COUR DES COMPTES
_______
LA FONCTION PUBLIQUE DE L’ETAT
____________
RAPPORT AU PRESIDENT DE LA RÈPUBLIQUE
SUIVI DES REPONSES DES ADMINISTRATIONS
DECEMBRE 1999
SOMMAIRE
Pages
DELIBERE
INTRODUCTION
PREMIERE PARTIE
- LE CADRE INSTITUTIONNEL ET
BUDGETAIRE
Chapitre I
- Le contexte institutionnel et juridique
Chapitre II - Le cadre budgétaire
Chapitre III - La charge induite par la fonction publique dans le
budget de l’Etat
Chapitre IV - Les composantes de la rémunération des
fonctionnaires
Chapitre V
- Les emplois de l’Etat et leur évolution récente
Chapitre VI - La fonction publique française dans le contexte
européen
DEUXIEME PARTIE - LA GESTION DE CERTAINS PERSON-
NELS DANS CINQ MINISTERES : EDUCATION NATIONALE,
ECONOMIE ET FINANCES, INTERIEUR, JUSTICE, EMPLOI
ET SOLIDARITE
Introduction
Chapitre
I - Les effectifs et la politique de recrutement des
enseignants du secondaire
Chapitre
II - Les personnels de la direction générale des impôts
(DGI) et de la direction générale de la comptabilité
publique (DGCP)
Chapitre
III - Les personnels des préfectures
Chapitre
IV - Les personnels de la police nationale
Chapitre
V - Les personnels de l’administration pénitentiaire
Chapitre
VI - Les personnels des services déconcentrés du
ministère de l’emploi et de la solidarité
TROISIEME PARTIE - LES REMUNERATIONS DE CERTAINS
PERSONNELS DANS CINQ MINISTERES :
ECONOMIE ET FINANCES, INTERIEUR, JUSTICE,
EQUIPEMENT, AGRICULTURE
Introduction
Chapitre
I
- Les rémunérations des personnels de la DGI et de
la DGCP
3
5
7
8
38
49
65
72
101
111
113
118
137
162
182
205
239
267
269
271
3
Chapitre
II - Les rémunérations des personnels des préfectures
Chapitres III - Les rémunérations des personnels de la police
nationale
Chapitre
IV - Les rémunérations des personnels de l’administration
pénitentiaire
Chapitre
V
- Les
rémunérations
accessoires
de
certains
personnels des ministères de l’équipement et de
l’agriculture
CONCLUSION
ANNEXE 1 - Présentation des emplois dans les documents
Budgétaires
ANNEXE 2 - Aperçu de la situation des emplois des principaux
Ministères
REPONSES DES ADMINISTRATIONS
303
314
338
363
389
393
398
411
4
DÉLIBÉRÉ
La Cour des comptes publie, sous la forme d’un fascicule
séparé, un rapport concernant LA FONCTION PUBLIQUE DE
L’ETAT.
Conformément aux dispositions du chapitre VI du code des
juridictions financières et de l’article 52 du décret du 11 février 1985,
la Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le
présent rapport public.
Ce texte a été arrêté au vu des projets qui avaient été
communiqués au préalable aux administrations, et après qu’il a été
tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses fournies par celles-ci.
En application des dispositions précitées, ces réponses sont
publiées ; elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs.
Etaient présents : M. Joxe, premier président ; MM. Marmot,
Logerot, Berger, Mignot, Ménasseyre, Collinet, Brunet, présidents de
chambre, MM. Morin, Lelong, Magnet présidents de chambre
maintenus en activité ; MM. Maheu, Ullmo, Siebauer, Rastoin, Poyet,
Mathieu, Fragonard, Perrin, Belle, Capdeboscq, Join-Lambert, Murret-
Labarthe, Sallois, Carrez, Delafosse, Lescuyer, Giquel, Bady, Bénard,
Billaud, Lagrave, Berthet, Recoules,
Paugam, Gravelin, Babusiaux,
Mayaud,
Hespel,
Richard,
Devaux,
Rossignol,
Arnaud,
Descheemaeker, Bayle, Parthonnaud, Adhémar, Rémond, Gillette,
Mme Boutin, MM. Benoist, Chabrol, Cieutat, Martin, Camoin, Mme
Ruellan, MM. Monier, Schneider, Mme Cornette, MM. Guéhenno,
Thérond, Mme Froment-Meurice, MM. Mordacq, de Lapparent,
Cazanave,
Mme
Bellon,
MM.
Nasse,
Gasse,
Moreau,
Ritz,
Duchadeuil,
Paul,
Mme
Bazy-Malaurie,
MM.
Raynal,
Steyer,
Lesouhaitier, Lefas,
Mme Pappalardo,
MM. Schwerer, Gauron
conseillers maîtres ; MM. Harel, Bresson, Monginet, conseillers
maîtres en service extraordinaire, M. Guillard, conseiller maître,
rapporteur général.
5
Etait présente et a participé aux débats : Mme Gisserot,
procureur général de la République, assistée de M. Pouly, premier
avocat général.
Mme
de
Kersauson,
secrétaire
générale,
assurait
le
secrétariat de la chambre du conseil.
M. Deniel n’a pas pris part au vote.
Fait à la Cour, le 20 décembre 1999
6
INTRODUCTION
La Cour a entrepris une série de contrôles sur la fonction
publique de l’Etat. Ces contrôles relèvent de la mission permanente
de la Juridiction qui a déjà, dans ses rapports annuels, présenté des
observations relatives aux dépenses de personnel.
Pour la période la plus récente, on citera, en particulier, au
rapport annuel de 1988, l’insertion portant sur la gestion des
personnels civils de l’Etat dans laquelle, après des investigations
conduites dans sept ministères, la Cour avait relevé des insuffisances
et des irrégularités dans la gestion des emplois budgétaires et des
crédits de rémunérations principales du fait de la défaillance des
systèmes d’information et de prévision et de l’inadaptation des
procédures de contrôle et avait examiné la mise en oeuvre et les
conséquences d’orientations de la politique de l’époque concernant la
réduction des effectifs, la modification des conditions d’emploi des
non-titulaires et le développement du travail à temps partiel.
Ensuite, le rapport annuel de 1990 a comporté des insertions
concernant les conséquences de la décentralisation sur la gestion des
personnels de l’Etat, des régions et des départements ainsi que le
recrutement et la formation des professeurs de l’enseignement
secondaire.
La démarche de la Cour s’inscrit donc dans une continuité de
contrôles, mais l’importance des enjeux a paru justifier désormais une
approche globale et coordonnée de ce domaine : en 1998, les
dépenses de rémunérations, pensions et charges sociales de l’Etat
ont atteint 643 milliards de francs, soit 35,2 % des dépenses
ordinaires. Les effectifs des trois fonctions publiques de l’Etat,
territoriale
et
hospitalière
représentent
environ
5 millions
de
personnes, en incluant les établissements publics administratifs.
La gestion d’un tel nombre d’agents, dont les missions et les
compétences sont très diverses est nécessairement complexe ; elle
fait intervenir pour l’Etat plus d’une vingtaine d’administrations
gestionnaires.
Cette gestion est de surcroît opaque : les documents
budgétaires et comptables ne permettent pas de prendre une vue
exacte et précise des effectifs employés dans les services de l’Etat ni
du montant et de la structure des rémunérations qui leur sont
allouées.
7
La Cour poursuit donc d’abord un objectif de transparence :
ses investigations portent en première ligne sur la connaissance des
effectifs réellement à la disposition des services et sur l’examen des
rémunérations principales et accessoires.
Au-delà,
elle
s’efforcera
d’apprécier
la
gestion
des
personnels : gestion prévisionnelle, recrutement et formation des
agents, gestion des carrières, organisation du travail.
L’analyse sera ensuite élargie aux autres charges et fonctions
de l’Etat-employeur : charges de pensions, cotisations sociales à la
charge de l’Etat et prestations dont bénéficient ses agents, action
sociale en faveur de ceux-ci.
La démarche ne saurait évidemment se limiter à la seule
fonction publique de l’Etat. Elle concerne aussi la fonction publique
territoriale et la fonction publique hospitalière, faisant intervenir, de
manière coordonnée, les chambres régionales des comptes.
L’ampleur et la complexité des contrôles ainsi programmés
sur plusieurs années expliquent que la Cour ne soit, cette année, en
mesure de ne présenter que de premiers résultats partiels concernant
des ministères, services ou catégories de personnels ayant fait l’objet
de contrôles au cours des deux dernières années. Elle rendra
désormais régulièrement compte de l’avancement de ses travaux sur
la fonction publique et l’Etat-employeur soit par des rapports publics
particuliers, soit dans une rubrique de son rapport annuel.
Ce premier rapport public particulier comporte donc :
- une première partie d’introduction générale présentant le
contexte institutionnel et juridique de la fonction publique de l’Etat
replacé dans une perspective historique, le cadre budgétaire où
s’inscrit l’évolution des emplois et des dépenses, la mesure de la
charge induite par la fonction publique dans le budget de l’Etat, un
aperçu comparatif de la fonction publique en France et dans l’Union
européenne ainsi que les premiers résultats d’une enquête générale
entreprise par la Cour sur les emplois de l’Etat et leur évolution
récente ;
- une deuxième et troisième parties consacrées aux premiers
résultats des contrôles par ministères et services sur la gestion des
emplois et des effectifs d’une part, sur les rémunérations, d’autre part.
8
PREMIERE PARTIE
LE CADRE INSTITUTIONNEL
ET BUDGETAIRE
9
CHAPITRE I
LE CONTEXTE INSTITUTIONNEL ET JURIDIQUE
La nécessité de faire assurer le fonctionnement de l’Etat par
des agents spécialement recrutés à cet effet s’est imposée
progressivement dans la deuxième moitié du XVIIIe siècle et au début
du XIXe siècle. Le fonctionnaire moderne, professionnel du service
public, s’est alors peu à peu distingué de l’ « officier » d’ancien
régime, détenteur d’une charge et de l’élu du peuple.
La prise en compte par l’Etat des dépenses
correspondantes,
tout en suscitant de manière quasi permanente un discours empreint
d’inquiétude sur l’ampleur des charges qu’elle faisait apparaître, n’a
conduit que très tardivement à envisager de manière centralisée les
questions de personnel et à conduire l’Etat à avoir une politique de la
fonction publique. Encore aujourd’hui, la définition de cette politique
associe de nombreux acteurs au sein des structures gouver-
nementales dont les fonctions se recoupent parfois.
La définition même de la politique des emplois, de la politique
salariale et de la politique sociale que l’Etat conduit à l’égard de ses
employés mobilise à plein temps plusieurs directions d’administration
centrale.
La fonction publique de l’Etat est depuis 1946 unifiée dans un
statut commun, fixé aujourd’hui par les lois de 1983-1986 qui
régissent
les
trois
fonctions
publiques
d’Etat,
territoriale
et
hospitalière. Un titre premier fixe les droits et obligations communs
aux trois fonctions publiques, chacune voyant ses règles propres
définies aux trois titres suivants, l’ensemble formant le « statut
général ».
Ce statut général est appliqué par plusieurs dizaines de
milliers d’agents des directions de personnel des ministères, des
collectivités territoriales et des hôpitaux, de même que par les agents
du ministère des finances chargés de l’exécution matérielle des
dépenses de ces services.
Le nombre des agents publics soumis aux règles posées par
le statut général entre 1983 et 1986 pour les trois fonctions publiques,
le poids dans l’économie nationale des dépenses de rémunération de
ces agents et des retraites des agents qui ne sont plus en activité font
10
de la définition de la politique de la fonction publique une des tâches
majeures de l’activité gouvernementale.
I. - APERÇU DE LA GESTION DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE 1789 A 1945
A la Révolution, les premières dispositions unificatrices de la
situation des agents publics concernèrent le régime des pensions de
retraite fixé par une loi du 22 août 1790. La gestion de ce régime fut
confiée à l’administration des finances
1
.
Les conditions d’emploi et de rémunération des agents publics
ne donnent pourtant pas lieu à la définition de règles de portée
générale.
Sous le Premier Empire de nombreux corps de fonctionnaires
voient les règles statutaires qui leur sont applicables fixées avec détail
dans des textes particuliers. La conception de ces textes relève d’une
vision fortement militarisée de l’administration, où l’avancement ne se
concevait qu’au choix, mais cette vision elle-même n’a pas été
codifiée.
Le souci de Napoléon d’assurer une formation initiale de
qualité aux futurs administrateurs avec l’institution de l’auditorat au
Conseil d’Etat cessa avec son régime.
Tout au long du XIX
ème
et dans la première moitié du XX
ème
siècle, la proportion des agents régis par des dispositions statutaires
particulières ira croissante. L’approche statutaire reste cependant
éclatée. Les principes posés à l’occasion de l’élaboration d’un statut
ne deviennent applicables aux autres catégories qu’à travers leur
consécration par la jurisprudence du Conseil d’Etat. Chaque catégorie
d’employé public voit ses conditions d’emploi et de rémunération
fixées ministère par ministère
2
.
1
Toutefois, le régime de concession de ces pensions était si restrictif que chaque
administration mit en place, dès le début du XIXème siècle, des « caisses de retenue »,
sortes de mutuelles de retraites.
2
Ainsi le décret qui institue la direction du budget et du contrôle financier en 1919,
spécifie-t-il, entre autres choses, les traitements du directeur, des trois sous-directeurs
et des trois chefs de bureau.
11
Les points communs entre toutes les catégories restent le
régime de pensions réformé et généralisé en 1853
3
4
, une stabilité de
l’emploi qui n’est pas garantie à tous en droit, et la possibilité de
prendre un congé annuel. Le principe du recrutement par concours
s’impose avec lenteur, de même que la généralisation des statuts
particuliers à toutes les catégories.
L’importance de l’emploi public et la croissance des charges
qu’il suscite sont des sujets d’inquiétude constants. La montée en
charge des dépenses de pensions est déjà présentée comme un sujet
de préoccupation de l’Assemblée nationale en 1874, dans un ouvrage
technique consacré à ce sujet
5
. De même, au tout début de ce siècle,
un traité de finances publiques
6
s’inquiète, dès ses premières pages,
de la progression rapide des dépenses publiques depuis 1870,
notamment du fait de la croissance des dépenses de rémunérations.
Les critiques ainsi formulées ne conduisent pas à proposer une
direction unifiée de la politique d’emploi et de rémunération
permettant d’en optimiser le coût et l’efficacité.
Le président du conseil n’a pas sous la IIIème République de
compétence particulière en matière de fonction publique. La gestion
de ces questions se fait, dès lors, dans une optique purement
financière.
En effet le régime des pensions reste géré par le ministère
des finances. Il assure également la paie des agents. De ce fait, tout
au long du XIX
ème
siècle et jusqu’en 1945, la direction de la fonction
publique est assumée par les services chargés de la gestion des
pensions, dette inscrite, et du budget, comptabilité publique.
Dans ce contexte, la sous-direction des personnels civils et
militaires de la direction de la comptabilité publique puis du budget
7
, le
« PCM », élabore une doctrine
et crée des règles juridiques ou
d’usage qui s’imposent à toutes les autres administrations.
Symétriquement, cette mise en forme de ce corps de règles
juridiques applicables à l’ensemble des agents publics s’effectue sous
la surveillance du Conseil d’Etat, non seulement en tant que juge du
3
La pension reste une faveur concédée et ne deviendra un droit qu’en 1924.
4
Elle permettra au ministère des finances de « nationaliser » les capitaux des « caisses
de retenue ».
5
Eugène Ourry Dictionnaire des pensions inscrites au Trésor Public, Paris 1874.
6
Éléments de la science des finances et de la législation financière française par Max
Boucard et Gaston Jèze, Paris 1902.
7
Toujours appelée « PCM » par les autres administrations, appellation juridiquement
perdue depuis fort longtemps.
12
contentieux, mais aussi comme conseil du Gouvernement. L’essentiel
des droits reconnus aux fonctionnaires découle des principes posés
progressivement par la jurisprudence.
L’Etat est, tout au long de cette période, un employeur
conservateur. Les avantages concédés à tous les agents publics
servent certes de référence aux autres salariés. Ceux-ci n’obtiendront
parfois que très tardivement certains des acquis premiers de la
fonction publique
8
. Mais il est des domaines où les agents publics ne
bénéficient pas des mêmes droits que les salariés. Il s’agit
essentiellement de la négociation collective, du droit de grève et du
droit syndical. Dans ces domaines, les avancées éventuelles
bénéficiant aux agents publics découlent de trois facteurs, le rôle de la
jurisprudence du Conseil d’Etat comme il vient d’être dit d’une part,
d’autre part l’effet de « contagion » d’avancées obtenues par les
salariés du secteur privé enfin les suites de conflits sociaux qui
contraignent le pouvoir politique à renoncer à son immobilité.
L’unification éventuelle des règles de gestion des agents
publics est un objet de débat. Des dispositions législatives demandant
au gouvernement d’instituer un statut général restent lettre morte. Sur
ce sujet, les organisations syndicales sont elles-mêmes divisées.
Certaines penchent pour l’instauration d’un statut général, d’autres
préféreraient le basculement de la fonction publique vers les règles du
droit du travail jugé plus protecteur en matière de défense des intérêts
collectifs.
A la veille de la seconde guerre mondiale, on constate
finalement que partout
des règles statutaires
ont prévalu. Il est admis
que chaque catégorie de fonctionnaires doive être régie par un statut
particulier, mais ces statuts sont élaborés ministère par ministère.
Pour certaines administrations, essentiellement techniques,
un système de formation initiale fait partie de la carrière des agents.
Les
officiers dont « l’état » est régi par une loi de 1834 reçoivent une
formation initiale commune à chaque arme, après un recrutement sur
concours, avant de se perfectionner dans des écoles d’application
9
.
L’école polytechnique forme les cadres des corps techniques et une
partie du corps des officiers suivant les mêmes principes.
Les effectifs d’élèves de l’enseignement secondaire sont
suffisamment faibles pour que les quatre écoles normales supérieures
8
La mensualisation du paiement des traitements notamment.
9
La création de l’école de l’air est en 1935 suit ainsi immédiatement celle de l’armée de
l’air.
13
puissent encore prétendre fournir une très forte proportion des
enseignants. Tous les emplois de titulaires de l’enseignement
secondaire sont pourvus par la voie du concours depuis plus d’un
siècle. L’enseignement primaire réorganisé à la fin du XIXème siècle
fonctionne
suivant
des
principes
inspirés
par
l’enseignement
secondaire. Recrutés dans des écoles normales, les instituteurs ont
une carrière et une retraite. Avec les agents des postes ils constituent
déjà les « gros bataillons » de la fonction publique d’Etat.
Les nombreux travaux effectués dans l’immédiat avant guerre
sur la réforme des administrations centrales et sur l’élaboration de
règles statutaires communes trouveront un premier aboutissement
dans le statut des fonctionnaires pris par le régime de Vichy en 1941.
Ce statut ne recevra pas d’application.
II. - LES BASES DE LA FONCTION PUBLIQUE MODERNE :
1945-1958
L’ensemble des réformes issues de la Libération modifie
profondément la situation. Ce bouleversement concerne autant les
règles générales applicables qui deviennent pour la plupart écrites et
communes que la répartition des responsabilités.
A. - LE TEXTE FONDATEUR
L’édifice institutionnel décrit dans l’observation précédente est
bouleversé par cinq réformes conduites de manière presque
simultanée, entre 1945 et 1948. On doit citer, parmi leurs principaux
maîtres d’oeuvre, Michel Debré et Roger Grégoire.
Le même texte
10
crée l’Ecole nationale d’administration, le
corps interministériel des administrateurs civils et la direction de la
fonction publique.
Les deux autres réformes sont d’une part l’intervention du
statut général de la fonction publique en 1946 qui consacre
notamment le principe de l’existence de règles écrites communes à
l’ensemble des administrations civiles ainsi qu’une
forme de
10
Ordonnance n° 45-2283 du 9 octobre 1945 relative à la formation, au recrutement et
au statut de certaines catégories de fonctionnaires et instituant une direction de la
fonction publique et un conseil permanent de l’administration civile, JO du 10 octobre.
14
paritarisme
11
et d’autre part, la mise en place de la grille unique de
rémunération à partir de 1948
12
.
Fruit d’une volonté politique forte, la création d’une direction
de la fonction publique remettait en cause les positions acquises tant
par le Conseil d’Etat que par le ministère des finances. Cette création
de la direction de la fonction publique fut suffisamment conflictuelle
pour qu’à peine sa mission évoquée :
« Art. 15.- Il est institué à la présidence du Gouvernement une
direction de la fonction publique qui est chargée :
1°) De préparer les éléments d’une politique d’ensemble de la
fonction publique ;
2°) D’établir ou de faire établir une documentation et des
statistiques d’ensemble concernant la fonction publique ;
3°) D’étudier toute proposition tendant à :
a) Améliorer la gestion des services publics ;
b) Coordonner les règles statutaires particulières aux divers
personnels de l’Etat et des autres collectivités publiques ;
c) Aménager les principes de la rémunération et le régime de
prévoyance de ces personnels. »,
deux alinéas viennent compléter l’énoncé :
« Le ministre des finances participe à l’étude de tous les
projets élaborés ou examinés par la présidence du Gouvernement au
titre du paragraphe 3°) ci-dessus.
Le ministère des finances signe ou contresigne tous les textes
relatifs à la fonction publique ou aux fonctionnaires, qui ont des
répercussions financières directes ou indirectes. »
Ce texte se devait d’être signalé en premier, puisque les
textes postérieurs, même de valeur juridique supérieure, se
conforment strictement à ce qu’il dit
13
.
11
Loi du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires.
12
Concrétisée par le décret du 10 juillet 1948 portant classement hiérarchique des
grades et emplois de la fonction publique.
13
Le statut général de 1946 renverra à l’ordonnance de 1945 et en précisera le
contenu.
15
En effet, l’article 21 de la Constitution du 4 octobre 1958 pose
que le Premier ministre « dispose de l’administration ».
Dès lors et tout naturellement, la direction, devenue en février
1959 « générale de l’administration et de la fonction publique »
(DGAFP), reste placée sous son autorité. Un ministre, ministre
délégué ou secrétaire d’Etat, par délégation du Premier ministre, a
toujours exercé les fonctions de ministre de la fonction publique, sans
que jamais ce ministre soit également chargé de tout ou partie de
l’économie et des finances.
Le décret d’attributions
14
de l’actuel ministre de la fonction
publique
15
vise d’ailleurs expressément l’ordonnance de 1945.
De même en ce qui concerne les pouvoirs du ministre des
finances, il faut rappeler que les dispositions combinées des articles
premier 4ème alinéa et 37 de l’ordonnance n° 59-2 portant loi
organique relative aux lois de finances
16
lui
ont confirmé les pouvoirs
qui lui ont été dévolus par l’ordonnance de 1945.
A ces pouvoirs reconnus au ministère des finances a
correspondu une réorganisation du Conseil d’Etat qui, de 1945 à
1963, a disposé d’une « commission de la fonction publique »
17
.
Celle-ci a reçu des attributions calquées sur celles de la direction de la
fonction publique, puisque outre les affaires statutaires, cette
commission devait examiner tous les projets touchant à l’organisation
des administrations. Présidée par un président de section, elle était
composée de représentants des cinq sections du Conseil. Seules les
pensions avaient été écartées de ce regroupement de compétence.
Elles relevaient toujours de la section des finances.
Les réformes de 1945 marquent également la reconnaissance
du droit des agents à être associés à certaines décisions importantes.
14
A la constitution de chaque Gouvernement des décrets d’attribution délibérés en
conseil des ministres après avis du Conseil d’Etat déterminent les partages de
compétences entre ministres.
15
n° 97-717 du 11 juin 1997
16
Art 1.- 4ème alinéa : « Lorsque des dispositions d’ordre législatif ou réglementaire
doivent entraîner des charges nouvelles, aucun projet de loi ne peut être définitivement
voté, aucun décret ne peut être signé, tant que ces charges n’ont pas été prévues,
évaluées et autorisées dans les conditions fixées par la présente ordonnance. » ;
Art 37.-« Sous l’autorité du Premier ministre, le ministre des finances prépare les projets
de loi de finances qui sont arrêtés en conseil des ministres. »
17
Créée en application des dispositions de l’article 13 du décret du 31 juillet 1945
portant règlement intérieur du Conseil d’Etat. Ces dispositions autorisaient la création
de commissions pour les questions intéressant plusieurs sections.
16
Il s’agit de la création des comités techniques et commissions
administratives paritaires qui sont consultés pour les questions
relatives à l’organisation des administrations (CTP) et aux conditions
de déroulement des carrières (CAP). L’ensemble du dispositif paritaire
est coiffé par un Conseil supérieur de la fonction publique et par la
centralisation des procédures, alors très informelles, de discussion
des évolutions salariales.
Parmi les représentants de l’administration nommés à ce
conseil supérieur figurent ès qualités dix directeurs du personnel des
ministères, des membres des corps de contrôle de l’Etat, ainsi que le
directeur du budget.
Enfin, la mise en place de la grille indiciaire marque
l’unification des règles de rémunération de l’ensemble des agents
publics
18
. Cette grille, dans l’esprit des grilles « Parodi » du secteur
privé, (voir encadré), établit pour l’ensemble des corps et grades de la
fonction publique un classement hiérarchique publié. Celui-ci
regroupe les agents par grandes catégories suivant le niveau de
diplôme exigé lors de leur recrutement (aucun diplôme : catégorie D,
brevet : catégorie C, baccalauréat : catégorie B, licence : catégorie A).
La grille a permis une remise en ordre de la politique de
rémunérations en rendant homogène la rémunération servie à
qualification égale dans chaque ministère. Dans le même temps, elle
a, ce qui est son principal défaut, créé des liens « innommés » entre
différentes catégories de grades, faisant ainsi qu’une amélioration
accordée à une catégorie est le plus souvent revendiquée par
l’ensemble des catégories comparables.
Au départ, la gestion des indemnités, les « primes », est
restée très largement inspirée par les principes ayant conduit à
l’élaboration de la « grille ». Des textes généraux applicables à toutes
les catégories d’agents sont publiés. Il existe en outre de multiples
régimes spécifiques à chaque administration, voire à certains corps ou
à certains services.
L’évolution du système indemnitaire a abouti à des distorsions
notables du classement résultant de la grille, de sorte que celle-ci ne
correspond pas à la hiérarchie réelle des rémunérations. Des
exemples de ces évolutions sont donnés dans la 3
ème
partie du
rapport. Elles s’expliquent par la rigidité qui vient d’être évoquée,
18
En fait le classement des agents situés en catégories « hors échelle » ne fait pas
l’objet de publication, même si, le montant des traitements afférents à ces catégories
est publié au Journal officiel depuis 1981, et si à travers la lecture des verts
budgétaires, il est aisé de reconstituer l’information non publiée.
17
l’octroi de mesures indemnitaires catégorielles étant jugé moins
dangereux pour l’équilibre d’ensemble.
En outre, dans les périodes de tension sur le marché de
l’emploi, les avantages indemnitaires ont contribué, de façon très
inégale suivant les corps et ministères, à rendre la fonction publique
plus attractive. Par ailleurs, la non prise en compte, sauf exceptions
dont certaines sont évoquées dans la 3
ème
partie du rapport, des
indemnités pour le calcul de la pension, diminue le « taux de
remplacement » réel du dernier salaire et place les titulaires des plus
hautes
rémunérations
dans
une
situation
relativement
peu
avantageuse par rapport au secteur privé.
Au cours de la seconde guerre mondiale, l’ensemble des activités
économiques
est
passé
sous
le
contrôle
étroit
des
autorités
administratives. A la Libération, la fixation par l’Etat des prix et des salaires
est restée la norme. Cependant, des écarts grandissants avaient pu être
mesurés à la fois entre les évolutions respectives des prix et des salaires
dans chaque branche de l’économie, de même que d’importantes
disparités subsistaient entre régions. Dès sa nomination, à la tête du
ministère du travail en septembre 1944, Alexandre Parodi a présidé à une
concertation intense entre syndicats et patrons pour redéfinir un système
de classification professionnelle cohérent et consensuel.
Il en est résulté la publication des « arrêtés Parodi » d’avril à
décembre 1945. Pour chaque branche économique de véritables grilles de
salaires ont été instituées. A la base le salaire minimum en région
parisienne correspondant à la plus basse qualification de la branche a été
défini. La prise en compte des qualifications supérieures correspondait à
une majoration du salaire de base dans la limite de 1,7 fois sa valeur. Des
abattements de zone géographiques étaient pratiqués sur ces valeurs
minimales pour tenir compte des écarts de coût de la vie entre régions. les
zones géographiques définies par le gouvernement de Vichy faisaient
simultanément l’objet d’une révision. Celle-ci étaient notamment inspirées
par le souci de réduire les écarts entre régions, politique qui sera suivie
avec constance jusqu’à la suppression totale des abattements de zone
après 1968.
Une grille spécifique pour les fonctions d’encadrement était
également définie.
La démarche supposait l’identification de l’ensemble des filières
professionnelles de chaque branche et, partant, des « métiers » qui y
étaient pratiqués. Dans un second temps, des équivalences devaient être
définies entre différents types de métiers, de manière à les positionner sur
la grille.
18
La première branche concernée fut la métallurgie.
Les grilles « Parodi-Croizat » survivent encore partiellement
aujourd’hui dans certaines branches bien qu’elles soient devenues
inadaptées
sous
la
double
influence
d’une
part
des
évolutions
technologiques qui ont profondément modifié les classifications réelles
dans les entreprises et d’autre part du salaire minimum garanti (1950) puis
de croissance (1970) dont l’évolution a rattrapé les coefficients les plus
bas.
Les lois « Auroux » de 1982 ont imposé une renégociation
quinquennale des grilles et des classifications de manière à actualiser les
grilles à la réalité des évolutions économiques.
A la fin des années 80, les partenaires sociaux étaient incités par
le gouvernement à renégocier les classifications de manière à ce qu’aucun
minimum ne soit inférieur au SMIC.
Les « grilles Parodi » ne concernaient pas que le seul secteur
privé. En effet, les textes réglementaires de 1948 instituant la « grille de la
fonction publique » rattachaient son indice minimum à celui de manoeuvre
dans l’industrie métallurgique de la région parisienne. Alors que le secteur
privé pratiquait des abattements sur ce salaire compte tenu de la
localisation géographique, ce salaire minimum de la fonction publique
faisait lui l’objet de majoration au moyen de l’indemnité de résidence dont
le taux en région parisienne était de 25 %. Tout comme dans le secteur
privé, mais essentiellement en vue d’améliorer le niveau de vie des
retraités, l’indemnité de résidence a été progressivement et presque
complètement intégrée dans les traitements entre 1964 et 1984.
A l’époque de la discussion des lois « Auroux », le gouvernement
engageait des travaux de réflexion avec les organisations syndicales sur la
révision de la grille de la fonction publique qui n’aboutissaient pas compte
tenu des contraintes pesant sur la politique économique et budgétaire.
Le mouvement de renégociation des conventions collectives du
secteur privé trouvait également son pendant dans le protocole Durafour
de 1990 dont l’objet premier était de moderniser la grille de la fonction
publique.
Dans la mémoire collective des partenaires sociaux, les grilles
« Parodi » restent un moment marquant de l’histoire sociale dans la
mesure d’une part où leur élaboration relativement consensuelle a été
ressentie comme un progrès déterminant pour les salariés face à un
« arbitraire » patronal toujours redouté, tout en étant acceptées par le
patronat pour lequel les grilles ne constituaient pas un obstacle à la fixation
de salaires différents dès lors que les minimas étaient respectés, tout en
donnant des repères dans la gestion de la politique de rémunération des
salariés.
19
B. - COMMENTAIRE DU TEXTE FONDATEUR
La lecture de l’article 15 de l’ordonnance de 1945 montre
assez bien, « en creux », ce que ne faisaient ni le ministère des
finances ni le Conseil d’Etat.
La préparation d’une politique d’ensemble de la fonction
publique qui n’aurait pas pour but premier d’en limiter le coût est par
nature étrangère à la mission même du ministère des finances. Il est
pourtant bien clair que ce ministère, ne serait ce qu’en raison de la
permanence de sa compétence, a nécessairement une vue
d’ensemble de la politique d’emploi et de rémunération dans la
fonction publique, vision cohérente avec les objectifs financiers qu’il
poursuit.
De même, le Conseil d’Etat a pu développer, à travers ses
avis, sa jurisprudence et ses propres travaux internes, une approche
globale des problèmes juridiques liés à l’existence d’agents publics.
Mais, saisie par le Gouvernement ou bien par des plaignants, la Haute
Juridiction ne pouvait bien évidemment pas préparer en détail la
politique qu’un Gouvernement aurait entendu conduire.
En dehors de sa documentation propre et de ses archives la
direction du budget ne se livre pas à des études statistiques ou
documentaires ayant vocation à être publiées. Outre le compte rendu
d’activité statistique de la « commission de la fonction publique » puis
de la section des finances qui traite factuellement chaque année du
sujet, on ne trouve qu’une douzaine d’études générales ou techniques
publiées, depuis 1948, dans les Études et documents du Conseil
d’Etat, puis dans son rapport annuel et consacrées aux agents
publics
19
.
La coordination des règles statutaires porte en elle-même le
risque d’un alignement sur les situations les plus favorisées. Elle n’a
donc pas été nécessairement la priorité de la direction du budget. Sur
ce point, saisie par les différentes administrations, elle a réagi à des
demandes, elle n’a jamais eu à élaborer une approche statutaire
générale et à son initiative. La même réflexion vaut pour le Conseil
d’Etat,
même
si
ses
membres
ont
été
toujours
associés,
individuellement ou collectivement, à toutes les réflexions conduites
dans ce domaine depuis les origines.
19
On peut ainsi mentionner les études sur les centres de décision et de responsabilité
(1971-1972), sur la gestion moderne et la fonction publique (1976-1977) et la
responsabilité pénale (1996).
20
Cette mission qui n’était pas assurée pour les personnels
d’Etat ne l’était pas non plus pour les personnels des autres
collectivités publiques, communes, départements, établissements
hospitaliers qui n’ont obtenu que très tardivement, postérieurement à
1945, des garanties statutaires.
C’est
donc
dans
l’affirmation
du
rôle
du
chef
du
Gouvernement depuis la fin de la guerre et surtout depuis 1958 que
s’est le mieux trouvée fondée la nécessité d’une direction de la
fonction publique.
La DGAFP a ainsi joué un rôle réel dans la définition et
l’application des politiques conduites en matière de fonction publique.
Ce
rôle
a
connu
une
importance
croissante
avec
l’institutionnalisation de plus en plus grande des relations avec les
organisations syndicales. Toutefois ce rôle n’est jamais devenu celui
de la direction centrale du personnel de l’Etat
20
.
La direction générale de l’administration et de la fonction
publique n’a toutefois affirmé que progressivement son autorité. Il
s’est longtemps agi d’un service aux effectifs limités. Aujourd’hui
encore, elle doit faire appel aux autres administrations pour disposer
de personnels compétents. Les compétences de gestion sont dans
les ministères et l’intérêt tant de la DGAFP que des gestionnaires est
de voir toutes les questions de personnel bien maîtrisées de part et
d’autre, ce qui justifie des mises à dispositions pérennes.
Ces mises à dispositions sont d’autant plus nécessaires que
les
personnels
d’encadrement
propres
à
la
direction,
les
administrateurs civils issus de l’ENA ou nommés au tour extérieur, y
séjournent rarement plus que les quatre premières années de leur
carrière. De même, la plupart des chefs de bureau ont connu des
développements de carrière dans d’autres ministères avant d’être
affectés à la direction.
Mais, si, depuis l’origine, les autres administrations ont mis à
sa disposition suivant des formules administratives variées, une part
importante des personnels dont elle a besoin, 35 sur 115 en 1986, 27
sur 117 en 1991, 32 sur 132 en 1996, 34 sur 133 au 31 décembre
20
Lors de l’élaboration du statut général de 1946, le Gouvernement avait du renoncer à
la création d’un secrétariat général qui aurait assuré la gestion de la totalité des moyens
humains et de fonctionnement de l’administration. On en trouve trace dans la
disposition du statut général de 1946 qui confie à la DGAFP une mission en matière de
moyens matériels et de politique immobilière des administrations, article 17, 6°).
21
1997
21
, il est assez surprenant, cependant, de constater que la
grande majorité de ces personnels mis à disposition proviennent de
La Poste et de France Télécom et qu’ils occupent plutôt des fonctions
de gestion ou de secrétariat, et d’autre part que ces personnels sont
plutôt peu mobiles.
En outre, l’encadrement supérieur de la direction provient
presque exclusivement d’autres administrations.
Ainsi, onze des douze premiers directeurs de la DGAFP
provenaient du Conseil d’Etat, le douzième, magistrat à la Cour des
comptes à sa nomination, avait été auparavant sous-directeur à la
direction du budget
22
. Il a donc fallu attendre 1998 pour que soit
nommé un directeur général de l’administration et de la fonction
publique qui n’ait aucune attache avec l’un ou l’autre des deux grands
partenaires du service.
Cette nomination a cependant, à bref délai, été accompagnée
d’une réforme de la direction générale comprenant, notamment la
création d’un poste de directeur, adjoint au directeur général, et confié
à un membre du Conseil d’Etat
23
.
A cette prééminence du Conseil d’Etat en matière de direction
de la DGAFP a correspondu le maintien du rôle tout aussi éminent de
la direction du budget dans le travail interministériel relatif à la fonction
publique. Ce rôle a été souvent amplifié par la présence au cabinet du
Premier ministre, voire à celui du ministre de la fonction publique
d’anciens cadres de la direction du budget.
Enfin dès l’origine, la mission de la direction générale n’a pas
été de se substituer aux directions du personnel des ministères.
Celles-ci ont donc conservé leurs missions traditionnelles de
recrutement, de formation et de gestion. De même, les inspections
générales ministérielles ont conservé leur rôle spécifique de conseil et
de vérification, la direction ne disposant par elle-même d’aucun
moyen spécifique d’investigation.
21
Parmi les 100 agents relevant du budget des services généraux du Premier ministre
où sont inscrits les crédits de la DGAFP, 11 sont payés sur d’autres crédits que ceux de
la direction générale.
22
L’un des onze membres du Conseil d’Etat avait commencé sa carrière à la direction
du budget. Il est également arrivé que le chef de service soit un ancien agent de la
direction du budget.
23
Arrêté du 13 juillet 1998 relatif à l’organisation de la DGAFP et décret du 15 juillet
1998 portant nomination du directeur, adjoint au directeur général.
22
Toutefois, il figure dans les attributions de la direction
générale de cogérer l’ensemble des procédures de recrutement et de
veiller à l’application des dispositions relatives à la formation continue
des personnels.
Ces dispositions avaient pour objet de faire apparaître,
ailleurs qu’au ministère des finances, un pôle de connaissance de
l’ensemble des flux de recrutement et de tentative d’harmonisation
des modes de recrutement et de formation initiale des agents
engagés, ces formations étant largement dans la main de chaque
ministère.
III. - L’ORGANISATION ACTUELLE : UN PARTAGE DES ROLES
QUI N’A GUERE CHANGE DEPUIS 50 ANS EN DEPIT
D’EVOLUTIONS RECENTES
La gestion de la fonction publique implique un grand nombre
d’acteurs, politiques, juridictionnels, administratifs et syndicaux. Alors
qu’entre 1983 et 1986 une oeuvre considérable d’unification des
règles applicables à l’ensemble des agents publics est intervenue
avec l’élaboration d’un nouveau statut général, les méthodes
présidant à la définition de la politique de la fonction publique n’ont
que peu évolué. Tout juste faut-il noter que le droit communautaire
vient désormais remettre en cause certains des principes les mieux
ancrés du droit de la fonction publique (voir encadré).
Cette gestion suppose une activité préalable à la formalisation
des décisions qui associe ces acteurs tout au long des procédures.
A. - L’ORGANISATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL
La Constitution de 1958 dispose dans son article 20 que la
politique
de
la
Nation
est
déterminée
et
conduite
par
le
Gouvernement. L’article 21 précise que l’action du Gouvernement est
dirigée par le Premier ministre.
Le Parlement, selon la Constitution, fixe d’une part les règles
concernant les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires
civils et militaires de l’Etat, et vote d’autre part les crédits et les
mesures affectant le nombre et la qualité des emplois.
De fait, un nouveau statut général ayant été pris par voie
d’ordonnance en février 1959, le Parlement, sous la Vème
République, n’a débattu de l’ensemble des questions relatives au
23
statut général des fonctionnaires qu’au début des années 80 avec les
lois « Le Pors ».
Cela ne veut pas pour autant dire que le Parlement ne
connaisse que rarement des questions intéressant la fonction
publique. D’une part les trois statuts généraux ont fait l’objet
d’adaptations fréquentes
24
. D’autre part, certaines catégories d’agents
publics continuent à disposer d’un statut législatif particulier,
magistrats et militaires notamment. Enfin, lors de la discussion du
projet de loi de finances, le débat sur les crédits gérés par le ministre
de la fonction publique est l’occasion d’une discussion d’ensemble sur
la politique suivie en matière de fonction publique d’Etat. Il en va de
même pour les deux autres fonctions publiques, à l’occasion des
discussions budgétaires relatives aux budgets de l’intérieur et des
affaires sociales, ou de la discussion du projet de loi de financement
de la sécurité sociale, pour la fonction publique hospitalière.
Il reste que le Parlement, sur ces questions, est le plus
souvent saisi par le Gouvernement.
La reconnaissance au sein du Gouvernement de la
prééminence du Premier ministre, écrite depuis 1946, mais qui s’est
affirmée surtout depuis 1958, permet aux administrations qui ne
parviennent pas à trouver un accord sur un sujet d’intérêt commun à
demander l’arbitrage du chef du Gouvernement.
Ce rôle est personnel, c’est-à-dire qu’il ne conduit pas,
comme en Allemagne, à faire prendre la décision par la collégialité
ministérielle.
Cette responsabilité est effectivement exercée, au nom du
Premier ministre et sous son autorité par un cabinet, lui-même assisté
par les services du secrétariat général du Gouvernement.
Les compétences au sein du cabinet du Premier ministre sont
calquées sur la structure gouvernementale. Certains conseillers ont
une compétence horizontale, comme ceux ayant en charge les
questions budgétaires et la fonction publique. Il est plus que fréquent
24
L’édition, au 10 octobre 1997, de la brochure des Journaux officiels relative au statut
général des fonctionnaires de l’Etat mentionne neuf modifications législatives du Titre I,
Droits et obligations des fonctionnaires, treize pour le Titre II, Dispositions statutaires
relatives à la fonction publique de l’Etat, vingt-sept du Titre III, Dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale et seize du Titre IV, dispositions statutaires
relatives à la fonction publique hospitalière.
24
que ces deux conseillers aient servi à la direction du budget avant que
d’occuper ces fonctions
25
.
Les travaux interministériels associent indifféremment autour
de membres du cabinet du Premier ministre et d’un représentant du
secrétariat général du Gouvernement, les représentants des services
des autres ministères, les membres des cabinets ministériels voire les
ministres
lors
de
« réunions
de
ministres »
ou
de
comités
interministériels présidés par le Premier ministre
26
.
B. - LA PLACE DE LA DGAFP DANS L’ORGANISATION DU TRAVAIL
INTERMINISTERIEL
Les grandes décisions à prendre dans le domaine de la
fonction publique ont presque toujours un aboutissement légal ou
réglementaire ou bien nécessitent l’intervention d’une circulaire.
Les textes peuvent être le sujet ou bien l’aboutissement du
travail interministériel préparatoire. Ils en sont rarement dissociés. Par
nature ces textes sont soumis à la signature d’au moins deux
ministres, voire trois, quand il ne s’agit pas de l’ensemble du
Gouvernement.
Dans ces conditions la fonction d’arbitrage décrite ci-dessus
trouve fréquemment à s’exercer.
Le Premier ministre n’exerce pas directement les pouvoirs qui
lui sont dévolus en matière de fonction publique, on l’a vu
supra
. Il
donne délégation de pouvoir au ministre chargé de la fonction
publique dans son décret d’attributions. Vis-à-vis du cabinet du
Premier ministre et du secrétariat général du Gouvernement, le
ministre chargé de la fonction publique est dans la situation d’un
ministre comme un autre, tout en restant, vis à vis des organisations
syndicales l’interlocuteur s’exprimant au nom du Gouvernement.
25
On notera également que sur la dizaine de conseillers sociaux des quinze Premiers
ministres qui se sont succédé depuis 1958, trois étaient d’anciens cadres de la direction
du budget.
26
Les « réunions de ministres » associent autour du Premier ministre et sur un sujet
ponctuel les ministres intéressés accompagnés parfois de membres de leur cabinet et
exceptionnellement de fonctionnaires. Les comités interministériels correspondent à
des formations réunies sur une base plus ou moins régulière mais prévue par des
textes. Les réunions dénommées « conseils » sont présidées par le chef de l’Etat.
25
Ce ministre dispose d’un cabinet propre qui ne compte pas de
membres
appartenant
simultanément
au
cabinet
du
Premier
ministre
27
.
Cependant, bien que budgétairement rattachée aux Services
généraux du Premier ministre, la direction générale de l’administration
et de la fonction publique ne fait pas partie des services placés
directement sous l’autorité du secrétaire général du Gouvernement.
En effet, les décrets d’attributions des ministres chargés de la
fonction publique la placent systématiquement sous l’autorité de ce
membre du Gouvernement.
Enfin, les délégations de signature aux agents de la direction
interviennent dans les mêmes formes, c’est à dire qu’elles sont bien
concédées par le ministre chargé de la fonction publique. On notera
toutefois que la compétence spécifique du Premier ministre, réservée
par un certain nombre de textes, notamment en matière de gestion
des positions statutaires de certains fonctionnaires et par le statut
particulier des administrateurs civils, font, exceptionnellement, l’objet
d’une délégation de signature distincte du Premier ministre au
directeur général, sans l’intermédiaire du ministre chargé de la
fonction publique
28
.
Jusqu’à la réforme de juillet 1998, ces textes organisaient la
DGAFP, autour d’un directeur général, assisté d’un chef de service,
en trois sous-directions. La première était chargée des statuts. La
seconde était chargée de l’encadrement et de la formation. La
troisième était chargée de la modernisation et de la qualité.
La DGAFP était alors composée au total de dix bureaux. Huit
se consacraient de manière prioritaire aux missions liées à la politique
de la fonction publique. L’effectif global était d’environ 130 personnes.
Sous des appellations diverses, la DGAFP a eu en charge,
depuis l’origine, les questions de modernisation de l’administration et
de relations de l’administration avec les usagers. La politique de
modernisation engagée en 1989 a entendu lier beaucoup plus
intimement la modernisation du service public à la gestion et à
l’animation des personnels. La création d’un Commissariat à la
réforme de l’Etat, en 1995, faisant suite à une mission de réflexion sur
ce même sujet, a pu rendre cette politique moins lisible.
27
Alors que ce type d’organisation, pratiqué au ministère des finances dans le domaine
des synthèses budgétaires, commence à se rencontrer dans les administrations ayant
plusieurs ministres à leur tête.
28
Par exemple arrêté du 14 novembre 1995 modifié.
26
C’est pourquoi, en juillet 1998, les deux services ont été
réunis sous l’autorité du directeur général de l’administration et de la
fonction publique, poste se doublant désormais des fonctions de
délégué interministériel à la réforme de l’Etat.
Dans la nouvelle organisation, les risques de redondance des
compétences paraissent avoir été réduits par le regroupement dans la
Délégation interministérielle à la réforme de l’Etat, nouvelle appellation
du Commissariat à la réforme de l’Etat, des compétences liées à la
modernisation des services publics.
La nouvelle organisation distingue les services traditionnels
organisés en sous-directions et bureaux des services organisés en
missions. L’ensemble de la Délégation interministérielle à la réforme
de l’Etat est organisé en missions, la direction générale en comporte
trois d’inégale importance.
Cette réorganisation laisse à la DGAFP l’ensemble des tâches
de gestion et de « soutien » de ces deux administrations.
La DGAFP participe aux réunions interministérielles, à la
procédure d’élaboration des lois, décrets, arrêtés et des circulaires
d’application
dans
les
mêmes
conditions
que
les
autres
administrations.
Il convient de noter que pour les questions relatives à la
politique salariale, seuls les ministères des finances et celui de la
fonction publique en liaison avec le cabinet du Premier ministre, sont
impliqués dans la préparation de la négociation avec les organisations
syndicales, alors même que l’un des aboutissements de la
négociation, les décrets augmentant la valeur du point de base
servant à calculer les rémunérations sont délibérés en conseil des
ministres
et
donc
signés
par
l’ensemble
des
membres
du
Gouvernement.
Cette situation découle de la disposition traditionnelle du
décret d’attributions du ministre chargé de la fonction publique qui lui
confie la conduite de la politique salariale.
Les
décisions
préparatoires
relatives
aux
évolutions
statutaires propres à chaque ministère, voire à la modification du
statut général associent, outre le ou les ministères intéressés, la
DGAFP et la direction du budget, « chaperonnées » par leurs cabinets
respectifs.
27
C. - LES AUTRES ADMINISTRATIONS
1°
L
E MINISTERE CHARGE DES FINANCES
Le ministre chargé des finances, c’est-à-dire, dans la pratique
le ministre, ministre délégué ou le secrétaire d’Etat au budget, et dans
la gestion quotidienne, le cabinet de ce ministre et la direction du
budget, donne son contreseing à la quasi totalité des textes, puisque
tous ou presque ont une incidence financière.
La direction du budget comprend dans sa plus importante
sous-direction, le «PCM», une quarantaine d’agents.
Compte tenu des tâches de gestion et celles relatives à la
modernisation de l’administration assumées par la DGAFP, les deux
services disposent de moyens humains qui ne sont pas fortement
dissemblables sur le coeur des missions intéressant la fonction
publique, politique des rémunérations, politique sociale et gestion des
questions statutaires. Outre le « PCM », deux autres sous-directions
sont concernées par les activités de la DGAFP, la 3ème sous-
direction pour la tutelle des établissements publics, ENA, IRA et
IAAP
29
et les questions budgétaires relatives aux services généraux
du Premier ministre, la sixième pour toutes les questions afférentes
aux régimes de retraite et à la protection sociale.
Si l’on compare le reste des effectifs de la direction du budget
aux services auxquels elle s’adresse dans les autres domaines
30
, il
apparaît nettement que ce service reste très investi sur les affaires de
personnel. L’une des raisons tient plus à la masse des textes à
instruire qu’à celle des crédits en jeu. A moins de renoncer à jouer le
rôle actif qu’elle a toujours revendiqué, la direction du budget est
contrainte d’entretenir ce grand nombre d’agents très spécialisés par
l’abondance de la production législative, réglementaire et de
circulaires.
Il est vrai toutefois qu’une partie des compétences du
« PCM » va au delà de celle de la DGAFP, notamment en matière de
politique salariale et de politique des effectifs.
En effet, co-tuteur de l’ensemble des établissements publics
nationaux et exerçant une partie des pouvoirs dévolus au ministre
chargé de l’économie par les textes relatifs au contrôle économique et
29
École nationale d’administration, Instituts régionaux d’administration, Institut
international d’administration publique.
30
Les budgets des enseignements scolaire et supérieur sont suivis par quatre agents
au total, celui du ministère des finances par trois agents.
28
financier de l’Etat
31
, le ministre chargé du budget est en charge de la
politique salariale appliquée à l’ensemble du secteur public, tout
comme la direction du budget gère, sous l’autorité des ministres
chargés de l’économie et des finances, les procédures spécifiques de
fixation de la rémunération des dirigeants des établissements et
entreprises publics.
La définition de la politique salariale, tout comme celle des
effectifs, compte tenu de leurs répercussions sur la politique
économique générale et sur la politique budgétaire impose au
ministère chargé du budget d’envisager cette question sous un jour
qui dépasse les seules relations du Gouvernement avec les
organisations syndicales appelées aux discussions salariales, reflet
du climat social dans la fonction publique. Il y a là l’un des éléments
majeurs de compréhension de l’importance de son rôle, au delà des
compétences dévolues par les textes.
En effet, la préparation des budgets futurs est fortement
conditionnée par les décisions qui peuvent être prises dans l’année en
cours. Elles viennent se surajouter aux effets des décisions anciennes
datant parfois de plusieurs dizaines d’années. Ainsi, le poids des
retraites payées aujourd’hui est-il l’exact reflet des politiques de
recrutement et de rémunérations menées ces cinquante dernières
années, ainsi que des avantages catégoriels concédés aux actifs,
ceux-ci étant de manière quasi automatique étendus aux retraités.
Cet argument sous-tend de manière permanente la position
du ministère des finances à l’égard de toute demande d’amélioration
de la situation des agents ou d’accroissement des effectifs.
Le « PCM » est composé de cinq bureaux, l’un d’entre eux se
consacre exclusivement à la politique d’emploi et de rémunération
dans la fonction publique d’Etat et le secteur public. Un second exerce
une compétence sur les questions statutaires générales, sur quelques
ministères et sur la fonction publique territoriale. Les autres bureaux
se « partagent » les autres ministères ainsi que la fonction publique
hospitalière.
Les contrôleurs financiers centraux placés dans les ministères
et, plus récemment, les contrôleurs financiers régionaux sont, en
31
Loi du 10 août 1922 modifiée relative à l’organisation du contrôle des dépenses
engagées, décret n° 53-707 du 9 août 1953 modifié relatif au contrôle économique et
financier de l’Etat sur les entreprises nationales et certains organismes ayant un objet
d’ordre économique et financier, décret n° 55-733 du 26 mai 1955 modifié portant
codification ... et aménagement des textes relatifs au contrôle économique et financier
de l’Etat.
29
outre, les correspondants permanents de la direction du budget. Ils
ont pour mission, en visant la plupart des actes de gestion, de
s’assurer qu’un certain nombre de règles juridiques et financières ont
été respectées.
La direction du budget dispose en outre de l’assistance des
autres services du ministère des finances. Il s’agit :
- du service des pensions qui gère administrativement les
retraités après la liquidation de leur pension par l’administration à
laquelle ils appartenaient ;
- de la direction générale de la comptabilité publique dont le
réseau comptable paie la quasi-totalité des rémunérations d’activité
des personnels civils et la totalité des pensions de retraite ;
- de la direction de la prévision chargée, notamment, de
l’étude de l’impact macro-économique des mesures envisagées par le
Gouvernement.
C’est notamment parce que la direction du budget établit des
synthèses à partir des données élémentaires de la paie détenues par
le service des pensions et la direction générale de la comptabilité
publique que l’évaluation des dépenses passées et les prévisions de
coût de mesures envisagées peuvent être effectuées. La direction du
budget dispose naturellement et facilement de ces informations. Leur
transmission à la DGAFP nécessite souvent des délais plus longs.
Enfin, la direction générale de l’INSEE
32
joue un rôle
particulier. Par ses publications et sa maîtrise,
a posteriori
, des
processus d’analyse des fichiers de paie, l’INSEE est en mesure de
publier de manière régulière des études sur l’évolution des
rémunérations dans la fonction publique. Ces études gardent
cependant un caractère très global et ne décrivent jamais l’évolution
des rémunérations sur des critères de distinction statutaire autres que
les grandes catégories A, B et C. Pour autant, les chiffres publiés par
l’INSEE servent souvent de référence, bien qu’ils ne puissent pas se
comparer directement aux chiffres servant aux discussions entre le
Gouvernement et les organisations syndicales.
2°
L
ES MINISTERES DE L
’
INTERIEUR ET DES AFFAIRES SOCIALES
Ces deux ministères ont en charge les fonctions publiques
territoriale et hospitalière.
32
Institut national de la statistique et des études économiques.
30
Ce rôle leur était déjà implicitement dévolu par l’ordonnance
de 1945, puisque la DGAFP n’avait
dans ce domaine qu’un rôle de
coordination.
L’une des grandes novations statutaires de ces quinze
dernières années a été, en effet, de donner un statut législatif
équivalent à celui des agents de l’Etat aux agents des collectivités
territoriales et des hôpitaux publics.
Les deux ministères préparent les textes statutaires relatifs à
ces deux fonctions publiques. En fait, cette responsabilité donne
également lieu à l’intervention de la DGAFP et de la direction du
budget. Pour la DGAFP, il s’agit de son rôle statutaire prévu dès 1945.
Pour la direction du budget, il s’agit bien évidemment, dès lors que les
finances publiques sont lourdement impliquées dans l’un et l’autre
champ
33
, de rester informée des conditions dans lesquelles les
avancées statutaires et indemnitaires concédées aux personnels de
l’Etat sont étendues aux deux autres fonctions publiques.
Enfin, les ministres de l’intérieur et des affaires sociales
assurent la gestion matérielle des Conseils supérieurs des fonctions
publiques territoriale et hospitalière.
On notera que ces deux ministères ne sont pas normalement
associés à la définition de la politique salariale conduite dans la
fonction publique, pas plus d’ailleurs que les organismes repré-
sentants les élus des divers niveaux de collectivités territoriales ou
des hôpitaux publics.
Toutefois, les ministres de l’intérieur et de la santé ont signé le
protocole « Durafour » de 1990 qui comprenait des dispositions
intéressant les agents des fonctions publiques relevant des « Titres III
et IV », de même que, comme l’ensemble des membres du
Gouvernement, ces deux ministres contresignent le décret en conseil
des ministres décidant la modification de la valeur du point de base
servant à calculer les rémunérations.
3°
L
ES AUTRES MINISTERES
Ces ministères interviennent pour toutes les questions
relevant des personnels qu’ils administrent, de même que pour la
33
L’Etat participe directement au financement des collectivités locales par des crédits
budgétaires et par un prélèvement sur ses recettes. De même, l’évolution des dépenses
sociales et notamment hospitalières est fortement influencée par l’évolution des
rémunérations.
31
mise en place des différentes filières de la fonction publique
territoriale.
Ils sont à l’origine de la part la plus importante de la
production réglementaire. La gestion de certains corps communs à
plusieurs ministères donne parfois lieu à des débats extrêmement
longs entre ministères. On citera ainsi le cas du corps des
bibliothèques commun à l’enseignement supérieur et à la culture.
L’élaboration de ce statut particulier nécessita près d’une trentaine de
réunions interministérielles.
Le rôle des directions du personnel tend cependant à
s’amenuiser en ce qui concerne les actes de gestion des personnels.
En effet, la déconcentration de ces actes a pour objet de transférer
aux services déconcentrés à l’échelon régional ou départemental, la
responsabilité de la gestion quotidienne des agents.
La déconcentration du contrôle financier à l’échelon régional
pourra permettre, à terme, d’amplifier encore ce mouvement.
D. - LE CONSEIL D’ETAT ET LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
Le rôle dévolu à la Haute Juridiction reste double, conseiller
du Gouvernement et juridiction suprême de l’ordre de juridiction
appelé à contrôler la légalité des actes. En effet, la plupart des textes
statutaires concernant la fonction publique de l’Etat sont examinés en
premier lieu par la section des finances, compétente pour l’ensemble
de ces matières.
Le Conseil d’Etat s’attache à faire respecter un certain
nombre de principes quant à la forme et quant au fond.
Quant au fond, il s’agit de veiller à la cohérence de l’ensemble
de l’édifice. Dans une procédure où, jusqu’à cette étape, les
interventions des administrations dans le travail interministériel ont pu
être fortement contraintes par des choix arrêtés d’emblée par les
ministres, le Premier d’entre eux ou bien les cabinets ministériels, le
passage devant le Conseil d’Etat est l’ultime occasion de rappeler au
respect des règles et principes écrits ou jurisprudentiels qui
gouvernent le droit de la fonction publique.
Quant à la forme, le Conseil d’Etat veille notamment à ce que
le Gouvernement, dans ses projets, respecte les règles de
présentation des textes, de manière à ce que les textes composant
32
les éléments d’un statut particulier soient bien pris suivant une
procédure uniforme.
La juridiction administrative assure enfin par sa jurisprudence,
l’interprétation qui doit prévaloir des textes. Elle définit aussi les règles
à appliquer lorsque les textes sont silencieux.
Avec la fixation, par écrit, de la plupart des règles, le champ
laissé à la juridiction administrative pour établir de nouveaux principes
applicables à l’ensemble des agents publics s’est rétréci. Il subsiste
cependant encore des zones où le droit écrit reste lacunaire.
Le cas le plus remarquable concerne l’exercice du droit de
grève. Le préambule de la Constitution de 1946 appelait une
réglementation de l’exercice de ce droit. En fait aucun texte ne l’a
défini de manière exhaustive.
En ce qui concerne le secteur public, les textes intervenus ne
visent que les modalités de déclenchement de la grève, les sanctions
pécuniaires qui y sont attachées ou bien les catégories d’agents
auxquels le droit de grève n’est pas reconnu.
La jurisprudence a eu ainsi à définir comment devaient se
concilier les impératifs de libre exercice du droit de grève et de
continuité des services publics. Les règles jurisprudentielles ainsi
définies ont paru suffisamment acceptables par tous pour que le
législateur ou le pouvoir réglementaire se dispensent d’en rechercher
la codification.
L’importance des effectifs concernés fait enfin, du contentieux
né de l’application du statut, une source importante de l’activité des
juridictions administratives.
E. - LES ORGANISATIONS SYNDICALES
Refusée jusqu’en 1945 par la jurisprudence
34
, mais tolérée
dans les faits, l’existence des organisations syndicales a longtemps
été cantonnée aux institutions représentatives. Ce n’est que
beaucoup plus récemment que l’exercice du droit syndical a été
codifié. La participation des organisations syndicales aux négociations
collectives relève, aujourd’hui, d’un droit légalement fondé depuis
1983, qu’il n’a cependant jamais paru possible d’organiser suivant des
procédures strictement comparables à celles du secteur privé.
34
Et encore interdite aujourd’hui pour les agents relevant de certains corps.
33
1°
L
ES INSTITUTIONS REPRESENTATIVES
Dans le dispositif législatif issu du statut général de 1983-
1986, et pour les trois fonctions publiques, la loi reconnaît aux
fonctionnaires le droit de participer « par l’intermédiaire de leurs
délégués, siégeant dans des organismes consultatifs, à l’organisation
et au fonctionnement des services publics, à l’élaboration des règles
statutaires et à l’examen des décisions individuelles relatives à leur
carrière. »
35
.
Dans chaque ministère existe au moins un comité technique
et des commissions administratives paritaires, ainsi qu’un comité
d’hygiène et de sécurité.
Les Conseils supérieurs de la fonction publique de l’Etat,
territoriale et hospitalière siègent au niveau national. Ils examinent
notamment tous les projets de statuts particuliers en ce qu’ils
dérogent au statut général ainsi que les projets de modification du
statut général.
Ces institutions paritaires jouent un rôle consultatif. Cette
consultation constitue une formalité substantielle à laquelle il n’est pas
possible de se soustraire. Compte tenu de leurs compétences
respectives, la plupart des projets législatifs et réglementaires
intéressant la totalité de la fonction publique de l’Etat, conseil
supérieur, ou les différentes administrations, comités techniques ou,
enfin, les étapes essentielles du déroulement de la carrière des
agents en place, commissions administratives paritaires sont donc
soumis à l’avis des représentants des personnels.
En droit, l’avis que ces commissions peuvent émettre ne lie en
rien l’autorité administrative, si aucune disposition ne prévoit que la
décision à prendre doive être conforme à l’avis émis. La pratique
administrative, notamment en matière de gestion des personnels, a pu
paraître plus nuancée.
Dans ces instances de représentation, il n’existe pas de
liberté de présentation des candidatures au premier tour. Seuls sont
autorisées à ce stade les candidatures présentées par les
organisations syndicales représentatives.
35
Loi du 13 juillet 1983 portant droit et obligations des fonctionnaires, article 9 .
34
2°
L’
EXERCICE DU DROIT SYNDICAL
L’exercice du droit syndical dans la fonction publique a connu
un cheminement parallèle à celui du secteur privé. Le statut de 1946
donnait un large champ à l’expression des organisations syndicales
dans la mesure où la consultation des CAP et des CTP était
obligatoire. Le statut du 4 février 1959 était, sur ce point, en retrait.
Les principes fixés en 1946 ont été rétablis dans l’actuel statut
général.
Pour autant, jusqu’en 1968, la pratique concrète de l’exercice
de la liberté syndicale ne faisait l’objet d’aucune disposition. L’activité
de responsable syndical ne pouvait en théorie s’effectuer qu’en
dehors du service.
Une instruction du premier ministre de 1970, reprise par un
décret en 1982 est venue fixer des règles en matière d’attribution de
locaux, de droit de réunion et de décharges syndicales. Ces règles se
sont
largement inspirées du droit applicable au secteur privé.
3°
L
ES NEGOCIATIONS COLLECTIVES
Les négociations que l’Etat employeur conduit avec les
organisations syndicales présentent deux particularités qui doivent
être soulignées.
Il convient tout d’abord de rappeler que les pouvoirs publics
ne sont pas, au plan juridique, dans la même situation qu’un
employeur privé lorsqu’ils rencontrent les organisations syndicales. En
effet, le Premier ministre ne peut, par contrat, lier son pouvoir de faire
les règlements ou de prendre l’initiative des lois.
Les négociations que conduit, au nom du Gouvernement, le
ministre chargé de la fonction publique aboutissent soit à des accords
soit à des relevés de conclusions, signés, le cas échéant par les
syndicats. Dans ces relevés de conclusions, le Gouvernement dresse
la liste des mesures qu’il entend faire intervenir
36
. La plupart de ces
mesures nécessitent l’intervention d’instruments juridiques, lois ou
décrets.
Cette particularité explique que l’article 8 de la loi du 13 juillet
1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dispose : « Les
36
Le protocole de rénovation de la grille des rémunérations et des classifications des
trois fonctions publiques dit protocole « Durafour », publié au Journal officiel du 3 avril
1990, se définit dans son texte même, comme un accord.
35
organisations syndicales de fonctionnaires ont qualité pour conduire
au niveau national avec le Gouvernement des négociations préalables
à la détermination des rémunérations et pour débattre avec les
autorités chargées de la gestion, aux différents niveaux, des
questions relatives à l’organisation et aux conditions de travail. »
Des commissions de suivi permettent de faire, à intervalle
régulier, le point sur l’application des mesures annoncées. Dans le
cas du protocole « Durafour », dont l’application s’est étalée sur sept
ans, les travaux de la commission de suivi ont donné lieu à la
préparation de volumineux rapports reprenant point par point les
dispositions du protocole et en détaillant les modalités d’application.
Ainsi, en dépit des difficultés budgétaires rencontrées depuis
1990, les dispositions du protocole ont fait l’objet d’une application
scrupuleuse aux échéances fixées dans la plupart des ministères,
voire anticipées.
De même, la plupart des dispositifs salariaux ayant fait l’objet
d’un « accord » donnent lieu à des mesures de suivi, ne serait ce que
pour examiner les conditions de mise en oeuvre éventuelle d’une
clause de sauvegarde.
La seconde particularité tient à la représentation des
personnels militaires auxquels l’adhésion à un syndicat est interdite.
Sur ce plan, des dispositifs particuliers de représentation des
agents sont prévus par le statut spécial de 1972. La représentation de
ces personnels exclut toute élection et favorise le tirage au sort. Il
reste que les dispositifs de concertation en vigueur au sein du
ministère de la défense, sans associer donc des représentants élus
des personnels d’active, ont su ne pas laisser ces agents à l’écart des
grands plans de revalorisation, tout comme les problèmes spécifiques
à l’encadrement supérieur y restent posés dans les mêmes termes
que pour l’administration civile où pourtant les agents disposent de
puissants moyens de faire valoir leurs doléances.
4°
L’
ACTION SOCIALE
La gestion des crédits sociaux est dans le droit comme dans
les faits le seul domaine où l’administration a reconnu une
prééminence aux organisations syndicales. En effet, le Comité
interministériel consultatif des services sociaux de l’administration de
l’Etat, créé en 1970, appelé aujourd’hui CIAS, Comité interministériel
d’action sociale est composé en majorité de représentants désignés
36
par les organisations syndicales. Le CIAS est relayé en région depuis
1995 par des sections régionales interministérielles d’action sociale.
La primauté donnée aux organisations syndicales dans la
gestion des crédits sociaux se retrouve également à l’échelon
départemental.
™
Dans la gestion de la fonction publique au sens large, l’Etat
doit assurer, simultanément, plusieurs tâches :
•
assurer le fonctionnement régulier de l’ensemble des
procédures légales et réglementaires qui encadrent les conditions
d’emploi des fonctionnaires, c’est à dire les recruter, les former, les
payer et gérer leur carrière pour chaque individu sur plusieurs
dizaines d’années ;
•
définir une politique d’emploi et de rémunération, dans le
respect d’un cadre légal strict mais qui par son effet de masse a à la
fois un effet d’entraînement macro-économique et un éventuel effet de
« contagion » sur le reste de l’économie ;
•
faire fonctionner le dialogue social dans un cadre où la
liberté des uns et des autres est fortement contrainte.
Il est venu s’y ajouter le « pilotage » des deux autres fonctions
publiques. L’Etat central garde, en effet, une part prépondérante dans
la fixation des conditions d’emploi et de rémunération des agents
territoriaux et hospitaliers.
La mise en oeuvre de cette politique implique nécessairement
un grand nombre d’acteurs. L’action des administrations gestionnaires
doit être cordonnée et doit respecter les orientations d’une politique
de fonction publique, les contraintes financières et
les règles
juridiques qui lui sont propres.
Le principe de prééminence du Premier ministre pour
s’exercer suppose un travail d’instruction préalable puis de suivi qui
met en oeuvre la collégialité des ministères intéressés.
La synthèse de ces travaux est l’oeuvre conjointe des
ministères chargés des finances et de la fonction publique.
37
Statut général, statuts particuliers agents civils, magistrats, militaires,
droit de grève
Le statut général des fonctionnaires ne concerne que les agents des
administrations civiles, à l’exclusion des militaires, des fonctionnaires des
assemblées parlementaires et des magistrats judiciaires
37
.
L’exclusion des militaires est traditionnelle. Elle trouve son origine
dans l’antériorité dont ont bénéficié les officiers en matière statutaire. Leur
« état » a été fixé une première fois par une loi de 1834. La spécificité des
obligations imposées aux militaires, absence de droit syndical, interdiction du
droit de grève, obligation de réserve renforcée justifiait, en tout état de cause,
l’intervention de dispositions législatives particulières. Le statut de l’ensemble
des militaires, officiers, sous-officiers, hommes du rang et appelés est régi par
une loi de 1972.
L’exclusion des magistrats judiciaires du statut général est dictée à la
fois par l’article 34 de la constitution qui prévoit que le statut des magistrats
est du domaine exclusif de la loi et par l’article 64 du même texte qui précise
qu’une loi organique régira leur statut. Ce statut a été fixé par une ordonnance
du 22 décembre 1958 modifiée à de nombreuses reprises. Il ne concerne que
les magistrats professionnels du siège et du parquet constituant le corps
judiciaire.
La spécificité du statut des fonctionnaires des assemblées
parlementaires a pour cause la séparation des pouvoirs. Les assemblées
fixent elles-mêmes les conditions d’emploi de leurs personnels. Celles-ci ne
sont pas moins avantageuses que celles des agents de l’Etat.
La constitution prévoit que seule est réservée à la loi la fixation des
règles concernant les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires
civils et militaires de l’Etat. Il s’agit du statut général. L’essentiel des normes
d’application de ces garanties est donc déterminé par la voie réglementaire
38
.
En ce qui concerne les agents non-titulaires, c’est la totalité de leurs relations
avec l’employeur qui sont déterminées par un cadre non législatif.
Un certain nombre d’agents civils de l’Etat sont à l’inverse régis en
tout ou partie par des dispositions législatives dérogatoires au statut général,
notamment pour les agents privés du droit de grève ou de celui de se
syndiquer ou bien pour les agents devant bénéficier d’une protection
particulière.
37
Aux termes de l’article 2 de la loi du ,13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires.
38
Un statut particulier est composé d’au moins trois textes, un décret portant statut
particulier du corps concerné, un décret distinct classant les grades de ce corps dans la
grille hiérarchique, un arrêté fixant l’échelonnement indiciaire applicable aux carrières
de ces grades. En outre, des textes spécifiques peuvent être pris pour fixer le régime
des rémunérations annexes, primes ou indemnités, lorsque la situation particulière du
corps le justifie.
38
Dans la mesure où la réglementation du droit de grève relève de la
loi, ces dispositions spécifiques, applicables notamment aux personnels de la
police nationale et de l’administration pénitentiaire ont nécessité l’intervention
de dispositions législatives spéciales.
Il en va de même pour l’interdiction du droit syndical qui porte
atteinte à une liberté légalement protégée.
Les agents devant bénéficier d’une protection particulière sont les
magistrats des juridictions administratives dont l’indépendance fait l’objet
d’une protection législative particulière. Elle leur garantit l’inamovibilité.
Les administrations civiles au sens du titre premier du statut général
sont donc l’Etat, les collectivités locales, les établissements hospitaliers, ainsi
que les établissements publics à caractère administratif qui dépendent de ces
collectivités. S’y ajoutent certaines entreprises publiques ayant le caractère de
sociétés anonymes comme France Télécom ou l’Imprimerie nationale, ou bien
celui d’établissements publics à caractère industriel et commercial comme La
Poste ou l’Office national interprofessionnel des céréales.
39
CHAPITRE II
LE CADRE BUDGETAIRE - EMPLOIS ET REMUNERATIONS
Le dispositif législatif et réglementaire qui régit la fonction
publique rend les inscriptions budgétaires relatives aux emplois et aux
rémunérations inévitablement complexes quant à leur structure et à
leur mode de calcul.
Les principales caractéristiques du dispositif juridique et
budgétaire sont présentées ci-après. Les difficultés que rencontre la
mise en oeuvre de ce dispositif, les dérives que comporte cette mise
en oeuvre seront analysées dans la suite du rapport, dans les
observations relatives à la gestion des emplois et aux rémunérations
des personnels de plusieurs ministères. Il a paru d’ores et déjà
possible d’en dégager certaines remarques de portée générale, qui
figurent en introduction des II
ème
et III
ème
parties.
I - L’EMPLOI PUBLIC ET LE BUDGET
A. - EMPLOI PUBLIC ET FONCTION PUBLIQUE
a) La notion d’emploi, au sens du droit budgétaire, est
corrélée par la législation et la jurisprudence constitutionnelle et
administrative, à la notion d’emploi au sens du droit de la fonction
publique.
L’emploi permanent que le fonctionnaire, titularisé dans un
grade, a vocation à occuper selon les lois du 13 juillet 1983 portant
droits et obligations des fonctionnaires et du 11 janvier 1984 relative à
la fonction publique de l’Etat, est entendu comme une fonction
administrative juridiquement identifiée.
L’emploi, créé par la loi des finances, est le support
budgétaire qui correspond à cet emploi permanent, via le corps, le
grade, ou l’emploi fonctionnel. En effet, l’article 1
er
, 5
ème
alinéa, de
l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois
de finances dispose que « les créations et transformations d’emplois
40
ne peuvent résulter que de dispositions prévues par une loi de
finances »
39
.
b) Il n’y a cependant pas adéquation entre le champ de
l’emploi public et le champ d’application du statut général de la
fonction publique. En dehors des fonctionnaires titulaires, les
documents budgétaires font apparaître deux autres catégories de
personnels recrutés et payés sur des emplois ouverts en lois de
finances :
- les ouvriers de l’Etat : il s’agit d’une catégorie d’agents
publics qui, sans être des fonctionnaires au sens du statut général,
bénéficient de conditions d’emploi quasi identiques à celles de la
fonction publique. Leur rémunération est fixée par référence aux
salaires du commerce et de l’industrie. Les emplois qu’ils occupent ne
conduisent pas à pension. Ces agents ont, en effet, leur propre
régime de retraite
40
. Les ouvriers de l’Etat relèvent principalement des
services techniques de la défense (arsenaux), du ministère de
l’équipement (parc des DDE), mais également des ministères de
l’agriculture et de l’économie, des finances et de l’industrie ;
- les contractuels sur emplois : il s’agit d’emplois ressemblant
en tous points à des emplois de titulaires (libellé, plage indiciaire) mais
qui ne correspondent à aucun corps ou grade de la fonction publique.
Les contrats susceptibles d’être conclus sont ainsi conditionnés par
l’inscription budgétaire. Certains personnels contractuels sont, par
ailleurs, recrutés sur des emplois de titulaires « bloqués » : il s’agit
d’emplois libérés par la renonciation de l’administration gestionnaire à
y employer des titulaires
41
.
Les emplois de contractuels ne conduisent pas à pension.
Ceux qui les occupent sont affiliés au régime général de sécurité
sociale et à une caisse de retraite complémentaire, l’IRCANTEC
42
.
39
Le même alinéa du même article précise à la suite : « Toutefois, des transformations
d’emplois peuvent être opérées par décret en Conseil des ministres puis après avis du
Conseil d’Etat. Ces transformations d’emplois, ainsi que les recrutements, avancements
et les modifications de rémunération ne peuvent être décidés s’ils sont de nature à
provoquer un dépassement des crédits annuels préalablement ouverts ».
40
Le fonds spécial de prévoyance des ouvriers des établissements industriels de l’Etat
(FSPOEIE).
41
Cette sous-catégorie d’emplois contractuels est décrite dans les paragraphes
budgétaires spécifiques où apparaissent le montant des crédits et le nombre d’emplois
bloqués, mais sans description détaillée.
42
Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’Etat et des
collectivités publiques.
41
Par contre, il existe d’autres personnels non titulaires, les
vacataires et les intérimaires qui ne disposent pas d’emplois
budgétaires et sont, pour cette raison, dénommés « contractuels sur
crédits », par opposition aux « contractuels sur emplois ». Ces
emplois sur crédits ne sont pas limités en nombre. Le gouvernement
peut employer autant d’agents de cette catégorie qu’il l’entend, sous
réserve de ne pas dépasser le montant des crédits ouverts.
c) Cependant l’emploi public ne se limite pas aux catégories
qui viennent d’être mentionnées. En effet, au-delà des agents
employés directement par l’Etat, une série d’organismes sous tutelle
(établissements publics) ou subventionnés (associations, fondations,
mutuelles, groupements d’intérêt public) ou sous contrat (établisse-
ments d’enseignement privé) emploient des personnels payés en
totalité ou partie par l’Etat au travers de la contribution financière que
celui-ci leur consent. Dans la mesure où la perte de ce concours
entraîne la suppression de l’emploi, il y a bien lieu de considérer qu’il
s’agit d’emplois publics.
A côté des emplois directs (supposant un lien juridique entre
l’agent et l’Etat), on retiendra donc qu’il existe des emplois indirects
dont le financement est largement assuré par des fonds publics.
Cette acception large de l’emploi public, qui donne une plus
exacte mesure des engagements financiers de l’Etat en matière de
personnel et de son poids sur le marché du travail, a été retenue par
la Cour dans les données générales présentées dans la suite du
rapport sur l’évolution récente et la répartition de l’emploi public
43
.
B. - LA DESCRIPTION DES EMPLOIS BUDGETAIRES DANS LES LOIS DE
FINANCES ET LEURS ANNEXES
En dépit de la formulation de l’article 1
er
, 5
ème
alinéa de
l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois
de finances
44
, le texte même des lois de finances ne contient aucune
disposition relative aux emplois. Ceux-ci, depuis 1997 seulement, font
l’objet d’une mention particulière dans l’exposé des motifs du projet de
loi de finances où un tableau récapitule par « section ministérielle » le
total des mouvements d’emplois. Mais ce tableau n’a qu’une valeur
informative.
Cependant, en application des articles 32 et 43 de la même
ordonnance, les annexes explicatives « services votés – mesures
43
Cf. ci-après, pages 72 à 99.
44
Cf. ci-avant, page 38.
42
nouvelles » - couramment dénommées « bleus » budgétaires –
détaillent les crédits et les emplois qu’il est proposé de conserver et
de modifier dans le projet de loi de finances. A la fin de ces annexes,
qui, elles, ont valeur législative
45
figure un « tableau de présentation
des emplois » retraçant, par chapitre et par article, les mouvements
de créations et de suppressions des emplois faisant l’objet d’une
description détaillée comportant un libellé et une plage indiciaire.
Seuls les emplois signalés dans ce tableau sont tenus pour des
« emplois budgétaires ».
Les décrets pris en application de l’article 43 de l’ordonnance
organique pour répartir par chapitre pour chaque ministère les crédits
votés ne comportent pas non plus de dispositions sur les dotations en
emplois. Celles-ci figurent dans les annexes à ces décrets –
couramment dénommées « verts » budgétaires -. Ces dotations
résultent nécessairement des dispositions de la loi de finances,
explicitées par les « bleus », sous réserve naturellement des
modifications décidées par le Parlement.
Ainsi, les « verts » ou budgets votés détaillent l’ensemble des
crédits et des emplois ouverts au ministre dont relève la « section
ministérielle » qu’ils décrivent. Ces annexes portent la référence de la
loi de finances ainsi que du décret de répartition propre à la section
ministérielle concernée. Les emplois qui y sont décrits correspondent
exactement à ceux du tableau de présentation des emplois du
« bleu » de l’année. S’y ajoutent des crédits de rémunération servant
à payer des agents dont ni les caractéristiques d’emploi, ni le nombre
ne sont parfaitement détaillés. On peut ainsi suivre, année après
année, l’enchaînement des évolutions de la structure d’emploi des
ministères. Le « vert » d’une année se lit toujours, sous réserve des
amendements apportés lors de la discussion de la loi de finances au
Parlement, comme le « vert » de l’année précédente, corrigé des
modifications apportées par le « bleu » de l’année.
En cours de gestion, certains textes d’application des lois de
finances, de transformation d’emplois, arrêtés de transfert, arrêtés
d’annulation comprennent une description précise des emplois qu’ils
affectent.
L’analyse de l’ensemble des budgets votés montre que les
emplois sont d’autant mieux décrits qu’ils correspondent à des
emplois destinés à être occupés de manière stable et permanente ou
bien à des besoins stables. Ainsi, les emplois de titulaires, de
contractuels sur emplois propres sont précisément énumérés et leurs
45
Cf. la décision du Conseil constitutionnel n° 164 DC du 29 décembre 1983.
43
caractéristiques citées. Ils correspondent aux emplois budgétaires. Il
s’agit d’agents qui, en droit ou en pratique, ont un droit à l’emploi à
vie. En revanche, les possibilités de recrutements de contractuels sur
emplois bloqués, de personnels de remplacement, de personnels
auxiliaires ou de vacataires divers ne sont définis, au mieux, que par
le nombre d’heures qu’il est possible de payer au vu du crédit ouvert.
C. - LES EMPLOIS ET LES EFFECTIFS
Alors que dans une entreprise la distinction entre emplois et
effectifs n’a guère cours car le « budget annuel » n’est qu’un
document prévisionnel qui lie peu et est rarement accompagné d’un
état du personnel préalablement arrêté, cette distinction est
essentielle s’agissant de l’Etat.
Si l’emploi est, comme il vient d’être dit, le support juridique et
budgétaire qui permet de recruter, de gérer et de payer les personnels
conformément aux dispositions statutaires - ou aux autres dispositions
réglementaires - qui les régissent, les effectifs sont les agents - les
personnes physiques - employés dans les services de l’Etat.
Entre emplois et effectifs il peut y avoir coïncidence : à un
emploi déterminé correspond une personne physique. Mais la réalité
est plus complexe et il y a très largement déconnexion entre emplois
et effectifs. Toute enquête sur les personnels de l’Etat doit
impérativement examiner la situation sous ce double aspect et c’est
évidemment la démarche suivie par la Cour dans les observations
présentées dans le présent rapport et les rapports à venir.
En premier lieu, il est admis que deux ou plusieurs agents, à
mi-temps ou à temps partiel, peuvent être recrutés sur un emploi
budgétaire. En prévoyant expressément la possibilité de recruter
plusieurs fonctionnaires sur un même emploi pour compenser,
globalement dans chaque ministère, le temps de travail perdu du fait
des autorisations de service à temps partiel, le législateur
46
a établi
une correspondance juridique entre emplois budgétaires et effectifs
d’agents.
En second lieu, et à l’inverse, un emploi ouvert en loi de
finances peut rester vacant, l’autorisation donnée par le Parlement ne
valant jamais obligation de recruter. Ces vacances peuvent résulter
des mesures de gestion des personnels qui interviennent de façon
continue (recrutements, départs, avancements, mutations). Elles
46
Article 37 de la loi précitée du 11 janvier 1984 modifiée par la loi du 25 juillet 1994,
article 16.
44
peuvent aussi provenir d’une politique délibérée du Gouvernement de
« mises en réserve » d’emplois - couramment appelées « gels
d’emplois » - dont l’ampleur et les modalités sont variables, les gels
pouvant - mais pas nécessairement - déboucher sur des annulations.
Les rapports de la Cour au Parlement sur l’exécution des lois de
finances analysent ces pratiques qui sont également évoquées dans
la suite du présent rapport.
Mais
d’autres
facteurs
expliquent
les
écarts
souvent
importants entre emplois budgétaires et effectifs. Il s’agit principale-
ment de la pratique des surnombres, c’est-à-dire des recrutements ou
affectations intervenant au-delà des autorisations budgétaires. Ces
pratiques sont examinées et critiquées dans la deuxième partie du
rapport, consacrée aux emplois et aux effectifs
47
.
L’analyse de la réalité doit aussi prendre en compte la
diversité des ministères, ainsi que le montreront les observations de
ce premier rapport. Alors que la notion d’unité de l’Etat renvoie à l’idée
que l’Etat est une personne morale dont l’organisation et le
fonctionnement sont soumis à des règles spécifiques (le droit public)
dont la bonne application relève d’un ordre particulier de tribunaux
(les juridictions administratives), il existe en réalité une véritable
« sociologie des ministères » qui fait apparaître des traditions, des
comportements, un « esprit de corps » extrêmement varié d’un
ministère à l’autre. Les modes de gestion des personnels – et la
qualité de cette gestion - sont souvent éloignés les uns des autres :
l’armée qui paie directement la solde des militaires a gardé des
procédures qui lui donnent une grande autonomie, l’éducation
nationale, l’intérieur, les finances ont des spécificités dues au fait que
ces ministères doivent gérer des effectifs très nombreux : professeurs,
policiers, douaniers, personnels des impôts…
Cette diversité apparaît également dans le vocabulaire utilisé.
L’hétérogénéité des « langages » employés pour la gestion du
personnel
ne
caractérise
pas
seulement
les
départements
ministériels, mais aussi les différents services qui les constituent. Le
vocabulaire n’est pas le même dans les administrations civiles et à la
défense, entre les « spécialistes » de la gestion du personnel et les
autres directions, entre l’administration centrale et les services
extérieurs, à Lille, Nice ou Saint-Denis de la Réunion.
On se réfère facilement à des usages, des conventions ou
des concepts propres au service et aussi variés que les milieux
administratifs eux-mêmes.
47
Cf. ci-après, pages 111 à 266.
45
Cette hétérogénéité est une réalité, sous-tendue cependant
par un code de référence commun, le budget de l’Etat.
Seule la loi de finances annuelle avec ses annexes
documentaires offre un cadre non seulement juridique mais
conceptuel à l’étude de l’emploi public. Ce cadre est, en effet,
commun aux administrations, aux contrôleurs financiers, au ministère
de l’économie et des finances (budget et comptabilité publique), au
Parlement et, in fine, à la Cour des comptes. C’est pourquoi les
travaux que celle-ci a entrepris dans le domaine des emplois, des
effectifs et des rémunérations prennent comme point de départ les lois
de finances.
II. - LES CREDITS DE REMUNERATION
Les crédits servant à rémunérer les personnels employés
directement par l’Etat sont normalement regroupés dans la première
partie du titre III du budget, d’où l’appellation des chapitres concernés
de chapitres « en 31 ». Des crédits de rémunérations notamment
indemnitaires et des emplois peuvent figurer dans un autre titre ou
dans une autre partie du titre III. Toutefois, les principes d’exposition
de ces crédits et de ces emplois sont les mêmes. Ils s’appliquent
également aux contrats des enseignants relevant des établissements
sous contrat avec l’Etat, décrits au titre III du budget de l’agriculture et
au titre IV du budget de l’enseignement scolaire. Ces personnels
payés directement par l’Etat sur crédits budgétaires ne sont pourtant
pas des agents publics.
A. - DESCRIPTION GENERALE
Au sein d’un chapitre, les crédits sont ventilés par article et
paragraphe. L’article regroupe les crédits et les emplois d’un service
ou d’une direction. Le paragraphe sert à distinguer les différentes
catégories d’emplois, titulaires, contractuels, éventuellement militaires,
ainsi que les différents accessoires de traitement.
Le chapitre est l’unité élémentaire sur laquelle porte
l’autorisation budgétaire annuelle donnée par le Parlement. Le
gouvernement n’est pas libre de réaffecter les crédits entre chapitres
comme il l’entend. En revanche au sein d’un chapitre, les crédits
peuvent être ventilés en cours de gestion sans difficulté. Plus le
chapitre est important, moins il est nécessaire de faire appel au
pouvoir réglementaire ou bien au législateur pour procéder aux
éventuels ajustements. C’est pourquoi, dans le courant des années
80, le ministère des finances a encouragé les ministères à réduire le
46
nombre des chapitres de dépenses de personnel. Dans la pratique,
l’objectif recherché d’un seul chapitre de rémunérations principales et
d’un seul chapitre indemnitaire n’a pas pu être atteint. La description
qui suit s’attache donc à expliciter le contenu des catégories de
chapitres de rémunérations.
B. - LES DIFFERENTS TYPES DE CHAPITRES
Les chapitres en « 31 » décrivent quatre sortes de crédits de
rémunérations :
Les premiers regroupent les rémunérations principales
48
afférentes aux emplois de titulaires, de contractuels sur emploi de
titulaires bloqués et sur emplois de contractuels.
La seconde catégorie décrit les crédits servant à payer les
rémunérations principales et accessoires afférentes aux emplois des
ouvriers de l’Etat.
La troisième regroupe les crédits servant à rémunérer les
auxiliaires, les contractuels sur crédits et les vacations accordées à
divers collaborateurs du service public.
Les chapitres indemnitaires décrivent les crédits de primes et
indemnités alloués aux agents payés sur les chapitres de première
catégorie.
Seuls les chapitres de première et deuxième catégories
décrivent ce qu’il est convenu d’appeler des emplois budgétaires.
Cette notion sert seulement à distinguer, dans les multiples crédits
servant à rémunérer des personnels, ceux d’entre eux qui sont
assortis d’une limitation à la fois physique et financière du nombre
d’emplois pouvant être pourvus à tout moment. Les crédits de
rémunérations non assortis d’emplois ne comportent pas de limitation
quant au nombre d’agents pouvant être employés à un moment
donné.
C. - LES MODALITES DE CALCUL DES CREDITS
Les crédits nécessaires au paiement des agents titulaires et
non titulaires sur emplois autres que les ouvriers de l’Etat sont
calculés de la manière suivante.
48
Par rémunérations principales on entend les traitements et les accessoires de ceux-
ci, par opposition aux indemnités ou primes. Le traitement est la rémunération à
laquelle a droit un agent. Il est fonction du grade auquel il appartient et de l’ancienneté
qu’il a acquise.
47
A chacun des grades ou types d’emploi définis correspond un
indice moyen. Cet indice moyen est égal à la moitié de la somme des
indices de début et de fin de carrière. Le produit de cet indice moyen
par le nombre d’emplois de chaque catégorie donne une masse
indiciaire. Celle-ci est elle-même multipliée par la valeur du point
fonction publique
49
pour donner un montant en francs. La somme
ainsi calculée est ensuite corrigée de plusieurs facteurs, chaque
correction faisant l’objet d’une ligne descriptive. Parmi ces lignes
figurent :
- La ligne d’ajustement des crédits à la situation réelle des
personnels. En effet, l’indice moyen défini arithmétiquement ci-dessus
ne correspond pas toujours à l’indice réel dont bénéficient les agents.
Cette ligne, baptisée en jargon budgétaire « ligne souple », est soit
positive soit négative.
- Eventuellement une ligne de déduction au titre des
recrutements en année partielle.
- En tant que de besoin, une ligne de déduction afférente aux
emplois de titulaires bloqués déjà évoquée ci-dessus.
- Le cas échéant une ligne de déduction au titre des fonds de
concours rattachés à ce paragraphe, c’est-à-dire aux recettes qui
pourront être perçues à divers titres en vue de participer à la
rémunération des agents en cause.
En ce qui concerne les ouvriers de l’Etat, les crédits sont
calculés à partir d’une estimation du taux de salaire moyen attendu en
cours d’année.
Les crédits de rémunérations de personnels payés sur crédits
sont actualisés chaque année, suivant les sections ministérielles, de
la variation du point fonction publique ou de l’indice prévisionnel des
prix. Suivant les ministères ces crédits décrivent sommairement ou
non les possibilités d’emplois qu’ils autorisent, estimation d’un nombre
d’heures ou de personnes qu’ils permettent de payer.
49
La valeur du point fonction publique mentionnée dans les budgets votés et qui sert au
calcul des crédits correspond à une estimation de la valeur moyenne de ce point
pendant l’année. La dépense supplémentaire qui peut résulter d’une valeur réelle
supérieure est prise en charge par un chapitre « réservoir » du budget des charges
communes pour les budgets civils. Ce chapitre contient une provision dont le montant
peut être, le cas échéant, modifié en cours d’année. Si nécessaire, cette provision est
répartie entre chapitres de rémunérations à la fin de l’exercice. Les problèmes que
soulève la gestion de ce chapitre sont régulièrement détaillés dans les rapports de la
Cour sur l’exécution des lois de finances.
48
Pour les chapitres de première catégorie, la description des
emplois et des crédits afférents est complétée des indemnités
accessoires nécessaires du traitement. Il s’agit de l’indemnité de
résidence en métropole, outre-mer ou bien à l’étranger, du
supplément familial de traitement, des indemnités perçues pendant
les périodes de formation et de la nouvelle bonification indiciaire. Ces
indemnités figurent dans les chapitres de rémunérations principales
parce que leur service est dû aux agents dès lors qu’ils remplissent
des conditions réglementaires qui ne sont pas liées à la manière de
servir.
D. - LES CHAPITRES INDEMNITAIRES
Les chapitres indemnitaires comprennent en règle générale
dans leur libellé la mention « indemnités et allocations diverses ». En
dehors des indemnités de certains corps techniques, des ministères
de l’équipement et de l’agriculture, et d’indemnités versées à certains
personnels du ministère des finances, ces chapitres retracent en
principe l’intégralité des primes et indemnités allouées aux agents de
l’Etat.
En application des dispositions de l’article 20 du titre premier
du statut général des fonctionnaires, les primes et indemnités doivent
nécessairement avoir un fondement législatif ou réglementaire. C’est
pourquoi les chapitres indemnitaires comportent pour la plupart des
catégories d’indemnités qu’ils décrivent, la référence du texte qui les
institue et, lorsque ces indemnités ne sont pas indexées sur la valeur
du point fonction publique, la mention du texte fixant le taux ayant
servi à calculer le montant des crédits.
Les crédits indemnitaires sont soit indexés sur la valeur du
point fonction publique soit fixés en valeur absolue. Dans ce cas, les
montants peuvent faire l’objet d’une actualisation périodique qui n’est
pas nécessairement annuelle. La direction du budget a pour pratique
de ne pas accepter de périodicité supérieure au quinquennat.
Autrement dit, toute indemnité dont le taux n’a pas été revu depuis
cinq ans voit son niveau définitivement gelé en francs courants.
Les crédits d’indemnités forfaitaires pour heures supplémen-
taires sont calculés de manière un peu plus complexe
50
.
50
Ces indemnités se substituent aux indemnités pour heures supplémentaires
effectivement faites à compter du 8
ème
échelon de la carrière type de la catégorie B. Les
crédits sont calculés à partir d’un taux moyen par emploi, le taux étant lui-même indexé
sur le point fonction publique. Ainsi, l’enveloppe indemnitaire est complètement liée à
l’évolution des effectifs, ce qui n’est pas automatiquement le cas des autres indemnités.
49
™
Les contrôles de la Cour s’attachent à vérifier la régularité des
régimes de rémunérations accessoires ainsi qu’à déceler les
rémunérations se situant en dehors du cadre juridique et budgétaire et
à apprécier leur importance.
50
CHAPITRE III
LA CHARGE INDUITE PAR LA FONCTION PUBLIQUE
DANS LE BUDGET DE L’ETAT
I. -
DIFFERENTES MANIERES D’INTERPRETER LA CHARGE
DE LA FONCTION PUBLIQUE
A. - L’ANALYSE DES CREDITS ET DES DEPENSES DE PERSONNEL
Dans la comptabilité privée, le recensement des dépenses de
personnel est relativement simple. Les comptes de la classe 64 :
« Charges de personnel » retracent les charges salariales et sociales
relatives aux personnels liés par un contrat de travail avec l’entreprise.
Les autres dépenses de personnel pour lesquelles l’entreprise ne
conclut pas de contrat de travail, intérimaires, personnels détachés ou
prêtés à l’entreprise, rémunérations versées sous forme d’honoraires,
sont recensées dans les comptes de classe 62 : « Autres services
extérieurs ».
La présentation des dépenses de personnel dans le budget
de l’Etat ne répond pas à celle du plan comptable. Elle s’inspire d’un
souci similaire de recensement des charges directes liées à l’emploi
d’agents. Traditionnellement y sont ajoutées des dépenses de
rémunérations d’activité ou d’inactivité supportées par l’Etat, ainsi que
toutes les dépenses juridiquement indexées sur le point fonction
publique.
De ce fait, la lecture des grandes subdivisions du budget de
l’Etat ne permet pas de percevoir d’emblée le coût de la fonction
publique. Les retraitements auxquels il doit être procédé (voir encadré
page 55) sont présentés au Parlement tous les deux ans dans une
annexe au projet de loi de finances. Cette annexe s’est substituée aux
informations contenues dans une autre annexe, non publiée depuis,
réalisant une présentation fonctionnelle du budget général.
Par ailleurs, le rapport d’activité de la direction générale de
l’administration et de la fonction publique reprend ces données
chaque année, ainsi que d’autres données à caractère statistique et
financier relatives à la fonction publique de l’Etat.
L’approche de ces publications est celle du crédit. Sont ainsi
présentées les autorisations budgétaires initiales et non pas les
51
crédits effectivement disponibles ou bien la dépense exécutée. Pour
connaître cette dernière, le projet de loi de règlement définitif du
budget considéré, éclairé par le rapport de la Cour des comptes sur
l’exécution des lois de finances, constitue le seul document
d’information mis à la disposition du public. Toutefois, la présentation
qui est faite de ces dépenses suit l’ordre logique des titres et parties et
ne fait pas de synthèse de la dépense sur le même modèle que celui
des documents de prévision.
B. - L’ANALYSE DE L’EVOLUTION DES REMUNERATIONS
A la mesure de ces évolutions brutes de dépenses, il est
souvent préféré une analyse de l’évolution des rémunérations elles-
mêmes. Cette approche qui part des facteurs d’évolution des
rémunérations individuelles répond elle aussi à des critères d’analyse
désormais bien fixés. Les termes utilisés rendent possibles les
comparaisons des évolutions salariales entre les différentes branches
de l’économie et entre la fonction publique et le secteur privé.
L’encadré page 59 rappelle quels sont ces différents concepts
d’analyse.
Il en est rendu compte dans les documents déjà cités, rapport
biennal au Parlement, rapport annuel de la direction générale de
l’administration et de la fonction publique.
Le rapport au Parlement, progressivement enrichi depuis sa
première parution, retrace à la fois l’évolution des crédits initiaux,
rappelle le contenu des « accords » salariaux, leur effet sur l’évolution
des rémunérations. Il contient des développements spécifiques sur les
dépenses de pensions.
En outre, l’INSEE procède de son côté à une mesure
périodique de l’évolution des rémunérations dans les trois fonctions
publiques. Cette mesure s’effectue à partir de l’analyse des fichiers de
paie. Elle est réalisée par année civile. L’INSEE ne « redresse » pas
ses constats des conventions de présentation utilisées par l’Etat et les
organisations syndicales. Les principaux écarts tiennent à l’éventuel
effet rétroactif donné à certaines mesures. Pour l’INSEE celles-ci
s’imputent entièrement sur l’année de paiement.
Les études de l’INSEE sont réalisées chaque année. Elles ne
présentent un caractère exhaustif que tous les deux ans.
52
II. - PRESENTATION DE L’EVOLUTION DES CHARGES DE
PERSONNEL DANS LE BUDGET DE L’ETAT AINSI QUE CELLE
DES REMUNERATIONS
A. - EN PREVISION
La charge des dépenses de personnel progresse rapidement
quel que soit l’instrument de mesure utilisé. Cette évolution contribue
à rendre plus rigide le budget
de l’Etat.
Evolution des dépenses induites
51
depuis 1993 (en loi de
finances initiale)
(en millions de francs)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Rémunérations d'activité 328 318
334 982
349 260
360 614
368 448
378 895
Pensions et cotisations
186 733
194 679
203 423
210 108
226 995
234 878
Autres
73 401
74 823
78 106
78 325
77 492
77 463
Total
588 452
604 484
630 789
649 047
672 935
691 236
Dépenses indexées
533 071
548 877
573 427
591 751
615 806
632 438
%
90.59%
90.80%
90.91%
91.17%
91.51%
91.49%
Rémunérations d'activité
55.79%
55.42%
55.37%
55.56%
54.75%
54.81%
Pensions et cotisations
31.73%
32.21%
32.25%
32.37%
33.73%
33.98%
Autres
12.47%
12.38%
12.38%
12.07%
11.52%
11.21%
Total
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Source : rapports sur les rémunérations de la fonction publique, 1995, 1997 et 1999
Une partie de la croissance des crédits de pensions résulte de
la budgétisation en 1997 des crédits afférents aux pensions des
anciens agents de France Télécom, mouvement achevé en 1999
avec le même processus pour La Poste.
Entre 1993 et 1998, la progression des dépenses induites est
de 17,5 % contre 16,2 % pour l’ensemble des crédits hors dette du
budget général, et 18,1 % y compris la charge de la dette.
Dès lors et dans un contexte de forte croissance de la charge
de la dette et de freinage des autres dépenses du budget de l’Etat, le
poids des crédits afférents aux dépenses induites dans le budget
51
CF. ci-après, encadré page 55.
53
général s’est accru dans les proportions décrites dans le tableau
suivant :
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Dépenses induites/budget hors
dette
44.9% 44.6% 45.3% 44.2% 45.0% 45.4%
Dépenses induites/budget y c. dette
39.5% 38.9% 39.3% 38.3% 38.9% 39.3%
Source : rapports annuels de la DGAFP, loi de finances initiale pour 1998
B. - EN EXECUTION
En exécution, les données individualisées dans les rapports
de la Cour sur l’exécution des lois de finances (à l’exclusion des frais
de déplacement, taxes et autres charges connexes)
52
ont évolué de la
manière suivante depuis 1993.
(en milliards de
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1998/1993
francs)
Rémunérations
d'activité
329.8
341.4
354.9
364.6
371.1
382.5
Progression
3.5%
4.0%
2.7%
1.8%
3.1%
16.0%
Pensions et
allocations
144.9
150.0
158.0
164.9
170.7
177.7
Progression
3.5%
5.3%
4.4%
3.5%
4.1%
22.6%
Charges
sociales
63.6
68.6
69.1
72.3
75.7
78.7
Progression
7.9%
0.7%
4.6%
4.7%
4.0%
23.7%
Enseignement
privé
31.2
32.5
34.0
35.6
36.5
37.6
Progression
4.2%
4.6%
4.7%
2.5%
3.0%
20.5%
Anciens
combattants
22.3
22.4
22.2
21.7
20.9
20.6
Progression
0.4%
-0.9%
-2.3%
-3.7%
-1.4%
-7.6%
Total
591.8
614.9
638.2
659.1
674.9
697.1
Progression
3.9%
3.8%
3.3%
2.4%
3.3%
17.8%
Source : rapports sur l’exécution des lois de finances 1993 à 1998
Cette progression des dépenses induites de près de 18 % en
5 ans est à rapprocher de l’évolution des charges du budget général
52
qui ne sont pas individualisées au niveau du chapitre.
54
17,3 %, et 16 % hors dette. Les prix à la consommation ont, quant à
eux, augmenté de 7 % sur la même période.
Au sein de ces dépenses, on voit que ce sont les dépenses
de pensions et de cotisations sociales qui progressent le plus vite. Le
fort dynamisme de ces dépenses est appelé à se poursuivre dans les
décennies à venir du fait du départ à la retraite de classes d’âge de
plus en plus nombreuses. Le nombre de départs annuels qui est
d’environ 45.000 en 1998 devrait s’élever à 65.000 en 2012 ; ainsi, en
à peine plus de dix ans, 45 % des agents civils actuellement en
fonction seront amenés à prendre leur retraite.
Ces nouveaux retraités bénéficient d’un indice de liquidation
de leur pension qui progresse également rapidement, +7,5 % entre
1993 et 1998 pour le flux de retraités et 3,3 % pour le stock sur la
même période.
