 ans à compter de 2006. Le taux d’intérêt fixé à 2,02 % la première année, est ensuite variable et
dépend de l’écart entre les taux CMS à 2 ans et à 10 ans.
En 2008, la commune a procédé à une seconde opération de refinancement. L’emprunt
structuré contracté en 2006 a été refinancé pour 3,4 M
€
et la durée de remboursement a été portée à
15 ans. Le taux d’intérêt applicable les 5 premières années est un taux fixe à 2,38 % qui devient
ensuite variable si la valeur du franc suisse est inférieure à celle du dollar américain. L’évolution du
taux de change de cette dernière année montre que la barrière de 1 a été franchie à la baisse depuis
douze mois et que la tendance ne fait que s’accentuer. Si le taux était devenu variable au 1
er
mai
2011 (il le sera réellement en 2013), il aurait bondi à 13,44 % en application de la formule de
révision prévue dans le contrat de prêt.
Historique des taux Dollar américain (USD) et Franc suisse (CHF)
entre le 01/09/2010 et 31/08/2011
La chambre observe que les opérations de refinancement, bénéfiques à très court terme,
entraînent des conséquences importantes qui pourraient être lourdes pour les finances communales :
-
les taux variables souscrits présentent des risques potentiels élevés comme le montre
l’évolution des taux de change ;
-
l’indemnité de refinancement a eu un coût de 340 K
€
représentant 9 % du montant
refinancé ;
-
la durée d’amortissement a augmenté de 5 années.
L’ordonnateur répond avoir bien pris la mesure du risque encouru par la commune et qu’il
examine avec l’établissement de crédit les solutions pour réduire ce risque.
12/17
M. Druon, ancien ordonnateur, souligne en réponse que ces « …
opérations se révèlent
aujourd'hui moins avantageuses qu'escompté ; il aurait pu en aller exactement à l'inverse,… »
;
M. Druon ajoute que «
Les risques qui s'avèrent encourus et leurs conséquences sont au
demeurant extrêmement modestes au regard de ceux que la plupart des collectivités locales ont à
souffrir du fait des emprunts toxiques qu'elles ont pu souscrire au cours de la même période.
»
D. Les capacités financières
La capacité d’autofinancement brute
11
(ou épargne brute) fluctue sur la période mais
demeure à un bon niveau. En 2009, rapportée par habitant à 145
€
, elle reste à peine inférieure à la
moyenne de sa strate nationale, mais bien supérieure à celle du département qui est de 112
€
. Le
taux d’épargne brute
12
compris entre 9 et 13 % connait un niveau tout à fait satisfaisant.
Après amortissement du capital de la dette, il apparaît que la commune conserve sur toute la
période contrôlée la capacité de dégager les ressources financières, environ 1 M
€
chaque année, qui
lui permettent d’autofinancer en partie ses équipements. La comparaison avec les moyennes
nationales
ou
départementales,
montre que la
commune de Harnes
dispose des
ressources
suffisantes pour dégager les excédents nécessaires au financement de ses investissements.
Capacité d’autofinancement
Harnes et les autres communes du Pas de Calais
(ratios exprimés en euros par habitant)
Communes
Population
Noeux les
mines
12 069 h
Bully les
mines
12 157 h
Longuenesse
13 292 h
Harnes
13 797 h
Berck sur
mer
15 011 h
Outreau
15 442 h
St Omer
16 595 h
Moyenne
département
Moyenne
strate
CAF brute
40
€
113
€
132
€
145
€
96
€
100
€
161
€
112
€
159
€
CAF nette
6
€
-
60
€
91
€
85
€
30
€
25
€
1
€
41
€
73
€
Au-delà de sa capacité à préserver sa capacité d’autofinancement (1 M
€
par an), la
commune a bénéficié de recettes d’investissement (FCTVA, subventions, plus-values, etc.…) qui
lui ont permis de bénéficier d’un financement propre compris chaque année entre 1,8 M
€
et 3,9 M
€
,
pour conduire sa politique d’investissement. Financement toutefois insuffisant à lui seul pour les
dépenses d’équipement réalisées par la commune pendant toute la période contrôlée dont le montant
annuel a été en moyenne de 4,2 M
€
.
