14, rue du Marché au Filé 62012 – Arras cedex Téléphone 03.21.50.75.00 Télécopie 03.21.24.24.79
Date d’envoi à fin de notification : 13/10/2010
Date de communicabilité : 11/11/2010
ROD.0472
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
- Syndicat mixte Val de Sambre (SMVS) -
(Département du Nord)
Premier cahier
SUIVI DE LA REPONSE DE L’ORDONNATEUR
- 2/30 -
SOMMAIRE
I. PROCEDURE
.................................................................................................................................................
4
II.
OBSERVATIONS DEFINITIVES
.............................................................................................................
4
I -
LE SMVS S’INSERE DANS UNE SITUATION LOCALE COMPLEXE
..............................................
4
II -
PRESENTATION DU SMVS
....................................................................................................................
6
A.
L’analyse du fonctionnement du syndicat
..........................................................................................
6
1. Les moyens humains insuffisants et les conséquences
..................................................................
6
B.
Une absence d’objectifs, de suivi et d’évaluation
............................................................................
11
1.
Une gestion empirique
..............................................................................................................
11
2.
Un fonctionnement minimaliste de la commission consultative des services
publics
locaux
........................................................................................................................................
11
III - L’ANALYSE FINANCIERE GENERALE
.............................................................................................
12
A -
Les relations entre les budgets
.........................................................................................................
12
B -
Le budget principal
..........................................................................................................................
13
C -
Le budget annexe « transports »
.......................................................................................................
13
D -
Les budgets annexes (hors transport)
...............................................................................................
14
1 -
Gaz
............................................................................................................................................
14
2 -
Eau potable
...............................................................................................................................
14
3 -
Assainissement
..........................................................................................................................
15
E -
Le budget consolidé
.........................................................................................................................
15
F -
La dette du SMVS
............................................................................................................................
17
G -
La dette structurée
............................................................................................................................
17
IV - LE FONCTIONNEMENT DU BUDGET DU SERVICE DE L’EAU
....................................................
17
A -
Le contexte de l’ancienne délégation de service public (DSP)
........................................................
17
B -
L’actuelle DSP
.................................................................................................................................
18
1 -
La transition avec la DSP précédente
.......................................................................................
18
2 -
Une DSP signée pour 25 ans, juste avant l’entrée en vigueur de la du 29 janvier 1993,
dite « loi Sapin »
.......................................................................................................................
18
C -
L’examen des thèmes de l’enquête de suivi relative à la gestion de l’eau et de
l’assainissement
...............................................................................................................................
19
1 -
La compétence relative à la gestion du service de l’eau est actuellement complètement
exercée par la voie d’une DSP
..................................................................................................
19
2 -
L’avenir : une compétence éclatée vers plusieurs intercommunalités
......................................
19
3 -
La recherche d’une collaboration entre les différents niveaux d’intercommunalité
limitée au SAGE
.......................................................................................................................
20
4 -
Sur la mise en
œ
uvre de dispositions législatives et réglementaires
.........................................
21
5 -
La transparence financière et les outils de pilotage
..................................................................
24
Annexe 1 - Données issues du bilan social
..............................................................................................
29
Annexe 2 – Etat de la dette du SMVS
......................................................................................................
30
- 3/30 -
SYNTHESE
Le syndicat mixte à la carte du Val de Sambre (SMVS) est composé de la communauté de
communes
de
Sambre
Avesnois
(CCSA)
et
de
la
communauté
d’agglomération
de
Maubeuge Val de Sambre (AMVS). Son fonctionnement « à la carte », statutairement prévu,
concerne 29 communes dont la commune d’Hargnies qui fait partie de la Communauté de
Communes
du
Bavaisis.
Il
exerce
à
ce
jour
huit
compétences
parmi
lesquelles
figurent
principalement l’assainissement, l’eau et les transports publics.
En raison d’une carte de la coopération intercommunale inaboutie, il existe un antagonisme
ancien et récurrent entre la communauté de communes de Sambre Avesnois (CCSA) et la
communauté d’agglomération de Maubeuge Val de Sambre (AMVS). Le conseil syndical a
demandé aux présidents de ces deux EPCI d’envisager une réduction des compétences du SMVS,
avec comme plus petit commun dénominateur restant, la compétence « transports », les autres
compétences pouvant être reprises, au cas par cas, par chaque communauté.
L’examen du fonctionnement du syndicat a fait apparaître que l’action conduite n’est pas
éclairée par la définition préalable d’objectifs. La mise en
œ
uvre ne fait pas l’objet d’un réel
pilotage et aucun dispositif de contrôle de gestion n’a été institué, ce qui n’a pas été sans
conséquences financières.
Le SMVS connaît de par ces faits une situation juridiquement fragile, marquée par de
nombreux contentieux, et financièrement très dépendante de la santé du budget des transports
urbains, service pivot du SMVS. Toute tentative de restructuration devra régler préalablement
l’ensemble de ces questions juridiques et financières. Le fait que le SMVS ne soit pas membre du
syndicat chargé d’élaborer le schéma de cohérence territoriale (SCOT) ne contribue pas au bon
exercice
de
ses
missions
de
planification,
notamment
en
matière
de
transports
publics
et
d’environnement, pour l’eau et l’assainissement.
Au plan des ressources humaines, les fonctions de direction ont été, jusqu’à fin 2009, peu
structurées, avec un faible taux d’encadrement et, dans deux cas, empreintes de conflits d’intérêts.
Ainsi, pour le transport, un agent cadre de la SEMITIB a pu jouer le rôle d’agent de liaison avec le
SMVS. Mis à disposition gratuitement en qualité de responsable du service des transports, il avait
notamment en charge de contrôler les prestations de sa propre société exploitante du réseau de
transports urbains au nom du SMVS. En sens inverse, au plan matériel, le SMVS confie à titre
gratuit l’usage de locaux et de véhicules à l’exploitant du réseau, de manière irrégulière, alors que
cette aide ne vient pas compenser des obligations de service public prévues dans la délégation de
service public.
Concernant la compétence « eau », aucun service dédié n’existe, ce qui rend vaine toute
tentative de pilotage, d’amélioration, de suivi et d’évaluation du service, laissant toute latitude au
délégataire, sans qu’aucun contrôle ne soit organisé, ni même envisagé. Cette situation a permis
l’émergence d’une autre situation de conflit d’intérêts.
Au plan de l’analyse financière globale du SMVS, celle-ci reste largement déterminée par le
budget transport qui connaît des tensions, sous l’effet principalement du projet VIAVIL. Toutefois,
selon le syndicat, cette tendance pourrait s’améliorer grâce aux subventions demandées.
- 4/30 -
I. PROCEDURE
La gestion du Syndicat Mixte du Val de Sambre (S.M.V.S) a été examinée depuis l’exercice
2004, jusqu’à la période la plus récente.
L’entretien préalable prévu par l’article L. 243-1 (L. 243-2) du code des juridictions
financières a eu lieu le 6 novembre 2009 avec le président du SMVS.
Lors de sa séance du 13 janvier 2010, la chambre a formulé des observations provisoires qui
ont été notifiées au président du SMVS le 22 février 2010. Celui-ci a répondu par un courrier
enregistré le 20 avril 2010.
Les extraits du rapport qui les concernent ont été adressés aux tiers mis en cause, en
application de l’article R. 241-12 du code des juridictions financières. Un délai de deux mois leur a
été accordé pour apporter une réponse écrite et/ou demander à être entendus par la chambre.
Après avoir procédé à une audition le 7 mai 2010 et examiné les réponses écrites, la
chambre, lors de sa séance du 3 juin 2010, a arrêté les observations définitives qui suivent. Pour
plus de clarté le rapport d’observations a été divisé en deux cahiers :
•
le présent cahier,
se rapporte au fonctionnement général du syndicat, à la situation
financière, ainsi qu’à l’exercice de la compétence de la gestion de l’eau ;
•
un second cahier, qui fait l’objet d’un document séparé, regroupe les observations
définitives consacrées aux transports publics urbains.
II. OBSERVATIONS DEFINITIVES
I -
LE SMVS S’INSERE DANS UNE SITUATION LOCALE COMPLEXE
Le SMVS regroupe des collectivités de l’arrondissement d’Avesnes-sur-Helpe (territoire du
« Pays de la Sambre-Avesnois ») qui comprenait 239 113 habitants au recensement 2006. Celui-ci
se divise en trois zones géographiques, l’Avesnois, le Pays de Mormal, et la vallée de la Sambre. Ce
dernier secteur est dominé par l’agglomération de Maubeuge dont fait partie la commune
d’Hautmont ; il est caractérisé par un pôle urbain et industriel très important.
L’arrondissement
d’Avesnes-sur-Helpe
comprend
un
grand
nombre
de
communes
et
d’intercommunalités. Les communes de la vallée de la Sambre se sont regroupées au sein de trois
E.P.C.I. à fiscalité propre, la Communauté d’Agglomération de Maubeuge Val de Sambre
(CAMVS.), la Communauté de Communes Sambre-Avesnois (CCSA),
et la Communauté de
Communes du Nord Maubeuge (C.C.N.M.). S’y ajoutent un SIVOM, 22 S.I.V.U. et trois syndicats
mixtes dont le Syndicat Mixte à la carte Val de Sambre (SMVS), au sein duquel la CAMVS et la
CCSA assurent la représentation de leurs communes membres, par substitution-représentation.
La
problématique
générale
est
essentiellement
liée
à
la
fragmentation
du
paysage
intercommunal dans la vallée de la Sambre. Historiquement, le Syndicat Intercommunal du bassin
de la Sambre (SIBS), créé en 1962 et devenu depuis le SMVS, constituait depuis sa création la seule
intercommunalité sur un territoire couvrant les actuels territoires de la CAMVS et, pour partie, de la
CCSA. L’absence de transformation du Syndicat Intercommunal du Bassin de la Sambre (SIBS) en
district, pourtant proposée en 1993 par certains élus, conjuguée à la création en 1994 de la
Communauté de Communes Sambre-Avesnois (CCSA) puis de la Communauté de Communes du
Val de Sambre (CCVS, devenue CA de Maubeuge Val de Sambre en 2000, dite AMVS), a eu pour
effet de couper en deux l’intercommunalité sambrienne.
- 5/30 -
A noter que la CAMVS est fortement majoritaire
1
au sein du SMVS : selon l’article 8.3 des
statuts en vigueur en 2009, elle dispose de 44 sièges et la CCSA de 12.
Depuis cette date, on observe un antagonisme entre la CAMVS et la CCSA qui n’ont eu de
cesse depuis plus de vingt ans de s’opposer quant à la définition, la gestion et les perspectives des
différentes compétences exercées historiquement par le syndicat, multipliant ainsi les contentieux
devant différentes juridictions.
Ces problèmes avaient déjà été relevés, analysés et contredits, avec les ordonnateurs en
fonction, au cours de précédents contrôles
2
de la Chambre concernant ce territoire.
De manière plus récente, deux délibérations sont venues apporter un éclairage nouveau, en
proposant un recentrage sur la compétence « transports », celle-ci apparaissant comme le plus petit
dénominateur commun entre la CCSA et la CAMVS. Le président de la CCSA a posé deux
conditions préalables à cette évolution : l’égalité de représentation quant au nombre de délégués
entre les deux EPCI au sein du futur comité syndical et un financement exclusivement assuré par le
versement transport (VT), et donc la suppression de toute contribution financière versée par les
EPCI.
Si la première condition constitue une pierre d’achoppement, la seconde peut faire
consensus. Toutefois, elle apparaît financièrement irréalisable en raison d’une situation financière
du SMVS très dégradée même si, depuis le contrôle de la chambre, l’ordonnateur fait état des
subventions
potentielles
dont
les
modalités
sont
examinées
dans
le
rapport
d’observations
définitives consacré à la politique de transport mise en
œ
uvre par le syndicat.
Pour l’exercice de cette compétence, le Versement Transport (VT) assis sur la masse
salariale des entreprises joue un rôle essentiel car, sur la base de la strate démographique actuelle, il
permet l’application d’un taux de 1,40 % et même de 1,80 % depuis 2009, ce qui représente plus du
double du taux qui serait autorisé si les intercommunalités se présentaient en ordre dispersé, avec
une strate démographique inférieure à 100 000 habitants.
Toutefois, la population totale des communes membres du périmètre des transports urbains
du Val de Sambre connaît une baisse continue depuis le début des années 1980, passant de
129 620 habitants à 122 290 (moins 7000 habitants), soit une diminution de 5,65 %, sur la période
1990-2009, notamment du fait des difficultés économiques affectant le bassin de la Sambre. Ce sont
surtout les communes du centre de l’agglomération, Maubeuge et Hautmont, les plus urbanisées et
donc les mieux desservies par le réseau des transports urbains, qui connaissent les plus fortes
baisses. Les communes périurbaines limitent mieux l’effritement démographique et quelques
communes plus rurales connaissent même un léger accroissement. Cette baisse pourrait, à terme,
faire passer la population sous la barre des 100 000 habitants.
1
Selon l’article 8.3 des statuts en vigueur en 2009, la CAMVS dispose de 44 sièges et la CCSA de 12 sièges.
2
Lettre d’observations définitives de la chambre au SMVS le 8 décembre 2000, rapport d’observations définitives de la
chambre à la CAMVS le 4 octobre 2006
- 6/30 -
II - PRESENTATION DU SMVS
Le Syndicat Intercommunal pour l’aménagement du Bassin de la Sambre (S.I.B.S.) a été
créé par arrêté préfectoral du 11 mai 1962. Entre 1962 et 1995, il a étendu tant son territoire que son
champ d’action, devenant ainsi un véritable SIVOM (syndicat intercommunal à vocation multiple).
En 2000, il a été autorisé à se transformer en syndicat intercommunal « à la carte » et a adopté de
nouveaux statuts.
Par arrêté préfectoral du 5 octobre 2001, le SMVS a pris en compte l’adhésion de la
communauté d’agglomération de Maubeuge Val de Sambre (AMVS), et ce sont ces statuts qui sont
en vigueur aujourd’hui. Toutes les compétences sont « à la carte » au sens des dispositions de
l’article 5212-16 du CGCT qui dispose notamment qu’«
Une commune peut adhérer à un syndicat
pour
une
partie
seulement
des
compétences
exercées
par
celui-ci».
Cela
implique
que,
financièrement,
« Chaque commune supporte obligatoirement, dans les conditions fixées par la
décision d'institution, les dépenses correspondant aux compétences qu'elle a transférées au syndicat
ainsi qu'une part des dépenses d'administration générale».
Par ailleurs, «
Tous les délégués prennent part au vote pour les affaires présentant un
intérêt commun à toutes les communes et notamment pour l'élection du président et des membres du
bureau, le vote du budget, l'approbation du compte administratif et les décisions relatives aux
modifications des conditions initiales de composition, de fonctionnement et de durée du syndicat ;
dans le cas contraire, ne prennent part au vote que les délégués représentant les communes
concernées par l'affaire mise en délibération ; »
Le SMVS est composé des 22 communes de l’AMVS, et de 6 communes sur 10 de la CCSA
(Berlaimont,
Boussières-sur-Sambre,
Eclaibes,
Hautmont,
Limont-Fontaine
et
Saint-Rémy-du-Nord). S’y ajoute la commune d’Hargnies qui fait partie de la Communauté de
Communes du Bavaisis. Les communes appartenant à l’AMVS et la CCSA sont représentées par
leur EPCI selon la formule de la « représentation substitution ».
Schématiquement, les compétences sont les suivantes :
1
Assainissement ;
2
Chenil ;
3
Déchetterie ;
4
Eau potable ;
5
Entretien et curage des cours d’eau ;
6
Gaz ;
7
Transports de personnes ;
8
Travaux routiers du contournement de l’agglomération de Maubeuge.
A. L’analyse du fonctionnement du syndicat
1. Les moyens humains insuffisants et les conséquences
Le dernier organigramme produit permet de recenser 87 agents (ainsi répartis par grades) :
Catégories des agents
Nombre
Pourcentage du total
A
3
3,4 %
B
8
9,2 %
C
76
87,4 %
- 7/30 -
a - Un faible taux d’encadrement
Selon le syndicat, le taux d’encadrement est satisfaisant si l’on raisonne par direction :
Transport : 1 cadre (catégorie A) mais c’est le seul agent;
Financier/administratif et entretien : 3 cadres (2 catégorie B, 1 C) pour 15 agents soit
20 % ;
Direction générale : 1 cadre (catégorie B) pour 2 agents soit 50 % ;
Pôle assainissement : 13 cadres (2 catégorie A, 4 B, 7 C) pour 53 agents soit 25 %.
Pourtant, le SMVS apparaît sous-encadré. Les cadres A ne représentent que 3,4 % de
l’effectif. Le taux d’encadrement est de 12,64 % si l’on y ajoute les agents de catégorie B qui sont
souvent responsables d’un service. Plusieurs agents de catégorie C exercent également la fonction
de chef de service. Quelles que soient les qualités personnelles des intéressés, un tel encadrement
peut apparaître insuffisant eu égard aux compétences techniques requises dans une grande majorité
de secteurs d’activités.
Le SMVS justifie la faiblesse de l’encadrement par «
des contraintes économiques et
(…)
la
faible latitude financière dont dispose le syndicat
»
Sur l’aspect financier, la chambre observe que le SMVS n’a pas toujours été confronté à une
situation financière défavorable et que, pour ce qui concerne le service transports, il a été procédé
en 2008 au recrutement d’un chargé de mission au moment où les finances du SMVS se
dégradaient.
b)
La vacance du poste de directeur général des services (DGS), l’absence
de
service
juridique,
la
multiplication
des
contentieux,
et
un
suivi
perfectible des ressources humaines
Le poste de DGS a connu des modifications. Il a d’abord été occupé à temps plein par un
agent qui a été muté à la communauté d’agglomération de Maubeuge (AMVS). Il a ensuite été
pourvu jusqu’en septembre 2008, pour une fraction de son temps, par un agent de l’AMVS, dans le
cadre d’une activité accessoire.
Depuis, le président fait donc fonction de directeur général. En effet, dans cette phase de
transition, il n’a pas semblé opportun de pourvoir ce poste. Or, c’est dans ces circonstances que des
compétences techniques auraient été les plus utiles, compte tenu de la complexité des interventions
du SMVS, de sa composition, et de son fonctionnement à la carte. L’ordonnateur indique qu’il a
procédé au recrutement «
à compter du 15 mars 2010 d’un directeur général des services avec une
formation juridique
», sans que la question de l’avenir du SMVS ne soit réglée à ce jour.
Le syndicat a certes recours à des prestations externes, notamment à des cabinets d’audit.
Mais on peut s’interroger sur l’adaptation aux besoins d’un tel dispositif, notamment dans la
problématique actuelle de « déconstruction ».
Il n’y a pas de service juridique, le SMVS ayant recours à des avocats. Mais l’intervention
de ceux-ci ne se situe presque exclusivement qu’en phase contentieuse. Par ailleurs, il n’existe pas
de recensement des nombreux contentieux, ni d’évaluation de leurs impacts (incidences financières
et
juridiques,
coût
des
procédures…).
Le
SMVS
a
produit
une
ébauche
de
recensement
mentionnant10 contentieux en cours, sans être toutefois être en mesure d’en garantir l’exhaustivité
3.
3
Le SMVS est l’objet ou l’auteur de différentes actions en justice contre la CCSA. Le greffe du TA de Lille a pu recenser, depuis
2004, 16 contentieux concernant le SMVS, dont 9 l’opposent ou l’ont opposé soit à la CCSA, soit à la commune d’Hautmont.
Nombre de cas concernent les documents budgétaires ou le projet VIAVIL.
- 8/30 -
Le SMVS, établit un bilan social mais ne présente pas de rapport sur l’état de la collectivité,
comme le prévoit la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
4
. Ce document contribuerait à une meilleure
connaissance de la situation sociale d’ensemble et à éclairer, le cas échéant, les négociations avec
les partenaires sociaux.
Par ailleurs, la chambre note que les dossiers des agents ne sont pas correctement tenus. En
particulier, les pièces y figurant ne sont pas numérotées, contrairement à ce qu’impose la loi du
13 juillet 1983.
c)
Un absentéisme élevé
(1) Données issues du bilan social
Les données concernant les absences des personnels sont synthétisées dans le bilan social
établi tous les deux ans. Une étude met en évidence, en 2003 et 2005, un très fort absentéisme, de
l’ordre de 40 jours par agent et par an, hors formation, journées de grève et absences syndicales,
pour les titulaires et les stagiaires. (cf.
annexe 1
).
(2) Une amélioration du taux d’absentéisme recherchée par la
modulation du régime indemnitaire
Par une délibération du 18 octobre2002, la prime annuelle a été revalorisée « en fonction de
la valeur du point d’indice » destinée à pénaliser l’absentéisme. La chambre observe que, si la
révision de la prime de fin d’année a pu, en effet, contribuer à limiter l’absentéisme grâce à son
caractère incitatif, elle est dépourvue de base légale, car elle ne peut pas se rattacher, dans son
principe et dans ses modalités, aux avantages collectivement acquis existant en 1984. Sur ce point,
«
le SMVS prend bonne note de la question de la légalité de la prime décidée par délibération du
18 octobre 2002
».
(3) L’évaluation et le coût de l’absentéisme
Le syndicat s’est assuré contre les risques statutaires auprès de la Caisse nationale de
prévoyance (CNP) qui procède à la couverture financière des absences pour maladie
5
. Dans la
pratique, on est ici dans une sorte d’externalisation de la fonction de ressources humaines, le tableau
de bord de l’absentéisme étant celui de l’assureur. On observe en outre que le SMVS a fait montre
d’une faible réactivité, car s’il a pu obtenir une baisse du taux des cotisations à la CNP grâce à une
action sur l’absentéisme, cette baisse n’est intervenue qu’en 2008 et 2009, alors que le problème
datait de 2003.
4
Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale dispose dans son article
33 que « (…)
l'autorité territoriale présente au moins tous les deux ans au comité technique paritaire un rapport sur l'état de la
collectivité, de l'établissement ou du service auprès duquel il a été créé. Ce rapport indique les moyens budgétaires et en personnel
dont dispose cette collectivité, cet établissement ou ce service. Il inclut le bilan des recrutements et des avancements, des actions de
formation, des demandes de travail à temps partiel ainsi que des conditions dans lesquelles la collectivité ou l'établissement respecte
ses obligations en matière de droit syndical. La présentation de ce rapport donne lieu à un débat.
A partir des éléments contenus dans le rapport sur l'état de la collectivité, une négociation est conduite entre l'autorité territoriale et
les organisations syndicales afin de promouvoir l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes en matière de
recrutement, de rémunération, de formation, de promotion et de mobilité. L'autorité territoriale arrête un plan pluriannuel pour
l'égal accès des femmes et des hommes aux emplois d'encadrement supérieur de la fonction publique territoriale, qui est soumis
au comité technique paritaire (…)
.»
5
« Les constatations de la CNP sont :
Pour l’année 2006 : L’absentéisme s’est amélioré de 3% depuis 2005 mais reste supérieur à la moyenne de 27%. Le
nombre moyen de jours de travail perdus par mois est de 196 ;
Pour l’année 2007 : La structure de notre absentéisme s’est modifiée par rapport à 2006 :
o
Les agents s’arrêtent plus souvent et moins longtemps en maladie ordinaire ;
o
Des arrêts moins longs en accident du travail concernent un plus grand nombre d’agents ;
Pour l’année 2008 : la structure de notre absentéisme est caractérisée par :
o
Un faible nombre d’agents qui s’arrête souvent mais peu longtemps en maladie ordinaire ;
o
Des arrêts en accident du travail relativement courts et peu fréquents d’un faible nombre de nos agents».
- 9/30 -
d)
Les fonctions de direction exercées par des agents n’appartenant pas au
SMVS
Le SMVS utilise les services de cadres n’appartenant pas à ses effectifs,
œ
uvrant de manière
non formalisée. C’est ainsi que, jusqu’au 1
er
septembre 2006, le chef du service transport était
rémunéré par la SEMITIB, et que l’actuel responsable du service « eau assainissement » est
rémunéré par l’AMVS.
1) L’eau et l’assainissement : une situation confuse
Concernant plus spécialement l’assainissement, le « responsable » du service n’appartient
pas aux effectifs du SMVS, mais de l’AMVS. Cette situation s’expliquerait par le fait que « l
a
convention, signée en décembre 2005 entre le SMVS et l’AMVS, précise les conditions d’utilisation
par le SMVS des équipements d’assainissement repris par l’AMVS ».
En effet, l’AMVS a repris sa
compétence assainissement pour ce qui la concerne, tandis que le SMVS l’exerce encore au profit
de la CCSA, mais, désormais, seulement pour 6 de ses communes. Une partie des réseaux
d’assainissement de l’AMVS restant « interpénétrée » avec ceux des 6 communes en cause,
l’AMVS a mis au service du SMVS, gratuitement, sans titre et sans formalisation, le responsable de
son propre service d’assainissement depuis janvier 2007.
Le président du SMVS indique qu’il ne s’agit pas d’une mise à disposition par l’AMVS au
profit du SMVS et qu’aucune convention n’a été signée, pour sa mise à disposition au profit du
service assainissement du SMVS concernant le travail réalisé pour les six communes appartenant à
la CCSA (ayant délégué cette compétence au SMVS). Par voie de conséquence, aucune convention
n’ayant été établie pour la mise à disposition de ce responsable, le SMVS ne rembourse pas à
l’AMVS une partie du salaire dans le cadre du suivi de dossiers des 6 communes.
Au plan pratique, même si ce responsable, qui a indiqué que «
le syndicat mixte n'ayant pas
de personnel propre possédant les diplômes et l'expérience
», soutient qu’il s’agit d’interventions
ponctuelles, il apparaît que c’est l’AMVS qui maîtriserait et dirigerait, tant fonctionnellement que
techniquement, le service de l’assainissement s’exerçant pour les 6 communes de la CCSA. Ce
responsable encadrait le personnel du «
service conformité assainissement
» au SMVS.
L’agent concerné qui a visé et validé techniquement (et non comptablement) des bons de
commandes et des marchés à procédure adaptée, était mis a disposition de manière non formalisée
et donc irrégulière.
Même si le syndicat et l’intéressé ont pu indiquer que cette situation allait être régularisée, la
Chambre observe toutefois que cela ne saurait être possible avant la titularisation de l’agent le 1er
janvier 2011. En effet, ce dernier, qui était auparavant sous un statut de contractuel pour une durée
déterminée, a été nommé stagiaire pendant un an à compter du 1er janvier 2010. Or, ces deux
positions statutaires sont, en 2010, incompatibles avec une mise à disposition.
Au surplus, ce responsable est issu de la société d’eau et d’assainissement où, selon les
informations qu’il a portées à la connaissance de la Chambre, il a exercé les fonctions de
responsable de l’agence de Maubeuge en matière d’assainissement jusqu’au 31 décembre 2006.
Depuis son arrivée à l’AMVS au 1er janvier 2007, il a géré l’exécution d’un marché de juillet 2003
6
relatif à des prestations de services signées avec ladite société, étant précisé que suite à la reprise de
la compétence assainissement par l’AMVS, le marché en cause à fait l’objet d’un transfert partiel à
cette collectivité.
6
Marché d’assistance technique au fonctionnement du service de pompage et traitement des eaux usées sur le périmètre
syndical (coordination, planification, démarche – qualité et certification).
- 10/30 -
Concernant la gestion du service de l’eau, différents documents
7
démontrent la participation,
au moins indirecte, de cet agent à l’exercice de cette compétence qui est déléguée à son ancien
employeur.
Cet agent exerce donc des responsabilités au SMVS sans avoir avec ce syndicat un lien
statutaire ou contractuel et dans des conditions sujettes à caution au plan déontologique en raison de
ses liens passés avec le délégataire des services de l’eau et de l’assainissement.
2) Le service transports
Concernant le service de transports urbains, un seul agent y est actuellement affecté.
Jusqu’en 2008, le responsable du service des transports était un salarié de la SEMITIB qui assurait
selon l’ordonnateur un rôle «
d’agent de liaison
». Bien que non rémunérées, ces fonctions ont
constitué aussi une ingérence caractérisée dans la gestion des services du SMVS, ces interventions
ne pouvant en aucun cas, et contrairement à ce que soutient le président du syndicat, être justifiées
par le mécanisme du «In house
8
» dont les SEM sont exclues de manière constante, leur capital
n’étant pas détenu à 100 % par des entités publiques.
e) Les moyens matériels du SMVS
(1) Des bureaux partiellement utilisés par la SEMITIB à titre gratuit
Le bâtiment abritant le SMVS a été financé notamment grâce aux ressources de son budget
transport. Il comprend 3 étages qui sont occupés, au moins pour la moitié, par la SEMITIB. Cette
occupation s’effectue à titre gratuit, sans aucune convention, la SEMITIB prenant seulement en
charge les dépenses relatives aux fluides.
Le SMVS accorde ainsi à la SEMITIB un avantage économique qui n’est en aucun cas la
contrepartie d’une sujétion de service public prévue dans la délégation de service public (DSP), ce
qui va à l’encontre des affirmations de la SEM.
(2) Le cas des voitures de service
Certains véhicules font l’objet d’un remisage à domicile pour le personnel d’astreinte (régie
syndicale et stations). Le SMVS a produit un document qui donne des indications sommaires sur le
coût d’utilisation des véhicules, mais le contrôle effectué sur place a mis en évidence que, faute de
carnet de bord, il n’existait aucun moyen de contrôler l’usage réel desdits véhicules de liaison, et de
déterminer leur consommation. Certains véhicules ont pu être utilisés pour des déplacements qui ne
sont pas en rapport avec les besoins du service.
7
Projet d’avenant n°4 au contrat de concession Eau potable, note de service de 2009, différents courriers….
8
Les prestations intégrées dites « in-house » sont des accords-cadres et marchés conclus entre un
pouvoir adjudicateur et un cocontractant sur lequel il exerce un contrôle comparable à celui qu’il
exerce sur ses propres services et qui réalise l’essentiel de ses activités pour lui à condition que,
même si ce cocontractant n’est pas un pouvoir adjudicateur, il applique, pour répondre à ses besoins
propres, les règles de passation des marchés prévues par le présent code ou par l’ordonnance n°
2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées
non soumises au code des marchés publics.
- 11/30 -
S’agissant des agents de l’Etat, une circulaire rappelle
« …que les véhicules mis à la
disposition des agents de l’Etat sont destinés aux seuls besoins de leur service et ne doivent en
aucun cas faire l’objet d’un usage à des fins personnelles (déplacements privés, week-ends,
vacances)…. Il est donc éminemment souhaitable que, sauf circonstances exceptionnelles ou
autorisation expresse de remiser à domicile, les conducteurs ne conservent pas l’usage de leur
véhicule au-delà du service, même pour regagner leur domicile…. ».
En vertu du principe de parité entre les fonctions publiques, ce texte est applicable à la
fonction publique territoriale. Par ailleurs l’utilisation d’un véhicule de la collectivité publique pour
des déplacements personnels constitue un avantage assimilable à un complément de rémunération,
et doit donc être déclaré fiscalement au titre des avantages en nature.
En réponse à ces constats, l’ordonnateur indique qu’ «
une politique de tenue des carnets de
bord a été mise en place fin 2009 pour assurer une traçabilité des usages des véhicules
». La
chambre en prend acte.
B. Une absence d’objectifs, de suivi et d’évaluation
1.
Une gestion empirique
Dans ses différents métiers et activités, le SMVS ne dispose pas, de manière générale, de
tableaux de bord et d’indicateurs de suivi, et même, plus en amont, de recensement et de suivi des
différentes conventions dont il est signataire. Les informations sont éclatées et parcellaires, le suivi
reposant sur la diligence de chacun.
Compte tenu de la multiplicité des métiers et des activités exercées par le SMVS, la fixation
d’objectifs, secteur par secteur, et leur suivi avec évaluation d’atteinte des résultats, devraient
constituer le mode de fonctionnement central et structurant. Le suivi des différentes activités devrait
se matérialiser dans l’existence de tableaux de bord et d’indicateurs, afin de mesurer l’impact des
actions conduites.
Le SMVS a indiqué que «
compte tenu de l’avenir incertain du Syndicat, il n’a pas été
déployé de moyen permettant de fixer des objectifs
». Si cette position peut être admise pour la
période récente, elle apparaît être aussi le mode de fonctionnement habituel du SMVS depuis
longtemps.
2.
Un fonctionnement minimaliste de la commission consultative des services
publics locaux
La Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a prévu, dans
ses articles 5 et 23, la création de la commission consultative des services publics locaux,
notamment
dans
les
syndicats
mixtes
comprenant
au
moins
une
commune
de
plus
de
10 000 habitants. Le SMVS l’a créée par délibération n° 172/2002 du 17 décembre 2002. Elle est
composée du président,
des élus désignés de l’assemblée délibérante, et
des représentants
d'associations locales (
Union des Consommateurs, Sambre-Avesnois Environnement, Fédération de
la pêche, Agence de l'Eau, MISE
9
, CCI, Chambre patronale, SNCF, Département, Association des
A.O.T
10
de la Région ; Voies navigables).
9
MISE : Mission Inter-Services de l’Eau.
10
AOT : autorités organisatrices des transports.
- 12/30 -
Le rythme des convocations de cette commission, prévu par le CGCT, a été respecté.
Toutefois le SMVS a indiqué que la participation était très faible, ce qui est, pour partie, de nature à
expliquer qu’aucun ordre du jour n’ait été produit sur les trois dernières années, à l’exception de la
présentation des différents bilans relatifs au rapport établi par le délégataire de service public ainsi
que les rapports afférents au prix et à la qualité du service public (services exploités en régie), pour
les années 2006 et 2007. Par ailleurs, sur décision du président, il n’y pas eu de consultation de la
commission pour la présentation des bilans 2005.
De plus, aucune demande d’inscription à l’ordre du jour ne semble avoir été formulée par
des membres de ladite commission sur cette même période. Mais, «
concernant le renouvellement
de la DSP transport, la Commission Consultative et le CTP se sont réunis le 9 avril 2009
».
III -L’ANALYSE FINANCIERE GENERALE
L’analyse se rapporte au budget principal, et aux huit budgets annexes
(assainissement ;
chenil ; déchetterie ; eau potable ; entretien et curage des cours d’eau ; gaz ; transport de personnes ;
travaux routiers du contournement de l’agglomération de Maubeuge), lesquels n’ont pas tous fait
l’objet d’investigations approfondies.
Ces huit budgets, qui n’obéissent pas tous à la même nomenclature comptable, sont très
divers par leurs masses financières. A cet égard, le budget principal est peu important tant en
fonctionnement qu’en investissement.
Les budgets les plus importants sont, d’une part, ceux de l’eau et de l’assainissement, et,
d’autre part, le budget « transports » qui, en 2008, représentent plus de 70 % des charges et produits
de fonctionnement et plus de 50 % des dépenses d’investissement, principalement liées au projet de
transport commun en site propre (TCSP) VIAVIL.
A -
Les relations entre les budgets
Les huit budgets annexes (BA) et le budget principal (BP) connaissent de nombreux
mouvements entre eux. En effet, le budget principal absorbe toutes les opérations (personnel,
emprunts, …) avant de procéder à des refacturations qui se traduisent par des opérations
réciproques entre budgets : par exemple, les remboursements des frais de personnel (des BA au
BP), les remboursements des indemnités journalières (du BP aux BA) et les remboursements
d’emprunts (des BA au BP). Ces opérations peuvent générer des doublons.
Cela doit être pris en compte dans l’interprétation des données financières, d’autant plus que
les clés de répartition permettant d’affecter les coûts salariaux à chaque budget ont été évolutives
dans le temps, sans véritable autre justification que d’imputer les charges salariales sur le ou les
budgets ayant le résultat le plus excédentaire.
A titre d’illustration, on peut citer l’exemple du budget du gaz : «
suite à une décision des
élus et du Directeur Général en 2007, il a été décidé de réduire la masse salariale du budget
annexe gaz. Celle-ci est passée de 0.30 agent (équivalent temps plein) en 2004 à 0.13 en 2008. Il ne
s’agit pas d’une réduction du personnel mais d’une nouvelle répartition budgétaire
». Toutefois,
concernant ce budget, même si l’ordonnateur a pu indiquer que les modifications de répartition
résultent d’une réaffectation du personnel, cet argument s’avère largement inopérant s’agissant d’un
budget entièrement concédé.
- 13/30 -
B -
Le budget principal
L’exploitation des données du seul budget principal permet de dégager sur la période sous
revue les grandes tendances suivantes dont
les évolutions sont exprimées en moyenne annuelle
:
les produits de gestion (0,6 M
€
en 2008) sont en constante régression et diminuent en
moyenne de 10,18 %. Cette variation est beaucoup plus rapide que celle des charges de gestion qui
baissent en moyenne de 5,21 %. Cette situation s’explique notamment par la baisse des cotisations
des membres au budget général afin de résorber des excédents, plutôt que de rembourser lesdits
membres ;
Budgets
(dépenses réalisées)
2005
2006
2007
2008
%
variation
2005/2008
Général *
888 068
€
742 330
€
466 000
€
532 000
€
- 40 %
Eau
0
€
0
€
0
€
0
€
NS
Transport (Viavil)
0
€
600 000
€
600 000
€
600 000
€
NS
Gaz
0
€
0
€
0
€
0
€
NS
Contournement
143 912
€
143 000
€
149 748
€
144 100
€
0 %
Curage
91 866
€
57 000
€
57 701
€
51 180
€
- 44 %
Chenil
72 492
€
98 838
€
82 002
€
78 800
€
9 %
Assainissement (eaux pluviales
TTC)
1 288 046
€
172 469
€
175 919
€
179 438
€
- 86 %
Total général
2 484 384
€
1 813 637
€
1 531 370
€
1 585 518
€
- 36 %
* réduction exceptionnelle en 2007 de la participation des membres suite intégration du résultat 2006
les
charges
de
personnel,
qui
représentent
13,53
%
des
dépenses
réelles
de
fonctionnement en 2008, connaissent une légère baisse de 4,28 % en moyenne, alors que les charges
à caractère général subissent une évolution identique avec une baisse moyenne de 3,46 %. Le
coefficient de rigidité, déjà élevé en 2004 (83,06 %), est resté stable avec une très légère décrue
moyenne de 0,33 % pour s’établir à 81,96 % en 2008. L’évolution salariale s’explique, d’une part,
par le départ des personnels affectés à la déchetterie, et, d’autre part, par l’absence partielle puis
totale d’un directeur général des services ;
une capacité d’autofinancement disponible, constamment négative sur la période, qui
connaît une baisse de 5,13 % en moyenne pour s’établir, en 2008, à - 1,9 M
€
. Cette situation est la
résultante de l’absorption des excédents ;
un résultat de fonctionnement souvent négatif ou parfois faiblement positif comme
en 2005 (0,3 M
€
) ;
une dette en augmentation (+ 17,60 % en moyenne), un fonds de roulement qui
diminue en moyenne de 18,33 % (0,4 M
€
en 2008), alors que le besoin de financement après
remboursement de la dette augmente énormément (+ 185,62 %) jusqu’à atteindre 32 M
€
en 2008 ;
un emprunt a été contracté à hauteur de ce montant (32 M
€
) dans le cadre du financement de la
réalisation du TCSP VIAVIL.
