ROD.0355
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
- Etablissement public départemental de soins, d’adaptation et d’éducation (EPDSAE) -
(Département du Nord)
SUIVI DE LA REPONSE DES ORDONNATEURS ET DU PRESIDENT DU CONSEIL
D’ADMINISTRATION
- 2 -
I. PROCEDURE
L’examen de la gestion de l’établissement public départemental de soins, d’adaptation et
d’éducation (EPDSAE) du Nord a porté sur la période courant à partir de l’année 1990.
L’entretien préalable prévu à l’article L. 241-7 du code des juridictions financières a eu lieu
le 12 janvier 2003 avec l’ordonnateur en fonction et le 12 janvier 2003 avec son prédécesseur.
Lors de sa séance du 19 février 2004, la chambre avait formulé des observations provisoires
qui ont été adressées le 18 juin 2004 au directeur, ordonnateur en fonction ainsi qu’à l’ancien
ordonnateur, pour la gestion le concernant. Une copie a été adressée le même jour à M. le président
du conseil d’administration ainsi qu’à M. le président du conseil général du département du Nord.
Des extraits de ces observations les concernant ont par ailleurs été adressés, à la même date, aux
personnes citées à l’article L. 241-14 du code des juridictions financières.
Les réponses sont parvenues à la chambre entre le 3 août 2004 et le 23 septembre 2004.
Après les avoir examinées, la chambre a, lors de sa séance du 6 janvier 2005, arrêté les observations
définitives suivantes.
II. OBSERVATIONS DEFINITIVES
I - L’EPDSAE : UN ACTEUR IMPORTANT DE L’ACTIVITE MEDICO SOCIALE
DANS LE DEPARTEMENT DU NORD
A - L’activité
L’EPDSAE, plus de vingt ans après sa création, est devenu un acteur important de l’activité
médico sociale dans le département du Nord. Il gère, en 2001, 32 établissements et services (dont
6 services internes) et intervient dans trois grands domaines d’activité : le secteur de l’aide sociale à
l’enfance, dont l’action éducative en milieu ouvert, le secteur des adultes et enfants handicapés,
enfin l’accueil de personnes fragiles ou en difficulté.
Le secteur de l’aide sociale à l’enfance se décline en trois grands domaines : l’accueil de
l’enfance, le placement familial spécialisé, l’accueil mères enfants. Ce secteur est de loin le plus
important, tant en nombre d’établissements qu’en volumes budgétaires et en effectifs. Depuis les
lois de décentralisation, l’organisation et la mise en oeuvre de la politique de protection de l’enfance
relèvent de la responsabilité des départements, sous réserve des prérogatives reconnues à l’autorité
judiciaire. Pour l’exercice de cette mission, ces collectivités peuvent s’appuyer sur un dispositif
d’établissements et de services, publics ou privés, dont ils assurent une large part du financement à
travers l’adoption chaque année, lors du vote du budget, d’un prix de journée, en contrepartie des
prestations assurées. L’action des départements s’inscrit dans un cadre réglementaire national qui
tend à privilégier de plus en plus la prévention et le soutien aux mineurs ainsi qu’aux familles par
rapport au placement en établissements. L’EPDSAE participe très largement à cette mission comme
le montre le tableau en annexe 1. S’y ajoute son action au titre de l’action éducative en milieu
ouvert qui constitue un service à part entière. Dans le cadre du volet prévention de l’aide sociale à
l’enfance, l’établissement met en oeuvre des mesures d’assistance éducative sur décision judiciaire,
afin d’éviter le placement d’enfants en difficultés et la rupture du lien familial.
- 3 -
Le secteur des enfants et adultes handicapés est formé d’établissements et de services
d’éducation spécialisés destinés aux jeunes, et de structures d’hébergement ou d’aide à la vie
quotidienne pour adultes. Sur un plan général, l’aide sociale aux personnes adultes handicapées
prend la forme d’une part, d’aides à la personne, versées par l’Etat (allocation aux adultes
handicapés - AAH) ou par le département (allocation compensatrice pour l’aide d’une tierce
personne - ACATP), et d’autre part, de l’accueil dans des établissements spécialisés susceptibles
d’assurer trois grandes fonctions : l’activité, la vie quotidienne et les soins. L’EPDSAE, pour sa
part, gère des structures d’hébergement et d’aide à la vie quotidienne : foyers de vie ou foyers
occupationnels qui accueillent les personnes handicapées qui ne sont pas en mesure de travailler
mais qui ne nécessitent pas de soins lourds, services d’accompagnement qui aident les personnes
handicapées vivant en autonomie, pour les démarches de la vie courante. Ces structures sont
financées par un prix de journée fixé par le président du conseil général, à la charge, le cas échéant,
de l’intéressé ou à défaut de l’aide sociale départementale.
L’EPDSAE participe également à la prise en charge d’enfants et d’adolescents handicapés
dans le cadre de l’éducation spéciale. L’accueil de ces enfants se fait dans des établissements
spécialisés, notamment les instituts médico-éducatifs (IME) ou par des services dont la vocation est
de maintenir les enfants dans leur famille et dans le milieu scolaire traditionnel : les services
d’éducation spécialisée ou de soins à domicile (SESSAD). L’IME assure la prise en charge
d’enfants de 3 à 20 ans. Il regroupe dans un même lieu, un IMP (institut médico-pédagogique) et un
IMPRO (institut médico-professionnel). L’IMP prend en charge les enfants de 3 à 14 ans et leur
assure soins et éducation spéciale (enseignement général et pratique). L’IMPRO prend en charge,
dans la suite, les adolescents de 14 à 20 ans (25 ans dans certains cas) et leur prodigue soins et
éducation spéciale (enseignement professionnel). Les frais d’hébergement et de soins dans les
établissements d’éducation spéciale et professionnelle, ainsi que les frais de soins concourant à cette
éducation dispensée en dehors des établissements, sont intégralement pris en charge par les régimes
d’assurance maladie. On trouve deux établissements de ce type à l’EPDSAE dont un s’adressant
plus spécialement aux déficients sensoriels.
Enfin, l’EPDSAE gère un centre d’hébergement et de rééducation sociale (CHRS) pour
l’accueil des personnes qui éprouvent des difficultés à reprendre ou à mener une vie normale et qui
rencontrent des difficultés d’insertion professionnelle. Pour les besoins de leur mission, les CHRS
peuvent développer des activités de nature commerciale pour faciliter la réinsertion de certaines
personnes fragiles. Ils sont financés par l’Etat et par une participation des usagers, ceux-ci pouvant
en outre, bénéficier d’emplois aidés tels que les contrats emplois solidarité.
En nombre de places, cet ensemble représente :
Aide sociale à l’enfance
nb de places habilitées
nb de places
habilitées
% des places
à l’EPDSAE en 2002
Départ du Nord
(01/01/02)
EPDSAE
foyers de l’enfance
645
748
86 %
accueil mères-enfants
125**
342
36 %
pouponnières
60
NC
garderies et jardins d’enfants
70***
97
72 %
**
Une place correspond à une structure familiale (femme seule ou avec enfants)
*** Les maisons de la petite enfance de Lille et de Valenciennes sont pour partie
pouponnières (0-3 ans) et pour partie jardins d’enfants (3-6 ans)
- 4 -
nombre de places
habilitées
nb places
habilitées
% des places
Enfants et adultes
handicapés
EPDSAE en 2002
départ Nord
01/01/02
EPDSAE
foyers de vie
170
1 357
12 %
étab d'éduc spécialisée
262
819*
32 %
déficients sensoriels
étab d'éduc spécialisée
105
3 262
3 %
déficients intellectuels
SESSAD
20
854
2 %
* dont 431 places habilitées pour la catégorie des déficients auditifs, soit 2 établissements
dans le Nord dont l'IRPA
nombre de places
habilitées
nb places
habilitées
% des places
Hébergement et réadaptation
sociale
EPDSAE en 2002
départ Nord
01/01/02
EPDSAE
CHRS
15
1 788
0,8 %
nombre de mineurs
suivis EPDSAE en
2002
nombre de
mineurs suivis
département du
Nord en 2002
% mineurs
EPDSAE
Action éducative en milieu
ouvert
1 582*
8 102
**
19 %
Ces chiffres concernent la totalité des jeunes suivis par le secteur public dans le département.
** Source : conseil général - direction de l’enfance et de la famille.
B - L’évolution de l’établissement
1 - La création
La place actuellement occupée par l’EPDSAE dans les divers secteurs de l’activité médico-
sociale du département du Nord est le fruit d’un développement soutenu tant quantitatif que
qualitatif. Au début des années 80, l’action médico-sociale était le plus souvent prise en charge par
des structures privées, les quelques établissements publics existants relevant alors de plusieurs
collectivités locales. Globalement, le département accusait un certain retard dans l’évolution des
structures, tant pour l’hébergement des handicapés que pour l’accueil des enfants. La situation du
foyer de l’enfance de Lille qui accueillait jusqu’à 800 enfants en 1968 et encore 500 en 1980, est
significative de ce retard, la référence à cette époque étant les petites structures de 80 places. Face à
cette situation, le département du Nord, pour satisfaire les besoins de restructuration d’équipements
existants et de création d’équipements nouveaux, a décidé de se doter des moyens institutionnels
nécessaires : la création de l’EPDSAE s’inscrit dans ce contexte. Elle a également été décidée, dans
la perspective des lois de décentralisation et notamment des transferts de compétences en matière
d’aide sociale à l’enfance et d’aide aux personnes handicapées réalisés en 1983. Le département a
fait le choix d’exercer les compétences transférées en disposant d’un établissement public, en
matière d’accueil de l’enfance et de l’hébergement des adultes handicapés, qui soit d’une taille
significative, comparable et complémentaire, à celle des acteurs associatifs. Dès son origine,
l’EPDSAE a donc été conçu comme un outil du département pour participer à la mise en oeuvre des
compétences transférées. Ultérieurement, l’intégration à l’établissement public de structures
relevant de la compétence Etat, et notamment l’IRPA de Ronchin et l’IME de Lille, s’explique par
le fait que des collectivités locales étaient propriétaires des locaux, et par le « souci d’harmoniser la
gestion du service public » des divers établissements médico-sociaux relevant de la sphère
départementale, partant de l’idée que « l’action sociale est techniquement un tout, au-delà du
- 5 -
partage des compétences » comme l’indique le bilan d’activité de l’établissement dressé pour son
dixième anniversaire.
2 - La mise en place des structures
Lors de sa création en 1983, l’EPDSAE est chargé d’harmoniser la gestion des premiers
établissements intégrés, répartis sur l’ensemble du département, et de mettre en oeuvre le schéma
départemental relatif à l’enfance et aux personnes handicapées. Ce sont d’abord 5 structures
d’accueil de l’enfance et de la petite enfance, ainsi que l’Institut de la Réhabilitation de la Parole et
de l’Audition et son centre médico-social qui sont regroupés, rejoints en 1985 par 4 structures
d’accueil de l’enfance et de la famille et par un foyer d’accueil pour adultes handicapés et un IME.
En 1986, l’EPDSAE dispose d’une capacité d’accueil de 1 400 places et emploie 1 200 agents. En
1988, il est créé un service d’Action Educative en Milieu Ouvert destiné à prévenir le placement
d’enfants. A partir de ce service seront développées trois antennes locales. En 1989, le service
d’accompagnement et de soutien pour handicapés mentaux, destiné à aider au maintien à domicile
de ces personnes, est créé. A partir de ce service 5 antennes locales seront développées. En 1993, en
alternative à l’internat, l’établissement développe un service de placement familial spécialisé ainsi
qu’un service dénommé « challenge » chargé d’accueillir en journée des adolescents en rupture
scolaire au sein d’ateliers permanents d’activité. A la même époque, des services de soutien, en
alternative au placement en établissement d’éducation spécialisée de compétence Etat, seront
également développés, notamment à l’IRPA.
Les établissements et services intégrés sont, dans le même temps, restructurés. C’est ainsi
que le foyer de l’enfance de Lille qui accueillait encore 500 enfants lors de son intégration (800
enfants en 1968) a été réaménagé en plusieurs unités localisées plus près des besoins et accueillant
au maximum 85 enfants. Parallèlement, l’établissement adopte et met en oeuvre des méthodes
renouvelées et, par exemple, substitue une approche socio éducative à une approche sanitaire,
notamment pour la prise en charge des mères célibataires et l’accueil des tout petits.
A cette politique de restructuration, d’intégration et d’adaptation s’ajoute une politique de
création d’équipement. Ainsi, en matière de maison de l’enfance, 7 structures ont été créées. En ce
qui concerne les foyers d’accueil d’adultes handicapés, un a été intégré, deux ont été créés.
Dans le même temps, l’établissement développe et renforce ses moyens de gestion. Sont
ainsi développés plusieurs services communs, la blanchisserie en 1993, les ateliers d’entretien en
1995 et les maisons de vacances en 1996. Au niveau de l’administration générale la direction se
structure. Il est créé notamment une direction technique chargée d’apporter des soutiens
méthodologiques et des appuis techniques aux établissements en ce qui concerne leur activité. En
1994, est lancée une démarche partenariale de projet d’entreprise impliquant de nombreux agents
qui durera deux ans et porte sur l’accueil des personnes, la gestion des moyens et les relations inter-
établissement. En 1996, un audit externe suscite des changements dans les modalités de
financement des activités, qui ne seront pas sans conséquence sur le fonctionnement des
établissements. Durant cette période, l’EPDSAE développe une politique de communication interne
et externe importante et organise plusieurs journées d’étude et des colloques sur des sujets relevant
de son activité.