Pour compléter ses financements, la commune a eu besoin de recourir plusieurs fois à
l’emprunt. L’augmentation de son endettement qui en découle est toutefois restée dans des limites
tout à fait raisonnables.
E. Conclusion de l’analyse financière
La commune de Harnes présente une situation financière dont les équilibres principaux sont
solides. Dans la moyenne des communes de sa strate au niveau national, elle offre par contre un
profil très au dessus de la moyenne départementale grâce aux ressources fiscales dont elle bénéficie.
11
Excédent
des
recettes
de
fonctionnement
sur
les
dépenses
de
fonctionnement,
majoré
des
dotations
aux
amortissements et provisions, et minoré des reprises de subventions et dotations.
12
Rapport entre épargne brute et recettes réelles de fonctionnement.
13/17
L’organisation budgétaire de la commune est aujourd’hui inadaptée à la réalité des flux
financiers constatés. L’existence des 9 budgets annexes en complément du budget principal ne se
justifie plus. Source d’une complexité administrative et financière trop lourde, ils ne donnent plus
une image fidèle des activités dont ils sont censés rendre compte.
La fiabilité des comptes, satisfaisante pour les opérations élémentaires, est cependant altérée
par les retards accumulés dans la réalisation des opérations de transfert des zones économiques vers
la CALL qui laissent subsister de nombreuses irrégularités. La chambre recommande que ce dossier
soit traité en priorité afin de mettre un terme à tous les dysfonctionnements qui en découlent.
Sur la période contrôlée, les dépenses de fonctionnement sont apparues maîtrisées et ne
suscitent pas de commentaires particuliers. Les recettes de fonctionnement reposent principalement
sur les reversements de TPU provenant de la CALL. La commune peut ainsi dégager un
autofinancement régulier propre à soutenir sa politique d’investissements.
En investissement, la commune mène une politique régulière et raisonnée d’équipement et
de gros entretien. Pour financer ses équipements, et en complément de ses ressources propres,
Harnes a recours à un endettement qui, bien qu’en augmentation de 24 % sur la période contrôlée,
reste dans des limites raisonnables. Mais la gestion de la dette appelle des critiques relatives aux
opérations de refinancement de 2006 et 2008 qui ont vu la commune souscrire des emprunts avec
des taux « à risques ».
Les perspectives budgétaires à court et moyen terme de la commune ne suscitent pas
d’inquiétude particulière. Les exercices 2011 et 2012 devront toutefois donner lieu à une vigilance
constante et étroite en raison des opérations budgétaires complexes qui pourraient se dérouler lors
de cette période. La clôture possible de la plupart des budgets annexes et la finalisation des
transferts
des
zones
économiques
au
bénéfice
de la CALL
généreront
des
flux
financiers
exceptionnels qui du fait de leurs volumes affecteront la bonne appréhension des résultats
budgétaires des exercices concernés. Cela ne devrait pas modifier les équilibres budgétaires de la
commune à long terme.
III.
LES MARCHES PUBLICS DES ACTIVITES DE LA JEUNESSE
Au cours de la période contrôlée, l’organisation des activités de vacances et de loisirs à
destination des enfants et adolescents de la commune a été confiée par marchés publics à un
prestataire privé.
Un premier marché a été passé en 2003 pour une durée d’une année renouvelable deux fois
et a été conduit à son terme en 2006. Un second marché a été conclu dans les mêmes conditions de
durée en juin 2006. Au bout de sa deuxième année d’exécution en 2008, il n’a pas été renouvelé
pour la dernière année. Depuis, les actions en faveur de la jeunesse sont gérées directement par les
services municipaux.
Dans les réponses au rapport d’observations provisoires qu’ils ont formulées, l’ordonnateur,
M. Duquesnoy, et son prédécesseur, M. Druon, ont communiqué à la chambre un ensemble de
pièces attestant de l’existence d’un marché public passé en 2004 au terme du premier marché
conclu en 2003 dont les conditions d’exécution n’étaient pas jugées régulières. La chambre déplore
avoir été informée de l’existence d’un troisième marché à ce stade de la procédure alors qu’à
plusieurs reprises, il a été demandé à la commune la communication de toutes les pièces intéressant
la passation et l’exécution des marchés relatifs aux activités de loisir de la jeunesse.