Le coût des pensions devrait ainsi s’accroître à un rythme
annuel moyen de 4 % en volume d’ici à 2015.
La progression des charges de l’enseignement privé est
imputable aux effets des accords de revalorisation de la situation des
maîtres intervenus ces dernières années.
La décroissance lente des pensions militaires d’invalidité ne
suffit pas, enfin, à contenir la progression des autres charges.
Rapportées au budget général, ces dépenses représentent la
proportion suivante :
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Dépenses en
exécution (*)
1 768.2
1 792.4
1 859.0
1 936.8
2 008.3
2 074.8
dont dette brute
196.6
209.1
235.4
240.0
240.9
251.4
Dépenses induites
591.8
614.9
638.2
659.1
674.9
697.1
Dépenses sur budget
33.5%
34.3%
34.3%
34.0%
33.6%
33.6%
Dépenses sur budget
hors dette
37.7%
38.8%
39.3%
38.8%
38.2%
38.2%
(*) Ensemble des charges définitives du budget général hors budgets annexes.
Source : Rapports sur l’exécution des lois de finances
55
Dans le cadre du pacte de stabilité, la France s’est engagée à
réduire de manière significative ses déficits publics d’ici à 2002.
Compte tenu de la charge de la dette, le poids des dépenses de
personnels dans le budget de l’Etat, en se maintenant à un niveau
élevé conduit mécaniquement à un accroissement de l’effort
d’économies imposé aux autres dépenses du budget, qu’il s’agisse
des
investissements,
des
dépenses
de
fonctionnement
ou
d’intervention.
Le changement radical des conditions de fonctionnement de
notre économie, une croissance faible à modérée, associée à une très
faible inflation conduit, par le jeu de mécanismes de carrière mis en
place à une époque de forte croissance et d’inflation à accorder des
gains de pouvoir d’achat aux agents des collectivités publiques. C’est
ce qui apparaît lorsque l’on passe de l’analyse de l’évolution des
dépenses budgétaires à celle de l’évolution des rémunérations.
1994
1995
1996
1997
1998
Evolution de l'année
Prix
1.4%
1.7%
1.9%
1.1%
0.7%
Point 100
1.1%
2.6%
1.4%
0.5%
1.1%
Mesures générales
1.2%
2.5%
1.4%
0.5%
1.1%
Catégoriel
0.4%
0.4%
0.4%
0.2%
0.9%
Mesures de réforme de la grille
0.5%
0.5%
0.5%
0.4%
-
G1VT (1)
2.3%
2.2%
2.1%
2.2%
2.2%
G2 (1)
-1.1%
-1.3%
-1.2%
-1.3%
-1.3%
GVT solde (1)
1.2%
0.9%
0.9%
0.9%
0.9%
Evolution des différents instruments
d’analyse
Point 100
1.1%
2.6%
1.4%
0.5%
1.1%
Mesures générales
1.2%
2.5%
1.4%
0.5%
1.1%
Masse Toutée (1)
2.1%
3.4%
2.2%
1.1%
2.0%
RMPP (1)
4.4%
5.6%
4.3%
3.3%
4.2%
MSEC (1)
3.3%
4.3%
3.1%
2.0%
2.9%
Evolution annuelle du pouvoir d’achat
Point 100
- 0,3 %
0,8 %
- 0,5 %
- 0,6 %
0,4 %
Mesures générales
- 0,2 %
0,8 %
- 0,5 %
- 0,6 %
0,4 %
Masse Toutée
0,7 %
1,7 %
0,3 %
0,0 %
1,3 %
RMPP
2,9 %
3,9 %
2,3 %
2,2 %
3,5 %
MSEC
1,9 %
2,6 %
1,1 %
0,9 %
2,2 %
Source : rapport sur les rémunérations de la fonction publique, prix 1998
(1) La définition de ces concepts est donnée dans l’encadré « les données techniques
de mesure des rémunérations » (pages 59 à 64).
56
Sur la période 1993-1998 l’évolution cumulée du pouvoir
d’achat s’établit, suivant les modes de calcul, à :
Point 100
-0.1%
Mesures générales
-0.1%
Masse Toutée
4.0%
RMPP
15.7%
MSEC
9.0%
La progression des rémunérations, mesurée en termes de
masse salariale à effectif constant, montre que le système de
progression des carrières fait que la stabilisation du pouvoir d’achat
du point fonction publique, jointe à « l’effet des entrées-sorties »,
conduit néanmoins à accroître le coût unitaire des agents de près de
1,8 % par an.
Les modes de regroupement des crédits induits par la fonction
publique
Les crédits réservés dans le budget de l’Etat à la fonction
personnel recouvrent cinq concepts différents. Les trois premiers concepts
englobent d’une manière de plus en plus large ces crédits, à partir d’une
sommation des crédits ouverts sur certains chapitres. Il s’agit :
1. des rémunérations d’activité ;
2. des frais de personnel ;
3. des dépenses induites par la fonction publique.
Les deux autres concepts conduisent à une analyse fine des
dépenses pour savoir si les crédits appartiennent ou non à la masse
salariale, et s’ils sont ou non indexés sur le point fonction publique.
Les rémunérations d’activité :
Les crédits servant à la rémunération des agents en activité sont
inscrits sur les chapitres de première partie du Titre III de chaque « section
budgétaire ministérielle ». Ils englobent les rémunérations :
1. Principales et accessoires des personnels permanents payés
sur emplois ;
2. Des personnels payés sur la base des salaires du commerce et
de l'industrie, ou ouvriers de l'Etat ;
3. Des personnels payés à la vacation et sur crédits.
57
Les rémunérations d'activité autres que celles des ouvriers et des
vacataires sont considérées comme appartenant à la masse salariale au
sens budgétaire. Elles englobent ainsi les seuls personnels occupant un
emploi permanent à temps complet rétribués sur la base de la grille
indiciaire de la fonction publique
53
.
L’exclusion des salaires des ouvriers de la masse salariale tient
au fait que leurs salaires ne sont
ni négociés, ni fixés souverainement par
les pouvoirs publics. Le Gouvernement s’est obligé par décret à les indexer
sur l’évolution des salaires constatés dans les établissements industriels
relevant de la convention collective de la métallurgie en région parisienne.
La masse salariale ainsi définie est le concept qui rattache la
dépense budgétaire à la négociation salariale. Elle recouvre un champ de
dépenses analogue à la masse salariale telle qu'elle est entendue dans le
secteur privé.
Cette distinction n’a pas de fondement juridique. Elle est effectuée
au moyen d'une codification économique que l'on retrouve dans les "verts"
ou budgets votés.
Les crédits en faveur des rémunérations d’activité représentaient
près de 379 milliards de francs en 1998, dont 368 au titre de la masse
salariale.
Les frais de personnel :
Les frais de personnel comprennent, outre les rémunérations
d'activité, les crédits afférents aux cotisations sociales pesant sur
l’employeur, aux prestations sociales versées par l’Etat, 82,5 milliards de
francs et aux pensions de retraite, 150 milliards de francs, pour un total de
614 milliards de francs en 1998.
Ce concept de frais de personnel se rapproche des dépenses de
personnel des entreprises du secteur privé, retracées dans le compte 64
du plan comptable général. Il décrit le coût complet des agents en activité.
Les frais de personnels recouvrent les trois premières parties du
Titre III :
•
Personnel.- Rémunérations d'activité, chapitres "en 31" ;
•
Personnel en retraite.- Pensions et allocations, chapitres "en
32" ;
•
Personnel en activité et en retraite.- Cotisations sociales,
chapitres "en 33".
Il serait erroné de vouloir calculer un taux de charges sociales à
partir du rapport entre la somme des chapitres « en 32 » et « en 33 » et les
chapitres « en 31 ».
53
Définition donnée dans l’annexe explicative au projet de loi de finances pour 1999 sur
les rémunérations des fonctionnaires, page 14, note 2.
58
En effet, le coût des charges sociales ne peut pas se lire
directement à partir des inscriptions budgétaires.
•
Les chapitres concernés au numérateur et au dénominateur
ne sont pas tous dotés en loi de finances du montant des crédits
correspondant à la dépense qui y sera enregistrée, notamment en raison
du rattachement de fonds de concours et des opérations de fin de gestion.
La budgétisation des principaux fonds de concours à compter de la loi de
finances pour 1999 devrait réduire cet écart.
•
Les assiettes de cotisations sociales « employeurs » ne sont
pas identiques dans le secteur public et le secteur privé. Ainsi, les primes
et indemnités échappent à toute cotisation sociale, mais sont assujetties à
la CSG et au RDS et à une imposition spécifique au secteur public, la
contribution de solidarité.
•
Les modes de règlement de certaines charges patronales
dérogent au droit commun. C’est le cas des cotisations d’allocations
familiales, puisque l’Etat prend directement à sa charge ces prestations et
procède à un apurement avec la Caisse nationale d’allocations familiales
54
.
•
Le principe de non-contraction des recettes et des dépenses
conduit à majorer les frais de personnel du montant de la retenue pour
pension prélevée sur les traitements des personnels titulaires, ainsi que :
1. Depuis 1997 du montant de la cotisation employeur versée par
France Télécom ;
2. Depuis 1998 de l’amortissement progressif de la soulte versée
par cette même société en 1997 ;
3. A compter de 1999 de la budgétisation de la contribution de La
Poste à ces mêmes dépenses. Elle faisait jusque là l’objet de rattachement
par voie de fonds de concours.
Cette surévaluation des crédits de pension et donc de l’ensemble
des frais de personnel porte sur les montants mentionnés aux lignes 501,
502 et 507 des recettes non fiscales, soit environ 23,6 milliards en 1996,
33,9 milliards en 1997, 36,3 milliards en 1998 et 52,7 milliards en 1999,
avec l’inclusion du versement de La Poste dans la prévision de recette, soit
une correction à la baisse du taux de charge d’environ 7 points
correspondant à la part de ces recettes prélevées sur les fonctionnaires
rémunérés par le budget général.
Ainsi, les crédits inscrits sur les chapitres de pensions donnent
encore une vision imparfaite du coût réel pour l’Etat du régime de retraite
de ses fonctionnaires. Il reste que sur longue période, le ratio entre le
montant des dépenses et l’assiette des retenues pour pensions, c’est à
dire les traitements soumis à retenue, augmente de manière continue. En
1998, il s’établissait à 47,6 % dont 39,8 % représentaient le coût des
pensions civiles.
54
Cette question est évoquée chaque année, depuis 1995, dans le rapport de la Cour
sur l’exécution des lois de finances.
59
Les dépenses induites :
Dans le budget de l'Etat d'autres crédits liés directement ou
indirectement à la fonction publique subsistent. Les deux plus importants
sont les pensions d’anciens combattants, 23,7 milliards de francs en 1998,
et les rémunérations de l'enseignement privé sous contrat, 37,2 milliards
de francs, ainsi qu’environ 16 milliards de francs liés à la taxe sur les
salaires et aux frais de déplacement. Le rattachement des crédits de
rémunérations de l’enseignement privé sous contrat et des pensions
d’anciens combattants à la fonction publique tient à la fois à ce que
l’évolution de ces rémunérations est indexée sur la valeur du point fonction
publique et au fait que ces crédits rémunèrent des personnes qui
participent à un service public, les enseignants, ou bien qui
ont été au
service de la nation, les anciens combattants et leurs ayants-droit.
C'est au sein des dépenses induites par la fonction publique
qu’est calculé le second concept auxiliaire. Il s’agit des dépenses indexées
sur le point fonction publique. Il recouvre la totalité des crédits dont la
variation est conditionnée par l'évolution de la valeur du point. Ce concept
permet de recenser sans délai le coût pour les finances de l'Etat du
relèvement de la valeur du point. Comme pour la masse salariale,
l'indexation fait l'objet d'une codification économique spécifique dans les
budgets votés.
Ce sont ces dépenses induites qui représentent environ 40 % des
dépenses du budget de l'Etat, soit en 1998 691,2 milliards de francs dont
632,4 étaient indexés sur le point fonction publique.
60
Les données techniques de mesure de l’évolution des rémunérations
a) Concepts théoriques
:
L'évolution de la rémunération des agents peut se mesurer de
différentes manières .
- « Évolution en glissement » appelée encore « évolution en
niveau » où l’on compare les rémunérations perçues à deux dates
précises, par exemple le salaire de décembre 1999 et celui de décembre
1998.
Les mesures d’augmentation salariale sont nécessairement des
mesures en niveau, puisque l’on fixe à une date donnée une nouvelle
valeur au taux de salaire
55
.
- « Évolution en masse » appelée encore « évolution en
moyenne » où l’on compare la somme des revenus perçus sur deux
périodes. La mesure de la progression des revenus d'un agent entre 1998
et 1999 suppose ainsi de comparer la somme de ses douze bulletins de
paie de 1998 et celle de ses douze bulletins de 1999. Ce concept est celui
qui s'approche le plus de la dépense.
Lorsque le salaire de décembre est supérieur au salaire moyen de
l’année, le salaire moyen de l’année suivante sera supérieur à celui de
l’année précédente. La différence s’appelle « l’effet report » ou « effet
d’extension en année pleine ».
Il découle de ces deux définitions que le raisonnement en niveau
et le raisonnement en masse sont liés. Une mesure en niveau a un effet
sur la rémunération moyenne, mais cet effet est décalé dans le temps.
Les négociations salariales dans la fonction publique conjuguent
niveau et masse. Jusqu’en 1982, les négociations salariales s’effectuaient
« en niveau ». Avec le blocage des prix et des salaires du printemps de
1982, l’ensemble du dispositif de négociation des rémunérations dans le
secteur public a été revu. Le système en place a été remplacé par un
dispositif retenant une négociation « en masse », prévoyant une indexation
des rémunérations sur l’évolution prévisionnelle des prix en moyenne. La
totalité des causes d’évolution des rémunérations devait être prise en
compte.
55
Traditionnellement les mesures de revalorisation de la fonction publique s’effectuent
en taux additif, c’est à dire que les revalorisations annoncées portent sur les niveaux de
salaire du 1er janvier. Dans le secteur privé les mesures ont un effet multiplicatif, c’est à
dire qu’elles portent sur les taux de salaire de l’instant où l’augmentation se produit.
Ainsi, dans la fonction publique deux hausses de 1 % de la valeur du point à six mois
d’intervalle conduisent à une hausse de la valeur du point de 2 % contre 1,01 x 1,01 =
1,0201, soit 2,01 % pour le taux de salaire du privé. En période de faible inflation l’écart
n’est pas notable, il l’est beaucoup plus si les revalorisations approchent les 10 %
annuels.
61
Les mesures qui sont annoncées dans les relevés de conclusions
salariales applicables aux agents publics restent définies pour partie en
niveau, (évolution de la valeur du point fonction publique, autres mesures
générales) et pour partie en masse (crédit consacré à l’amélioration de la
situation de telle ou telle catégorie d’agents). Ces relevés n’ont jamais,
jusqu’ici, fait apparaître clairement dans leur texte l’effet complet en masse
des mesures annoncées.
En revanche, les calculs effectués par l’Etat employeur et la
présentation qu’il donne, dans le rapport biennal au Parlement, des
résultats des négociations sont exposés en masse.
De même, la négociation ne prend pas en compte l’évolution des
rémunérations annexes. Celles-ci sont, pour une part, indexées sur le point
fonction publique. Toutefois, il existe des régimes indemnitaires dont la clef
d’évolution n’est pas nécessairement liée à la valeur du point fonction
publique.
- salaires bruts et salaires nets : par convention, les négociations
salariales portent sur l’évolution des salaires bruts, c’est à dire que les
cotisations sociales à la charge des salariés ne sont pas prises en compte.
Ce principe connaît des exceptions. En 1998, l’indemnité
exceptionnelle concédée aux agents dont la rémunération nette s’est
trouvée diminuée par la réforme du financement de l’assurance maladie a
été prise en compte dans la mesure de l’évolution des rémunérations au
titre des mesures catégorielles.
- conventions calendaires : la négociation salariale n’est
qu’imparfaitement calée sur l’année civile. Le cycle d’un « relevé de
conclusions salariales » comprend le plus souvent une clause de
sauvegarde. Sa mise en oeuvre peut conduire à attribuer à une mesure un
effet rétroactif, alors qu’elle constitue, financièrement parlant, une mesure
de l’année.
- indice des prix servant à mesurer l’évolution du pouvoir d’achat :
depuis 1992, l’indice des prix retenu est l’indice hors tabac, c’est à dire que
l’incidence de la politique de revalorisation du prix du tabac a été sans
incidence sur l’évolution des rémunérations publiques.
b) Nécessité de rendre les grandeurs comparables
La mesure des évolutions salariales porte sur une situation fictive,
c’est à dire celle où l’activité de l’organisme où elle se déroule est restée
constante d’une année sur l’autre. Il est donc fait abstraction de l’évolution
des effectifs, ainsi que des éléments de rémunérations qui sont
directement liés à l’activité de l’organisme, comme l’intéressement ou les
heures supplémentaires qui ne seraient pas forfaitisées.
62
Dans la fonction publique, il ne s’agit à titre quasi exclusif que de
l’évolution des effectifs, ainsi que des rappels ou retenues au titre des
exercices antérieurs. Les crédits d’heures supplémentaires sont indexés
sur le point fonction publique. De plus, ces crédits sont dépensés en
totalité.
c) Éléments constitutifs de la masse salariale au sens de la
négociation collective
La masse salariale budgétaire, diminuée de l’incidence de la
variation des effectifs et, le cas échéant, de la variation de l’activité,
s’appelle la masse salariale à effectif constant (MSEC). Elle permet de
calculer le salaire moyen par tête (SMPT).
Son évolution peut se décomposer en plusieurs éléments : les
mesures générales, les mesures catégorielles, les effets de la réforme de
la grille et les effets des mesures individuelles et de la variation de la
structure des emplois, communément appelé le GVT ou « glissement
vieillesse technicité ».
•
Les mesures générales se composent, dans l’ensemble des
collectivités et organismes où les rémunérations sont payées sur la base
du point fonction publique, de la variation de la valeur du point. S’y ajoutent
d’autres avantages salariaux distribués de manière non discriminée à tous
les agents.
Outre l’évolution de la valeur du point fonction publique, deux
types de mesures générales peuvent se rencontrer :
* les points d’indice attribués de manière non hiérarchisée à
l’ensemble des agents ;
* les primes uniformes attribuées dans les mêmes conditions.
L’effet des mesures générales peut se calculer en niveau ou en
masse.
•
Les mesures catégorielles sont les mesures décidées en
faveur d’une partie des personnels. Il s’agit en général de mesures
ministérielles.
Ces mesures ont une traduction dans les projets de lois de
finances. Elles sont ainsi comptabilisées de manière contradictoire par le
ministère des finances, le ministère bénéficiaire et les services du ministre
chargé de la fonction publique. Il suffit d’en rapporter le montant à la masse
salariale de l’année précédente pour en déterminer le poids.
Cette évaluation contradictoire est nécessaire. Ces mesures se
traduisent en effet juridiquement par des créations et des suppressions
d’emplois, accompagnées le cas échéant par des crédits destinés à
financer des modifications des régimes indemnitaires. Or tous les
63
mouvements sur les emplois contenus dans les lois de finances ne
correspondent pas nécessairement à des mesures catégorielles. Ils
peuvent relever de nécessités fonctionnelles qui n’ont pas donné lieu à une
négociation avec les organisations syndicales.
Le coût des mesures catégorielles tel qu’il est présenté aux
organisations syndicales est un coût prévisionnel. En effet, même si
l’intervention effective des mesures, c’est à dire le reclassement des
agents dans les nouveaux emplois, intervient au cours d’une année
différente de celle où les emplois ont été ouverts, ce coût est imputé à
l’année de financement de la mesure et pour le montant affiché en loi de
finances.
•
Les mesures de réforme de la grille :
Il s’agit du plan « Durafour » de 1990. Il a fait l’objet d’une
comptabilisation distincte dans
la présentation de
l’évolution des
rémunérations, puisqu’il concernait l’ensemble des agents des diverses
catégories, quel que soit leur corps d’appartenance.
•
Le GVT ou les effets de structure :
Le « glissement vieillesse technicité » est composé d’éléments
appelés G1, T, V, G2, la somme de ces éléments s’appelant le GVT solde.
* G1 et T : G1 recouvre l’incidence des promotions et des
avancements pour lesquels l’automaticité ne joue aucun rôle. La
composante T décrit les augmentations salariales automatiquement
acquises par l’acquisition d’une qualification nouvelle.
Dans la fonction publique, le jeu des promotions au choix est le
plus souvent conditionné par des règles statutaires et l’esprit même du
système de la carrière qui conduit à régler avancements et promotions sur
le rythme des vacances, et non sur des indicateurs de coût. Ces règles ne
laissent aux gestionnaires que le choix des bénéficiaires des promotions et
non de leur quantum.
La composante T est accolée au G1 dans la fonction publique car,
en dehors des armées, il n’existe quasiment pas de droit à promotion
automatique du fait de l’acquisition d’un diplôme, pratique reconnue par
certaines conventions collectives du secteur privé.
* V : Il s’agit là de la composante vieillissement. Elle retrace le
coût des avancements automatiques à l’ancienneté. La fonction publique
reposant sur un système de carrière, garantissant une progression
minimale de carrière à l’ancienneté, cette composante est de loin la plus
importante.
Peu
de
conventions
collectives
conduisent
à
réserver
à
l’ancienneté un rôle aussi grand dans la progression des rémunérations
principales que celui qui lui est dévolu dans la fonction publique. Suivant
64
les catégories de fonctionnaires, la progression de carrière minimale
garantie par les statuts varie de 20 à 40 % dans la catégorie C à environ
130 à 190 % pour les agents de catégorie A.
G1, V et T constituent ce que l’on appelle le GVT positif car ces
composantes alourdissent la dépense salariale. Pendant de nombreuses
années, l’incidence du GVT positif n’a été calculée que de manière
théorique, les outils d’analyse statistique faisant défaut.
* G2 : Du jour où les composantes du GVT ont commencé à être
analysées à la fin des années 60, le G2 ou « effet des entrées-sorties » a
été la sous variable explicative entre les évolutions relativement bien
quantifiées, G1, V, T et le GVT solde, somme de toutes les composantes.
G2 recouvre deux notions, l’effet de noria et l’effet de structure :
* L’effet de noria est celui qui, à structure constante, voit des
agents âgés remplacés par des agents appartenant aux mêmes grades
mais plus jeunes et donc moins payés ;
L’effet de noria se traduit par une économie là où G1, V et T se
traduisent par des dépenses supplémentaires.
* L’effet de structure découle de ce que, dans la réalité, les
agents âgés ne sont pas remplacés par des personnes de qualification
équivalente. Tendanciellement, les agents partant en retraite sont
remplacés par des agents plus diplômés et recrutés à un niveau supérieur.
* Le GVT solde est donc la somme de tous les autres éléments.
d) Les différents instruments de mesure de l’évolution des
rémunérations
Les évolutions salariales peuvent être mesurées à
quatre
niveaux :
- Les mesures générales : il s’agit de l’évolution du seul point
fonction publique et des mesures allouées à l’ensemble des agents ;
- La masse « Toutée »
56
est composée des mesures générales et
des mesures catégorielles ;
- La « RMPP » ou rémunération moyenne des personnels en
place est composée de la masse « Toutée » majorée du seul GVT positif.
Elle concerne donc les seuls agents présents deux années de suite, c’est à
56
Du nom du président de la section des finances du Conseil d’Etat, chargé par le
Gouvernement, après la grève des mineurs de 1963, de proposer un mode d’analyse
des évolutions salariales dans les entreprises du secteur public qui permette de
comparer, dans des termes équivalents, la politique menée dans chaque entreprise.
65
dire ceux qui n’ont pas été recrutés et qui n’ont pas quitté la fonction
publique pendant la période d’observation ;
- La masse salariale à effectif constant permet de déterminer le
salaire moyen par tête. Elle est composée de la RMPP, à laquelle on
ajoute le G2
57
. C’est la grandeur la plus facilement comparable avec le
secteur privé.
Toutefois les résultats de ces comparaisons ne sont pas aisément
interprétables. Il faut tenir compte d’une part de la différence considérable
de la structure des emplois entre la fonction publique d’Etat et le secteur
privé et d’autre part des mécanismes d’évolution salariales qui sont très
différents.
57
La valeur du G 2 peut être négative, cette addition peut donc avoir pour effet de
minorer l’évolution mesurée.
66
CHAPITRE IV
LES COMPOSANTES DE LA REMUNERATION DES
FONCTIONNAIRES
Le fonctionnaire a droit à une rémunération après service fait.
Le traitement de base, ou traitement brut, est l’élément principal de la
rémunération du service fait. Selon le principe consacré par l’article 20
de la loi du 13 juillet 1983, le montant de ce traitement est « fixé en
fonction du grade de l’agent et de l’échelon auquel il est parvenu ou
de l’emploi auquel il est parvenu ou de l’emploi auquel il a été
nommé ». En sus de son traitement, le fonctionnaire peut percevoir –
et perçoit – des indemnités, prime ou autres rémunérations
accessoires
58
. Le système français des rémunérations de la fonction
publique se distingue par la diversité des rémunérations accessoires
et leur part relative dans la rémunération globale des fonctionnaires.
Sur le plan juridique, aux termes de l’article 20 de la loi du
20 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires qui
reprenait les dispositions des statuts généraux antérieurs, la
rémunération comprend, outre le traitement, l’indemnité de résidence,
le supplément familial de traitement, les « indemnités instituées par un
texte législatif ou réglementaire ». Le décret n° 85-730 du 17 juillet
1985 dispose (article 1
er
) que les fonctionnaires relevant de la fonction
publique de l’Etat ne peuvent bénéficier d’aucune indemnité autre que
celles fixées par une loi ou un décret
59
.
Sur le plan budgétaire, les dépenses de rémunérations sont
normalement imputées aux chapitres de rémunérations principales ou
accessoires
60
qui doivent être dotés de crédits en lois de finances,
s’agissant
de
charges
permanentes
de
l’Etat
(article
6
de
l’ordonnance organique).
A. – LA REMUNERATION PRINCIPALE : LA GRILLE ET LES INDICES
La grille indiciaire de la fonction publique se lit comme une
suite de coefficients. Il existe deux séries de coefficients, les indices
58
Ces termes sont le plus souvent employés indifféremment et ne correspondent pas à
des catégories identifiées du point de vue juridique ou du point de vue budgétaire.
59
Du fait de ce décret, la question de savoir si, en raison de la formule « texte législatif
ou réglementaire » utilisée dans la loi de 1983 une indemnité pourrait être créée par un
arrêté ou un autre texte réglementaire pris par un ministre appelle une réponse
négative.
60
Cf. ci avant chapitre II, page 45.
67
bruts et les indices nouveaux majorés. Les indices bruts sont
utilisés pour déterminer le « classement hiérarchique » des agents.
Ces indices ne servent pas à calculer la rémunération mais à situer
chaque carrière dans la grille. Ces indices bruts s’étalent en théorie
de l’indice brut 100 à l’indice brut 1015.
Les coefficients servant à calculer le montant des
traitements sont appelés indices nouveaux majorés. Multipliés par
la valeur du point de base ou « point 100 », ils donnent la valeur
annuelle du traitement des agents considérés.
Il existe un tableau de correspondance entre indices bruts
et indices majorés. La coexistence des deux grilles permet de
distribuer des points d’indice majorés à différents niveaux de la
grille et de manière discriminée sans qu’il soit besoin de réviser
l’ensemble des classements hiérarchiques. Ainsi la correspondance
entre indices bruts et indices majorés qui se lisait, en 1968 comme
une relation mathématique de type linéaire sur la totalité des
coefficients a–t-elle été déformée du fait de l’attribution d’un plus
grand nombre de points d’indices nouveaux majorés en bas de la
grille.
Au 1
er
décembre 1999, la grille des indices nouveaux
majorés se déploie entre les indices nouveaux majorés 253 et 820.
L’indice 253 correspond à ce qui est appelé le traitement
minimum. Aucun agent à temps complet ne peut percevoir de
rémunération inférieure au traitement correspondant à cet indice.
Au 1
er
décembre 1999 ce traitement brut minimum s’élève à 7.047
francs mensuels.
Dans l’espace indiciaire compris entre le bas et le haut de
la grille s’inscrivent les carrières des corps de fonctionnaires.
Chaque catégorie de fonctionnaire, A, B et C n’utilise qu’une part
de la grille, mais ces parts se recoupent.
La catégorie C occupe l’espace compris entre les indices
nouveaux majorés 253 et 415, la catégorie B les indices compris
entre 288 et 513, la catégorie A à partir de l’indice 347.
Un effort permanent d’harmonisation des carrières a permis
de définir des carrières types pour chaque catégorie. Pour la
catégorie C, il existe cinq échelles de rémunérations sur lesquelles
sont alignés la plupart des statuts en dehors de ceux de la police
nationale. Pour la catégorie B, il existe trois carrières types, pour la
catégorie A, il en existe beaucoup plus, bien que le protocole de
68
rénovation de la grille du 9 février 1990 (dit protocole Durafour) ait
conduit à harmoniser les carrières d’un grand nombre de corps.
Ce protocole a également eu pour effet d’assouplir les
limites supérieures fixées aux plages indiciaires des différentes
catégories. Au dessus de la catégorie C a été institué un nouvel
espace indiciaire (NEI), tout comme au dessus de la catégorie B a
été mise en place une catégorie indiciaire intermédiaire (CII).
L’indice
820
correspond
au
sommet
de
« l’échelle
chiffres », il ne constitue pas l’indice maximum de la fonction
publique. En effet, depuis 1957 ont été instituées des rémuné-
rations appelées « hors-échelle ». Il s’agit d’une grille spécifique
comprenant huit groupes de rémunérations dont les cinq premiers,
A, B, B bis, C et D, comprennent trois échelons appelés
« chevrons ». Ces chevrons sont « tuilés » c’est à dire que le
dernier chevron d’un groupe correspond au premier chevron du
groupe suivant. Le sixième groupe, E, ne comprend que deux
chevrons, les groupes F et G comprennent un chevron unique. Le
traitement brut mensuel de la hors-échelle G est de 41.774 francs.
Les
rémunérations
hors-échelle
sont
servies
aux
fonctionnaires occupant les emplois les plus élevés de la
hiérarchie, soit qu’ils y parviennent en cours de carrière
(professeurs agrégés, enseignants-chercheurs, ingénieurs des
grands corps techniques, anciens élèves de l’Ecole nationale
d’administration) soit que les fonctions occupées justifient (on parle
alors d’emploi fonctionnel) une surrémunération par rapport à celle
acquise dans le corps d’appartenance, sous-directeurs, chefs de
service et directeurs d’administration centrale, chefs de services
déconcentrés.
Historiquement, les groupes hors-échelle avaient été créés
pour
« sortir »
de
la
grille
les
rémunérations
des
hauts
fonctionnaires. La grille hors-échelle qui n’était pas publiée jusqu’en
1982, pouvait être modifiée par simple arrêté. En fait et très vite,
cette grille a été stratifiée et n’est plus aujourd’hui que le
prolongement de la grille chiffrée, au point que aux lettres
correspondent des valeurs chiffres connues de tous et appelés
indices implicites.
De ce fait, les gouvernements s’étant privés de cette
possibilité d’ajustement des plus hautes rémunérations se sont
obligés à recourir aux ajustements des primes et indemnités pour
tenir compte des écarts pouvant naître entre les rémunérations des
agents les plus hauts placés dans la hiérarchie et celles des
69
personnes occupant des emplois comparables dans le secteur
privé. Les derniers ajustements des rémunérations hors-échelle
auxquels il a été procédé en 1981 et 1983 ont eu pour effet de
réduire l’équivalent indiciaire des rémunérations, ainsi 68 points ont
été retirés à la hors-échelle G à cette époque.
Depuis 1981, la conjugaison de ces mesures et des
hausses successives du minimum fonction publique passé de
l’indice nouveau majoré 191 à 253 a eu pour effet de réduire le
rapport du traitement le plus élevé au traitement le moins élevé de
1 à 8,16 en 1981 à 1 à 5,93 aujourd’hui. Une appréciation complète
devrait toutefois tenir compte de l’évolution des rémunérations
accessoires pour les emplois hors-échelle.
On rappellera enfin que les rémunérations de base des
parlementaires, comme celles des ministres sont fixées par
référence aux traitements hors-échelle auxquels sont ajoutés divers
accessoires. Le traitement de base d’un ministre correspond à la
hors-échelle G, celui d’un parlementaire correspond à la moyenne
des traitements hors-échelle.
B. – LES REMUNERATIONS ACCESSOIRES
L’analyse des systèmes indemnitaires conduit à distinguer :
- les indemnités communes à tous les fonctionnaires : outre le
supplément familial de traitement et l’indemnité de résidence,
indissociables de la rémunération principale, il s’agit essentiellement
d’indemnités liées à la résidence administrative (prime spéciale
d’installation, indemnité d’éloignement, prime pour service en Corse),
au temps de travail (indemnités forfaitaires ou horaires pour travaux
supplémentaires – IFTS ou IHTS – primes pour travail de nuit et pour
travail les dimanches et jours fériés), ou à certaine sujétions
(indemnité forfaitaire pour sujétions spéciales) ;
- les indemnités propres à certains ministère, services, corps,
emplois ou fonctions. Des exemples significatifs en sont donnés dans
les observations ci-après. Cette deuxième catégorie est celle qui
suscite les critiques les plus nombreuses du point de vue de la
régularité et de la clarté (voir ci-après, 3
ème
partie).
Les comparaisons entre ministères qui ne peuvent encore
qu’être esquissées à ce stade des enquêtes de la Cour, font
apparaître des situations très contrastées : alors que les agents
appartenant à certains corps ou relevant de certains ministères ne
70
perçoivent guère que les indemnités communes à l'ensemble de la
fonction publique, d’autres bénéficient de régimes beaucoup plus
avantageux où les indemnités peuvent représenter une proportion
élevée de la rémunération principale. Il arrive même que le montant
des rémunérations accessoires pose la question du respect des
règles relative aux cumuls d’emplois et de rémunérations (voir ci-
après).
C. – LES CUMULS D’EMPLOIS ET DE REMUNERATIONS PUBLIQUES
Les
agents
publics
doivent
normalement
travailler
exclusivement pour la personne publique qui les emploie. Cette
obligation comporte l’interdiction de toute activité privée lucrative,
indépendante ou salariée. Cette règle actuellement posée par
l’article 25 de la loi du 13 juillet 1983 figurait également dans les
deux précédents statuts généraux. Elle est inspirée par le double
souci de garantir aux collectivités publiques que leurs employés se
consacrent intégralement à la tâche qui leur est confiée et de
protéger l’indépendance des agents publics.
Les conditions dans lesquelles il peut y être dérogé sont
fixées par un texte plus ancien que le premier statut général, le
décret- loi du 29 octobre 1936, dont la dernière modification
remonte à 1963. Ce texte règle également la question des cumuls
de retraite dont il ne sera pas question ici. Cette réglementation
générale peut être complétée par des textes particuliers à certaines
catégories d’agents organisant différemment notamment, le régime
des exceptions, cas par exemple des praticiens hospitalo-
universitaires ou des chercheurs.
Le champ d’application de cette réglementation est très
large. En effet, sont soumis aux dispositions du texte de 1936,
l’ensemble des personnels relevant des administrations de l’Etat,
des départements et des communes, leurs établissements publics
administratifs ainsi que les établissements publics à caractère
industriel et commercial et les entreprises publiques figurant sur
une liste fixée par décret en Conseil d’Etat et enfin tout organisme
dont les ressources sont alimentées à plus de 50 % par des
subventions publiques ou bien des ressources de nature fiscale ou
perçues par voie d’autorité.
Cette définition reste incomplète. Les régions érigées en
collectivités territoriales en 1982 ne sont pas concernées, la liste
des établissements et entreprises publiques concernées ne répond
à aucune logique, l’appréciation de la part des financements publics
71
dans des structures juridiques privées ne s’avère pas toujours
aisée.
Les interdictions définies concernent, outre l’exercice des
activités privées déjà mentionnées, l’occupation simultanée de
plusieurs emplois relevant du champ d’application, la réalisation de
bénéfices industriels et commerciaux se rattachant à l’exercice
d’une fonction publique
61
, la participation individuelle des agents
des corps techniques de l’Etat, des départements et des
communes à des projets, plans travaux d’architecture ou de
topographie au profit de collectivités territoriales ou de particuliers,
le fait de donner des consultations, procéder à des expertises ou
plaider en justice contre l’un des organismes relevant du champ
d’application
62
.
Les exceptions correspondent :
* sans limitation ni autorisation, à la production d’oeuvres
scientifiques, littéraires et artistiques et à l’exercice libéral de leur
art
pour
les
personnels
scientifiques
et
techniques
des
établissements d’enseignement et les personnels relevant des
affaires culturelles ;
* avec plafonnement de la rémunération obtenue et
autorisation préalable, à des missions de consultation ou
d’expertise à la demande d’une autorité administrative, à
l’enseignement ressortant aux compétences exercées.
Les mécanismes de plafonnement des rémunérations
limitent le total des rémunérations pouvant être perçues, y compris
le traitement et les primes afférentes à l’activité principale, à 200 %
du traitement, dès lors qu’est exercée une activité publique
supplémentaire. En effet, le Conseil d’Etat considère que le plafond
de 100 % ne concerne pas les agents n’exerçant qu’une seule
activité
63
, alors que le ministère des finances s’efforce de plafonner
le montant des primes de certains corps au moyen de cette
réglementation. En cas de pluriactivité, tout gain reçu au-delà de ce
plafond doit, selon des modalités organisées par un décret du 11
61
Cas, par exemple, du concierge des lycées qui, avant guerre, vendait des produits
d’hygiène aux internes.
62
La jurisprudence considère que cette interdiction ne s’applique pas aux affaires
pénales, sauf en matière pénale fiscale, Conseil d’Etat 6 octobre 1976, Badinter et
Bredin. Cela signifie a contrario que les professeurs des universités des disciplines
juridiques, compte tenu des spécificités de leurs statut, peuvent librement exercer la
profession d’avocat dès lors qu’ils ne plaident que dans des litiges opposant des
personnes ne se situant pas dans le champ d’application de la réglementation.
63
CE, 20 janvier 1967. Dame Clastries et plus récemment 12 juin 1998. M. Ducrocq.
72
avril 1958 être reversé à l’employeur principal. Les activités privées
légalement exercées ne sont soumises à aucun plafonnement.
Aussi bien le respect des prohibitions que la mise en oeuvre
du mécanisme de plafonnement des rémunérations se sont avérés
difficiles à mettre en oeuvre.
Les causes en sont multiples. L’ancienneté des textes et
l’accroissement du nombre des organismes privés relevant du
champ d’application rendent parfois complexe l’appréciation de la
situation des agents au regard de la réglementation des cumuls. De
même, la mise en oeuvre du plafonnement des rémunérations et du
reversement des trop perçus crée souvent des difficultés,
notamment du fait de l’importance croissante des indemnités.
Afin de mettre un terme à ces lacunes et à ces difficultés
d’application, le gouvernement a demandé au Conseil d’Etat
d’étudier
les
voies
et
moyens
d’une
réforme
de
cette
réglementation.
73
CHAPITRE V
LES EMPLOIS DE L’ETAT ET LEUR EVOLUTION RECENTE
La Cour a entrepris depuis quatre ans de recenser, pour
chaque exercice budgétaire les emplois financés sur le budget de
l’Etat. Cette enquête, menée contradictoirement, ministère par
ministère, avec les services gestionnaires et les contrôleurs financiers,
a pour objet de fournir aux contrôles sectoriels dont les premiers
résultats sont présentés dans les 2
e
et 3
e
parties du présent rapport,
un cadre harmonisé, nécessaire aux agrégations et comparaisons
ultérieures.
A partir de 1999, l’enquête sur les emplois sera complétée par
une tentative de recensement des effectifs réellement à la disposition
des administrations.
Ces travaux de la juridiction se distinguent d’autres analyses
quantitatives de la fonction publique. Celles-ci sont souvent réalisées
en fonction de considérations particulières (cas de la direction du
Budget) ou à partir d'informations disponibles sur les seuls emplois
budgétaires (cas de la direction générale de l'Administration et de la
Fonction publique). La Cour, elle, s'intéresse à l'ensemble des
emplois, directs ou indirects, financés par l'Etat et s'est efforcée d'aller
à la source de l'information en confrontant les données issues des
documents budgétaires aux éléments en possession des services
gestionnaires comme des contrôleurs financiers. Cette méthode,
certes plus lourde, a permis de faire émerger des "gisements
d'emplois" qui n'avaient jusque-là pas retenu l'attention.
Les tableaux statistiques réalisés par l'INSEE, de leur côté,
sont issus du retraitement de données disponibles sur la paie en
provenance des services de la comptabilité publique. Cette approche
à partir des effectifs payés n'est pas sans intérêt pour l'étude des
effectifs, mais elle ne permet pas de recoupement immédiat avec les
emplois.
En l'absence de dispositif interministériel de suivi des emplois
dans les services de l'Etat (et de l'emploi public en général), l'enquête
de la Cour vise à donner une vue d'ensemble d'une question rarement
analysée sous tous ses aspects.
Cette enquête a permis de relever un certain nombre de
lacunes dans la présentation des documents budgétaires appelant
74
des observations, voire des correctifs. Ces lacunes sont évoquées en
annexe 1 au rapport.
Avant les premiers résultats de l'enquête, seront présentées
les grandes lignes de la méthode de recensement qui a été utilisée.
I. - LA METHODE UTILISEE
A. - CHAMP DE L'ENQUETE
L’enquête de la Cour a porté jusqu’à présent sur quatre
exercices : 1995, 1996, 1997 et 1998, et a permis de faire ressortir les
évolutions de la période.
Plusieurs critères ont été retenus pour en préciser le champ :
1°
L’
ETUDE A PORTE ESSENTIELLEMENT SUR LES EMPLOIS CREES
EN LOI DE FINANCES
Cette définition exclut deux catégories d’agents de l’Etat dont
l’importance numérique n’est pourtant pas négligeable :
- il s’agit, en premier lieu, des personnels qui ont gardé la
qualité de fonctionnaires alors que le service où ils sont affectés a
changé de statut et est devenu une entreprise à statut d’établissement
public (cas de La Poste) ou de société anonyme (cas de France
Télécom ou de l’Imprimerie nationale). La réserve est d’importance si
l’on admet que, selon des statistiques en provenance du ministère de
la Fonction publique, les emplois de l’espèce s’élèvent à environ
260 000 à la Poste et 150 000 à France Télécom.
- il s’agit ensuite des personnels qui relèvent d’établissements
publics placés sous la tutelle de l’Etat, mais qui ne bénéficient pas de
subventions. Ces organismes collectent suffisamment de ressources
propres pour s’affranchir d’un concours budgétaire. Cette situation a
conduit à ne pas prendre en compte leurs personnels quand bien
même ceux-ci auraient un statut d’agent public. Se trouvent dans ce
cas les personnels des agences de l’eau ou ceux du Conseil
supérieur de la chasse. Toutefois, pour l’avenir, il semble qu’une
distinction doive être faite entre les organismes dont les recettes sont
purement ou principalement d’ordre commercial et ceux qui tirent
leurs
ressources
de
taxes
parafiscales
ou
de
financements
obligatoires, ces derniers ayant vocation à entrer dans le champ des
enquêtes de la Cour.
75
Enfin, n’ont pas été recensés parce qu’ils relèvent de travaux
parallèles de la Cour ou des chambres régionales des comptes, les
emplois créés ou financés par les collectivités locales (régions,
départements, communes) et leurs établissements publics, ainsi que
les emplois du secteur hospitalier public.
2°
N’
ONT ETE RETENUS QUE LES PERSONNELS AYANT LA QUALITE DE
FONCTIONNAIRES DE L
’E
TAT OU LIES A L
’E
TAT PAR UN CONTRAT DE TRAVAIL
QUEL QU
’
EN SOIT LE DEGRE DE FORMALISATION
(dans certains cas, il est apparu qu’il n’existait pas de contrat écrit)
Ont été écartés, en revanche, les personnels mis à disposition
en vertu de contrats de prestation de service (et “ a fortiori ” de
marchés de fournitures ou de travaux), alors même que ces contrats
peuvent conduire à ce que des personnels soient mis durablement au
service d’une administration dans les locaux de celle-ci.
3°
L
ES INVESTIGATIONS SE SONT LIMITEES AUX EMPLOIS FINANCES SUR LES
TITRES
III
ET
IV
DU BUDGET DE L
’E
TAT
(
RELATIFS AUX DEPENSES DE
FONCTIONNEMENT
)
A l’expérience, il est apparu que cette définition était sans
doute trop restrictive et que des crédits servant à la rémunération de
personnels pouvaient se trouver sur les titres V et VI (concernant les
dépenses d’équipement de l’Etat). Certains programmes conduits à
l’étranger impliquent ainsi l’embauche de personnels financés sur le
titre V. De même, certaines opérations menées dans le cadre de la
politique de la ville passent par l’emploi de personnels payés sur le
titre VI.
Ces emplois n’ont pas été comptabilisés mais ils devraient
l’être à l’avenir car, s’ils semblent encore peu répandus, rien n’en
limite juridiquement, ni budgétairement le nombre.
4°
L
E TITRE
II
« P
OUVOIRS PUBLICS
»
Pour des raisons diverses, tenant à la tradition historique et
constitutionnelle, les documents budgétaires ne font apparaître
aucune information sur le nombre d’emplois financés sur les crédits
du titre II du budget de l’Etat relatif aux Pouvoirs publics : Présidence
de
la
République,
Assemblée
nationale,
Sénat,
Conseil
constitutionnel, Cour de justice de la République.
76
5°
L
ES OPERATIONS INTERMINISTERIELLES
Les opérations interministérielles qui font appel au personnel
de plusieurs services ont rarement pu être prises en compte en raison
de la difficulté de déterminer les quote-parts de financement
imputables aux différents ministères. Il en va ainsi des emplois dans
les crèches, colonies de vacances, restaurants administratifs relevant
de plusieurs administrations ou des emplois suscités par le
développement des politiques interministérielles comme la lutte contre
la toxicomanie, l’action dans les banlieues ou la protection de la
jeunesse.
6°
L
A DATE DE RECENSEMENT DES EMPLOIS
Le recensement des emplois a été effectué au 31 décembre
de chaque année.
Le choix de cette date répond à un double souci :
faire apparaître les créations d’emplois de la loi de finances tout en
tenant compte des mouvements intervenus en cours de gestion :
autorisations de surnombres, blocage d’emplois, “ gel ” interministériel
des emplois vacants par suite du décès, du départ à la retraite ou du
détachement de leurs titulaires.
7°
L’
EXTENSION AU
-
DELA DES EMPLOIS BUDGETAIRES
L’enquête de la Cour porte, comme on l’a indiqué plus haut,
sur l’ensemble des emplois publics, au-delà des seuls “ emplois
budgétaires ” traditionnellement recensés. Par rapport à l’analyse
traditionnelle, le champ des investigations a fait l’objet d’une double
extension : en direction des “ emplois non-budgétaires ”, d’une part,
les postes de contractuels de toute nature (vacataires, stagiaires,
intérimaires...) ayant été pris en compte, en général en équivalents
temps plein et, d’autre part, en direction des emplois que l’Etat finance
de manière indirecte dans les établissements placés sous sa tutelle
ainsi que dans les organismes qu’il subventionne.
Le champ de l’étude est donc très vaste et si le tableau de
l’emploi public qu’il a été possible de dresser au 31 décembre pèche
sur un point, ce ne peut être que par défaut ; l’exploration des voies
par lesquelles l’Etat crée directement ou indirectement des emplois
reste à poursuivre.
77
B. – METHODE DE COMPTABILISATION DES EMPLOIS UTILISES
Plusieurs situations peuvent se présenter selon que l’on
considère la loi de finances elle-même ou les mesures prises en
gestion après accord du ministère de l’économie et des finances.
La loi de finances initiale décrit, outre les crédits ouverts par
chapitre et article, les emplois d’agents publics autorisés par le
législateur.
Au-delà, les crédits inscrits permettent l’emploi d’agents
qui n’ont théoriquement qu’un statut précaire (stagiaires, vacataires,
auxiliaires...).
Le terme “ d’emploi budgétaire ” définit, comme on l’a vu,
l’assise juridico-budgétaire qui permet de recruter des titulaires, des
ouvriers de l’Etat, ainsi que pour la durée de leur engagement, des
personnels contractuels.
Les
emplois
“ non-budgétaires ”
aussi
doivent
retenir
l’attention car ils permettent de mesurer la “ force de travail ” d’un
ministère ainsi que le degré d’engagement de l’Etat à l’égard de ses
personnels.
Les emplois budgétaires sont décrits aux différents chapitres
de la 1ère partie du titre III (exceptionnellement aux 6ème et 7ème
parties du titre III pour certains contractuels) qui précisent le type, le
corps, le grade, l’échelonnement indiciaire, ainsi que le coût
budgétaire moyen de ces emplois.
Les emplois non-budgétaires sont rarement décrits et même
dénombrés
dans
les
verts
budgétaires.
Seuls
les
services
gestionnaires et parfois les contrôleurs financiers en ont une
connaissance exacte.
L’analyse comporte donc deux parties, une première décrivant
la situation des agents directement employés par l’Etat, la seconde,
les emplois créés dans les organismes bénéficiant de subventions de
l’Etat ou placés sous sa tutelle.
Les emplois ouverts au 31 décembre, date choisie comme
référence, peuvent enfin différer des emplois autorisés par la loi de
finances initiale pour des raisons inhérentes à la procédure législative
elle-même ou à des mouvements intervenus en cours de gestion.
78
II. – LES EMPLOIS DE L’ETAT AU 31 DECEMBRE 1998
La comptabilisation des emplois de l’Etat comporte plusieurs
étapes.
On doit, en premier lieu, s’intéresser aux emplois directs. On
peut aussi considérer les emplois financés indirectement par l’Etat
dans les établissements publics sous tutelle ou les organismes
subventionnés.
On est ensuite porté à procéder à l’agrégation de ces emplois.
Enfin, il faut évoquer les emplois que les différents ministères se sont
constitués “ hors budget ”.
La définition de l’emploi budgétaire est donnée au chapitre II ci-
avant, pages 38 à 44.
Les développements du présent chapitre font appel aux concepts
définis ci-après :
- les emplois non-budgétaires ne donnent pas lieu, en général, à
une description en loi de finances. Il s’agit, le plus souvent, de moyens
financiers (crédits) ouverts aux administrations pour leur permettre
d’embaucher des personnels non-titulaires. Le nombre de ces emplois est
quelquefois indiqué dans les verts ministériels, sinon, il se déduit des
effectifs réellement constatés ramenés en équivalent temps plein. Sous le
même intitulé se trouvent aussi les lignes de crédits (et quelquefois les
emplois) des titulaires qui se trouvent en position de congé de longue
durée ou dans toute autre position prévue au vert autre que l’activité ;
- les emplois directs permettent la rémunération des agents,
titulaires ou non, qui ont un lien direct avec l’Etat. Juridiquement, l’Etat est
leur débiteur ;
- les emplois indirects permettent la rémunération sur fonds
publics de personnels n’ayant pas de lien direct avec l’Etat. Les personnes
morales (établissements publics, associations, fondations…) qui les
emploient font écran entre ces personnels et l’Etat. Celui-ci n’est que leur
débiteur indirect par l’intermédiaire des subventions qu’il accorde aux
organismes en cause ;
- les emplois « hors budget » sont des emplois-types d’un
ministère créés sur le budget d’un autre département ministériel (exemple :
les emplois de gendarmes créés au budget du Premier ministre) ;
79
- les emplois créés ou financés en loi de finances initiale (LFI)
sont l’addition des emplois budgétaires et non-budgétaires tels qu’ils sont
dénombrés en loi de finances ;
- les emplois disponibles en LFI sont l’addition des mêmes
emplois que précédemment après prise en compte des correctifs apportés
par la loi de finances elle-même aux emplois ouverts (blocages,
surnombres, transferts d’un budget à l’autre) ;
- les emplois constatés au 31 décembre sont l’addition des
emplois disponibles et de toutes les mesures affectant les emplois
intervenues en cours d’année par la voie réglementaire (transferts reçus ou
donnés, blocages d’emplois à des fins de gage ou de « gel », surnombres
autorisés en gestion…).
A. - LES EMPLOIS OUVERTS DIRECTEMENT AU BUDGET DE L’ETAT
Il convient de distinguer ici entre les emplois ouverts en loi de
finances, les emplois budgétaires, les emplois disponibles et les
emplois constatés au 31 décembre.
1°
L
ES EMPLOIS OUVERTS PAR LA LOI DE FINANCES POUR
1998
Le total des emplois créés ou financés dans les services de
l’Etat par la loi de finances initiale pour 1998 (LFI - 98) est de
2 374 230.
Ce chiffre représente le total des autorisations budgétaires
figurant au Vert de chaque département ministériel, qu’il s’agisse
d’emplois budgétaires “ stricto sensu ” ou de moyens financiers
inscrits en loi de finances pour la rémunération des personnels non-
titulaires (emplois “ non-budgétaires ”).
a) En considération du nombre d’emplois qu’ils accueillent, plusieurs
“ strates ” peuvent être distinguées dans la taille des ministères
Les deux plus gros départements ministériels sont l’éducation
nationale, hors enseignement supérieur (1 018 622 emplois, soit
42,90 % du total des emplois créés) et la défense (560 544 emplois,
soit 23,60 %) ; à eux seuls, ces deux départements ministériels
représentent 66,51 % du total des emplois directs de l’Etat.
Quatre autres départements ministériels dépassent également
les 100 000 emplois :
80
- l’intérieur : 185 482 emplois (7,81 %)
- le ministère de l’économie et des finances : 182 432 emplois
(7,68 %)
- l’enseignement supérieur : 131 583 emplois (5,54 %)
- l’équipement (urbanisme et services communs ) : 101 378
emplois (4,27 %).
[L’addition de l’enseignement scolaire et de l’enseignement
supérieur porte le chiffre des emplois créés à l’Education nationale à
1 150 205, soit 48,44 % du total.]
Ces six ministères totalisent 2 180 041 emplois, soit 91,82 %
des emplois ouverts en LFI au budget de l’Etat (8,18 % pour les
autres) ;
Deux ministères comptent entre 30 et 60 000 emplois : la
justice : 62 359 (2,62 %) et l’agriculture : 30 690 (1,29 %).
Cinq ministères ou service se situent entre 10 et 20 000
emplois :
- les affaires sociales :
15 973 (0,67 %)
- la culture :
15 168 (0,64 %)
- les affaires étrangères :
14 638 (0,61 %)
- le travail :
10 564 (0,44 %)
- l’aviation civile (budget annexe) :
10 600 (0,44 %)
Tous les autres départements ministériels ou services
autonomes comptent moins de 10 000 emplois.
b) Il existe un écart significatif entre les emplois budgétaires “ stricto-
sensu ” et le total des emplois ouverts au budget de l’Etat
On rappellera que les “ emplois budgétaires ” accueillent des
fonctionnaires, des agents contractuels ou des ouvriers d’Etat.
Les autres emplois ou “emplois non-budgétaires ” permettent
d’accueillir des agents contractuels relevant d’appellations variées :
81
vacataires, auxiliaires, contractuels de haute technicité, intérimaires,
collaborateurs divers...
Alors que globalement le nombre des emplois budgétaires
ouverts en LFI 98 est de 2 247 604, le nombre total d’emplois directs
financés est de 2 374 230.
L’écart entre ces deux chiffres (126 626 emplois) s’élève en
moyenne à 5,33 %, mais ce taux est beaucoup plus élevé dans
certains ministères où les emplois “ non budgétaires ” représentent
respectivement :
- monnaies et médailles (budget annexe)
76,31 %
- affaires étrangères
41,33 %
- journaux officiels (budget annexe)
39,40 %
- coopération
37,02 %
- aménagement du territoire
32,21 %
- services généraux du Premier ministre
19,41 %
- anciens combattants
12,82 %
- jeunesse et sports
12,67 %
- affaires sociales
10,41 %
- travail
7,54 %
Les ministères qui pèsent le plus lourd en termes d’emplois
n’enregistrent qu’un très faible pourcentage d’emplois “ non budgé-
taires ” :
- intérieur
7,68 %
- éducation nationale (enseignement scolaire)
7,59 %
- économie et finances
3,60 %
- défense
1,97 %
- équipement
1,94 %
82
- enseignement supérieur
0,26 %
2°
L
ES EMPLOIS DISPONIBLES
Le total des emplois réellement disponibles dans les services
de l’Etat en application de la loi de finances est de 2 346 634 en 1998.
Ce chiffre est en retrait de 27 596 par rapport à celui des
autorisations budgétaires (emplois créés) et résulte d’un nombre plus
élevé de blocages d’emplois (43 170) que de surnombres autorisés
en loi de finances (15 574).
L’essentiel en est imputable à l’éducation nationale qui
enregistre un solde négatif de 28 328 unités entre les emplois bloqués
(34 435) et les surnombres autorisés (6 107).
Le chiffre des emplois disponibles en LFI est représentatif de
la “ force de travail ” potentielle d’un ministère ainsi que du degré
d’engagement de l’Etat, c’est-à-dire de sa “ dette potentielle ” à l’égard
des personnels qu’il emploie. Si l’on ne devait retenir qu’un chiffre en
matière d’emploi public, c’est celui-là qu’il faudrait retenir.
3°
L
ES EMPLOIS CONSTATES AU
31
DECEMBRE
Par emplois constatés, il faut entendre les emplois dont
dispose chaque ministère au 31 décembre de l’année. Le chiffre pour
1998 est de 2 345 695, en retrait de 939
unités par rapport aux
emplois disponibles.
Ce chiffre prend en compte les mouvements résultant des
mesures réglementaires intervenues au fil des mois : transferts
d’emplois d’un ministère à l’autre, surnombres autorisés en gestion,
emplois bloqués en gestion, effet du dispositif interministériel de “ gel ”
des emplois
....
a) S’agissant des transferts d’emplois (réalisés par arrêté du ministre
du budget), les pratiques sont très différentes d’un ministère à l’autre
Les emplois d’attachés de l’INSEE, par exemple, que l’on
retrouve dans la quasi-totalité des grands départements ministériels
font l’objet en cours d’année d’un transfert d’emplois et de crédits en
direction du ministère de l’économie et des finances.
Beaucoup d’autres ministères se contentent de transférer des
crédits à ceux qui leur “ prêtent ” des emplois.
83
Certains départements, enfin, accueillent des “ emplois types ”
d’autres ministères et en supportent intégralement le financement (cas
des emplois de professeurs de l’éducation nationale ouverts aux
ministères de la défense, de l’agriculture ou de la jeunesse et des
sports, par exemple).
Le nombre d’emplois ainsi reçus ou donnés est très variable
d’un ministère à l’autre, certains départements n’enregistrant aucun
transfert. La situation du ministère de l’environnement, qui restitue à
l’équipement, à l’agriculture et à l’industrie la quasi-totalité de ses
emplois (2 413 sur 2 421 en 1998, soit 99,7 % du total) retient
d’autant plus l’attention ; il en va de même, bien qu’à un moindre
degré, pour le ministère du tourisme (161 emplois transférés sur un
total de 338, soit 47,6 %).
Globalement, le nombre d’emplois donnés par les ministères
(4 255) est légèrement inférieur à celui des emplois reçus (4 295), en
raison d’un collationnement imparfait des données.
b) Surnombres et blocages d’emplois
La plupart des surnombres constatés au 31 décembre (et
autorisés par le ministre de l’économie et des finances) entraînent le
blocage d’un nombre équivalent d’emplois.
Au total, en 1998, les surnombres (6 317) ont cependant été
supérieurs aux emplois bloqués (5 127).
c) Emplois soumis au dispositif interministériel de “ gel ”
Le nombre d’emplois, calculés en équivalent temps plein,
bloqués en vertu du dispositif interministériel de gel s’élève à 2 169 au
31 décembre 1998. Ce chiffre est sans doute minoré, dans la mesure
où aucun chiffre n’a été retenu quand il n’y avait pas accord entre les
services gestionnaires et le contrôle financier sur l’application effective
de la mesure dans le ministère concerné.
B. - LES EMPLOIS FINANCES INDIRECTEMENT PAR L’ETAT DANS LES
ETABLISSEMENTS SOUS TUTELLE ET LES ORGANISMES
SUBVENTIONNES
Les données présentées ci-après possèdent un degré de
certitude inférieur aux précédentes. Ceci ne tient pas à un taux
d’erreurs plus élevé mais au fait que les données recueillies ne sont
pas exhaustives (toutes les informations sollicitées n’ont pu être
obtenues) et à ce qu’elles ont été établies dans certains cas en vertu
84
de
conventions
comptables : lorsqu’un
organisme
dispose
de
ressources propres, le rattachement d’une partie de ses emplois à un
financement étatique se déduit, par convention et sauf dispositions
contraires, de la part que représente la subvention de l’Etat dans le
total de ses financements.
Les informations présentées sont donc une première
approche d’une réalité encore imparfaitement cernée. Le ministère de
la culture s’est, par exemple, déclaré dans l’incapacité de fournir des
informations sur les emplois financés par l’Etat dans plus de
4 000 organismes qu’il subventionne ; il en va de même pour un
certain nombre d’établissements relevant du ministère des affaires
sociales.
Sous ces réserves, le nombre total d’emplois financés
indirectement par l’Etat dans les établissements sous tutelle et les
organismes subventionnés atteignait au 31 décembre 1998 le chiffre
de 340 103.
Ces emplois sont de nature hétérogène : il peut s’agir aussi
bien de postes d’agents de l’Etat dans des établissements publics que
d’emplois de salariés d’organismes privés (ou d’associations) ignorant
jusqu’à l’origine des fonds qui servent à les payer.
Par ordre d’importance, les emplois indirectement financés
sur fonds publics se rattachent aux ministères suivants :
- éducation nationale : 176 213 ; il s’agit pour l’essentiel des
professeurs (mais aussi d’une partie des personnels techniques,
ouvriers et de service) de l’enseignement privé sous contrat ;
- recherche : 56 370 dans les très nombreux organismes
bénéficiant de financements publics ;
- travail : 23 002, principalement à l’ANPE, à l’AFPA et dans
les organismes de formation professionnelle ;
- agriculture : 18 379 dont le plus grand nombre se trouve,
comme à l’éducation nationale, dans les établissements d’enseigne-
ment agricole privés sous contrat, auxquels s’ajoutent les personnels
des offices agricoles (ONIC, FIRS...) ;
- industrie : 8 404 dont une partie dans des établissements
scientifiques ou de recherche ;
85
- culture : 8 209 ; Intérieur : 7 345 ; environnement : 6 579 ;
affaires étrangères : 6 455 ; enseignement supérieur : 6 147 ; affaires
sociales : 5 880 ; coopération : 4 423.
C. - ENSEMBLE DES EMPLOIS DIRECTS ET INDIRECTS
Sous les réserves exprimées ci-dessus, l’addition des emplois
directs et indirects de l’Etat fait apparaître des informations
significatives.
Le total des emplois créés ou financés en LFI-98 se monte
ainsi à 2 684 744, voisin de celui des emplois disponibles : 2 686 737.
L’écart entre les deux chiffres (1 993 emplois), nettement plus
resserré que pour les seuls emplois directs (27 596) s’explique par le
fait qu’une partie des emplois directs ont été déduits pour être repris
ensuite au nombre des emplois indirects.
Une analyse plus poussée apporte des nuances aux
observations faites précédemment.
1°
L
E TABLEAU GENERAL CONFIRME L
’
EXISTENCE DE PLUSIEURS
“
STRATES
”
DANS LA TAILLE DES MINISTERES TOUT EN CORRIGEANT
CERTAINES PLACES DANS LA HIERARCHIE
a) Les deux plus gros départements ministériels restent
l’éducation nationale (1 166 527 emplois) et la Défense (562 448),
mais leur part respective varie, passant de 42,90 à 43,45 % pour l’une
et de 23,60 à 20,95 % pour l’autre ; globalement leur part diminue de
66,51 à 64,40 % du total des emplois financés par l’Etat.
b) La hiérarchie des quatre autres ministères finançant plus
de 100 000 emplois varie peu :
- intérieur :
192 827
emplois
(7,18 %)
- économie et finances :
182 767 emplois
(6,80 %)
- enseignement supérieur :
137 730 emplois
(5,13 %)
- équipement (urbanisme et
services communs) :
103 106 emplois
(3,84 %)
86
[L’addition de l’enseignement scolaire et de l’enseignement
supérieur porte le total des emplois financés par l’éducation nationale
à 1 304 257, soit 48,58 % du total.]
Les six plus gros ministères financent 2 345 405 emplois, soit
87,36 % des emplois relevant directement ou indirectement de l’Etat ;
ce chiffre bien qu’encore très important est en retrait par rapport à
celui des emplois directs (91,82 %) ; il le serait encore plus si d’un
ensemble à l’autre, la part de l’éducation nationale ne s’accroissait de
0,55 point.
c) Quatre ministères et non plus deux financent entre 30 et
60 000
emplois.
Il s’agit des ministères suivants :
- justice :
62 926 emplois (2,34 %)
- recherche :
56 684 emplois (2,11 %)
- agriculture :
49 069 emplois (1,82 % au lieu de 1,29 %)
- travail :
33 566 emplois (1,25 % au lieu de 0,44 %)
d) Cinq ministères se situent entre 10 et 30 000 emplois avec
quelques fortes progressions
- la culture :
23 071 emplois (0,86 % au
lieu de 0,64 %)
- les affaires sociales :
21 853 emplois (0,81 %)
- les affaires étrangères :
21 093 emplois (0,78 % au
lieu de 0,61 %)
- l’industrie :
13 774 emplois (0,51 %)
- l’aviation civile
(budget annexe) :
10 616 emplois (0,39 %)
Tous les autres budgets comportent moins de 10 000 emplois.
87
2°
L
E TABLEAU GENERAL ACCENTUE L
’
ECART APPARU PRECEDEMMENT
ENTRE LES EMPLOIS BUDGETAIRES ET LE TOTAL DES EMPLOIS FINANCES
.
Alors que globalement cet écart se situe à 16,28 %, beaucoup
de ministères enregistrent un taux nettement plus élevé d’emplois non
budgétaires, le cas de la recherche (312 emplois budgétaires pour
56 684 emplois au total) étant mis à part :
- coopération :
83,01 %
- monnaies et médailles (budget annexe) :
76,31 %
- environnement :
73,20 %
- travail :
70,90 %
- industrie :
62,22 %
- affaires étrangères :
59,28 %
- services généraux du Premier ministre :
50,65 %
- aménagement du territoire :
48,72 %
- anciens combattants :
36,44 %
- culture :
36,29 %
- affaires sociales :
34,52 %
- mer :
21,28 %
Hormis le cas particulier de l’éducation nationale qui finance
des emplois d’enseignants dans le secteur privé et accueille, comme
l’intérieur, un grand nombre d’emplois-jeunes, les ministères qui
pèsent le plus en termes d’emplois n’enregistrent qu’un faible taux
d’emplois non budgétaires :
- défense :
2,30 %
- économie et finances :
3,78 %
- équipement :
3,58 %
88
D. - LES EMPLOIS « HORS BUDGET »
Seuls deux départements ministériels (la défense et l’intérieur)
publient régulièrement le nombre et l’affectation de leurs emplois
“ hors budget ”, c’est-à-dire des emplois-types de leur ministère
ouverts sur le budget d’autres départements ministériels.
Il existe un autre moyen de recenser ces emplois, en pointant
dans chaque Vert les emplois-types relevant d’autres ministères, c’est
ce que la Cour a fait pour l’ensemble des départements ministériels.
L’examen de la situation au 31 décembre 1998 fait apparaître que :
1°
L
ES EMPLOIS
«
HORS
-
BUDGET
»
SONT AU NOMBRE DE
61
100
EN
1998
Ces emplois ne s’ajoutent pas aux emplois précédemment
recensés puisque les emplois « hors budget » des uns constituent les
« emplois ordinaires » des autres.
Ils doivent cependant être pris en
compte par les ministères donateurs car ceux-ci ont la charge de
fournir les personnels, d’en assurer le recrutement, la gestion, la paie
(parfois) et le déroulement de carrière. L’addition des emplois « hors
budget » et des emplois disponibles
est alors représentative de la
« charge de travail » supportée par la direction du personnel de
chaque ministère.
2°
D
IX
-
HUIT MINISTERES OU SERVICES COMPTENT DES PERSONNELS
«
HORS BUDGET
»
Les principaux ministères « donateurs » sont, dans l’ordre
décroissant :
- la défense :
27 541 (y compris les appelés
du contingent)
- l’éducation nationale :
24 313
- l’intérieur :
2 791
- l’industrie :
2 555
- l’équipement :
1 678
- l’économie et les finances :
696
- le travail :
456
89
- la coopération :
424
- l’agriculture :
413
3°
T
RENTE MINISTERES OU SERVICES ACCUEILLENT DES
«
EMPLOIS
-
TYPES
»
D
’
AUTRES DEPARTEMENTS MINISTERIELS
.
Les principaux bénéficiaires sont, également dans l’ordre
décroissant :
- l’enseignement supérieur :
19 224
- l’intérieur :
17 417
- les DOM-TOM :
5 319
- l’environnement :
2 413
- les affaires étrangères :
2 221
- la culture :
1 896
- la jeunesse et les sports :
1 811
- la coopération :
1 251
- la justice
1 097
- la défense :
981
- l’agriculture :
919
III. - L’EVOLUTION DU NOMBRE DES EMPLOIS DE L’ETAT
DE 1995 A 1998
On examinera ci-après l’évolution d’ensemble de l’emploi
dans les services de l’Etat. Une présentation de la situation des
principaux ministères figure en annexe n° 2 du rapport.
A. – L’EVOLUTION D’ENSEMBLE DE L’EMPLOI DANS LES SERVICES
DE L’ETAT
L’analyse de l’emploi public sur une période de quatre ans fait
appel à différents concepts.
On peut s’intéresser aux emplois ouverts
90
en LFI, aux emplois budgétaires, aux emplois disponibles ou encore
aux emplois constatés au 31 décembre.
Mais, au préalable, il est nécessaire de tenir compte
d’éléments liés aux variations d’un exercice à l’autre de la méthode de
comptabilisation.
1°
E
LEMENTS D
’
EVOLUTION DES RESULTATS INHERENTS A DES
CHANGEMENTS DANS LA METHODE DE COMPTABILISATION
Deux
phénomènes
peuvent
affecter
les
résultats
du
recensement des emplois d’une année sur l’autre, le premier est
l’amélioration des informations obtenues, le second les changements
de méthode proprement dits.
Chaque année, les services gestionnaires et les contrôleurs
financiers améliorent leurs outils de suivi et poussent leurs
investigations,
faisant
apparaître
des
“ gisements
d’emplois ”
méconnus
ou
non
pris
en
compte
précédemment
(certains
départements ministériels ont, à cette fin, modifié leur système
d’information, d’autres, plus rares, sont allés jusqu’à adapter leur
organisation administrative).
Le second facteur d’évolution tient aux méthodes de
comptabilisation utilisées. Il ne s’agit pas ici des règles générales qui
ne changent pas d’un exercice à l’autre, mais des conventions
particulières applicables à un chapitre ou à un article budgétaire
donné.
La balance des principaux mouvements intervenus, à un titre
ou à un autre, fait apparaître un solde positif de 6 861 emplois en
1996, de 7 360 en 1997 et de 6 013 en 1998, chiffres qui recouvrent,
bien entendu, des mouvements plus marqués au sein des différents
ministères.
Les modifications dues à la création, à la suppression ou à la
division
d’un
“ Vert ”
ministériel
au
gré
des
fluctuations
de
l’organisation gouvernementale, ainsi que les transferts de moyens
(crédits, emplois) résultant du rattachement d’un service à un autre
département ministériel (les services de l’architecture passant, par
exemple, du ministère de l’équipement à celui de la Culture en 1996)
relèvent d’une autre logique.
Il ne s’agit pas là, en effet, de changements de méthode mais
de l’expression de politiques gouvernementales tendant à répartir
91
différemment des moyens budgétaires.
L’effet de ces mesures ne doit
donc pas être déduit mais seulement signalé.
2°
E
VOLUTION DU NOMBRE GLOBAL D
’
EMPLOIS
Le tableau ci-dessous fait apparaître l’évolution des emplois
directs et indirects de l’Etat au cours des années 1995 à 1998.
92
EVOLUTION DU NOMBRE GLOBAL D’EMPLOIS
Année
Emplois ouverts
en
LFI
Emplois budgétaires
Emplois disponibles
Emplois constatés au
31 décembre
Nombre
%
Nombre
%
Nombre
%
Nombre
%
1995
1996
1997
1998
2 640 502
2 659 748
(+ 19 246) a
(+ 12 385) b
2 631 904
(- 27 844) a
(- 35 204) b
2 684 744
(+ 52 840) a
(+ 46 827) b
0,73
0,47
- 1,04
- 1,32
2,00
1,78
2 296 992
2 300 586
(+ 3 594)
2 267 510
(- 33 076)
2 247 604
(- 19 906)
0,15
- 1,43
- 0,87
2 642 779
2 660 705
(+ 17 926) a
(+ 11 065) b
2 632 933
(- 27 772) a
(- 35 132) b
2 686 737
(+ 53 804) a
(+ 47 791) b
0,68
0,42
- 1,04
- 1,32
+ 2,04
+ 1,81
2 645 729
2 660 392
(+ 14 663) a
(+
7 802) b
2 679 551
(+ 19 159) a
(+ 11 799) b
2 686 408
(+ 6 857) a
(+
844) b
0,55
0,29
0,72
0,44
0,25
0,03
1998/95
(+ 44 242) a
(+ 24 008) b
1,67
0,90
(- 49 388)
- 2,15
(+ 43 958) a
(+ 23 724) b
+ 1,66
+ 0,89
(+ 40 679) a
(+ 20 445) b
1,53
0,77
a)
Variation apparente
b)
Variation réelle compte tenu des changements intervenus dans la méthode de comptabilisation.
93
On s’intéressera successivement aux emplois budgétaires
traditionnels, à l’ensemble des emplois créés ou financés en LFI, aux
emplois disponibles et aux emplois constatés au 31 décembre.
a) Emplois budgétaires
Le nombre d’emplois budgétaires “ stricto sensu ” augmente
pour l’ensemble du budget de l’Etat de 3 594 unités en 1996 (0,15 %),
avant de baisser de 33 076 en 1997 (- 1,43 %) et de 19 906 (- 0,87 %)
en 1998.
Pour l’ensemble de la période, la réduction est de 2,15 %
(- 49 388 postes).
Les emplois budgétaires ne représentent, toutefois, qu’une
partie des emplois de l’Etat. Comparés à l’ensemble des emplois
créés ou financés en LFI, ils en représentent respectivement 86,99 %
en 1995, 86,49 % en 1996, 86,15 % en 1997, et 83,71 % en 1998.
Cette tendance à la réduction de la part des emplois
budgétaires dans le total des emplois de l’Etat signifie que la baisse
des postes budgétaires enregistrée au cours de la période (- 2,15 %
pour - 49 388 emplois) a été en partie compensée par une
augmentation des emplois non-budgétaires (+ 27,25 % soit
93 630 emplois) dont le nombre atteint 437 140 en 1998 contre
343 510 en 1995.
b) Emplois créés ou financés en LFI
Pour l’ensemble de la période, on enregistre la création de
44 242 emplois (1,67 %), chiffre ramené à 24 008 (0,9 %) après
corrections.
c) Emplois disponibles
Après prise en compte des surnombres autorisés en LFI, des
blocages
d’emplois
et
des
emplois
bloqués
au
profit
des
établissements publics (hors établissements d’enseignement), le total
des emplois disponibles progresse de 17 926 en 1996 (0,68 %),
ramenés à 11 065 (0,42 %) après corrections comptables.
Là aussi,
les chiffres de 1997 sont en baisse : 27 772 postes (- 1,04 %), portés
à - 35 132 postes (- 1,32 %) après corrections comptables et les
chiffres de 1998 sont en hausse : 53 804 (2,04 %), ramenés à 47 791
(1,81 %) après corrections.
94
Pour l’ensemble de la période, les emplois disponibles sont en
hausse de 43 958 unités (1,66 %), ramenés à 23 724 (0,89 %) après
correction. L’évolution des emplois disponibles est donc très voisine
de celle des emplois créés ou financés en LFI.
Toutefois, si l’on tient compte des 58 374 emplois supprimés
au ministère de la Défense, c’est une augmentation totale de 82 078
(+ 4,06 %) que l’on enregistre pour les seuls ministères civils, dont
78 257 pour l’ensemble « éducation nationale » (enseignement
scolaire, recherche et enseignement supérieur).
d) Emplois constatés au 31 décembre de l’année
Ces chiffres intègrent les événements intervenus au cours de
l’exercice (surnombres ou blocages d’emplois, transferts, gels,...).
Le chiffre des emplois constatés au 31 décembre 1996
progresse de 14 663 unités (0,55 %) par rapport à 1995, ramené à
7 802 après correction (0,29 %).
En 1997, l’évolution est à nouveau positive, l’accroissement
étant de 19 159 (0,72 %), ramené à 11 799 (0,44 %) après corrections
comptables.
En 1998, on enregistre une hausse atténuée (6 857 unités,
+ 0,25 %) ramenée à 844 (0,03 %) après corrections comptables.
Pour l’ensemble de la période, la progression est de 40 679
emplois (1,53 %), ramenée à 20 445 (0,77 %) après corrections.
Le chiffre des emplois constatés au 31 décembre 1997 retient
l’attention car il marque une rupture avec l’évolution des emplois
disponibles. En 1995, l’écart entre les emplois constatés au
31 décembre et les emplois disponibles était de 2 950, en 1996 de
- 313, en 1997 il atteint 46 618.
L’explication vient de la mise en place
à l’automne 1997 de moyens destinés à permettre le financement de
50 000 emplois-jeunes dans les services de l’Etat (40 000 à
l’éducation nationale et 10 000 à l’intérieur). En 1998, l’écart n’est plus
que de - 365, le financement de ces emplois-jeunes ayant été inscrit
en loi de finances initiale.
3°
E
VOLUTION DU NOMBRE D
’
EMPLOIS DIRECTS DE L
’E
TAT
95
NOMBRE D’EMPLOIS DIRECTS
Année
Emplois ouverts
en LFI
Emplois budgétaires
Emplois disponibles
Emplois constatés au
31 décembre
Nombre
%
Nombre
%
Nombre
%
Nombre
%
1995
1996
1997
1998
2 354 257
2 362 125
(+ 7 868) a
(+ 5 944) b
2 329 580
(- 32 545) a
(- 36 426) b
2 374 230
(+ 44 650) a
(+ 43 205) b
0,33
0,25
- 1,37
- 1,54
1,91
1,85
2 296 992
2 300 586
(+ 3 594)
2 267 510
(- 33 076)
2 247 604
(- 19 906)
0,15
- 1,43
- 0,87
2 327 181
2 333 422
(+ 6 241) a
(+ 4 317) b
2 301 004
(- 32 418) a
(- 36 299) b
2 346 634
(+ 45 630) a
(+ 44 185) b
0,26
0,18
- 1,39
- 1,55
1,98
1,92
2 329 671
2 333 092
(+ 3 421) a
(+ 1 497) b
2 347 394
(+ 14 302) a
(+ 10 421) b
2 345 695
(-
1 699) a
(-
3 144) b
0,14
0,06
0,61
0,44
- 0,07
- 0,13
1998/95
(+ 19 973) a
(+ 12 723) b
0,84
0,54
(- 49 388)
- 2,15
(+ 19 453) a
(+ 12 203) b
0,83
0,52
(+ 16 024) a
(+
8 774) b
0,68
0,37
a)
Variation apparente
b)
Variation réelle compte tenu des changements intervenus dans la méthode de comptabilisation.
96
a) Emplois budgétaires
Les emplois budgétaires étant essentiellement des emplois
directs de l’Etat, ceux-ci n’appellent pas d’autres observations que
celles faites précédemment.
b) Emplois créés ou financés en loi de finances.
De 1995 à 1996, le nombre d’emplois créés directement dans
les services de l’Etat progresse de 7 868 unités (0,33 %). Si l’on fait
abstraction des éléments imputables à des changements de méthode,
l’augmentation n’est plus que de 5 944 (0,25 %).
De 1996 à 1997, on enregistre une baisse importante du
nombre d’emplois ouverts : - 32 545 (- 1,37 %), portée à - 36 426
(- 1,54 %) après corrections comptables. En 1998 en revanche, les
chiffres sont à la hausse : 44 650 emplois (1,91 %) ramenés à 43 205
(1,85 %) après corrections.
Pour l’ensemble de la période, l’augmentation est moindre :
19 973 (0,84 %), ramenée à 12 723 (0,54 %) après corrections.
c) Emplois disponibles
Le nombre d’emplois mis à la disposition des administrations
augmente de 6 241 en 1996 (0,26 %), ramené à 4 317 (0,18%) après
corrections comptables.
Les chiffres de 1997 enregistrent, à l’inverse, une baisse
sensible : - 32 418 (- 1,39 %), portée à - 36 299 (- 1,55 %) après
corrections comptables. En 1998, les chiffres sont à nouveau orientés
à la hausse : 45 630 (1,98 %) et 44 185 (1,92 %) après corrections.
Pour l’ensemble de la période, les emplois disponibles sont en
hausse de 19 453 (0,83 %), et 12 203 (0,52 %) après corrections.
d) Emplois constatés au 31 décembre
Le nombre d’emplois constatés au 31 décembre 1996 est en
progression de 3 421 (0,14 %) par rapport à 1995, chiffre ramené à
1 497 (0,06 %) après corrections comptables. Ces taux sont
nettement plus faibles que ceux relatifs aux emplois créés ou
disponibles mais ne peuvent être considérés comme tout à fait
significatifs, les informations concernant la gestion 95 : transferts,
97
surnombres, blocages, gels d’emplois n’ayant été qu’imparfaitement
recueillies.
Les données de 1996 sont plus sûres et permettent d’utiles
comparaisons avec l’année suivante.
En 1997, le nombre d’emplois constatés au 31 décembre est
en nette augmentation : 14 302 (0,61 %), ramenée à 10 421 (0,44 %)
après corrections comptables.
Il faut voir là l’impact des 50 000
créations de postes destinés à accueillir des emplois-jeunes. En 1998,
le financement des emplois-jeunes étant assuré en loi de finances
initiale, les chiffres sont en retrait : - 1 699 (- 0,07 %) portés à - 3 144
(- 0,13 %) après corrections.
Les tendances de l’évolution pour l’ensemble de la période
sont cependant à la hausse : 16 024 (0,68 %), ramenée à 8 774
(0,37 %) après corrections comptables.
e) Emplois hors-budget.
Le nombre d’emplois hors-budget passe de 29 069 en 1995 à
46 976 en 1996, puis 54 338 en 1997 et 61 100 en 1998. Cette
progression ne correspond toutefois pas toujours à l’apparition de
nouveaux emplois, mais plutôt à une meilleure connaissance des
emplois existants.
4°
E
VOLUTION DU NOMBRE D
’
EMPLOIS INDIRECTEMENT FINANCES
PAR L
’E
TAT DANS LES ETABLISSEMENTS SOUS TUTELLE
ET LES ORGANISMES SUBVENTIONNES
Le nombre d’emplois indirectement financés par l’Etat dans
les établissements sous tutelle et les organismes subventionnés
apparaît dans le tableau ci-après.
98
EVOLUTION DU NOMBRE D’EMPLOIS INDIRECTEMENT FINANCES PAR L’ETAT
Année
Emplois financés
en LFI
Emplois budgétaires
Emplois disponibles
Emplois constatés au
31 décembre
Nombre
%
Nombre
%
Nombre
%
Nombre
%
1995
1996
1997
1998
286 245
297 623
(+ 11 378) a
(+
6 441) b
302 324
(+ 4 701) a
(+
1 222) b
310 514
(+ 8 190) a
(+ 3 622) b
3,97
2,25
1,58
0,41
2,70
1,19
néant
315 598
327 283
(+ 11 685) a
(+
6 748) b
331 929
(+ 4 646) a
(+
1 167) b
340 103
(+
8 174) a
(+
3 606) b
3,70
2,13
1,41
0,35
2,46
1,08
316 058
327 300
(+ 11 242) a
(+
6 305) b
332 157
(+ 4 857) a
(+
1 378) b
340 713
(+
8 556) a
(+
3 988) b
3,55
1,99
1,48
0,42
2,57
1,20
1998/95
(+ 24 269) a
(+
11 285) b
8,47
3,94
(+ 24 505) a
(+
11 521) b
7,76
3,65
(+ 24 655) a
(+
11 671) b
7,80
3,69
a)
Variation apparente
b)
Variation réelle compte tenu des changements de méthode comptable.
99
a) Emplois indirectement financés par l’Etat en loi de finances
De 1995 à 1996, le nombre d’emplois financés par l’Etat dans
les établissements sous tutelle et les organismes subventionnés
passe de 286 245 à 297 623, soit une progression de 11 378 unités
(4 %) sur une seule année.
Les changements de méthode comptable ramènent cette
progression à 6 441, correspondant à un taux de 2,25 % qui reste
presque 10 fois supérieur au taux de croissance des emplois directs
de l’Etat (0,25 %).
De 1996 à 1997, la progression des emplois est moins
rapide : 4 701 (1,58 %), ramenée à 1 222 (0,41 %) après corrections
comptables. Ce taux reste néanmoins positif alors que les emplois
directs reculent la même année de 1,53 % (- 36 142 postes). En 1998,
on enregistre une augmentation de 8 190 emplois (2,70 %) ramenée à
3 622 (1,19 %) après corrections comptables.
Pour l’ensemble de la période, la progression est de 24 269
emplois (8,47 %), ramenée à 11 285 (3,94 %) après corrections
comptables.
b) Emplois disponibles
De 1995 à 1996, le nombre d’emplois disponibles passe de
315 598 à 327 283, soit une progression de 11 685 (3,7 %), ramenée
à 2,13 % après corrections comptables (+ 6 748 postes).
De 1996 à 1997, la progression des emplois est moins
rapide : 4 646 (1,41 %), ramenée à 1 167 (0,35 %) après corrections.
En 1998, la tendance est à nouveau à la hausse avec la
création de 8 174 emplois (2,46 %) ramenée à 3 606 (1,08 %) après
corrections comptables.
Pour l’ensemble de la période, la progression est de 24 505
emplois (7,76 %), ramenée à 11 521 (3,65 %) après corrections
comptables.
Un écart important se maintient entre le nombre d’emplois
disponibles et le nombre d’emplois ouverts en LFI (29 353 en 1995,
29 660 en 1996, 29 605 en 1997, 29 589 en 1998) correspondant aux
emplois ouverts dans un premier temps dans les services de l’Etat,
100
puis mis dans un deuxième temps à la disposition des établissements
publics ou des organismes sous tutelle.
c) Emplois constatés au 31 décembre
En valeur absolue et en pourcentage d’évolution, le nombre
de ces emplois est très voisin de celui des emplois disponibles.
Ils progressent tout au long de la période, y compris en 1997,
alors que les emplois directs marquent un recul, et ne sont pas
affectés par la création des « emplois-jeunes » qui concerne
essentiellement les emplois directs.
ϖ
101
Au terme de ces premiers chapitres, deux observations
doivent être soulignées :
1° La portée des réformes de 1945 est restée en deçà des
ambitions de leurs promoteurs. La direction générale de l’adminis-
tration et de la fonction publique, au titre prestigieux, est restée un
service aux moyens humains et financiers limités. Gardienne du statut
général et des statuts particuliers, interlocuteur privilégié des
fédérations syndicales nationales, elle se trouve au centre de l’activité
interministérielle liée à la gestion des trois fonctions publiques.
Ce rôle nécessite une vigilance permanente pour équilibrer
les forces centrifuges qui, dans chaque ministère, conduisent à
privilégier le dialogue entre les syndicats propres à chaque
administration et les services ministériels. L’émiettement des statuts,
le peu de développement de la gestion interministérielle, témoignent
de la puissance de ces forces.
Le rôle de la DGAFP est particulièrement réduit dans la
gestion des personnels du ministère des finances où des décisions
ayant une portée financière peuvent être prises sans l’aval du Premier
ministre (cf. deuxième partie chapitre II et troisième partie chapitre I).
La DGAFP a certes tiré parti de la politique de renouveau du
service public pour obtenir des moyens financiers dédiés à la
modernisation et élargir son champ d’action. Mais le risque serait
grand de délaisser les fonctions premières de gestion du statut
général, de coordination de la politique des statuts particuliers et de
gestion des corps et statuts d’emplois à vocation interministérielle à
un moment où l’achèvement des principaux plans catégoriels peut
conduire à restreindre les débats interministériels consacrés à
d’autres sujets que la politique salariale.
2° La carence constatée en matière de comptabilité
centralisée et de suivi des emplois et des effectifs constitue un
légitime sujet d’étonnement. Sans une comptabilité rigoureuse des
emplois et des effectifs, en effet, la méconnaissance de ces données
perdurera et la maîtrise des dépenses de personnel restera
incertaine.
102
CHAPITRE VI
LA FONCTION PUBLIQUE FRANÇAISE DANS LE
CONTEXTE EUROPEEN
64
La comparaison du système français de fonction publique
avec celui de chacun des quatorze autres membres de l’Union
Européenne n’est pas chose aisée. Les concepts juridiques ne sont
pas les mêmes d’un pays à l’autre, le champ recouvert par l’action
publique n’est pas non plus équivalent, enfin, l’organisation des
différents Etats repose sur des principes variés.
La comparaison est rendue d’autant plus difficile que dans les
quinze pays des changements parfois très importants sont intervenus
ces dernières années. Des réformes de fond liées, soit à des
changements de perspective politique, soit au développement de la
concurrence dans des secteurs protégés, soit, enfin, aux prescriptions
du traité sur l’Union européenne et les réglementations subséquentes
en matière de libre circulation des travailleurs, font que le panorama
des modes de gestion des agents relevant des collectivités publiques
en Europe n’est pas stable.
Toutefois, les membres de l’Union européenne connaissent
tous quelques spécificités dans les conditions d’emploi, de rémuné-
ration ou de protection sociale de leurs agents publics.
I. - TRAITS CARACTERISTIQUES
A. - LES SERVICES GESTIONNAIRES DES AGENTS PUBLICS
Dans tous les pays, les services du ministère des finances se
reconnaissent une compétence minimale en la matière. Elle est
parfois exclusive. Dans les pays fédéraux comme l’Allemagne, le
ministère de l’intérieur joue un rôle de coordination entre les échelons
décentralisés et l’Etat fédéral. La loi organise l’harmonisation des
régimes d’emploi des différentes catégories d’agents publics.
D’autres pays comme l’Italie, l’Espagne ou le Royaume-Uni
disposent d’un ministère spécialisé qui, comme en France, vient
64
Les informations figurant ci-après ont été obtenues auprès de la direction du Trésor
et des services financiers à l’étranger du ministère de l’économie, des finances et de
l’industrie.
103
concurremment avec le ministère des finances gérer la politique de la
fonction publique.
B. - LA DEFINITION DE LA FONCTION PUBLIQUE
L’article 48 paragraphe 4 du traité sur l’Union européenne
admet comme restriction mise à la libre circulation des travailleurs au
sein de l’Union, la réservation aux nationaux des emplois relevant de
« l’administration publique ». L’interprétation de cette disposition est
restrictive. Pour la commission européenne comme pour la Cour de
justice, « l’administration publique » se cantonne strictement aux
emplois comportant « une participation directe ou indirecte à
l’exercice de la puissance publique » (cf. II ci-après).
Ces emplois ne se définissent pas par un cadre juridique
précis mais, au cas par cas, selon la nature des fonctions exercées.
Autrement dit, un contractuel à temps partiel dans une direction
d’administration générale de préfecture ou un vacataire dans le greffe
d’un tribunal peuvent occuper un emploi « d’administration publique »
au sens du traité quand un professeur agrégé ou une infirmière ne le
peuvent pas.
Cette définition ne permet donc pas d’approcher la réalité de
la fonction publique des pays de l’Union. En effet, dans le cas de la
France plus de la moitié des effectifs d’agents titulaires se trouvent
exclus d’emblée, en particulier la quasi totalité des personnels de
l’éducation nationale. Au Royaume-Uni, 30 % seulement des 570.000
agents dépendant du
Civil Service
rentreraient dans la catégorie des
emplois d’administration publique. En revanche, en Suède où les
seuls agents disposant d’un statut spécifique sont les magistrats et les
diplomates, le concept d’administration publique est plus large que
celui de fonction publique « statutaire ».
Une approche plus pertinente consisterait à classer les pays
selon qu’ils privilégient le recours à l’emploi d’agents placés dans une
situation légale et réglementaire, « statutaire », ou bien qu’ils donnent
un caractère contractuel à la relation juridique les liant à leurs agents.
En fait, cette distinction ne permet que de fixer des tendances et non
d’effectuer une classification.
En effet, le fait que des agents relèvent d’un droit spécial
n’entraîne pas nécessairement l’existence d’un système exclusi-
vement statutaire dans lequel les agents n’ont pas de relation
contractuelle avec leur employeur.
104
Ainsi, le pays qui, au plan juridique a le plus nettement opté
pour le droit commun, la Suède, reconnaît un statut spécial aux
magistrats et aux diplomates, quand le pays qui a sans doute le plus
privilégié l’option « statutaire », la France, emploie de très nombreux
agents contractuels ou précaires, régis par le droit public pour la
totalité d’entre eux.
Entre les deux situations l’on trouve toutes sortes de
compromis possibles. Au Royaume-Uni qui dispose de fonctionnaires
titulaires mais aussi d’agences d’exécution des politiques publiques
employant
des
agents
sous
statut
privé,
celles-ci
doivent
régulièrement répondre aux appels d’offres de la puissance publique
mettant en concurrence services administratifs et entreprises privées
pour la gestion de certaines prestations.
En Allemagne la grande majorité, (70 %) des six millions
d’employés des collectivités publiques ne sont pas des fonctionnaires
mais des contractuels, « employés » ou « ouvriers »
65
relevant pour
l’essentiel du droit privé et des juridictions civiles
66
.
Cette dualité s’ancre dans l’immédiat après guerre. Dans les
régions du nord, les alliés ont imposé un recrutement des agents
publics sur la base du droit du travail. Les régions du sud avaient,
quant à elles, très vite rétabli leurs constitutions d’avant la période
nazie imposant le recours exclusif aux fonctionnaires
67
. La loi
fondamentale de 1948 posera les bases d’un compromis restreignant
le recours aux fonctionnaires aux tâches de souveraineté.
La plupart des dispositions du statut général des fonction-
naires fédéraux sont reprises dans une loi cadre d’unification du droit
de la fonction publique qui s’impose aux Länder et aux autres
collectivités publiques décentralisées.
65
Angestellete ou Arbeiter
66
Selon
le
paragraphe
4
du
statut
de
la
fonction
publique
fédérale
(Bundesbeamtengesetz ou BbG) peuvent seuls avoir la qualité de fonctionnaires
« Beamten » ceux qui exercent des fonctions régaliennes « Hoheitsrechtlicher
Aufgaben » ou bien ceux qui exercent des fonctions qui, au motif de la préservation de
l’Etat ou de la vie publique « aus Gründen der Sicherung des Staates oder des
öffentliches Lebens », ne peuvent être exercées par des personnes placées dans une
relation de travail de droit privé.
67
Dès 1794, la loi prussienne interdit la révocation arbitraire « willkürlich » des agents
de l’Etat. Le premier statut général des fonctionnaires est pris en Bavière en 1805. Le
droit de la fonction publique se construit au XIXème siècle, essentiellement par la loi,
dans chacun des Etats d’Allemagne. La plupart des garanties reconnues par la
jurisprudence en France à la fin du XIXème siècle ont déjà force de loi de l’autre côté
du Rhin.
105
La loi fondamentale oblige les pouvoirs publics à s’inspirer du
droit de la fonction publique pour fixer, dans des conditions
collectives, les conditions d’emploi et de rémunération des employés
et ouvriers régis par le droit du travail
68
69
. Ces conventions collectives
ne comportent pas, toutefois, de dispositions dérogatoires au droit
commun en termes de rupture du contrat de travail. En outre, le
principe de « codirection » (Mitbestimmung) doit s’appliquer, avec des
adaptations, au secteur public.
Une troisième approche, non dénuée de liens avec la
précédente consisterait à faire le départ entre les pays pratiquant le
système de la « carrière » et ceux qui pratiquent celui de « l’emploi ».
Dans un cas les agents publics sont normalement recrutés
pour une durée indéterminée et avec une progression de carrière
minimale garantie, dans l’autre ils ne le sont que pour occuper un
emploi déterminé et, le cas échéant, pour une période limitée.
Selon
l’Institut
européen
d’administration
publique
70
le
classement des différents systèmes de fonction publique nationaux
entre système de « carrière » et système d’« emploi » serait le
suivant :
68
Article 33 IV et V de la loi fondamentale.
69
BbG § 191 « Les relations juridiques entre les employés de la fédération ou des
entités juridiques qui en dépendent et leur employeur sont définies par une convention
collective « Tarifvertrag ». En fait, l’ensemble des employés publics non fonctionnaires
sont représentés par trois syndicats « ÖTV » qui a vocation à couvrir l’ensemble du
secteur public et englobe également les domaines des transports publics et privés,
« DAG » qui ne représente que les employés et la confédération « GGVöD »,
organisation spécialisée de la fédération des fonctionnaires fédéraux « DBB ». Ces
syndicats négocient avec l’association des employeurs publics qui regroupe aussi bien
l’Etat fédéral que les Länder ou les autres collectivités locales. Les accords conclus
avec ces syndicats sont systématiquement étendus aux fonctionnaires.
70
« La Fonction publique dans l’Europe des 15 : Réalités et Perspectives », IEAP
Maastricht 1996.
106
Système de « carrière
Système d’ « emploi »
Allemagne
Danemark
Autriche
Finlande
Belgique
Italie
Espagne
Pays-Bas
France
Suède
Grèce
Royaume-Uni
Irlande
Luxembourg
Portugal
Cette classification repose sur une grille d’analyse comportant
une vingtaine de paramètres. Pour autant cette classification n’est pas
absolue. En dehors de deux cas extrêmes, la Suède et les Pays-Bas
pour le système d’« emploi » et l’Allemagne
71
, la Belgique, la France
et la Grèce pour le système de « carrière », la majorité des autres
pays membres tempèrent leur appartenance à une catégorie en
« détenant » au moins trois critères relevant de l’autre.
Le domaine privilégié des exceptions concerne les emplois de
direction. Jusqu’à une date récente, les pays pratiquant le système
d’« emploi » pouvaient accorder plus de garanties aux cadres
dirigeants qu’aux autres agents -cas des secrétaires généraux des
ministères britanniques
72
-, quand dans d’autres pays, comme la
France ou l’Italie ces emplois étaient à la discrétion du gouvernement.
Ces dernières années, le Royaume-Uni est revenu sur la garantie de
stabilité absolue donnée aux cadres supérieurs, l’Italie a restreint le
nombre des emplois à la discrétion du gouvernement qui ne seraient
plus que quelques dizaines. La plupart des cadres dirigeants sont
désormais recrutés à temps et un système de paye à la performance
est en cours d’instauration.
Dans ce même pays depuis 1993, l’essentiel de la fonction
publique est passé du régime du statut général à celui de la
convention collective. On constate néanmoins que ce glissement ne
s’est pas traduit par de véritables changements dans la gestion
quotidienne des agents. Ceux-ci effectuent encore une carrière mais
dans le cadre de conventions collectives, comme en Allemagne.
71
Quel que soit le régime juridique qui leur est applicable, les agents publics allemands
bénéficient d’une carrière.
72
Permanent secretaries.
107
C. - LES SYSTEMES DE REMUNERATION ET DE RETRAITE
En règle générale, les pays à statut général connaissent un
système de grille indiciaire dont l’élément moteur primordial est
l’ancienneté. La fixation du salaire en fonction des caractéristiques du
poste de travail et de l’adéquation du service rendu aux exigences du
poste sont plutôt l’apanage des pays placés sous le régime de
« l’emploi ». Toutefois, la rémunération à la « performance pure » ne
concerne encore qu’un tiers des pays membres.
En Allemagne, toute rémunération à la performance était tout
simplement impossible jusqu’en 1997, le système fédéral de
rémunération ne connaissant que le traitement et les suppléments de
traitement liés à une situation objective
73
. L’introduction d’un système
de primes exceptionnelles ou périodiques, dont l’attribution est
clairement liée à la manière de servir, constitue donc une novation
importante. Elle reste limitée, les primes ne pouvant représenter plus
de 10 % du traitement. Comme en France, elles ne sont pas prises en
compte dans le calcul de la pension de retraite pour les
fonctionnaires. En outre, dans les administrations privatisées, (Poste
fédérale, Télécommunications fédérales, Chemins de fer fédéraux) la
rémunération à la performance avait été introduite de manière
précoce tant pour les fonctionnaires que pour les employés.
On a assisté dans la plupart des pays à un mouvement de
plus grande individualisation des salaires, prenant en compte le travail
effectivement accompli. Ce mouvement s’est accompagné de la
généralisation de procédures d’évaluation qui ne soient pas de
simples procédures de notation formelle.
Dans ce contexte, la situation française est difficile à
apprécier. Si l’on se réfère au droit, le système de rémunération et de
promotion fait une large part au mérite. Avec la nouvelle bonification
indiciaire, il tend même à reconnaître des spécificités fonctionnelles
justifiant de ne pas payer de la même manière deux agents de même
grade et de même ancienneté. La pratique tend cependant à nuancer
ce constat compte tenu des dérives ayant conduit, en fait, à
"mutualiser" tant les systèmes de primes que la NBI.
Les méthodes de détermination de l’évolution des coefficients
salariaux de base restent très différentes d’un pays à l’autre. Elles
peuvent être très centralisées ou très décentralisées. Il semble bien
cependant que la France se singularise par une pratique extrêmement
73
les grilles salariales pour les fonctionnaires et les employés se recoupent en grande
partie, sauf pour les cadres dirigeants.
108
centralisée qui n’associe pas à la prise de décision les autres
employeurs publics que l’Etat central alors même que le système de
rémunération concerne la totalité des agents publics quel que soit leur
employeur.
En Italie, à la suite de réformes récentes, l’Etat central ne
négocie plus directement les salaires des agents publics. Il se borne à
fixer des plafonds de dépenses en crédits et la négociation est
conduite par un organisme spécialisé et autonome, l’ARAN
74
. Ce
système ne donnerait toutefois pas encore entière satisfaction. La
Cour des comptes italienne dans son rapport annuel pour 1998 s’est
ainsi inquiétée de l’absence de mécanismes permettant de s’assurer
que la progression des rémunérations corresponde bien à des
progrès dans la productivité des administrations et ne consiste pas
simplement à « saturer » la contrainte financière fixée par l’Etat.
Au Royaume Uni, la détermination des salaires est totalement
déconcentrée dans chaque administration. Le Gouvernement ne
publie aucune information ni sur le coût ni sur les rémunérations des
agents publics à l’occasion de la préparation du budget. Ce qui
subsiste de la grille de la fonction publique ne concerne que les 3.000
plus hauts fonctionnaires de l’Etat.
En Espagne, les négociations salariales se déroulent à
l’échelon de chaque collectivité, Etat, Communautés autonomes, et
collectivités locales. En ce qui concerne l’Etat, la négociation est
démultipliée
pour
chaque
grand
type
d’administration.
Ces
négociations visent à prédéterminer les taux de salaires et de
rémunérations complémentaires qui serviront à calculer les crédits de
rémunérations des budgets de chaque collectivité.
En ce qui concerne les régimes de retraite et de protection
sociale, onze des quinze pays disposent d’un régime de retraite
spécifique aux fonctionnaires. Les agents soit relevant du droit privé,
soit placés dans une relation contractuelle de droit public relèvent le
plus souvent du régime de retraites de droit commun.
74
Agence pour la représentation dans les négociations des administrations publiques
109
II. - LES NOUVELLES CONTRAINTES COMMUNAUTAIRES
Les contraintes sur l’administration publique nées du traité de
Rome sont limitées mais précises. Elles portent essentiellement sur
deux points : l’ouverture des fonctions publiques nationales aux
ressortissants communautaires et le respect du principe d’égalité de
traitement.
A. - L’OUVERTURE DES FONCTIONS PUBLIQUES NATIONALES
AUX RESSORTISSANTS COMMUNAUTAIRES
Sous le titre « la libre circulation des personnes, des services
et des capitaux », l’article 48 du traité de Rome a paru longtemps
régler la question de l’ouverture des fonctions publiques nationales,
puisqu’au paragraphe 1 qui énonce :
« La libre circulation des travailleurs est assurée à l’intérieur
de la Communauté au plus tard à l’expiration de la période de
transition. »
semblait répondre le paragraphe 4 :
« les dispositions du présent article ne sont pas applicables
aux emplois dans l’administration publique »
qui avait été interprété comme maintenant à l’écart de la libre
circulation l’ensemble du secteur de l’administration.
