579
2
L’utilisation de « cotisations volontaires
obligatoires » prélevées sur les producteurs
d’oléo-protéagineux
_____________________
PRESENTATION
_____________________
Dans
le
secteur
agricole,
les
« cotisations
volontaires
obligatoires »
constituent
un
dispositif
original
de
prélèvement
obligatoire créé par la loi du 10 juillet 1975 relative aux organisations
interprofessionnelles agricoles. Ces dernières, en effet, sont autorisées à
assortir les accords conclus en leur sein d’un dispositif de financement,
qui consiste en des cotisations prélevées sur tout ou partie des acteurs de
la filière (producteurs, collecteurs, transformateurs…), ces accords
pouvant ensuite être « étendus » et rendus obligatoires par les ministres
chargés de l’agriculture et des finances.
En application des articles L. 111-7 et R.133-4 du code des
juridictions financières, la Cour des comptes est compétente pour
contrôler l’emploi de ces fonds, qui, nonobstant le caractère de créances
privées que leur reconnaît la loi, constituent des prélèvements
comparables d’un point de vue économique aux taxes parafiscales
supprimées par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août
2001. A la différence de ces dernières, cependant, les « cotisations
volontaires obligatoires » ne sont pas portées à la connaissance du
Parlement, ni, jusqu’à présent, l’usage qui en est fait à celle de la
Commission européenne.
C’est sur cette base qu’ont été contrôlés deux fonds d’intervention
de la filière française des oléo-protéagineux, le « fonds de développement
des entreprises des filières oléagineuse et protéagineuse (FEDOP) », et le
« fonds d’action stratégique des oléagineux (FASO) », tous deux gérés
par la société financière des oléagineux et protéagineux (Sofiproteol),
580
C
OUR DES COMPTES
580
créée spécifiquement à cet effet en 1983 par les organisations
interprofessionnelles du secteur
15
.
I
–
La filière française des oléo-protéagineux
La production de graines oléagineuses et protéagineuses
16
est
depuis une trentaine d’années pour l’agriculture nationale un enjeu
stratégique et parfois conflictuel. En effet, l’organisation de ce secteur
demeure très marquée par l’embargo sur le soja décidé par les Etats-Unis
en 1973, qui avait fait craindre un temps pour l’approvisionnement de
l’Europe en protéines végétales.
La filière française des oléo-protéagineux a donc été « construite »
avec l’objectif prioritaire de développer la production, auquel s’est
substitué peu à peu, notamment depuis la réforme de la PAC intervenue
en 1992, celui de consolider les outils industriels de transformation des
graines et de diversifier leurs usages non-alimentaires.
A
–
Une filière très intégrée
Cette filière est organisée aujourd’hui de façon fortement intégrée,
autour du syndicat majoritaire des producteurs, la Fédération française
des producteurs d’oléagineux et protéagineux (FOP)
17
, dont les
principaux
responsables
dirigent
aussi
l’Union
nationale
interprofessionnelle
des
plantes
riches
en
protéines
(UNIP)
et
l’Organisation nationale interprofessionnelle des oléagineux (ONIDOL),
créées
respectivement
en
1976
et
1978
comme
organisations
interprofessionnelles qui réunissent, autour de la FOP, les principaux
syndicats
représentant
la
collecte,
le
négoce,
la
transformation,
l’exportation…
L’ensemble
de
ces
structures,
qui
partagent
services
et
domiciliation, est rassemblé dans un groupe informel baptisé PROLEA.
15
) La Cour tient à souligner que la réponse du président de SOFIPROTEOL à la
présente insertion se limite à exposer des arguments déjà développés par lui au cours
du contrôle et dont la Juridiction n’avait retenu ni le bien-fondé ni la pertinence.
16
) Les premières comprennent pour l’essentiel le soja, le tournesol et le colza, les
secondes les pois, les fèves et les lupins.
17
) Affiliée à la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA).
L’
UTILISATION DE
«
COTISATIONS VOLONTAIRES OBLIGATOIRES
»
PRELEVÉES SUR LES PRODUCTEURS D
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La loi du 10 juillet 1975, aujourd’hui codifiée aux articles L.632-1
à L.632-11 du code rural, permet aux interprofessions de prélever sur
leurs membres des cotisations destinées à financer la mise en oeuvre des
accords conclus en leur sein. Sur la base d’une demande unanime des
professions composant ces organisations, ces accords peuvent ensuite être
étendus et rendus obligatoires à l’ensemble des exploitants ou entreprises
de la filière par les ministres chargés de l’agriculture et des finances.
C’est en application de ces dispositions qu’à partir de 1983, et avec
l’appui des pouvoirs publics, la filière s’est dotée d’outils d’intervention
originaux, sous la forme de deux fonds d’investissements, le FEDOP et le
FASO, confiés en gérance à la société Sofiproteol
18
.
Cette société est un établissement financier agréé contrôlé
majoritairement par la réunion des interprofessions UNIP et ONIDOL et
de la FOP. Elle exerce ainsi une double activité : l’une privée, très
marginale, pour son compte propre, l’autre en tant que mandataire des
interprofessions, au moyen des ressources prélevées par ces dernières.
Le premier des deux fonds, le FEDOP, dont le volume d’actifs
représentait 211 M€ fin 1999, est plutôt destiné à porter des participations
durables au capital d’entreprises, tandis que le FASO, qui ne représentait
à la même date que 21,2 M€ d’actifs, est mobilisé pour des subventions
directes ou des opérations ponctuelles en relais de financement.
Ces fonds, dépourvus de personnalité juridique, sont financés par
des « cotisations volontaires obligatoires » (CVO) prélevées sur les seuls
producteurs, et décidées par les interprofessions pour des périodes de trois
campagnes. En pratique, ces cotisations ne sont pas acquittées
directement par les producteurs, mais déduites du prix qui leur est versé
par les organismes collecteurs, auprès desquels chacune des deux
interprofessions organise un appel de fonds avant d’apporter les sommes
prélevées - déduction faite de 3 % conservés au titre de frais de gestion - à
une association créé entre elles, le fonds de développement de la filière
oléo-protéagineuse (FIDOP), qui lui-même les répartit entre les deux
fonds d’intervention FEDOP et FASO.
La complexité de ce dispositif illustre par elle-même la lecture très
extensive que font les dirigeants de Sofiproteol de la loi du 10 juillet
1975, qui réserve aux organisations interprofessionnelles elles-mêmes
l’usage et la gestion des fonds prélevés sur leurs membres.
18
) Ce dispositif financé sur fonds interprofessionnel a pris le relais d’une structure
privée, le Comptoir national de techniques agricoles (CNTA), impliqué dans la
consolidation de l’outil industriel de transformation des oléo-protéagineux mais qui a
déposé son bilan cette même année 1983.
582
C
OUR DES COMPTES
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B
–
Un dispositif d’intervention à la légalité douteuse
La légalité tant nationale que communautaire du financement
d’opérations d’investissement au moyen de « cotisations volontaires
obligatoires » apparaît douteuse à plusieurs titres.
En premier lieu, la loi destine de telles cotisations au financement
«
d’actions communes conformes à l’intérêt général
», prévues par des
accords conclus et mis en oeuvre par les interprofessions elles-mêmes
pour la réalisation de leurs missions légales.
Or, de tels accords, dont les buts sont définis par la loi du 10 juillet
1975, n’existent pas et n’ont donc pas fait l’objet de l’extension
réglementaire
qui
légitime
l’instauration
des
cotisations.
Les
prélèvements sont en fait reconduits d’année en année sur la base de
résolutions de principe relatives au financement de plans stratégiques
synthétiques, qui ne comportent pas d’objectifs précis.
De surcroît, si Sofiproteol, de par son statut d’établissement
financier,
peut
légitimement
exercer
une
mission
générale
d’investissement dans les entreprises de la filière en utilisant ses fonds
propres, il est douteux qu’elle puisse le faire au moyen de cotisations dont
l’emploi est défini par la loi.
En effet, l’activité de prêt et la prise de participation dans des
entreprises, ainsi que l’exercice même indirect d’activités industrielles et
commerciales, ne figurent pas parmi les missions assignées par la loi du
10 juillet 1975 aux interprofessions. Pourtant, Sofiproteol intervient sur
fonds FEDOP comme propriétaire et gestionnaire d’une grande partie de
l’outil industriel français de transformation des oléagineux, au travers
notamment de ses deux filiales Soprol et Saipol, détenues respectivement
à hauteur de 77 et 66,6 %.
Sofiproteol s’appuie pour ce faire sur une décision du Conseil
d’Etat de 1980
19
, dont l’effet était d’autoriser la promotion de vins
d’Alsace sur les marchés étrangers
20
, pour en déduire que « l’extension
des débouchés » évoquée par le juge administratif justifie une
interprétation non limitative des dispositions légales.
19
) CE, Sect.
Adam et autres
, 25 juillet 1980.
20
) Le législateur a du reste immédiatement intégré cette mission « admise » par le
Conseil d’Etat dans la loi, par une modification intervenue dès cette même année
1980.
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Cette lecture accommodante de la loi rend incertaine la légalité
nationale du dispositif, d’autant que plus de la moitié des engagements du
FEDOP porte précisément sur cet outil industriel détenu en propre.
Il existe en outre, d’après le ministère de l’économie, des finances
et de l’industrie, de fortes présomptions d’incompatibilité avec les règles
communautaires.