3 - La période actuelle
La période qui s’étend de 1998 à 2003 est plus stable. L’établissement placé sous la
responsabilité d’un nouvel ordonnateur atteint sa maturité ; en 2003, il adopte un projet global
d’établissement et définit les modalités de sa mise en oeuvre.
- 6 -
Durant cette période, les structures instituées précédemment, telle que la direction technique
devenue la direction des projets, de la coordination et de la communication, sont fortement
sollicitées et accompagnent les initiatives nombreuses des établissements. Dès la mi 2000, une
harmonisation des projets des différentes structures est mise en oeuvre à travers une importante
démarche de projet global d’établissement en vue de satisfaire aux évolutions attendues de la loi de
1975 et de s’inscrire dans les futures orientations du schéma directeur départemental 2001-2005 en
cours d’élaboration. Dans la foulée ont été élaborés les contrats d’objectifs avec le département
pour ce qui relève de la mise en oeuvre du schéma.
Dans le même temps, certaines anomalies de gestion sont corrigées, notamment l’existence
d’associations de gestion d’appartements et la participation au conseil d’administration d’élus
départementaux extérieurs à la vie de certains établissements. En 2001, un bilan de l’activité des
services communs a été réalisé et la blanchisserie supprimée ainsi que les maisons de vacances à
partir de 2002.
C - Les perspectives d’avenir de l’établissement
L’EPDSAE, ayant atteint un certain stade de développement, s’est donné les moyens de
maîtriser son évolution future. Cette ambition s’est concrétisée dans l’élaboration d’un projet global
d’établissement que le conseil d’administration a définitivement adopté le 15 septembre 2003, suite
à une démarche commencée en 2000. Cette procédure a été l’occasion pour l’établissement de
réfléchir à nouveau à son activité et aux divers moyens de l’exercer. Ainsi tant les modalités de
réalisation que la définition du contenu du projet ont fait l’objet d’un important travail au sein de
l’établissement, validé à plusieurs reprises par le conseil d’administration dans ses séances du 9
mars 2001, 17 septembre 2001, 19 octobre 2001, 18 juin 2002 et 8 octobre 2002. Ce projet est plus
complet et exhaustif que le projet d’entreprise antérieur ; il affirme le positionnement de l’EPDSAE
« dans le paysage social du département. La dynamique impulsée autour de ce projet devra
permettre à l’EPDSAE de resituer son champ d’intervention, en phase avec son environnement et
les enjeux qui s’y rattachent. Ce projet affirme des volontés, des principes, des orientations à mettre
en oeuvre, il renvoie à des chantiers qui auront pour tâche de rendre opérationnelles les évolutions
souhaitées ». Le projet s’articule en trois parties : le projet commun, les spécificités du pôle
« enfance famille » et les spécificités du pôle « personnes handicapées »
.
Dans le projet commun sont énoncées les valeurs (valeurs éducatives ou liées à l’autonomie
des personnes, valeurs de management, valeurs institutionnelles), les missions (le cadre, les
missions particulières), le métier avec les principes d’action, les outils, l’organisation de l’EPDSAE
(principes, architecture, instance), le management (le management participatif, les outils, les
statuts…), les relations avec le département (les principes, les instances de régulation), les relations
avec les partenaires (les principes, les outils) et le pilotage du projet (les principes, les outils). Les
parties relatives aux spécificités déclinent, en les adaptant, les subdivisions précédentes. Ce
document évoque et resitue dans un cadre plus large tous les outils développés et les instances qui
fonctionnent dans l’établissement (le comité consultatif des directeurs, le comité de gestion de la
formation continue, la commission de reclassement, les projets de service des établissements…)
ainsi que toutes les dispositions prévues par l’évolution de la loi de 1975, conseil de la vie sociale,
livret d’accueil…
Ce projet, au-delà de son utilité stratégique, constitue également un excellent révélateur de
l’intensité variable des relations qu’entretient l’établissement avec les collectivités publiques
compétentes dans les secteurs où il intervient. Ainsi, bien que l’EPDSAE gère plusieurs
établissements de la compétence de l’Etat, les relations avec celui-ci ne font l’objet d’aucun
traitement particulier ; à l’inverse, les relations avec le département sont longuement développées. Il
- 7 -
apparaît à la chambre que celles-ci dépassent de toute évidence le cadre traditionnel des rapports
entre un établissement public et sa collectivité de rattachement. Le projet évoque d’ailleurs quelques
points difficiles de la relation, comme la gestion patrimoniale que l’établissement souhaiterait
exercer directement, ou les modalités de financement des missions confiées.
Plus généralement, la chambre s’interroge sur la parfaite articulation du projet
d’établissement avec les orientations de la politique départementale. En effet, dans le cadre des
schémas directeurs de l’action sociale, l’établissement a conclu avec le département des contrats
d’objectifs qui concernent le secteur enfance et celui de l’hébergement des adultes handicapés et qui
ont été approuvés par le conseil d’administration respectivement, le 8 octobre 2002 et le
29 avril 2003. La contractualisation vise à
« Responsabiliser les partenaires publics et associatifs,
en les reconnaissant comme des acteurs majeurs de la politique publique départementale »,
« Programmer de façon pluriannuelle les efforts financiers et les investissements du département en
matière d’aide sociale à l’enfance » et « Favoriser les partenariats et la complémentarité entre les
établissements et les services ».
Pour chaque établissement sont ainsi déterminées des « fiches
action » recensant leurs différents projets avec leurs contenus, leurs financements et leurs modalités
de mise en oeuvre. L’examen de ces documents fait toutefois apparaître que certaines dispositions
contenues dans le contrat d’objectif « aide sociale à l’enfance » sont en contradiction avec le
contenu du projet d’établissement. Il est notamment exposé en introduction au contrat d’objectif que
« La dynamique impulsée autour de ce projet devra permettre à l’EPDSAE de resituer son champ
d’intervention, en phase avec son environnement et les enjeux qui s’y rattachent :
- Le positionnement de l’EPDSAE comme outil privilégié du conseil général dans une
logique de territorialisation.
- L’organisation générale de l’EPDSAE, avec la volonté de parvenir, à moyen terme, à deux
structures juridiques distinctes : un pôle « ASE » et un pôle « personnes handicapées ».
- La réorganisation de la relation entre les établissements et le siège, ce dernier devant
opter pour une mission de « ressource » auprès des établissements »
.
Ainsi que le précise l’ordonnateur dans sa réponse, la scission de l’établissement par
catégorie d’usagers fut un moment envisagée. Rapidement, cette idée n’a pas été retenue par le
projet d’établissement. Par ailleurs, le rôle de la direction générale n’y est pas défini comme en
charge de la logistique commune, ce qui serait contraire aux statuts, mais au contraire responsable
de la mise en oeuvre d’un plan stratégique concernant l’ensemble des établissements gérés.
II - LE ROLE PREDOMINANT DU DEPARTEMENT DU NORD
L’EPDSAE est né de la volonté du département du Nord de disposer d’un établissement
public de mise en oeuvre de la politique départementale en faveur de l’aide sociale à l’enfance et en
faveur des personnes handicapées ou en difficulté. Cette volonté s’est affirmée au travers des
spécificités institutionnelles de l’établissement, de ses statuts, mais également, et de manière très
forte, dans ses relations avec sa collectivité de rattachement.
A - Les fondements institutionnels
1 - La spécificité de l’établissement
L’EPDSAE a été créé par l’arrêté préfectoral du 23 décembre 1982 et ses statuts ont été
adoptés par arrêté préfectoral le 23 février 1983. Selon son objet, cet établissement
« pourra
prendre en charge tout établissement assurant la complémentarité éducative et qui fonctionnerait
sous un autre statut... Il pourra se voir confier, par le conseil général, une mission d’étude et
- 8 -
d’animation concernant le secteur des jeunes en difficulté »
. En application de ces dispositions,
l’établissement se voit initialement confier la gestion de trois maisons de l’enfance, deux maisons
maternelles, un institut de la réhabilitation de la parole et de l’audition à Ronchin et son centre
d’action médico-social précoce.
De par son objet statutaire, l’EPDSAE n’a donc pas expressément vocation à gérer
directement une activité médico-sociale telle que définie au code de l’action sociale et de la famille.
En créant l’EPDSAE, en tant qu’établissement gestionnaire d’établissements, le département du
Nord a donc eu recours à une forme juridique qui n’était pas expressément prévue par la législation
en vigueur. Il est toutefois précisé que cette situation à été clarifiée par la loi 2002-02 du 2 janvier
2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale.
L’EPDSAE précise que la forme juridique retenue, identique à celle mise en oeuvre dans le
Pas-de-Calais, offre l’avantage d’apporter cohérence et cohésion à cette structure au niveau
départemental. Elle confère des moyens tout en laissant souplesse et adaptabilité au niveau local.
2 - L’organisation budgétaire
Les statuts, dès l’origine, prévoyaient une organisation budgétaire tenant compte de la
particularité de l’établissement et de la diversité de ses compétences. L’article 27 disposait que
« Le
budget de l’établissement se divise en :
- une section générale comportant l’ensemble des dépenses se rapportant à la fonction de
direction générale,
- une section d’investissement commune pour les établissements et services relevant de la
compétence départementale,
- une section d’exploitation distincte par établissement et service sous compétence
départementale,
- une section distincte par établissement et service sous compétence Etat »
.
Entre 1987 et 1996, cette organisation budgétaire a évolué : les sections de fonctionnement
des établissements ont été regroupées dans une section commune tout en étant conservées
individuellement en comptabilité analytique et en comptabilité générale dans le compte de gestion
du comptable. La chambre considère qu’un compromis satisfaisant avait ainsi été trouvé entre la
particularité de l’établissement et les modalités réglementaires d’organisation budgétaire des
établissements médico-sociaux.
A partir de 1997, cet équilibre a été rompu. L’organisation budgétaire est désormais la
suivante :
« le budget de l’EPDSAE se divise en budgets annexes comportant une section de
fonctionnement et une section d’investissement. Il existe autant de budgets annexes que
d’établissements et de services visés à l’article 1… le budget est transmis, individualisé par
établissement au conseil général, en vue de l’établissement du prix de journée. »
Dès lors, l’activité
financière de chaque établissement est transcrite dans un budget spécifique comportant une section
d’investissement et une section de fonctionnement. Il en est de même pour les services dits
transversaux (administration générale, ateliers, écoles, maison de vacances et direction de la
formation continue). Cette organisation budgétaire, très segmentée, n’est pas sans incidence sur la
gestion financière de l’établissement. Ainsi, en matière d’achat de véhicules, on observe que les
établissements qui disposent d’un faible budget, doivent recourir à la location ou accumuler sur
plusieurs années des excédents d’investissement pour disposer du crédit nécessaire à
l’investissement réalisé. Cette méthode a été pratiquée, par exemple, de 2000 à 2003, par la maison
pour enfant de Lille et de 1999 à 2002, par le foyer de Bauvin, pour procéder à l’acquisition de
véhicules, le montant de leurs recettes annuelles d’investissement ne permettant pas l’acquisition
d’un véhicule, sans prise en compte d’excédents reportés sur 3 exercices.
- 9 -
Nonobstant les effets négatifs de la politique budgétaire actuellement suivie, la chambre
estime qu’elle n’est pas conforme aux textes en vigueur.
Les établissements financés par le conseil général (établissements d’accueil de l’aide sociale
à l’enfance -foyers pour handicapés adultes + AEMO judiciaire-) relèvent du décret n° 61-9 du
3 janvier 1961 relatif à la comptabilité, au budget et au prix de journée de certains établissements
publics ou privés. D’après l’article 3 de ce décret,
« il doit être tenu, pour chaque établissement
faisant l’objet d’un calcul de prix de journée, une comptabilité distincte de celle des autres
établissements appartenant le cas échéant au même organisme »
. D’après le décret n° 53-271 du
28 mars 1953 relatif au budget et à la comptabilité des hôpitaux et hospices publics, auquel se réfère
le décret 61-9, article 1,
« le budget des hôpitaux et hospices publics se divise en section
d’investissement et section d’exploitation »
, article 2,
« la section d’investissement du budget
groupe les opérations se rapportant à l’ensemble des activités de l’établissement »
.