14/17
Selon les explications données par l’ordonnateur, « …
ce problème s'expliquerait par les
nombreuses
modifications
au
sein
de
l'organigramme de direction de la mairie ces dix
dernières années et un changement de logiciel opéré en 2005 qui permet désormais de lier les
mandats aux différents marchés publics
. »
La chambre recommande à la commune de prendre les mesures qui permettront d’archiver
de façon exhaustive les contrats souscrits par la collectivité.
A. De nombreuses irrégularités dans la passation des marchés
La première consultation est intervenue en juin 2003. La commune a choisi de recourir à la
procédure allégée prévue par l’article 30 du code des marchés publics alors en vigueur
13
.
L’objet du
marché entrait bien dans la catégorie des activités prévues par cet article 30, en l’occurrence les
services récréatifs, culturels et sportifs. En faisant ce choix, les autorités municipales étaient alors
soumises à des obligations très réduites notamment en matière de publicité.
Le marché a été attribué à la société Cap’Orion située dans le département du Nord pour un
montant global minimum de 548 915.09
€
HT que l’on peut supposer valable pour la première
année d’exécution du marché, en dehors de toute autre précision.
La chambre observe que la passation de ce marché s’est faite dans des conditions
critiquables. Des documents qui ont été mis à disposition de la chambre, il ressort que :
- la seule obligation de publicité à la charge de la commune, la transmission d’un
avis d’attribution à l'office des publications officielles des Communautés européennes
14
, n’a
pas été respectée. La preuve de la publication de cet avis d’attribution n’a pu être apportée ;
- il n’est pas possible déterminer sur quels critères a été appréciée l’offre de
l’entreprise seule candidate ;
- les prix figurant dans l’acte d’engagement signé le 27 juin 2003 ne correspondaient
pas précisément à l’offre de l’entreprise attributaire du marché et ne comportaient pas de
maximum
15
;
- la procédure de passation s’est déroulée dans des délais très courts, de l’ordre de
deux jours entre la présentation de l’offre par la seule entreprise s’étant déclarée candidate le
26 juin 2003, et la signature de l’acte d’engagement le 27 juin 2003.
La chambre considère, au vu de ces constatations, qu’il peut être émis des sérieux doutes
dans le déroulement de cette procédure, sur le respect des grands principes qui régissent les marchés
publics :
- liberté d'accès à la commande publique ;
- égalité de traitement des candidats ;
- transparence des procédures.
L’ancien ordonnateur, M. Druon, conteste point par point les critiques de la chambre et
estime que les règles en matière de publicité ont été respectées ; que les offres de Cap Orion ont été
bien appréciées en fonction des besoins de la commune ; qu’il n’y a pas eu de discordances de prix
entre offre et acte d’engagement. Il n’est cependant apporté aucun élément substantiel à l’appui de
ces affirmations pour permettre à la chambre de modifier l’appréciation qu’elle a faite des
conditions de passation de ce marché.
13
Décret n° 2001-210 du 7 mars 2001 portant code des marchés publics.
14
Cf. l’instruction pour l’application du code des marchés publics de 2001.
15
L’article 72 du code des marchés publics de 2001 prévoyait que les marchés à bons de commande devaient comporter
un minimum et un maximum en valeur ou en quantité.
15/17
Une nouvelle consultation a été lancée en avril 2006. Elle s’est faite sous le même régime de
procédure allégée (article 30 du code des marchés publics). Si les opérations de publicité et la
transparence de la procédure ont été plus respectueuses des principes de la commande publique,
l’analyse de la seule offre présentée, s’est faite selon des critères peu transparents et qui semblent
n’avoir été formalisés qu’au terme de la procédure, après la publication de l’avis d’attribution.
Le marché a été attribué à l’association Cap’Orion. L’acte d’engagement a été signé le
26 juin 2006 pour un minimum de 400 000
€
HT et un maximum de 800 000
€
HT par an.