En effet, si aucune disposition normative européenne n’interdit
explicitement l’exercice d’une activité commerciale ou industrielle aux
interprofessions de la filière oléo-protéagineuse, la réglementation en
vigueur dans un autre secteur
21
fait de cette interdiction la condition pour
qu’un Etat-membre puisse reconnaître ces organisations. C’est donc vers
cette interdiction que devrait s’orienter la position communautaire,
conformément aux recommandations de la Commission européenne au
Conseil
du
26
octobre
1990
sur
les
organisations
et
accords
interprofessionnels en agriculture.
Quoi qu’il en soit, dès lors que les cotisations volontaires
obligatoires constituent des ressources d’Etat au sens de l’article 87 du
Traité instituant la Communauté européenne, se trouve posée la question
de la compatibilité des moyens mis en oeuvre par les fonds FEDOP et
FASO avec les règles communautaires de la concurrence. C’est pourquoi,
indépendamment de la légalité au fond de ces interventions, il revenait à
l’Etat français, sauf à prendre le risque financier d’une irrégularité
22
, de
notifier ce dispositif à la Commission européenne, seule compétente pour
apprécier cette compatibilité. Or, cette notification n’est jamais
intervenue.
II
–
Un prélèvement plusieurs fois reconduit
malgré le sous-emploi des ressources
Avoir prélevé des cotisations sur la base de résolutions de principe,
et
non
pour
appliquer
des
accords
interprofessionnels
assortis
d’engagements précis, a eu pour effet que les ressources ont été
faiblement mobilisées depuis plusieurs années, au point que l’essentiel
des cotisations nouvelles vient alimenter une trésorerie surabondante qui
ne trouve pas à s’employer.
21
) Règlement n° 2200/96 CE du 28 octobre 1996 portant organisation commune des
marchés dans le secteur des fruits et légumes.
22
) Aux termes de l’article 88-3 du Traité CEE, la sanction liée à l’absence de
notification est le reversement, au besoin sous astreinte.
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A
–
Des ressources largement inemployées
Au cours de la période contrôlée par la Cour, Sofiproteol a été
chargée d’appliquer trois plans triennaux d’investissement, qui avaient été
présentés par les interprofessions UNIP et ONIDOL aux pouvoirs publics
à l’appui de leurs demandes de prélèvement de CVO.
Le premier de ces plans, qui venait à expiration à l’été 1996,
n’avait mobilisé qu’une faible partie des ressources prélevées sur les
producteurs, puisque les exercices 1995 et 1996 avaient vu l’engagement
de 4,9 M€ seulement malgré le prélèvement ces mêmes années de
19,2 M€ de cotisations.
Le plan suivant, présenté à l’automne 1996 pour la période 1996-
1998, se donnait donc pour objectif de « rattraper » ce sous-emploi par le
développement des interventions. A cet effet, il justifiait le prélèvement
de cotisations supplémentaires par des engagements prévisionnels de
46 M€ dans les entreprises de la filière, dont un peu plus de la moitié dans
le secteur de la transformation, c’est-à-dire dans les entreprises contrôlées
par Sofiproteol.
Les réalisations se sont révélées très éloignées de ces prévisions.
En effet, loin de s’accroître des 46 M€ prévus, les participations du
FEDOP ont en réalité décru sur cette période de 4 M€, soit un écart global
de 50 M€ par rapport au plan approuvé par les pouvoirs publics.
Ce résultat a découlé en partie d’une mauvaise appréciation des
moyens destinés à la restructuration de l’outil industriel détenu en propre
par Sofiproteol sur fonds FEDOP, puisque celle-ci, au lieu de justifier les
interventions prévues, s’est en fait traduite par une stagnation des
engagements. Mais il est aussi la conséquence d’une sur-évaluation
manifeste des possibilités d’investissement dans les autres activités
stratégiques de la filière : alors que le plan réservait une enveloppe de
12 M€ aux secteurs de la lipochimie et des biocarburants, ceux-ci n’en
ont finalement mobilisé que le douzième.
L’inaccomplissement du plan triennal 1996-1998 aurait dû
conduire les ministres chargés de l’agriculture et des finances à refuser la
reconduction des CVO pour trois campagnes supplémentaires demandée
par les interprofessions et Sofiproteol en juin 1999, d’autant que les
ressources inutilisées avaient permis, à cette date, la constitution d’un
volume de trésorerie inemployée de presque 100 M€, correspondant à un
peu plus de douze années de cotisations.
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Tel ne fut pas le cas, puisque le prélèvement a été reconduit en
octobre 1999 pour les campagnes 1999-2001, avec néanmoins une
diminution des cotisations unitaires.
Cet accord ministériel était fondé sur un programme de
financement ambitieux, qui prévoyait, en contrepartie du prélèvement de
13 M€, l’engagement de 59 M€, dont 17 au titre d’un plan de
modernisation des installations de stockage faisant suite au durcissement
des normes réglementaires de sécurité.
Mais là encore, ce plan est resté très largement inappliqué. Les
documents présentés par Sofiproteol en vue de la reconduction du
dispositif pour les campagnes 2002-2004 font, en effet, état de
réalisations de 26,2 M€ seulement au 31 décembre 2001, soit à peine
45 % de la prévision initiale, alors même que les cotisations, pour leur
part, étaient prélevées en totalité conformément au plan examiné trois ans
plus tôt.
B
–
Une trésorerie surabondante
La perpétuation des prélèvements imposés aux producteurs, malgré
l’inapplication des interventions qu’ils sont censés financer, a eu pour
conséquence mécanique de faire croître les disponibilités inemployées
des deux fonds gérés par Sofiproteol.
Au terme des trois derniers programmes triennaux, la composition
de l’actif du FEDOP témoignait ainsi d’une trésorerie surabondante et
cependant croissante :
en M€
1995
1998
2001
Disponibilités
57,71
99,47
95,60
Engagements
104,14
104,65
131,50
TOTAL ACTIF
161,85
204,12
227,10
Composition de l'actif du FEDOP
La situation était encore plus accusée au sein du FASO : en effet,
au 31 décembre 1999, l’actif du fonds était composé de 17,72 M€ de
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C
OUR DES COMPTES
586
disponibilités, contre seulement 2,43 M€ d’engagements. S’il est vrai que
les missions confiées à ce fonds, c’est-à-dire le relais de financement ou
l’intervention en urgence, peuvent a priori justifier la constitution de
disponibilités plus importantes en proportion, leur niveau témoigne
toutefois d’un sous-emploi chronique et manifeste.
Le maintien de cette trésorerie génère des produits financiers
croissants, qui, ajoutés aux produits des engagements passés, sont
supérieurs aux cotisations depuis plusieurs années. Ainsi, les 26,2 M€
engagés au titre du plan triennal 1999-2001, alors même qu’ils
marquaient une reprise des investissements, sont inférieurs à la somme
des produits de trésorerie et des produits des engagements passés, qui se
sont élevés sur la période à respectivement 18,3 et 10,7 M€ : d’un point
de vue économique, ces engagements auraient donc pu être couverts sans
cotisations supplémentaires.
™
La reconduction par les pouvoirs publics des cotisations pesant sur
les producteurs, en 1996 puis en 1999, semble ainsi avoir été décidée sans
tenir compte de la situation financière des fonds, qui sont parvenus à un
stade où les ressources nouvelles procurées par ces prélèvements
obligatoires ne trouvent pas à s’employer.
III
–
Un contrôle insuffisant de l’Etat sur l’emploi
des fonds
Le caractère « volontaire » des prélèvements qui alimentent les
fonds
d’intervention
paraît
avoir
dissuadé
l’Etat
d’en
contrôler
sérieusement l’emploi et d’en organiser la gestion.
A
–
L’absence de contrôle économique et financier de
l’Etat
Le décret n° 55-733 du 26 mai 1955 relatif au contrôle économique
et financier de l’Etat dispose, dans son article premier :
« Sont assujettis au contrôle économique et financier de l’Etat les
organismes énumérés ci-après :
(….)
3°)
Les
groupements
et
organismes
professionnels
ou
interprofessionnels, à caractère économique, autorisés soit à percevoir
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587
des taxes, redevances ou cotisations de caractère obligatoire, soit à
opérer des péréquations de prix. »
Ces dispositions concernent directement les fonds FEDOP et
FASO. La rédaction de l’article 2, qui vise d’autres catégories
d’organismes, commence au demeurant par les termes «
Peuvent être
soumis au même contrôle…
», ce qui semble attester que les dispositions
de l’article premier s’appliquent sans exception possible.
Pourtant, depuis l’origine, les fonds FEDOP et FASO, mais aussi
les interprofessions UNIP et ONIDOL, sont dispensés du contrôle
économique et financier de l’Etat, alors que ce contrôle a été mis en place
au sein de la société Unigrains, dont le rôle est très proche de celui de
Sofiproteol dans le secteur des céréales, et qui bénéficie, elle aussi, de
prélèvements obligatoires sous la forme de taxes parafiscales
23
.
B
–
La présence de l’Etat au sein des comités de
gestion des fonds
La gestion des deux fonds fait l’objet d’une convention conclue
entre l’Etat et Sofiproteol, dont la première version date du 25 juillet
1983.
Cette convention prévoit que les décisions d’intervention seront
prises par deux comités de gestion, au sein desquels siégeront les
différentes familles composant les interprofessions
24
, d’une part, et des
représentants des ministères chargés de l’agriculture et des finances
d’autre part. En application de la convention, les deux ministres peuvent
demander une délibération supplémentaire, et dans le cas du seul ministre
de l’agriculture, exercer un éventuel veto sur telle ou telle intervention.