Les établissements financés par l’Etat et la sécurité sociale (CHRS-IME-SESSAD) relèvent
du décret 88-279 du 24 mars 1988 (modifié par décret 2001-55 du 20 janvier 2001) relatif à la
gestion budgétaire et comptable et aux modalités de financement de certains établissements sociaux
et médico-sociaux à la charge de l’Etat ou de l’assurance maladie. Selon l’article 8 de ce décret
« lorsqu’un même établissement gère plusieurs activités qui font l’objet de tarifications ou de
financements distincts, l’exploitation de chacune d’entre elles est retracée distinctement, pour
chaque activité, dans le budget de l’établissement qui comprend dans ce cas, d’une part, au sein
d’un budget principal, les prévisions de dépenses et de recettes correspondant à l’activité
principale de l’établissement et d’autre part, au sein d’un ou de plusieurs budgets annexes, les
prévisions de dépenses et de recettes correspondant aux autres activités qui justifient que soient
connues leurs conditions particulières d’exploitation.» L’article 5 dispose pour sa part, que « les
recettes et les dépenses des établissements et services mentionnés à l’article 1
er
sont prévues et
exécutées au sein d’un budget présenté en deux sections : dans la première section sont regroupées
les opérations d’investissement se rapportant à l’ensemble des activités de l’établissement, dans la
seconde section sont regroupées les opérations d’exploitation. »
Si la tenue de multiples budgets annexes (annexe 2), rattachés au budget de l’administration
générale, permet d’identifier les dépenses et les recettes de chaque structure, elle ne respecte pas la
notion juridique de budget annexe et budget principal. Au cas d’espèce, le compte principal ne
retrace pas la comptabilité de l’activité principale mais celle de la direction générale. Les comptes
rattachés ne correspondent pas à des activités annexes ou complémentaires de l’activité principale
mais retracent l’activité des différents établissements et services puisque chaque service ou
structure, quelle que soit son activité, correspond à un compte, disposant de sa propre section
d’investissement, gérant ses propres comptes de tiers. De ce fait, le comptable procède à la
production d’autant de comptes de gestion qu’il y a de budgets. L’examen de ces comptes montre
d’ailleurs que le résultat des activités de l’EPDSAE n’est pas retracé conformément à l’instruction
comptable M22. Ainsi, le résultat de chaque compte (principal ou rattaché), dégagé au titre d’un
exercice donné, apparaît en balance d’entrée au compte de l’exercice suivant en report à nouveau,
alors que selon l’instruction sus évoquée, le résultat de l’exercice est calculé de manière
extracomptable en fin d’exercice par différence entre les produits et les charges d’exploitation et
doit apparaître en une seule ligne au bilan, les résultats du budget général et des budgets annexes
étant consolidés. En l’état actuel des documents produits, la connaissance des résultats financiers de
l’EPDSAE nécessite un retraitement comptable incompatible avec la notion d’unicité budgétaire
auquel l’établissement doit se conformer.
- 10 -
Ainsi que le souligne l’ordonnateur dans sa réponse, les nouvelles dispositions du décret n°
2003-1010, notamment son article 8, prévoient que le budget général d’un établissement ou service
social ou médico-social est présenté en deux sections. La chambre prend note qu’une section
d’investissement commune doit être créée à partir de l’exercice 2005 et qu’il serait proposé, à
compter de l’exercice 2006, la constitution d’une section d’exploitation commune.
B - Des dispositions statutaires dérogatoires
Certaines clauses des statuts de l’établissement s’écartent du cadre réglementaire des
établissements publics médico-sociaux et contribuent à conférer à la collectivité de rattachement un
pouvoir prépondérant de décision et de gestion.
1 - La prise en charge d’établissements
Initialement, l’article 2 des statuts disposait que
« l’établissement pourra prendre en charge
tout établissement dont la création sera décidée par le conseil général… cette décision sera prise
sur proposition du conseil d’administration »
. Depuis 1988, ce même article dispose que
l’EPDSAE,
« après avis de son conseil d’administration, prendra en charge, sur décision du
conseil général, tout établissement ou service à créer ou existant.
De même, l’article 19 disposait
initialement que
« la création, l’extension, le transfert ou la fermeture d’établissements sont décidés
par le conseil d’administration »
; depuis 1988, les nouvelles dispositions prévoient que
: « la
création, la transformation, l’extension, le transfert et la fermeture d’établissements ou de services
sont décidés par l’assemblée départementale après délibération du conseil d’administration… »
.
La chambre observe donc que l’évolution des statuts a substitué au pouvoir de décision du
conseil d’administration celui de l’assemblée départementale, le conseil d’administration n’ayant
plus qu’un rôle consultatif au demeurant mal défini : il n’est par exemple pas envisagé le cas où ses
avis ou délibérations seraient contraires à la décision du département. La chambre note qu’une
refonte des statuts, allant dans le sens mentionné, est envisagée par l’EPDSAE.
2 - Les modalités de désignation des membres du conseil d’administration
représentant les organismes financeurs
Les conditions de désignation des représentants des organismes financeurs des
établissements gérés par l’EPDSAE privilégient la représentation du département au détriment de
l’Etat. Cette situation qui semble être justifiée par l’importance quantitative des financements
départementaux n’est pas conforme à l’article 6, alinéa 3, du décret n° 78-612 du 23 mai 1978,
relatif à la représentation des financeurs au sein des conseils d’administration des organismes issus
de la loi de 1975. Les statuts de l’établissement disposent, conformément à l’article susvisé, que le
conseil d’administration comprend treize membres dont trois doivent représenter les financeurs. A
l’EPDSAE, les financeurs sont représentés par deux conseillers généraux et un représentant de la
caisse primaire d’assurance maladie, de sorte que l’Etat, financeur du CHRS et de l’AEMO pour ce
qui concerne l’enquête sociale, n’est pas représenté. Or, l’article 7 du texte susvisé dispose que les
représentants des financeurs de ce type de service sont désignés par le préfet du département
d'implantation.
La loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 a modifié la composition du conseil d’administration des
établissements publics sociaux ou médico-sociaux locaux. Cette disposition législative nécessite un
décret d’application qui, lorsqu’il sera publié, devrait conduire l’EPDSAE, selon la réponse de son
directeur, à faire évoluer la composition de son conseil d’administration.
- 11 -
3 - La nomination du directeur
Les modalités de nomination du directeur, contenues à l’article 12, disposaient à l’origine
que le directeur de l’établissement était nommé conformément aux dispositions de l’article 22 de la
loi n° 75-535 du 30 juin 1975. Trois mois plus tard, l’article 12 a été modifié comme suit :
« la
compétence de l’établissement comportant un concours à la préparation et à l’exécution de la
politique départementale dans son secteur d’activité, le directeur de l’établissement est nommé par
le président du conseil général. Sont placés auprès de lui un directeur adjoint, nommé dans les
mêmes conditions, et pour chacun des établissements d’accueil, un directeur nommé par le ministre
chargé des affaires sociales… »
. En 1990, cette rédaction a été modifiée, de sorte que les modalités
de nomination du directeur ne sont plus expressément déterminées, l’article 12 ne traitant que de la
situation des directeurs d’établissements nommés par le ministre de la santé. La situation ainsi créée
s’est inévitablement traduite par la prise d’actes juridiquement contestables dont les incidences sont
examinées au § F du III.
Toutefois, l’évolution des textes (décret du 28 décembre 2001 et loi du 2 janvier 2002
notamment) a permis de préciser les modalités de nomination du directeur, chef d’établissement.
4 - Les modalités de gestion du patrimoine
Les dispositions statutaires relatives au patrimoine participent également, à partir de 1990,
au renforcement du caractère prépondérant du rôle du conseil général. A l’origine, les statuts
disposaient que
« la dotation initiale de l’établissement est constituée par l’ensemble des immeubles
propriété du département affectés aux établissements »
. A partir de 1990,
« la dotation est
constituée par l’ensemble des immeubles, propriétés du département, mis à disposition de
l’établissement. Cette dotation pourra s’accroître par la remise des immeubles des établissements
confiés à L’EPDSAE »
. La distinction entre affectation et mise à disposition n’est pas sans
conséquence car, à la différence de la mise à disposition, l’affectation implique une traduction
comptable, la pratique de l’amortissement, le suivi et le financement de l’entretien. Quand au
transfert de propriété, il est envisagé seulement comme une éventualité ultérieure. Ainsi,
l’amortissement des biens n’est pas inclus dans le calcul du prix de journée de l’établissement qui
ne dispose, en cette matière, d’aucune autonomie de gestion.
C - Le fonctionnement des instances statutaires
La mission de gestion de plusieurs établissements sur l’ensemble du département, assignée à
l’EPDSAE, a nécessité l’intervention de plusieurs structures de fonctionnement interne préparant
les questions à soumettre au conseil d’administration. Dans ces différentes structures, des
représentants du conseil général, administratifs et conseillers généraux non élus au conseil
d’administration, désignés comme membres permanents, sont intervenus à plusieurs reprises jusqu'à
une date récente, favorisant l’émergence d’un lien fort avec la collectivité départementale allant au-
delà de la compétence dévolue à celle-ci en matière de politique tarifaire.
La participation de conseillers généraux, non membres du conseil d’administration, s’est
révélée plus importante encore et fortement institutionnalisée, avec la création des comités
techniques paritaires locaux, créés dans chaque établissement géré, pour examiner les questions
soumises à l’examen du comité technique paritaire de l’établissement. Celui-ci, présidé par le
directeur, est composé paritairement d’élus du conseil d’administration, de personnels de
l’établissement. Il doit être obligatoirement consulté en application de l’article L. 314-14 du code de
l’action sociale et de la famille sur : 1º le projet d'établissement et les programmes d'investissement
relatifs aux travaux et aux équipements matériels ; 2º le budget, les crédits supplémentaires et les
- 12 -
comptes, la tarification des prestations servies et le tableau des emplois du personnel et ses
modifications ; 3º les créations, suppressions et transformations de services ; 4º les conditions et
l'organisation du travail dans l'établissement, notamment les programmes de modernisation des
méthodes et techniques de travail et leurs incidences sur la situation du personnel ; 5º les règles
concernant l'emploi des diverses catégories de personnels, pour autant qu'elles n'ont pas été fixées
par des dispositions législatives ou réglementaires ; 6º les critères de répartition de certaines primes
et indemnités ; 7º la politique générale de formation du personnel et notamment le plan de
formation ; 8º le bilan social, le cas échéant ; 9º la participation aux actions de coopération et de
coordination mentionnées à la section 4 du chapitre II du titre Ier du livre III du présent titre.
Le comité technique paritaire est, de par la loi et à travers ses avis au conseil
d’administration, une instance essentielle dans le fonctionnement de l’établissement. Cependant, le
règlement intérieur de l’EPDSAE diminue la portée de son rôle consultatif en stipulant que les
décisions qui y sont examinées, n’entrent en vigueur dans un établissement géré, qu’après avis du
comité technique paritaire local. Jusqu’en 1999, le comité technique paritaire de l’établissement
n’aura été de ce fait qu’une instance d’enregistrement, une simple étape formelle validant les avis
produits par des comités techniques paritaires locaux constitués auprès de chaque structure de
l’EPDSAE et présidés par le conseiller général du canton d’implantation de celle-ci, sans que cet
élu soit obligatoirement membre du conseil d’administration. A partir de 1999, les CTP locaux sont
toujours les instances chargées d’émettre des avis sur le fonctionnement des établissements gérés,
mais ils sont présidés par un représentant du conseil d’administration. La proposition de la
présidente du conseil d’administration, en mai 2001, de remplacer ces structures décentralisées par
la création de commissions consultatives territoriales ayant les mêmes attributions que les CTP
locaux mais présidées par un conseiller général, élu ou non du conseil d’administration, n’a pas été
concrétisée. En septembre 2003, le comité technique d’établissement a été institué ; il se substitue
aux instances antérieures, selon les nouvelles dispositions de la loi du 2 janvier 2002.
Par ailleurs, à deux reprises, en 1996 et 2003, le département a diligenté et financé des
audits de l’établissement sans que l’initiative en revienne à l’assemblée délibérante ou à
l’ordonnateur (ou au préfet pour ce qui concerne les compétences étatiques), comme l’aurait voulu
le statut d’établissement public autonome de l’EPDSAE.
Ces modes de fonctionnement illustrent le manque d’autonomie de cet établissement public
et soulignent le rôle prépondérant joué par la collectivité départementale.
D - Les relations financières
Trois financeurs interviennent en fonction des diverses prises en charge de l’établissement,
l’Etat, la Caisse Primaire d’Assurance Maladie et le département du Nord. Si les relations de
l’établissement avec l’Etat et la CPAM s’inscrivent dans le cadre traditionnel du financement par
prix de journée, la relation avec le département -de loin le financeur le plus important- a évolué en
cours de période examinée.
De 1983 à 1996, l’établissement recevait du département une dotation globale annuelle. Ce
mode de financement, adapté à un établissement en développement permanent, ne correspond pas
réglementairement au financement par prix de journée, système institué à compter de 1997. En
application des dispositions en vigueur (articles 26-1 et 26-2 de la loi n° 535 du 30 juin 1975
actualisée par la loi du 2 janvier 2002), le département donne désormais son approbation à un
certain nombre de décisions à caractère financier, et notamment
des acquisitions, des aliénations,
des échanges d’immeubles et leur affectation, ainsi que les conditions des baux de plus de 18 ans,
des emprunts, des programmes ainsi que des projets de travaux de construction, de grosses
réparations ou de démolitions, la variation du tableau des effectifs de personnel, les prévisions
- 13 -
annuelles de dépenses et de recettes d’exploitation et leur révision, imputables, au sein du budget
de l’établissement, à chacune des prestations prises en charges, l’acceptation des dons et legs
.
Depuis la loi de 2002, seuls demeurent soumis à ce régime d’approbation : les emprunts
dont la durée est supérieure à un an, les programmes d’investissement et leurs plans de financement,
les prévisions de charges et de produits d’exploitation permettant de déterminer les tarifs des
prestations prises en charge, ainsi que les affectations de résultats qui en découlent.
Ces dispositions nouvelles qui visent à concilier l’autonomie du bénéficiaire et la nécessaire
surveillance de l’organisme financeur, ne peuvent être appliquées en totalité à l’EPDSAE,
notamment en raison des modalités de gestion du patrimoine qui lui est imposée. La chambre note
qu’une réflexion est engagée qui pourrait aboutir au transfert à l’EPDSAE des biens du
département. En effet, comme indiqué précédemment, le prix de journée des établissements relevant
de la compétence départementale n’intègre aucun élément relatif aux immobilisations, que ce soit
leur financement ou leur amortissement. Le prix de journée ne concernant que les charges
d’exploitation et les investissements relatifs aux matériels, l’établissement se trouve empêché de
conduire une véritable politique patrimoniale.