C -
Le budget annexe « transports »
Sous réserve de la prise en compte de la perception de subventions attendues, pour
lesquelles le rapport d’observations relatif à la politique des transports consacre une analyse, la
situation financière du budget « transports » est davantage sujet à interrogations, à la différence des
autres budgets qui sont dans une situation relativement saine.
- 14/30 -
En effet, ses marges de man
œ
uvre sont quasiment épuisées : le versement transport a été
fixé au taux maximum, les subventions du Conseil Général ont été supprimées (en matière de
transports scolaires), l’augmentation de la fréquentation des transports
apparaît limitée du fait de
l’évolution démographique, l’augmentation des tarifs a connu des retards, des subventions de l’Etat
(pour le développement des transports en commun en site propre apparaissent compromises).
Les
investissements
concernant
des
équipements
amortissables
sur
le
long
terme
(essentiellement l’opération VIAVIL), ont été financés par le biais de ressources de court terme
constituées d’excédents tirés de la «
cagnotte
» (ainsi dénommée), le SMVS s’exposant ainsi à un
effet de ciseaux qui s’est matérialisé dès l’exercice 2009.
Le financement de l’opération VIAVIL a finalement conduit à la mobilisation d’emprunts
pour un montant de 32 M
€
à compter de 2008. Dès lors, un recours supplémentaire à l’emprunt, qui
pourrait apparaître comme la seule ressource possible, risque de précipiter le SMVS dans une
situation de déficit. A cet égard le projet de changement de siège social sans que des solutions de
financement aient pu être avancées, ne pourrait qu’aggraver la situation.
L’analyse des tendances sur la période 2004-2008 masque pour partie une situation qui
devient délicate après avoir connu les effets positifs de la « cagnotte ».
En effet, l’année 2007 marque une rupture importante dans les équilibres, mais c’est surtout
la facture d’investissement qui explose avec 40 879 902
€
; les dépenses d’équipement brut
représentent 481,35 % des recettes réelles de fonctionnement. Par ailleurs, le fonds de roulement
connaît une variation négative de 21 815 156
€
pour finalement s’établir à une valeur négative de
11 766 196
€
. Et le résultat après restes à réaliser est négatif de 1 151 660
€
.
L’année 2007 est à cet égard cruciale, notamment au regard des prospectives financières
réalisées tant en externe qu’en interne. Toutefois, le président du syndicat juge que ces prévisions
financières sont devenues obsolètes sous l’influence de données postérieures au contrôle, puisque
des subventions importantes sont attendues sur ce budget.
D -
Les budgets annexes (hors transport)
1 - Gaz
Le budget annexe relatif au gaz constitue un très petit budget en terme de masses
financières, tant au regard de l’investissement que du fonctionnement. Les produits de gestion
(74 K
€
en 2008) connaissent une faible augmentation (+ 2,94 %). Cette variation contraste avec
celle des charges de gestion qui diminuent de 20,72 %, au sein desquelles les charges de personnel
baissent de 31,22 % sur la période. Ces variations résultent de la décision du SMVS de réduire la
clé de répartition salariale du budget annexe gaz. Les charges à caractère général sont nulles ou
quasi nulles, le coefficient de rigidité est à 32,76 % en moyenne. La capacité d’autofinancement
disponible connaît une relative progression (+ 11,25 % en moyenne) pour s’établir en 2008 à 65 K
€
.
2 - Eau potable
Traditionnellement, le budget de l’eau est un budget important pour les EPCI exerçant cette
compétence, ce qui n’est pas le cas ici, où son importance apparaît réduite.
L’exploitation des données de ce budget permet de dégager sur la période sous revue les
grandes tendances suivantes :
les produits de gestion (0,3 M
€
en 2008) connaissent une augmentation moyenne de
8,83 % alors que les charges diminuent en moyenne de 29,06 %, ce qui est atypique par rapport à
l’ensemble des autres budgets examinés ;
- 15/30 -
les charges de personnel, qui représentent environ 60 % des dépenses réelles de
fonctionnement, connaissent une décrue avec une évolution négative de 27,89 %, alors que les
charges à caractère général subissent une évolution dans le même sens avec une baisse moyenne de
33,82 %. Le coefficient de rigidité est peu élevé avec 8,11 % en 2008. Cette évolution résulte très
directement de la modification des clés de répartition entres les différents budgets ;
une capacité d’autofinancement disponible, constamment positive sur la période, qui
connaît au surplus une amélioration de 24,19 % en moyenne pour s’établir en 2008 à 0,25 M
€
;
un résultat de fonctionnement toujours positif qui s’établit à 198 K
€
en 2008 ;
une dette en régression (- 27,17 % en moyenne), un fonds de roulement qui baisse en
moyenne de 12,15 % (0,4 M
€
en 2008), alors que le besoin de financement après remboursement
s’avère
presque
constamment
négatif
(479
K
€
toutefois
en
2008).
Le
financement
de
l’investissement s’est donc surtout réalisé par prélèvement sur les ressources propres.
3 - Assainissement
Le budget annexe relatif à l’assainissement constitue le second budget en importance, tant
au regard de l’investissement que du fonctionnement.
L’exploitation des données de ce budget permet de dégager sur la période sous revue les
grandes tendances suivantes :
les produits de gestion (3 M
€
en 2008) diminuent en moyenne de 24,33 %. Cette variation
est beaucoup plus rapide que celle des charges de gestion qui baissent en moyenne de 19,46 %.
Cette évolution est la conséquence de la reprise des compétences en 2006 par l’AMVS ;
les charges de personnel, qui représentent 62,50 % des dépenses réelles de fonctionnement
en 2008, connaissent une forte diminution avec une évolution de - 34,02 %. Les charges à caractère
général subissent une évolution similaire mais dans une moindre mesure, accusant une baisse
moyenne de 10,16 %. Le coefficient de rigidité connaît une augmentation moyenne de 19,21 %
pour s’établir à 53,01 % en 2008. Ces évolutions sont elles aussi directement liées à la convention
passées avec l’AMVS pour la reprise de la compétence assainissement ;
la multiplication des charges exceptionnelles (+ 10,51 % en moyenne) qui atteignent 124
K
€
en 2008, avec un pic à 3,6 M
€
en 2007 ;
une capacité d’autofinancement disponible, presque constamment négative sur la période,
qui
connaît
une
forte
détérioration
(-
28,07
%
en
moyenne)
pour
s’établir
en
2008
à
0,6 M
€
;
un résultat de fonctionnement en forte diminution (- 31,66 %) qui atteint 0,5 M
€
en 2008
après un passage négatif à - 2,8 M
€
en 2007 ;
une dette (2 M
€
à fin décembre 2008) en régression (- 40,81 % en moyenne), un fonds de
roulement qui diminue en moyenne de 25,56 % (1,9 M
€
en 2008), alors que le besoin de
financement après remboursement de la dette augmente jusqu’à 2007 pour atteindre 5,1 M
€
, avant
de redevenir négatif en 2008 (- 0,3 M
€
).
E -
Le budget consolidé
Le budget consolidé réalisé agrège des données relatives à des services publics à caractère
administratif en comptabilité M14 (budget général, BA chenil, déchetterie, entretien et curage des
cours d’eau, gaz, travaux de contournement) et des données relatives à des services publics à
caractère industriel et commercial en comptabilité M49 (BA assainissement, eau potable, transport
de personnes). La situation financière du budget consolidé est évidemment largement déterminée
par le budget « transports », et c’est pourquoi les tendances sont les mêmes que ce qui a été exposé
ci-dessus :
- 16/30 -
les produits de gestion (16,7 M
€
en 2008) sont en régression (- 6,80 % en moyenne), avec
une diminution plus rapide que celle des charges de gestion (- 4,46 % en moyenne) ;
les charges de personnel baissent fortement (- 27,65 % en moyenne), de même que les
charges à caractère général (- 15,03 % en moyenne), ce qui permet de limiter l’augmentation
moyenne du coefficient de rigidité à 9,11 %, coefficient qui s’établit à 24,91 % en 2008 ;
Ratios ( Budget consolidé )
2004
2005
2006
2007
2008
Evol. Moy.
Ratios d'équilibre financier
Autofinancement brut
33,70 %
30,48 %
14,87 %
-10,91 %
20,54 %
-11,64 %
Autofinancement net
13,96 %
-10,85 %
-12,33 %
-25,00 %
7,69 %
-13,84 %
Coefficient de rigidité
17,58 %
15,49 %
23,03 %
22,99 %
24,91 %
9,11 %
Capacité de désendettement
5,56
5,54
14,37
-18,35
3,67
-9,86 %
Ratios Art. R 2313-1 du CGCT
DRF / Population
122
131
122
144
129
1,26 %
Dépenses de personnel / DRF
20,63 %
19,43 %
20,81 %
17,34 %
19,78 %
-1,05 %
Charges à caractère général / DRF
24,35 %
27,66 %
18,70 %
12,24 %
12,08 %
-16,08 %
Transferts versés / DRF
0,15 %
0,06 %
0,06 %
0,05 %
0,05 %
-24,97 %
RRF / Population
184
186
145
128
162
-3,16 %
Produits des serv et du domaine / RRF
40,17 %
40,68 %
22,11 %
19,94 %
16,55 %
-19,88 %
Dépenses d'éqt brut / RRF
18,38 %
30,35 %
64,23 %
256,46 %
196,61 %
80,85 %
Encours de la dette / Population
354
322
313
260
122
-23,36 %
Encours de la dette / RRF
192,37 %
173,35 %
215,63 %
203,17 %
75,46 %
-20,86 %
une capacité d’autofinancement disponible en constante diminution (- 17,10 % en
moyenne), capacité dont la valeur est négative sur les exercices 2005 à 2007 (- 2,6 M
€
en 2005,
- 2,2 M
€
en 2006 et - 4,1 M
€
en 2007), avec un rebond positif à 1,5 M
€
en 2008 qu’il convient
cependant de relativiser, puisqu’il est lié à l’encaissement des subventions départementales des
années 2006 et 2007 non versées ces années (1 170 421,24
€
).
Calcul de l'autofinancement ( Budget consolidé )
2004
2005
2006
2007
2008
Evol. Moy.
Produits des services et du domaine
9 372 285
9 587 036
4 064 900
3 239 071
3 396 967
-22,41 %
Produits issus de la fiscalité & Subventions d'exploitati
12 776 107
12 583 835
11 151 788
9 301 574
13 173 193
0,77 %
Autres recettes
32 011
43 926
41 989
20 179
163 937
50,43 %
Produits de gestion
22 180 402
22 214 797
15 258 677
12 560 824
16 734 097
-6,80 %
Charges de personnel
2 978 068
3 056 182
981 853
858 287
816 167
-27,65 %
Charges à caractère général
3 770 995
4 603 656
2 878 690
2 229 798
1 965 727
-15,03 %
Autres charges
7 056 895
7 043 829
7 956 430
7 831 216
8 721 522
5,44 %
Charges de gestion
13 805 957
14 703 666
11 816 973
10 919 301
11 503 417
-4,46 %
Excédent brut de fonctionnement
8 374 445
7 511 130
3 441 704
1 641 523
5 230 680
-11,10 %
Transferts de charges
607 074
321 771
22 725
79 299
-100,00 %
Produits financiers
723 889
1 034 663
811 160
823 248
1 273 861
15,18 %
Charges financières
551 251
939 593
2 654
4 267
235 588
-19,15 %
Intérêts des emprunts
1 007 792
508 922
1 067 573
626 381
1 886 970
16,98 %
Produits exceptionnels
26 212
21 173
33 773
378 183
328 222
88,11 %
Charges exceptionnelles
105 476
65 576
479 594
4 089 768
174 894
13,48 %
Dotations aux Amortissements et aux Provisions
3 154 169
2 726 780
1 723 454
1 434 401
1 308 925
-19,74 %
Reprises sur Amortissements et Provisions
-100,00 %
Résultat de fonctionnement
4 912 931
4 647 866
1 036 088
-3 232 564
3 226 387
-9,98 %
Capacité d'autofinancement brute
8 067 100
7 374 646
2 759 542
-1 798 163
4 215 428
-14,98 %
Amort. du capital de la dette
4 725 216
9 999 953
5 049 103
2 320 609
2 636 681
-13,57 %
Capacité d'autofinancement disponible
3 341 884
-2 625 307
-2 289 561
-4 118 772
1 578 747
-17,10 %
un résultat de fonctionnement faible voire même négatif en 2007 avec - 3,2 M
€
;
une dette en forte augmentation (+ 17,53 % en moyenne), du fait de l’inscription
d’emprunt à hauteur de 32 M
€
en immobilisation financière. Le fonds de roulement s’effondre pour
atteindre - 1,5 M
€
en 2008, alors que le besoin de financement après remboursement de la dette
augmente très fortement jusqu’à atteindre 57,9 M
€
en 2008.
- 17/30 -
Endettement ( Budget consolidé )
2004
2005
2006
2007
2008
Evol. Moy.
Encours de la dette
Encours de dette au 01/01
44 878 932
40 851 078
39 645 762
33 000 143
15 485 267
-23,36 %
Encours de dette au 31/12
41 227 004
39 645 762
24 775 454
15 485 267
78 669 546
17,53 %
Variation de l'encours
-3 651 928
-1 205 315
-14 870 308
-17 514 876
63 184 279
Equilibre comptable du compte administratif ( Budget consolidé )
2004
2005
2006
2007
2008
Evol. Moy.
Fonds de roulement au 1er Janvier
19 951 091
24 034 859
25 446 379
16 203 202
-9 402 138
Variation du fonds de roulement
4 083 769
1 514 638
-9 119 703
-25 605 341
7 872 398
17,83 %
Fonds de roulement au 31 Décembre
24 034 860
25 549 497
16 326 676
-9 402 139
-1 529 740
Restes à réaliser en recettes d'investissement
8 770 193
33 305 435
32 912 781
40 913 657
15 628 054
15,54 %
Restes à réaliser en dépenses d'investissement
26 728 125
49 394 346
42 677 347
31 162 048
10 218 657
-21,37 %
Résultat après restes à réaliser
6 076 929
9 460 586
6 562 110
349 470
3 879 657
-10,61 %
Résultat avant restes à réaliser / (RF + 110)
91,94 %
88,17 %
76,10 %
-39,95 %
-7,02 %
Résultat après restes à réaliser / (RF + 110)
23,25 %
32,65 %
30,59 %
1,48 %
17,79 %
-6,47 %
la trésorerie (solde du compte 515) connaît une certaine dégradation. Son solde moyen
annuel, au 31 décembre, est divisé par trois entre 2007 et 2008, l’année 2009 marquant un retour à
un solde moyen plus conséquent.
F -
La dette du SMVS
En 2008, le SMVS a travaillé en collaboration avec «
Finance Active
» afin de dresser
un
état de la dette du syndicat. 59 emprunts ventilés en fonction des budgets (d’où un nombre apparent
d’emprunts bien supérieur) en cours au 19 mars 2009, représentent un capital restant dû de 56 632
450,02
€
, dont le détail figure
annexe2
.
G -
La dette structurée
La dette structurée représente, quant à elle, 5 emprunts ventilés en fonction des budgets
(soit 10 emprunts en apparence) en cours au 19 mars 2009, pour un capital restant dû de
8 433 338,41
€
, soit environ ¼ de la dette totale. L’analyse des index ne semble pas mettre en
évidence de risque immédiat. Toutefois s’agissant de produits à barrières désactivantes, tout risque
futur n’est pas à exclure.
Par ailleurs, le SMVS a recours à des emprunts assortis d’une option de tirage sur ligne de
trésorerie qu’il a à ce jour totalement mobilisés.
IV -LE FONCTIONNEMENT DU BUDGET DU SERVICE DE L’EAU
Le SMVS ne dispose d’aucun moyen, y compris humain, pour assurer la mise en
œ
uvre de
mesures de pilotage, de suivi, d’évaluation, de contrôle ce qui laisse toute latitude au délégataire.
Dès lors, il n’est guère surprenant de constater une absence d’impulsion alors que diverses
dispositions législatives, notamment la loi du 30 juin 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques
(LEMA) et règlementaires, auraient dû conduire à des évolutions positives du service en tout
domaine. Toutefois, l’ordonnateur n’a apporté, aux différentes observations de la Chambre, aucun
élément de contradiction.
A -
Le contexte de l’ancienne délégation de service public (DSP)
Le Syndicat Intercommunal du Bassin de la Sambre (SIBS), devenu par la suite le SMVS,
était historiquement lié à une société délégataire par un « cahier des charges pour l’exploitation par
concession du service de distribution publique d’eau potable » signé au cours du mois de mars
1964, visé et approuvé par le préfet le 1er décembre 1964.
- 18/30 -
Cette concession, en vigueur à compter du le 1er janvier 1965, était conclue pour une durée
de 30 ans, soit jusqu’au 31 décembre 1995.
B -
L’actuelle DSP
1 - La transition avec la DSP précédente
Selon l’ordonnateur, « le SMVS avait initialement signé un traité de concession du service
de distribution publique d’eau potable avec une société dont le dernier avenant, signé le
22 août 1985 avait fixé l’échéance au 31 décembre 2002. Or, les dispositions réglementaires ont
conduit le Syndicat à entreprendre l’étude d’un schéma directeur amenant à un programme
d’investissement modifiant substantiellement les équipements du périmètre concédé. C’est ainsi que
les 2 parties ont décidé de signer un nouveau traité de concession du service de distribution
publique d’eau potable, se subrogeant au précédent. (Délibération prise en date du 23 octobre1992
par la collectivité pour déléguer l’exploitation de son service de distribution publique d’eaux
pluviales). Le contrat a pris effet à compter du 1
er
Janvier 1993 pour une durée de 25 ans».
2 - Une DSP signée pour 25 ans, juste avant l’entrée en vigueur de la du 29 janvier
1993, dite « loi Sapin »
Une délibération du 23 octobre 1992 expose que le syndicat a entrepris, en collaboration
avec la société précitée, la réflexion sur un schéma directeur d’eau potable. Par cette délibération, le
comité syndical décide donc, à l’unanimité, « de mettre fin au traité actuel » et « d’accepter dans les
termes où il est présenté, le nouveau traité de concession ».
Ce traité, signé par les parties le 24 décembre 1992, prend effet le 1er janvier 1993 pour une
durée de 25 ans (article 3 du traité) et devrait donc normalement s’achever au 31 décembre 2018.
Conclue juste avant l’entrée en vigueur de la loi n°93-122 du 29 janvier 1993, l’actuelle
DSP constitue un engagement sur une durée anormalement longue au regard des dispositions
relatives aux DSP concernant l’eau, l’assainissement et les déchets qui induisent une renégociation
fréquente par une mise en concurrence. Dans un arrêt du 8 avril 2009 « commune d’Olivet » , le
Conseil d’Etat indique que les dispositions de la loi Sapin précitée concernant les DSP en matière
d’eau potable, d’assainissement, d’ordures ménagères et autres déchets s’appliquaient aux contrats
signés avant l’entrée en vigueur de cette loi. Or, celle-ci prévoit que les DSP (dont celles relatives
au domaine de l’eau) doivent être limitées dans leur durée, laquelle est fixée, sauf exception,
à 20 ans.
Le Conseil d’Etat précise que les clauses qui permettaient une exécution du contrat
supérieure à 20 ans à compter de la date d’entrée en vigueur de la loi Sapin «ne peuvent plus être
régulièrement mises en
œ
uvre au-delà de la date à laquelle cette durée maximale est atteinte ».
Concernant le domaine de l’eau, la concession doit donc prendre fin au plus tard en 2015.
Par ailleurs, ce traité initial a connu deux avenants :
1.
L’avenant n°1 résulte d’une délibération du 13 décembre 2001, visée par le contrôle
de légalité le 17 janvier 2002. Il porte de manière schématique sur 6 points principaux, à savoir :
•
L’actualisation du plan de travaux ;
•
La révision de la rémunération du concessionnaire par suite de la chute des
consommations ;
•
La mise en place d’un nouveau règlement de service ;
•
La modification des modalités de la surtaxe ;
•
La révision des modalités de la redevance d’occupation des canalisations ;
•
Le remplacement des branchements en plomb.
- 19/30 -
2.
L’avenant n°2 résulte d’une délibération du 25 mai 2007, et concerne l’encaissement
de « la surtaxe syndicale, pour le compte du SMVS, en même temps que les sommes relatives à
l’eau ».
C -
L’examen des thèmes de l’enquête de suivi relative à la gestion de l’eau et de
l’assainissement
Le Rapport Public Particulier (RPP) de la Cour des Comptes de 2003 relatif à la gestion des
services
publics
d’eau
et
d’assainissement
énonçait,
dans
sa
synthèse
finale,
sous
le
titre
«Développer la coopération intercommunale », que
la rénovation du cadre de la gestion
intercommunale devrait remédier aux situations d’intercommunalités inachevées. Le RPP concluait
que les services d’eau devraient rechercher à améliorer leurs gestions dans un cadre intercommunal.
1 - La compétence relative à la gestion du service de l’eau est actuellement
complètement exercée par la voie d’une DSP
Le service public de l’eau potable est notamment défini par l’article 54 de la LEMA
(loi du 30 décembre 2006 relative à l’eau et les milieux aquatiques), transposé à l’article L 2224-7-1
du CGCT. Celui-ci peut comprendre en tout ou partie la production, la protection d’un point de
prélèvement, le traitement, le stockage, la distribution de l’eau.
Concernant le SMVS, cette compétence est prévue dans ses statuts. Elle est exercée par le
biais d’une délégation de service public dont les contours ne sont pas clairement définis.
Une lecture attentive des articles du contrat permet de constater que celui-ci embrasse, en
réalité, la totalité l du service public de l’eau potable.
2 - L’avenir : une compétence éclatée vers plusieurs intercommunalités
Le RPP soulignait que les services d’eau et d’assainissement devraient rechercher à
améliorer leurs gestions dans un cadre intercommunal.
En l’espèce, le SMVS se trouve dans une phase de déconstruction de l’intercommunalité
ainsi qu’en témoigne la délibération du 14 mai 2008 relative au projet de modification du syndicat.
L’ordonnateur a d’ailleurs indiqué que «depuis un an, un travail (avait) été initié avec le SMVS, la
CCSA et l’AMVS pour que le Syndicat puisse être transformé en syndicat à vocation unique sur les
transports et que les autres compétences du SMVS soient reprises dans chacun des 2 autres EPCI,
avec une échéance à court terme (31décembre 2009)».
Ainsi, dans le cadre du transfert de compétence au 1/1/2010, conduisant à la partition de la
compétence « Eau Potable » du SMVS en deux services « Eau potable » gérés par la CCSA et
l'AMVS, l’ordonnateur a sollicité du délégataire la transmission de l'ensemble des éléments
d'inventaire à jour, affectés par commune (valeur brute, valeur nette comptable des immobilisations
en précisant si les valeurs VNC sont calculées sur la durée de vie des biens ou de contrat
(amortissement comptable ou amortissement de caducité), et toute information nécessaire à la
partition (production et localisation des captages, volume d'eau transitant par le territoire de la
CCSA à destination de l'AMVS, volume d'eau transitant par le territoire de l'AMVS à destination de
la CCSA). L’ordonnateur a également sollicité la communication du mode de calcul de la provision
de
renouvellement
en
lien
avec
l'inventaire
communiqué,
de
l'historique
des
travaux
de
renouvellement réalisés sur les installations en distinguant bien la liste des ouvrages concernés et
leur localisation (territoire de la CCSA ou AMVS).
- 20/30 -
Cet exercice de partition conduit donc le syndicat à solliciter la fourniture d’informations
dont il devrait pourtant disposer.
Par ailleurs, la multiplication des collectivités organisatrices des services d’eau sur le
territoire en cause privera certaines d’entre elles de la taille suffisante (surface financière,
compétences techniques et humaines, moyens de contrôle efficients, …) pour une gestion optimale.
La compétence serait ainsi partagée principalement entre deux intercommunalités, lesquelles
utiliseront dans la pratique des réseaux, équipements ou captage appartenant à l’autre, ce qui posera
de manière accrue la problématique de l’interconnexion des réseaux et des travaux y afférents.
Cette situation risque également de nuire à la recherche de cohérence suggérée dans de
nombreux textes visant à une coordination des niveaux de l’intercommunalité.
3 - La recherche d’une collaboration entre les différents niveaux d’intercommunalité
limitée au SAGE
a - Le schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE)
Le SAGE correspond normalement aux limites hydrographiques par sous-bassin versant
pour la gestion de l’eau dans son milieu naturel. Dans l’Avesnois, il est « né de la volonté des élus
du territoire».
Toutefois,
le
SMVS
n’a
pas
indiqué
comment
le
SAGE
allait
s’articuler
avec
l’intercommunalité de gestion de l’eau (cycle technique de l’eau ou « petit cycle »).
Par ailleurs, la mise en place des établissements publics territoriaux de bassin (L 213-12 du
code de l’environnement) n’a donné lieu à « aucun projet (…) ».
b - L’action
de
la
commission
départementale
de
la
coopération
intercommunale
La commission départementale de la coopération intercommunale (articles L.5211-42 à 45
du CGCT) «n’a pas fait de préconisations sur le service de l’eau».
c - La recherche d’autres éléments structurant l’intercommunalité
Il ne semble pas exister au niveau départemental un quelconque document, relatif à
l’organisation de la coopération intercommunale, qui traiterait des orientations ou perspectives en
matière de gestion/traitement de l’eau.
L’ordonnateur situe davantage l’existence d’un document structurant au niveau de l’agence
de bassin. Il a ainsi indiqué que « la directive Cadre sur l’Eau vise à établir sur chaque grand bassin
hydrographique un plan de gestion des eaux partagé par tous les usagers. Cette orientation se traduit
pour le Bassin Artois-Picardie par la révision du schéma directeur d’aménagement et de gestion des
eaux (SDAGE) et l’élaboration d’un Programme de Mesures qui devront entrer en vigueur avant le
22 décembre 2009 ».
Pour le SMVS, « ce document aura un impact sur les programmes d’investissements et les
organisations
(moyens
humains,
matériels,
concertation…) à définir au
sein
des
EPCI qui
reprendront les compétences eau potable et assainissement et qui devront, par là même répondre
aux prescriptions réglementaires et dispositions définies dans le SDAGE».
- 21/30 -
d - Un Syndicat absent de l’élaboration du SCOT
Concernant
le
SCOT
(schéma
de
cohérence
territoriale),
le
«SMVS
n’y
est
pas
représenté. Ce sont les deux intercommunalités qui composent le syndicat (AMVS et CCSA) qui
«ont désigné des représentants élus au SCOT. «Le SCOT est à sa phase de démarrage. Ainsi,
aucune discussion ou disposition n’ont encore été précisées » sur l’implantation et la gestion des
réseaux.
4 - Sur la mise en
œ
uvre de dispositions législatives et réglementaires
a - Les actions énumérées à l’article L.211-7 du Code de l’Environnement :
des actions centrées sur la protection de la ressource
La loi du 30 décembre 2006 relative à l’eau et les milieux aquatiques (LEMA) a précisé
dans son article 2 que, les collectivités territoriales et leurs groupements, ainsi que les syndicats
mixtes créés en application de l'article L. 5721-2 du CGCT, sont habilités à entreprendre l'ensemble
des actions énumérées à l’article L.211-7 du code de l’environnement, dans le cadre du schéma
d'aménagement et de gestion des eaux s'il existe, c'est-à-dire, «
l'étude, l'exécution et l'exploitation
de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou
d'urgence, dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux,
et visant notamment
l’aménagement, l’entretien et l’exploitation de ces installations
En ce qui concerne l’eau potable, le SMVS a développé sa politique de protection de la
ressource autour d’un schéma directeur.
Selon l’ordonnateur, pour la partie assainissement, les unités de traitement des eaux usées
ont été mises en conformité (construction de deux nouvelles stations d’épuration à Maubeuge en
2001 et à Aulnoye-Aymeries en 2008), deux stations d’épuration ont été construites pour traiter les
effluents de petites communes (Vieux-Mesnil et Colleret). Toutes les installations ont un arrêté
d’autorisation de rejet et répondent aux prescriptions réglementaires en vigueur (respect objectifs de
qualité
des
milieux
récepteurs,
valorisation
agricole
des
boues
de
l’ensemble
des
stations
d’épuration …). Des investissements ont été réalisés pour raccorder un maximum d’habitations au
réseau d’assainissement collectif, pour lutter contre les inondations et favoriser le tamponnement
des eaux pour une restitution et un traitement ultérieur sur les unités de traitement. Le SMVS
travaille en étroite collaboration avec l’Agence de l’Eau Artois-Picardie et le Conseil Général de
manière à définir les programmes pluriannuels concertés pouvant faire l’objet de subventions et
avances sur les travaux identifiés.
Il est à noter que les travaux engagés par le SMVS en matière d’assainissement ont été
arrêtés suite aux schémas directeurs d’assainissement réalisés ou en cours d’achèvement. Ces
schémas sont principalement axés sur les besoins en matière de réseaux d’eaux usées et de stations
d’épuration. Le SMVS a lancé début 2009 une étude globale sur le volet eau pluviale. Le territoire
du Val de Sambre est en effet le réceptacle des eaux présentes sur le bassin versant de la Sambre.
Aussi, pour répondre aux prescriptions réglementaires et aux enjeux du territoire, l’étude de
schéma directeur de gestion des eaux pluviales est motivée par les principales raisons suivantes :
réduction des apports de pollution au milieu naturel pour améliorer la qualité des eaux
réceptrices ;
connaissance des aléas et de la vulnérabilité du territoire au regard du risque d’inondation ;
définition de solutions de protection et de prévention des inondations ;
définition d’un programme de travaux et d’un zonage pluvial».
Au travers de sa compétence entretien et gestion des cours d’eau non domaniaux, le SMVS, avec le
Département, définit chaque année un programme de travaux de curage pour la réduction des
inondations en maintenant la capacité normale d’évacuation des eaux.
- 22/30 -
De plus, pour l’ordonnateur, réaliser la gestion et l’entretien d’un cours d’eau permet
d’assurer
la
plus
grande
diversité
(qualitative
et
quantitative)
des
espèces
faunistiques
et
floristiques…. C’est dans cette optique qu’a été adopté en mars 2009, le principe de création d’un
syndicat mixte à vocation unique sur la Solre dont la gestion se fera à l’échelle du bassin versant de
la Solre. Ce syndicat sera constitué des EPCI concernées par ce cours d’eau et aura pour principaux
objectifs de :
Définir un programme de travaux à partir de la réactualisation de l’étude menée
précédemment par le bureau d’études Safège sous maîtrise d’ouvrage SMVS pour la lutte contre les
inondations ;
Elaborer un plan de gestion et d’entretien sur le bassin versant de la Sambre et enclencher
une procédure de DIG (Démarche d’Intérêt Général) en parallèle.
b - Une
facturation
permettant
d’identifier
les
différentes
missions
de
l’agence de l’eau
Concernant le SMVS et son délégataire, les dispositions de l’arrêté du 22 février 2008 qui
prévoit que la facture d’eau doit distinguer toutes les redevances perçues par l’agence de l’eau, ont
été mises en
œ
uvre.
A titre d’exemple, les factures permettent d’identifier l’intervention de l’agence pour
3 missions :
La préservation de la ressource ;
La lutte contre la pollution ;
La modernisation des réseaux de collecte.
c - Une gestion conjointe de la production et de la distribution de l’eau
La LEMA conforte la jurisprudence de 2006 « Syndicat Vallée du Gier », selon laquelle il
est possible de différencier les différents éléments de la gestion de l’eau, (production, distribution) ;
elle permet alors une gestion séparée de ces différents éléments. Au SMVS, la gestion de l’eau
(production et distribution) n’est pas séparée, le contrat de concession concerne ces deux éléments.
d - Un schéma de distribution d’eau potable déjà ancien
En application de l’article 54 de la loi (art L 2224-7-1 du CGCT), tout service assurant en
tout ou partie la production, la protection d’un point de prélèvement, le traitement, le stockage, la
distribution de l’eau est un service public d’eau potable. Seule la partie du service portant sur la
distribution de l’eau est un service obligatoire. Cependant l’art. L 2224-7-1 dispose que désormais
les groupements doivent arrêter « un schéma de distribution d’eau potable» par lequel sont
déterminées les zones desservies par le réseau.
Ce schéma permet d’éviter qu’en rendant le service de distribution obligatoire le service soit
astreint à une desserte de l’ensemble du territoire intercommunal.
Selon
l’ordonnateur,
« l’étude du
schéma directeur (signature du
2ème contrat)
en
octobre 1992 a permis de définir de nouvelles ressources en eau, de définir des réserves d’eau
supplémentaires et de mettre en évidence des travaux d’interconnexion de réseaux à réaliser de
manière à renforcer le réseau de distribution et à sécuriser la distribution de l’eau potable sur le
périmètre du SMVS ».
- 23/30 -
Toutefois, ce schéma n’a toujours pu être produit à ce jour Le syndicat a demandé au
délégataire de lui fournir le schéma directeur de distribution et de gestion de l’eau potable et son
éventuelle actualisation, alors qu’il devrait être en possession de ce document de base. Il apparaît
que ce schéma est ancien et ne semble pas prévoir de mise à jour.
e - Une absence de vérification des obligations à la charge du délégataire
La Cour, dans son rapport 2003 indiquait que le renouvellement doit faire l’objet d’un plan,
ce qui suppose donc un inventaire régulier. L’article 54 de la loi du 30 décembre 2006 relative à
l’eau et les milieux aquatiques (LEMA) introduit dans le CGCT trois dispositions pour les cas où le
contrat mettrait à la charge du délégataire des renouvellements à caractère patrimonial :
Obligation d’annexer au contrat de DSP un programme prévisionnel de travaux avec une
estimation de dépenses ;
Chaque année le délégataire rend compte de son exécution dans son rapport annuel. Le
rapport comportera notamment deux états : en premier lieu, l’exécution des engagements souscrits
par le délégataire lorsque la collectivité lui a demandé contractuellement de s’engager sur la
réalisation d’un programme prédéterminé de travaux ; en second lieu les autres dépenses de
renouvellement de l’année au titre de la « garantie pour continuité du service » ;
Obligation pour le délégataire de reverser au délégant les sommes correspondant à des
travaux non réalisés.
Même si le SMVS et son délégataire sont liés depuis plus de quarante ans, il n’a jamais été
mis en
œ
uvre des moyens permettant de vérifier la réalisation des obligations du délégataire.
En effet, en premier lieu, le dernier programme prédéterminé de travaux s’est achevé en
2001.
En second lieu, l’ordonnateur a récemment sollicité du délégataire la transmission de
l'ensemble des éléments d'inventaire à jour, affectés par commune, et de toute information
nécessaire à la partition (production et localisation des captages, volume d'eau transitant par le
territoire de la CCSA à destination de l'AMVS, volume d'eau transitant par le territoire de l'AMVS
à destination de la CCSA). Il a également sollicité la communication du « mode de calcul de la
provision de renouvellement en lien avec l'inventaire communiqué, [de] l'historique des travaux de
renouvellement réalisés sur les installations en distinguant bien la liste des ouvrages concernés et
leur localisation (territoire de la CCSA ou AMVS) ». Or, dans le cadre des relations périodiques qui
seront analysées plus avant ainsi que dans le cadre du contrôle du délégant sur le délégataire, une
majeure partie de ces données aurait dû être en sa possession. Ainsi l’ensemble des tâches
concourant à la connaissance de l’activité du délégataire et à son contrôle a été très fortement
différé dans le temps.
Par ailleurs, l’ordonnateur a indiqué avoir « budgétisé en 2009 une somme allouée à la
réalisation d’un audit sur le contrat de concession de manière à réaliser une revue de contrat d’une
part et d’autre part à vérifier le respect des obligations reprises ci-dessus et de mettre en place, si
nécessaire, avec le délégataire, un plan d’actions pour respecter les dispositions réglementaires ». A
ce jour, cet audit n’a pas été effectivement commandé.
f - Une facturation aux services publics conforme à la réglementation
En application de l’article 57 de la LEMA, toute fourniture d’eau doit faire l’objet de
facturation y compris aux services publics en dehors de l’eau des poteaux incendie. Le tarif de l’eau
est fixé par l’assemblée délibérante.
- 24/30 -
Alors que le contrat initial prévoyait la gratuité partielle de l’eau consommée de manière
générale par les services municipaux jusqu’à « concurrence d’une consommation égale à un mètre
cube par an et par habitant desservi à l’intérieur du territoire de chaque commune », l’avenant n°1
de décembre 2001 a abrogé ses dispositions. Le SMVS fixe chaque année la surtaxe eau, la partie
fixe assainissement et la redevance assainissement.
g - Une
introduction
d’indicateurs
de
performance
dans
les
différents
rapports à démontrer
Sur le principe, un décret du 14 mars 2005 précise le contenu du rapport annuel du
délégataire alors qu’un décret du 2 mai 2007, complété par un arrêté de la même date, précise celui
du rapport de la collectivité avec l’introduction d’indicateurs de performance. Le rapport de la
collectivité répondant aux nouvelles dispositions réglementaires devra être présenté pour la
première fois à la fin du premier semestre 2009.
En effet, la collectivité doit présenter des indicateurs relevant de son service ou du
délégataire. L’ensemble des données remonte vers un système d’information nationale. L’ONEMA
(Office national de l’eau et des milieux aquatiques) doit mettre en
œ
uvre l’observatoire national du
prix, de la qualité et de la performance des services d’eau et d’assainissement.
L’ordonnateur a indiqué que « l’échéance de la fin du 1er semestre 2009 est toujours
respectée….». Cependant, aucune pièce ou information n’a été transmise.
5 - La transparence financière et les outils de pilotage
a - Le cadre général des moyens de contrôle
1) Les moyens à mettre en
œ
uvre dans le cadre du rapport de 2009
Interrogé sur le point de savoir quels étaient les moyens mis en
œ
uvre afin de s’assurer du
respect
des
différentes
exigences
d’information
et
de
compte-rendu
posées
par
la
loi
du
8
février
1995,
le
décret
du
14
mars
2005
(entré
en
vigueur
en
juin
2007),
la
loi
du
30 décembre 2006 et le décret du 2 mai 2007 (qui s’appliquera à compter du rapport 2009), le
syndicat a fait savoir que « le délégataire remplira les obligations du décret du 2 mai 2007 dès son
entrée en application. A ce jour, le délégataire fournit au SMVS un rapport annuel de présentation
des activités » que ledit syndicat estime, de son point de vue, comme « répondant aux prescriptions
règlementaires ».
Toutefois, la réponse date du premier trimestre 2009. Elle n’a été accompagnée et
complétée, malgré la demande, d’aucun élément ou information permettant de connaître et
d’apprécier
les
moyens
mis
en
œ
uvre
afin
de
répondre,
pour
l’avenir,
aux
prescriptions
réglementaires.
2) Une présentation essentiellement annuelle des données techniques
et financières
Selon les textes en vigueur, les rapports annuels d’une année N sont présentés au comité
syndical à la fin du 1er semestre de l’année N+1. Ces derniers sont envoyés aux délégués qui
donnent ensuite leur avis en comité syndical.
Ce rapport est également transmis à chaque commune concernée et aux membres de la
commission consultative. Le rapport fait l’objet d’une présentation chaque année à la commission
consultative.
- 25/30 -
En l’espèce, les documents produits ne comportent pas une présentation pluriannuelle des
données techniques et financières, ce qui serait souhaitable. La période retenue est, sauf exception,
l’année écoulée. Aucune explication n’a été donnée.