B. De nombreuses irrégularités dans l’exécution des marchés
Dans le cadre du premier marché (2003 – 2006), conformément aux dispositions du cahier
des charges, la société Cap’Orion a bénéficié de la mise à disposition de 9 agents titulaires de la
commune pendant toute la durée d’exécution du marché pour les CLSH et les CAJ.
La chambre observe qu’un tel dispositif était irrégulier. En effet, les dispositions du décret
du 8 octobre 1985
16
précisent que la mise à disposition d’un fonctionnaire territorial en activité n’est
possible qu’au bénéfice d’une collectivité territoriale, d’une association reconnue d’utilité publique
ou d’un organisme à but non lucratif dont les activités favorisent l’action des services publics
locaux. En la circonstance, les conditions n’étaient pas remplies, Cap’Orion étant une société de
droit commercial.
Dans ses réponses adressées à la chambre, M. Proy, gérant de la SARL Cap Orion et
président de l’association du même nom, estime discriminatoire de limiter aux seules associations la
mise à leur disposition d’agents communaux. Cette situation serait, selon M. Proy, de nature à
générer un avantage irrégulier, propre à fausser l'égalité de traitement entre les candidats en
fonction de leur seul statut juridique et non de la réalité de la mission exercée.
Les investigations de la chambre ont mis en évidence que la SARL, attributaire du marché
de 2003, et l’association loi 1901, attributaire du marché de 2006 constituent la même entité (raison
sociale, adresse et dirigeants identiques). Le passage au statut associatif a permis formellement la
mise à disposition de personnel communal dans le respect des conditions posées par le décret de
1985 de même qu’il a permis, ainsi que le précise en réponse le président de l’association
Cap Orion, le versement par la caisse d’allocations familiales d’Arras de concours financiers à
Cap Orion pour les centres de loisirs, possibilité qui lui était auparavant interdite.
Pour le second marché (2006 – 2008), le cahier des charges prévoyait la répartition des
obligations entre l’association Cap’Orion titulaire du marché et la commune. Cap’Orion prenait en
charge l’organisation générale des activités de loisirs, les dépenses de carburant et de restauration et
fournissait le personnel d’animation
17
.
La commune s’était engagée à fournir les moyens de
transport routier (bus), le matériel de camping, les bâtiments d’accueil et les installations sportives
pour les activités organisées à Harnes. Mais en contradiction avec les stipulations du marché, le
personnel permanent de la collectivité est intervenu dans le fonctionnement des différents centres
dès les premières semaines d’exécution du marché.
La possibilité de mettre à disposition du personnel communal a été régularisée par un
avenant n° 1 signé le 29 janvier 2007, qui a introduit dans le cahier des charges la faculté de mettre
à disposition du titulaire du marché, du personnel communal contre reversement par Cap’Orion des
salaires et charges correspondants.
16
Décret n° 85-1081 relatif au régime de la mise à disposition des fonctionnaires territoriaux.
17
Les directeurs de centre et les animateurs devaient être mis en place par l’association et en cas d’embauche, priorité
devait être donnée aux habitants de la commune.
16/17
La chambre observe que la régularisation est intervenue 7 mois après le début d’intervention
du personnel permanent de la collectivité dans la réalisation des prestations. De plus en adoptant cet
avenant, les parties ont modifié les conditions économiques d’exécution du marché ce qui a
nécessité la passation d’un autre avenant signé le 30 mai 2007. Selon les éléments présentés au
conseil municipal en mai 2007
18
,
«
la mise à disposition de personnel communal telle que prévue
par l’avenant n° 1 a
[eu]
pour effet une augmentation des charges du prestataire non prévue dans
les conditions initiales…
[car]…
il est constaté pour les périodes de février et Pâques 2007 un écart
entre le montant de la masse salariale des mises à disposition et le montant des salaires que le
prestataire aurait eu à acquitter en embauchant lui-même des vacataires aux mêmes postes
».