En pratique, ces dispositions n’ont jamais été mises en oeuvre, et
les représentants des deux ministères ont continûment approuvé
l’ensemble des dossiers examinées par les deux comités de gestion, y
compris les interventions critiquables évoquées ci-dessous.
Dans le cas des deux représentants du ministère de l’agriculture,
cette approbation a pris une forme active, puisque ceux-ci ont siégé à
l’ensemble des réunions des deux comités. Tel n’a pas été le cas des
23
) Insertion au rapport public de 1998 sur « L’utilisation du produit de taxes
parafiscales par la société Unigrains et l’institut technique des céréales et des
fourrages ».
24) Le comité de gestion du FASO, plus resserré que celui du FEDOP, ne comprend
que des représentants de Sofiproteol et des producteurs du côté des « professionnels ».
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C
OUR DES COMPTES
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représentants du ministère des finances, dont la présence est devenue de
plus en plus épisodique au sein du comité de gestion du FEDOP, alors
qu’ils continuaient à assister aux réunions concernant le FASO.
Cet état de fait a été entériné dans une nouvelle convention, signée
le 24 mai 2000, qui restreint la présence de l’Etat au sein du FEDOP au
seul ministère de l’agriculture, mais maintient la présence des deux
ministères pour ce qui concerne le FASO.
Cette nouvelle convention est venue combler un vide persistant
depuis près de sept ans. En effet, alors que la convention initiale du 25
juillet 1983 comportait une clause de tacite reconduction, cette dernière
avait été levée par un avenant du 4 mai 1990, qui fixait lui-même le terme
de la convention au 25 juillet 1993 sans qu’elle soit révisée ou reconduite
après cette date.
S’il est vrai que les objectifs et les moyens assignés aux accords
interprofessionnels financés par CVO sont énoncés par la loi, laquelle ne
prévoit
pas
l’intervention
d’un
dispositif
conventionnel,
le
fonctionnement des comités de gestion n’a donc été régi par aucun acte
de 1993 à 2000.
Enfin, il est surprenant que la nouvelle convention, reprenant en
cela une disposition de la précédente, prévoie, en son article 13 :
« La présente convention ne sera pas enregistrée et pour ce qui
concerne son application, les parties déclarent renoncer à tout recours à
la voie judiciaire, à l’exclusion des litiges qui mettraient en cause les
activités propres de l’établissement financier SOFIPROTEOL ».
La légalité d’une telle mention, signée par deux ministres
engageant l’Etat, n’apparaît pas clairement et jette un doute sur la volonté
des parties de clarifier la situation juridique de ce dispositif, tant au plan
national que communautaire.
™
L’absence
de
contrôle
de
l’Etat
apparaît
d’autant
plus
dommageable que les CVO constituent des prélèvements rendus
obligatoires par un acte de puissance publique dont le Parlement n’est
jamais informé, et dont les assujettis eux-mêmes ne sont pas toujours
conscients, puisque les bilans et les résultats des fonds ne sont pas publics
et ne font l’objet que de synthèses globales examinées tous les trois ans
au sein des interprofessions.
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589
IV
–
Des interventions critiquables
Les engagements qui, s’agissant du FEDOP, sont supposés résulter
d’un plan stratégique triennal, bénéficient à hauteur de 60 % au secteur de
la transformation des oléagineux (trituration, raffinage, et dans une
certaine mesure, lipochimie et biocarburants) que réalise l’outil industriel
de Sofiproteol, géré par la société holding Soprol. Les interventions au
profit des sociétés et coopératives de stockage et de commerce de grains
représentent quant à elles le cinquième du total des engagements.
A côté de ces opérations, qui ont justifié la création de Sofiproteol,
se sont développées des interventions dans la nutrition animale, les
semences, les biotechnologies, puis dans des fonds d’investissement plus
diversifiés. Ces engagements ont parfois pris la forme de prêts, mais, pour
l’essentiel, ils sont constitués de participations et de comptes courants,
sans que la Cour ait été en mesure d’apprécier exactement comment ils
ont été mis en oeuvre et notamment s’ils ont satisfait aux prescriptions du
droit de la concurrence.
A
–
Des engagements au profit du groupe
interprofessionnel ou de structures qui lui sont liées
Les interventions du FEDOP et du FASO se font, pour près de la
moitié de leur montant total, dans des sociétés dont Sofiproteol est, seul
ou avec ses filiales, l’actionnaire majoritaire.
Sur un total de 131,5 M€ d’engagements du FEDOP au 31
décembre 2001, 62,2 M€ correspondaient ainsi à des participations dans
Soprol et dans des sociétés du secteur de la transformation, ainsi que dans
Diester Industries et la DICO, opérateurs industriels du secteur des
biocarburants, également détenus par Sofiproteol et ses partenaires.
Les sociétés et coopératives du secteur de la mise en marché des
productions végétales sont donc tout à la fois les bénéficiaires des
interventions du FEDOP et les actionnaires de sociétés impliquées dans
l’activité industrielle de Sofiproteol, comme Soprol et la DICO.
Dans cet ensemble très intégré les interventions correspondant à
des prestations de service relèvent de sociétés de l’ensemble PROLEA
gérées par Sofiproteol. C’est ainsi que la société interoléagineuse
d’assistance et de développement (SIA), filiale à 100 % de Sofiproteol,
centralise la mise en oeuvre des études et des prestations de services. Par
ailleurs, lorsqu’en 1997, en application d’un arrêté d’extension du 23
octobre 1996, les interprofessions UNIP et ONIDOL perçurent une
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cotisation de solidarité en faveur de la filière bovine, une partie des
sommes prélevées sur les producteurs (76 225 €) fut, avec l’accord du
ministère de l’agriculture et de la pêche, affectée à la réalisation d’une
étude sur l’alimentation animale dans les pays d’Europe centrale et
orientale, confiée par Sofiproteol à l’association AGROPOL, présidée par
l’ancien président de l’établissement financier.
Cette forte intégration des structures et des personnes peut
entretenir la confusion des intérêts de l’activité propre de Sofiproteol et
des entreprises du secteur, avec l’intérêt général auquel doit se conformer
l’utilisation des fonds interprofessionnels.
Il en va ainsi des interventions du FEDOP et du FASO destinées à
soutenir les restructurations du groupe Bourgoin (BSA) dans le sud-ouest.
Indépendamment des interventions consenties
au
Groupe
coopératif occitan (GCO), dont le vice-président est l’ancien président de
Sofiproteol et de la FOP, la filiale de GCO, UNICAL a obtenu en 1994
du FEDOP un engagement de 1,22 M€ sous la forme d’une augmentation
de parts sociales et de la mise en place de deux comptes courants afin de
contribuer à une opération de renforcement des fonds propres de BSA. En
1997, deux prêts d’un montant total de 0,72 M€ ont été consentis à
UNICAL pour le même objet. Pourtant, à fin 2000, cette dernière société
ne put rembourser le solde de ce compte courant et des deux prêts
qu’après un abandon de créance par le FEDOP s’élevant à 234 972 €.
En 1995, et dans le cadre du même dossier, Sofiproteol avait
obtenu la garantie du FASO en vue de l’acquisition sur ses fonds privés
de 1,52 M€ d’obligations convertibles de BSA. En s’engageant à garantir
moyennant une rémunération de 0,8 % l’an, 50 % des sommes dues en
capital et en intérêts, le FASO, bien qu’informé du manque de visibilité
de l’émetteur, couvrit ainsi avec des fonds provenant de prélèvements
obligatoires le risque pris sur ses fonds propres par Sofiproteol, sans que
l’intérêt général de cette opération ait été clairement démontré. A
l’échéance du 31 décembre 2000, les sommes n’ayant pas été versées, le
FASO fut effectivement appelé en garantie pour un montant de
818 667 €.
Avant même que le groupe Bourgoin ne soit mis en liquidation
judiciaire et que ne s’engage la reprise de ses actifs, le FEDOP et le
FASO avaient ainsi contribué à hauteur de 1 053 639 € au renflouement
de ses activités régionales.
L’
UTILISATION DE
«
COTISATIONS VOLONTAIRES OBLIGATOIRES
»
PRELEVÉES SUR LES PRODUCTEURS D
’
OLÉO
-
PROTÉAGINEUX
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591
B
–
Une diversification contestable
Les fonds interprofessionnels ont également été utilisés pour des
opérations de diversification dont certaines apparaissent dépourvues de
tout lien avec la filière oléo-protéagineuse.
Ainsi, en intervenant en 1998 comme un partenaire financier
stratégique dans la cession d’une partie du groupe Sanders par
l’Entreprise minière et chimique à un groupe familial privé, le FEDOP a
permis de structurer le secteur de la nutrition animale, qui est certes au
coeur des débouchés de la filière, mais qui cohabite aussi au sein du
nouveau groupe avec les produits vétérinaires et la génétique porcine.
Sous couvert d’une sollicitation du FASO justifiée par la
perspective de travaux de recherche, des concours sous forme d’apports
en capital et de prêts relais ont aussi été apportés à la société agro-
industrielle du sorgho (SAIS), dont les actionnaires sont, pour l’essentiel,
des sociétés de l’ensemble PROLEA, aux côtés d’une association
émanant de la chambre régionale d’agriculture de Midi-Pyrénées, alors
présidée par l’ancien président de Sofiproteol. De la sorte, les
contributions obligatoires ont participé à la survie d’une société qui n’a
pu dégager aucun produit d’exploitation de 1997 à 2000, et qui a pour
objet des expérimentations en-dehors de la filière.