3) Une absence de transparence des méthodes et éléments de calcul
du délégataire
Dans le principe, le délégant doit être en mesure de connaître et d’apprécier les méthodes et
éléments de calcul retenus par le délégataire.
En l’espèce, les résultats en possession du SMVS « sont ceux repris dans le rapport annuel
relatif aux comptes de résultat de l’exploitation du délégataire (page 69 du rapport de 2008) ». Or,
dans son rapport, le délégataire ne précise pas les méthodes et éléments de calcul qu’il a retenus
pour la détermination des produits et des charges directes et indirectes imputées au compte de
résultat. Il s’agit seulement d’une synthèse du « compte annuel de résultat de l’exploitation».
4) Un compte rendu sur la qualité et le prix des services publics
quasi inexistant
Selon l’ordonnateur, « le rapport annuel du SMVS concernant le prix et la qualité du service
public relatif à l’eau potable, est constitué du rapport annuel du délégataire complété des indicateurs
financiers du syndicat».
Le compte-rendu sur la qualité et le prix des services publics n’est donc pas distinct, dans
son contenu, du compte-rendu technique et financier du délégataire. Son contenu et son apport sont
donc des plus limités.
5) Un contrôle peu actif du délégataire limité à la seule qualité de
l’eau
Dans le cadre d’un contrôle actif, des demandes d’explications peuvent être adressées par le
délégant au délégataire, afin d’affiner le pilotage du service de l’eau potable. Ces demandes peuvent
concerner les sujets les plus divers.
Toutefois, dans le cas du SMVS, le syndicat ne procède à de telles demandes que pour les
seuls « résultats relatifs à la qualité de l’eau suite aux prélèvements et analyses de la DASS [qui]
peuvent mettre en évidence des anomalies et/ou des non conformités. Ils font l’objet de courriers
adressés au délégataire afin de connaître les dispositions prises ou à prendre pour remédier aux
dysfonctionnements ou intervenir préventivement».
Cette position trahit donc la faible information initiale du syndicat par le délégataire et le
manque de pilotage tant en matière financière qu’en matière technique, le SMVS ne disposant pas
de compétence en interne. Le SMVS en est réduit à envisager de commander un audit du service
après plus de 40 ans de collaboration avec la même société.
6) Un contrôle technique et financier absent
Le contrôle actuel est un pur contrôle technique réalisé sur la seule qualité de l’eau, contrôle
effectué par la DDASS. Il n’existe aucune structure ou compétence interne pour l’organisation du
contrôle. Le seul contrôle externe serait celui qui résulterait d’ « un audit du contrat (…) budgétisé
[en 2009], point de départ de la nécessité et de la volonté de mettre en place une organisation plus
structurée pour assurer un contrôle permanent du contrat ».
Le syndicat ne dispose d’aucun moyen lui permettant d’exercer un contrôle sur les éléments
comptables comme les comptes analytiques de la délégation ou les modalités de calcul des
amortissements et des provisions. De ce fait il ignore le taux de marge réel du délégataire.
- 26/30 -
Dans les faits, ledit syndicat en est réduit à dresser un bilan avant de passer la main aux
différentes
intercommunalités
qui
devront
procéder
à
des
réorganisations
en
profondeur
:
mutualisation éventuelle des compétences, mise en place d’un contrôle interne ou externe….
7) Un cadre contractuel ne prévoyant aucun rendez-vous régulier
pour les travaux et les prestations
Les
réunions
SMVS/délégataire n’ont
pas
été
prévues
dans
le cadre du
contrat
de
concession. Cependant, des réunions ont régulièrement lieu à la demande du SMVS et/ou à la
demande du délégataire, afin d’aborder différentes thématiques pouvant impacter la gestion du
contrat. Différents exemples ont été cités comme « les implantations de nouveaux industriels….
Récemment, l’observation répétitive de concentrations en pesticides plus élevées que la normale
(…) a amené à échanger sur la faisabilité de définir un plan de prévention de la ressource en eau
potable ».
De plus, « des réunions ont lieu pour définir conjointement les besoins en termes de
renforcement et d’extension de réseaux. Le délégataire, lors de ces réunions, assure un appui
technique, juridique et réglementaire en réponse aux questionnements du SMVS ».
Toutefois, aucun document n’a été produit.
8) Un syndicat peu informé du patrimoine du service
Pour le SMVS, « le délégataire a une connaissance précise et à jour du patrimoine du
service». «Le schéma directeur a été remis au SMVS à la signature du contrat en 1993. Depuis,
chaque année, dans le rapport annuel d’activité du délégataire, la liste des investissements réalisés
dans l’année est reprise ainsi que l’inventaire des ouvrages (sites de production, le linéaire global du
réseau) ».
Comme il a été vu, la dépendance de l’ordonnateur à l’égard du délégataire s’est pourtant
manifestée lorsqu’il a dû solliciter du délégataire la transmission de l'ensemble des éléments
d'inventaire à jour par commune, alors qu’il aurait dû être en possession de ses éléments. En leur
absence, le SMVS ne pouvait pas effectuer un comparatif précis des immobilisations d’un exercice
sur l’autre, puisqu’il n’existait aucune base de contrôle.
Par voie de conséquence, il n’est pas assuré du bien-fondé de la politique d’amortissement et
de provisions (mode de calcul des dotations, durées, passation, analyse des écarts d’une année sur
l’autre, éléments exceptionnels) mise en
œ
uvre.
9) Le syndicat est peu impliqué dans le renouvellement des biens du
service
Les responsabilités respectives du SMVS et du délégataire en matière de renouvellement des
biens du service sont définies dans le chapitre 5 du contrat de concession (articles 20 à 29). De
manière schématique, les travaux d’entretien et les grosses réparations sont à la charge du
concessionnaire.
Concernant
les
opérations
de
renouvellement
à
l’identique
des
ouvrages
dont
le
remplacement s’avère nécessaire, la répartition suivante a été fixée :
- 27/30 -
Nature des opérations
Opérations à la charge du
concessionnaire
Opérations à la charge de la
collectivité
Matériels tournants, acessoires
hydrauliques équipements
électromécaniques et compteurs
Concessionnaire
Génie civil et captage
Concessionnaire
Canalisations
Concessionnaire
Par exception, la Collectivité pour
les travaux sur les ouvrages à usage
municipal ou collectif
Branchements
Concessionnaire
Par exception, la Collectivité pour
les opérations de renforcement
A ce jour, le SMVS n’est pas en capacité d’apprécier si le délégataire achète au meilleur
prix, notamment pour les renouvellements qui consistent en une obligation physique (comme par
exemple pour le remplacement des compteurs). Il n’existe d’ailleurs, selon le SMVS, aucune
disposition sur ce point dans « le cadre du contrat de concession ». Le contrat ne prévoit pas de
clause indiquant que le renouvellement doit être fait dans les conditions de concurrence auxquelles
la collectivité est soumise.
Concernant les renforcements et extension des ouvrages, c’est en principe la collectivité qui
est maître d’ouvrage pour tous les « travaux comportant l’établissement de nouvelles canalisations
et de nouveaux ouvrages entraînant un accroissement du patrimoine productif ».
10)Une absence de vérification des travaux par le délégant
Si en amont, le SMVS « réalise, auprès des communes, le recensement des travaux neufs à
réaliser sur son territoire, lesquels font l’objet d’un marché », c’est le délégataire qui, selon le
SMVS, « est en charge de veiller aux investissements garantissant la continuité de service ».
Comme sur les autres points, le SMVS ne procède ni à l’établissement régulier d’un état
périodique des travaux, ni à des vérifications des travaux.
11)L’intégration des travaux dans le patrimoine du syndicat estt
différée à la fin du contrat de concession
Selon le SMVS, « les travaux réalisés par le délégataire seront intégrés dans le patrimoine
du syndicat à la fin du contrat de concession ». Toutefois, le SMVS ne dispose pas des moyens de
s’assurer de l’exhaustivité de cette intégration des travaux en fin de contrat.
Au plan contractuel, l’article 20 précise que le syndicat ne prend à sa charge que les travaux
neufs. Cependant, compte tenu du caractère sommaire des procédures décrites ci-dessus, il ne
semble pas possible de déterminer de manière fiable si le syndicat a pris en charge des travaux
incombant au délégataire.
12)Le désintéressement du syndicat pour l’analyse des conditions et
de la qualité du service
Le SMVS n’a pas mis en place de procédures pour analyser les tarifs et leurs évolutions, les
opérations commerciales vis-à-vis des usagers, les résultats des enquêtes de satisfaction, les
conditions du traitement des réclamations. Rien n’existe sur ces différents points.
- 28/30 -
b - Le
contrôle
de
la
performance
des
services
:
les
indicateurs
de
performance
1) Une carence de service de contrôle
Il n’existe pas de service chargé du contrôle en interne ou externe. Le SMVS reçoit chaque
année le rapport d’activités du délégataire et semble s’en contenter. Compte tenu du défaut de
réponse ou de production de document, il semble que le SMVS ne reçoit pas régulièrement les
comptes rendus techniques et financiers prévus par les textes. Ces documents ne peuvent donc être
examinés.
2) Un contrôle limité aux analyses réalisées par la DDASS
Selon le SMVS, « la qualité de l’eau est l’indicateur le plus attentivement suivi par le
SMVS. En effet, dès la réception des analyses réalisées dans le cadre des contrôles de la DDASS, le
SMVS
vérifie
leur
conformité.
En
cas
d’augmentation
d’un
ou
plusieurs
paramètres,
de
dépassement d’un ou de plusieurs paramètres, ou encore de remarques des services de la DDASS, le
SMVS demande au délégataire de préciser les mesures préventives ou correctives mises en place
pour pallier les anomalies ou dysfonctionnements mesurés ».
Les taux de pollution sont suivis par le délégataire et repris dans le rapport d’activité. Les
résultats d’analyse sont transmis par le délégataire à la DDASS. Toutes les analyses de l’eau sont
transmises régulièrement aux communes par le SMVS, sans que l’ordonnateur ait indiqué une
périodicité. Toutefois, aucun autre indicateur n’étant attentivement suivi, aucune mesure correctrice
ne peut être mise en
œ
uvre en cas de dégradation d’un indicateur.
3) Des mesures embryonnaires d’incitation à la prévention et à la
réparation des fuites
Concernant les structures publiques, le syndicat a indiqué qu’ « un système de détection des
surconsommations a été mis en place sur la commune de Louvroil, au niveau des bâtiments publics
de la ville et ce, suite à une fuite importante après compteur à la piscine communale. Il est prévu
d’enregistrer les volumes d’eau consommée et d’identifier préventivement toutes anomalies au
niveau des consommations. Ce système a été présenté aux maires des communes du territoire pour
les inciter à la mise en place de telles mesures préventives ». Ce système s’avère donc assez
embryonnaire et expérimental.
Concernant les particuliers, le SMVS a indiqué que « si un particulier détecte une fuite en
domaine
privé
et
réalise
rapidement
la
réparation,
le
SMVS
ne
lui
facture
pas
la
partie
assainissement au regard de la surconsommation : le montant appliqué est celui de la moyenne des
consommations précédentes. Le délégataire opère de la même manière sur la facturation de l’eau
potable ».
Ce système constitue un début de réponse en termes d’incitation à la prévention et à la
réparation des fuites. Toutefois, le syndicat n’a pas été en mesure d’indiquer les résultats qui ont pu
être observés. Il n’a pas précisé s’il pensait mettre en
œ
uvre un système d’alerte pour l’avenir, le
système actuel reposant non sur une politique active du couple déléguant / délégataire mais sur la
seule réaction des particuliers.
*
*
*
- 29/30 -
Annexe 1 - Données issues du bilan social
Nombre de jours d’absence
2003
2005
2007
Pour maladie ordinaire (jours calendaires)
905
851
549
Pour longue maladie, maladie de longue durée et grave
maladie
2250
1605
756
Pour accident du travail
20
485
66
Pour maladie professionnelle
0
0
0
Pour maternité, paternité et adoption
144
322
0
Pour autres raisons
103,5
108
114
Total
3461,5
3371
1485
Nombre
de
fonctionnaires
occupant
un
emploi
permanent
83
88
83
Nombre moyen de jours par agent
41,70
38,30
17,89
- 30/30 -
Annexe 2 – Etat de la dette du SMVS
Prêteur
Nombre
d'emprunts
Montant
emprunté
Dont emprunts
liés à VIAVIL
Capital restant
dû
Caisse des Dépôts et
Consignations
3
12 392 399,21
€
12 000 000
€
11 843 494,83
€
Crédit Agricole
7
5 843 601,06
€
7 450 000
€
5 141 638,52
€
Caisse d'Epargne
7
2 386 401,40
€
1 267 929,28
€
Dexia CLF
17
17 311 177,68
€
7 550 000
€
13 460 296,49
€
Crédit Foncier de France
2
5 304 898,03
€
5 000 000
€
4 975 456,55
€
B.F.T.
2
18 855 000,00
€
7 450 000,00
€
Agence de l'Eau Artois Picardie
21
2 026 341,60
€
1 624 143,64
€
total
59
64 138 112,36
€
32 000 000
€
56 632 450,02
€
La dette structurée
Index structuré
Référence
Préteur
CRD
Durée
résiduelle
Prochaine
échéance
Taux
Année
début
Année
fin
Expression
ASS 132
DEXIA
CLF
252 132,54
€
3,28
01/04/2009
4,4500%
2002
2012
Si Euribor 03
(Postfixé)<=5.5 alors 4.45 %
sinon Euribor 03
M(Postfixé)+0.1
ASS 136
DEXIA
CLF
366 081,29
€
3,78
01/04/2009
4,8900%
2005
2013
Si Euribor 03
(Postfixé)<=5.5 alors 4.89 %
sinon Euribor 03
M(Postfixé)+0.09
ASS 147
DEXIA
CLF
1 977 698,74
€
14,78
01/01/2010
3,4400%
2003
2024
Si Libor USD 12
(Postfixé)<7 alors 3.44 %
sinon Libor USD 12
M(Postfixé)
ASS 159
DEXIA
CLF
1 680 835,79
€
3,70
01/12/2009
3,2700%
2005
2012
Si Stibor 12 M(Postfixé)<=5
alors 3.27 %
sinon Stibor 12
M(Postfixé)+0.15
CHE 8
DEXIA
CLF
56 142,61
€
3,70
01/12/2009
3,2700%
2005
2012
Si Stibor 12 M(Postfixé)<=5
alors 3.27 %
sinon Stibor 12
M(Postfixé)+0.15
CON 3
DEXIA
CLF
1 161 882,43
€
14,78
01/01/2010
3,4400%
2003
2024
Si Libor USD 12
(Postfixé)<7 alors 3.44 %
sinon Libor USD 12
M(Postfixé)
CUR 14
DEXIA
CLF
25 403,16
€
14,78
01/01/2010
3,4400%
2003
2024
Si Libor USD 12
(Postfixé)<7 alors 3.44 %
sinon Libor USD 12
M(Postfixé)
EAU 44
DEXIA
CLF
77 364,88
€
3,70
01/12/2009
3,2700%
2005
2012
Si Stibor 12 M(Postfixé)<=5
alors 3.27 %
sinon Stibor 12
M(Postfixé)+0.15
GEN 67-USI
26
DEXIA
CLF
285 796,97
€
3,70
01/12/2009
3,2700%
2005
2012
Si Stibor 12 M(Postfixé)<=5
alors 3.27 %
sinon Stibor 12
M(Postfixé)+0.15
TRA 23
Dexia
CLF
2 550 000,00
€
14,78
01/04/2009
4,5000%
2008
2014
Si Euribor 03
M(Postfixé)<=6 alors 4.5 %
sinon Euribor 03 M(Postfixé)
total
8 433 338,41
€
ROD.0472
REPONSE AU RAPPORT D’OBSERVATIONS
DEFINITIVES
-
Syndicat Mixte Val de Sambre
-
Premier cahier
(Département du Nord)
*******
Ordonnateur en fonction pour la période examinée :
- Monsieur Michel LO GIACO: Réponses de 20 pages.
« Les destinataires du rapport d’observations disposent d’un délai d’un mois pour
adresser au greffe de la chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu’elles
ont été adressées dans le délai précité, ces réponses sont jointes au rapport.
Elles engagent la
seule responsabilité de leurs auteurs
» (article 42 de la loi 2001-1248 du 21 décembre
2001).
Date d’envoi à fin de notification : 13/10/2010
Date de communicabilité : 11/11/2010
ROD. 0472
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
- Syndicat mixte Val de Sambre (SMVS) -
(Département du Nord)
Second cahier
SUIVI DE LA REPONSE DE L’ORDONNATEUR
- 2/68 -
Sommaire
SYNTHESE
3 et 4
I.
PROCEDURE
............................................................................................................................................
5
II.
OBSERVATIONS DEFINITIVES
...........................................................................................................
5
I.
L’
EXERCICE DE LA COMPETENCE TRANSPORTS PAR LE
SMVS
.......................................................
5
A.
Le SMVS ne dispose pas de toute la compétence
......................................................................
6
B.
Les caractéristiques générales du réseau de transport public urbain du Val de Sambre
« STIBUS »
...........................................................................................................................................
7
C.
Un manque de cohérence et de suivi : une politique et une gestion laissées à l’exploitant du
réseau
...................................................................................................................................................
8
II.
L
A CONVENTION D
’
EXPLOITATION LIANT LE
SMVS
A LA
SEMITIB
............................................
12
A.
La gestion du réseau
.................................................................................................................
12
B.
B. La question complexe de la nature des conventions
...........................................................
13
III.
L
E PERIMETRE DE TRANSPORTS URBAINS
(PTU)
ET LE
P
LAN DE DEPLACEMENTS URBAINS
(PDU)18
A.
La LOTI, la LAURE et la loi SRU
...........................................................................................
18
B.
Le périmètre de transports urbains manque de cohérence
........................................................
18
C.
Le Plan de Déplacements Urbains (PDU)
................................................................................
19
IV.
L
E
SMVS
CONSTITUE
-
T
-
IL REELLEMENT UNE
AOTU
PERTINENTE
?
...........................................
27
A.
Le SMVS est confronté à d’autres projets initiés par ses partenaires
......................................
27
B.
Un EPCI au périmètre élargi serait mieux à même d’élaborer le PDU
....................................
27
C.
L’absence de garantie de la continuité du service public de transports
....................................
28
V.
U
N PROJET AMBITIEUX DE LIGNE DE TRANSPORT EN COMMUN EN SITE PROPRE
(TCSP) :
« VIAVIL »
A COUTE
10 M
€
TTC
PAR KILOMETRE
................................................................................
29
A.
Un projet ancien et maintes fois retardé
...................................................................................
29
B.
Le TCSP s’est accompagné d’une restructuration de la voirie, des abords et de l’éclairage au
bénéfice des communes
......................................................................................................................
32
C.
Un coût majoré et un financement incertain
............................................................................
34
VI.
L
ES MANDATS DE MAITRISE D
’
OUVRAGE DELEGUEE POUR LE
TCSP :
UNE SUCCESSION
D
’
IRREGULARITES
...................................................................................................................................
40
A.
L’enchaînement des mandats de maîtrise d’ouvrage déléguée, de 1993 à 2007 : des pratiques
irrégulières
..........................................................................................................................................
40
B.
Le second mandat relatif à la maîtrise d’ouvrage déléguée de 2008 à 2009 : des pratiques qui
ne garantissent pas un égal accès à la commande publique
................................................................
41
VII.
L
ES RISQUES LIES A LA RELATION DU
SMVS
AVEC SON DELEGATAIRE
,
LA
SEMITIB
..................
45
A.
La fragilité financière de la SEMITIB
.....................................................................................
45
B.
Les risques juridiques
...............................................................................................................
46
VIII.
A
NALYSE FINANCIERE DU BUDGET ANNEXE TRANSPORTS
............................................................
47
A.
Les grandes tendances sur la période 2004-2008
.....................................................................
48
B.
L’analyse financière prospective
..............................................................................................
49
IX.
L
E TRANSPORT
:
UNE COMMANDE PUBLIQUE EN MARGE DES REGLES DE LA CONCURRENCE
........
51
A.
Une organisation mouvante et des interventions à sécuriser
....................................................
51
B.
Les marchés de fourniture d’autobus : un choix entaché d’irrégularités au regard de l’égalité
d’accès à la commande publique
........................................................................................................
52
ANNEXES
..........................................................................................................................................
54
- 3/68 -
SYNTHESE
La compétence « transports » constitue, dans un contexte de réduction des compétences du
syndicat, le plus petit commun dénominateur restant entre la communauté de communes Sambre
Avesnois (CCSA) et la communauté d’agglomération de Maubeuge Val de Sambre (AMVS).
Le SMVS connaît une situation juridiquement fragile et toute tentative de restructuration
devra régler préalablement la question centrale de son absence de compétence pour la réalisation
d’infrastructures de transports. Mais une modification de ses statuts reste entièrement conditionnée
à l’acceptation du transfert de leurs compétences par les deux collectivités concernées. L’absence de
personnel dédié à la fonction transports jusqu’en 2008 a eu pour conséquence une attitude de
désengagement du SMVS, et pour corollaire la présence d’un agent cadre de la SEMITIB assurant
en son sein des fonctions de direction non rémunérée. En tant que responsable informel de service
du SMVS, il a certifié le service fait sur des factures provenant de différents fournisseurs du SMVS,
mais aussi de la SEMITIB.
Sur un périmètre manquant de cohérence du fait d’une intercommunalité non stabilisée à ce
jour, le SMVS n’a pas réussi à formaliser le plan de déplacement urbain (PDU), document de
planification et de structuration du territoire. De ce fait, il ne peut être en phase avec ses partenaires
institutionnels qui eux-mêmes élaborent, sans lien possible avec le PDU, le schéma de cohérence
territoriale (SCOT), les programmes de l’habitat, les plans locaux d’urbanisme, ainsi que les divers
schémas, plans et observatoires que la loi a rendu obligatoires. Il s’est par ailleurs privé du concours
des comités d’usagers qui auraient pu utilement contribuer à l’aboutissement du PDU, faire valoir
leur point de vue et améliorer la connaissance de terrain du SMVS.
Bien que ne disposant pas de la compétence statutaire pour cette action, le SMVS a préféré
mettre en
œ
uvre un projet de transports en commun en site propre (TCSP) censé apporter les
améliorations au réseau de façon plus immédiate. Il n’a toutefois pas procédé aux études d’impacts
pourtant indispensables, notamment en termes de fréquentation du réseau, et il a maintenu le projet
malgré l’avis défavorable de la commission d’enquête qui s’était montrée sévère sur le bien fondé
même d’un tel projet.
Inauguré en décembre 2008, VIAVIL, initialement estimé à 56 M
€
HT, coûte au final plus
de 69 M
€
HT, soit 80 M
€
TTC pour 8 kilomètres, du fait d’ouvrages lourds. Mais il inclut aussi, au
bénéfice de certaines communes, des travaux d’aménagement de voirie, d’embellissement et
d’électrification, qui n’avaient pas un rapport direct avec le TCSP. Leur financement n’est
aujourd’hui, sauf exception, pas envisagé par les communes intéressées.
D’une manière générale, l’exercice de la compétence transport est très largement externalisé
vers la SEMITIB, que ce soit pour l’exploitation du service des transports ou dans le cadre du
mandat confié à celle-ci pour la réalisation du TCSP. L’exploitation aboutit, en marge des
dispositions conventionnelles, à une rémunération garantie de la SEM qui, en contrepartie, ne prend
aucun risque et ne subit pas les aléas de l’exploitation. La remise en concurrence de la délégation de
service public de transport en 2010 devrait être l’occasion de limiter la mise de fonds publics en
mettant à la charge de l'exploitant un réel risque d'exploitation.
Le mandat de délégation de maîtrise d’ouvrage pour la réalisation de VIAVIL, étiré depuis
1993 par le moyen d’avenants liés à la vie du projet, a également contribué à assurer un apport
financier régulier à la société. Un mécanisme financier d’avances versées à la SEM a permis la
thésaurisation de fonds publics provenant du SMVS, sans contrôle de ce dernier.
- 4/68 -
Un nouveau mandat a été signé en 2008 pour achever VIAVIL. Dans les conventions de
mandat (de 1993 et de 2008), certaines dispositions contractuelles sont apparues irrégulières ou
risquées, en particulier du fait d’une méconnaissance systématique des règles relatives à la liberté
d’accès à la commande publique et à la transparence. C’est le cas également pour les achats de bus,
malgré les observations récurrentes du représentant de la direction générale de la concurrence et de
la répression des fraudes.
Les prestations énumérées dans le nouveau mandat de 2008 ne marquent pas de frontière
entre l’ancien mandat annulé par la juridiction administrative, et le nouveau qui s’y est substitué.
Même si la rédaction diffère quelque peu, la part respective des prestations se rattachant à l’un ou
l’autre mandat ne peut être faite, car aucun document, autre que l’annexe 3, qui reste très succincte
et généraliste, ne permet de déterminer, de manière détaillée et immédiate, la rémunération précise
attachée à la nature des prestations restant à réaliser.
Ainsi, le second mandat de près d’1 M
€
semble porter, pour partie, sur des prestations déjà
réalisées. Dans ces conditions, la certification du service fait, signée par l’ordonnateur concernant
des prestations déjà réalisées dans le marché initial présente formellement un caractère fictif. La
facturation a été effectuée, chaque mois, de manière globale et forfaitaire sans distinguer les
différents composants, ainsi que le stipulaient les documents du marché. Cette pratique est
irrégulière au regard du code des marchés publics et du code de commerce.
La SEM connaît aujourd’hui une situation financière tendue, en lien direct avec le SMVS,
principal actionnaire et financeur, dont les propres finances tendent à se dégrader, sous l’effet
conjugué d’une convention d’exploitation à l’équilibre non maîtrisé et du projet VIAVIL qui, pour
l’heure, a généré 32 M
€
d’emprunts. Toutefois, selon le SMVS, cette tendance pourrait s’inverser
grâce aux subventions demandées après la réalisation du projet, ce qui relève d’un processus
administratif pour le moins inhabituel, VIAVIL étant en service depuis fin 2008.
Dans l’attente de la réception effective de ces subventions, le versement transport étant à son
taux maximum, l’augmentation des contributions des membres du syndicat et le recours à l’emprunt
apparaissent inévitables. Par ailleurs, d’autres projets de TCSP existent encore, pour lesquels des
sommes ont été provisionnées sur 2009. Quant aux acquisitions de bus, d’ores et déjà, elles ne
pourront être financées que par de nouveaux emprunts, ces derniers n’ayant d’ailleurs pas été
prévus lors de la publicité du marché en octobre 2009.
- 5/68 -
I.
PROCEDURE
L’examen de la gestion du Syndicat Mixte du Val de Sambre (S.M.V.S) a porté sur
l’exercice 2004 et ce jusqu’à la période la plus récente.
L’entretien préalable prévu par l’article L. 243-1 (L. 243-2) du code des juridictions
financières a eu lieu le 6 novembre 2009 avec le président.
Lors de sa séance du 13 janvier 2010, la chambre a formulé des observations provisoires, qui
ont été notifiées au président du SMVS le 22 février 2010, lequel a répondu par courrier enregistré
le 20 avril 2010.
Des extraits ont été adressés également, pour la partie du rapport qui les concerne, aux tiers
mis en cause tels que visés par l’article R. 241-12 du code des juridictions financières. Un délai de
deux mois leur a été accordé pour apporter une réponse écrite, et/ou demander à être entendues par
la chambre.
Après avoir procédé à l’audition le 7 mai 2010 et examiné les réponses, la chambre, lors de
sa séance du 3 juin 2010, a arrêté les observations définitives qui suivent. Celles-ci ont été
consignées dans deux cahiers :
•
Un
premier
cahier
du
rapport
d’observations
définitives
se
rapporte
au
fonctionnement général, à la situation financière et à l’exercice de la compétence de la gestion de
l’eau ;
•
Le présent cahier constitue la seconde partie du rapport d’observations définitives. Il
se rapporte à l’exercice de la compétence des transports publics urbains telle que mise en
œ
uvre par
le SMVS.
II. OBSERVATIONS DEFINITIVES
I.
L’EXERCICE DE LA COMPETENCE TRANSPORTS PAR LE SMVS
Jusqu’à 2001, le Syndicat Intercommunal du Val de Sambre (SIVS) regroupait, au sein de la
compétence « transport », la quasi-totalité des communes membres de la CCVS et six communes
membres de la CCSA, le PTU recouvrant donc le territoire de ces communes. Ni la CCVS, ni la
CCSA ne disposant de la compétence en matière de transports urbains, les communes étaient
représentées directement au sein du comité syndical.
Depuis 2001, la communauté d’agglomération de Maubeuge – Val de Sambre (dite AMVS)
représente ses communes membres au sein du comité syndical par représentation substitution, tout
comme la CCSA qui a elle aussi souhaité reprendre peu à peu l’ensemble des compétences
transférées par 6 de ses communes membres au SMVS (sur 10 communes).
Il ressort de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs,
dite
LOTI
et
des
textes
du
CGCT
sur
les
compétences
obligatoires
des
communautés
d’agglomération en matière de transports urbains, que celles-ci peuvent transférer leur compétence
d'organisation des transports urbains à un syndicat mixte dans le périmètre duquel elles sont
incluses. Le syndicat mixte devient alors autorité organisatrice de transports urbains, mais encore
faut-il que l’exhaustivité des compétences nécessaires à cet exercice lui soit transférée par la
volonté des deux intercommunalités concernées.
- 6/68 -
A. Le SMVS ne dispose pas de toute la compétence
Le Syndicat Mixte du Val de Sambre (SMVS) a acquis la compétence en matière
d’organisation des transports en commun par arrêté préfectoral en date du 30 août 1976.
L’article 3.2.3 de ses statuts prévoit qu’il exerce la compétence en matière d’organisation des
transports urbains au sens du chapitre II du titre II de la LOTI, dont toutes opérations de transports
en commun sur site propre, ceci sur le Périmètre de Transports Urbains (PTU) de Maubeuge (ou
Val de Sambre).
Juridiquement, ses missions
1
maximales théoriques en tant qu’autorité organisatrice des
transports urbains (AOTU) seraient :
L’élaboration du Plan de Déplacements Urbains (PDU) ;
La définition de la politique des transports urbains (lignes, véhicules, fréquence et
amplitude horaire, type de matériel, choix des exploitants, modalités contractuelles,
mode technique d’exploitation des services, tarification….) ;
La
définition
des
modalités
de
financement
et
de
mise
en
œ
uvre
tant
des
investissements que de l’exploitation du réseau de transports urbains, avec la
possibilité d’instaurer le Versement Transport (VT) ;
La réalisation et la gestion des infrastructures et équipements affectés au transport ;
La réglementation des activités de transport et leur contrôle ;
Le développement de l’information sur les systèmes de transports afin d’en assurer la
promotion.
Or, contrairement aux arguments développés par le SMVS estimant, par référence aux
procédures de publicité dans les marchés, que sa compétence est globale est qu’elle inclut
l’exploitation du réseau mais aussi sa réalisation, le chapitre II du titre II de la LOTI porte
uniquement sur la planification des transports (PTU et PDU). Statutairement, le SMVS n’est
compétent que pour mener les études relatives à la réalisation d’un TCSP mais reste incompétent
pour réaliser les travaux d’infrastructures du site propre. Il ne dispose d’aucune compétence
statutaire relative à la «
création, aménagement et entretien de la voirie
»
2
, qui n’a pas été transférée
par les EPCI et les communes membres, aucune convention n’ayant été au surplus préalablement
conclue. Il ne dispose également d’aucune compétence statutaire pour procéder à des acquisitions
foncières dans le cadre du TCSP, pas plus d’ailleurs qu’en matière de police de circulation et de
stationnement et d’urbanisme. Cela relève actuellement des deux EPCI (CCSA et AMVS) qui
composent le SMVS.
Dès lors que la plénitude des compétences ne lui a pas été transférée, ou que des conventions
n’ont pas été préalablement conclues (certaines l’ayant été postérieurement à la mise en service du
TCSP pour la prise en charge de l’entretien), la mission dévolue à une autorité organisatrice de
transports semble devoir être portée par une structure de coopération intercommunale disposant des
compétences urbanisme et voirie, ainsi que des pouvoirs de police qui y sont attachés, comme
l’article L. 5216-5 du CGCT l’a prévu.
1
Articles 27 et suivants de la LOTI.
2
Le législateur a pris conscience de cette problématique. En effet, l’article 16 (titre II « Transports », chapitre Ier « Mesures en
faveur du développement des transports collectifs urbains et périurbains ») du projet de loi portant engagement national pour
l'environnement (« Grenelle II »), actuellement en discussion au Parlement, prévoit de conférer de manière quasi-automatique le
caractère d’intérêt communautaire aux voies publiques supportant la circulation d’un service de TCSP, pour les communautés
d’agglomération et les communautés de communes, à la double condition qu’elles exercent la compétence «
création ou
aménagement et entretien de voirie communautaire
» et que leur territoire soit couvert par un PDU. Le CGCT (articles L. 5214-16 et
L. 5216-5) serait modifié en conséquence.
- 7/68 -
L’ordonnateur semble reconnaître le bien fondé de cette argumentation puisqu’il indique
avoir pris bonne note de «
la remarque de la Chambre selon laquelle les statuts pourraient gagner
à être clarifiés » et précise que le syndicat va « mener une réflexion sur la clarification desdits
statuts pour lever toute difficulté d'interprétation future
».
Aux termes de la combinaison des articles L. 1524-1 et L. 1521-1 du CGCT, les activités
exercées par une SEM doivent se rattacher aux compétences reconnues par la loi aux collectivités
actionnaires. Par voie de conséquence, la SEMITIB, société exploitante du réseau de transport en
commun depuis 1979, dont l’objet est défini dans l’article 2 des statuts, n’est également pas
compétente pour piloter, dans le cadre d’un mandat, les travaux du TSCP. La réalisation du TCSP
ou sa maîtrise d’ouvrage déléguée ne peuvent pas constituer une compétence complémentaire à une
activité d’exploitation de réseau, au sens de la jurisprudence et de l’article L. 1521-1 1er alinéa du
CGCT.
Enfin, il ne saurait être tiré argument du jugement du TA de Lille en 2008
3
relatif au premier
contrat de mandat liant le syndicat à la SEM. En effet, il a été indiqué par la SEMITIB que le
tribunal administratif aurait déjà validé ce point en ne soulevant pas l’incompétence qui est un
moyen d’ordre public. Or, en l’espèce, le juge a soulevé un autre moyen d’ordre public à savoir la
nullité de la convention de mandat du fait de l'absence des mentions obligatoires prévues par
l'article 5 de la loi du 12 juillet 85 (modalités de rémunération du mandataire et mode de
financement de l'ouvrage). Au final, c’est avec ce seul moyen que le jugement a annulé la
délibération sans se prononcer sur la compétence. En effet, le juge n’est tenu de se prononcer sur la
compétence que si les pièces figurant au dossier le permettent
4
, ce qui n’est pas établi en l’espèce
compte tenu de la nature du litige. L’appréciation de la légalité d’un contrat n’implique pas
forcement de remonter aux actes constitutifs de l’organisme.
B. Les caractéristiques générales du réseau de transport public urbain du Val de Sambre
« STIBUS »
Sur la période sous revue, le réseau STIBUS présentait les caractéristiques suivantes :
Aux 16 lignes régulières, s’ajoute le circuit de la navette et des lignes spéciales ; ont été mis
en place en 2005 un système d’aide à l’exploitation et à l’information des voyageurs (SAEIV), et un
service de transport à la demande (TAD), baptisé « Filobus ». Par ailleurs, 9 lignes sont exploitées
en sous-traitance par la SA CARS DE WINTER. Les travaux de restructuration du réseau autour du
projet de transport en commun en site propre (TSCP), opération « VIAVIL », ont débuté en 2006.
Les principales tendances concernant le réseau sur la période sous revue sont :
Une très faible augmentation en moyenne de l’offre de transports fournie par
l’exploitant (+ 1,19 %) hors ligne de TSCP. Cette dernière, entrée en service en décembre 2008 a
augmenté de 300 000 kilomètres l'offre annuelle de transports urbains ;
Une baisse générale de 1,01 % en moyenne de l’usage des transports collectifs, due
surtout à l’effondrement du nombre de voyages scolaires subventionnés (- 5,65 %) insuffisamment
compensé par la hausse des voyages effectués avec un titre payant (+ 2,01 %) ; il faut également
tenir compte des journées de grève, notamment en 2007 ;
3
Jugement du 16 décembre 2008
4
CE 26 juin 1992 Commune de Béthoncourt
"que d'autre part l'existence de ladite condamnation ne ressortait pas des pièces du dossier soumis aux
juges du fond ; qu'ainsi la commune n'est pas fondée à soutenir que la cour administrative d'appel aurait méconnu ses obligations en n'opposant pas
cette circonstance aux prétentions des consorts X... tendant à obtenir de la commune la réparation intégrale des préjudices subis ;"
- 8/68 -
Une tarification, hors réduction et abonnements, relativement stable sur la période ;
Des recettes tarifaires en baisse moyenne de 2,31 %, en raison d’une chute de 6,06 %
des subventions afférentes aux transports scolaires ; l’augmentation moyenne de 2,57 % des recettes
non scolaires permet de compenser partiellement cette baisse. La part des recettes scolaires est
passée de 60 % en 2004 à 51 % en 2008.
C. Un manque de cohérence et de suivi : une politique et une gestion laissées à l’exploitant
du réseau
Le SMVS est autorité organisatrice et, à ce titre, même s’il a délégué le service de transports
urbains à un exploitant, reste entièrement responsable du suivi du trafic et l’adaptation de l’offre de
transports, qui constituent le c
œ
ur de la planification des déplacements.
Concernant la gestion, le Président du SMVS a indiqué que les contrôles pratiqués se
limitaient
à
une
simple
vérification
des
factures
et
à
l’étude
du
rapport
d’activité
remis
annuellement par la SEMITIB, effectuées par le service financier et le DGS.
1.
L’absence d’un service transports
Dans les faits, le SMVS ne s’est pas doté jusqu’en 2008 des moyens humains et matériels
nécessaires à un service transports digne de ce nom et autonome par rapport à la SEMITIB. Aucun
organigramme de ce service n’a d’ailleurs été produit pour la période 2004-2007. L’ordonnateur a
indiqué le nom et la qualité des personnes étant censées exercer un contrôle sur la société
exploitante, mais, d’évidence, les agents mentionnés ne disposaient pas des compétences techniques
requises, et surtout de l’autorité qui aurait dû leur être déléguée à ce titre par le président (un ancien
DGS a exercé ponctuellement des actions de contrôle).
Depuis le recrutement, fin avril 2008, d’une ingénieure territoriale, chargée de mission en
matière de politique des transports et de déplacements, la situation s’est améliorée mais certaines
missions figurant dans sa fiche de poste ne peuvent être assurées, en raison de l’absence de plan de
déplacements urbains (PDU), ainsi que d’outils de suivi et de planification. Par ailleurs, en raison de
la dispersion des documents (au SMVS, et entre ce dernier et la SEMITIB), sa tâche s’est avérée
compliquée, d’autant qu’elle est seule pour assurer ce travail, le service transports ne comportant
aucun autre agent.
Le SMVS indique que «
la compétence faisait l'objet d'une gestion allégée en raison de la
taille du service qui ne justifiait pas un investissement plus important en termes de moyens
humains. Un service comme celui-ci ne semblait pas justifier alors la présence d'un emploi
spécifique à moins d'avoir une lourde incidence sur les préoccupations budgétaires ».