M. Proy a voulu préciser en réponse que la mise à disposition d’agents communaux au
bénéfice de l’association Cap Orion n’avait pas constitué un avantage pour Cap Orion, mais plutôt un
surcoût et une contrainte en raison du statut plus « protecteur » des agents publics par rapport au
personnel d’animation habituellement employé par Cap Orion.
Pour autant la chambre constate que les informations figurant dans le procès-verbal de la
commission d’appel d’offres réunie le 3 mai 2007 ne donnent aucune précision sur les écarts
«
constatés
» entre la masse salariale des agents mis à disposition et celle qui aurait été supportée
par l’association Cap’Orion dans le cas où elle aurait recruté les personnels nécessaires à
l’exécution du marché. Or l’avenant n° 2 a eu pour conséquence l’augmentation de certains prix des
prestations.
Il ressort de ces éléments que l’estimation des besoins a été négligée en contradiction avec
l’article 5 du code des marchés publics qui en souligne l’importance : «
La nature et l'étendue des
besoins à satisfaire sont déterminées avec précision par la personne publique avant tout appel à la
concurrence
».
La chambre observe que la précipitation et les approximations qui ont présidé à la passation
des deux marchés ont conduit à une définition imprécise des besoins à satisfaire, en contradiction
avec l’article 5 du code des marchés publics
19
. Que cela a eu pour conséquence plusieurs
dysfonctionnements importants dans l’exécution des marchés.
Par ailleurs, Cap’Orion n’a pas reversé à la commune de Harnes, l’intégralité des charges et
salaires des agents communaux mis à sa disposition à partir de 2006. Au titre du second semestre
2006, il n’y a pas eu de reversement puisque le marché ne le prévoyait pas. Pour l’année 2007, les
charges des périodes de février et Pâques n’ont pas donné lieu à émission de titres de recettes, et des
différences ont été observées entre la réalité des interventions du personnel pour les périodes de
juillet, août et Toussaint et leur facturation. La commune a ainsi supporté une charge indue que la
chambre estime au moins égale à 15 489
€
pour la seule année 2007 et sans que puissent être établis
précisément les reversements qui auraient du être faits pour 2006.
M.
Druon,
l’ancien
ordonnateur
et
M.
Proy,
président
de
l’association
Cap
Orion,
confirment dans leurs réponses l’absence de reversement. Ce dernier précise qu’il tient à disposition
de la commune les sommes à reverser dès lors qu’auront
été émis
les titres de recettes
correspondant.
La chambre invite la commune à prendre les dispositions nécessaires pour
régulariser cette situation.
18
Délibération n° 140 en date du 4 mai 2007.
19
«
La nature et l'étendue des besoins à satisfaire sont déterminées avec précision par la personne publique avant tout
appel à la concurrence
».
17/17
C. Le bilan financier de l’exécution des marchés
Le coût cumulé des prestations de Cap’Orion s’élève à 3,3 millions d’euros pour la période
de juillet 2003 à avril 2008.
2003
2004
2005
2006
2007
2008
430 K
€
825 K
€
740 K
€
592 K
€
658 K
€
140 K
€
Pour le second marché, le bilan détaillé de la période juillet 2006 à avril 2008 est le suivant :
2006
2007
2008
Montant
Jours
Enfants
Montant
Jours
Enfants
Montant
Jours
Enfants
CLSH
353 494
€
49
903
478 860
€
68
1 243
113 288
€
20
441
CAJ
45 649
€
49
141
70 478
€
68
201
16 076
€
20
63
CAMPS
VACANCES
95 507
€
84
83
108 543
€
92
101
11 131
€
7
18
*
*
*
ROD. 0518
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
– Commune de Harnes –
(Département du Pas-de-Calais)
*****
Ordonnateurs en fonction pour la période examinée :
- Monsieur Philippe DUQUESNOY, maire :
pas de réponse
- Monsieur Yvan DRUON, ancien Maire :
réponse de 3 pages
« Les destinataires du rapport d’observations disposent d’un délai d’un mois pour adresser au greffe de
la chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu’elles ont été adressées dans le délai
précité, ces réponses sont jointes au rapport.
Elles engagent la seule responsabilité de leurs
auteurs
» (article 42 de la loi 2001-1248 du 21 décembre 2001).