Telle n’a pas été la position de la Cour de justice des
Communautés européennes qui a développé dans une série d’arrêts
rendus depuis 1980 une interprétation plus nuancée et plus restrictive
de ces dispositions.
La question qui se posait, en effet, était de savoir si
l’exception ainsi posée au principe de la libre circulation s’étendait à
tout emploi relevant d’une personne publique, de sorte que son
contenu dépendrait en définitive du droit interne de chaque Etat
membre, ou si elle ne valait que pour certains emplois à raison de la
nature particulière des fonctions auxquelles ils se rapportent.
La Cour s’est prononcée clairement en faveur de cette
deuxième interprétation. Elle considère que la notion d’emploi dans
l’administration publique est une notion de portée communautaire et
que les dispositions du traité relatives à la libre circulation ne
sauraient être mises en échec parce que les Etats membres ont une
110
organisation administrative différente, parce que les statuts des
personnels sont divers, ou parce que la ligne de partage entre
l’administration et le secteur privé varie d’un pays à l’autre et, même
dans le temps, à l’intérieur de chaque pays.
La qualification d’un emploi au regard de la notion d’adminis-
tration publique ne peut donc être laissée à la seule initiative des
Etats membres mais dépend essentiellement du point de savoir si cet
emploi est, ou non, caractéristique des activités de l’administration
publique.
De ce point de vue la Cour considère que ne doivent
échapper à la libre circulation que les emplois « comportant l’exercice
de l’autorité publique » ou « concernant la sauvegarde des intérêts
généraux de l’Etat ».
Tenant compte de cette position de la Cour et soucieuse de
faire avancer les choses, la Commission des Communautés
européennes a demandé aux Etats membres de faire prioritairement
porter leur effort en matière de libre circulation des agents publics
dans quatre domaines :
- celui des services à caractère industriel et commercial :
transports terrestres, transport aérien, navigation maritime et fluviale,
distribution du gaz, de l’eau, de l’électricité, du chauffage urbain,
services des postes et télécommunications, secteur de l’audiovisuel…
- celui des services de santé : hôpitaux publics, dispensaires,
laboratoires publics de recherche...
- celui de l’enseignement : primaire, secondaire, supérieur,
personnels de service et d’encadrement…
- celui de la recherche civile.
Cette approche de la Commission est utile dans la mesure où
elle évite une dispersion des efforts, mais elle est aussi source de
confusion dans la mesure où elle introduit dans le débat un critère
nouveau : celui de secteur, à côté de celui d’emploi retenu par la Cour
et ceci, bien sûr, sans se substituer à lui. La conséquence est qu’il
reste possible de trouver dans l’un des quatre secteurs privilégiés par
la Commission des emplois qui - au regard de la jurisprudence de la
Cour - devraient échapper à la libre circulation et qu’à l’inverse les
secteurs autres que ceux retenus par la Commission n’échappent pas
pour autant à l’ouverture communautaire.
111
La France s’est mise en conformité avec les obligation issues
du traité de Rome par la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 qui ouvre aux
ressortissants des autres pays de la Communauté l’accès à la
fonction publique française.
La plupart des pays ont agi de la même façon et, en 1995,
seuls la Grèce et le Luxembourg n’avaient pas encore adapté leur
législation.
B. - LE RESPECT DU PRINCIPE D’EGALITE DE TRAITEMENT
Dans
l’état
actuel
du
droit
communautaire,
aucune
harmonisation
des
dispositions
relatives
aux
personnels
des
administrations publiques n’est à l’ordre du jour. Ce que la
jurisprudence de la Cour de justice impose, c’est l’égalité de
traitement et l’absence de toute discrimination fondée sur la
nationalité entre les ressortissants des Etats membres.
En vertu de ce principe, les concours de recrutement dans
l’administration
française
sont
ouverts
aux
ressortissants
communautaires (sauf pour les emplois d’autorité publique) mais
ceux-ci sont obligés de s’y présenter s’ils veulent entrer dans la
fonction publique française. Inversement, les ressortissants français
sont
tenus
de
se
soumettre
aux
conditions
d’accès
aux
administrations des autres pays européens s’ils veulent accéder à leur
administration. Autrement dit, il n’y a pas de droit d’accès automatique
d’une fonction publique à l’autre.
La non-discrimination s’applique aussi dans les relations entre
hommes et femmes. Il arrive que ce principe interdise la discrimination
positive en faveur des femmes, c’est le cas au Royaume-Uni, en
Finlande et pour le moment en France. La Cour de justice des
Communautés
européennes
a
confirmé
cette
orientation
en
condamnant une disposition législative de l’Etat libre et hanséatique
de Brême qui permettait de ne pas respecter les résultats des
procédures de recrutement afin de pouvoir nommer en nombre égal
hommes et femmes.
D’une manière générale, on trouve à peu près partout mais à
des degrés divers des dispositions spécifiques visant les conditions
de l’égalité, notamment la mise en place de prestations sociales
compensant les charges spécifiques pesant sur les femmes, limites
d’âge, flexibilité des horaires.
112
DEUXIEME PARTIE
LA GESTION DE CERTAINS PERSONNELS
DANS CINQ MINISTERES :
EDUCATION NATIONALE, ECONOMIE
ET FINANCES, INTERIEUR, JUSTICE,
EMPLOI ET SOLIDARITE
113
114
INTRODUCTION
Il résulte de l’ordonnance portant loi organique relative aux
lois de finances du 2 janvier 1959 et des décisions du Conseil
constitutionnel
75
qu’en matière d’emploi, la compétence du Parlement
est la règle : donnée par les seules lois de finances, l’autorisation
parlementaire est double, portant à la fois sur la dotation en crédits et
la dotation correspondante en emplois. Les « bleus » dont le contenu
relatif aux emplois est repris dans les « verts » sont le support de ce
couple d’autorisations législatives
76
, décliné par chapitre et par
ministère, et assorti d’une décomposition des mouvements d’emplois
par corps et grade ou emploi fonctionnel, qui s’impose donc au
Gouvernement. Celui-ci peut, en revanche, par décret en conseil des
ministres après avis du Conseil d’Etat, mais dans la stricte limite des
crédits ouverts et du respect de la spécialité par chapitre budgétaire,
effectuer des transformations d’emplois.
Ce cadre législatif n’a pas eu de prolongement réglementaire,
en dépit de l’article 45 de l’ordonnance organique
77
.
Si des décrets ou des arrêtés opèrent bien chaque année, en
cours d’exercice, des mouvements d’emplois (transferts ou plus
rarement transformations) à l’appui des mouvements de crédits
correspondants, aucun texte réglementaire n’est venu préciser la
typologie des emplois budgétaires, leur mode de gestion, la
corrélation de cette gestion avec celle des effectifs, avant le décret du
16 juillet 1996 relatif au contrôle financier déconcentré dont le champ
d’application est limité et la mise en oeuvre encore expérimentale.
Le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur
la comptabilité publique ignore, quant à lui, la notion d’emploi
budgétaire. A ce stade du paiement de la dépense du personnel,
l’emploi est absent des comptes et justifications produits par le
comptable, sauf du point de vue de la vérification du visa du
contrôleur financier, censé attester, entre autres, la disponibilité de
l’emploi.
Le seul contrôle de régularité de la dépense de personnel au
regard des autorisations budgétaires en emplois est donc un contrôle
75
Voir notamment la décision n° 83-164 du 29 décembre 1983.
76
Voir ci-avant, page 40.
77
Des décrets en Conseil d’Etat « pourvoiront en tant que de besoin à l’exécution de la
présente ordonnance ».
115
d’amont, opéré par le contrôleur financier central
78
, mais le suivi
exercé par les contrôleurs, selon les cas de façon plus ou moins
contradictoire avec les ordonnateurs centraux, est marqué par de
notables différences de pratique et de tolérance, d’une administration
à l’autre
79
.
Il n’existe donc pas de comptabilité normalisée des emplois,
non plus que de suivi normalisé des effectifs (physiques et en
équivalents temps plein).
Ces lacunes réglementaires et ces insuffisances d’organi-
sation expliquent en partie les nombreuses transgressions des règles
posées par l’ordonnance organique dont les observations exposées
ci-après présentent des exemples.
La plus importante de ces transgressions est constituée par la
notification non formalisée aux services gestionnaires d’autorisations
d’emplois excédant les autorisations ouvertes par les lois de finances,
pratique connue sous la dénomination de « surnombres ».
La méconnaissance des dispositions de l’ordonnance organi-
que est parfois le fait du législateur lui-même qui adopte des textes de
nature statutaire à l’origine de surnombres non traduits dans des
mesures budgétaires correspondantes : ainsi dans la loi de 1986
autorisant le maintien en activité en surnombre de certains
fonctionnaires ou magistrats au-delà de la limite d’âge, la censure du
Conseil constitutionnel n’ayant pas eu l’occasion de s’exercer à ce
78
Ce contrôle des emplois n’est pas explicitement prévu par un texte réglementaire
pour les dépenses de personnel des administrations centrales. L’emploi budgétaire
n’apparaît dans aucun des deux textes fondateurs du contrôle des dépenses engagées,
la loi du 10 août 1922 et le règlement d’administration publique du 25 juin 1923. Le
décret du 15 juin 1923 prévoit seulement, à son article 5, que la proposition
d’engagement soumise au contrôleur des dépenses engagées, pour les dépenses de
personnel « engagées en vertu de décisions antérieures et qui se reproduisent tant
qu’une nouvelle décision ne vient pas les modifier doit être accompagnée » des états
nominatifs et des situations numériques des personnels en fonctions au 1
er
janvier ».
79
En dépit de la mise en place, dès 1983, d’une application informatique de « contrôle
des emplois » destinée à recenser, chaque mois, en « équivalents temps plein, les
agents payés par les services de la direction générale de la comptabilité publique. Cette
application, aujourd’hui vieillie, est très inégalement utilisée par les contrôleurs
financiers.
116
propos jusqu’à sa décision n° 94-955 DC du 10 janvier 1995
80
.
Dans d’autres cas, les surnombres proviennent des lois de
finances elles-mêmes dans la mesure où elles ouvrent des crédits
supplémentaires
de
rémunérations
sans
ouvrir
les
emplois
correspondants : cette pratique a notamment concerné le ministère de
l’éducation nationale. Saisi de cette irrégularité à propos de la loi de
finances pour 1995, le Conseil constitutionnel a toutefois constaté que
« l’existence de recrutements en surnombre ne ressort pas de la loi
déférée »
81
prenant ainsi note de ce que le texte même de la loi ne
contenait aucune mention
des emplois supplémentaires.
Mais il est aussi très fréquent que les surnombres résultent de
décisions gouvernementales, toujours irrégulières lorsqu’elles n’ont
pas la forme d’un décret en Conseil des ministres après avis du
Conseil d’Etat :
- il peut s’agir de décisions explicites du Premier ministre ou
du ministre chargé du budget. Ces surnombres font l’objet, en tout ou
partie mais pas toujours, de « régularisations » dans les lois de
finances ultérieures.
- il advient aussi que des surnombres apparaissent, en cours
d’année, pour un ministère et sans dépassement du nombre global
d’emplois ouverts pour celui-ci, sur simple accord du contrôleur
financier central (donc des services du ministre chargé du budget).
Les surnombres provenant de décisions gouvernementales,
dont les modalités sont donc variables, recouvrent deux catégories de
violations,
de
gravité
inégale,
des
autorisations
budgétaires :
dépassement global des emplois ouverts pour un ministère (plus
exactement une section budgétaire) considéré, ou dépassements par
80
La disposition de l’article 4 de la loi organique n° 95-64 du 19 janvier 1995, relative au
statut de la magistrature, prévoyant des nominations de conseillers de cour d’appel en
service extraordinaire en surnombre a été déclarée non conforme à la constitution au
motif que « le législateur ne pouvait prescrire que le recrutement de magistrats ne serait
pas assorti de l’ouverture d’emplois par la loi de finances », puisqu’ « aux termes du
cinquième alinéa de l’article premier de l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi
organique relative aux lois de finances », à laquelle renvoie l’article 34 de la
constitution, « les créations et transformations d’emplois ne peuvent résulter que de
dispositions prévues par une loi de finances ».
81
Décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994.
117
grade, par corps ou par catégorie (A, B ou C), « gagés » par des
vacances d’emplois
82
.
Dans tous les cas, l’autorisation donnée par le Parlement est
transgressée.
L’ampleur et la constance de ces pratiques, dont la première
série d’observations par ministère présentée ci-après offre plusieurs
exemples, révèle l’aisance avec laquelle la pratique administrative
s’affranchit du cadre juridique et budgétaire fixé par le Parlement.
Une autre source d’écarts entre la situation décrite par les lois
de finances et leurs annexes et la réalité est d’ordre fonctionnel et
tient à l’affectation pratique des emplois et des effectifs. Les
distorsions affectent les dispositions budgétaires (la répartition des
emplois et des effectifs diffère de celle prévue par les « bleus » et les
« verts ») mais aussi parfois les dispositions statutaires (les fonctions
remplies par les agents ne sont pas celles qui résultent du statut qui
les régit).
En dehors de l’ouverture de certains emplois de fonction-
naires à des budgets autres que celui du ministère où ils ont vocation
à être affectés du fait de leur statut
83
et de transferts d’emplois et de
crédits en cours d’année interviennent des mesures individuelles de
détachements ou de mises à disposition. Ces dernières dont le suivi,
voire la connaissance par les administrations centrales est souvent
déficient, interviennent fréquemment de façon irrégulière et parfois
occulte, ainsi que le montrent des exemples relevés dans plusieurs
ministères dont la situation est exposée ci-après.
Mais les contrôles de la Cour ont également mis en évidence
l’ampleur des pratiques de mises à disposition de certaines
administrations centrales de personnels des services extérieurs, ces
personnels constituant dans certains cas la majeure partie des
effectifs de directions centrales
84
.
Au total la présentation de la répartition des emplois faite dans
les annexes aux lois de finances n’est pratiquement jamais sincère,
82
Ainsi qu’on le verra ci-après, la situation particulière du ministère des finances lui
permet de procéder en la matière par décisions unilatérales, à la différence des autres
ministères.
83
Voir par exemple ci-après, page 122 le cas de certains personnels enseignants du
second degré.
84
Voir ci-après les exemples des directions générales des impôts et de la comptabilité
publique et de la direction de l’administration pénitentiaire (Chapitre II, page 148).
118
qu’il s’agisse de la répartition par corps et grades ou de la répartition
par services.
En outre, les contrôles de la Cour révèlent l’ampleur du
recours, dans certaines administrations, à des personnels non
titulaires,
notamment
des
vacataires
qui
tendent
à
devenir
permanents ou à des personnels rémunérés dans des conditions
irrégulières sur des crédits de fonctionnement après avoir été recrutés
sur des bases juridiques fragiles
85
. L’administration tarde à tirer les
conséquences de la jurisprudence « Berkani » du tribunal des conflits
(arrêt du 25 mars 1996) qui reconnaît la qualité d’agents de droit
public aux personnels non statutaires travaillant pour le compte d’un
service public administratif.
85
Voir notamment ci-après les cas des ministères de l’Intérieur (préfectures) et de
l’emploi et de la solidarité (services extérieurs).
119
CHAPITRE I
LES EFFECTIFS ET LA POLITIQUE DES RECRUTEMENTS
DES ENSEIGNANTS DU SECONDAIRE
Au cours de la première phase d’une enquête approfondie
qu’elle a engagée en 1997 sur les personnels enseignants du
secondaire, la Cour a analysé la gestion des autorisations d’emplois
et de crédits relatifs
86
à ces personnels et a estimé utile de revenir sur
les objectifs et la mise en oeuvre des recrutements qui avait déjà fait
l’objet en 1990 d’observations publiées au rapport public.
Dans un premier temps, la Cour a donc concentré ses
investigations sur les fonctions exercées par le niveau central. La
deuxième phase de cette enquête a conduit la Cour à mener ses
investigations dans les rectorats afin d’examiner comment se réalise
au niveau local l’adéquation entre les moyens disponibles en emplois
et en crédits (sous forme d’heures supplémentaires) et les effectifs
d’enseignants : l’ensemble des règles et des procédures mis en
oeuvre dans le système scolaire compose en effet un dispositif de
gestion
particulièrement
complexe
dans
lequel
les
services
déconcentrés jouent un rôle déterminant. Un prochain rapport de la
Cour rendra compte de ces travaux.
I. - LES EMPLOIS BUDGÉTAIRES ET LES EFFECTIFS
L’évaluation du nombre d’enseignants titulaires du second
degré en exercice est complexe. En effet, un même chapitre
budgétaire a servi, jusqu’en 1998, à rémunérer aussi bien des
enseignants titulaires que des contractuels ou des auxiliaires. En
second lieu, il n’existe pas de concordance absolue entre le nombre
d’emplois ouverts sur un chapitre budgétaire et le nombre des agents
qui dispensent un enseignement devant une classe dans le
secondaire. Il n’existe pas plus de concordance entre le fait
d’appartenir à certains corps de fonctionnaires, comme celui des
agrégés ou des certifiés, et le fait d’enseigner dans le secondaire :
des enseignants du primaire exercent dans le secondaire et de
86
Les rémunérations principales des personnels enseignants du secondaire étaient
inscrites au chapitre 31-93 du budget voté de 1998 pour un montant de 86 milliards de
francs (MdF). Autant qu’on puisse l’évaluer, le coût global (rémunérations annexes,
charges sociales et pensions comprises) de cette catégorie d’enseignants dépasse
désormais 125 MdF soit près de la moitié du coût de l’ensemble des personnels civils et
militaires de l’Etat.
120
nombreux agrégés ou certifiés enseignent dans le supérieur ; des
enseignants sont employés à des tâches administratives ou encore à
des missions de formation continue ou professionnelle.
De
plus,
de
nombreuses
mesures
d’ajustement
sont
nécessaires en cours d’année et particulièrement au moment de la
rentrée scolaire, le rythme de l’année scolaire ne correspondant pas à
celui de l’année civile. Il est, en conséquence, parfois difficile de faire
coïncider les chiffres fournis par les documents budgétaires avec ceux
issus d’enquêtes réalisées en cours d’année.
A. - LES EMPLOIS BUDGETAIRES
a) Les emplois du chapitre 31-93
Les rémunérations des personnels enseignants dans le
secondaire sont inscrites dans plusieurs chapitres du budget du
ministère. Les emplois de titulaires de l’enseignement secondaire sont
inscrits
au
chapitre
31-93
(« enseignements
secondaires
-
rémunérations »). La très grande majorité des emplois rémunérés sur
ce chapitre concerne les titulaires, mais une part non négligeable de
non titulaires y figure également.
La suppression, en 1998, des blocages d’emplois qui
servaient à rémunérer des maîtres auxiliaires doit permettre une
meilleure identification des seuls emplois de titulaires. Les lois de
finances, depuis 1990, fixaient en effet à 14 355 le nombre de ces
emplois bloqués. Ce nombre était encore en 1997 de 14 335.
Une première évaluation des emplois de personnels titulaires
est obtenue par retranchement des emplois de contractuels et des
emplois bloqués pour l’accueil de non-titulaires.
Tableau n° 1
Emplois de titulaires et de non-titulaires de l’enseignement secondaire
1996
1997
1998
1 - Personnels employés dans les lycées et collèges
(chapitre 31-93)
458 209
457 262
457 378
2 - Emplois de titulaires bloqués
14 355
14 335
-
3 - Emplois de contractuels (maîtres d’internat et
surveillants d’internat)
37 137
37 287
37 287
4 - Titulaires des lycées et des collèges (4 = 1-2-3)
406 717
405 640
420 091
Entre 1990 et 1998, le nombre des postes de titulaires, hors
emplois bloqués, est passé de 387 400 à 420 091, soit une
augmentation de 10,8 %. Tous les emplois de titulaires ne
121
correspondent pas à des postes d’enseignement devant élèves du
secondaire. Sur la période, malgré une nette augmentation des
postes affectés à des classes du supérieur (en croissance de 27 %
sur la période), le nombre de postes d’enseignants devant élèves du
secondaire a progressé lui aussi de 10,8 %, passant de 336 951 à
364 579 (cf. tableau 2) :
122
Tableau n° 2
Les diverses catégories de titulaires et les emplois affectés aux enseignants devant élèves
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1. Titulaires des lycées et collèges (chap. 31-93) (hors emplois bloqués)
387 400
396 404
399 944
402 855
404 771
405 924
406 717
405 640
420 091
2. Personnel d’information et d’orientation
4 398
4 429
4 447
4 447
4 447
4 447
4 447
4 448
4 449
3. Personnel occupant des fonctions de direction
14 241
14 425
14 639
14 755
14 796
14 842
14 876
14 878
16 878
4. Personnel en formation initiale
13 210
16 306
16 250
14 750
14 750
14 750
14 750
13 775
13 775
5. Formation professionnelle
2 730
2 897
2 898
2 898
2 898
2 898
2 898
2 898
2 926
6. Personnels exerçant des fonctions autres que l’enseignement du
second degré (classes post-bac, conseillers d’éducation, professeurs
documentalistes)
15 879
17 165
17 705
18 364
18 622
19 073
19 279
19 385
19 485
7. Enseignants titulaires assurant une formation initiale devant élèves
(7 = 1 – (2+3+4+5+6)
336 951
341 182
344 005
347 641
349 358
349 914
350 467
350 256
364 579
123
b) Les emplois de personnels d’enseignement et d’éducation titulaires
rémunérés sur d’autres chapitres budgétaires
En dehors des emplois de titulaires des lycées et des collèges
du chapitre 31-93, il convient de prendre en compte les personnels
des mêmes corps rémunérés sur des emplois figurant à d’autres
chapitres budgétaires du même fascicule consacré aux enseigne-
ments scolaires ou sur les budgets d’autres ministères.
Au sein du budget « enseignements scolaires », le chapitre
31-90
(personnel
d’administration,
rémunérations)
permet
de
rémunérer les enseignants affectés à l’administration centrale ou dans
les services académiques et le chapitre 36-80 (formation profes-
sionnelle et action de promotion) rémunère les enseignants affectés,
pour l’essentiel, dans les groupements d’établissements pour la
formation continue (GRETA). De même le chapitre 36-10 permet de
rémunérer des enseignants détachés dans les grands établissements
publics nationaux (centre national d’enseignement à distance, centre
national de documentation pédagogique…).
Au budget du ministère de la jeunesse et des sports le
chapitre
31-90
(rémunération
du
personnel)
et
à
celui
de
l’enseignement supérieur les chapitres 31-11 (personnels enseignants
et chercheurs, rémunérations) et 36-11 (enseignement et recherches -
subventions de fonctionnement) concourent à la rémunération
d’enseignants du secondaire.
Les enseignants du second degré exerçant dans le supérieur
sont essentiellement concentrés dans les IUFM (où ils représentent
73 % des effectifs enseignants), dans les IUT (41 %) et dans le
premier cycle universitaire. Leur effectif total a augmenté de 157 %
entre 1990 et 1997 passant de 5 214 à 13 388.
Les emplois d’enseignants recensés sous la rubrique
« jeunesse et sports » concernent pour 37 % des enseignants de
l’éducation nationale ou de corps commun à l’éducation nationale et
au ministère de la jeunesse et des sports, 63 % appartiennent à des
corps spécifiques à cette administration. Quel que soit leur corps
d’appartenance, ces titulaires occupent des fonctions très spécifiques
qui les différencient des enseignants du second degré.
Les emplois d’enseignants du budget du ministère de
l’agriculture sont, pour 92 %, occupés par des agents relevant de
corps spécifiques à ce département ministériel et pour 8 % seulement
de corps enseignants de l’éducation nationale.
124
Au ministère de la justice, 99 % des emplois d’enseignants
sont occupés par des agents relevant de corps spécifiques.
Les emplois ouverts dans les budgets des autres ministères
au profit des corps d’enseignants du secondaire ne sont pas décrits
au budget voté du ministère et ne sont pas inclus dans les tableaux
d’emplois remis au contrôleur financier. Une seule statistique établie
pour
les
années
1994
à
1998
sur
la
base
d’informations
communiquées par la direction générale de la fonction publique
confirme cependant que leur nombre reste globalement faible
(1 532 emplois en 1994 soit 0,4 % des effectifs correspondants du
ministère de l’éducation nationale).
™
Des
informations
complémentaires,
plus
explicites,
concernant ces emplois budgétaires ouverts aux budgets d’autres
ministères au profit des personnels ayant le statut d’enseignants du
secondaire pourraient être utilement annexées aux documents
budgétaires.
125
Tableau n° 3
Emplois budgétaires de titulaires des lycées et des collèges figurant
aux budgets des enseignements scolaires et supérieur et de la jeunesse et des sports
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Titulaires des lycées et collèges (chap. 31-93) hors emplois bloqués
387 400
396 404
399 944
402 855
404 771
405 924
406 717
405 640
420 091
Titulaires des lycées et des collèges occupant un poste d’enseignement
dans le supérieur (chapitre 31-11 du budget de l’enseignement
supérieur)
5 214
6 073
9 770
110 522
10 728
10 854
12 272
13 388
Autres emplois de titulaires des lycées et des collèges exerçant une
activité hors enseignement initial devant élèves (Education nationale -
chapitre 31-920, 36-10 et 36-80 ; enseignement supérieur - chapitre 36-
11 et 36-14 et jeunesse et sport - chapitre 31-90)
5 700
5 850
5 866
5 781
5 762
5 763
5 667
5 483
(dont chapitre 31-90 du ministère de la jeunesse et des sports)
(3 028)
(2 985)
(2 936)
(2 838)
(2 801)
(2 796)
(2 782)
(2 738)
Total des titulaires des lycées et des collèges hors enseignement
secondaire
10 914
11 923
15 636
16 303
16 490
16 617
17 939
18 871
Total des emplois de titulaires des lycées et des collèges, tous chapitres
confondus
398 314
408 327
415 580
419 345
421 261
422 541
424 656
424 511
126
c) Les effectifs de maîtres auxiliaires
La rémunération des maîtres auxiliaires était inscrite en loi de
finances, jusqu’en 1998, sur deux chapitres. Sur le chapitre 31-93, les
maîtres auxiliaires étaient rémunérés sur des emplois bloqués.
D’après les chiffres fournis par le ministère, le nombre de maîtres
auxiliaires effectivement pris en charge sur ces emplois était
cependant sensiblement supérieur aux 14 355 emplois bloqués : au
nombre de 33 596 en 1992, les maîtres auxiliaires étaient encore
18 831 à être rémunérés sur ce chapitre en décembre 1996.
Sur le chapitre 31-97, les maîtres auxiliaires étaient
rémunérés sur la masse de crédits ouverte en loi de finances. Le
transfert, opéré en 1998, des rémunérations de ces personnels ainsi
que celle des conseillers d’orientation intérimaires (qui n’en
représentent qu’une infime partie), du chapitre 31-93 au chapitre 31-
97, devrait permettre de mieux identifier l’évolution des effectifs des
deux catégories d’enseignants, titulaires et maîtres auxiliaires.
Tableau n° 4
Effectif des maîtres auxiliaires et conseillers d’orientation intérimaires
(rémunérés sur les chapitres 31-93 et 31-97)
Au 31/12
Effectif des maîtres auxiliaires
Evolution annuelle
1991
44 708
1992
42 955
-
4 %
1993
42 148
-
2 %
1994
37 958
- 10 %
1995
31 361
- 12 %
1996
26 787
- 15 %
1997
27 112
+
1 %
1998
22 215
- 18 %
La Cour avait souligné, dans son rapport public de 1990, une
forte réapparition de l’auxiliariat depuis 1986, liée au rendement
insuffisant des concours, Depuis lors, un effort important a été fait,
notamment en direction des maîtres auxiliaires, pour leur permettre
d’accéder en plus grand nombre aux concours de recrutement de
l’enseignement secondaire.
En application du protocole de l’accord du 9 février 1990 sur
la rénovation de la grille des classifications et rémunérations
(protocole Durafour), un nombre accru de postes a été ouvert aux
concours internes et les dispositions portant sur la résorption de
l’auxiliariat, liées au protocole d’accord du 21 juillet 1993, ont prévu de
nouvelles mesures d’incitation pour les maîtres auxiliaires afin qu’ils
se présentent aux concours. Ainsi, les maîtres auxiliaires non
127
réemployés ont pu bénéficier d’un congé de formation professionnelle
ou d’une allocation d’institut universitaire de formation des maîtres.
Enfin, le décret n° 94-824 du 23 septembre 1994 a créé des concours
spécifiques, spécialement conçus pour les maîtres auxiliaires.
Il en est résulté une forte augmentation des admissions de
maîtres auxiliaires aux concours de recrutement de personnels
enseignants. Le nombre total de maîtres auxiliaires lauréats de
concours de recrutement du second degré (concours externes,
internes et concours spécifiques) a été d’environ 32 000 de 1990 à
1997.
Cependant, les effectifs de maîtres auxiliaires n’ont pas
diminué à due proportion, car des recrutements de nouveaux maîtres
auxiliaires ont été effectués dans le même temps. Le nombre
d’auxiliaires a toutefois été réduit de 50 % en sept ans.
Bien qu’aucun plan d’ensemble de résorption n’ait été produit,
ni au contrôle financier ni au ministère du budget, ce dernier estime
que le mouvement de résorption de l’auxiliariat devait s’accélérer à
partir de 1998 en raison de l’engagement pris par le ministère de
supprimer tout recrutement de maîtres auxiliaires à compter de la
rentrée de 1997.
d) Les mouvements autorisés en gestion
Les travaux conduits par la Cour, à l’occasion de la
préparation du rapport sur l’exécution du budget, permettent de
retracer les ajustements qui interviennent, en gestion, sur le chapitre
31-93. Ils font apparaître que le ministère est autorisé, chaque année
depuis 1992, à ouvrir des emplois au-delà des autorisations
budgétaires.
Selon le ministère, ces mouvements ont deux principales
justifications : renforcer le potentiel d’enseignement et d’éducation des
établissements confrontés à la montée de la violence et faire face à la
croissance démographique dans certaines académies, notamment
dans les départements d’outre-mer. Les services soulignent que ces
surnombres ne représentent qu’un montant très faible des emplois
(0,3 % de l’ensemble des emplois ouverts en loi de finances pour
1996), qu’ils sont gagés, pour certains d’entre eux, par un gel
d’heures supplémentaires et qu’ils ont un caractère limité dans le
temps.
128
La compensation est cependant très partielle et les emplois
ne sont régularisés que pour un petit nombre en loi de finances : sur
les 1 480 emplois en surnombre en 1996, 1 135 subsistaient en 1998
après régularisation.
Le ministère du budget reconnaît qu’il lui est difficile d’obtenir
la régularisation des emplois autorisés en surnombre. Une telle
démarche imposerait que les emplois déclarés vacants (à la suite d’un
départ à la retraite ou par création en loi de finances) soient utilisés
pour assurer la prise en charge de la rémunération des enseignants
en surnombre, plutôt que pour asseoir de nouveaux recrutements. A
l’évidence, ces ajustements ne sont pas opérés.
Les autorisations qui sont données au ministère en cours de
gestion s’expliquent certes, en grande partie, par le décalage qui
existe entre l’année budgétaire et l’année scolaire et la nécessité
d’assurer la rentrée. Dans la mesure cependant où les régularisations
ne sont pas systématiques dans la loi de finances suivante, le
maintien de ces surnombres, en tout état de cause irréguliers, fausse
l’information du Parlement.
B. - LES EFFECTIFS ET LEUR CONTROLE
a) Le système de contrôle des emplois
Mis en place à titre expérimental en 1992 dans cinq
académies, en même temps que le système de gestion des postes
« EPP » par le ministère de l’éducation nationale, le contrôle national
des emplois (CNE) a été généralisé dès 1993. Ce système
d’information devait permettre de vérifier que les délégations
d’emplois réalisées au profit des rectorats s’imposaient bien aux
ordonnateurs secondaires comme des limites quantitatives très
strictes. Il concerne les seuls titulaires et porte sur les équivalents
temps plein. Il est encore aujourd’hui le seul système de contrôle
existant.
En effet, si le contrôleur financier central est appelé à viser les
décisions lourdes conduisant à l’occupation d’emplois d’enseignants
du second degré, qui restent prises au niveau central (recrutement par
concours, listes d’aptitude pour la promotion de grade), il n’a pas
connaissance des actes individuels de nomination qui en découlent et
qui traduisent ces décisions. Il ne vise, en fait, en ce qui concerne
l’implantation effective des emplois, que des délégations d’emplois
globalisées.
129
Le ministre du budget reconnaît que « le système actuel n’est
à l’évidence pas satisfaisant ». « Le CNE n’est pas souple puisqu’il
faut attendre le mois de mai pour connaître les résultats, en termes
d’emplois, de la rentrée précédente… ». « Il est fondé, semble-t-il
encore aujourd’hui, largement sur un système déclaratif puisque la
situation budgétaire des académies n’est pas obtenue de façon
informatique mais nécessite des retraitements manuels ».
De surcroît, il permet dans le meilleur des cas de constater les
surnombres, non de les empêcher.
Il est donc nécessaire que le CNE évolue. Depuis le début de
l’année 1999, les données doivent être introduites par les académies
tous les mois, après contradiction avec le contrôle financier
déconcentré. Ce n’est que lorsque cette procédure sera effective que
le CNE pourra répondre aux préoccupations qui ont été à l’origine de
sa création.
b) Les surnombres constatés
De fait, au cours des premières années 1994 à 1998, des
dépassements d’effectifs ont été enregistrés au-delà des « surnom-
bres autorisés » sur le chapitre 31-93. Importants en valeur absolue,
ils sont encore modestes si on les compare aux effectifs globaux : en
1998, il s’agit de 4 959 « équivalents temps plein », soit plus de 1 %
de l’effectif total. Mais ils ont augmenté sans qu’aucune politique n’ait
été clairement élaborée pour mettre un terme à cette dérive. Ces
sureffectifs constituent, en tout état de cause, une atteinte au principe
de l’autorisation parlementaire de création des emplois en loi de
finances.
Tableau n° 5
Dépassements d’effectifs (chapitre 31-93)
1995
1996
1997
1998
Emplois ouverts
458 976
459 690
458 573
458 151
ETP constatés
463 775
468 653
455 795
463 100
« surnombre »
4 799
8 963
(- 2 778)
4 959
Au cours de l’année 1997 la réforme des modes d’imputation
budgétaire de la rémunération des maîtres auxiliaires a introduit une
solution de continuité dans la comptabilisation des surnombres
d’enseignants titulaires du second degré.
130
Le basculement sur le chapitre 31-97 « autres personnels
enseignants non titulaires – rémunérations » de la rémunération des
maîtres auxiliaires auparavant rémunérés sur le chapitre 31-93, a
permis, sans création d’emplois ni diminution réelle des effectifs en
place, de supprimer de manière purement optique les surnombres du
chapitre 31-93 et de faire même apparaître des vacances d’emplois
qui ont permis d’accueillir les lauréats du concours 1998 du second
degré. Selon les données du contrôle national des emplois de 1997 le
chapitre 31-93 faisait apparaître, au 31 décembre 1997, près de
3 000 emplois vacants. En 1998, le contrôle national des emplois fait
cependant apparaître de nouveau des surnombres, l’effectif de
titulaires, exprimé en ETP, ayant été accru de 7 315.
Parallèlement, le nombre de maîtres auxiliaires rémunéré sur
le chapitre 31-97 est passé de 7 956 en décembre 1996 à 26 952 en
1997 et 22 215 en 1998.
c) Les mécanismes qui ont conduit à l’apparition
des « surnombres budgétaires »
Peut-être, comme l’indique le rapport public de l’Inspection
générale de l’administration de l’éducation nationale (IGAEN) pour
1997, les surnombres sont-ils en partie liés à des erreurs, voire à des
irrégularités commises au niveau des services déconcentrés ; sans
doute aussi une mauvaise adéquation qualitative des moyens en
personnel affectés dans les académies peut-elle expliquer certains
dysfonctionnements, des « surnombres fonctionnels » apparaissant
dans certaines disciplines alors même que toutes les demandes des
établissements ne peuvent être satisfaites dans d’autres. L’enquête
actuellement en cours dans les rectorats permettra de vérifier cette
hypothèse.
Cependant, il est clair que l’apparition et l’augmentation des
sureffectifs sont essentiellement dues aux décisions prises au niveau
central, particulièrement en matière de recrutement.
II. - LA POLITIQUE DE RECRUTEMENT DES ENSEIGNANTS
TITULAIRES DU SECONDAIRE
Dans son rapport public de 1990, la Cour avait souligné les
défaillances récurrentes des méthodes d’évaluation des besoins et
mis en cause les conditions dans lesquelles, chaque année, étaient
arrêtés les contingents de places offertes aux concours. Le ministère,
faute
d’avoir
anticipé
le
développement
de
la
demande
131
d’enseignement qu’il avait pourtant suscitée, avait été incapable de
recruter et de former les effectifs nécessaires, laissant ainsi se
développer une véritable crise du recrutement conduisant à
l’apparition d’un auxiliariat nombreux et peu formé.
Le contexte est aujourd’hui profondément modifié et les outils
de prévision, notamment, ont été sensiblement améliorés. Mais, si la
pénurie a cédé la place à des excédents, la politique de recrutement
ne paraît pas pour autant plus rigoureusement maîtrisée.
A. - LA DEFINITION DES ORIENTATIONS
a) L’amélioration des outils de prévision
En 1990, la Cour avait mis en cause la gestion peu
prévoyante des recrutements qui conduisait le ministère à ouvrir aux
concours un nombre de postes très fluctuant, calculé en fonction des
besoins immédiats et non de perspectives à moyen et long termes.
Elle constatait que le modèle destiné à prévoir les besoins de
recrutement à moyen terme de professeurs du second degré, mis en
place entre 1978 et 1982, comportait de nombreuses imperfections.
Pour remédier à l’insuffisante programmation critiquée par la
Cour, le ministère s’était engagé, comme la loi d’orientation sur
l’éducation du 10 juillet 1989 lui en faisait d’ailleurs l’obligation, à
publier chaque année un plan quinquennal de recrutement. Cet
engagement de programmation n’a pas été tenu.
Le ministère a cependant amélioré ses instruments de
prévision à moyen et long termes des besoins de recrutement. Mais,
en dépit de la rigueur des méthodes employées, ils ne permettent en
aucun cas de déterminer de manière précise, discipline par discipline,
ou concours par concours, le nombre des places à ouvrir chaque
année. Le nombre des hypothèses sur lesquelles reposent les
estimations, l’utilisation de lois statistiques valables seulement en
grande masse, l’éclatement de l’enseignement en une variété très
grande de disciplines, la multiplicité des partenaires concernés
qu’illustre le nombre des directions partie prenantes à l’intérieur même
du ministère, sont autant de facteurs perturbant la programmation.
132
b) L’insuffisance d’orientations et d’objectifs explicites définis
à moyen et à long termes
La définition d’une politique de recrutement impliquerait
l’explicitation de quelques choix essentiels portant principalement sur
l’évolution du système éducatif.
Certes, l’article 3 de la loi d’orientation sur l’éducation du
10 juillet 1989 exprime l’ambition de conduire en dix ans 80 % d’une
classe d’âge au niveau du baccalauréat, alors qu’en 1988, 45,5 %
seulement des jeunes atteignaient ce dernier et que 200 000 élèves
quittaient chaque année l’école sans aucun diplôme. Cependant,
force est de constater que cet objectif n’est pas encore atteint et que
le taux d’élèves d’une classe d’âge parvenant en terminale n’est
aujourd’hui que de moins de 69 %.
Sur aucun des autres éléments nécessaires à la définition
d’une politique de recrutement, en dépit des multiples réflexions
engagées notamment sur la réforme des lycées, les choix n’ont été
exprimés de façon suffisamment claire, précise et stable au cours des
dernières années, qu’il s’agisse des modes de scolarisation par classe
d’âge, des taux d’encadrement des élèves, mais aussi des obligations
de service des enseignants. Ceci entraîne de facto une impossibilité
de prévoir avec rigueur les contingents d’enseignants à recruter dans
le second degré.
Le ministère ne parvient pas non plus à fixer de manière
stable
les
programmes
d’enseignement
dont
les
fréquentes
modifications ont des répercussions immédiates sur le nombre
d’heures dispensées et donc sur le nombre d’enseignants nécessaire.
B. - LA MISE EN OEUVRE DE LA POLITIQUE
DE RECRUTEMENT
a) La détermination des contingents annuels
Les procédures qui conduisent à la détermination des
ouvertures de postes aux concours demeurent opaques. Le nombre
de postes ouverts chaque année est, en effet, souvent fort éloigné
des besoins exprimés par les services sans que les décisions qui
permettent de passer de l’un aux autres soient clairement explicitées.
Les décisions sur les contingents annuels à recruter résultent
de négociations successives au sein du ministère puis entre les
services du ministère et la direction du budget du ministère des
finances. Ces négociations réclament très souvent l’arbitrage du
133
ministre du budget, voire du Premier ministre. Elles sont d’autant plus
complexes qu’il s’agit de prendre des décisions dont les premiers
effets ne se produiront que deux ans plus tard compte tenu des délais
de mise en place des concours et de la période de stage des
nouveaux enseignants, et qu’elles engagent l’avenir sur plusieurs
décennies.
Ainsi, en 1996, les services du ministère envisageaient
l’ouverture de 28 800 places aux concours correspondant à une
diminution de 13 % du nombre de postes par rapport à l’année
précédente. Cette diminution était jugée insuffisante par le contrôleur
financier qui souhaitait que soit assainie la situation de certains corps
ou de certaines disciplines. Un arbitrage final rendu par le Premier
ministre a fixé le nombre de postes ouverts aux concours de
recrutement des personnels enseignants du second degré de 1996 à
30 660, soit un chiffre supérieur à celui proposé par le ministère de
l’éducation nationale lui-même.
Le ministère du budget reconnaissait en 1998 « qu’il existe
effectivement un écart important entre les besoins en nouveaux
enseignants dans le second degré, tels qu’ils sont estimés par les
services de la DEP (aujourd’hui direction de la programmation et du
développement) et le nombre de places que le ministère de
l’éducation souhaite offrir aux concours de recrutement.
Tout en tenant compte du fait que les besoins calculés par la
DEP ne concernent pas les entrées dans le corps des personnels qui
assumaient déjà des fonctions d’enseignement, « les différences
entre les chiffres de la DEP et les arbitrages sur le niveau des
concours restent élevées ».
Tableau n° 6
1997
1998
Besoins en nouveaux titulaires évalués par la DEP -1-
11 030
11 030
Nombre de postes ouvertes aux concours
(entrées nettes) -2-
16 215
14 595
Couverture 2/1
147 %
132 %
Le ministère avance plusieurs explications pour justifier cet
écart. Certaines sont d’ordre technique, d’autres ressortent de choix
politiques.
Les services de prévision s’attachent à définir un besoin
annuel moyen, alors que les recrutements effectués doivent tenir
compte d’autres impératifs comme la situation de la pyramide des
134
âges. Selon le ministère, c’est afin d’anticiper le départ à la retraite
d’ici l’an 2006 de 41 % des enseignants titulaires actuellement en
activité, et malgré une baisse prévisionnelle de 250 000 élèves dans
le second degré entre 1997 et 2006, que le nombre de postes a été,
depuis plusieurs sessions, maintenu à un niveau supérieur au seul
besoin de remplacement des enseignants qui quittent définitivement
l’année suivante le système éducatif.
Le ministère veut aussi poursuivre sa politique de promotion
sociale (concours internes ou résorption de l’auxiliariat) en même
temps qu’il souhaite préserver des débouchés pour les étudiants
engagés dans les cursus universitaires afin d’éviter que se tarisse le
vivier de candidats et que réapparaisse, à terme, une crise des
recrutements.
Les services doivent, enfin, tenir compte de « considérations
techniques liées au comportement des jurys » qui ne pourvoient pas
toujours l’ensemble des postes ouverts aux concours. Cette habitude
de « surcalibrer » les postes ouverts dans certaines disciplines afin de
recruter le nombre voulu d’enseignants a été prise à la fin des années
80, alors que le rendement des concours était faible. Elle persiste
encore aujourd’hui.
b) La répartition des postes entre les différentes catégories
de concours
Une fois les arbitrages rendus sur le nombre de postes à
ouvrir aux concours, il appartient au ministère de l’éducation nationale
de répartir ces postes par types de concours et par discipline. Les
arbitrages successifs intègrent quatre préoccupations : recruter par
priorité dans les matières les plus déficitaires ou qui connaissent une
évolution démographique forte et assurer la qualité des recrutements,
favoriser la promotion interne et poursuivre la résorption de
l’auxiliariat.
Mais ces exigences ont conduit le ministère à adopter des
solutions non conformes aux règles budgétaires.
Ainsi, le volume de recrutement des agrégés est resté
inchangé de 1991 à 1996 et la réduction de 7,1 % de l’ensemble des
postes mis au concours constatée en 1998 n’a pas concerné
l’agrégation. Or, le corps des agrégés, déjà très largement en
surnombre, fait l’objet d’ouvertures de postes aux concours
supérieures au nombre de postes à pourvoir du fait du jeu naturel des
vacances (retraites, décès, départ vers l’enseignement supérieur) : le
135
bilan du contrôle national des emplois établi au 15 janvier 1997
révélait que les effectifs réels de professeurs agrégés rémunérés sur
le budget de l’enseignement scolaire étaient supérieurs de 13 % aux
emplois autorisés dans la loi de finances pour 1997 : 41 200
professeurs agrégés et de classe supérieure étaient recensés à cette
date pour 36 500 postes budgétaires, soit 4 700 enseignants en
surnombre contre 1 700 en 1993.
Tableau n° 7
Taux d’accroissement annuel
Postes offerts
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
à l’agrégation
interne
2 000
2 000
2 000
2 000
2 000
2 000
1 500
1 460
externe
3 000
3 000
3 000
3 000
3 000
3 000
2 600
2 250
total
5 000
5 000
5 000
5 000
5 000
5 000
4 100
3 170
Evolution annuelle
16,3 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
- 18 %
- 9,5 %
à tous les concours
31 600
32 470
33 000
33 000
33 000
30 660
37 320
24 350
Evolution annuelle
19,25 %
2,75 %
1,63 %
0 %
0 %
- 7,1 %
- 10,7 %
- 10,8 %
Le ministère reconnaît d’ailleurs que « le corps des agrégés
présente une inadéquation entre ses effectifs et le nombre d’emplois
inscrits au budget ». Il avance quatre explications à cette situation. Il
est, selon lui, nécessaire de maintenir des flux de débouchés
suffisants en faveur des étudiants (notamment des écoles normales
supérieures) candidats aux concours de l’agrégation afin de garantir
la qualité des recrutements dans le second degré. La fin du second
cycle de l’enseignement du second degré et les classes préparatoires
aux grandes écoles présenteraient des besoins d’enseignement
spécifiques qui ne pourraient être couverts que par des agrégés. Les
départs d’agrégés vers le supérieur devraient être anticipés
(1 340 professeurs agrégés ont été affectés dans le supérieur en
1997). Enfin, l’agrégation interne constituant l’une des modalités
privilégiées de promotion des enseignants certifiés, les organisations
syndicales veillent attentivement à ce que cet accès au corps des
agrégés soit préservé.
Le ministère considère enfin que « les surnombres d’agrégés
ne pourront être résorbés que par des transformations d’emplois
budgétaires de certifiés en emplois budgétaires d’agrégés : des
propositions en ce sens continueront à être présentées » lors des
arbitrages préparatoires au budget.
La Cour n’a pas à mettre en cause les objectifs pédagogiques
poursuivis par le ministère. Elle est en revanche dans sa mission
lorsqu’elle veille au respect des autorisations budgétaires votées par
le Parlement.
136
c) La répartition des postes entre disciplines
Même si un effort a été engagé au cours des dernières
années pour réduire le nombre des places ouvertes aux concours, les
diminutions retenues sont insuffisantes pour enrayer la croissance des
« surnombres fonctionnels » qui atteignaient au début de l’année
1998 le nombre de 7 825.
La ventilation par discipline établie par la DEP n’est pas assez
précise pour permettre d’en déduire la répartition des places offertes à
chaque concours. La direction des personnels enseignants est
conduite à la réajuster en arbitrant entre la nécessité de ne pas faire
varier trop brutalement le nombre de places d’une année sur l’autre et
l’existence d’effectifs supérieurs aux besoins constatés dans certaines
disciplines dans les diverses académies.
Les méthodes employées et les objectifs poursuivis lors des
opérations de répartition des postes entre les différentes disciplines
conservent une grande part d’opacité et reposent sur des données qui
ne paraissent pas parfaitement maîtrisées, qu’il s’agisse de
l’estimation fine des besoins par discipline ou de l’anticipation des
comportements des jurys. Le ministère précise que, depuis la session
de 1995, sont intervenues des baisses significatives du nombre des
postes offerts dans les disciplines présentant d’importants « surnom-
bres fonctionnels ». Ainsi le nombre de places offertes au CAPES
externe de mathématiques a-t-il été réduit de 40 % entre les sessions
1996 et 1997. Pourtant, le sureffectif constaté dans cette discipline qui
était de 206 en 1995 était passé en 1998 à 662.
™
Une gestion rigoureuse des enseignants du second degré est
une des conditions essentielles de la maîtrise des dépenses de l’Etat.
Elle ne saurait être assurée sans une vision à moyen terme, traduite
par une programmation rigoureuse.
137
Pour y parvenir, il manque encore au ministère de l’éducation
nationale :
- une connaissance permanente des effectifs en stocks et en
flux ;
- la définition des objectifs poursuivis en termes de
scolarisation, de pédagogie et donc d’encadrement ;
- un processus d’arbitrage qui donne la priorité au moyen
terme sur les contingences ou les pressions du court terme.
138
CHAPITRE II
LES PERSONNELS DES SERVICES DECONCENTRES
DE LA DIRECTION GENERALE DE LA COMPTABILITE
PUBLIQUE ET DE LA DIRECTION GENERALE DES IMPOTS
INTRODUCTION
Dans la loi de finances pour 1998, les personnels des corps
des services déconcentrés de la direction générale de la comptabilité
publique (DGCP) et de la direction générale des impôts (DGI)
figuraient respectivement pour 57.004 et 78.165
emplois budgétaires
autorisés, soit 135.169 au total. Ils représentaient 76,9 % des emplois
inscrits (175 856), cette année là, au budget du ministère chargé des
finances (budget dit des "services financiers"), ceux-ci correspondant
eux-mêmes à environ 10,5 % des emplois budgétaires prévus pour
les ministères civils.
L’essentiel de ces emplois est occupé par des agents en
fonction dans les services des deux directions générales. Au premier
janvier 1998, la DGCP rémunérait 55 693 « agents
équivalents temps
plein » - et la DGI 78 600, soit un total de 134 293 « agents
équivalents temps plein » (y compris les agents mis à disposition).
Les personnels concernés appartiennent à des corps ou
emplois fonctionnels spécifiques à chacune des deux directions
générales. Ils sont gérés directement par chacune d'elles, dans le
cadre des orientations générales élaborées par la direction du
personnel du ministère – actuellement, la direction du personnel, de la
modernisation et de l'administration (DPMA).
Statutairement, ils ont principalement vocation à servir dans
les services déconcentrés des deux directions, dont les services
centraux sont censés comprendre essentiellement des personnels
appartenant à des corps d'administration centrale gérés par la DPMA.
En fait, la très grande majorité des personnels de ces services
centraux est également constituée d'agents relevant des corps de
services déconcentrés.
139
I. - LES SPECIFICITES
La gestion des personnels de la DGCP et la DGI porte la
marque de leur commune appartenance à l’administration des
finances, et au delà du poids de l’histoire : tout particulièrement celle
des grandes réorganisations financières de la première moitié du
XIXème siècle pour la DGCP et celle des régies fiscales pour la DGI.
A. - DEUX GRANDS RESEAUX
Avec celui de la direction générale des douanes et des droits
indirects (DGDDI), doté de 20 090 emplois budgétaires, les réseaux
des services déconcentrés de la DGCP – souvent désigné par réseau
du Trésor public – et de la DGI sont les plus vastes, à la fois par leurs
effectifs de personnels et par le nombre de leurs implantations
géographiques, des cinq réseaux dont dispose le ministère des
finances et où travaillent environ 95 % de ses agents.
Les quelque 3 800 postes comptables du Trésor public –
schématiquement, une trésorerie générale par département, une
recette des finances dans les arrondissements les plus importants et
des trésoreries principales, recettes-perceptions ou perceptions dans
des circonscriptions correspondant aux cantons – constituent, après
celui de la Poste, le réseau de services publics de l'Etat
géographiquement le plus proche de chaque citoyen. Dirigés, au
niveau départemental, par les trésoriers-payeurs généraux (TPG),
placés partiellement seulement sous l'autorité des préfets, de façon à
respecter le principe de séparation des ordonnateurs et des
comptables et en application des règles particulières relatives aux
recettes fiscales, ces services déconcentrés relèvent, au niveau
central, d'une direction qui a retrouvé, en 1998, l'appellation de
direction générale de la comptabilité publique que la dissociation de la
"direction du budget et du contrôle financier", par le décret du
15 novembre 1919, lui avait fait perdre.
La direction générale de la comptabilité publique et son
réseau tiennent les comptes de l'Etat, de la plupart des collectivités
territoriales et des établissements publics locaux. Ils paient leurs
dépenses et recouvrent une part substantielle de leurs recettes. Par
ailleurs, les trésoriers-payeurs généraux exercent des missions
nouvelles en matière d'action économique et de contrôle financier.
Enfin, les services du Trésor public ont une activité financière et
bancaire pour le compte du Trésor ou de ses correspondants.
La DGI a été créée en 1948 par une fusion des trois
anciennes régies fiscales - des contributions directes, indirectes et
140
des droits d'enregistrement - qui ne sera achevée que vingt ans plus
tard
87
. L'intégration de la direction de la législation fiscale, en 1998, lui
donne une compétence d'ensemble en matière fiscale, depuis les
études et la législation au recouvrement (pour une part seulement des
impôts), au contrôle et au contentieux, en passant par l'établissement
des impôts d'Etat et locaux. En outre, il lui revient de gérer le domaine
de l'Etat, de recenser le patrimoine foncier (services du cadastre) et
de conserver les actes (conservations d'hypothèques).
Le réseau de la DGI comprend, d'une part, dix services ou
directions à compétence nationale - 4 établissements nationaux de
formation, 3 directions nationales de vérifications ou d'enquêtes
fiscales, la direction nationale d'interventions domaniales, le service
de la documentation nationale du cadastre et le service d'enquêtes
statistiques et de documentation - et, d'autre part, les services
déconcentrés proprement dits : 23 directions régionales, appelées à
laisser la place à des directions interrégionales et les directions des
services fiscaux, regroupant elles-mêmes à l'échelon départemental,
notamment 860 centres des impôts, 314 centres des impôts fonciers,
inspections du domaine et bureaux du cadastre, ainsi que
354 conservations des hypothèques.
Au nom du principe de séparation des fonctions d'assiette (le
calcul de l'impôt) et de recouvrement (l'encaissement de l'impôt), les
deux réseaux ont ainsi, depuis, près de deux siècles, une compétence
partagée pour les impôts directs, souvent déroutante pour les
contribuables : l’impôt sur le revenu, par exemple, est calculé par les
centres des impôts de la DGI, mais acquitté auprès des comptables
du Trésor.
Les deux réseaux emploient une catégorie particulière de
personnels : des comptables publics, personnellement et pécuniai-
rement responsables des opérations dont ils ont la charge, que celles-
ci soient exécutées par eux-mêmes ou par des agents placés sous
leur autorité ou surveillance. Les comptables du Trésor comprennent,
notamment, les trésoriers-payeurs généraux, les receveurs des
finances,
les
trésoriers
principaux,
receveurs-percepteurs
et
percepteurs. Les comptables relevant de la DGI sont les receveurs
divisionnaires, les receveurs principaux et, jusqu’en 1993, les
receveurs locaux.
87
Cette fusion a été partiellement remise en cause par le transfert des contributions
indirectes à la direction générale des douanes au début des années quatre-vingt-dix.
141
Ces personnels exerçant des fonctions de comptable public
bénéficient, par voie de conséquence, d'un régime de rémunération
dérogatoire par rapport au droit commun de la fonction publique.
Les conservateurs des hypothèques, civilement responsables
sur leurs deniers personnels de l'activité de leurs services, sont aussi
rémunérés selon un système sui generis.
B. - PARTICULARITES DE L'ADMINISTRATION DES FINANCES
Jusqu’en 1999, les rémunérations accessoires servies aux
personnels des deux directions ont été, pour partie, financées et
gérées selon une procédure hétérodoxe dite des « crédits d’article »
utilisée par le seul ministère des finances.
Ces crédits indemnitaires étaient soustraits à l'autorisation
préalable du Parlement, en étant ouverts, seulement en cours
d’année, par imputation sur les évaluations de recettes attendues des
redressements fiscaux (crédits dits de l'article 5 de la loi n° 48-1268
du 17 août 1948) ou des frais d'assiette et de recouvrement perçus
par l'Etat au titre de la collecte des impôts directs locaux (crédits dits
de l'article 6 de la loi n° 49-1034 du 31 juillet 1949).
L'existence de ressources extra-budgétaires est également
une des caractéristiques des services financiers, qui se retrouve aussi
aux ministères de l'équipement et de l'agriculture ; elle est à la base
d’un système particulièrement opaque et complexe dans le cas des
dépenses du réseau du Trésor public – dépenses de rémunérations
accessoires, mais aussi de fonctionnement – financées sur "les
remises et commissions" afférentes aux activités bancaires annexes,
dite
de "collecte de l'épargne", exercées par les comptables qui en
partagent les produits avec la plupart des personnels du réseau. Il
s’agit notamment d’activités de gestion de comptes de dépôts de
particuliers ou d’entreprises, de placements de produits financiers ou
d’assurance et de dépôts de fonds réglementés – des notaires, en
particulier - en tant que préposés de la Caisse des dépôts et
consignations.
L’anomalie constituée par la non prise en compte dans le
budget et l’absence corrélative d’autorisation parlementaire se
doublent d’une pratique comptable non moins critiquable : en usant
des seuls comptes de tiers, les opérations correspondantes
n’apparaissent ni dans les comptes de produits et charges de la
comptabilité générale de l’Etat ni dans ses comptabilités auxiliaires de
dépenses et de recettes. Dans le cas du Trésor public - administration
chargée de la réglementation comptable -, l’irrégularité du système est
142
d’autant plus regrettable que les paiements de rémunérations
effectués dans de telles conditions bénéficient aux personnels
comptables
eux-mêmes,
en
méconnaissance
du
principe
de
séparation des ordonnateurs et des comptables. Enfin, les dépenses
sur compte de tiers échappent au contrôle des dépenses engagées.
Il a été mis fin en 1999 à une pratique analogue à la DGI,
notamment pour les indemnités des collaborateurs des conservateurs
des hypothèques (mais non pour les salaires des conservateurs eux-
mêmes) et les primes des agents du cadastre. Quoique le législateur
ait prévu, dans l'article 110 de la loi de finances initiale pour 1996, la
réintégration de toutes les recettes et dépenses extra-budgétaires
dans le budget général "à compter du projet de loi de finances pour
1997", la régularisation a été repoussée à 2001 en ce qui concerne
les services déconcentrés du Trésor.
De façon plus générale, les irrégularités relevées dans la
gestion des personnels des deux directions procèdent largement de la
propension de l'administration des finances à prendre des libertés,
notamment en matière budgétaire et comptable, avec les dispositions
législatives et réglementaires. Aussi bien pour la gestion des emplois
que pour les rémunérations, il y est admis que de simples "décisions
ministérielles" puissent se substituer aux actes réglementaires,
souvent du niveau du décret en matière de rémunérations, exigés par
la législation, voire puissent modifier des autorisations budgétaires
relevant de la seule autorité du Parlement.
Sans doute ces entorses au droit budgétaire et comptable
applicable, ainsi que souvent aux dispositions statutaires de la
fonction publique, se rencontrent-elles dans la gestion des personnels
de la plupart des ministères. A cette double différence près,
cependant, que le phénomène prend au ministère des finances une
ampleur qu'il n'a pas ailleurs et que, dans le cas des autres
ministères, l'irrégularité n'est, le plus souvent, possible qu'avec
l'accord du contrôleur financier, autrement dit qu'avec la caution
expresse du ministère des finances.
Il en résulte une tendance affirmée de l'administration des
finances, consistant à réserver à ses propres agents certains
traitements préférentiels. Les "plans sociaux" ou "de qualification" qui
n'ont pas cessé de se succéder, notamment depuis le début des
années 1990, en sont l'illustration patente, s'agissant, en fait, de
mesures générales de promotion applicables aux seuls agents du
ministère, accordées sans texte à valeur juridique suffisante et en
dehors des normes budgétaires et statutaires. La gestion du haut
encadrement des deux directions ici concernées fournit d'autres
143
exemples
de
mesures
particulières,
y
compris
en
matière
d'exonération fiscale.
Enfin, les anomalies relevées témoignent d'une faiblesse des
mécanismes de contrôles internes propres à l'administration des
finances, alors même que la situation du ministère l'expose à des
risques accrus.
D'un côté, au titre de sa fonction budgétaire, celui-ci est le
maître d'oeuvre de la répartition des moyens - en crédits comme en
emplois - entre les administrations ; de l'autre, pour une part
substantielle, il émarge lui-même à cette répartition, notamment pour
ses besoins propres. De même, alors que toute l'organisation
financière de l'Etat est fondée sur le principe de séparation des
ordonnateurs et des comptables, le ministre des finances est
conjointement l'ordonnateur de plusieurs budgets, dont celui des
services financiers, et l'autorité hiérarchique des comptables publics
chargés de l'exécution des opérations du budget des services
financiers. A ce titre, il gère leur carrière et donne des instructions
pour l'organisation de leurs services et la conduite générale de leurs
missions; il a également le pouvoir de remettre les débets encourus
pour des opérations dont ils sont personnellement et pécuniairement
responsables. La même ambivalence se retrouve pour le « contrôleur
des dépenses engagées », qui exerce le rôle de contrôleur financier
mais relève de la même autorité ministérielle que les services auprès
desquels il est placé.
C. - DES ENJEUX MAJEURS
Les deux directions appartiennent à un ministère occupant
une place névralgique dans la réforme de l'Etat : comme dans toutes
les administrations nombreuses, les besoins d'évolution y sont à la
fois particulièrement forts et difficiles à satisfaire ; sa fonction
interministérielle de régulateur budgétaire, comptable et financier, lui
confère un rôle déterminant dans la modernisation de la gestion
publique dans son ensemble.
Sa position traditionnellement forte dans l'appareil de l'Etat et
son organisation interne, de longue date solidement structurée, ont
été d'indéniables atouts, mais aussi parfois un facteur de retard dans
l'engagement de changements incontournables. En sorte qu'aujour-
d'hui, l'administration des finances est soumise à des enjeux
d'adaptation majeurs, et tout particulièrement, en son sein, les deux
plus grandes directions à réseau, la DGCP et la DGI.
144
Toutes les deux, dont les effectifs comprennent encore 50 %
d'agents d'exécution (personnel de catégorie C), doivent relever un
défi : intégrer pleinement et rapidement les nouvelles technologies de
l'information et de la communication. Non pas que l'informatisation n'y
soit pas ancienne et massive, mais sa généralisation reste encore
incomplète, notamment dans les services du cadastre et des
hypothèques à la DGI ; dans d'autres cas les applications sont
vieillissantes,
par
exemple
pour
bon
nombre
de
systèmes
d'information comptables à la DGCP ; trop souvent, elle demeure
insuffisamment prise en considération dans l'organisation des
services.
Il y a là un passage obligé pour satisfaire les deux principaux
impératifs actuels : d'une part, l'amélioration des services rendus aux
usagers - les contribuables autant que les créanciers, mais aussi le
Parlement, les autres administrations de l'Etat ou les collectivités et
établissements publics ; d'autre part, une meilleure compétitivité, par
une plus grande attention portée aux coûts de revient, à la
productivité et à la performance.
Dans le même temps, et dans tous les services, les missions
et les métiers connaissent une évolution rapide, notamment dans les
deux réseaux, en matière de contrôle et de comptabilité.
La clé de la réussite de transformations aussi profondes
réside avant tout dans les ressources humaines et dans la capacité
de l'administration à les mobiliser. La forte croissance des départs en
retraite, dans quelques années, qui va concerner en moins de 15 ans
plus de la moitié des agents aujourd'hui en fonction, donnera des
marges de manoeuvre. Mais la politique de personnel devra être
suffisamment volontariste et imaginative, pour rester résolument
articulée sur les objectifs à atteindre et rompre avec les déviations
passées.
II. - LES EMPLOIS ET LES EFFECTIFS
Pour l’ensemble du ministère (budget des services financiers),
les emplois budgétaires ont baissé de 6,5 % entre 1983 et 1998, soit
de 0,45 % par an en moyenne, mais le nombre d’agents rémunérés a,
dans le même temps, augmenté au total de 1,3 %. En effet, les
emplois vacants ont notablement diminué durant cette période,
passant de 6,0 % à 1,1 %.
145
Toutefois, le travail à temps partiel s’étant beaucoup
développé, les effectifs calculés en équivalents temps pleins ont eux
aussi
diminué : de 1,7 % entre 1983 et 1998 (174 366,8 au 1
er
janvier
1998).
Cette baisse réelle des effectifs de 0,11 % en moyenne
par
an sur 15 ans apparaît malgré tout modeste, entre autres, en regard
des gains de productivité induits par l’informatique dans le même
temps.
A. - CARACTERISTIQUES GENERALES
1°
U
NE CATEGORIE
C
PREDOMINANTE
La proportion des emplois de catégorie C était de 51 % en
1998 pour le réseau du Trésor public et de 47 % pour celui de la
direction générale des impôts.
Ce poids très important des agents d'exécution, notamment
dans les services de la direction générale de la comptabilité publique,
est une caractéristique essentielle. S'agissant de domaines d'activité
administrative largement ouverts à l'automatisation des tâches
d'exécution, l'évolution technologique ne paraît pas avoir été
suffisamment anticipée dans les politiques de recrutement. La
moyenne d’âge des agents de catégorie C est inférieure à celle des
agents de catégorie A et les recrutements dans la première catégorie
sont restés nombreux jusqu’à une période récente.
2°
D
ES CORPS DE CATEGORIE
B
ET
C
NORMALISES
Pour chacune des directions, il existe un corps de catégorie B
et un corps de catégorie C, chacun subdivisé en trois grades, selon
l'organisation et l'échelonnement indiciaire standardisé prévus par les
accords Durafour :
- le corps des agents de recouvrement (catégorie C) et le
corps des contrôleurs du Trésor public (catégorie B) pour le réseau du
Trésor public ;
- le corps des agents de constatations ou d'assiette
(catégorie C) et celui de contrôleurs (catégorie B) des impôts pour le
réseau de la DGI.
La DGI compte, en outre, un corps technique de catégorie B,
celui des géomètres, et des ouvriers du cadastre (164). Le réseau du
146
Trésor public comprenait un corps de catégorie B d'agents huissiers,
transformé en corps de catégorie A d'huissiers du Trésor en 1997.
3°
U
NE ORGANISATION ATYPIQUE DE LA CATEGORIE
A
La
catégorie
A
des
deux
réseaux
est
regroupée,
presqu'exclusivement, dans un corps unique, allant du grade de base
d'inspecteur jusqu'aux grades les plus élevés :
- le corps des personnels de catégorie A du Trésor public,
comprenant 9 grades ;
- le corps des personnels de catégorie A de la DGI,
comprenant 13 grades.
Outre le corps des huissiers du Trésor créé en 1997, le
réseau du Trésor public présente la particularité de comporter un
corps supérieur de débouché à grade unique, celui des trésoriers-
payeurs généraux (110 emplois).
Le corps principal de catégorie A est agencé en trois niveaux :
le premier étant celui du grade d'inspecteur, le deuxième recouvrant
les quatre grades d'inspecteur principal, de receveur-percepteur, de
trésorier principal et de receveur des finances à la DGCP et
d'inspecteur divisionnaire, de receveur principal et d'inspecteur
principal à la DGI, le troisième constitué des grades supérieurs. Dans
les deux réseaux, l'accès au deuxième niveau de la catégorie A
s'effectue de façon privilégiée par le concours d'inspecteur principal,
mais des accès par tableau d'avancement ou liste d'aptitude existent
également, les perspectives de carrière étant, toutefois, dans ce cas,
limitées aux grades du deuxième niveau.
La multiplicité des grades et la diversité des fonctions
exercées
assurent
des
trajectoires
de
carrière
relativement
diversifiées. Toutefois, l'énumération, dans les décrets statutaires, des
fonctions possibles selon les grades n'est pas un facteur de souplesse
dans la gestion des cadres.
Si, dans le réseau de la direction générale des impôts,
certains grades, tels que ceux de receveur divisionnaire et de
receveur principal de 1
ère
classe, impliquent l'exercice de fonctions
comptables, il n'en va pas de même dans le réseau du Trésor public.
Par rapport à l'organisation des emplois d'encadrement
prévalant dans beaucoup d'autres ministères, une autre singularité est
147
le faible nombre d'emplois fonctionnels, notamment pour les fonctions
de direction de services déconcentrés. Les trésoriers-payeurs
généraux ne sont pas détachés sur des emplois fonctionnels mais
sont nommés dans un corps, en l'occurrence à grade unique, toutefois
subdivisé en catégories territoriales. Le réseau du Trésor public ne
compte qu'un emploi fonctionnel, celui de chef des services du Trésor
public (42 emplois budgétaires). A la DGI, l'emploi de directeur
régional (23) est également un emploi fonctionnel.
Il s'ensuit une organisation des carrières plus rigide et, en tout
cas, moins directement reliée à l'importance des fonctions exercées et
à la progression dans les responsabilités.
Enfin, à la différence de la plupart des emplois de direction
des
services
déconcentrés
comme
d'administration
centrale,
l'échelonnement
indiciaire
du
traitement
principal
n'est
guère
significatif du niveau réel des émoluments perçus par le haut
encadrement
des
deux
réseaux.
L'importance
relative
des
rémunérations accessoires aussi bien que le mécanisme de
surindiciation pour les pensions de retraite influent considérablement
sur les situations matérielles réelles.
4°
U
NE STABILITE DES EFFECTIFS
Entre 1990 et 1998, les dotations en emplois budgétaires des
corps du Trésor public n’ont pratiquement pas varié, augmentant
même d'une soixantaine d'unités : 57 004 en 1998 contre 56 945 en
1990.
Les emplois des corps de la DGI ont, dans le même temps,
diminué de 1,86 %, passant de 79.645 en 1990 à 78.165 en 1998,
mais, corrigée des transferts d’emplois intervenus au profit de la
direction générale des douanes et des droits indirects (2.407 emplois),
leur évolution se caractérise également par une légère hausse, de
1,16 %.
Quant aux effectifs réels rémunérés par les deux directions,
leur évolution, sur la même période 1990-1998, se traduit par :
- une quasi stabilité pour le réseau de la DGCP, avec une
baisse de 0,3 % ;
- une réduction apparente de 2,1 % pour le réseau de la
DGI, mais ne tenant pas compte des transferts d’agents à la DGDDI,
à la suite d’une nouvelle répartition des compétences.
148
Comme pour la part restée prédominante des agents
d'exécution,
cette
évolution
des
effectifs
contraste
avec
le
développement concomitant de l'informatique, même s'il est vrai que
certaines fonctions assurées par les deux réseaux ont pris une
ampleur nouvelle, par exemple l'expertise économique et financière et
le contrôle financier local pour les services déconcentrés du Trésor
public.
5°
M
ESURE DES BESOINS
De longue date, la direction générale de la comptabilité
publique procède, tous les cinq ans, à un recensement des charges
du réseau, dont les résultats servent, à la fois, à classer les postes
comptables non centralisateurs et à répartir les emplois entre tous les
services déconcentrés. Il porte sur les opérations effectuées, dans
chaque poste comptable, par les personnels de catégorie B et C, dont
les travaux inventoriés sont valorisés en "équivalent agent" à partir de
la mesure du temps moyen nécessaire à leur exécution. Le dernier
recensement remonte à 1995.
Ce système, extrêmement lourd, a l'avantage d'une certaine
objectivité, mais, calé sur l'existant et privilégiant les activités
d'exécution, il joue inéluctablement comme un facteur d'inertie au
regard des évolutions à conduire. Sa place centrale dans les
discussions avec les organisations syndicales, de même que ses
implications statutaires quant au classement des postes comptables
non centralisateurs, introduisent des rigidités supplémentaires.
Les résultats du dernier recensement se sont traduits par un
surclassement de 200 postes comptables, alors que 159 seulement
ont été déclassés.
B. - LA GESTION DES EMPLOIS ET DES EFFECTIFS
1°
L
ES TABLEAUX D
'
EMPLOIS ANNEXES AU PROJET DE LOI DE FINANCES
Les annexes "bleues" au projet de loi de finances consignent
la double autorisation budgétaire votée par le Parlement en matière
de dépenses de personnel, sous la forme de dotations en crédits par
chapitre et de dotations en emplois budgétaires par corps et grade ou
emploi fonctionnel. Le Parlement vote son autorisation budgétaire sur
la base des tableaux d'emplois qui lui sont soumis.
Or, les tableaux d'emplois concernant les deux réseaux du
Trésor public et de la DGI comportent des inexactitudes récurrentes.
149
Au motif que les intéressés sont rémunérés par un "salaire",
et non par un traitement de droit commun, les postes de
conservateurs des hypothèques (354 en 1998) n'apparaissent pas.
Dans le cas du réseau du Trésor public, environ 440 emplois
d'agents de divers corps de catégorie C sont présentés comme des
emplois du corps des agents de recouvrement. Cette assimilation, en
apparence de commodité, recouvre une pratique permettant de
recruter sans concours des agents de catégorie D, censément pour
des raisons sociales, intégrés ultérieurement dans le corps des agents
de
recouvrement
par
la
voie
d'un
examen
professionnel
"exceptionnel" prévu par un décret de 1987 juridiquement caduc
depuis 1991.
Selon les tableaux d'emplois, moins d'une dizaine d'agents
des services déconcentrés de la DGI devraient être en fonction dans
les services centraux de la direction. En fait, ils étaient environ 1 680
au 1
er
janvier 1998. Dans le cas des personnels du Trésor public, le
budget de 1997
prévoyait 666 emplois dans les services centraux –
principalement de contrôleurs (628) - alors que l’effectif réel en
fonction au 31 décembre, exprimé en équivalents temps plein, était
de 1 304,9.
Cette présentation des emplois de l'administration centrale
repose sur une fiction : les agents appartenant au corps des services
déconcentrés sont, pour l'essentiel, affectés pour ordre dans un
service déconcentré parisien, pour être simultanément mis à
disposition des services centraux.
Il n’est donc pas possible d’apprécier si la direction générale
de la comptabilité publique, entre autres, a respecté les consignes de
réduction des effectifs des administrations centrales, réitérées par les
gouvernements successifs depuis dix ans.
L'intérêt même d'avoir aujourd'hui des corps distincts pour les
services déconcentrés et les services centraux peut être discuté, mais
la présentation budgétaire actuelle manque singulièrement de clarté.
L'absence d'inscription d'emplois budgétaires pour l'embau-
che d'agents contractuels à durée déterminée, dits rémunérés "sur
crédits", n'est pas propre au budget des services financiers. Pour les
services déconcentrés du Trésor public, elle soustrait des tableaux
d’emplois l'équivalent d'environ 1 200 emplois budgétaires d'agents à
temps plein, occupés, pour une centaine d'entre eux, par des
personnels employés à temps complet (des gardiens).
150
Dans ce même réseau du Trésor public, les comptables
pouvaient, jusqu'en 1997, se rémunérer eux-mêmes ou rémunérer
leur conjoint pour le nettoyage des bureaux. Par ailleurs, certains
services déconcentrés continuent de bénéficier de mises à disposition
d'agents par les collectivités ou établissements dont ils sont les
comptables (par exemple, une trentaine d'agents dans les postes non
centralisateurs du département du Var fin 1996 et encore une dizaine
en 1998).
2°
L
ES MODALITES DE GESTION DES EMPLOIS
La
procédure
de
transformation
d'emplois
par
voie
réglementaire, en cours d'année, prévue par les dispositions du 5
ème
alinéa de l'article premier de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959
relative aux lois de finances n’est pas utilisée, alors même que des
transformations d'emplois sont effectuées "en gestion".
Au cours de la période 1994-1998, aucun décret de
transformation d'emplois, n'a, par exemple, été pris pour la gestion
des emplois des services déconcentrés du Trésor public.
Quelques arrêtés de transfert interviennent chaque année, par
exemple pour des mouvements d'emplois du Trésor public avec les
délégations départementales des services sociaux du ministère ou les
juridictions
financières.
Cependant,
les
emplois
transférés
-
tardivement en fin d'année – ne correspondent pas aux agents
effectivement concernés et, au surplus, les emplois transférés ne sont
pas repris dans la comptabilité des emplois de la direction générale.
Le partage des responsabilités, pour la gestion des emplois
du réseau du Trésor public, entre la direction générale de la
comptabilité publique et la direction du personnel du ministère, pour
les agents non affectés dans les services déconcentrés, revient à
considérer - abusivement - que le directeur général de la comptabilité
publique n'aurait pas la responsabilité de la gestion de l'ensemble des
corps du Trésor public.
Ainsi un pseudo-corps de contrôleurs du Trésor public
d'administration centrale, comprenant 628 emplois en 1998, est-il géré
par la seule direction du personnel du ministère, alors qu'aucune
disposition statutaire ne prévoit un tel dédoublement du corps unique
des contrôleurs du Trésor public, dont le décret n° 95-381 du
10 avril 1995 prévoit expressément que le directeur général de la
comptabilité publique est la seule autorité de nomination.
151
3°
L
ES COMPTABILITES D
'
EMPLOIS ET D
'
EFFECTIFS
Si la comptabilité des emplois n'est organisée par aucun texte
réglementaire ou aucune instruction, elle est réputée être tenue, dans
chaque ministère, contradictoirement par les services ordonnateurs et
le contrôleur financier. Au demeurant, l’emploi budgétaire étant une
autorisation
parlementaire,
l’utilisation
qui
en
est
faite
doit
nécessairement faire l’objet d’une véritable comptabilité d’exécution.
Cependant, pas plus pour les emplois du réseau de la DGI
que pour ceux du Trésor public, il n'existe une comptabilité fiable et
unifiée des emplois. Chacune des deux directions générales suit les
emplois
rattachés
aux
articles
budgétaires
placés
sous
sa
responsabilité directe (les articles 40 et 50 du chapitre 31-90), tandis
que, partant du même principe, la direction chargée du personnel suit
les quelques emplois dits de comptables détachés à l'administration
centrale (article 12).
Au sein même de la direction générale de la comptabilité
publique, le suivi des emplois est partagé en trois sous-ensembles
(métropole/DOM, TOM/étranger, service de la redevance), selon des
modalités et des systèmes d'information différents, sans consolidation
périodique systématique.
Il s'ensuit, sur le plan juridique, un risque d'irrégularité pour les
actes de gestion, dès lors que, par exemple pour le calcul des
recrutements ou des promotions, l'ensemble des emplois de chaque
corps doit être pris en compte. Sous l'angle de la politique de
personnel,
il
est
nécessaire
que
l'autorité
réglementairement
compétente pour la gestion d'un corps assume complètement sa
responsabilité.
Le suivi des effectifs réels souffre des mêmes carences, pour
les mêmes raisons, auxquelles s'ajoutent des défaillances du système
d'information propre à la comptabilité des effectifs.
Paradoxalement,
même
la
direction
générale
de
la
comptabilité publique, dont les services assurent la paie de la plupart
des agents de l'Etat, n'utilise pas les fichiers de paie pour suivre ses
propres effectifs de personnel. Plusieurs systèmes d'informations
parallèles coexistent, sans donner lieu à des rapprochements.
L’application informatique de gestion administrative des personnels –
GAP - n’est d’ailleurs pas non plus utilisée pour le suivi des effectifs.
Les effectifs totaux de chaque corps ne sont pas dénombrés
systématiquement, car la comptabilisation ne porte que sur les
152
personnels en activité dans le corps. Les agents hors du corps -
détachés, en disponibilité, ou en congé de longue durée ou parental -
font l'objet d'un recensement à part.
A fortiori, la mise en cohérence de la comptabilité des emplois
et de celle des effectifs est partielle et artisanale. Cette lacune n’est
certes pas l’apanage des deux directions générales, ni même du
ministère. Elle y est néanmoins d’autant plus surprenante que la
responsabilité d’organiser la comptabilité d’exécution du budget
incombe à l’administration des finances, et, en son sein, entre autres,
à la direction de la comptabilité publique.
4°
L
ES SURNOMBRES
En examinant le respect des autorisations budgétaires, la
Cour est arrivée au même constat que lors d’un précédent contrôle,
en 1987 : l’ensemble des directions et services du ministère des
finances s’affranchit largement des dotations en emplois budgétaires
votées annuellement par le Parlement, par un recours généralisé à la
pratique des « surnombres » par grades.
Sans doute, globalement, à quelques exceptions près, le
nombre d’agents réellement rémunérés dans chaque corps n’excède
pas le nombre total des emplois budgétaires ouverts pour le corps
considéré. Les surnombres se situent, en effet, essentiellement au
niveau des grades. Ils n’ont pas moins pour conséquence, outre de
violer l’autorisation par grade donnée par le Parlement, d’induire des
dépenses de rémunérations supérieures aux crédits indiciaires
budgétés. Il s’agit, pratiquement toujours, d’utiliser un emploi
budgétaire d’un grade inférieur pour payer une rémunération afférente
à un grade supérieur.
Environ 20 %
des emplois budgétaires « gagent » des
surnombres, autrement dit servent à rémunérer des agents,
généralement du même corps, mais d’un grade supérieur à celui de
l’emploi budgétaire considéré.
Au 31 décembre 1997, pour les emplois du réseau du Trésor
public -57 119- , les surnombres s’élevaient à environ 10 000
(10 009,8), soit 17,5 % des emplois budgétaires ouverts. Pour les
personnels du réseau de la DGI, on comptait, par exemple, près de
9 000 agents rémunérés (8 939,7 équivalent en temps plein) dans le
grade d’agent principal de constatations ou d’assiette de deuxième
classe de plus que la dotation de 6 882 emplois budgétaires
autorisés, pour ce grade, par la loi de finances.
153
Les surnombres concernent parfois des grades élevés de la
catégorie A. En 1997, le corps des personnels de catégorie A du
Trésor public comptait environ 175 surnombres dans les grades
supérieurs de directeur départemental, receveur des finances de
première classe ou de trésorier principal de première catégorie.
Mais la grande majorité des surnombres, pour les deux
réseaux, porte sur des emplois de catégorie C et, à un moindre degré,
de catégorie B. Tel était le cas, à la fin de 1997, de 91,65 % des
quelque 10 000 surnombres relevés pour le réseau du Trésor public.
C. - LES « PLANS SOCIAUX»
L’origine de la majorité de ces surnombres de catégorie C
surtout, et plus accessoirement de catégorie B, réside dans les
« plans sociaux » spécifiques à l’administration des finances.
Depuis la fin des années 1970, le ministère des finances a fait
bénéficier ses personnels de mesures de promotion, annuelles ou
pluriannuelles, dérogatoires par rapport, à la fois, au droit commun
des statuts de la fonction publique et aux mesures générales
applicables à l’ensemble des personnels de l’Etat. Ces plans
successifs, strictement internes au ministère, n’ont jamais fait l’objet
d’une information à l’extérieur du ministère.
Reposant
le
plus
souvent
sur
de
simples
décisions
ministérielles, ils n’ont pas été intégrés dans les projets de budget
soumis au Parlement, sinon rétroactivement et partiellement à titre de
régularisation . Ils ont surtout bénéficié aux agents de catégorie C et
B, mais les corps de catégorie A ont parfois aussi profité de mesures
particulières.
L’ampleur des surnombres constatés est la conséquence
directe de ce système de promotion préférentielle, hors norme et non
affichée.
1°
L
ES MODALITES
Les décisions ministérielles ont dérogé, d’une part, aux règles
statutaires de pyramidage des corps et, d’autre part, aux règles
d’accès à ces mêmes corps.
La plupart des statuts prévoient des plafonds pour les grades
supérieurs, au prorata de l’effectif du corps. Les décisions
ministérielles ont fixé des contingents de promotions en valeur
absolue pour l’ensemble du ministère, répartis ensuite par direction.
154
En tant que plus gros employeurs, du fait de l’importance de leurs
services déconcentrés, la DGCP et la DGI ont été les principaux
bénéficiaires de ces mesures.
Six plans successifs de ce type se sont succédé depuis 1990 :
- le premier, du 26 juin 1990, conçu comme une mesure
d’apaisement après le conflit social de l’automne précédent, dans
l’attente des premiers effets du protocole Durafour, a ouvert des
contingents
de
promotion
pour
l’accès
au
« nouvel
espace
indiciaire
88
», conformément au protocole, mais aussi, pour la
catégorie C, des contingents de promotion à l’échelle 4
89
ainsi que,
pour la catégorie B, des contingents de promotions exceptionnelles
s’ajoutant à ceux permis par le protocole ;
- le deuxième plan, du 30 mai 1991, a ajouté de nouveaux
contingents de promotions à l’échelle 5, de façon à maintenir constant
le flux de promotions induit par les mesures précitées de 1976 et
1983 ;
- le troisième plan, du 13 décembre 1991, a permis d’assurer,
de 1992 à 1994, des promotions pour l’accès au « nouvel espace
indiciaire » au titre des deux années pour lesquelles le protocole
Durafour n’en prévoyait pas ;
- puis trois nouveaux plans se sont succédé, prévoyant des
contingents de promotion intégralement dérogatoires par rapports aux
règles statutaires, pour les agents de la catégorie B et C, ainsi que
quelques promotions en catégorie A, à partir de 1996.
Ces trois derniers plans, dits de « qualification » ou de
« modernisation » ont, en fait, pris le relais du plan de 1990 consécutif
au conflit social de l’automne 1989, dont les effets s’arrêtaient en
1992. Le dernier plan a été annoncé le 14 septembre 1998 ; il porte
sur la période 1999-2001.
Au total, les résultats sont les suivants :
- en 1992, le pyramidage du grade de contrôleur principal de
la DGI a été fixé à 26,6 % de l’effectif du corps, alors que le statut
prévoyait un pourcentage de 15 % ;
88
Il s'agit d'un nouveau grade permettant de prolonger la carrière des agents de
catégorie C (agent de constatations ou d'assiette principal de première classe pour la
DGI et agent de recouvrement principal de première classe pour la DGCP).
89
Agent de constatations ou d'assiette à la DGI, agent de recouvrement à la DGCP.
155
- en 1997, le pyramidage du corps des agents de
recouvrement a été de 20,3 % pour le grade d’agent de recouvrement
principal de première classe et de 48,5 % pour celui d’agent de
recouvrement
principal
de
deuxième
classe,
alors
que
les
pourcentages statutaires étaient de 10 et 25 % ;
- à la fin de l'année 1997, le pyramidage du grade de
contrôleur des impôts de première classe a été de 38 %, alors que le
décret statutaire, pourtant tout récent, prévoyait 25 %.
Alors que les dérogations en cause nécessitent un décret -,
les
décisions
ministérielles
ont
outrepassé
les
proportions
réglementaires de recrutement par concours interne ou par liste
d'aptitude, ces dernières voies ayant été favorisées à la demande des
organisations syndicales.
Ainsi, deux décisions ministérielles du 28 décembre 1992 ont
prévu une proportion de moitié pour l’accès par liste d’aptitude au
corps d’agent de recouvrement du Trésor public, au lieu du sixième
prévu par le statut, le solde devant être pourvu par un examen
professionnel non mentionné dans le statut.
Parfois, les modalités de dérogation ont été laissées à la libre
appréciation des directions : une note interne du 3 novembre 1994 du
directeur du personnel et des services généraux informait ainsi le
directeur de la comptabilité publique qu’à la suite de la confirmation,
par les ministres, des « modalités de gestion approuvées par leurs
prédécesseurs lors du comité technique paritaire ministériel du 14
décembre 1992 »,… « chaque direction restait libre de choisir le mode
de répartition qui se révélerait le mieux adapté à ses contraintes
spécifiques de gestion, tout en veillant, dans la mesure du possible, à
privilégier la voie des concours internes ».
Dans la mesure où les différents plans ont nécessité, sur le
plan budgétaire, des surnombres par rapport aux dotations d’emplois
ouvertes, la violation des textes réglementaires s’est accompagnée de
celle des dispositions législatives annuelles fixant les ouvertures
d’emploi.
Ainsi, pour le corps des agents de constatations ou d’assiette
de la DGI, les dotations figurant au budget de 1998 et celles
ressortant des décisions ministérielles se comparent-elles comme
suit :
156
Grades
Autorisation parlementaire pour 1998
Autorisation du ministre de
l’économie, des finances et
de l’industrie au 1
er
janvier
1998
ACAP 1 (1)
3 368
7 266
ACAP 2 (1)
6 870
15 737
ACA
26 233
13 445
Total ACA
36 471
36 448
Source : direction générale des impôts
(1) Agents de constatation ou d’assiette de première et de deuxième classe.
Sans modifier significativement le nombre total d’emplois du
corps, les surnombres « autorisés » par décisions ministérielles pour
les deux grades supérieurs, d’agent principal de première et deuxième
classes, ont fait plus que doubler les dotations d’emplois ouvertes par
la loi de finances, majorées respectivement de 116 % et 129 %.
La situation était la même pour le corps équivalent du réseau
du Trésor public, celui des agents de recouvrement : pour les deux
grades supérieurs d’agent principal de première et deuxième classes,
les surnombres constatés ressortaient respectivement fin 1997 à
113 % et 105 % des dotations
budgétaires.
2°
L
ES JUSTIFICATIONS INVOQUEES
Selon le ministère, les « plans sociaux » auraient été rendus
nécessaires par le blocage des carrières consécutif au tarissement
des recrutements au début des années 80, les contingents de
promotions annuelles étant, statutairement, asservis au flux de
recrutement externe.
En outre, des mesures préférentielles prises à la fin des
années 1970 et au début des années 1980, pour améliorer la carrière
des agents du ministère, auraient eu pour effet de rendre le protocole
Durafour, dans certains cas, moins avantageux que les dispositions
préexistantes, qui s’étaient traduites par une majoration des effectifs
dans les grades supérieurs des corps de catégorie C et B.
Une décision ministérielle du 20 août 1976 avait notamment
accéléré l’avancement aux grades de chef surveillant (augmentation
du plafond des promotions), d’agent d’administration principal et de
chef de groupe (fixation de planchers et augmentation des plafonds
de promotion), ainsi que de chef de section (fixation de planchers de
promotion). Une autre décision ministérielle du 27 décembre 1983
avait également amélioré l’accès au grade d’agent d’administration
principal ou de chef de groupe (augmentation du plafond des
157
promotions) et l’accès au grade de chef de section (fixation de
planchers de promotion).
La situation de la catégorie C au ministère des finances était
ainsi déjà très favorable. Le protocole Durafour aurait dû permettre
une réduction des écarts, qui ont en réalité été maintenus.
En 1990, la loi de finances autorisait 21,7 % d’agents au
deuxième niveau des corps, à deux grades à l’époque, alors qu’il y en
avait, en réalité, 47,5 %. Dans les nouveaux corps désormais à trois
grades créés par le protocole, les deux grades supérieurs ont des
échelles indiciaires plus élevées et la proportion autorisée pour ces
deux grades est de 32,5 % des agents. Au 1
er
janvier 1998, cette
proportion était, en fait d’environ 60 % au ministère des finances, soit
un écart de 27,5 %, légèrement supérieur à celui constaté en 1990,
qui était de 25,8 %.
Une mesure générale de février 1998 a porté la proportion
autorisée des deux grades supérieurs à 40,5 %. Un « nouveau plan
social » a cependant été annoncé en septembre 1998.
Au-delà des justifications avancées, les « plans sociaux »
successifs témoignent aussi d’une volonté constante d’éviter ou de
désamorcer de possibles conflits sociaux, comme celui qui paralysa le
ministère à l’automne 1989. Dans les années récentes, l’accent a
plutôt été mis sur la nécessité d’accompagner la profonde mutation
des métiers exercés notamment par les agents de catégorie C, voire
les redéploiements ou réductions d’effectifs.
3°
L
ES CONSEQUENCES SUR LA GESTION DES CARRIERES
En accélérant fortement la progression des agents vers les
grades supérieurs de leurs corps, les « plans sociaux » ont sans
doute facilité la gestion des carrières dans l’immédiat, mais en
provoquant de nouvelles difficultés à moyen terme.
Ainsi, en 1998, pour les agents de catégorie C du Trésor
public, le grade supérieur regroupait 20 % des effectifs des corps
concernés, au lieu du pyramidage budgétaire de 9,4% autorisé par la
loi de finances, et le grade intermédiaire
43,3 %, au lieu des 19%
prévus en loi de finances.
Les problèmes ont souvent été seulement déplacés ou
retardés : dans le réseau du Trésor public, mais tout aussi bien dans
celui de la DGI, les générations nombreuses d’agents de catégorie C
158
déjà classées à l’échelle 5 plafonnent au sommet du grade intermé-
diaire.
Les plans débouchent, en fait, sur une impasse, en ne
laissant le choix que de résorber les sureffectifs dans les grades
supérieurs, ce qui pénaliserait évidemment les générations arrivant
dans les échelons d’accès à ces grades, ou bien d’assurer le maintien
de la situation, au prix de dérogations sans cesse renouvelées, sinon
accrues, aux dispositions statutaires. Jusqu’à présent, une attitude de
fuite en avant a prévalu, consistant à réhausser périodiquement les
plafonds de promotions.
4°
L
ES SURCOUTS INDUITS
Les plans engendrent des surcoûts non négligeables, que le
ministère ne parvient à absorber qu’en recourant à des facilités
difficilement envisageables dans tout autre ministère, du moins sans
l’autorisation
expresse
du
contrôleur
financier,
notamment
le
gonflement des crédits de « lignes souples ».
Pour le seul réseau de la direction des impôts – 45 % environ
des emplois des services financiers -, et pour la seule année 1999, le
surcoût direct annuel des décisions ministérielles peut être évalué à
environ 247 millions de francs. S'y ajoute l'incidence sur les dépenses
de pensions, qui n'a pas été chiffrée par la direction du budget.
5°
L
ES REGULARISATIONS A POSTERIORI
Si les entorses aux statuts ne font pas l’objet de
régularisations a posteriori, difficilement envisageables sauf à
officialiser les régimes dérogatoires, certains surnombres budgétaires
sont résorbés au fil des mesures nouvelles accompagnant chaque
budget annuel.
Tel est surtout le cas pour les dérogations concernant les
corps de catégorie A, encore que souvent avec retard.
Ainsi, une décision de 1994 consistant à transformer 209
emplois d’inspecteur de la direction générale des impôts en 143
emplois d’inspecteurs divisionnaires de classe normale et 66
receveurs principaux de 2
ème
classe n’a été prise en compte qu’en loi
de finances pour 1999, soit avec un retard de cinq ans.
La régularisation peut aussi n’être que partielle ou rester en
suspens.
159
La décision ministérielle du 20 octobre 1989, qui a autorisé la
direction
générale
des
impôts
à
bénéficier
de
100
postes
supplémentaires d’inspecteur pour gérer l’impôt de solidarité sur la
fortune, comme celle du 21 décembre 1988, « créant » 200 postes
supplémentaires d’agents de constatations ou d’assiette n’ont, à ce
jour, toujours pas été reprises dans une loi de finances.
De même, pour le réseau du Trésor public, 95 transformations
d’emplois de catégorie A, remontant à un repyramidage des grades
de deuxième niveau décidé en 1994, subsistent toujours sous la
forme de « surnombres autorisés », auxquels continuent de s’ajouter
100 surnombres de catégories C (50) et B (50) « autorisés » en 1988
et 1989, pour « le recouvrement de certaines taxes d’urbanisme » et
les postes comptables de Nouvelle-Calédonie.
Le fait que ces surnombres soient, au moins partiellement,
« gagés » en emplois et en crédits par des vacances ne les rend pas
réguliers pour autant.
A fortiori, même si elle est incontestable, la difficulté
croissante des régularisations, à mesure que les écarts avec les
pyramidages statutaires se creusent ou que les vacances d’emploi
s’amenuisent, ne saurait servir de justification. Une remise en ordre
juridique et budgétaire est donc nécessaire.
A contrario, cette difficulté croissante illustre la gravité de la
défaillance des contrôles. Dans tout autre ministère, de semblables
dérives se heurtent à l’existence du contrôle financier. Au sein du
ministère des finances, la procédure de contrôle financier existe bien
mais elle est inopérante: d'une part, tous les actes de gestion qui
devraient l'être ne sont pas soumis au contrôleur; d'autre part, celui-ci
n'applique pas la procédure de refus de visa aux décisions
irrégulières, de sorte qu'il n'y a pas non plus de demande formelle de
passer-outre de la part des services ordonnateurs, seule garantie de
la bonne information et de l'accord exprès du ministre.
D. - AUTRES AVANTAGES DE CARRIERE
1°
D
ES DEBOUCHES ATTRACTIFS
La DGI et la DGCP offrent à leurs cadres supérieurs des
débouchés attractifs, en contrepartie d’une réelle sélectivité des
promotions.
Dans le réseau du Trésor, la nomination dans le corps des
trésoriers-payeurs généraux (TPG), avec les avantages indiciaires et
160
indemnitaires qui lui sont attachés et qui sont décrits plus loin,
constitue une perspective motivante. Quatre emplois sur cinq – le
cinquième est laissé au choix du Gouvernement – sont pourvus, outre
des nominations d’administrateurs civils de l’administration des
finances, par une liste d’aptitude réservée aux receveurs des
finances, receveurs percepteurs, et directeurs départementaux du
Trésor public. Cette liste est établie sur la proposition du directeur
général de la comptabilité publique. Tout cadre du réseau du Trésor
ayant franchi les grades nécessaires peut espérer, s’il est apprécié
par sa hiérarchie, y figurer un jour.
De surcroît, le statut des trésoriers-payeurs généraux fait
l'objet d'une interprétation particulièrement souple, afin de faciliter les
déroulements de carrière.
Ainsi la règle subordonnant l'avancement des TPG à une
mutation à la tête d’une trésorerie générale de la catégorie supérieure
est-elle, au besoin, contournée, par des nominations de trésoriers-
payeurs généraux en service détaché ou bien maintenus sur place
pour « nécessité de service », et surtout par des avancements
territoriaux fictifs, deux ou trois nominations à la suite, pour un même
poste, étant prononcées par un même décret.
Il n’est pas rare non plus que des TPG soient prolongés dans
leurs postes plusieurs mois, voire plus d’une année, après avoir atteint
la limite d'âge. La pratique des nominations rétroactives – parfois pour
une durée largement supérieure à une année - est courante en fin de
carrière, pour permettre à l’intéressé de percevoir une pension de
retraite calculée en fonction d’un « indice pension supérieur » (cf.
page
suivante).
De
telles
nominations
encourent
un
risque
d’annulation par le juge administratif.
Les emplois de receveurs des finances et de trésoriers
principaux sont également spécialement attractifs en raison des
rémunérations élevées ou des avantages annexes (indices-pensions)
attachés à certains postes.
Dans le réseau de la DGI, la nomination au choix en qualité
de conservateur des hypothèques constitue un débouché recherché.
Un inspecteur principal qui n'a pas été nommé directeur
divisionnaire peut ainsi obtenir, cinq ans avant sa retraite, une
conservation des hypothèques lui assurant une rémunération
supérieure de 30 %, voire de 70 %.
161
Les
fonctions
de
receveur
divisionnaire
offrent
une
perspective de carrière également motivante. Ainsi un directeur
départemental ayant perdu l’espoir d’une promotion comme chef de
service pourra malgré tout prétendre à une recette divisionnaire du
second groupe. Aussitôt nommé, le receveur bénéficiera d'une
rémunération égale à 115 % de celle du grade auquel il n'a pas
accédé.
2°
L
ES
«
INDICES
-
PENSION
»
Un nombre important de cadres des deux réseaux bénéficient
de majorations de pension de retraite, en ayant la possibilité de
cotiser, durant leur période d’activité, sur la base d’un traitement de
référence (« l’indice-pension ») supérieur à leur traitement principal
réel. Certains agents peuvent ainsi percevoir des pensions de retraite
parmi les plus élevées de la fonction publique dont la charge pour
l’Etat est notablement plus lourde que celle qu’induirait leur
classement indiciaire statutaire.
Cet avantage leur est accordé en application des dispositions
de l’article L. 62 du code des pensions civiles et militaires de retraite
prévoyant que « pour les agents rétribués en totalité ou en partie par
des remises,
produits divers ou salaires variables, un décret
contresigné par le ministre des finances détermine les modalités
suivant lesquelles est effectuée la retenue».
a) La surindiciation à la direction générale des impôts
Les conservateurs des hypothèques en sont bénéficiaires en
application d’un décret du 20 novembre 1951 et dans la mesure où ils
sont rémunérés par un « salaire » variable.
Un simple arrêté ministériel permet de relever le niveau de
cette surindiciation, alors même que les créations d’emplois
budgétaires assortis des indices les plus élevés (hors échelle), et
donc générateurs des pensions les plus importantes, font l’objet d'une
attention particulière, dans un premier temps, des administrations
concernées - dont celle des finances – et ensuite du Parlement lors
du vote du budget. Les documents accompagnant le projet de loi de
finances ne font pas mention de la dichotomie indiciaire en cause.
L’arrêté permet également d'augmenter le nombre des postes
comptables surindiciés.
Les receveurs divisionnaires cotisent pour une retraite
correspondant à des traitements allant de la hors échelle A (niveau
162
d’un administrateur civil ou d’un professeur agrégé hors classe, par
exemple) à la hors échelle C (niveau d’un ingénieur général du génie
rural, des eaux et des forêts de 1
ère
classe, par exemple), alors qu’ils
apparaissent, dans les tableaux d’emplois annexés à la loi de
finances, comme cotisant à l’indice brut 985 (niveau d’un inspecteur
des affaires sanitaires et sociales au sommet de son corps). Les 122
receveurs principaux de première classe surindiciés cotisent pour une
retraite allant de l’indice brut 1015 au même indice majoré de 2,5 %,
alors que, selon les documents budgétaires, ils sont censés cotiser
sur un traitement correspondant à la plage indiciaire 864-966 (niveau
d’un attaché principal de 1
ère
classe d’administration centrale).
Pour les comptables de la DGI (receveurs divisionnaires et
certains receveurs principaux de 1
ère
classe), le fondement juridique
du bénéfice de la surindiciation est devenu caduc : depuis un arrêté
du 10 janvier 1996, leur rémunération est forfaitisée et ne répond
donc plus aux conditions posées par l'article L62 du code des
pensions. En réalité, la caducité est même antérieure, puisque leurs
rémunérations ne variaient déjà plus depuis un certain temps, les
contribuables ayant délaissé les obligations
cautionnées – qui
généraient les remises -, en raison de leur taux devenu rédhibitoire
(12,5 %) par rapport à ceux des autres crédits
disponibles.
Dans le cas des receveurs principaux de 1
ère
classe, le
dispositif leur a été étendu sans l’intervention préalable d’un décret.
b) La surindiciation à la direction générale de la comptabilité publique
Le bénéfice de la surindiciation est ouvert
aux trésoriers-
payeurs généraux (décret du 1
er
septembre 1950), ainsi qu’à
72 receveurs des finances et 182 trésoriers principaux,
(décret du 29
décembre 1972 modifié). L’avantage y est important non seulement
pour la retraite mais également pour la rémunération d'activité : en
effet, réglementairement, c’est le traitement correspondant à l’indice
pension, et non le traitement budgétaire réellement perçu, qui
est pris
en compte pour la détermination du plafond
de cumul de
rémunérations (voir page 260).
Si la base juridique de cette surindiciation ne paraît pas devoir
être mise en cause, l’articulation des textes pris sur la base de l’article
L62 du code des pensions étant régulière, elle a toutefois été
abusivement étendue, notamment par un arrêté du 24 novembre
1997, nettement au delà des contingents fixés par le décret de 1972
précité.
163
CHAPITRE III
LES PERSONNELS DES PREFECTURES
I. - LES STATUTS
1°
L
E
«
CADRE NATIONAL DES PREFECTURES
»
:
UNE EXPRESSION
AUX CONTOURS IMPRECIS
Pour désigner la majeure partie des agents affectés dans les
préfectures,
le
ministère
de
l'intérieur
continue
d'utiliser
la
dénomination de « cadre national des préfectures », instituée par
l'acte dit loi du 2 novembre 1940 portant création du cadre des
fonctionnaires et agents des préfectures ; or cette expression n'a plus
de valeur juridique depuis l’introduction de la distinction du grade et
de l’emploi dans le statut général des fonctionnaires de 1946.