Sur l’aspect financier, la chambre observe que le SMVS n’a pas toujours été confronté à une
situation financière défavorable et qu’il a procédé, en 2008, et après une longue période d’absence
de tout service transport officiel, au recrutement d’un chargé de mission transport au moment où ses
finances se dégradaient et où les investissements liés à VIAVIL entraient dans leur dernière phase.
Or, un effort salarial rapporté à l’importance des investissements (69 M
€
HT) apparaissait
soutenable
5
et aurait manifestement permis de piloter le projet dans tous ses aspects. Comme il sera
dit infra, le SMVS a parfois pris en charge financièrement, sans en avoir ni la compétence, ni les
moyens financiers, des travaux de renouvellement urbain incombant aux communes.
5
Le salaire d’un chargé de mission peut être estimé à environ 0,06% du coût du projet
- 9/68 -
2.
Un employé de la SEMITIB chargé du service transports au SMVS
Un employé de la SEMITIB fut responsable du service transports du SMVS, de 1991 à
2006,
bien
qu’il
n’en
ait
jamais
été
le
salarié.
Le
président
du
SMVS
a
précisé
que
cet agent était un simple « agent de liaison » entre le SMVS et la SEMITIB, en exerçant une
fonction de contrôle sur la société exploitante à laquelle il appartenait depuis de nombreuses années.
Ainsi et même si l’ordonnateur le conteste (en dépit même de son curriculum vitae
dans lequel il indique avoir été de 1991 à 2006 «
responsable du service transports du SMVS
» et
déclarant avoir contrôlé l’exécution de la convention de gestion du réseau), son activité au sein du
SMVS, en qualité de responsable du service transports, est attestée par différentes pièces,
notamment les documents d’élaboration du PDU dont il était chargé, de convocations à la
commission «transports et déplacements», de notes de services, des organigrammes, des rapports du
commissaire aux comptes de la SEM.
En tant que responsable de service du SMVS, il a apposé sur des factures provenant de
différents fournisseurs du syndicat mais aussi de la SEMITIB, le cachet «
Vu et vérifié à la somme
de
: », ceci confirmé par une mention manuscrite de la somme à payer et sa signature sous la
rubrique «
le vérificateur
». Ainsi, l’intéressé, qui bénéficiait d’une délégation de l’ordonnateur, a
certifié, de 2004 à 2006 inclus, le service fait au profit de la SEMITIB qui l’a constamment
employé et rémunéré.
La SEMITIB exerçait donc dans les faits, et contrairement aux dires de l’ordonnateur, un
contrôle sur son activité au sein du SMVS, lequel s’est privé d’une personne indépendante capable
de vérifier le bien fondé de la rémunération qu’elle versait à la SEMITIB. Cette situation n’était pas
objectivement de nature à permettre au syndicat d’être toujours en mesure de défendre ses intérêts.
Il a pu en résulter un préjudice.
En outre, et contrairement aux arguments développés par l’ordonnateur, cet employé de la
SEM participait au sein du SMVS à d’autres actions totalement incompatibles avec sa situation de
salarié de la SEMITIB, comme la programmation budgétaire des investissements (qui sont de nature
à influer sur le mode d’exploitation, par exemple), leur exécution et leur suivi, ou la détermination
de la politique tarifaire.
Ainsi, l’agent de la SEM s’est immiscé sans titre dans le fonctionnement du syndicat. Cette
situation caractérisée de confusion d’intérêts ne saurait être justifiée par aucun des arguments
développés en réponse, que ce soit les prestations « In House
6
» ou bien encore l’absence
d’inconvénient quant à la participation à une phase de définition d’un marché (Jurisprudence de la
CJCE
7
- Affaire Fabricom).
6
Les prestations intégrées dites « in-house » sont des accords-cadres et marchés conclus entre un pouvoir adjudicateur
et un cocontractant sur lequel il exerce un contrôle comparable à celui qu’il exerce sur ses propres services et qui réalise
l’essentiel de ses activités pour lui à condition que, même si ce cocontractant n’est pas un pouvoir adjudicateur, il
applique, pour répondre à ses besoins propres, les règles de passation des marchés prévues par le présent code ou par
l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non
soumises au code des marchés publics.
7
CJCE, 3 mars 2005, aff. C-21/03 et C-34/03, Fabricom SA
- 10/68 -
3.
L’absence de convention de mise à disposition d’un véhicule de service
Un agent cadre de la SEMITIB a bénéficié d’une voiture de service. La chambre a relevé
que la liste de véhicules transmise par le SMVS ne mentionnait pas une « Laguna » mise à
disposition de la SEMITIB, (il en est de même de la voiture précédente déjà mise à sa disposition).
Pour le second véhicule acquis le 26 janvier 2006, l’assurance a été prise en charge par le SMVS
jusqu’au 31 décembre 2006. Les 2 voitures dont a bénéficié le directeur de la SEMITIB étaient,
dans les faits, des voitures de fonction, c'est-à-dire utilisées sans encadrement des horaires et sans
limitation de durée.
Selon le SMVS, le véhicule contribuait à «
assurer l’exercice le plus efficient possible des
missions publiques liées à l’exploitation du service public de transport
8
…
La position du SMVS est
surprenante dans la mesure où ce bien, dont la mise à disposition n’a pas été formalisée, ne
constitue pas un investissement nécessaire à l’exploitation du service de transports publics, et est
contraire à l’équilibre du contrat. Dans les faits, la SEM bénéfice d’une aide au fonctionnement
venant minorer ses charges d’exploitation. Cette aide économique est irrégulière juridiquement.
Le SMVS indique qu’il «
va donc vendre le véhicule en question pour prendre en compte les
observations de la Chambre
».
4.
Une attitude passive et de désengagement
a) Aucun document récent de suivi et d’évaluation
Malgré les demandes faites par la chambre, aucun document récent de suivi et d’évaluation
du service n’a pu être produit. Pour prévoir l’évolution des besoins de transport, les méthodes et
outils utilisés par le SMVS reposent sur le recensement général de la population de 1999
9
, (alors
que des données plus récentes, issues du recensement de 2006, sont disponibles), l’enquête ménage
et l'enquête de trafics (Cordon) réalisée en 2005 dans le cadre des études complémentaires à
l'élaboration du plan de déplacements urbains (PDU), ainsi que l’enquête origine/destination 2007
du réseau de bus. Selon l’ordonnateur, le couplage de cette dernière enquête avec les deux
précédentes permet de répondre aux besoins de la desserte.
Le SMVS s’appuie par ailleurs sur l’enquête de satisfaction auprès des usagers, dite
« baromètre image », et les tableaux de bords réalisés chaque année par la SEMITIB.
Pour l’ordonnateur, «
les résultats de ces enquêtes, couplés avec les recensements et
statistiques, les études et enquêtes réalisées dans le cadre du PDU et/ou de VIAVIL, les courriers
des usagers et des différents acteurs du territoire ainsi que la connaissance que l’opérateur a de
son réseau (tableaux de bords internes…) ont permis et permettent encore d’ajuster le projet
VIAVIL, le projet des lignes 52 et 53 et le fonctionnement du réseau au quotidien
».
8
« …même si ce bien appartient au SMVS, l’utilisation qui en est faite par la SEMITIB, dans le cadre de sa mise à disposition pour
contribuer à assurer les missions dévolues dans le cadre de la convention de DSP, est libre. Au terme de la convention, ce bien fait
retour gratuitement au SMVS ».
9
qui «
a montré la tendance lourde de la baisse des effectifs scolaires en Val de Sambre, nécessitant d'adapter le réseau STIBUS à la
demande et aux besoins de l'ensemble de la population et non plus aux seuls scolaires (en effet, le réseau était depuis son origine
principalement organisé pour la desserte des établissements d'enseignement)
».
- 11/68 -
L’instruction a mis en évidence une attitude en retrait du SMVS qui s’en remet à son
délégataire, liée à une insuffisance des instruments de pilotage et de suivi. En effet, d’une manière
générale,
l’ordonnateur
a
indiqué
qu’il
ne
disposait
d’aucun
indicateur
pour
connaître
la
fréquentation des tronçons de lignes, sur la journée et par horaires. Les données sur lesquelles se
base le SMVS sont issues d’enquêtes anciennes et présentent un caractère très généraliste. En 2009,
le SMVS ne disposait d’aucun outil en propre lui permettant de connaître et de suivre au moins
mensuellement l’évolution du trafic voyageurs sur chaque ligne.
Les données, tableaux de bord et enquêtes satisfaction, qui lui sont fournies par la SEMITIB,
sont trimestriels, et non pas mensuels contrairement à ce qui a été indiqué, et ne comportent que des
données kilométriques et financières (charges, recettes tarifaires encaissées), alors qu’une des
premières informations apparaissant indispensable serait la fréquentation des lignes et les flux de
déplacements sur le périmètre de transports urbains. Au surplus, aucun tableau n’a été transmis au
SMVS depuis 2004.
S’agissant de l’enquête satisfaction (« baromètre image »), outre le fait qu’elle est réalisée
par l’exploitant lui-même, ce qui peut poser un problème d’impartialité, l’ordonnateur a précisé que
«
compte tenu des travaux et de la mise en service de VIAVIL, cette enquête n’a pas été réalisée en
2008 et ne le sera sans doute pas en 2009
».
La chambre estime que le SMVS ne peut se contenter de prendre connaissance des
informations clé de son réseau de transports via le seul rapport annuel du délégataire, qu’il s’agisse
du nombre d’usagers ayant souscrit un abonnement et de ceux ayant bénéficié de réductions
sociales et de la gratuité des transports, ainsi que des données relatives à la fraude. La lutte contre la
fraude serait du ressort de la SEMTIB mais aucune convention n’existe entre le SMVS et son
délégataire pour fixer, en particulier, des objectifs et des pénalités.
Le SMVS affirme vouloir «
prendre en
compte les observations de la Chambre
, [et être]
plus exigeant à l'avenir et notamment lors de la future procédure de délégation.
Il indique
également que
« deux enquêtes indépendantes de l'exploitant ont été prévues pour cette année 2010
au budget du SMVS (origine - destination et satisfaction)
», ce dont la Chambre prend note.
b) Des conséquences dommageables
Cette situation de passivité entraîne des conséquences préjudiciables pour les citoyens,
comme la non élaboration du plan de déplacements urbains (PDU) qui aurait dû être achevé depuis
10 ans, et pour les finances du SMVS rémunérant un délégataire, la SEMITIB, sans contrôles réels.
Ceux-ci, en effet, sont espacés, partiaux ou absents, selon les périodes considérées, en contradiction
avec les dispositions de la LOTI (III de l’article 7) qui précisent que «
tout contrat ou convention
entre une personne publique et une entreprise, qui a pour conséquence d'engager des fonds publics
ou d'accorder une garantie financière publique, est assorti, à peine de nullité, de clauses relatives
au contrôle de l'utilisation des fonds engagés ou garantis par cette personne publique».
Un comité actif des partenaires du transport public pour favoriser les transports en commun
serait sans doute un début de solution pour améliorer cette situation.
- 12/68 -
5.
Aucun rapport d’activité et d’exécution prévus par la loi, hormis le
rapport annuel du délégataire
Outre
ces
carences,
la
chambre
a
aussi
constaté
l’absence
du
rapport
annuel
des
représentants
du
SMVS
au
Conseil
d’Administration
de
la
SEMITIB,
en
infraction
avec
l’article L. 1524-5 du CGCT
10
qui prévoit que les organes délibérants des collectivités territoriales et
leurs groupements actionnaires se prononcent sur le rapport écrit qui leur est soumis au moins une
fois par an par leur(s) représentant(s) au conseil d’administration ou de surveillance.
Le défaut de transmission de ce rapport est susceptible d’engager la responsabilité du
SMVS. Il lui appartient donc de veiller à ce que ses représentants s’acquittent de leurs obligations,
ce que le SMVS entend faire à l’avenir, en «
se conform
[ant]
aux observations de la chambre
».
De même, la SEMITIB n’a jamais transmis de rapport spécial, comme l’article L. 1524-3 du
CGCT en fait obligation aux SEML exerçant des prérogatives de puissance publique pour le compte
d’une collectivité territoriale, alors qu’elle encaisse, par exemple, les amendes au nom de la
collectivité, ce qui constitue bien une prérogative de puissance publique.
En conclusion, la chambre constate que le SMVS ne s’est pas doté d’un système de contrôle
adapté, alors qu’il est l’autorité organisatrice, déboursant chaque année des sommes élevées, tant
dans le cadre de la convention d’exploitation que du TCSP VIAVIL.
II. LA CONVENTION D’EXPLOITATION LIANT LE SMVS A LA SEMITIB
A. La gestion du réseau
Le SMVS est l’actionnaire principal de la SEMITIB à hauteur de 77,17 % du capital social,
les actionnaires privés se répartissant les 22,83 % restant, à l’intérieur desquels TRANSDEV
représente 11,68 % :
Actionnaires
Capital détenu
%
COLLECTIVITES
Syndicat Mixte du Val de Sambre (SMVS)
351 075,00
77,17
ENTITES DE DROIT PRIVE
Transdev
53 149,50
11,68
Sambre Habitat
15 500,00
3,41
SA Cars de Winter
15 453,50
3,40
B.P.N.
8 850,50
1,95
C.C.I.
5 425,00
1,19
Société SEGETEM
5 409,50
1,19
Mme Moreau Vve Peters
46,50
0,01
M. Gobron
15,50
-
TOTAL
454 925
100,00
10
Les administrateurs désignés par l’assemblée sont soumis aux mêmes obligations. L’assemblée, saisie du rapport annuel, en assure
la communication immédiate aux organes délibérants des collectivités et groupements qui en sont membres afin que ceux-ci se
prononcent sur ce document. La loi n’a pas prévu la forme selon laquelle doivent se prononcer les collectivités territoriales ; mais il
ne peut s’agir en tout état de cause que d’une délibération, prise au terme d’un débat au sein de l’organe délibérant. D’une manière
générale, il revient aux collectivités actionnaires et majoritaires de veiller, par l’intermédiaire de leurs représentants au sein du
conseil d’administration ou de surveillance, à ce que les activités de la SEML soient conformes aux objectifs qui lui ont été assignés
afin de garder, selon le v
œ
u du législateur, la maîtrise de leur outil.
- 13/68 -
Le réseau de transport urbain, exploité sous le nom commercial « STIBUS », a été confié
par le SMVS à la Société d’Economie Mixte des Transports Intercommunaux du Val de Sambre
(SEMITIB) par le biais de plusieurs délibérations et conventions. Créée en 1979 pour être
l’opérateur du SMVS, la SEMITIB exerce depuis sa création une mission d’exploitation des
transports publics au profit du syndicat Autorité Organisatrice des Transports (AOT), sous la forme
d’une délégation de service public renouvelée, dont la première mouture date de 1999. Le contrat en
cours a été signé le 17 décembre 1999 pour une durée de 10 ans, dénommé «
convention
d’exploitation des services publics des transports urbains
».
A ce contrat initial, a été adjointe, à partir de 1993, une mission de maîtrise d’ouvrage dans
le cadre d’un projet de Transport en Commun en Site Propre (TCSP) : le projet VIAVIL. Tout
d’abord menée dans le cadre d’une convention de mandat fréquemment amendée, cette mission a
été prolongée depuis 2008 par un marché public qui doit s’achever courant 2009.
B.
La question complexe de la nature des conventions
Lorsqu’une AOT souhaite exploiter un service public, elle choisit soit de l’exploiter elle-
même en régie, soit de le confier à un exploitant privé (entreprise purement privée ou société
d’économie mixte), qui assure la gestion avec ses propres moyens, mais pour le compte de l’AOT,
selon ses instructions et sous son contrôle : il s’agit alors d’une gestion déléguée.
La gestion déléguée d’exploitation d’un service public de transports classe les contrats en
catégories, selon la répartition des risques entre l’AOT et l’exploitant, et donc le degré réel de
délégation de la gestion. La procédure de passation la plus adaptée de la délégation de service
public dépend directement de la prise de risque réel par l’exploitant. Quand cette prise de risque
apparaît faible, malgré les apparences, le juge administratif peut requalifier le dispositif de marché
public. C’est le cas de la convention d’exploitation qui lie le SMVS à la SEMITIB.
1.
La convention d’exploitation : une activité de la SEM apparaissant
finalement sans risque
La convention qui lie le SMVS à la SEMITIB a été signée le 17 décembre 1999, pour une
durée de 10 ans à compter du 1
er
janvier 2000, arrivant donc à son terme au 31 décembre 2009. Sur
cette période, et pour tenir compte des indispensables évolutions, cette convention a connu neuf
avenants. Elle ne fait pas peser d’investissement sur la SEM, qui est rémunérée par un mécanisme
complexe dont les éléments sont éclatés entre plusieurs articles. Le SMVS n’a pu qualifier
exactement sa nature juridique, il s’agirait d’un « contrat innommé ».
La chambre s’est employée à analyser les dispositions contractuelles liant le SMVS à la
SEMITIB. Figure en
annexe 1
l’analyse de la chambre qui lui permet de fonder ses constats
financiers auxquels il a été apporté, tant par l’ordonnateur que par la SEM, des objections.
Toutefois, celles-ci ont concerné des notions juridiques générales non appliquées au cas d’espèce,
négligeant la dimension économique de la convention.
a) Une rémunération du délégataire difficile à déterminer
Aucun article du contrat ne définit clairement la rémunération du délégataire. Il faut se
reporter à la notion «
d’équilibre de la délégation
» qui précise que «
le délégataire reçoit de
l’autorité organisatrice, pour l’ensemble des prestations faisant l’objet de la présente délégation,
un complément de rémunération déterminé par la différence entre le risque industriel, y compris la
redevance des biens mis à disposition, et le risque commercial.
- 14/68 -
b) L’absence de risque dans le contrat initial
(1) Le Risque commercial (RC)
Le SMVS confond le risque commercial et les recettes : la perception des recettes réelles par
la SEMITIB fait croire qu’elle supporte en pratique un risque lié à une baisse des recettes. Or, il
n’en est rien, car ces recettes ne constituent qu’une avance sur la rémunération de la SEM.
Ainsi, contrairement aux dispositions de la convention précitée ainsi que des divers
avenants, la rémunération complémentaire de la SEM n’a jamais été calculée par différence entre le
risque industriel et le risque commercial, mais elle résulte de la différence entre le risque industriel
et les recettes réellement perçues par la SEM. En effet, les recettes réelles se sont substituées au
risque commercial pour le calcul de la contribution du SMVS, situation « d’appropriation des
recettes tarifaires par la SEMITIB » qui, dès l’origine, s’est développée sans décisions ni avenants.
(2) La compensation
Au montant du risque commercial, s’ajoute la compensation calculée selon des modalités
erronées. En effet, dans la mesure où la compensation versée par le SMVS est calculée à partir de
ces recettes réelles, la SEMITIB ne supporte donc
a priori
que le risque industriel (Ri), et, en tout
cas, pas le risque commercial. Recettes réelles + (Ri – Recettes réelles) = Ri.
La rémunération de la SEM est donc principalement constituée du Ri. La compensation
garantit le paiement du montant du risque industriel.
(3) Le risque industriel (Ri) est mal défini et dépend d’éléments
contestables
La question essentielle se pose alors des moyens prévus conventionnellement pour définir et
maîtriser ce risque industriel. L’article V-3 du contrat, intitulé « risque industriel du délégataire »,
indique qu’il est composé de deux éléments : un «
engagement du délégataire à maîtriser ses coûts
de production et de prestations
» et un «
engagement sur les coûts kilométriques de variation de la
production
».
Si le premier élément se rapportant à des charges d’exploitation devant être maîtrisé par
l’exploitant correspond bien à la notion de « risque industriel », l’«
engagement sur les coûts
kilométriques de variation de la production
» se rapporte à une recette indexée puisqu’il s’agit
d’une rémunération liée à un niveau de volume de prestations.
La chambre observe que le montant du risque industriel n’est ainsi structurellement pas
encadré. Hors indexation, il a progressé de 45,81 % sur 10 ans et de 19,62 % entre 2005 et 2008
(soit sur 4 ans). Il a donné lieu à 9 avenants à fin 2008. Sa valeur, hors indexation, ne peut faire
l’objet d’un enchaînement financier au travers des différentes délibérations (
annexe 2
).
Au surplus, le Ri n’est pas fixé de la même manière par la SEMITIB et le SMVS, ce dernier
se basant sur les délibérations (
annexe 3
)
. La différence s’établit pour la période sous revue à
2 031 223,00
€
, en défaveur du SMVS qui n’a pas été en mesure d’apporter des éclaircissements.
- 15/68 -
Jusqu’à une délibération du 28 juin 2006, le risque industriel a évolué sur la base de l’indice
PSD (Produits et Services Divers), alors que cet indice, déconseillé par la DGCCRF, n’était plus
publié depuis fin 2004 au Bulletin officiel
11
. L’indexation sur la base des indices PSD était très
favorable à la SEMITIB, au point que l’avenant n°5 (résultant d’une délibération du SMVS du
31 mai 2005) a procédé à la limitation de la participation financière de 2004 au forfait de
5, 85 M
€
HT.
Le risque industriel est réévalué en fonction de facteurs qui ne correspondent pas à la notion
du risque industriel et qui sont parfois même étrangers aux conditions d’exploitation. Le SMVS a
eu à supporter, par le passé (en dehors de la période sous revue), les conséquences des
modifications de la réglementation sociale. L’exemple de la dernière grève de 2007 a été cité par le
SMVS pour illustrer la prise de risque du délégataire
12
. La SEMITIB a demandé au SMVS de
l’autoriser à diminuer le prix des abonnements payés par les usagers, sur un mois : ceci se traduit
par une diminution des recettes pour la SEMITIB, mais revient finalement à une augmentation du
solde de la contribution complémentaire versé par le SMVS.
Ces décisions qui permettent le maintien de la rémunération du délégataire, sont prises au
cas par cas, sans aucune délibération. Il est d’ailleurs très étonnant que le SMVS puisse penser que
la charge soit assumée par la SEMITIB :
« … la grève locale des salariés de STIBUS en janvier
2007 dont la charge (perte de recettes) a été assumée par la SEMITIB »
, alors que c’est lui le
financeur final. Au cas d’espèce, le risque industriel a été revu à la hausse alors qu’en fait les
éléments pris en compte se rapportaient, au mieux, au risque commercial.
c) Une mise en
œ
uvre très favorable à la SEM
Deux tableaux en
annexe 4
synthétisent d’une part, l’évolution juridique et financière de la
convention et d’autre part l’évolution des différentes composantes de la rémunération facturées par
la SEMITIB. Il apparaît que les résultats pèsent sur les finances du seul SMVS, par le biais d’un
mécanisme vicié. Concernant les recettes, elles sont, dans un premier temps, constituées des recettes
prévisionnelles (versées par douzièmes), puis après obtention des résultats définitifs, des recettes
réellement perçues par la SEMITIB, la régularisation s’effectuant généralement en début d’année
suivante.
Ce complément de rémunération fait l'objet d'une facturation de la part de la SEMITIB sans
détail des éléments constituant cette somme. Pourtant, selon l’article V -11 de la convention, un
avenant devrait calculer la différence entre les recettes réelles perçues directement et les recettes
prévues, (telles qu’elles figurent à la convention sous l’intitulé « risque commercial théorique »
d’un montant fixe de 3 943 551,18
€
).
Toutefois,
les
recettes
réelles
sur
factures
ayant
toujours
été
inférieures
au
risque
commercial théorique fixé dans la convention, ces modalités ont été favorables à la SEMITIB et
donné lieu à un paiement annuel, dont le total s’établit à 2 882 347,49
€
depuis 2004.
11
La Direction Générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes a fait valoir que ces
indices créés dans les années 60 n’étaient plus assez représentatifs. Leur commodité d’usage s’était «
traduite dans
certains cas par la construction de clauses de variation de prix détachées de la réalité économique propre aux marchés
concernés, en l’absence de la réunion d’indicateurs spécifiques».
12
Réunion du C.T.P. du 9 Avril 2009.
- 16/68 -
Cette situation apparaît paradoxale, car moins la SEMITIB perçoit de recettes réelles par
rapport au montant théorique, plus elle est renflouée. Ainsi, la baisse des recettes réelles est
– 7,93 % de 2004 à 2009, tandis que la compensation qui lui a été versée a connu globalement une
progression de + 27, 96 % sur la même période, et même + 76,79 % de 2000 à 2009. Quel que soit
le montant des recettes (et même si les recettes étaient nulles, ou qu’il n’y ait pas de voyageurs), ce
système permettrait à la SEMITIB de conserver une rémunération finale toujours équivalente au
montant du risque industriel.
Source SMVS
Par ailleurs, plus le SMVS investit, plus la rémunération associée au risque industriel est
revue à la hausse.
VALEUR HT
2004 avec
avenant 4
2005 avec
avenant 5
2006 avec
avenant 6
2007 avec
avenant 7
2008 avec
avenant 8
2009
avec
avenant
9
Evolution
2000/2009
Evolution
2004/2008
Solde de la
contribution
complémentaire
réellement
payée
5 850 000,00
6 271 704,38
6 513 914,95
6 515 782,19
7 485 509,07
76,79%
27,96%
Source SMVS
d) L’absence d’intérêt pour l’exploitant à rechercher une maîtrise de ses
coûts
Cette situation n’oblige pas l’exploitant à contenir ses coûts de production, notamment de sa
masse salariale qui a évolué en moyenne de 3 % par an (influence des 35 heures). L’accord de 2004,
modifié depuis dans un sens favorable au personnel, fixe une durée de travail de 1561 heures,
inférieure à 1 607 heures annuelles qui constituent à la fois un plancher et un plafond. Des accords
d’entreprise ont été conclus : depuis juin 2007, la prime de vacance est passée de 187,28
€
à 450
€
,
puis à 650
€
en juin 2008. Par ailleurs, une prime exceptionnelle de 200
€
a été versée à l’ensemble
du personnel pour récompenser son implication dans le cadre du projet VIAVIL
e) Un mécanisme avantageux d’acomptes pour le délégataire
Le SMVS a procédé à des versements d’acomptes sur la contribution échelonnés tout au
long de l’année, dès le mois de janvier de chaque année. Cette situation permet l’amélioration des
résultats de la SEMITIB et favorise la constitution d’un bilan essentiellement composé de
disponibilités et de valeurs mobilières de placements. Les produits financiers de la SEM sur la
période 2004-2008 sont de 343 489
€
, sans que le SMVS ne dispose de moyens de contrôle
(
annexe 5
).
VALEUR HT
2004 avec
avenant 4
2005 avec
avenant 5
2006 avec
avenant 6
2007 avec
avenant 7
2008 avec
avenant 8
Evolution
2005/2009
Montant risque commercial
(théorique)
3 943 551,18
3 943 551,18
3 943 551,18
3 943 551,18
3 943 551,18
0,00%
Montant risque commercial
(sur factures)
3 473 239,00
3 558 515,62
3 545 853,05
3 060 044,81
3 197 755,93
-7,93%
Différences entre Rc et recettes
réelles sur factures
470 312,18
385 035,56
397 698,13
883 506,37
745 795,25
2 882 347,49
€
- 17/68 -
f)
La qualification du contrat et la conséquence à en tirer pour le mode
de passation de la délégation de service public
Contrairement
aux
éléments
de
jurisprudence
cités
par
l’ordonnateur,
le
mode
de
rémunération induit une absence de risque financier pour la SEMITIB. On ne peut pas parler dans
ce cas d’intéressement de l’exploitant aux résultats réels.
En l’absence de tout risque commercial et en présence d’un risque industriel très atténué,
puisqu’une partie constitue la rémunération d’une prestation, le contrat, qui constitue au mieux un
contrat de gestion à prix forfaitaire, serait alors plus proche d’un marché public de prestations de
services. Ainsi, la procédure de délégation de service public qui devrait se caractériser par une prise
de risque plus forte n’apparaît pas adaptée au cas présent. (cf.
annexes 6
).
Au final, le président du SMVS semble acquiescer à la démonstration de la Chambre,
reconnaissant implicitement l’absence de risque dans le contrat actuel, car il indique que «
dans
l'élaboration de son futur contrat le SMVS s'est engagé sur une construction beaucoup plus précise
que l'ancienne délégation, sans compensation brute de pertes dans la mesure où les flux financiers
du SMVS vers le délégataire seront liés à un prévisionnel d'exploitation (en recettes et dépenses),
c'est ce document qui servira de base à l'élaboration des flux financiers lesquels ne seront pas
impactés par le résultat réel d'exploitation. Le risque d'exploitation sera donc bien à la charge de
l'exploitant. Ce contrat devrait entrer en vigueur au 1
er
janvier 2011.
»
2.
La convention prolongée sans base légale au-delà de 2009
Le contrat actuel de délégation de service public arrivant à expiration le 31 décembre 2009,
il avait été prévu de renouveler la gestion du réseau STIBUS sur la base d’un nouveau contrat
d’exploitation proche de l’actuel, à compter du 1
er
Janvier 2010.
La procédure de renouvellement de la DSP a été amorcée, mais la décision du comité
syndical du 5 mai 2009 l’a interrompue par l’adoption du principe de renouvellement pour 1 an
avec la SEMITIB au motif des perturbations attendues dans le fonctionnement du SMVS, compte
tenu de la réflexion sur ses futures compétences en matière de transport. Ainsi, un projet d’avenant
au contrat de DSP devait être présenté au Comité syndical au cours du 4
ème
trimestre 2009.
La chambre estime que ce problème, certes bien réel, ne constitue pas pour autant un motif
d’intérêt général permettant de prolonger la DSP d’un an. En effet, cette notion mentionnée à
l’article L. 1411-2 a) du CGCT ne peut recouvrir que des cas de contrainte (la consultation des
candidats n’a pas donné les
résultats escomptés, échec des négociations, remise en cause
contentieuse de la procédure...).
Et dans tous les cas, il ressort de l’analyse de la jurisprudence
13
que la collectivité doit
établir qu’elle a accompli les diligences nécessaires en temps utile pour attribuer la délégation selon
les règles normales et qu’un événement lui a interdit de le faire,.
Le cas défini par ailleurs par l’article L. 1411-2 b) du CGCT, concernant les prolongations
au-delà d’un an pour tenir compte des dépenses d’investissement du délégataire, ne s’applique pas
davantage puisque seul le SMVS assure les dépenses d’investissement.
13
Le juge est conduit à contrôler si la personne publique était réellement placée dans l’impossibilité de mener une
nouvelle procédure avant le terme normal du contrat prolongé ou si c’est de manière artificielle ou du fait de ses propres
errements qu’elle s’est mise dans cette situation (TA Nice, 10 novembre 2006, AJDA 2007, p. 478 et CAA, Marseille,
21 juin 2007).
- 18/68 -
Ainsi, contrairement à la position de l’ordonnateur et à la lumière d’une jurisprudence bien
établie, le SMVS n’a pas accompli de diligences, la procédure ayant été stoppée de son fait. La
prolongation de la convention a ainsi été réalisée sans base légale.
III. LE PERIMETRE DE TRANSPORTS URBAINS (PTU) ET LE PLAN DE DEPLACEMENTS
URBAINS (PDU)
A. La LOTI, la LAURE et la loi SRU
La loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs, dite LOTI,
notamment son chapitre II du titre II, est le texte fondateur de l’organisation des transports publics
urbains de personnes. Elle définit le service public de transport et le territoire sur lequel s’exerce
cette compétence, l’autorité ayant la responsabilité des transports publics urbains sur ce territoire et
l’étendue de ses compétences.
La LOTI a été modifiée, complétée et renforcée notamment par :
la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de
l’énergie
(dite
LAURE),
qui
a
notamment
rendu
obligatoire
l’instauration
d’un
Plan
de
Déplacement Urbains (PDU) dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants ;
la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement
urbains (dite « loi SRU »), qui a renforcé le contenu du PDU, son caractère prescriptif en matière de
partage de la voirie et de stationnement et qui a organisé la nécessaire cohérence entre urbanisme,
transport et habitat (création des SCOT et des PLU et compatibilité SCOT/PDU/PLU
14
notamment).
B. Le périmètre de transports urbains manque de cohérence
En tant qu’autorité organisatrice, le SMVS a eu la responsabilité de délimiter le périmètre de
transports urbains pour son réseau dénommé Val de Sambre STIBUS.
Cependant, la situation institutionnelle particulière de l’intercommunalité, fragmentée entre
deux EPCI, a fait que le périmètre de transports urbains (PTU) du SMVS recouvre les deux
intercommunalités sans comprendre l’intégralité de leurs territoires.
En effet, si la totalité du territoire de l’AMVS (soit 22 communes) est comprise dans le
PTU, seules 6 communes de la CCSA sur 10
15
ont transféré leur compétence en matière
d’organisation des transports urbains au SMVS, et en font dès lors partie.
De surcroît, le territoire du SMVS lui-même ne recouvre pas la totalité du PTU puisque la
commune d’Hargnies, faisant partie de la Communauté de Communes du Bavaisis, est membre du
SMVS depuis 2003 sans toutefois avoir opté pour la compétence « transports ». Le tracé de la ligne
24 du réseau de bus traverse le territoire de la commune et dessert un arrêt
16
.
14
SCOT : schéma de cohérence territoriale, PLU : plan local d’urbanisme
15
Berlaimont, Boussières-sur-Sambre, Eclaibes, Hautmont, Limont-Fontaine et Saint-Rémy-du-Nord
16
De plus, l’article 2 des statuts de la SEMITIB, exploitante du réseau, indique que «
la société a pour objet
l’exploitation des services de transport de voyageurs à titre principal, à l’intérieur du périmètre des transports urbains
du Syndicat Intercommunal du Bassin de la Sambre
».
- 19/68 -
Enfin, le réseau du Val de Sambre STIBUS dessert également 3 arrêts sur le territoire de la
commune d’Erquelinnes, en Belgique, dans le cadre d’une convention entre la SEMITIB, agissant
au nom du SMVS, et le Ministère Wallon de l’Equipement et des Transports, convention approuvée
le 23 juin 1992
17
.
L’inclusion de toutes les communes de la CCSA dans le périmètre permettrait d’assurer une
harmonisation de l’ensemble des plans locaux d’urbanisme des communes membres des deux EPCI
et des actes pris au titre du pouvoir de police (stationnement et circulation). Ainsi, à défaut d’avoir
une unité institutionnelle dans le bassin de la Sambre, l’unité territoriale serait-elle au moins établie
dans le domaine des transports, ce qui confèrerait une réelle légitimité au SMVS.
Dans le cadre des discussions actuelles sur l’avenir du SMVS, la pertinence du PTU et
notamment son extension aux quatre communes manquantes de la CCSA, n’a pas été abordée. En
outre, le PTU doit nécessairement intégrer la baisse démographique conséquente du territoire
(adaptation de l’offre de transports, organisation du réseau, projet de transports en commun en site
propre (TCSP), transports à la demande (TAD), politiques tarifaires….). Il convient en outre de
relever l’importance du seuil de population pour la fixation du taux du versement transport.
C. Le Plan de Déplacements Urbains (PDU)
1.
La gestion du PDU
Les documents et pièces se rapportant à l’élaboration du projet de plan de déplacements
urbains -PDU- (délibérations, comptes rendus de réunions, études, enquêtes, et même les deux
documents constitutifs du projet de PDU soumis à avis), ne sont pas rassemblés et archivés de
manière chronologique en un endroit unique au SMVS. Une bonne part se trouve chez le
délégataire, et il s’est avéré parfois impossible de retrouver certaines pièces dont il n’a pu être
présenté que des copies. Tel est notamment le cas des deux documents composant le projet de PDU
dont il n’est pas sûr qu’il s’agisse des versions définitives arrêtées en juin 2002 et soumises pour
avis aux collectivités concernées.
Cette
carence
couplée
à
l’absence
d’un
réel
service
« transports »,
témoigne
des
dysfonctionnements du SMVS et de la maîtrise laissée à la société exploitante.
a) L’élaboration du projet de PDU du Val de Sambre : un processus
inabouti et coûteux
(1) Un processus délibérément retardé au profit de la réalisation d’un
TSCP
Le plan de déplacements urbains
18
définit les principes de l’organisation des transports de
personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement, dans le périmètre de transports
urbains. Il est accompagné d’une étude des modalités de son financement et de la couverture des
coûts d’exploitation des mesures qu’il contient. Huit objectifs sont fixés au PDU, sur lesquels il doit
obligatoirement porter, à savoir :
17
Le motif invoqué dans la délibération est la fréquentation par plus de 400 enfants français des deux établissements
scolaires d’Erquelinnes et la fréquentation régulière par des ressortissants français du marché de cette commune.
18
Article 28 alinéa 1er de la LOTI
- 20/68 -
-
Améliorer la sécurité de tous ;
-
Diminuer le trafic automobile ;
-
Développer les transports collectifs pour tous et les modes de transports autonomes moins
polluants comme le vélo, la marche à pied,… ;
-
Prévoir l’aménagement et les conditions d’exploitation du réseau principal de voirie ;
-
Organiser le stationnement (sur la voirie et en souterrain) y compris pour les personnes à
mobilité réduite ;
-
Organiser le transport et la livraison des marchandises de façon à réduire les impacts sur la
circulation et l’environnement ;
-
Encourager les entreprises et les collectivités publiques à favoriser le transport de leur
personnel par les transports en commun et le covoiturage grâce à la mise en place de
déplacements d’entreprises et d’administrations (PDE, PDA) ;
-
Harmoniser la tarification et la billettique.
Document essentiel de planification, programmation et évaluation en matière de politique de
transports urbains sur le périmètre déterminé, le PDU déborde largement sur l’urbanisme, la voirie,
le stationnement, la qualité de l’air et de l’environnement ou encore les modes de déplacements
«doux » vélo, marche à pied. L’élaboration d’un plan de déplacement est obligatoire
19
dans les
agglomérations de plus de 100 000 habitants. L’alinéa 5
20
de la loi prévoit que si le plan n’est pas
approuvé en juin 1999, le préfet peut alors se substituer à l’autorité organisatrice
21
.
La loi de solidarité et renouvellement urbain (SRU) du 13 décembre 2000 a renforcé son
rôle dans ses principes comme dans son application, en faisant du PDU une référence car il doit
concourir au renforcement de la cohésion sociale et urbaine.
Alors que le SMVS devait appliquer les dispositions de la loi LAURE précitée du
30 décembre 1996 et donc élaborer son PDU, le lancement effectif du processus d’élaboration du
PDU n’a été effectué que par la délibération du 15 décembre 1998, (soit 2 ans après l’adoption de la
loi LAURE), et les premières études n’ont commencé qu’à compter de 1999, année au cours de
laquelle elles auraient dû théoriquement être achevées.
Le projet de PDU était suivi par un comité de pilotage comprenant le SMVS, les
collectivités locales concernées (communes de Maubeuge et Aulnoye, E.P.C.I., Conseil Général du
Nord, Conseil Régional), des cabinets d’études (LE GAL Consultant, ADUS), la SEMITIB, la
direction départementale de l’équipement, C.C.I. d’Avesnes...). De nombreuses réunions de travail
sont intervenues au cours de la période 1998-2002.
19
L’article 28 alinéa 3 de la LOTI modifié par la LAURE dispose que «
dans un délai de deux ans à compter de la publication de la
loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie, l’élaboration d’un plan de déplacements
urbains est obligatoire, dans les périmètres de transports urbains inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants [….]
ou recoupant
celles-ci».