Tout aussi étrangère à la filière a été en 1998 l’intervention du
FEDOP au profit d’une coopérative chanvrière de l’ouest de la France qui
cherchait à diversifier ses débouchés papetiers et textiles.
Depuis 1989, par ailleurs, Sofiproteol s’est impliquée dans des
investissements de diversification dans le secteur agro-alimentaire à
travers le fonds AGROPLUS, dont la vocation est de prendre des
participations influentes sous forme de capital développement dans des
petites et moyennes entreprises. La participation du FEDOP et du FASO
s’est régulièrement accrue, atteignant 4,97 M€ en 1999, et faisant de
Sofiproteol un des actionnaires principaux d’AGROPLUS. Ce fonds de
diversification intervient, selon les termes mêmes utilisés en comité de
gestion, comme un «
financier
», un «
opérateur industriel
» et un
«
prestataire d’assistance en matière de management
» dans des
entreprises privées fabriquant des pâtes alimentaires, des quenelles, des
biscuits, sans compter des participations moins importantes dans les
secteurs de la charcuterie industrielle, des eaux minérales et des vins de
table. Ces domaines sont totalement étrangers à la filière oléo-
protéagineuse, et les modalités d’intervention retenues paraissent excéder
les limites que la loi assigne à l’activité interprofessionnelle.
592
C
OUR DES COMPTES
592
C
–
Des opérations éloignées de l’intérêt général de la
filière
Les fonds interprofessionnels affectés au FASO ont aussi été
utilisés, contrairement à leur objet légal, pour financer des interventions
dans les secteurs de l’édition et de la presse, ainsi que des contributions à
des organisations syndicales.
Le FASO avait ainsi octroyé en 1992 un prêt sans intérêt de
38 112 € d’une durée minimum de trois ans à la société interoléagineuse
d’assistance (SIA), afin de lui permettre de prendre une participation de
15 % dans une société d’édition et de lui apporter un compte courant
d’associé de 15 245 € bloqué sur trois ans et rémunéré. A la suite de la
mise en liquidation judiciaire de cette société d’édition, le prêt consenti
n’a pu être remboursé au FASO.
Le FASO a également supporté un coût de 0,73 M€ au titre d’une
opération visant à permettre à une société éditrice de publications
d’intérêt
agricole,
AGRA,
dont
étaient
actionnaires
plusieurs
organisations agricoles, de se restructurer et de nouer un partenariat avec
le journal Le Monde, avant de réaliser la cession partielle de cette société
peu rentable à une autre entreprise de presse. Outre l’intérêt de ce
désengagement financier, l’accord avec le journal Le Monde, s’il ne
donna pas lieu à des développements communs en termes de partenariat
éditorial, permit à Sofiproteol, aux côtés d’autres organismes représentant
le secteur des grandes cultures, d’entrer dans la société Le Monde
Investisseurs grâce à une participation à son capital et à un apport en
compte courant s’élevant au total à 0,61 M€. Si, selon Sofiproteol, il était
important, même sans application concrète, de développer une opération
en « synergie » avec ce quotidien, rien ne justifiait que la quote-part du
financement lui incombant fût assurée par des prélèvements obligatoires
sur les producteurs.
Sofiproteol mobilisa aussi les ressources du FASO afin d’octroyer
en 1997 une avance remboursable de 15 245 € transformée en prêt sans
intérêt et sans échéancier de remboursement, à une association créée par
des dirigeants professionnels agricoles de la région Midi-Pyrénées, au
nombre desquels figurait l’ancien président de l’établissement financier.
Cette association, qui se fixait pour objectif de reprendre la publication
d’une revue consacrée au développement rural, n’a eu finalement qu’une
activité éditoriale très réduite. Alors que ses dépenses ont consisté pour
l’essentiel à rembourser des prêts et des avances à son délégué et à régler
des salaires et des prestations à ses proches, le FASO n’a pu recouvrer à
ce jour une créance que l’origine de ses fonds lui interdisait de consentir.
L’
UTILISATION DE
«
COTISATIONS VOLONTAIRES OBLIGATOIRES
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PRELEVÉES SUR LES PRODUCTEURS D
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-
PROTÉAGINEUX
593
593
Enfin, en 1996, fut prise en charge par le FASO la contribution de
la filière oléo-protéagineuse à la commémoration du cinquantenaire de la
fédération internationale des producteurs agricoles (FIPA), pour un
montant de 15 245 €, puis, pour le même montant, la contribution de la
FOP au financement du cinquantenaire de la FNSEA.
Chaque année, le FASO a, du reste, apporté à la FNSEA une
subvention de 21 343 € en 1995 et 1996 et de 21 817 € les années
suivantes, pour contribuer au fonctionnement du bureau que ce syndicat
entretient à Bruxelles. De tels versements sont irréguliers au regard de
l’objet des fonds interprofessionnels.
___________
CONCLUSION ET RECOMMANDATION
__________
Les interventions financées au moyen de « cotisations volontaires
obligatoires » prélevées sur les producteurs d’oléagineux et protéagineux
apparaissent discutables au regard de la loi du 10 juillet 1975, soit
qu’elles viennent conforter, pour près de la moitié d’entre elles, un outil
industriel constitué, détenu et animé par Sofiproteol elle-même grâce à
une interprétation conciliante des dispositions légales, soit qu’elles
portent sur des entreprises opérant à la marge de la filière, voire
nettement en-dehors d’elle.
L’absence de contrôle attentif de l’Etat sur ces fonds ne peut pas
même expliquer les opérations les plus contestable : dans la plupart des
cas, ses représentants, principalement ceux du ministère chargé de
l’agriculture, les ont approuvées.
Au vu de ces interventions, dont il faut souligner qu’elles n’ont
mobilisé qu’une faible partie des fonds prélevés sur les producteurs au
cours de la période 1995-2001, la Cour met en doute l’opportunité de
reconduire un dispositif dont la légalité est discutable, et dont les
ressources n’ont été que médiocrement employées.
Au delà, l’exemple des cotisations volontaires obligatoires
prélevées sur les producteurs d’oléo-protéagineux la conduit à souligner
qu’un tel mode de financement ne pourrait, sans être profondément
réformé, se substituer aux taxes parafiscales dont la nouvelle loi
organique relative aux lois de finances prescrit la prochaine disparition.
594
C
OUR DES COMPTES
594
REPONSE DU MINISTRE DE L’ECONOMIE, DES FINANCES ET DE
L’INDUSTRIE
Les conclusions de la Cour des comptes sur l’emploi des fonds issus
des cotisations volontaires obligatoires prélevées sur les producteurs oléo-
protéagineux appellent de la part du ministère de l’économie, des finances et
de l’industrie les remarques suivantes.
La légalité nationale du dispositif d’intervention du FEDOP et du
FASO conduit à une révision des modalités de gestion des fonds.
En application des articles L. 632-2 et L. 632-4 du code rural, les
organisations interprofessionnelles reconnues par la loi peuvent demander,
dans certaines conditions, l’extension de leurs accords. Dans ce cadre, elles
peuvent instituer des cotisations volontaires obligatoires. Il est cependant
nécessaire que ces accords soient destinés à poursuivre des objectifs
déterminés.
Dans le secteur des oléo-protéagineux, deux fonds sont alimentés par
le produit des cotisations volontaires obligatoires (CVO) de la filière. Le
premier fonds (FEDOP) a notamment pour objet la prise de participations
dans des sociétés et le financement à court, moyen et long terme d’opérations
financières nécessaires à la création, l’extension ou la modernisation des
entreprises de la filière. Le second fonds (FASO) intervient pour sa part dans
des actions de solidarité, des actions en faveur de l’exportation des produits
et en faveur de la recherche-développement.
Ils sont gérés par Sofiprotéol en vertu d’une convention signée avec
l’État le 25 juillet 1983 et renouvelée le 25 mai 2000. Sofiprotéol est une
société anonyme reconnue par le comité national de crédit, principalement
détenue par les interprofessions de ce secteur.
Un arrêt du Conseil d’État du 25 juillet 1980, considérant que la loi
initiale du 5 juillet 1975 énumérait de façon non limitative les finalités en vue
desquelles étaient décidés ces accords, le tout dans un but conforme à
l’intérêt général, avait permis de considérer comme régulières les
interventions du FEDOP et du FASO, prévues par cette convention.
Cependant, les modifications ultérieures de la loi, codifiées au code
rural (article L. 632-3), ont progressivement complété et précisé les objectifs
énumérés sans qu’y figurent les activités financières ou commerciales. Dans
ce nouveau contexte, la régularité des interventions de ces fonds nécessite
d’être réexaminée au regard du droit national, comme le souligne la Cour,
pour en revoir l’opportunité et l’usage et s’interroger sur la pertinence d’en
pérenniser leur gestion au sein de cet établissement financier.
Aussi et compte tenu également de la situation de trésorerie des fonds,
l’accord interprofessionnel conclu par les filières d’oléo-protéagineux pour
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595
trois campagnes n’a été étendu par arrêté du 3 octobre 2002 que pour une
seule campagne (2002-2003), dans l’objectif de réviser les modalités de
gestion de ces fonds.
L’évolution du droit communautaire fragilise la base juridique du
dispositif d’intervention du FEDOP et du FASO
- Le champ des missions des fonds gérés pourrait exclure les activités
commerciales ou industrielles.