La dénomination de « cadre national des préfectures » ne
recouvre pas, au surplus, la totalité des ressources humaines
affectées dans les préfectures et les sous-préfectures. Le ministère de
l'intérieur regroupe sous cette appellation des agents titulaires
appartenant à des corps de fonctionnaires des services déconcentrés
des catégories A, B et C relevant des filières administrative, de
service et ouvrière. Or s’ajoutent, parmi les personnels affectés dans
les préfectures :
-
des fonctionnaires appartenant aux filières technique, des
transmissions et médico-sociale du ministère de l'intérieur ;
-
des agents mis à disposition par les collectivités territoriales
ou d'autres départements ministériels ;
-
des agents non-titulaires, contractuels ou vacataires.
Aussi bien le « cadre national des préfectures » (filière
administrative, de service et ouvrière) ne représentait-il en 1997 que
83 % des effectifs des préfectures.
2°
D
ES RIGIDITES STATUTAIRES COMMUNES A LA FONCTION PUBLIQUE
DE L
’E
TAT
La mise en oeuvre du protocole d’accord Durafour de 1990,
ainsi que de diverses mesures spécifiques au ministère de l’intérieur,
164
s’est traduite par une rénovation et une « normalisation » des statuts
applicables aux personnels des préfectures.
Elle n’a cependant pas permis de corriger certains des
défauts qui s’attachent à ces dispositifs statutaires : multiplicité de
corps distincts sans justification fonctionnelle, coexistence de filières
proches, difficulté de supprimer des corps de fonctionnaires.
a) Une multiplicité de corps présents dans les préfectures
Les agents titulaires des préfectures appartiennent à quelque
vingt corps de fonctionnaires différents, dont cinq de catégorie A, six
de catégorie B et neuf de catégorie C.
- Tableau des corps des personnels des préfectures -
Catégorie A
Catégorie B
Catégorie C
Filière
administrative
*
Directeurs,
attachés
principaux et
attachés de
préfecture
*
Secrétaires
administratifs de
préfecture
* Adjoints administratifs des
services déconcentrés du
ministère de l’intérieur
* Agents administratifs des
services déconcentrés du
ministère de l’intérieur
Filière de
service
* Agents des services
techniques
Filière ouvrière
* Maîtres ouvriers
* Ouvriers professionnels
Filière
technique
*
Ingénieurs des
services
techniques du
matériel
*
Ingénieurs des
travaux des
services
techniques du
matériel
*
Contrôleurs des
services
techniques du
ministère de
l’intérieur
*
Contremaîtres
des services
techniques du
matériel
* Conducteurs automobiles
* Chefs de garage
Filière
transmissions
et informatique
*
Inspecteurs des
transmissions
du ministère de
l’intérieur
*
Contrôleurs des
transmissions du
ministère de
l’intérieur
* Agents du service des
transmissions du ministère de
l’intérieur
Filière sanitaire
et sociale
*
Conseillers
techniques de
service social
*
Assistants de
service social
*
Infirmiers de
l’Etat
Autres
* Groupes mobiles de
sécurité
165
Les quatre corps de la filière administrative rassemblent 82 %
des fonctionnaires des préfectures. Les huit corps les moins
nombreux représentent quant à eux moins de 2 % des emplois
budgétaires.
- Emplois budgétaires par corps au 31 décembre 1997 -
Corps
Emplois
budgétaires
Part
du total
Directeurs et attachés
3 373
11,6 %
Secrétaires administratifs
4 993
17,2 %
Adjoints administratifs
9 767
33,7 %
Agents administratifs
5 673
19,6 %
Agents de service technique
1 384
4,7 %
Maîtres ouvriers
483
1,6 %
Ouvriers professionnels
851
2,9 %
Ingénieurs des services techniques du matériel
2
0,0 %
Ingénieurs des travaux des services techniques du
matériel
-
0,0 %
Contremaîtres des services techniques
96
0,3 %
Chefs de
garage
110
0,4 %
Conducteurs automobiles
374
1,3 %
Inspecteurs des transmissions
121
0,4 %
Contrôleurs des transmissions
611
2,1 %
Agents des transmissions
992
3,4 %
Conseillers techniques de service social
14
0,1 %
Assistants de service social
86
0,3 %
Infirmiers
2
0,0%
Total
28 932
100,00%
Source : budget voté
b) La persistance de cloisonnements interministériels et internes au
ministère de l’intérieur
Huit fonctionnaires des préfectures sur dix appartiennent
désormais à un corps à statut interministériel
90
. Cependant, sept corps
sont toujours régis par un statut particulier : directeurs et attachés de
préfecture,
ingénieurs
des
travaux,
ingénieurs
des
services
90
Il s’agit des fonctionnaires appartenant aux corps suivants : secrétaires administratifs,
adjoints administratifs, agents administratifs, agents de service technique, maîtres
ouvriers, ouvriers professionnels, chefs de garage, conducteurs, assistants de service
social, infirmiers.
166
techniques, ingénieurs des transmissions, contrôleurs des services
techniques, contrôleurs des transmissions, agents des transmissions.
A une multiplicité des corps qui n’est pas spécifique à cette
administration, s’ajoutent des cloisonnements propres au ministère de
l’intérieur :
•
entre administration centrale et services déconcentrés
:
plus de 90 % des fonctionnaires des préfectures continuent
d’appartenir à des corps qui ne leur donnent pas vocation à servir en
administration centrale ;
•
entre préfectures et services de police
: outre les corps
spécifiques de police active et de police technique et scientifique, des
corps propres à la police nationale ont également été récemment
créés
dans
la
filière
administrative
(attachés
et
secrétaires
administratifs de police) ;
•
enfin du fait de la situation particulière de la préfecture de
police et de la préfecture de Paris
, dont les emplois sont pourvus par
des fonctionnaires appartenant à des corps de l'administration
centrale.
c) La faible justification fonctionnelle à l’existence de corps
administratifs et techniques spécifiques au ministère de l’intérieur
L’existence de corps, administratifs, techniques ou de service
spécifiques au ministère de l'intérieur, voire de corps spécifiques à
certaines directions du ministère, n’est pas pleinement justifiée par
des spécificités fonctionnelles.
Pour expliquer ces spécificités, le ministère de l’intérieur met
en avant des sujétions particulières imposées aux personnels des
transmissions et de l’informatique, ainsi que des « spécificités du
même ordre » qui s’imposeraient aux personnels des filières
administrative et technique. Pourtant, le fait que les attachés soient
« très impliqués dans la vie des préfectures » ne saurait suffire à
justifier l’existence d’un corps spécifique. L’existence du grade de
directeur, propre aux fonctionnaires de catégorie A des préfectures,
ne devrait pas non plus constituer un obstacle rédhibitoire à la
perspective d’un rapprochement, voire d’une fusion des corps
d’attachés
de
services
déconcentrés.
« Au-delà,
reconnaît
le
ministère, pour les autres agents du cadre national des préfectures de
catégorie B et C, il existe peu de spécificités fonctionnelles, les
missions étant similaires qu'elles se déroulent en préfecture ou par
exemple à l'équipement ou à l'éducation nationale ».
167
En réalité, l’existence de corps spécifiques à chaque ministère
ne s’explique pas essentiellement par des différences de métier
exercé, mais par une longue habitude de gestion statutaire
« morcelée ».
d) Une distinction artificielle entre agents et adjoints administratifs
Alors que la structure statutaire de la catégorie B a été
simplifiée par la fusion des deux corps de secrétaires en chef et de
secrétaires de préfecture, deux corps distincts de catégorie C
subsistent : celui des « agents administratifs » et celui des « adjoints
administratifs ». Or, les entretiens en préfecture et l’examen des
fonctions occupées par les uns et les autres démontrent qu’aucune
différence de métiers, ni aucune compétence spécifique requise, ne
justifie le plus souvent l’existence de deux corps différents. Les agents
et les adjoints accomplissent des tâches d’exécution (dactylographie
et traitement de texte, secrétariat, élaboration de dossiers simples)
tout à fait comparables.
Depuis 1995, le corps des agents ne fait plus l’objet de
recrutements et supporte prioritairement les suppressions d’emplois
budgétaires de catégorie C.
e) L’identité incertaine des filières technique et de service
La filière technique
Une mission d'évaluation des besoins de chaque préfecture
en personnel affecté à des fonctions techniques, confiée en février
1992 à l'inspection générale de l'administration, avait souligné que la
notion de « filière technique » ne recouvrait aucune réalité statutaire
dans le statut de la fonction publique de l'Etat, à la différence des
dispositifs mis en place dans les fonctions publiques territoriale et
hospitalière
91
.
Dans la fonction publique de l’Etat, la multiplicité des corps de
la « filière technique » est en effet largement artificielle. Si la
distinction entre contrôleurs et contrôleurs divisionnaires a été
91
La loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée, portant dispositions statutaires relatives à
la fonction publique territoriale, s'est traduite en effet par la constitution, en 1988 et
1990, d'une série de « cadres d'emploi », assortis de statuts particuliers applicables aux
emplois dans les services techniques des collectivités et établissements concernés. La
filière technique de la fonction publique hospitalière, dont les statuts ont été fixés par le
décret n° 91-868 du 5 septembre 1991, comprend un seul corps dans chaque
catégorie, les dessinateurs (C), les adjoints techniques (B) et les ingénieurs hospitaliers
(A).
168
résorbée par la publication d'un nouveau statut en 1997, les
ingénieurs des travaux et les ingénieurs des services techniques
constituent toujours des corps différents, alors que leurs attributions
sont définies en termes similaires dans les décrets statutaires les
concernant.
La filière de service
Selon les termes de leurs statuts, les agents de service
technique «
concourent à l'exécution des tâches de service intérieur et
peuvent être chargés des fonctions d'huissier ». Il est malaisé de
cerner l’identité professionnelle de ce corps, dont les membres
effectuent des tâches qui les apparentent tantôt à la filière
administrative dont ils sont les auxiliaires, tantôt à la filière ouvrière
puisqu’une partie d’entre eux accomplissent au sein des services
intérieurs des petits travaux de réparation et d’entretien très similaires
à ceux confiés aux agents de la filière ouvrière (ouvriers
professionnels et maîtres ouvriers).
A ce dernier égard, le ministère de l’intérieur considère que
« la relative polyvalence de ces personnels les distingue des ouvriers
professionnels et maîtres ouvriers
».
Sur le terrain, cette polyvalence
n’est cependant pas toujours constatée par les préfets qui les
affectent, dans les services techniques, à des emplois comparables à
ceux de la filière ouvrière.
™
Les rigidités et cloisonnements qui s’attachent à la structure
statutaire des corps présents dans les préfectures sont largement
communs à la plus grande partie de la fonction publique de l’Etat.
Le ministère de l’intérieur, et en son sein l’administration
territoriale, offrent, par leur position centrale dans l’action de l’Etat,
une image réduite des inconvénients qu’entraînent dans la plupart des
ministères les inerties propres à une gestion essentiellement
statutaire : persistance de corps distincts pour des fonctions
communes ou très similaires ; obligation de gérer de petits effectifs au
sein de plusieurs corps ; difficulté à faire disparaître des corps en voie
d’extinction...
Le ministère de l’intérieur tirerait sans nul doute, plus que tout
autre département ministériel, un grand profit d’une simplification du
paysage statutaire de la fonction publique, passant par la création de
corps interministériels, communs aux administrations centrales et aux
services déconcentrés de plusieurs ministères. Dans un tel dispositif,
169
les préfets pourraient en effet avoir vocation à coordonner la gestion
déconcentrée des ressources humaines de l’Etat à l’échelle d’un
département ou d’une région. En s’appuyant sur des volants
importants de personnels, ils pourraient optimiser l’allocation des
effectifs sur une base territoriale, en favorisant la mobilité fonctionnelle
entre services déconcentrés.
Les aspects statutaires prennent ainsi une importance
particulière pour le ministère de l’intérieur, qui devrait en conséquence
faire de la rénovation des corps qu’il gère, et de leur rapprochement
avec ceux des autres ministères, une priorité de sa politique du
personnel. Or tel n’a pas été le cas jusqu’à présent.
II. - LES EMPLOIS ET LES EFFECTIFS
1°L
ES EMPLOIS BUDGETAIRES
a) Une stabilité des emplois budgétaires autorisés en loi de finances
initiale
92
Les emplois budgétaires des préfectures ont globalement
stagné au cours des dernières années, progressant de dix-huit
emplois seulement entre 1993 et 1997. Ils ont même régressé hors
emplois de contractuels. Cette évolution globale masque un
repyramidage
catégoriel, qui s’est traduit par une augmentation légère
des emplois de catégorie A, une forte augmentation du nombre
d’emplois de catégorie B et une diminution globale des emplois de
catégorie C.
92
Le périmètre retenu est ici celui de l’article 30 (préfectures) du chapitre de
rémunérations principales de l’administration territoriale (31-11) en 1997.
170
Evolution des emplois budgétaires des préfectures entre 1993 et 1997
Désignation
1993
1994
1995
1996
1997
Evolution
TOTAL
PREFECTURES
27 519
27 411
27 657
27 865
27 537
+0,1%
Emplois de titulaires
27 519
27 395
27 641
27 770
27 442
-0,2%
dt administratifs
24 099
23 977
24 142
24 233
23 954
-0,6%
Ss-total A
3 500
3 501
3 487
3 490
3 521
+0,6%
Ss-total B
4 607
4 765
4 917
4 938
4 993
+8,4%
Ss-total C
15 992
15 711
15 738
15 805
15 440
-3,5%
dt techniques et de
service
3 420
3 418
3 499
3 537
3 488
+2,0 %
Services techniques du
matériel
797
797
784
778
776
-2,6 %
Ss-total A
1
4
4
7
8
+700,0%
Ss-total B
87
93
93
95
96
+9,5 %
Ss-total C
709
700
687
676
672
-5,2%
Filière de service
2 633
2 621
2 715
2 759
2 712
+3,0 %
Ss-total C
2 633
2 621
2 715
2 759
2 712
+3,0 %
Emplois de
contractuels
-
16
16
95
95
NS
Source : budgets votés
b) Les emplois effectivement ouverts
Emplois ouverts au chapitre 31-11, article 30
Exercice
Emplois
autorisés en
LFI
Mouvements
en gestion
Emplois
effectivement
ouverts
Emplois
ouverts
en LFI
Surnombres
autorisés en
LFI
Total
autorisés en
LFI
Surnombres
autorisés en
gestion
Emplois
bloqués
1994
27 411
205
27 616
25
241
27 400
1995
27 657
205
27 862
25
287
27 600
1996
27 866
205
28 071
25
233
27 863
1997
27 537
205
27 742
111
271
27 582
Source : ministère de l’intérieur
Les surnombres
Les surnombres sont peu nombreux : 205 emplois de
contractuels financés sur provision sont inscrits en loi de finances
initiales. Quelque cent autres, autorisés en gestion, perdurent d’un
exercice sur l’autre, de façon irrégulière, depuis plusieurs années.
171
Les gels et les vacances d’emplois
Les tableaux des emplois des préfectures, remaniés en 1995
à la demande du contrôleur financier, reflètent un
taux de gel (calculé
comme le ratio gel de l’année sur emplois budgétaires disponibles)
structurellement supérieur à celui subi par l’ensemble du ministère
93
.
Cette différence s’explique par le fait que les emplois de personnels
des services actifs de la police nationale (qui représentent 70 % des
effectifs du ministère) sont exonérés de gel. En 1997 encore, l’assiette
du gel budgétaire n’a porté que sur 50.000 emplois , soit 30 % des
emplois budgétaires du ministère.
Le
taux de vacance en fin d’année (calculé comme le ratio
emplois libres au recrutement en fin d’année sur emplois budgétaires
disponibles) est quant à lui constamment inférieur à 1 % et
tendanciellement en baisse sur les trois dernières années. Ce fait
témoigne d’une gestion tendue des effectifs, que contrarient parfois
les retards pris dans l’organisation des recrutements, notamment du
fait de dégels tardifs.
La conversion du nombre d’agents en équivalent temps plein
La conversion du nombre d’agents recensés à une date
donnée dans les préfectures en force de travail effective en
« équivalent temps plein » traduit la portée du temps partiel, dont rend
compte au 31 décembre 1997 le tableau suivant, pour les seuls
fonctionnaires des corps administratifs, techniques, ouvriers et de
service.
93
0,88 % en 1995, 1 % en 1996, et 1,3 % en 1997.
172
Répartition des effectifs à temps plein et à temps partiel au 31/12/97
Corps
100%
0.90
0.80
0.70
0.60
0.50
CPA
M/TS
THER
TOTAL
NOMBRE
TEMPS
PARTIEL
=0.915
=0.86
=0.50
100%
D'AGENTS
RECUPERE
Administratifs A
3.070
91,5
212,4
8,4
9,6
12,5
12,0
11,0
3.427,4
3 505
77,6
Administratifs B
3.824
163,8
734,4
27,3
22,2
33,5
33,5
12,0
4.850,7
5.079
228,3
Administratifs C
10.955
529,8
2813,0
88,9
99,0
173,0
95,5
51,0
14.805,2
15.685
879,7
Total
administratifs
17.849
785,1
3759,9
124,6
130,8
219,0
141,0
74,0
23.083,4
24.269
1.185,6
Techniques A
2
2,0
2
Techniques B
60
0,9
0,8
0,5
62,3
63
0,7
Techniques C
631
0,9
1,7
0,5
2,0
1,0
637,1
640
2,9
Ss-total service
technique du
matériel
693
1,8
2,6
0,5
2,5
1,0
701,4
705
3,6
Ss-total agents
de service
1.267
7,3
54,2
1,4
1,8
3,5
3,0
12,0
1.350,2
1.368
17,8
Ss-total OP-MO
1.133
3,7
32,7
0,7
0,6
2,0
3,0
2,0
1.177,6
1.189
11,3
Total
techniques
3.093
12,8
89,4
2,1
2,4
6,0
8,5
15,0
3.229,2
3.262
32,7
TOTAL
GENERAL
20.942
797,9
3849,4
126,7
133,2
225,0
149,5
89,0
26.312,6
27.531
1.218,3
Source : ministère de l’intérieur
Près d’un fonctionnaire des corps considérés sur quatre
travaille ainsi à temps incomplet toutes catégories et filières
confondues. S’agissant des seuls personnels administratifs de
catégorie C (agents et adjoints), cette proportion s’élève à un sur trois.
2°
L
ES EFFECTIFS
Les
effectifs
réels
globaux
(incluant
l’ensemble
des
personnels, quels que soient leurs statuts et leur provenance) affectés
dans les 96 préfectures de métropole au 31 décembre 1997 sont
récapitulés dans le tableau suivant.
173
Effectifs gérés par les préfectures (métropole)
au 31 décembre 1997 (en nombre d’agents)
Agrégats
A
B
C
Total
Titulaires
3 718
5 960
20 375
30 053
1/ CNP (1)
3 573
5 194
16 112
24 879
2/ AST (2)
-
-
1 422
1 422
3/ MO (3)
-
-
1 202
1 202
4/ STM (4)
2
62
647
711
5/ Social (5)
15
93
-
108
6/ Trans (6)
121
611
992
1 724
7/ GMS (7)
7
-
-
7
Contractuels (8)
187
78
187
452
MAD Coll. terr. (9)
8
15
254
277
MAD Etat (10)
151
36
204
391
Autres
27
76
105
208
Total
4 091
6 165
21 125
31 381
Source : ministère de l’intérieur. (1) Filière administrative du cadre national des
préfectures ; (2) Filière de service (agents des services techniques) ; (3) Maîtres
ouvriers et ouvriers ; (4) Services techniques du matériel ; (5) Filière médico-sociale ;
(6) Transmissions et informatique ; (7) Groupes mobiles de sécurité ; (8) hors non-
titulaires sur crédits de fonctionnement ; (9) Agents mis à disposition par les collectivités
territoriales ; (9) Agents mis à disposition par l’Etat.
a) Tous les agents des corps de préfectures ne travaillent pas sous
autorité préfectorale
1) Au 31 décembre 1997, 457 fonctionnaires appartenant aux
corps administratifs, techniques et de service des préfectures étaient
affectés dans les
secrétariats généraux pour l’administration de la
police
(SGAP).
2) Un petit nombre d’agents des préfectures sont mis à
disposition d’autres administrations
Le nombre d’agents des corps représentés dans les
préfectures qui sont mis à disposition d’autres administrations oscille
d’année en année autour de 1 pour mille, soit une proportion très
faible des effectifs en équivalent temps plein. Cette proportion est un
peu plus élevée s’agissant des seuls agents de catégorie A : 0,3 % en
1997.
Agents des préfectures mis à disposition
1994
1995
1996
1997
Mis à disposition
22,2
40,3
33
31
Part/total des personnels des
préfectures
0,07 %
0,12 %
0,11 %
0,10 %
Source : ministère de l’intérieur
174
3) A la même date, 690 de ces agents étaient affectés dans
les
greffes des juridictions administratives
de province
94
, dont ils
formaient la quasi-totalité des effectifs ; leurs emplois budgétaires sont
inscrits au budget du ministère de la justice.
Les personnels des greffes des tribunaux administratifs (TA),
héritiers des « conseils de préfecture », et ceux des cours
administratives d’appel (CAA) sont depuis l’origine des agents des
corps administratifs et techniques du ministère de l’intérieur.
Depuis la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 portant
réforme du contentieux administratif, le Conseil d'Etat gère les
emplois budgétaires du personnel des greffes, qui sont inscrits au
budget du ministère de la justice. Pour autant, les préfets demeurent
ordonnateurs
secondaires
des
dépenses
de
personnel
correspondantes, et le ministère de l’intérieur gère statutairement la
carrière de ces agents : les fonctionnaires des greffes administratifs
continuent en effet d’appartenir aux corps des personnels de
préfecture. Ainsi, les agents des corps de préfecture peuvent, tout en
poursuivant leur carrière dans leur corps, être affectés indifféremment
dans un service préfectoral ou dans un greffe.
Les difficultés de gestion créées par cette situation atypique
n’invalident pas de façon rédhibitoire le choix fait de maintenir une
situation héritée de l’histoire. Les agents administratifs et plus encore
les agents techniques, n’exercent pas des métiers fondamentalement
différents selon qu’ils sont affectés en préfecture ou en juridiction.
Pour autant, la grande stabilité des agents des TA et CAA dans leur
poste contribue à forger parmi eux le sentiment de ne pas appartenir
tout à fait aux corps des préfectures.
Les quelque 700 agents des greffes ont le sentiment diffus,
mais non vérifié, d’être oubliés lors des promotions ou des mutations.
Dans la mesure où elle est relayée par les chefs de juridictions et par
le secrétariat général des tribunaux administratifs et des cours
administratifs d’appel, cette donnée sociologique n’est pas inutile pour
comprendre les conditions dans lesquelles s’effectuent effectivement
les actes de cette « gestion partagée ».
En dépit des frustrations exprimées, il ne semble pas que les
agents des greffes soient désavantagés par rapport aux agents des
préfectures en matière de notation et d’avancement, les procédures
d’avancement au choix elles-mêmes revêtant en fait un caractère
94
Les agents des greffes du tribunal administratif et de la cour administrative d’appel de
Paris appartiennent aux corps d’administration centrale du ministère de l’intérieur.
175
quasiment automatique. Cette situation illustre la viabilité d’une
gestion « interministérielle », en l’occurrence inter-administrative, de
corps communs.
b) Tous les agents travaillant sous autorité préfectorale ne sont pas
des personnels du ministère de l’intérieur, ni même des agents
de l’Etat
Des agents sont mis à disposition des préfectures, soit par
d’autres départements ministériels, soit par des collectivités territo-
riales.
Les agents de l’Etat
Agents de l’Etat mis à disposition des préfets
1994
1995
1996
1997
Effectifs réels ETP
491.2
705.8
498.2
504.1
Source : ministère de l’intérieur
Les agents mis à disposition par d’autres départements
ministériels constituent ainsi selon les années entre 1,6 % et 2,3 % de
la main-d’oeuvre à la disposition de l’administration territoriale.
Les agents mis à disposition par les collectivités territoriales
Les effectifs des préfectures se sont historiquement constitués
à partir de la ressource humaine des collectivités territoriales, et en
particulier des départements. Depuis 1987, année où la loi du 26
janvier 1984 modifiée relative au droit d’option des agents des
départements entre le statut de personnel d’Etat et celui de
fonctionnaire territorial et la loi du 11 octobre 1985 modifiée relative
au transfert de prise en charge ont produit leurs effets en loi de
finances initiale, plus de 12.000 emplois budgétaires nets ont été
créés pour les personnels des préfectures.
Ce sont au total 14.338 agents (12.666 fonctionnaires
territoriaux et 1.672 fonctionnaires de l’Etat) qui, entre 1987 et 1997,
ont fait usage de leur « droit d’opter » pour le maintien de leur statut
ou leur intégration dans l’autre fonction publique.
Cependant,
les
situations
de
mise
à
disposition
de
fonctionnaires territoriaux auprès des préfets, si elles se sont
fortement résorbées, n’ont pas totalement disparu.
176
Agents territoriaux mis à disposition des préfets
en ETP
1994
1995
1996
1997
Administratifs A
25.9
22.8
10.0
8.0
Administratifs B
38.4
31.0
15.8
14.3
Administratifs C
461.1
354.1
232.5
200.7
OP - MOP (1)
98.0
62.5
44.3
34.0
Total
623,4
470,4
302,6
257,0
Source : ministère de l’intérieur
(1) OP-MOP : ouvrier principal - maître ouvrier principal
Au 31 décembre 1997, 277 agents (et 257 équivalents temps
plein) se trouvaient dans une telle position. Plus des trois quarts
d’entre eux demeurent encore mis à disposition en 1998, alors qu’ils
ont opté pour un retour à leur administration d’origine, officiellement
faute d’emplois vacants dans les collectivités territoriales, en fait parce
que lesdites collectivités ne souhaitent pas réintégrer dans leurs
cadres des agents qu’ils considèrent comme marqués par la « culture
de l’Etat », et qu’elles préfèrent recruter des agents plus jeunes
95
.
Outre qu’elle contrevient aux dispositions de la loi du 26
janvier 1984 qui prévoit qu’ « il est fait droit (aux demandes de
réintégration) dans un délai maximal de deux ans à compter de la
date de réception de celle-ci et dans la limite des emplois vacants
»
(article 123-III-2°), cette situation induit chaque année des transferts
financiers complexes et modifie à la marge le périmètre des emplois
budgétaires des préfectures :
-
Les
collectivités
prennent
acte
de
la
demande
de
réintégration formulée par les agents ; en application des articles 6 et
7 de la loi n° 85-1098 du 11 octobre 1985, le transfert est budgété en
loi de finances, par une création d’emplois budgétaires au sein des
effectifs des préfectures et par un prélèvement correspondant au coût
de ces emplois sur la dotation générale de décentralisation (DGD) de
la collectivité.
-
La réintégration de l’agent sur un poste vacant n’ayant
finalement pas eu lieu au cours de l’exercice, une régularisation est
effectuée l’année n+2 par un abondement de la DGD et la
suppression des emplois budgétaires créés au sein des effectifs des
préfectures.
95
77 % de ces agents ont en effet plus de quarante ans et 30 % plus de cinquante ans.
177
c) Les non-titulaires en poste dans les préfectures
Une grande diversité de catégories et de positions budgétaires
Le bureau de gestion des personnels des préfectures recense
seize catégories différentes de contractuels gérés par lui. Mais ce
décompte n’est pas exhaustif : il faut notamment y ajouter les non-
titulaires recrutés sur crédits (personnels « 37-10 », CES, assistants
techniques
des
programmes
régionaux
européens)
et
gérés
localement, dont le ministère n’a qu’une connaissance limitée.
L’imputation budgétaire de leurs rémunérations n’est pas moins
diverse.
On trouve en effet des non-titulaires, le plus souvent
permanents, sur des chapitres de rémunération principale (31-11) ou
de vacations (31-98), sur un chapitre de fonctionnement (37-10), mais
aussi parfois sur des ressources extra-budgétaires, comme dans le
cas des chargés d’études des secrétariats généraux pour l’action
régionale (SGAR), ou de certains contrats emploi-solidarité (CES) au
titre de leurs compléments de rémunération.
d) Le recensement des non-titulaires rémunérés sur crédits
de fonctionnement
Le ministère de l’intérieur, comme d’autres administrations,
emploie un nombre élevé d’agents non titulaires dont la charge
financière n’est pas imputée sur des chapitres de rémunération, mais
sur le chapitre de fonctionnement des préfectures (37-10). Les
quelque 1.500 agents ainsi rémunérés constituent en effet une part
non négligeable de la ressource humaine des préfectures.
La rémunération de ces agents représentait 12 % des
dépenses de fonctionnement des préfectures en 1997, contre 12,7 %
en 1993.
Evolution des dépenses du chapitre 37-10, article 10, paragraphe 20
Dépenses
nettes
1993
1994
1995
1996
1997
Art. 10, § 20
184 640 661 F
193 346 171 F
192 901 550 F
194 542 948 F
195 539 856 F
en % du 37-10
12,7 %
12,9 %
13,3 %
12,1 %
11,9 %
Source : agent comptable central du Trésor
La part de ces charges de personnels représentait en 1997
plus du cinquième du budget de fonctionnement de certaines
préfectures : Ardenne (22 %), Ardèche, Aveyron, Charente, Finistère
(23 %), Guyane (32 %).
178
Le recensement effectué chaque trimestre par l’administration
centrale pour le « tableau de bord des effectifs et des crédits des
préfectures » fait état de plus de 1.500 personnes, soit 1.350 environ
en temps travaillé.
Evolution des effectifs rémunérés sur le chapitre 37-10 (au 31/12)
Effectifs
1993
1994
1995
1996
1997
Evol.
Nbre d’agents
1 523
1 563
1 611
1 603
1 585
+ 4 %
Equivalent TP
1 346
1 382
1 406
1 384
1.350
0 %
Source : ministère de l’intérieur
Les agents rémunérés sur crédits de fonctionnement
représentent ainsi près de 5 % des personnels de préfecture. Ils ne
constituent pas une simple ressource d’appoint, mais une ressource
permanente à la disposition des préfectures. Il s’agit d’employés
affectés au service des membres du corps préfectoral, mais aussi
d’agents occupant durablement des emplois techniques (nettoyage
des préfectures) ou même administratifs (standardistes, huissiers,
agents de bureau) et effectuant des tâches similaires à celles confiées
à des fonctionnaires de l’Etat. Cette situation découle historiquement
de la gestion départementale des ressources humaines avant la
décentralisation, gestion qui faisait une large part au recrutement de
contractuels. Mais elle s’est pérennisée et, jusqu’à une période
récente, les préfectures ont continué de renouveler des contrats
anciens, voire de conclure de nouveaux contrats.
La base juridique de l’engagement de ces agent est souvent
fragile. Recrutés et gérés localement par les préfets, ils n’ont
longtemps fait l’objet d’aucune réglementation ni directive centrale.
Selon les données recueillies par l’administration centrale, les trois
quarts des non-titulaires des préfectures bénéficient d’un contrat à
durée indéterminée ; un sur dix est en contrat à durée déterminée ;
15 % d’entre eux n’ont pas été recrutés sur la base d’un contrat, mais
d’un arrêté ou d’une décision préfectorale. Ces agents se trouvaient
déjà le plus souvent dans cette situation hétérodoxe lors du transfert
des personnels du conseil général à la préfecture.
La « résorption de l’emploi précaire » dans les préfectures
Aux termes du protocole d’accord du 14 mai 1996 et de la loi
du 16 décembre 1996, ne devaient être inclus dans le « plan de
résorption de l’emploi précaire » que les agents non titulaires
« assurant des missions de service public dévolues aux agents
titulaires », c’est-à-dire occupant des emplois normalement pourvus
par des titulaires.
179
Or, par une décision
Préfet de la région Rhône-Alpes, préfet
du Rhône c/ conseil de prud’hommes de Lyon
dit « arrêt Berkani » du
25 mars 1996, le Tribunal des conflits a jugé que « les personnels non
statutaires travaillant pour le compte d’un service public à caractère
administratif sont des agents de droit public quel que soit leur
emploi ». En reconnaissant la qualité d’agent public à des personnels
antérieurement recrutés sur des contrats de droit privé, le Tribunal des
conflits a ainsi très substantiellement étendu le champ d’application
de la loi précitée, notamment s’agissant des contractuels de
préfecture dont la grande majorité a été recrutée par contrat de droit
privé et occupe des emplois d’un type particulier dans l’administration,
au
service
des
membres
du
corps
préfectoral,
emplois
traditionnellement pourvus par des non-titulaires.
Si seuls 229 agents étaient titularisables dans une acception
stricte de la loi du 16 décembre 1996, le périmètre de titularisation
induit par la jurisprudence « Berkani » se trouvait multiplié par cinq
pour les personnels des préfectures. L’effet démultiplicateur de cet
arrêt n’est bien entendu pas propre au ministère de l’intérieur, mais il
a pris en l’espèce une particulière acuité et une sensibilité politique et
médiatique liée à la nature des emplois affectés dans les résidences
du corps préfectoral.
Dans l’attente de dispositions législatives venant traduire ou
au contraire infirmer le principe de l’arrêt « Berkani », le ministère de
l’intérieur n’a pas mis en oeuvre les mesures de résorption de l’emploi
précaire prévues par la loi de 1996 : l’incertitude sur la solution
statutaire qui sera retenue, la disproportion entre le nombre des
emplois disponibles et celui des candidats potentiels, enfin la volonté
de ne pas accroître la confusion en engageant la titularisation, en petit
nombre, d’agents exerçant des tâches vouées à l’externalisation, l’ont
conduit à différer l’organisation des concours exceptionnels prévus
par la loi précitée.
La réflexion engagée par le ministère de l’intérieur sur les
solutions alternatives au recours aux contractuels « 37-10 » semble
aujourd’hui suspendue.
Une mission avait été confiée en octobre 1994 par le ministre
de l’intérieur au préfet Max Vidot sur « la charge financière de la
rémunération des personnels non titulaires relevant du chapitre 37-
10 ». Le rapport remis en février 1995 dressait pour la première fois
un inventaire détaillé des personnels concernés et mettait en exergue
les problèmes tant financiers que juridiques ou sociaux qui s’attachent
à la situation de ces agents. Il formulait aussi plusieurs scénarios
d’évolution alternatifs, applicables à tout ou partie de ces agents :
180
- Intégration dans la fonction publique pour les agents qui
remplissent les conditions légales et réussissent les épreuves d’un
concours administratifs ;
- Maintien du lien contractuel pour ceux qui n’ont pas vocation
à entrer dans la fonction publique ;
- Privatisation de certaines activités non directement liées à
l’exécution du service public.
Les réflexions et décisions qui auraient dû découler de ce
rapport ont été interrompues au printemps 1996 par la signature du
« protocole Perben » et surtout par le prononcé de l’arrêt précité du
Tribunal des conflits.
Les difficultés auxquelles le ministère de l’intérieur s’est trouvé
ou se trouve toujours confronté en matière de recours aux non-
titulaires, qu’il s’agisse de contractuels de haut niveau collaborateurs
des secrétaires généraux pour l’action régionale (SGAR) ou d’agents
d’exécution, témoignent de la nécessité d’une réflexion approfondie, à
la fois sur les besoins de l’Etat employeur, et sur les formes juridiques
que peuvent ou devraient prendre ces collaborations. S’agissant des
agents d’entretien et de nettoyage, les solutions juridiques imaginées
ont en commun le défaut de ne pas avoir été précédées d’une étude
approfondie sur le « coût complet » comparé du recours à des agents
contractuels et de l’appel à un prestataire de service extérieur à
l’administration. Ce n’est que sur la base d’une telle étude, permettant
de comparer les avantages juridiques et financiers des différentes
formules, que la position de l’administration pourrait être utilement
arrêtée.
Les agents recrutés sous contrats emploi solidarité (CES)
Le recrutement, dans les services de l’Etat, de personnes
employées sous contrat emploi solidarité, clairement proscrit en droit
96
et dénoncé par la Cour dans son rapport public de 1996, a constitué
pendant des années une pratique non résiduelle dans les préfectures,
puisque la part des CES dans les effectifs des préfectures s’est
élevée en 1994 jusqu’à 4 % des agents présents et 2,3 % des effectifs
en temps travaillé
97
.
96
Loi n° 89-905 du 19 décembre 1989 favorisant le retour à l’emploi et la lutte cotre
l’exclusion professionnelle ; circulaire du 31 janvier 1990 relative à la mise en oeuvre
des CES.
97
Cf. le rapport public de 1989, page 220.
181
A partir de 1996, un effort de résorption soutenu a été mis en
oeuvre, et s’est traduit par une diminution de 28,5 % de 1995 à 1996
puis de 73 % de 1996 à 1997. Ce processus de régularisation devait
s’achever en 1999.
Evolution des effectifs en CES dans les préfectures
Année
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Nombre
d’agents
1.369
1.354
1.447
1.361
1.351
966
255
Source : ministère de l’intérieur
c) Les contractuels de l’« assistance technique » dans les secrétariats
généraux pour l’action régionale
La gestion déconcentrée des fonds structurels commu-
nautaires induit pour les secrétariats généraux pour l’action régionale
(SGAR) une charge de travail particulière, au titre de « l’assistance
technique », c’est-à-dire de la gestion et de la promotion des
programmes cofinancés par l’Union européenne. Elle comprend
généralement deux volets ; une mobilisation des moyens humains et
matériels nécessaires à la gestion financière et administrative des
opérations ; un volet d’ingénierie, d’information et de formation.
La Commission européenne s’est toujours refusée à autoriser
le financement de fonctionnaires titulaires sur les crédits d’assistance
technique, manifestant ainsi son souci de ne pas prendre en charge
des dépenses de fonctionnement courant des Etats membres (qui
doivent apporter la preuve d’une dépense additionnelle pour la mise
en oeuvre des fonds structurels) et de marquer le caractère
temporaire des actions éligibles aux financements communautaires.
De leur côté, les administrations centrales des ministères de l’intérieur
et du budget ont fortement limité la faculté pour les services
déconcentrés de recruter directement des agents contractuels.
Ces deux contraintes additionnées ont incité les SGAR à
recourir à des organismes intermédiaires pour effectuer des dépenses
de fonctionnement et de personnel qu’ils ne pouvaient effectuer
directement. Plusieurs types d’organismes ont été sollicités par
l’administration : le CNASEA
98
, des lycées agricoles, des chambres
consulaires et, le plus souvent, des associations.
98
Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles.
182
A la suite de plusieurs réunions interministérielles tenues en
1997, il a été décidé de régulariser la situation d’une partie des agents
contractuels concernés en les transformant en contractuels de droit
public de l’Etat. L’apurement de cette situation restait malheureuse-
ment inachevé en 1998, puisque seuls 40 % des agents contractuels
participant à l’assistance technique des programmes régionaux
communautaires ont vu leur situation régularisée, tandis que 60 % des
effectifs auxquels il est fait recours continuent d’être « masqués » sur
le plan budgétaire par le biais d’organismes supports.
183
CHAPITRE IV
LES PERSONNELS DE LA POLICE NATIONALE
Au nombre de 130 000 en 1998, les personnels de la police
nationale se répartissent, selon leurs missions et leurs statuts, en
quatre catégories ou filières : les personnels actifs, les filières
administrative,
scientifique,
technique.
Les
personnels
actifs
représentent plus de 80 % du total.
Le régime juridique actuel des personnels de la police
nationale trouve son origine dans la loi du 28 septembre 1948
99
qui
avait pour objet essentiel de priver les personnels de police du droit
de grève (qu’une loi du 27 décembre 1947 avait déjà retiré aux
personnels des CRS) tout en leur maintenant le droit syndical. En
contrepartie, ces personnels devaient bénéficier d’une situation
spéciale, concrétisée par des avantages de rémunération (classement
indiciaire hors catégories et indemnités exceptionnelles dans la limite
des crédits ouverts par les lois de finances).
A partir d'une base juridique essentiellement constituée
aujourd'hui par la loi n° 95-73 d'orientation et de programmation
relative à la sécurité du 21 janvier 1995 (LOPS), la gestion des
effectifs de la police nationale connaît depuis cette date trois
évolutions majeures résultant :
- de la réforme des corps et carrières réalisée par quatre
décrets du 9 mai 1995 créant les corps de conception et de direction,
de commandement et d'encadrement et de maîtrise et d'application de
la police nationale, ces trois corps étant issus de la fusion des corps
en tenue et en civil,
- de la suppression du service national par la loi du 28 octobre
1997 qui se traduit par la disparition progressive des policiers
auxiliaires qui représentaient en 1997 7,8 % des effectifs de policiers
actifs,
- la création dans le cadre du plan " emplois-jeunes " fondé
sur la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 des adjoints de sécurité,
contractuels de droit public susceptibles de représenter en 2000 près
de 20 % des effectifs des personnels actifs.
99
Laquelle se référait expressément au statut général de 1946 (loi du 19 octobre 1946)
prévoyant des statuts particuliers dérogatoires.
184
Le contrôle de la Cour conduit, après un examen des
caractéristiques du cadre statutaire, à des observations relatives à la
gestion des emplois budgétaires et à l'évaluation des effectifs
réellement disponibles de policiers actifs.
I.- LE CADRE STATUTAIRE
Si les statuts qui régissent les personnels actifs se distinguent
nettement du droit commun de la fonction publique en raison de la
nature des missions de la police nationale, les régimes des
personnels administratifs, scientifiques et techniques présentent
également des particularités.
A. - LES CORPS DE POLICE ACTIVE
1° Réalisée par quatre décrets du 9 mai 1995, entrée en
vigueur le 1er septembre suivant, la réforme des corps des
personnels actifs de la police nationale se caractérise par la
suppression de la dualité corps en civil/corps en tenue qui concourait
à un cloisonnement entraînant des doubles emplois et des
phénomènes de concurrence préjudiciables au bon fonctionnement
des services.
Une structure pyramidale en trois corps a été substituée à une
répartition en cinq corps. On trouve désormais :
- le corps de conception et de direction, composé des
commissaires de police,
-.le corps de commandement et d'encadrement qui résulte de
la fusion des corps des inspecteurs de police et des commandants et
officiers de paix et qui est composé des officiers de police,
- le corps de maîtrise et d'application qui unifie le corps des
enquêteurs et celui des gradés et gardiens de la paix.
Au sein de chacun de ces corps, des filières distinguent
l'exercice de fonctions en civil et de fonctions en tenue, des
passerelles permettant de passer des unes aux autres.
Un règlement général de la police nationale, dont la première
partie, le règlement général d'emploi, a fait l'objet d'un arrêté
ministériel du 22 juillet 1996 et qui se substitue à un ensemble de
185
textes disparates définit les missions des différents corps et
l'organisation du travail.
Les dispositions communes aux trois corps se caractérisent
par :
- une élévation des niveaux de recrutement assortie d'une
obligation de formation,
-
une
réaffirmation
des
sujétions
particulières
des
fonctionnaires actifs de la police nationale, les spécificités du statut
portant sur la disponibilité et le temps de travail, l'obligation de
résidence, la durée d'affectation et la mobilité, le devoir particulier de
réserve qui s'impose aux fonctionnaires de police, l’interdiction de la
grève,
- des garanties et avantages spécifiques en contrepartie de
ces sujétions particulières : ainsi un régime indemnitaire particulier est
prévu en faveur des agents en fonctions dans des secteurs difficiles et
qui y sont affectés pour une durée minimale
100
.
- des conditions dérogatoires maintenues en matière de
discipline.
2° La mise en oeuvre de la réforme de 1995 ne sera
pleinement achevée, du point de vue de la modification de la structure
des corps et de la revalorisation des fonctions qu'elle implique, qu'à
l'issue d'une période de transition d'une dizaine d'années. En effet, la
réforme comporte un repyramidage afin d'entraîner la déflation des
deux premiers corps (conception et direction et commandement et
encadrement) au profit du troisième (maîtrise et application).
L'importance des départs à la retraite prévisibles au cours des
prochaines années contribuera à la diminution des effectifs des
commissaires et des officiers. Pour autant, tous les fonctionnaires de
police ne peuvent, pendant la période de transition, occuper
immédiatement l'emploi que la réforme leur destine. Il apparaît
notamment que les officiers sont encore trop nombreux pour exercer
un réel emploi d'encadrement.
La réforme s'est accompagnée de gains indiciaires élevés,
particulièrement pour les anciens inspecteurs de police
101
. Elle s'est
inscrite dans le prolongement des mesures prises au titre de la
100
Cf. IIIe partie, pages 329 à 333.
101
Cf. IIIe partie, page 315.
186
rénovation des grilles de la fonction publique en application du
" protocole Durafour " du 9 février 1990.
3° Une mention particulière doit être faite des adjoints de
sécurité dont le recrutement est prévu par l'article 10 de la loi n° 97-
940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour
l'emploi des jeunes. Ces agents, âgés de 18 à moins de 26 ans sont
recrutés en qualité de contractuels de droit public pour une période de
5 ans au plus. Leur contrat de recrutement prévoit une période d'essai
qui s'achève un mois après le terme de la période de formation
professionnelle
102
.
Un décret du 30 octobre 1997 a déterminé les modalités de
leur recrutement (vérification d'aptitude physique, tests psycholo-
giques puis entretien de sélection) et défini les missions qui peuvent
leur être confiées, missions de surveillance générale par ilotage et
patrouille et d'accueil du public. Les adjoints de sécurité ne peuvent
participer à des missions de police judiciaire ou de maintien de l'ordre.
Le recrutement de cette nouvelle catégorie de personnes
constitue une innovation remarquable à plusieurs titres :
- d'un point de vue quantitatif, les adjoints de sécurité
devraient à terme représenter près d'un cinquième des forces de
police active en France (un effectif de 20 000 est prévu à la fin de l'an
2000) ; ils seront beaucoup plus nombreux que les policiers auxiliaires
dont les effectifs n'ont jamais dépassé 8 500
103
,
- ils accomplissent à la fois des tâches de type administratif
(accueil du public) et certaines tâches de police active, tout en
percevant une rémunération inférieure à celle des fonctionnaires de la
police nationale,
- leur recrutement constitue une exception notable au principe
de recrutement par concours ; il constitue également une exception
aux règles du recours par l'administration aux personnels contractuels
puisque ces contrats d'un nouveau type portent sur des postes qui
pourraient être confiés à des corps de personnels existants et que la
durée de cinq ans est supérieure aussi bien à la durée d'engagement
des policiers auxiliaires (1 an) qu'à celle des autres contractuels
(3 ans, renouvelables par décision expresse),
102
La durée de formation initiale fixée à deux mois en 1997 a été prolongée de deux
semaines en 1999.
103
Cf. infra, page 191.
187
- au terme des contrats la question de l'intégration de ces
personnels dans la police nationale se posera inévitablement.
B.- LES PERSONNELS ADMINISTRATIFS DE LA POLICE NATIONALE
Les tâches d'administration de la police nationale n'ont jamais
fait l'objet d'une définition rigoureuse, la distinction statutaire ne
recoupant qu'imparfaitement la logique fonctionnelle. S'il est vrai que
les personnels administratifs n'exercent pas, en principe, d'activités
opérationnelles, les personnels " actifs " sont fréquemment amenés à
exercer des tâches administratives, parfois à temps plein.
1° Quatre corps de fonctionnaires, représentant un effectif
budgétaire de 12 800 personnes en 1998, composent les personnels
administratifs de la police nationale : les attachés, les secrétaires
administratifs, les adjoints et agents administratifs de la police
nationale.
Cette situation marque une certaine simplification du dispositif
statutaire par rapport à la situation de la fin des années 80 ainsi
qu'une harmonisation de la dénomination des corps et des
déroulements de carrière par rapport au reste de la fonction publique.
En revanche, la réforme s’est écartée de l’objectif d’interministérialité
des statuts et des carrières en créant une filière administrative propre
à la police nationale avec la constitution, par décret du 2 octobre
1995, du corps des attachés de la police nationale.
2° En dépit de cette évolution, la situation des personnels
administratifs demeure marquée par la persistance de clivages
anciens et la faiblesse du taux d'encadrement.
Les clivages qui persistent sont de deux ordres :
- entre corps administratifs et corps actifs de la police
nationale : l'article 19 de la LOPS a certes précisé que " les corps
administratifs sont partie intégrante de la police nationale " mais leur
position reste caractérisée par une certaine ambiguïté ; ils ne sont
soumis ni aux mêmes obligations ni au même régime que les
personnels actifs,
- entre les corps administratifs de la police nationale et les
autres corps administratifs du ministère de l'intérieur. Alors qu'une
plus grande interministérialité est recherchée dans le cadre de la
réforme de l'Etat, ce ministère a choisi de maintenir trois filières de
corps administratifs pour l'administration centrale, les préfectures et la
police nationale.
188
Cette situation est source de tensions, en raison de la
fréquente coexistence de ces personnels dans les mêmes services
(notamment les services centraux et les secrétariats généraux pour
l'administration de la police-SGAP) où ils accomplissent souvent les
mêmes tâches sans bénéficier des mêmes régimes indemnitaires ni
du même régime de congés et d’absences. Elle complique inutilement
la gestion en raison de la multiplication des organes paritaires et de
l'impossibilité de mettre en commun la plupart des actes de gestion du
personnel pour réaliser des économies d'échelle. Elle freine enfin la
déconcentration en empêchant, aux échelons déconcentrés les
compensations entre surplus et déficits en agents.
La faiblesse du taux d'encadrement donne aux corps
administratifs de la police nationale une structure atypique. En effet, la
catégorie C y représente 88 % des effectifs. La réforme a laissé
subsister deux corps de cette catégorie (adjoints et agents
administratifs) bien que leur formation soit commune et leurs missions
quasi identiques.
A l'inverse le corps des attachés (catégorie A) ne représentait
en 1997 que 1 % des personnels administratifs de la police nationale ;
la réalisation même des objectifs de la LOPS, qui prend du retard
104
,
ne permettrait au corps des attachés que d'atteindre une proportion
de 5 % des personnels administratifs alors que cette proportion est de
24 % pour l'administration centrale et 14 % pour les préfectures.
C.- LES PERSONNELS SCIENTIFIQUES DE LA POLICE NATIONALE
Selon le règlement général d'emploi, les personnels des corps
scientifiques de la police nationale ont pour mission de procéder aux
examens et aux analyses techniques et scientifiques qui leur sont
demandés par l'autorité judiciaire, les services chargés de missions
de police judiciaire ou toute autre autorité qualifiée.
La police scientifique comprend deux statuts d'emploi
(directeurs et chefs de service de laboratoires) et trois corps
(ingénieurs, techniciens, aides techniques).
Elle a été constituée tardivement, en 1992, les agents
contractuels qui remplissaient les missions précitées se voyant alors
offrir des possibilités de titularisation dans l'un des trois corps. Une
intégration était également offerte aux ingénieurs, techniciens et aides
techniques du laboratoire central et du laboratoire d'identité judiciaire
de la préfecture de police de Paris.
104
Cf. ci-après, page 193.
189
Si tous les agents contractuels ont opté en 1992 pour la
titularisation (ce qui prouve les conditions favorables de celle-ci), la
clause permettant l'intégration d'agents en fonction dans les
laboratoires de la préfecture de police de Paris n'a rencontré, en
revanche, qu'un succès limité, sans doute en raison de l'absence de
référence dans les statuts au mode de rémunération des expertises.
D.- LES PERSONNELS TECHNIQUES DE LA POLICE NATIONALE
Les personnels techniques exercent leurs missions dans les
domaines de l'informatique, des transmissions, de l'automobile, du
bâtiment, de l'habillement, de l'immobilier, de l'imprimerie et de la
restauration.
Ces fonctions techniques sont remplies par des agents
relevant de neuf corps au total (ou assimilés : ouvriers d'Etat) aux
effectifs souvent très réduits : si les agents des services techniques
sont au nombre de 1 500 , les contrôleurs des services techniques du
matériel travaillant pour la direction générale de la police nationale
sont au plus une trentaine.
L'émiettement est particulièrement manifeste pour la catégorie
C où l'on recense six corps : agents des services techniques de la
police nationale, ouvriers cuisiniers, contremaîtres, chefs de garage,
conducteurs, ouvriers d'Etat.
La rationalisation partielle permise par la mise en oeuvre du
protocole Durafour (disparition des agents de service de la police
nationale et mise en extinction du corps des contremaîtres) n'a pas
été poursuivie
105
, en raison surtout, semble-t-il, du poids des
habitudes.
La gestion de ces corps est de surcroît éclatée entre la
direction générale de la police nationale et la direction générale de
l'administration pour les corps techniques dont les membres ne sont
qu'en partie affectés dans les services de police (ingénieurs,
ingénieurs des travaux, contrôleurs, contremaîtres, chefs de garage,
conducteurs d'automobile), ce qui ne facilite pas une gestion
rationnelle des effectifs.
105
Ainsi, outre les agents des services techniques (AST) de la police nationale, il existe
des AST des préfectures.
190
II.- LA GESTION DES EMPLOIS BUDGETAIRES
1° Le tableau ci-après présente l'évolution par chapitre et
article des emplois ouverts par les lois de finances initiales de 1993 à
1998
106
LFI 1993
LFI 1994
LFI 1995
LFI 1996
LFI 1997
LFI 1998
LFI 1999
chap. 31-41. police nation.
art.10 - personnels actifs
- titulaires
- contractuels
art. 30-service national
s/total art.10 et 30
113 255
113 224
31
5 325
118 580
113 232
113 201
31
8 325
121 557
113 232
113 201
31
8 325
121 557
113 231
113 200
31
9 325
122 556
113 158
113 127
31
8 825
121 983
113 147
113 116
31
8 325
121 441
113 088
113 057
31
4 150
117 238
art. 40-personnels admin.
affectés
dans
les
serv.
actifs
- titulaires
- contractuels
11 780
11 677
103
11 782
11 677
105
12 257
12
130
127
12 936
12 789
147
12 917
12 770
147
12 817
12 657
160
12 739
12 579
160
art. 50-pers.adm. et techn.
affecté
dans
les
serv.
techn.
- titulaires
- contractuels
551
539
12
426
414
12
396
384
12
395
384
11
389
378
11
389
378
11
389
378
11
total chap. 31-41
130 911
133 765
134 210
135 887
135 289
134 467
130 366
chap. 31-95. ouvriers
-art.20-serv.
techniques
-art.30-services actifs
1 141
281
1 241
281
1 271
291
1 271
301
1 248
301
1 248
301
1 214
301
total chap.31-95
1 422
1 522
1 562
1 572
1 549
1 549
1 515
total des 2 chapitres
132 333
135 287
135 772
137 459
136 838
136 016
131 881
La répartition fonctionnelle des emplois (par direction ou
service) a ainsi évolué de 1997 à 1998
107
:
106
Hors adjoints de sécurité et emplois sur crédits. Cf. ci-après.
107
Les totalisations de ce deuxième tableau, qui mentionne les effectifs réels, diffèrent
de celles du précédent qui présente des autorisations d’emplois en loi de finances
initiale.
191
directions
policiers
« actifs »
adm. et
techniques
total 1999
policiers
« actifs »
adm. et
techniques
total 1998
sec.
publique
60 984
5 233
66 217
60 978
5 162
66 140
R. G.
2 350
775
3 125
2 422
767
3 189
DICCILEC
(PAF)
5 715
333
6 048
5 746
341
6 087
CRS
13 144
1 310
14 454
12 862
1 308
14 170
PJ
2 885
1 368
4 253
2 926
1 351
4 277
DST
1 173
290
1 463
1 171
275
1 446
DAPN
1 887
2 409
4 296
1 874
2 417
4 291
PP
17 909
668
18 577
17 541
622
18 163
divers*
2 715
3 128
3 128
3 007
457
3 464
élèves
4 743
--
4 743
4 513
--
4 513
total hors
p.a.
113 505
12 799
126 304
113 040
12 700
125 740
pol. auxil.
6 520
--
6 520
4 680
--
4 680
total avec
p.a.
120 025
12 799
132 824
117 720
12 700
130 420
ADS
1 116
--
1 116
7 361
--
7 361
total géné-
ral avec les
ADS
121 141
--
133 940
125 081
12 700
137 781
* autres services de la police, formateurs, MAD associations, mutuelles, syndicats, détachements
divers.
- R. G. : renseignements généraux. DICCILEC : direction centrale du contrôle de l’immigration et de
la lutte contre l’emploi des clandestins. PJ police judiciaire. DST : direction de la surveillance du
territoire. DAPN : direction de l’administration de la police nationale. PP : préfecture de police de
Paris. PA : policiers auxiliaires. ADS : adjoints de sécurité.
Source : ministère de l’intérieur
Hors préfecture de police de Paris, les emplois de la direction
de la sécurité publique représentent 64 % des emplois de policiers
actifs titulaires.
Ces évolutions doivent être appréciées à la lumière des
objectifs fixés par la loi de programmation du 21 janvier 1995 (LOPS)
qui a fixé les principes d'une réorganisation de la police nationale
visant à la rendre plus souple dans son organisation, à la gérer plus
près du terrain, à la rendre plus présente sur la voie publique.
Cette volonté affichée par le législateur de 1995
108
n'implique
cependant pas un accroissement sensible des emplois, étant admis
que le renforcement de la sécurité ne passe pas en France par une
augmentation des forces, mais par leur réorganisation. En effet, le
ratio policier d’Etat ou gendarme par habitant est en France (en 1997)
de 1 pour 251 contre 1 pour 303 en Allemagne, 1 pour 283 en Italie,
1 pour 380 au Royaume-Uni. Si les comparaisons internationales
doivent être faites avec prudence, en raison de répartitions différentes
des tâches entre les personnels actifs et les autres, il n’en reste pas
108
Lequel ne faisait d’ailleurs que réaffirmer une priorité définie dès 1985 par la loi du
7 août 1985 relative à la modernisation de la police nationale.
192
moins que la France se situe parmi les pays européens où la
« couverture » de la population par des forces de police et de
gendarmerie est la plus élevée, cette situation devant se conforter du
fait du remplacement des policiers auxiliaires par des adjoints de
sécurité, plus nombreux
109
.
Pour réaliser l'objectif d'augmentation de la présence policière
sur la voie publique (réaffectation de 10 % des effectifs de la police
nationale), la loi d'orientation et de programmation a prévu :
- la création entre 1995 et 1999 de 5 000 emplois
administratifs, scientifiques et techniques
110
destinés (notamment les
emplois administratifs) à libérer les personnels actifs de tâches qui ne
leur incombent pas,
- une redistribution des missions de police au profit des
agents du nouveau corps de maîtrise et d'application, notamment en
donnant un rôle important aux brigadiers-majors (grade créé),
- par voie de conséquence, une augmentation sensible des
emplois de ce corps de maîtrise et d’application compensée par une
diminution de ceux des deux autres corps de personnels actifs
(commissaires et officiers de police).
Près de cinq ans après la publication de la loi, il apparaît que
l’évolution en nombre a été principalement due à l’augmentation des
policiers auxiliaires puis à la montée en charge des adjoints de
sécurité, tandis que la répartition constatée des emplois par filière et
par corps s’écarte sensiblement des objectifs fixés par la LOPS.
2°
E
VOLUTION GLOBALE
De 1993 à 1998, les emplois budgétaires ouverts pour la
police nationale par les lois de
finances
initiales ont
augmenté
de
2,9 %. Pour la même période le nombre d’emplois de personnels
actifs est resté pratiquement stable, conformément à l’orientation fixée
de réaliser une réforme sans création nette d’emplois.
Cependant, l’augmentation globale s’explique en grande
partie par celle des emplois de policiers auxiliaires (appelés du
contingent) passés de 5 325 en 1993 à 9 325 en 1996 pour décroître
ensuite de 500 en 1997 et de 500 en 1998. La diminution de ces
109
Encore le ratio ne prend-il pas en compte les effectifs des polices municipales
(12 000 personnes).
110
Il s’agit d’un simple objectif et non d’un engagement juridique.
193
emplois, consécutive à la réforme du service national, doit ensuite être
rapide (4 150 emplois ouverts en 1999).
L’arrivée des adjoints de sécurité accompagne la déflation des
policiers auxiliaires, avec 1 650 recrutements en 1997, et 6 600 en
1998. Si ces deux catégories de personnels ne sont pas
interchangeables, les adjoints de sécurité remplissent, dans les faits,
de nombreuses fonctions laissées vacantes par les policiers
auxiliaires. En outre, la première vague de recrutements d’adjoints de
sécurité a été largement constituée d’anciens policiers auxiliaires.
Cette double évolution n’est pas et ne sera pas neutre
budgétairement, puisque, en 1998 et 1999 le rythme d’arrivée des
adjoints de sécurité fait plus que compenser la baisse des emplois de
policiers auxiliaires et qu’à terme leurs effectifs doivent être de 20 000
au 31 décembre 2000, plus de deux fois supérieurs au maximum
atteint auparavant par les policiers auxiliaires. De surcroît, le coût d’un
adjoint de sécurité (le SMIC, pour 37 heures hebdomadaires) est
environ le double de celui d’un policier auxiliaire.
La montée en charge des adjoints de sécurité s’effectue, du
point de vue de la présentation budgétaire, dans des conditions
critiquables : les adjoints de sécurité font l’objet d’une inscription de
crédits sur un chapitre spécifique (chapitre 31-96 créé en 1998) mais
non d’une autorisation d’emplois budgétaires en loi de finances,
contrairement aux prescriptions de l’article 1er de l’ordonnance
organique de 1959.
Cette
absence
de
comptabilisation
dans
les
emplois
budgétaires du ministère de l’intérieur ne saurait se justifier par le
financement de leur rémunération, à concurrence de 80 %, par des
crédits provenant du budget de l’emploi et de la solidarité. Elle ne peut
non plus se justifier par le fait que ces emplois ne peuvent être
présentés sur le même plan que les emplois permanents de la police
nationale, car on ne peut soutenir qu’ils correspondent à un besoin
seulement temporaire de l’administration.
Au cours des prochaines années, la présentation de
l’évolution des emplois du ministère de l’intérieur risque d’être
trompeuse : alors que le total des emplois va fortement diminuer du
fait de la quasi disparition des policiers auxiliaires, la réalité sera celle
d’une substantielle augmentation des moyens en personnel. Dès
1998, alors que les emplois du ministère diminuent en apparence de
795, la prise en compte des adjoints de sécurité donne une hausse de
5 805 emplois (+ 3,2 %).
194
3°
L
ES PERSONNELS ADMINISTRATIFS
Afin de libérer les personnels actifs de la police nationale de
tâches
administratives
et
d’appuyer
la
déconcentration
et
l’amélioration de la gestion, il avait été décidé, par la loi d’orientation,
de créer en cinq ans 5 000 postes administratifs, scientifiques et
techniques dont 4 300 emplois administratifs stricto sensu.
La réalité constatée est loin de correspondre à cet objectif, les
créations effectives n’ayant été que de 1 003 emplois de 1995 à 1999.
Le taux de réalisation pour les emplois administratifs stricto sensu a
été encore plus faible avec 424 emplois créés, soit moins de 10 % de
l’objectif. Les créations dans le corps des attachés de la police
nationale, institué en 1995 pour remédier à la faiblesse de
l’encadrement administratif, ont été elles-mêmes très en deçà des
objectifs affichés
avec 185 emplois créés de 1995 à 1999 au lieu de
500 créations prévues en cinq ans. Il ne semble pas que le nouveau
corps ait atteint une « masse critique » suffisante pour s’imposer dans
les services actifs de la police nationale et libérer des tâches
administratives et de gestion les officiers et commissaires concernés.
Le coût moyen d’un policier actif étant supérieur d’au moins
50 % en moyenne à celui d’un membre des corps administratifs de
même catégorie, le ministère de l’intérieur se prive de marges de
manoeuvre considérables en maintenant des policiers actifs dans des
tâches administratives. Ainsi, le remplacement à emplois constants de
seulement 2 500 personnels actifs par des personnels administratifs
de même catégorie permettrait d’économiser ou de redéployer
156,4 MF chaque année. La modification de la ligne de partage entre
personnels administratifs et techniques d’une part, personnels actifs
d’autre part, selon le modèle européen dominant (de 25 à 30 % du
total des emplois pour les premiers) permettrait selon les hypothèses
retenues une économie de 780 MF à 1 580 MF.
L’inadéquation, coûteuse pour le budget de l’Etat, entre les
statuts des personnels et les métiers qu’ils exercent trouve en partie
sa source dans l’absence de réflexion relative aux missions des
personnels administratifs et dans l’absence de suivi méthodique de la
substitution entre fonctionnaires administratifs et techniques d’une
part et personnels « actifs » de la police d’autre part. L’élaboration
récente d’un référentiel des métiers a ainsi mis en lumière la
différence de traitement entre les personnels actifs, pour lesquels un
travail de recensement détaillé des métiers a été mené à son terme,
et les personnels administratifs et techniques, dont les fiches de
postes se limitent encore à un catalogue vague et imprécis de
compétences.
195
4°
L
A RESTRUCTURATION DES CORPS DE POLICE ACTIVE
Un « repyramidage » avait été prévu
111
afin d’entraîner la
déflation des effectifs des deux corps de conception et de direction et
de commandement et d’encadrement au profit du corps de maîtrise et
d’application.
Les objectifs de la LOPS ne seront pas, là encore, tenus dans
les délais prévus :
- pour les deux corps supérieurs, la diminution s’effectue plus
lentement que prévu, les réductions d’emplois portant sur les grades
de base ; pour chacun de ces deux corps, la structure visée (50 % des
effectifs au grade de base, 30 % au grade intermédiaire et 20 % au
grade supérieur) ne sera pas atteinte en 2000 ;
- pour le corps de maîtrise et d’application, la progression n’a
commencé qu’en 1997, cette augmentation bénéficiant d’abord aux
grades supérieurs ; l’évolution est en retrait par rapport à l’objectif de
la LOPS qui était de dépasser légèrement un total de 100 000 emplois
pour ce corps en 2001 contre 92 800 en 1995 (94 043 emplois étaient
ouverts à la loi de finances pour 1998).
Cette restructuration des corps « vers le haut » (souvent
effectuée en anticipation des lois de finances par le biais de
surnombres par grades) a été réalisée alors même que au-delà des
augmentations par redéploiements d’emplois prévus par la LOPS, les
flux de départs à la retraite attendus au cours des prochaines années
vont rendre nécessaires de très nombreux recrutements de gardiens
de la paix.
Cette situation résulte à la fois de la structure démographique
des corps de la police nationale et de l’évolution des comportements
qui conduit une proportion croissante d’agents à utiliser les possibilités
de départ anticipé à la retraite.
Commun
à
l’ensemble
des
personnels
de
l’Etat,
ce
phénomène est accentué par les règles particulières applicables à la
police nationale. Depuis un décret du 23 janvier 1975 modifié en
1976, la limite d’âge est fixée à 55 ans pour la quasi totalité des
personnels
112
.
111
Cf, ci-avant, page 184.
112
Sauf pour les commissaires et les directeurs où elle est plus élevée.
196
Ces
dispositions
sont
complétées
par
l’effet
de
la
« bonification du cinquième » instituée par la loi du 8 avril 1957 qui
permet aux agents de prétendre à une retraite dès 50 ans s’ils
justifient de 25 ans de services. Ce mécanisme de départ avant la
limite d’âge qui n’était utilisé que par 35 % des agents en 1993 l’est
maintenant par 75 % d’entre eux.
Les flux de départ à la retraite dans la police nationale sont
donc passés de 2 665 en 1995 à 3 665 en 1997 et 4 603 en 1998
(hors congés de fin d’activité). Entre 1995 et 2005, 48 600 policiers
environ devraient partir à la retraite.
Pour éviter les inconvénients de recrutements massifs
(moindre niveau de sélection, effectif élevé en formation, puis blocage
des carrières quelques années plus tard), un « lissage » des
recrutements au moyen de surnombres par rapport aux emplois
budgétaires autorisés pendant les premières années et résorbés
progressivement est apparu inévitable, la gestion des effectifs étant
ainsi une source d’infractions au droit budgétaire.
Dès 1998, le ministre de l’intérieur a été autorisé à anticiper le
recrutement de 1 127 gardiens de la paix au-delà des recrutements
déjà programmés, ces recrutements supplémentaires étant gagés à la
fois sur des emplois disponibles gelés, et par anticipation de
transformations d’emplois et de départs en retraite.
Au long des prochaines années, l’acuité des besoins en
recrutements dans le grade de base de la police active accentuera les
pressions en faveur d’une intégration des adjoints de sécurité ou de
leur pérennisation.
Les difficultés résultant à la fois de l’insuffisance des emplois
administratifs et des besoins en augmentation d’effectifs de gardiens
de la paix ont été accentuées par les modalités de mise en oeuvre des
gels d’emplois pratiqués à des fins de régulation budgétaire. Pour les
emplois de la police nationale ces gels portent uniquement sur les
personnels administratifs et techniques (au taux de 1,5 % des emplois
en 1998). Cette pratique, en apparence conforme à la priorité majeure
de préservation des effectifs de personnels actifs, comporte en réalité
des effets pervers car elle contribue à entraver le dégagement
souhaitable
de
ces
mêmes
personnels
actifs
des
tâches
administratives.
197
III. - L’EVALUATION DES EFFECTIFS REELLEMENT DISPONIBLES
DE POLICIERS ACTIFS
Le flou le plus grand pèse sur la connaissance des effectifs de
policiers actifs réellement disponibles, en raison de la grave
insuffisance des outils de suivi dont dispose l’administration centrale,
lesquels ne lui permettent pas de connaître les tâches exactes des
policiers concernés. Il résulte de ces lacunes une situation gravement
insatisfaisante, qui ne permet pas l’emploi optimum de la ressource
humaine coûteuse que représentent les forces de police. Les
développements qui vont suivre sont présentés compte tenu de ce
contexte de profonde sous-administration de la police nationale.
L’adéquation des effectifs de policiers aux missions peut
s’apprécier du point de vue :
-
de
la
répartition
fonctionnelle
et
de
la
répartition
géographique de ces effectifs ;
- de l’évaluation des effectifs réellement disponibles pour des
missions de police compte tenu de l’affectation de nombre de policiers
actifs à des tâches administratives et des détachements ou mises à
dispositions d’autres services et organismes d’une autre partie d’entre
eux.
De ces deux points de vue, les estimations effectuées par la
Cour (en se fondant sur l’étude de la situation à la fin de 1997) ne
permettent pas de conclure à une évolution dans le sens de l’objectif
affiché d’augmentation du nombre de policiers présents sur la voie
publique.
Ces estimations ne retiennent pas les effectifs de policiers
auxiliaires ou d’adjoints de sécurité, seuls les personnels de carrière
formés étant susceptibles de remplir pleinement les missions
assignées à la police nationale.
A. - LA REPARTITION FONCTIONNELLE ET LA REPARTITION
GEOGRAPHIQUE
1° L’évolution de la répartition fonctionnelle des effectifs entre
1993 et 1997 fait apparaître une assez grande stabilité. En particulier,
les effectifs affectés à la sécurité publique (52 % du total) n’ont
augmenté que de 0,1 % au cours de cette période, en dépit de
l’objectif retenu dans la LOPS. L’augmentation la plus sensible
(+ 17,4 %) a été dans le même temps celle des personnels affectés
dans les services centraux et certains services spécialisés (protection
198
des hautes personnalités, coopération technique internationale) qui
représentaient en 1997 près de 6 % des effectifs totaux.
Les effectifs des services chargés de la lutte contre le travail
clandestin et du contrôle de l’immigration ont augmenté de 7,3 %,
tandis que ceux de la préfecture de police de Paris et des CRS
diminuaient respectivement de 4,2 % et 2 %.
2° La répartition géographique des effectifs est assez figée
113
.
S’agissant de la répartition par région, on observe, sur la période
1979-1997, une assez grande stabilité, les augmentations les plus
marquées concernant la Corse (+ 15,7 %) et les DOM-TOM
(+ 15,2 %), des augmentations étant également à relever pour les
services centraux (+ 4,6 %), la Picardie (+ 4,5 %), le Nord-Pas-de-
Calais (+ 3,8 %), la Basse-Normandie (+ 3,5 %).
Si l’on observe les ratios policiers/habitants
114
, la répartition
des effectifs de la gendarmerie étant supposée inchangée, de fortes
inégalités apparaissent : si l’Ariège compte 1 policier pour 279
habitants, la Lozère 1 pour 245 et la Haute-Savoie 1 pour 314, le Nord
en compte 1 pour 424. Pourtant le Nord-Pas-de-Calais fait partie des
quatre grandes régions qui concentrent la moitié de la délinquance :
l’Ile-de-France (24 %), Provence-Alpes-Côte d’Azur (11 %), Rhône-
Alpes (10 %), ces quatre régions ne représentant que 43 % de la
population. Les écarts sont tout aussi significatifs dans la région
parisienne : Paris compte 1 policier pour 113 habitants, la petite
couronne 1 pour 395 et la grande couronne 1 pour 510. Le croisement
des données relatives à la délinquance et à la densité policière
montre que certains départements bénéficient d’effectifs élevés au
regard de leur taux de criminalité, la situation étant inversée pour
d’autres : avec un taux de criminalité de 39,93 p.1000 habitants,
l’Ardèche compte 1 policier pour 359 habitants, alors que le Var, avec
un taux de criminalité de 82,05 p.1000 habitants a 1 policier pour 443
habitants. Peut être de même comparée à la situation du Lot (taux de
criminalité : 26,27 p.1000 - policier/habitant : 1 pour 354) celle de la
Seine-et-Marne (taux de criminalité : 69,50 - policier/habitant :
1 p. 418).
113
Cf. à ce sujet le rapport remis au Premier ministre le 9 avril 1998 par MM. HYEST et
CARRAZ, députés.
114
Cf. Assemblée nationale - Avis sur le projet de loi de finances pour 1998 présenté
au nom de la commission des lois constitutionnelles par M. MERMAZ, député.
199
B. - L’EVALUATION DES EFFECTIFS REELLEMENT DISPONIBLES
POUR DES MISSIONS DE POLICE
1°
L’
AFFECTATION DE POLICIERS A DES TACHES ADMINISTRATIVES
Alors qu’une adéquation systématique entre type d’emploi et
statut des personnels aurait dû être recherchée, la réforme de 1995 a
maintenu une délimitation souple entre tâches administratives et
opérationnelles. Tous les fonctionnaires de police active consacrent
une partie de leur temps de travail à des tâches « administratives » au
sens large. Selon une étude réalisée en 1990 par l’Inspection
générale de la police nationale, un gardien de la paix consacrerait
environ 20 % de son temps à des tâches « non opérationnelles »,
c’est-à-dire administratives ou de gestion.
En outre, s’agissant des fonctions administratives et de
gestion exercées à temps plein, le règlement général d’emploi de la
police nationale de 1996 indique que les personnels actifs, quel que
soit leur corps, peuvent être chargés de missions « de gestion ou de
soutien opérationnel ou logistique ». Les fiches d’emplois du corps de
maîtrise et d’application comportent par exemple des fiches de
« chargé de gestion administrative », de « techniciens automobile »,
de « secrétaire d’état-major chargé de la gestion ».
L’évaluation du nombre d’actifs employés à des tâches
administratives est délicate car l’administration ne se préoccupe pas
de recueillir cette information : il n’existe ni nomenclature des postes,
ni procédures d’affectation suffisamment précises pour permettre
d’identifier l’emploi des agents.
Le système d’information de la direction générale de la police
nationale aboutit à une estimation hors préfecture de police de Paris
de 2 493 personnels actifs occupant à temps plein des postes
administratifs dans les services territoriaux opérationnels disposant
d’un budget globalisé. Si l’on considère que la moitié au moins des
personnels actifs des services centraux exercent des fonctions
relevant de personnels administratifs on parvient à un chiffre d’au
moins 5 000 policiers affectés à temps plein à des tâches
administratives et de gestion.
A ce chiffre il faudrait ajouter une estimation concernant la
préfecture de police de Paris qui ne participe pas au système
200
d’information de la direction générale de la police nationale
115
ainsi
que des personnels qui, en raison de difficultés méthodologiques
diverses, ne sont pas recensés par ce même système.
Une synthèse des informations recueillies permet de parvenir
à une fourchette d’au moins 5 000 à 10 000 fonctionnaires actifs
exerçant à plein temps des tâches administratives ou techniques, une
estimation de 10 000 fonctionnaires étant sans doute un minimum au
vu de la situation d’autres pays européens dans lesquels la proportion
des personnels administratifs est le plus souvent de l’ordre de 30 %
des effectifs. Ces affectations de policiers actifs à des tâches
administratives entraînent des surcoûts budgétaires, puisqu’un policier
actif « coûte » en moyenne 50 % de plus qu’un agent administratif de
grade et d’ancienneté équivalents.
2°
L
ES POLICIERS INDISPONIBLES POUR LE SERVICE
Si, pour les corps actifs (à la différence des personnels
administratifs) le temps partiel ne représente qu’une cause marginale
de diminution des effectifs réellement disponibles, les effectifs
d’agents détachés, mis à disposition ou bénéficiant de décharges
syndicales représentent une déperdition non négligeable.
En dépit de considérables difficultés de recensement tenant à
l’absence de rigueur dans l’emploi des termes par l’administration et
de graves insuffisances de la base de données de l’administration
centrale, la Cour a chiffré au 31 décembre 1997 à 1 641 le nombre de
fonctionnaires indisponibles du fait de détachements, de mises à
dispositions
116
, de décharges syndicales totales.
A cette occasion, elle a relevé une application laxiste du droit
syndical (aboutissant notamment à un dépassement des droits à
décharge syndicale portant sur 64 fonctionnaires) et une extension
irrégulière de ce droit aux mutuelles et aux associations à vocation
sociale.
Si l’on additionne, pour la catégorie des indisponibilités pour
motifs syndicaux ou sociaux, les mises à disposition permanentes
(388 décharges syndicales permanentes et 320 mises à disposition
de mutuelles, fondations, associations) les autorisations d’absence
115
Le récent contrôle de la Cour sur la préfecture de police permet d’estimer que la
proportion de policiers actifs affectés à des tâches administratives est au moins
équivalente à celle observée dans les autres services.
116
Détachements ou mises à disposition au bénéfice d’autres administrations,
collectivités, établissements, fondations, mutuelles, associations à vocation sociale.
201
converties en équivalents temps plein, on aboutit à une perte de force
de travail de l’ordre de 1 000 fonctionnaires pour ces motifs.
Aux effectifs ainsi rendus indisponibles, il convient d’ajouter
les musiciens de la police nationale (264 agents) ainsi que les
policiers « sportifs de haut niveau » ou « sportifs de valeur nationale »
qui, ou bien n’exercent aucune mission opérationnelle ou bien n’en
exercent qu’à tiers temps ou mi-temps.
Au total, pour l’ensemble des raisons qui viennent d’être
évoquées (affectation à plein temps à des tâches administratives dans
les services territoriaux et centraux, détachements, mises à disposi-
tions, décharges de service, autres motifs) le nombre d’agents
exerçant effectivement des missions de police sur le territoire national
peut être évalué à 86 % de l’effectif total, soit un taux de pertes de
14 %.
Cette évaluation, imparfaite en raison des insuffisances du
système d’information et de suivi, ne permet cependant pas de
mesurer le temps réel de disponibilité des personnels affectés à des
missions de police active. Celui-ci dépend en effet de la durée de
travail et de l’aménagement du temps de travail.
3°
L
ES INCIDENCES DE LA DUREE DU TRAVAIL ET DE L
’
AMENAGEMENT
DU TEMPS DE TRAVAIL
Comme dans l’ensemble de la fonction publique de l’Etat, la
durée du travail des personnels actifs de la police nationale est fixée à
39 heures hebdomadaires. Cette durée théorique doit cependant
s’apprécier à l’aune des particularités de l’organisation du travail de
cette catégorie de fonctionnaires.
a) Le règlement général d’emploi de la police nationale en
date du 26 juillet 1996 a réformé l’organisation du travail en codifiant
202
des pratiques disparates, auparavant fixées par circulaire ou par notes
de services
117
.
Cette réforme n’a cependant pas permis de simplifier
véritablement une organisation du travail qui demeure d’une rare
complexité. Plutôt qu’une organisation unique pour l’ensemble du
territoire, ce règlement propose à chaque préfet de département un
choix de régimes cycliques, adaptables en fonction des particularités
locales après avis du comité technique paritaire départemental.
D’après ce nouveau texte, les personnels de la police
nationale travaillent soit selon le régime de la semaine civile (cinq
jours de travail, deux jours de repos), soit selon un régime cyclique,
qui comprend désormais dans tous les cas deux jours de repos : un
repos légal (RL) et un repos compensateur de cycle (RC). La nature
du cycle varie elle-même selon les unités et les zones du territoire :
cycles en « 3/2 » (3 jours de travail et 2 jours de repos), en « 4/2 », le
plus majoritairement retenu, ou en « 6/2 » ;
b) Le temps de travail des policiers est minoré par un système
avantageux de récupération des heures supplémentaires.
Les régimes cycliques auxquels sont soumis les personnels
de la police nationale permettent de bénéficier de deux mécanismes
compensateurs :
- Certains agents voient la durée hebdomadaire de leur travail
fixée à 40 heures 30, ce qui donne lieu à 10 jours de « repos
d’hiver ». Pour les autres agents, des « temps compensés » pour le
travail de nuit et du dimanche sont accordés, c’est-à-dire des repos
spécifiques destinés à prendre en compte la pénibilité du travail en
roulement. Ces temps compensés peuvent s’imputer sur la durée du
travail théorique ou donner lieu à des « congés d’hiver » dans la limite
de 10 vacations moyennes.
117
Auparavant, le régime cyclique dit en « 3/2 », mis en place en 1984 pour les
personnels en tenue des services de sécurité de province, était basé sur un cycle de
cinq jours avec cinq brigades de roulement, se décomposant en une vacation d’après
midi le 1
er
jour, une vacation de nuit à cheval sur les 2
ème
et 3
ème
jours et une vacation
d’après midi le 3
ème
jour. Ces trois jours de travail étaient suvis de deux jours de repos.
Dans le ressort de la préfecture de police, le régime cyclique était organisé de façon
différente, avec trois brigades se relayant entre 6 heures 30 et 23 heures 30 avec une
vacation du matin, une vacation d’après-midi et une vacation de soirée et une
quatrième brigade n’accomplissant que des heures de nuit sur une période de 8 jours (6
jours de travail et 2 jours de repos).
203
- Par ailleurs, un « crédit férié » de 14 jours est accordé aux
policiers actifs afin qu’ils puissent bénéficier du même nombre de
jours fériés et chômés que leurs collègues en régime hebdomadaire.
Au-delà de ces mécanismes de compensation, liés à
l’existence même des cycles, des dispositions favorables ont été
prévues pour les heures supplémentaires, les rappels en service, les
astreintes et les permanences :
- Les heures effectuées au-delà de la durée réglementaire du
travail pour les personnels en régime cyclique ne sont pas
rémunérées mais sont compensées par des repos supplémentaires,
quel que soit le rythme de travail applicable. Cette compensation est
calculée selon des modalités favorables aux fonctionnaires : 200 %
pour un dépassement de vacation sur un repos légal ou un jour férié,
150 % dans les autres cas.
- Les rappels en service donnent également lieu à des
compensations forfaitaires par des repos dont la durée varie en
fonction de la durée du rappel et du moment où ce dernier intervient.
- Les personnels en régime hebdomadaire bénéficient
également de règles de compensation pour heures supplémentaires,
permanences ou astreintes, au moyen de repos d’une durée allant de
125 à 200 % des heures effectivement effectuées.
c) Les particularités du régime de travail dans la police
nationale comportent des conséquences notables sur la disponibilité
des agents.
- La complexité du régime de travail des policiers condamne à
l’avance toute généralisation hâtive ou toute affirmation péremptoire
sur le temps de travail réel des policiers. Dans un département de
taille moyenne comme le Vaucluse, on compte par exemple
27 régimes horaires différents selon les services et les unités. On ne
peut pas non plus aisément, dans la plupart des cas, comparer la
situation des policiers avec celle des autres fonctionnaires puisque le
temps de travail de la police n’est pas apprécié selon le rythme
hebdomadaire classique mais sur la durée du cycle : 27 h 51 de
travail théorique pour un cycle de 5 jours (cycle « 3/2 »), 33 h 25 sur
6 jours
(cycle 4/2), et 44 h 34 sur 8 jours (cycle 6/2).
- L’extrême hétérogénéité des situations d’un département à
l’autre et d’un service de police à l’autre rend délicate toute synthèse
à vocation nationale sur le temps de travail des policiers. Néanmoins,
l’analyse faite par la Cour du dispositif en vigueur et les quelques
204
sondages effectués dans les services territoriaux aboutissent à des
estimations proches de celles de la mission interministérielle sur le
temps de travail conduite par M. Roché : pour les agents travaillant en
cycle « 4/2 », après déduction des congés annuels et du repos de
pénibilité spécifique, la durée annuelle théorique du travail est de
l’ordre de 1 500 à 1 540 heures par an, soit un volume hebdomadaire
moyen de 33 h 30 sur 46 semaines. Pour les agents en régime
hebdomadaire « classique », le temps de travail annuel est de l’ordre
de 1 700 heures par an, soit un volume hebdomadaire moyen de
37 heures
.
- L’application mécanique de ce système complexe de cycles
et de récupérations explique,
avant même la prise en compte de tous
les autres motifs d’absence
(maladie, formation, événements
familiaux, absences syndicales ou mutualistes…) le décalage entre
les effectifs théoriquement affectés dans une circonscription de
sécurité publique et les agents effectivement présents à un moment
donné. L’organisation en équipes se relayant régulièrement implique
en effet que la couverture d’un poste de travail à un moment donné
nécessite un effectif réel affecté 6 à 7 fois supérieur.
- L’économie générale du dispositif souffre de surcroît de deux
défauts majeurs :
y
Le cumul des compensations des sujétions liées au temps
de travail sous forme de repos compensateur et de primes versées
aux personnels, pour compenser précisément la pénibilité due
notamment au travail de nuit et au travail du dimanche et des jours
fériés.
y
La tendance à l’extension du régime des policiers actifs aux
autres catégories de personnels de la police nationale (administratifs
et techniques), dont l’exemple le plus flagrant est l’octroi du bénéfice
des « 2 semaines d’hiver » de congés supplémentaires alors
qu’aucune sujétion particulière à ces personnels n’en justifie l’octroi :
ces personnels ne sont pas soumis aux mêmes sujétions horaires que
les policiers actifs et certains d’entre eux sont très en deçà des 39
heures hebdomadaires de travail réglementaires, ainsi que les visites
dans les secrétariats généraux de la police (SGAP) ont permis de le
vérifier.
d) Le contrôle du temps de travail est fréquemment
insuffisant.
Complexe et hétérogène, le régime horaire de travail est
également contrôlé dans des conditions parfois peu satisfaisantes, sur
205
des supports d’une fiabilité inégale et par des agents insuffisamment
formés, dont le travail est souvent peu valorisé. Il en résulte de
fréquents litiges sur le niveau des récupérations horaires exigibles par
les personnels.
La mise en place du logiciel « GEOPOL » (Gestion des
horaires de la Police), dont la seconde version a été installée au début
de l’année 1998, a visé à rationaliser et vérifier le temps de travail
effectivement accompli par les fonctionnaires. Ce nouvel outil n’a
cependant pas encore pleinement rempli ses objectifs initiaux. Bien
que le logiciel GEOPOL ait été conçu pour que les données
concernant les présences y soient introduites automatiquement, ces
données sont introduites manuellement.
206
CHAPITRE V
LES PERSONNELS DE L’ADMINISTRATION
PENITENTIAIRE
L’administration pénitentiaire a connu au cours des deux
dernières décennies une série de mutations qui ont à la fois modifié le
cadre de son activité et fait évoluer les moyens dont elle dispose :
entre 1983 et 1997, la population pénale au 1
er
janvier (condamnés et
prévenus) a crû de près de 50 %, passant de quelque 35 000 à
52 000 personnes incarcérées. Dans le même temps, le nombre de
places de détention est passé de 33 000 à 50 093, principalement
sous l’effet du « programme 13 000 » (1989-1992) comportant
l’ouverture de 25 nouveaux établissements et de 12 850 places.
Quant aux emplois ouverts au bénéfice de l’administration
pénitentiaire, ils ont été portés de 16 600 à plus de 25 000 entre ces
mêmes années, répartis entre l’administration centrale, 10 directions
régionales et 185 établissements pénitentiaires (maisons d’arrêt,
centres de détention, centres pénitentiaires).
Par ailleurs, les missions assignées au service public
pénitentiaire ont été reformulées par la loi du 22 juin 1987, dont
l’article premier dispose : « Le service public pénitentiaire participe à
l’exécution des décisions et sentences pénales et au maintien de la
sécurité publique. Il favorise la réinsertion sociale des personnes qui
lui sont confiées par l’autorité judiciaire. Il est organisé de manière à
permettre l’individualisation des peines ».
Après la décennie 1980, dominée par l’évolution des
conditions de détention et de réinsertion de la population pénale,
l’attention s’est principalement portée sur les personnels. Cette
évolution n’a pas été spontanée, mais le plus souvent provoquée par
une série de crises et rythmée par les mouvements sociaux du
personnel qui ont secoué les établissements à échéance régulière, et
particulièrement en 1988-1989, en 1992 et en 1994-1995.
Après une présentation des statuts des personnels de
l’administration pénitentiaire, on analysera l’évolution des emplois
budgétaires,
des
effectifs
réels
et
de
la
disponibilité
des
fonctionnaires, notamment au regard des règles encadrant le temps
de travail, sera analysée.
207
I. - LES STATUTS DES PERSONNELS
A. - LES DISPOSITIONS COMMUNES AUX PERSONNELS
DE L’ADMINISTRATION PENITENTIAIRE
Trois types de textes constituent aujourd’hui le statut des
personnels de l’administration pénitentiaire :
a) L’ordonnance du 6 août 1958 est aujourd’hui encore le
texte de référence permettant de parler de « statut spécial ».
Les premiers statuts des personnels de 1927 et 1956 ne
comportaient pas de dispositions permettant de distinguer nettement
les personnels de l’administration pénitentiaire des autres corps de
fonctionnaires de l’Etat.
Alors que les personnels de la police nationale avaient vu
consacrer dès 1948 l’existence de leur statut spécial, c’est à la suite
de mouvements sociaux dans l’administration pénitentiaire, et en
particulier d’une grève à la prison de la Santé en juillet 1957, que le
gouvernement, usant des pleins pouvoirs accordés par la loi du 3 juin
1958, a été amené à fixer par ordonnance un statut spécial pour les
personnels de cette administration.
Tel a été l’objet de l’ordonnance du 6 août 1958, qui constitue
toujours le fondement du statut spécial des personnels pénitentiaires :
« en raison des sujétions et des devoirs exceptionnels attachés à
leurs
fonctions,
les
personnels
des
services
extérieurs
de
l’administration pénitentiaire (...) sont régis par un statut spécial qui
peut déroger aux dispositions de la loi du 19 octobre 1946
».
La particularité de cette ordonnance est qu’en ne se référant
pas à l’article 3 du statut général de 1946, elle permettait en réalité
l’adoption d’un authentique statut spécial, distinct d’un simple « statut
particulier dérogatoire » : contrairement à celui de la police nationale,
le statut spécial des personnels de l’administration pénitentiaire peut
en théorie déroger à l’ensemble des dispositions du statut général,
sans qu’il soit nécessaire de consulter le conseil supérieur de la
fonction publique.
Deux éléments de cette ordonnance de 1958 ressortent en
particulier :
- d’une part, une interdiction est édictée :
«
toute cessation
concertée
du
service »
ou
« tout
acte
collectif
d’indiscipline
caractérisée » est interdit.
208
- d’autre part, la violation de cette interdiction peut être
sanctionnée : « ces faits, lorsqu’ils sont susceptibles de porter atteinte
à l’ordre public, pourront être sanctionnés en dehors des garanties
disciplinaires ».
En contrepartie de ces contraintes relatives au droit de grève,
deux précisions sont apportées :
- le statut spécial des personnels « ne pourra pas porter
atteinte à l’exercice du droit syndical ». L’interdiction du droit de grève
a en effet trouvé comme contrepartie un vif attachement des
personnels à l’action syndicale.
- le principe d’une surindiciation est accordé à ces personnels
privés du droit de grève.
b) Le nouveau texte instituant des dispositions communes à
tous les personnels est le décret n° 66-874 du 21 novembre 1966,
dont les articles 80 à 96 sont toujours en vigueur. Il s’agit aujourd’hui
des rares dispositions communes aux personnels de l’administration
pénitentiaire, portant sur des éléments très variés, parmi lesquels se
détachent :
- des obligations et sujétions spécifiques : outre l’interdiction
du droit de grève, le devoir de réserve est renforcé, des conditions de
notation dérogatoires au droit commun de la fonction publique sont
prévues, de même que des règles disciplinaires dérogatoires (en cas
d’acte d’indiscipline collective, lorsque les faits portent atteinte à
l’ordre public, des sanctions de tous types peuvent être adoptées
sans consultation du conseil de discipline ; en cas d’abandon de
poste, la révocation du fonctionnaire peut être prononcée). Enfin, le
décret de 1966 comporte des dispositions relatives au temps de
travail
,
en vertu desquelles
les personnels de l’administration
pénitentiaire «
peuvent être amenés à exercer leurs fonctions, de jour
comme de nuit, au-delà des limites hebdomadaires du travail ».
- des droits et avantages sont accordés en contrepartie de ces
obligations : des récompenses particulières peuvent être accordées
aux fonctionnaires de l’administration pénitentiaire, en particulier la
promotion à l’échelon supérieur après un « acte de dévouement » ou
« l’obtention de trois témoignages officiels de satisfaction ». Par
ailleurs, des promotions exceptionnelles peuvent être accordées en
cas de blessure dans l’exercice des fonctions, par promotion de grade
ou d’échelon. Des droits particuliers en matière de santé sont
également inscrits dans le statut : examen et soins médicaux sont
possibles sur demande, comprenant la possibilité d’une visite à
209
domicile
par
un
médecin
vacataire,
et
les
frais
médicaux,
pharmaceutiques et d’hospitalisation sont intégralement remboursés
par l’administration. Le droit à une concession de logement pour
nécessité absolue de service pour les agents auxquels l’administration
impose de résider à l’intérieur d’un établissement pénitentiaire ou de
l’une de ses annexes est affirmé. Les personnels ont par ailleurs droit
à des repos compensateurs ou à une prime spéciale pour les heures
supplémentaires effectuées ainsi que pour les services assurés un
jour férié. Enfin, les personnels de l’administration pénitentiaire
doivent statutairement bénéficier d’un jour de repos par semaine.
c) Ces dispositions communes sont complétées par des
décrets portant statuts particuliers pour chacun des nombreux corps
de fonctionnaires de l’administration pénitentiaire, répartis en
cinq
grandes filières :
- personnels de direction,
- personnels de surveillance : chefs de service pénitentiaires
et corps des gradés et surveillants (deux corps),
- personnels administratifs (cinq corps) : attachés, secrétaires
administratifs, agents et adjoints administratifs et agents de service
technique,
- personnels techniques et de formation professionnelle (trois
corps),
- personnels d’insertion et de service social (quatre corps).
Ce sont en tout quinze corps de fonctionnaires différents que
doit gérer l’administration pénitentiaire, pour un total de près de
25 000 fonctionnaires.
1°
L
ES FILIERES
a) Les personnels de direction
Les personnels de direction de l’administration pénitentiaire
constituent la principale catégorie de fonctionnaires de catégorie A
dans cette direction du ministère de la justice.
Le corps des directeurs des services pénitentiaires est
actuellement régi par le décret n° 98-655 du 29 juillet 1998, abrogeant
le décret n° 77-905 du 8 août 1977. Le grade de sous-directeur a été
210
supprimé dans ce nouveau statut, ainsi que l’emploi fonctionnel de
directeur régional, qui fait désormais l’objet d’un statut d’emploi
redéfini par le décret n°98-803 du 8 septembre 1998. Une innovation
notable a été introduite en ce qui concerne l’avancement
: afin
d’encourager des carrières plus diversifiées, l’accès au grade de
directeur hors classe suppose désormais d’avoir assumé pendant
deux ans au moins des fonctions effectives de direction dans un
établissement et un emploi en administration centrale ou en direction
régionale.
L’accès au corps des directeurs est ouvert à 60 % par le biais
d’un concours externe et à 40 % par la voie d’un concours interne
ouvert à tous les fonctionnaires justifiant de quatre ans de service
public. Dans la limite d’un cinquième des postes ouverts, des
nominations au choix sont néanmoins possibles au bénéfice des
fonctionnaires de l’administration pénitentiaire de catégorie B inscrits
sur une liste d’aptitude.
Au nombre de 330 seulement, les personnels de direction
exercent une fonction essentielle dans tous les domaines de la vie
des établissements pénitentiaires, qu’il s’agisse de l’administration
courante de l’établissement, de la gestion de la population sous main
de justice ou de la gestion des personnels. Garantissant l’exécution
de la décision de justice, ils étaient également responsables de la
politique de réinsertion en milieu fermé jusqu’à la récente réforme des
comités de probation et d’aide aux libérés (CPAL) en 1998
118
.
Souvent
soumis
à
des
pressions
contradictoires
des
personnels, de la population sous main de justice, des intervenants
extérieurs et de l’administration centrale, les directeurs constituent un
corps de fonctionnaires d’autorité exposé dans lequel, si les sanctions
officielles sont rares, les sanctions officieuses (mutations imposées,
mise à l’écart dans des postes de chargé de mission) sont
nombreuses. En l’absence d’une position « hors cadre » similaire à
celle du corps préfectoral, l’administration pénitentiaire a recours à
des affectations dans des emplois de chargés de mission en direction
régionale ou dans des emplois d’administration centrale sans contenu
bien défini. On peut estimer à une vingtaine sur un total de 336 le
nombre de directeurs concernés par ce type de mesures. Cette
situation explique qu’en dépit d’un taux de vacance sur les emplois
budgétaires
extrêmement
faible,
des
vacances
fonctionnelles
prolongées soient simultanément constatées, notamment pour
118
Ces derniers ont été transformés récemment en services départementaux d’insertion
et de probation (SPIP) avec à leur tête un directeur départemental responsable du
milieu ouvert et du milieu fermé, ce qui devrait conduire à retirer aux directeurs
d’établissements pénitentiaires la responsabilité des actions de réinsertion.
211
certains établissements jugés « difficiles » ou situés dans des parties
isolées du territoire.
Sur 336 directeurs, seuls 92 dirigent effectivement un des
185 établissements pénitentiaires de France. La direction des autres
établissements, et notamment des petites maisons d’arrêt, est
assurée par des chefs de services pénitentiaires. Les autres
personnels du corps de direction sont affectés en direction régionale
(54), en administration centrale (31), ou encore occupent les fonctions
d’adjoint à un chef d’établissement.
b) Les personnels de surveillance
Les personnels de surveillance constituent l’essentiel (19 771,
soit près de 80 % du total) des personnels de l’administration
pénitentiaire.
Les personnels de surveillance comprennent désormais deux
corps distincts comportant chacun deux grades au lieu d’un seul avant
la réforme de 1993 : un corps de catégorie C, le corps des gradés et
surveillants et un corps de catégorie B, le corps des chefs de service
pénitentiaire (correspondant à l’ancien grade des « surveillants
chefs » avant 1993).
- Le corps des gradés et surveillants comporte un grade de
surveillant et surveillant principal et
un grade de premier surveillant.
L’accès à ce corps se fait par un concours de catégorie C ouvert aux
personnes âgées de 19 à 40 ans.
Les candidats admis au concours
sont nommés élèves surveillants. Ils suivent alors une scolarité de
8 mois à l’école nationale de l’administration pénitentiaire (ENAP)
contre 4 mois auparavant, qui fait alterner cours et stages de mise en
situation, à l’école, en maison d’arrêt ou en établissement pour peine
ainsi qu’en milieu ouvert. Après validation de leurs compétences, les
élèves surveillants sont affectés en établissement en qualité de
stagiaires pendant une période d’un an avant d’être titularisés. Le
corps des gradés et surveillants de l’administration pénitentiaire figure
par ailleurs parmi les deux seuls cas recensés dans toute la fonction
publique (avec le corps très restreint des attachés des maisons
d’éducation de la Légion d’honneur) où des recrutements distincts par
sexe restent légalement possibles.
Les missions des surveillants sont fixées par le statut de
1993 : « les surveillants et surveillants principaux maintiennent l’ordre
et la discipline dans les établissements, assurent la garde des
détenus, sont associés aux modalités d’exécution de la peine et aux
actions préparant la réinsertion ».
212
Les emplois occupés par les gradés et surveillants sont de
trois types :
- des postes assurés par roulement, 24 heures sur 24,
correspondant le plus souvent à la surveillance d’une zone
déterminée en détention, ce qui explique que les effectifs des
établissements dépendent souvent davantage de caractéristiques
architecturales des bâtiments carcéraux, que du nombre de détenus à
surveiller
dans la détermination des postes à couvrir ; ces postes sont
couverts par roulement selon des cycles faisant alterner sur 5 ou 6
jours une position du « matin » (7
h-13 h), du « soir » (13 h-19 h ou
20 h), de la « nuit » (19 h ou 20 h - 7 heures), un « repos de garde »
(journée sans travail après une garde de nuit) et un « repos
hebdomadaire »
119
.
- des postes dits « à coupure », portant sur des tâches
ponctuelles mais à horaires réguliers comme les postes « parloirs »
ou « promenades »
- des « postes fixes », qui se caractérisent par des horaires de
travail réguliers de type administratif répartis sur 5 jours (et parfois 6) :
postes de vaguemestre, comptable, économe, greffier etc.
Seuls les surveillants sont amenés à occuper des postes de
jour, de nuit ou à coupure, dans la mesure où ces postes impliquent
un contact avec les détenus et des horaires particuliers. En revanche,
les « postes fixes » peuvent être occupés par d’autres catégories de
personnels (administratifs ou techniques).
Par ailleurs, les surveillants sont susceptibles d’occuper des
« emplois
spécialisés »,
c’est
à
dire
des
postes
fixes
en
établissements, en direction régionale ou en administration centrale,
dont les conditions d’accès sont réglementées et conditionnées par la
réussite à un concours et le passage par une formation spécifique :
formateur des personnels (102 au 1er octobre 1998), moniteur de
sport (213), orienteur de la population pénale (26), délégué à la
sécurité (9), chargé d’application informatique (86).
119
Par exemple, sur un cycle à six jours, un agent qui prend son service de matin un
lundi sur un étage de détention effectuera par exemple une faction dans la nuit du lundi
au mardi, puis ne reprendra son service que le jeudi après-midi, sur le même étage de
détention ou sur un autre étage et achèvera son cycle le vendredi après-midi. Le cycle
reprendra le samedi matin, la nuit du samedi au dimanche ; après un repos de garde et
un repos hebdomadaire, il reviendra dans l’établissement un mardi...
213
Le corps des chefs de service pénitentiaire
Ce nouveau corps de catégorie B, créé lui aussi en 1993, en
grande partie par reclassement des anciens « surveillants chefs »
comprend deux grades (CSP 1 et CSP 2).
Tout en demeurant un débouché naturel pour les surveillants
pour 75 % des postes, ce nouveau corps a vu son recrutement élargi
à des candidats extérieurs à l’administration pénitentiaire pour 25%
des emplois.
Les chefs de service pénitentiaire peuvent occuper quatre
grands types de postes :
- Des fonctions d’encadrement en détention, consistant à
diriger l’équipe des premiers surveillants et surveillants
- Des fonctions de chef de détention, dans lesquelles ils se
voient confier la responsabilité de l’activité de détention stricto sensu.
Ces fonctions font l’objet d’une mention spéciale dans le code de
procédure pénale (article D.276)
- Des fonctions d’adjoint au chef d’établissement
- Des fonctions de chef d’établissement dans les petits
établissements de moins de 200 places, en principe réservées aux
CSP de première classe, mais dans la pratique parfois assumées par
des CSP de deuxième classe.
Sur
731
chefs
de
service
pénitentiaire,
706
étaient
comptabilisés dans les « effectifs disponibles » en octobre 1998,
parmi lesquels 93 (12,7 % des effectifs disponibles) exerçaient à cette
date les fonctions de « chef d’établissement » dans des petites
maisons d’arrêt de moins de 200 places. Par ailleurs, 117 chefs de
service pénitentiaires (16,5 % des effectifs disponibles) étaient
« adjoint au chef d’établissement », les autres occupant les fonctions
de « chef de détention » ou encore d’encadrement des premiers
surveillants.
c) La filière administrative et la filière technique
La filière administrative et de service compte aujourd’hui cinq
corps, tous de statut interministériel : un corps de catégorie A
(attachés d’administration et d’intendance), un corps de catégorie B
(secrétaires administratifs des services pénitentiaires) et trois corps de
214
catégorie C (adjoints administratifs, agents administratifs et agents de
service technique des services pénitentiaires).
Le personnel technique et de formation professionnelle de
l’administration pénitentiaire est pour sa part régi par un décret
particulier n° 77-1144 du 22 septembre 1977. Il comprend trois corps :
chefs de travaux, instructeurs techniques, professeurs techniques
d’enseignement professionnel et de travaux pour un effectif total de
640.