« le plan de déplacements urbains est élaboré ou révisé à l’initiative de l’autorité compétente pour l’organisation des transports
urbains sur le territoire qu’il couvre».
20
L’article 28-2 de la LOTI, dans sa rédaction issue de l’article 46 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour
l’aménagement et de développement durable du territoire, prévoit que «
si, dans un délai de trois ans et demi à compter de la
publication de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 précitée, le plan n’est pas approuvé, le préfet peut engager ou poursuivre son
élaboration selon les modalités prévues au présent article
».
21
Les AOTU concernées avaient à l’origine jusqu’au 31 décembre 1999 pour élaborer leur PDU. Le délai initial a été repoussé au
30 juin 2000 par l’article 46 de la loi du 25 juin 1999 précitée.
- 21/68 -
Or, suite à un avis défavorable de l’Etat en octobre 2002, des études complémentaires ont
été relancées de 2003 jusqu’en 2005. Puis, comme l’a précisé l’ordonnateur, «
l’Etat ayant
supprimé toutes les subventions pour la réalisation des PDU et le développement des politiques de
transport, cette démarche est apparue moins prioritaire
».
Le SMVS a ensuite choisi de se consacrer entièrement à la réalisation de l’opération
VIAVIL, représentant «
la première et la principale étape d’une démarche de restructuration
complète du réseau STIBUS en 3 étapes
», passant par :
la réalisation d’une infrastructure routière réservée à la circulation des bus en site
propre (transport en commun en site propre (TCSP) ;
la modernisation et l’amélioration de la qualité de l’offre et de service du réseau
STIBUS : augmentation des fréquences et des amplitudes de desserte, désenclavement de quartiers,
liaisons des cités scolaires entre elles, équipement des stations en termes d’accessibilité, de confort,
d’esthétique et d’informations en temps réel.
Du point de vue des autorités du SMVS, la réalisation de la ligne de TCSP, commencée en
2006 et mise en service en décembre 2008, a permis de «
créer l'épine dorsale du nouveau réseau
».
La réalisation de l’outil de planification qu’est le PDU a ainsi été retardée volontairement, pour
privilégier le projet VIAVIL de restructuration du réseau autour d’une ligne de bus en site propre.
Ce dernier projet ne peut toutefois constituer qu’une composante de la politique de
transports urbains, d’urbanisme et d’habitat à inclure dans le PDU, il ne devrait pas précéder le
PDU et ne saurait en tenir lieu. D’ailleurs, si les premières études concernant le projet VIAVIL sont
bien antérieures à celles concernant le PDU, les travaux effectifs du TCSP n’ont débuté qu’après.
(2) Le projet de PDU présentait de nombreuses lacunes
Le projet de PDU arrêté en juin 2002 se compose de deux documents qui ont été soumis aux
consultations des communes concernées, des Conseils Général et Régional et de l’Etat.
Si les communes, le Département et la Région ont émis un avis favorable sur le projet (avec
ou
sans
réserves),
l’Etat,
par
le
biais
du
Préfet
du
Nord,
s’est
en
revanche
prononcé
défavorablement. Dans un courrier du 22 octobre 2002, il a relevé un manque de cohérence,
notamment quant à l’intégration du projet de site propre « Sambre 2001 » qui n’est toutefois pas
explicite dans le projet lui-même, et à la réorganisation du réseau associé ainsi que sur l'horizon de
sa mise en
œ
uvre et son coût.
Ses observations faites à partir des 8 objectifs précités, critiquent en particulier une absence
de fiabilité des données, une absence de recherche de partenariats efficients avec l’ensemble des
autres collectivités, de même que de cohérence avec d’autres transports collectifs urbains et
régionaux, un manque de recherche de compatibilités avec la police de stationnement et la gestion
du domaine public routier.
Par ailleurs, étaient relevés un défaut de planification à court, moyen et long terme, une
faible prise en compte des enjeux environnementaux et un manque d’information sur le projet de
TCSP lui-même (coûts, mise en
œ
uvre) et ses annexes (réorganisation du réseau).
- 22/68 -
Le PDU ne chiffrait pas les projets /En effet, le projet ne faisait pas apparaître l'ensemble des
estimations des coûts d'investissements et de fonctionnement des actions inscrites. Pourtant un PDU
doit être accompagné d'une étude des modalités de son financement et de la couverture des coûts
d'exploitation, ainsi que l’évaluation quantifiée en matière d’économie générale et de rentabilité du
système de transport, ce qui n’était pas le cas.
Le préfet demandait que le projet de PDU soit poursuivi et rassemble des actions concrètes à
mener, ainsi que leur échéancier soutenu par des évaluations financières.
(3) L’élaboration du PDU s’est avérée dispendieuse, l’absence de
subventions aurait justifié l’arrêt de l’élaboration du PDU
Ces constats ont conduit le SMVS, dès 2003, à engager une série d’études complémentaires
afin de répondre aux remarques négatives formulées par l’Etat. Un tableau retraçant l’historique des
coûts supportés dans le cadre de l’élaboration du PDU fait apparaître que sur la période 1997-2007,
le montant total de ces études s’élève à 971 641,01
€
, dont 222 371,16
€
sur la première période
(1997-2002), et 749 269,85
€
ensuite (2003-2005), soit sur cette dernière période, plus de 3 fois le
montant des études initialement réalisées.
De telles dépenses apparaissent peu proportionnées au résultat obtenu à ce jour. Il est, en
effet, difficilement compréhensible que le SMVS ait décidé d’arrêter le processus d’élaboration si
près du but, après tous les efforts financiers déjà consentis, au simple motif que l’Etat avait mis fin
au versement des aides pour l’élaboration et la mise en
œ
uvre des PDU
22
. D’autant que le SMVS
avait antérieurement profité d’aides versées par la DDE et la Région à ce titre, pour un montant total
de 113 361,21
€
.
Organisme
Objet
Montant
Référence titre
Région
Etude visant à mettre en place un PDU
18 293,88
€
n° 1 du 2/3/01
12 195,92
€
n° 464 du 31/01/06
30 489,80
€
DDE
Réalisation d'un PDU
51 222,88
€
n° 341 du 12/12/02
DDE
Etudes déplacement, enquête cordon
31 648,53
€
n° 187 du 26/07/05
Total général
113 361,21
€
Source SMVS
ETAT DES ENCAISSEMENT SUBVENTIONS PDU
La chambre relève que si le SMVS n’a pu obtenir en 2004 l’aide sollicitée de l’Etat pour le
financement des études complémentaires, suite aux observations du Préfet, cela lui est pour une
large part imputable, puisqu’il a délibérément retardé l’élaboration du PDU, préférant privilégier le
projet de TSCP. L’absence de subventions n’aurait pas dû entraîner l’arrêt de l’élaboration du PDU,
document programmatique essentiel, et par ailleurs obligatoire pour les agglomérations de plus de
100 000 habitants.
22
La loi de finance pour 2004 a supprimé le dispositif des aides en faveur des PDU et des TCSP, abrogeant ainsi implicitement la
circulaire n°2001-51 du 10 Juillet 2001 relative aux aides de l’Etat à la mise en
œ
uvre des plans de déplacements urbains et aux
transports collectifs de province.
- 23/68 -
Dans ce processus d’élaboration inachevé, on peut s’interroger sur le choix des prestataires
chargés des études du PDU ainsi que sur l’absence d’outils d’aides aux décisions publiques et
privées
23
, en particulier du comité des partenaires du transport public, composé notamment de
représentants des associations d’usagers des transports collectifs (y compris d’associations de
personnes handicapées), dont la réflexion aurait peut-être permis d’éviter de telles lacunes.
Les carences du SMVS quant à l’exercice de ses responsabilités d’autorité organisatrice, et
l’absence d’un réel service transports, ne sont de toute évidence pas étrangères à l’inaboutissement
d’un projet qui aura coûté plus d’1 M
€
, si l’on y ajoute les coûts induits.
(4) L’absence d’adoption du PDU prive les citoyens de la possibilité
d’exercer leurs droits d’expression
Il peut être créé auprès de chaque autorité compétente pour l’organisation des transports
publics, un comité des partenaires du transport public qui est consulté sur l’offre de transport, les
stratégies
tarifaires
et
de
développement,
la
qualité
des
services
de
transport,
le
service
d’information multimodale à l’intention des usagers. Le SMVS n’a pas estimé nécessaire de créer
un tel comité.
Pour son adoption
24
, le projet de PDU comprend, en annexes, les avis des personnes
publiques consultées. Il est ensuite soumis par l’autorité organisatrice de transport à enquête
publique
25
. Celle-ci a pour objet d'informer le public et de recueillir ses appréciations, suggestions
et contre-propositions afin de permettre à l'autorité compétente de disposer de tous éléments
nécessaires à son information.
Par ailleurs, l’ordonnance
26
relative à l’évaluation des incidences de certains plans et
programmes sur l’environnement a introduit l’obligation
27
d’une évaluation environnementale
préalable pour « les plans, schémas, programmes et autres documents de planification ». Le PDU
fait partie de ces documents de planification soumis à évaluation, sous la forme d’un rapport qui
doit lui être joint en annexe.
Sur l’ensemble du processus d’association des citoyens à la prise de décision finale, la
chambre constate que ceux-ci ont vu leurs droits méconnus, puisqu’ils ont été privés de la
possibilité de donner leur avis sur les déplacements urbains et tous les enjeux associés. En effet, la
procédure préalable d’enquête publique attribue aux usagers, (et par delà, à l’ensemble des
citoyens), une garantie substantielle
28
en les incitant à s’exprimer sur l’intérêt des actions
envisagées, orientations choisies en matière de satisfaction des besoins, organisation du réseau,
fréquence, amplitude, desserte, coût des actions, politique tarifaire, aspect environnemental…
Ces dispositions offrent par ailleurs à tout citoyen la possibilité de recours contre des
dispositions qui seraient manifestement contraires à la loi sur les transports intérieurs, la loi sur
l’air, la loi SRU, la loi du 11 février 2005 en faveur des personnes à mobilité réduite, l’ordonnance
du 3 juin 2004 relative à l’évaluation environnementale….), ou à tout document normatif supérieur
(SCOT, Plan Régional pour la Qualité de l’Air…).
23
Prévues aux articles 27-1 et 27-2 de la LOTI modifiée.
24
Article 28-2 de la LOTI modifiée.
25
Article L. 123-3 du code de l’urbanisme.
26
°Ordonnance 2004-489 du 3 juin 2004 portant transposition de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001, et décret n°2005-613 du
27 mai 2005 pris pour son application.
27
Article L.122-4 du code de l’environnement.
28
L’article 1
er
consacre un droit à se déplacer.
- 24/68 -
La position du SMVS est qu’un certain nombre d’actions prévues dans le projet initial de
PDU de juin 2002, non approuvé, ont été mises en
œ
uvre concrètement sur le terrain, ou sont à
l’étude. En exemples, étaient notamment citées les 3 phases successives de restructuration, le TCSP
VIAVIL mis en service le 15 décembre 2008, la modernisation des lignes 52 et 53, et l’étude en
cours de faisabilité du pôle gare d’Aulnoye-Aymeries.
La chambre relève que, concernant les enquêtes publiques, seul le projet de TCSP a fait
l’objet d’une enquête spécifique, préalable à la déclaration d’utilité publique. Et que les conclusions
défavorables ont été appuyées de constats sévères dont le SMVS n’a pas tenu compte, puisqu’il est
passé outre. Par ailleurs, aucune autre procédure d’enquête ne semble prévue à l’avenir pour
recueillir l’avis des usagers quant aux phases suivantes, tout aussi importantes.
En outre, le SMVS s’est privé d’un outil de recensement et de synthèse des demandes des
usagers, lui permettant d’améliorer son action en conséquence alors qu’il ne dispose pas, comme on
l’a vu, des outils permanents d’aide à la décision.
b) Les conséquences de la non adoption du PDU
(1) Le risque d’incompatibilité avec les autres documents de
planification de son territoire
Le fait que le PDU ne soit pas adopté pénalise l’élaboration des schémas, plans, outils et
services qui sont liés, de près ou de loin, au PDU sur le périmètre des transports urbains. Les actes
pris au titre du pouvoir de police du stationnement, de la circulation, ainsi que de la gestion du
domaine public routier et de la voirie, doivent être compatibles avec le PDU et, inversement, le
PDU doit être compatible avec l’ensemble de ces actes, les logiques des uns et des autres devant
nécessairement converger.
Outre le fait que, délibérément, il ne respecte pas la loi, le SMVS se trouve désormais en
situation d’impuissance ou d’incohérence par rapport aux autres schémas et plans qui se créent
actuellement sur son territoire. Il ne peut, par exemple, opposer son plan de déplacements urbains
aux 28 communes élaborant actuellement leur plan local d’urbanisme (PLU).
Si le SMVS approuvait son PDU avant le schéma de cohérence territoriale (SCOT)
29
, il
devrait le rendre compatible dès l’adoption de ce dernier car la planification des déplacements
urbains en constitue une composante essentielle ; s’il attend l’adoption du SCOT, il continuera à se
priver pendant ce temps de son principal document de planification.
L’élaboration du SCOT a été confiée à un syndicat mixte regroupant l’ensemble des
communes et des EPCI de l’arrondissement, entité dont le SMVS n’est pas membre. La chambre
s’étonne que le SMVS n’ait pas profité des travaux d’élaboration en cours du SCOT, pour confier
au Syndicat Mixte du SCOT Sambre-Avesnois un volet d’élaboration du PDU sur le périmètre de
transports
du
Val
de
Sambre,
comme
cela
a
été
rendu
possible
par
la
loi
SRU
du
13 décembre 2000
30
29
Article 28 de la LOTI reprise à l’article L. 122-1 du code de l’urbanisme. Le PDU «
délimite les périmètres à l’intérieur desquels
les conditions de desserte par les transports publics réguliers permettent de réduire ou de supprimer les obligations imposées par les
plans locaux d’urbanisme et les plans de sauvegarde et de mise en valeur en matière de réalisation d’aires de stationnement,
notamment lors de la construction d’immeubles de bureaux, ou à l’intérieur desquels les documents d’urbanisme fixent un nombre
maximum d’aires se stationnement à réaliser lors de la construction de bâtiments à usage autre que d’habitation… ».
30
Article 28-2-1 de la LOTI, créé par l’article 101 de la loi SRU, «
la compétence de l'établissement public mentionné à l'article
L. 122-4 du code de l'urbanisme [ peut, s'il y a lieu, dans les conditions prévues par le CGCT, être élargie à l'élaboration d'un plan
de déplacements urbains couvrant l'ensemble du périmètre de la compétence de cet établissement public, sous réserve que ce
périmètre inclue la totalité du ou des périmètres de transport urbain qu'il recoupe ». Dans pareil cas, les autorités compétentes en
matière de transport urbain, en tant qu'autorités organisatrices de transport, sont associés à cette élaboration et le projet de plan
leur est soumis pour avis
… ».
- 25/68 -
Par ailleurs, la relance du chantier d’élaboration du PDU, si elle a lieu, implique désormais
des mises à jour suite à l’évolution des prescriptions législatives et réglementaires, ce qui
représentera une charge et un coût supplémentaires.
(2) L’absence de PDU pénalise les partenaires et les usagers
Outre toutes ces lacunes préjudiciables à l’intérêt public, deux carences sont à souligner,
d’une part, l’absence d’élaboration d’un plan de mobilité et d’un compte déplacement sur le
périmètre concerné, d’autre part, l’absence de schéma directeur d’accessibilité pour les personnes
handicapées ou à mobilité réduite.
a) Les dispositions législatives obligent les autorités organisatrices de transports urbains à
élaborer un plan de mobilité des entreprises et collectivités publiques et un compte déplacements,
en concertation avec un comité des partenaires des transports publics, (observatoire des accidents
31
,
service d’information multimodal à l’intention des usagers, service de conseil en mobilité à
l’intention des employeurs…).
L’absence du compte déplacements est d’autant plus préjudiciable qu’il joue un rôle
primordial, puisqu’il recense tous les flux financiers liés aux déplacements de personnes à l’échelle
d’une agglomération, quel que soit le mode de déplacement utilisé. Il doit ainsi indiquer les coûts
supportés par les voyageurs, leurs employeurs et les collectivités publiques, y compris les coûts
externes, restant à la charge de la collectivité publique dans son ensemble : évaluation du coût
économique
et
social
des
déplacements
résultant
des
nuisances
environnementales
(bruit,
pollution…), et des accidents (coûts matériels ou sanitaires non couverts par les assurances…)
32
.
b) Le schéma directeur d’accessibilité des services pour les personnes handicapées
33
et le
plan de mise en accessibilité de la voirie et des aménagements des espaces publics sont
accompagnés d'une étude des modalités de financement et de la couverture des coûts d'exploitation
des mesures.
34
31
Article 27-1 de la LOTI modifiée : L’autorité compétente pour l’organisation des transports publics dans les périmètres de
transports urbains inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants [….], met en place des outils d’aide aux décisions
publiques et privées ayant un impact sur les pratiques de mobilité à l’intérieur du périmètre de transports urbains ainsi que pour les
déplacements vers ou depuis celui-ci. En particulier, elle établit un compte déplacements
dont l’objet est de faire apparaître pour les
différentes pratiques de mobilité dans l’agglomération et dans son aire urbaine, les coûts pour l’usager et ceux qui en résultent pour la
collectivité ; Elle met en place un service d’information multimodale à l’intention des usagers, en concertation avec l’Etat, les
collectivités territoriales ou leurs groupements et les entreprises publiques ou privées de transport. Elle met en place un service de
conseil en mobilité à l’intention des employeurs et des gestionnaires d’activités générant des flux de déplacements importants». …
Le PDU doit porter sur « l’encouragement pour les entreprises et les collectivités publiques à établir un plan de mobilité
et à favoriser
le transport de leur personnel, notamment par l’utilisation des transports en commun et du covoiturage ».
Sont également prévus des objectifs d’amélioration de la sécurité de tous les déplacements, notamment en définissant un partage
modal équilibré de la voirie pour chacune des différentes catégories d'usagers, et en mettant en place un observatoire des accidents
impliquant au moins un piéton ou un cycliste (Article 28-1 de la LOTI, modifié par la loi du 13 décembre 2000).
32
Rapport public 2005 de la Cour des Comptes « les comptes déplacements constituent [….] une aide à la décision, un outil de
diagnostic précieux pour l’élaboration des PDU et un instrument de suivi de leur exécution. Ils devraient permettre de mieux
appréhender les possibilités de financement des opérations par la sphère publique et la sphère privée».
33
Article 45 de la loi n°2005-102 du 11 Février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des
personnes handicapées modifiant l’article 28 de la LOTI et article 2 du décret n°2006-1657 du 21 décembre 2006.
34
« Les autorités compétentes pour l'organisation du transport public [….] élaborent un schéma directeur d'accessibilité des services
dont ils sont responsables, dans les trois ans à compter de la publication de la présente loi. … Ce plan de mise en accessibilité
qui
concerne aussi la voirie et les espaces publics
fait partie intégrante du plan de déplacements urbains quand il existe
».
- 26/68 -
Le SMVS indique avoir mis en conformité une partie de son réseau, via notamment
l’opération
VIAVIL,
soit
déjà
un
tiers
de
son
parc
roulant,
et
la
suite
serait
assurée,
progressivement, par le biais du renouvellement des bus, et la mise en conformité des stations.
Toutefois, la chambre note que le SMVS n’a pas pour autant élaboré le schéma directeur
d’accessibilité sur le périmètre de transports urbains du Val de Sambre, dont le coût doit être
chiffré, alors qu’il devait le faire au plus tard, 3 ans après la loi du 11 février 2005.
Le SMVS ne disposant pas de la compétence en matière de voirie et d’aménagement des
espaces publics, ne peut établir lui-même le Plan de mise en Accessibilité de la Voirie et des
aménagements des espaces publics (PAV). C’est donc à chaque commune du PTU, ou chaque EPCI
(AMVS et CCSA), qu’il revient d’établir un tel plan, au plus tard pour le 21 décembre 2009. Ces
PAV doivent faire partie intégrante du PDU élaboré en concertation avec l’autorité organisatrice.
En conclusion de ce réel constat de carence, la chambre déplore qu’en l’absence de PDU, le
processus d’élaboration des autres schémas et plans rendus obligatoires par la loi, ne puisse
s’enclencher et que l’inaction du SMVS pénalise les partenaires institutionnels de son territoire
ainsi que les citoyens, usagers ou pas des transports publics.
c) Vers une relance du PDU ?
La dernière délibération du conseil syndical concernant le PDU (constitution d’un nouveau
comité de pilotage) date de 2004 et le dernier courrier émanant du SMVS (compte-rendu d’une
réunion du comité de pilotage du PDU) date de 2005. Or, la date butoir
35
pour l’adoption obligatoire
du PDU est maintenant expirée depuis bientôt 10 ans.
Selon le SMVS, le PDU serait toujours en réflexion,
« des divergences n’ont pas pour
l’instant permis d’aboutir
…. Une volonté de finaliser le PDU se serait traduite par le vote en mars
2009 d’une ligne budgétaire de 50 000
€
, et par l’embauche d’un chargé de mission en mai 2008.
Le SMVS a indiqué que le service transports serait renforcé par le transfert d’agents d’autres
services ou l’embauche de personnel, mais de plus amples précisions sur ce point n’ont pas été
apportées. Enfin, il est noté qu’à ce jour, aucune étude n’a été initiée.
Au sein de ce qui est déjà gravement préjudiciable dans ce manque de planification à court,
moyen, ou long terme, le plus périlleux pour le SMVS est l’absence d’informations financières
quant à l’estimation des coûts d'investissement et de fonctionnement des actions qui seraient à
mener et d’évaluation de l’économie générale et de rentabilité du système de transports.
Enfin, l’avenir même du PDU ne peut être dissocié de la conclusion très défavorable émise
par la commission d’enquête d’utilité publique sur le projet VIAVIL, dont le SMVS estime qu’il
pallie partiellement l’absence de PDU :
«
L'intercommunalité, dont le SIVS est issu, a pour but de créer une solidarité entre les
communes membres…. Dans le cas présent, on assiste à l'effet inverse, la commune la plus
représentative du groupement est la plus concernée par le projet, alors que la participation
financière par habitant est la même pour toutes les autres communes adhérentes au syndicat. Dans
le cadre du P.D.U, une amélioration de la densité du réseau induisant les 26 communes
contributives au financement des transports en commun du Val de Sambre aurait été plus conforme
à
la
loi
d'aménagement
du
territoire qui incite à
promouvoir
des
projets
contribuant au
désenclavement des communes les plus isolées».
35
Fixée par la LOTI, modifiée d’abord par la LAURE puis par la loi SRU, au
30 juin 2000.
- 27/68 -
IV. LE SMVS CONSTITUE-T-IL REELLEMENT UNE AOTU PERTINENTE ?
A. Le SMVS est confronté à d’autres projets initiés par ses partenaires
Le SMVS est confronté, au sein même de la compétence transports, à des projets portés par
d’autres collectivités sur le périmètre de transports urbains. Il s’agit de deux projets de TCSP de
l'avenue de Ferrière la Grande, et de l'Epinette qui viennent d’être initiés par le Département du
Nord et la ville de Maubeuge (membre de la communauté d’agglomération, elle-même membre du
SMVS), sur les communes de Maubeuge, Rousies et Ferrière-la-Grande.
Dans les deux cas, le SMVS n’est pas à l’origine des opérations, et apparaît même
totalement écarté puisque le Département s’est adressé directement et uniquement à l’exploitant du
réseau, la SEMITIB pour la première opération.
Pour le second, la ville de Maubeuge porte un projet de site propre de bus, quartier de
l'Epinette pour la requalification de cette voirie dans le cadre plus général d'une opération de
rénovation urbaine. «
Il conviendra de définir prochainement avec les partenaires de l'ANRU
36
et la
ville, le montage juridico-financier de cette opération. Le SMVS a inscrit une provision budgétaire
pour 2009 en section d'investissement pour ce projet».
Un courrier du maire de Maubeuge a informé le SMVS que le maître d’
œ
uvre de VIAVIL a
déjà fait une estimation en deux phases de l’opération (estimée au total à 964 571,40
€
TTC) et
sollicite après coup l’approbation du SMVS pour concrétiser cette étude et réaliser le projet.
Ainsi, le SMVS qui n’est pas l’initiateur des projets, est néanmoins appelé au financement
des opérations, par un de ses membres, la ville de Maubeuge, ainsi que par son exploitant (la
SEMITIB). Il s’est d’ailleurs exécuté en inscrivant deux provisions en section d’investissement
pour 2009.
B. Un EPCI au périmètre élargi serait mieux à même d’élaborer le PDU
Par ailleurs, le Président du SMVS a indiqué que l’AMVS avait émis le souhait de relancer
elle-même le processus d’élaboration du PDU, dans le cadre de sa compétence « aménagement du
territoire ». Si ce souhait n’a pas été confirmé à ce jour, il n’en demeure pas moins que cette
initiative constituerait une remise en cause de la légitimité du SMVS en tant qu’autorité
organisatrice, mais aussi peut être, un début de solution.
Cette question est en effet centrale. Actuellement le SMVS ne dispose d’aucune compétence
en matière de voirie, de stationnement et d’urbanisme. Sa compétence même pour la réalisation des
infrastructures d’un site propre n’est pas établie.
Dans une situation d’incompétence statutaire du SMVS qui le fragilise chaque jour
davantage, une clarification doit être apportée.
Une
telle
compétence
semble
devoir
être
portée
par
une
structure
de
coopération
intercommunale disposant des compétences urbanisme et voirie, ainsi que les pouvoirs de police qui
y sont attachés, comme l’article L. 5216-5 du CGCT l’a institué.
36
ANRU : Agence nationale de rénovation urbaine
- 28/68 -
C. L’absence de garantie de la continuité du service public de transports
Le 4 Juillet 2006 a été signée la Charte pour une prévisibilité du service public de transports
en période de perturbations, par les organismes représentant les autorités organisatrices et les élus
37
.
Un comité de suivi de la charte a été mis en place le 25 septembre 2006
38
. Il a pour mission de
faciliter la mise en
œ
uvre de la charte, dont l'objectif était l’amélioration du sort des usagers en cas
de perturbations.
Une clause financière dans le contrat entre le SMVS et l’entreprise exploitante devait
encourager celle-ci à fournir des informations fiables aux clients et à mobiliser des moyens pour
assurer le meilleur niveau de service, compte-tenu des effectifs présents. Le Ministre des Transports
souhaitait rallier à cette démarche le plus grand nombre de collectivités et de réseaux; le
25 septembre 2006, une quinzaine d'agglomérations avaient signé la Charte.
La loi n° 2007-1224 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public,
dans les transports terrestres réguliers de voyageurs, est venue donner un encadrement juridique
plus contraignant en matière de prévisibilité et de continuité dans le service public des transports.
Elle constitue une loi-cadre qui vise à définir les obligations des différents acteurs (AOTU,
exploitant, organisations syndicales) pour assurer un service garanti et connu en cas de perturbation
prévisible (grève, travaux, incidents techniques, aléas climatiques….) affectant le fonctionnement
normal du réseau.
Le SMVS n’a pas tenu compte de cette loi, ne définissant aucune desserte prioritaire ni
aucun niveau de service (fréquences, plages horaires) en cas de perturbation prévisible, afin de
couvrir les besoins essentiels de la population. Aucune consultation des usagers n’a d’ailleurs été
réalisée à cette fin.
En l’absence de définition des dessertes prioritaires et des niveaux de service par le SMVS,
la SEMITIB n’a élaboré elle-même ni plan de transport adapté aux priorités (PTA), ni plan
d’information des usagers (PIA). Par conséquent, ces plans n’ont évidemment pu être portés à la
connaissance des usagers, et être intégrés à la convention d’exploitation, alors que cette dernière
aurait dû être modifiée avant le 1er janvier 2008 au plus tard.
En raison de l’absence de ces plans (PTA et PIA), le SMVS ne dispose d’aucune base
juridique pour obliger l’exploitant à rembourser les usagers en cas d’inexécution du service,
situation qui lèse les usagers en les privant d’un droit expressément garanti par l’article 9 de la loi
précitée.
37
Membres : (GART et Association des maires de grandes villes de France), l'Union des transports publics (UTP) fédérant les
entreprises de transport, l'association des régies de transport, la RATP, la SNCF, la Fédération nationale des associations d'usagers
des transports (FNAUT), et deux organisations syndicales autonomes, la CFTC et l'UNSA
38
Ce comité réunissait les représentants de tous les organismes signataires, et les quatre présidents des commissions des affaires
économiques et sociales du Parlement.
- 29/68 -
V. UN PROJET AMBITIEUX DE LIGNE DE TRANSPORT EN COMMUN EN SITE PROPRE
(TCSP) : « VIAVIL » A COUTE 10 M
€
TTC PAR KILOMETRE
Si, comme il a été dit dans les développements ci-dessus, le SMVS est compétent pour
mener les études relatives à la réalisation d’un TCSP, au titre de la LOTI (chapitre II du titre II de la
LOTI) qui porte uniquement sur la planification des transports (PTU et PDU), il est incompétent
pour réaliser les travaux d’infrastructures du site propre.
A. Un projet ancien et maintes fois retardé
1.
Historique
Le contrat d’agglomération de la Sambre (1992-1993) élaboré dans le cadre du contrat de
plan Etat-Région avait préconisé la mise en place d’un axe prioritaire de transport en commun entre
Hautmont et Maubeuge. Le SMVS avait préparé au début des années 1990 un projet de réseau de
Transport en Commun en Site Propre (TCSP). Un Dossier de Prise en Considération (DPC) a ainsi
été réalisé et approuvé par le Comité syndical le 8 décembre 1992, suivi d’études d’avant-projet.
La convention de mandat passée avec la SEMITIB en 1993 visait à poursuivre les études et
procéder à la réalisation de ce projet, dénommé alors « Sambre 2001 ».
Le SMVS a décidé la réalisation de l’axe prioritaire par autobus « Sambre 2001 » orienté
nord-est – sud-ouest, reliant Maubeuge à Hautmont
via
Louvroil (délibération du 22 Mars 1996), et
une concertation préalable à l’enquête publique a été organisée au début de l’année 1997.
Le Ministre de l’Equipement,
des
Transports
et
du
Logement
a notifié au
SMVS,
le 8 janvier 1998, la décision de prise en considération du projet par l’Etat et l’a déclaré éligible à
une aide financière «
qui sera accordée au SMVS conformément aux dispositions des circulaires du
28 février 1994 et du 21 décembre 1994
»
39
.
L’avant-projet a été approuvé le 21 juillet 1998, donnant lieu à l’ouverture de l’enquête
publique préalable à la Déclaration d’Utilité Publique (DUP), qui a abouti à un avis défavorable de
la commission d’enquête dans son rapport du 15 mai 1999. Mais, malgré l’avis défavorable de la
commission d’enquête, le SMVS a décidé, par délibération motivée en date du 28 juin 1999, de
maintenir sa demande de déclaration d’utilité publique pour le projet SAMBRE 2001. Parmi les
justifications avancées figurent la desserte des principaux pôles d’échanges de l’agglomération,
l’amélioration du cadre de vie, l’absence d’impact sur le patrimoine classé, un effet positif sur la
circulation et notamment la diminution du trafic automobile, une amélioration de l’offre en terme
kilométrique, de ponctualité, de régularité et d’accessibilité. De manière plus générale, ce projet est
présenté comme répondant à un objectif essentiel de meilleure qualité du service public. Au final,
l’utilité publique a été reconnue
par le Premier Ministre par décret en Conseil d’Etat du 15
septembre 2000.
Fin 2002, le SMVS a décidé de relancer le projet de TSCP, rebaptisé « VIAVIL », en
apportant des modifications au trajet initial destinées à prendre en compte l’évolution du contexte
urbain. Ces modifications ont concerné les itinéraires sur les communes de Maubeuge, Louvroil et
Hautmont. Les grandes options du projet, telles qu’elles avaient été définies et acceptées dans la
DUP, sont demeurées inchangées : VIAVIL reste un projet de bus, majoritairement en site propre,
la distance parcourue en site propre intégral passant toutefois de 6,5 kms à 8,8 kms.
39
Ces circulaires ont été modifiées par la circulaire n°2001-51 du 10 Juillet 2001 relative aux aides de l’Etat à la mise en
œ
uvre des
plans de déplacements urbains et aux transports collectifs de province
.
- 30/68 -
Mais, alors que par délibération du 28 juin 2004, le Comité syndical avait adopté le plan de
financement du projet VIAVIL estimé à 56 509 000
€
HT, le Conseil municipal de la commune
d’Hautmont a décidé par délibération du 22 octobre 2004 de ne plus participer à la réalisation du
projet VIAVIL. Le tracé initial a été modifié en conséquence.
Le 30 juin 2005, la prorogation de la DUP a été demandée au Préfet pour une durée de cinq
ans, qui fut accordée (arrêté du 12 septembre 2005)
40
. L’avant-projet des travaux du projet VIAVIL
a été adopté le 28 juin 2006.
En outre, par cette délibération, sont présentées une nouvelle évaluation du coût des travaux,
à partir des études réalisées antérieurement, ainsi que de nouvelles études intégrant des contraintes
non prises en compte jusqu’à présent. La nouvelle estimation, établie sur la base des prix du mois
d’août 2005, s’élève à 42 611 130
€
HT, soit 14 M
€
de moins. Ce montant très à la baisse, apparu à
cette seule occasion, n’a plus jamais été cité par la suite.
Les travaux concernant les ouvrages d’art ont démarré le 5 janvier 2006, ceux concernant les
voiries et réseaux divers, le renforcement des berges le long de la Sambre, les passerelles et les
stations,
à
la
fin
de
l’année
2006.
Le
TCSP
VIAVIL
a
finalement
été
inauguré
les
12 et 13 décembre 2008 et mis en service le 15 décembre 2008.
2.
L’absence d’études préalables sur l’intérêt du projet et son impact sur la
fréquentation du réseau
L’opération VIAVIL comporte non seulement des travaux, mais aussi un volet qualitatif.
«
VIAVIL représente en fait la première et la principale étape d’une démarche de restructuration
complète du réseau STIBUS en 3 étapes».
Cependant, et contrairement à ce que soutient l’ordonnateur qui n’envisage que les études
relatives à la phase de travaux, aucune évaluation chiffrée de l’impact prévisible de la réalisation du
TCSP sur la fréquentation du réseau de transports urbains et sur les autres modes de transport, ni
aucune étude spécifique sur les besoins des usagers, n’ont été réalisées.
Par conséquent, seules la concertation publique (1
er
janvier au 31 mars 1997), et l’enquête
publique préalable à la déclaration d’utilité publique (16 février au 17 mars 1999) organisées par le
SMVS peuvent permettre d’appréhender l’intérêt global du projet, tant en termes quantitatifs
(prévision de la fréquentation, financement) que qualitatifs (adaptation à la demande).
La concertation publique a donné lieu à des réunions publiques et expositions, ainsi que la
diffusion de courriers d’information adressés à la population. Le « bilan de concertation » contient
des réponses qui ne font que reprendre les motivations initiales : augmentation de la fréquentation
du réseau, amélioration de la qualité de transport…. Cependant, aucune étude précise de l’impact du
projet sur la fréquentation du réseau et de ses modalités de financement n’est jointe au bilan.
L’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique (DUP) a abouti à un avis
défavorable. Son rapport du 15 mai 1999 se base sur les éléments recueillis au cours de l’enquête et
dresse des constats très sévères :
40
Le Préfet de la Région NPDC a prorogé la DPU sans recourir à une nouvelle enquête publique préalable, « considérant que les
modifications apportées au projet initial ne sont pas substantielles, et que le projet n’a pas perdu son caractère d’utilité publique ».
Par un jugement en date du 6 décembre 2006, le Tribunal administratif de Lille, saisi d’un recours du maire de la commune
d’Hautmont contre l’arrêté préfectoral de prorogation, a confirmé la régularité de ladite prorogation
.
- 31/68 -
L’existence d’une confusion d’intérêts entre ceux du projet SAMBRE 2001 et ceux
de la SEMITIB, exploitante du réseau. La commission précise notamment que «
la fréquentation
des autobus se dégrade, en quantité et en qualité, et une population captive (élèves notamment)
reste. La STIBUS a besoin d'investissement pour conserver l'outil et ses emplois : pour cela
SAMBRE 2001 est créé pour permettre de récupérer les fonds du contribuable qui lui sont
nécessaires
41
;
La limitation des objectifs de redéveloppement économique puisque les entreprises
ne sont pas desservies par le projet et que le relèvement du versement transport nuirait à la
rentabilité des entreprises et à leur implantation.
Quant au projet même, la commission critique l’absence d’augmentation de la fréquentation
des autobus : inadéquation des horaires aux heures de travail et absence de desserte des entreprises,
et
aussi
l’absence
d’intérêt
intercommunal
du
projet,
le
tracé
du
site
propre
se
trouvant
principalement sur le territoire de la ville de Maubeuge. Le projet de restructuration et de
requalification urbaine ne profiterait donc qu’à Maubeuge. Seul le noyau central du Val de Sambre
(MAUBEUGE, LOUVROIL et HAUTMONT), soit 50 % des personnes, est concerné par le projet.
Toutefois, la politique de la ville constitue le point positif du projet avec la prise en compte du
confort des exclus, des élèves et des personnes âgées.
La commission estime qu’il aurait mieux valu «
revoir les conditions d'exploitation des
lignes et d'équilibrer au mieux les résultats d'exploitation pour permettre un investissement qui ne
soit pas une bouée de sauvetage de la STIBUS, mais un support complémentaire accompagnant un
développement structuré de la STIBUS. En l'absence de documents précis, et vu le flou des
estimations de fréquentation et de budget, on ne peut pas penser que le projet proposé atteindra ses
objectifs.
L’importance
de
l’investissement
(300 MF
HT
à
l’époque),
soit
45,7
M
€
HT
est
disproportionnée comparativement au service rendu à la population en termes de fréquentation
(1 km/an/habitant).
La commission d’enquête conclut donc son rapport qu’
il semble que pour répondre à une
incapacité à solutionner une situation de gestion déficitaire qui s'aggrave, la SEMITIB/STIBUS ait
recours à un projet de fuite an avant, lui permettant de masquer momentanément et artificiellement
son déficit….espérant qu'une étude plus réaliste et plus étayée apporte une solution adaptée au
Plan de Déplacement Urbain qui tiendra compte de l'intérêt des 26 communes du SIVS».
Cependant, malgré l’avis défavorable de la commission d’enquête, le comité syndical du
SIVS a décidé, par délibération motivée en date du 28 juin 1999, de maintenir sa demande de
déclaration d’utilité publique pour le projet SAMBRE 2001, prononcée par décret en Conseil d’Etat
du 15 septembre 2000.
3.
Un tracé initial modifié
Le tracé du TCSP est la ligne 51 de STIBUS : Le tracé initial, prévu au plan de financement
de juin 2004 desservait la commune d’Hautmont qui a retiré « son territoire » du TCSP, bien qu’elle
ait dû toutefois financer le projet en sa qualité de membre du SMVS.
41
La commission indique même :
L'on constate, dans les rares documents économiques fournis, que l'entreprise STIBUS,
contrairement à une pure entreprise privée, présente un résultat d'exploitation avec un déficit chronique (insuffisance de recettes
d'exploitation avant compensation du SIVS") qui augmentera d'une façon « minime » (3.000.000,00 F/an) après les travaux».