S’il n’existe pas de dispositions communautaires explicites interdisant
à une interprofession dans cette filière l’exercice d’une activité commerciale
ou industrielle, une telle disposition existe cependant dans le secteur des
fruits et légumes. Par ailleurs, la communication de la Commission au
Conseil du 26 octobre 1990 énumère les activités possibles pour une
interprofession (actions de transparence des marchés, contrôle du respect
des normes de qualité, actions de promotion et de recherche,…), sans que
soient mentionnées les activités commerciales ou industrielles.
De plus, le règlement n° 1638/98 portant organisation commune de
marché dans le secteur de l’huile d’olive restreint le champ d’activité des
organisations interprofessionnelles à un nombre limitatif de domaines (suivi
et
gestion
administrative
du
marché,
amélioration
des
impacts
environnementaux, système de traçabilité, etc.). La connexité des matières
entre le secteur oléagineux et le secteur protéagineux peut laisser supposer
que le législateur communautaire, s’il était interrogé, en appellerait à un
traitement similaire pour l’ensemble des deux filières.
Il apparaît ainsi que l’évolution récente du droit communautaire
fragilise la régularité du dispositif, tant du point de vue de la nature des
actions menées que des secteurs dans lesquels elles sont effectuées.
- Le dispositif devrait être validé par la Commission au regard des
dispositions du traité de l’Union européenne sur les aides d’État.
Bien que s’agissant de créances privées conformément à l’article
L. 632-6 du code rural, les CVO présentent un caractère public puisqu’elles
sont soumises au contrôle de l’Etat. Créées en effet par la loi, elles sont
collectées par des organismes reconnus par la loi dans les conditions
définies par les autorités administratives. Par ailleurs, leurs bénéficiaires
exercent leur activité dans le secteur concurrentiel.
En raison de leur qualification légale, les CVO n’ont jamais été
notifiées à la Commission européenne au titre de l’article 88 § 3 du traité
UE. Néanmoins, en accord avec le ministère de l’agriculture, de
l’alimentation, de la pêche et des affaires rurales, les autorités françaises ont
interrogé la Commission européenne le 8 août 2002 sur ce point. Le
596
C
OUR DES COMPTES
596
ministère veillera, en fonction de la réponse de la Commission, au respect du
droit communautaire.
Renforcer la présence du contrôle par l’État dans les conditions
réglementaires
Comme l’a souligné la Cour, le suivi de ces fonds rend nécessaire leur
assujettissement au contrôle économique et financier de l’État. Toutefois, ce
dernier ne se justifie que pour les actions interprofessionnelles durablement
financées par des CVO.
Pour l’ensemble de ces raisons et compte tenu des critiques émises
par la Cour sur certaines interventions particulières des fonds gérés,
l’opportunité même d’une convention entre l’État et Sofiprotéol peut être
mise en doute, dès lors que l’extension des futures cotisations volontaires par
l’État se limiterait aux seules actions énumérées au code rural. D’ores et
déjà et dans l’attente d’une clarification juridique communautaire sur le rôle
des interprofessions et leur mode de financement, les ministres chargés de
l’agriculture et des finances ont dénoncé l’actuelle convention qui lie l’État à
Sofiprotéol. De nouvelles modalités d’application de l’article L. 632-3 du
code rural seront mises en oeuvre, à compter de la campagne 2003-2004, en
concertation avec Sofiprotéol.
REPONSE DU MINISTRE DE L’AGRICULTURE, DE L’ALIMENTATION,
DE LA PECHE ET DES AFFAIRES RURALES
Le ministre de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche et des
affaires rurales souhaite apporter les précisions suivantes aux observations
de la Cour portant notamment :
- sur la légalité des interventions en particulier de Sofiprotéol ;
- sur le niveau d’utilisation des ressources ;
- sur le contrôle exercé par l’Etat ;
- sur le champ d’extension des interventions de Sofiprotéol.
Légalité du dispositif d’intervention
Les
accords
interprofessionnels
de
l’Union
nationale
interprofessionnelle des plantes riches en protéines (UNIP) et de
l’Organisation nationale interprofessionnelle des oléagineux (ONIDOL)
relatifs au financement des interventions du fonds de développement des
entreprises des filières oléagineuse et protéagineuse (FEDOP) et du fonds
d’action stratégique des oléagineux (FASO) ont été étendus en 1996 et 1999
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PROTÉAGINEUX
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597
par les pouvoirs publics. A cet égard, il convient de préciser que,
préalablement,
lesdits
accords
ont
été
adressés
à
l’administration
compétente, accompagnés des procès verbaux des assemblées générales au
cours desquelles les plans stratégiques triennaux 1996-1999 et 2000-2002
ont été présentés sous forme de documents détaillés.
L’adoption de ces accords à l’unanimité des collèges, dans les
conditions prévues par la loi, les rend parfaitement conformes au code rural,
même si leur rédaction, telle qu’elle a été reprise dans les arrêtés d'extension
publiés au journal officiel n’a pu, pour des raisons évidentes, détailler
l’ensemble des programmes triennaux approuvés.
Par ailleurs, il convient de souligner que Sofiprotéol, établissement
financier enregistré auprès de la Banque de France depuis juillet 1983, peut
légitimement exercer une mission générale d’investissement au moyen de
cotisations dont l’emploi est défini par la loi.
En effet, sa création est née de la nécessité d’opérer la restructuration
de l’industrie de trituration des oléagineux suite au dépôt de bilan du CNTA
(Comptoir national de technique agricole) en 1982.
Dès cette création, l’Etat et les professionnels ont souhaité financer,
par une cotisation volontaire obligatoire (CVO), des actions de renforcement
et de restructuration des entreprises agroalimentaires, plus particulièrement
dans les filières oléagineuse et protéagineuse. Ces actions ont été
considérées conformes à la notion d’intérêt général des filières prévue par
l’art. 2 de la loi du 10 juillet 1975, aujourd’hui art. L. 632.3 du code rural, et
éclairée par la jurisprudence du Conseil d’Etat (arrêt Adam du 25.07.1980),
qui confirmait que la liste des actions énumérées par cet article n’est pas
limitative.
En
outre,
l’activité
d’établissement
de
crédit
apparaît
sans
contradiction avec la notion d’action commune prévue par le code rural pour
les missions des interprofessions.
La volonté de l’Etat et des professionnels s’est traduite :
- en 1
er
lieu par la signature le 27 juillet 1983 de la convention entre
l’Etat et Sofiprotéol, qui fixe les missions du FEDOP, les missions
du FASO (avenant du 10.12.84) ainsi que les modalités de
fonctionnement de ces deux fonds,
- en 2
ème
lieu par l’extension, par des arrêtés interministériels
successifs, des CVO approuvées par les interprofessions pour le
financement du FEDOP et du FASO.
En ce qui concerne la compatibilité avec les règles communautaires
de l’intervention de Sofiprotéol, notamment en raison de l’absence de
notification des CVO au titre de l’art. 87 du traité CE, les précisions
suivantes peuvent être apportées :
598
C
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598
Tout d’abord, l’absence, dans les règlements applicables au secteur
des oléo-protéagineux, de dispositions portant une interdiction comparable à
celle qui existe dans l’organisation commune des marchés (OCM) fruits et
légumes, et le fait que le Conseil d’Etat a formellement dénié tout caractère
normatif à la communication de la Commission au Conseil du 26 octobre
1990, ont conduit à ne pas retenir ces deux éléments comme fondant une
éventuelle non-conformité au droit communautaire.
En particulier, s’agissant du défaut de notification du dispositif au
sens de l’art. 87 du traité CE relatif aux aides d’Etat, il convient de noter
que, jusqu’ici, la qualification d’aide d’Etat des actions financées par voie de
CVO n’avait pas été retenue, s’agissant de cotisations de droit privé.
Cependant, des analyses juridiques conjointes sont en cours dans les
ministères chargés de l’économie et de l’agriculture sur ce mode de
financement, notamment au regard de l’évolution de la jurisprudence de la
CJCE (arrêt Preussen-Elektra, du 13 mars 2001 affaire 379/98).
En outre, une question a été adressée à la Commission le 8 août 2002,
pour lui demander si cette récente jurisprudence avait, de quelque manière
que ce soit, fait évoluer sa position exprimée lors de différentes rencontres
auprès des autorités françaises et s’appuyant sur une jurisprudence
antérieure (affaire 173/73 ; affaire 78/76 ; affaire 212/87)
A l’issue de ces travaux et compte tenu de la réponse de la
Commission à la question du 8 août 2002, les autorités françaises se
conformeront aux conclusions des analyses juridiques, et notifieront, le cas
échéant, l’ensemble du dispositif des actions interprofessionnelles agricoles.
Emploi des ressources
La Cour souligne que, au cours de la période contrôlée, les trois plans
triennaux
prévisionnels
appliqués
par
Sofiprotéol
ont
fait
l’objet
d’engagements très inférieurs aux prévisions, à la fois dans le secteur de la
transformation et dans les autres secteurs stratégiques de la lipochimie et des
bio carburants.
La période du contrôle a porté sur les années 1995 à 1999. Or, il
convient de noter qu’au cours de ces années, les ressources nettes procurées
par les cotisations ont représenté 41,31 M€, alors que le comité de gestion du
FEDOP a engagé 53,81 M€, et que les interventions réalisées se sont élevées
au total de 32,8 M€.