III - LE FONCTIONNEMENT DE L’ETABLISSEMENT
Si les particularités évoquées précédemment suscitent des modalités de fonctionnement
spécifiques, altérant l’autonomie de l’établissement, elles ne compromettent pas l’exercice de ses
missions, qui sont, pour autant que la chambre ait eu à en connaître, assurées de façon satisfaisante.
Cependant, dans le fonctionnement de l’établissement, la chambre a relevé des dysfonctionnements,
plus ou moins ponctuels, pouvant avoir des implications financières et juridiques importantes, dans
la gestion des moyens internes de l’établissement et de l’activité médico-sociale.
A - L’exercice de la mission de l’établissement
1 - La connaissance et la mesure de l’activité
Jusqu’à la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, les
établissements n’étaient pas tenus d’évaluer leur activité et la qualité des prestations qu’ils
délivrent. Cette obligation est aujourd’hui énoncée à l’article L. 312-8 du code de l’action sociale
mais nécessite pour ce faire un décret d’application qui n’a pas encore été adopté. Cependant,
l’EPDSAE produit des bilans d’activité détaillés pour chaque établissement et service relevant d’un
budget annexe spécifique. Ces documents recensent à la fois des informations quantitatives sur les
personnes accueillies et des informations plus qualitatives sur les activités de chaque établissement.
Jusqu’en 2002, les informations quantitatives produites ont résulté de travaux normalisés mais le
choix des informations qualitatives a été laissé à la libre initiative des responsables de structure. A
partir de l’exercice 2002, un travail de normalisation des bilans d’activité a été réalisé et un premier
bilan global de l’établissement a été effectué. Ce document constitue le premier élément de synthèse
et d’analyse globale de l’information tant quantitative que qualitative de l’établissement. La
continuité du recueil et du traitement de cette information a par ailleurs été organisée.
- 14 -
Au regard des taux d’occupation indiqués dans les bilans, se situant au minimum et de façon
marginale à 88 % et en moyenne à près de 92 %, avec quelques dépassements des 100 % pour
certains services, l’activité de l’établissement est relativement stable sur les 5 derniers exercices,
notamment pour ce qui relève des structures de l’aide sociale à l’enfance et de l’accueil des
personnes handicapées. Ces chiffres globaux recouvrent des situations variables d’un établissement
à l’autre. Par exemple, le foyer de l’enfance de Lille est en sur-occupation ces dernières années, en
raison notamment du placement de plus en plus fréquent des mineurs étrangers clandestins de plus
de trente nationalités différentes. Pour les autres établissements, les variations ne sont pas
significatives car l’EPDSAE restructure et réorganise ses services et établissements en fonction des
besoins. On observe ce phénomène notamment à l’IRPA de Ronchin où, les taux d’occupation
enregistrant des variations plus irrégulières avec une tendance à la baisse pour l’internat et
l’externat, en raison d’une évolution des prises en charge relevant de ce type de structure. Aussi, un
nouvel agrément a reçu un avis favorable, lors de son examen par le comité régional d’organisation
sanitaire et sociale, ce qui a permis au conseil d’administration de l’EPDSAE de fixer les nouvelles
capacités de l’IRPA.
2 - La gestion de l’activité
a) Les associations de gestion
Le compte-rendu du conseil d’administration du 15 décembre 1999 évoquait l’existence de
plusieurs associations de gestion ayant pour objet la vente des produits fabriqués par le service
Challenge et surtout la gestion d’appartements destinés aux usagers de l’établissement à
Hellemmes, Lambersart, Douai, Avesnes et au SASHMA. Pour diverses raisons et notamment le
fait que le maintien de telles structures est contraire aux règles de la comptabilité publique, il a été
décidé de les dissoudre et d’intégrer leurs actifs à l’EPDSAE.
Le 29 mars 2000, les associations de gestion des appartements du SASHMA et du CHRS
ont été dissoutes et le solde de leur actif a été versé aux sections d’exploitation des budgets de ces
structures. Il en a été de même pour l’association des studios d’Hellemmes, le 7 novembre 2002.
Les conventions de gestion de logements sont désormais conclues directement avec l’OPAC.
L’association de gestion des studios de l’AME de Lambersart a été dissoute, pour sa part, le 17
novembre 2003. La chambre a pris acte de la suppression de ces associations, dont l’activité et les
modalités de gestion étaient effectivement inadaptées et juridiquement source de contentieux.
b) La gestion de l’argent de poche dans le cadre des établissements chargés de
l’aide sociale à l’enfance
Dans le cadre du prix de journée, le conseil général verse à l’établissement un crédit de
pécule destiné à financer le versement d’argent de poche et autres gratifications aux enfants relevant
de l’aide sociale. Ce crédit est reversé directement aux enfants par l’intermédiaire des régies de
dépenses de chaque établissement. Le versement de cet argent de poche s’inscrit dans la
compétence du département qui est chargé,
selon l’article L. 228-3 du code de l’action sociale et de
la famille, de « prendre en charge financièrement, au titre de l’aide sociale à l’enfance, les dépenses
d’entretien, d’éducation et de conduite de chaque mineur ». Pour la détermination de ce crédit, le
département adopte chaque année une délibération annexée au budget qui en fixe les modalités par
âge et par type d’allocation (habillement, argent de poche, Noël) afin d’assurer un traitement
équitable à tous les jeunes relevant de l’aide sociale à l’enfance. Cette indemnité est versée quelque
soit leur lieu de placement (assistante maternelle, établissements concourant à la protection de
l’enfance, établissements d’éducation spécialisée). La chambre a toutefois constaté qu’au sein de
l’EPDSAE, les montants mensuels d’argent de poche distribués par tranches d’âge varient d’un
- 15 -
établissement à un autre, pour une même catégorie d’usager. A titre d’exemple et pour cinq
établissements, il a été relevé les différentes tranches d’âge et de montants versés suivants :
FE Lille
ME Condé *
MEF Douai ASE
ME Roubaix
FE Caudry
1991-1995 : 80 F
80 F
1990-1991 : 80 F
1991-1997 : 60 F
1993-1994 : 70 F
1985-1990 : 160 F
120 F
1987-1989 : 120 F
1989-1990 : 100 F
1991-1992 : 80 F
1983-1984 : 200 F
150 F
1982-1986 : 160 F
1987-1988 : 120 F
1989-1990 : 90 F
200 F
1983-1986 : 160 F
1987-1988 : 110 F
Outre ces disparités, la chambre relève qu’aucune délibération ne déterminait les modalités
de répartition de l’argent de poche et en la matière, chaque établissement fixait lui-même ses
propres règles. Ainsi, on relevait des pratiques différentes, alors que compte tenu de l’unicité
juridique de l’EPDSAE tous les enfants devraient, dans des conditions similaires d’âge et de
placement, percevoir la même somme. Une délibération serait également de nature à couvrir la
responsabilité du comptable qui, en ne disposant pas des pièces justificatives qui déterminent les
modalités de versement, n’est pas à même de vérifier les calculs de la liquidation des sommes
versées.
La chambre a bien noté que la direction de l’EPDSAE préparait, à ce sujet, une délibération
à soumettre au conseil d’administration.
c) Les relations avec les usagers
L’association des usagers au fonctionnement des établissements médico-sociaux a été
instituée à l’article 8 bis de la loi du 30 juin 1975 :
« les usagers, les familles et les personnels sont
obligatoirement associés au fonctionnement de l’établissement par la création notamment de
conseil d’établissement »
. Le décret d’application de cette disposition législative date du 31
décembre 1991 et dispose leur mise en place dans un délai de 6 mois, le rôle du conseil étant de
« donner son avis et faire des propositions sur toute question intéressant le fonctionnement de
l’établissement, et ce en matière : d’organisation intérieure et de vie quotidienne de
l’établissement, de mesures autres que celles définies au présent décret tendant à associer au
fonctionnement de l’établissement les usagers, les familles, et les personnels, de l’ensemble des
projets de travaux et d’équipement, de l’affectation des locaux collectifs et de la fermeture totale ou
partielle de l’établissement »
. Le conseil d’établissement doit se réunir au moins deux fois par an et
doit être informé de la suite donnée aux avis et aux propositions qu’il a pu émettre. A l’EPDSAE
ces conseils d’établissements n’ont été créés que pour les foyers d’hébergement et les
établissements relevant de la compétence Etat. La chambre regrette que, contrairement au droit en
vigueur, ces dispositions n’aient pas été mises en oeuvre dans l’ensemble des établissements,
notamment ceux relevant de l’aide sociale à l’enfance. Elle rappelle que leur application est de droit
et qu’elle permet la conduite d’une large concertation avec les usagers ou leurs représentants ce qui
constitue une dimension importante de l’activité médico-sociale. L’ordonnateur souligne qu’une
décision du conseil d’administration, en date du 10 septembre 2004, a créé cinq conseils de vie
sociale auprès des cinq établissements pour personnes handicapées, a mis en place une enquête de
satisfaction auprès de l’A.E.M.O. ainsi que des groupes d’expression auprès des autres
établissements ou services.
- 16 -
B - La direction de l’établissement et des établissements
1 - Les délégations de signature aux directeurs de l’établissement
Le directeur, eu égard à la particularité de l’établissement, a dû procéder à des délégations
de signature tant aux directeurs de l’administration générale qu’aux directeurs des établissements
gérés pour ce qui concerne l’animation et la direction des établissements, les fonctions
d’administration et de gestion, les affaires générales, budgétaires, la sécurité. Ces délégations ont
été mises en place par référence aux modalités de délégation de signature des exécutifs
départementaux, telles que définies depuis les lois de décentralisation.
Si ces délégations sont assez détaillées et n’altèrent pas la fonction d’ordonnateur, il importe
de souligner que cette pratique ne relevait, jusqu’à la loi du 2 janvier 2002, d’aucun texte et que les
dispositions introduites à l’article L. 315-17 du code de l’action sociale, suivant lesquelles
« le
directeur peut déléguer sa signature dans des conditions et sur des matières définies par décret »
,
nécessitent un décret d’application qui n’a pas encore été adopté. Les actes pris par les délégataires
sont donc empreints d’une certaine fragilité juridique.
2 - Le directeur, ordonnateur de l’établissement
L’exécutif de l’établissement est confié à un directeur assisté, selon les statuts, d’un
directeur adjoint. Dès la création, mais surtout à partir de 1990, une direction générale s’est
constituée autour du directeur, composée d’une direction des études et de la formation continue,
d’une direction du personnel et des ressources humaines, d’une direction des affaires financières,
des services techniques (au sens traditionnel du terme c'est-à-dire gestion patrimoniale), d’un chargé
de mission chargé de la communication, des commissions d’actions éducatives, de relations avec le
centre de formation des travailleurs sociaux. A partir de 1995, le conseil d’administration instituait
une fonction de secrétaire général chargé du fonctionnement des établissements et services et des
relations avec l’administration départementale. Cette fonction s’inscrivait, dans la hiérarchie, au-
dessus des directeurs d’établissements et services gérés. Le secrétaire général était assisté d’un
conseiller technique et d’un chargé de mission chargé plus particulièrement du patrimoine. Selon
l’ordonnateur en fonction à l’époque, cette création de poste était souhaitée par le conseil
d’administration, à la demande de l’administration départementale. Le 15 septembre 1998, le
conseil d’administration revenait sur cette organisation considérant qu’elle posait un problème de
double hiérarchie avec le directeur général et substituait à cette fonction une direction technique.
La création de cette direction s’inscrit dans la démarche d’évolution et de structuration de la
gestion de l’établissement. Par ses missions, cette direction est chargée de construire et de valider
des outils harmonisés d’évaluation, de mesure des services rendus ainsi que d’élaborer le projet
d’établissement et les projets individualisés, de conseiller et d’aider les directeurs et les chefs de
service gérés en matière de prise en charge et d’accompagnement. En mars 2000, la direction
technique est devenue la direction des projets, de la coordination et de la communication. Le
3 juin 2003, le conseil d’administration a créé au sein de la direction générale un emploi de
directeur d’établissement aux fins de seconder le directeur général et d’assumer les fonctions de
directeur général adjoint. Selon la délibération du conseil d’administration, cet emploi est pourvu et
rémunéré par référence à la grille des directeurs de la fonction publique hospitalière hors classe. Le
compte-rendu détaillé de cette séance indique que, selon un membre du conseil d’administration,
« le directeur général de l’établissement n’a pas été associé à cette création dont le financement
incombera uniquement au département. Par ailleurs, le nom de la personne devant occuper cet
emploi est connu, il s’agit de la directrice d’un des établissements de l’EPDSAE »
. La délibération
créant l’emploi fera l’objet le 7 mai 2003 d’une demande de retrait ou de réformation en raison de
- 17 -
son illégalité au regard du statut des directeurs d’établissements sociaux et de leurs emplois
fonctionnels. Le préfet rappelle, dans son courrier, que la description des fonctions d’un directeur
adjoint, relève du directeur de l’établissement et non du président du conseil d’administration, qu’en
tout état de cause une vacance de poste non conforme au statut des directeurs d’établissements
sociaux, ne sera pas prise en compte par le ministère pour être publié par la D.H.O.S. Lors du
conseil d’administration du 18 juillet 2003, cette délibération a été rapportée.