Et,
plus loin
: Il eut été souhaitable que le projet SAMBRE 2001, qui est un projet de remise à niveau de la STIBUS, fût étudié sur le
fond (notamment par une étude financière approfondie) et non sur la forme, et il est dommage que l'argent public et l'argent des
entreprises servent à palier des manques de gestion générale d'une entreprise de service public».
- 32/68 -
L’emprise physique du site propre (TCSP), c’est-à-dire la voirie, se situe sur le territoire des
communes de Maubeuge et Louvroil et pour moins de 100 mètres sur celui de la commune de
Rousies. La ligne compte 8,4 kilomètres de long (elle comptait 2 kilomètres de plus à l’origine en se
poursuivant sur Hautmont dont la décision de ne plus participer au projet a ainsi été prise en
compte). 6,4 kms sont en site propre intégral ; et 1,3 km en circulation générale. Environ 0,7 km
sont en site propre mixte (couloir de circulation réservé aux bus et séparé de la circulation
générale).
B. Le TCSP s’est accompagné d’une restructuration de la voirie, des abords et de
l’éclairage au bénéfice des communes
La commission d’appel d’offres du 19 février 2004 a proposé d’attribuer le marché de
maîtrise d’
œ
uvre n° 2004-005 à un groupement, choix entériné par le SMVS le 19 février 2004.
L’annexe n° 1 du marché 2008-002 relatif au second mandat donné à la SEMITIB, constitue
le document le plus récent. Cette annexe fait une synthèse de la «
présentation technique
» du
«
programme VIAVIL
» au travers de 5 pages. Ce document identifie 5 composants du projet, le
tracé (subdivisé en 15 secteurs), la voirie, l’assainissement, l’éclairage et les stations.
1.
Certains travaux payés par le SMVS ne se rattachent pas directement à
l’opération VIAVIL
Concernant
l’ensemble
des
travaux,
la
question
de
la
justification
des
travaux
d’accompagnement est posée: peuvent-ils être valablement rattachés aux infrastructures du TCSP,
c’est à dire à la bande de roulement ?
Une analyse des travaux dans les 15 secteurs conduit à répondre par la négative pour
plusieurs actions concernant, en particulier, la refonte de l’éclairage public tout au long du tracé et
les restructurations des secteurs 6 et 8 de Maubeuge (restructuration complète de la gare, parvis et
abords, quais, traitement paysager).
S’y ajoutent la création d’aires de stationnement et de giratoires. Les chiffrages respectifs,
c'est-à-dire la part des coûts relevant réellement du TCSP par rapport aux autres coûts qui ne
peuvent être rattachés au projet, n’ont pas pu être déterminés, une expertise contentieuse à la
demande de la CCSA étant en cours.
Pour la composante éclairage, il est indiqué
42
:
sur la totalité du tracé, l'éclairage routier
public existant sera déposé et remis à disposition de la collectivité
.
Le rapport avec le TCSP
n’apparaît pas évident. Au surplus, en l’absence de convention avec les communes ou un syndicat
primaire
ou
départemental
d’électrification,
le
SMVS
n’a
pas
la
compétence
relative
à
l’électrification ni à l’éclairage, et ne pouvait faire réaliser les travaux sous sa maîtrise d’ouvrage.
42
«
L'éclairage public du TCSP prend en compte la connotation architecturale et la sécurité des usagers. Il est de type traditionnel
sur l'ensemble du tracé. Un éclairage spécifique est prévu en station…. Le réseau de distribution sera remis à neuf suivant la
longueur des voies à éclairer, implantation unilatérale ou bilatérale de candélabres de hauteur 6,50 m à 9,00 m, espacements
compris entre 24 et 30 m».
- 33/68 -
L’ordonnateur admet l’existence de ces zones de conflits et a indiqué que «
certains travaux
ont effectivement pour des raisons purement techniques été réalisées dans l'intérêt du projet
».
2.
Les autres travaux de restructuration au bénéfice des communes
Le
parvis
de
la
gare
de
Maubeuge
et
de
ses
abords
Secteur
8
-
PÔLE
GARE
(Boulevard de l’Europe - Avenue de la Gare - Place de la Gare), a été entièrement et très largement
réaménagé
tout
autour
de
la
station
du
TCSP,
par
une
opération
de
restructuration
et
d’embellissement urbain. Celle-ci ne rentre pas dans les compétences du SMVS, ni dans les impacts
directs induits par le passage du TCSP. Aucune convention n’a été signée avec la ville de
Maubeuge et / ou la SNCF, le coût étant entièrement supporté par le SMVS alors que cette charge
ne lui incombait pas. «
Le projet s'appuie sur une restructuration complète de la gare et de ses
abords », ainsi que sur la « création d'un giratoire traversant le TCSP (
qui
) assure les échanges
avec l'avenue de l'Europe, le boulevard de l'Europe et pour la rue du gazomètre ».
Par ailleurs,
« le
parvis de la gare est aménagé en piétonnier intégrant la station du TCSP».
Il en est de même dans le Secteur 6 de la ville de MAUBEUGE, où, pourtant, une
convention a été signée entre le SMVS et la commune qui prévoyait une contrepartie financière
versée par la Ville. Un titre de recette a été émis par le SMVS (19 décembre 2008) pour un montant
de 1 620 776,28
€
, et le règlement est intervenu en totalité le 20 mai 2009 (mandat n° 4256).
Toutefois, la convention vise explicitement et exclusivement le quai des Nerviens, et pas le
quai des Hennuyers. Pour les autres travaux (enfouissement des réseaux Maubeuge/Louvroil et
voirie départementale), aucune convention n’a été signée. Ce secteur, qui concerne Maubeuge et
Louvroil, avait fait l’objet d’une discussion
pour 300 000
€
, sans suite à ce jour. Or, ce montant
figure toujours au plan de financement du SMVS.
Il en est de même encore du Secteur 11 à Maubeuge, rue d’Hautmont, où la refonte
complète de l’éclairage a été prise indûment en charge, comme d’ailleurs tout au long du tracé.
Restructurer, réaliser des travaux d’amélioration et d’embellissement, poser des candélabres, créent
un enrichissement sans cause au bénéfice de la commune, essentiellement Maubeuge, ou de
l’AMVS auxquelles les investissements ont été remis gratuitement.
Enfin, d’autres travaux complémentaires ont été réalisés hors marché (aménagement
complémentaire sur les plantations des Nerviens et de la Gare pour 50 672,38
€
HT, réfection de la
maison des bateliers et quai d’accès à la SNCF pour 32 262,45
€
HT) dont le règlement aujourd’hui
apparaît problématique (cf. points suivants sur les travaux).
3.
Les conséquences : l’enrichissement sans cause des communes
bénéficiaires
Outre que le SMVS n’avait pas de compétence pour intervenir, les communes auraient dû
assumer leurs dépenses. Le SMVS s’est appauvri alors que les communes bénéficiaires des travaux
se
sont
enrichies
sans
cause.
Il
ne
devrait
pas
avoir
à
supporter
la
comptabilisation
d’immobilisations et par voie de conséquence d’éventuels amortissements. Une régularisation
financière apparaît souhaitable, bien par bien, sur la base d’une analyse juridique, financière et
comptable
.
En outre, le SMVS a procédé à une récupération indue de la TVA (sur le budget annexe
transport), pour ces investissements. Globalement, la remise à plat de la situation ne lui assurera que
peu de marge de man
œ
uvre.
- 34/68 -
Il semble avoir lui-même pris tardivement conscience de l’insécurité juridique concernant
ces travaux réalisés, ainsi que les charges d’entretien des équipements et de la voirie. En effet, en
juin 2009, soit 6 mois après la mise en service du TCSP, il s’est interrogé sur la nécessité de
conclure des conventions
43
dites de «
mise en superposition de gestion du domaine public
» avec
différents partenaires, la SNCF, la Région, l’Etat, les Voies navigables de France (VNF), le
Département- DVI, les communes de Maubeuge et Louvroil. Toutefois en 2009, il ne s’agissait
encore que « de projets de conventions ».
Par ailleurs, le versement transports finance pour partie, des investissements étrangers aux
obligations pour lesquelles il a été institué.
C. Un coût majoré et un financement incertain
La dérive des coûts de VIAVIL est directement la conséquence de ces investissements hors
projet TSCP.
1.
Le projet initial
Dans sa délibération en date du 28 juin 2004, le comité syndical du SMVS a adopté le plan
de financement de l’opération VIAVIL à partir d’une estimation de l’investissement et des dépenses
de fonctionnement pour un montant de 56 509 000
€
HT.
44
Afin d’assurer le financement du projet, le SMVS avait tablé sur les ressources du taux du
versement transport (VT) maintenu à 1,40 % jusqu’en 2008 et porté à 1,80 % en avril 2009, des
subventions du FEDER, du département et de la région, estimées à 5 M
€
, la participation des
membres (AMVS et les 6 communes de la CCSA puis la CCSA elle-même) pour 3 M
€
, et un
emprunt de 32 M
€
.
A partir de ces éléments, le financement du projet se présentait comme suit :
Montant prévisionnel des
travaux (dont Hautmont)
Plan de financement
du 28 juin 2004
Subventions FEDER, Conseil Général,
Conseil Régional
5 000 000
Participation des membres
(communes, CCSA, AMVS)
3 000 000
Emprunt
32 000 000
Produit net du VT nécessaire pour assurer
l’équilibre (0,40% sur les 1,40% maintenu
jusqu'en 2008)
16 509 000
TOTAL (avec Hautmont)
56 509 000
TOTAL
56 509 000
Source : SMVS retraité CRC. Valeurs indiquées dans la délibération du 28 juin 2004
43
Toutefois, le SMVS a établi avant l’engagement des travaux (2006-2007) des conventions de superposition de gestion du domaine
public (sorte d’autorisation d’occupation des différents domaines publics par le TCSP) notamment avec VNF et le Département du
Nord.
44
L’avant-projet des travaux, adopté par une délibération du 28 juin 2006, présente une nouvelle évaluation du coût global, à partir
des études réalisées antérieurement et de nouvelles études tenant compte de contraintes non prises en compte jusqu’à présent
(géographiques, géotechniques, sécurité, environnement et d’exploitation sécuritaire du futur T.S.C.P.). La nouvelle estimation,
établie sur la base des prix d’août 2005, s’élève à 42 611 130
€
HT. La même délibération contient en outre une évaluation globale
des travaux valeur juillet 2003 d’un montant de 38 861 035
€
HT. Le SMVS n’a toutefois pas été en mesure de préciser les raisons de
cette nouvelle délibération. D’ailleurs, dans ses données financières relatives à l’opération il ne se base que sur le plan de
financement initial adopté le 28 juin 2004.
- 35/68 -
2.
L’augmentation du coût des travaux de réalisation du TCSP
Le tableau joint en
annexe 7
(produit par le SMVS) au 23 octobre 2009 donne pour la
période juin 2004 – octobre 2009, une évaluation prévisionnelle des dépenses à 69 471 914
€
HT,
soit 81 788 424
€
TTC, ce qui correspond à une augmentation de près de 22 % par rapport au plan
de financement initial. Ce montant comprend l’ensemble des dépenses liées à VIAVIL, tant en
investissement (travaux, équipements, bus, assistance à maîtrise d’ouvrage, études diverses,….)
qu’en fonctionnement (rémunération du mandataire SEMITIB). Le plan de financement initial était
basé sur un chiffrage erroné des dépenses d’investissement et de fonctionnement hors taxes, car il
ne prenait pas en compte le fait que la TVA n’était pas récupérable sur les dépenses de
fonctionnement rémunérant le mandataire SEMITIB.
A la même date, le montant total des dépenses payées sur la même période s’élève à
77 119 698,56
€
TTC. Il restait donc à payer avant la fin 2009, 4 722 314,42
€
TTC.
Les sommes se rapportant aux études réalisées pour le projet « Sambre 2001 » entre 1993 et
juin 2004, études indissociables du projet et financées par le 0,40 % du VT réservé à l’opération, à
compter de 1998, s’élèvent à 4 693 289,91
€
HT. S’y ajoutent 1 041 492
€
d’intérêts pour l’année
2008.
Le coût total de VIAVIL se monte à
75 206 696
€
HT
, soit
86 481 713
€
TTC.
Dans ce
montant, est comprise une somme de 1 238 962,53
€
HT (soit 1 481 799,18
€
TTC) correspondant à
des travaux réalisés en dehors des marchés (cf. ci après).
Schématiquement, la réalisation de 8 kms de transport (pas entièrement) en site propre aura
coûté 10 M
€
TTC par kilomètre, auxquels s’ajouteront divers nouveaux travaux d’amélioration
concernant les lignes 52 et 53. Il est fait valoir par l’ordonnateur que les travaux incluent des
ouvrages lourds et notamment deux ponts.
Des provisions pour le projet de TSCP de l’Epinette de 1 M
€
ont été inscrites en 2009, de
même que pour le pôle gare d'Aulnoye-Aymeries, pour un montant de 0, 9 M
€
, venant s’ajouter aux
0,3 M
€
relatifs à des études d’ « avant projet » qui avaient déjà été inscrites en 2008, mais non
réalisées.
3.
Des travaux réalisés hors marché sans ordre donné par le SMVS maître
d’ouvrage
Outre la dérive des coûts de VIAVIL, des interrogations demeurent sur des avenants
«
correspondant à des travaux non prévus aux marchés de base mais rendus nécessaires pour la
réalisation du projet
. L’estimatif de ces travaux supplémentaires a été revu à la hausse pour
atteindre début octobre 2009, la somme de 1 238 962,53
€
HT, (soit 1 481 799,18
€
TTC),
composée notamment de 54 227,61
€
d’aménagement des mobiliers bd de l’Europe, portails de la
STIBUS, clôtures et portail parking du SMVS, portail EDF, remplacement de potelets, 74 137,60
€
d’étude pour la modification du tracé TCSP du quai des Nerviens à Maubeuge, 50 672,38
€
d’aménagement complémentaires sur les plantations des Nerviens et de la Gare, 32 262,45
€
de
réfection de la maison des bateliers ainsi que du quai d’accès à la SNCF, 39 085,77
€
de
délocalisation de l’entreprise ADIA et 28 085,50
€
de réfection suites aux dégradations sur
l’éclairage public.
- 36/68 -
Comme il a été dit, ces travaux auraient dû faire l’objet d’une convention avec la commune
de Maubeuge afin qu’elle rembourse les investissements qui ne relevaient pas du TSCP. Par
ailleurs, la définition des besoins en amont n’a pas été faite correctement malgré des honoraires
facturés au SMVS, ce qui révèle un dysfonctionnement. Une nouvelle mise en concurrence des
entreprises impliquant une publicité et une égalité des candidats aurait dû intervenir.
Au surplus, ces travaux ont été réalisés avant la signature des avenants et avant que l’ordre
de service n’ait été émis par le SMVS. Celui-ci a reconnu que, titulaires de marchés publics, les
entreprises « ont
donc réalisé [des prestations] qui n’étaient pas prévues contractuellement
…
néanmoins indispensables à l’avancement du projet et à sa mise en service en décembre 2008 ».
Les ordres de service auraient été signés par le mandataire, ce qui apparaît anormal. Ces
dépassements sont expressément exclus du mandat confié à la SEMITIB. En effet, le contrat
d’origine de 1993 prévoit dans son article 5 – Mission du mandataire (point 5.2 Limites du mandat)
que «
le mandat confié au titre de la présente convention exclut formellement les décisions qui sont
du domaine du maître d’ouvrage et notamment
:
Toute modification du programme ou du délai global de réalisation de l’opération ;
Toute décision impliquant un dépassement du montant global ou du montant de
chacun des postes de dépenses prévus par l’enveloppe financière prévisionnelle ;
Le choix des titulaires des marchés …
Afin de régulariser la situation, le SMVS avait, dans un premier temps, souhaité signer un
protocole transactionnel avec les entreprises concernées, mais suite à l’impossibilité juridique de
procéder ainsi
45
,
relevée d’ailleurs par l’avis défavorable du trésorier, il a alors envisagé de passer
des avenants, ce qui cette fois-ci se heurtait à la légalité (rétroactivité des avenants sur des contrats
par ailleurs exécutés).
Si le SMVS a pu un temps considérer que le paiement des prestations et travaux
complémentaires, fournis en dehors des marchés, incombait à la SEMITIB, l’ordonnateur, dans sa
dernière réponse, semble persister dans sa volonté de recourir, dans des conditions qui apparaissent
pour le moins déséquilibrées, à des protocoles d’accords transactionnels pour ces travaux hors
mandat et hors marché.
En tout état de cause la SEMITIB devrait supporter un risque d’exploitation, lequel aurait
une forte incidence sur ses résultats et son équilibre bilanciel, ce qui ne serait pas sans conséquence
pour le SMVS, principal actionnaire.
4.
Plusieurs autres incohérences du financement
a) Dans le plan de financement en dépenses
Outre ces irrégularités et le fait que le projet a inclus des financements au bénéfice des
communes, son montant n’a pas été revu à la baisse lorsque la commune d’Hautmont est sortie du
tracé (modifié sur Louvroil et Hautmont). Il est resté établi à 56,509 M
€
HT. Cette part
d’économies de travaux a pu être réinjectée dans le financement global. Pourtant, en incluant cette
marge de man
œ
uvre supplémentaire, le coût du projet a augmenté de + 23 %. Le SMVS se déclare
dans l’impossibilité de chiffrer ce qui aurait dû théoriquement en être retranché.
45
Circulaire du 7 septembre 2009 relative au recours à la transaction pour la prévention et le règlement des litiges portant sur
l’exécution des contrats de commande publique.
- 37/68 -
b) Dans le plan de financement en recettes
Le tableau ci-dessous présente la situation du financement de l’opération VIAVIL au
30 septembre 2009, telle que fournie par le service financier du SMVS (seuls les éléments notifiés
au SMVS par les contributeurs ont été retenus) :
Dépenses (au 30/09/2009)
Recettes (au 30/09/2009)
Avant le 01/04/1998
1 606 392
€
Produit net
du VT à 0,40%
(du 01/04/1998 au 31/12/2008
27 730 473
€
Du 01/04/1998 au 30/06/2004
3 086 898
€
Contribution des membres (600 000
€
sur 5
ans de 2006 à 2010)
3 000 000
€
Du 01/07/2004 à fin de l'opération
69 471 914
€
Subvention Etat (notifié)
283 910
€
Annuités
1 041 492
€
Remboursement travaux par :
- Maubeuge (aménagement quai des
Nerviens) (notifié)
1 620 776
€
Emprunt
32 000 000
€
TOTAL
75 206 696
€
TOTAL
64 635 159
€
Besoin de financement
10 571 537
€
Source : SMVS retraité CRC.
N.B.
: les dépenses sont HT en ce qui concerne les dépenses d’investissement et TTC en ce qui concerne les
dépenses de fonctionnement (cf. chiffres cités ci-dessus).
(1) Par rapport aux participations des communes et EPCI membres
La contribution des membres est estimée à 3 M
€
(600 000
€
par an pendant 5 ans, répartis
entre les 6 communes de la CCSA et l’AMVS jusque 2007, puis entre la CCSA et l’AMVS à partir
de 2008), soit un peu plus de 5 % du coût prévisionnel des travaux, pour la période 2006-2010.
Avant 2006, aucune contribution financière n’était versée par les membres du SMVS (communes et
EPCI) au titre du budget transports. Ce n’est qu’au démarrage des travaux qu’ils ont été sollicités
pour verser leur contribution annuelle, exclusivement affectée à VIAVIL. Ceci devrait en principe
s’achever en 2010
.
46
Les travaux d’enfouissement des réseaux Maubeuge/ Louvroil et voirie départementale,
n’ont donné lieu à aucune convention signée, le SMVS ayant demandé,
a posteriori
, des
subventions. Cependant, dans son bilan financier consolidé, le SMVS intègre ces remboursements,
en les estimant à 3 M
€
pour Maubeuge/Louvroil et 2 M
€
pour le Département. En l’absence de
convention formelle, il ne peut pas être tenu compte de ces montants. Ainsi, le SMVS a besoin de
ressources supplémentaires à hauteur de
10 571 537
€
pour boucler le financement VIAVIL.
(2) Par rapport aux aides nationales et européennes
An 1996, date du premier bouclage du projet, le SMVS aurait eu droit à 40 % du montant
des travaux plafonné à 10 MF (environ 1,5 M
€
) par kilomètre, soit 40,8 MF, (environ 6 M
€
) pour
10,2 kms.
46
Il faut néanmoins noter qu’une délibération du comité syndical en date du 2 Juillet 2009 a instauré une nouvelle participation
financière des membres pour le financement du transport des lycéens, suite au désengagement progressif du Département à compter
de la rentrée 2009.
- 38/68 -
Cependant, la loi de finances pour 2004 ayant supprimé le dispositif des aides en faveur des
PDU et des TCSP, le SMVS, dont le projet avait pris du retard, n’a pu obtenir l’aide de 6 M
€
à
laquelle l’opération était en principe éligible. Pour autant, il n’en a pas tiré de conséquences. La
perte de la subvention alliée au retrait du projet de la ville d’Hautmont aurait dû pourtant amener le
SMVS à revoir l’opération et donc son budget à la baisse.
Le plan de financement initial adopté en juin 2004 prévoyait des subventions du FEDER, du
Conseil Général du Nord et du Conseil Régional du Nord-Pas-de-Calais estimées en tout à 5 M
€
.
Or, aucune demande n’avait été formulée auprès de ces instances jusque récemment, du fait d’une
«
mise au point particulièrement complexe du dossier
qui a nécessité du temps et le recours à un
cabinet d’études que le SMVS a missionné en 2008. Les demandes de subventions ont été faites par
des courriers du 16 avril 2009, soit 13 M
€
auprès du FEDER, 29 M
€
auprès de la Région
(8 M
€
dans le cadre du Contrat de Plan Etat-Région (CPER) et 21 M
€
hors CPER)
47
,
5 M
€
auprès
de l’Etat (CPER).
Ainsi, le SMVS estimait possible d’obtenir les aides demandées 5 ans après l’adoption du
plan de financement et un an après l’achèvement des travaux. D’ailleurs, en réponse à la chambre,
le président du syndicat a affirmé pouvoir bénéficier d’importantes subventions.
Un tel mode de financement, s’il était effectif serait pour le moins atypique
48
.
En effet, les
subventions ont été sollicitées après l’achèvement du projet. De surcroît, elles l’ont été sur la base
de plans de financements manifestement erronés. En effet, le plan de financement prévisionnel
VIAVIL joint aux courriers de demandes de subventions, adressés au Préfet de Région et au
Président du Conseil Régional le 16 avril 2009 ne faisait pas apparaître l’intégralité des ressources
de l’opération : alors que le produit net du versement transport perçu entre 1998 et 2008 est
d’environ 27 M
€
, celui mentionné est de 17 M
€
. Le tableau ne faisait pas non plus état des
emprunts contractés par le SMVS pour un montant de 32 M
€
. In fine, si l’ensemble des subventions
espérées étaient obtenues, cela pourrait aboutir à un surfinancement du projet VIAVIL.
(3)
La question du versement transports
49
Dans sa délibération du 22 mars 1996, le SMVS a décidé, afin d’assurer le financement des
études entreprises depuis le lancement du projet, de recourir au relèvement du taux du versement
transport (VT) dès l’engagement de l’Etat sur l’opération et l’obtention de la subvention.
Toutefois, alors que le taux aurait pu être porté dès 1998 au maximum, soit 1,75 %
50
,
le
SMVS a décidé de ne le relever qu’à 1,40 %
51
.
L’adhésion de l’AMVS en 2001 lui aurait permis de
porter le taux à 1,80 % en 2001. La décision qui avait été alors prise de ne pas porter le taux du VT
au
maximum
répondait
à
une
demande
de
la
Chambre
de
Commerce
et
d’Industrie
de
l’Arrondissement d’Avesnes et au souci de ne pas trop « accabler les entreprises ».
47
Plan de financement prévisionnel VIAVIL arrêté au mois de juin 2009.
48
Les interventions du FEDER sont en principe liées à la règle de l’incitativité de l’aide (cf. Circulaire du 26 janvier 2006).
49
Prévu par l’article L. 2333 du CGCT, ainsi que par l’article L. 5722-7-1 du CGCT, créé par la loi n°2007-1822 du 24 décembre
2007 (article 102).
50
Le Syndicat Intercommunal du Bassin de la Sambre (SIBS) n’étant à l’époque constitué que de communes, la majoration de
0,05 % n’était donc pas applicable.
51
Le SMVS a institué le versement transport (VT) par une délibération du comité syndical en date du 31 Janvier 1978, le taux fixé
alors étant de 1 %. Le taux a ensuite été porte à 1,05 % en 1992, puis ramené à 1 % en 1993.
- 39/68 -
De 1998 à 2009, le produit du VT a été affecté suivant la clé de répartition suivante : 0,40 %
(soit, 28,6 % du produit) « réservé à une cagnotte » VIAVIL, le 1 % restant étant
affecté aux
dépenses de fonctionnement et aux autres dépenses d’investissement, hors VIAVIL, du budget
transport.
La délibération du 24 mars 2009 porte le taux à 1,80 %, sans affectation réservée à VIAVIL.
Les raisons invoquées pour porter le versement transport au taux maximum (qui figurent en
préambule de la délibération), sont le financement du fonctionnement du transport en site propre
(TSCP), l’augmentation des coûts de fonctionnement par la mise en service de la navette électrique,
la suppression de la subvention départementale dès 2010, et sa réduction de près des 2/3 en 2009.
Le SMVS notait que le Val de Sambre était la seule agglomération française ayant développé un
TSCP avec un taux de versement inférieur au plafond permis.
La chambre observe que la fixation du taux du VT ne résulte pas d’une analyse financière
rigoureuse, mais de chiffres non stabilisés, tant en dépenses qu’en recettes.
Avant de prendre sa décision du 24 mars 2009 d’augmenter le taux du VT à 1,80 %, le
SMVS n’a fait procéder à aucune étude prospective précise de l’impact financier (accroissement ou
baisse des recettes) et sur l’environnement économique et social dans le bassin de la Sambre. Du
reste, il n’a pas été en mesure de produire le nombre d’entreprises assujetties au VT ou exonérées.
Le SMVS s’est objectivement privé sur 11 ans de la principale ressource précisément
instituée pour financer le TSCP, d’autant que la période 1998-2005, relativement clémente du point
de vue économique, lui aurait sans doute permis d’accroître la « cagnotte » accumulée grâce au VT
(cf. infra analyse financière). L’augmentation du taux de VT, qui a été porté à son maximum en
2009, intervient dans une période de crise économique accentuée et de moindre dynamisme de la
masse salariale.
La position actuelle de la
CCSA qui souhaite se retirer immédiatement du SMVS pour la
compétence transport pourrait avoir à cet égard de lourdes conséquences. L’AMVS, qui regroupe
plus de 82 % de la population du PTU en 2009, atteint à peine plus de 101 000 habitants.
Si la population actuelle permettrait bien, dans l’immédiat, de continuer à bénéficier d’un
taux de VT à 1,80 %, l’érosion démographique pourrait à terme faire passer le SMVS sous la barre
des 100 000 habitants, ce qui entraînerait une diminution du taux maximum du VT.
Si le SMVS n’était plus constitué principalement que de l’AMVS [ou si l’AMVS reprenait
seule la compétence transport], le taux maximal du VT serait ramené à 0,60 %. Eu égard à
l’ampleur du coût des travaux engendrés par VIAVIL, et aux restructurations du réseau encore en
projet, un taux de 0,60 % s’avérerait très insuffisant pour y faire face, d’autant que le budget
transport du SMVS serait également privé de la contribution de la CCSA.
- 40/68 -
VI. LES
MANDATS
DE
MAITRISE
D’OUVRAGE
DELEGUEE
POUR
LE
TCSP :
UNE
SUCCESSION D’IRREGULARITES
Comme il a été dit supra, la SEMITIB était statutairement incompétente pour exercer le
mandat de maîtrise d’ouvrage et réaliser les travaux.
La SEMITIB adhère au réseau TRANSDEV par une convention de partenariat en date du
20 janvier 2000 devant s’achever au 31 décembre 2009. Dans le cadre du projet de TCSP, la
SEMITIB recherche une assistance et un conseil auprès de TRANSAMO, filiale de TRANSDEV et
actionnaire de la SEMITIB.
A. L’enchaînement des mandats de maîtrise d’ouvrage déléguée, de 1993 à 2007 : des
pratiques irrégulières
La convention de mandat n’a pas défini dès l’origine la rémunération du mandataire, celle-ci
n’ayant été fixée que par l’avenant n°2 résultant d’une délibération du 22 mars 1996.
Saisi sur recours de la commune d’Hautmont, le tribunal administratif de Lille a, dans un
jugement du 16 décembre 2008 précisé que cette convention ne comportait aucune indication quant
au mode de financement de l’ouvrage en cause. Ces éléments devant figurer dans la convention,
sous peine de nullité, en application des dispositions de l’article 5 de la loi du 12 juillet 1985, le
tribunal administratif a déclaré nul et non avenu le contrat de mandat de maîtrise d’ouvrage conclu
le 17 mai 1993.
52
Dès lors, cette nullité privait de fondement l’ensemble des avenants conclus
relativement à ce contrat.
Antérieurement, et pour ce qui se rapporte aux nombreux avenants passés entre 1996 et
2008, le SMVS aurait dû repasser un nouveau marché. En effet, une délibération du 30 mars 2005 et
deux du 30 juin 2005 ont d’abord modifié les modalités des avances à la SEMITIB, ensuite sa
rémunération a posteriori, puis le contenu de sa mission, et enfin la durée de la convention qui fut
prolongée de 2 ans et demi. Ces éléments constituant des modifications substantielles de l’économie
du contrat, auraient dû conduire à la passation d’un nouveau contrat respectant les conditions
définies par le code des marchés publics (dans sa version du 7 janvier 2004) qui s’appliquait,
contrairement à ce qui est soutenu, immédiatement aux contrats de mandat en cours
53
.
Dans la crainte d’une décision d’annulation de l’avenant n° 6 à la convention de 1993 par le
tribunal administratif de Lille, le SMVS a procédé à la mise en place d’une nouvelle convention de
mandat sur la base d’un marché public (n° 2008-002), signé en mars 2008, qui a fait l’objet d’une
sous-traitance à la société TRANSAMO.
52
« Si la convention de mandat signée le 17 mai 1993 indique, en son article 11, qu’ « il est expressément convenu que la SEMITIB
ne percevra aucune rémunération au titre de la mission première phase », il est toutefois constant que son article 25 renvoie à un
avenant ultérieur les modalités de rémunération du mandataire au titre de la phase II »… « l’intervention le 30 novembre 1996, de
l’avenant n°2, lequel fixe [les modalités de rémunérations], ne saurait avoir pour effet de corriger cette absence d’indication, laquelle
doit figurer à peine de nullité dans la convention».
53
La SEMITIB a indiqué dans sa réponse que cette position a été confirmée par la Cour de justice de la Communauté
européenne qui «
a jugé que le mandat de délégation de maîtrise d'ouvrage entrait dans le champ d'application de la
Directive n°92/50 « services » (CJCE, 20 octobre 2005, Commission c/République française, aff. C-264/03). La
soumission des mandats de maîtrise d'ouvrage publique au Code des marchés publics a été confirmée par une réponse
ministérielle du 24 avril 2007 (QE n°108513, JO AN, 24 avril 2007, p. 4003) ».
- 41/68 -
B. Le second mandat relatif à la maîtrise d’ouvrage déléguée de 2008 à 2009 : des pratiques
qui ne garantissent pas un égal accès à la commande publique
1.
Le nouveau marché ne fait pas la différence entre les prestations déjà
réalisées et celles restant à finir
La rédaction du marché a d’abord été faite par le sous-traitant pressenti TRANSAMO
conformément
à
la
demande
d’assistance
juridique
du
SMVS
(effectuée
par
fax
du
6 décembre 2007). Cette prestation a été facturée 3 804,00
€
HT
54
.
Le marché 2008-002 d’un montant de 913 827,70
€
TTC est, tout comme la convention qui
fut annulée, une nouvelle convention de mandat de maîtrise d’ouvrage. Celle-ci est signée avec la
SEMITIB qui l’a sous traitée à TRANSAMO, le SMVS payant directement les prestations à
TRANSAMO.
La convention définit les prestations à fournir, dont la description est contenue dans son
annexe 3 (extraits figurant en
annexe 8
). Or, ces prestations ainsi listées ont déjà été réalisées, voire
achevés lors des étapes antérieures, l’enquête publique par exemple (achevée depuis 10 ans…),
mais aussi les différents marchés d’études et de réalisation de VIAVIL. Selon l’ordonnateur, «
le
marché 2008-002 est en fait la continuité de la convention initiale de 1993 reprenant à ce titre
l’intégralité des missions du mandat sans qu’il y ait double paiements des prestations déjà réalisées
(mission forfaitaire)».
Il a également précisé qu’il «
s'agissait en réalité pour le Syndicat de
maintenir dans un document unique l'ensemble des prestations pour que le cadre conventionnel soit
plus clair. A
[son]
sens, cette pratique permettait au contraire grâce à un document unique de
s'assurer qu'aucun double paiement n'aurait lieu
». Toutefois, la chambre observe que cette
argumentation est très générale et qu’aucune réponse appliquée aux éléments détaillés qu’elle avait
développés n’est venue dissiper ses craintes.
Selon le SMVS, cette situation ne présenterait aucun inconvénient au regard des différentes
jurisprudences relatives à la participation d’un attributaire à la phase amont d’un marché. La
chambre observe que la CJCE
55
précise qu’il ya lieu de s’assurer au cas par cas que l’expérience
acquise par l’entreprise concernée (déjà « en place ») n’ait pas pu fausser la concurrence, cela sur la
base d’un faisceau d’indices. Or, cette preuve n’est pas apportée en l’espèce.
Dans ces conditions, la certification du service fait, signée par l’ordonnateur concernant des
prestations déjà réalisées dans le marché « souche » présente formellement un caractère fictif dont
la chambre souligne l’irrégularité objective. En effet, aucun document, autre que l’annexe 3, qui
reste très succincte et généraliste, ne permet de déterminer, de manière détaillée et immédiate, la
nature des prestations restant à faire, ainsi que la rémunération précise attachée à celles-ci. Toute
distinction s’avère donc impossible.
Les prestations énumérées dans le nouveau mandat constituent l’ordinaire des relations entre
la SEMITIB et TRANSAMO au titre de l’ancien mandat, et il n’existe donc pas réellement de
frontière entre l’ancien mandat annulé par la juridiction administrative, et le nouveau qui s’y est
substitué. Même si la rédaction diffère quelque peu, la part respective des prestations se rattachant à
l’un ou l’autre mandat ne peut être faite.
54
Facture TRANSAMO n° 07/000377 du 20 décembre 2007 réglée le 24 janvier 2008.
55
CJCE, 3 mars 2005, aff. C-21/03 et c-34/03, Fabricom SA
- 42/68 -
Sur la période d’exécution de ce nouveau contrat, la SEMITIB a perçu, en propre, une
rémunération de 382 244
€
HT et pour ce qui concerne TRANSAMO, en sa qualité de sous-traitant
de la SEMITIB, la convention portant sur un contenu très similaire, établit une rémunération très
voisine, de 381 826
€
HT
56
, soit, au total, 764 070
€
HT.
En (
annexe 9
) figure un état des missions prévues dans le cadre du contrat de sous-traitance,
faisant apparaître certaines prestations également déjà effectuées.
Par
ailleurs,
même
si
TRANSDEV
et
TRANSAMO
procurent
des
prestations
respectivement, d’une part, dans le cadre de l’exploitation du réseau, et, d’autre part, dans le cadre
de la maîtrise d’ouvrage, un rapprochement de la convention de délégation de maîtrise d’ouvrage de
2008 avec la convention de partenariat SEMITIB / TRANSDEV (cf.
annexe 10
) fait apparaître,
contrairement à ce que soutiennent ces sociétés, des redondances entre les contrats. En effet, elles
portent notamment sur des prestations de nature administrative, juridique et financière, et ce
d’autant plus que l’article 5 de la convention avec TRANSDEV prévoit expressément la possibilité
pour celle-ci de fournir «
des prestations complémentaires notamment pour des missions n’entrant
pas dans le champ
[de ladite convention]
en particulier la réalisation d’études lourdes ou
d’expertises spécifiques hors du cadre du fonctionnement courant de la société
».
La chambre relève que la conception de ce marché rend quasi-impossible une candidature
efficace d’une entreprise autre que l’attributaire du premier mandat. En effet, ce nouveau prestataire
ne saurait démarrer ses actions le jour de la notification ainsi que le stipule les différentes pièces du
marché comme par exemple l’acte d’engagement et le cahier des charges. L’égal accès à la
commande publique n’a donc pas été garanti et la chambre fait l’analyse d’une situation relevant
objectivement d’un conflit d’intérêts.
2.
Une facturation globale et forfaitaire illégale induisant une impossibilité
de contrôle
L’article 13 du marché prévoit que «
la rémunération du mandataire recouvre l’ensemble
des dépenses supportées par le mandataire telles que les frais de personnel, de structure,
d’expertise et de conseil externe pour l’accomplissement de sa mission propre à l’exclusion des
actes de commandes effectués au nom et pour le compte du SMVS dans le cadre de l’opération
VIAVIL ; Elle s’élève à 913 82,70
€
TTC pour 18 mois.
Cette rémunération sera versée par le maître d’ouvrage pour le 10 de chaque mois sur
présentation de facture du mandataire et qui équivaudra au 1/18
ème
du montant global de la
rémunération
».
Par voie de conséquence, la SEMITIB a émis des factures pour des montants forfaitaires, ce
qui apparaît contraire à l’article L. 441-3 du code de commerce qui oblige à ce que toute prestation
donne lieu à une facture, et que celle-ci soit détaillée et en relation directe avec la prestation
facturée
57
.
56
De mars 2008 à août 2009 inclus pour l’un et l’autre.
57
La facture doit mentionner le nom des parties ainsi que leur adresse, la date de la vente ou de la prestation de service, la quantité, la
dénomination précise, et le prix unitaire hors TVA des produits vendus et des services rendus ainsi que toute réduction de prix
acquise à la date de la vente ou de la prestation de services et directement liée à cette opération de vente ou de prestation de services,
à l'exclusion des escomptes non prévus sur la facture.
- 43/68 -
La rémunération globale et forfaitaire, possible au regard du code des marchés publics, ne
peut cependant intervenir que si l’acte d’engagement qui la prévoit est accompagné d’un descriptif
de la prestation réalisée par la décomposition de la formation de son prix, dans un document appelé
DPGF (décomposition du prix global et forfaitaire). Il est rempli par le candidat à l’appui de son
offre figurant dans son acte d’engagement lors de l’étape de la passation du marché, ce qui peut en
autoriser alors l’exécution au montant global et forfaitaire fractionné en plusieurs fois préalablement
déterminées.
En l’espèce, si la décomposition existe pour le marché de 2008, elle est absente pour les
différents avenants au mandat de 1993. La facturation aurait dû être réalisée sur la base d’un DPGF,
ce qui n’a pas été le cas. De ce fait, les factures ne permettent pas une identification des prestations,
propre à favoriser la transparence et l’exercice du contrôle.