En nombre réduit (2 192 personnels administratifs et
640 techniques sur un total de 25 000 agents), ces personnels
souffrent d’un faible taux d’encadrement (on ne compte notamment
que 90 attachés pour toute la France), d’une faible reconnaissance
(aucun organigramme ne définit leur place au sein des services) et de
la concurrence de personnels de surveillance occupant souvent des
postes administratifs ou techniques tout en percevant un traitement
supérieur de près d’un tiers au leur.
L’absence de définition d’effectifs de référence pour les
personnels administratifs et de reconnaissance de leurs métiers est
l’une des principales causes des difficultés de gestion auxquels sont
confrontés de nombreux établissements pénitentiaires, qui les
contraignent d’une part à utiliser d’autres solutions telles que le
recrutement de « vacataires permanents », qui sont dans certains
établissements les seuls personnels administratifs, et l’affectation de
surveillants à temps plein sur des postes administratifs ou techniques
d’autre part.
Aucun de ces deux remèdes n’est satisfaisant, ni au regard du
droit de la fonction publique, qui encadre strictement le recours aux
vacataires, a fortiori à titre permanent, ni à l’aune de la bonne gestion
des deniers publics, puisque la substitution de personnels de
surveillance à des fonctionnaires des corps administratifs ou
techniques entraîne un surcoût en raison de la situation indiciaire et
indemnitaire plus favorable des premiers.
d) La filière socio-éducative
Traduction d’une demande sociale exprimée depuis le milieu
des
années
1970
et
conséquence
tirée
de
l’évolution
des
caractéristiques sociologiques et criminologiques de la population
pénale, la priorité accordée à la mission de réinsertion sociale, sur le
même plan que les fonctions de garde et d’ordre public, a
215
accompagné sur le moyen terme l’ouverture progressive mais très
concrète des établissements pénitentiaires sur l’extérieur
120
.
Accompagnant ces réformes, la constitution d’une filière de
personnels socio-éducatifs a accru le poids de cette catégorie de
personnels par rapport aux fonctionnaires de la filière de surveillance.
Cette filière socio-éducative regroupe quatre corps, dont deux
à statut particulier (conseillers d’insertion et de probation de catégorie
B et chefs de service d’insertion et de probation de catégorie A) et
deux à statut interministériel (assistants sociaux et conseillers
techniques de service social), pour un total de 2003 personnes
(contre 19 771 personnels de surveillance).
Le personnel d’insertion et de probation «
assure dans les
établissements pénitentiaires et auprès des tribunaux de grande
instance les missions qui lui sont dévolues par la loi et les règlements
à l’égard des personnes faisant l’objet d’une mesure privative ou
restrictive de liberté. Il est affecté, selon les besoins du service, dans
un établissement pénitentiaire, dans un comité de probation et
d’assistance aux libérés ou dans tout autre service relevant de
l’administration pénitentiaire. Il peut en outre assurer, dans les centres
de
formation
de
l’administration
pénitentiaire,
des
fonctions
d’enseignement ou d’animation pédagogique. Il est soumis au statut
spécial régi par l’ordonnance du 6 août 1958 susvisé
» (article 1er du
décret de 1993).
Les personnels de service social, assistants sociaux et
conseillers techniques de service social des services pénitentiaires
exercent pour leur part « des fonctions visant à aider les personnes,
les familles ou les groupes connaissant des difficultés sociales, à
faciliter leur insertion et à rechercher les causes qui compromettent
l’équilibre psychologique, économique ou social de ces populations »
et « mènent toutes actions susceptibles de prévenir et de remédier à
ces difficultés dans le cadre de la politique d’action sanitaire et sociale
du ministère dont ils relèvent » (article 2 du décret de 1991).
On peut s’interroger sur la justification de l’existence de quatre
corps différents comptant chacun un petit nombre de fonctionnaires
120
On peut notamment citer l’introduction des journaux, des livres et de la radio, la
création des peines de substitution en 1975 ; la réforme des droits des détenus en
1983 ; l’introduction des téléviseurs dans les prisons à partir de 1985 ; l’organisation de
l’accès des détenus aux programmes de formation générale et professionnelle et d’aide
à la réinsertion sociale tout au long de cette période.
216
pour accomplir des missions proches dans leur esprit, sinon dans
leurs modalités d’accomplissement.
e) Les ressources humaines supplémentaires
Au-delà de ces cinq filières, le service public pénitentiaire ne
saurait aujourd’hui fonctionner sans l’apport de ressources humaines
supplémentaires, d’origines diverses, dont la contribution n’est pas
toujours précisément évaluée ni d’ailleurs facilement évaluable.
On citera ici, sans les placer sur le même plan :
- les salariés des groupements privés auxquels a été
concédée
la
gestion
de
certaines
prestations
dans
les
21
établissements « à gestion mixte » (restauration, hôtellerie, santé,
formation professionnelle...), dont le nombre s’élevait à 839 en 1998 ;
- les fonctionnaires rémunérés par d’autres administrations,
intervenant
à
temps
plein
ou
occasionnellement
dans
les
établissements, et qui concourent à la mise en oeuvre de certaines
politiques ou assurent à eux seuls ces actions. Certaines fonctions
assignées au service public pénitentiaire ne sont en effet pas
assurées par des agents du ministère de la justice, mais par des
fonctionnaires d’autres administrations. C’est le cas des prestations
d’enseignement général (310 enseignants à temps plein et de
nombreux vacataires), de formation professionnelle (financées par les
GRETA, l’AFPA et des associations), et, depuis la réforme de la santé
en milieu pénitentiaire, des prestations médicales au sein des
25 services médico- psychologiques régionaux (SMPR) créés en 1986
et des 149 unités de consultations et de soins ambulatoires (UCSA),
mis en place en 1994.
- l’ensemble des agents contractuels et vacataires recrutés et
rémunérés par l’administration pénitentiaire, et travaillant dans ses
services et établissements ; les non-titulaires constituent 10,2 % des
effectifs des services de l’administration pénitentiaire hors personnel
de surveillance. Cette proportion dépasse 11 % dans trois directions
régionales (Paris, Marseille et Bordeaux). On compte ainsi 110 agents
contractuels en septembre 1998 recrutés sur des emplois prévus en
loi de finances mais également de nombreux agents rémunérés sur
crédits de vacations, pour un montant d’environ 40 MF en 1998, à des
titres divers : vacataires administratifs, délégués vacataires à la
probation, surveillantes intérimaires, personnels cultuels (49 à temps
complet et 274 à temps incomplet).
217
- les salariés permanents et intervenants occasionnels
recrutés par les « associations socio-culturelles et sportives » existant
au sein des établissements, et contribuant, parfois à titre principal, à
l’animation des politiques socio-éducatives ;
- enfin les quelques milliers de bénévoles (membres
d’associations comme le « Genepi », visiteurs de prisons), qui
collaborent à la mission d’insertion assignée à l’administration
pénitentiaire tout en poursuivant des objectifs humanitaires ou
culturels qui ne leur sont pas directement dictés par cette
administration.
2°
U
N STATUT SPECIAL EN PARTIE VIDE DE SA PORTEE
a) Un périmètre imprécis du statut spécial
Aujourd’hui encore, des imprécisions affectent le périmètre
des personnels soumis au statut spécial. Le code de procédure
pénale exclut de ce périmètre les personnels des « corps communs »
(article 196) et les contractuels et vacataires. Les visites sur place ont
confirmé l’incertitude régnant sur la liste précise des droits et sujétions
applicables à chacune des filières de l’administration pénitentiaire,
notamment en ce qui concerne le temps de travail, l’exercice du droit
de grève et le rappel en service.
b) Des dispositions désuètes ou inapplicables
Plus de 32 ans après l’adoption du statut de 1966, dont le
titre VII (« dispositions spéciales »), est toujours en vigueur, l’absence
de refonte des textes s’est traduite par des incertitudes juridiques
croissantes.
Certaines dispositions sont en effet aujourd’hui tombées
d’elles mêmes en désuétude ou ne sont de fait plus appliquées,
comme les restrictions imposées à la profession du conjoint des
personnels de surveillance. D’autres ont été déclarées inapplicables
par le Conseil d’Etat à l’occasion de litiges individuels, comme les
conditions dérogatoires en matière de notation des fonctionnaires
121
.
A l’inverse, d’importantes dispositions ont été ajoutées en
dehors du statut spécial : il s’agit en particulier du régime de retraite
dérogatoire dont bénéficient les personnels de surveillance de
l’administration pénitentiaire, qui permet à ces derniers depuis 1986
de bénéficier de la prise en compte de leur principale prime dans le
121
CE arrêt
Moutoussamy
, 12 décembre 1997.
218
calcul de leur pension de retraite et, depuis la loi n°96-452 du 28 mai
1996, de bénéficier également d’une bonification de leur régime de
retraite dite « bonification du cinquième » : au 1er janvier 2000, la
limite d’âge des personnels de surveillance sera abaissée de 60 à 55
ans, les fonctionnaires pouvant demander à bénéficier de la
jouissance immédiate de la pension de retraite s’ils se trouvent à
moins de 5 ans de la limite d’âge, à condition de justifier de 25 années
d’activité. Une bonification d’annuités leur est par ailleurs accordée à
raison d’une annuité pour cinq ans de service effectif passé dans le
corps, dans la limite de cinq années de bonification
122
.
c) Des dispositions statutaires contournées
- Appelés
à revenir sur leur lieu de travail afin d’accomplir des
heures supplémentaires ainsi que le prévoit le statut spécial, les
personnels de l’administration pénitentiaire sont censés pouvoir être
joints à tout moment par leur employeur
.
Cette disposition est devenue difficilement applicable : de
nombreux agents, notamment en région parisienne, résident en réalité
à une grande distance de leur lieu de travail. L’analyse des adresses
personnelles déclarées par les surveillants de la maison d’arrêt de
Nanterre montre par exemple que plus d’un tiers d’entre eux ne réside
pas en Ile-de-France, 10 % habitant dans le région Nord-Pas-de-
Calais et les autres dans des départements parfois distants de plus de
500 km de leur lieu de travail (Côtes d’Armor, Tarn, Ariège...) voire à
l’étranger (Londres).
Beaucoup de ces adresses officielles ne rendent en outre pas
compte du lieu de vie effectif des agents : la pratique de la co-
location, voire l’utilisation de modes d’hébergement précaires, comme
au centre pénitentiaire des Baumettes où des surveillants utilisent les
cellules insalubres d’un bâtiment désaffecté pour dormir, permettent à
nombre d’entre eux de ne pas s’installer effectivement à proximité de
leur lieu de travail. De fait, en l’absence de tout rappel au règlement
de la part de l’administration pénitentiaire concernant cette obligation
statutaire, la possibilité de joindre les personnels et de les faire revenir
dans des délais brefs se trouve mise en cause.
Cette situation, favorisée par les cycles de travail propres à
l’administration pénitentiaire, fragilise le sentiment d’implication des
agents, notamment en ce qui concerne leur mission de réinsertion, et
122
Alors qu’auparavant le taux de pension applicable était de 65% à 55 ans et de 70% à
60 ans, la bonification conduit à accorder un taux de remplacement de 65% à 50 ans et
de 70% à 55 ans
219
rend la notion même de communauté de travail largement théorique.
Elle est également parfois de nature à permettre aux fonctionnaires
concernés l’exercice d’une autre activité professionnelle.
- Une autre forme de contournement des dispositions
statutaires concerne le droit de grève.
Si l’exercice de la grève donne encore lieu ponctuellement à
des sanctions disciplinaires, cette interdiction posée par les statuts est
en partie contournée par une interprétation laxiste du droit syndical,
conduisant notamment à considérer comme absent pour le service
des agents déchargés d’activité à mi temps.
Par ailleurs, alors que les autorisations d’absence pour motif
syndical, autorisées en vertu des articles 12,13 et 14 du décret du
28 mai 1982 relatif à l’exercice du droit syndical, devraient d’après les
textes en vigueur être accordées dans le respect de certaines
conditions (les bénéficiaires doivent notamment être mandatés
pour
participer à une réunion d’un organisme directeur, dont ils doivent être
membre élu), des « quotas » d’autorisations d’absence sont le plus
souvent allouées de façon forfaitaire sans contrôle des motifs de la
demande. Cette pratique permet à de nombreux agents, sous couvert
d’exercice du droit syndical, de participer à des regroupements devant
les établissements à des fins de protestation. La plupart des actions,
violentes ou non, conduites devant les établissements pénitentiaires
l’ont ainsi été par des personnels utilisant à cette seule fin des
autorisations d’absence syndicales.
d) L’émergence d’un véritable « droit coutumier » à côté des
dispositions statutaires
L’administration pénitentiaire a pris un grand retard par
rapport à d’autres administrations pour moderniser ses textes et
adopter une réglementation claire, transparente, connue de tous et
applicable sur l’ensemble du territoire. Contrairement à la police
nationale qui en dispose depuis 1986, il n’existe pas de code de
déontologie propre à l’administration pénitentiaire même si certaines
dispositions du code de procédure pénale peuvent dans une certaine
mesure en tenir lieu.
Une autre lacune concerne l’organisation du temps de travail,
actuellement régie par un empilement de textes mettant souvent en
place un véritable « droit coutumier ». Il n’existe en effet aucun
« règlement d’emploi » de l’administration pénitentiaire, et les
quelques notes des directeurs de l’administration pénitentiaire
successifs, anciennes, éparses, et parfois introuvables qui en tiennent
220
lieu, constituent un ensemble hétérogène, imprécis, parfois mal connu
des établissements. Les normes professionnelles du métier de
surveillant résultent dès lors souvent d’usages validés par le temps ou
d’accords tacites passés avec les personnels.
L’organisation des conditions, des rythmes et du temps de
travail a dès lors été définie « à la base », à partir de pratiques locales
ou d’usages anciens dont l’origine se perd dans l’histoire longue des
prisons. La définition des règles de travail n’est donc que par
exception le produit d’une volonté administrative centrale : cette
dernière s’est tout au plus efforcée de traduire et d’harmoniser, dans
quelques rares textes et instructions, ces usages et ces pratiques, et
de faire prévaloir les normes supérieures inscrites dans le code de
procédure pénale.
Ainsi le temps de garde en mirador ou l’organisation du
service de nuit sont le plus souvent régis par des usages non écrits et
ne correspondent pas toujours à une utilisation efficace et économe
des ressources humaines
123
.
Personne ne peut se satisfaire de ces situations « quasi-
coutumières » : les agents trouvent certes un avantage immédiat à
l’allègement de fait des contraintes de service, mais ils ne peuvent se
référer à aucune règle explicite ; les directeurs d’établissement
subissent plus qu’ils n’approuvent ces usages, qu’ils découvrent en
arrivant dans un établissement, et ne peuvent remettre en cause sans
provoquer un conflit avec les organisations professionnelles ; enfin
l’administration centrale est dans l’incapacité de remettre à plat les
règles d’organisation du service, faute de connaître toujours
l’ensemble des usages substitués aux rares règles écrites dont
certaines diffèrent d’un établissement à l’autre, et faute d’avoir, depuis
de nombreuses années, manifesté sa volonté de faire respecter des
normes communes et dénuées d’ambiguïté.
123
Par exemple, la période de douze heures « nocturnes », longtemps divisée en trois
factions de quatre heures (un « repos piquet » et deux factions actives), a été, semble-t-
il à la suite de mouvements du personnel répartie en deux factions de six heures (un
« repos piquet » et une faction active). Le passage des « 3x4 » au « 2x6 » est plus
avantageux pour les personnels, qui disposent d’un temps de repos supérieur ; il est
aussi plus consommateur en agents si l’on veut maintenir le même rythme de ronde.
221
3°
L’
INADEQUATION ENTRE STATUTS ET FONCTIONS EXERCEES
a) Une répartition des rôles imprécise entre filières de personnels
La question de
l’adéquation entre statut et fonction se pose en
particulier pour les « postes fixes », qui sont occupés, selon les
établissements, par des personnels de surveillance, administratifs ou
techniques. L’administration pénitentiaire n’a jamais défini avec
précision les postes fixes susceptibles d’être occupés indifféremment
par des personnels de surveillance ou par d’autres catégories de
personnels et les cas dans lesquels les personnels d’une filière
déterminée bénéficient de l’exclusivité pour occuper certaines
fonctions. Le dernier recensement de ces situations, qui date de 1995,
faisait état de 855 surveillants occupant des postes fixes administratifs
ou techniques, soit 35 % du total de ces postes.
Les affectations de surveillants à des tâches déconnectées de
leur mission première correspond à des traditions bien ancrées et en
particulier à la recherche d’une certaine autarcie du monde carcéral
par rapport à son environnement, impliquant une certaine polyvalence
de la part des surveillants. La prise en compte du métier
antérieurement exercé par certains surveillants, et notamment des
compétences
techniques
détenues
(serrurerie,
électricité,
plomberie...), constitue une autre explication de ce phénomène.
A ces idées s’ajoute l’absence de reconnaissance du rôle et
de la place des fonctionnaires appartenant aux corps administratifs et
techniques, puisqu’il n’existe toujours aucun organigramme théorique
pour ces personnels, dont les missions sont en quelque sorte
dessinées « en creux » par rapport à celles des personnels de
surveillance.
Cette inadéquation entre statut et missions induit pourtant des
coûts injustifiés puisqu’elle aboutit, à travail et sujétions égaux, à
accorder
durablement
à
certains
personnels
un
niveau
de
rémunération supérieur à celui qui serait accordé à un fonctionnaire
appartenant à une autre filière.
b) L’imprécision de la répartition des missions entre les différents
corps
Une autre lacune notable concerne la définition des missions
statutaires des différents corps ainsi que des grades à l’intérieur de
chaque corps : en dehors de dispositions statutaires assez générales,
aucun document de synthèse accessible à tous ne précise
222
actuellement clairement la répartition des responsabilités et les
missions propres à chaque corps.
Une certaine imprécision caractérise par exemple les
missions respectives des directeurs affectés en détention, des chefs
de service pénitentiaire (qu’ils soient « chefs de détention » ou « chefs
de service en détention ») ou des premiers surveillants : ces trois
catégories
de
personnels
exercent
souvent
des
fonctions
comparables dans la même aile d’un bâtiment sans qu’une doctrine
d’emploi écrite et de valeur nationale précise leurs missions et leurs
relations réciproques.
En particulier, les premiers surveillants souffrent parfois d’un
certain « malaise identitaire » : encadrant les surveillants en détention,
partageant leurs horaires, en contact étroit avec la réalité de la
détention, les premiers surveillants constituent aujourd’hui un élément
essentiel du fonctionnement des établissements pénitentiaires. De
l’avis de nombreux interlocuteurs, ils éprouvent pourtant des difficultés
à trouver leur place entre, d’un côté, l’encadrement intermédiaire que
constituent les chefs de service pénitentiaire et, de l’autre, les
personnels de surveillance, auquel ils sont parfois tentés de
s’identifier, notamment à l’occasion des conflits sociaux.
Des difficultés du même type se posent pour l’utilisation des
attachés de l’administration pénitentiaire, considérés selon les cas
comme des membres polyvalents de l’équipe de direction, appelés à
ce titre à assurer des permanences le dimanche et des missions en
détention, ou comme de simples auxiliaires des personnels du corps
de direction assurant exclusivement une mission administrative ne
comportant aucun contact avec l’univers carcéral.
Un très substantiel travail qualitatif de recensement des
emplois, des métiers et des compétences a cependant été réalisé
récemment par l’administration pénitentiaire et devrait permettre de
clarifier des situations encore trop souvent confuses.
II. - LES EMPLOIS ET LES EFFECTIFS DISPONIBLES
A.
-
U
N TRAITEMENT FAVORABLE RESERVE A L
’
ADMINISTRATION
PENITENTIAIRE DEPUIS LE DEBUT DES ANNEES
1990
Sur la période 1990-98, les emplois budgétaires sont passés
de 21.407 à 25.085, soit une croissance de 17,2 %.
223
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Personnels de
direction
304
308
308
308
306
306
311
314
330
pers. de
surveillance
17 042
17
791
18135
18470
18795
19146
19622
19727
19 771
pers.administra
-tifs
1844
1972
1933
1958
2046
2075
2146
2159
2192
pers.techniques
490
549
550
564
599
644
667
673
675
pers. d’insertion
et socio-
éducatifs
1445
1505
1502
1479
1479
1609
1742
1784
2003
Personnels
médicaux
183
184
184
182
137
13
2
2
0
Contractuels
99
98
92
110
115
115
129
129
110
Total
21 407
22407
22704
23071
23477
23908
24619
24786
25 085
Au regard de l’évolution des emplois budgétaires sur la
période 1990/98, il est permis d’affirmer que la direction de
l’administration pénitentiaire a fait l’objet d’un traitement favorable lors
des lois de finances successives par rapport à la plupart des autres
services de l’Etat : l’augmentation des emplois est continue sur la
période, même si les années 1997 et 1998 marquent un certain
ralentissement.
Ce traitement favorable n’a cependant pas permis d’atteindre
les prévisions de la loi de programmation sur la Justice de 1995, qui
prévoyait une augmentation de 3 920 emplois sur 5 ans (contre 1 802
créations d’emplois effectives).
Les différentes catégories de personnel ont bénéficié à des
degrés variables de cette tendance favorable : les personnels de
surveillance ont ainsi vu leur nombre régulièrement accru de 384
emplois en moyenne chaque année. La filière de surveillance a
représenté près de 80 % des créations d’emplois budgétaires dans la
période 1990-98.
Si les personnels techniques ont connu une augmentation très
sensible de leurs effectifs (+ 37 %), portant il est vrai sur une
population de départ en faible nombre, les personnels administratifs
n’ont pas en revanche connu un sort très favorable au regard des
besoins des services. Par ailleurs, ce n’est que très récemment, en
1995, que les personnels socio-éducatifs ont vu le nombre d’emplois
s’accroître dans leur filière.
224
•
Les
créations
d’emplois
ont
été
plus
rapides
que
l’augmentation du nombre de détenus sur les dernières années :
En l’espace de 10 ans, de 1987 à 1997, les emplois
budgétaires des surveillants ont augmenté de 39,5 %, en passant de
14 143 à 19 727. Cette augmentation a dépassé de très loin la hausse
de la population carcérale sur la même période, qui n’a été que de
6,4 %.
Année
Surveillants
détenus
(moyenne annuelle)
Ratio
détenus/surveillant
1987
14 143
51 196
3,62
1988
14 837
50 407
3,4
1989
15 313
47 232
3,08
1990
16 965
47 828
2,82
1991
17 791
50 783
2,85
1992
18 135
51 828
2,86
1993
18 470
52 288
2,83
1994
18 795
53 500
2,85
1995
19 146
53 935
2,81
1996
19 622
55 062
2,8
1997
19 727
54 496
2,76
évolution
sur 10 ans
+ 5584 (+39 %)
+ 3300 (+6,4 %)
Cette
augmentation
rapide
traduit
un
phénomène
de
rattrapage après une montée en charge de la population pénale dans
les années 70 et 80 (passage de 34 000 à 54 000 en 20 ans), qui ne
s’était pas accompagnée d’une évolution comparable des personnels
de l’administration pénitentiaire. Elle place aujourd’hui la France dans
la moyenne des pays européens en ce qui concerne le nombre de
détenus pour 1 surveillant (2,76).
225
•
Des créations d’emploi géographiquement concentrées
La répartition géographique des effectifs réels nouveaux a été
la suivante :
direction
régionale (DR)
1993
1994
1995
1996
1997
1993/97
DR Bordeaux
1769
1857
1904
1915
1940
+171
DR Dijon
1429
1475
1509
1514
1543
+114
DR Lille
2660
2690
2751
2786
2804
+144
DR Lyon
1905
1952
2049
2089
2126
+221
DR Marseille
2461
2487
2554
2573
2613
+152
DR Paris
5537
5576
5624
5647
5615
+78
DR Rennes
1849
1921
1954
1973
1996
+147
DR Strasbourg
2023
2034
2060
2110
2158
+135
DR Toulouse
1503
1516
1523
1547
1559
+56
Outre mer
714
734
786
1057
1208
+494
ENAP
127
127
142
139
135
+8
Administration
centrale
250
235
256
251
236
-14
Total
22 227
22604
23112
23 601
23933
+1706
Alors que dans la période 1988-92, les deux tiers des
créations d’emplois avaient concerné les établissements du « parc
13 000 » à gestion mixte public/privé, sur la période 1993-98,
l’intégralité des nouveaux emplois a permis de renforcer les effectifs
du parc classique.
Les créations d’emplois ont cependant inégalement profité
aux différentes régions. En particulier, les directions régionales de
Toulouse et de Paris n’ont connu qu’une faible progression relative de
leurs effectifs. A l’inverse, près d’un tiers des créations d’emplois a
bénéficié aux établissements situés dans les DOM-TOM. Cette priorité
s’explique en partie par l’ouverture de nouveaux établissements en
Martinique, en Guadeloupe et en Guyane entre 1996 et 1998,
destinés à faire face au surpeuplement des anciens établissements.
226
B. - LES EMPLOIS BUDGETAIRES DISPONIBLES : EMPLOIS GELES,
EMPLOIS EN SURNOMBRE ET EMPLOIS BLOQUES
Les récents dégels d’emplois et la pratique récurrente de
recrutements en surnombre permettent à l’administration pénitentiaire
d’améliorer la situation de ses effectifs.
Les emplois gelés
Les emplois gelés au ministère de la justice sont restés en
nombre limité, avec deux phases distinctes : une augmentation du
nombre d’emplois gelés entre 1991 et 1994, suivie d’une levée du gel
en 1995 (dégel de 402 emplois du ministère, dont 76 emplois
pénitentiaires) puis d’une nouvelle hausse du nombre d’emplois gelés
au 31 décembre jusqu’à la fin 1997.
Alors qu’une circulaire du 14 avril
1998 avait prévu un gel portant sur 1 % des emplois ouverts du
ministère de la justice en fin d’année (soit près de 600 emplois), un
arbitrage rendu en juillet 1998 a conduit à exonérer de tout gel le
ministère de la Justice à la fin de cette même année.
Année (chiffres au
31/12)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
DAP
46
71
93
145
0
76
124
0
Ensemble du
ministère de la
Justice
163
851
439
623
0
230
300
0
Le recours à des nominations en surnombre
Deux types de surnombres ont été autorisés au sein de
l’administration pénitentiaire sur la période 1994 à 1998 : à la suite
des mouvements sociaux de 1992, une autorisation de 300
recrutements en surnombre a été accordée par le ministre du budget.
Si 150 de ces surnombres ont été consolidés dans le projet de loi de
finances 1994, les 150 autres ont été reconduits année après année
dans les PLF suivants.
L’allongement de quatre à huit mois de la scolarité à l’ENAP
et l’accélération récente du rythme des départs en retraite ont entraîné
de fortes tensions, qui ont conduit le ministère de la justice à
demander l’autorisation de recruter de nouveaux surveillants en
surnombre. Au titre de l’exercice 1998, 400 recrutements en
surnombre lui ont été accordés, une même mesure portant sur 507
surveillants ayant été acceptée pour l’année 1999 afin d’amortir les
effets de la « bonification du cinquième ».
227
Du fait de la levée du gel et des autorisations de recrutement
en surnombre, les emplois budgétaires disponibles en gestion étaient
donc supérieurs à ceux votés par le Parlement :
année
EB
surnombres
Emplois gelés
EB disponibles
1993
23 070
300
93
23 287
1994
23 475
150
145
23 490
1995
23 898
150
51
24 007
1996
24 618
150
76
24 702
1997
24 785
150
124
24 821
1998
25 085
400
0
25 640
C. -
LES EFFECTIFS REELS
1°
U
N FAIBLE TAUX D
’
ENCADREMENT
La répartition des personnels par catégorie montre que les
fonctionnaires de catégorie C sont proportionnellement plus nombreux
que dans d’autres filières de la fonction publique :
catégorie
DAP
police
nationale
Préfectures
A
668
2,7%
2 092
1,9%
3 373
14%
B
2959
12,1%
17 559
15,5%
4 993
21%
C
20 840
85,2%
93 379
82,6%
15 440
65%
Le pyramidage des effectifs
réels de la filière de surveillance
était la suivante au 1er septembre 1998 :
Grade
Effectifs réels
Part dans le total
CSP 1
125
0,64%
CSP 2
707
3,64%
premier surveillants
1943
10,02%
surveillants
16 621
85,69%
Total
19 396*
100%
* hors élèves et surveillantes congréganistes
2°
L’
ENTREE EN FONCTIONS
:
UNE POPULATION DE PLUS EN PLUS DIPLOMEE
Les modalités d’entrée dans le corps des surveillants sont
actuellement définies par des arrêtés en date du 11 mars 1994 et du
7 septembre 1995. Les statistiques des entrées dans le corps des
surveillants montrent l’augmentation du taux de sélection, due à la
228
baisse du nombre de postes ouverts au concours en 1996 et 1997 et
la montée rapide du phénomène des personnels « surdiplômés » par
rapport à ce concours de catégorie C pour le passage duquel la
détention du brevet des collèges est théoriquement suffisante.
1993
1994
1995
1996
1997
nombre de postes
ouverts
606
692
699
126
190
taux de sélection
%reçus/présents
4,6 %
4,3 %
3,5 %
1,8 %
1,9 %
% des candidats
avec niveau
inférieur au BAC
50 %
32 %
21 %
8,6 %
11,6 %
% des candidats
Bac +2
18,30 %
18,75 %
20,60 %
41,50 %
22,90 %
niveau Bac +3 et
plus
0 %
0,85 %
2 %
6 %
7,60 %
3°
U
NE POPULATION VIEILLISSANTE OU LA PLACE DES FEMMES
EST CROISSANTE
La moyenne d’âge des agents de l’administration pénitentiaire
en 1996 était de 39,2 ans. Toutefois, ce chiffre recouvre des écarts
considérables : si la proportion des agents de moins de 40 ans est de
71 % dans le ressort de la direction régionale de Paris, elle tombe à
32 % dans la direction régionale de Bordeaux et à 24 % dans la
direction régionale de Toulouse.
Le taux de féminisation des personnels de l’administration
pénitentiaire, avec 4 370 femmes pour 20 097 hommes, est
actuellement de 17,8 %. Cette proportion est extrêmement variable
d’un corps à l’autre puisque l’on compte 80 % de femmes parmi les
personnels administratifs, 63 % parmi les personnels socio-éducatifs,
25 % parmi les personnels de direction mais 7 % seulement parmi les
surveillants.
Pour ces derniers, la situation évolue rapidement puisque les
femmes représentaient 27,7 % des inscrits au concours de surveillant
en 1997 (mais 13,2 % des admis). Cette nouvelle réalité touche une
administration pénitentiaire qui gère une population pénale à 96%
masculine.
229
4° Une population géographiquement concentrée
Près de la moitié des personnels de l’administration
pénitentiaire travaillaient en 1996 dans trois des dix régions
pénitentiaires : les directions régionales de Paris, Lille et Marseille.
DR Paris
26,80 %
DR Lille
11,60 %
DR de Marseille
10,70 %
DR de Strasbourg
8,90 %
DR de Lyon
8,70 %
DR de Rennes
8,30 %
DR de Bordeaux
8,00 %
DR de Toulouse
6,40 %
DR de Dijon
6,30 %
Outre Mer
4,30 %
La région d’origine des personnels contraste avec cette
répartition géographique : près d’un quart des personnels sont nés en
Nord-Pas-de-Calais ou en Lorraine, ce qui correspond à la période de
reconversion de nombreux salariés des industries touchées par la
crise dans ces régions dans les années 70. De même, les personnels
nés dans les départements et territoires d’Outre-Mer représentent
7,40 % des personnels pour un « poids » démographique de l’ordre
de 2,50 % de la population française. L’administration pénitentiaire a
également accueilli de nombreux personnels nés à l’étranger (7,40 %
des personnels). A l’inverse, l’Ile de France est nettement sous-
représentée avec 5 % des effectifs contre un poids dans la population
française de 18 %.
Le décalage entre région de naissance et lieu d’affectation est
dès lors substantiel : seuls 23 % des fonctionnaires trouvent un poste
dans leur département de naissance. Il en résulte des difficultés
d’affectation dans certains sites, des écarts d’âge élevés entre les
établissements situés en Ile de France et les autres régions et des
difficultés à « sédentariser » près de leur lieu de travail des
personnels conservant souvent le centre de leurs intérêts matériels et
personnels en des lieux éloignés de leur lieu de travail.
230
5°
L
ES AGENTS EFFECTIVEMENT DISPONIBLES
a) Le recensement de l’administration pénitentiaire
L’administration pénitentiaire recense régulièrement, selon
des catégories parfois peu rigoureuses, le nombre de fonctionnaires
effectivement disponibles.
Au 30 juin 1998, l’administration pénitentiaire comptait un
effectif de 24 286 agents, hors agents en formation initiale, dont
168 fonctionnaires en détachement, 157 en disponibilité, 25 en congé
sans traitement, 2 au service national et 3 officiellement mis à
disposition d’un organisme extérieur (au sens du décret du
16 septembre 1985 relatif aux positions des fonctionnaires).
284 étaient en congé longue maladie ou longue durée,
69 supendus pour motifs disciplinaires et 81 déchargés syndicaux
permanents. En y ajoutant d’autres motifs d’absences permanentes
(congé parental, congé formation...), les agents disponibles étaient au
nombre de 23 419, soit une « perte » de 867 agents, correspondant à
3,6 % environ du total.
b) Les effectifs disponibles sont minorés par l’existence de situations
de « mise à disposition » mal recensées
La connaissance des effectifs mis à disposition est faussée
par la confusion entre les « mises à disposition internes », c’est à dire
les
prélèvements
opérés
sur
les
services
déconcentrés
par
l’administration centrale ou les prêts de personnel entre établis-
sements et les « mises à disposition » à l’extérieur de l’administration
pénitentiaire, qui, elles-mêmes, ne sont pas toutes recensées.
Il n’est donc pas étonnant qu’à la faveur de cette confusion
des termes et des catégories juridiques se perpétuent un certain
nombre de situations officieuses dans l’indifférence générale.
L’analyse détaillée des affectations réelles des agents des services
déconcentrés de l’administration pénitentiaire révèle en effet de
nombreux cas de distorsion entre l’affectation juridique et l’affectation
réelle, la plupart de ces situations ayant pour caractère commun leur
irrégularité au regard du droit de la fonction publique, dans des
proportions et selon des degrés variables :
231
- Comme d’autres administrations, la direction de l’adminis-
tration pénitentiaire a recours à des prélèvements sur ses services
déconcentrés pour travailler en administration centrale : au moins 223
fonctionnaires sont ainsi affectés pour ordre dans un établissement ou
une direction régionale, et travaillent en fait dans les services centraux
du ministère stricto sensu au 1er novembre 1998.
Ce prélèvement est rendu nécessaire par la sous-estimation
patente des effectifs théoriques de l’administration centrale : si l’on
s’en tient à l’apparence budgétaire, les services centraux sont censés
fonctionner avec une centaine d’agents (soit 1 agent en centrale à
Paris pour 250 agents en services déconcentrés), dont 43 agents de
catégorie A, 19 B et 31 C. Chacun trouve son avantage à un
mécanisme qui permet de minorer optiquement les effectifs de
l’administration centrale du ministère de la justice.
Les
personnels
pénitentiaires
trouvent
eux-mêmes
un
avantage à cette situation. Les 33 directeurs d’établissement présents
en administration centrale perdraient, s’ils étaient officiellement
détachés sur des postes d’administration centrale, le bénéfice de leur
logement de fonction. Ils conservent, dans la situation actuelle, un tel
logement, à Fresnes, Fleury Mérogis ou à la Santé. Quant aux
membres des autres corps, ils résistent à l’idée d’un détachement, et
plus encore d’un détachement dans un corps de centrale qui rendrait
selon eux plus difficile une mobilité ultérieure vers la province.
- Par ailleurs, la pratique de « prêts » d’agents entre services
déconcentrés contribue à brouiller la connaissance des effectifs réels,
qu’il s’agisse d’agents juridiquement affectés dans un établissement
mais exerçant en fait leurs fonctions au siège de la direction régionale
ou de « prêts » entre établissements
.
Ces missions peuvent être
brèves : ainsi une fouille générale requiert le déplacement de
quelques dizaines d’agents d’autres établissements pendant quelques
jours ; elles peuvent également se pérenniser : une situation
temporaire de sous-effectif dans un établissement peut conduire à
« détacher » plusieurs agents d’autres établissements pendant
plusieurs mois. Ces solutions ont un coût : en agents disponibles pour
les établissements « taxés », en frais de mission payés aux
surveillants envoyés en renfort, ces dernières dépenses étant d’autant
plus élevées que l’administration paie généralement aux agents
l’ensemble
des
indemnités
(déplacement,
repas,
nuitée)
en
s’affranchissant des conditions restrictives prévues par le décret du
28 mai 1990.
- Enfin, certaines mises à disposition « sauvages » à des
organismes extérieurs à l’administration sont mal recensées.
232
On trouve ainsi environ 25 fonctionnaires, répertoriés sous
diverses catégories et travaillant en fait pour des organismes
juridiquement distincts de l’administration tout en restant souvent
proches d’elle : 10 fonctionnaires travaillent pour le comité des
oeuvres sociales de l’administration pénitentiaire, une dizaine de
fonctionnaires pour la mutuelle du ministère de la Justice à Paris ou
en province, 4 fonctionnaires dans des associations ou fondations
proches du ministère de la justice.
Par ailleurs, sans qu’il soit possible de parvenir à un chiffrage
national, de nombreux fonctionnaires travaillent à plein temps pour le
compte des associations de personnel gérant les mess des
établissements pénitentiaires. A la seule maison d’arrêt de la Santé,
13 surveillants étaient dans cette situation, ce qui représentait un coût
indirect de près d’1,7 MF pour l’Etat. Ces personnels, le plus souvent
prévus dans les organigrammes théoriques des établissements,
travaillent en général dans l’enceinte pénitentiaire et encadrent parfois
des détenus du « service général » affectés au mess. Il n’en demeure
pas moins que la ressource disponible pour des tâches de
surveillance s’en trouve affaiblie d’autant et que le partage des
charges,
hors
subvention
de
repas
réglementaire,
entre
le
contribuable public et les fonctionnaires
bénéficiaires de la prestation
de restauration s’en trouve substantiellement modifiée, sans que des
solutions alternatives soient toujours étudiées.
Ces situations de « mises à disposition » officieuses ont en
outre pour caractéristiques communes d’être le plus souvent
irrégulières au regard du décret du 16 septembre 1985, en l’absence
fréquente
de
signature
d’une
convention
avec
l’organisme
bénéficiaire, de remboursement à l’Etat des frais engagés, d’arrêté
ministériel autorisant la mise à disposition et de limitation dans le
temps de ces situations.
6°
L’
IMPACT DU TEMPS DE TRAVAIL SUR LA DISPONIBILITE DES AGENTS
a) La disponibilité des fonctionnaires est mise à mal par un régime de
congés spécifique à l’administration pénitentiaire
La détermination de la durée des congés annuels des
fonctionnaires de l’Etat relève, en vertu de l’article 34 de la loi du
11 janvier 1984, d’un décret en Conseil d’Etat : en vertu de l’article 1er
du décret n° 84-972 du 26 octobre 1984 relatif aux congés annuels
des fonctionnaires de l’Etat, les fonctionnaires de l’Etat ont ainsi
réglementairement droit à 25 jours ouvrés par an, soit cinq fois leurs
obligations hebdomadaires, auxquels s’ajoutent un ou deux jours pour
congés pris en « mauvaise période ».
233
Les modalités particulières de détermination des congés
annuels des personnels de l’administration pénitentiaire ne résultent
que très partiellement de textes réglementaires spécifiques mais font
plutôt l’objet d’usages anciens « codifiés » par quelques circulaires du
directeur de l’administration pénitentiaire au début des années 1980.
Le tableau suivant décrit les modalités de calcul actuellement
retenues :
Personnel
Régime de congés
Texte de référence
Personnel de
surveillance
* congés annuels : 35 jours
+ 1 ou 2 jours supplémentaires pris
hors saison
* congés compensateurs : 13 jours
= 48 à 50 jours
Décret 66-874 du 21 nov.
1966
Circ. 34 du 13 avril 1982
Circ. 50 du 13 juillet 82
Personnel de
direction
Personnel
administratif et
technique
* si travail
systématique
le samedi :
30 j + 13 j. compensateurs (2 sem.
+ 1 j.)
* si pas travail systématique le
samedi :
25 j. + 13 j. compensateurs
(2
sem.+ 1j.)
= 43 à 50 jours
Idem
Personnel
socio-éducatif
* congés annuels :
30 jours ouvrés
* congés compensateurs : 3x8 jours
consécutifs (y compris sam, dim et
j.fériés)
* récupération des jours fériés
passés en service
= 48 à 50 jours
Décret 66-874 du 21 nov.
1966
Note AP du 1er juin 1982
Circ. 50 du 13 juillet 1982
Note AP du 13 nov. 1986
- Les fonctionnaires du personnel de surveillance ont droit, au
titre du congé annuel, à 5 x 7 = 35 jours, y compris les samedis,
dimanches et jours fériés et à un ou deux jours pour congés pris en
mauvaise période. Cette règle interprète de façon extensive la règle
de droit commun, en prenant en compte 7 jours d’obligations
hebdomadaires : s’il est vrai que les surveillants peuvent être amenés
234
à travailler le samedi ou le dimanche comme tout autre jour de la
semaine, ils ont statutairement droit à un jour de repos hebdomadaire.
Si les sept jours de la semaine sont « ouvrables », seuls six sur sept
sont statutairement « ouvrés ».
L’application stricte des prescriptions réglementaires confir-
mées ultérieurement par le décret précité de 1984 n’ouvre pas au
bénéfice des personnels de l’administration pénitentiaire un droit à 35,
mais à 30 jours. Rapporté aux effectifs réels de personnels de
surveillance au 1er juillet 1998, l’effet de cette interprétation extensive
se chiffre à (5 x 6,6 heures) / 1755 heures
124
x 19.771 agents, soit
366 agents en équivalent temps plein perdus chaque année.
- Au surplus, le bénéfice de ces 35 jours est accordé aux
personnels de surveillance quelle que soit la fonction qu’ils occupent,
c’est à dire également à des personnels en poste fixe bénéficiant
d’horaires hebdomadaires « classiques ».
- Par ailleurs, des jours de repos compensateurs sont
attribués forfaitairement à l’ensemble des personnels pénitentiaires,
pour permettre aux agents «
de récupérer des jours fériés pendant
lesquels (ils) sont appelés à exercer leurs fonctions
»
125
. Le
dénombrement de ces jours fériés compensés est très favorable : le
nombre de jours légalement fériés et chômés par le reste des
fonctionnaires et salariés n’est pas de 13, comme le prévoit pourtant
une note de l’administration pénitentiaire du 7 avril 1982, mais au
maximum de 11. Le bénéfice de ces deux jours supplémentaires par
an fait perdre à l’administration pénitentiaire
146 fonctionnaires de
surveillance en équivalent temps plein
126
.
Enfin, le report des congés non pris l’année précédente, en
principe prohibé par l’article 5 du décret n° 84-972 du 26 octobre 1984
relatif aux congés annuels des fonctionnaires de l’Etat permet à
certains agents de bénéficier parfois de 51 à 65 jours de congés et
jusqu’à 84 jours en cumulant avec le régime des congés bonifiés
outre-mer. L’analyse des causes de ce report conditionne l’appré-
ciation à porter sur cette pratique. Or l’examen approfondi des
situations individuelles tend à montrer que le report des congés d’un
agent tient moins aux nécessités du service qu’à l’importance de son
absentéisme, et notamment à ses absences pour maladie.
124
A raison de 39 heures par semaine sur six jours, une journée de travail vaut 6 h 30.
Le nombre d’heures exigibles par an est de 1.755 heures.
125
Note DAP n° 435 du 12 juin 1991 relative à l’octroi des congés compensateurs.
126
(2 x 6,5 heures) / 1.755 heures x 19.771 agents au 1er juillet 1998.
235
b) Les effets de la « boule à deux mois » sur les effectifs disponibles :
Le statut spécial des fonctionnaires des services extérieurs de
l’administration pénitentiaire prévoit que ces fonctionnaires « peuvent
être appelés à exercer leurs fonctions, de jour et de nuit, au-delà des
limites normalement fixées pour la durée hebdomadaire du travail »
(article 94 du décret du 21 novembre 1966 modifié).
Le calcul des heures exigibles des personnels de surveillance
se fonde sur les obligations horaires hebdomadaires (39 heures), le
nombre de jours de congés (48 à 50 jours) et le nombre de repos
statutaires hebdomadaires (1 jour sur 7). Les absences pour congés
de toutes natures sont défalquées du nombre de jours du mois et ne
sont pas prises en considération pour le calcul des heures exigibles.
Les heures effectuées par les agents en sus de leurs
obligations mensuelles doivent être rémunérées ou compensées
(article 94 du décret du 21 novembre 1966). Une circulaire du 4 mars
1982 rappelle les conditions dans lesquelles peuvent se compenser
les heures supplémentaires avec les heures non faites : ne peuvent
être défalquées du nombre d’heures supplémentaires effectuées au
cours du mois « n » que les heures non effectuées au cours de ce
mois ou du mois « n-1 ». La possibilité de compenser les heures
« positives » par les heures « négatives » est ainsi limitée au mois qui
suit immédiatement celui au cours duquel l’agent n’a pas effectué son
nombre d’heures légales. Ce système de compensation est appelé la
« boule à deux mois ».
Ainsi, un agent qui a accumulé 10 « heures négatives » en
décembre, effectué ses heures en janvier, puis accompli 5 heures
supplémentaires en février, se verra payer ces dernières heures
comme des « heures supplémentaires » bien qu’il n’ait pas accompli
ses heures réglementaires dans les deux mois précédents. Les 10
heures non faites du mois de décembre deviennent alors des
« heures perdues » pour l’administration.
A l’échelle nationale, ce système de la « boule à deux mois »
est très coûteux, et ce à un double titre : même si le système de la
boule à deux mois n’est pas à l’origine de la totalité du phénomène
des heures perdues (623 agents en équivalent temps plein chaque
année), il en explique une bonne part ; par ailleurs, ce système induit
le paiement d’heures supplémentaires artificielles.
236
1995
1996
1997
H. perdues/agent
54,5 heures
57,2 heures
55 heures
Total H. perdues
955.875 h
1.029.828 h
991.265 h
Equivalent agents
603 agents
633 agents
623 agents
c) Une augmentation régulière des absences pour maladie
des personnels de surveillance
En dépit de leurs faiblesses, les indicateurs de l’absentéisme
suivis par la DAP traduisent un nombre élevé et une augmentation
régulière des jours d’absence du personnel de surveillance
127
pour
cause de maladie au cours des dernières années. Entre 1996 et
1997, le nombre de jours d’absence par agent pour maladie ordinaire,
longue maladie et accident du travail est passé de 18,99 à 21,22
jours.
- Absence moyenne par agent du fait de la maladie et des
accidents du travail en 1996 et 1997 -
Cause d’absence
1996
1997
Maladie ordinaire
13,67
14,92
Longue maladie
2,71
3,23
Accident du travail
2,61
3,07
Total
18,99 jours
21,22 jours
Le taux d’absentéisme pour maladie varie selon les directions
régionales, avec un écart de 1 à 2 entre la direction régionale de Dijon
(16,16 jours) et la direction régionale de Marseille (31,01 jours). Les
données relatives à la direction régionale de Paris, qui reposent sur
une remontée d’information déficiente, minorent très vraisemblable-
ment la réalité.
127
S’agissant des autres filières (personnel administratif, technique et socio-éducatif), il
n’existe aucun système de suivi de l’absentéisme.
237
Absence moyenne par agent dans les différentes directions
régionales en 1997
(en jours)
Maladie
ordinaire
Longue
maladie
Accidents du
travail
Total
Bordeaux
15,89
2,79
2,22
20,9
Dijon
12,16
2,2
1,99
16,35
Lille
16,68
3,75
3,59
24,02
Lyon
16,14
6,19
4,71
27,04
Marseille
21,23
4,29
5,49
31,01
Paris
12,09
1,87
2,2
16,16
Rennes
13,92
2,08
2,33
18,33
Strasbourg
12,65
2,11
2,09
16,85
Toulouse
16,39
6,51
3,67
26,57
Moyenne nationale
14,92
3,23
3,07
21,22
Ce sont ainsi au moins 375 000 jours de travail qui ont été
perdus en 1997, soit l’équivalent de 1 300 agents en équivalent temps
plein. La pénibilité du métier de surveillant, au contact avec une
population pénale difficile, et la contrainte que fait peser le rythme de
travail à « horaires décalés » sur l’organisation de la vie privée,
expliquent en partie cette morbidité spécifique, qui peut parfois
s’apparenter à une « médicalisation des problèmes sociaux », d’ordre
personnel ou professionnel. Cette explication n’est cependant pas
elle-même suffisante : d’autres causes moins « légitimes » entrent
également en jeu.
Une remarquable continuité entre période de congés et
période de maladie est ainsi observée par les responsables de
l’organisation du service dans un nombre non négligeable de cas. Un
sondage effectué sur les récapitulatifs d’absence de la maison d’arrêt
de Nanterre en 1997 révéle ainsi un grand nombre de situations de
continuité immédiate entre congés annuels et congés maladie, parfois
associés à d’autres motifs d’absence. Ce genre de pratiques ne se
limitent pas à quelques cas isolés, puisqu’elles concernent 35 agents
sur un effectif total de 130 surveillants dans cette maison d’arrêt.
™
1. Alors que l’administration pénitentiaire a connu une
profonde mutation de son univers de travail, les modes d’organisation
du travail en établissement ont peu évolué depuis de nombreuses
décennies.
238
L’organisation du « service des agents », c’est à dire du travail
des surveillants, diffère peu, dans ses grandes règles, de ce qu’elle
était au début du siècle.
Or, parce qu’elle s’est progressivement ouverte sur le monde
extérieur, sous la pression de la population pénale et de la société
elle-même, l’administration pénitentiaire ne peut plus fonctionner en
vase clos, ni compter sur ses propres forces. Les portes des
établissements s’ouvrent chaque jour pour laisser entrer des
intervenants aux origines, aux statuts et aux motivations très
diverses : bénévoles, fonctionnaires d’autres administrations, salariés
du privé, intervenants culturels ou sociaux...
Ces modifications imposent une mutation des pratiques
professionnelles, et en tout premier lieu un renouveau des pratiques
de gestion et de contrôle de gestion.
2. Pour améliorer la gestion de ses personnels, l’adminis-
tration pénitentiaire ne pourra pas faire l’économie d’une plus grande
rigueur, à la fois conceptuelle et juridique
.
Rigueur dans l’emploi des termes, des concepts opérationnels
et des catégories juridiques, en premier lieu. Le langage de la gestion
pénitentiaire est en quelque sorte « décalé » par rapport au langage
commun : les notions de « mises à disposition », de « détache-
ments », « d’organigrammes », de « service du personnel » prennent
à la direction de l’administration pénitentiaire un sens qui ne
correspond pas aux notions d’usage commun. Il en résulte non
seulement une certaine opacité vis-à-vis des interlocuteurs extérieurs,
mais aussi des confusions et des incertitudes pour les gestionnaires
pénitentiaires eux-mêmes.
Rigueur dans l’application et le contrôle du respect des règles
de droit en second lieu. Il est pour le moins surprenant que l’une des
principales directions du ministère de la justice tolère des situations
qui sont par ailleurs poursuivies et sanctionnées par les tribunaux
(affectations fictives par exemple) et qu’elle soit régulièrement
sanctionnée par la juridiction administrative pour ses infractions au
droit de la fonction publique (mutations irrégulières, versement
d’indemnités sans texte...).
3. L’administration pénitentiaire ne peut plus être jugée
uniquement sur sa seule fonction sécuritaire : elle doit aujourd’hui
rendre compte de son efficience dans l’utilisation des moyens qui lui
sont alloués.
239
Les observateurs extérieurs à l’administration pénitentiaire ont
eu historiquement tendance à accorder une attention prioritaire, et
parfois exclusive, au seul objectif sécuritaire assigné à ce service
public, ce qui a justifié sur moyenne période la création d’emplois et
de moyens supplémentaires sans que fût évaluée préalablement
l’utilisation des moyens existants.
La gestion du personnel s’est en effet jusqu’à présent
concentrée sur la couverture impérative d’un nombre minimal de
postes : tout se passe comme si la DAP considérait les personnels de
surveillance comme une ressource « intermittente » et « nomade », et
non comme une communauté de travail au service d’un projet.
S’agissant des agents des autres filières, ils n’ont tout simplement pas
fait l’objet, du moins jusqu’à une période récente, d’une réflexion en
termes de métier, portant sur les missions, les tâches et les
compétences requises.
En revanche, la DAP n’a abordé que de façon embryonnaire
deux champs qui sont aujourd’hui prioritaires : celui de la
détermination des besoins et de la bonne allocation des moyens ;
celui de la disponibilité sur place des moyens affectés.
240
CHAPITRE VI
LES PERSONNELS DES SERVICES DECONCENTRES
DU MINISTERE DE L’EMPLOI ET DE LA SOLIDARITE
La Cour a contrôlé la gestion des emplois et des effectifs des
services déconcentrés du ministère de l’emploi et de la solidarité, en
étudiant, d’une part, les directions régionales et départementales du
travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP et
DDTEFP) entre 1992 et 1995, et d’autre part les directions régionales
et départementales des affaires sanitaires et sociales (DRASS et
DDASS) entre 1993 et 1996.
Suite à la création de la direction de l’administration générale
et de la modernisation des services du ministère du travail, de l’emploi
et de la formation professionnelle, le 30 juillet 1990
128
, la gestion des
emplois a été confiée à deux directions distinctes au sein de
l’administration centrale: la direction de l’administration générale et de
la modernisation des services (DAGEMO), compétente pour les
emplois des DRTEFP et des DDTEFP, la direction de l’administration
générale, des personnels et du budget ( DAGPB ), compétente pour
ceux des DRASS et des DDASS. Quant à la scission de la gestion
des effectifs, elle n’a été que partielle, la DAGPB étant demeurée le
gestionnaire unique des effectifs des corps communs d’agents
titulaires.
Les investigations ont porté sur les effectifs réels présents
dans les services déconcentrés, qui comprennent non seulement les
personnes occupant les emplois budgétaires votés par le Parlement
dans le cadre de la loi de finances, correspondant aux moyens
humains nécessaires à la satisfaction des besoins permanents des
services, mais également les agents non titulaires, les agents mis à
disposition
ainsi
que
diverses
catégories
de
collaborateurs
occasionnels.
En 1996, les effectifs réels des DRTEFP et des DDTEFP
étaient évalués à 10 611 personnes décomptées en équivalents
temps plein (ETP) et ceux des DRASS, des DDASS et du centre de
128
Décret n°90-665 du 30 juillet 1990 relatif à l’organisation de l’administration centrale
du ministère du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle et du ministère de
la solidarité, de la santé et de la protection sociale.
241
préparation aux carrières administratives, sanitaires et sociales
129
à
12 634 agents décomptés en ETP.
L’enquête de la Cour fait apparaître des carences dans la
gestion des emplois budgétaires (I), une connaissance imprécise des
effectifs réels (II), et de nombreuses infractions aux règles de gestion
des personnels (III).
Ces constatations doivent d’être appréciées à la lumière de
l’évolution
des
missions
et
de
l’organisation
des
services
déconcentrés, d’une part, et du niveau de déconcentration de la
gestion des ressources humaines, d’autre part, qui seront donc
rappelés en préambule.
S’agissant de l’organisation et des missions des services du
travail, le décret n°94-1166 du 28 décembre 1994 a opéré la fusion,
en métropole, des directions régionales du travail et de l’emploi avec
les délégations régionales de la formation professionnelle.
Dans le même temps, les missions des DRASS et des
DDASS, fortement transformées par les lois de décentralisation, ont
connu deux refontes successives : en 1994, sous l’impulsion d’un plan
de modernisation, en 1996, pour tirer les conséquences des
ordonnances du 24 avril 1996 portant réforme de la sécurité sociale.
De nouvelles structures, les agences régionales de l’hospitalisation,
ont reçu des missions de répartition des crédits des hôpitaux publics
et de contrôle de ces établissements, qui étaient précédemment
assurées par les DRASS et les DDASS, sous l’autorité des préfets.
Désormais ces services relèvent aussi, pour une partie de leur
activité, de l’autorité des directeurs d’ARH.
La circulaire du 27 juin 1997, qui recadre les missions des
DRASS et des DDASS après la réforme de la sécurité sociale,
favorise les coopérations fonctionnelles entre services et, dans cette
perspective, préconise le regroupement progressif de la direction
régionale et de la direction départementale du chef-lieu de la région.
En l’absence d’une nouvelle réglementation complète, les
missions des services déconcentrés reposent actuellement sur des
textes de moindre portée juridique : un document de communication
interne du 16 février 1996 et une circulaire du 27 juin 1997.
129
Le centre de préparation aux carrières administratives, sanitaires et sociales de
Dieppe était, jusqu’en 1996, géré pour partie par la DDASS de Seine-Maritime.
242
Quant à la déconcentration des compétences de gestion des
personnels au profit des services territoriaux, elle s’opère à des
niveaux variables. Ainsi, les compétences déléguées aux DRASS et
aux DDASS s’étendent à tous les actes de gestion pour les agents
non titulaires rémunérés sur crédits de vacations, à la majorité des
actes pour les titulaires des corps administratifs de catégorie C et à un
nombre limité d’actes pour les titulaires des autres corps. Chaque
échelon territorial est compétent pour les actes de gestion
déconcentrés concernant ses propres agents.
Les pouvoirs de gestion des personnels sont donc partagés
entre les différents bureaux gestionnaires des deux directions de
personnel de l’administration centrale - la direction de l’administration
générale, des personnels et du budget ( DAGPB ) pour le secteur des
affaires sociales et la direction de l’administration générale et de la
modernisation des services ( DAGEMO ) pour le secteur travail et
formation professionnelle - et les 246 directions régionales et
départementales composant les services déconcentrés du ministère
de l’emploi et de la solidarité
130
.
I.- CARENCES DE LA GESTION DES EMPLOIS BUDGÉTAIRES
Des écarts sont constatés au niveau central entre le nombre
et la qualification des emplois votés en loi de finances et le nombre et
la qualification des agents qui les occupent. D’autres discordances
existent au niveau déconcentré entre les emplois attribués aux
services déconcentrés et les effectifs rémunérés.
Ces écarts trouvent leur origine dans une maîtrise insuffisante
de la gestion des personnels et dans une carence du système de
comptabilisation et de répartition des emplois.
A. - ÉCARTS ENTRE EMPLOIS BUDGÉTAIRES ET EFFECTIFS RÉELS
SUR EMPLOIS BUDGÉTAIRES
La description des emplois par corps et grade, qui figure en loi
de finances initiale, est représentative du vote exprimé par le
Parlement. Or, les effectifs réels occupant ces emplois ne
correspondent pas à la prévision budgétaire.
Quelques données chiffrées permettent de mesurer les écarts
d’un point de vue exclusivement quantitatif.
130
Les services déconcentrés se composent de 23 DRASS, 100 DDASS, 23 DRTEFP
et 100 DDTEFP.
243
En 1993, pour 11 374 emplois autorisés en loi de finances
initiale dans les DDASS et les DRASS, 9 910 étaient réellement
occupés (87,1 %) dont 9 386 par des agents effectivement en fonction
dans les services déconcentrés (82,5 %). Ces écarts se sont
sensiblement résorbés en 1996 : sur les 11 892 emplois autorisés en
loi de finances, 10 783 étaient alors occupés (90,7 %), dont 10 426
par des agents effectivement en fonction dans les services
déconcentrés (87,7 %).
244
Evolution des emplois des directions régionales et départementales
de l'action sanitaire et sociale
Exercices budgétaires
Pourcentage de variation
31/12/93
31/12/94
31/12/95
31/12/96
94/93
95/94
96/95
96/93
Total Services déconcentrés
Dotation
11 374
11 659
11 881
11 892
2,51%
1,90%
0,09%
4,55%
transfert
- 35
- 35
- 38
- 43
Blocage
- 946
- 986
- 909
- 388
Surnombre
908
943
784
252
Emplois autorisés
11 301
11 581
11 718
11 713
2,48%
1,18%
-0,04%
3,65%
Gel
-119,01
-208,71
-223,88
-291,11
Emplois disponibles
11 181,99
11 372,29
11 494,12
11 421,89
1,70%
1,07%
-0,63%
2,15%
Equivalents temps plein
9 910,85
10 513,00
10 669,48
10 783,33
6,08%
1,49%
1,07%
8,80%
Vacances nettes
1 271,14
859,29
824,64
638,56
-32,40%
-4,03%
-22,56%
-49,76%
Taux de vacances
11,37%
7,56%
7,17%
5,59%
-33,53%
-5,05%
-22,08%
-50,82%
245
Dans les DRTEFP et les DDTEFP, 8 275,7 des 8 624 emplois
autorisés en loi de finances en 1993 étaient réellement occupés
(96 %) ; l’écart s’était creusé en 1995, sur les 8 969 emplois autorisés
en loi de finances 8 385,14 étaient occupés (93,5 %).
246
Exercices budgétaires
Pourcentage de variation
31/12/1992
31/12/1993
31/12/1994
31/12/1995
93/92
94/93
95/94
95/92
Total Services déconcentrés
Dotation
8 465
8 624
8 942
8 969
1,88%
3,69%
0,30%
5,95%
transfert
- 46
- 48
- 290
- 305
Blocage
- 479
- 409
- 658
- 1 192
Surnombre
477
407
640
1 175
Emplois autorisés
8 417
8 574
8 634
8 647
1,87%
0,70%
0,15%
2,73%
Gel
-96,00
-101,43
-133,50
-258,50
Emplois disponibles
8 321,00
8 472,57
8 500,50
8 388,50
1,82%
0,33%
-1,32%
0,81%
Equivalents temps plein
8 162,33
8 275,70
8 397,21
8 385,14
1,39%
1,47%
-0,14%
2,73%
Vacances nettes
158,67
196,87
103,29
3,36
24,08%
-47,53%
-96,75%
-97,88%
Taux de vacances
1,91%
2,32%
1,22%
0,04%
21,86%
-47,71%
-96,70%
-97,90%
247
Ces distorsions en chaîne entre emplois autorisés en loi de
finances, effectifs rémunérés sur emplois budgétaires et effectifs
rémunérés en fonction reflètent des surnombres ou des blocages
d’emplois, un déficit chronique de recrutement dans certains corps et
des mises à disposition d’agents hors des services déconcentrés.
1°
M
ODIFICATIONS LIEES AUX BLOCAGES ET AUX SURNOMBRES
Les modifications liées aux transferts, aux blocages, aux
surnombres et à la régulation budgétaire sont particulièrement
nombreuses pendant la période examinée. On dénombre :
•
1 889 modifications en 1993 affectant les emplois des
DRASS et des DDASS, 1964 en 1994, 1731 en 1995 et 683 en 1996 ;
•
1 002 modifications en 1992 affectant les emplois des
DRTEFP ET DDTEFP, 864 en 1993, 1588 en 1994 et 2672 en 1995.
Ces mouvements de gestion, dont certains se compensent,
résultent de retards dans l’application de certaines mesures de
gestion des personnels, de contradictions dans la programmation de
mesures statutaires et du gel des emplois au titre de la régulation des
dépenses de l’Etat.
a) Retards dans l’application des mesures de gestion des personnels
1) Un important retard a été pris dans l’application du
protocole d’accord du 9 février 1990 sur la rénovation de la grille
indiciaire de la fonction publique (protocole Durafour) aux catégories
B et C.
La requalification en catégorie C s’est étalée entre 1993 et
1996 dans les DRASS et les DDASS, provoquant des blocages
d’emplois de débouchés d’agents des services techniques en
contrepartie de surnombres d’agents de service. La restructuration
tardive des grades de la catégorie B a provoqué dans les DRASS et
les DDASS, en 1993 et 1994, des surnombres dans les grades de
début de carrière compensés par le blocage de grades de débouché.
248
Ce retard a été amplifié dans les DRTEFP et DDTEFP du fait
de la jonction du protocole et du projet de fusion des corps des
contrôleurs du travail, de la formation professionnelle et des lois en
agriculture. Dans ce corps, le retard a eu des conséquences non
négligeables pour les agents, qui ont supporté les nouveaux
prélèvements sociaux institués entre temps, et pour le budget du
ministère, qui a dû financer sur le seul exercice 1997 le coût d’une
mesure qu’il était initialement prévu d’étaler dans le temps.
2) L’intégration dans la fonction publique d’Etat des agents
départementaux, affectés dans les DDASS au génie sanitaire, qui
était prévue par les lois de décentralisation, a nécessité la création de
nouveaux corps dans la fonction publique d’Etat : ingénieurs du génie
sanitaire, ingénieurs d’études, techniciens, adjoints et agents du génie
sanitaire.
Les retards constatés dans la publication des statuts ou dans
leur application ont contribué à une sous-occupation des emplois du
génie sanitaire : 508 emplois étaient vacants en 1993, soit 51,6 % des
emplois disponibles du génie sanitaire et encore 160 en 1996 (10,7 %
des emplois). En revanche, les crédits ouverts pour le remboursement
aux collectivités territoriales des rémunérations des agents territoriaux
en attente d’intégration (chapitre 37-12) se révélaient insuffisants : les
crédits du chapitre des remboursements ont dû être abondés en fin
d’année de 120 % en 1993, 363 % en 1994, 253 % en 1995 et
4 000 % en 1996.
Pour le corps des techniciens du génie sanitaire, en
particulier, la publication tardive du statut, le 30 décembre 1992, soit
dix ans après les lois de décentralisation, a repoussé les premières
intégrations à l'année 1993. Il a été nécessaire de refondre le statut
dès sa publication pour l’adapter aux dispositions du « protocole
Durafour » et le statut modifié n’a été publié que le 17 janvier 1996.
Ces retards successifs ont provoqué des cascades de reclassements
rétroactifs.
De plus, les agents ont fréquemment été intégrés dans des
grades supérieurs à ceux des emplois inscrits au budget, ce qui a
entraîné de nombreux mouvements de surnombres dans les grades
les plus élevés compensés par des gages sur des grades de début de
carrière. En 1994, la compensation financière de ces mouvements
aboutissait ainsi à gager 55 emplois de plus que les surnombres
autorisés.
S’agissant des situations individuelles, les substantiels
rappels de salaires liquidés pour les agents reclassés tardivement ont
249
supporté des prélèvements qui n’existaient pas -ou qui existaient à un
moindre niveau - au moment de l’adoption des textes ( CSG et RDS ).
b) Abandon de mesures statutaires ou non inscription des crédits
budgétaires correspondants
1) La période examinée a été marquée par le projet
d’unification de l’inspection du travail, annoncée par le Président de la
République le 19 janvier 1993 : les emplois de l’inspection du travail
des transports ont été inscrits en 1994, 1995 et 1996 au budget du
ministère du travail. En cours de gestion, les emplois étaient
cependant transférés au budget de l’équipement et des transports. Le
projet intéressait aussi l’inspection du travail en agriculture.
L’abandon du projet d’unification en 1997
131
, sous la pression
d’intérêts catégoriels, alors même que le corps de l’inspection du
travail est doté d’un statut interministériel ne va pas dans le sens de la
modernisation, qui tend au regroupement fonctionnel des services. Le
rapprochement des corps d’inspecteurs du travail et d’inspecteurs de
la formation professionnelle, s’opérant par la mise en extinction de ce
dernier et l’alignement des régimes indemnitaires, est, en revanche,
de nature à conforter la fusion des services régionaux du ministère de
l’emploi décidée par le décret du 28 décembre 1994.
2) Dans les corps de médecins et de pharmaciens
inspecteurs, entre 1993 et 1996, des emplois dans les grades de
débouché ont été systématiquement ouverts en surnombre par
blocage d’emplois de grades de début de carrière.
Ces transformations d’emplois sur simple autorisation du
contrôleur financier, consécutives à des mesures budgétaires
inadaptées, sont critiquables sur deux points : d’une part, elles
remettent en cause de façon systématique la répartition des emplois
inscrits en loi de finances ; d’autre part, l’application mécanique des
gages financiers nés du repyramidage sur les emplois des corps de
médecins et pharmaciens, aboutit à une diminution du nombre des
emplois disponibles, de
44 emplois en 4 ans (entre 1993 et 1996),
alors que des mesures de transformations ou de créations d’emplois
de médecins et de pharmaciens étaient votées par le Parlement
(37 emplois en 1995 et 36 en 1996).
131
En loi de finances 1997, les emplois de l’inspection du travail des transports ont
cessé d’être inscrits au budget de l’emploi.
250
c)
Régulation budgétaire
Dans le cadre de la régulation des dépenses publiques
décidée chaque année par le gouvernement, certains emplois
devenus vacants sont « gelés » et ne peuvent donner lieu à
recrutement. Les emplois gelés des DRASS et DDASS sont ainsi
passés de 119 en 1993 à 291 en 1996, et ceux des DRTEFP et des
DDTEFP, de 96 en 1992 à 258 en 1995.
2°
S
OUS
-
OCCUPATION CHRONIQUE DE CERTAINES CATEGORIES D
’
EMPLOIS
Le taux d’occupation des emplois ouverts en loi de finances
initiale a légèrement progressé dans les DRASS et les DDASS entre
1993 et 1996, passant de 87,1 % à 90,7 %
132
. Dans les DRTEFP et
les DDTEFP, le taux d’occupation, plus élevé, a
fluctué, entre 96 %
en 1992 et
93,5 % en 1995
133
. Ces vacances résultent soit des
décisions gouvernementales de gel d’emplois au titre de la régulation
budgétaire, soit d’un excès d’emplois gagés en compensation de
surnombres autorisés en gestion et de transferts, soit d’une gestion
aléatoire des flux d’entrants et de sortants des corps.
Si l’on calcule le taux d’occupation des emplois par rapport au
nombre des emplois réellement autorisés en gestion, c’est à dire
après déduction des emplois transférés , bloqués ou gelés, on peut
alors cerner la part des vacances liées à la seule gestion des
recrutements. Alors, il ressort que dans les DRTEPF et les DDTEPF,
le taux net d’occupation est à son maximum en 1995 avec 99,96 %.
En revanche, dans les DRASS et les DDASS, bien que le taux
d’occupation net ait augmenté entre 1993 (88,63 %) et 1996
(94,41 %), la part des vacances d’emplois consécutives à un déficit
des recrutements demeure élevée jusqu’en 1995 ; elle représente
1 271 vacances sur 1463 en 1993, 859 sur 1 145 en 1994, 823 sur
1 206 en 1995. En 1996, le déficit de la balance des flux, quoiqu’en
diminution, occasionne encore 57 % des vacances (638 sur 1108).
L’insuffisance
du
recrutement
de
personnels
s’avère
chronique dans les corps d’infirmières, d’assistantes de service social
et de conseillères de service social (334 vacances en 1993, 269 en
1994, 250 en 1995 et 198 en 1996). Elle est notamment due à
l’absence de concours de recrutement d’assistantes de service social
132
Différence entre les emplois ouverts en LFI et les emplois occupés dans les DRASS
et les DDASS : 1463 vacances en 1993, 1145 en 1994, 1206 en 1995 et 1108 en 1996.
133
Différence entre les emplois ouverts en LFI et les emplois occupés dans les
DRTEFP et les DDTEFP : 302,67 vacances en 1992, 348,3 en 1993, 544,79
en 1994
et 583,86
en 1995.
251
en 1993 et 1996 et au faible rendement des concours organisés en
1994 et 1995.
La sous-occupation chronique des emplois des personnels
médico-sociaux de Polynésie s’explique de même par l’absence de
recrutement entre 1993 et 1996.
3°
R
EMUNERATION PAR LES SERVICES DECONCENTRES D
’
AGENTS
N
’
Y EXERÇANT PAS
Parmi les agents comptés au nombre des effectifs des
services déconcentrés, certains n’y servent pas : en 1996, ils étaient
au nombre de 304 dans les DRTEFP et DDETFP et de 357 dans les
DRASS et les DDASS. Il s’agit de fonctionnaires en stage de
formation initiale (INTEFP et ENSP)
134
, en décharge syndicale ou mis
à disposition d’autres services.
Près du tiers de ces mises à disposition est irrégulier. En
1996, 83 agents des services déconcentrés du travail et 101 des
services déconcentrés des affaires sociales, appartenant majoritaire-
ment à la catégorie A (inspecteurs, médecins, pharmaciens,
ingénieurs d’études du génie sanitaire), étaient en fait employés à
l’administration centrale. La procédure normale serait le transfert des
emplois budgétaires correspondants sur le chapitre et l’article
budgétaires appropriés de l’administration centrale ; d’ailleurs les
statuts particuliers de certains corps concernés prévoient la possibilité
d’affecter leurs membres à l’administration centrale aussi bien qu’en
services déconcentrés (pharmaciens inspecteurs, ingénieurs d’étu-
des).
B. - LIMITES DE L’OUTIL DE SUIVI DES EMPLOIS AUX NIVEAUX
NATIONAL ET LOCAL
Le suivi du stock d’emplois et de ses variations nécessite la
tenue d’une comptabilité contradictoire entre la direction de
l’administration centrale en charge de la gestion des emplois et des
personnels et le contrôleur financier, qui serve de base tant à la
répartition des emplois entre les différents services déconcentrés qu’à
l’ouverture des recrutements. Or, des faiblesses et des confusions ont
été relevées dans la comptabilisation et la répartition des emplois.
134
Institut national du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (INTEFP),
Ecole nationale de la santé publique (ENSP).
252
1°
A
BSENCE DE COMPTABILITE ADMINISTRATIVE DES EMPLOIS
DES
DRASS
ET DES
DDASS
La Cour a constaté l’existence d’une comptabilité des emplois
à la DAGEMO. Elle relève, en revanche, que la DAGPB ne disposait
pas, jusqu’en 1996, d’un document synthétique et exhaustif retraçant
l’état des emplois ouverts en loi de finances, par imputation
budgétaire, par date de création ou de transformation, qui soit mis à
jour en permanence en fonction des mouvements d’emplois
intervenant en gestion - transferts, gel, surnombres et gages -. La
comptabilité des emplois, techniquement distincte de celle des crédits
de rémunération, répond à la même finalité de respect de moyens
limitatifs et suppose la même rigueur. La Cour n’a trouvé
d’informations exploitables qu’au contrôle financier.
Faute d’un suivi comptable, la DAGBP a été dans l’incapacité
de notifier aux DRASS et aux DDASS leurs contingents d’emplois
limitatifs en début d’année civile et, a fortiori, de les ajuster en cours
d’exercice au fur et à mesure des mouvements de gestion autorisés
par le contrôleur financier. Cette situation maintient les services
départementaux et régionaux dans l’ignorance de leur volume
d’emplois et les conduit à estimer le taux de vacances d’emplois sur la
base duquel ils recrutent, en compensation, des agents non-titulaires
sur crédits de vacations (37-13, article 10).
2°
F
AIBLESSE DE LA METHODE DE REPARTITION DES EMPLOIS
Tant à la DAGEMO qu’à la DAGPB, la majorité des emplois
est répartie entre les services déconcentrés sur la base d’un « effectif
théorique de référence » censé permettre d’adapter les moyens en
personnel aux besoins des différents services. Mais, cet outil de
gestion présente des faiblesses :
1) La mise en place par la DAGEMO et la DAGPB des
effectifs de référence calculés de façon rationnelle et notifiés aux
services déconcentrés a certes permis de disposer d’un cadre
d’affectation des personnels. Mais en l’absence d’une politique
volontariste d’affectation, l’écart entre l’effectif réel des personnels et
l’effectif de référence se pose de façon durable au plan géographique
et au niveau du type de personnel. Ce n’est qu’au terme de plusieurs
années qu’une adéquation semble possible.
Les services déconcentrés des affaires sociales assimilent les
effectifs théoriques de référence notifiés à une délégation de moyens
annuels ouvrant droit à recrutement. Il s’agit là d’une confusion entre
253
un objectif de gestion à atteindre à moyen terme et une attribution
annuelle d’emplois ouvrant droit à rémunération.
Comme les emplois constituent les supports budgétaires de la
rémunération des agents titulaires et permanents de l’État, leur
répartition territoriale devrait correspondre à l’affectation des agents.
b) La pertinence de l’effectif de référence se trouve, en tout
état de cause, altérée du fait que la DAGEMO se borne à répartir les
seuls emplois budgétaires et que la DAGPB ne répartit que les
emplois
budgétaires
et
les
personnels
territoriaux
en
voie
d’intégration, au lieu de prendre en compte les effectifs réellement en
fonction dans les services déconcentrés.
C. - ABSENCE DE GESTION PRÉVISIONNELLE DES EFFECTIFS
1) Le ministère a conduit dans les DRTEFP et les DDTEFP,
entre 1991 et 1994, une importante opération de transformation
d’emplois de contrôleurs et d’agents administratifs en 350 emplois
d’inspecteurs du travail, afin de permettre la promotion des agents
concernés, d’améliorer l’encadrement des services et de placer
rapidement un agent de catégorie A à la tête de toutes les sections
d’inspection.
Si l’impact financier de la mesure a été pris en compte,
aucune étude prévisionnelle n’a été faite pour mesurer les
conséquences de la modification de la pyramide du corps. La base du
corps
a
pourtant
été
sensiblement
élargie,
les
inspecteurs
représentant 65,9 % des effectifs budgétaires du corps en 1995
contre 60,9 % en 1992, sans qu’un rééquilibrage ait été prévu dans
les grades les plus élevés, ce qui ne manquera pas de poser à terme
un problème de déroulement de carrière, même si un début de
repyramidage a été engagé à partir de la loi de finances de 1996.
2) D’une façon plus générale, la gestion prévisionnelle des
personnels du secteur « travail, emploi et formation professionnelle »
et du secteur « affaires sociales » est également handicapée par
l’absence d’un outil de gestion moderne : la base de gestion
informatisée des personnels est techniquement obsolète. Elle ne
permet pas d’accéder directement aux informations archivées des
années écoulées, ni d’effectuer des travaux statistiques sur les
données de l’année en cours.
L’installation en 1998 d’un « infocentre » à la DAGPB
permettant d’exploiter les données par des requêtes multicritères
constitue une amélioration. Cependant, la solution à moyen terme
254
consistant à refondre la base de gestion de la DAGPB, qui est à
l’étude depuis 1991, a connu plusieurs projets successifs sans
qu’aucun ait atteint le stade de la réalisation.
II. - LIMITES DE LA CONNAISSANCE DES EFFECTIFS RÉELS
Les agents titulaires et contractuels rémunérés sur emplois
budgétaires représentent en 1996 : 85,5 % des personnels en poste
dans les DRASS et les DDASS et 83 % dans les DRTEFP et les
DDTEFP.
Les autres agents contribuant au fonctionnement des services
sont des agents non titulaires rémunérés sur des crédits de vacations,
des agents mis à disposition gratuitement ou contre remboursement
et des collaborateurs de statuts divers.
La connaissance de la totalité de ces effectifs s’est révélée
particulièrement difficile dans le secteur des affaires sociales dans la
mesure où l’ordonnateur central, la DAGPB, n’a pu présenter de
documents exhaustifs et homogènes pour la période examinée.
La fiabilité du suivi des effectifs sur emplois budgétaires dont
la DAGPB dispose appelle des réserves (A) ; de surcroît, la direction
ne procède pas à un recensement systématique des autres
catégories d’effectifs (B).
A. - DÉNOMBREMENT DES EFFECTIFS SUR EMPLOIS BUDGÉTAIRES
1°
O
BSOLESCENCE DE L
’
OUTIL EN PLACE
Le
suivi
des
effectifs
suppose
la
connaissance
des
mouvements et changements de position modifiant la quotité de
temps de travail des agents. Il doit donc être adapté au niveau de
déconcentration
de
la
gestion
des
personnels
des
services
déconcentrés, dans la mesure où certains actes de gestion d’un corps
de personnel sont de la compétence du ministre et d’autres de celle
du chef du service déconcentré.
Les tableaux ci-après rendent compte des effectifs sur
emplois :
255
DRASS et DDASS
1993
1994
1995
1996
Effectifs en personnes
physiques
10 360
10 995
11 182
11 347
Effectifs en ETP
9 910,85
10 513,18
10 669,48
10 783,33
DRTEFP et DDTEFP
1993
1994
1995
1996
Effectifs en personnes
physiques
8 681
8 770
8 887
8 913
Effectifs en ETP
8 162,3
8 275,70
8 397,20
8 385,3
La DAGPB et la DAGEMO disposent d’une base informatique
de gestion des personnels implantée à l’administration centrale. Les
directions régionales et départementales peuvent la consulter pour les
informations les concernant et la mettre à jour pour les actes de
gestion de leur ressort. Une consolidation hebdomadaire des
informations entrées dans la base par les services centraux et par les
services déconcentrés fait ressortir la variation des effectifs.
La majorité des actes de gestion est préparée et éditée à
partir de la base. Cependant, celle-ci ne couvre pas la totalité des
actes de gestion. Jusqu’en 1996, elle ne permettait pas l’édition
automatisée des arrêtés de démission, d’affectation des stagiaires, de
mutation et de détachement. De ce fait, la mise à jour de la base pour
ces
catégories
d’actes
suppose
des
opérations
manuelles
complémentaires de la part des gestionnaires. Dans le secteur du
travail, les gestionnaires des services centraux sont seuls concernés
par ces mises à jour dans la mesure où il s’agit d’actes non
déconcentrés. En revanche, dans le secteur des affaires sociales, ces
opérations sont en gestion partagée entre les services centraux
(DAGPB) et les 100 services déconcentrés selon le niveau de
déconcentration des corps concernés . La situation, plus complexe
dans le secteur des affaires sociales, est source de retards dans les
transmissions
et
entretient
une
marge
d’incertitude
dans
la
connaissance des effectifs.
2°
C
ONFUSION ENTRE EFFECTIFS REMUNERES ET EFFECTIFS
OPERATIONNELS
Tous les agents rémunérés sur emploi, recensés par la
DAGEMO et la DAGPB au titre des services déconcentrés, n’y
exercent pas effectivement.
256
En 1996, 304 agents rémunérés par les DRTEFP et les
DDETFP et 357 rémunérés par les DRASS et les DDASS étaient
dans une telle situation. Il s’agissait d’agents mis à disposition
d’autres administrations ou organismes, bénéficiant d’une décharge
syndicale ou placés en stage de formation initiale dans une école
d’application (ENSP, INTEFP). Sans se prononcer sur le caractère
régulier ou non des situations individuelles, qui sera évoqué dans la
partie III, c’est la confusion entre effectifs rémunérés et effectifs
opérationnels qui mérite d’être relevée comme un des obstacles à la
connaissance des effectifs réels des services déconcentrés.
B. - SUIVI DES AUTRES EFFECTIFS
Environ 15 % des effectifs des services déconcentrés ne sont
pas recrutés sur emplois budgétaires. L’initiative de leur recrutement
appartient soit aux services déconcentrés, s’agissant des agents non
titulaires et de certains agents mis à disposition, soit à une ou
plusieurs directions de l’administration centrale. Le volume des
effectifs en cause, leur diversité et la répartition de leur gestion entre
plusieurs niveaux territoriaux justifient la mise en place d’un outil
commun de recensement .
Or, tel n’est pas le cas tant dans le secteur des affaires
sanitaires et sociales que dans celui du travail et de la formation
professionnelle.
1°
D
ENOMBREMENT TARDIF ET IMPRECIS DES AGENTS NON TITULAIRES
a) Les DDASS et, à un moindre degré, les DRASS ont
recours à des agents contractuels pour effectuer des fonctions
administratives ou de service, et confient à des non titulaires la
gestion du dispositif du Revenu minimum d’insertion (RMI) et des
fonctions dans diverses commissions médicales et sociales, les
commissions
techniques
d’orientation
et
de
reclassement
professionnel
( COTOREP ),
les
commissions
départementales
d’éducation spéciale ( CDES ), les commissions départementales de
l’hospitalisation psychiatrique, des comités médicaux et commissions
de réforme.
Les
dépenses
de
rémunération
correspondantes
sont
passées de 163,79 MF en 1993 à 209,57 MF en 1996
135
et se sont
concentrées sur les DDASS, qui effectuent 88,4 % des dépenses en
1996 (185,27 MF).
135
Dépenses imputées sur les chapitres 31-96 et 37-13.
257
En dépit de la croissance des dépenses et du nombre de
missions assurées par les non titulaires, le recensement de ces
agents a été inexistant jusqu’en 1995 et parcellaire entre 1995 et
1997.
Ce n’est que dans le cadre de l’application de la loi du
16 décembre 1996 relative à la résorption de l’emploi précaire dans
les fonctions publiques qu’il a été procédé, en 1997, à de véritables
recensements. Les agents non titulaires des DRASS et des DDASS
ont été évalués à 2114 personnes physiques correspondant à
1374 ETP.
Cependant, le recensement n’est ni exhaustif, ni précis. Il
n’intègre pas les agents recrutés pour une intervention ponctuelle,
rémunérés à l’acte par mandatement de vacations ou d’indemnités ; la
conversion des personnes physiques en ETP n’est pas systématique
et le comptage des agents exerçant concomitamment dans plusieurs
DDASS n’est pas homogène.
Le tableau ci-après rend compte des effectifs des agents non
titulaires des DRASS et des DDASS rémunérés sur crédits de
vacations :
DRASS et DDASS
1993
1994
1995
1996
Effectifs en personnes
physiques
3 010
2 243
2 332
2 114
Effectifs en ETP
1 956,50
1 461,93
1 520,17
1 374,10
b) Dans les DRTEFP et DDTEFP, le dénombrement des
agents non titulaires rémunérés sur crédits de vacations ou sur des
crédits autres que de rémunération n’est intervenu que dans le cadre
des travaux sur la résorption de l’emploi précaire dans la fonction
publique, en juin 1996. A cette date, on recensait 1 343 agents non
titulaires rémunérés sur crédits.
Antérieurement,
seuls
les
effectifs
des
« cadres pour
l’emploi » étaient aisément dénombrables du fait que la loi de finances
initiale fixait le nombre d’équivalents temps plein autorisés en face de
la ligne des crédits ouverts. Ainsi, en 1996
136
, les 19,9 MF inscrits au
titre des rémunérations principales des « cadres pour l’emploi »
correspondaient à 100 équivalents temps plein.
136
Chapitre 31-61, article 20.
258
2°
I
NCERTITUDES SUR LE NOMBRE DES AGENTS MIS A DISPOSITION
DES SERVICES DECONCENTRES
a) La DAGPB contrôle les mises à disposition contre
remboursement des agents départementaux en attente d’intégration
dans la fonction publique d’État, dont le nombre a diminué au rythme
des intégrations, passant de 1 332 en 1993 à 242 en 1996. Par
ailleurs d’autres mises à disposition sont attribuées.
Selon les informations communiquées au comité technique
paritaire ministériel par l’ordonnateur, les services déconcentrés des
affaires sociales bénéficiaient, en 1996, de 478 agents mis à leur
disposition. Cependant, en l’absence de précisions sur l’administration
d’origine de ces personnes, sur le service employeur et sur la nature
gratuite ou non des mises à disposition, il n’est pas possible de tenir
ce recensement pour fiable.
L’initiative de recourir à des mises à disposition relève non
seulement de la direction des personnels mais aussi d’autres
directions de l’administration centrale ou des services déconcentrés
eux-mêmes, et les différents donneurs d’ordre ne transmettent pas les
informations indispensables à la direction des personnels.
Ainsi, la direction des hôpitaux et la direction générale de la
santé ont recours à des personnels hospitaliers, demandent à des
infirmières générales de remplir les fonctions de conseiller technique
régional aux soins infirmiers auprès des DRASS (23 en 1996) et à des
médecins et secrétaires des hôpitaux de compléter les équipes
chargées auprès des directeurs régionaux du fonctionnement des
cellules d’hémovigilance, nouvelles structures garantes de la sécurité
transfusionnelle (29,5 en 1996).
La direction de la sécurité sociale a recours à des salariés des
caisses primaires d’assurance maladie pour assurer le fonction-
nement des tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS), qui
relèvent de la compétence des DRASS, et pour aider les DDASS à
gérer le dispositif du RMI. Les CPAM prêteraient ainsi 204 agents
pour les TASS sans contrepartie financière
137
et 27 pour le RMI
contre remboursement
138
.
Enfin, les DDASS signent directement des accords locaux de
mise à disposition avec des associations et avec les collectivités
territoriales, notamment pour renforcer les équipes départementales
137
Réponse ministérielle
lors du débat au Sénat relatif au budget 1997.
138
Convention avec la CNAM TS du 24 octobre 1990.
259
gérant le RMI. Le remboursement des rémunérations des agents ainsi
mis à disposition portait sur 12,86 MF en 1996.
b) La DAGEMO bénéficiait en 1996 de 54 mises à disposition
de fonctionnaires d’autres ministères ou collectivités (24) et d’agents
issus d’organismes rattachés au ministère, tels que le CNASEA,
l’ANPE et l’AFPA (30), mais le nombre des mises à disposition, au
sens du statut général des fonctionnaires, dont bénéficie le ministère
de l’emploi, n’est pas représentatif de l’ensemble des effectifs qui y
exercent à titre temporaire ou occasionnel, car il convient de prendre
en considération le recours à diverses autres catégories de collabo-
rateurs.
3°
A
UTRES CATEGORIES DE COLLABORATEURS
La DAGEMO comme la DAGPB bénéficient de l’appui de
collaborateurs divers souvent permanents.
Les services du ministère de l’Emploi ont ainsi déclaré
employer dans les DRTEFP et les DDTEFP, en 1996, 53 objecteurs
de conscience, catégorie appelée à s’éteindre dans les prochaines
années du fait de la réforme du service national, 3 appelés du
contingent et 345 agents sur contrats emploi-solidarité.
Dans les DDASS et les DRASS, ces collaborateurs pouvaient
être évalués, d’après les entrées et les sorties au cours de l’année
civile, à 364 objecteurs de conscience et 17 volontaires de l’aide
technique en 1996. Quant aux agents sur contrats emploi-solidarité
(CES), ils n’ont donné lieu qu’à un recensement ponctuel en 1995, qui
a fait ressortir une effectif de 149 agents.
Dans ses rapports publics de 1989 et 1996, la Cour a
souligné, au sujet de l’emploi des CES dans les services de l’Etat, que
« ces montages administratifs anormaux sont contraires aux règles
relatives à l’exécution des dépenses de l’Etat » et qu’ils « recréent,
dans la précarité, une nouvelle catégorie D pour laquelle risque de se
poser à terme le problème de l’intégration dans les cadres ».
En
conclusion,
les
carences
relevées
tant
dans
la
connaissance des effectifs de personnels que dans l’adaptation des
effectifs aux prévisions budgétaires pourraient être comblées par
l’adoption de mesures techniques adaptées. Une volonté forte du
ministère de l’emploi et de la solidarité parait, en revanche,
indispensable pour faire cesser les pratiques de transgression des
règles de gestion.
260
III. - INFRACTIONS AUX RÈGLES RELATIVES A LA GESTION
DES PERSONNELS
A. - RÉMUNÉRATION DE PERSONNELS PERMANENTS SANS SUPPORT
BUDGÉTAIRE DURABLE
a) S’agissant d’agents des DRTEFP et des DDTEFP
rémunérés sur crédits d’intervention et non sur crédits de personnel,
la situation des agents chargés de suivre les contrats emploi-solidarité
(CES) a pu être régularisée dans un cadre contractuel et un début de
solution semble se faire jour pour régulariser la situation des
coordonnateurs emploi-formation.
Cependant, deux nouveaux problèmes sont apparus. Tout
d’abord, les crédits de rémunération des cadres pour l’emploi ont été
inscrits en loi de finances initiale pour 1996 sans que les emplois
correspondants aient été créés, ce que prohibe l’article 1er de
l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 aux termes duquel « les
créations et transformations d’emplois ne peuvent résulter que de
dispositions prévues par une loi de finances ». En second lieu, les
agents qui gèrent les dossiers du Fonds social européen sont
rémunérés sur des crédits d’assistance technique (titre IV) dont la
pérennité n’est pas assurée.
En outre, la question déjà signalée des collaborateurs
rémunérés sur contrats emploi-solidarité demeure pour partie non
résolue. Les services déconcentrés du secteur travail-emploi-
formation professionnelle et du secteur affaires sociales ont eu
recours de façon irrégulière à des organismes supports (associations,
établissements publics) pour bénéficier de l’affectation d’agents sur
contrat emploi-solidarité ou sur contrat d’emploi consolidé. Une
évolution positive se dégage des DRTEFP et DDTEFP où les agents
en CES ont été ramenés de 323 au moment de l’enquête à 188 en
septembre 1997. La DAGPB n’a pu présenter, pour sa part, de
recensement permettant de mesurer les efforts annoncés en 1995
139
et confirmés en 1998
140
pour mettre fin à la présence des agents en
CES dans les DRASS et les DDASS, qui étaient 149 en 1995.
b) En application des lois de décentralisation, les agents
départementaux mis à disposition des DDASS, remplissant les
conditions d’intégration dans la fonction publique d’Etat mais n’ayant
pas encore pu faire valoir leur droit d’option, continuent à être
rémunérés par leur collectivité d’origine.
139
Comité technique paritaire ministériel du 14 février 1995.
140
Circulaire du 20 mars 1998.
261
Le remboursement des rémunérations par l’Etat intervient soit
par abondement de la dotation générale de décentralisation destinée
aux départements ; soit par imputation sur le budget du ministère de
l’emploi et de la solidarité
141
s’agissant des personnels départemen-
taux de la Ville de Paris et des personnels territoriaux du secteur
« hygiène du milieu » qui ont opté pour une intégration dans les corps
d'État du génie sanitaire.
Le contrôle insuffisant par la DAGPB des situations
individuelles ouvrant droit à remboursement a conduit à des
remboursements indus .
En 1996, 46 des 70 remboursements effectués sur le chapitre
37-12 étaient dénués de fondement juridique du fait que les agents
territoriaux concernés avaient refusé leur intégration dans la fonction
publique de l’État ou ne remplissaient plus les conditions statutaires
exigées.
La complexité des mécanismes a, en outre, provoqué, en
1996, des doubles remboursements au profit de la Ville de Paris.
B. - APPLICATION IRRÉGULIÈRE DE LA RÉGLEMENTATION
1°
M
ISES A DISPOSITION DE FONCTIONNAIRES DE L
’É
TAT
Le régime de la mise à disposition permet à un fonctionnaire
de demeurer dans son corps d’origine et de continuer à percevoir la
rémunération correspondant à l’emploi qu’il occupe tout en exerçant
ses fonctions hors de son administration : dans une autre
administration de l’Etat, dans un établissement public de l’Etat, dans
un organisme d’intérêt général, public ou privé, ou dans un organisme
associatif assurant une mission d’intérêt général. Les conditions
d’exercice de cette position sont réglementées par le décret n°85-986
du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines
positions de fonctionnaires de l’État et à certaines modalités de
cessation définitive de fonctions.
En 1996, 86 fonctionnaires des DRTEFP et les DDTEFP et
170 fonctionnaires des DRASS et des DDASS étaient en position de
mise à disposition. L’examen de leur situation a mis en évidence à la
fois des insuffisances dans l’application du décret précité du
141
Chapitre 37-12 ou 31-41.
262
16 septembre 1985 et des utilisations détournées de la mise à
disposition.
a) Les arrêtés de mise à disposition des agents des DRTEFP
et les DDTEFP ne prévoient aucune durée, alors que la durée de la
mise à disposition d’une administration de l’État ou d’un établissement
public national ne peut excéder trois ans et qu’elle est de six ans pour
une mise à disposition d’un organisme d’intérêt général ou d’un
organisme associatif assurant une mission d’intérêt général.
Les arrêtés de mise à disposition des agents ne sont pas
publiés. La situation des personnels mis à disposition n’est pas suivie
par le service gestionnaire, qui n’a pu produire à la Cour ni les
conventions avec les organismes d’accueil prévues par les textes, à
l’exception des mises à disposition d’organisations internationales, ni
les rapports sur la manière de servir des agents.
b) Quant aux agents des DRASS et des DDASS mis à
disposition des administrations, établissements publics ou associa-
tions (Croix rouge, GIP CPS, Agence du médicament), ils ne font pas
l’objet d’arrêtés de mise à disposition dans la majorité des cas et sont
affectés pour ordre à la DRASS d’Ile-de-France. Cette direction
régionale devient ainsi l’employeur fictif d’agents dont le nombre varie
entre 136 et 150, selon les années.
c) Neuf agents du corps de l’inspection du travail, en 1996, et
un agent des corps des affaires sanitaires et sociales, en 1997,
étaient mis à disposition de centrales syndicales. De plus, sept d’entre
eux ne bénéficiaient pas d’un mandat syndical. Cette situation est en
contradiction avec le statut général de la fonction publique d’Etat qui
n’autorise pas de telles mises à disposition d’un syndicat. La
réglementation applicable en la matière est fixée par le décret n° 82-
447 du 28 mai 1982 relatif à l’exercice du droit syndical dans la
fonction publique dont l’article 11 prévoit que les fonctionnaires
chargés d’un mandat syndical, qui en font la demande, sont placés en
position de détachement. La circulaire du 18 novembre 1982 précise
que les facilités dont peuvent bénéficier les représentants syndicaux
revêtent la forme soit d’un détachement, soit d’autorisations spéciales
d’absence, soit de décharges d’activité de service.
Par ailleurs, douze agents des services déconcentrés du
travail et trois de ceux des affaires sociales étaient mis à disposition
de la Mutuelle générale des affaires sociales.
Ces mises à disposition irrégulières conduisent l’administra-
tion à rémunérer des agents qui exercent des fonctions privées.
263
2°
M
ISE A DISPOSITION D
’
AGENTS HOSPITALIERS
Les fonctions de médecin et de secrétaire des cellules
d’hémovigilance des DRASS, créées en 1994, sont pourvues, à
hauteur de 19,5 équivalents temps plein, par des personnels mis à
disposition par les hôpitaux, et les fonctions de conseillères
techniques régionales aux soins infirmiers sont remplies par
23 infirmières générales des hôpitaux également mises à disposition
des DRASS.
La rémunération des personnels hospitaliers ainsi mis à
disposition continue à être assumée par leur employeur d’origine,
moyennant l’abondement des crédits budgétaires des hôpitaux par la
caisse nationale de l’assurance maladie. Cette procédure, mise en
place par la direction des hôpitaux, conduit à mettre indûment à la
charge de l’assurance maladie les dépenses de rémunérations de la
compétence de l’Etat.
Cette dérive est accentuée par des pratiques locales,
inconnues de la direction du personnel, telle que la reconduction
depuis plusieurs années de la mise à disposition de 6 assistantes
hospitalières de service social au profit d’une DDASS d’Ile-de-France,
en contrepartie de l’abondement de la dotation globale de l’hôpital qui
les emploie.
3°
R
ECOURS AUX AGENTS NON TITULAIRES
Le titre II du statut général des fonctionnaires de l’Etat et son
décret d’application du 17 janvier 1986 fixant les dispositions
générales applicables aux agents non titulaires prévoient que les
services de l’Etat recourent à des non titulaires pour occuper des
fonctions permanentes impliquant un temps incomplet ou pour
occuper des fonctions répondant à un besoin saisonnier ou
occasionnel (article 6).
a) Indépendamment de ces dispositions interministérielles
fondant la durée des engagements sur des critères fonctionnels, la
DAGPB a, pour des raisons de disponibilité de crédits, continué à
fonder la durée des engagements des agents non titulaires des
services déconcentrés sur la norme de 120 heures mensuelles
maximum, déterminée à l’origine par un arrêté du 29 novembre 1976
et un décret du 13 décembre 1978. Une circulaire du 26 juillet 1993 a
prévu pour les agents non titulaires affectés à la gestion du RMI une
durée mensuelle de travail supérieure à 120 heures et inférieure au
temps plein. Cette nouvelle norme a ensuite été généralisée à toutes
les fonctions, par circulaire du 30 juillet 1997, sans que les textes
264
réglementaires de 1976 et 1978 aient cependant été modifiés. Le
caractère contradictoire des dispositions réglementaires a conduit les
DDASS, principaux employeurs des agents non titulaires, à retenir
des normes horaires de recrutement hétérogènes.
b) Alors que le décret relatif aux dispositions générales
applicables aux non titulaires de l’Etat date du 17 janvier 1986, les
directives de la DAGPB aux services déconcentrés sur ce sujet ne
sont intervenues que plus de six ans plus tard, sous forme d’une note
du 21 septembre 1992, adressée par erreur aux seules DRASS, puis
d’une circulaire du 30 juillet 1997. Ces négligences ont permis à
certaines DDASS de continuer jusqu’en 1997 à recruter des agents
non titulaires à titre permanent sans contrat et sans même préciser la
durée de l’engagement ou le mode de rémunération dans les actes
unilatéraux concrétisant le recrutement.
c) Mettant à profit le caractère lacunaire de l’arrêté du
29 novembre 1976 et du décret n° 78-1308 du 13 décembre 1978,
précités, les DDASS ont déterminé à leur guise la catégorie initiale de
recrutement des non titulaires, en fonction des diplômes et des
fonctions. De plus, les directions ont relevé, au fil des années, le
niveau catégoriel initial de ces agents, en compensation de la
modicité des taux horaires de rémunération, alors même que les
fonctions qui leur étaient confiées demeuraient inchangées.
La délégation interministérielle au revenu minimum d’insertion
reconnaissait d’ailleurs dans une circulaire du 26 juillet 1993 que
« dans certains départements », le taux de rémunération horaire des
agents non titulaires gestionnaires du dispositif RMI avait « pu, dans
le passé, être fixé au-dessus du niveau de référence pour compenser
la limite imposée de 120 heures par mois ». Une telle pratique
constitue un détournement manifeste de la réglementation.
d) La pratique spécifique de la DRASS d’Ile-de-France
consistant à doter, à tort, d’un traitement indiciaire les agents non
titulaires rémunérés à la vacation horaire a conduit à leur verser le
supplément familial de traitement. Or, le décret du 24 octobre 1985
prévoit en son article 10 que « les agents rétribués sur un taux horaire
ou à la vacation sont exclus du bénéfice du supplément familial de
traitement ».
Il s’agit ici encore, d’une irrégularité manifeste conduisant à
une inégalité de traitement entre les agents non titulaires.
265
4°
R
EGIME DES REMUNERATIONS ACCESSOIRES DES AGENTS
DE LA CATEGORIE
C
Le décret n° 50-1248 du 6 octobre 1950 a fixé le régime des
indemnités horaires pour travaux supplémentaires appliqué aux
agents de catégorie C. Le ministère du travail gère en pratique ces
accessoires de salaire comme les indemnités forfaitaires des agents
de catégories A et B : le mode de calcul repose ainsi non sur les
heures supplémentaires effectuées, comme l’exige le décret de 1950,
mais sur une part fixe et sur des parts variables attribuées selon le
grade, en fonction des sujétions du poste, des absences pour maladie
et de la manière de servir.
Le
montant
des
indemnités
est
traduit
en
« heures
supplémentaires » de façon que les états correspondants puissent
être présentés aux paieries générales. Comme dans les autres
ministères, le dispositif réglementaire (décret de 1950) est ainsi
dévoyé.
C. - SITUATION DES AGENTS OCCASIONNELS RÉMUNÉRÉS A L’ACTE
DANS LES DDASS
Les personnels médicaux, paramédicaux et sociaux engagés
par les directions départementales des affaires sanitaires et sociales
pour
intervenir
ponctuellement
dans
les
comités
médicaux
départementaux, les commissions de réforme de la fonction publique,
les COTOREP
142
, les CDES
143
et les commissions départementales
d’hospitalisation psychiatrique ne sont pas liés par contrat à
l’administration. Leurs interventions à temps partiel, mais régulières,
sont rémunérées sous forme d’honoraires, d’indemnités ou de
vacations en application de textes réglementaires spécifiques à
chaque fonction.
L’article 1er du décret du 17 janvier 1986 fixant les
dispositions générales applicables aux agents non titulaires prévoit
qu’il existe une catégorie d’agents engagés pour exécuter un acte
déterminé à laquelle les dispositions du décret ne s’appliquent pas. Il
distingue ainsi les agents rémunérés à l’acte sans contrat et les
agents
non
titulaires
engagés
sur
contrat
pour
une
durée
indéterminée à temps incomplet ou une durée déterminée à temps
complet.
142
COTOREP : commissions techniques d’orientation et de reclassement professionnel.
143
CDES : commissions départementales d’éducation spéciale.
266
Cependant, aucune disposition réglementaire ne détermine
clairement la ligne de partage entre ces deux catégories d’agents non
titulaires.
La jurisprudence Berkani
144
, récemment complétée par la
jurisprudence Birnbaum
134,
reconnaît la qualité d’agents de droit public
aux agents engagés par l’Etat pour exécuter un acte déterminé, dès
lors qu’ils ne relèvent pas d’un contrat qualifié de droit privé par le
code du travail. Cependant aucun texte ministériel ne définit le régime
applicable à cette catégorie d’agents publics. Le Conseil d’Etat a
néanmoins confirmé que, même en l’absence de textes, les principes
généraux du droit leur étaient applicables
145
.