Ainsi par deux fois, le conseil d’administration, à l’initiative de son président, et dans des
compositions différentes, a tenté de limiter les pouvoirs de l’ordonnateur en imposant la création
d’emplois dont le contenu et la définition comprenaient des tâches incombant au directeur de
l’établissement. Le souci de brider la marge de manoeuvre du directeur transparaît ponctuellement
dans le fonctionnement de l’établissement. Par exemple, par note de service en date du 15 juin 2001
la présidente du conseil d’administration impose au directeur que soit préalablement lu et validé par
elle tout document émanant de l’EPDSAE destiné au département. A deux reprises, le
5 septembre 2001 et le 23 mai 2002, la présidente du conseil d’administration informe le directeur
qu’elle a confié une mission d’étude de restructuration à un directeur d’établissement géré. Or, la loi
de 1975 et celle de janvier 2002 qui la modifie et la complète, fait un partage sans ambiguïté
des compétences entre le directeur ordonnateur et le conseil d’administration. Ainsi, selon
l’article L. 315-17 du code de l’action sociale et de la famille,
« Le directeur prépare les travaux du
conseil d’administration et lui soumet le projet d’établissement. Le directeur représente
l'établissement en justice et dans tous les actes de la vie civile. Il prépare les travaux du conseil
d'administration et lui soumet le projet d'établissement mentionné à l'article L. 311-8. Il est chargé
de l'exécution des décisions du conseil d'administration et met en oeuvre les actions approuvées par
celui-ci. Il est compétent pour régler les affaires de l'établissement autres que celles qui sont
énumérées à l'article L. 315-12. Il assure la gestion et la conduite générale de l'établissement et en
tient le conseil d'administration informé. Il veille à la réalisation du projet d'établissement ou de
service et à son évaluation. Il nomme le personnel, à l'exception des personnels titulaires des
instituts nationaux de jeunes sourds et de l'Institut national des jeunes aveugles, et exerce son
autorité sur l'ensemble de celui-ci. »
Selon l’article L. 315-12 du même code,
« le conseil d'administration des établissements
publics sociaux ou médico-sociaux définit la politique générale de l'établissement et délibère
sur: 1º Le projet d'établissement ou de service mentionné à l'article L. 311-7, ainsi que les contrats
pluriannuels mentionnés à l'article L. 313-11 ; 2º Les programmes d'investissement ; 3º Le rapport
d'activité ;
4º Le budget et les décisions modificatives, les crédits supplémentaires et la tarification
des prestations ;
5º Les comptes financiers, les décisions d'affectation des résultats ou les
propositions d'affectation desdits résultats, lorsque leurs financements sont majoritairement
apportés par une collectivité publique ou les organismes de sécurité sociale ; 6º Les décisions
affectant
l'organisation
ou
l'activité
de
l'établissement ;7º Le
tableau
des
emplois
du
personnel ;
8º La participation à des actions de coopération et de coordination ; 9º Les
acquisitions, aliénations, échanges d'immeubles et leur affectation et les conditions des baux de
plus de dix-huit ans;10º Les emprunts ; 11º Le règlement de fonctionnement ; 12º L'acceptation et le
refus de dons et legs ; 13º Les actions en justice et les transactions ; 14º Les règles concernant
l'emploi des diverses catégories de personnel, pour autant qu'elles n'ont pas été fixées par des
dispositions législatives ou réglementaires. »
La chambre ne peut que rappeler ces textes dont la bonne observation conditionne le
fonctionnement régulier de l’établissement.
- 18 -
C - La situation financière
Le niveau d’activité de l’établissement, évoqué ci-dessus, explique la bonne tenue de la
situation financière telle que cette dernière peut être appréhendée. Comme indiqué précédemment,
en raison de l’organisation budgétaire et comptable choisie, il est en effet difficile de disposer d’une
vue d’ensemble. La segmentation en budgets, par établissements, n’est pas accompagnée d’un
document unique permettant d’avoir une vue globale du budget et des principaux crédits par nature.
Les seules synthèses réalisées concernent des regroupements de budget par types de compétences
tels que mères enfants, aide sociale à l’enfance, handicapés adultes… A cette vue éclatée s’ajoutent
les effets du passage en 1997 de la dotation financière globale au financement des structures
d’accueil de l’enfance par le prix de journée, et plus ponctuellement des diverses modalités de
gestion du patrimoine de l’établissement.
Ainsi sans être propriétaire du patrimoine correspondant, l’EPDSAE prend toujours en
charge, à hauteur de 719 177 F (109 637,83 €), en 2001, l’amortissement de travaux réalisés avant
1990 sur des biens immobiliers qui lui étaient alors affectés. Cette pratique est en contradiction avec
le régime juridique de gestion du patrimoine de l’établissement, car conformément à
l’instruction M22, « pour qu’un bien soit amortissable, il faut qu’il soit la propriété de
l’établissement quel qu’en soit le mode d’acquisition ou qu’il lui ait été affecté. »
S’agissant de la lisibilité des comptes de gestion et des comptes administratifs, la chambre a
relevé en outre une anomalie que ni le comptable ni l’ordonnateur ne sont parvenus à expliquer et
qui pourrait être consécutive à des changements d’organisation budgétaire intervenus en 1996 : les
résultats cumulés d’investissement de clôture de l’exercice 2001 par type de financeurs sont
identiques au compte de gestion et au compte administratif, 11 015 000 F (1 679 225,92 €) pour le
département et 3 924 026,83 F (598 214,03 €) pour l’Etat, mais la ventilation par établissement est
différente.
Par ailleurs, la chambre a constaté que la taxe sur les salaires, prévue à l’article 231-1 du
code général des impôts et s’établissant à un montant de 4,25 % des rémunérations imposables et
avantages en nature alloués durant l’année à l’ensemble du personnel n’est pas acquittée par
l’établissement bien que les établissements publics en soient redevables. Une estimation du montant
du, au titre de l’exercice 2001, a été réalisée par l’EPDSAE, sur la base d’un taux moyen. La dette
s’élèverait à 2 864 454,32 € (18 789 589 F). L’éventualité du paiement de cette somme fait peser un
risque financier important sur le budget de l’établissement, d’autant qu’en application des
articles L. 169 et L. 169 A du livre des procédures fiscales « le droit de reprise de l’administration
des impôts dont relève la taxe sur les salaires s’exerce jusqu'à la fin de la troisième année qui suit
celle au titre de laquelle l’imposition est due ». Cela représente un risque évalué à environ
8 400 000 €. Cette question fait actuellement l’objet d’un traitement par les services fiscaux du
département du Nord.
Sous ces réserves, la situation financière n’appelle pas de remarque. Il convient cependant
de relever qu’en matière d’investissement, les dépenses n’intègrent que les biens mobiliers pour les
établissements relevant de la compétence du département, et pour les établissements relevant de la
compétence Etat les dépenses liées au patrimoine immobilier. Dans ces conditions, le volume des
dépenses des établissements relevant de la compétence département est relativement stable, il se
situe selon les exercices entre 4,4 MF (0,67 M€) et 7,7 MF (1,17 M€). Les recettes évoluent
également de manière plus importante de 1998 à 2001, ce qui conduit à la constatation d’un résultat
cumulé excédentaire de 10 445 863 F en 2002 (1 592 461 €), résultant essentiellement de
l’évolution des produits d’amortissement.
- 19 -
Concernant la section de fonctionnement, de 1996 à 2002, les dépenses globales de
l’établissement évoluent de 356 667 KF (54 373,53 K€) à 408 927 KF (62 340,52 K€), soit 14,6 %
(16,7 % pour les compétences département et 2,8 % pour les compétences Etat) tandis que les
recettes globales évoluent elles de 354 131 KF (53 986,92 K€) à 419 417 KF (63 939,71 K€) soit
18,4 % (20 % pour les compétences département et 9,2 % pour les compétences Etat). Le
changement des modalités de financement de l’établissement par le département du Nord qui, à
compter de 1997, a décidé de recourir au prix de journée, se traduit par la consommation sur
cinq ans d’un important excédent de fonctionnement reporté qui s’élevait à 14 276 KF
(2 176,36 K€) en 1996. A partir de 2002, la situation financière de l’établissement est directement
liée à la détermination du prix de journée et à la fréquentation de l’établissement ; elle dégage un
résultat excédentaire de 1 235 K€ (8 099 KF). Ce dernier est issu essentiellement des augmentations
de recettes liées à la fréquentation des établissements comme le foyer de l’enfance de Lille, pour
4,5 MF (0,69 M€), ou dans les établissement de Caudry et de Roubaix Tourcoing pour
respectivement 1,5 MF (0,23 M€) et 0,88 MF (0,13 M€). Les établissements d’accueil des
handicapés adultes enregistrent également d’importants résultats positifs, plus 2,6 MF (0,40 M€) sur
les trois foyers.
L’amélioration de la situation financière résulte pour l’essentiel d’une augmentation des
prises en charge par rapport aux prévisions. C’est notamment et surtout le cas au foyer de Lille où le
nombre de journées réalisées s’élève à 36 250 alors que le prix de journée a été déterminé sur une
base de 30 405. Au surplus, plusieurs prix de revient d’établissements se révèlent fréquemment
inférieurs au prix de revient prévisionnel et ce, dans des proportions assez importantes. Si l’on
poursuit l’analyse à partir des taux d’occupation relevés (prévus au budget/réalisés), on constate
également que les taux d’occupation prévisionnels sont fréquemment supérieurs aux taux
d’occupation réels et accusent en général une diminution toujours moins importante que celle
enregistrée pour les taux réels. Pour les établissements de compétence Etat, le différentiel entre le
réalisé et le prévu reste plus important car les taux prévisionnels ne sont pas calculés à partir des
taux réels des années précédentes, qui, au surplus, évoluent à la baisse sur l’ensemble de la période
1998-2002. Dès lors, les modalités de détermination du prix de journée, à partir de données
prévisionnelles, participent de la bonne santé financière de l’établissement. La chambre attire
l’attention de l’établissement sur ce processus qui lui est actuellement favorable. En effet, si le
calcul du prix de journée devenait plus conforme à la fréquentation réelle des établissements,
notamment pour l’IRPA, l’IME, l’AEMO sociale, cela ne serait pas sans influence sur son équilibre
financier global.
D - La gestion de patrimoine
L’EPDSAE ne dispose pas (ou très peu) de patrimoine immobilier. L’essentiel des
bâtiments utilisés appartient au département ou à Partenord, établissement public départemental de
logement social ; par ailleurs, les logements de fonction mis à disposition sont loués à des bailleurs
privés. Toutefois, le patrimoine des établissements de compétence Etat est affecté à l’EPDSAE pour
ce qui concerne l’IRPA, et constitue sa propriété pour ce qui concerne l’IME La Roseraie.
Certes, une étude a été engagée pour analyser la possibilité d’un transfert du patrimoine à
l’EPDSAE. En l’attente, la chambre note que l’ensemble du patrimoine occupé est important et les
besoins en matière d’entretien en conséquence ; on recense plus de 75 bâtiments, en général de
bonne taille, répartis sur l’ensemble du département et, pour l’essentiel, ce qui n’est pas indifférent,
en fonctionnement permanent. Les régimes de gestion varient selon les financeurs et si l’Etat
reconnaît la fonction de maître d’ouvrage à l’établissement, ce n’est pas le cas du département. De
ce fait, le service patrimoine de l’EPDSAE n’est qu’un service de gestion administrative, ne
disposant pas de compétence technique étoffée. Deux agents, un attaché et un adjoint technique,
- 20 -
appartiennent à ce service ; ils sont essentiellement chargés d’assurer les contacts entre
l’établissement et les divers propriétaires et de rappeler ces derniers à leurs obligations. Cette
situation emporte plusieurs conséquences.
1 - Le patrimoine départemental
Le département gère directement le patrimoine utilisé par l’établissement. Il conserve
l’exercice de la mission de maître d’ouvrage et à ce titre, soit la délègue à un tiers, comme par
exemple dans le cas de la construction du foyer mères enfants d’Hellemmes dont il a délégué la
maîtrise d’ouvrage en 2001 à l’OPAC du Nord pour le compte de l’EPDSAE, soit il réalise lui-
même la construction d’importants bâtiments, telle que la maison de la petite enfance de Lille. Il en
résulte, pour l’EPDSAE, une absence de compétence en maîtrise d’ouvrage qui l’a contraint, par le
passé, à utiliser des montages aux formes particulièrement complexes pour ce qui concerne le
patrimoine qui lui appartient. Ainsi, pour la rénovation en 1990 de l’IME La Roseraie, propriété
acquise antérieurement, un bail emphytéotique de 20 ans a été conclu avec l’OPAC du Nord
(aujourd’hui Partenord), pour un loyer unique de 3,5 MF (0,53 M€) correspondant au solde des
emprunts à rembourser sur cet immeuble par l’EPDSAE. Suite à la réalisation de travaux de gros
entretien et de grosses réparations, en 1995, l’immeuble a fait l’objet d’une relocation à l’EPDSAE
par l’intermédiaire d’un bail classique avec un loyer de 1 050 000 F (160 071,47 €) par an pendant
15 ans. On peut ainsi estimer à environ 15 750 000 F (2 401 072,02 €), le financement par
l’EPDSAE des travaux réalisés par Partenord.
L’entretien du patrimoine appartenant au département suscite d’autres difficultés. Son
financement est pris en charge par l’assemblée départementale pour un coût annuel qui représente
en moyenne 907 000 € (5 949 530 F) (moyenne sur les 6 derniers exercices). Ces travaux résultent
de programmations annuelles, notamment en 2001, d’un plan d’urgence des immeubles EPDSAE
mis au point par le conseil général et intéressant la réhabilitation complète de 5 établissements pour
un montant de 73 970 000 F (11 276 653,81 €), non encore engagée lors de l’instruction.