En conclusion, ce mandat énumérant quantité de prestations déjà réalisées, rémunéré sur une
base globale et forfaitaire, apparaît être une rente de situation versée à la SEMITIB. La chambre
prend acte des termes de l’ordonnateur, selon lequel il est «
la continuité de la convention initiale de
1993 reprenant à ce titre l’intégralité des missions du mandat
»
58
initial.
3.
Le mandataire est aussi l’exploitant
Dans la première convention, le rôle du mandataire, la SEMITIB, lui permet de définir le
projet, le mettre en
œ
uvre, le suivre et le conduire lui-même, alors qu’il est déjà l’exploitant et qu’il
le sera ultérieurement, ce qui est source d’une confusion des rôles, voire de conflit d’intérêt. Dans
cette perspective, et en l’absence d’élément en réponse sur des points financiers précis, les apports
de l’arrêt FABRICOM de 2005, cité supra, conduisent la chambre à attirer l’attention du SMVS.
En effet, cet arrêt de la CJCE impose en premier lieu un traitement au cas par cas : la
situation d’absence d’inconvénient pour une entreprise attributaire ayant participé à la phase amont
d’un marché, ne peut donc être généralisée ; en second lieu, la charge de la preuve incombe à
l’entreprise attributaire qui doit alors démontrer que « l’expérience acquise par elle n’a pu fausser la
concurrence
59
» ; en troisième lieu, « ladite personne peut se trouver dans une situation susceptible
d’aboutir à un conflit d’intérêts en ce sens qu’elle peut, sans en avoir l’intention, si elle est elle-
même soumissionnaire pour le marché public en cause, influencer les conditions de celui-ci dans un
sens qui lui est favorable. Une telle situation serait de nature à fausser la concurrence entre les
soumissionnaires ».
Or, la SEM étant l’exploitant du réseau, celle-ci a pu influencer un ensemble de décisions
stratégiques tant pour le réseau actuel que pour le futur représenté par VIAVIL.
Outre l’impossibilité de départager l’ancien mandat et celui de 2008, il apparaît aussi, à
certains égards, que les prestations censées se rapporter au mandat de 2008, sont elles-mêmes, de
fait, indissociables au quotidien, de celles que TRANSDEV réalise pour la SEMITIB dans le cadre
de la convention d’exploitation du 20 janvier 2000 s’achevant au 31 décembre 2009. Ainsi, et
contrairement aux différents arguments indiquant qu’il ne s’agit que de données de comptabilité
analytique, il apparaît que dans ce cadre des refacturations sont effectuées.
58
Réponse du 2 octobre 2009 au questionnaire mail.
59
En droit interne, la question a d’ailleurs fait l’objet d’une réponse ministérielle qui indiquait qu’au cas d’espèce, « le
prestataire pourra donc être admis à participer à la procédure d'attribution du marché à condition de prouver que, dans
les circonstances de l'espèce, la connaissance du besoin qu'il a pu acquérir dans la phase préparatoire n'est pas de nature
à fausser la concurrence entre les soumissionnaires ».
- 44/68 -
Sont refacturées par la SEMITIB au SMVS des charges de structures et de personnel déjà
rémunérés dans le cadre de la convention d’exploitation des transports publics, comme le prévoient
les 2 mandats de délégation de maîtrise d’ouvrage, tant le marché principal que celui de sous-
traitance. On peut citer, à titre d’exemple caractérisé, « la mise à disposition de la secrétaire » pour
40 K
€
et « la participation de l’équipe de direction de la SEMITIB » pour la même somme
60
.
4.
Le mandat de 2008 prolongé dans sa durée
Le
bilan
de
ce
contrat
de
maîtrise
d’ouvrage
déléguée
qui
devait
s’achever
le
25 septembre 2009 n’étant pas élaboré, notamment au plan financier, l’assemblée délibérante a
décidé de le prolonger de quelques semaines par une délibération du même jour. Celle-ci a autorisé
la signature d’un avenant au contrat, daté du 1
er
octobre 2009, prolongeant le délai du mandat de
maîtrise d’ouvrage à titre gratuit.
5.
Une absence de contrôles financiers sur le premier mandat
Pour le premier mandat, le SMVS a produit un bilan financier succinct arrêté au mois de
janvier 2009, indiquant qu’un nouveau bilan était en cours de réalisation. Comme on l’a vu, aucun
contrôle n’est exercé sur le mandataire. Pourtant, l’étude de mars 2004 du cabinet IPONA attirait
déjà l’attention du SMVS sur ces différents points. Le SMVS ne peut produire la preuve de la
reddition des comptes,, annuelle et au terme du mandat, permettant d’évaluer les sommes versées,
les paiements effectués par la SEMITIB, les intérêts produits par les sommes placées, les
remboursements effectués tant en principal qu’en intérêts et le mode de calcul desdits intérêts. La
Chambre observe que «
le syndicat prend note de
[ses]
remarques sans y apporter de réponses
».
Par un mécanisme avantageux d’avances consenties à la SEMITIB, la convention de mandat
favorise l’accumulation de disponibilités et les placements à son profit en valeurs mobilières, au
moins provisoirement, comme l’indique le tableau en
annexe 11
.
Le montant des disponibilités et valeurs mobilières de placement (VMP) pour la DSP et le
mandat s’établit au total consolidé de 7 285 205
€
(dont 993 152
€
pour le seul mandat), et génère
257 934
€
de produits financiers (dont 16 127
€
pour le seul mandat), de 2004 à 2007. Ces
disponibilités et VMP représentent des pourcentages très importants par rapport au total du bilan,
fluctuant de 55 % en 2005 à 100 % en 2007, alors même que l’avenant n°5 avait été passé pour
régulariser une situation (portant sur une période de 19 mois de décembre 2003 à juin 2005), au
cours de laquelle la rémunération de la SEMITIB a été suspendue pour tenir compte de sa situation
excédentaire de sa trésorerie.
Cet avenant n’a cependant pas réussi à endiguer des montants financiers aussi élevés,
puisqu’au 31 décembre 2007, la SEMITIB a remboursé 2 015 331,33
€
correspondant à un trop
versé sur appels de fonds
61
, (le remboursement effectué correspondant à la différence entre les
montants versés à la SEMITIB au titre des avances et les règlements qu’elle avait effectués au
bénéfice des entreprises au 31 décembre 2007).
La collectivité publique, ici le SMVS, de manière anticipée, lève l’impôt (VT), encaisse les
participations auprès des autres contributeurs
publics (AMVS, CCSA…), au bénéfice d’un
prestataire qui thésaurise ensuite ces fonds publics. La chambre rappelle que le placement des fonds
publics auprès des banques par l’intermédiaire d’un organisme privé, prestataire, est interdit et qu’il
doit y être mis fin.
60
Cf. par exemple l’annexe à la proposition d’avenant n°5 de la convention de mandat
61
(Titre 97 du 31 mars 2008 et titre réductif 1 du 15 mai 2008).
- 45/68 -
6.
Des dispositions contractuelles potentiellement dangereuses
Dans le cadre de ce fonctionnement, d’autres dispositions contractuelles apparaissent
critiquables. Il en va ainsi, par exemple, d’un avenant de portée rétroactive (1 an et 4 mois) à la
convention du 11 février 2003 passée entre la SEMITIB et TRANSAMO qui stipule que si une
décision de justice venait à prononcer l’annulation de l’avenant prolongeant la convention de
mandat, le présent avenant prendrait fin immédiatement. Dans cette hypothèse, la SEMITIB
s’engage à verser à TRANSAMO une indemnité au titre du préjudice subi pour les prestations de
services réalisées d’une part, et d’autre part, au titre du préjudice résultant de la mise à disposition
de salariés.
A ce jour, et même si la demande n’a pas été faite par TRANSAMO, le risque lié à une
demande d’exécution du contrat subsiste. In fine, ce sera le SMVS qui en supportera la conséquence
en sa qualité de principal actionnaire de la SEM.
VII.
LES RISQUES LIES A LA RELATION DU SMVS AVEC SON DELEGATAIRE, LA
SEMITIB
Le SMVS est le principal actionnaire de la SEMITIB. A ce titre, les comptes de la société
doivent être produits et annexés au budget du SMVS, ce qui est fait.
La mission d’étude précitée de mars 2004 portant sur l’organisation des flux financiers et
l’évolution des données économiques des transports en commun du Val de Sambre, a mis en
évidence une grande complexité.
Sur la base des documents arrêtés par le commissaire aux comptes, une analyse financière
fait apparaître deux grandes tendances.
La première est l’aisance de trésorerie de la SEM du fait d’un système d’avances inadéquat,
la seconde est le risque d’une absence de pérennité de sa structure financière, une fois le projet de
TCSP soldé qui lui garantissait une rémunération mensuelle supplémentaire.
A. La fragilité financière de la SEMITIB
Au niveau de l’exploitation
Les recettes commerciales (3,1 M
€
en 2008) connaissent une diminution de 3,40 % en
moyenne pour la période sous revue. L’excédent brut d’exploitation (EBE), qui reflète le résultat de
l’entreprise sur son métier de base, traduit un résultat de plus en plus faible, voire même négatif. En
effet, il diminue en moyenne de 227,96 % sur la période pour se fixer à - 70 222
€
en 2008. Ainsi
l’EBE rapporté aux capitaux permanents permet de mesurer une rentabilité économique faible qui
ne cesse de s’éroder de 246,1 % en moyenne entre 2005 et 2008. Les charges de personnel
représentent, en 2008, 211 % des recettes commerciales, soit une progression de 7 % en moyenne
sur la période de référence.
Au final, le résultat net de l’exercice, qui représente en 2008, 3 % des fonds propres, est
toujours faiblement positif du seul fait de l’apport des résultats financiers (78 305
€
en 2008) et
exceptionnels (49 222
€
pour année précitée), sans lequel la SEM n’enregistrerait qu’une succession
de résultats négatifs.
- 46/68 -
Or, cette situation dégradée intervient alors que, comme on l’a vu, d’une part la convention
d’exploitation assure une rémunération stable à la SEM quelles que soient les recettes des
voyageurs, et que, d’autre part, le mandat de maîtrise d’ouvrage déléguée lui assure une
rémunération mensuelle, la dernière étant constituée de 18 mensualités pour un total final de
913 827,70
€
62
.
La structure bilancielle
.
La rémunération versée par le SMVS dans les 2 types de convention (exploitation et maîtrise
d’ouvrage VIAVIL) s’effectue selon un régime d’avances qui améliore de manière artificielle le
résultat de l’exercice et bonifie également la structure bilancielle.
Ainsi, le besoin en fonds de roulement (- 1 402 912
€
en 2008) est négatif de manière
constante sur la période et connaît une évolution très favorable, progressant de 38,30 % entre
2005 et 2008. Corrélativement, la trésorerie (2,125 M
€
en 2008) est toujours largement positive,
augmentant en moyenne de 6,76 % sur la période. Elle représente, à fin 2008, 67,86 % du total
bilan, ce ratio connaissant une évolution positive de 20,89 % en moyenne sur la période. Cette
situation résulte notamment du régime des avances décrit supra qui permet à la société de procéder
à des placements.
La pérennité de la structure financière de la SEMITIB, une fois le projet de TCSP soldé,
semble problématique. Quant aux conséquences du dépassement des travaux d’un montant de
1 481 799,18
€
TTC, si elles devaient être assumées par la société, il reviendrait dans cette
hypothèse au SMVS en sa qualité d’actionnaire majoritaire, de contribuer aux pertes.
B. Les risques juridiques
Outre l’incompétence statutaire de la SEM pour réaliser les travaux du TSCP, les actes
afférents à cette opération (délibérations du conseil d’administration, décisions des assemblées
générales ordinaires et extraordinaires et des pièces, budget, compte de résultat et annexe, rapport
général et rapport spécial sur ces comptes établis annuellement par le commissaire aux comptes,
actes sous mandat (articles L. 2131-1, L. 3132-1 et L. 4142-1 du CGCT) n’ont pas été transmis au
Préfet, privant ce dernier d’information.
Le défaut de transmission des actes d’une SEM au préfet est de nature à rendre inopérantes
des dispositions législatives qui visent principalement à protéger ses intérêts financiers. Il revient
donc aux représentants des collectivités locales au conseil d’administration, d’agir afin que cette
transmission soit effective.
L’absence de transmission des actes mentionnés à l’article L. 1524-1 du CGCT n’est pas
sanctionnée par la loi. Elle est cependant, et sous réserve de l’appréciation des tribunaux de
commerce, susceptible d’engager la responsabilité du président du conseil d’administration de la
société vis-à-vis des tiers.
La chambre relève donc que le SMVS n’exerce pas sur la SEMITIB les contrôles qui lui
incombent, à la fois comme actionnaire majoritaire et autorité délégante ou mandante.
62
Ces constats ne sont pas sans rappeler les remarques effectuées lors de l’enquête publique du projet VIAVIL précitées (…
investissement qui ne soit pas une bouée de sauvetage de la STIBUS
mais … un support complémentaire accompagnant un
développement structuré de la STIBUS) ; et en conclusion : … il semble que pour répondre à une incapacité à solutionner une
situation de gestion déficitaire qui s'aggrave, la SEMITIB/STIBUS ait recours à un projet de fuite an avant, lui permettant de
masquer momentanément et artificiellement son déficit.
- 47/68 -
VIII.
ANALYSE FINANCIERE DU BUDGET ANNEXE TRANSPORTS
La situation financière du SMVS connaît une nette dégradation, sa solvabilité étant
désormais entamée. En effet, si les autres budgets sont dans une situation relativement saine, il n’en
est pas de même du budget transport, dont les marges de man
œ
uvre sont quasiment épuisées (VT au
taux maximum, suppression des subventions du Conseil Général, fréquentation limitée du fait de
l’évolution démographique, retard dans l’augmentation des tarifs, perte des subventions étatiques
pour
le
TCSP,
….).
Les
investissements
passés
(essentiellement
l’opération
VIAVIL),
qui
constituent des éléments de long terme, ont été financés par le biais de ressources de court terme
constituées d’excédents tirés de la « cagnotte
63
», le SMVS s’exposant ainsi à un effet de ciseaux qui
s’est matérialisé dès l’exercice 2009.
Dès lors, un recours supplémentaire à l’emprunt, qui pourrait apparaître comme la seule
ressource possible, risque de précipiter le SMVS dans une situation de déficit. A cet égard le projet
de changement de siège social sans que des solutions de financement aient pu être avancées, ne
pourrait qu’aggraver la situation.
Le financement des transports publics s’opère selon la répartition entre ce qui est perçu
directement par le délégataire (la SEMITIB) et ce qui l’est par le SMVS
64
:
- « Les recettes liées à l’exploitation du réseau y compris les aides du Département pour les
scolaires sont perçues directement par le Délégataire. Elles constituent une partie de la rémunération
de ce dernier et n’entrent pas dans le budget annexe transport du SMVS.
Le SMVS est informé de la ventilation de cette recette via les rapports annuels».
- « De ce fait, pour financer (hors emprunts) les transports, le SMVS perçoit :
- le VT (Versement Transport) payé par les employeurs ;
- une subvention annuelle de fonctionnement du Département du Nord.
Cette subvention qui est différente de l’aide apportée pour le transport des scolaires, est
progressivement supprimée depuis 2008. Elle aura totalement disparu du budget annexe transport
du SMVS en 2010.
- une participation des membres (AMVS et CCSA), mais uniquement pour le financement
de l’opération VIAVIL ;
- ponctuellement, des cofinancements ou des subventions dans le cadre d’opérations
d’investissement notamment dans le cadre de VIAVIL».
A ces ressources, il convient d’ajouter la mobilisation d’emprunts pour un montant de
32 M
€
à compter de 2008, contractés dans le cadre du financement de l’opération VIAVIL.
63
Il s’agit des réserves du VT thésaurisées et réservées au financement du TCSP, selon la terminologie du SMVS.
64
Réponse de l’ordonnateur à un questionnaire financier de la chambre.
- 48/68 -
A. Les grandes tendances sur la période 2004-2008
les produits de gestion (12,3 M
€
en 2008) sont relativement stables sur la période
avec une légère hausse de 4,58 % en moyenne, alors que les charges de gestion augmentent de
7,41 % ;
les
charges
de
personnel,
qui
représentent
0,97
%
des
dépenses
réelles
de
fonctionnement en 2008, diminuent très faiblement (- 0,80 %), tout comme les charges à caractère
général (- 9,94 %). Le coefficient de rigidité connaît une forte augmentation (+ 50,18 %) pour
s’établir à 5,38 % en 2008 ;
la capacité d’autofinancement disponible connaît une détérioration (- 8,03 % en
moyenne) pour s’établir en 2008 à 2,6 M
€
;
un résultat de fonctionnement très stable sur la période (+ 0,79 %) qui atteint 2,5 M
€
en 2008 ;
une dette nulle jusqu‘en 2007 qui connaît en 2008 une forte augmentation (32 M
€
à
fin décembre 2008), un fonds de roulement qui diminue énormément (- 4,7 M
€
en 2008), alors que
le besoin de financement après remboursement de la dette augmente pour atteindre 24 M
€
en 2008 ;
l’absence d’endettement jusqu’en 2007 s’explique notamment par l’existence d’une
« cagnotte » qui résulte d’excédents capitalisés (provenant notamment du versement transport et des
contributions des EPCI et communes membres non utilisés et placés par le SMVS afin de financer,
à partir de 2006, les travaux du projet VIAVIL). Ces placements ont généré, à fin 2006, des produits
financiers pour un montant cumulé de 458 316,55
€
;
cette accumulation d’excédents permet de douter du caractère sincère des états de
restes à réaliser produits par le SMVS jusqu’en 2006, notamment pour ce qui est des crédits
d’investissement de VIAVIL qui n’avaient jusqu’à 2006 connu qu’un faible taux d’exécution, avant
de connaître une nette amélioration dès 2006, correspondant à la réalisation et au paiement des
travaux du TCSP.
Année
Pourcentage d'exécution (réalisé sur
prévisionnel)
2001
8,06 %
2002
7,87 %
2003
7,45 %
2004
2,22 %
2005
5,25 %
2006
18,59 %
2007
35,02 %
2008
47,32 %
Source SMVS
Toutefois, l’analyse des tendances sur la période masque pour partie une situation qui
devient délicate après avoir connu les effets positifs de la cagnotte. En effet, l’année 2007 marque
une rupture importante dans les équilibres, mais c’est surtout la facture d’investissement qui explose
avec 40 879 902
€
; les dépenses d’équipement brut représentent 481,35 % des recettes réelles de
fonctionnement. Par ailleurs, le fonds de roulement connaît une variation négative de 21 815 156
€
pour finalement s’établir à une valeur négative de 11 766 196
€
. Et le résultat après restes à réaliser
est négatif de 1 151 660
€
.
L’année 2007 pourrait préfigurer l’avenir.
- 49/68 -
B. L’analyse financière prospective
Sur la période de juin 2004 à octobre 2009, VIAVIL a généré un coût total de plus de
81 M
€
TTC (69 M
€
HT), supporté intégralement par le SMVS, avec encore 4,7 M
€
TTC à payer
avant la fin 2009, (sans compter les 1,4 M
€
TTC de travaux hors marchés). Par ailleurs, la
« cagnotte » du VT pour VIAVIL est épuisée, et aucune autre source nouvelle de financement n’est
désormais attendue. L’emprunt de 32 M
€
perçu en 2008 ne peut pas être renouvelé.
1.
L’augmentation attendue de la rémunération de la SEMITIB
En revanche, se profile une nouvelle dépense pour le SMVS qui devra rémunérer la hausse
du risque industriel à la SEMITIB, en raison de l’augmentation de l'offre annuelle de transports
urbains de 300 000 kilomètres. En effet, le risque industriel prévu dans la convention d’exploitation
du réseau l’inclut comme une de ses composantes essentielles.
2.
L’impact des éléments hors VIAVIL
L’augmentation des coûts de fonctionnement est programmée. Elle est liée à la poursuite de
la restructuration du réseau. Deux phases supplémentaires sont prévues : (
projet de renforcement
sur Feignies, Maubeuge, Ferrière et Louvroil, des fréquences des lignes 52 et 53 qui deviendront
les deuxième et troisième lignes armatures du nouveau réseau,: augmentation de 300 000
kilomètres l'offre annuelle de TU par rapport à la phase 1 ; et phase 3 qui prévoit 400 000
kilomètres d'offre annuelle supplémentaire afin de desservir les zones moins denses du PTU).
»
Pour les mêmes raisons, le risque industriel et, corrélativement, la rémunération de la
SEMITIB, vont s’en trouver majorés.
Le Conseil Général du Nord a décidé de supprimer progressivement la subvention de
fonctionnement qu’il versait annuellement au SMVS pour le transport des lycéens. Pour combler
cette suppression, le SMVS a décidé d’instaurer une nouvelle contribution financière de ses
membres à compter de la rentrée 2009, par délibération du 2 juillet 2009, alors que jusqu’à cette
date, ceux-ci ne participaient au budget transport que pour le financement de l’opération VIAVIL.
Par ailleurs, dans le cadre des négociations en cours sur l’avenir du SMVS, le Président de la
CCSA a fait part de son souhait que sa contribution ne soit affectée qu’au fonctionnement et à
l’investissement du réseau circulant sur son territoire, puisque le TSCP ne circule que sur le
territoire de l’AMVS. Si satisfaction lui était donnée, l’AMVS pourrait difficilement supporter
financièrement le poids des coûts de fonctionnement de VIAVIL.
Des dépenses d’investissement sont programmées:
réalisation du pôle gare d'Aulnoye-Aymeries (soit une provision de 900 K
€
inscrits
au budget 2009 qui viennent s’ajouter aux 300 K
€
relatifs à des études d’ « avant projet » qui
avaient déjà été inscrites en 2008 mais non réalisées) ;
des investissements financés par le SMVS mais initiés par d’autres collectivités : le
projet de TCSP de l’Epinette initié par Maubeuge (provision d’1 M
€
déjà inscrite au budget 2009),
projet de TCSP Avenue de Ferrières-la-Grande initié par le Département (non encore estimé) ;
les marchés de bus constituent également une charge de nature à remettre en cause
l’équilibre du budget pour l’avenir. En effet, alors que le dernier appel d’offres a été lancé pour un
montant estimé à 6,6 M
€
HT, seul un montant de 1,8 M
€
a été inscrit au budget 2009.
- 50/68 -
3.
La prospective financière réalisée par un prestataire
Le SMVS a fait réaliser une étude prospective du budget transport par le cabinet Kloppfer.
Cette étude couvre la période 2007-2013, intégrant les données du projet VIAVIL sur la base des
données «
transmises par la SEMITIB
». Ce document définit 5 scénarii prospectifs figurant en
annexe 12
qui se soldent tous par une situation allant de la tension financière forte en passant par
l’absence de viabilité jusqu’à l’insolvabilité.
Fort de ces constats pour l’avenir (qui débute dès 2009), le cabinet mettait en garde le
SMVS quant aux risques à plus court terme. Il indiquait qu’
« en 2008-2009, 62 M
€
TTC devraient
être investis en lien principal avec Viavil. Comme prévu, le premier moyen de financement sera la
dette. Fin 2009, l’encours bancaire avoisinera 50 M
€
. La capacité de remboursement, à savoir
l’épargne brute, devra être dimensionnée en rapport avec ce chiffre, alors même que vont peser sur
le fonctionnement, la revalorisation de la rémunération SEMITIB et les frais financiers induits par
les emprunts »
.
4.
La prospective financière du service financier du SMVS
Sur la base de l’étude Kloppfer, le service financier du SMVS a élaboré un document de
prospective financière et budgétaire pour les années 2009 et 2010 qui se base sur le scénario n°2 de
l’étude, soit un versement transport porté au taux plafond de 1,80 % en 2009, avec une progression
des bases du VT de 3 % par an, très optimiste.
Cette prospective ne tient pas compte de la transformation éventuelle du SMVS en SIVU
transports, auquel cas il faudrait ajouter au budget des transports les charges complètes du siège,
actuellement ventilées sur plusieurs budgets, et faire de même pour tous les postes budgétaires
répartis entre les budgets.
Même en retenant ces éléments positifs, le service financier relève la nette tendance à la
dégradation financière du SMVS. Sur la base des éléments fournis, la capacité d’autofinancement
devient négative dès 2010, ce qui conduit soit à emprunter pour pouvoir payer les charges de
fonctionnement, soit à augmenter les contributions des membres.
Compte tenu des éléments d’analyse tant rétrospectifs que prospectifs, le SMVS se place, en
toutes hypothèses, dans une situation financière difficile, voire d’insolvabilité. Le recours aux
contributions complémentaires des membres et à l’emprunt semblent dès lors inévitables
,
la hausse
des tarifs apparaissant tout au plus comme une étape intermédiaire dont le rendement, directement
lié à la fréquentation, est loin d’être assuré.
5.
La vision du président du syndicat postérieurement au contrôle
Le président du syndicat juge que ces prévisions financières sont devenues obsolètes sous
l’influence de données postérieures au contrôle. Ainsi, il affirme pouvoir disposer d’importantes
subventions. Le projet se financerait «
comme suit :
• 21 millions d'Euros de subventions de la part de la Région (commission permanente du 18
décembre 2009) ;
• de subventions d'un montant de 13 millions de l'Europe (avis favorable du comité de
programmation du 20 novembre 2009);
• de subventions CPER (contrat plant Etat-Région) restant à chiffrer ;
- 51/68 -
• de 2 millions du Département (plus exactement des remboursements de travaux faits dans
l'opération imputés au budget) ;
• de 27,7 M
€
d'autofinancement via le Versement Transport. En effet, depuis la prise en
considération du projet 1998, le VT a été augmenté de 1% à 1,4% pour constituer une bonne partie
des fonds nécessaires au projet, le SMVS ayant souhaité éviter au maximum tout recours à
l'emprunt.
L'opération devrait par conséquent être financée à hauteur de 63,7 M
€
sans recourir à
l'emprunt et sans prendre en compte les montants CPER
».
Comme indiqué précédemment, la chambre ne dispose pas d’informations précises sur le
versement effectif de ces aides financières, et observe qu’il s’agit d’un mode de financement pour le
moins très atypique dans lequel les subventions ont été sollicitées après l’achèvement du projet fin
2008. Un risque de surfinancement du projet n’est pas à exclure.
IX. LE TRANSPORT : UNE COMMANDE PUBLIQUE EN MARGE DES REGLES DE LA
CONCURRENCE
A. Une organisation mouvante et des interventions à sécuriser
Au cours de l’année 2006, la commande publique a été centralisée au sein d’une cellule
« marchés publics pour une meilleure efficacité »
.
A titre de règlement intérieur, celle-ci dispose
d’un document d’une quinzaine de pages, non daté.
Lors de l’instruction, la liste des marchés liés aux transports n’est pas apparue exhaustive, et
le suivi des contrats, de leurs échéances et /ou des pénalités de retard prévus dans les documents
contractuels n’est pas correctement assuré :
1.
les documents ne sont pas tous datés et / ou signés par les différentes parties ;
2.
le suivi de la notification et de l’exécution des marchés n’est pas réalisé ou de
manière approximative ;
3.
les durées d’exécution des marchés précités sont dépassées parfois depuis plusieurs
mois au moment où interviennent les demandes de paiement, une fois la prestation
réalisée ;
4.
les pénalités de retard ne sont pas appliquées ;
5.
les avenants ne sont pas utilisés de manière adéquate puisqu’ils interviennent
rétroactivement afin de servir de pièces justificatives lors des paiements des mandats n°150 du
10 octobre 2008 de 25 794,78
€
et n°92 du 6 avril 2009 de 44 554,62
€
.
Ainsi, un marché de prestations intellectuelles visant à assurer une assistance financière sur
le budget annexe transports du SMVS (procédure adaptée n° 2007-052) d’un montant de
11 160
€
HT a fait l’objet d’un avenant n°1 qui a augmenté «
le délai de 10 mois pour le porter à fin
octobre 2008
», alors qu’il devait être terminée à la fin de l’année 2007, et prévoyait des pénalités
de retard. Cet avenant, non daté par le cocontractant, signé par le président du SMVS le
11 février 2009, a été notifié au prestataire le 26 février 2009. Il intervient bien après la date de fin
du marché initial.
- 52/68 -
Un autre marché de prestations intellectuelles, relatif à la «
réalisation d’une analyse
coûts-avantages et assistance à maîtrise d’ouvrage au montage
» d’un dossier de subvention
européenne, conclu le 13 mars 2008 pour un montant initial de 96 900
€
HT, prévoyait un délai
d’exécution de 10
mois avec pénalités de retard. Un premier avenant incluant une étude
complémentaire concernant le bilan carbone a été passé pour 9 600
€
HT supplémentaire, portant
ainsi le total du marché à 106 500
€
HT. Un second avenant a reporté le délai d’études, initialement
prévu pour fin 2008, au 31 décembre 2009. Cet avenant du 12 février 2009 intervient bien après la
date de fin du marché initial. Par ailleurs, du fait d’une augmentation supérieure à 5 %, il aurait dû
être préalablement présenté par le président à la commission d’appel d’offres, avant qu’il ne le
signe.
La chambre note que le SMVS déclare s’engager à améliorer ses procédures.
B. Les marchés de fourniture d’autobus : un choix entaché d’irrégularités au regard de
l’égalité d’accès à la commande publique
La commande publique en matière d’acquisition de bus par le SMVS, en collaboration avec
la SEMITIB, a été étudiée sur la base des documents recueillis lors de contrôles sur place. Trois
marchés de fourniture de bus ont été examinés sur la période 2005-2008, sachant que le parc actuel
du réseau se compose de 61 véhicules (dont 2 véhicules électriques et 15 bus articulés), quasi
exclusivement de marque IRISBUS.
L’examen de ces différents marchés met en lumière une méconnaissance des principes
définis dans l’article 1er du code des marchés publics issu de la législation européenne qui impose
l’égalité d’accès à la commande publique et la transparence des procédures, malgré les observations
écrites et orales de la DGCCRF qui ont été portées à la connaissance de l’ordonnateur. Cette
méconnaissance est apparue récurrente et persistante, comme si les procédures en cause avaient
pour objet de confirmer le choix des autobus IRISBUS.
Tant pour le marché de novembre 2005 que pour celui d’octobre 2007, le rapport d’analyse
des offres établi par la SEMITIB afin d’éclairer la Commission d’Appel d’Offres (CAO) du SMVS
disqualifie, selon un processus qui apparaît inéquitable, un concurrent.
Ainsi, dans le premier cas, la grille de critères d'attribution (prix, performances, pièces
détachées), apparaît mouvante aux différents stades de la procédure, passant de 4 critères dans la
publicité à seulement 3 critères dans les phases ultérieures, la hiérarchisation desdits critères
subissant elle-même des modifications.
Dans le second marché concernant 7 bus, l’application des critères, qui s’est avérée peu ou
pas justifiée, a été de nature à favoriser une offre. C’est ainsi que l’offre d’un concurrent
d’IRISBUS a pu être notée à égalité avec ce dernier sur le critère du prix, alors qu’elle était
inférieure de 18,73 % à l’offre d’IRISBUS. Ceci a été rendu possible en comparant une offre de
base d’un côté et un montant non justifié de l’autre, ce qui a discrédité dans le rapport d’analyse des
offres, une nouvelle fois le concurrent le plus direct.
Toutefois, le SMVS a décidé de déclarer sans suite cette analyse afin d’intégrer la
commande des 7 bus au marché de Bus à Haut Niveau de Service (BHNS) dans le cadre de
VIAVIL. Le marché, intervenu au cours de l’année 2008, contient des indices de rupture d’égalité
de traitement des candidats, en proposant un cahier des charges très favorable à IRISBUS.
- 53/68 -
L’importance accordée, pour le choix, au réseau d’approvisionnement en pièces détachées
65
,
ne
laissait aucune place à un autre candidat, puisqu’un changement de fournisseur devenait à cet
égard problématique. Pourtant, ce marché dévolu à IRIBUS, tout comme le précédent, était plus
cher de 13,14% (soit 830 431
€
) que son plus sérieux concurrent. La modification de la définition et
de l’usage des critères, a permis de justifier les notes attribuées. D’autre part, outre le recours à deux
analyses successives des offres, plusieurs irrégularités ont été relevées dans le fonctionnement de la
commission d’appel d’offres (CAO) :
des correctifs apportés d'autorité aux montants des offres des candidats ;
l’élimination d’un candidat qui proposait une livraison hors-délais alors que les
délais n'étaient qu'un des critères d'attribution ;
la demande faite à certains candidats de chiffrer des éléments complémentaires ;
la transmission au contrôle de légalité d’un document différent de celui élaboré par la
CAO, à laquelle a participé la DGCCRF ;
le critère «esthétique» qui ne figurait pas au nombre des critères d'attribution a été
glissé à l'intérieur du critère « performances techniques ».
VIAVIL ne peut pourtant justifier de ce critère esthétique que pour un petit nombre de bus.
Ce dernier critère prend toute son importance dans le nouveau et dernier marché lancé en octobre
2009, en faisant l’objet cette fois-ci d’une pondération à hauteur de 35 %. En effet, il valide pour le
passé la démarche menant au choix d’IRISBUS et ancre pour l’avenir les arguments de base qui
présideront aux futurs choix.
Au surplus, le marché est lancé alors qu’au budget 2009, les crédits inscrits au compte 2182
se montent à 1 992 000
€
. Sur ce montant, il apparaît que 1,8 M
€
sont consacrés à l’acquisition de
5 bus : les crédits inscrits étaient donc à l’évidence insuffisants pour financer l’ensemble des
acquisitions estimées à plus de 6 M
€
.
Cette pratique est contraire aux règles budgétaires qui veulent que les crédits soient inscrits
en totalité préalablement au lancement du marché. Elle est également contraire aux règles de
publicité qui imposent de mentionner le mode de financement dans l’avis d’appel à la concurrence.
Le Conseil d’Etat a d’ailleurs rappelé cette obligation dans un arrêt de 2004 : CE, 14 juin 2004,
Ville de Paris et Sté Polyurbaine.
66
*
*
*
65
« Le réseau approvisionnement pièces détachées est un aspect important dans le choix du type d'autobus et veillez à
l'uniformité du parc autobus actuel avec le montant des offres proposées, doit être considéré comme un acte de bonne
gestion dans le cadre de l'entretien futur du matériel dont la durée de vie est de 15 ans ; parfaite connaissance de
vieillissement du matériel et bonne compétence du personnel atelier déjà parfaitement formé ; stock de pièces détachées
minimisé ».
66
« l’obligation de mentionner les modalités essentielles de financement dans l’avis d’appel public à la concurrence doit être
entendue comme imposant à la collectivité publique d’indiquer, même de manière succincte, la nature des ressources qu’elle entend
mobiliser pour financer l’opération faisant l’objet du marché qui peuvent être ses ressources propres, des ressources extérieures
publiques ou privées, ou des contributions des usagers ».
- 54/68 -
ANNEXES
1.
Annexe 1 - Les éléments d’analyse de la convention telle qu’effectuée par
la Chambre
L’absence de risque dans la convention
La convention prévoit que «
Le délégataire perçoit au nom de l’autorité organisatrice la
recette constituée des prix des titres de transport. Cette recette constitue une avance sur sa
rémunération
» (Article IV-2 page 13/26).
Elle prévoit également un
risque commercial
(Rc) qui n’est pas défini mais seulement
envisagé indirectement par l’article V-4 de la convention qui précise que «
le délégataire reçoit une
partie substantielle de sa rémunération par la perception des montants des recettes
», à savoir les
recettes non scolaires, les recettes scolaires et PASS, les produits de la publicité, les produits des
amendes et les autres produits d’exploitation et produits annexes. Ce risque commercial a été
initialement fixé à
3 943 551,18
€
HT
».
Ces montants caractérisent les divers tarifs et les produits
estimés à la signature de la convention
».
Elle définit un
risque industriel
(Ri) (précisé par l’article V-3 de la convention page 15/26),
aux termes duquel le « délégataire s’engage à assurer l’ensemble des prestations figurant dans le
cahier des charges de la présente convention pour un montant forfaitaire fixe dénommé « risque
industriel » ». Ce risque industriel « est constitué par l’engagement du délégataire à maîtriser ses
coûts de production et de prestations (coût total complété par un engagement sur les coûts
kilométriques de variation de production, et déterminé pour une vitesse commerciale « réseau »). Il
fait l’objet d’indexations sur les variations des coûts constitutifs. Ce risque est initialement fixé à
8 139 862,83
€
HT
(« à l’exclusion de la redevance due au titre des biens mis à disposition » par
l’AOT).
Un montant forfaitaire de charges (caractérisant le Ri) et un montant forfaitaire de recettes
(caractérisant le Rc) ont été fixés au départ par négociations. Toutefois, les montants du risque
industriel (Ri) et du risque commercial (Rc) peuvent varier dans les conditions suivantes :
Le Rc, qui n’est pas indexé, est révisable contradictoirement, en cas de modification
des tarifs, ou d’introduction ou suppression de titres tarifaires ;
Le Ri, qui est indexé (Article V-6, notamment par référence aux indices PSD), peut
en outre être modifié si les conditions d’exploitation sont volontairement changées. Ainsi, si le
réseau ou le matériel sont revus, les montants du Ri peuvent être redéfinis par avenant.
De l’étude de l’ensemble de ces dispositions, il ressort qu’aucun article du contrat ne
définit clairement la rémunération du délégataire. Il faut se reporter à la notion «
d’équilibre
de la délégation
» (Article V-5 page 17/26) «
le délégataire reçoit de l’autorité organisatrice, pour
l’ensemble
des
prestations
faisant
l’objet
de
la
présente
délégation,
un
complément
de
rémunération déterminé par la différence entre le risque industriel
, y compris la redevance des
biens mis à disposition,
et le risque commercial.
Ce montant est augmenté ou diminué (bonus –
malus), suivant deux cas : un intéressement au risque commercial et un intéressement au retour
d’image et à la qualité
».
Une convention à contribution financière forfaitaire suppose que le risque commercial (Rc)
et le risque industriel (Ri) soient supportés par l’exploitant, au moins partiellement. Cette notion de
risque commercial suppose la perception par l’exploitant des recettes tirées de l’exploitation du
service, qu’il conserve comme sa propriété, au moins partiellement sinon en totalité.
- 55/68 -
La
contribution
financière
forfaitaire
versée
par
l’AOT
s’ajoute
alors,
à
titre
de
compensation,
aux recettes perçues et vise juste à garantir une baisse ou une hausse (ou une
stagnation) des tarifs imposés par l’AOT. Dans ce cas, les conditions de calcul et versement de la
compensation doivent être claires et précises. Parce que la SEMITIB serait propriétaire des recettes,
elle supporterait en conséquence le risque commercial. Or, aucun article de la convention
d’exploitation ne prévoit que la SEMITIB encaisse les recettes en son nom et constitue une
véritable partie de sa rémunération, bien au contraire. D’après la convention, les recettes sont
encaissées par la SEMITIB au nom du SMVS, mais il ne s’agit que d’une avance sur sa
rémunération, constituée du Rc et de la compensation (l’article IV-2 l’indique clairement, point
confirmé à l’article V-11).
(a) Le Risque commercial (RC)
Ce Rc correspond au montant fixé dans la convention d’origine à 3 943 551,18
€
HT,
montant qui n’a pas été modifié jusqu’à présent (l’article IV-2 l’indique clairement, point confirmé
à l’article V-11), et qui n’est pas lié à l’évolution du trafic des voyageurs et donc aux recettes
générées. Malgré les hausses tarifaires décidées par le SMVS entre 1999 et 2009, aucune
réévaluation du Rc n’est intervenue. La SEMITIB ne l’a jamais réclamée, ce qui est logique,
puisque, celle-ci gardant à titre de rémunération les recettes réelles encaissées, une réévaluation du
Rc ne présente plus aucun intérêt pour elle.