Les agents rémunérés à l’acte sont privés d’un régime social
de recrutement clair, comme celui des agents non titulaires sur
contrat, ce qui a conduit certaines DDASS à procéder de manière
irrégulière ou hétérogène.
L’enquête de la Cour a fait ressortir qu’en 1996, 38 DDASS
ont omis de déclarer aux services fiscaux les rémunérations versées
aux agents payés à l’acte par mandatement d’honoraires, d’indem-
nités ou de vacations et que 13 autres directions n’ont déclaré qu’une
partie des sommes versées. La moitié des DDASS (51 sur 100) s’est
ainsi placée en infraction au regard des articles 87 et 240 du code
général des impôts, qui font obligation aux employeurs de déclarer les
salaires versés annuellement et les honoraires supérieurs à 500 F par
individu.
Dans la majorité des DDASS, les médecins occasionnels sont
considérés comme des agents exerçant une profession libérale ; dans
certaines directions, ils sont, en revanche, considérés comme des
salariés. Ainsi, les médecins salariés des hôpitaux intervenant auprès
des comités médicaux sont considérés comme des salariés dans le
Bas-Rhin et la Côte d’Or ; quant à la DDASS de Haute-Saône, elle
assimile tous les médecins occasionnels à des salariés dès lors qu’ils
sont requis par l’administration.
De la sorte, des intervenants effectuant des prestations de
même nature sont, suivant le département, considérés comme des
salariés ou comme des membres d’une profession libérale, et
déclarés comme tels auprès des services départementaux de
l’assiette et des organismes sociaux. Cette double classification
144
Arrêts du tribunal des conflits du 25 mars 1996 et C. Cass. Soc. 9 décembre 1998.
145
Avis du Conseil d’Etat (section des finances) du 30 janvier 1997 sur une requête du
ministre de la fonction publique.
267
s’accompagne d’un régime fiscal et de droits et prélèvements sociaux
différents et crée une inégalité de traitement entre intervenants
exerçant des fonctions de même nature. Deux évolutions récentes
semblent porteuses d’améliorations. La jurisprudence du Conseil
d’Etat, dans le domaine fiscal, et celle de la Cour de cassation, dans
le domaine social, qui jusqu’alors définissaient différemment les liens
de subordination vis à vis d’un employeur, se sont harmonisées
146
. De
plus, l’article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour
1999 complétant l’article L. 311-3 du code de la sécurité sociale
147
,
pour l’Etat ou les collectivités territoriales, prévoit sur la question du
régime social des personnels exerçant à titre occasionnel que les
activités dont la rémunération est fixée par une disposition législative,
réglementaire ou de justice relèveraient du régime général de la
sécurité sociale. Sur demande individuelle, il pourrait cependant être
dérogé à cette règle si l’activité occasionnelle constituait le
prolongement d’une activité libérale exercée à titre principal.
™
En conclusion, la Cour relève l’intérêt qui s’attacherait pour le
ministère de l’emploi et de la solidarité à la tenue à jour d’un suivi de
l’ensemble des effectifs présents dans les services. L’exercice visant
à déterminer des effectifs de référence à partir des seuls emplois
budgétaires et des mises à disposition des personnels territoriaux en
attente d’intégration ne permet pas d’atteindre l’objectif poursuivi de
répartition objective et rationnelle des moyens.
Cette première étape devrait être complétée par une réflexion
sur les besoins en personnels nécessaires pour mener à bien les
missions dont les DRASS et les DDASS sont chargées.
Cette connaissance de la situation réelle des effectifs serait
aussi de nature à permettre au ministère d’améliorer sa gestion des
emplois, en faisant mieux correspondre la technicité des corps à leurs
missions, de régulariser les mises à disposition sans fondement
réglementaire et d’asseoir la gestion des agents non titulaires sur une
réglementation adaptée.
146
Arrêts CE du 5 mars 1997, 9ème et 8ème sous-sections,
De Seguin
et
De Lacroix
.
147
Loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998.
268
TROISIEME PARTIE
LES REMUNERATIONS DE CERTAINS
PERSONNELS DANS CINQ MINISTERES :
ECONOMIE ET FINANCES, INTERIEUR,
JUSTICE, EQUIPEMENT, AGRICULTURE
269
270
INTRODUCTION
Les
règles
relatives
aux
rémunérations
accessoires,
rappelées ci-avant au chapitre IV de la première partie (page 65 à 71),
sont, de longue date, largement et fréquemment transgressées,
comme le montrent plusieurs observations ci-après.
Ont été relevés, dans plusieurs ministères, des exemples
d’indemnités instituées non par décret mais avec l’accord du ministre
chargé du budget par de simples arrêtés ou décisions ministérielles,
et, dans le cas du ministère de l’économie et des finances par
décision du seul ministre, voire, par délégation, d’un directeur.
Le fondement juridique de l’indemnité est alors insuffisant. Il
advient aussi qu’une indemnité soit modifiée ou que son champ
d’application soit étendu dans des conditions irrégulières, les
décisions correspondantes (qui ont parfois l’accord seulement tacite
du ministère chargé du budget) ne faisant pas l’objet de décrets.
En outre, jusqu’à ces dernières années, un grand nombre de
textes indemnitaires n’étaient pas publiés au Journal officiel, alors que
l’entrée en vigueur d’un texte est conditionnée par sa publication
148
. Si
l’absence de publication est sans incidence sur la légalité d’un
règlement, elle fait obstacle à ce qu’il acquière force obligatoire.
Irrégulières, ces pratiques confèrent au système indemnitaire
une opacité qui constitue l’une de ses caractéristiques.
Ces mêmes caractéristiques peuvent être relevées sur le plan
budgétaire, ainsi que l’a déjà noté la Cour dans ses rapports au
Parlement sur l’exécution des lois de finances. Les principes
d’universalité, de sincérité et de spécialité ne sont pas, en la matière,
respectés.
En premier lieu, des cas d’imputations de dépenses
indemnitaires (parfois de dépenses de rémunérations de personnels
de statut précaire) sur des chapitres de fonctionnement ont été
relevés.
En second lieu, certains chapitres de dépenses indemnitaires
ont, jusqu’en 1999, été principalement dotés non de crédits ouverts
148
Principe posé par un décret du 5 novembre 1870, applicable à tous les actes
réglementaires selon la jurisprudence du Conseil d’Etat et rappelé par une circulaire du
Premier ministre du 20 janvier 1997.
271
par les lois de finances, mais par des recettes abusivement traitées
comme des fonds de concours, rattachés en cours d’année : il s’est
agi, principalement des « crédits d’article » (article 5 de la loi n° 48-
1263 : produits attendus des redressements fiscaux – article 6 de la
loi n° 49–1034 du 31 juillet 1949 : frais de perception des taxes
locales) bénéficiant aux administrations et aux services financiers. Les
indemnités allouées au magistrats de la Cour des comptes sont pour
l’essentiel financées au moyen de ces crédits d’article. Ces
anomalies, déjà dénoncées par la Cour, ont pris fin en 1999, avec la
réintégration des crédits d’article 5 et 6 par la loi de finances initiale
dans le budget général
149
, conformément à la décision du Conseil
constitutionnel n° 97-395 DC du 30 décembre 1997.
Enfin, le ministère des finances (directions générales des
impôts et de la comptabilité publique), ainsi que les ministères de
l’agriculture et de l’équipement disposent traditionnellement de
ressources servant à financer des dépenses de rémunérations (et
certaines dépenses de fonctionnement) sans être enregistrées dans
le budget de l’Etat. Le Gouvernement s’est engagé, parallèlement à la
rebudgétisation des crédits d’article, à réintégrer ces ressources
extrabudgétaires dans le budget de l’Etat, de sorte que la
rebudgétisation soit complète en 2001 au plus tard
150
.
Il devrait ainsi être mis un terme à des pratiques non
seulement
dérogatoires
au
plan
budgétaire,
mais
également
critiquables d’un point de vue comptable, puisque les dépenses ainsi
financées, comme les ressources elles-mêmes, n’apparaissent que
dans des comptes de tiers et non dans des comptes de charges et de
produits, pas plus que dans les comptabilités auxiliaires de dépenses
et de recettes.
La justification d’un régime indemnitaire, qu’il soit d’application
générale ou limité à certaines catégories, réside soit dans la volonté
de compenser certaines charges ou sujétions, soit dans celle d’inciter
les agents à accepter certaines responsabilités ou à améliorer leur
manière de servir. Or le mode de mise en oeuvre et l’évolution des
systèmes indemnitaires va généralement à l’encontre de ces
objectifs : la tendance constante est celle de l’uniformisation avec
extension d’indemnités au départ spécifiques et difficulté à moduler
les compléments de rémunération. Tout en restant complexes et
opaques, les dispositifs indemnitaires tendent à devenir rigides et peu
incitatifs.
149
Cf. le rapport de la Cour sur l’exécution des lois de finances en vue du règlement du
budget de 1998, pages 297 et 298.
150
Cf. le même rapport page 105 et pages 372 à 376.
272
CHAPITRE I
LES REMUNERATIONS DES PERSONNELS
DE LA DIRECTION GENERALE DES IMPOTS
ET DE LA DIRECTION GENERALE
DE LA COMPTABILITE PUBLIQUE
Les particularités de l’administration des finances sont
évoquées ci-avant, troisième partie (chapitre II-I-B).
A. – LES DEPENSES DE REMUNERATIONS
1°
L
ES DEPENSES BUDGETAIRES
(
SERVICES FINANCIERS
)
Les dépenses budgétaires comprennent, comme dans toute
la fonction publique, les dépenses relatives aux rémunérations
principales et celles relatives aux régimes indemnitaires. L’originalité
du ministère tient
à la procédure d’ouverture des crédits, marquée :
- pour les régimes indemnitaires, par un recours très important
aux crédits d’article évoqués ci-dessus ;
- pour les rémunérations principales, par un recours important
à la ligne d’ajustement, dite ligne souple.
a) Importance des « lignes souples »
Les crédits de rémunérations principales sont évalués sur la
base d’un indice moyen affecté à chaque emploi autorisé en loi de
finances. La dépense réelle peut être différente pour plusieurs
raisons : influence des temps partiels, écart des agents avec l’indice
moyen, changements de situation statutaire, départs en retraite, etc.
C’est pourquoi la prévision basée sur les emplois autorisés ne
peut être exacte. Pour l’affiner, les paragraphes des traitements
indiciaires comportent une ligne intitulée « ajustement pour tenir
compte de la situation réelle des personnels » dite ligne souple
(cf. première partie, page 46). Son existence n’est pas critiquable ; on
observe toutefois une hausse récente et rapide de ces lignes dans les
services financiers. Le montant du total des lignes souples a atteint
1 460 millions en 1998 ; exprimé par rapport aux crédits indiciaires il a
évolué comme suit :
273
1983
1990
1993
1994
1995
1996
1997
1998
0,1%
2,7%
2,4%
4,0%
4,3%
5,6%
6,4%
6,6%
Cette augmentation ne peut s’expliquer uniquement par les
raisons invoquées ci-dessus. Elle résulte aussi des mesures propres
au ministère, non inscrites en loi de finances, comme les plans
sociaux ou les autorisations particulières d’embauches décrites plus
haut. A la DGI, les effets des principales composantes des lignes
souples ont été évalués à 2,6 % pour les mesures ministérielles non
traduites en loi de finances, 1,6 % pour le surcoût dû aux temps
partiels et 3,6 % pour l’écart entre les indices moyens et les indices
réels.
Le montant des lignes souples des services financiers a
atteint un niveau tout à fait excessif qui met en cause la transparence
de l'autorisation parlementaire.
b) Montant et évolution des crédits de rémunération principale
Pour les seuls traitements indiciaires, les crédits votés en loi
de finances initiale pour les services financiers ont été en 1983 de
14 451 millions
et en 1998 de 23 631 millions, y compris les lignes
souples. Cette hausse de 63,5 % s’explique :
- principalement par l'inflation (51,5 %) ;
- par une amélioration de la qualification des agents : sur cette
période, les effectifs de l’encadrement supérieur ont augmenté de
12 % et ceux de l’encadrement intermédiaire de 29 % tandis que les
effectifs des personnels d’exécution ont baissé de 14 % ;
- par les améliorations de la situation des personnels,
particulièrement celles dues au protocole Durafour et celles
attribuables aux mesures particulières mises en oeuvre par le
ministère.
Entre 1995 et 1998, les effectifs ont baissé de 0,4 % par an en
moyenne, les crédits votés ont augmenté de 1,7 % par an, les crédits
ouverts après transferts et rattachements des fonds de concours ainsi
que les dépenses ont augmenté de 2 % par an. Pour la DGCP et la
DGI, la situation est la suivante :
274
Dépenses en millions
de francs
dépenses
1995
Dépenses
1998
dépenses
% par an
effectifs
% par an
DGCP
7.048
7.368
+1,5%
-0,6%
DGI
10.368
10.898
+1,7%
-0,7%
c) Montant et évolution des crédits de rémunérations indemnitaires
En 1998, le total des dépenses indemnitaires (chapitres 31-92
et 31-94) des services financiers a été de 7.981,4 millions, en hausse
de 3,5 % sur 1997, financé seulement à hauteur de 26 % par des
crédits votés, le reste essentiellement par des crédits d'article. Sur la
période 1995/1998, la hausse moyenne a été de 3,6 %, ce qui est
sensiblement supérieur à la hausse des rémunérations principales qui
a été de 2 % sur la même période. Par rapport au total des chapitres
de rémunérations principales correspondants, le taux des dépenses
indemnitaires a ainsi augmenté de 31,5% à 32,5 %. Pour la DGCP et
la DGI, la situation est la suivante :
Dépenses
en millions
dépenses
1995
Crédits
LFI 98
Dépenses
1998
dépenses
/crédits
Indemnités
/traitements
dépenses
% par an
effectifs
% par an
DGCP
1.672
507
1.819
3,59
24,7%
+2,8%
-0,6%
DGI
3.519
595
3.755
6,31
34,4%
+2,2%
-0,7%
2°
L
ES DEPENSES DE REMUNERATIONS EXTRABUDGETAIRES
Comme il a été dit plus haut (page 147), les données
budgétaires ne rendent que partiellement compte des rémunérations
perçues par les agents de la direction générale de la comptabilité
publique et, jusqu'en 1998, par ceux de la direction générale des
impôts.
Pour la DGI, le montant des ressources extrabudgétaires,
dont une grande partie a été affectée au paiement de rémunérations
accessoires, s'est élevé à 353,9 millions en 1998.
Pour la DGCP, les derniers chiffres disponibles sont ceux de
1997. Au titre de l’année 1996, sur un montant total de recettes
extrabudgétaires de 1 443 millions, 855 millions ont été employés au
versement de rémunérations accessoires aux agents du réseau
Métropole-DOM, ce qui représente environ la moitié de la dépense
budgétaire afférente aux rémunérations accessoires de ces mêmes
275
agents
151
. Au titre de l’année 1997, les rémunérations financées sur
des produits extra-budgétaires s’élèvent à 857,8 millions.
B. - LES REMUNERATIONS ACCESSOIRES DES AGENTS DE LA DGI
ET DU TRESOR PUBLIC
1°
D
IVERSITE ET COMPLEXITE DES SYSTEMES DE REMUNERATIONS
ACCESSOIRES DE LA
DGI
ET DU
T
RESOR PUBLIC
Le système de rémunérations accessoires des agents de la
DGI et du Trésor public se caractérise par sa diversité et sa
complexité. Celle-ci résulte du foisonnement et de l'empilement
d'avantages institués par des décisions de formes juridiques diverses
qui se sont accumulées au cours des cinquante dernières années.
C'est
aussi
le
produit
de
l'histoire :
certaines
modalités
de
rémunération ont une origine ancienne qui leur donne, dans une
administration moderne, un caractère quelque peu anachronique.
En ce qui concerne les agents de la DGI, une soixantaine
d'indemnités différentes ont été dénombrées. La liste des primes,
régimes indemnitaires ou avantages de toute nature servis à des
agents du Trésor public comporte plus de 80 rubriques auxquelles
s'ajoutent les remises et commissions liées à l'activité de collecte de
l'épargne, ainsi que les indemnités de conseil ou de gestion versées
par des collectivités ou des établissements publics locaux.
Les agents de la DGI et du Trésor public bénéficient, en
premier lieu, comme tous les fonctionnaires, en sus de leur traitement,
de l'indemnité de résidence, du supplément familial de traitement et
de diverses indemnités fondées sur des dispositions législatives ou
réglementaires, liées à la situation statutaire, au temps de travail, à
l'existence de sujétions particulières ou à la nature des fonctions.
Depuis 1992, s'y ajoute pour certains la nouvelle bonification
indiciaire.
En
deuxième
lieu,
ils
perçoivent
des
compléments
indemnitaires, institués par des décisions ministérielles, qui sont
communs aux agents du ministère des finances : l'indemnité
151
Indemnités imputées aux chapitres 31-92 et 31-94
276
mensuelle de technicité
152
, le complément indemnitaire mensuel
153
,
les abondements indemnitaires
154
.
En troisième lieu, ils bénéficient de rémunérations accessoires
spécifiques à leur direction. Cette catégorie est elle-même composite :
à côté d'un régime de base qui s'applique au plus grand nombre
existent divers régimes particuliers qui sont attachés à certaines
fonctions ou à certaines situations.
En outre, ces rémunérations accessoires se combinent parfois
avec des avantages annexes, comme l'octroi d'un indice-pension
supérieur à l'indice de traitement budgétaire ou le logement de
fonction.
Dans les développements qui suivent, on se limitera à une
présentation des principaux éléments des régimes de rémunérations
accessoires spécifiques à la DGI et au Trésor public.
2°
L
ES REMUNERATIONS ACCESSOIRES DES AGENTS DE LA
DGI
a) Le régime commun de la DGI
Le socle du régime des rémunérations accessoires des
agents de la DGI a été mis en place en 1968, à la suite du conflit
social interne, notamment par un échange de lettres entre le directeur
général des impôts et le ministre de l'économie et des finances. Il
comprend trois éléments : l'indemnité d'assiette (0,8 milliard
155
),
l'allocation spéciale fixe (0,5 milliard) et la prime de rendement
(1,5 milliard).
152
L'indemnité mensuelle de technicité (IMT), d'un montant initial de 250 F par mois,
porté à 328,57 F en décembre 1997, est allouée à tous les agents des services
financiers. Elle a été mise en place à la suite du protocole d'accord signé en 1989 avec
les organisations représentatives du personnel. L'article 126 de la loi de finances pour
1990 a précisé les modalités de sa prise en compte pour le calcul des droits à pension.
153
Le complément indemnitaire mensuel a été institué en 1989 comme l'IMT. Cet
avantage concerne tous les agents. Son montant, fixé à l'origine à 65 F par mois suit
l'évolution de la valeur du point fonction publique.
154
L'abondement indemnitaire des agents de catégorie A non comptables résulte d'une
décision de juillet 1990. Il prend la forme, pour les agents de la DGI, d'une attribution de
40 points de la prime de rendement, pour les agents du Trésor public d'une indemnité
annuelle de 8.000 F. Son montant suit l'évolution de la prime de rendement de la DGI.
L'abondement indemnitaire des agents de catégorie B, qui a fait l'objet d'une décision
de mars 1992, majore de 3.000 F les primes de rendement dont il suit l'évolution.
L'abondement indemnitaire des agents de catégorie C et D accordé par une décision
ministérielle de 1994 correspond à une prime annuelle dont le montant initial était fixé à
2.200 F (2.431 F en 1997).
155
En 1997
277
L'indemnité d'assiette est égale à trente jours de traitement ;
elle bénéficie à tous les agents autres que les receveurs et les
conservateurs des hypothèques.
L'allocation spéciale fixe, initialement équivalente à 30 points
d'indice pour les agents de catégorie A (à l'exclusion des directeurs,
receveurs et conservateurs des hypothèques) et à 20 points d'indice
pour les autres catégories a été augmentée en 1990 du complément
indemnitaire.
La prime de rendement, allouée à tous les personnels (à
l'exception des receveurs, des conservateurs des hypothèques, des
auxiliaires travaillant à domicile et des ouvriers du cadastre), est
répartie en fonction d'un « barème de points de primes » établi sur la
base du grade et de l'échelon, des majorations étant attribuées à
certains postes et à certaines fonctions.
b) Les autres indemnités
A ce régime de base s'ajoutent diverses indemnités, décrites
pour l’essentiel dans des décisions ministérielles du 13 juin 1996 qui
autorisent la DGI à continuer à les servir. Elles sont regroupées sous
trois catégories : les indemnités de sujétions, les indemnités compen-
satrices et les indemnités ayant le caractère de remboursement de
frais.
Les indemnités de sujétion sont au nombre de 17. Elles sont,
notamment, attribuées à des personnels des centres informatiques, à
certains agents de la direction, par exemple des secrétaires, aux
agents affectés dans les brigades de renfort, aux personnels chargés
de l'information du public pendant la période de souscription des
déclarations de revenus. Plusieurs de ces indemnités ne concernent
qu'un seul agent.
La catégorie des allocations compensatrices comprend onze
indemnités. Celles-ci ont pour objet de compenser les pertes ou le
manque à gagner que peuvent entraîner, par rapport à des
rémunérations de référence, certaines affectations ou même,
provisoirement, certaines promotions. On citera, à titre d'exemples, le
complément indemnitaire servi à un agent de la brigade des
vérifications informatisées destinée à aligner sa situation sur celle de
ses homologues des services centraux et le complément indemnitaire
alloué aux inspecteurs principaux de 2
ème
classe nouvellement
promus. Quant à l’allocation spéciale servie au personnel de l’agence
comptable des impôts de Paris, elle compense les remises de loterie
278
nationale autrefois perçues par les agents du poste. Elle bénéficie
même aux agents nommés après la suppression de la loterie.
Enfin, deux indemnités ont pour objet un remboursement de
frais.
c) Les régimes particuliers
Ceux-ci concernent notamment les receveurs des impôts, les
agents des conservations des hypothèques et les agents du cadastre.
Les receveurs des impôts
La rémunération globale des receveurs divisionnaires et des
receveurs principaux est déterminée par référence à la rémunération
d'agents non comptables occupant un emploi de niveau équivalent.
Cette équivalence résulte d'une grille de correspondance définie par
un arrêté qui classe les emplois de receveurs en fonction de l'indice-
pension attaché au poste comptable. Le même arrêté fixe le régime
indemnitaire de manière que la rémunération totale des receveurs,
hors indemnité de responsabilité, soit égale à 115% de celle des
emplois non comptables correspondants, indemnités au taux moyen
comprises. C'est ainsi qu'un receveur divisionnaire dont l'indice
statutaire est 985, affecté à un poste doté de l'indice-pension hors
échelle B3, bénéficiera d'une rémunération égale à celle d'un directeur
régional (hors échelle B3), majorée de 15 %. Un receveur principal de
première classe dont l'indice statutaire se situe entre 864 et 966
bénéficiera, selon son poste d'affectation, d'un indice-pension égal à
966, 1015 ou à 1015 + 2,5 % ; sa rémunération sera basée sur celle
d'un directeur divisionnaire ou d'un inspecteur principal, plus ou moins
ancien dans le grade, dont les indices s'échelonnent de 864 à 985,
majorée de 15 %.
Les receveurs divisionnaires, comme les chefs de
service et
les directeurs départementaux, sont logés par utilité de service, c’est-
à-dire qu’ils paient une redevance d’occupation.
Les agents des conservations des hypothèques
Le régime des rémunérations accessoires des agents des
conservations des hypothèques est lié aux modalités particulières de
rémunération des conservateurs
156
. Ceux-ci, bien que fonctionnaires
156
Ce régime dont l'origine remonte à une loi du 21ventôse de l'an VII est défini dans le
code général des impôts (article L 879 et articles 285 à 289 de l'annexe III)
279
de la DGI
157
, ne perçoivent pas un traitement mais un « salaire »
constitué par les droits versés par les usagers du service pour
l'accomplissement des formalités d'inscription, radiation ou subro-
gation d’hypothèques et pour les demandes de renseignements.
Un arrêté précise le taux du prélèvement opéré sur le salaire
brut au bénéfice du Trésor et le salaire restant acquis au
conservateur
158
.
Le reliquat subsistant après ces attributions est affecté au
financement d'une prime d'intéressement allouée au personnel du
service suivant un barème de points (14,8 millions en 1997).
A cette prime s’ajoute un complément spécial financé par une
majoration des droits perçus pour la délivrance de renseignements
urgents. Le montant à répartir entre les agents, qui dépend du nombre
de formalités accomplies est plafonné, de même que les attributions
individuelles
159
( 62 millions en 1997).
La description de ce régime indemnitaire particulier doit être
complétée
par
la
mention
d'une
curiosité :
les
« frais
de
correspondances ». Une circulaire ministérielle du 18 novembre 1961
prévoit en effet que l'envoi de documents, légalement quérables, fait
l'objet d'une facturation. Les droits encaissés sont reversés à l'agent
chargé de l'expédition, qui doit avoir lieu en dehors des heures de
service. Il achète les timbres, le surplus lui étant acquis. Les sommes
ainsi perçues sont plafonnées à 48 000 F annuels par agent. Au-delà,
il se fait remplacer. Ces agents sont les adjoints des conservateurs,
(140 cadres A).
Le service du cadastre
160
Le régime indemnitaire particulier des agents du service du
cadastre repose sur un décret du 5 septembre 1946 qui prévoit un
intéressement des agents. Les recettes du service, comptabilisées sur
un compte hors budget, en assuraient le financement.
157
A ce titre, ils bénéficient de l'indemnité de résidence, du supplément familial de
traitement, de l'indemnité mensuelle de technicité et du complément indemnitaire de 3
points d'indice.
158
A cette rémunération s'ajoute un avantage retraite résultant de l'indice-pension
attaché au poste.
159
Le plafond est de 20.000 F annuels pour les agents de catégorie A et les adjoints
des conservateurs et de 10.000 F pour les autres agents).
160
La DGI a utilisé les ressources du compte du cadastre pour financer diverses
indemnités versées aux agents d'autres services en fonction dans le réseau ou à la
direction ainsi que certaines primes de l'administration centrale. En 1999, toutes ces
dépenses sont budgétisées.
280
Deux indemnités sont ainsi versées aux agents du cadastre.
La première est allouée au titre de la responsabilité et de
remboursement
de
frais
aux
gestionnaires
d'un
service
du
cadastre
161
; elle est égale à 0,686 % des recettes avec un minimum
de 2 048 F en année pleine. La deuxième est versée aux ouvriers
professionnels du service du cadastre de Saint-Germain-en-Laye et
correspond à une prime de fin d'année.
3°
L
ES REMUNERATIONS ACCESSOIRES DES AGENTS DES SERVICES
DECONCENTRES DU
T
RESOR
a) Présentation générale
L’originalité essentielle du régime de rémunérations des
agents du Trésor public réside dans la composante liée à la « collecte
de l’épargne », c'est à dire les remises et commissions versées par
l'Etat ou par la Caisse des dépôts et consignations pour la gestion de
comptes de dépôt ou le placement de produits financiers ; s'y ajoutent
les commissions de placement des produits de la Caisse Nationale de
Prévoyance.
Les produits tirés de ces activités sont, pour la plus grande
partie, affectés à des rémunérations accessoires, soit directement par
le versement de remises ou de commissions aux agents, soit par
l’intermédiaire de régimes indemnitaires spécifiques qu’ils financent.
Une partie des remises et commissions, considérée comme
représentative de frais, n'est pas soumise à la réglementation des
cumuls et bénéficie d'exonérations fiscales.
La plupart des personnels des services déconcentrés du
Trésor en fonction dans le réseau perçoivent ces remises et
commissions. Le montant des produits perçus par chaque agent est
variable selon le grade et la fonction, mais aussi selon l’affectation
puisqu’il dépend des produits d’épargne du poste. En outre, certaines
commissions sont directement liées à l’activité personnelle de l’agent
(prime d’apporteur de la CNP).
Toutefois, les écarts indemnitaires entre les agents de même
grade et de même échelon sont atténués par des mécanismes
d’écrêtement ou par le versement de compléments d’autant plus
élevés que les remises sont faibles. Certaines catégories, notamment
des cadres supérieurs non comptables, ne perçoivent pas directement
des remises, mais une garantie indemnitaire dont le financement est
161
Depuis que ceux-ci, en 1994, ont été constitués régisseurs de recettes, cette
indemnité a été réduite à hauteur de 80% de l'indemnité de responsabilité.
281
assuré par des produits « mutualisés »
162
provenant de la collecte de
l’épargne.
Les
rémunérations
accessoires
servies
aux
agents
comprennent donc plusieurs composantes :
-
les indemnités budgétaires ;
- les indemnités ou « les garanties indemnitaires » extra-
budgétaires ;
- les remises et commissions liées à la collecte de l'épargne.
Les comptables non centralisateurs perçoivent également des
indemnités de conseil ou de gestion versées par des collectivités ou
des établissements publics locaux.
Les régimes de rémunérations accessoires des agents sont
principalement différenciés selon la fonction exercée (fonction
comptable ou non comptable, fonction administrative ou informatique,
fonction d'encadrement supérieur, etc) et l'affectation (dans le réseau
ou hors réseau, notamment à l'administration centrale).
A l'exception de celui des trésoriers-payeurs généraux, ces
divers régimes présentent un élément commun : l'indemnité de
recouvrement des taxes locales (IRTL), qui tire son origine de la loi du
31 juillet 1949 et correspond à la prime d'assiette de la DGI.
b) Les principaux régimes de rémunérations accessoires des agents
affectés dans le réseau
Les comptables supérieurs
La rémunération des trésoriers-payeurs généraux (TPG) et
des receveurs des finances est déterminée dans le cadre d'un
« compte d'émoluments », dont les règles particulièrement complexes
ont été fixées, pour l'essentiel, par des arrêtés ministériels pris entre
1953 et 1958. Les rémunérations accessoires provenant de « la
collecte de l'épargne » en constituent la principale composante : elles
représentaient pour les TPG entre 70 % et 75 % du total des
émoluments perçus au titre de 1997 ; pour les receveurs des finances,
la fourchette se situe entre 47 et 64 %, mais ils perçoivent des
162
Une grande partie des produits non attribués aux agents en raison des règles
d'écrêtement et de plafonnement alimente le compte de tiers "Services déconcentrés du
Trésor - remises et commissions".
282
indemnités budgétaires plus importantes, notamment une indemnité
de responsabilité et l'IRTL.
Les trésoriers-payeurs généraux et la plupart des receveurs
des finances bénéficient d'un indice-pension (échelle lettre) et sont
autorisés à combler l'écart entre leur rémunération budgétaire
(traitement+IMT) et le plafond de cumul correspondant à cet indice-
pension avec les remises et commissions qui leur sont attribuables en
vertu de règles de répartition, de plafonnement et d'écrêtement,
variables selon la nature des produits. Le plafond de cumul de
rémunérations résultant du décret de 1936 limite la rémunération
globale effectivement perçue par un fonctionnaire au montant du
traitement soumis à retenue pour pension majoré de 100 %. En
réalité, les rémunérations accessoires effectivement acquises aux
comptables supérieurs excèdent souvent le montant de ce traitement,
une partie de celles-ci, considérée comme représentative de frais
étant placée hors cumul et bénéficiant, à ce même titre, d'une
exonération fiscale totale ou partielle
163
. Ainsi pour les TPG de
2
ème
catégorie, la part hors cumul représentait en moyenne 30 % des
émoluments perçus au titre de 1996 et la part exonérée d'impôts
25 %.
Au surplus, les comptables supérieurs ont droit à un logement
de fonction pour utilité de service, l’administration prenant en charge
une partie de la dépense.
Les comptables non centralisateurs
Les comptables non centralisateurs perçoivent, en sus de leur
traitement, des indemnités budgétaires dont les principales sont
l'indemnité de responsabilité (hors cumul et exonérée d'impôts) et
l'indemnité de recouvrement des taxes locales (IRTL). S'y ajoutent
des rémunérations extrabudgétaires constituées par l'indemnité de
préposé de la Caisse des dépôts (hors cumul et exonérée d'impôts),
les remises et commissions qui leur sont attribuables après
l'application de règles de répartition et d'écrêtement ainsi que des
indemnités de conseil ou de gestion versées par des collectivités ou
des établissements publics locaux. Une allocation différentielle
spéciale (ADS), extrabudgétaire, instituée par une note de service de
1972, confirmée par une décision ministérielle de 1996, leur est
163
Les produits attribués aux TPG au titre de la responsabilité (1/3 des remises
attribuables au titre des fonds particuliers et des dépôts des notaires) sont totalement
exonérés, de même que l'indemnité de responsabilité des receveurs. Les produits de
placement, dits « avec part de frais », sont exonérés pour la moitié de leur montant,
dans la limite d'une franchise de 55.556 F.
283
allouée si les produits extrabudgétaires perçus
164
sont inférieurs à un
plancher garanti fixé par un barème annuel
165
.
Les comptables non centralisateurs sont logés pour nécessité
absolue de service, c’est-à-dire gratuitement, à condition toutefois qu'il
existe un logement de fonction.
Les cadres supérieurs
Les chefs de services départementaux, les directeurs
départementaux et les inspecteurs principaux en fonction dans le
réseau bénéficient, en sus des éléments budgétaires de leur
rémunération (dont l'IRTL), d’une garantie indemnitaire, extra-
budgétaire, instituée par un arrêté du 27 novembre 1972 modifié à
diverses reprises. Les fondés de pouvoir, c'est à dire les principaux
adjoints des TPG (qui peuvent être des chefs des services du Trésor
public (CSTP), des directeurs départementaux ou des inspecteurs
principaux) sont les seuls cadres supérieurs à percevoir des remises
et donc à bénéficier de rémunérations partiellement hors cumul et
exonérées d'impôts dans la limite d'une franchise. A ce titre, ils
reçoivent 20% de la part attribuée au personnel de la trésorerie
générale, le montant étant plafonné par produit et par an. L’allocation
complémentaire de garantie qui peut leur être attribuée est égale à la
différence entre le montant garanti, soit 80 à 100 % de la moyenne
des remises perçues par les fondés de pouvoirs, et 70 % des remises
effectivement perçues. Pour les autres cadres supérieurs, directeurs
départementaux ou inspecteurs principaux, la garantie indemnitaire
est égale à un pourcentage, variable selon le grade et l’échelon
166
, du
montant moyen des remises attribuées aux fondés de pouvoir.
Les fondés de pouvoirs sont logés pour utilité de service.
Les autres agents non comptables du Trésor public
Les rémunérations accessoires budgétaires des personnels
administratifs non comptables du Trésor public (SDT) se composent,
principalement, de l’indemnité de recouvrement des taxes locales
(IRTL), dont le montant varie avec l’indice, et d’une indemnité
différentielle spéciale (IDS), instituée par la direction en 1970 et
confirmée par une décision ministérielle de 1996.
164
Les produits extrabudgétaires perçus ne sont pas intégralement pris en compte pour
le calcul de l'ADS.
165
Les rémunérations tirées de la collecte de l'épargne ont fortement progressé entre
1990 et 1996, ce qui a eu pour conséquence de réduire le nombre de bénéficiaires de
l'ADS (1.249 en 1990, 772 en 1996 sur plus de 3.800 comptables).
166
ces pourcentages vont de 55% à 78% (arrêté du 10 mars 1997)
284
Comme pour les comptables, les remises et commissions
sont très variables selon le poste d’affectation. Elles sont plafonnées
par produit et leur sont allouées à hauteur de 60 % en fonction de leur
indice, les 40 % restants pouvant être répartis par le comptable chef
de poste, en fonction de la manière de servir.
L’indemnité différentielle spéciale a pour objet d’atténuer les
différences de rémunération pouvant résulter, pour des agents de
même niveau, de la répartition des remises et commissions et de
garantir aux agents, globalement, des rémunérations accessoires
équivalentes à celles dont bénéficient les agents de la DGI.
Ce principe a été posé par une décision ministérielle du 2 juin
1970 et mis en oeuvre en 1972. L’alignement sur le régime
indemnitaire de la DGI résulte du calcul suivant : l’indemnité de
recouvrement des taxes locales constitue l’équivalent de la prime
d’assiette de la DGI ; le couple IDS/remises correspond à la prime de
rendement et à l’indemnité forfaitaire spéciale de la DGI. Un plancher
garanti est fixé chaque année par grade et par groupe d’échelons en
fonction des primes de la DGI. Toutefois, afin de garder un effet
incitatif aux rémunérations provenant de la collecte de l’épargne, une
partie des remises (30 %) demeure acquise aux agents. La très
grande majorité de ceux-ci perçoivent à la fois l’IDS et des remises
(en 1997, 1.097 agents ne percevaient que l’IDS ; 2.574 ne
bénéficiaient pas de l’IDS).
A la différence des personnels administratifs en fonction dans
le réseau, les informaticiens, et les huissiers du Trésor ne perçoivent
pas de remises. Les premiers bénéficient de la prime informatique
correspondant à leur qualification, à laquelle s'ajoute une « garantie
indemnitaire » calculée par référence au régime de la DGI. Les
seconds bénéficient d'une indemnité de responsabilité et perçoivent
des frais d'actes de poursuite ; ils sont également éligibles à une
allocation de garantie équivalente à l'IDS.
c) Les rémunérations accessoires des agents affectés
en dehors du réseau
Les agents affectés à la direction
Les cadres supérieurs bénéficient d'un complément indemni-
taire personnalisé dont les bases individuelles sont fixées par
référence au minimum perçu par les agents de même niveau en
fonction dans le réseau.
285
Les autres agents perçoivent un complément indemnitaire
budgétaire, calculé par référence au régime indemnitaire applicable
aux fonctionnaires d'administration centrale.
Les cadres supérieurs affectés dans des fonctions spécifiques
La direction de la comptabilité publique a progressivement mis
en place un régime de garantie pour des cadres supérieurs occupant
des « fonctions spécifiques ». La plupart des bénéficiaires sont des
comptables
supérieurs
détachés
dans
des
fonctions
d’agent
comptable ou affectés dans des fonctions moins rémunératrices que
les postes territoriaux. S’y ajoutent quelques situations particulières.
Le complément indemnitaire versé correspond à la différence entre
une rémunération globale garantie, généralement fixée par référence
à la rémunération moyenne des comptables de même niveau en
fonction dans le réseau, et celle attachée à leur emploi. La dépense,
extrabudgétaire, est imputée sur un compte de tiers. En 1997, 72
agents ont bénéficié de cet avantage. La plupart ont le grade de
trésorier-payeur général ou de receveur des finances. Le montant net
des versements s’élève à 15,1 millions en 1997. Il était de 5,2 millions
en 1994, de 8,5 millions en 1995 et de 9,3 millions en 1996. Cette
forte augmentation en l’espace de trois ans résulte notamment de
l’extension récente du régime de garantie aux receveurs des finances
affectés en trésorerie générale (contrôle financier déconcentré ou
mission d’expertise économique et financière) ou en administration
centrale.
C. - LE REGIME JURIDIQUE DES REMUNERATIONS ACCESSOIRES
1°
D
ES INDEMNITES SANS BASE REGLEMENTAIRE OU LEGISLATIVE
Davantage encore que dans les autres ministères, la règle
selon laquelle une indemnité ne peut être instituée que par une loi ou
un décret n'est pas respectée au ministère des finances.
Sur la cinquantaine d’indemnités ou régimes indemnitaires
spécifiques servis aux agents des services déconcentrés du Trésor,
moins d’une dizaine a été instituée (ou validée) par une loi ou un
décret, quatre se référent à un simple arrêté ministériel, les autres à
des décisions internes ou à des décisions prises par les ministres ou à
l’échelon de la direction.
En ce qui concerne les agents de la direction générale des
impôts, la situation est encore plus claire puisqu’aucune indemnité
spécifique, à l’exception de celles versées aux agents des
hypothèques et du cadastre, n’a un fondement convenable.
286
Le régime indemnitaire de base dont bénéficient les
personnels de cette direction repose sur un échange de lettres entre
le ministre et le directeur général des impôts, en date des 9 et 11 avril
1968. Le barème de la prime de rendement, qui en est l’ossature,
résultait même d’une simple décision du directeur-adjoint du cabinet
du ministre. Par la suite, le régime de base a été enrichi de nombreux
compléments institués, selon les cas, par les ministres ou par les
directeurs.
Le décret du 22 mai 1926, pris en application de la loi de
finances de la même année, qui instituait des primes de rendement au
ministère des finances ne peut servir de fondement réglementaire à
ce régime. Ce texte a bien été maintenu en vigueur par le décret 45-
1753 du 6 août 1945, mais les conditions de son application ne sont
plus remplies. L’article 2 du dernier de ces décrets prévoyait : « ces
primes essentiellement variables et personnelles, sont attribuées par
décision du ministre des finances, compte tenu de la valeur et de
l’action de chacun des agents appelés à en bénéficier, dans la limite
de maxima fixés pour chaque catégorie d’agents et ne pouvant
excéder, en aucun cas 18 % du traitement le plus élevé du grade ».
La pratique actuelle s'écarte totalement de ces conditions.
L’administration invoque d’ailleurs l’absence de référence
réglementaire pour faire débouter par les tribunaux les agents qui se
plaignent de leurs primes. Le Conseil d’Etat a jugé en effet que la
prime de rendement de la DGI n’ayant pas été créée par décret
n’ouvrait aucun droit
167
.
Le défaut de fondement juridique se double du défaut de
publication des dispositions en vigueur ; celles-ci sont prises sans
contreseing du ministre de la fonction publique, qui en sa qualité de
ministre chargé de leur application, doit signer tous les textes
indemnitaires, y compris ceux qui fixent les taux.
Un début de clarification a certes été entrepris.
Le 13 juin 1996, en effet, des décisions ministérielles ont
autorisé les directions générales à continuer à servir à leurs agents
167
Cf. l'arrêt du Conseil d'Etat du 18 juin 1993 M. G. : « Considérant que la prime de
rendement dont bénéficient les agents des services extérieurs de la direction générale
des impôts a été instituée, non par décret, mais par une simple décision ministérielle…il
résulte de l’incompétence de l’auteur de cet acte que M. G. ne saurait se prévaloir des
dispositions qu’il contient, et que l’administration, en lui en faisant application, n’a pu
méconnaître un droit de l’intéressé à un avantage supérieur à celui qui a été accordé ».
Cette jurisprudence confirme un arrêt de 1987.
287
des indemnités dont la liste était jointe. Ces actes ont eu l’avantage
d’informer les ministres sur la réalité du régime indemnitaire alloué
aux personnels, mais ils n’ont pas donné aux primes versées un
fondement régulier.
2°
L
E FONDEMENT INCERTAIN DES REMISES ET COMMISSIONS
En raison de leur singularité et de leur importance, une
attention particulière doit être apportée au système des remises et
commissions liées à la collecte de l’épargne.
Au-delà de la débudgétisation des recettes et dépenses
souvent critiquée par la Cour, la perception par des agents publics de
remises et commissions autorisées par la loi du 13 juillet 1925 paraît
difficilement compatible avec la définition de la rémunération des
fonctionnaires fixée plus récemment dans la loi du 19 octobre 1946 ou
dans la loi du 13 juillet 1983.
Ces textes confèrent à la rémunération des fonctionnaires un
caractère général et impersonnel qui semble contradictoire avec
l’intéressement direct aux activités prévu par la loi de 1925, aux
termes de laquelle le taux de remise doit être calculé de telle sorte
que le personnel soit intéressé au développement des activités.
Certes, le droit de la fonction publique a conservé une prime de
rendement, mais celle-ci est liée à la manière de servir et non
directement aux résultats.
Enfin, la base juridique des remises et commissions n'est pas
toujours clairement établie. Ce sont, en règle générale, des arrêtés
ministériels qui fixent, pour chaque catégorie de produits, le montant
de la rémunération servie au réseau et les modalités de répartition.
Ces arrêtés ne pourraient être considérés comme un fondement
juridique régulier qu'à la condition qu'une loi ou un décret ait habilité le
ministre à fixer le montant et les modalités de répartition des remises
et commissions. En effet, dès lors que la collecte de l'épargne fait
partie des missions du Trésor public, les émoluments perçus à ce titre
sont assujettis aux règles applicables en matière de rémunérations
publiques, ce qui implique qu'ils soient fondés sur une disposition
législative ou un décret.
Or, si la plupart des arrêtés se référent directement ou
indirectement à des dispositions législatives ou réglementaires, celles-
ci sont le plus souvent anciennes et ont fait l’objet d’une interprétation
extensive comme le montrent les trois exemples ci-après.
288
1- Le montant et les modalités de répartition entre les
comptables et les personnels des remises liées aux dépôts de
particuliers ont été fixés par un arrêté du 19 décembre1953, modifié
en dernier lieu par un arrêté du 12 janvier 1990. Ces arrêtés visent
notamment l’ordonnance de 1945 qui conserve dans la liste des
indemnités maintenues « les allocations et remises afférentes aux
opérations intéressant le crédit de l’Etat et des collectivités et
établissements publics ou engageant la responsabilité personnelle
des agents » .
2- L’arrêté du 10 novembre 1960 « relatif aux remises et
commissions
sur
emprunts
ou
émission
du
Trésor
ou
des
correspondants nationaux du Trésor », qui vise une disposition
législative de 1924, a vu son régime étendu par arrêtés successifs aux
commissions afférentes aux OPCVM, CODEVI, PEL, titres de
privatisation, livrets-jeunes .
3- L’arrêté du 2 septembre 1975 relatif au service de la Caisse
des dépôts et consignations se fonde sur une ordonnance de 1816
qui dispose que « l’indemnité à accorder aux receveurs généraux en
raison du service dont ils pourront être chargés par la Caisse des
dépôts…sera réglée de concert entre (notre) ministre-secrétaire-d’Etat
des finances et la commission de surveillance ». C’est sur cette base
qu’a été construit le système de rémunération, non seulement des
trésoriers-payeurs héritiers des receveurs généraux, mais de tout le
réseau.
3°
A
UTRES INFRACTIONS AU DROIT BUDGETAIRE ET COMPTABLE
La débudgétisation et l’abus des fonds de concours qui a
persisté jusqu’en 1998 ont déjà été mentionnés.
D’autres dérogations aux principes comptables doivent être
signalées. Elles sont liées à l’utilisation de comptes de tiers et à
l’absence de contrôles.
a) Les irrégularités concernant les comptes de tiers
On en donnera quelques exemples :
1 - Il est arrivé à la direction générale des impôts d’imputer
partiellement au compte du cadastre des soldes de prime de
rendement dont les acomptes avaient été normalement payés sur des
crédits budgétaires. Cette façon de procéder faisait obstacle à la
connaissance des sommes payées et au bon exercice des contrôles.
289
2 - Au sein de cette direction, le régime le plus atypique
est sans doute celui des frais de correspondance, déjà évoqué, où
des dépenses publiques sont effectuées sans l’intermédiaire d’un
comptable.
3 - Dans le réseau de la comptabilité publique, des comptes
de tiers ont été alimentés par des crédits budgétaires pour payer des
dépenses de rémunération. Ces opérations, portant sur quelques
millions de francs, font échapper les dépenses aux règles de droit
commun d’exécution de la dépense publique et peuvent avoir pour
effet de contourner la règle de l’annualité budgétaire.
4 - Enfin, des dépenses de rémunération, correspondant à
des compléments indemnitaires alloués à des fonctionnaires du
Trésor public, sont imputées irrégulièrement sur des crédits de
fonctionnement courant, en violation du principe de spécialité
budgétaire. Cette pratique, d'une ampleur au demeurant limitée, a été
facilitée par l'existence, dans cette administration, d'une procédure
particulière d'exécution des dépenses de fonctionnement du réseau
par le truchement d'un compte de tiers, le compte "frais de service"
alimenté, jusqu'en 1998 par des crédits budgétaires de fonctionne-
ment courant. C'est ainsi qu’ont été payées, l'allocation pour frais de
loyer dans les DOM et
l'indemnité pour frais des agents chargés de
poursuite dans les dépendances de la Guadeloupe, ainsi que des
dépenses correspondant à des indemnités pour heures supplémen-
taires ou à des allocations pour frais de loyer servies à des
comptables supérieurs.
b) Absence de contrôles
Quel que soit le compte d'imputation, les dépenses
indemnitaires sont le plus souvent versées dans des conditions
dérogatoires au droit commun. Les contrôles préalables sont
quasiment inexistants et estimés inutiles.
Les décisions ministérielles du 13 juin 1996 se terminent en
effet par un article ainsi rédigé: "Le directeur du personnel et de
l'administration, le directeur du budget, le directeur de (...) l'inspecteur
général des finances, chef du service du contrôle des dépenses
engagées et les comptables assignataires du Trésor, sont chargés,
chacun en ce qui le concerne, de l'exécution de la présente décision".
Une telle formulation empêche le contrôleur des dépenses
engagées
d'intervenir.
Les
comptables
publics
auxquels
leur
hiérarchie diffuse ces décisions s'estiment liés par elles. Or, s'il ne leur
incombe pas de vérifier la légalité interne des pièces justificatives, ils
290
doivent rejeter les actes d'autorités incompétentes, à peine d'engager
leur responsabilité (C.E. 20 mars 1970, Boissenin). A leur égard,
l'article d'exécution des décisions est illégal ou tautologique. Il ne peut
les relever de l'obligation de contrôler la production des justifications
et de refuser de payer une indemnité qui n'a pas été instituée par une
loi ou un décret.
4°
L’
APPLICATION DE LA REGLEMENTATION DES CUMULS
Selon l’article 9 du décret-loi du 29 octobre 1936, « la
rémunération effectivement perçue par un fonctionnaire … ne pourra
dépasser, à titre de cumul de rémunérations, le montant du traitement
principal perçu par l’intéressé majoré de 100 %, ce traitement étant
constitué par la rémunération la plus élevée soumise à retenue pour
pensions … » Certaines indemnités, dont celles représentatives de
frais qui correspondent à des dépenses réelles, ne sont pas prises en
compte.
La portée de ce texte est maintenant très limitée.
Comme il a été exposé précédemment, selon le Conseil
d’Etat, le décret ne s’applique que dans l’hypothèse de cumuls
d’activités. Le ministère des finances considère donc maintenant que
le montant des primes des directeurs régionaux des impôts peut
excéder le montant de leurs traitements. S'agissant des agents du
Trésor public, la perception de remises et commissions n'est
assujettie à la réglementation des cumuls que si l'on considère que
l'activité de collecte de l'épargne est détachable des missions du
Trésor public, ce qui n'est pas admis par la Cour des comptes.
Mais les administrations financières, au moins
jusqu’à une
date récente, ont interprété le décret comme devant s’appliquer même
en l’absence de cumul d’activités, pour permettre de limiter la
rémunération de ses agents. Dans les faits, la rigueur de cette
interprétation est atténuée.
En application du décret-loi de 1936, le traitement de
référence n’est pas celui de l'indice statutaire, mais celui qui sert de
base à la cotisation de pension. Or nombreux sont les agents qui
bénéficient d'un indice-pension supérieur, ce qui a pour conséquence
de rehausser significativement le montant des rémunérations suscep-
tibles de leur être allouées. C'est notamment le cas pour les
comptables supérieurs.
291
Surtout, la notion d’indemnités représentatives de frais qui
échappent au cumul a été généreusement étendue s’agissant des
produits extrabudgétaires liés à la collecte de l’épargne.
En
1997,
sur
103,8 millions
de
rémunérations
extra-
budgétaires acquises aux comptables supérieurs, 31,9 millions étaient
traités hors cumul et sur 345,8 millions dus aux comptables non
centralisateurs, 23,5 millions y échappaient. Par exemple, les produits
extraordinaires au titre de la responsabilité des TPG (remises sur
fonds particuliers et dépôts des notaires) ne sont pris en compte dans
le cumul qu’à hauteur de la moitié, comme les produits dits avec part
de frais (emprunts, bons du Trésor, OPCVM). C'est également le cas
pour l'indemnité de responsabilité et l'indemnité de préposé de la CDC
des comptables non centralisateurs du Trésor public.
Enfin les produits liés à la collecte de l'épargne excédant le
plafond du cumul, au lieu d'être reversés au budget de l'Etat, sont en
grande partie « mutualisés » sur un compte de tiers, ce qui permet de
financer divers régimes indemnitaires au bénéfice des agents du
Trésor public.
Si la direction de la comptabilité publique prend comme
référence le décret de 1936, elle s’autorise de nombreuses libertés. Il
conviendrait de donner une base juridique certaine à l’indispensable
limitation des rémunérations.
5°
L
ES AVANTAGES FISCAUX
Certains avantages fiscaux ont été concédés aux personnels,
au motif qu’une partie de leurs rémunérations serait représentative de
frais, dans des conditions de régularité discutables.
En ce qui concerne les trésoriers-payeurs généraux, sont non
imposables, les produits extraordinaires attribués au titre de la
responsabilité, la moitié des produits extraordinaires avec part de frais
dans la limite de 55 556 F. En 1997, pour les comptables supérieurs
en fonction dans les trésoreries générales et les recettes des finances
de métropole et des DOM, les produits non fiscalisés s’élevaient à
plus de 30 millions, soit environ 30 % des produits extrabudgétaires
perçus. A titre indicatif, on peut noter que les rémunérations de ces
fonctionnaires au titre de 1997 étaient défiscalisées à hauteur de
25 % environ (soit entre 189 404 F et 280 486 F en moyenne selon la
catégorie de la trésorerie), celles des receveurs des finances à
hauteur de 13 % (soit de 159 479 F à 98 486 F selon la catégorie).
292
Les comptables non centralisateurs sont notamment exonérés
d’impôts sur leur indemnité de responsabilité et sur leur indemnité de
préposé de la CDC. Ils bénéficient de l’abattement de 50 % cité plus
haut. En 1997, le montant des rémunérations extrabudgétaires non
fiscalisées qui leur ont été versées s'élève à 23,2 millions soit environ
7 % du total des rémunérations accessoires extrabudgétaires des
trésoriers principaux, des receveurs-percepteurs et des inspecteurs
chefs de poste.
Les receveurs des impôts de la DGI bénéficient d’un
abattement de 20 % sur leur complément indemnitaire, dans une
limite de 50 000 F qui est atteinte par les receveurs divisionnaires,
alors que leur indemnité de responsabilité n’est déjà pas imposable.
Ces exonérations ont atteint environ 82 000 F pour un receveur
divisionnaire et environ 52 000 F pour un receveur principal de 1
ère
classe.
Les conservateurs des hypothèques sont autorisés à déduire
25 % des salaires acquis (soit 120 000 à 250 000 F en 1997), à titre
de frais, qui sont en réalité bien inférieurs.
Le fondement réglementaire de ces exonérations est mal
assuré. Selon les explications fournies à la Cour, les déductions sont
justifiées par les frais exposés par les agents. Cette justification paraît
insuffisante.
Les charges réelles exonérées de plein droit en application de
l’article 81-1 du code général des impôts sont à l’évidence inférieures
aux déductions accordées. Les frais
imposés aux comptables se
limitent en fait à la cotisation permettant de justifier de leur
cautionnement. L’éventualité de la mise en jeu de leur responsabilité
ne peut être assimilée à des frais, sauf à dénaturer le sens de cette
responsabilité, qui, par ailleurs, justifie le niveau de leurs émoluments.
Les conservateurs des hypothèques sont bien tenus de reverser 8 %
des salaires pour couvrir les frais de régie et 1,8 % pour frais de
confection de document, mais même en tenant compte des frais de
cautionnement de 30 000 F par an environ ou des frais de service du
même ordre, leurs charges sont très inférieures aux déductions.
Les décisions ministérielles non publiées produites à la Cour
pour justifier les exonérations de 50 000 F et les abattements sur les
salaires des conservateurs ne sauraient constituer une base juridique
suffisante. Elles seraient inutiles si les frais qui les ont motivées
existaient réellement.
293
En outre, le montant des rémunérations exonérées de l'impôt
sur le revenu, au titre des indemnités représentatives de frais, doit
être déclaré par l'administration. Cette obligation n’est généralement
pas respectée.
D. - APPRECIATION D'ENSEMBLE
1°
D
ES REGIMES GLOBALEMENT FAVORABLES AUX AGENTS
Au total, les régimes de rémunérations accessoires des
services déconcentrés de la DGI et du Trésor apparaissent globale-
ment favorables, comparés à ceux des autres administrations,
indépendamment des avantages fiscaux et des avantages de retraite
liés à l'indice-pension. D’une part, ils assurent aux agents, notamment
aux comptables et aux cadres supérieurs, un niveau de rémunération
relativement élevé, d’autre part, ils autorisent une large prise en
compte des sujétions de tous ordre, voire de situations individuelles.
a) Les rémunérations des cadres supérieurs
L’importance tient moins aux rémunérations principales
qu’aux rémunérations accessoires, dont on a dit plus haut
l’importance. A la direction générale des impôts, les émoluments des
cadres supérieurs obéissaient en 1997 à la distribution suivante
(moyenne des émoluments, nets des cotisations sociales et des
retenues pour pension) :
Grade
Rémunérations
dont primes
Directeur régional
584 236
298 282
Chef de service de classe
fonctionnelle
579 075
299 318
Chef de service
517 278
261 820
Directeur départemental
446 603
212 691
Directeur divisionnaire
361 066
159 332
Inspecteur principal chef de
centre
275 732
76 543
Inspecteur principal de 2
ème
classe
229 880
64 261
294
Mais ces agents peuvent ne pas achever leur carrière dans
ces postes et bénéficier d'un avancement dans des postes
comptables. Les inspecteurs principaux et les directeurs divisionnaires
obtiennent alors des recettes principales de 1
ère
classe, dont les
rémunérations moyennes sont, suivant les catégories, de 344 462 F
(55 postes) à 407 684 F (107 postes) et 431 721 F (55 postes), avec
les primes incluses variant de 40 % à 51 % environ. Les
administrateurs civils, chefs des services fiscaux et directeurs
départementaux peuvent obtenir un poste comptable supérieur dont
les rémunérations se situent entre 504 513 F et 716 533 F, à ce
dernier niveau, avec une part indemnitaire de 60 % au plus, ce qui
illustre parfaitement la distinction entre le régime statutaire et les
correctifs apportés par arrêtés ministériels.
Enfin, à chaque niveau, les meilleurs agents peuvent obtenir
une conservation des hypothèques en fin de carrière. Un ancien
directeur régional a pu percevoir une rémunération de 891 974 F, un
ancien chef de service ou receveur divisionnaire 807 235 F, un ancien
directeur
départemental
658 065 F
ou
737 386 F,
un
ancien
inspecteur principal 618 696 F et un ancien receveur 474 245F.
Dans le réseau de la comptabilité publique, les émoluments
des comptables, variables selon le poste en raison des remises et
commissions qui y sont attachées peuvent être particulièrement
attractifs.
Les
dernières
données
disponibles
concernent
les
rémunérations perçues au titre de 1997
168
:
Les rémunérations moyennes des TPG s’étageaient de la
façon suivante, selon les catégories
169
:
1ère
1 249 713
2ème
1 100 820
3ème
971 423
4ème
897 936
5ème
775 899
168
L'administration n'a pas été en mesure de communiquer des informations plus
récentes.
169
Le traitement retenu est le traitement net correspondant à l’indice ou au chevron
moyen du grade ; les rémunérations accessoires sont brutes, c’est-à-dire avant
cotisation de solidarité, CSG, CRDS.
295
La part des « produits extra-budgétaires » varie entre 70 % et
75 % et la part non fiscalisée de 23 à 27 %.
Au cours de la période 1994-1996, ces rémunérations ont
connu un taux de croissance, variant selon la catégorie, de 17,2 % à
24,9 %, c'est à dire très nettement supérieur à celui constaté pour la
moyenne
des
fonctionnaires.
Cette
augmentation
résulte
du
développement des activités d'épargne mais aussi des aménage-
ments favorables apportés aux règles de plafonnement
170
.
Les rémunérations des receveurs des finances s'échelon-
naient, en moyenne, par catégories correspondant à l'indice-pension
de 470 952 F (indice 731) à 760 212 F (échelle pension C2), la part
des produits extrabudgétaires variant de 47 % à 64 %.
Les rémunérations moyennes
171
perçues au titre de 1996 par
les comptables non centralisateurs sont les suivantes (on a mis entre
parenthèses le pourcentage apporté par les produits extra budgé-
taires) :
Trésorier principal (échelle pension C)
642 003
(59 %)
Trésorier principal (échelle pension B)
618 696
(57 %)
Trésorier principal (échelle pension A)
535 972
(50 %)
Trésorier principal
405 813
(35 %)
Receveur percepteur
337 796
(33 %)
Inspecteur chef de poste
226 546
(29 %)
Quant aux rémunérations des fondés de pouvoir, elles vont de
336 023 F à 536 860 F, en moyenne, selon la catégorie de la
trésorerie générale, avec une part de produits extra budgétaires allant
de 40 à 47 %.
b) Une large prise en compte des situations spécifiques
Les facilités dont dispose le ministère des finances en matière
indemnitaire permettent également une large prise en compte de
contraintes diverses ou de situations particulières.
170
Une décision de 1994 place hors cumul 50 % des produits attribués au titre de la
responsabilité. Cette mesure était justifiée, selon la DGCP, par l'évolution très
défavorable qu'avaient connue ces rémunérations, au moins depuis 1980.
171
Les moyennes doivent être interprétées avec précaution car il existe de très
importants écarts pour des postes appartenant à la même catégorie.
296
1) Des mesures individuelles ont pu être prises en l’absence
de tout texte général, même irrégulier, les autorisant. C'était notam-
ment le cas à la DGCP jusqu'en 1996.
En 1993, pour faciliter la nomination d’un trésorier-payeur
général comme agent comptable d’un organisme public, il a été
accordé à cet agent une allocation destinée à lui garantir une
rémunération égale à 115 % de celle des TPG de 4eme catégorie.
Cette allocation de 200 885 F, compte tenu des remises et fonds
particuliers de plus de 317 901 F, a assuré à son bénéficiaire au titre
de 1995 un revenu de 991 325 F, dont seulement 472 538 F à la
charge de l’établissement.
Un administrateur civil hors classe, nommé receveur des
finances de 1
ère
classe, mais maintenu dans ses fonctions à
l’administration centrale, a perçu en 1997 une allocation complémen-
taire de 358.134 F, en application de la décision ministérielle du
22 août 1996 concernant la garantie de rémunération des receveurs
des finances.
2) Des régimes collectifs ont été institués pour contourner des
réglementations qui ne permettent pas dans d’autres ministères la
résolution de problèmes bien réels.
On a pu créer des indemnités de renfort pour faciliter le travail
des agents des impôts hors des limites de leurs résidences
administratives ou bien encore des indemnités dites heures de jour et
de nuit des personnels des centres informatiques « …destinées à
rémunérer les heures supplémentaires que les bénéficiaires sont
appelés à réaliser en dehors de leurs heures de travail et qu’il est
impossible d’indemniser dans le cadre réglementaire du décret n° 50-
1248 du 6 octobre 1980 ». Cette argumentation, au pied de laquelle le
ministre a apposé sa signature, aurait pu être invoquée dans tous les
cas : pour les agents en service à la direction générale qui bénéficient
d’indemnités à un taux particulier (à partir du moment où comme dans
ce ministère, le contingent d’heures supplémentaires est forfaitisé, il
est juste de créer une prime pour les agents qui travaillent vraiment en
dehors des heures ouvrables), pour les agents en service à l’étranger,
pour ceux nommés à Noisiel, à Saint–Martin, voire, un temps, pour
des sous-directeurs qui n’avaient pas de voiture de fonction, le
raisonnement a dû être identique.
2°
L
ES CONSEQUENCES EN TERMES D
'
EFFICACITE
Les deux administrations concernées s'efforcent de gérer
l'évolution de leurs missions et de leurs priorités, la modernisation de
297
leurs méthodes et de leurs structures, et l'adaptation corrélative de
leurs ressources humaines en termes d'effectifs, de qualifications ou
d'affectation, dans un climat de consensus social.
Cette démarche s'appuie sur un dialogue permanent et
approfondi avec les représentants des personnels. Elle a été
indéniablement facilitée par les marges de manoeuvre particulières
dont la DGI et la DGCP disposaient du fait de leur appartenance au
ministère
des
finances.
La
succession
des
« plans
sociaux
ministériels » ou « plans de qualification » qui permettent de garantir
des déroulements de carrière suffisamment motivants dans un
contexte de réduction des recrutements, en sont une illustration.
S'agissant des rémunérations accessoires, à la refonte de
régimes indemnitaires souvent inadaptés et à la remise en cause de
modalités de rémunérations parfois archaïques (rémunérations des
conservateurs, remises et commissions liées à la collecte de
l'épargne), a été préférée une fuite en avant qui a permis de préserver
des situations acquises mais qui s'est traduite par la multiplication
d'indemnités ou d'avantages de toute nature.
Au-delà de la régularité de ces régimes de rémunérations
accessoires, il y a donc lieu de s'interroger sur leur efficacité.
Les éléments accessoires de la rémunération, qui complètent
la partie fixe constituée par le traitement, ont pour vocation de tenir
compte des sujétions particulières attachées à certaines fonctions ou
à certaines affectations et de contribuer au dynamisme et à la
motivation des agents en valorisant les responsabilités et la manière
de servir. Ils doivent également être cohérents avec les priorités de
l'administration quant à ses missions.
Au regard de ces objectifs, les régimes de rémunérations
accessoires des agents de la direction générale des impôts et du
Trésor public apparaissent, à bien des égards, critiquables.
a) La prise en compte des sujétions particulières
C'est certainement l'objectif le mieux atteint. La liste des
primes et indemnités susceptibles d'être servies aux agents de la DGI
et du Trésor public est à cet égard éloquente. La grande majorité
d'entre elles est destinée à compenser des sujétions
réelles relatives
à certaines fonctions ou à certaines affectations.
298
La mise en oeuvre de la nouvelle bonification indiciaire (NBI)
par ces deux administrations a d'ailleurs, dans une large mesure, pris
en compte cet objectif, en s'éloignant de la lettre et de l'esprit des
textes qui ont institué cet avantage. Tant à la DGI qu'à la DGCP, la
NBI a été principalement utilisée pour rendre plus attractive
l'affectation en région parisienne ou dans le département des Alpes-
Maritimes. Sur 14.017 emplois bénéficiant de la NBI à la DGI, 13 347
concernent des agents justifiant d'une durée minimum d'affectation
dans cette zone. En ce qui concerne le Trésor public, ces emplois
représentent 70 % des 10.023 emplois bénéficiant de la NBI et 60 %
du total des points. Les critères de répartition de la NBI définis par le
décret de 1993 (responsabilité ou technicité particulières) ont été
formellement respectés par une formulation des arrêtés d'application
qui lie la technicité des postes aux caractéristiques démographiques
de leur localisation
172
.
La
notion
de
sujétion
particulière
apparaît
toutefois
anormalement extensive. L’Etat pourrait être en droit d'attendre de
ses fonctionnaires une mobilité géographique ou fonctionnelle, dès
lors qu'elle est motivée par l'intérêt du service, a fortiori quand elle est
liée à une évolution de carrière.
Paradoxalement, il s'agit souvent de remédier à des rigidités
engendrées par le système de rémunérations accessoires.
Ainsi, les remises et commissions liées à l'activité de collecte
de l'épargne, qui constituent une part importante des rémunérations
accessoires des agents du Trésor public, pouvant varier fortement
selon le poste, les agents, notamment les cadres, comptables ou non
comptables, ont naturellement tendance à rechercher une affectation
dans un poste bien rémunéré.
Les mutations liées à une évolution des structures ou
justifiées par les besoins du service peuvent de ce fait avoir, pour les
agents concernés, une incidence sur le niveau de leur rémunération
que la DGCP a estimé indispensable d'atténuer ou de compenser par
la création de régimes indemnitaires de compensation ou de garantie.
C'est l'objet de l'allocation différentielle spéciale des comptables, de
l'indemnité différentielle spéciale des agents non comptables ou
encore du complément indemnitaire des fondés de pouvoirs.
172
Les emplois en cause sont présentés comme « nécessitant une technicité
particulière en raison du tissu démographique particulièrement dense et d'un fort
coefficient de mobilité des usagers ».
299
De la même façon, des « garanties indemnitaires » assurent
aux cadres qui acceptent des fonctions moins lucratives le maintien
d'un niveau de rémunération équivalent à la moyenne des agents de
même grade ou de même catégorie.
Bénéficient, en particulier de ce régime les cadres supérieurs
nommés dans des « fonctions spécifiques » ou à l'administration
centrale : c'est le cas des comptables supérieurs détachés ou mis à
disposition pour exercer diverses fonctions à l'extérieur du réseau,
notamment celles d'agent comptable ; c'est le cas des receveurs des
finances,
directeurs
départementaux
et
inspecteurs
principaux
affectés à la direction ainsi que des receveurs des finances affectés
en trésorerie générale.
Cette garantie peut s'étendre à des avantages annexes
comme le logement de fonction. Dans certains cas, il a même été tenu
compte des avantages fiscaux attachés aux produits d'épargne pour
calculer le montant de la garantie.
A un degré moindre, on trouve une problématique semblable
à la DGI. La rémunération de ses agents dépend autant des fonctions
exercées que du grade. S'expliquant largement par l'histoire, le
système de rémunérations accessoires qui en résulte contribue à figer
les structures et l'allocation des ressources humaines. La fusion de
recettes ou de centres, rendue possible et souhaitable par l'évolution
des missions ou des priorités, peut aussi se heurter à ce type
d’obstacle.
Les régimes de compensation ou de garantie destinés à
favoriser la mobilité fonctionnelle ou géographique n'ont pas la même
ampleur qu'au Trésor public mais n'en existent pas moins. On citera, à
titre d'exemples, le complément spécial alloué aux agents de la
brigade nationale d'interventions « publicité foncière », destiné à
aligner la situation des personnels concernés sur celle de leurs
homologues dans les bureaux des hypothèques de 1
ère
catégorie. La
prime de rendement est également largement utilisée pour compenser
des sujétions spéciales, pour compléter l'indemnité de résidence
(affectation sur un poste de contrôle fiscal en région parisienne) ou
pour allouer une indemnité différentielle. Quant aux receveurs des
impôts, ils bénéficient de la garantie du maintien de leur rémunération
globale pendant 3 ans en cas de déclassement de leurs postes.
b) La prise en compte de la manière de servir
Grâce aux facilités dont elles disposaient, la direction
générale des impôts et la direction générale de la comptabilité
300
publique se sont affranchies des contraintes de la grille indiciaire de la
fonction publique. Si cette marge de manoeuvre a permis une très
large prise en compte de sujétions spéciales ou particulières, la place
faite dans les régimes indemnitaires à la valorisation de la manière de
servir apparaît réduite même si nombre d'indemnités se réfèrent,
explicitement ou implicitement, à la notion de productivité ou à celle
de rendement
173
. Quant aux rémunérations accessoires des agents
du Trésor public constituées par « les remises et commissions »,
censées assurer un intéressement direct à certaines activités du
réseau, leurs modalités de répartition génèrent des inégalités
injustifiables qui ont dû être atténuées par des mécanismes de
garantie.
La modulation des indemnités en fonction de la manière de servir
La modulation des indemnités en fonction de la manière de
servir a été supprimée après le conflit social de 1989 pour l'ensemble
des agents de catégorie B et C du ministère des finances.
A la direction générale des impôts, la modulation ne concerne
plus que les cadres supérieurs du réseau et les agents de catégorie A
en fonction à la direction.
Les modulations affectant les directeurs et
receveurs divisionnaires sont rares, celles affectant les primes des
inspecteurs principaux très modestes.
La suppression de la modulation de la prime de rendement,
pour la plupart des agents de la DGI s'est accompagnée du maintien
des droits acquis pour tous ceux qui bénéficiaient d'une modulation
positive. Cette pratique bienveillante cesse avec le changement de
grade ; elle concerne également quatre autres indemnités
174
et a
coûté initialement 15 millions (elle n'en coûte plus que 5 aujourd'hui).
Dans les services du Trésor, s'agissant des agents non
comptables, la modulation
ne s'applique, comme à la DGI, qu'aux
fonctionnaires de catégorie A affectés à la direction ou dans les
postes centralisateurs. Elle est de faible ampleur pour les cadres
supérieurs bénéficiant d'une garantie indemnitaire (de l'ordre de 5 %) ;
173
Une grande partie du régime indemnitaire des agents de la DGI et du Trésor public
se réfère implicitement ou explicitement aux primes de rendement instituées au
bénéfice des fonctionnaires du ministère des finances par le décret du 6 août 1945 dont
l'article 2 précise qu'elles sont « essentiellement variables et personnelles » et qu'elles
sont attribuées « compte tenu de la valeur et de l'action de chacun des agents ». La
dépense correspondante est le plus souvent imputée au chapitre 31-94, sur le
paragraphe correspondant aux « indemnités dépendant du rendement et de la
productivité ».
174
Primes des agents des CTI, allocation de frais, allocation normale des agents des
recettes, allocation pour délivrance de renseignements urgents (hypothèques).
301
elle est plus significative pour les autres agents de catégorie A. Pour
ceux qui servent à l'administration centrale et dont le régime
indemnitaire est calqué sur celui des fonctionnaires d'administration
centrale le critère de la manière de servir est largement tempéré par la
prise en compte de l'ancienneté dans les fonctions. Quant aux
comptables, leur régime indemnitaire échappe généralement à la
modulation. Une possibilité de modulation de l'allocation différentielle
spéciale (ADS) en fonction du mérite est prévue par les instructions,
mais elle ne concerne que les trésoriers principaux et n'est mise en
oeuvre que de manière très exceptionnelle.
Pour soutenir la quasi-suppression de la modulation, le
ministère fait valoir le caractère trop souvent arbitraire de celle-ci et le
fait que les promotions permettent de récompenser les services
rendus d'une façon plus transparente. Cette présentation apparaît
exagérément optimiste en raison du poids de l'ancienneté dans le
processus de promotion. Une modulation des indemnités, notamment
des cadres A, serait justifiée dans les deux réseaux, mais d’autant
plus, à la DGCP, que les modalités actuelles de répartition des
remises et commissions ne permettent pas de prendre suffisamment
en compte la manière de servir.
Les remises et commissions des agents du Trésor public
Les remises et commissions perçues par les agents du Trésor
public auraient pu constituer une composante dynamique de la
rémunération dans la mesure où elles intéressaient directement les
agents, et en particulier les comptables, au développement des
activités de collecte de l'épargne. De plus pour les agents non
comptables, une part importante du montant des remises (40 %)
pouvait être modulée en fonction de la manière de servir.
En réalité, ce système de rémunérations, par sa lourdeur, sa
complexité et son opacité est difficilement intégrable dans une
politique motivante des rémunérations qui devrait être une des
composantes d'une gestion moderne des ressources humaines. La
direction ne dispose d'ailleurs pas d'une manière permanente d'une
information fiable sur les rémunérations ainsi versées, l'agrégation
comptable des données s'avérant impossible en l'absence de
procédures comptables unifiées et d'un outil de gestion informatique
normalisé.
Les modalités de répartition de ces produits sont inéquitables
dans la mesure où elles sont largement indépendantes de la manière
de servir, de l’intérêt du service, voire de la hiérarchie des fonctions et
des responsabilités. Les écarts de rémunération résultant des remises
302
et commissions, pour des agents de même grade, de même
ancienneté et chargés de responsabilités comparables peuvent être
très importants, en particulier pour les comptables non-centralisateurs,
sans que le plus souvent cette différence soit justifiée autrement que
par les conditions de répartition des produits.
L'allocation
différentielle
spéciale
des
comptables
non
centralisateurs et l'indemnité différentielle spéciale des agents non
comptables, qui instituent un « plancher garanti », ont été créées au
début des années 1970 pour atténuer ces inégalités
175
. De fait celles-
ci ont été réduites, mais elles subsistent. Ainsi, au titre de 1997, la
rémunération la plus élevée perçue par un inspecteur chef de poste a
été de 402 963 F, la moins élevée de 152 296 F ; pour la même
année, la rémunération des receveurs-percepteurs s'échelonne de
262 269 F à 528 569 F, celle des trésoriers principaux sans indice
pension de 308 913 à 627 527 F.
S'agissant des comptables supérieurs, le montant des
remises et commissions qui leur sont attribuables est souvent très
élevé, si bien que leur rémunération effective dépend moins du
développement des activités du poste que de l'évolution des règles de
plafonnement et d'écrêtement édictées par la direction
176
.
c) La cohérence avec les missions et les priorités du service public
Le caractère très composite des régimes de rémunérations
accessoires des agents de la DGI et du Trésor public, rend difficile la
formulation d'une appréciation sur leur cohérence avec l'évolution des
missions et des priorités de ces deux administrations.
Ainsi la marge de manoeuvre que s'autorise le ministère des
finances en matière de rémunérations accessoires a pu permettre la
mise en place de mesures d'accompagnement indemnitaire qui ont
sans doute facilité certaines évolutions du réseau.
Trois difficultés importantes méritent cependant d'être rele-
vées.
175
Il ne s’agit pas d’un mécanisme de péréquation mais d’un minimum garanti. De plus,
pour le calcul de l’indemnité différentielle spéciale des agents non comptables, ne sont
déduites du plancher que 70% du montant des remises perçues, les 30% restants étant
acquis à l’agent. Il en est de même pour l’allocation différentielle des comptables : une
fraction des remises, variable selon les produits, n’est pas prise en compte dans la
garantie.
176
La revalorisation au cours des dernières années de la rémunération des TPG résulte
notamment d'une décision de 1994 qui a placé « hors cumul », donc hors
plafonnement, la moitié des produits attribuables au titre dela responsabilité (remises
sur fonds particuliers et dépôts des notaires).
303
La première concerne le régime particulièrement favorable
réservé à la DGI à la branche comptable. Les modalités de
rémunérations des receveurs et les avantages annexes (indice
pension, exonérations fiscales, notamment) qui y sont attachés sont
tels que ces emplois constituent à chaque niveau des débouchés pour
des titulaires de grades supérieurs. C'est ainsi par exemple que la
rémunération moyenne d'un chef des services fiscaux de classe
fonctionnelle est sensiblement inférieure à la rémunération moyenne
d'un receveur divisionnaire du premier groupe et même du deuxième
groupe. Un directeur divisionnaire qui n’est pas promu directeur
départemental, assistant d’un chef de service, obtiendra une
rémunération à peu près équivalente en étant nommé à la tête d’une
recette principale surindiciée 1015 + 2,5 %. Surtout les avantages
considérables
consentis
aux
conservateurs
des
hypothèques
orientent à tous niveaux les meilleurs éléments vers ces emplois en
fin de carrière. Ce décalage entre la hiérarchie des rémunérations et
celle des fonctions paraît difficilement compatible avec la valorisation
des responsabilités correspondant aux priorités fonctionnelles de la
DGI, même en tenant compte d’éventuelles responsabilités inhérentes
aux fonctions.
Le deuxième obstacle porte sur le fondement même des
remises et commissions servies aux agents du Trésor public. Il s'agit
d'un intéressement lié exclusivement au développement de l'activité
de collecte de l'épargne au profit de l'Etat ou des correspondants du
Trésor. Or cette activité n'est pas prioritaire au regard des autres
missions du réseau (recouvrement de l'impôt, paiement des dépenses
publiques, tenue de la comptabilité de l'Etat, gestion financière et
comptable des collectivités locales et des établissements publics).
Le troisième inconvénient, plus général, porte sur l'absence
de lisibilité, y compris pour les bénéficiaires, des systèmes de
rémunérations accessoires. Ceux-ci, pour être efficaces en termes de
gestion des ressources humaines, doivent être compréhensibles
quant à leurs modalités mais aussi quant à leurs objectifs. Ce n'est
assurément pas le cas en ce qui concerne la DGI et le Trésor public.
Le foisonnement d'indemnités et d'avantages de toute nature
répondant à des logiques contradictoires, le détournement de leur
objet des primes de rendement, la survivance de modalités de
rémunérations archaïques dont les effets ont dû être atténués ou
compensés par des régimes de garantie, engendrent une complexité,
voire une opacité, qui prive ces administrations de la possibilité de
mettre en oeuvre une politique de rémunération volontariste, au
service de leurs objectifs et de leurs priorités.
304
CHAPITRE II
LES REMUNERATIONS DES PERSONNELS
DES PREFECTURES
Les dépenses de rémunérations
177
des personnels des
préfectures ont crû de 25 % entre 1993 et 1997. Dans cet ensemble,
la part des indemnités a légèrement décru au cours de la période,
passant de 14 % à 13,3 % des dépenses. Le taux de consommation
des crédits de rémunération (ratio dépenses nettes sur crédits
ouverts) s’est légèrement dégradé, passant de 99,5 % à 98,9 %. Mais
la sous-consommation des crédits ouverts est inférieure à 1 % hors
crédits de vacations.
1°
L
A MISE EN OEUVRE DE LA NOUVELLE BONIFICATION INDICIAIRE
(NBI)
DANS LES PREFECTURES
Le principe de la création d’une nouvelle bonification indiciaire
a été posé par le protocole d’accord du 9 février 1990 et fondé par
l’article 27 de la loi du 18 janvier 1991 et le décret du 26 mars 1993.
La NBI est censée prendre en compte l’exercice d’une responsabilité
particulière (fonctions exercées, moyens mis en oeuvre, encadrement
ou animation d’une équipe) et la détention ou la mise en oeuvre d’une
technicité particulière.
L’enveloppe annuelle nationale de la NBI, répartie en sept
tranches successives et distribuée au prorata des effectifs des
ministères, s’élevait au début de l’année 1998 à 1,2 milliard de francs.
Sur ce total, 50.818 points d’indice (soit 1,53 %) avaient été prévus
pour les personnels des préfectures. Au terme de la cinquième
tranche (1996), 31.405 points avaient été distribués, répartis entre :
l’accueil : 15.805 (50,33 %) ; la distinction d’une technicité
particulière : 7.920 (25,22 %) ; l’encadrement : 7.680 (24,45 %).
Le dispositif de la NBI n’a eu, dans les préfectures, qu’une
efficacité limitée au regard des objectifs qui lui étaient assignés. Sont
notamment observées :
- une tendance au « saupoudrage »
des points de NBI de la
part des préfets, soucieux d’éviter les récriminations des agents ;
177
Rémunérations principales, rémunérations accessoires et vacations.
305
- une confusion des objectifs assignés à chaque strate de la
rémunération
: ainsi, l’octroi de 40 points de NBI aux « chefs de
service administratifs », emplois fonctionnels terminaux du cadre
national des préfectures
178
, bénéficie à des agents qui voient déjà leur
rémunération indiciaire majorée à raison de leurs fonctions ; ainsi
encore la possibilité de cumuler la NBI avec les « sujétions
particulières » prises en compte dans le régime indemnitaire confère-
t-elle à deux instruments distincts la même finalité ;
- une influence faible sur la mobilité des agents
, compte tenu
de la modicité des sommes en jeu (moyenne de 5 à 6 points d’indice
par an soit entre 1 600 F et 1 900 F annuels pour un emploi de
guichet).
- une difficile réversibilité
: il est difficile de remettre en cause
les situations acquises, afin de réallouer les points : l’instrument
différentiel se trouve ainsi en quelque sorte « figé » ;
- l’absence de souplesse du dispositif
, souvent critiquée par
les préfets, qui seraient favorables à une déconcentration plus
poussée : liberté de répartition du préfet entre les catégories A, B et
C ; marge de choix en fonction des spécificités locales
179
.
- enfin, la lourdeur des actes de gestion nécessaires lors des
changements de titulaires
(décision modificative, visa du contrôleur
financier, transmission au trésorier-payeur général pour suspension
de paiement), ainsi que pour la prise en compte de l’absentéisme, du
temps partiel ou des congés, qui paraît hors de proportion avec
l’incidence financière individuelle et l’efficacité collective de cette
mesure.
Les constatations effectuées au ministère de l’intérieur ne
s’écartent pas du bilan dressé en septembre 1997 par la commission
de suivi du protocole d’accord du 9 février 1990, qui relevait
notamment qu’il n’était pas «
avéré que (la NBI) représente un
caractère déterminant
» dans les choix d’affectation des agents et que
les lourdeurs de gestion de la bonification obéraient une part de son
efficacité. Une partie de ces rigidités tiennent aux procédures
d’attribution caractérisées plus haut ; une autre partie incombe aux
ministères, dont certains « attribuent la NBI selon une logique encore
statutaire ou excluent certains corps ou certains grades du bénéfice
178
Décret de 1996 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire aux chefs de
service administratifs.
179
Bilan de l’enquête sur les propositions des préfectures pour l’attribution des 6ème et
7ème tranches, 20 novembre 1996.
306
de la mesure », et qui ne remettent pas assez régulièrement en cause
la liste des emplois attributaires.
2°
L
E REGIME INDEMNITAIRE DES AGENTS DES PREFECTURES
Trois paragraphes indemnitaires totalisent à eux seuls 93 %
de la masse des dépenses indemnitaires, qui s’élevaient au total en
1997 à 528 millions de francs : les indemnités horaires pour travaux
supplémentaires (22 %) ; les indemnités forfaitaires pour travaux
supplémentaires (12 %) ; les « compléments de rémunération »
(58 %).
Le régime indemnitaire des préfectures, longtemps tributaire
des dispositifs mis en place avant la décentralisation, n’a été que
récemment rendu plus homogène et plus lisible et pourvu d’une base
juridique correcte.
a) Une situation héritée de l’avant-décentralisation
Les dispositions transitoires de la loi du 26 janvier 1984
(article 111), confirmées par la loi du 11 octobre 1985 (article 2) ont
assuré aux fonctionnaires territoriaux ayant opté pour la fonction
publique de l’Etat le maintien des avantages qu’ils avaient
individuellement acquis en matière de rémunération, ainsi que des
avantages ayant le caractère d’un complément de rémunération qu’ils
avaient collectivement acquis au sein de leur collectivité par
l’intermédiaire d’organismes à vocation sociale.
Compte tenu de la grande disparité des régimes indemnitaires
des différents conseils généraux, la rémunération accessoire des
agents des préfectures a continué après 1985 de se caractériser par
une très forte hétérogénéité géographique. En dépit d’efforts soutenus
de « nationalisation » du régime indemnitaire des préfectures au
cours des années 1990, les disparités géographiques restaient encore
marquées en 1997.
L’un des principaux objectifs de la réforme indemnitaire,
engagée en 1996, et destinée à monter en puissance sur une période
de trois ans, a été de parvenir à réduire ces écarts.
Cette
homogénéisation
devant
être
conduite
«
sans
diminution des montants moyens accordés à chaque catégorie
d’agent
», selon l’engagement pris par le ministre de l’intérieur en
1996, les écarts ne seront réduits que « par le haut » et non « par le
307
bas ». Autrement dit, la portée de la réforme est tributaire des moyens
financiers supplémentaires disponibles.
b) La réforme du régime indemnitaire des préfectures :
un effort d’homogénéisation
Les principes de la réforme
Le « plan de modernisation des préfectures », élaboré en
1989 et applicable sur la période 1990-1995, mettait en avant un
objectif de « revalorisation des carrières » qui devait notamment
passer par la mise en place d’un nouveau régime indemnitaire. Cette
réforme a pris corps dans une circulaire du 31 octobre 1996, précédée
par de longues discussions avec les organisations syndicales.
Cinq principes ont été retenus pour présenter les nouvelles
orientations données au régime indemnitaire :
- une clarification juridique dans le respect de la nomen-
clature budgétaire existante, qui prévoit trois types d’indemnités :
heures supplémentaires ; indemnités forfaitaires pour travaux supplé-
mentaires ; compléments de rémunération ;
- une harmonisation des taux de référence indemnitaires par
grade dans l’ensemble des préfectures, sur trois ans, sans diminution
du régime indemnitaire moyen de chaque catégorie d’agents ;
- un effort de transparence, tant au niveau central que dans
les préfectures, notamment par la définition de règles communes
d’attribution des sujétions particulières ;
- un objectif de « globalisation » de la présentation et du
rythme de versement de l’ensemble des primes d’un agent ;
- enfin, une marge étroite de modulation liée à l’exercice de la
fonction, encadrée au niveau national par la détermination des
critères de sujétion particulière, mais subordonnée à la définition en
comité technique paritaire local des emplois répondant aux critères
nationaux.
Un bilan globalement favorable
Plusieurs éléments positifs doivent être mis au crédit de cette
réforme.
308
- Les règles définies en 1996 ont permis d’établir une
référence (taux moyen d’objectif) applicable à tous les agents, quel
que soit leur lieu d’affectation. Elles ont introduit des éléments
objectifs et précis dans le calcul des indemnités.
- La mise en place de la réforme a par ailleurs donné lieu à un
dialogue soutenu entre l’administration centrale, les préfectures et les
organisations syndicales, rendant possible son appropriation par les
différentes parties.
- Les objectifs financiers de la réforme ont été atteints en deux
ans (1997-1998) au lieu de trois, du fait de l’abondement des crédits
indemnitaires en loi de finances initiale et en gestion. Ainsi, le taux
moyen réel par grade a pu être porté pour chaque préfecture au
niveau du taux moyen d’objectif national, et les crédits afférents à la
prise en compte des « spécificités » et aux heures supplémentaires
ont atteint dès 1998 le niveau visé dans la circulaire.
Cependant, selon le ministère lui-même, la réforme connaît
des limites :
- Son champ d’application est circonscrit : seuls sont
concernés dans un premier temps par la réforme les agents du
« cadre national des préfectures »
stricto sensu
(filières administrative
et
de
service)
ainsi
que
les
personnels
ouvriers
(ouvriers
professionnels et maîtres ouvriers). Sont en revanche exclus les
autres agents de la filière technique, ainsi que les contractuels et les
personnels des « groupes mobiles de sécurité ».
- Elle obéit à des règles de gestion compliquées et repose sur
des termes (« taux moyen d’objectif », « taux moyen réel »,
« spécificités ») qui ne la rendent pas directement intelligible.
- Le nouveau régime indemnitaire ne peut être considéré
comme un véritable instrument de gestion des ressources humaines à
la disposition des préfets : un bilan dressé en juillet 1998 fait état des
critiques émises par les équipes de direction des préfectures à
l’encontre d’un dispositif qui,
« écartant explicitement toute prise en
compte du mérite individuel, démotive les meilleurs agents sans
stimuler les autres
».
- Si l’objectif d’harmonisation nationale du taux indemnitaire
moyen par grade n’est pas encore atteint, on peut regretter
a contrario
que cette remise à plat n’ait pas permis d’introduire dans le régime
indemnitaire une incitation à la mobilité géographique, au bénéfice
des départements considérés comme peu attractifs.
309
c) Les « compléments de rémunération » des préfectures :
l’apurement récent d’une situation irrégulière
L’article 2 de la loi précitée du 11 octobre 1985 avait prévu la
prise en charge par l’Etat des « compléments de rémunération »
antérieurement attribués par une collectivité locale au titulaire d’un
emploi transféré dans le cadre de la loi du 2 mars 1982. Par décret n°
86-332 du 10 mars 1986, était créée une dotation annuelle par
préfecture dont le montant correspondait aux compléments de
rémunération pris en charge.
Afin d’apaiser le mouvement social qui s’est emparé des
préfectures à l’automne 1989, un abondement de l’ordre de 20
millions de francs par an a été consenti en gestion 1990, 1991 et
1992, puis consolidé en lois de finances initiales lors des exercices
ultérieurs.
Une circulaire du 30 mars 1990 a par ailleurs irrégulièrement
étendu le bénéfice des compléments de rémunération aux agents des
préfectures recrutés postérieurement au transfert de charges. Sur le
recours de collectivités territoriales, deux arrêts du Conseil d’Etat du
14 juin 1995
180
ont déclaré illégale cette circulaire. Pourtant, ces
compléments ont continué d’être versés sans texte pendant plus de
deux années, faute pour les ministres du budget et de l’intérieur d’être
parvenus à combler ce vide juridique.
Ce n’est que par un décret du 26 décembre 1997 qu’a été
créée une «
indemnité d’exercice de missions des préfectures
»,
attribuée
non
seulement
aux
« fonctionnaires
de
la
filière
administrative et de service du cadre national des préfectures », mais
aussi aux agents « de la filière technique (corps des ouvriers
professionnels et maîtres ouvriers, corps des services techniques du
matériel) et de la filière médico-sociale » (infirmiers, assistants et
conseillers techniques des services sociaux) qui participent aux
missions des préfectures dans lesquelles ils ont affectés ».
Cette prime est modulable dans des proportions qui
« autorise(nt) la couverture de l’intégralité du spectre des taux de
complément
de
rémunération
pratiqués
par
les
préfectures »
(circulaire du 12 janvier 1998), à partir d’une référence nationale
commune : un montant de référence par corps, fixé par un arrêté
interministériel du 26 décembre 1997.
180
Conseil d’Etat, 14 juin 1995,
Commune de Toulon
et
Commune de Beaulieu sur Mer
.
310
Montant de référence annuel de l’IEMP
Chef de service administratif
10.500 F
Directeur
9.800 F
Attaché
9.000 F
SA
8.200 F
Adjoint administratif
7.700 F
Agent administratif
7.500 F
Agent des services techniques
7.500 F
Maître-ouvrier
7.600 F
Ouvrier professionnel
7.500 F
Ingénieur
9.000 F
Contrôleur
5.700 F
Agent principal des ST
5.700 F
Contremaître
5.600 F
Chef de garage
5.500 F
Conducteur
5.400 F
Source : arrêté du 26 décembre 1997 (JO du 28 décembre 1997)
Se
substituant
au
dispositif
maintenu
après
la
décentralisation, la nouvelle indemnité a un champ d’application
large :
- elle remplace les compléments de rémunération créés
intuitu
personae
pour les titulaires d’emplois transférés à l’Etat, institués en
1986 et prorogés par plusieurs décrets jusqu’en décembre 1997 ;
- elle s’applique à l’ensemble des personnels des préfectures
(administratifs, de service et techniques), à l’exception des agents des
transmissions et de l’informatique qui continuent de bénéficier d’un
régime indemnitaire particulier ;
- enfin, elle a vocation à contribuer à la « nationalisation » du
régime indemnitaire des préfectures, puisqu’elle est modulable « de
telle sorte que, combinée avec les autres éléments du régime
indemnitaire des agents concernés, ce nouveau dispositif permette
d’instaurer
un
dispositif
homogène
dans
l’ensemble
des
départements »
181
.
Il est trop tôt pour apprécier cette dernière vertu présumée,
puisque la réforme des «
autres éléments du régime indemnitaire
»
est encore inachevée.
181
Rapport de présentation du projet de décret au Premier ministre.
311
3°
C
ONCLUSION
:
LA STRUCTURE ET LE NIVEAU DES REMUNERATIONS
DES AGENTS DES PREFECTURES
a) Un éventail de rémunérations peu ouvert, des disparités
géographiques qui perdurent
La part respective des indemnités dans la rémunération
moyenne totale n’est pas la même pour chacun des grades : elle
variait, au 1er janvier 1998, de 16 à 19 % dans les corps
administratifs, de 16 à 25 % dans la filière de service et de 16 à 35 %
dans la filière technique. Les corps ouvriers et techniques bénéficient,
à niveau indiciaire égal et parfois inférieur, d’un régime indemnitaire
plus favorable que les corps administratifs. Ainsi, à indice égal, la
rémunération des conducteurs de 1ère catégorie est-elle de 6,3 %
supérieure à celle des agents administratifs de 1ère classe ; en dépit
d’un indice inférieur de 6 points, les contremaîtres des services
techniques du matériel ont une rémunération moyenne totale
supérieure de 31 % à celle des agents administratifs principaux ; les
agents principaux des services techniques ont un indice inférieur de
11 % mais une rémunération moyenne supérieure de 3 % à celle des
secrétaires administratifs du 2ème grade.
L’éventail des rémunérations moyennes
182
par grade, entre
les agents administratifs (catégorie C) et les chefs de service
administratif (catégorie A), était, au 1er janvier 1998
de 1 à 2,64.
Il convient également de relever la persistance de disparités
géographiques entre agents d’un même grade selon leur
affectation.
Cet écart des rémunérations moyennes, de 2,5 % à 3,5 % pour la
plupart des grades, est beaucoup plus significatif pour les niveaux
supérieurs du corps des attachés et directeurs de préfecture : il était
au 1er janvier 1998 de 28.270 F (soit un supplément de rémunération
de 9 %) entre les chefs de service administratif le plus et le moins
favorisé, de 24.120 F (soit 8,4 %) pour les directeurs et de 16.582 F
pour les attachés principaux.
182
On entend par rémunération moyenne par grade : la somme du traitement indiciaire
moyen, des indemnités générales (indemnité de résidence, supplément familial de
traitement, prestations sociales) et du taux moyen réel (TMR) indemnitaire par grade.
312
Personnel des préfectures
Rémunérations annuelles nettes moyennes par corps
au 1
er
juillet 1998
Traitement
Primes
Total
Taux de primes
net
annuel
Taux moyen
minimal
Taux moyen
maximal
minimal
maximal
minimal
maximal
Chef de service administratif
230 210
27 592
55 862
257 802
286 072
12 %
24 %
Directeur de préfecture
209 022
26 499
50 619
235 521
259 641
13 %
24 %
Attaché
148 532
18 521
25 393
167 053
173 925
12 %
17 %
Secrétaire administratif 2è grade
126 147
14 792
19 520
140 939
145 667
12 %
15 %
Adjoint administratif
89 241
12 421
16 694
101 662
105 935
14 %
19 %
Agent administratif 2
classe
86 216
12 100
15 550
98 316
101 766
14 %
18 %
Agent des services techniques 2è cl.
83 190
12 100
15 062
95 290
98 252
15 %
18 %
Maître ouvrier
94 383
12 420
16 233
106 803
110 616
13 %
17 %
Ouvrier professionnel
86 216
11 814
15 118
98 030
101 334
14 %
18 %
313
b) L’ambiguïté des fonctions assignées à chaque niveau
de rémunération
La stratification complexe de la rémunération publique pourrait
se justifier si les fonctions assignées à chaque « étage » de cette
rémunération étaient explicitement formulées et clairement distin-
guées. Or force est de constater, s’agissant des personnels des
préfectures, que les rôles sont confusément distribués et que la portée
de chaque strate s’en trouve affaiblie.
Les textes et les principes organisant le régime de la
rémunération publique pourraient laisser penser que celle-ci se
compose de quatre niveaux bien distincts :
- La rémunération principale, calculée sur une base indiciaire,
prend en compte le niveau de recrutement (intégration dans un corps)
et le niveau d’avancement (à l’ancienneté et au mérite) dans un corps,
à un grade et à un échelon déterminé (fonction publique de carrière).
- D’éventuelles bonifications indiciaires (NBI) prennent en
compte les responsabilités ou les difficultés particulières qui s’atta-
chent à la fonction ou à certains emplois (exemple des chefs de
service administratifs).
- L’indemnité de résidence devrait compenser en partie le
surcoût relatif de la vie dans une zone géographique donnée.
- Enfin, le « régime indemnitaire » (hors supplément familial
de traitement et prestations sociales) devrait récompenser ou
sanctionner la façon
de servir de l’agent.
En réalité, les fonctions respectives de chaque composante
de la rémunération se trouvent souvent brouillées.
Comme mentionné plus haut, la possibilité d’attribuer la NBI à
des chefs de service administratif fait bénéficier ces agents d’un
double abondement indiciaire pour une même raison : les
responsabilités particulières qu’ils assument en occupant un emploi
de chef de service. Le cumul des points de NBI avec un abondement
indemnitaire au titre de l’enveloppe « sujétions particulières », non
proscrit par les textes relatifs au régime indemnitaire, conduit à
récompenser là aussi deux fois la même situation particulière.
La forfaitisation d’instruments indemnitaires créés à l’origine
pour sanctionner positivement ou négativement la façon de servir des
314
agents prive par ailleurs ces indemnités de leur portée différentielle.
Les règles définies par le ministère de l’intérieur dans le cadre de la
réforme du régime indemnitaire témoignent à la fois de la volonté de
préserver une marge de manoeuvre à la disposition des préfets, et de
la faiblesse de cette marge : seuls 6 % de la masse indemnitaire
permettent de distinguer des sujétions particulières ; seuls 2 % sont
réservés aux heures supplémentaires réelles.
Enfin, la forte baisse sur moyenne période des taux de
l’indemnité de résidence a, ici encore, fortement atténué la portée
différentielle de cette indemnité : compte tenu de sa modicité (0, 1 ou
3 % du traitement indiciaire), l’effet incitatif à la mobilité des agents en
zone difficile est devenu marginal.
™
La structure de la rémunération des agents des préfectures
reflète ainsi les principaux glissements qui ont affecté la vocation de
chacun des niveaux de la rémunération publique.
La réforme du régime indemnitaire des préfectures n’a pas été
l’occasion d’une réflexion plus large et plus ambitieuse sur l’un des
rares instruments dont dispose en pratique l’Etat employeur pour
récompenser ou sanctionner ses agents.
315
CHAPITRE III
LES REMUNERATIONS DES PERSONNELS
DE LA POLICE NATIONALE
Les rémunérations principales et accessoires des personnels
de la police nationale ont entraîné en 1998 une dépense de
22,48 milliards, soit près de 75 % des dépenses de rémunérations du
ministère de l’intérieur. Elles ont augmenté de 11 % de 1994 à 1998,
de 8,2 % pour les rémunérations principales, de 25 % pour les
dépenses indemnitaires. En 1998, ces dernières ont représenté en
masse 32,1 % des dépenses de rémunérations principales.
L’analyse conduit à distinguer les rémunérations principales et
les rémunérations accessoires et, pour chacune de ces catégories, le
régime des personnels actifs de celui des personnels administratifs,
scientifiques ou techniques.
En effet, depuis la loi du 24 septembre 1948
183
les personnels
actifs de la police nationale, en contrepartie de la nature particulière
de leurs missions et des sujétions qui en résultent ont été classés
hors catégories pour la fixation de leurs indices de traitement et
peuvent bénéficier d’indemnités exceptionnelles.
I. - LES REMUNERATIONS PRINCIPALES
A. - PERSONNELS ACTIFS
Depuis 1993, les personnels des corps actifs de la police
nationale ont bénéficié de substantielles revalorisations indiciaires
financées, en partie sur les crédits dits de « l’enveloppe Durafour »
destinés à la rénovation des grilles de rémunération de la fonction
publique
184
. Le rapprochement
des grilles indiciaires des personnels
civils et des personnels en tenue pour préparer la fusion dans les
nouveaux corps créés en 1995 a été suivi d’une revalorisation des
rémunérations au moment où a été opérée la réforme (cf. ci-avant,
2
ème
partie, page 184).
183
Dispositions reprises à l’article 19 de la loi d’orientation et de programmation sur la
sécurité du 21 janvier 1995
184
Le ministère de l’intérieur évalue à 65 MF en année pleine par rapport à l’enveloppe
dite du « protocole Durafour » les mesures prises en faveur des personnels actifs de la
police (rémunérations principales et mesures indemnitaires). Le ministère du budget
retient quant à lui un surcoût de 235,7 MF.
316
Le tableau ci-après montre l’importance des
gains en points
d’indices obtenus par les différents corps :
1993
1997
97/93
corps/grades
ind.brut
IMM
corps/grades
ind.brut
IMM
gain
pts
com.div.emp.fonc
1015-A
-
com.div.éch.fonct.
Gr A
-
-
commiss.division.
901-1015
775
commiss.division.
901-1015
775
-
Commissaire ppal
735-901
668
commissaire ppal
744-901
672
+ 4
Commissaire
389-735
478
commissaire de pol
389-774
493
+ 15
chef insp.div.ech.f
763
626
comm.emploi fonc.
741-774
622
-
chef insp.division
686-735
586
idem
idem
idem
+ 36
inspecteur division.
606-668
530
command. de police
621-741
564
+ 34
inspecteur ppal
475-608
459
capitaine de police
579-668
520
+ 61
Inspecteur
302-557
377
lieutenant de police
309-612
401
+ 24
comm.échel.fonc.
763
626
comm.emploi fonc.
741-774
622
-
Commandant
606-735
555
command. de police
621-741
564
+ 9
offic. de paix ppal
563-638
503
capitaine de police
579-668
520
+ 17
officier de paix
302-557
377
lieutenant de police
309-612
401
+ 24
chef enquêteur
524
446
brigadier major
551-592
481
+ 35
enquêteur de 1è cl.
424-498
399
brigadier de police
430-539
416
+ 17
enquêteur de 2è cl.
266-457
329
gardien de la paix
266-479
337
+ 8
brigadier-chef
524
446
brigadier major
551-592
481
+ 35
Brigadier
424-498
399
brigadier de police
430-539
416
+ 17
sous-brig. Et gardien
266-457
329
gardien de la paix
266-479
337
+ 8
Il apparaît que ces gains sont particulièrement élevés pour
l’ancien corps des inspecteurs et, dans les anciens corps des
enquêteurs et des gradés et gardiens, pour les agents nommés au
grade de brigadier-major. Il est vrai cependant que la plupart des
anciens brigadiers chefs et chefs enquêteurs ont été nommés au
grade intermédiaire du nouveau corps.