Ce ratio interventions/cotisations, de 79 %, apparaît relativement
satisfaisant.
Il a notamment permis de faire face aux importants besoins du plan
« silos », nécessité par la mise aux normes imposée à la suite de l’accident
survenu à Blaye en 1998. Ce plan a consisté en des actions d’adaptation et
L’
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-
PROTÉAGINEUX
599
599
de développement des capacités de stockage, pour répondre au besoin de
sécurité, à la progression des volumes collectés et à la segmentation
croissante des marchés.
La filière oléoprotéagineux est également concernée par ces trois
objectifs, prépondérants dans la filière céréalière, dans la mesure où les
organismes stockeurs gèrent globalement leur stockage, notamment sous
l’angle de la sécurité, de l’amélioration de la qualité, de la traçabilité et de
la valorisation des produits.
Plus généralement, durant cette période, le FEDOP a développé ses
interventions vers les secteurs d’intérêt stratégiques pour la filière et son
avenir que sont :
- les semences et les biotechnologies,
- les biocarburants et la lipochimie.
Dans la mesure où les accords interprofessionnels, votés à
l’unanimité des collèges représentés, en conformité avec l’article L.632-4 du
code rural, s’appliquaient à des actions concourant à l’amélioration de la
maîtrise et de la transparence du marché, à la qualité des produits, à la
promotion des produits, à la réalisation de programmes de recherche
appliquée, leur extension est apparue conforme à l’intérêt général des
filières concernées.
Malgré ces interventions, l’abondance de la trésorerie (45 % des
cotisations perçues au 31 décembre 1998) a conduit les professionnels et les
pouvoirs publics à réduire, à partir de la campagne 99/2000, leurs
propositions concernant les CVO de la filière oléagineuse et de la filière
protéagineuse et à affecter directement au FASO une partie des ressources
des cotisations, afin d’accompagner en particulier des actions en faveur des
biotechnologies et du développement des usages non alimentaires. Cette
baisse des taux de cotisation, conjuguée à la réduction des surfaces liée à
l’entrée en vigueur d’Agenda 2000, s’est traduite par une diminution sensible
des fonds affectés au FEDOP et au FASO.
Par ailleurs, l’adoption de la loi organique relative aux lois de
finances, qui supprime la parafiscalité et fait du financement par CVO l’une
des voies pour remplacer les taxes parafiscales à partir du 1
er
janvier 2004,
conduit les administrations à un réexamen attentif des actions financées par
voie de CVO, de leur mise en oeuvre et de leur contrôle.
Dans ces conditions, une évolution de la convention liant l’Etat et
Sofiprotéol a été mise à l’étude, afin de privilégier les actions qui prennent
une importance stratégique croissante pour l’avenir de l’agriculture et des
productions d'oléo-protéagineux, portant sur la recherche appliquée, les
valorisations non-alimentaires, les bio carburants et les biotechnologies.
600
C
OUR DES COMPTES
600
Le contrôle de l’Etat sur l’emploi des fonds
La Cour relève également que la convention initiale de 1983 est
arrivée à échéance le 25 juillet 1993, en sorte que la nouvelle convention
datée du 24 mai 2000 est venue combler un vide persistant depuis près de
7 ans.
Or, la rédaction de la nouvelle convention en 2000, qui, à ses articles
7 et 8, détaille les périodes couvertes par l’alimentation des fonds en
remontant à leur création montre qu’il n’a pas été dans l’intention des
parties de suspendre l’application de la convention, entre 1993 et 2000. La
présence des représentants de l’administration aux comités de gestion,
soulignée par la Cour elle-même, en atteste.
Les champs d’intervention de Sofiprotéol
Il importe tout d’abord de préciser que Sofiprotéol ne se confond pas
avec les 2 interprofessions UNIP et ONIDOL, mais est chargée de la gérance
des fonds FEDOP et FASO, appelés à recevoir les cotisations, et dont les
missions sont précisées par la convention.
Les comités de gestion de ces deux fonds comprennent des
représentants des familles professionnelles représentées au sein de l’UNIP et
de l’ONIDOL, qui n’y sont toutefois pas représentées en tant que telles.
Enfin, les actions du FEDOP et du FASO visent, en conformité avec la
convention, des interventions dans les entreprises elles-mêmes, alors que les
actions des
interprofessions s’exercent en direction de leurs membres, c’est-
à-dire les organisations professionnelles représentatives de la production, de
la transformation, et de la commercialisation.
Au cas d’espèce, il ne peut être contesté que Sofiprotéol a, depuis sa
création, développé une réelle expertise dans des filières agricoles et agro-
alimentaires, à rentabilité peu attractive pour les investisseurs, et marquées
par des besoins structurels de fonds propres.
Après avoir orienté prioritairement ses interventions dans le secteur
de la
trituration oléagineuse, dans un contexte de désengagement des autres
opérateurs, cette structure a progressivement étendu son action vers les
secteurs non alimentaires et des bio-carburants, ainsi que dans des
opérations conduites dans des secteurs autres, mais qui sont directement liés
à cette filière, comme la nutrition animale.
Bien entendu, compte tenu de l’évolution du contexte juridique et
prenant note des observations de la Cour, le ministère de l’agriculture, de
l’alimentation, de la pêche et des affaires rurales veillera à faire évoluer dès
2003 le partenariat engagé avec Sofiprotéol, dans le respect de l’intérêt
général de la filière.
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REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE SOFIPROTEOL
En 2000, la Cour des comptes a décidé de vérifier les comptes
d’emploi du FEDOP et du FASO gérés par l’établissement financier de la
filière des oléagineux et protéagineux Sofiprotéol, pour les exercices 1995 à
1999.
Il n’a pas échappé à la Cour que « la production des graines
oléagineuses et protéagineuses est depuis une trentaine d’années pour
l’agriculture nationale un enjeu stratégique ». Un tel enjeu justifiait que la
Cour procède au contrôle des comptes d’emploi du FEDOP et du FASO, et
que Sofiprotéol, au service des acteurs de la filière française des oléo-
protéagineux, en particulier des organisations interprofessionnelles UNIP et
ONIDOL, lui apporte son plus grand concours. Un tel enjeu exigeait aussi
que ce contrôle, qui aura donné lieu à près de deux années d’investigations,
conduise à des conclusions d’une précision suffisante.
Sofiprotéol souhaite y contribuer de nouveau, en formulant les
observations suivantes.
La coopération constante de Sofiprotéol
Selon l’article R. 133-4 du code des juridictions financières, un
« organisme » bénéficiant d’un « concours financier attribué sous forme (…)
d’une cotisation légalement obligatoire » doit établir un « compte d’emploi »
de cette ressource. Comme l’a noté la Cour, le FEDOP et le FASO
correspondent à de tels « compte[s] d’emploi », auxquels sont transférées les
cotisations volontaires obligatoires perçues par l’ONIDOL et l’UNIP qui
leur sont destinées.
La convention conclue entre l’Etat et Sofiprotéol le 25 mai 2000
rappelle que « les ressources du fonds FASO, outre les dotations de départ,
[étaient] constituées (…) jusqu’en 1996, par la moitié des produits financiers
issus des placements du FEDOP et du FASO ». Le FASO ne reçoit que
« depuis 1997, 10 % des ressources annuelles » tirées des cotisations
volontaires obligatoires perçues par l’UNIP et l’ONIDOL pour abonder le
FEDOP. Il en résulte qu’avant 1997, le produit d’aucune cotisation
volontaire obligatoire n’était transféré au FASO, sous quelque forme que ce
soit. Ces cotisations étaient alors transférées au FIDOP puis reçues par le
seul FEDOP.
Les comptes du FASO en 1995 et 1996 n’étaient donc abondés par
aucune « cotisation légalement obligatoire » au sens de l’article R. 133-4 du
code des juridictions financières. Par suite, le titre de compétence de la Cour
peut être sérieusement mis en doute pour le contrôle des exercices 1995 et
1996 du FASO. De plus, en ce qui concerne ses exercices 1997 et 1998, le
FASO a reçu des cotisations volontaires obligatoires exclusivement pour les
besoins des opérations du fonds PUNA (Promotion et usages non
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alimentaires). Le contrôle de la Cour aurait dû en conséquence se limiter à
l’emploi de ces seules cotisations, facilement identifiables.
Sofiprotéol a pourtant tenu à coopérer avec la Cour.
En s’attachant à distinguer les ressources provenant de cotisations
volontaires obligatoires des autres ressources du FASO, la Cour aurait, au
demeurant, constaté immédiatement que nombre d’opérations critiquées par
elle ne soulevaient en tout état de cause aucune difficulté puisque,
précisément, elles n’ont pas été financées par le produit des cotisations
volontaires obligatoires.
Par exemple, la Cour conteste les actions menées à destination de
publications d’intérêt agricole. Le FASO a effectivement permis, avec
différents organismes représentant le secteur des grandes cultures, la
diffusion d’une information ciblée et de qualité sur ses domaines
d’intervention de la filière française des oléo-protéagineux, grâce à des
organes de presse indépendants. De telles actions ont toutefois été menées
avec d’autres ressources du FASO que le produit des cotisations volontaires
obligatoires. La Cour le souligne elle-même en rappelant que ces actions ont
été menées en 1992, c’est-à-dire d’ailleurs antérieurement à la période sur
laquelle son contrôle devait porter.