En fait, et contrairement aux dispositions de la convention précitée ainsi que des divers
avenants, la rémunération complémentaire de la SEM n’a jamais été calculée par différence entre le
risque industriel et le risque commercial, mais elle résulte de la différence entre le
risque industriel
et les
recettes réellement perçues
par la SEM. En effet, les recettes réelles se sont substituées au
risque commercial pour le calcul de la contribution du SMVS, situation « d’appropriation des
recettes tarifaires par la SEMITIB » qui, dès l’origine, s’est développée sans décisions et avenants.
(b) La compensation
A ce montant fixe s’ajoute la compensation calculée selon des modalités erronées.
En fait, le SMVS confond le risque commercial et les recettes : la perception des recettes
réelles par la SEMITIB en lieu et place du risque commercial, fait croire qu’elle supporte en
pratique un risque lié à une baisse des recettes. Mais, dans la mesure où la compensation versée par
le SMVS est calculée à partir de ces recettes réelles, on se retrouve finalement dans la même
situation que celle résultant de la lettre du contrat :
Recettes réelles + (Ri – Recettes réelles) = Ri
.
La SEMITIB ne supporte donc
a priori
que le risque industriel, et, en tout cas, pas le risque commercial.
Opérations
Eléments de la rémunération d’après le contrat
Observations : en pratique
Recette constituée des prix des titres de transport. Cette
recette constitue une avance sur sa rémunération
Le SMVS et la SEM considèrent que
cette
dernière
est
propriétaire
des
recettes, ce qui est contraire à la lettre du
contrat
+
un
complément
de
rémunération
déterminé
par
la
différence entre le risque industriel et les recettes
réelles
+ ou -
« un intéressement au risque commercial » (limité aux
seules recettes non scolaires)
+ ou -
« un intéressement au retour d’image et à la qualité
».
= « Equilibre de la délégation »
- 56/68 -
La rémunération de la SEM est donc principalement constituée du Ri
L’ensemble des sommes dues au délégataire (à savoir Rc + compensation) est versé sous
forme d’acomptes, déduction faite des recettes perçues.
La compensation garantit le paiement du
montant du risque industriel.
Le délégataire devrait percevoir, selon les dispositions contractuelles, en complément du
« risque commercial » (et non pas des recettes), une rémunération forfaitaire (« complément de
rémunération ») payée par l’AOT qui correspond principalement (article V-11) à la différence entre
les deux montants « Ri - Rc », les recettes ne constituant qu’une avance sur la somme totale « Rc +
complément ».
On s’aperçoit que l’exploitant ne supporte que le seul risque industriel, qui constitue sa
compensation.
L’exploitant perçoit les recettes
au nom du SMVS à titre d’avance sur sa
rémunération. Ainsi, quel que soit le niveau des recettes encaissées, il reçoit toujours une somme
fixe, correspondant au montant forfaitaire de charges négocié à la signature du contrat, indexé et
éventuellement révisé, c’est-à-dire à la couverture du risque industriel. Si les recettes encaissées
sont supérieures au montant forfaitaire de charges, il doit restituer le surplus au SMVS, dans le cas
contraire il conserve les recettes perçues et le SMVS lui verse le complément.
(c) Le risque industriel (RI)
Le RI n’est pas encadré, et sujet à interrogation, et dépend d’éléments contestables
. Il
connaît des anomalies d’un avenant sur l’autre. Le tableau (annexe 2) montre 484 110
€
de
différence totale entre l’avenant n° 7 (décembre 2007) et le n° 9 (novembre 2008). Le Ri, hors
indexation, n’est pas fixé de la même manière par la SEMITIB et le SMVS, ce dernier se basant sur
les délibérations. On voit, dans le tableau (annexe 3), que la différence s’établit pour la période sous
revue à 2 031 223,00
€
, en défaveur du SMVS. La situation devient encore plus aberrante, en 2006
par exemple, du montant du risque après indexation (fourni par la SEMITIB) qui est inférieur au Ri
sans indexation résultant des délibérations.
Le risque industriel est réévalué pour des causes qui ne correspondent pas à la notion
du risque industriel et qui sont parfois même étrangères aux conditions d’exploitation
. Le
risque industriel a été revu à la hausse alors qu’en fait les éléments pris en compte se rapportaient,
au mieux, au risque commercial.
Par exemple, dès l’an 2000, le SMVS a pris en charge, le recrutement de six agents
d’ambiance, la SEMITIB étant «
libre des embauches
» et «
seule responsable de la décision
d’augmentation des salaires qui ne fait l’objet d’aucun avenant du SMVS
». Toutefois, le surplus de
charges est comptabilisé dans le risque industriel. Au surplus, la SEMITIB a indiqué que ces agents
bénéficiaient, outre un financement du SMVS à hauteur de 30 000 F par agent et par an
(soit 4 500
€
), d’une aide forfaitaire unitaire versée par le CNASEA d’environ 16 000
€
par an. Il ne
restait donc à la charge de la SEMITIB qu’une faible fraction du coût salarial.
Un autre exemple relatif à la mise en place du Système d’Aide à l’Exploitation et à
l’Information des Voyageurs (SAEIV) a impacté indûment le risque industriel. Ce SAEIV s’est
traduit par la création d’un poste, et a fait l’objet d’un avenant en date du 16 décembre 2003 d’un
montant de 60 000
€
sur 18 mois. La fiche de ce poste pourvu au sein de la SEMITIB, a été ainsi
définie pour la réalisation de missions :
«
Assurer le pilotage et le suivi du projet jusqu'à sa mise en
œ
uvre opérationnelle
Diriger le comité de pilotage et de suivi : coordination générale des études et du
planning, analyse des actions effectuées, de l'état d'avancement, et comptes-rendus
Coordonner et animer les équipes (internes et externes)
- 57/68 -
Définir les spécifications détaillées, les valider
Analyser et expertiser les développements liés à l'exploitation du système
Mettre en
œ
uvre, avant validation, les tests contradictoires, audits, recettes du
produit (plans et fiches de tests) sur les matériels et logiciels livrés et installés
Suivre l'installation des matériels et leur déploiement
Vérifier
les
différents
manuels
fournis
(installation,
sauvegarde,
restauration,
interface, formation, procédures)
Assurer la pérennité de fonctionnement du S.A.E.I.V (analyse, expertise, diagnostic)
et suivi du contrat de maintenance
Assurer le suivi administratif et financier du projet
»
Or, la Convention de partenariat SEMITIB / TRANSDEV du 20 janvier 2000, en vigueur
jusqu’au 31 décembre 2009, précise les prestations devant être fournies par TRANSDEV et faisant
l’objet d’une rémunération contractuelle, parmi lesquelles figurent des prestations relatives à
l’exploitation du réseau qui concernent, notamment, « l’assistance à l'organisation de l'exploitation
et des ateliers et de la formation du personnel d'encadrement, ainsi que l’assistance à la mise en
place et au suivi d'outils propres à l'administration, au perfectionnement de la chaîne d'information,
à
la
conception
de
campagnes
de
promotion
auprès
du
grand
public,
à
l'organisation
de
l'exploitation et aide aux choix de matériels spécifiques ».
Dès lors, il apparaît que ce poste, dont le coût est pris en charge par le SMVS, recoupe pour
partie les dispositions de la convention précitée. Ainsi, la formation ne coûte rien à la SEMITIB qui
reporte sa charge sur le SMVS, par le biais du gonflement du Risque industriel, lequel ne saurait
être analysé comme un véritable risque industriel, dans le cas présent.
2.
Annexe 2 – Différence dans les enchainements du risque industriel
2007 (*)
2008
2008 (suite)
Total des
différences
constatées
Délégation du
service public des
transports
Délibération du
17 décembre
2007
Avenant n°7
Délibération du
20 novembre
2008 (n°89)
Avenant n°8
Délibération du 20
novembre 2008
(n°90)
Avenant n°9
Montant risque
industriel fixé par
l’avenant
considéré (avant
indexation)
10 436 814
€
HT
10 699 804
€
HT
11 868 804
€
HT
Montant risque
industriel repris
par l’avenant
suivant (avant
indexation et
révision)
10 758 424
€
HT
(avenant n°8)
10 862 304
€
HT
(avenant n°9)
Différence dans
les enchainements
correspondant à
une hausse du Ri
entre les
délibérations
321 610
€
162 500
€
484 110
€
(*) Pas d’indexation en 2007 (cf. délibération du 17 décembre 2007)
- 58/68 -
3.
Annexe 3 - Le Ri n’est pas fixé de la même manière par la SEMITIB et le
SMVS
Données arrondies à l’euro
2005
2005 (suite)
2006
2008
2008 (suite)
Evolution sur
la totalité de la
période
Evolution sur
la période
2005-2008
Montant risque industriel
(Ri) sans indexation
(source avenants SMVS)
9 921 865
10 055 955
10 436 814
10 699 804
11 868 804
45,81%
19,62%
Evolution en % d'une
décision sur l'autre
2,73%
1,35%
3,79%
2,52%
10,93%
Montant risque industriel
(Ri) sans indexation
(source SEMITIB)
9 921 865
10 055 955
10 699 804
Différence entre les
données du SMVS et de la
SEM
NS
134 090
380 859
NS
1 169 000
2 031 223
Montant de l'indexation
317 163
380 823
276 772
1 774 913
% appliqué au titre de
l'indexation
3,20%
3,79%
2,59%
Montant risque industriel
(Ri) avec indexation
(source SEMITIB)
10 238 998
10 435 821
10 976 576
Source SMVS et SEMITIB retraité CRC
- 59/68 -
4.
Annexe 4 – Evolution juridique et financière de la convention d’exploitation
Textes de base
(délibération ou
convention)
2000
2000 (suite)
2003
2003 (suite)
2004
2005
2006
2007
2008
2008 (suite)
% d’évol
Délégation du service public des
transports
Délibération du 30
novembre 1999 (DSP)
+ convention
d’exploitation avec la
SEMITIB du 17
décembre 1999
Délibération du 6
avril 2000
Avenant n°1
Recrutement
De 6 Agents
d’accompagneme
nt et d’ambiance.
Délibération du 18
décembre 2000
Avenant n°2
Service dimanche et
jours fériés+ modif.
ligne 3 et 10 +
modif.
réglementation
Délibération du
27 juin 2003
Avenant n°3
Création d’un
poste de travail
pour le suivi d’un
nouveau logiciel
+ entretien et
réparations du
nouvel
équipement
abris-bus poteaux
Délibération du
16 décembre
2003
Avenant n° 4
Création d’un
poste pour
préparation
installation du
système d’aide à
l’exploitation et à
l’information
voyageurs
(SAEIV)
-
Délibération du 31
mai 2005
Avenant n°5
Limitation de la
participation
financière de 2004
au forfait de
5 850 000
€
HT
+
TAD expérimental
sans incidence
financière
Délibération du 28
juin 2006
Avenant n°6
Diminution du risque
industriel de 183 043
€
Transformation de
l’indice PSDd =>
« 50% indice EBICQ
et 50% TCH »
Délibération du 17
décembre 2007
Avenant n°7
Suppression de
l’obligation de
supporter une
redevance de biens
mis à disposition à
cpter du 01/01/2006
+
Non application en
2007 formule
indexation,
mais
uniquement pour
cet exercice
Délibération du
20 novembre
2008 (n°89)
Avenant n°8
Prise en charge
coût
d’exploitation et
de la formation
relative à la
Navette
Délibération
du 20
novembre
2008 (n°90)
Avenant n°9
Intégration
coût
d’exploitation
de la
restructuration
du réseau
d’autobus
générée par la
mise en
service
VIAVIL
Montant risque
industriel
Montant initial :
8 139 862,83
€
HT
8 167 304
€
HT
8 493 221
€
HT
9 597 736
€
HT
9 657 736
€
HT
9 921 865
€
HT
10 055 955
€
HT
10 436 814
€
HT
10 699 804
€
HT
(avant indexation)
11 868 804
€
HT
+ 45,81%
% évol.
0,34%
3,99%
13,00%
0,63%
2,73%
1,35%
3,79%
2,52%
10,93%
Montant
risque
commercial
3 943 551,18
€
HT
Présence
Duroux
lors des
délib.
Oui
Oui
Oui
Sans objet
Oui
Oui
Non mais présence
de Mme Chtitah
Non mais
présence de
Mme Chtitah
- 60/68 -
1999
2000
2001 avec
avenant 2 (valeur
2000)
2002 avec
avenant 2 (valeur
2000)
2003 (valeur
2003)
2004 avec
avenant 4
2005 avec
avenant 5
2006 avec
avenant 6
2007 avec
avenant 7
2008 avec
avenant 8
Montant risque industriel sans
indexation (avenants)
8 139 862,83
€
8 139 862,83
€
8 493 221,30
€
8 493 221,30
€
9 519 370,00
€
9 657 736,00
€
9 921 865,00
€
10 055 955,00
€
10 436 814,00
€
10 699 804,00
€
Recettes réelles sur la base des
factures (sauf pour 1999=
3 943 551,18
€
3 943 551,18
€
3 793 790,60
€
3 659 934,00
€
3 618 343,49
€
3 473 239,00
€
3 558 515,62
€
3 545 853,05
€
3 060 044,81
€
3 197 755,93
€
Solde de la contribution
complémentaire versée au titre de
la DSP(dont corrections kms et
intéressement)
4 234 240,74
€
5 280 769,27
€
5 577 118,30
€
5 862 935,30
€
5 850 000,00
€
6 271 704,38
€
6 513 914,95
€
6 515 782,19
€
7 485 509,07
€
Source SMVS retraitée CRC
Evolution des conditions de rémunération de la SEM depuis 1999
-
€
2 000 000,00
€
4 000 000,00
€
6 000 000,00
€
8 000 000,00
€
10 000 000,00
€
12 000 000,00
€
1999
2001
2005
Montant risque industriel sans
indexation (avenants)
Recettes réelles sur la base des
factures (sauf pour 1999=
Solde de la contribution complémentaire
versée au titre de la DSP(dont
corrections kms et intéressement)
2003
Evolution des conditions de rémunération de la SEM sur la période 2004-2008
-
€
2 000 000,00
€
4 000 000,00
€
6 000 000,00
€
8 000 000,00
€
10 000 000,00
€
12 000 000,00
€
2004 avec
avenant 4
2005 avec
avenant 5
2006 avec
avenant 6
2007 avec
avenant 7
2008 avec
avenant 8
Montant risque industriel sans indexation
(avenants)
Recettes réelles sur la base des factures
(sauf pour 1999=
Solde de la contribution complémentaire
versée au titre de la DSP(dont corrections
kms et intéressement)
- 61/68 -
5.
Annexe 5 – Montant des disponibilités financières et produits financiers
2004
2005
2006
2007
2008
Total
Consolidé
Montant des disponibilités et VMP
1 531 274
1 746 858
1 931 475
2 075 598
2 125 344
9 410 550
Total bilan
4 916 447
4 548 367
3 258 462
3 480 094
3 131 866
% tréso sur total bilan
31%
38%
59%
60%
68%
Montant des produits financiers
70 052
96 048
42 607
49 227
108 299
366 233
Total du compte de résultat
10 962 548
11 450 064
10 588 336
10 301 473
11 107 569
% produits fi sur total compte de résultats
0,6%
0,8%
0,4%
0,5%
1,0%
Montant net CA
3 445 643
3 534 485
3 516 003
3 050 766
3 185 665
% produits fi sur montant net CA
2,0%
2,7%
1,2%
1,6%
3,4%
DSP
Montant des disponibilités et VMP
1 229 111
1 640 730
1 698 749
1 723 463
1 586 148
7 878 201
Total bilan
4 336 858
4 354 979
3 023 979
3 127 959
2 838 826
% tréso sur total bilan
28%
38%
56%
55%
56%
Montant des produits financiers
63 157
94 433
40 152
44 064
101 683
343 489
Total du compte de résultat
10 682 698
11 166 246
10 170 301
9 803 574
10 872 137
% produits fi sur total compte de résultats
0,6%
0,8%
0,4%
0,4%
0,9%
Montant net CA
3 445 643
3 534 485
3 516 003
3 050 766
3 185 665
% produits fi sur montant net CA
1,8%
2,7%
1,1%
1,4%
3,2%
Source : documents financiers de la SEMITIB - rapport du commissaire aux comptes- retraités CRC
6.
Annexe 6 - Synthèse des types de contrats
Contrats
Risques
Risques pris en
charge par l'AOTU
Risques pris en
charge par
l'exploitant
Risques pris en
charge par l'AOTU
Risques pris en
charge par
l'exploitant
Risques pris en
charge par l'AOTU
Risques pris en
charge par
l'exploitant
Risque industriel
(sur les charges
d'exploitation)
X
X
X (*)
Risque
commercial (sur
les recettes)
X
X
X (*)
Degré de la
délégation pour
l'exploitant
Procédure la
mieux adaptée
(*) : les risques peuvent toutefois être partagés, en fonction des modalités de calcul de la contribution versée à l'exploitant fixées dans la convention.
Source : CERTU -
Conventions d'exploitation dans les transports publics urbains. Principales caractéristiques
- 1999. Retraité CRC.
Marché public
Le plus souvent marché public
DSP si un mécanisme
d'intéressement lie substantiellement
la rémunération de l’opérateur aux
résultats de l’exploitation
Délégation de service public (DSP)
Synthèse des types de risques, types de contrats et conséquence sur le choix de la procédure
Contrats de gérance
Conventions à prix (ou montant)
forfaitaire
Conventions à contribution
financière forfaitaire
Faible
Intermédiaire
Fort
- 62/68 -
7.
Annexe 7 – Evaluation prévisionnelle du cout du projet VIAVIL pour la
période 2004-2009 arrêtée au 23 octobre 2009, selon la nature des travaux et
des prestations
HT
AVENANTS
PASSES
REVISION
TOTAL HT
TOTAL TTC
I - TRAVAUX
40 236 000
€
46 328 520
€
2 311 621
€
3 337 622
€
51 977 763
€
62 165 405
€
Ouvrages d'art (Norpac/Sogéa)
8 848 536
€
655 538
€
863 581
€
10 367 656
€
12 399 716
€
VRD Louvroil (Lefebvre/Lorban)
14 324 217
€
-
275 856
€
871 506
€
14 919 867
€
17 844 162
€
VRD Maubeuge (Screg)
16 798 259
€
1 163 696
€
1 258 689
€
19 220 644
€
22 987 890
€
Berges (ECGC)
2 930 404
€
312 421
€
181 786
€
3 424 611
€
4 095 835
€
Passerelle (Degaie)
732 028
€
-
4 178
€
48 895
€
776 745
€
928 987
€
Station (Baudin/Montaron/Lefebvre)
2 695 075
€
460 000
€
113 165
€
3 268 240
€
3 908 815
€
II - EQUIPEMENTS
2 401 000
€
-
€
-
€
-
€
-
€
-
€
III - MATERIEL ROULANT
412 000
€
2 363 220
€
-
€
-
€
2 363 220
€
2 826 411
€
7 bus
1 985 515
€
-
€
-
€
1 985 515
€
2 374 676
€
2 navettes
377 705
€
-
€
-
€
377 705
€
451 735
€
IV - ACQUISITIONS
5 339 000
€
3 445 000
€
-
€
-
€
3 445 000
€
3 455 584
€
Bureau acquisition (Lefebvre)
45 000
€
-
€
-
€
45 000
€
53 820
€
Diagnostic amiante
9 000
€
-
€
-
€
9 000
€
10 764
€
Acquisition (TTC)
3 391 000
€
-
€
-
€
3 391 000
€
3 391 000
€
V - SAEIV
1 190 000
€
1 852 128
€
-
€
-
€
1 852 128
€
2 215 145
€
Inéo
1 852 128
€
-
€
-
€
1 852 128
€
2 215 145
€
-
€
-
€
VI - ETUDE ET MAITRISE D'OUVRAGE
6 931 000
€
8 444 617
€
1 100 692
€
288 494
€
9 833 803
€
11 125 880
€
6.1 - MAITRISE D'
Œ
UVRE
4 031 140
€
1 066 630
€
260 162
€
5 357 931
€
6 408 086
€
Viavil ingénierie
3 977 140
€
1 066 630
€
260 162
€
5 303 932
€
6 343 502
€
Valéri
17 000
€
-
€
-
€
17 000
€
20 332
€
Ingérop
37 000
€
-
€
-
€
37 000
€
44 252
€
-
€
6.2 - COMMUNICATION
1 191 531
€
-
€
-
€
1 191 531
€
1 284 421
€
Kayak
423 120
€
-
€
-
€
423 120
€
506 052
€
Multimodal
44 816
€
-
€
-
€
44 816
€
53 600
€
Polen et Lune Rousse (TTC)
717 600
€
-
€
-
€
717 600
€
717 600
€
Angel studio
5 995
€
-
€
-
€
5 995
€
7 170
€
6.3 - AMO (TTC)
2 203 711
€
-
€
-
€
2 203 711
€
2 203 711
€
6.4 - GEOTECHNIQUE
162 869
€
-
€
5 959
€
168 828
€
201 918
€
Arcadic
162 869
€
-
€
5 959
€
168 828
€
201 918
€
6.5 - GEOMETRE
158 198
€
-
€
9 207
€
167 405
€
200 217
€
CTD Géosystem
149 768
€
9 207
€
158 975
€
190 135
€
Leveque
8 430
€
-
€
-
€
8 430
€
10 082
€
6.6 - DIVERS
697 168
€
34 062
€
13 166
€
744 397
€
827 526
€
Recherche réseau (Montaron)
70 234
€
-
€
4 126
€
74 360
€
88 935
€
Divers (Effage)
39 273
€
-
€
-
€
39 273
€
46 970
€
Bureau de contrôle (Apave)
77 260
€
10 820
€
6 906
€
94 986
€
113 604
€
Coordination sécurité (Apave)
27 720
€
11 760
€
2 134
€
41 614
€
49 770
€
Assurance (TTC)
139 892
€
-
€
-
€
139 892
€
139 892
€
Expertise des dossiers d'indemnisation (KPMG) TTC
53 000
€
-
€
-
€
53 000
€
53 000
€
Surveillance VIP
7 706
€
-
€
-
€
7 706
€
9 216
€
Réalisation analyse coût avantages pr subv FEDER TTC
115 892
€
11 482
€
-
€
127 374
€
127 374
€
Divers (annonces légales + EDF + GDF …)
166 191
€
-
€
-
€
166 191
€
198 765
€
TOTAL
56 509 000
€
62 433 484
€
3 412 313
€
3 626 116
€
69 471 914
€
81 788 424
€
Majoration
10,48%
22,94%
ESTIMATION 2004
EVALUATION PREVISIONNELLE VALEUR JANVIER 2009
Pour mémoire : Le Syndicat mixte considère aujourd'hui que le problème des protocoles d'accord transactionnel pour le paiement de prestations et travaux supplémentaires
fournis en dehors des marchés dépend uniquement de la SEMITIB. Le montant est de 1 238 962,53
€
HT soit 1 481 799,18
€
TTC
- 63/68 -
8.
Annexe 8 – Extrait de l’annexe 3 du marché 2008-002 constituant le
second mandat de maitrise d’ouvrage déléguée
«
(…)
1.
- (…)
2.
-Gestion administrative
Gestion administrative générale du projet et notamment
élaboration et /ou participation à la définition des dossiers
administratifs, juridiques, techniques et financiers nécessaires à la réalisation de l'opération
.
PARTICIPATION
A
LA
DEFINITION
DES
CONDITIONS
ADMINISTRATIVES,
JURIDIQUES,
FINANCIERES ET TECHNIQUES DE LA REALISATION DE L'OPERATION
Organisation générale de l'opération, en particulier
Définition des études complémentaires éventuelles
Définition des intervenants
Définition des missions et responsabilité de chaque intervenant
Définition des procédures de consultation, de choix des intervenants
Notes périodiques sur l'état d'avancement des études et travaux, les événements marquants intervenus et à prévoir, les
propositions de décisions à prendre par le maître d'ouvrage.
Etats historiques présentant les incidences administratives, techniques_ et financières des modifications proposées.
Procédures et demandes d'autorisations administratives
Permis de démolir,
Permissions de voirie et autres mesures de police
Occupation temporaire du domaine public
Coordination des relations avec les gestionnaires de réseaux
Toutes démarches administratives nécessaires au bon déroulement de l'opération
Etablissement des dossiers nécessaires à l'exercice du contrôle de légalité, transmission au Préfet
Suivi des procédures et information du maitre d'ouvrage
NEGOCIATION ET GESTION DES CONVENTIONS AVEC LES GESTIONNAIRES DE RESEAUX, LES
MAITRES D'OUVRAGE EXTERIEURS, LES SERVICES TECHNIQUES DES VILLES
Préparation des projets de convention Coordination avec les prestataires de service Négociation et signature des
conventions Suivi et gestion des conventions
3.- Préparation des dossiers de consultation, contrôle, suivi et conseil au maitre d'ouvrage
pour les marchés de rang
inférieur (essentiellement travaux marchés préparés par un
maître d'
œ
uvre ou un autre prestataire)
CHOIX DES PRESTATAIRES DE SERVICE ET DES ENTREPRISES
Proposition au maître d'ouvrage des procédures de consultation et de leur calendrier Assistance au maître d'ouvrage
pour la sélection des candidats
Notification et envoi des DCE aux candidats sélectionnés
Organisation et logistique de l'examen des offres
Assistance au maitre d'ouvrage pour le choix des prestataires de service et des entreprises Négociation et mise au
point des marchés
Rédaction du rapport de présentation au représentant de l'Etat (article 79 du Code des marchés publics 2006)
Préparation-Elaboration des dossiers nécessaires aux contrôles (financier, de légalité, etc.)
GESTION DES MARCHES RELATIFS A L'OPERATON
Signature et notification des marchés, ordres de services
Transmission au maître d'ouvrage des attestations d'assurances des titulaires Agrément des sous-traitants
Vérification des décomptes partiels et finaux
Règlement des factures d'acompte et des soldes finaux Gestion des réclamations des entreprises
Négociation des avenants éventuels
Réception des ouvrages et équipements
Délivrance des quitus après accord du maître d'ouvrage Préparation de l'information pour la commission d'appel
d'offres
Etablissement et
remise au maitre d'ouvrage des dossiers complets comportant tous documents contractuels,
comptables, techniques, administratifs
- 64/68 -
4.Gestion administrative, financière et comptable de l'opération
(…)
5.Information et Communication
Le mandataire est chargé, pendant toute la durée du projet, de proposer des actions d'information et de
communication, tant pour l'information de la population que des milieux professionnels et institutionnels.
Le mandataire assurera la mise en
œ
uvre et le suivi d'opérations de relations publiques d'événementiel
.
Il aura à
charge les pré-négociations et négociations, l'envoi des éléments aux supports (documentation, affiches, etc,...)et le
suivi des sociétés chargées de l'édition et de la distribution des documents précités.
6.Analyse et conseil au Maître d'ouvrage sur le projet
Suivi de l'ensemble des études supplémentaires réalisées par les prestataires de service, notamment ceux de rang 1, et
qui s'avéreraient nécessaires.
Analyse et avis sur le DOE
— Etude de l'axe prioritaire
Etude de restructuration du réseau de transport en commun associé
Organisation de l'exploitation et équipement d'exploitation (SAEIV - Bornes d'information voyageur — Distributeur de
titre - Priorité aux feux)
Assistance au choix et à la mise en service des véhicules type Busway à haute qualité de service.
Etude et suivi des modes doux sur le TCSP (Piétons — Vélos)
Impact des travaux (Urbain — Circulation)
Entretien et Fonctionnement
Compte d'exploitation du réseau nouveau en phase travaux
(…)
»
9.
Annexe 9 – Prestations contenues dans la convention de sous-traitance du
marché 2008-002, sous-traitance confiée à Transamo
Pour plus de confort de lecture les prestations Transamo déjà potentiellement réalisées figurent en caractères barrés.
1.
Prestation
de
pilotage
et
de
gestion
de
projet
analyse de choix techniques, réalisation technique du projet dans le cadre du programme et du montage
i
nstitutionnel adopté
, gestion des délais et de la coordination, gestion des couts et la recherche d'économies,
contrôle de la dévolution et de la gestion des marchés de maîtrise d'
œ
uvre
et au suivi des autres marchés,
insertion du système, de l'espace urbain et du traitement architectural du projet, gestion de la qualité et de la
sécurité,
2.
Prestation de gestion administrative
lancement et suivi des procédures administratives ou d'autorisations obligataires et des conseils et
propositions relatives au monta
ge financier : enveloppe, hypothèses de financement,
plans de trésorerie,
suivis budgétaires
3.
Prestations de conseil juridique
cadre général de l'opération, réglementation d'urbanisme et domanialité publique, définition et mise en
œ
uvre des conditions admi
nistratives d'étude et de réalisation de l'opération (procédures, dossiers
administratifs réglementaires), méthodologie sur la question de la concertation auprès de la population, pour
l'élaboration des dossiers et l'engagement des procédures relatives aux
enquêtes publiques, passation des
marchés publics/
exécution des marchés publics
4.
Prestations technique générale
Soutien au management du projet
présence active de la direction de Transamo aux cotés du mandataire (rapports réguliers et réunions
mensuelles sur le projet)
- 65/68 -
10. Annexe 10 – Tableau synoptique indiquant les prestations de sous-
traitance effectuées par Transamo et liées au marché 2008-002, et comparant
ces dernières aux prestations prévues par le contrat liant la SEMITIB à
Transdev
TRANSDEV
TRANSAMO
Date initiale : 20 janvier 2000
Date initiale : Non DATEE mais dates de réception
des 26 et 28 mai 2008
Objet : Convention de partenariat SEMITIB / TRANSDEV
Objet : convention de sous-traitance
Cette convention a pour objet de prolonger la mise à
disposition de personnel, l'appui transversal, l'expertise
technique et juridique pour la réalisation du TCSP, sans
définition nouvelle de ces éléments
FIN de la convention au 31 décembre 2009
Durée de 18 mois à compter de la notification du
mandat
Pas datée
1- adhésion au réseau
a) Participation aux
groupes d'échanges
des sociétés de transports
partenaires de TRANSDEV
b)
Mise à disposition du directeur
et de cadres dirigeants et
optimisation de la gestion de l'encadrement
c)
Action de veille et d'accompagnement
* appui permanent vis-à-vis du président
* action en qualité d'administrateur de la SEMITIB
* information régulière sur l'environnement institutionnel et technique
du métier du transport et par fourniture de référentiels issus de
l'expérience développée dans le réseau de partenariat du groupe
TRANSDEV
* cette action est portée principalement par le directeur mis à
disposition par TRANSDEV, qui bénéficie en permanence de l'effet
réseau et de l'information du groupe,
* chaque année, TRANSDEV produira à l'attention du président, un
rapport sur le déroulement de cet aspect particulier du partenariat
existant entre les parties.
4- Prestations technique générale
Soutien au management du projet
présence active de la direction de Transamo aux cotés
du mandataire (rapports réguliers et réunions
mensuelles sur le projet)
2- conseil et expertise techniques
a) Conseil permanent =
Prestation de conseil de type SVP
b) cette assistance ne doit répondre qu'à des questions ne
nécessitant pas d'étude lourde ou approfondie et permettant des
réponses immédiates
c)L’ assistance concerne :
*
questions financières
(assistance pour le suivi des procédures
comptables, la mise ne place d'instruments d'ingénierie financière,
l'élaboration du budget)
*
questions juridiques et fiscales
(
assistance à la conception, la
négociation et la rédaction de conventions, (en particulier dans
le cadre des relations contractuelles avec l'AOT)
, le traitement
des difficultés particulières rencontrées à l'occasion de la vie sociale
de l'entreprise,
*conseils et avis touchant à l'interprétation et à l'application des
textes en vigueur + dossiers contentieux et notamment fiscaux
1- Prestation de pilotage et de gestion de projet
anal
yse de choix techniques, réalisation technique du
projet dans le cadre du programme et du montage
institutionnel adopté
, gestion des délais et de la
coordination, gestion des couts et la recherche
d'économies, contrôle de la dévolution et de la gestion
des
marchés de maîtrise d'
œ
uvre
et au suivi des autres
marchés, insertion du système, de l'espace urbain et du
traitement architectural du projet, gestion de la qualité
et de la sécurité,
2- Prestation de gestion administrative
lancement et suivi des procéd
ures administratives ou
d'autorisations obligataires et des conseils et
propositions relatives au montage financier : enveloppe,
hypothèses de financement,
plans de trésorerie, suivis
budgétaires
3- prestations de conseil juridique
cadre général de l'opér
ation, réglementation
- 66/68 -
d'urbanisme et domanialité publique, définition et mise
en
œ
uvre des conditions administratives d'étude et de
réalisation de l'opération (procédures, dossiers
administratifs réglementaires), méthodologie sur la
question de la concerta
tion auprès de la population,
pour l'élaboration des dossiers et l'engagement des
procédures relatives aux enquêtes publiques, passation
des marchés publics/
exécution des marchés publics
*
ressources humaines
(assistance à l'élaboration et à la mise en
œ
uvre de la politique du personnel, des dispositions de la convention
collective, conseils concernant les relations avec les partenaires
sociaux et l'établissement du programme de formation du personnel
*
exploitation du réseau
(assistance à l'organisation de
l'exploitation et des ateliers et de la formation du personnel
d'encadrement) (assistance à la mise en place et au suivi d'outils
propres à l'administration, au perfectionnement de la chaîne
d'information, à la conception de campagnes de promotion auprès du
grand public, à l'organisation de l'exploitation et aide aux choix de
matériels spécifiques
*
communication
(assistance à la conception d'une politique de
marketing et de promotion
*
développement de l'activité assistance
dans la mise en
œ
uvre
de la politique de développement tant dans les activités nouvelles
que dans les activités traditionnelles
2- Synergie de groupe : recherche, formation, développement
3- Adhésion à TRANS. CITE (association de promotion du
transport collectif regroupant élus et responsable des réseaux
de transport liés à TRANSDEV) (facturation séparée)
Des prestations complémentaires peuvent être sollicitées notamment
pour "des missions n'entrant pas dans le champ de la présente
convention, en particulier la réalisation d'études lourdes ou
d'expertises spécifiques hors du cadre du fonctionnement courant de
la société, (facturation spécifique) (Cf., article 5)
1- Prestation de pilotage et de gestion de projet
analyse de choix techniques, réalisation technique du
proj
et dans le cadre du programme et du montage
institutionnel adopté
, gestion des délais et de la
coordination, gestion des couts et la recherche
d'économies, contrôle de la dévolution et de la gestion
des marchés de maîtrise d'oeuvre
et au suivi des autres
marchés, insertion du système, de l'espace urbain et du
traitement architectural du projet, gestion de la qualité
et de la sécurité,
- 67/68 -
11. Annexe 11 – VMP et produits financiers générés dans la SEMITIB par la
DSP et la convention de mandat liant le syndicat à ladite société
2004
2005
2006
2007
Total
Consolidé (DSP + mandat)
Montant des disponibilités et
VMP
1 531 274
1 746 858
1 931 475
2 075 598
7 285 205
Total bilan
4 916 447
4 548 367
3 258 462
3 480 094
% tréso sur total bilan
31%
38%
59%
60%
Montant des produits
financiers
70 052
96 048
42 607
49 227
257 934
Total du compte de résultat
10 962 548
11 450 064
10 588 336
10 301 473
% produits fi sur total compte
de résultats
0,6%
0,8%
0,4%
0,5%
Montant net CA
3 445 643
3 534 485
3 516 003
3 050 766
% produits fi sur montant net
CA
2,0%
2,7%
1,2%
1,6%
Mandat maitrise d'ouvrage
Montant des disponibilités et
VMP
302 164
106 128
232 725
352 135
993 152
Total bilan
308 542
193 388
234 484
352 135
% tréso sur total bilan
98%
55%
99%
100%
Montant des produits
financiers
6 894
1 615
2 456
5 162
16 127
Total du compte de résultat
279 850
283 818
418 034
497 899
% produits fi sur total compte
de résultats
2,5%
0,6%
0,6%
1,0%
Produits maitrise d'ouvrage
272 955
282 202
415 579
492 736
% produits fi sur Produits
maitrise d'ouvrage
2,5%
0,6%
0,6%
1,0%
Source : documents financiers de la SEMITIB - rapport du commissaire aux comptes- retraités CRC
- 68/68 -
12. Annexe 12 – Scénarii relatifs à la prospective financière du SMVS –
Etude Kloppfer
Différents scénarii
Conclusions du cabinet
Le
scénario
de
base
reprend
les
principales données transmises par la SEMITIB
(développement du réseau de + 300 000 kms) et le
SMVS ;
L’épargne brute devient négative
en raison d’un effet de ciseau sur la section de
fonctionnement.
Elle devient négative après 2009.
Ce scénario n’est pas viable au
regard des règles budgétaires.
Un
premier
scénario
alternatif
propose
deux
hypothèses
de
relèvement
de
la
grille
tarifaire en 2009 à hauteur de 10 % et 20 %,
indépendamment
de
l’évolution
de
la
fréquentation ;
«
Le
surcroit
de
recettes
diminuerait le montant de subvention nécessaire à
l’équilibre des comptes de la SEMITIB
».
L’ajustement
via
les
tarifs
ne
permet pas de d’assurer la solvabilité du SMVS.
Un second scénario d’ajustement simule
une hausse du VT au plafond en 2009 ;
La dégradation de la solvabilité du
syndicat est marquée dès 2008, notamment pour
ce qui concerne la capacité de désendettement.
Le scénario «
doit être considéré
comme non viable
», sauf progression
des bases
du
VT
de
3
%
par
an
ou
contributions
complémentaires des membres du syndicat.
Un troisième scénario ajuste les recettes
du SMVS, via une contribution des membres, de
façon à maintenir une capacité de désendettement
de 15 ans à l’horizon 2013, tout en finançant la
deuxième hypothèse de développement du réseau
(+ 600 000 kms) ;
Ce
scénario
n’est
pas
viable
financièrement
sachant
qu’il
conduit
à
une
capacité
de
désendettement
2013
de
l’ordre
de
87 ans.
Un quatrième scénario ajuste les recettes
du SMVS, via une contribution des membres, de
façon à maintenir une capacité de désendettement
de 15 ans à l’horizon 2013 tout en finançant la
troisième hypothèse de déploiement du réseau
(+ 1 000 000 kms) ;
«
Dans la mesure où l’épargne
brute est négative, la mesure de la capacité de
désendettement
s’avère
mathématiquement
impossible,
ce
qui
reflète
une
situation
d’insolvabilité financière
»
Source : SMVS retraité CRC
ROD.0472
REPONSE AU RAPPORT D’OBSERVATIONS
DEFINITIVES
- Syndicat Mixte Val de Sambre -
Second cahier
(Département du Nord)
******
Ordonnateur en fonction pour la période examinée :
- Monsieur Michel LO GIACO: Réponses de 39 pages.
« Les destinataires du rapport d’observations disposent d’un délai d’un mois pour
adresser au greffe de la chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu’elles
ont été adressées dans le délai précité, ces réponses sont jointes au rapport.
Elles engagent la
seule responsabilité de leurs auteurs
» (article 42 de la loi 2001-1248 du 21 décembre
2001).