Cependant, les contraintes de l’établissement, liées à sa mission, exigent que certains travaux soient
entrepris rapidement, ce qui explique que celui-ci ait recours aux crédits d’entretien courant pour
financer des travaux de gros entretien. Dans les comptes de certains établissements gérés, on trouve
au compte 6152 « entretien et réparations sur biens immobiliers » des imputations de dépenses qui,
de par la nature des travaux concernés, relèvent de la section d’investissement et d’un autre
financement. Par exemple, au foyer de l’enfance de Lille, les travaux suivants ont été relevés au
compte 61522 :
1998
1999
2000
2001
Aménagement de
locaux :
29 727,90 F
Aménagements
divers:
23 951,16 F
Diverses Installations
électriques :
54 972,81 F
Installation de
projecteurs :
4 198,90 F
Remplacement
porte :
13 136,13 F
Sol pour aire de
jeux :
100 641,91 F
Ensemble de travaux
électriques :
62 434,63 F
Plafond
suspendu :
12 048,47 F
Ensemble de travaux
électriques :
58 327,26 F
Aménagement de
locaux :
17 938,68 F
Cloisonnements :
10 505,98 F
Faux plafonds
7 986,13 F
Travaux sanitaires :
15 871,56 F
Nature des travaux/
Montants
Cloisonnements :
14 710,00 F
Système de sécurité :
6 816,65 F
total
65 418,48 F
(9 972,98 €)
205 616,46 F
(31 346,03 €)
54 972,81 F
(8 380,55 €)
107 260,42 F
(16 351,75 €)
- 21 -
Il en est de même au foyer d’hébergement pour handicapés de Bauvin, où ont été imputées
au compte 6152, en 2001, des dépenses relatives à l’installation d’une douche pour un montant de
18 863,31 F (2 875,69 €) et en 1999, des dépenses relatives au remplacement d’une porte pour un
montant de 18 999,32 F (2 896,43 €). La maison de la petite enfance de Lille a dans le même esprit
imputé dans son budget au compte 6152, en 2001, des travaux extérieurs pour un montant de
33 189,00 F (5 059,63 €) dont la réalisation d’un sol souple pour balançoire et terrasse
24 800 F HT (3 780,74 €). Il ne semble donc pas que la programmation des travaux de gros
entretien soit assurée par le propriétaire, c’est-à-dire le département, dans des conditions qui
assurent, compte tenu des besoins particuliers du locataire, une juste répartition des charges.
2 - Le patrimoine appartenant à Partenord
L’entretien du patrimoine appartenant à Partenord, dont l’EPDSAE est locataire, est pris en
charge par le propriétaire dans des conditions qui cadrent mal avec les dispositions de l’article 606
du code civil, selon lesquelles le propriétaire est chargé d’effectuer les grosses réparations, le
locataire ne prenant en charge que les seules charges inhérentes à l’entretien courant des locaux. En
fait, des accords ont été conclus pour répartir entre Partenord, propriétaire, et l’établissement
locataire, le coût des travaux de rénovation programmés sur le patrimoine loué. Par exemple, une
convention, conclue le 31 août 2000, prévoit la rénovation des établissements de Berlaimont, Frais
Marais, Sin le Noble et Wattrelos, pour un total de 787 751,37 F (120 091,92 €), et fixe la
participation « pour investissement » de l’EPDSAE à 507 151,74 F (77 314,78 €) versés sous forme
de fonds de concours. La chambre considère que la quasi-totalité des travaux correspondent à des
dépenses de gros entretien et de grosses réparations qui devraient être supportés par le propriétaire.
Il en est ainsi de la menuiserie qui représente près de 70 % de ces travaux dits d’amélioration. Au
surplus, la chambre relève que le versement de la participation de l’établissement locataire devait
initialement intervenir sur présentation des factures, mais qu’un avenant du 20 juillet 2001 a
modifié cette clause en stipulant que le paiement interviendrait sur présentation d’un mémoire établi
par Partenord et certifié sincère par son directeur général.
En 2002, une délibération du 19 mars du conseil d’administration, évoquant une démarche
de « collaboration renforcée » en vue d’une meilleure adéquation des locaux avec les besoins et
missions des établissements, indique, s’agissant des contrats d’entretien et de maintenance, que
certains d’entr’eux pourraient être repris par Partenord moyennant une augmentation de la
redevance ou du loyer, compensée par une baisse des dépenses d’entretien, l’établissement ne
disposant pas d’un service patrimoine interne. Dans le même ordre d’idée, le 24 juin 2002,
Partenord présentait à l’EPDSAE un projet de partenariat concernant la remise à niveau et
l’adaptation des établissements, d’un montant de 1 783 059 € (11 696 100 F) « à financer par un
loyer additionnel ». A l’examen du recensement des intitulés de travaux contenus dans ce projet, il
apparaît également que ceux-ci contiennent des opérations qui relèvent des travaux de gros entretien
et de grosses réparations et pas seulement de l’amélioration des locaux. Pour motiver cette
demande, Partenord précisait dans ce projet de convention, en préambule, que le financement par
loyers additionnels résulte du fait que pour Partenord
« les établissements EPDSAE sont des
produits accessoires au sens de la loi SRU, dans la gestion de l’organisme. A ce titre, leur
exploitation ne peut altérer celle des logements sociaux. Le bilan d’exploitation de l’ensemble a fait
apparaître une capacité d’autofinancement cumulée fortement négative et par conséquent,
l’impossibilité pour Partenord Habitat de mettre en oeuvre les investissements nécessaires. ».
La chambre s’étonne de ces considérations dans la mesure où l’EPDSAE a réglé dans son
loyer des provisions pour gros entretien et grosses réparations qui sont destinées par nature aux
financements de travaux de gros entretien. Elle s’interroge en conséquence sur l’adéquation du
mode de gestion des bâtiments de l’établissement, à l’accomplissement des missions.
- 22 -
Enfin, la chambre a bien noté les précisions apportées par Partenord. Celui-ci met en
exergue le fait que les obligations bailleur-locataires sont définies, pour chaque site, par des
conventions et insiste sur la spécificité des réponses apportées, compte tenu du patrimoine
concerné. La chambre maintient ses observations et rappelle que la répartition de la charge des
dépenses de gros entretien et de grosses réparations ne relève pas de la liberté contractuelle des
parties mais est fixée par la loi (article 606 du code civil précité).
3 - Les dépenses d’entretien courant
En matière d’entretien courant (petits travaux et travaux incombant au locataire),
l’établissement contraint par l’éparpillement du patrimoine concerné, n’a pas trouvé l’organisation
qui lui permette d’exercer son rôle de gestionnaire. Tous les équipements, en raison de leur taille, ne
peuvent disposer d’équipe d’entretien interne et le service atelier créé en 1995 pour répondre à ce
type de besoin, constitué de 16 agents, ne semble pas un palliatif satisfaisant au regard de ses coûts
et des délais d’intervention, comme le montre une étude réalisée en 2002.
En définitive, en matière patrimoniale, l’établissement est contraint de recourir à des
montages juridiques et financiers inadaptés voire coûteux. Son statut d’établissement de gestion de
structures éparpillées sur tout le département, ne favorise sans doute pas la mise en place d’une
organisation interne technique, susceptible de satisfaire et d’optimiser tant la mission de maître
d’ouvrage que celle de gestion de l’entretien.
La chambre a pris bonne note de la volonté de l’EPDSAE de renforcer les moyens de sa
direction du patrimoine, en lien avec un éventuel transfert du patrimoine départemental.
E - La gestion des ressources humaines
1 - Les effectifs
L’effectif employé s’élevait à 1 413 agents en 2002 soit 1 330,25 postes équivalent temps
plein. En 1996, il se montait à 1 286,72 (cf annexe 3). Cette évolution s’est faite en deux temps.
Suite aux conclusions d’un audit externe réalisé en 1996 qui préconisait des réductions de charges,
le nombre des emplois équivalent temps plein de l’établissement a baissé en 1997 à 1 251,97 soit
une diminution de 39,83 postes. En 1998, la réduction du nombre d’emplois s’est poursuivie avec la
suppression de 14,25 postes. Par contre, depuis 1999, le nombre des emplois permanents de
l’établissement augmente progressivement. La répartition par catégorie d’emploi est stable sur la
période examinée. La chambre constate, qu’au-delà de la réduction du temps de travail, les
évolutions ne semblent pas avoir été appréhendées globalement dans une stratégie prévisionnelle
particulière et notamment une gestion prévisionnelle des effectifs. En termes budgétaires, les
dépenses de personnel, rémunérations, primes, charges, frais annexes et tous statuts confondus
représentent :
en KF en K€
1998
1999
2000
2001
2002
total
256 040
266 234
277 962
281 621
298 609
45 522 €
dont rémunérations titulaires
149 942
152 780
154 995
157 035
162 466
24 767 €
dont rémunérations intérimaires
4 332
4 810
6 279
8 475
10 244
1 561 €
rémunérations personnels non titulaires
17 637
19 968
22 554
22 484
26 347
4 016 €
- 23 -
L’ensemble des dépenses inhérentes au personnel a donc augmenté de 17 % en 5 ans, les
rémunérations des titulaires de 8 %, celles des intérimaires de 136 % et celles des non titulaires de
49 %. Cette situation résulte, en partie, du recours aux emplois temporaires.
En effet, le nombre de contrats conclus qui s’élevait à 76 en 1997 et 72 en 1995 a augmenté
de manière régulière de 113 en 1998 à 245 en 2002, ce qui représente 4 332 645 F (660 507 €) de
dépenses en 1998 et 10 244 643 F (1 561 785 €) en 2002. L’évolution concerne essentiellement les
secteurs administratif, éducatif et technique où, de 1999 à 2000, le nombre de contrats a été
respectivement multiplié par 8, 1,77, et 5,04. L’augmentation est plus irrégulière dans le secteur
para médical, où le nombre de contrats a été multiplié par 1,62. Par rapport à un nombre total de
mois d’utilisation d’agents temporaires, la consommation de ces temps représente : 13 % en 1998 et
21 % en 2002 pour les agents techniques et ouvriers, 31 % en 1998 et 30 % en 2002 pour les agents
para médicaux, 53 % en 1998 et 44 % en 2002 pour les agents éducatifs et 2 % en 1998 et 4 % en
2002 pour les agents administratifs. Il ressort de ces éléments que l’augmentation des emplois
temporaires concerne surtout le personnel ouvrier et technique dont l’effectif de titulaires a, par
ailleurs, évolué dans les mêmes proportions que les autres catégories.
L’EPDSAE souligne que l’augmentation du nombre de temporaires s’explique, d’une part,
par des possibilités accrues de remplacement accordées par le conseil général et, d’autre part, par la
création de services qui obligent parfois à embaucher des contractuels avant qu’il soit fait appel à
des personnels titulaires, par concours ou mutation.
2 - L’absentéisme
L’importance du recours aux emplois temporaires s’explique en partie, selon la chambre,
par le niveau de l’absentéisme.
Globalement, son taux s’établit à 11,04 % en 2002. Sur ce sujet, l’EPDSAE considère que
l’absentéisme est notamment dû au vieillissement des agents et a déjà développé diverses actions
préventives, mais n’a pas encore adopté de stratégie de contrôle. Au-delà de l’évolution constatée,
ce phénomène mériterait d’être étudié, en raison notamment de la charge qu’il fait peser sur
l’établissement, charge qui est à rapprocher de celle inhérente aux emplois temporaires en constante
augmentation.
3 - Le temps de travail
En matière de gestion du temps de travail, l’EPDSAE n’a pas respecté les dispositions
réglementaires de durée du temps de travail. Le protocole d’accord conclu le 20 novembre 2001,
entre les représentants de l’établissement et ceux du personnel, instaure une durée annuelle de
travail, pour les agents sans contrainte d’internat, de 1 521 heures et pour les agents ayant une
contrainte d’internat, de 1 428 heures, volumes horaires qui sont inférieurs à ceux, réglementaires,
de 1 600 heures pour les premiers et 1 554 heures (avec 2 jours de fractionnement) pour les
seconds. Cette situation résulte du maintien de 8 jours de congés supplémentaires pour les premiers
et de 18 jours de congés détente pour les seconds.
Sur le plan financier, le département a accepté de financer la création des 70 postes
nécessaires à la mise en oeuvre des trente-cinq heures telles qu’elles ont été négociées à l’EPDSAE.
Pour les services relevant de la compétence Etat, l’application du protocole d’accord ne semble pas
avoir posé de problème, en raison de l’existence d’une marge de manoeuvre plus large qui, selon les
services de l’ordonnateur, a permis de dégager les 6 % de postes supplémentaires.
- 24 -
F - Les conditions de nomination et de gestion des directeurs de l’établissement
1 - La position statutaire
L’EPDSAE gère plusieurs établissements et services dirigés par des directeurs appartenant à
la fonction publique hospitalière mais dont la gestion relève de modalités différentes, selon que ces
agents ont été recrutés, ou non, avant la publication des statuts de directeurs des établissements
médico-sociaux de 1990, et y ont, ou non, été intégrés. Les agents titulaires relevant du statut des
directeurs médico-sociaux sont gérés par le ministre de la Santé et les agents ne relevant pas de ce
statut sont gérés, localement, dans le cadre d’emplois spécifiques créés par référence à des emplois
de la fonction publique hospitalière. Dans les établissements gérés de l’EPDSAE, la majorité des
emplois relève à présent du statut et leur gestion n’appelle pas de remarque particulière. Les
emplois spécifiques sont en voie de disparition et correspondent dans leur définition et modalités de
rémunération aux emplois statutaires. Leur gestion n’appelle pas non plus de remarque particulière.