Il faut ajouter que ces engagements s’inscrivaient parfaitement dans
le cadre de la convention conclue avec l’Etat relative au FASO lui assignant
toutes « actions spécifiques aux interfaces de la filière justifiées par leur
contribution à son développement ». Enfin, il ne s’agissait évidemment pas
d’« opérations éloignées de l’intérêt général de la filière ». A qui d’autre en
effet l’accompagnement des publications d’intérêt agricole pouvait-il
profiter, sinon aux acteurs de la filière ? La Cour ne le dit pas.
La légalité du dispositif d’intervention
Le respect de la loi du 10 juillet 1975
Qualifier de « dispositif d’intervention à la légalité douteuse » le
régime des cotisations volontaires obligatoires n’est pas sérieux.
La légalité de ce dispositif est incontestable pour la raison simple
qu’il trouve son fondement dans la loi n° 76-600 du 10 juillet 1975 relative à
l’organisation interprofessionnelle agricole, aujourd’hui codifiée aux
articles L. 632-1 et suivants du code rural. C’est en effet sur ce fondement
qu’un système de financement par des cotisations volontaires obligatoires a
été mis en place en 1983, en plein accord avec l’Etat. Ces cotisations sont
prélevées par les organisations interprofessionnelles UNIP et ONIDOL.
Il fallait faire face au développement important des productions
oléagineuses et protéagineuses et à la nécessité de restructurer le secteur
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oléagineux alors en difficulté. Il fallait en particulier offrir à l’outil industriel
de la trituration une véritable politique de valorisation des huiles et des
tourteaux. La Cour estime qu’il ne s’agissait pas là « d’actions communes
conformes à l’intérêt général ». Elle ne dit cependant pas ce qu’auraient été
de telles actions.
Sofiprotéol a été créé en 1983 après une concertation approfondie
avec l’Etat. Sofiprotéol est l’établissement financier spécialisé de la filière
française des oléo-protéagineux. Conformément à la convention conclue
avec l’Etat le 25 juillet 1983, il a pour mission, grâce au dispositif composé
du FEDOP et du FASO, d’employer le produit des cotisations volontaires
obligatoires au développement et à la promotion de la filière.
Les doutes de la Cour quant à la légalité du dispositif d’intervention
de la filière sont liées au fait que le produit des cotisations volontaires
obligatoires reçues par le FEDOP contribue en particulier au financement
d’activités de nature industrielle. En réalité, « la légalité nationale du
dispositif » n’est absolument pas « incertaine » puisque c’est le Conseil
d’Etat lui-même qui a procédé à la « lecture accommodante de la loi »
contestée par la Cour, et non pas l’UNIP, l’ONIDOL ou encore Sofiprotéol.
Le Conseil d’Etat considère en effet que les cotisations volontaires
obligatoires peuvent « être destinées à financer des actions conformes à
l’objet social » des organisations interprofessionnelles qui les perçoivent
(CE 27 juin 1994, M. Longcamp). Le Conseil d’Etat a également jugé que le
produit des cotisations volontaires obligatoires peut permettre de poursuivre
d’autres objectifs que ceux évoqués par la loi du 10 juillet 1975, « en
particulier celui d’une extension des débouchés par l’accroissement de la
demande du produit » (CE 25 juillet 1980, M. Adam).
Par exemple, l’outil industriel géré par la société Saipol a permis,
grâce à la société Diester Industrie contrôlée à 34 % par plus de 650
organismes collecteurs, de mettre en place avec succès une filière non
alimentaire destinée à valoriser, dans l’intérêt général des acteurs de la
filière française des oléo-protéagineux, la transformation de la graine en
biocarburant. Il s’agit bien, contrairement à l’appréciation de la Cour, d’une
opération conforme à l’objet social de l’UNIP et l’ONIDOL, ayant en outre
permis l’extension des débouchés de la filière, et donc d’une opération
parfaitement conforme au droit.
Le respect des exigences communautaires
A la prétendue absence de compatibilité des financements décidés par
le FEDOP et le FASO, à partir des cotisations volontaires obligatoires pour
la réalisation de projets et d’activités d’intérêt commun avec les dispositions
communautaires en matière de concurrence, il convient de répondre que :
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- d’une part, aucune disposition du règlement communautaire relatif à
l’organisation commune des marchés de matières grasses (qui
couvrent la filière oléagineuse) n’interdit aux interprofessions de
cette filière d’exercer une activité commerciale ou industrielle ; et
que
- d’autre part, les cotisations volontaires obligatoires ne constituent
pas des aides d’Etat.
La Cour sur ce dernier point, soutient en effet, sans aucune
argumentation juridique, que les cotisations volontaires obligatoires
constituent des aides d’Etat au sens de l’article 87 du Traité CE, et que le
programme de financement des investissements de la filière à partir de ces
cotisations, aurait dû en conséquence être notifié à la Commission
européenne par les administrations concernées.
Cette appréciation de la Cour est juridiquement doublement erronée :
elle refuse d’une part de prendre en compte l’état de la jurisprudence
communautaire récente comme en particulier l’arrêt PreussenElektra rendu
par la Cour de Justice des Communautés Européennes le 13 mars 2001 qui a
dit pour droit que le facteur déterminant pour définir s’il y a aide d’Etat au
sens de l’article 87 du Traité CE, n’est pas de savoir si l’Etat favorise d’une
façon ou d’une autre une entreprise, mais s’il prévoit un transfert de
ressources étatiques, et va d’autre part à l’encontre - sans aucune
justification - de l’analyse juridique constante de la compatibilité des
cotisations volontaires obligatoires, depuis leur création.
Partant l’arrêt PreussenElektra a notablement réduit le champ
d’application de la notion d’aide d’Etat définie par l’article 87 précité, en
exigeant que, pour qu’il y ait ressource d’Etat, il y ait transfert direct ou
indirect de ressources de l’Etat ou d’un organisme public, l’Avocat général
ayant en outre précisé dans cette affaire, que l’autorité publique doit pouvoir
disposer, d’une manière ou d’une autre, d’un droit sur les montants
concernés.
Or, le cas des cotisations volontaires obligatoires est similaire aux
circonstances de cet arrêt dans la mesure où il n’y a pas transfert de
ressources étatiques puisque les interprofessions UNIP et ONIDOL reçoivent
ces cotisations directement des opérateurs privés du secteur, et non pas de
l’Etat ou d’un organisme sous contrôle étatique. De plus, l’Etat ne renonce à
aucune ressource en ne les percevant pas lui-même.
L’arrêt PreussenElektra a en outre été conforté par l’arrêt Stardust
rendu par la même Cour le 16 mai 2002.
La loi du 10 juillet 1975 dispose d’ailleurs elle-même, en son article
3, que « nonobstant leur caractère obligatoire, les cotisations volontaires
obligatoires demeurent des créances de droit privé ».
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Par conséquent, les cotisations volontaires obligatoires ne constituent
clairement pas des ressources d’Etat au sens de l’article 87 du Traité et ne
peuvent donc pas, a fortiori, être considérées comme des aides d’Etat
incompatibles avec le marché commun.
On
rappellera
d’ailleurs
que
jamais
la
Commission,
tenue
régulièrement au courant de ce mécanisme, d’ailleurs publié au Journal
Officiel de la République Française, n’a émis la moindre réserve sur celui-ci
de sa création à aujourd’hui.
La réalité du dispositif d’intervention
La base légale du dispositif
La position de la Cour estimant qu’il n’y a pas eu de base légale au
dispositif d’intervention de la filière sur la période 1993 à mai 2000 en
raison d’une suspension des accords avec les pouvoirs publics n’est pas
sérieux. En effet, les cotisations volontaires et les arrêtés d’extension
trouvent leur fondement juridique non pas dans les conventions signées avec
les pouvoirs publics comme la Cour semble le prétendre, mais dans la loi en
l’occurrence celle du 10 juillet 1975.
Il s’ensuit que l’observation de la Cour sur la prorogation ou non de
la convention de juillet 1983 jusqu’à la nouvelle convention de mai 2000 est
sans objet et donc sans incidence aucune sur la base légale du dispositif.
On rappellera en outre que le dispositif d’engagement de la filière
relevant du droit privé, l’absence de convention avec les pouvoirs publics, ne
porterait pas atteinte à la pérennité du FEDOP et du FASO qui
poursuivraient leurs interventions conformément à leur propre contrat
constitutif.
L’image fidèle des comptes du FEDOP
La
Cour
estime
que
le
FEDOP
dispose
d’une
« trésorerie
surabondante » en raison d’une insuffisance d’engagements.
En fait, la Cour n’a pas présenté une image correcte de l’état de la
trésorerie de ces deux fonds. Tout d’abord, la Cour n’a envisagé que les
engagements bruts du FEDOP, sans prendre en compte les charges
afférentes comptabilisées. Ensuite, elle a omis de déduire l’ensemble des
engagements par signature (garanties, cautions, promesses d’achat, etc.).
Enfin, la Cour n’ignore pas que la crédibilité d’un établissement financier
exige de conserver des réserves d’un niveau suffisant pour faire face aux
engagements prévisionnels à moyen terme et recevoir la confiance de ses
partenaires.
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La transparence des comptes du FEDOP
La Cour suggère qu’un manque de transparence entoure les comptes
du FEDOP.
En fait, au-delà des rappels qui précèdent quant à la portée de la loi
du 10 juillet 1975, les comptes annuels du FEDOP ne sont nullement
occultes, mais bien au contraire à la disposition du plus large public. Le
bilan et le compte de résultat du FEDOP sont systématiquement publiés par
SOFIPROTEOL, dans son rapport annuel. Ils font en outre l’objet tous les
ans, après leur vérification par les commissaires aux comptes et leur
approbation par l’assemblée des actionnaires, d’une publication et d’un
dépôt au greffe du Tribunal de commerce de Paris.