En termes de rémunérations, ces revalorisations indiciaires
ont eu un effet amplifié, puisqu’elles ont augmenté non seulement le
traitement brut mais aussi le montant de la principale indemnité
versée aux personnels actifs de la police nationale, l’indemnité de
sujétions spéciales (ISSP) qui est calculée en pourcentage du
traitement indiciaire brut (cf. ci-après, II, page 327).
Alors que, sous l’effet de la seule revalorisation de la valeur
du point, les rémunérations de l’ensemble de la fonction publique
augmentaient, entre 1994 et 1997, de 4,5 %, tous les grades de la
police nationale (hors les emplois de direction) bénéficiaient de taux
de progression supérieurs, voire très supérieurs :
- + 10,6 % pour les commissaires divisionnaires précédem-
ment sur emploi fonctionnel et nommés à l’échelon fonctionnel après
la réforme ;
317
- + 7,8 % pour les commissaires ;
- + 10,9 % pour les chefs inspecteurs divisionnaires nommés
sur emploi fonctionnel de commandant de police ;
- + 9,6 %
pour
les
inspecteurs
divisionnaires
devenus
commandants de police (les anciens commandants ne bénéficiant
quant à eux que d’une hausse de 5,8 %) ;
- + 16,4 % pour les inspecteurs principaux devenus capitaines
de police (+ 7,8 % pour les anciens officiers de paix principaux) ;
- + 10 % pour les nouveaux lieutenants de police (taux de
progression identique pour les anciens inspecteurs et pour les ex-
officiers de paix) ;
- + 11 % pour les agents issus du grade terminal des anciens
corps des enquêteurs et des gradés et gardiens nommés au nouveau
grade de brigadier-major ;
- + 8,7 % pour les ex-enquêteurs ou brigadiers
- et + 6,1 % pour les gardiens de la paix.
Pourtant, les personnels de police n’avaient pas connu, au
cours
des
années
précédentes,
de
retard
particulier
dans
l’actualisation de leurs indices de rémunération.
La situation et l’évolution qui viennent d’être décrites illustrent
donc le classement particulier réservé, suivant la volonté du
législateur, aux fonctionnaires actifs de la police nationale.
Ainsi, pour s’en tenir au seul ministère de l’intérieur (1997) :
- les indices majorés du corps des directeurs, attachés
principaux et attachés de préfecture (catégorie A) s’échelonnent de
491 à 691 alors que ceux du corps des commissaires vont de 493 à la
hors échelle A ;
- ceux des corps des secrétaires en chef et secrétaires
administratifs de préfecture (catégorie B) vont de 371 à 442 contre
401 à 622 pour le corps des officiers (commandement et
encadrement) ;
318
- ceux du corps des adjoints administratifs (catégorie C) vont
de 295 à 373 contre 337 à 481 pour les agents du corps de maîtrise
et d’application.
B. - PERSONNELS ADMINISTRATIFS, SCIENTIFIQUES ET TECHNIQUES
- Les rémunérations principales des personnels administratifs
de la police nationale ne présentent pas, depuis les mesures
intervenues depuis 1990 (normalisation par rapport au reste de la
fonction publique, création du corps des attachés de la police
nationale) de spécificités les distinguant des corps administratifs
similaires (voir ci-avant).
Pour les personnels scientifiques, les échelonnements
indiciaires vont de 494 à 858 pour les ingénieurs, de 298 à 612 pour
les techniciens, de 249 à 407 pour les aides techniques.
S’agissant enfin des personnels techniques, si les grilles de
rémunération sont plus nombreuses, en raison de l’émiettement des
corps, leurs niveaux ne présentent pas de spécificité : ainsi
l’échelonnement indiciaire va de 233 à 332 pour les agents des
services techniques, de 282 à 511 pour les contrôleurs de travaux, de
486 à 818 pour les ingénieurs des services techniques du matériel.
II. - LES REMUNERATIONS ACCESSOIRES
A. - LES PERSONNELS ACTIFS DE POLICE
Ces personnels bénéficient, en dehors des indemnités de
droit commun de la fonction publique (indemnité de résidence et
autres primes liées à la résidence administrative) d’un régime
indemnitaire particulièrement complexe largement constitué par la
stratification de mesures successives.
Du point de vue du financement, on distingue les indemnités
versées sur dotations budgétaires et les indemnités financées sur
fonds de concours dont la place est aujourd’hui réduite.
La connaissance précise des rémunérations accessoires de la
police nationale est obscurcie par la confusion entretenue entre les
primes des personnels inscrits sur le chapitre 31-42 du budget du
ministère de l’intérieur et les indemnités « représentatives de frais »
imputées sur le chapitre de fonctionnement de la police nationale
( 34-41) : les « frais de police » (jusqu’à leur disparition en 1998), « les
frais d’enquête et de surveillance » (83 MF en 1998) et « l’indemnité
319
journalière d’absence temporaire » des CRS entrent dans cette
catégorie.
Les indemnités versées aux personnels actifs de la police
nationale peuvent être classées ainsi :
- une indemnité attribuée à l’ensemble des personnels actifs
de police : l’indemnité de sujétions spéciales de police (ISSP), laquelle
est soumise à retenue pour pension : elle représente environ les deux
tiers en montant des indemnités des personnels actifs ;
- la prime pour services continus qui était attribuée, jusqu’au
1er avril 1996, à l’ensemble des personnels actifs mais qui depuis son
intégration dans l’allocation de service des commissaires et, à
compter du 1er janvier 1998, dans la prime de commandement des
officiers de police ne concerne plus que les agents du corps de
maîtrise et d’application, et dont le montant est modulé en fonction de
l’affectation géographique ;
- des indemnités bénéficiant à l’ensemble des agents d’un
corps : allocation de service des commissaires, prime de commande-
ment des officiers de police, prime dite « APJ 20 » (destinée aux
agents non officiers de police judiciaire, ayant la qualification d’agents
de police judiciaire) versée, en fait, à tous les agents du corps de
maîtrise et d’application ;
-
des
indemnités
versées
en
fonction
de
critères
géographiques, mais à l’ensemble des trois corps : indemnité pour
exercice sur poste difficile, indemnité pour sujétions exceptionnelles,
indemnité pour charges d’habitation, indemnité de fidélisation ;
- des indemnités spécifiques à certaines fonctions, à des
compétences ou à des sujétions particulières : par exemple l’indem-
nité pour travaux supplémentaires ne donnant pas lieu à récupération
(CRS), l’indemnité horaire de nuit, la majoration pour travail intensif de
nuit, l’indemnité horaire pour travail dimanche et jours fériés,
l’indemnité pour connaissance de langues étrangères, l’indemnité
représentative de l’activité de déminage...
- diverses indemnités résidentielles, selon le droit commun de
la fonction publique.
320
En fonction des bénéficiaires, mises à part les indemnités
résidentielles, les primes spécifiques aux personnels actifs de police
(hors CRS)
185
peuvent être présentées selon le tableau suivant :
zones/corps
corps de conception
et de direction
(commissaires)
corps de
commandement et
d’encadrement
(officiers)
corps de maîtrise
et d’application
Toutes zones
indemnité de sujétions spéciales de police –
ISSP
toutes zones
primes
spécifiques
à
certaines fonctions
ou sujétions
Allocation de service
des commissaires
ou
’
prime de déminage
et p.pour services
cont.
+ éventuellement
indem. pour travail de
nuit ; indem. pour
travail dimanche et
jours fériés ; prime
informatique ; indem.
Langues étrangères.
prime de
commandement
+ éventuellement :
prime informatique et
indemn. pour
connais. de langue
étrangère.
ou
IRAD et prime pour
services continus
+ éventuellement
indem. pour travail de
nuit ; indem. pour
travail dimanche et
jours fériés ; prime
informatique ; indem.
langues étrangères.
’
prime APJ 20
prime pour
services continus.
+ éventuellement
’
indem. pour
travail de nuit (et
travail intensif de
nuit) ;
’
indem. pour
travail dimanche et
jours fériés ;
’
prime
informatique ;
’
prime de
déminage (IRAD)
’
indem. pour
connaissance de
langues
étrangères ;
SGAP de PARIS
1 -
indemnité pour postes difficiles
2
- indemnité pour sujétions exceptionnelles
3
- indem. pour charges
d’habitation (si résidence
dans le ressort du SGAP
uniquement)
Services
centraux
1
- indemnité pour postes difficiles
2
- indemnité pour sujétions exceptionnelles
3
- indem. pour charge
d’habitation-SSMI, BCF
(1)
SGAP de
VERSAILLES
Orly et Roissy (DICCILEC)
: indemnité pour postes difficiles
tout SGAP
: indemnité pour sujétions exceptionnelles
serv. centraux
SGAP de Paris
Versailles et en
province
secteurs clas.
difficiles.
indemnité de fidélisation
(1) SSMI : service de sécurité du ministère de l’intérieur, BCF : Brigade des chemins de
fer
185
Le régime indemnitaire des CRS est légèrment différent de celui des autres
personnels actifs de la police nationale.
321
Ce dispositif très complexe appelle d’abord des remarques
d’ordre général relatives à son évolution, à ses bases juridiques, à ses
résultats en termes de niveaux de rémunération. En second lieu
seront présentées des observations concernant les plus importantes
des indemnités.
1°
O
BSERVATIONS D
’
ORDRE GENERAL
a) Le régime indemnitaire des personnels actifs de la police
nationale est fortement marqué par le poids de l’histoire. L’une de ses
particularités a toujours été la diversité et la multiplicité des dispositifs
de compensation des sujétions particulières, dérogatoires au droit
commun de la fonction publique, imposées aux fonctionnaires de
police. Un grand nombre de régimes particuliers avaient ainsi été
adoptés dans les années 20 et surtout sous le régime de Vichy (une
vingtaine de régimes indemnitaires avaient été créés entre 1942 et
1944). A la Libération près de la moitié de ces mesures ont été
validées, un souci de clarification se manifestant toutefois dans un
décret du 16 mai 1945. Une volonté plus marquée de simplification
apparaîtra en 1958 avec la création de l’indemnité de sujétions
spéciales de police (ISSP - voir ci-après) qui visait à la création d’une
indemnité unique fusionnant plusieurs primes. Dix ans plus tard, le
décret du 16 février 1968 qui « recréait » cette indemnité pour
l’ensemble des personnels de la police nationale
186
précisait en son
article 3 : « aucune autre indemnité à caractère permanent ne peut
être attribuée aux personnels des services actifs de la police nationale
qu’en vertu d’un décret pris en conseil des ministres ».
Mais un décret du 11 octobre 1974 a transféré au Premier
ministre le pouvoir de décision en matière de fixation des indemnités
des personnels civils et militaires de l’Etat. A partir de 1975, de
nouveaux dispositifs indemnitaires sont venus s’ajouter à l’ISSP et se
sont empilés au fil des réformes. Neuf indemnités ont ainsi été créées
depuis 1975, dont sept entre 1986 et 1996, indemnités aux
appellations souvent voisines (pour « sujétions exceptionnelles »,
« postes difficiles », « postes difficiles et services continus ») mais
dont le champ d’application n’est jamais exactement le même, ce qui
rend l’ensemble d’autant plus opaque.
A cette opacité, qui renforce la tradition de secret laquelle,
comme pour d’autres systèmes indemnitaires, a toujours caractérisé
celui de la police nationale, s’ajoutent deux autres caractéristiques.
186
Réorganisée par la loi du 9 juillet 1966.
322
D’une part, le régime indemnitaire de la police nationale subit
l’attraction d’autres régimes. Née historiquement de la séparation
avec les fonctions judiciaire et militaire, la police n’a en effet pas
cessé de porter un regard attentif sur les conditions de travail et les
rémunérations des fonctionnaires de ces administrations. Ainsi,
l’attraction du statut de l’administration pénitentiaire continue à se
manifester pour le calcul des horaires de nuit et de dimanches et jours
fériés. Ainsi encore, la comparaison avec le statut de la gendarmerie a
conduit à la mise en place en 1990 d’une prime dite « APJ 20 »
calquée sur le régime des militaires.
D’autre part, le régime indemnitaire des personnels de la
police nationale demeure très marqué par une culture égalitariste.
La conscience d’appartenir à un même corps, de partager un
même statut est forte. Elle s’oppose à la mise en place d’indemnités
fondées sur l’exercice d’une fonction, d’un métier ou sur une
modulation liée à la manière de servir. En témoignent la difficulté à
mettre en oeuvre de manière ciblée la nouvelle bonification indiciaire
(NBI) dans la police nationale puisque les crédits correspondants ont
été en grande partie affectés au versement d’une « prime exception-
nelle » attribuée indistinctement à tous les fonctionnaires en 1995 ou
encore l’échec relatif des primes attribuées selon des critères
géographiques (par exemple l’indemnité de fidélisation en zone
difficile - voir ci-après).
b) Les bases juridiques du régime indemnitaire des corps de
la police active appellent des observations critiques.
Tout d’abord, en raison sans doute de la tradition de secret
précédemment
évoquée
la
pratique,
jusqu’en
1996,
a
été,
contrairement à la règle, celle de la non publication au Journal officiel
des textes instituant ou modifiant des indemnités.
Ainsi, si les décrets du 29 mai 1958 et du 16 février 1968
créant, puis recréant l’ISPP avaient bien été publiés au Journal
officiel, la liquidation de cette indemnité, depuis 1975 et jusqu’en
novembre 1997 a été opérée selon des modalités et des taux fixés
par deux décrets non publiés au Journal officiel (décrets du
26 décembre 1975 et du 26 octobre 1995).
De même ont été versées sur la base de textes non publiés
jusqu’en novembre 1997, les trois primes dites SGAP de Paris
187
. La
prime pour services continus et la prime « APJ 20 » créées par deux
187
Cf. ci-après, page 329.
323
décrets du 5 avril 1990 et la prime de fidélisation créée en 1995
étaient toujours versées en 1999 sur la base de textes non publiés.
Il a donc fallu attendre 1996 (décrets du 25 mars 1996 créant
l’allocation de service des commissaires de police et du 7 novembre
1996 relatif à la création à titre transitoire d’une prime de
commandement) et surtout 1997 avec la série de décrets du
7 novembre 1997 (concernant l’ISSP et les indemnités pour postes
difficiles pour sujétions exceptionnelles et pour charges d’habitation)
pour voir l’administration se plier à l’obligation de publication des
textes.
On rappellera
188
que l’entrée en vigueur d’un texte est
conditionnée par sa publication, selon un principe rappelé par la
circulaire du Premier ministre du 30 janvier 1997 relative aux règles
d’élaboration, de signature et de publication des textes au Journal
officiel.
En outre, la plus grande partie des textes indemnitaires
relatifs aux personnels actifs de la police nationale ont revêtu un
caractère rétroactif, la pratique quasi constante consistant à signer en
fin d’année (voire au début de l’année suivante) des textes dont
l’article d’exécution prévoit l’entrée en vigueur rétroactivement au
1
er
janvier de l’année.
Une telle pratique est prohibée en vertu du principe général
de non rétroactivité des actes administratifs.
Enfin, le contrôle de la Cour l’a conduite à relever des cas
d’application
irrégulière
de
certains
textes
par
les
services
gestionnaires. Des exemples de telles irrégularités seront donnés ci-
après, dans la présentation d’observations particulières à certaines
indemnités.
c) Les résultats de ce système indemnitaire sont très
favorables
aux
agents
qui
bénéficient
de
taux
de
primes
particulièrement élevés.
On en présentera ci-après le calcul pour chacun des trois
corps actifs, l’année 1997 étant prise comme référence.
188
Cf. ci-avant, p. 269.
324
Corps de conception et de direction
(hors emplois de direction) :
comm.divis.
emploi fonct
el
commissaire
divisionnaire
commissaire
principal
commissaire de
police
traitement net annuel
(moyen du grade, en 1997)
258 580
219 496
190 324
139 628
ISSP
(17 % pour tous les
grades)
50 646
42 711
37 034
27 170
Allocation de service
93 600
80 400
69 600
27 170
Prime de fidélisation
6 480
6 480
6 480
6 480
Indemnité pour postes
difficiles (SGAP de Paris +
Orly-Roissy)
1 111
1 111
1 111
1 111
Indemnité pour sujétions
exceptionnelles (SGAP de
Paris et Versailles)
6 750
6 750
6 750
6 750
Total primes
158 587
137 452
120 975
96 911
TAUX DE PRIMES
61 %
63 %
64 %
69 %
Traitement net annuel et
primes
417 167
356 948
311 299
236 539
Ces taux ont été calculés sur la base des indemnités
attribuées à des commissaires affectés en région parisienne. Hors
région parisienne, mais dans un secteur difficile, le taux de prime d’un
commissaire de police s’établit à 55,7 % du traitement brut ; en
province, hors des secteurs classés difficiles au titre de la prime de
fidélisation (c’est-à-dire au minimum) il est de 52 %.
Corps de commandement et d’encadrement
commandant
emploi fonct
el
commandant
capitaine
Lieutenant
traitement net annuel
(moyen du grade, en 1997)
176 163
159 736
147 274
113 571
ISSP
(17 %, 18 % pour les
lieutenants)
34 279
31 082
28 658
23 399
Prime de commandement
30 000
21 600
19 200
16 800
Prime de fidélisation
5 280
5 280
5 280
5 280
Indemnité pour postes
difficiles (SGAP de Paris +
Orly-Roissy)
1 111
1 111
1 111
1 111
Indemnité pour sujétions
exceptionnelles (SGAP de
Paris et Versailles)
6 750
6 750
6 750
6 750
Total primes
77 420
65 823
60 999
53 340
TAUX DE PRIMES
44 %
41 %
41 %
47 %
Traitement net annuel et
primes
253 583
225 559
208 273
166 911
325
Le taux de prime est ici calculé en prenant en compte la prime
de commandement applicable à compter du 1er janvier 1998.
Hors région parisienne mais dans un secteur difficile, le taux
pour un lieutenant est de 35 % ; hors secteur difficile, il est de 31 %
189
.
Corps de maîtrise et d’application
Brigadier major
Brigadier
Gardien
de la paix
traitement net annuel
(moyen du grade, en 1997)
136 229
117 820
95 445
ISSP
(22 %)
34 305
29 669
24 035
Prime pour services continus
et postes difficiles
Paris : 4 057
Paris : 4 057
Paris : 4 057
Prime APJ 20
1 680
1 680
1 680
Prime de fidélisation
4 440
4 440
4 440
Indemnité pour postes difficiles
(SGAP de Paris + Orly-Roissy)
2 388
2 388
2 388
Indemnité pour sujétions
exceptionnelles (SGAP de Paris
et Versailles) (1)
6 750
6 750
6 750
Indemnité pour charges
d’habitation (2)
1 000
1 000
1 000
Total primes
54 620
49 984
44 350
TAUX DE PRIMES
40 %
42 %
46 %
Traitement net annuel et
primes
190 849
167 804
139 795
(1) Calcul à partir du taux plein applicable à compter du 01.01.1998, identique à celui
versé au SGAP de Paris
(
2) Pour les agents résidant dans le ressort du SGAP de Paris uniquement.
Pour être complet, il conviendrait d’ajouter aux indemnités
recensées ci-dessus, les sommes versées au titre de l’indemnité
horaire de nuit et la majoration pour travail intensif de nuit qui sont en
principe modulables mais dont plusieurs éléments recueillis lors du
contrôle de la Cour montrent qu’elles sont en fait forfaitisées. La prise
en compte de cette « indemnité de fait » conduirait à majorer d’un à
deux points les taux mentionnés dans le tableau ci-dessus.
On notera que l’information fournie au Parlement est
inexacte : ainsi le rapport annexé au projet de loi de finances pour
189
Le rapport sur les rémunérations versées au cours des années précédentes aux
fonctionnaires, annexé au projet de loi de finances pour 1997, indiquait un taux de
prime de 24 % pour les inspecteurs de police. Ce taux ne tenait nécessairement pas
compte des rémunérations occultes que la prime de commandement est venue
remplacer - Cf. ci-après.
326
1997 indiquait pour l’année 1994 pour les gardiens de la paix un taux
de prime de 18 %, chiffre inférieur à celui de la seule ISSP, la
principale prime perçue par ces personnels dont le taux est (et était
déjà en 1994) de 20 %.
2°
O
BSERVATIONS PARTICULIERES A CERTAINES INDEMNITES
a) L’indemnité pour sujétions spéciales de police (ISSP)
L’ISSP a été créée par un décret du 27 mai 1958 (publié) pris
en application de l’article 4 de la loi du 24 septembre 1948. Elle se
substituait à plusieurs indemnités (prime de risque, indemnité de
déplacement à l’intérieur de la résidence, prime de danger des CRS et
indemnité exceptionnelle de charges des personnels de police).
L’ISSP qui n’est pas susceptible de modulation selon la
manière de servir est versée à tous les agents de la police nationale
quel que soit leur grade et quelle que soit leur affectation
géographique ou fonctionnelle
190
. Comme son intitulé l’indique, il s’agit
de la prime constituant au sens de la loi de 1948 la contrepartie de
sujétions particulières imposées aux personnels de police. Elle est
calculée en pourcentage des émoluments soumis à retenue pour
pension.
De surcroît, depuis la loi de finances pour 1983, l’ISSP est
soumise à retenue pour pension : elle a en effet été progressivement
intégrée sur une période de dix ans à compter du 1er janvier 1983
dans la rémunération servant au calcul des retenues et des droits à
pension, majorant ainsi les pensions des personnels à due proportion.
Représentant en moyenne 20 % du traitement brut (de 17 à
22 % selon les grades, 10 % pour les directeurs des services actifs),
et près des deux tiers des dépenses enregistrées au chapitre
indemnitaire du budget, l’ISSP appelle les observations suivantes :
jusqu’en 1997, elle a été allouée sur la base de taux définis
par des textes non publiés ;
pour les brigadiers et gardiens de la paix, les taux sont
modulés en fonction de l’affectation géographique (taux de 21 % pour
les agents affectés en région parisienne, dans les circonscriptions de
police de plus de 50 000 habitants et dans les CRS, le taux étant de
20 % pour tous les autres gradés et gardiens). Cette différenciation a
190
C’est la seule indemnité perçue par les élèves gardiens de la paix.
327
résulté pendant vingt ans (de 1975 à 1995) d’un arrêté irrégulier du
19 décembre 1975.
En outre, pour environ 90 % des agents, les taux
effectivement appliqués sont systématiquement majorés d’un point
dans des conditions irrégulières. Cette majoration existe depuis un
accord, donné « à titre exceptionnel et provisoire » par une lettre du
ministre des finances du 29 novembre 1962, pour un an
191
. Le
ministère de l’intérieur a continué d’appliquer cette majoration au-delà
de cette limite et, le 15 novembre 1968, une nouvelle lettre du ministre
des finances a autorisé le maintien de la majoration, dans les mêmes
conditions pour la seule année 1969. Au-delà de cette dernière
année, c’est en dehors de toute autorisation expresse que le ministère
de l’intérieur a continué d’appliquer la majoration. On notera que le
décret du 6 novembre 1997, régulièrement publié et indiquant le taux
de l’ISSP n’a pas repris ladite majoration. Il est d’autant plus étonnant
qu’un télex du 20 novembre 1997 adressé par l’administration
centrale aux SGAP ait spécifié que le « point supplémentaire »
continuerait à s’appliquer au-delà des taux affichés dans le décret
192
.
Le coût annuel de ce « supplément » est de l’ordre de 120 MF.
b) L’allocation de service des commissaires et la prime
de commandement des officiers
Créées en 1996 et 1998
193
, ces deux indemnités sont
attribuées en fonction de l’appartenance à un corps, ce qui a constitué
une nouveauté dans la police. Leur institution a correspondu à une
volonté de transparence, de simplification et de globalisation. Elle
s’est accompagnée de la suppression, en principe, des compléments
de rémunération qui étaient versés aux intéressés dans des
conditions très critiquables d’opacité et d’irrégularité : perception
directe de vacations (vacations funéraires, vacations d’assistance à
huissiers), frais de police, frais de mission fictifs.
Dès avant la LOPS, un décret du 5 novembre 1993 avait
proscrit le régime des « frais de mission fictifs » et réformé les
191
En faveur des personnels bénéficiant d’un indice net inférieur ou égal à 450.
192
A la suite des observations de la Cour, un décret du 28 juin 1999 (J.O. du 30 juin) a
enfin publié les taux appliqués.
193
Après un régime transitoire pour la prime de commandement.
328
modalités d’attribution des « frais d’enquête et de surveillance »
(paiement en régie par l’intermédiaire d’un « agent bénéficiaire »)
194
.
L’allocation de service des commissaires
a été créée, à
compter du 1er avril 1996 par le décret (publié) du 25 mars 1996. Elle
est attribuée à tous les commissaires de police y compris ceux
nommés à des emplois de direction, à l’exception de ceux affectés à
l’étranger (qui bénéficient d’un régime indemnitaire particulier). Elle
est exclusive du bénéfice de plusieurs indemnités liées à des
sujétions ou des compétences particulières (primes pour services
continus, indemnités pour travail de nuit et dimanche, frais de police).
Fixé par arrêté, son montant mensuel va de 10 300 F (directeur,
inspecteur général) à 3 000 F.
Les montants retenus ont été calculés sur la base d’un taux
d’environ 34 % du traitement brut (hors ISSP) par comparaison avec
le taux de prime des magistrats (35 %), mais aussi à partir d’une
évaluation des sommes perçues par les commissaires au titre des
indemnités ou vacations supprimées.
L’allocation de service est financée par des crédits ouverts en
loi de finances et par le produit de vacations désormais rattachées par
voie de fonds de concours au budget du ministère de l’intérieur.
En
effet
le
code
des
communes
prévoyait que
les
commissaires de police pouvaient être délégués par le maire pour
assister aux opérations funéraires (exhumations, translations de
corps, inhumations) et recevoir des vacations à ce titre dont le taux
était fixé par le maire après avis du conseil municipal. En application
du code de procédure civile, des vacations étaient également perçues
pour l’assistance portée aux huissiers de justice
195
.
La part excessive prise dans l’emploi du temps de certains
commissaires par l’exécution de ces prestations rémunérées et les
fortes
disparités
constatées
dans
les
versements
de
ces
rémunérations accessoires entre postes de niveaux comparables
avaient rendu nécessaire une réforme de ce dispositif : depuis la
194
Le récent contrôle de la Cour sur la préfecture de police de Paris a toutefois montré
que la répartition des crédits de frais d’enquête et de surveillance n’était pas
satisfaisante : d’une part la distinction entre frais d’enquête et de surveillance et frais de
police n’est pas faite, d’autre part ces frais correspondent en réalité à un régime
indemnitaire à caractère forfaitaire.
195
Encaissées sur un compte ouvert auprès d’un comptable public, hors budget de la
commune, ces vacations étaient ensuite réparties entre les fonctionnaires ayant
effectués la vacation et la caisse de solidarité des commissaires, selon un pourcentage
différent en province et à Paris.
329
LOPS,
les
commissaires
ne
sont
plus
obligés
d’assister
personnellement les huissiers ni de procéder eux-mêmes aux
opérations funéraires. En outre, la même loi a interdit le versement
direct de rémunérations accessoires à des fonctionnaires de police
par des tiers
196
: celles-ci sont désormais rattachées au budget de
l’intérieur par des fonds de concours créés par deux décrets du
13 mai 1996 dont le produit était censé couvrir la nouvelle allocation
de service des commissaires.
Or, il n’en a rien été : le rendement de ces fonds de concours
a été, depuis 1996, très inférieur aux prévisions. En 1998, pour un
coût de l’allocation de service de près de 150 MF, les recettes de
vacations funéraires ont été de 50 MF et celles d’assistance à
huissiers de 4,7 MF seulement, le solde, soit près de 100 MF, devant
être couvert par des crédits budgétaires.
Selon le ministère de l’intérieur, le faible rendement des
vacations pour assistance à huissiers s’expliquerait par un change-
ment de comportement de ceux-ci depuis que la loi du 9 Juillet 1991
portant réforme des procédures civiles d’exécution leur permet de se
faire assister par des particuliers
197
. Mais il semble bien que le
rendement de ces vacations avait été surévalué par l’administration
au moment des négociations ayant précédé la création de l’allocation
de service, la suppression de la perception directe des vacations
n’étant pas facilement acceptée par certains commissaires pour
lesquels elles constituaient une substantielle source de revenus
(pouvant aller jusqu’à 20 000 F par mois dans certains cas).
La prime de commandement du corps des officiers
Créée à compter du 1er janvier 1998, cette prime a succédé à
une première prime de même intitulé créée à titre transitoire par un
décret du 7 novembre 1996 (publié mais rétroactif) destinée aux
fonctionnaires du corps de commandement et d’encadrement issus de
l’ancien corps des commandants et officiers de police, afin de
compenser non seulement la non perception des frais de police mais
aussi le fait que la nouvelle grille indiciaire résultant de la réforme des
corps et des carrières était moins avantageuse pour les anciens
commandants et officiers de paix que pour les ex-inspecteurs.
196
Article 25 de la LOPS : « les rémunérations ou redevances versées à raison
d’intervention des personnels de la police nationale en vertu des dispositions
législatives ou réglementaires sont rattachées au budget du ministère de l’intérieur ».
197
Des associations « louant leurs services » aux huissiers se seraient constituées
depuis cette loi, certaines d’entre elles utilisant les services de policiers, uniquement
des policiers en retraite selon le ministère de l’intérieur.
330
L’actuelle prime de commandement a été créée par un décret
du 27 février 1998 (publié mais rétroactif avec effet au 1er janvier).
Largement calquée, dans son dispositif, sur l’allocation de service des
commissaires elle répond au même objectif de clarification et de
simplification ; elle vise en outre à unifier le régime indemnitaire d’un
corps créé par fusion de deux anciens corps (en tenue et en civil).
La prime de commandement ne peut être cumulée avec les
indemnités de nuit et de dimanche, la prime pour services continus, la
prime « APJ 20 ». Surtout, elle a entraîné la disparition des anciens
frais de police. Sa mise en place n’est pas allée sans difficulté. En
effet, si les indemnités perçues par les anciens commandants et
officiers étaient bien connues dans leur montant (ancienne prime
annuelle de commandement, prime pour services continus, prime APJ
20, indemnité pour heures de nuit, dimanches et jours fériés), celles
dont bénéficiaient les anciens inspecteurs étaient moins transparentes
et plus variables suivant les affectations. D’une manière générale, il
semble que la nouvelle prime de commandement, dès lors qu’elle
s’accompagne de la suppression des frais de police et des frais de
mission fictifs soit moins favorable principalement pour les officiers
affectés dans les services de police judiciaire en région parisienne :
les montants perçus diminuent, et ils sont assujettis à l’impôt.
Fixés par un arrêté du 27 février 1998, les montants de cette
prime vont de 1 400 F par mois pour un lieutenant (500 F pour un
stagiaire) à 1 800 F mensuels pour un commandant, emploi
fonctionnel (2 500 F mensuels pour les commandants chefs de
service ou d’unité organique et certains emplois fonctionnels). Une
circulaire du
12
mars
1998
a ouvert
deux
possibilités
de
modulation
198
: une majoration de 20 % au plus pour les personnels
en régime cyclique (différent de la semaine civile) et une modulation
individuelle de 10 % des taux de base en fonction de la manière de
servir, cette dernière modulation pouvant jouer à la baisse, comme à
la hausse, dans la limite d’un quart de l’effectif.
c) Principaux exemples de primes liées à certaines affectations
ou à certaines qualifications
- La prime dite « SGAP de Paris »
Il s’agit en fait de trois indemnités, ayant des bénéficiaires
différents et versées sur la base d’arrêtés irréguliers (majoration,
devenue prime, pour postes difficiles, indemnités pour sujétions
exceptionnelles, indemnités pour charges d’habitation) jusqu’en
198
Non prévues par l’arrêté du 27 février 1998.
331
novembre 1997, trois décrets du 6 novembre de cette dernière année
ayant donné des bases juridiques régulières au dispositif :
- indemnité pour exercices sur postes difficiles allouée aux
fonctionnaires actifs affectés dans le ressort du SGAP de Paris (à
l’exclusion des CRS) et les aéroports d’Orly et de Roissy, selon deux
taux de 2 388,65 F et 1 111 F par an ;
- indemnité de sujétion exceptionnelle allouée à tous les
fonctionnaires (y compris les CRS) affectés dans les ressorts des
SGAP de Paris et de Versailles « lorsque lesdits fonctionnaires sont
conduits dans l’intérêt du service à renoncer au bénéfice de repos
spécifiques ou compensateurs auxquels ils ont droit » ; le taux est de
6 750 F par an ;
-
indemnité
pour
charges
d’habitation,
destinée
aux
fonctionnaires de l’ancien corps des gradés et gardiens de la paix
affectés dans le ressort du SGAP de Paris et dont le logement se
situe dans ce ressort ; son versement (au taux annuel de 1 000 F) est
subordonné à la production de l’avis d’imposition à la taxe
d’habitation.
Confus et difficilement gérable, ce dispositif résulte de
l’extension progressive d’indemnités spécifiques, créées de façon
irrégulière depuis 1975.
- La prime pour services continus
Créée par un décret non publié du 5 avril 1990 (appliqué
rétroactivement à compter du 1er janvier de la même année)
l’indemnité pour « services continus et postes difficiles » a bénéficié à
l’origine à l’ensemble des personnels des cinq corps de l’époque. Elle
n’est plus aujourd’hui en pratique allouée (depuis la création de
l’allocation de service et de la prime de commandement) qu’aux
agents des corps de maîtrise et d’application, aux taux annuels de
4 057 F pour les agents percevant les primes « SGAP de Paris »,
4 857 F (dans des conditions irrégulières) pour les autres agents du
SGAP de Versailles, 4 733 F pour les fonctionnaires affectés en
Corse, 4 133 F pour tous les autres.
Cette prime n’en remplaçait à l’origine aucune autre et ne
compensait aucune sujétion nouvelle. On peut s’interroger sur son
bien-fondé dès lors que les sujétions liées à la continuité du service
sont déjà compensées par l’ISSP et par la surindiciation des
personnels actifs et que celles résultant des affectations dans des
secteurs particulièrement difficiles sont prises en compte par les
332
primes SGAP de Paris et de Versailles et par l’indemnité de
fidélisation.
- L’indemnité de fidélisation
« L’indemnité de fidélisation aux fonctionnaires actifs de la
police nationale » a été créée par un décret non publié du 17 octobre
1995 (appliqué rétroactivement au 1er janvier 1995) afin d’opérer une
distinction en faveur des agents assumant des fonctions à risques
dans des zones difficiles et de les inciter à y rester.
Elle bénéficie aux fonctionnaires des trois corps de police
active affectés dans les ressorts des SGAP de Paris, de Versailles
(moins huit circonscriptions) et dans 13 circonscriptions de sécurité
publique en province, aux taux annuels de 6 480 F pour les
commissaires, 5 280 F pour les officiers, 4 400 F pour les agents du
corps de maîtrise et d’application, une ancienneté de cinq ans étant
requise dans les circonscriptions concernées.
Cette indemnité suscite plusieurs interrogations et critiques :
- quant à son bien-fondé : on peut se demander si elle ne fait
pas double emploi avec les primes SGAP de Paris et de Versailles ;
en outre elle constitue de fait une forme de réapparition d’anciennes
primes fondues en 1958 dans l’ISSP ; or celle-ci a été régulièrement
actualisée puisqu’elle
est calculée en pourcentage du traitement
indiciaire brut, sous le double effet des augmentations de la valeur du
point et des revalorisations indiciaires très substantielles intervenues
lors de la réforme de 1995 ;
- quant à son extension : alors qu’elle ne devait concerner,
selon le projet initial que 27 800 agents, elle bénéficie à au moins
35 000 d’entre eux, le montant versé à chaque bénéficiaire ayant
d’ailleurs été réduit à mesure que le champ d’application était étendu
ce qui en diminue d’autant l’éventuel effet incitatif ; on relève en
particulier que les personnels actifs affectés à des tâches de gestion
et d’administration dans les services centraux (plus de 2 000 agents)
bénéficient de l’indemnité ;
- quant à sa complexité : pour freiner la mobilité entre la
région parisienne et d’autres secteurs qui, bien que jugés difficiles, ne
connaissent pas les même problèmes de fidélisation, des modalités
très complexes ont été retenues pour le calcul de l’ancienneté de cinq
333
ans dans la circonscription
199
; cette complexité a entraîné des
difficultés de mise en oeuvre qui sont tranchées dans un sens
favorable aux agents : lorsqu’une erreur a été commise en faveur de
certains agents, il a été décidé, plutôt que de demander un
reversement aux bénéficiaires de « généraliser », dans un souci
d’équité, l’erreur aux agents se trouvant dans une situation
comparable ; par ailleurs, les agents mis à la disposition de syndicats
ou de mutuelles bénéficient de l’indemnité, alors même qu’ils ne
relèvent pas d’un service actif ;
- quant à son utilité, dès lors qu’en moyenne les mutations
n’interviennent pas avant un délai de 7 à 9 ans, ce qui constitue une
fidélisation de fait et que ce dispositif s’ajoute à celui mis en place
dans le cadre de la politique de la ville par un décret du 21 mars 1995
qui prévoit, en faveur des agents de l’Etat affectés dans les quartiers
urbains
particulièrement
difficiles,
d’une
part
une
bonification
d’ancienneté, d’autre part un droit de mutation prioritaire.
Ainsi le souci récurrent d’opérer une distinction en faveur des
personnels affectés dans des postes difficiles constitue le fondement
de plusieurs indemnités ou modulation d’indemnités : modulation des
taux de l’ISSP applicables aux agents des corps de base en fonction
du secteur géographique (SGAP de Paris et département du Nord) ou
de l’importance démographique de la circonscription de sécurité
publique (plus de 50 000 habitants), création des primes « SGAP de
Paris » (pour partie étendues au SGAP de Versailles), modulation des
taux de la prime pour services continus.
Ce souci a conduit à une véritable stratification des
indemnités de la police nationale, les modulations à la hausse
conduisant à des revendications reconventionnelles de la part des
non bénéficiaires d’autant plus difficiles à contenir qu’il est patent que
des indemnités fondées sur le seul critère géographique créent des
situations inéquitables. La modulation en fonction de la difficulté des
postes est, en effet, quasiment impossible à gérer sauf à disposer
d’une information précise sur l’affectation fonctionnelle des agents (or
les arrêtés d’affectation comportent essentiellement des indications
géographiques). Enfin, selon l’administration, les organisations
représentatives des personnels n’acceptent pas la mise en place
d’indemnités réellement sélectives à l’intérieur d’un même secteur
géographique.
199
A titre d’exemple, un fonctionnaire muté de la région parisienne à Lyon perd le
bénéfice de son ancienneté (sauf si la mutation est liée à un changement de grade) ; à
l’inverse un fonctionnaire muté d’un secteur difficile de province vers la région
parisienne pourra conserver l’ancienneté acquise.
334
- La prime de qualification « agent de police judiciaire »
(dite « APJ 20 »)
La prime dite APJ 20 a été créée par un décret (non publié)
du 5 avril 1990 au profit des anciens corps des gradés et gardiens de
la paix et des enquêteurs « ayant la qualification d’agent de police
judiciaire » par référence à l’article 20 du code de procédure pénale
(devenu l’article 20 du nouveau code de procédure pénale)
200
. Par
une décret (également non publié) du 23 octobre 1992, son bénéfice
a été étendu aux fonctionnaires du corps des commandants et
officiers (anciens corps en tenue) ayant la qualité d’agent de police
judiciaire. Elle n’est plus perçue, depuis l’institution de la prime de
commandement (cf. ci-avant, page 321) par les commandants et
officiers du nouveau corps de commandement et d’encadrement. Le
taux (fixé en 1990) et aligné sur celui appliqué aux gendarmes
bénéficiant d’une prime semblable est de 1 680 F par an (140 F par
mois).
La prime APJ 20 paraît appelée à évoluer compte tenu du
transfert envisagé des compétences d’officier de police judiciaire
(OPJ) au profit des agents du corps de maîtrise et d’application, dans
le cadre de la revalorisation des métiers.
d) La forfaitisation et le cumul irrégulier des indemnités
liées au temps de travail
Les indemnités pour travail de nuit (au taux normal ou majoré)
et pour travail des dimanches et jours fériés représentent une
dépense annuelle de l’ordre de 250 MF.
Pour le travail de nuit, le texte en vigueur est le décret du
21 octobre 1981 qui précise que les primes de travail de nuit ne
peuvent être cumulées avec l’indemnité horaire pour travaux
supplémentaires (IHTS) ou « avec des rémunérations accessoires de
quelque nature que ce soit ». Les taux horaires sont, depuis 1996, de
1,05 F pour le travail de nuit, majoré de 5,20 F en cas de travail
intensif.
L’indemnité pour travail du dimanche et jours fériés est régie
par un décret du 13 décembre 1974 ; elle concerne les fonctionnaires
travaillant le dimanche ou un jour férié entre 6 heures et 21 heures
200
La qualification d’agent de police judiciaire ne fait pas l’objet d’une définition légale.
Selon l’article 20 du CPP « sont agents de police judiciaire » (les agents) comptant au
moins deux ans de service en qualité de titulaires. Or la prime APJ 20 est également
versée aux stagiaires.
335
dans le cadre de la durée légale hebdomadaire. Son taux est de
4,97 F par heure de travail effectif.
La liquidation de ces indemnités au bénéfice des personnels
actifs de la police nationale appelle deux observations :
- le caractère intensif du travail de nuit est entendu
largement : alors qu’une circulaire ministérielle de 1995 avait rappelé
que l’indemnité pour travail de nuit devait correspondre à un service
fait et que son attribution devait prendre en compte, pour la fonction
majorée, le caractère intensif du travail, la pratique tend à accorder
systématiquement le bénéfice du taux majoré, sans exigence de la
justification du service fait ;
- l’attribution de ces indemnités est largement forfaitisée : la
pratique observée tend à en faire masse pour les distribuer de
manière forfaitaire, ce qui donne lieu à des invraisemblances quant au
nombre d’heures alléguées et à des cumuls irréguliers avec d’autres
primes.
Ainsi les indemnités pour travail de nuit et travail les
dimanches et jours fériés sont devenues un complément indemnitaire
largement déconnecté de l’activité réelle des agents. Cette attribution
indifférenciée est d’autant plus regrettable que certains services de
police accomplissent réellement des heures de nuit éprouvantes.
™
Le régime des rémunérations accessoires des personnels
actifs de la police nationale a connu au cours de ces dernières
années des améliorations. Certains systèmes de rémunérations
archaïques et malsains ont été abandonnés. Le régime indemnitaire
des deux corps de conception et de direction et de commandement et
d’encadrement a été unifié et simplifié. Une étape vers une plus
grande régularité juridique a été franchie avec la publication, depuis
1996, de nouveaux textes indemnitaires.
Cependant des progrès considérables restent à accomplir
vers davantage de transparence, de simplicité, d’efficacité. Le
système des indemnités demeure en effet d’une très grande
complexité,
largement
issue
de
la
stratification
de
mesures
successives, prises pour reconnaître certaines situations, sujétions ou
qualifications mais dont l’extension au fur et à mesure de leur mise en
oeuvre compromet l’efficacité. De surcroît l’application de textes
complexes et parfois ambigus, s’effectue généralement dans le sens
le plus favorable aux agents.
336
™
B. - LES AUTRES PERSONNELS
1°
L
ES PERSONNELS ADMINISTRATIFS
Les indemnités des personnels administratifs de la police
nationale sont très proches de celles du droit commun de la fonction
publique (pour ce qui est de l’IHTS et de l’IFTS et des indemnités liées
à la résidence). Ces personnels peuvent bénéficier des indemnités
pour travail de nuit et travail les dimanches et jours fériés et
perçoivent en outre une prime spécifique : l’indemnité forfaitaire pour
sujétions particulières.
Cette dernière a été créée par un décret du 28 octobre 1996
pour faire suite à une indemnité de même objet régie par un décret du
10 août 1973 modifié. Elle est « exclusive de tout avantage de
caractère général ayant le même objet ». Une modulation individuelle
est possible dans la limite de deux fois le montant moyen perçu par
chaque agent. Le montant annuel, variable selon le corps et le grade,
(fixé en 1996 après une revalorisation en trois tranches), va de 7 212
à 10 248 F par an.
En moyenne, les rémunérations accessoires des personnels
administratifs de la police nationale représentent 13 % de leur
rémunération principale.
Les conditions d’utilisation de la nouvelle bonification indiciaire
(NBI) pour les personnels administratifs de la police nationale doivent
par ailleurs être signalées. Pour ces personnels, la NBI a pris deux
formes :
- en 1995, un rappel indemnitaire exceptionnel pour les
années 1990 à 1993, d’un coût total 120 MF ;
- une bonification de 7 points portée à 8 points en 1995 puis à
10 points en 1996 pour 2 000 agents.
Ces bonifications ne sont pas très différentes de celles
accordées en moyenne dans l’ensemble de la fonction publique
(12,9 points pour la catégorie C, 11,3 points pour la catégorie B,
19,3 points pour la catégorie A). Elles sont en revanche inférieures à
celles dont ont bénéficié les personnels actifs (40 points pour le corps
de commandement et d’encadrement, 10 à 20 points pour le corps de
maîtrise et d’application). En outre, une grande partie de la NBI a été
337
versée sous forme de complément indemnitaire à l’ensemble des
personnels actifs percevant la prime de fidélisation.
S’agissant des personnels administratifs, les agents de
catégorie B ont été les principaux bénéficiaires de la NBI. Les
attachés de la police nationale en revanche n’ont rien perçu alors que
les attachés de préfecture ont bénéficié de 20 à 60 points.
Au total, la mise en oeuvre de la NBI pour les personnels
administratifs de la police nationale appelle les mêmes remarques que
celles relatives aux personnels actifs mais aussi à d’autres corps :
retard anormal dans la définition des emplois donnant lieu au
versement de la NBI, conduisant à un rappel indemnitaire uniforme ;
définition imprécise des fonctions ouvrant droit à la NBI, faute d’une
connaissance suffisamment fine des « métiers » de la police
nationale.
2°
L
ES PERSONNELS SCIENTIFIQUES
Les fonctionnaires de la filière scientifique bénéficient de deux
primes spécifiques, l’une étant accordée à tous les membres des
corps concernés, tandis que la seconde concerne les personnels
affectés dans les cinq laboratoires de police scientifique.
Une indemnité de fonction, non soumise à retenue pour
pension, a été créée par un décret du 13 août 1992. Non publié, ce
décret devrait l’être prochainement après modification permettant le
versement d’une indemnité de fonction pour les personnels
techniques affectés dans les services actifs.
Les montants annuels de l’indemnité de fonction vont de
10 735 F (aide technique) à 45 528 F (ingénieur chef) représentant de
10 à 22 % du salaire brut annuel. Des modulations de montant sont
possibles mais ne sont pas pratiquées.
Une indemnité d’expertise a été instituée à titre transitoire en
1997 (décret du 31 mai 1997) et maintenue depuis.
Cette indemnité ne répond que tardivement et imparfaitement
aux observations formulées depuis plusieurs années par la Cour sur
la rémunération des actes effectués sur ordonnance d’expertise ou
sur réquisition par les agents des 6 laboratoires de police
scientifique
201
. Afin de compenser la gratuité maintenant posée en
principe des expertises judiciaires, ce régime indemnitaire transitoire
201
Cf. rapports publics 1993 pages 49 à 61, et 1998 page 164.
338
est ouvert aux personnels en fonction dans les laboratoires de la
police technique et scientifique qui concourent aux expertises, à titre
« d’expert », « d’assistant technique » ou « assistant logistique ou
administratif ». En 1997, 274 fonctionnaires ont perçu l’indemnité
d’expertise pour des montants allant de 6 800 F (assistant logistique
ou administratif) à 40 800 F (directeur ou chef de service)
202
.
La seconde condition posée pour l’accès à cette indemnité
(concourir aux expertises) a été entendue de manière très souple
puisqu’il a été considéré, malgré les précisions contenues dans le
décret, que tous les agents apportaient un concours aux expertises.
Ce régime a été institué en attendant que soit réformé le
statut des laboratoires de police scientifique et tranchée définitivement
la question du mode de rémunération de leurs activités. A ce propos,
les pouvoirs publics n’ont encore pas choisi de solution, alors que des
décisions étaient annoncées dans les réponses faites à la juridiction
en 1993.
3°
L
ES PERSONNELS TECHNIQUES
Les agents des services techniques peuvent bénéficier
d’heures supplémentaires, d’indemnités de sujétions particulières et
d’indemnités pour travaux salissants.
Les ingénieurs des services techniques du matériel ont droit à
une indemnité de sujétions particulières et à une prime de rendement,
les contremaîtres à une indemnité forfaitaire dégressive, à une prime
de rendement, à des heures supplémentaires et à des indemnités
pour travaux salissants.
Les rémunérations accessoires représentent de 10 à 20 % du
traitement brut.
202
L’indemnité d’expertise est exclusive de l’allocation de service, de la prime de
commandement, de la prime informatique.
339
CHAPITRE IV
LES REMUNERATIONS
DES PERSONNELS
DE L’ADMINISTRATION PENITENTIAIRE
I. - DONNEES GENERALES
1) Les dépenses de rémunérations principales et accessoires
de l’administration pénitentiaire représentent une masse de crédits de
4,329 milliards en 1998, soit près de 60 % du total des crédits de
l’administration pénitentiaire.
Les dépenses de personnel ont progressé de 12,7 % entre
1994 et 1997, dont 11,4 % pour les rémunérations principales et
18,2 % pour les rémunérations accessoires, cependant que les
effectifs progressaient de 5,6 % pendant la même période.
Agrégats de dépenses de l’administration pénitentiaire
(1997) :
TITRE III
6 954
dont : personnel
4 329
fonctionnement
2 624
titre IV (interventions publiques)
467
total crédits DAP
7 421
total crédits ministère de la Justice
26 300
Les rémunérations principales des 25 000 agents de
l’administration pénitentiaire représentent une dépense au titre des
rémunérations principales de 3 milliards.
Les mesures issues du protocole signé le 9 février 1990 se
sont traduites par de substantielles revalorisations de la situation
indiciaire des personnels de surveillance entre 1990 et 1996 :
340
corps/grade
indice brut
31/07/90
corps/grade
indice brut
1/08/96
surveillant fin de carrière
(échelon except)
402
surveillant fin de carrière
(échelon except)
426
élève surveillant
253
élève surveillant
255
1er surveillant échelon
terminal
418
1er surveillant échelon
exceptionnel
472
1er surveillant 1er
échelon
349
1er surveillant 1er
échelon
376
surveillant chef échelon
terminal
438
chef de service
pénitentiaire de 2ème
classe : échelon terminal
480
surveillant chef 1er
échelon
372
chef de service
pénitentiaire de 2ème
classe : 1er échelon
290
chef de maison d’arrêt
(emploi fonctionnel)
échelon terminal
478
chef de service
pénitentiaire de 1ère
classe : échelon terminal
532
chef de maison d’arrêt
1er échelon
438
chef de service
pénitentiaire de 1ère
classe : 1er échelon
412
Dans ce cadre, le corps des personnels de surveillance a été
aligné jusqu’en 1995 sur celui des personnels du corps de maîtrise et
d’application de la police nationale en application du protocole
Durafour. A cette mesure s’est ajoutée la création d’un corps
d’encadrement spécifique de catégorie B par reclassement des
surveillants chefs des services pénitentiaires
203
.
Le coût de ces deux mesures a été de 43 906 312 F dans la
période 1993/97.
1993
(4ème tranche)
1994
(5ème tranche)
1995
(6ème tranche)
1996
(7ème tranche)
9 923 725 F
20 792 118 F
7 656 416 F
5 534 053 F
2) Les 28 primes qui apparaissent dans la nomenclature
budgétaire du ministère de la justice (chapitre 31-22) représentent un
montant de dépense annuel de 778,51 MF en 1997, soit environ un
quart des rémunérations principales.
203
cf.ci-avant, 2
ème
partie page 212.
341
année
1994
1995
1996
1997
1994/97
chapitre 31-90 :
rémunérations
accessoires (1)
658 672
666 761
787 378
778 510
+18,2%
chapitre 31-22 :
rémunérations
principales (2)
2 720 777
2 819 971
2 949 247
3 032 203
+11,4%
ratio 1/2
24,2%
23,6%
26,7%
25,7%
---
Cinq indemnités représentaient 86 % de la dépense totale en
1997, les 23 autres se partageant le reste des crédits consommés.
La prime de sujétion spéciale a représenté à elle seule
533,34 MF, soit 68,5 % de la dépense indemnitaire en 1997. Viennent
ensuite l’indemnité pour charge pénitentiaire (ICP) avec 47,03 MF en
1997 (6 % de la dépense), la prime pour travail du dimanche avec
43,1 MF (5,5 %), la prime de nuit (27,6 MF soit 3,5 %) et les heures
supplémentaires (20,9 MF, soit 2,7 % de la dépense).
II. - LES PRINCIPALES CARACTERISTIQUES DES PRIMES
ALLOUEES AUX PERSONNELS
1°
L
’
ARCHITECTURE INDEMNITAIRE MANQUE AUJOURD
’
HUI ENCORE
DE TRANSPARENCE
Plusieurs primes n’ont toujours pas fait l’objet d’une
publication au Journal officiel : l’indemnité pour sujétions spéciales,
l’indemnité de responsabilité en détention, l’indemnité pour charges
pénitentiaires.
Par ailleurs, l’application rétroactive des textes réglementaires
instituant des primes constitue une pratique constante mais irrégulière
de l’administration pénitentiaire. L’administration pénitentiaire se fait
d’ailleurs fréquemment censurer par le juge administratif, depuis
plusieurs années, pour des décisions à caractère rétroactif. Au-delà
de simples retards dus aux délais de préparation et de signature des
textes, il est manifeste que dans certains cas l’application rétroactive,
qui porte parfois sur plus d’un an, vise à verser par ce biais de
véritables « primes complémentaires » aux personnels sous forme de
rappels exceptionnels ou encore à tirer les conséquences de la date
de signature d’un protocole d’accord avec les organisations
représentatives du personnel.
342
Enfin, l’administration pénitentiaire a tendance, de longue
date, à créer des régimes indemnitaires par voie de simple circulaire
ce qui est irrégulier. Tel a encore été le cas, récemment, de la prime
pour astreinte de nuit entre 1992 et 1998.
Tableau récapitulatif des principales primes :
Année
Indemnité
Conditions
d’attribution et
taux
Publication
Application
rétroactive
1972
décret n°72-
735 du 2 août
prime de
surveillance
de nuit
47,50 F
par nuit
oui
oui :
arrêté du 13 mars
1996
fixant
un
nouveau taux « à
compter du 1er
janvier 1996 »
1968
décret
n°68-518 du
30 mai
indemnités
horaires pour
travaux
supplémentai
res
taux horaire
fonction de
l’indice de l’agent
: 90 F environ par
heure pour un
surveillant en
milieu de carrière
oui
non
1974
décret
n°74-1068 du
13 décembre
prime pour
travail du
dimanche et
des jours
fériés
17,30 F par heure
oui
oui
arrêté du 29
décembre 1995
fixant au 1er
janvier la date de
l’entrée en
vigueur
1990
décret du
27 juin 1990
indemnité
pour
responsabilité
en détention
montant de de
5906,50 F à
23 625 F annuels
selon
l’établissement et
la fonction
exercée
non
oui
, au 1er
janvier 1990
1995
décret du
29 mars 1995
indemnité de
sujétions
spéciales
8 taux (de 15% à
22% du
traitement
principal)
non
oui
, au 1er
janvier 1994
343
1995
décret du
6 novembre
indemnité
pour charge
pénitentiaire
800 F annuels
(taux normal) et
2400 F annuels
(taux majoré pour
85 à 90% des
agents)
non
oui
, au 1er
janvier 1995
1998
décret n°98-
287 du 9 avril
prime pour
astreintes de
nuit
taux calqués sur
ceux des heures
supplémentaires
avec des forfaits
de 1 h 15 à
1 h 30
oui
non mais
« officialisation »
d’une pratique
réglée
auparavant par
circulaire
2°
LES CONTOURS DU STATUT SPECIAL NE COÏNCIDENT PAS AVEC CEUX DE
L
’
ARCHITECTURE INDEMNITAIRE
La diversité des corps de personnels a en effet pour
conséquence une architecture indemnitaire générale assez complexe,
qui recèle de ce fait certaines incohérences : le régime indemnitaire
n’est en effet pas corrélé à des sujétions clairement identifiées ou à
une soumission commune au statut spécial.
En particulier, alors que l’indemnité de sujétion spéciale a été
lors de sa création présentée comme la contrepartie du statut spécial,
les personnels administratifs en ont été dès l’origine exclus sans
qu’une raison claire ait jamais été avancée. Il en est de même de
l’indemnité pour charges pénitentiaires, qui ne bénéficie pas aux
personnels d’insertion et de probation.
344
Tableau récapitulatif des principales indemnités de l’administration pénitentiaire :
filière de
direction
Filière
administra-
tive
flilière
technique
filière
d’insertion
et de
probation
filière de
surveillance
IHTS régime
général (D.1950) /
et IFTS
O
X
X
X
O
Heures
supplémentaires:
régime spécifique
de l’AP (D. 1968)
O
O
O
O
X
prime de nuit.
D.2/08/72
O
O
O
O
X
prime dimanche et
jours fériés
(D.1974)
O
O
O
O
X
prime de sujétion
spéciale
X
O
X
X
X
Indemnité de
sujétion
particulière
O
X
O
O
O
Indemnité
forfaitaire de
sujétion
O
X
O
O
O
Indemnité
forfaitaire
O
O
O
X
O
ICP
O
X
X
O
X
Indemnité de
responsabilité
X
(si
conditions
remplies)
O
O
O
X
(si
conditions
remplies)
Indemnité
d’astreinte
O
O
O
O
X
Indemnité de
chaussures
O
X
X
X
X
ISS assistantes
sociales
O
O
O
X
O
Indemnité
forfaitaire
assistantes
sociales
O
O
O
X
O
345
3°
LES PRIMES DE L
’
ADMINISTRATION PENITENTIAIRE REFLETENT
ESSENTIELLEMENT LES RAPPORTS DE FORCES A L
’
ISSUE DES CONFLITS
SOCIAUX QU
’
A TRAVERSES CETTE ADMINISTRATION
Davantage que dans d’autres administrations, les régimes
indemnitaires ont presque toujours été accordés à la suite de conflits
sociaux, que ce soit dans le sillage du protocole « Bonnemaison » en
1988-89, qui a vu la création de l’indemnité pour charge de détention,
la revalorisation des indemnités pour travail de nuit ou pour travail du
dimanche et jours fériés, et la hausse du taux de l’indemnité de
sujétion spéciale, ou à la suite des mouvements des années 1992-94
avec notamment la création de l’indemnité pour charge pénitentiaire
en 1995.
L’administration pénitentiaire a pendant longtemps éprouvé
des difficultés à faire évoluer sa gestion sans y être contrainte par la
pression des personnels. C’est donc souvent dans l’urgence et dans
la fièvre de mouvements sociaux parfois violents que les régimes
indemnitaires ont été mis en place. Opaques car le plus souvent non
publiées, les primes ont souvent fait l’objet d’une accumulation de
notes et circulaires pour préciser leurs modalités d’application, dont
l’effet a le plus souvent été de brouiller leur sens d’origine et les
conditions de leur liquidation.
4°
LES PRIMES DE L
’
ADMINISTRATION PENITENTIAIRE SUBISSENT
L
’
ATTRACTION DU REGIME DE LA POLICE NATIONALE
Les régimes indemnitaires portent la marque de l’attraction
ancienne suscitée par les avantages des personnels de la police
nationale : le rattachement de l’administration pénitentaire au
ministère de l’intérieur jusqu’au début du siècle
204
, la proximité et la
complémentarité de certaines missions des deux catégories de
fonctionnaires, l’assujettissement commun à un « statut spécial »
dérogeant aux règles posées par le statut général de la fonction
publique expliquent la revendication fréquemment exprimée par les
organisations représentatives des personnels d’un alignement sur les
primes du corps de maîtrise et d’application de la police nationale.
204
l’administration pénitentiaire a été rattachée au ministère de l’intérieur jusqu’en 1911
et a été composée de fonctionnaires de ce même ministère en position de détachement
jusqu’en 1935.
346
police nationale
administration pénitentiaire
prime de nuit
1,05 F de l’heure ou 5,20 F (taux
majoré pour « travail intensif »,
perçu par 80% des effectifs)
47,75 F pour la nuit avec un
minimum
de
6
heures
accomplies, soit 7,90 F de
l’heure.
prime du
dimanche et jours
fériés
4,97 F de l’heure
17,30 F de l’heure
taux de
l’indemnité de
sujétion spéciale
(en % du
traitement ppal)
taux « officiel » 20 ou 21% selon
l’affectation
géographique
des
agents, mais taux réel majoré d’un
point pour environ 90 % des
agents.
21%
(22%
dans
trois
départements)
III. - LES REMUNERATIONS DES PRINCIPALES CATEGORIES
DE PERSONNELS AU 1ER AOUT 1998
corps/grades
indice
majoré
moyen
traitement
net annuel
primes
annuelles
revenu net
annuel
taux de
primes
directeur
régional*
A
3
251 657 F
76 427 F
328 085 F
30 %
dir.hors
classe*
731
192 023 F
60 320 F
252 343 F
31 %
directeur 1ère
classe*
685
179 939 F
58 073 F
238 011 F
32 %
dir.2ème
classe*
579
152 096 F
44 485 F
196 582 F
29 %
sous
directeur*
490
128 466 F
43 329 F
171 795 F
34 %
CSIP
476
124 761 F
37 378 F
162 139 F
30 %
CIP 1
471
123 459 F
34 303 F
157 762 F
28 %
CIP 2
394
103 293 F
27 317 F
130 611 F
26 %
CSP 1
455
118 859 F
32 036 F
150 895 F
27 %
CSP 2
408
106 344 F
31 632 F
137 976 F
30 %
1er surveillant
426
111 117 F
32 922 F
144 039 F
30 %
surveillant
369
96 259 F
28 838 F
125 097 F
30 %
* avant réforme de fin 1998
S’agissant des surveillants (80 % des effectifs), le tableau ci-
dessus ne tient pas compte des primes liées au temps de travail,
variables d’un individu à l’autre. En moyenne, un surveillant à l’indice
majoré 369 percevait 125 097 F au 1er août 1998, se décomposant
entre son traitement principal (96 259 F),
l’indemnité de sujétion
spéciale (21 ou 22 % du traitement principal) et de l’indemnité pour
charge pénitentiaires (2 400 F annuels dans la majorité des cas). A
347
ces primes de base, on peut ajouter les primes liées au temps de
travail, correspondant en moyenne à 13 heures supplémentaires par
an à 80 F, soit 1 040 F, une prime de nuit pour 1 437 F annuels et une
prime du dimanche et jour férié de 2 245 F par an en moyenne. La
rémunération totale d’un surveillant en milieu de carrière est donc de
130 000 F nets environ (taux de prime 35 %).
IV. - LES PRINCIPALES PRIMES DE SUJETIONS
ET DE TECHNICITE
Sous cette rubrique se retrouvent les principales primes de
l’administration pénitentiaire, compensant de manière plus ou moins
explicite les sujétions et particularités du travail en détention : la prime
de sujétions spéciales, qui représente le principal régime indemnitaire
de l’administration pénitentiaire, l’indemnité pour charges péniten-
tiaires (ICP), de création plus récente, constituent les deux principales
primes communes à presque tous les corps de fonctionnaires de
l’administration pénitentiaire.
A ces deux primes s’ajoutent des régimes indemnitaires
propres à certaines filières ou à certains corps, aux appellations
souvent voisines, tels que « l’indemnité pour responsabilité en
détention », essentiellement versée aux personnels de direction, les
primes de la filière administrative (« prime de sujétions particulières »)
ou de la filière socio-éducative (« prime de risque », « indemnité
forfaitaire de sujétions spéciales »).
1°
L’
INDEMNITE DE SUJETIONS SPECIALES
1°Actuellement fondée sur un décret du 29 mars 1995 non
publié au journal officiel et applicable rétroactivement au 1er janvier
1994, l’indemnité de sujétions spéciales est calquée sur la prime
correspondante des personnels de la police nationale et constitue
l’une des contreparties du statut spécial des fonctionnaires de
l’administration pénitentiaire.
Représentant 68 % du montant total des primes allouées aux
fonctionnaires de l’administration pénitentiaire, à l’exception notable
des personnels administratifs, elle est exprimée en pourcentage du
traitement principal et correspond à 25 000 F en moyenne par agent
et par an.
Cette indemnité, créée dans les années 1950, a fait l’objet de
fortes revalorisations au cours du temps. A la suite des conflits
348
sociaux de 1988-89, le précédent décret du 11 mars 1983 a été
abrogé par le décret du 17 février 1989. Ce dernier a prévu une
augmentation d’un point de l’ISS, appliquée uniformément à tous les
personnels. Une seconde augmentation d’un point, mise en place par
le décret du 18 juillet 1990 a en revanche été appliquée de manière
différenciée en fonction de l’affectation géographique des personnels :
seuls les agents affectés en Ile de France, dans les Bouches du
Rhône et dans le Rhône ont obtenu le bénéfice de cette majoration.
Le décret du 29 mars 1995, qui constitue actuellement la base
juridique de cette indemnité, a conservé les taux et le dispositif
général du précédent décret de 1990, tout en tirant les conséquences
de la réforme statutaire de 1993 et notamment de la création du corps
des chefs de service pénitentiaire.
Liée au traitement principal, la prime de sujétions spéciales
fait l’objet d’une modulation par corps et par grade, doublée d’une
modulation géographique depuis 1990. Huit taux différents sont
actuellement applicables selon le corps, le grade et la région
d’exercice des fonctions : les directeurs perçoivent une prime
correspondant à 15 % de leur traitement principal, les personnels
d’insertion et de probation en milieu fermé 17 %. Les chefs de service
pénitentiaire de seconde classe et les surveillants perçoivent cette
prime à un taux de 21 % sauf ceux d’entre eux affectés en Ile de
France, dans les départements du Rhône et des Bouches du Rhône,
qui bénéficient d’un point supplémentaire, ce qui porte le taux à 22 %
du traitement.
La dépense correspondante est très dynamique puisqu’elle a
évolué de 19,3 % en 5 ans (1993-97). Cette évolution rapide de l’ISS
s’explique aisément : l’augmentation du nombre de fonctionnaires de
l’administration pénitentiaire, les revalorisations indiciaires des années
1990, de même que l’évolution du point fonction publique se
traduisent par des effets immédiats et mécaniques sur le niveau de la
dépense au titre de l’ISS. De plus, cette prime entraîne une hausse
des charges des pensions civiles depuis que l’article 76 de la LFI
1986 a intégré l’indemnité de sujétions spéciales dans l’assiette du
calcul de la pension civile des personnels de l’administration
pénitentiaire. Il en est résulté une très sensible revalorisation du
montant des pensions de retraite servies aux personnels.
- La prime de sujétions spéciales comporte deux particularités
qui doivent être soulignées :
D’une part, alors que cette indemnité a été mise en place en
contrepartie des sujétions imposées par le statut spécial, les
349
personnels administratifs ont été exclus de son bénéfice, ce qui a
conduit l’administration pénitentiaire à mettre en place au bénéfice de
ces personnels des régimes indemnitaires très similaires, là où une
solution simple aurait d’emblée pu être retenue.
D’autre part, la modulation géographique retenue est fondée
sur des critères inappropriés : un critère strictement géographique ne
peut pas prendre en considération la catégorie à laquelle appartient
l’établissement non plus que ses caractéristiques architecturales qui
influent fortement sur les conditions de travail. Il n’a donc qu’une
pertinence limitée pour accorder un régime distinct de rémunération. Il
vaut ainsi mieux être surveillant dans une petite maison d’arrêt d’Ile de
France comme Melun (57 prévenus et détenus au 1er octobre 1998)
que dans une maison centrale isolée en zone rurale telle que la
maison centrale de Clairvaux (213 détenus), pourtant unanimement
reconnue comme « difficile ».
2°
L’
INDEMNITE POUR CHARGES PENITENTIAIRES
(ICP)
L’indemnité pour charge pénitentiaire a succédé le 18 janvier
1995 à l’indemnité pour charge de détention (ICD) créée le
18 décembre 1992. Pas plus que l’ISS elle n’est modulable selon la
manière de servir.
Le décret du 18 décembre 1992 avait créé une indemnité pour
charge de détention (ICD), bénéficiant aux surveillants et premiers
surveillants. Cette indemnité était limitée aux fonctions exercées en
contact direct avec les détenus et prenait en compte la pénibilité du
travail. Le taux de cette indemnité avait été revalorisé à deux reprises
en 1992 (814 F par an) et 1993 (1 100 F par an).
A la suite des mouvements sociaux de 1994, le protocole du
18 janvier 1995 a prévu la mise en place d’une nouvelle
indemnité
élargissant les critères d’attribution de l’ICD : le décret du 6 novembre
1995 a dès lors créé une nouvelle prime appelée « indemnité pour
charge pénitentiaire » (ICP), proche dans son esprit de l’ancienne
ICD.
L’ICP
est
attribuée
aux
personnels
de
surveillance,
administratifs et techniques (mais pas aux personnels d’insertion et de
probation) alors que l’ICD était attribuée aux seuls surveillants.
La nouvelle prime comporte un double niveau :
350
- un taux normal (800
F par an) est attribué incondition-
nellement aux personnels des trois filières éligibles ;
- un taux majoré (2 400 F par an) est réservé aux personnels
qui exercent certaines fonctions spécifiques.
La dépense correspondante représentait en 1997 une somme
de 47 MF par an.
Le dispositif a connu une extension mal contrôlée du champ
de ses bénéficiaires : la liste des postes éligibles à la prime à taux
majoré (2 400 F au lieu de 800 F pour le taux normal) comporte en
effet 46 cas, correspondant aux « organigrammes théoriques » des
établissements : « fouilles », « greffe », « grilles », « buanderie ». La
plupart des établissements sont souvent allés au delà des conditions,
pourtant déjà extensives, posées par l’arrêté du 6 novembre 1995 et
la circulaire du 16 février 1996 : attribution à l’ensemble des agents
mis à disposition des mess de l’indemnité à taux majoré (2 400 F
annuels), à des activités non prévues initialement (agents mis à
disposition des associations socio-culturelles, correspondants locaux
informatiques...).
A l’inverse, les chefs de service pénitentiaire exerçant les
fonctions de chefs d’établissement, pourtant en contact direct et
permanent avec la détention, ne bénéficient pas de l’indemnité à taux
majoré, contrairement par exemple à leur adjoint, ce qui explique que
dans certains petits établissements (par exemple la maison d’arrêt
d’Ajaccio), le chef d’établissement soit quasiment le seul agent à
percevoir la prime uniquement à son taux de base (800 F par
semestre).
Par ailleurs, alors que le décret mentionnait la nécessité d’un
exercice effectif des fonctions, la circulaire du 16 février 1996 de
l’administration pénitentiaire a détaillé onze exceptions à ce principe,
parmi lesquelles les congés ordinaires, bonifiés, exceptionnels,
compensateurs, de formation, syndicaux, liés à un accident du travail
etc. Les seuls cas pour lesquels un nombre de jours d’absence est
décompté et minore la prime sont les congés de maladie ordinaire et
les cas d’absence de service fait.
3°
L’
INDEMNITE DE RESPONSABILITE EN DETENTION
- Créée dans le sillage du conflit social de 1988, l’indemnité
de responsabilité en détention visait à récompenser certains
personnels de surveillance (les surveillants chefs placés à la tête des
maisons d’arrêt) assumant des fonctions de responsable d’établisse-
ment.
351
Les premiers textes relatifs à cette prime ont néanmoins
rapidement été remplacés par une nouvelle version de cette prime,
mise en place par un décret du 25 juin 1990. Cette nouvelle version
de l’indemnité de responsabilité, toujours en vigueur, combine des
critères statutaires et fonctionnels : sont éligibles à cette prime les
personnels de direction, les chefs de maison d’arrêt et surveillants
chefs placés à la tête d’un établissement pénitentiaire et les
personnels de surveillance exerçant les fonctions d’adjoint au chef
d’établissement (y compris, dans quelques cas en nombre limité, des
premiers surveillants).
Sept catégories d’établissements ont été définies par un
arrêté du 27 juin 1990, en fonction de la catégorie pénale de
l’établissement (maison d’arrêt, centre de semi liberté, maison
centrale…) et de sa capacité. Trois taux ont également été définis : un
taux plein pour les personnels de direction, un taux de 75 % pour les
adjoints des directeurs régionaux, les directeurs ou les personnels de
surveillance exerçant les fonctions d’adjoints aux chefs d’établisse-
ment. Enfin (la logique fonctionnelle s’effaçant ici au profit de la
logique statutaire), les autres directeurs et sous directeurs n’exerçant
pas de fonctions de direction se voient néanmoins réserver le
bénéfice de 50 % de l’indemnité.
L’échelle de la prime a connu de substantielles revalorisations
depuis 1990. La dépense a augmenté de 53 % sur la période 1993/97
pour un total de 6,5 MF en 1997, soit 15 762 F par an et par
bénéficiaire en moyenne. Le régime actuel de l’indemnité de
responsabilité est relativement complexe puisqu’il existe, selon la
combinaison des sept catégories et des trois taux 21 montants de
prime différents, allant de 5 906,50 F annuels (taux de 50 % appliqué
à un directeur exerçant dans un établissement de 7ème catégorie) à
23 625 F annuels (taux de 100 % en première catégorie).
- Cette indemnité est marquée par un certain nombre
d’anomalies et irrégularités, sans que l’on puisse dire que ses
objectifs initiaux (récompenser l’exercice de responsabilités au sein
des établissements en tenant compte de la difficulté objective des
missions) aient été pleinement atteints.
La capacité théorique des établissements retenue pour
apprécier le classement des établissements apparaît comme un
critère parfois inadapté. L’absence de réévaluation de la « capacité
théorique » des établissements depuis 1991 et les écarts durables et
importants entre le taux d’occupation réel et le taux d’occupation
théorique rendent cet indicateur fragile. Il vaut ainsi mieux être affecté
dans un emploi de pure gestion administrative en direction régionale
352
que, par exemple, dans une maison d’arrêt « difficile » comme celle
de Nanterre.
Par ailleurs, l’absence de définition précise des rôles entre les
personnels de direction au sein des établissements rend les
conditions d’attribution de cette indemnité opaques : à l’exception du
chef
d’établissement,
les
personnels
sont
affectés
dans
un
établissement mais non pas à une fonction précise, ce qui oblige le
directeur nouvellement affecté à choisir un « adjoint » et à déterminer
en conséquence son régime de rémunération (taux de 75 % ou 50 %).
Parmi les autres anomalies relevées figurent le classement
irrégulier de l’un des établissements étudiés dans une catégorie
donnant droit à un taux de prime supérieur au taux théorique,
l’attribution de la prime à un taux de 75 % à des chefs de service
pénitentiaires abusivement considérés comme des « adjoints » du
directeur, la confusion entre lieu d’affectation juridique et lieu
d’exercice réel des fonctions.
V. - LES PRIMES LIEES AU TEMPS DE TRAVAIL
Quatre primes sont versées pour compenser les horaires de
travail : une prime pour heures supplémentaires et une prime pour
astreintes et interventions de nuit, qui ont donné lieu à une dépense
de 21 MF en 1997, une prime pour travail le dimanche et les jours
fériés (43,1 MF), une prime pour travail de nuit (27,6 MF). Le régime
de ces quatre primes est résumé dans le tableau ci-dessous :
prime
Mode
de
calcul
du taux
règles de cumul
compatibilité avec
un logement en
NAS (1)
personnels
bénéficiaires
heures
supplémentaires
(décret de 1968)
Taux
horaire
non cumulable
avec d’autres
indemnités pour
permanence
incompatible
avec un logement
en NAS (1)
personnels de
surveillance /
application du
droit commun
(IHTS/IFTS)
pour les autres
prime de nuit
(décret de 1972)
Forfait
nuit
non cumulable
avec des
indemnités pour
travaux
supplémentaires
compatible avec
un logement en
NAS
(modification du
texte de 1972 en
1974)
personnels de
surveillance
353
prime du dim. et
jours fériés
(décret de 1974)
Taux
horaire
pas de règles de
cumul
compatible avec
un logement en
NAS
tous types de
personnel, en
principe
prime d’astreinte
(décret de 1998)
forfait
horaire
pas de cumul
avec une
récupération
mais règle
contredite par
circulaire
incompatible
avec un logement
en NAS sauf en
cas d’intervention
effective
personnels de
surveillance
(1) NAS : nécessité absolue de service.
1°
L
ES HEURES SUPPLEMENTAIRES
Le régime des heures supplémentaires des personnels de
surveillance découle de l’article 94 du décret n°66-874 du
21 novembre 1966, qui prévoit un « régime spécial de rémunération »
pour les heures accomplies au delà de la durée hebdomadaire du
travail.
L’accomplissement éventuel d’heures supplémentaires de jour
comme de nuit constitue une obligation statutaire des personnels de
surveillance, sans que le dépassement de la durée légale du travail
ne puisse excéder 108 heures par trimestre pour les personnels de
surveillance. Ce dépassement donne lieu à un repos compensateur
ou, lorsque l’attribution de ce dernier n’est pas possible, à une
indemnité spéciale, qui fait l’objet du décret n°68-518 du 30 mai 1968.
Le taux applicable est calculé en divisant le traitement de l’agent par
1500 : par exemple, un surveillant situé à l’indice majoré 374 percevra
un taux horaire résultant de la multiplication de son indice par la
valeur du point fonction publique à la date considérée, le tout divisé
par 1500.
205
La dépense correspondante aux heures supplémentaires est
demeurée contenue entre 1994 et 1997, pour atteindre près de 21 MF
annuels. Le nombre d’heures supplémentaires rémunérées a été de
243 310 heures en 1997, c’est à dire l’équivalent de 153 agents en
équivalent temps plein. Le nombre d’heures payées par agent et par
an est passé de 16,6 environ en 1995 à 14 en 1996 et 13 en 1997.
205
soit dans l’exemple considéré, avec une valeur du point d’indice de 328 F, une
somme de 374 x 328 F/1500 = 81,80 F de l’heure.
354
-
Les écarts entre directions régionales demeurent néanmoins
élevés, avec 0,1 heure à Dijon mais 24,7 à la DR de Paris.
Ces écarts se sont cependant réduits par rapport à la situation
qui prévalait en 1995, avec des écarts allant de 0 ,5 heure (Dijon) à
30,4 heures (Marseille).
Certaines directions régionales, comme la DR de Paris,
demeurent caractérisées par une « surconsommation » d’heures
supplémentaires par rapport à leur part dans les effectifs nationaux.
Certains établissements ne fonctionnent d’ailleurs toujours qu’avec un
volant permanent d’heures supplémentaires, qui finit par devenir un
complément de rémunération régulier pour les personnels
206
.
- Certaines heures supplémentaires sont artificiellement
induites par le mode de calcul du temps de travail et par les stratégies
de certains agents
:
L’origine
des
heures
supplémentaire
trouve
plusieurs
explications :
Il peut s’agir, en premier lieu, de la conséquence de sous-
effectifs, situations structurelles dues à l’inadéquation de l’organi-
gramme théorique de l’établissement, ou situations conjoncturelles,
parfois durables et récurrentes de sous-effectif, tenant au décalage
entre départs en retraite ou en mutation et affectation du remplaçant,
notamment depuis la mise en oeuvre de la « bonification du
cinquième ».
Il peut s’agir, ensuite, des effets du mécanisme de la « boule
à deux mois »
207
, conséquence de l’absence d’annualisation du temps
de travail dans l’administration pénitentiaire : un même agent peut en
effet, au cours d’une année, bénéficier du paiement d’heures
supplémentaires tout en n’ayant pas effectué l’ensemble des heures
exigibles. La remise en cause de la compensation des heures
« positives » et « négatives » sur deux mois permettrait ainsi de
réduire d’un tiers la dépense actuellement consacrée aux heures
supplémentaires.
Enfin, il peut s’agir de situations conjoncturelles de sous-
effectif, du fait de l’absentéisme des agents.
206
Dans certaines maisons d’arrêt comme celle d’Alençon, certains fonctionnaires ont
ainsi accompli plus de 20 heures supplémentaires par mois en 1997, augmentant leurs
revenus mensuels de près de 2 500 F pour certains d’entre eux.
207
cf. ci-avant, 2
ème
partie, page 234.
355
Les modalités de calcul des heures du personnel de
surveillance permettent en effet à certains agents de générer des
heures supplémentaires en prenant des congés maladie à certains
moments du mois. Ce phénomène n’est pas marginal, mais fréquent :
il a été souligné par les chefs d’établissement et les personnels
chargés de l’organisation du service dans l’ensemble des établisse-
ments
visités.
Ces
comportements,
bien
connus
des
chefs
d’établissement et de la direction de l’administration pénitentiaire, sont
difficiles à contrer dès lors que la parole médicale est engagée par le
truchement de l’arrêt maladie. Ils sont cependant rendus possibles par
un mode de calcul des heures exigibles, perdues et supplémentaires,
validé par l’administration elle-même.
Les agents les moins ardents à la tâche ne sont pas donc pas
aujourd’hui pénalisés par le mode de comptabilisation des heures,
bien au contraire, tandis que ceux qui doivent les remplacer voient
leur service prévisionnel désorganisé et n’acceptent cette contrainte
qu’à la condition de bénéficier eux-mêmes du paiement d’heures
supplémentaires, qui prend pour eux le caractère d’un complément de
rémunération habituel.
2°
L
A PRIME POUR TRAVAIL DE NUIT
La prime pour travail de nuit a été mise en place par le décret
du 2 août 1972 au bénéfice du seul personnel de surveillance
accomplissant un service de nuit et voit son taux défini par arrêté avec
une fréquence bi-annuelle.
Le taux de cette prime est passé de 13,36 F en 1989 à 47,75
F en 1997 pour la nuit, pour tout
travail accompli entre 21 heures et
6 heures pendant au moins 6 heures consécutives.
La dépense a été de 27,6 MF en 1997, soit une moyenne de
1437 F par an et par agent.
3°
L
A PRIME POUR TRAVAIL DU DIMANCHE ET DES JOURS FERIES
Mise en place par le décret n° 74-1068 du 13 décembre 1974,
la prime pour travail du dimanche et des jours fériés nécessite une
durée de travail de 6 heures consécutives. Le taux de cette prime a
été fixé à 17,30 F par heure (contre 13,33 F en 1991), à un niveau
bien supérieur à ce qui a été retenu par exemple pour les policiers
(6 F de l’heure).
356
La dépense correspondante a évolué de plus de 24% sur la
période 1993-97 et s’élève aujourd’hui à 43,2 MF (soit 2245 F en
moyenne par agent et par an).
Les règles de cumul de cette prime sont imprécises : cette
indemnité ne peut pas, d’après les textes, être cumulée avec le
versement d’heures supplémentaires. En revanche, aucune règle
claire n’a été définie pour le cumul entre prime de nuit et prime du
dimanche et jours fériés : ce dernier, en l’état actuel, est donc
possible. Il existe par ailleurs un cumul de fait entre l’octroi de 11 jours
de repos compensateur pour les jours fériés (auxquels s’ajoutent 2
jours exceptionnels) et le versement de la prime à l’occasion d’un
travail effectif pendant un jour férié. Un même fait générateur entraîne
en effet une double compensation, financière et sous forme de
congés supplémentaires.
- Le dispositif actuel présente des incohérences pour les
fonctionnaires
effectuant
des
permanences
du
dimanche
en
établissement.
Les permanences assurées en fin de semaine au sein de
l’établissement par les personnels de l’équipe des cadres (directeurs,
attachés, chefs de service pénitentiaire...) donnent lieu à des
compensations distinctes selon le corps d’appartenance des agents.
Les règles en ce domaine n’ont jamais fait l’objet d’une harmonisation
d’un établissement à l’autre, la pratique l’emportant sur des normes
juridiques qui font actuellement largement défaut.
4°
LA PRIME POUR ASTREINTE ET INTERVENTIONS DE NUIT
- L’indemnité pour astreinte de nuit a initialement été mise en
place par une simple circulaire en date du 23 décembre 1992. Non
assimilables à des heures supplémentaires ou à un service de nuit,
les astreintes de nuit rémunèrent non pas du temps de travail effectif
mais « le temps pendant lequel le salarié est à la disposition
permanente de son employeur, sous son autorité, sans pouvoir
vaquer à ses occupations personnelles »
208
.
- Son régime est cependant largement calqué sur celui des
heures supplémentaires et l’imputation budgétaire retenue conduit
d’ailleurs à une confusion permanente avec ces dernières.
Les
bénéficiaires de cette prime sont bien circonscrits : la mesure
s’applique uniquement aux gradés (chefs de service pénitentiaire et
208
Article L 212-4 du code du travail résultant de la loi n° 98-461 du 13 juin 1998 (art.5),
reprenant elle-même la formulation de la jurisprudence de la Cour de cassation.
357
premiers surveillants) dans les maisons d’arrêt de petite taille qui sont
dans l’impossibilité de mettre en place un service de nuit du fait de la
faiblesse de leurs effectifs, c’est à dire 48 petits établissements
comptant moins de 6 premiers surveillants.
Les versements sur la base de la circulaire de 1992 ont
perduré en dépit de plusieurs recours contentieux. Ce n’est qu’en
1998 que la situation a été clarifiée avec la publication d’un décret
n° 98-287 du 9 avril 1998, qui reprend exactement les dispositions de
la circulaire de 1992 annulée entre temps par le Conseil d’Etat.
Cette indemnité comprend en réalité deux composantes
distinctes :
•
un forfait pour astreinte de nuit, versé aux gradés non
logés par nécessité absolue de service, assurant cette astreinte à
l’établissement (forfait de 3 heures par nuit) ou à leur domicile (forfait
d’1 h 30 par nuit).
•
un forfait pour interventions de nuit, qui concerne les
gradés logés ou non par nécessité absolue de service qui effectuent
l’astreinte à leur domicile. Chaque intervention est rémunérée de
manière forfaitaire sur la base d’1 heure 15.
Dans la plupart des cas relevés, la participation aux astreintes
permet aux premiers surveillants concernés d’augmenter leurs
revenus de 15 000 à 25 000 F par an. Une intervention, même de
10 minutes, d’un personnel logé à proximité peut ainsi donner lieu à
une indemnisation forfaitaire de 100 F environ pour un chef des
services pénitentiaires de deuxième classe situé à l’indice majoré 480.
Une simple capacité à être joint à domicile pendant une soirée donne
lieu au paiement de 140 F environ pour un premier surveillant à
l’indice majoré 450.
Le nombre très élevé d’interventions constatées entre
19 heures et 20 heures amène à s’interroger sur la rigidité actuelle
des horaires de service des agents. Cette organisation est d’autant
plus coûteuse qu’au lieu d’être prises en charge en priorité par les
agents bénéficiant d’une concession de logement par nécessité
absolue de service, comme le préconise une circulaire ultérieure de la
DAP, les astreintes à domicile, paradoxalement, sont majoritairement
assurées par des agents qui ne sont pas dans cette situation. Dans
certains cas, le coût de l’astreinte de nuit du premier surveillant de
permanence est doublé du coût de l’intervention du chef de service
pénitentiaire logé par nécessité absolue de service venant en renfort.
358
Enfin, alors que le décret du 9 avril 1998 indiquait clairement,
dans son article 6, que «
les astreintes de nuit n’ouvrent pas droit à
récupération », la circulaire du 28 avril 1998 du directeur de
l’administration pénitentiaire a adopté une position irrégulièrement
contraire dans sa partie consacrée aux « mesures d’accompa-
gnement ».
VI. - LES PRIMES DE REGIMES SUI GENERIS
Confrontée à ce qu’elle estime être les insuffisances du droit
commun de la fonction publique, l’administration pénitentiaire a parfois
mis en place des régimes indemnitaires ad hoc pour compléter les
primes de droit commun, pour prévenir des conflits sociaux (« prime
exceptionnelle de fermeture ») ou encore pour récompenser certains
agents pour avoir assuré la continuité du service (« récompenses
exceptionnelles »). La mise en place de ces régimes s’est parfois faite
à la lisière de la légalité.
1°
L
A
«
PRIME EXCEPTIONNELLE DE FERMETURE D
’
ETABLISSEMENTS
»
Une indemnité ad hoc dite « indemnité exceptionnelle
compensatrice de sujétions » a été utilisée à plusieurs reprises depuis
le début des années 1990 par l’administration pénitentiaire avec
l’accord de la direction du budget et de la direction générale de
l’administration et de la fonction publique dans le cadre de
« l’accompagnement
social »
des
fermetures
d’établissements
vétustes.
La mise en place d’une telle prime a été liée au « programme
de construction 13 000 », qui s’est accompagné de la fermeture de 25
établissements vétustes au début des années 1990. Un décret du
20 avril 1990, non publié au Journal officiel, fixe ainsi la liste des
établissements faisant l’objet d’une fermeture et dont les agents sont
mutés dans l’intérêt du service. Ce même décret accorde une prime
exceptionnelle « de fermeture » d’un montant forfaitaire de 20 000 F à
tous les agents mutés d’office dès lors que l’établissement d’accueil
n’est pas situé dans une commune limitrophe de la commune de
départ, c’est à dire dans 20 cas sur 25
209
.
209
La mise en place de ce dispositif peut trouver sa justification dans le fait que les
indemnités de droit commun que sont « l’indemnité spéciale de mutation » (décret n°90-
1022 du 16 novembre 1990) ou « l’indemnité exceptionnelle de décentralisation »
(décret n°78-409 du 23 mars 1978) n’étaient pas applicables dans les cas d’espèce : en
particulier, l’absence de « suppressions d’emploi » induites par les « restructurations »,
condition exigée par le texte sur la prime de mutation rendait une indemnisation des
agents impossible.
359
Ce dispositif « exceptionnel » a été étendu dans des
conditions contestables à la maison d’arrêt de Bastia, dont les 44
surveillants ont été mutés à Borgo, commune limitrophe : par simples
lettres adressées au garde des sceaux, en date respectivement du 13
août 1992 et du 21 août 1992, le ministre de la fonction publique et le
ministre du budget ont ajouté à la liste annexée au décret de 1990 cet
établissement. Informés de la « prime de fermeture » accordée à leurs
collègues de Corse, les fonctionnaires concernés par les fermetures
d’établissements vétustes en Martinique et en Guadeloupe ont
réclamé
et
obtenu
une
nouvelle
extension
de
cette
prime
« exceptionnelle » : le 19 février 1997, un décret non publié au journal
officiel a accordé le bénéfice de la prime de fermeture aux personnels
des établissements de Pointe à Pitre et de Fort-de-France
respectivement mutés dans les établissements de Baie Mahault
(Guadeloupe) et Ducos (Martinique). Le 29 juin 1998, un décret,
toujours non publié au journal officiel, a utilisé la même procédure
pour la fermeture de la prison de Cayenne, transférée à Rémiré
Montjoly.
Dans chacun des cas mentionnés ci-dessus, le montant
individuel de la prime a été fixé forfaitairement à 20 000 F, que les
agents aient ou non modifié leur lieu de résidence personnel. La
dépense correspondante a été de 2,2 MF pour 110 agents en
Martinique, de 1,36 MF pour 68 fonctionnaires en Guadeloupe en
1997, et de 1 MF pour 51 agents en Guyane en 1998, soit 4,56 MF en
tout en 1997-98.
Les conditions posées en 1990 dans le cadre des
restructurations liées au « programme 13 000 » ont été interprétées
de façon favorable lors des extensions successives en Corse et dans
les DOM : ainsi, la distance entre le site faisant l’objet d’une fermeture
et le nouvel établissement pénitentiaire est de 17 km dans le cas de la
Corse, de 12,5 km en Martinique et de...8 kilomètres en Guadeloupe !
Dans le cas de la Guadeloupe, où les deux communes de Pointe à
Pitre et de Baie Mahault sont limitrophes, la direction de
l’administration pénitentiaire a mis en avant la nécessité pour les
fonctionnaires concernés « d’emprunter un pont » pour se rendre sur
leur nouveau lieu de travail.
A cette prime se sont ajoutées, pour les agents ayant
effectivement déménagé, deux autres aides : le bénéfice de
« l’indemnité de changement de résidence » de droit commun prévue
par le décret n° 90-437 du 28 mai 1990 et une « aide exceptionnelle »
360
de 20 000 F versée par la mutuelle du ministère de la justice (sauf
dans les DOM-TOM) au titre de « l’action sociale ».
Enfin, les critères d’attribution de la « prime de fermeture » ont
été étendus de manière critiquable, puisqu’ont pu notamment en
bénéficier des personnels non titulaires, notamment des surveillantes
intérimaires (souvent épouses de fonctionnaires de l’administration
pénitentiaire) ou encore des personnels juridiquement mutés mais
ayant dans les faits été admis à la retraite avant leur prise de fonction
dans les nouveaux établissements pénitentiaires.
2°
L
ES
«
RECOMPENSES EXCEPTIONNELLES
»
Plusieurs types de récompenses, proches de celles de la
police nationale, peuvent être servis aux personnels de l’adminis-
tration pénitentiaire :
- Le décret n°56-558 du 7 juin 1956 fixe les conditions
d’attribution de la médaille pénitentiaire. Cette dernière peut être
attribuée après 18 ans de service après l’avis d’un « comité des
médailles » composé de sept membres. Elle peut également être
attribuée pour acte de courage et de dévouement quelle que soit la
durée des services accomplis. Le décret n°71-137 du 16 février 1971
précise qu’une « allocation » est versée avec la médaille pénitentiaire,
dont le montant, toujours en vigueur, est fixé à 100 F par l’arrêté du
19 février 1971.
- Il existe par ailleurs des « récompenses exceptionnelles »,
dont le fondement est l’article D 226 du code de procédure pénale qui
indique qu’ « indépendamment des récompenses prévues par son
statut particulier, le personnel pénitentiaire peut, dans la limite des
crédits budgétaires ouverts à cet effet, bénéficier de gratifications
exceptionnelles attribuées en raison d’actes de courage et de
dévouement ».
La différence entre les deux dispositifs de récompense, l’un
d’entre eux nécessitant la réunion d’un comité des médailles pour
attribuer une médaille accompagnée d’une récompense de…100 F
par arrêté ministériel, l’autre étant utilisé pour des sommes beaucoup
plus élevées de manière quasi inconditionnelle ne paraît guère
cohérente.
Les « récompenses » ont été largement utilisées par le passé
dans
des
circonstances
bien
particulières,
notamment
pour
récompenser des agents non grévistes accomplissant des heures
361
supplémentaires, ainsi qu’en témoigne d’ailleurs l’évolution erratique
des dépenses correspondantes :
Année
1993
1994
1995
1996
1997
Dépense
1 149 764
40 172
2 474 435
33 557
141 150
En 1992, 500 agents « ayant assuré la continuité du service
public » ont ainsi été rémunérés sur la base forfaitaire de 6 heures par
jour pendant 7 jours à un taux de 80 francs. Le coût de cette mesure a
été de 1 680 000 F en 1992. Un « barème forfaitaire journalier », mis
en place en 1992, a depuis lors servi de référence pour les autres
conflits sociaux.
Le coût du conflit social de 1994 a également été très élevé :
en 1995, 115 personnes dans le ressort de la DR de Paris ont ainsi
perçu 818 172,22 F de « prime exceptionnelle », soit 7145 F par
personne. Certains agents se sont vus attribuer jusqu’à 245 heures
supplémentaires et 24 000 F de prime.
L’administration pénitentiaire a également versé récemment
en plus de la « prime de fermeture » dans les DOM des primes
exceptionnelles au titre des récompenses : 139 893,12 F ont été
versés à 69 agents de toutes catégories ayant assuré la continuité du
service public lors des mouvements de grève liés à l’ouverture du
centre pénitentiaire de Ducos en Martinique en 1997.
™
CONCLUSION SUR LE REGIME INDEMNITAIRE DE
L’ADMINISTRATION PENITENTIAIRE : UN SYSTEME
DESEQUILIBRE ET BIAISE
L’ensemble des observations qui précèdent conduisent à
porter plusieurs critiques sur un système indemnitaire, construit au fil
des crises sociales qu’a traversé l’administration pénitentiaire, qui
donne le sentiment de n’avoir été ni suffisamment pensé ni bien
maîtrisé dans ses conséquences.
1) Un premier défaut important tient à l’absence d’adéquation
entre l’architecture indemnitaire actuelle et les contours du statut
spécial, soit que le champ des bénéficiaires de certaines primes
apparaisse plus large que le périmètre des personnels soumis au
statut spécial, soit au contraire qu’il demeure plus restreint.
362
La correspondance entre les sujétions compensées par les
primes et les versements correspondants est devenue obscure tant
pour les gestionnaire que pour les bénéficiaires. Faute d’avoir fait
coïncider le champ des bénéficiaires des différentes primes avec celui
du statut spécial, l’administration pénitentiaire a été contrainte de
créer de petites indemnités spécifiques à certaines filières ou à
certains corps, destinées à compenser partiellement ou totalement le
différentiel avec les autres personnels, au risque de compliquer et
d’opacifier inutilement l’architecture indemnitaire d’ensemble.
2) Les primes liées au temps de travail des personnels de
surveillance paraissent peu cohérentes et peu incitatives :
La structure des primes liées au temps de travail présente un
aspect peu cohérent en raison de règles de cumul non harmonisées
ou laissées dans le flou et de modes de calcul hétérogènes d’une
prime à l’autre.
Le régime indemnitaire lié au temps de travail ne se contente
pas d’être faiblement incitatif : il comporte également, comme on l’a
vu, certains effets pervers qui encouragent des comportements
préjudiciables au service public, tels que le développement de
véritables stratégies d’absentéisme rémunérateur de la part de
certains agents.
Plus généralement, l’architecture générale de ce régime
amène à s’interroger sur l’organisation générale du travail au sein de
l’administration pénitentiaire et sur le coût que représente le maintien
du système actuel.
3) Par ailleurs, l’administration pénitentiaire souffre des biais
peu à peu introduits dans un système de sanctions et de
récompenses peu satisfaisant :
- du côté des sanctions, non seulement les stratégies
d’absentéisme observées n’entraînent pas de perte financière pour
les agents, mais des comportements abusifs peuvent même se
révéler financièrement favorables en induisant artificiellement des
heures supplémentaires (rapportant de l’ordre de 85 F de l’heure en
moyenne). Au regard de ces gains potentiels, les pertes éventuelles
sont minimes : en l’absence de tout risque sur le versement de la
principale prime, l’indemnité de sujétions spéciales, la diminution de
revenus de 8 F par jour au titre de l’indemnité pour charge
pénitentiaire apparaît dérisoire.
363
Parmi les autres mécanismes de sanction, force est de
constater que l’usage de la retenue du trentième indivisible demeure
souvent timide et constitue un choix difficile pour les chefs
d’établissements. Ces derniers sont en effet souvent placés en porte-
à-faux vis à vis de leurs personnels dans les cas où la négociation
entre
les
représentants
de
l’administration
centrale
et
les
organisations syndicales se conclut par une levée des sanctions
prononcées par les ordonnateurs locaux.
Ce risque de perte de crédibilité ne fait que s’ajouter aux
difficultés liées à l’extrême centralisation du système de sanction,
puisque les chefs d’établissement ne sont actuellement pas
compétents, par exemple, pour prononcer un simple blâme ou un
avertissement à l’encontre de l’un de leurs agents.
- A l’inverse, le système de récompenses est largement
dévoyé, soit que les primes fassent l’objet d’une attribution selon des
critères purement statutaires et catégoriels plutôt que modulées en
fonction de la difficulté réelle des fonctions exercées, soit que les
récompenses soient utilisées pour récompenser le travail des agents
assurant la continuité du service en cas de mouvement social, soit
surtout qu’aucune prime ne soit modulable en fonction de la manière
de servir.
4) Enfin, il convient de relever la tendance de l’administration
pénitentiaire à rechercher en dehors du régime indemnitaire de droit
commun
des
marges
de
manoeuvre
pour
répondre
à
des
préoccupations d’ordres divers, que ce soit pour éteindre des conflits
sociaux ou encore pour corriger le périmètre ou les conditions
d’attribution des
primes générales de la fonction publique.
Cette tentation la conduit parfois à transgresser les règles et à
entretenir une confusion entre action sociale et régimes indemnitaires
ou encore entre dépenses de fonctionnement des établissements et
primes. Elle l’amène aussi à procéder parfois à des montages
juridiques dont l’opacité est propice à la multiplication des
irrégularités.
364
CHAPITRE V
LES REMUNERATIONS ACCESSOIRES DE CERTAINS
FONCTIONNAIRES DES MINISTERES CHARGES DE
L’EQUIPEMENT ET DE L’AGRICULTURE
Les "rémunérations accessoires" (appelées "rémunérations
d'ingénierie publique" ou R.I.P. au ministère de l'agriculture) trouvent
leur origine dans les travaux exécutés à titre onéreux par les
ingénieurs du corps des ponts et chaussées pour le compte des
municipalités dès le XVIIIe siècle. Ce système confirmé en 1948 pour
le ministère de l'équipement et en 1955 pour le ministère de
l'agriculture repose sur les concours d'ingénierie publique prêtés par
les services déconcentrés de ces deux ministères aux collectivités
locales et à divers organismes et ce, en concurrence avec l'ingénierie
privée. Les montants collectés (de l'ordre de 800 MF par an au
ministère de l'équipement, de 400 MF par an au ministère de
l'agriculture) alimentent, dans l'un et l'autre cas, un compte spécial
tenu dans les écritures des trésoriers-payeurs généraux, en dehors du
budget de l'Etat.
Ce compte permet le versement de rémunérations acces-
soires à certains fonctionnaires des deux ministères.
Au ministère de l'équipement, l'attribution, réservée aux corps
de la filière technique, est déconnectée de la production des travaux :
elle constitue un régime indemnitaire particulier, duquel sont exclus
les collaborateurs administratifs. En revanche, au ministère de
l'agriculture, les bénéficiaires sont les producteurs directs et indirects,
quel que soit le corps auquel ils appartiennent, mais les critères
d'attribution, peu clairs, sont encore partiellement fondés sur une
logique d'honoraires.
Globalement,
ce
système
offre
un
complément
de
rémunération substantiel aux fonctionnaires concernés des deux
ministères, jusqu’en 1999, à l'aide de ressources extra-budgétaires et
sans information du Parlement.
™
365
HISTORIQUE
Les rémunérations accessoires liées aux missions d'ingénierie
publique sont régies par la loi n° 48-1530 du 29 septembre 1948
"réglementant
l'intervention
des
fonctionnaires
des
ponts
et
chaussées dans les affaires intéressant les collectivités locales et
divers organismes" pour les agents du ministère de l’équipement et
par la loi du 26 juillet 1955 pour les agents du ministère de
l’agriculture. Ce régime s'est appelé successivement "indemnités",
"honoraires", "rémunérations complémentaires", enfin "rémunérations
accessoires"
au
ministère
de
l'équipement
et
"rémunérations
d'ingénierie publique", au ministère de l'agriculture.
y
Pour l'administration de l'équipement,
l'existence de ces
compléments de traitement est fort ancienne puisque depuis l'origine
du corps des Ponts et Chaussées (1716) et quel qu’ait été le type
d'organisation administrative de la France, ils ont été attribués aux
ingénieurs puis à leurs collaborateurs.
A la veille de la Révolution, les municipalités versaient une
rémunération aux ingénieurs, en général de 1/20ème du prix des
ouvrages d'urbanisme, pour tous les travaux réalisés sur leur sol. Les
cahiers
de
doléances
critiquaient
ces
prélèvements
qui
renchérissaient le coût des travaux.
Le système s'est maintenu sous tous les régimes politiques
mais à partir d'un décret du 10 mai 1854, il a été restreint aux
interventions des ingénieurs et techniciens dans les affaires d'intérêt
communal ou privé où leur rôle n'était pas obligatoire et sous réserve
de l'autorisation du préfet.
Après plusieurs évolutions intermédiaires, la loi de 1948 et
son arrêté interministériel d'application du 28 avril 1949 ont confirmé
le système. L'arrêté de 1949 définissait les différents concours
possibles : ceux-ci pouvaient être apportés aux collectivités locales -
dans la quasi-totalité des cas aux communes - mais aussi à "divers
organismes" tels les sociétés d'économie mixte, les offices d'HLM et
les chambres de commerce et d'industrie.
Les recettes tirées de ces concours étaient en partie
reversées aux agents du ministère de l'équipement en fonction du
volume des travaux qu'ils avaient directement réalisés.
366
Les élus locaux critiquant ce lien direct entre les services
rendus et le montant des indemnités allouées, les pouvoirs publics ont
décidé en 1979 de réformer le mode de détermination de ces
dernières.
Le texte réglementaire actuellement en vigueur (arrêté du
20 novembre 1981 modifié et sa circulaire d'application du 20 janvier
1982) a, en conséquence, mis en place un régime indemnitaire
particulier, fort complexe et tenant compte de la situation statutaire
des agents, des fonctions exercées et de la manière de servir.
y
Pour ce qui concerne le ministère chargé de l’agriculture
,
jusqu’au début du siècle, les travaux ruraux étaient confiés aux
services des ponts et chaussées. En 1902, la direction de
l’hydraulique et des améliorations agricoles a été créée. Un arrêté du
28 janvier 1903 a autorisé ce service à prêter son concours en dehors
des missions de l’Etat et à percevoir, en contrepartie, des honoraires.