Pour ce qui concerne la direction générale de l’établissement, lors de la création de
l’EPDSAE, des règles spécifiques ont été érigées. Les statuts ont reconnu, au président du conseil
d’administration, un pouvoir de nomination du directeur et de son adjoint et des emplois spécifiques
ont été créés, par référence à des grades supérieurs de la fonction publique hospitalière. Ces
dispositions, non entièrement conformes à la législation en vigueur, constituaient alors, selon la
chambre, un compromis entre le droit en vigueur et la particularité de l’établissement. Sur ces bases,
un emploi de directeur et un de directeur adjoint ont été crées par référence aux emplois de 1
ère
et de
2
ème
classe de directeur des hôpitaux et deux directeurs ont été nommés. Cependant, à compter de
1990, ces dispositions ont été à plusieurs reprises modifiées jusqu’à l’institution d’un cadre
juridique encore moins admissible qui a permis de verser, au directeur de l’établissement, des
rémunérations plus conséquentes que celles auxquelles il pouvait prétendre.
2 - Cas particulier du directeur de l’EPDSAE
Il convient en premier lieu de rappeler que la compétence reconnue initialement au président
du conseil d’administration de nommer le directeur de l’établissement a été supprimée avec la
nouvelle disposition statutaire adoptée en 1990.
L’article 12 est depuis ainsi rédigé :
« le directeur est assisté, pour chacun des
établissements ou services d’accueil d’un directeur nommé par le ministre de la solidarité, de la
santé et de la protection sociale conformément à l’article 20 de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975
modifiée, ou par le président du conseil d’administration de l’EPDSAE dans les cas non repris à
l’article de la loi précité »
. Ces dispositions concernent les seuls directeurs placés à la tête des
structures gérées par l’EPDSAE. Aucune autre ne concerne spécifiquement le cas du directeur de
l’établissement public, lequel doit donc être considéré comme relevant de la disposition générale
introduite par l’article 13 des statuts :
« L’EPDSAE comprend des personnels relevant des
dispositions statutaires prévues par les titres I et IV du statut général des fonctionnaires de l’Etat et
des collectivités territoriales. Les échelles indiciaires des personnels sont celles qui sont prévues
dans les statuts dont ils relèvent »
. Il s’en suit que depuis 1990, les conditions de nomination du
directeur de l’EPDSAE sont celles prévues à l’article 20 de la loi n° 75-735 du 30 juin 1975 et au
décret n° 89-159 du 25 juillet 1989 (article 11) qui stipule que les directeurs des établissements
sociaux sont nommés par le ministre des affaires sociales après avis du président du conseil
d’administration.
- 25 -
En second lieu, la chambre relève qu’en ce qui concerne les conditions de rémunération et
d’avancement du directeur, le cadre de référence initialement fixé par le conseil d’administration
n’a pas été respecté. Ainsi, dès 1990 cette rémunération était déterminée par des échelles lettre alors
que le cadre de référence (directeur de 1
ère
classe des hôpitaux) n’autorisait, tel que rédigé, qu’une
rémunération maximale déterminée à partir de l’indice brut 1015. Les échelles lettre A et B
n’étaient réservées, à cette époque, qu’à des catégories très précises de directeurs, notamment les
directeurs généraux de CHR, les sous-directeurs de l’administration centrale de l’assistance
publique à Paris et les directeurs adjoints de CHR des grandes villes de France (Marseille, Lyon,
Lille, Strasbourg….).
Au surplus, le 15 septembre 1995, le conseil d’administration modifiait les modalités de
rémunération de cet emploi et adoptait la disposition suivante :
« que l’échelonnement indiciaire du
directeur général de l’EPDSAE se poursuive au-delà de l’échelle B »
. Cette modification, illégale
dans son principe, en raison de l’existence d’un statut des directeurs d’établissement médico-
sociaux depuis 1990, dénaturait complètement les conditions de rémunération de l’emploi initial et
dépassait grandement le cadre de référence. En effet, la grille indiciaire de l’ensemble du grade des
directeurs de 1
ère
classe de la fonction publique hospitalière ne se terminera à l’échelle B pour
l’ensemble du corps qu’à compter du décret n° 2000-233 du 13 mars 2000. Néanmoins, la décision,
acte juridique exécutoire, a permis, malgré son imprécision, de rémunérer le directeur selon
l’échelle G en fin de carrière, soit l’échelle de rémunération des plus hauts fonctionnaires de l’Etat.
Ces pratiques irrégulières ont permis au directeur de l’établissement de percevoir, jusqu'à son départ
en retraite, le 31 décembre 2003, un montant de rémunération supplémentaire que la chambre
estime, en net, à environ 144 534 483,36 € (948 084 061 F), selon la grille de calcul produite en
annexe n° 4.
L’intéressé fait valoir qu’ayant été nommé sur cet emploi le 11 juillet 1983, les dispositions
précitées du statut de 1990 ne lui sont pas applicables, en raison du principe général de non-
rétroactivité.
La chambre, dans ses observations, se contente de relever que l’intéressé a été nommé en
1983 sur un poste de directeur dont la rémunération était fondée sur le cadre de référence de
directeur d’hôpital de 1
ère
classe. Or, sa rémunération n’a pas suivi ce cadre de référence. Ainsi, à
partir du 1
er
juillet 1990, l’intéressé fut promu à l’indice hors échelle B alors que le grade de
directeur d’hôpital de 1
ère
classe ne sera échelonné à cet indice terminal qu’en 2000. Au surplus, le
directeur a été mis à disposition de l’agence technique départementale dès 1999, tout en conservant
ses avantages. Sur un plan juridique, il ne lui était pas possible de continuer à évoluer dans un
emploi, par nature spécifique, qu’il n’occupait plus et qui ne pouvait à cette époque être quitté que
par la démission de l’intéressé. En effet, la mise à disposition ne concerne que les agents relevant
d’un statut qui le prévoit expressément et auprès d’organismes d’intérêts généraux dont l’activité
correspond voire complète celle de l’établissement de départ. Le fait qu’en raison du
remboursement par l’agence, du salaire de son directeur, l’établissement n’ait supporté aucune
charge, n’est pas suffisant pour justifier la situation dénoncée, notamment en raison de l’origine
publique des fonds qui permettent à l’agence technique départementale de fonctionner.
Ce dispositif hautement critiquable a été réitéré en 1999, lors du recrutement du nouveau
directeur de l’établissement, et a entraîné de nouvelles irrégularités. L’intéressé recruté par le
président du conseil général était titulaire du grade de directeur hors classe d’établissement médico-
social au 5
ème
échelon (indice brut 935).
- 26 -
Un arrêté du ministre chargé des affaires sociales du 18 mars 1999 indique que le directeur
« est chargé à sa demande des fonctions de directeur général de l’EPDSAE »
. Une nomination de
l’intéressé, par le ministre, ne pouvait intervenir que sur un emploi correspondant dans
l’établissement. Or, le président du conseil d’administration, qui n’avait aucune compétence pour le
faire, a reclassé le directeur au 5
ème
échelon par référence au déroulement de carrière d’un directeur
d’hôpital de 1
ère
classe (indice brut 1015) à compter du 10
mai 1999. Cet arrêté, non conforme au
droit, vise les délibérations relatives à l’emploi de directeur général de l’EPDSAE et notamment
celle du 15 septembre 1995 précitée permettant à l’intéressé une perspective de rémunération
supérieure à la lettre hors échelle B alors que le dernier échelon de l’emploi fonctionnel de directeur
d’établissement médico-social est rémunéré à l’indice brut 1015.
La chambre observe d’une part, que seule la position de détachement d’un fonctionnaire
permet la poursuite parallèle de la carrière d’origine et d’autre part, que la mise en position de
reclassement, position non prévue par les différents statuts de la fonction publique, a permis à cet
agent de bénéficier d’une rémunération plus avantageuse que celle à laquelle son grade pouvait lui
faire prétendre.
3 - Le régime indemnitaire
L’indemnité de responsabilité, versée à tous les directeurs, tant ceux des hôpitaux que ceux
des établissements médico-sociaux, est, selon les textes en vigueur, fixée chaque année par le
ministre de la Santé. Elle varie selon trois niveaux, minimum, moyen et majoré et elle est différente
pour les directeurs d’hôpitaux et les directeurs des établissements médico-sociaux. Cette différence
est importante et l’indemnité la moins élevée des directeurs d’hôpitaux est presque deux fois
supérieure à la moins élevée de celle des directeurs médico-sociaux. L’indemnité est également
différente selon les grades au sein des différents corps de directeur. Réglementairement, sauf
décision contraire du ministre, elle est versée au taux moyen pour les directeurs d’hôpitaux et au
taux minimal pour les directeurs médico-sociaux. Elle est attribuée aux taux supérieurs sur décision
individuelle ministérielle. L’exécution de ces décisions est confiée à l’ordonnateur de
l’établissement.
Pour les agents relevant alors d’un emploi spécifique, c'est-à-dire non gérés par le ministère
de la Santé, l’EPDSAE a élaboré un régime indemnitaire comparable au régime de droit commun.
Deux délibérations du conseil d’administration du 18 décembre 1990 régissent l’attribution de cette
indemnité. Une première délibération accorde le paiement de l’indemnité de responsabilité instituée
par décret 90-1012 du 15 novembre 1990 au taux majoré de 13 250 F (2 019,95 €) pour la
2
ème
classe et de 15 600 F (2 378,20 €) pour la 1
ère
classe. Une seconde délibération concernant plus
spécifiquement les directeurs relevant de grille de directeur d’hôpital précise :
« le conseil
d’administration confirme qu’il y a lieu de retenir pour les directeurs (trices) le taux maximum
majoré ainsi que le plafond de ce même taux pour le directeur général »
. Ces bases n’ont pas fait
l’objet d’actualisation mais l’indemnité de responsabilité fixée par l’EPDSAE a évolué comme celle
fixée annuellement par le ministre. La chambre constate que, pour les directeurs de l’établissement,
les textes en vigueur ont été appliqués de manière extensive. Ainsi, l’ancien directeur a bénéficié du
taux maximum majoré de 73 515 F (11 207,29 €) en 2000, correspondant à celui fixé pour les
directeurs généraux des hospices civils de Lyon et Marseille alors qu’au regard de son statut de
référence il devait bénéficier de la somme de 63 607 F (9 696,82 €). Par comparaison en 2000, le
montant majoré d’un directeur hors classe d’établissement social est fixé à 24 072 F (3 669,75 €).
L’actuel directeur, « reclassé » sur un emploi spécifique de directeur de 1
ère
classe des hôpitaux,
s’est vu attribué le régime indemnitaire maximum de cet emploi, soit 49 443 F (7 537,54 €) de plus
que ce que le ministre de la Santé lui avait accordé (au maximum) par arrêté pour 2001 en raison de
son grade statutaire. Un autre directeur statutaire a bénéficié du même avantage mais avec des
différentiels moins élevés de 27 144 F (4 138,08 €).
- 27 -
Sans méconnaître les importantes responsabilités confiées aux directeurs généraux de cet
établissement, la chambre observe que les montants indemnitaires dérogatoires qui leur ont été
accordés résultent de décisions prises par le conseil d’administration qui n’avait pas compétence
pour en délibérer. Le niveau du régime indemnitaire doit en effet être fixé par l’autorité de
nomination, c’est-à-dire le ministre.