Le FEDOP au service
de l’intérêt général
La
Cour
a
cru
devoir
ranger
parmi
les
« diversifications
contestables » les interventions du FEDOP dans le secteur en particulier de
la nutrition animale.
A l’évidence, la Cour n’aura pas suffisamment tenu compte de
l’environnement économique immédiat de la filière française des oléo-
protéagineux. En fait, ces interventions sont bien évidemment stratégiques
pour la filière car elles permettent de faciliter et de promouvoir l’utilisation
des oléagineux et protéagineux dans l’alimentation du bétail.
Ce secteur est particulièrement important pour la filière française des
oléo-protéagineux. Il constitue l’un des principaux débouchés pour les
tourteaux d’oléagineux et les pois protéagineux. A ce titre, les syndicats les
plus représentatifs des opérateurs de ce secteur, le Syncopac et le SNIA, font
d’ailleurs partie intégrante de l’interprofession et du comité d’engagement
du FEDOP. C’est pourquoi le FEDOP a contribué au rapprochement des
groupes Sanders et Glon, deux opérateurs majeurs du secteur, mais dont
l’importance respective n’atteignait pas la taille critique à même de
pérenniser les débouchés des oléagineux et protéagineux.
Considérer dès lors comme le fait la Cour, l’intervention de
Sofiprotéol dans ce dossier de rapprochement comme contestable, n’est
assurément pas raisonnable.
Le secteur des oléo-protéagineux ne bénéficie d’aucune protection
depuis le Dillon Round négocié en 1962 dans le cadre du GATT. C’est le
dispositif d’intervention fondé sur le produit de cotisations volontaires
obligatoires qui a permis de constituer au fil des années une filière française
des oléo-protéagineux active, entreprenante et efficace. Elle est à ce titre
reconnue, tant au niveau national que communautaire, comme constituant un
élément incontournable du développement durable de l’agriculture française,
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dans l’intérêt des membres qui la composent mais également des
consommateurs non seulement français mais aussi européens. C’est un fait.
Aussi, la Cour des comptes se sera certainement méprise en appelant
à la suppression l’un des instruments de ce succès. L’intérêt général de la
filière française des oléo-protéagineux invite tout au plus à adapter les
conditions de gestion et d’emploi des cotisations volontaires obligatoires. En
ce sens, les utiles mesures ont d’ores et déjà été prises :
- dès récolte 2003, le FEDOP ne recevra plus le produit d’aucune
cotisation volontaire obligatoire ;
- au sein des comptes du FASO, les ressources provenant du produit
de cotisations volontaires obligatoires seront individualisées et ne
seront affectées qu’à des interventions spécifiques réalisées dans le
cadre de l’intérêt commun ;
- de nouveaux rapports contractuels seront institués avec l’Etat.
REPONSE DU PRESIDENT D’AGRO PLUS
En réponse à l’interrogation de la Cour, je me permets de vous faire
connaître les raisons qui ont amené Sofiprotéol à investir dans Agro Plus :
- Agro Plus est une société qui apporte des fonds propres aux PME du
secteur agro-alimentaire et les aide à se développer. Agro Plus compte une
vingtaine d’actionnaires parmi lesquels, des institutionnels financiers tels
que la Caisse des dépôts et consignations, la Compagnie financière, AXA,
AGF, ainsi que des organismes liés à l’agriculture comme Sofiprotéol,
Unigrains, des caisses régionales de Crédit agricole.
- La participation de Sofiprotéol dans Agro Plus a été un élément
déterminant pour la constitution du tour de table et par là même a exercé un
effet de levier pour drainer, auprès d’autres partenaires non agricoles, des
capitaux vers le secteur agro-alimentaire. Si Sofiprotéol n’avait pas investi,
probablement qu’Agro Plus n’aurait pas vu le jour.
Rappelons que le secteur agro-alimentaire est l’un des premiers
secteurs industriels français en terme de chiffre d’affaires et d’emplois, qu’il
contribue positivement à la balance commerciale ainsi qu’à l’aménagement
du territoire, par la présence de ces industries sur tout le territoire français.
- Par sa participation dans Agro Plus, Sofiprotéol a ainsi aidé
indirectement à conforter et développer le tissu industriel agro-alimentaire et
par là même a contribué à valoriser les productions agricoles en général,
manifestant ainsi, une certaine solidarité avec les différentes filières
agricoles.
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- Certes, les interventions d’Agro Plus n’ont pas concerné uniquement
la filière oléo-protéagineuse, mais Sofiprotéol ne détient que 18 % du capital
d’Agro Plus et ne peut orienter l’ensemble des investissements d’Agro Plus
vers les filières oléo-protéagineuses.
Néanmoins, un certain nombre de dossiers concernant ces filières ont
été étudiés (dans les huiles, les protéines, le soja, l’alimentation animale) et
trois investissements ont été réalisés dans ces secteurs.
- Par ailleurs, l’investissement de Sofiprotéol dans Agro Plus lui a
permis non seulement de percevoir en retour des dividendes mais également
des contributions à ses charges fixes, lui permettant ainsi de réduire ses frais
de fonctionnement.
REPONSE DU PRESIDENT D’AGROPOL
L’association
Agropol
(association
pour
le
développement
international agronomique et industriel des protéagineux et des oléagineux)
a été constituée, à l’initiative des principales organisations de la filière des
oléoprotéagineux, dans le but de se doter d’un organisme spécialisé dans la
coopération internationale.
C’est pourquoi, l’établissement financier Sofiprotéol, au service de la
filière, chargé en particulier d’orienter et de développer la politique
industrielle de transformation et l’innovation dans les entreprises de la filière
des oléoprotéagineux, contribue, en tant que membre de l’association, au
développement de ses activités.
Dans ce sens, Agropol entretenant depuis toujours et de manière
soutenue une coopération avec les pays de l’Est, en particulier avec la
Pologne, l’Ukraine et la Roumanie, s’est vue naturellement confiée par
Sofiprotéol, compte tenu de son expérience, de ses contacts et de ses
connaissances de ces pays, la réalisation avec l’accord du ministère de
l’Agriculture et de la Pêche, d’une étude sur l’alimentation animale dans les
pays d’Europe centrale et orientale.
Par ailleurs, au-delà de son implantation dans les pays de l’Est,
Agropol, en tant qu’organisme à but non lucratif, était la structure la plus
appropriée pour, à peu de frais, réaliser cette étude de manière fiable et
efficace.
Le rapport de synthèse de cette étude a permis, tant à la filière qu'aux
pouvoirs publics, d’enrichir leurs connaissances sur ce secteur stratégique,
dans un souci d’anticipation lié à l’élargissement prévisible de l’Union
Européenne à un certain nombre de ces pays.
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REPONSE DU PRESIDENT DE LA SOCIETE AGRO-INDUSTRIELLE DU
SORGHO (SAIS)
En premier lieu il convient de rappeler en réponse à l’interrogation
de la Cour, que la création de la SAIS s’est inscrite dans une démarche
d’anticipation du gel des terres agricoles du fait de l’excédent structurel des
céréales au niveau européen, pour trouver, sur incitation de l’Union
Européenne et des pouvoirs publics de nouveaux débouchés à travers
notamment la valorisation des produits agricoles.
Les travaux de recherche et développement menés par la SAIS sur le
sorgho pour développer ses applications industrielles comme en particulier
ses applications dans l’industrie papetière ont eu précisément pour objet de
répondre à cette attente.
C’est donc dans ce contexte que la filière oléagineuse s’est associée
au développement de ce secteur végétal, de la même manière qu’elle l’avait
fait à l’origine pour la filière protéagineuse, et que Sofiprotéol est alors
entrée au capital de la SAIS pour contribuer à l’accompagnement de ses
travaux sur la valorisation du sorgho à des fins industrielles.
La région du sud-ouest étant la zone privilégiée de la culture du
sorgho, il était naturel pour la société de disposer d’un partenaire dans cette
région pour lui assurer un approvisionnement pérenne en produit.
L’entrée au capital de la société, à coté notamment de l’ENSIACET
(école de chimie de Toulouse) et de la société Unigrains, d’une association
émanant de la chambre régionale d’agriculture de Midi-Pyrénées avait
précisément pour objectif de répondre à ce souci.
Enfin il est à noter, que grace à la contribution de ses associés comme
de celle en particulier de Sofiprotéol, les travaux engagés par la société, ont
permis dans l’intérêt général de mettre en oeuvre des procédés intéressants
pour lutter contre l’effet de serre et dans l’interêt plus particulier du monde
agricole, d’obtenir des résultats prometteurs dans le domaine en particulier
des pailles de céréales.
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REPONSE DU PRESIDENT DE LA CHAMBRE REGIONALE
D’AGRICULTURE DE MIDI-PYRENEES
L’association émanant de la chambre régionale d’agriculture de
Midi-Pyrénées se nomme : Association sud-ouest pour le développement
international agricole. Cette association a pour objet d’entreprendre toute
action favorisant une coopération entre les milieux agricoles et ruraux de
Midi-Pyrénées avec les pays étrangers. Elle a été créée à l’initiative de la
chambre régionale d’agriculture qui a suscité, animé ou géré plusieurs
associations de ce type.