*
*
*
- 28 -
ANNEXE 1
Forme d'aide sociale/
compétence
financement
établissements ou services
public accueilli
accueil de mineurs
ASE
conseil général
foyer de l'enfance LILLE
unités polyvalentes Nord
unités polyvalentes Sud
unités polyvalentes Lille
MPE LILLE
maison de l'enfance ARTRES
maison de l'enfance BAILLEUL
MPE VALENCIENNES
maison de l'enfance ROUBAIX
maison de l'enfance CONDE
Foyer de l'enfance CAUDRY
MEF MONCEAU
maison de l'enfance ANZIN
MEF DOUAI ASE
"challenge" : ateliers éducatifs
pour adolescents- centre de jour
accueil mère-enfant
ASE
conseil général
MEF DOUAI mères-enfants
MEF HELLEMMES
AME LAMBERSART
Etat/ASE*
Etat
CHRS MONCEAU SAINT WAAST
action éducative
ASE
conseil général
AEMO judiciaire
DPJJ
Etat
AEMO enquêtes sociales
(préalable à la mesure judiciaire)
aide aux personnes
handicapées
accueil en foyer de vie
aide sociale
conseil général
FHPA BAUVIN
des adultes
départementale
FHMA BONDUES
FHMA TRELON
accueil de jour
aide sociale
conseil général
SAVA - SAH
des
adultes
départementale
enseignement-
Etat
assurance maladie
IME LA ROSERAIE (IMP + IMPRO)
accompagnement médico
IRPA RONCHIN
social enfants
Etat
assurance maladie
SESSD
sigles :
MPE : maison de la petite enfance
MEF : maison de l'enfance et de la famille
AEMO : action éducative en milieu ouvert
AME : accueil mère-enfant
IRPA : institut de réhabilitation de la parole et de l'audition
SASHMA : service d'accompagnement et de soutien pour handicapés mentaux adultes
SAVA : service d'accompagnement à la vie autonome
SAH : service d'accompagement à l'habitat
SESSD : service d'enseignement et de soins à domicile
*compétence Etat : 15 places
compétence ASE : 5 places
- 29 -
ANNEXE 2
Nombre de budgets annexes
1991
1992
1993
FE Caudry
FE Caudry
FE Caudry
FE Lille
FE Lille
FE Lille
centre maternel Lambersart
centre maternel Lambersart
centre maternel Lambersart
FHMA Trélon
FHMA Trélon
FHMA Trélon
unités polyvalentes Nord
unités polyvalentes Nord
unités polyvalentes Nord
ME Condé
ME Condé
ME Condé
unités polyvalentes Sud
unités polyvalentes Sud
unités polyvalentes Sud
centre de la petite enfance Lille
centre de la petite enfance Lille
centre de la petite enfance Lille
MEF Monceau St-Waast
MEF Monceau St-Waast
MEF Monceau St-Waast
ME Bailleul
ME Bailleul
ME Bailleul
MPE Valenciennes
MPE Valenciennes
MPE Valenciennes
Blanchisserie
Blanchisserie**
FHMA Bondues
FHMA Bondues
FHMA Bondues
ME Roubaix
ME Roubaix
ME Roubaix
IRPA Ronchin
IRPA Ronchin
IRPA Ronchin
ME Artres
ME Artres
ME Artres
IME La Roseraie Lille
IME La Roseraie Lille
IME La Roseraie Lille
MEF Monceau ST-Waast mère-enfant MEF Monceau ST-Waast mère-enfant CHRS Monceau ST-Waast
SIC département
SIC département
SIC département
AEMO
AEMO
AEMO
FHPA Bauvin
FHPA Bauvin
FHPA Bauvin
MEF - ASE Douai
MEF - ASE Douai
MEF - ASE Douai
MEF - mère-enfant Douai
MEF - mère-enfant Douai
MEF - mère-enfant Douai
SASHMA
SASHMA
SASHMA
AME Hellemmes
AME Hellemmes
AME Hellemmes
unités polyvalentes Lille
unités polyvalentes Lille
unités polyvalentes Lille
ME Anzin
ME Anzin
ME Anzin
DEFC
DEFC
DEFC
SIC Etat
SIC Etat
SIC Etat
Appartements
Appartements
Salles annexes***
mesures d'adaptation
mesures d'adaptation
Ecoles
Ecoles
AEMO Etat
centre socio-professionnel
SESSD
- 29bis -
1995 à 1998*
1999 - 2000
2001
FE Caudry
FE Caudry
FE Caudry
FE Lille
FE Lille
FE Lille
centre maternel Lambersart
centre maternel Lambersart
centre maternel Lambersart
FHMA Trélon
FHMA Trélon
FHMA Trélon
unités polyvalentes Nord
unités polyvalentes Nord
unités polyvalentes Nord
ME Condé
ME Condé
ME Condé
unités polyvalentes Sud
unités polyvalentes Sud
unités polyvalentes Sud
centre de la petite enfance Lille
centre de la petite enfance Lille
centre de la petite enfance Lille
MEF Monceau St-Waast
MEF Monceau St-Waast
MEF Monceau St-Waast
ME Bailleul
ME Bailleul
ME Bailleul
MPE Valenciennes
MPE Valenciennes
MPE Valenciennes
FHMA Bondues
FHMA Bondues
FHMA Bondues
ME Roubaix
ME Roubaix
ME Roubaix
IRPA Ronchin
IRPA Ronchin
IRPA Ronchin
ME Artres
ME Artres
ME Artres
IME La Roseraie Lille
IME La Roseraie Lille
IME La Roseraie Lille
CHRS Monceau ST-Waast
CHRS Monceau ST-Waast
CHRS Monceau ST-Waast
SIC département
AEMO département
AEMO département
AEMO département
FHPA Bauvin
FHPA Bauvin
FHPA Bauvin
MEF - ASE Douai
MEF - ASE Douai
MEF - ASE Douai
MEF - mère-enfant Douai
MEF - mère-enfant Douai
MEF - mère-enfant Douai
SASHMA
SASHMA
SASHMA
AME Hellemmes
AME Hellemmes
MEF Hellemmes
unités polyvalentes Lille
unités polyvalentes Lille
unités polyvalentes Lille
ME Anzin
ME Anzin
ME Anzin
DEFC
DEFC
DEFC
SIC Etat
Appartements
mesures d'adaptation
Ecoles
Ecoles
Ecoles
AEMO Etat
AEMO Etat
AEMO Etat
centre socio-professionnel
centre socio-professionnel**
SESSD
SESSD
SESSD
PFS
PFS***
challenge
challenge
challenge
ateliers
ateliers
ateliers
maisons de vacances
maisons de vacances
maisons de vacances
38
34
32
- 30 -
ANNEXE 3
Tableau des effectifs
Postes budgétaires autorisés au : 01/01/1996 01/01/1998 01/01/1999 01/01/2000 01/01/2001 01/01/2002
Etablissements et services
Administration générale et
40,80
42,15
41,45
41,65
44,20
45,15
appartements
7,05
(1)
Les ateliers
18,00
18,25
18,25
16,15
16,25
16,25
mesures d'adaptation
11,00
PFS
15,75
5,75
6,25
24,25
Ecoles
2,00
2,20
2,20
2,30
2,10
2,10
challenge
2,30
2,30
5,85
5,90
6,90
centre socio-professionnel
13,20
7,50
7,50
8,40
SASHMA (SAVA)
20,05
24,55
28,05
27,55
27,55
27,55
AEMO
38,47
40,60
48,90
51,90
52,50
55,43
Anzin/ Aulnoy-les-Valenciennes
21,25
20,45
21,15
22,35
22,35
24,85
Artres
50,50
46,00
48,50
50,50
50,50
52,50
Bailleul
60,10
50,40
47,90
45,00
45,00
46,60
Bauvin
51,50
50,00
50,00
50,00
50,00
51,00
Bondues
48,80
47,50
48,00
48,20
50,70
51,70
Caudry
42,00
39,90
39,90
40,70
40,70
41,70
Condé/escaut
40,50
37,70
36,70
38,70
36,70
37,70
centre de jour Condé
2,00
2,00
Douai ASE
39,50
40,45
38,40
39,15
39,15
45,15
appartements ASE
2,20
Douai UME
13,85
16,50
14,50
14,75
14,75
15,75
appartements UME
2,30
Douai appartements
4,65
Hellemmes
24,15
21,85
22,65
24,95
51,15
64,15
IME/SESSD
49,00
49,00
49,00
49,00
49,00
49,00
Lambersart
57,10
57,62
56,62
59,37
60,87
62,37
CPE
80,80
78,90
79,90
81,20
82,20
84,20
FE Lille
71,00
73,33
74,83
76,83
76,50
77,50
UP Nord
49,15
49,15
49,15
49,15
43,60
44,60
UP Sud
47,10
48,60
49,90
50,20
50,20
51,20
UP Lille
48,40
47,40
47,40
47,40
47,40
48,40
Monceau ASE
49,80
49,25
48,55
50,55
50,55
53,25
appartements
0,70
0,70
Monceau CHRS
7,50
7,00
7,00
6,25
6,25
6,25
IRPA
109,60
107,60
107,60
107,60
107,60
107,60
Roubaix
58,95
45,25
43,35
43,35
42,55
47,25
appartements
1,90
1,90
Trélon
55,90
55,65
56,65
57,65
57,65
58,65
Valenciennes
51,00
52,00
52,00
52,00
52,00
53,50
Total
1286,72
1234,80
1251,65
1290,15
1284,92
1330,25
(1)
Pour les autres années, l’effectif lié à la gestion des appartements se réparti dans celui des
établissements concernés.
- 31 -
ANNEXE 4
Reconstitution de la rémunération nette à laquelle devait prétendre l’ancien directeur
au regard de l’indice maximum de sa grille de référence initiale par apport au montant
de ce qu’il a effectivement perçu, entre le 1
er
janvier 1990 et le 31 décembre 2003
(en francs)
Chevron A3
Rémunération servie
Différentiel
Nb
Sommes
Mensuel
Mensuel
Dates
des
Mensuel
Mensuel
mensuel
mois
indûment
Dates de revalorisations
indiciaires
Brut (F)
Net (F)
promotions
Brut (F)
net (F)
net
perçues
à compter du 1er janvier 1990
22 568,91 19 397,98
01/07/1989 A3
22 568,91 19 397,98
à compter du 1er avril 1990
22 837,91 19 629,19
A3
22 837,91 19 629,19
01/07/1990 B2
23 815,33 20 469,28
840,09
5
4200,45
à compter du 1er décembre 1990
23 130,08 19 880,31
B2
24 120,00 20 731,14
850,83
7
5955,81
à compter du 1er juillet 1991
23 130,08 19 915,00
01/07/1991 B3
25 423,83 21 889,92
1 974,92
1
1974,92
à compter du 1er août 1991
23 294,41 20 056,49
B3
25 599,58 22 041,25
1 984,76
3
5954,28
à compter du 1er novembre 1991 23 526,41 20 256,24
B3
25 854,50 22 260,73
2 004,49
3
6013,47
à compter du 1er février 1992
23 827,16 20 515,19
B3
26 185,08 22 545,36
2 030,17
5
10150,85
01/07/1992 BB1 26 185,08 22 545,36
2 030,17
3
6090,51
à compter du 1er octobre 1992
24 152,00 20 794,87
BB1 26 542,08 22 852,73
2 057,86
4
8231,44
à compter du 1er février 1993
24 568,83 21 153,77
BB1 27 000,08 23 247,07
2 093,30
5
10466,5
01/07/1993 BB2 27 716,66 23 864,05
2 710,28
6
16261,68
à compter du 1er janvier 1994
24 740,83 21 301,86
BB2 27 910,75 24 031,16
2 999,30
6
17995,8
01/07/1994 BB3 28 658,08 24 674,62
3 372,76
1
3372,76
à compter du 1er août 1994
24 864,00 21 407,91
BB3 28 800,83 24 797,52
3 389,61
4
13558,44
à compter du 1er décembre 1994
25 137,58 21 643,46
BB3 29 117,75 25 070,39
3 426,93
3
10280,79
à compter du 1er mars 1995
25 439,16 21 903,12
BB3 29 467,08 25 371,16
3 468,04
4
13872,16
01/07/1995 C1
29 467,08 25 371,16
3 468,04
4
13872,16
à compter du 1er novembre 1995 25 795,16 22 209,63
C1
29 879,41 25 726,18
3 516,55
8
28132,4
01/07/1996 C2
30 524,33 26 281,45
4 071,82
8
32574,56
à compter du 1er mars 1997
25 924,00 22 657,58
C2
30 676,75 26 811,48
4 153,90
4
16615,6
01/07/1997 C3
31 351,83 27 401,51
4 743,93
3
14231,79
à compter du 1er octobre 1997
26 053,58 22 770,83
C3
31 508,58 27 538,50
4 767,67
6
28606,02
à compter du 1er avril 1998
26 262,41 24 200,82
C3
31 761,08 29 267,84
5 067,02
3
15201,06
01/07/1998 D1
31 761,08 29 267,84
0
0
01/07/1998 D2
33 211,00 30 603,94
6 403,12
4
25612,48
à compter du 1er novembre 1998 26 392,00 24 320,23
D2
33 374,91 30 754,98
6 434,75
5
32173,75
à compter du 1er avril 1999
26 551,66 24 467,36
D2
33 569,41 30 934,22
6 466,86
3
19400,58
01/07/1999 D3
35 033,75 32 283,61
7 816,25
5
39081,25
à compter du 1er décembre 1999
26 790,91 24 687,83
D3
35 340,58 32 566,35
7 878,52
7
55149,64
01/07/2000 E2
36 733,08 33 849,54
9 161,71
5
45808,55
à compter du 1er décembre 2000
26 924,75 24 811,16
E2
36 916,58 34 018,63
9 207,47
5
46037,35
à compter du 1er mai 2001
27 059,41 24 935,25
E2
37 101,25 34 188,81
9 253,56
2
18507,12
01/07/2001 F
38 479,58 35 458,94
10 523,69
4
42094,76
à compter du 1er novembre 2001 27 248,66 25 109,65
F
38 748,58 35 706,82
10 597,17
4
42 388,68
à compter du 1er mars 2002
27 412,00 25 260,00
F
38 981,00 35 921,00
10 661,00
4
42 644,00
01/07/2002 G
42 742,00 39 387,00
14 127,00
5
70 635,00
du
1er décembre 2002
27 604,00 25 437,00
G
43 042,00 39 663,00
14 226,00
13 184 938,00
au
31 décembre 2003
Total 948 084,61
Le tableau ci-dessus fait apparaître, pour la période du 1
er
janvier 1990 au 31 décembre 2003 :
- le traitement mensuel correspondant au chevron A3, maximum susceptible d’être perçu
- le traitement réellement perçu par l’intéressé au vu des arrêtés de promotion d’échelon et des
revalorisations indiciaires ;
- les sommes indûment perçues par l’intéressé, obtenues, pour chaque période, par le différentiel
mensuel net entre les deux situations, multiplié par le nombre de mois concernés.
ROD.0355
REPONSE DES ORDONNATEURS ET DU
PRESIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
AU RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
- Etablissement public départemental de soins, d’adaptation et d’éducation (EPDSAE) -
(Département du Nord)
Ordonnateurs en fonction pour la période examinée :
- M. Alain Dubois :
réponse de 7 pages
- M. Philippe Fournier :
réponse de 8 pages
Président du conseil d’administration pour la période examinée :
- M. Bernard Derosier :
réponse d’une page
« Les destinataires du rapport d’observations disposent d’un délai d’un mois pour adresser au greffe
de la chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu’elles ont été adressées dans le
délai précité, ces réponses sont jointes au rapport.
Elles engagent la seule responsabilité de leurs
auteurs
» (article 42 de la loi 2001-1248 du 21 décembre 2001).