En 1937, le ministère de l’agriculture décidait de confier au corps du
génie rural l’exécution de tous les travaux communaux qu'il
subventionnait.
Le régime actuel est celui de la loi du 29 septembre 1948
relative aux fonctionnaires des ponts et chaussées qui a été rendue
applicable à ceux du génie rural par la loi du 26 juillet 1955.
La définition des bénéficiaires et le régime de répartition des
rémunérations ont été modifiés à plusieurs reprises, notamment en
1990 et 1996.
™
Représentant une enveloppe de plus de 800 M.F en
dépenses au ministère de l’équipement et de près de 400 MF au
ministère de l’agriculture, les rémunérations accessoires trouvent leur
fondement dans l'exercice par les services déconcentrés des deux
ministères de missions d'ingénierie publique (I).
La masse indemnitaire est répartie selon des modalités
complexes (II).
367
I. - LA RESSOURCE
A. - LE CHAMP DE L'INGENIERIE PUBLIQUE
1°
I
NGENIERIE PUBLIQUE ET INGENIERIE PRIVEE
L'ingénierie publique réalisée au profit des communes
constitue la part essentielle de la ressource : en effet, les besoins des
communes recouvrent un ensemble de travaux dont le potentiel
s'accroît sous l'effet de programmes découlant de directives
communautaires ou de dispositions législatives tels les grands
chantiers liés à l'assainissement ou à la collecte des déchets.
Qu'il s'agisse d'études, de conception ou de réalisation
d'ouvrages, les communes peuvent s'en remettre à leurs propres
services, aux services de l'Etat ou aux professionnels du secteur
privé. Dans ce dernier cas, la mise en concurrence est obligatoire par
application du code des marchés publics.
En revanche, le recours aux services de l'Etat, tel qu'il a été
prévu par exemple par la loi du 6 février 1992 relative à
l'administration territoriale de la République, ne nécessite pas une
telle procédure.
Cependant, la question de l'exercice rémunéré des missions
d'ingénierie sans mise en concurrence et à des prix qui ne sont pas
ceux du marché est de plus en plus souvent posée, particulièrement
au regard des dispositions du traité de Rome. Le dossier contentieux
n'est pas clos : une plainte de la chambre des ingénieurs conseils de
France a été adressée à la Commission européenne le 19 juillet 1995.
Le système actuel demeure donc contesté.
2°
L
ES RAPPORTS ENTRE SERVICES DECONCENTRES DE L
'E
TAT
PRODUCTEURS D
'
INGENIERIE PUBLIQUE
:
Les directions départementales de l'équipement (DDE) et de
l'agriculture (DDAF) ont des missions voisines par rapport aux
collectivités locales et perçoivent l'une et l'autre des rémunérations
accessoires.
Les communes et autres collectivités ont toute liberté de faire
appel à l'un ou l'autre de ces services aussi bien qu'à l'ingénierie
privée. C'est pourquoi tous les cas de figure existent : concurrence
totale entre services d'Etat ou recherche amiable de spécialisation.
368
Depuis peu, des initiatives de rationalisation ont vu le jour.
Une circulaire du 3 novembre 1995 relative à l’ingénierie
publique est allée dans ce sens : elle encourageait la réalisation de
missions conjointes d'appui aux collectivités locales, pilotées selon les
cas par la DDE ou la DDAF.
Par lettre conjointe du 19 novembre 1996, les ministres de
l'équipement, de l'agriculture et de la fonction publique ont demandé
aux vice-présidents des conseils généraux des ponts et chaussées et
du génie rural, des eaux et des forêts "de proposer des voies de
progrès pour organiser l'offre unifiée d'ingénierie d'Etat assurée par
les services déconcentrés des administrations de l'équipement et de
l'agriculture, au bénéfice des collectivités locales".
Le rapport conjoint des deux hauts fonctionnaires, daté du 31
janvier 1997, a proposé la création d'"un seul compte particulier du
Trésor au plan local pour recueillir les versements des bénéficiaires
des prestations des deux services déconcentrés, et au plan national
pour centraliser la totalité des ressources", afin, sans doute, de
dissiper le préjugé persistant d'intéressement individuel ou collectif
des agents de l'Etat dans le cadre de l'ingénierie publique.
D'autres propositions concernaient :
- un dispositif permanent de pilotage en commun, à l'échelle
départementale, de l'offre unifiée d'ingénierie d'Etat ;
- le développement d'actions communes de formation,
d'élaboration de logiciels ou d'outils méthodologiques ;
- la mise en place d'une instance nationale chargée de
l'animation et du suivi de ce dispositif.
La Cour constate que ces projets se sont enlisés puisque trois
ans après la remise du rapport, aucune évolution n'est à enregistrer
dans le sens d'une offre unifiée d'ingénierie d'Etat.
B. - LES CONCOURS PRETES PAR LES SERVICES TECHNIQUES
DE L'EQUIPEMENT ET DE L’AGRICULTURE :
Les interventions au profit des communes constituent la part
essentielle de la ressource, même si les services peuvent aussi
travailler pour le compte d'autres organismes : chambres de
commerce et d'industrie, sociétés d'économie mixte, offices d'HLM.
369
1°
L
ES DIFFERENTS TYPES DE CONCOURS
a) Au ministère de l’équipement
Les concours des services de l'équipement sont régis par une
circulaire interministérielle n° 80-115 du 22 août 1980.
Ces concours se répartissent eux-mêmes en concours
occasionnels (maîtrise d'oeuvre, conduite d'opération, conseil et
assistance) et concours permanents (aide technique à la gestion
communale, gestion de services autres que la voirie communale,
contrôle de concession, affermage ou régie, conseil et assistance).
Chaque mission a ses règles propres de décompte d'honoraires
fixées par de multiples textes
210
.
•
La mission de conception-maîtrise d'oeuvre représentait
68 % des recettes en 1995. Elle concerne pour l'essentiel des travaux
de voirie et réseaux divers (VRD).
La mission de maîtrise d'oeuvre la plus couramment utilisée
dite M2 comprend la fourniture par le maître d'oeuvre (DDE) des
éléments de mission suivants : avant-projet sommaire, avant-projet
détaillé, dossier de consultation des entreprises, assistance marchés
de travaux, contrôle général des travaux, réception et décompte des
travaux, dossier des ouvrages exécutés.
La DDE établit un "prix d'objectif" des travaux à réaliser qui
est le montant de l'estimation prévisionnelle des travaux hors TVA de
l'ouvrage. L'ouvrage est par ailleurs affecté d'une "classe de
complexité" qui se traduit par un taux de rémunération d'autant plus
élevé que l'ouvrage à réaliser présente des difficultés.
La rémunération de la DDE est un pourcentage du prix
d'objectif qui dépendra de la nature de la mission (M2 ou mission
partielle) et de la classe de complexité.
Ainsi, dans le cas d'un ouvrage complexe (3ème classe), d'un
prix d'objectif de 295 000 F pour une mission M2 "complète", le taux
résultant d'un tableau à lecture directe prévu par un arrêté du 29 juin
1973 sera de 8,65 %, soit une rémunération de (295 000 x 0,0865)
25 517 F.
210
les développements suivants rendent compte de l'état du droit qui était en vigueur
jusqu'au 31 décembre 1998. A compter du 1er janvier 1999, deux arrêtés du
2 décembre 1998 modifient certaines dénominations et majorent le taux des missions
(cf infra).
370
•
L'aide technique à la gestion communale (ATGC) est une
mission de caractère permanent au profit des communes qui en font
la demande. Si les moyens - agents et engins - sont fournis par la
commune, la DDE assure la prestation d'encadrement sous forme de
préparation de la programmation, de suivi financier et de contrôle. La
rémunération de la DDE au titre de l'ATGC est une sorte
d'abonnement qui est fonction du nombre d'habitants de la commune
et dont le montant est fixé chaque année par arrêté ministériel.
Ce sont les subdivisions territoriales qui réalisent ces
prestations de proximité : elles représentaient, en 1995, 13 % des
recettes de l'ingénierie publique.
•
La conduite d'opérations (10 % des recettes) concerne
l’assistance à maîtrise d’ouvrage de caractère administratif, technique
et financier, c'est-à-dire ce qui n'est pas « réservé » aux architectes. Il
s'agit par conséquent de la phase préalable du projet : consultation,
rédaction du programme proposé aux architectes.
Les projets des collectivités territoriales concernent la
construction d'équipements collectifs comme des gymnases, des
salles des fêtes, des piscines, des maisons de la culture. Les
conditions de rémunération sont fixées à 1,3 % du coût d'objectif.
Pour les constructions publiques relevant des ministères, les
règles sont différentes.
•
La gestion des services autres que la voirie (5 % des
recettes) consiste en la gestion des réseaux de distribution d'eau,
d'assainissement,
de
collecte
et
de
traitement
des
ordures
ménagères, l'entretien des bâtiments publics. Dans ce type de
mission, les DDE qui ont souvent affaire à des groupements de
communes prélèvent une contribution égale à 3 % au plus du montant
annuel des dépenses du service considéré. Les pourcentages
pratiqués varient selon les départements.
•
Les contrôles (3 % des recettes) portent sur le respect du
cahier des charges en matière de distribution d'eau potable, de
réseaux d'assainissement, de collecte et de traitement de déchets. La
rémunération de la DDE est limitée à 3 % des recettes du service. La
moyenne effective se situe entre 1,5 % et 2 %.
371
b) Au ministère de l’agriculture
Les concours apportés par les services du ministère de
l’agriculture sont aussi de plusieurs types, ayant chacun leurs propres
règles de décomptes des honoraires
211
.
•
Les missions de conception-maitrise d’oeuvre représentent
l’essentiel des activités d’ingénierie des DDAF, soit les deux tiers
environ des recettes. Leurs principes sont identiques à ceux prévalant
au ministère de l'équipement.
•
La conduite d’opérations d’investissement est une activité
régie par l’arrêté interministériel du 7 mars 1949 modifié. Elle donne
lieu à une rémunération dont le taux est, en règle générale, de 1,3 %.
Mais il est parfois moins élevé (1,1 %) pour les investissements qui
sont éligibles à une subvention du ministère de l’agriculture en
provenance du fonds forestier national ou du fonds national pour le
développement des adductions d’eau.
•
Les interventions de conseil et d’assistance recouvrent les
interventions relatives à la maintenance du patrimoine immobilier, le
contrôle des services d’eau et d’assainissement, les missions de
conseil et d’assistance aux collectivités locales.
Cependant, l'aide technique à la gestion communale est
réservée par les textes aux services de l'équipement.
c) L’évolution des textes réglementaires relatifs aux rémunérations
d’ingénierie publique (R.I.P.) entre les ministères de l’agriculture
et de l’équipement
A la suite de réunions d'un groupe de travail entre les deux
ministères, deux arrêtés du 2 décembre 1998 dont l’objectif était
d’harmoniser les pratiques des deux ministères avec celles de
l’ingénierie privée, ont précisé le régime des concours (arrêté
modifiant l'arrêté du 7 mars 1949 fixant les conditions générales
d'intervention) et majoré le taux des missions (arrêté modifiant l'arrêté
du 7 décembre 1979 relatif aux concours apportés aux collectivités
locales et à leurs groupements par l'Etat), avec effet au 1
er
janvier
1999.
211
même renvoi que pour l'équipement.
372
2°
L
E CIRCUIT ADMINISTRATIF
Les demandes de concours des collectivités locales font
l'objet d'une délibération du conseil municipal, transmise ensuite pour
autorisation au préfet. L'annexe à la délibération comporte la définition
des travaux et de la mission, le montant des travaux et celui de la
rémunération, les modalités de paiement et une clause de révision de
prix. Une note établie par les services techniques de l’Etat mentionne
les services dont dispose le maître d'ouvrage et la justification de
l'intervention du service.
Après exécution des travaux, les décomptes sont soit
préparés par les subdivisions et envoyés à la DDE pour vérification,
soit réalisés par la DDAF. Les décomptes sont ensuite classés par
recette-perception puis transmis sous bordereau à la Trésorerie
générale qui se charge du recouvrement, chaque subdivision ou
DDAF établissant un "tableau de suivi de recouvrement".
Les recettes sont ensuite versées sur un compte spécial tenu
dans chaque trésorerie générale.
C. - DES RECETTES ENCAISSEES A LA DETERMINATION
DE LA MASSE INDEMNITAIRE
Les ressources tirées de l'ingénierie publique alimentent non
pas les recettes budgétaires de l'Etat mais un compte de tiers tenu
dans les écritures de chaque trésorier-payeur général, qui permet de
financer le régime indemnitaire en dehors du budget de l'Etat.
1°
L
E MECANISME COMPTABLE
a) Description générale du mécanisme
Au ministère de l'équipement comme au ministère de
l'agriculture existe un compte spécial divisé lui-même en trois sous-
comptes.
Au niveau local, un premier sous-compte permet d'encaisser
les recettes (TTC) provenant de l'intervention des services au titre des
concours d'ingénierie publique.
Au niveau central, un second sous-compte enregistre les
recettes qui lui sont transmises par le premier sous-compte.
373
Les dotations destinées au versement des rémunérations
accessoires sont versées à un troisième sous-compte, tenu au niveau
local, qui peut également recevoir le montant de TVA récupéré par les
services déconcentrés à l'occasion de leurs interventions.
b) Le passage du montant brut des recettes au montant net
Un certain nombre de prélèvements sont opérés sur les
recettes brutes. Il s'agit essentiellement des prélèvements pour frais
de bureau et du prélèvement pour réparation des risques civils.
- Des prélèvements pour frais de bureau sont opérés, dans
les deux ministères, sur les recettes brutes. Ils s'élèvent à 3 % des
encaissements au ministère de l'équipement et entre 3 et 5 % au
ministère de l'agriculture. Dans les deux cas, une part est réservée
aux services déconcentrés, une autre aux services centraux.
Eventuellement, le montant de récupération de TVA s'ajoute à la part
réservée aux services déconcentrés. Au total, c'est de 20 à 33 millions
de francs dont bénéficient respectivement les services déconcentrés
du ministère de l'équipement et ceux de l'agriculture.
Ce mécanisme permet ainsi aux services de disposer de
ressources extra-budgétaires destinées à financer les dépenses de
fonctionnement qui relèvent normalement des crédits budgétaires
correspondants.
- Un prélèvement pour réparation des risques civils existe
dans les deux ministères : il est de 1 % depuis 1996. Il a pour objet de
faire face aux dépenses liées au contentieux des missions d'ingénierie
publique.
2°
L
A MASSE INDEMNITAIRE
Le montant net des recettes permet de verser des
rémunérations accessoires aux agents bénéficiaires. Cependant, le
montant qui leur sera servi diffère du montant net de recettes d'une
année. En effet, la masse indemnitaire versée est déterminée à partir
de plusieurs éléments :
- une "valeur du point" qui s'applique à un nombre de points
qui,
lui-même,
tient
compte
des
effectifs,
des
grades
des
bénéficiaires ;
374
- un prélèvement sur les disponibilités du compte central (qui
constituent ainsi une sorte de réserve) qui peut être opéré sur
autorisation du ministère du budget.
Le tableau de synthèse suivant présente la situation dans les
deux ministères au titre de 1997.
Année 1997
-----
Agriculture
Equipement
Recettes brutes encaissées
375,2
858,9
Réserve du compte au 1
er
janvier
164,8
244,3
Dépenses de rémunérations accessoires
378,2
850,0
Réserve du compte au 31 décembre
135,9
191,6
Nombre de bénéficiaires *
8 732
24 645
Montant moyen de RA par bénéficiaire
(francs)
43 110
34 490
* en équivalent temps plein
3°
L
A SITUATION DU COMPTE
466-22
Dans les deux ministères, une réserve importante a été
progressivement constituée au cours des années, puisque les
sommes disponibles après prélèvements n'ont pas été entièrement
distribuées sous forme de rémunérations accessoires.
La situation a cependant évolué et les ministères ont dû,
depuis 1993, demander à la direction du budget l'autorisation de
puiser
dans
ces
réserves
pour
assurer
le
versement
des
rémunérations accessoires. Celles-ci, de leur côté, devenaient
régulièrement plus importantes en raison de la progression du nombre
des bénéficiaires qui n'était pas compensée par une augmentation
corrélative des recettes d'ingénierie publique.
Ainsi, le montant des réserves tend à diminuer sensiblement
(- 21 % en 1997 pour le ministère de l'équipement, - 17 % pour celui
de l'agriculture).
Cette évolution, porteuse de risques à court terme, devrait,
selon les deux ministères, être stoppée par le relèvement des
barèmes de l'ingénierie.
375
D. - L
A BUDGETISATION
Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour
1994, la Cour avait déjà relevé qu'un certain nombre de recettes et de
dépenses, notamment de primes, figuraient dans la comptabilité des
trésoriers-payeurs généraux, dans des comptes de tiers de la classe
4, mais non au budget de l'Etat.
L'article 110 de la loi de finances pour 1996 a prévu que "à
compter du projet de loi de finances pour 1997, les recettes et les
dépenses extra-budgétaires sont réintégrées au sein du budget
général", ce qui vise notamment les comptes sur lesquels sont
débitées les dépenses de rémunérations et primes accessoires.
Au 31 décembre 1999, la loi n’était toujours pas appliquée.
Cependant, la Cour prend acte de l’inscription, dans la loi de finances
2000, d’une mesure de budgétisation des rémunérations accessoires
des fonctionnaires des corps techniques de l’équipement et des
rémunérations d’ingénierie publique des fonctionnaires de l’agri-
culture, ainsi que de l’affectation au budget général du solde des
comptes de la classe 4 où étaient enregistrées les recettes affectées à
ces rémunérations.
II. - LA REPARTITION
A. - LES BENEFICIAIRES DU SYSTEME
a) Au ministère de l’équipement
Il s'agit des fonctionnaires des corps dits techniques dont les
effectifs sont de plus en plus nombreux.
Un système destiné aux corps techniques
La loi fondatrice du 29 septembre 1948 a prévu dans son
article 3 que "les ingénieurs des ponts et chaussées et les agents
placés sous leurs ordres ont droit à l'allocation d'honoraires à la
charge des intéressés lorsqu'ils prennent part [...] à des travaux à
l'égard desquels leur intervention n'est pas rendue obligatoire par les
lois et règlements généraux".
Si les termes utilisés par la loi de 1948 restent globaux, le
texte réglementaire actuellement en vigueur (arrêté du 20 novembre
1981 modifié et sa circulaire d'application du 20 janvier 1982) utilise
quant à lui l'appellation de "fonctionnaires des corps techniques" pour
376
dénommer les bénéficiaires. L'arrêté précise que les corps suivants
sont concernés : ingénieurs des ponts et chaussées, ingénieurs des
travaux publics de l'Etat (ITPE), techniciens des TPE, conducteurs
des TPE, contrôleurs des TPE, dessinateurs.
Ces corps rassemblaient, au 31 décembre 1995, 24 350
agents dont 22 145 en services déconcentrés et 2 205 en
administration centrale ou services centraux, soit le quart des effectifs
totaux du ministère.
La décomposition par catégorie statutaire montre que la
proportion d'emplois de cadre ou de maîtrise est particulièrement
élevée parmi les fonctionnaires des "corps techniques". En effet, ces
derniers représentent au sein du ministère plus de 50 % des
personnels de catégorie A, 60 % des agents de catégorie B mais
seulement 20 % des fonctionnaires de catégorie C.
La limitation du champ des rémunérations accessoires à ces
seuls corps techniques n'a pas posé de difficultés dans les années 50
puisqu'il
s'agissait
d'un
système
précisément
destiné
aux
fonctionnaires qui effectuaient l'ensemble des prestations d'ingénierie.
Ils percevaient ensuite les "honoraires" qui étaient en partie
proportionnels aux prestations qu'ils avaient fournies.
Mais aujourd'hui, polyvalence aidant, les situations dans
lesquelles des agents dits techniques occupent des fonctions
administratives, et inversement, se sont multipliées, ce qui peut créer
des tensions entre membres des corps selon qu'ils sont éligibles ou
non aux rémunérations accessoires.
La progression des effectifs
Le nombre d'agents éligibles aux rémunérations accessoires
tend à s'accroître (+ 10 % environ entre 1991 et 1995).
Ce
phénomène
est
dû
à
plusieurs
causes
:
les
transformations d'emplois de contractuels partant à la retraite en
emplois de fonctionnaires "techniques", les titularisations opérées
dans les corps techniques et la diminution du nombre des ingénieurs
hors de l'administration.
377
b) Au ministère de l’agriculture
La détermination des bénéficiaires souffre de l'absence d'une
définition
claire.
En
effet,
deux
paramètres
interviennent
:
l’appartenance à un corps et l’affectation dans un service. Mais il n'est
pas fait de distinction de principe entre personnels techniques et
personnels administratifs, à la différence du ministère de l'équi-
pement.
Selon la loi « les IGREF et les agents placés sous leur
autorité ont droit à l’allocation d’honoraires lorsqu’ils prennent part à
des travaux à l’égard desquels leur intervention n’est pas rendue
obligatoire par des lois et des règlements généraux ».
Dans la réalité, les bénéficiaires sont :
•
la totalité des agents des services déconcentrés (DDAF) dits
« producteurs directs », sauf ceux des corps techniques du secteur
vétérinaire et ceux du corps de l'inspection du travail, de l'emploi et de
la politique sociale agricole ;
•
les agents de certains services régionaux, de certaines
directions de l’administration centrale et du CEMAGREF qui apportent
un appui technique aux DDAF, dits "producteurs indirects".
Dans les DDAF, la notion de service s’ajoute donc à celle de
corps, et c’est la "communauté de travail", personnels administratifs
comme
agents
techniques,
qui
participe
aux
rémunérations
d’ingénierie publique.
Les bénéficiaires des RIP étaient au nombre de 8 698 en
équivalent temps plein en 1996, chiffre à rapprocher de celui des
emplois budgétaires du ministère, soit 30 275.
L’absence de définition claire s’est traduite par la parution de
six décisions particulières entre 1989 et 1995 et a alimenté un
processus d’extension du nombre des bénéficiaires. Celui-ci s’est
heurté aux décisions du Conseil d’Etat qui a annulé plusieurs mesures
d’élargissement du nombre de bénéficiaires. Après ces décisions, les
RIP
indûment
versées
n’ont
néanmoins
pas
fait
l’objet
de
remboursement.
™
378
En définitive, l'évolution des systèmes a été différente dans
les deux ministères en ce qui concerne la définition des bénéficiaires :
le ministère de l'équipement a considéré que seuls les personnels
techniques étaient éligibles aux rémunérations accessoires, alors que
le ministère de l'agriculture a privilégié la "communauté de travail",
quelles que soient les catégories de personnels.
B.
-
L
E MECANISME DE REPARTITION
a) La réforme de 1979
Jusqu'en
1979,
les
rémunérations
accessoires
étaient
fondées sur l'intéressement
individuel
et collectif des agents.
Dans sa dernière version, ce système avait été précisé par un
arrêté du 4 août 1972, dont les principes de base étaient les suivants :
- la gestion était pour l'essentiel locale, une part seulement
étant prélevée sur les comptes locaux pour abonder un compte
central ;
- la répartition avait lieu dans le département de "production" ;
- les ingénieurs subdivisionnaires percevaient des "parts
réservées" liées au volume des travaux.
Cet "intéressement" faisait l'objet de vives critiques des élus
locaux qui soulignaient son incompatibilité avec la notion de service
public.
C'est pourquoi le 22 novembre 1979, le Premier ministre a
adressé aux ministres du budget, de l'environnement et de
l'agriculture une lettre par laquelle il entendait supprimer tout lien au
niveau local entre les rémunérations accessoires des agents et le
volume des travaux occasionnels effectués. La lettre précisait : "Le
montant des ressources constituant la masse indemnitaire propre à
chacun des deux ministères intéressés est fixé globalement chaque
année par accord entre le ministre concerné et le ministre du budget
et par référence aux mesures de revalorisation des primes et
indemnités des fonctionnaires de l'Etat dont le montant est fixé en
valeur absolue".
Le nouveau dispositif avait pour ambition d'instituer un régime
indemnitaire spécifique fondé sur des critères objectifs.
379
C. - LES GRANDS TRAITS DU SYSTEME ACTUEL
a) Au ministère de l’équipement
Les critères
•
Les fonctionnaires concernés reçoivent leurs rémunérations
accessoires en proportion d'un coefficient hiérarchique fonction de
leur grade.
Les fonctionnaires des corps techniques sont répartis en huit
groupes
auxquels
correspondent
un
ou
deux
coefficients
hiérarchiques.
L'éventail des coefficients est de 1 à 10 entre un dessinateur
(7,5) et un ingénieur général des ponts et chaussées (75).
Des bonifications sont attribuées aux adjoints, aux chefs de
service, chefs de subdivision et chefs de parc.
•
Les rémunérations sont versées proportionnellement au
temps de présence dans l'emploi occupé, avec un différé d'une
année : ainsi en 1997, sont payées les rémunérations correspondant
au temps passé dans les services en 1996.
•
Les rémunérations sont modulables en fonction du poste
occupé et de la qualité des services rendus (coefficient individuel).
Ce coefficient est théoriquement compris entre 0,85 et 1,15
pour les ingénieurs TPE, et entre 0,90 et 1,10 pour les autres
groupes. Mais la modulation réelle n'est pas aussi importante, sauf
dans le cas, par exemple, des directeurs départementaux. Cette
particularité aboutit à ce qu'une trentaine de ces derniers soient moins
bien dotés que des chefs d'arrondissement, membres d'un groupe
faiblement modulé.
•
Enfin, la dotation individuelle est proportionnelle à une
valeur de référence dont le montant varie en fonction de l'implantation
géographique du service auquel appartient le technicien (coefficient
géographique).
Les services sont classés par décision du ministre en neuf
catégories dotées chacune d'un coefficient de valeur de point fixé de
telle sorte que le rapport entre le plus élevé et le plus faible n'excède
pas 1,5, soit dans une fourchette de 0,80 à 1,20.
380
Chaque année la répartition des services dans ces catégories
peut être modifiée après avis de la "commission centrale des
rémunérations complémentaires".
L'objectif de ce système est d'augmenter l'attractivité des
services déconcentrés peu prisés des agents, en les classant en
catégorie 8 ou 9 pour majorer les rémunérations accessoires qui
seront servies. Au contraire, les services dans lesquels ne se posent
pas des problèmes de vacances d'emplois ont une cotation inférieure.
L'utilisation de ce coefficient géographique correspond ainsi à
une préoccupation de gestion des ressources humaines en fonction
des besoins du service.
•
La dotation d'un agent est donc égale à la valeur du point du
service dans lequel il travaille, multipliée par son coefficient
hiérarchique. Ce produit est modulé en fonction du temps de
présence et du coefficient individuel
212
.
Le niveau de décision pour la répartition entre les agents
Actuellement on peut distinguer trois situations :
- le groupe 1 (cadres supérieurs, "décideurs", ingénieurs
généraux ou en chef des ponts et chaussées) est géré au niveau
national ;
- les groupes 2 et 3 (ingénieurs div. des TPE, chefs
d'arrondissement, ingénieurs des ponts et chaussées du premier
grade) sont gérés au niveau régional ;
- les groupes 4 à 8 (agents de catégorie C, B, A début de
carrière) sont gérés au niveau local.
b) Au ministère de l'agriculture
Le système de répartition des RIP est prévu par deux arrêtés
du ministre de l'agriculture en date des 10 et 13 novembre 1980.
Les principes fixés par ces textes peuvent être présentés
ainsi :
212
exemple : la dotation d'un ingénieur T.P.E ayant travaillé toute l'année 1995 dans le
département de la Vienne serait : valeur du point de la DDE 86 x temps de présence x
coefficient hiérarchique x coefficient individuel soit (2 077 x 1 x 42 x 1) = 87 234 F.
381
la gestion des recettes et des dépenses est effectuée par
année civile de rattachement ;
l'ensemble des contributions versées au crédit de divers
services sont centralisées avant le 15 septembre et avant le 15 janvier
de chaque année à la paierie générale du Trésor ;
•
sur les sommes ainsi versées est opéré le prélèvement
destiné à couvrir les dépenses liées à la responsabilité civile de l'Etat ;
•
la répartition s'effectue alors en attribuant les soldes
disponibles aux quatre grandes catégories d'emploi :
- une première part est destinée au versement des
RIP des producteurs indirects ainsi qu’au financement des
frais de bureau et de fonctionnement des échelons régionaux
et nationaux ;
- une deuxième part est affectée à la couverture des
frais de bureau et de déplacements des DDAF occasionnés
par les missions d'ingénierie publique ;
- une troisième part est répartie entre les directeurs
départementaux de l'agriculture ;
- la quatrième part est répartie entre les DDAF et les
autres services générateurs d'encaissements et répartie entre
les bénéficiaires.
La dotation individuelle de chacun des bénéficiaires est
déterminée à l'issue d'un processus de calcul dont les différentes
étapes font intervenir des paramètres relatifs à la situation personnelle
des bénéficiaires, à la structure administrative dans laquelle ils se
trouvent etc. Une part interdépartementale de solidarité, peut, enfin
affecter, en dernier lieu, les dotations.
Dans les DDAF jugées peu attractives, une dotation
complémentaire avait été instaurée, mais elle a été supprimée (1994)
car le bilan de cette pratique a été jugée négatif.
382
3°
L
ES COMMISSIONS REPRESENTATIVES DU PERSONNEL
a) Au ministère de l'équipement
Plusieurs niveaux de représentation des fonctionnaires ont été
institués :
- une commission nationale dite "commission centrale des
rémunérations complémentaires" qui comprend 20 représentants de
l'administration et 20 représentants du personnel, examine les
questions de nature générale ayant trait au système (évolution de la
masse indemnitaire, répartition selon les catégories de personnel
etc
....
) ;
- des commissions régionales et locales émettent des avis sur
la répartition des dotations entre les agents.
b) Au ministère de l’agriculture
La réglementation relative aux rémunérations accessoires
prévoit que des structures de concertation doivent être réunies à
l’occasion de la répartition des RIP.
Deux structures de consultation existent :
Au niveau national, une commission nationale des missions
d’ingénierie publique connaît des modalités de répartition et peut
émettre des suggestions. Elle comprend, en son sein, une
commission restreinte qui prépare ses travaux.
Au niveau local, est instituée une commission locale des
missions d’ingénierie publique qui est consultée par le directeur
départemental sur diverses questions touchant à la fixation et à
l’utilisation du prélèvement destiné au financement des frais de
fonctionnement divers et à la répartition de la dotation revenant aux
bénéficiaires (acompte et solde).
Au niveau central ont été également mises en place des
commissions « locales » concernant les personnels « producteurs
indirects ».
383
D. - LES REMUNERATIONS ACCESSOIRES ALLOUEES
1°U
N MONTANT INDIVIDUEL DE REMUNERATIONS ACCESSOIRES ELEVE
a) Au ministère de l’équipement
Les rémunérations accessoires constituent un complément de
rémunération substantiel, d'autant plus que leur évolution a longtemps
été plus favorable que celle des traitements. Par exemple, en 1988,
alors que les traitements progressaient de 1,89 %, les rémunérations
accessoires augmentaient de près de 7 %.
Ce différentiel s'est cependant réduit à compter de 1990 :
depuis lors, la progression est de l'ordre de 2 % par an. En 1995,
enfin, les rémunérations accessoires n'ont pas progressé.
Les deux tableaux ci-après retracent les dotations théoriques
pour chaque catégorie de service ainsi que les rémunérations
moyennes globales nettes annuelles par grade.
384
(Rémunérations accessoires perçues en 1996)
*
- Dotations théoriques
Chefs de section
I.D./C.A.
1995
Dessinateurs
Conducteurs
Assistants
Techniques
Chefs de
section ppaux
Chef de
Subdiv.
I.T.P.E.
I.D.T.P.E.
I.P.C.
2e cl.
I.P.C.
2è cl. 7è
L.C.P.C.
I.G. et
décideurs
Catégorie
Contrôleurs
Contrôleurs
6è éch.
et 8è éch.
de Service
Ppaux
et
<
IPC 1è cl.
7,5
10,5
16
20
25
42
52
55
70
75
1 (1 719)
13 117
18 364
27 984
34 980
43 725
73 458
90 948
96 195
122 430
131 175
2 (1 858)
13 935
19 509
29 728
37 160
46 450
78 036
96 616
102 190
130 060
139 350
3 (1 967)
14 752
20 653
31 472
39 340
49 175
82 614
102 124
108 185
137 690
147 525
4 (2 077)
15 577
21 808
33 232
41 540
51 925
87 324
108 004
114 235
145 310
155 775
5 (2 186)
16 395
22 953
34 976
43 720
54 650
91 812
113 672
120 230
153 020
163 950
6 (2 295)
17 212
24 097
36 720
45 900
57 375
96 390
119 340
126 225
160 650
172 125
7 (2 404)
18 030
25 242
38 464
48 080
60 100
100 968
125 008
132 220
168 280
180 300
8 (2 514)
18 855
26 397
40 224
50 280
62 850
105 588
130 728
138 270
175 980
188 550
9 (2 623)
19 672
27 541
41 968
52 460
65 575
110 166
136 336
144 265
183 610
196 725
*
ITPE : Ingénieur des travaux publics de l'Etat ;
IDTPE : Ingénieur divisionnaire des TPE ;
IPC : Ingénieur des ponts et chaussées ;
ID : Ingénieur divisionnaire ;
CA : Chef d'arrondissement ;
IC : Ingénieur en chef ;
IG : Ingénieur général.
385
Rémunération globale des corps techniques de catégorie A du ministère de l’équipement
Le présent tableau retrace la rémunération globale nette des retenues pour pension et cotisations sociales pour 1997.
Les données chiffrées représentent des montants moyens.
Grades
Traitement
principal
Primes
Dont rémun.
Access.
Dont
pr.service et
rendement
Total
% primes
Ing. général des ponts et chaussées
Ing. en chef des p. et ch., chef de service
déconc.
Ing. en chef des p. et ch.
Ing. des p. et ch. de 1° classe
Ing. des p. et ch. de 2° classe
Ing. divisionnaire des TPE chef d’arrondissement
Ing. divisionnaire des TPE
Ing. des TPE
310 517
231 617
210 755
177 190
132 391
192 702
171 183
128 245
205 211
186 495
172 466
130 914
124 646
132 591
103 422
61 483
154 633
154 633
144 324
114 914
108 646
114 914
87 753
52 234
50 578
31 862
28 142
16 000
16 000
17 677
15 669
9 249
515 728
418 112
383 221
308 104
257 037
325 293
274 605
189 728
39,8
44,6
45,0
42,5
48,5
40,8
37,7
32,4
386
Les rémunérations accessoires représentent, tant en valeur
absolue qu'en pourcentage du revenu global, un avantage au
bénéfice des corps techniques par rapport à leurs collègues dits
"administratifs".
Une comparaison pour quelques corps techniques et
administratifs de même niveau de l'ensemble du régime indemnitaire
permet d'illustrer cette constatation, en totalisant :
. pour les personnels techniques : rémunérations accessoires
et prime de service (PSR) ;
. pour les personnels administratifs : prime de rendement ou
équivalent et indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS
ou IHTS).
1997
A +
A
B
C
(IPC
1
ère
classe)
(2è classe)
(IDTPE)
(3è grade)
Chef de section principal
des TPE
(3ème grade)
Dessinateurs
Principal de 2ème classe
(Echelle 5)
CORPS
TECHN.
137 659
108 750
41 860
19 418
(Attaché
Principal)
Attaché
Principal
Secr. Admi.
de classe
exception-
nelle
Secr. Admi.
de classe
exception-
nelle
Adjoint
admi.
Principal de
2è classe
Adjoint
admi.
principal de
2è classe
(Adm. Civ.
De
1ère classe
Administr.
centrale
Services
déconcentr
és
Adm.
Centrale
(Echelle 5)
Adm.
Centrale
(Echelle 5)
1è classe)
(1è classe)
Services
(3è grade)
(3è grade)
(2è grade)
Admi.
centrale
(3è grade)
Déconcen-
trés
3è grade
CORPS
ADMI.
115 110
75 714
47 032
30 363
15 120
17 116
10 658
NB : montants versés en 1997
A niveau comparable - et sous la réserve que ces chiffres
rendent compte de moyennes qui peuvent être majorées -, on
constate que le régime indemnitaire des corps techniques est
supérieur de 20 % en catégorie A+, de 44 à 131 % en catégorie A, de
38 à 177 % en catégorie B, de 13 à 82 % en catégorie C à celui des
corps administratifs.
b) Au ministère de l’agriculture
Les RIP constituent un complément de rémunération
important dont l'évolution globale est proche de celle de la valeur du
point d'indice nouveau majoré (INM) de la fonction publique.
387
Le tableau ci-dessous présente, pour quelques grades, le
montant individuel moyen des rémunérations accessoires perçues
pour 1996.
Grades
Producteurs directs
Producteurs indirects
Nombre
d'agents
Moyenne
Nombre
d'agents
Moyenne
Ingénieur général du
GREF
-
-
90,86
174 819
Ingénieur en chef
(Directeur
départemental)
93,50
143 822
52,17
132 616
Ingénieur en Chef
48,50
124 719
205,41
105 238
Chef technicien
39,89
68 873
2,00
49 767
Agent technique
147,08
24 793
72,94
20 233
Attaché administratif
99,08
46 075
45,63
29 217
Chargé de mission
INSEE
-
-
5,75
26 808
Conducteur auto
73,97
12 657
10,58
9 470
Afin de compenser l'impossibilité de verser des RIP aux
agents non éligibles, le ministère a mis en place des régimes
d'"indemnités spéciales de fonction" et d'"indemnités spéciales de
sujétions" dont les montants moyens sont comparés aux montants
moyens de RIP dans le tableau suivant.
Bénéficiaires des RIP
Bénéficiaires de l’ISF ou de l’ISSQ
Ingénieurs en chef du
GREF
Ingénieurs des travaux
Ingénieurs
en chef
Ingénieurs
des travaux
Vétérinaires
Producteurs
indirects
Producteurs
directs
Producteurs
indirects
Producteurs
directs
d’agrono-
mie
agricoles
(classe
normale)
inspecteurs
en chef
RIP
104 571
122 648
57 359
72 957
ISF
104 754
ou 56 492
ISSQ
ou 56 492
95 153
Total RIP
ou ISF ou
ISSQ
104 571
122 648
57 359
72 957
104 957
56 492
95 153
Année 1996 – Source : bilan social du ministère de l’agriculture 1996
NB : les montants d’ISF et d’ISSQ sont les mêmes en administration centrale et en
services déconcentrés.
388
Le régime des RIP a ainsi contribué à tirer vers le haut, dans
le cadre d'une "politique d'harmonisation", les régimes indemnitaires
d'autres agents.
2°
L
E PROBLEME DU CUMUL
Le décret-loi de 29 octobre 1936, dont les conditions
d’interprétation et d’application ont été précisées ci-avant (page 69) a
posé les règles relatives aux cumuls d’emplois et de rémunérations.
Ces règles trouvent couramment à s'appliquer pour les corps
techniques de catégorie A du ministère de l'équipement en raison du
montant élevé des rémunérations accessoires. Ce sont, pour
l'essentiel, les ingénieurs des ponts et chaussées de 2ème classe qui
sont concernés : en effet, ces agents qui sont en début de carrière,
perçoivent un traitement indiciaire modeste. En revanche, le
coefficient hiérarchique qui leur est alloué est élevé.
S’agissant de l’administration centrale, la Cour a observé que
42 ingénieurs des ponts et chaussées sur 101 (39,25 %) atteignaient
la limite du cumul.
En ce qui concerne le ministère de l’agriculture, le contrôle
des comptes de cumul se révèle insuffisant : certaines DDAF
adressent
à
l’administration
centrale
un
état
nominatif
des
bénéficiaires des RIP accompagné de la déclaration sur l’honneur
prévue par le décret-loi de 1936 tandis que d'autres s'en abstiennent.
389
ϖ
Au terme de son contrôle, la Cour estime que la fin de
l'intéressement direct pour les "rémunérations accessoires" du
ministère de l'équipement, puis, un peu plus tard, du ministère de
l'agriculture, a incontestablement représenté un progrès au regard du
système critiquable des "honoraires".
Au ministère de l'équipement, les rémunérations accessoires
constituent aujourd'hui un régime indemnitaire spécifique destiné aux
corps techniques du ministère. Néanmoins les avantages substantiels
qu'il procure à ces agents par rapport à leurs collègues des corps
administratifs est une source de tension alors que la polyvalence des
tâches s'est fortement développée dans les services.
Le mécanisme des RIP au ministère de l'agriculture, s'il
semble a priori plus équitable puisqu'il n'exclut pas certains corps,
souffre en réalité de défauts plus graves - définition pour le moins
empirique des bénéficiaires, parts réservées pour les directeurs,
contrôle insuffisant des comptes de cumul -, qui appellent une remise
en ordre urgente.
Entre les deux ministères, la Cour constate, en définitive,
deux conceptions différentes : le ministère de l'agriculture a privilégié
une certaine équité entre les personnels mais au détriment d'une
objectivité dans la méthode de calcul des sommes à répartir, alors
que le ministère de l'équipement, s'il a retenu une méthode objective
de calcul des rémunérations, n'a pas été aussi juste quant à la
détermination des bénéficiaires.
La Cour relève que les rémunérations accessoires peuvent
constituer un outil de gestion des postes vacants dans les services
déconcentrés. Ce moyen de "management" a, cependant, ses propres
limites.
Enfin, à partir du moment où est rompu le lien entre travaux et
bénéficiaires des rémunérations d'ingénierie publique, celles-ci
constituent un complément de salaire strictement assimilable aux
régimes indemnitaires de la fonction publique.
390
CONCLUSION
La nature même de ce premier rapport conduit à ne présenter,
à son terme, que quelques réflexions d’étape, et non une conclusion
générale. Il ne s’agit en effet, ainsi qu’il a été indiqué en préambule,
que des premiers résultats d’un cycle de contrôles qui doit s’étendre
sur plusieurs années.
Il est d’abord nécessaire de compléter les investigations sur
les emplois, les effectifs et les rémunérations des ministères qui sont
les principaux employeurs. Devraient ainsi aboutir entre 2000 et
2002 :
- la suite des enquêtes sur les personnels des administrations
financières (personnels de l’administration centrale du ministère de
l’économie, des finances et de l’industrie, et de la direction générale
des douanes et des droits indirects) ;
-
la
fin
des
enquêtes
concernant
les
effectifs,
les
rémunérations et les systèmes de gestion des personnels des
ministère de l’équipement et de l’agriculture ;
- les premiers résultats d’enquêtes portant sur les personnels
relevant du ministère de la défense, en commençant par les
personnels de la gendarmerie,
- la fin des enquêtes concernant les personnels des
ministères de l’intérieur (administration centrale, sécurité civile), de la
justice (administration centrale, juridictions judiciaires et adminis-
tratives, protection judiciaire de la jeunesse), et le ministère de
l’emploi et de la solidarité (services centraux).
L’ampleur des enjeux que représente la gestion des
personnels relevant du ministère de l’éducation nationale nécessite la
programmation d’une série d’enquêtes lourdes qui s’achèveront en
2002.
Dans le secteur des enseignements scolaires, après de
premières enquêtes portant sur la connaissance des effectifs et la
politique de recrutement des enseignements du secondaire qui fait
391
l’objet d’un chapitre du présent rapport
213
et sur les heures
supplémentaires,
un
contrôle
en
cours
concerne
la
gestion
déconcentrée des mêmes personnels ; il devrait donner lieu, au cours
de l’année 2000 à un rapport public particulier. En 2000 et 2001, deux
autres enquêtes seront lancées, portant respectivement sur les
personnels administratifs et sur les personnels de l’enseignement
primaire ; elles devraient aboutir en 2001 et 2002. Simultanément des
contrôles sont menés dans le secteur de l’enseignement supérieur,
sur le recrutement, la formation et la gestion des enseignants-
chercheurs, puis sur la gestion des personnels non-enseignants et
dans le secteur de la recherche sur les personnels employés dans les
établissements qui mettent en oeuvre les actions publiques de
recherche. Ces contrôles devraient permettre des synthèses en 2001
et 2002.
Dans le même temps, des contrôles sont entrepris sur les
autres aspects des charges et des missions de l’Etat employeur :
pensions et charges sociales, action sociale en faveur des
personnels, formation.
C’est au fur et à mesure de l’avancement de ces divers
travaux que la juridiction sera en mesure de porter des appréciations
sur les modes de gestion des personnels et sur l’adéquation des
effectifs aux missions des services. C’est lorsque ces observations
porteront sur un champ suffisamment large qu’elle pourra, après la
phase des constats, formuler des propositions.
Cependant, les observations contenues dans le présent
rapport permettent de dégager d’ores et déjà quelques remarques
dont la portée dépasse le cadre des analyses sectorielles :
- tout en étant très centralisée du point de vue de la
détermination des règles applicables et de la fixation des niveaux de
rémunérations, la gestion de l’ensemble des personnels de l’Etat
relève de modalités et de situations très hétérogènes ;
- la réalité des situations ne peut être appréhendée au moyen
des documents budgétaires qui fournissent au Parlement des
informations incomplètes ou inexactes. De surcroît, bien que les
règles posées par l’ordonnance organique relative aux lois de
finances soient claires et complètes, les autorisations budgétaires, qui
portent à la fois sur les emplois et sur les crédits sont constamment et
largement transgressées, notamment du fait de la pratique des
surnombres ;
213
Deuxième partie, chapitre I, page 118.
392
- il n’existe pas de comptabilité normalisée des emplois, ni des
effectifs ; la connaissance de la situation réelle des effectifs, service
par service, est déficiente et les responsables des administrations
centrales ne disposent généralement pas de systèmes de pilotage
fiables et précis ; cette carence est un obstacle tant à la maîtrise des
dépenses qu’à la gestion prospective ;
- le système des rémunérations, homogène dans son principe
du fait de la « grille » est très diversifié en raison de la variété des
primes ou indemnités dont la nature et le montant en proportion des
rémunérations principales diffèrent considérablement d’un ministère,
d’un service ou d’un corps à l’autre ;
- les rémunérations accessoires forment un ensemble
particulièrement complexe et opaque qui n’évolue pas dans le sens
d’une simplification
mais
dans
celui
de
l’ajout
de
mesures
catégorielles nouvelles tandis que les dispositifs de portée générale
tendent à s’uniformiser et à se figer comme en témoignent la
forfaitisation partout constatée des indemnités horaires pour travaux
supplémentaires et les déviations observées dans plusieurs cas, de
l’usage de la nouvelle bonification indiciaire.
- la multiplication des primes et indemnités a entraîné des
distorsions importantes par rapport au classement résultant de la
« grille », certains corps ou services bénéficiant, à la suite
d’augmentations indemnitaires, de situations plus avantageuses. Ce
phénomène s’explique en partie par le souci, à une époque de vive
concurrence sur le marché de l’emploi, d’attirer vers la fonction
publique des éléments de valeur. Mais cet objectif a été très
inégalement rempli, en fonction des capacités diverses d’influence
des ministères et de leurs agents. Par ailleurs, sauf exceptions, les
rémunérations accessoires ne sont pas prises en compte dans le
calcul de la pension. Cela entraîne, pour les titulaires des plus hautes
rémunérations, un taux de remplacement réel relativement moins
avantageux que dans le secteur privé ;
- les primes et indemnités peuvent être appréciées à trois
points de vue : la prise en compte de sujétions particulières, la prise
en compte de la manière de servir, la cohérence avec les missions et
les priorités du service public. Si le premier objectif est assurément le
mieux réalisé, la pratique tend à élargir constamment la définition des
sujétions à compenser, de sorte que l’objet initial est perdu de vue, ce
qui suscite des demandes de créations d’indemnités nouvelles. En
revanche, la modulation en fonction de la manière de servir constitue
l’exception et les tentatives pour la développer avortent le plus
393
souvent. Quant à la cohérence avec la hiérarchie des priorités dans
les missions, elle est souvent au moins discutable.
Après ces premières analyses, la fonction publique de l’Etat
apparaît comme un ensemble complexe et rigide qui n’évolue que
lentement, alors même que plusieurs pays de l’Union européenne ont
réalisé ou amorcé, ces dernières années, des réformes profondes
dans le sens d’une souplesse et d’une décentralisation accrues.
Cependant, des réformes importantes sont engagées ou en
préparation dans les services de l’Etat. En publiant désormais
régulièrement les résultats de ses contrôles sur la gestion des
personnels, la Cour entend accompagner et aider le mouvement de
réforme de l’Etat-employeur. D’ores et déjà, elle prend acte des
mesures prises ou annoncées par le Gouvernement et relatives à la
régularisation du mode de financement des indemnités ainsi qu’à leur
refondation juridique.
394
ANNEXE 1
PRESENTATION DES EMPLOIS DANS LES DOCUMENTS
BUDGETAIRES
L’enquête de la Cour a été conduite à partir des annexes aux
lois de finances que l’on appelle “ Verts budgétaires ”, ce choix se
justifiant par le fait que ces documents sont communs à l’ensemble
des parties associées au processus budgétaire.
Les Verts sont des documents très riches, mais ils restent
d’un abord difficile en raison de la multiplicité de leur objet : support
de l’autorisation budgétaire, cadre comptable, état descriptif des
moyens de l’administration, “ mémoire ” des opérations
.....
L’exploitation de ces documents fait ressortir diverses
lacunes. Certaines sont d’ordre formel, d’autres touchent à des
problèmes de fond. Enfin, il y a des cas particuliers.
1°
L
A PRESENTATION DES EMPLOIS OU DES CREDITS DE REMUNERATION
DANS LES
V
ERTS EST D
’
UNE QUALITE TRES INEGALE
a) S’agissant des seuls chapitres en 31, l’harmonisation des
nomenclatures budgétaires est loin d’être totale
Dans la plupart des ministères, il existe un chapitre pour les
rémunérations principales (31-90), un chapitre indemnitaire (31-02),
quelquefois dédoublé entre un chapitre pour les personnels de
centrale et un chapitre pour les personnels des services extérieurs
(31-12 ou 31-22), un chapitre pour les ouvriers de l’Etat (31-93) et,
enfin, un chapitre accueillant les crédits de rémunérations diverses
(31-96).
Ce schéma connaît, cependant, de notables exceptions, soit,
comme à la Défense, qu’il existe (pour les années sous revue) des
chapitres distincts pour l’administration centrale, divers services
communs, les ouvriers d’Etat et l’ensemble des armées et de la
gendarmerie, soit, comme aux Affaires sociales et au Travail, qu’une
numérotation particulière des chapitres ait été conservée.
395
b) De fréquentes lacunes apparaissent dans la présentation formelle
des tableaux décrivant les emplois
Au Vert des services généraux du Premier ministre, par
exemple, il n’y a pas toujours de total au pied de la colonne des
emplois dans les tableaux présentant les emplois ouverts à chaque
article, alors qu’il y a un total des points “ fonction publique ” et, bien
sûr, un total des crédits votés.
La même observation vaut pour certains chapitres du Vert du
ministère de la défense.
Toujours au Vert de la défense, on relève à certains articles
que le total des emplois apparaît en bas de la liste des emplois, dans
d’autres cas en haut de l’article et quelquefois aux deux. Dans
d’autres cas, enfin, le nombre d’emplois n’apparaît que dans le corps
du texte.
Une harmonisation de la présentation des tableaux serait
souhaitable avec un rappel systématique du total des emplois par
article, voire par paragraphe.
c) La présentation des annexes n’est pas harmonisée
De nombreux Verts comportent des annexes qui complètent
la description des emplois faite dans les chapitres budgétaires.
Aucune “ maquette ” commune n’est, cependant, utilisée pour
la constitution de ces annexes.
S’agissant des emplois dans les établissements publics, par
exemple, certains Verts ont des tableaux présentant l’évolution des
emplois sur plusieurs années pour tous les établissements, d’autres
ne donnent aucune information ou des informations partielles.
Le ministère de la défense fait un effort particulier pour
présenter ses emplois “ hors budget ”, mais la présentation n’est pas
toujours la même d’un service à l’autre ; en outre, il y a rarement
concordance entre ce total par services ou catégories de personnel et
celui relevé dans les ministères d’accueil. Enfin, les emplois “ hors
budget ” sont présentés sur la base d’une ventilation par chapitre qui
gagnerait, dans certains cas, à être complétée par une ventilation par
article.
396
2°
L’
ETUDE DES EMPLOIS REVELE DES PROBLEMES DE FOND
a) Les personnels qui ne sont ni fonctionnaires, ni ouvriers d’Etat se
trouvent décrits sans justifications évidentes sous un nombre très
varié d’appellations
En dehors des fonctionnaires et des ouvriers d’Etat (auxquels
il faudrait ajouter les militaires et les magistrats) dotés d’un statut,
toutes les autres catégories de personnel sont des contractuels.
Cette situation ne ressort pas des appellations rencontrées
dans les Verts qui utilisent indifféremment plusieurs termes :
contractuels, auxiliaires, vacataires, collaborateurs divers
.....
Cette dispersion, source possible d’incompréhension et de
malentendus, pourrait ne pas exister si l’administration faisait appel au
terme générique de “ contractuels ” ou “ d’agents non-titulaires ” pour
les
qualifier, quitte à compléter la définition par d’autres éléments
quand le besoin s’en ferait sentir.
b) La reconduction d’année en année d’emplois de non-titulaires sur
emplois vacants de titulaires n’est pas acceptable
La durée de l’autorisation budgétaire (1 an) présente
l’avantage de permettre une gestion “ à vue ” des personnels non-
titulaires.
Il n’est, dès lors, pas normal de voir reconduire d’année en
année, sur presque tous les chapitres de personnels permanents, des
autorisations de recrutement de non-titulaires sur emplois vacants de
titulaires. De deux choses l’une, en effet : ou bien ces recrutements
correspondent à des besoins pérennes de l’administration et ils
doivent être pris en compte dans la structure des emplois du
ministère, ou bien il ne s’agit que de facilités temporaires de gestion
accordées aux services et l’on ne voit pas dans ce cas la nécessité
d’une autorisation parlementaire.
c) La gestion des crédits de vacations est loin d’être satisfaisante
La gestion des crédits de vacations pose, de son côté, toute
une série de problèmes.
397
1) En premier lieu, des crédits de vacations se retrouvent
sur une grande diversité de chapitres
Alors qu’il existe dans les Verts ministériels un chapitre 31-96
“ Rémunérations diverses ” censé accueillir les crédits destinés à la
rémunération des personnels vacataires, on observe que cette
imputation n’est ni obligatoire, ni exclusive.
C’est ainsi que l’on trouve au chapitre 31-01 “ Administration
centrale - Rémunération des personnels militaires et civils non
ouvriers ” du Vert du ministère de la défense des crédits de vacations
qui pourraient être regroupés avec les crédits de l’espèce au
chapitre 31-96.
De même, le fascicule des Services généraux du Premier
ministre fait apparaître au chapitre 31-02 “ Indemnités et allocations
diverses ” des crédits de vacations sous l’intitulé “ Prestation médico-
sociale des fonctionnaires et agents de l’Etat - Rétributions versées à
des membres du corps médical ” (§ 61) et “ Collaborations diverses ”
(§ 63), alors que la nature de ces crédits devrait, là aussi, conduire à
les imputer au chapitre 31-96.
2) Le terme “ vacations ” est parfois utilisé de manière abusive
Ceci apparaît particulièrement dans le cas des “ vacataires
informaticiens de haute technicité ”.
Non seulement, ces personnels sont en général employés à
temps plein dans les services, mais le niveau de leur rémunération
(28 563 F/ mois en 1997 pour un agent relevant du chapitre 31-96 art.
23 du budget des Services généraux du Premier ministre et 36 168
F/mois pour un agent relevant de l’art. 21 du même chapitre) devrait
leur
faire
échapper
à
la
qualification
de
“ vacataires ”
de
l’administration.
3) La force de travail que représentent les vacataires est, enfin,
mal définie
Un certain nombre de ministères font apparaître, à côté du
crédit alloué pour leur rémunération, le nombre de vacataires
susceptibles d’être embauchés au cours de l’année, d’autres ne le
font pas.
Au sein de la première catégorie, certains poussent l’effort
d’information jusqu’à faire apparaître la distinction (et le nombre) de
vacataires travaillant à temps plein (en principe 80 % de la durée
398
légale du travail, mais dans la réalité jusqu’à 100 %) et celui des
vacataires à temps partiel ou des saisonniers.
3°
L
E CAS PARTICULIER DU
C
ONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL
Le Vert consacré au Conseil économique et social ne donne
aucune indication sur les personnels qu’emploie et rémunère cette
assemblée. Les informations recueillies émanent donc de l’institution
elle-même.
399
ANNEXE 2
APERCU DE LA SITUATION DES EMPLOIS DES
PRINCIPAUX MINISTERES
214
1°
A
FFAIRES ETRANGERES
Le ministère des Affaires étrangères apporte une bonne
illustration du caractère variable de la notion d’emploi public.
Le nombre d’emplois budgétaires « stricto sensu » n’y est, en
effet, que de 8 588 (en 1998), alors que le nombre d’emplois créés ou
financés en LFI atteint 14 638, et que le total des emplois, directs et
indirects, s’élève à 21 093, soit presque 3 fois plus.
De 1995 à 1998, les emplois budgétaires diminuent de 112,
119 et 95 unités (- 3,65 % au total), tandis que le total des emplois
directs, après avoir augmenté de 274 en 1996, baisse de 204 en 1997
et de 201 (- 1,35 %) en 1998.
Le nombre d’emplois indirectement financés par l’Etat
s’accroît de 322 en 1996, dont 200 dus à une nouvelle méthode de
comptabilisation, puis diminue de 489 (- 6,83 %) en 1997 et de 215
(- 3,22 %) en 1998.
Le total des emplois directs et indirects progresse
de 596 en 1996, puis diminue de 693 en 1997 et de 416 en 1998
(- 2,37 % pour l’ensemble de la période, soit - 3,30 % à méthode
constante).
Le ministère des affaires étrangères n’a que deux emplois
hors budget.
2°
C
ULTURE
Si les emplois budgétaires du ministère de la culture
s’accroissent de 3 180 (27,7 %) de 1995 à 1996, c’est très largement
à cause du transfert à ce département au 1er janvier 1996 des 2 422
emplois des services de l’architecture en provenance du ministère de
l’équipement.
En 1997, la progression n’est que de 24 unités et, en
1998, de 27.
214
Sur la définition des concepts utilisés dans cette annexe, cf. ci-avant, 1
ère
partie,
chapitre V page 77 .
400
Le nombre total d’emplois directs augmente de 2 980 (24,2 %)
en 1996 et enregistre une légère baisse en 1997 (- 9) avant de
remonter en 1998 (+ 63). Le chiffre des emplois disponibles est
également en baisse de 9 en 1997 et de 114 en 1998. On note que
les emplois disponibles sont toujours inférieurs en nombre aux
emplois ouverts en raison de la mise à disposition de 306 emplois à
divers établissements publics.
Les emplois financés indirectement par l’Etat s’accroissent de
2 499 en 1996 puis baissent de 1 365 en 1997 en raison principale-
ment d’un ajustement comptable portant sur 1 174 postes. En 1998,
on enregistre une augmentation de 177 emplois. Le nombre d’emplois
financés par l’Etat dans les organismes subventionnés reste toutefois
fortement minoré, le ministère n’étant pas en mesure d’évaluer
l’impact sur l’emploi des aides allouées à de nombreux organismes.
Globalement, le nombre d’emplois, directs et indirects, du
ministère de la Culture s’élève à 23 071 en 1998, en progression de
4 168 unités (22,05 %), portée à 5 342 (28,26 %) après correction
comptable, par rapport à 1995 (dont un bon nombre d’emplois
transférés de l’Equipement).
Le ministère compte 91 emplois hors budget.
3°
A
GRICULTURE
Le ministère de l’Agriculture affiche un nombre d’emplois
budgétaires en hausse de 78 (0,25 %) en 1996 et quasi à l’équilibre
en 1997 (- 13). En 1998, l’évolution est positive de 75 emplois. Le
nombre d’emplois directs créés progresse modérément en 1996 : 70
(0,22 %), avant de fléchir en 1997 : - 1 012 (- 3,09 %), portés à - 1 046
(- 3,20 %) après correction comptable. Une nouvelle baisse de 245
emplois est enregistrée en 1998 (- 0,79 %).
On relève un nombre élevé de surnombres autorisés en LFI :
1 319 en 1998.
Les emplois financés indirectement enregistrent une hausse
plus sensible : 913 (5,4 %) en 1996, avant de connaître un repli en
1997 (- 81) et une forte progression de 794 (4,5 %) en 1998.
Le total des emplois, directs et indirects, du ministère de
l’agriculture atteint 49 808 fin 1998, soit + 447 emplois (0,90 %) par
rapport à 1995, ramenés à 413 (0,83 %) après correction comptable.
401
Le ministère compte 413 emplois hors budget.
4°
A
NCIENS COMBATTANTS
Le ministère des anciens combattants enregistre de 1995 à
1996 une baisse de ses emplois budgétaires de 38 (- 1,5 %), suivie
d’une nouvelle baisse de 80 (- 3,19 %) en 1997 et de 88 (- 3,62 %) en
1998.
Cette évolution n’affecte guère le nombre d’emplois directs
créés en 1996 (- 2), portés à - 21 après correction comptable, ni le
nombre d’emplois disponibles (- 8), portés à - 27.
En revanche, en 1997, la réduction du nombre d’emplois
créés est plus sensible : - 358 (- 11,64 %), tandis que celle des
emplois disponibles est moins accentuée : - 75 (- 2,84 %). Cette
évolution différenciée est due au transfert à l’Institution nationale des
invalides de 268 emplois financés sur les ressources propres de
l’établissement et comptabilisés antérieurement au budget du
ministère.
En 1998, la baisse des emplois ouverts (- 34) et celle des
emplois disponibles (- 36) est moins sensible.
La baisse des emplois disponibles est également sensible
pour les emplois indirects : - 159 (- 12,4 %) en 1996 et - 28 (- 2,50 %)
en 1997, avant une reprise de 63 emplois (5,77 %) en 1998. Cette
évolution s’explique par des mouvements comptables et le transfert
d’une partie des emplois de l’INI.
Globalement, le nombre d’emplois, directs et indirects, du
ministère des anciens combattants s’élève à 3 681 à la fin de l’année
1998, en baisse de 243 unités (- 6,19 %) par rapport à 1995, baisse
portée à 348 (- 8,86 %) après correction comptable.
5°
E
DUCATION NATIONALE
La progression des emplois budgétaires de l’éducation
nationale en 1996, sensible en valeur absolue (1 055), apparaît
modeste en pourcentage (0,11 %). L’augmentation est plus réduite
encore pour les emplois directs créés (0,01 %) et pour les emplois
disponibles (0,02 %).
En 1997, on enregistre une baisse de 4 982 emplois
budgétaires (- 0,52 %) et de seulement 2 081 emplois créés
(- 0,21 %), portés à 4 946 (- 0,51 %) après correction comptable.
402
En 1998, le nombre d’emplois budgétaires augmente de 174
tandis que celui des emplois créés s’accroît de 60 835 (6,35 %) en
raison, notamment, du financement de 45 000 emplois-jeunes.
Les emplois constatés au 31 décembre passent, eux, de
932 703 en 1995 à 933 047 (+ 344) en 1996, 970 985 (+ 37 938 ou
4,06 %) en 1997, cette année se ressentant de la création en gestion
de 40 000 emplois-jeunes, et 991 491 (+ 20 506) en 1998, ramenés à
19 451 (2,0 %) après correction comptable.
L’évolution des emplois indirects est plus nette avec un chiffre
qui croît de 5 812 (3,5 %) en 1996, malgré une correction de méthode
de - 134, et à nouveau de 3 267 (1,9 %) en 1997, ramenés à 2 327
(1,35 %) après correction comptable. En 1998, les emplois indirects
progressent encore de 1 506 unités.
Le total des emplois disponibles, directs et indirects, atteint
1 166 507 en 1998 en excédent de 69 480 par rapport à 1995
(6,33 %), chiffre ramené à 64 754 (5,90 %) après correction
comptable.
A la même époque, le ministère comptait 24 313 emplois hors
budget.
6°
E
CONOMIE ET FINANCES
Le nombre d’emplois budgétaires du ministère de l’économie
et des finances s’accroît de 251 unités en 1996 (0,14 %), avant de
baisser de 1 419 en 1997 (- 0,79 %) et de 555 (- 0,31 %) en 1998.
Les emplois créés progressent en 1996 de 1 225 (0,66 %), mais en
incluant une correction de méthode de + 760 qui ramène
l’augmentation réelle à 0,25 %, voisine de celle des emplois
disponibles.
En 1997, les emplois créés diminuent de 1 771 (- 0,95 %) et,
en 1998, de 1 051, portés à 1 405 (- 0,76 %) après correction
comptable.
Le total des emplois constatés au 31 décembre enregistre
des variations plus modestes : + 235 en 1996 (0,12 %), - 759 en 1997
(- 0,41 %) et - 374 en 1998, portés à - 728 (- 0,39 %) après correction.
Ce département ministériel compte très peu d’emplois
indirects (335 en 1998), ce qui fait que le total de ses emplois, directs
et indirects, s’élève à 183 505 en 1998, en légère baisse par rapport à
1995 : - 1 082 (- 0,58 %), portés à - 2 196 (- 1,19 %) après correction
comptable.
403
Le nombre des emplois hors budget atteint 696.
7°
I
NTERIEUR
Le chiffre des emplois budgétaires du ministère de l’intérieur
augmente de 1 536 en 1996 (0,89 %), taux voisin de celui des
emplois créés et de celui des emplois disponibles (0,98 %). Si l’on
tient compte d’une correction comptable de - 109, le taux réel de
progression est en fait légèrement supérieur. Par ailleurs, les
surnombres autorisés en gestion passent de 5 116 en 1995 à 2 184,
entraînant
une
quasi-stagnation
des
emplois
constatés
au
31 décembre 1996.
En 1997, le nombre d’emplois budgétaires diminue de 1 136
(- 0,65 %), celui des emplois créés et des emplois disponibles de 784
(- 0,43 %). Cette même année, les surnombres autorisés en gestion
remontent à 11 792 du fait des moyens budgétaires mis en place pour
financer 10 000 emplois-jeunes.
En 1998, le nombre d’emplois budgétaires est à nouveau en
baisse de 795, mais celui des emplois créés progresse de 6 939
(3,88 %), comme celui des emplois disponibles, du fait de la création
en loi de finances initiale de 8 250 emplois-jeunes.
Avec un nombre d’emplois indirects qui s’accroît de 23 unités
pour atteindre 7 345, le total des emplois, directs et indirects, du
ministère de l’intérieur s’élève à 193 032 en 1998, en progression de
7 997 unités (4,32 %) par rapport à 1995, portées à 8 106 (4,38 %)
après correction comptable.
Le ministère compte 2 791 emplois hors budget (calcul Cour)
ou 2 174 (selon les données figurant dans le Vert du ministère de
l’intérieur).
8°
J
USTICE
Les
emplois
budgétaires
du
ministère
de
la
justice
enregistrent une hausse sensible en 1996 : 1 414 (2,4 %), que l’on
retrouve dans le nombre d’emplois créés (2,4 %).
Le chiffre des surnombres autorisés en LFI reflue de 554 à
316, ce qui fait que le nombre d’emplois disponibles ne progresse que
de 2 %.
404
En 1997, les emplois budgétaires augmentent à nouveau de
327 (0,54 %), les emplois créés de 578 (0,94 %), tout comme les
emplois disponibles (0,97 %).
En 1998, la tendance est toujours à la hausse pour les
emplois budgétaires : 762 (1,26 %), les emplois créés : 677 (1,09 %)
et les emplois disponibles : 638 (1,03 %).
Le ministère de la justice compte en apparence très peu
d’emplois indirects (567 en 1998) et leur nombre reste stable.
Toutefois, le statut des 640 associations, considérées par la Cour
comme étant des « auxiliaires » de la justice, reste flou et leurs
personnels en dehors de ce décompte.
Le total des emplois, directs et indirects, du ministère de la
justice atteint sous ces réserves 63 151 unités en 1998, en
progression de 2 503 (4,12 %) par rapport à 1995.
Il y a 15 emplois hors budget.
9°
S
ERVICES GENERAUX DU
P
REMIER MINISTRE
Les emplois budgétaires relevant des services généraux du
Premier ministre diminuent de 29 (- 1,98 %) de 1995 à 1998. Les
emplois créés ou disponibles, qui sont en baisse de 21 de 1995 à
1997, remontent de 10 en 1998.
Les emplois indirects s’élèvent à 295 en 1997, en progression
de 7,66 %, mais atteignent 1 205 en 1998 après prise en compte des
emplois d’élèves dans les Instituts régionaux d’administration et à
l’ENA.
Le total des emplois, directs et indirects, du budget des
SGPM, qui était de 2 058 en 1995, s’élève en 1998 à 2 978 (44,7 %),
chiffre ramené à 2 140 (3,98 %) après correction comptable.
On compte 1 emploi hors budget.
10°)
DOM-TOM
Le nombre d’emplois budgétaires du ministère des DOM-TOM
s’accroît de 310 unités (5,4 %) en 1996, évolution qui se retrouve
dans le nombre d’emplois créés et dans celui des emplois disponibles
(5,3 %).
405
En 1997, le nombre d’emplois budgétaires augmente encore
de 33 (0,55 %) et celui des emplois créés ou disponibles de 66
(1,09 %).
En 1998, la tendance est toujours à la hausse pour les
emplois budgétaires : + 44 (0,72 %), mais nettement plus faible pour
les emplois créés ou disponibles (3 seulement).
Les emplois indirects s’accroissent de 9 (3,8 %) en 1996,
avant de baisser de 153 (- 62,4 %) en 1997 à la suite principalement
de corrections comptables (- 150).
Ils passent de 92 à 142 (54,3 %)
en 1998.
Le total des emplois, directs et indirects, des DOM-TOM
s’élève en 1998 à 6 251, en progression de 281 unités (4,70 %) par
rapport à 1995, portées à 354 (5,92 %) après correction comptable.
Il y a 3 emplois hors budget.
11°
R
ECHERCHE
Le ministère de la recherche compte très peu d’emplois
directs : 318 en 1995 et 314 en 1998 (- 1,25 %).
Les emplois indirects sont beaucoup plus nombreux, bien
qu’ils diminuent de 381 (- 0,73 %) pour se situer à 51 747 en 1996. Ce
résultat inclut des corrections comptables portant la déflation réelle
des effectifs à 1 108 (- 2,11 %).
En 1997, la diminution des emplois indirects est de 637
(- 1,23 %).
En 1998, on enregistre au contraire une hausse de 5 260
emplois (10,29 %).
Le total des emplois, directs et indirects, de la recherche
atteint 56 684 en 1998, en progression de 4 238 unités (8,08 %) par
rapport à 1995, ramenées à 1 978 (3,77 %) après correction
comptable.
12°
I
NDUSTRIE
Le nombre d’emplois budgétaires du ministère de l’industrie
diminue de 21 (- 0,35 %) en 1996. A l’inverse, le nombre d’emplois
créés progresse de 68 (1,1 %), comme celui des emplois disponibles.
406
En 1997, le nombre d’emplois budgétaires se réduit plus
nettement : - 452 (- 7,69 %), dans les mêmes proportions que les
emplois créés et disponibles : - 448 (- 7,41 %) du fait, notamment, du
transfert d’emplois à l’Agence nationale des fréquences radio-
électriques, nouvellement créée.
En 1998, la réduction d’emplois budgétaires est plus faible :
- 220 (- 4,05 %) et du même ordre que celle des emplois créés
(- 225).
Les emplois indirects qui s’élevaient à 12 046 en 1995
passent à 9 360 en 1996, en baisse de 2 686 (- 22,3 %). Ils diminuent
encore de 124 en 1997 (- 1,32 %) et de 832 (- 9,00 %) en 1998.
Toutefois, une correction comptable portant sur 1 637 emplois conduit
à transformer cette déflation apparente en une croissance des
emplois indirects de 805 (8,71 %).
Le total des emplois, directs et indirects, relevant du ministère
de l’Industrie se contracte de 18 021 en 1995 à 13 774 en 1998, soit
- 4 247 unités (- 23,56 %), ramenées à - 2 610 (- 14,48 %) après
correction comptable.
Le ministère compte 2 580 emplois hors budget.
13°
E
QUIPEMENT
(
URBANISME ET SERVICES COMMUNS
)
Les emplois budgétaires du ministère de l’équipement
baissent de 2 546 unités en 1996 (- 2,4 %), quasiment au même
rythme que les emplois créés et les emplois disponibles (- 2,2 %).
Ces chiffres incluent le transfert des emplois du service de
l’architecture au ministère de la culture.
En 1997, la baisse des emplois budgétaires est plus limitée :
- 344 (- 0,34 %) et un peu plus forte pour les emplois créés ou
disponibles : - 480 (- 0,46 %).
En 1998, on enregistre une nouvelle baisse des emplois
budgétaires : - 841 (- 0,83 %), suivis des emplois créés et des emplois
disponibles : - 647 (- 0,63 %).
Le nombre d’emplois indirects relevant de l’équipement est
faible : 2 908 en 1995, 1 750 en 1996 (- 39,8 %) après transfert de
1 127 emplois à la culture au titre des écoles d’architecture, et 1 664
(- 4,91 %) en 1997. Ils remontent à 1 728 (+ 3,84 %) en 1998.
407
Le total des emplois, directs et indirects, du ministère de
l’équipement atteint 103 106 en 1998, en repli de 4 584 unités
(- 4,25 %) par rapport à 1995.
Le ministère de l’équipement compte 1 678 emplois hors
budget.
14°
M
ER
Le budget de la mer perd 22 emplois budgétaires (- 0,74 %)
en 1996 et 521 (- 17,63 %) en 1997 du fait du transfert d’un certain
nombre d’emplois, d’une part, au budget de l’équipement, d’autre part,
à celui de l’Etablissement national des invalides de la marine. En
1998, la perte est minime (- 7 emplois).
Dans le même temps, le nombre d’emplois disponibles
diminue de 16 en 1996 (- 0,67 %) et de 337 (- 14,34 %) en 1997. Il
remonte de 91 (4,52 %) en 1998.
Cette tendance à la baisse affecte également les emplois
indirects qui reculent de 81 unités (- 7,16 %) en 1996, avant de
remonter de 36 (3,41 %) en 1997, puis de baisser à nouveau de 112
(- 10,26 %) en 1998.
Le total des emplois, directs et indirects, du budget de la mer
atteint en 1998 3 082, en repli de 419 unités (- 11,96 %) par rapport à
1995.
Il y a 4 emplois hors budget.
15°
C
OOPERATION
Le nombre d’emplois budgétaires relevant de la coopération
diminue en 1996 de 16 (- 1,48 %), de 21 en 1997 (- 1,97 %) et de 12
en 1998 (- 1,15 %).
Le chiffre des emplois créés et celui des emplois disponibles
restent stables en 1996, mais régressent de 11 en 1997 (- 0,66 %) et
de 13 (- 0,79 %) en 1998.
La diminution des emplois indirects est beaucoup plus
sensible : - 248 (- 4 %) en 1996, - 667 (- 11,40 %) en 1997 et - 758
(- 14,63 %) en 1998.
408
Le total des emplois, directs et indirects, du ministère de la
coopération s’élève en 1998 à 6 057, en retrait de 1 697 unités
(- 21,88 %) par rapport à 1995.
On compte, par ailleurs, 424 emplois hors budget.
16°
J
EUNESSE ET SPORTS
Les emplois budgétaires de la jeunesse et des sports
enregistrent un recul de 32 unités (- 0,46 %) en 1996, plus accentué
encore en 1997 : - 150 (- 2,19 %), avant une remontée de 34 emplois
(0,50 %) en 1998.
Les emplois créés et les emplois disponibles
connaissent une évolution différente puisqu’après avoir diminué de 55
(- 0,74 %) en 1996, ils progressent de 436 (6,06 %) en 1997 en raison
de la prise en compte de 547 emplois non recensés précédemment,
ce qui traduit une évolution réelle négative de 111 postes (- 1,54 %).
En 1998, la progression est de 85 emplois (1,11 %).
Les
emplois
indirects
sont
peu
importants
(188)
et
relativement stables d’une année sur l’autre.
Le total des emplois, directs et indirects, du ministère de la
jeunesse et des sports atteint 7 896 en 1998, en progrès de 460
unités (6,18 %) par rapport à 1995, tendance qui s’inverse : - 87
(- 1,16 %) après correction comptable.
Il n’y a pas d’emploi hors budget.
17°
A
FFAIRES SOCIALES
Le nombre d’emplois budgétaires du ministère des affaires
sociales progresse en 1996 de 36 unités (0,25 %), baisse en 1997 de
218 (- 1,52 %) et en regagne 199 (1,41 %) en 1998.
Le nombre d’emplois créés, nettement supérieur, s’accroît de
1 962 (13,7 %) en 1996, dont une grande partie (1 024) est imputable
à une correction comptable. Le chiffre réel de progression est de 938
(5,7 %).
En 1997, la tendance est inverse avec une diminution de
2 343 emplois (- 12,72 %), suivie d’une nouvelle diminution de 101
emplois (- 0,62 %) en 1998.
Le nombre des emplois indirects diminue de 30 (- 1,8 %) en
1996, mais il faut tenir compte d’importantes corrections comptables.
409
Leur solde s’élève à 976, ce qui signifie que les emplois indirects ont,
en réalité, diminué de 1 006 unités (- 59,63 %). En 1997 le nombre de
ces emplois augmente de 259 (15,63 %), ramenés à 111 après
correction comptable (6,69 %). L’année 1998 enregistre une très forte
progression des emplois indirects qui passent de 1 916 à 5 880
(206 %).
Le total des emplois, directs et indirects, relevant du budget
des affaires sociales s’élève à 21 831 en 1998, en progression de
3 689 unités (20,33 %) par rapport à 1995, ramenée à 1 541 (8,49 %)
après correction. Le ministère des affaires sociales enregistre de
fortes fluctuations d’une année sur l’autre dans le recensement de ses
emplois.
On compte 35 emplois hors budget.
18°
T
RAVAIL
Les emplois budgétaires du ministère du travail connaissent
une progression de 6 unités en 1996 avant d’enregistrer une baisse
de 314 (- 3,16 %) en 1997, puis une hausse de 170 (1,77 %) en 1998.
L’augmentation du nombre d’emplois créés ou disponibles est
beaucoup plus nette en 1996 : 551 (5,4 %), suivie d’un recul en 1997 :
- 295 (- 2,73 %) et d’une reprise en 1998 : 59 (0,56 %).
Les emplois indirects, qui pèsent très lourd dans ce budget
(23 002 en 1998 contre 10 564 emplois directs) reculent de 435 unités
(- 1,8 %) en 1996 et de 227 (- 0,98 %) en 1997, avant d’en regagner
96 en 1998.
Le total des emplois, directs et indirects, du ministère du
Travail est de 33 566 en 1998, en baisse de 251 unités (- 0,74 %) par
rapport à 1995.
On compte 456 emplois hors budget.
19°
E
NVIRONNEMENT
Si le nombre d’emplois budgétaires recensés au ministère de
l’environnement reste de 2 351 en 1995 et 1996, il s’accroît de 27
unités (1,14 %) en 1997 et de 34 (1,43 %) en 1998. Le nombre
d’emplois créés ou disponibles diminue de 25 en 1996 (- 1 %),
augmente en 1997 de 24 et en 1998 de 28.
410
Les emplois indirects passent de 875 à 1 514 en 1996 mais, si
l’on tient compte d’une correction de méthode portant sur + 808
emplois, l’évolution réelle est une diminution de 169 unités (- 19,3 %).
En 1997, les emplois indirects augmentent de 138 (9,11 %) et en
1998 de 4 927 (298 %), ramenés à 1 043 (63,13 %) après correction
comptable.
Le total des emplois, directs et indirects, du ministère de
l’environnement s’élève en 1998 à 9 000 en progression de 5 731
unités (175 %) par rapport à 1995, l’évolution réelle étant de 1 039
(31,78 %) en tenant compte des corrections comptables dues à
l’intégration des emplois des agences de bassin, de l’Office national
de la chasse et du Conseil supérieur de la pêche.
20°
E
NSEIGNEMENT SUPERIEUR
Le nombre d’emplois budgétaires de l’enseignement supérieur
connaît une forte augmentation en 1996 : 4 275 (3,6 %), qui se
prolonge en 1997 : 2 604 (2,12 %) et en 1998 : 5 839 (4,65 %). Le
nombre d’emplois créés progresse de 4 589 unités (3,8 %) en 1996 et
de 3 090 (2,48 %) en 1997, augmentation ramenée à 2 655 (2,13 %)
après correction comptable.
En 1998, le nombre d’emplois créés est à nouveau en hausse
de 4 162 (3,26 %).
Les surnombres autorisés en loi de finances varient
beaucoup, passant de 3 657 en 1995 à 5 128 (40,2 %) en 1996, avant
de revenir à 4 952 (- 3,43 %) en 1997 et à 4 712 en 1998, alors que
les surnombres autorisés en gestion sont en régression, passant de 1
115 en 1995 à 490 en décembre 1996, chiffre maintenu en 1997 et
1998.
Les emplois indirects, peu nombreux, refluent de 278 unités
en 1996 (- 4,3 %), ramenées à - 78 (- 1,21 %) après correction
comptable. Ils sont stables en 1997 et en baisse à nouveau de 15 en
1998.
Le total des emplois, directs et indirects, du budget de
l’enseignement supérieur s’élève à 137 730 en 1998, en progression
de 11 796 unités (9,36 %) par rapport à 1995, ramenées à 11 525
(9,15 %) après correction comptable.
On compte, par ailleurs, 77 emplois hors budget.
411
21°
D
EFENSE
Les emplois budgétaires du ministère de la défense
enregistrent une diminution de 5 469 unités (- 0,9 %) en 1996, de
26 392 (- 4,39 %) en 1997 et de 24 631 (- 4,29) en 1998 en raison
principalement de la professionalisation des armées en application de
la loi de programmation du 2 juillet 1996. Cette évolution se répercute
sur les emplois créés en 1996 : - 5 389 (- 0,87 %), en 1997 : - 26 397
(- 4,31 %) et en 1998 : - 25 458 (- 4,34 %).
Le budget de la défense compte très peu d’emplois indirects
(1 904 en 1998).
Le total des emplois, directs et indirects, du ministère de la
défense s’élève à 562 450 en 1998, en recul de 58 343 unités
(- 9,39 %) par rapport à 1995.
Ce département compte le plus fort contingent d’emplois hors
budget : 27 541 (calcul Cour) ou 24 326 (selon les données figurant
dans le Vert du ministère de la défense).
412
REPONSES DES
ADMINISTRATIONS
413
REPONSE DE LA MINISTRE DE L’EMPLOI ET DE LA SOLIDARITE
Vous trouverez ci-après les observations qu’appelle de ma
part le projet de rapport public particulier concernant les personnels
des services déconcentrés du ministère de l’Emploi et de la Solidarité.
Je tiens à souligner que les observations et recommandations
formulées par la Cour ainsi que les explications fournies sur les
causes de certaines pratiques contestables constituent un important
appui pour les démarches que j’ai entreprises en vue de la
régularisation d’un certain nombre de situations.
La Cour ordonne son projet de rapport sur la gestion des
personnels des services déconcentrés du ministère de l’emploi et de
la solidarité selon deux grands axes tenant aux carences de la gestion
des effectifs budgétaires et aux limites de la connaissance des
effectifs réels d’une part, et aux irrégularités de gestion d’autre part.
Avant de vous faire part de mes remarques sur les
observations de la Cour, je souhaite vous rappeler le contexte général
d’évolution de la gestion du ministère. Celui-ci a été marqué à la fois
par un développement des missions, un contexte général budgétaire
pénalisant (réductions des emplois et mécanisme de gel notamment)
mais aussi le démarrage de la mise en place durant cette période, de
structures et d’instruments de gestion qui ont permis de corriger
progressivement les dysfonctionnements relevés.
Le constat effectué par la Cour traduit pour une large part les
difficultés rencontrées par le ministère, pendant cette péridode, dans
l’adéquation des moyens en personnels à l’évolution des missions.
Les lois de décentralisation avaient conduit à transférer aux
collectivités locales des missions et les personnels qui les mettaient
en oeuvre. Or, à partir du début des années 1990, l’engagement de
l’administration de l’Etat dans les politiques publiques d’emploi, de
santé et d’action sociale s’est à nouveau développé. Il s’est ainsi créé
un important décalage entre des missions sans cesse croissantes et
les moyens dont disposaient les services pour y faire face en termes
quantitatifs et qualitatifs.
Ce contexte explique dans une large mesure la difficulté à
surmonter la faiblesse et les carences traditionnelles des structures,
procédures et outils de gestion. En dépit de ces difficultés,
d’importants efforts ont été engagés et intensifiés à partir de 1997
414
pour promouvoir une gestion des ressources humaines mieux
adaptée aux exigences de développement des missions du ministère.
I. - LA GESTION DES EMPLOIS BUDGETAIRES ET LA
CONNAISSANCE DES EFFECTIFS REELS
Le constat relevé par la Cour sur l’écart entre les emplois
budgétaires et les effectifs réels présents, sur les limites des outils de
gestion et sur l’absence de gestion prévisionnelle des effectifs n’est
pas contestable. Il doit toutefois être complété par des observations
sur les causes profondes de cette situation et sur les mesures qui ont
été prises pour y remédier.
1° Durant la période observée, les mesures de régulation
budgétaire ont pesé sur la gestion des emplois budgétaires.
Les gels d’emplois, qui ont abouti à immobiliser de nombreux
emplois vacants, ont rendu plus délicate la gestion prévisionnelle des
effectifs sur la période considérée.
2° Par ailleurs, les contraintes statutaires et de mise en
oeuvre, telles que l'impossibilité de détachement dans le corps de
l'inspection du travail, les délais de recrutements par voie de concours
et la durée des formations initiales engendrent un nombre de
vacances de postes difficile à réduire, particulièrement pour les
emplois de catégorie A.
Ainsi dans le secteur Emploi, les décalages constatés sur la
période étudiée étaient dans une large mesure liés à des réformes
statutaires capitales et complexes initiées au sein du ministère. Les
opérations impliquées par la fusion des corps des contrôleurs du
travail, de l’emploi et de la formation professionnelle et par celle des
corps des inspecteurs du travail et des inspecteurs de la formation
professionnelle ont été délicates à mettre en oeuvre. Elles ont
nécessité un important travail interministériel. Elles sont achevées et
constituent un axe fort de modernisation et de simplification de la
gestion.
Dans le secteur Solidarité, certains corps techniques tels que
les médecins et les travailleurs sociaux ont un statut manifestement
inadéquat à leurs missions actuelles, notamment au regard des
statuts ou des pratiques des institutions « concurrentes » en termes
de recrutement (praticiens hospitaliers pour les premiers, collectivités
territoriales pour les seconds). Cette inadéquation engendre un sous
415
recrutement chronique, que des projets actuellement soumis à la
concertation interministérielle s’attachent à corriger ; elle explique
d’ailleurs également les mesures de gestion prises pour améliorer les
avancements, les blocages dans les grades de base y étant massifs
et anciens et participant de la faible attractivité de ces corps.
A cet égard, plusieurs chantiers statutaires en cours sont sur
le point d’aboutir, pour les corps techniques notamment. A titre
d’exemple, le « plan d’action médecins » initié en 1998 qui comporte
notamment un projet de modification de statut avec revalorisation
indiciaire a principalement pour objectif d’assurer dans un avenir
proche un rythme de recrutement soutenu. Le PLF 2000 prévoit des
mesures de transformation d’emplois et un accroissement des crédits
indemnitaires qui permettront une première revalorisation des
carrières dans ces corps.
D’une manière générale, la centralisation des procédures de
recrutement et les contraintes dans la gestion des affectations dans
un contexte de blocage des avancements ont conduit à l’impossibilité
de pourvoir des emplois inscrits en lois de finances. Des démarches
sont engagées pour développer la déconcentration des concours (par
exemple s’agissant des assistantes sociales).
3° L’écart entre les emplois votés en loi de finances et les
personnels réellement affectés dans les services centraux et en
services déconcentrés et, notamment, l’affectation en administration
centrale
d’agents
des
services
déconcentrés,
en
particulier
d’inspecteurs du travail, sans support budgétaire adéquat, résultent
de deux phénomènes :
- la contrainte imposée à l’ensemble des ministères, quelles
que soient leur situation de départ et leurs missions, de réduire leur
effectif d’administration centrale.
- le besoin avéré et croissant d’échanges de compétences
entre les services déconcentrés et l’administration centrale pour
impulser de nouvelles politiques.
Cette situation explique que dans le cadre du projet de loi de
finances pour 2000 des créations d’emplois aient été prévues non
seulement au profit des services déconcentrés, à titre principal, mais
aussi des administrations centrales.
La volonté d’assurer une mobilité entre les services a conduit
à créer des emplois d’attachés et d’administrateurs civils pour être
affectés en services déconcentrés. La modification des textes
416
statutaires permettant des affectations en services déconcentrés
comme en administration centrale est à l’étude. Ces modifications
sont nécessaires pour pouvoir imputer correctement dans le budget
du ministère les emplois destinés à ces services.
Toutefois, il faut souligner que l’affectation de personnels des
services déconcentrés en administration centrale s’inscrit dans un
cadre général d’échanges réciproques indispensables au renforce-
ment de l’efficacité de la structure. La nécessaire mobilité des agents
et les échanges de compétences qu’elle induit doivent permettre
d’éviter une coupure entre l’administration centrale et ses services
déconcentrés, préjudiciable à la définition et à la mise en place des
politiques publiques. Outre des adaptations statutaires, des normes
de gestion sont en cours d’élaboration pour faciliter la mobilité et en
clarifier les règles de réalisation.
4° La Cour a critiqué la fiabilité des procédures de suivi et de
répartition des emplois budgétaires. Les deux secteurs présentent des
situations différenciées qui appellent des commentaires spécifiques.
a) Dans le secteur Emploi
L’impact de la mise en place des effectifs de référence ne
peut être mesuré que dans la durée. On peut constater, depuis 1994,
année d’instauration de ces règles, un rapprochement des effectifs
réels par rapport aux effectifs budgétaires. En effet, ayant réussi à
régulariser la situation d’un certain nombre d’agents, j’ai pu m’assurer
de la pérennité de la ressource, et donc l’intégrer dans les effectifs à
répartir. Ainsi, pour 2000, les coordonnateurs emploi-formation, les
secrétaires de CEF et les vacataires pouvant bénéficier du plan de
résorption de la précarité sont intégrés dans la détermination des
effectifs de référence.
Les critères de répartition des effectifs des directions sont
revus régulièrement pour tenir compte de l’évolution des missions des
services déconcentrés au cours des dernières années et compte tenu
du nombre d’emplois budgétaires ouverts en loi de finances. Pour
2000, il est prévu d’actualiser ces effectifs de référence en privilégiant
les actions de contrôle de la formation professionnelle et en renforçant
les sections d’inspection du travail comme le justifie une charge de
travail accrue.
Cette politique permet de mieux ajuster les dotations et de
réduire le taux de vacance. Une politique volontariste de résorption
des surnombres, telle que préconisée par la Cour, a été menée à
travers les commissions administratives paritaires de mutations des
417
agents et les affectations à l’issue des concours. Ainsi, de 1994 à
aujourd’hui, s’agissant des emplois de catégorie C principalement
concernés, les surnombres ont sensiblement diminué, passant de 116
à 77.
La Cour évoque les problèmes de déroulement de carrière
dans le corps de l’inspection du travail. A cet égard, je précise qu’une
réforme très importante est en cours d’adoption.
Elle se traduira par la création d’un statut d’emploi de
directeur départemental du travail, de l’emploi et de la formation
professionnelle, assortie d’une revalorisation indiciaire du corps de
l’inspection. Elle permettra à l’ensemble des inspecteurs du travail de
bénéficier d’un déroulement de carrière nettement plus satisfaisant et
conforme à l’importance de leurs responsabilités.
Enfin, une étude vient d’être engagée sur les métiers du
travail, de l’emploi et de la formation professionnelle avec l’assistance
d’un consultant externe. Elle fournira les moyens d’une meilleure
allocation des ressources, en termes de compétences nécessaires à
l’ensemble
des
services,
et
permettra
d’initier
une
gestion
prévisionnelle des emplois et des compétences, complémentaire de la
gestion quantitative des effectifs.
a) Dans le secteur Solidarité
Il est exact que jusqu’en 1996, la DAGPB ne disposait pas de
document synthétique et exhaustif retraçant l’état des emplois ouverts
en loi de finances, par imputation budgétaire, et mis à jour en
permanence.
La direction s’est mise en mesure de combler cette lacune et
dès janvier 1997 était à même de produire un tableau de bord unique
qui a d’ailleurs servi de base de discussion avec la direction du
Budget dès la phase budgétaire de reconduction. Depuis lors, ces
documents sont actualisés tous les trois mois et confrontés avec le
suivi effectué par le contrôle financier. Ils servent d’outil de pilotage de
la gestion des emplois et de référence lors des discussions
budgétaires.
Les faiblesses de la méthode de répartition des emplois
budgétaires entre les services sont sur le point d’être surmontées.
Une circulaire annuelle signée par le directeur de cabinet définit les
effectifs autorisés (EA) de chaque service, DRASS ou DDASS et pour
chaque corps. Pour la gestion 1999, cette circulaire s’est élargie à la
418
définition des objectifs et à la répartition de l’ensemble des ressources
(emplois, crédits de fonctionnement, crédits d’intervention) affectés
aux services déconcentrés.
Pour la gestion 2000, les services sont étroitement associés à
la préparation de cette circulaire : ainsi, s’agissant des emplois
budgétaires, des enveloppes sont définies pour chaque région et font
l’objet d’une proposition de répartition entre les services de la région.
C’est cette proposition de répartition qui sert de base à la préparation
du projet de circulaire.
L’administration dispose donc d’un système lui permettant
d’effectuer un suivi des postes vacants sur l’ensemble du territoire, et
de pourvoir ces derniers en prenant en compte les effectifs de
référence élaborés de manière à permettre une bonne adéquation
entre les missions et les ressources des services.
Des progrès ont été ainsi réalisés par rapport à la situation
analysée par la Cour pour le secteur solidarité où la situation était
particulièrement difficile, le taux de vacances global (écart entre
emplois budgétaires et effectifs réels) est, au 31 décembre 1998, égal
à 2,7 %.
La résorption des écarts va se poursuivre :
- pour la catégorie A
de type administratif (IASS), on
constate un taux d’occupation de ces emplois de 95 % pour un corps
comptabilisant 1.629 emplois budgétaires. Les 73 emplois vacants au
1
er
septembre 1999 sont d’ores et déjà gagés pour permettre la
nomination des lauréats du concours d’IASS dont les épreuves écrites
se déroulent en novembre 1999.
- pour la catégorie B
(secrétaires administratifs), le taux
d’occupation (81 %) n’est pas significatif, les nominations des
concours ouverts au titre de l’année 1999 n’interviendront qu’en 2000.
- pour la catégorie C
, 96 % des emplois (4.645 ETP) sont
occupés pour un effectif budgétaire de 4.816 emplois. L’écart constaté
s’explique en partie par l’organisation en fin d’année des concours
organisés dans le cadre de la résorption de l’emploi précaire.
S’agissant du suivi des effectifs autres que les emplois
budgétaires (agents non titulaires rémunérés sur des crédits de
vacations ou sur des crédits autres que les rémunérations) des
progrès ont été enregistrés notamment à partir de la LFI 1999 qui a
419
permis d’inscrire la totalité des crédits prévue à ce titre sur un seul
chapitre de rémunération (chapitre 31-96), ce qui permet la mise en
oeuvre d’un suivi précis par l’administration centrale et au préalable
d’un contrôle par le contrôle financier local.
c) La Cour souligne à juste raison l’obsolescence de l’outil
technique nécessaire à la correcte application de la procédure qu’est
la base de données du personnel. Elle signale le progrès, réel, qu’ont
constitué l’implantation et la diffusion d’un infocentre en 1998. La
refonte globale de la base de gestion est aujourd’hui effectivement en
cours, puisqu’un progiciel a été retenu et un marché passé en
septembre 1999. L’implantation du nouveau dispositif « SYNERGIE-
RH » est prévue en 2001/2002 pour les deux secteurs Emploi et
Solidarité.
Sans attendre la mise en place de ces outils, des efforts ont
été faits pour développer la gestion prévisionnelle des effectifs. Une
programmation pluriannuelle des effectifs (PPE) a été élaborée au
début de l’année 1999 à partir d’une analyse de l’évolution des
besoins de compétences mais aussi de la situation des déroulements
de carrière dans les différents corps. Elle a servi de cadre de
référence pour la préparation du PLF 2000.
La question du suivi des agents mis à disposition ne peut être
posée indépendamment du dispositif lui même et sera reprise ci-
après.
II. – LES INFRACTIONS AUX REGLES RELATIVES A LA GESTION
DES PERSONNELS
La Cour a relevé des situations de rémunération de
personnels permanents sans support budgétaire adapté.
1° S’agissant des agents départementaux mis à disposition
des DDASS dans le cadre de la décentralisation, il est effectivement
nécessaire de poursuivre les efforts engagés pour garantir une
application plus rigoureuse de la réglementation.
Les personnels techniques qui travaillent au service des
établissements publics dépendant du ministère (AFSSA, AFSSAPS,
InVS…) ne sont plus mis à disposition mais sont placés en position de
détachement sur des emplois d’agents contractuels de droit public
inscrits au budget de ces établissements.
420
2°
Dans
le
secteur
travail
et
emploi,
la
difficulté
d’accompagner
par
des
créations
d’emplois
budgétaires
le
développement
des
politiques
d’emploi
et
de
formation
professionnelle a conduit les services à recruter des agents non
titulaires rémunérés sur des crédits de diverses natures.
Depuis 1997, la régularisation de ces situations a été
entreprise :
- Ainsi, la situation des coordonnateurs emploi-formation
(CEF) a été régularisée. En effet, 400 CEF sont désormais rémunérés
sur la base d’emplois budgétaires créés en lois de finances 1998 et
1999. Cette mesure a également permis d’intégrer les cadres pour
l’emploi dont l’effectif résiduel est au 1
er
janvier 1999 de 3.
- Les fonctions de secrétaire de coordonnateur emploi-
formation sont pérennisées et leur situation sur les plans juridique et
budgétaire est en phase de régularisation.
Concernant les agents recrutés au titre de l'assistance
technique du Fonds social européen, une décision interministérielle a
contraint le ministère à redéployer directement sur contrats et postes
budgétaires
23
personnes.
Je
rappelle
l’absence
de
cadre
réglementaire adapté pour la gestion de ces crédits (interdiction de
financer par le biais de postes de titulaires et recours à des
recrutements assurés par l’intermédiaire d’organismes supports).
J’attends du groupe de travail qui vient d’être mis en place, sous la
présidence de la DATAR, des propositions de solutions adaptées pour
la gestion de la prochaine programmation européenne.
3° La pratique de mise à disposition d’agents issus
d’organismes extérieurs à l’administration de l’Etat (hôpitaux,
organismes de sécurité sociale) est principalement liée à l’insuffisance
des moyens humains et budgétaires alloués au ministère. A partir de
1997, des démarches ont été entreprises pour corriger les
dysfonctionnements relevés.
Depuis cette date, les personnels mis à disposition sont
comptabilisés dans le dispositif des effectifs attribués par direction ou
structure. Cette mesure a été fixée par la note de service
DAGPB/SRH du 28.02.1997 relative à la gestion des effectifs en
administration centrale. De plus, la circulaire DAGPB/ASC du 15
février 1999 sur les objectifs et les moyens en administration centrale
pour 1999 précise les modalités de recrutement d’agents issus
d’autres ministères ou organismes extérieurs. Ainsi, l’accueil de ces
catégories de personnels ne pourra être envisagé que si, à l’issue du
421
mouvement, aucun candidat interne n’a été retenu par la direction ou
le service concerné. Un dispositif analogue est en cours de mise en
place pour les services déconcentrés.
Le ministère s’engage dans une politique visant à garantir le
retour à une situation normale à travers l’inscription au PLF 2000
d’une première provision en crédits (10 MF). Un
plan pluriannuel pour
la mise en oeuvre de cette première provision est en cours de
discussion avec la direction du Budget visant à garantir le
remboursement de toutes les mises à disposition sur la base de
conventions et à dégager progressivement les emplois nécessaires
pour la prise en charge de ces remboursements.
D’ores et déjà, à compter du premier janvier 2000, les mises à
disposition nouvelles feront l’objet de remboursement et de gel
d’emplois à même hauteur indiciaire.
Enfin, les créations d’emplois intervenues en 1999 et prévues
dans le PLF 2000 vont permettre d’améliorer les recrutements de
fonctionnaires ou de contractuels pour réduire la part des agents mis
à disposition.
4° Une politique volontariste de résorption de la précarité a
été engagée. Des instructions strictes ont été données aux services
par note du 20 mars 1998 afin de mettre un terme aux pratiques
génératrices de situations précaires. Par ailleurs, une présentation
annuelle de l’évolution de ce dossier est effectuée en comité
technique paritaire et permet de mesurer l’application de ces
instructions.
Ainsi, le plan de résorption de la précarité aura permis la
titularisation de 81 agents du secteur emploi d’ici la fin de l’année
1999. Le projet de loi finances pour 2000 prévoit l’inscription de 26
emplois, ce qui est cependant encore insuffisant pour résorber
totalement la précarité. En outre, le recours aux CES dans les
services est désormais supprimé.
5° Concernant les irrégularités relevées en matière de mise à
disposition d’agents auprès des organisations syndicales, la plupart
de ces situations ont été régularisées à l’exception de deux d’entre
elles en cours d’examen.
Quant à la MGAS, la DAGPB et la DAGEMO ont été à
l’initiative du contrôle en cours afin de clarifier la situation financière et
les perspectives de cette mutuelle. Les moyens humains et matériels
mis à sa disposition seront identifiés dans la notification de subvention
422
la concernant. Il apparaît que ce ne sont pas les appuis matériels
effectués auprès de la MGAS mais l’insuffisance de transparence ou
de cadrage de ceux-ci qui est le plus contestable. Dans ce sens, une
convention cadre sera établie en 2000 avec cet organisme.
6° Pour ce qui concerne le régime indemnitaire des agents de
catégorie C, j’ai appelé l’attention du ministre chargé de la fonction
publique, par note du 24 juillet 1998, sur la nécessité de réformer la
procédure de gestion et d’attribution des primes forfaitaires attribuées
aux agents bénéficiant des indemnités pour heures supplémentaires.
La direction générale de l’administration et de la fonction publique a
mis en place un groupe de travail interministériel chargé d’examiner
l’ensemble des textes indemnitaires. L’inadéquation du décret de
1950 aux réalités du fonctionnement des services a été confirmée
mais aucune suite n’a été donnée jusqu’ici. Faute d’aménagement
réglementaire, certains agents de catégorie C sont pénalisés par ce
décompte horaire, et ce alors que j’ai obtenu une revalorisation des
indemnités de ces agents à hauteur d’un taux moyen annuel de
15.000 francs en 1999.
7° En ce qui concerne les modalités de rémunération des
agents non titulaires, la pratique spécifique de la DRASS d’Ile de
France consistant à doter d’un traitement indiciaire les agents non
titulaires a conduit à faire bénéficier les agents concernés du
supplément familial de traitement puisque « leur rémunération est
fixée par référence aux traitements de fonctionnaires ou évolue en
fonction des variations de ces traitements » (article 10 décret du 24
octobre 1985 modifié). De fait, c’est davantage par habitude et facilité
que le barème de 1976 des vacations horaires a continué à être
appliqué pour établir les rémunérations des agents contractuels à
temps incomplet, occasionnels ou saisonniers alors qu’en aucun cas
ils ne sauraient être considérés comme travaillant à la vacation.
8° Enfin, concernant la situation juridique des médecins
rémunérés sur vacations intervenant dans les COTOREP, je confirme
la complexité de ce dossier qui fait l’objet actuellement d’une étude
approfondie par mes services.
En conclusion, au regard des observations formulées dans le
projet de rapport particulier, je crois important de relever les efforts
très importants accomplis, en liaison avec les autres départements
ministériels compétents, pour remédier à l’essentiel des situations
critiquées tant sur le plan budgétaire que juridique et pour mettre en
place des outils de gestion plus performants. J’ai fixé comme une
priorité à mes services de persévérer dans cette voie. Les chantiers
en cours traduisent la volonté d’y parvenir.
423
REPONSE DU GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE
Après avoir pris connaissance de l’extrait, concernant
l’administration pénitentiaire, du rapport de la Cour des Comptes
relatif à la fonction personnel ( gestion 1993-1998), le ministère de la
justice, tout en souhaitant faire valoir ses observations, tient à préciser
que sur de nombreux points, il rejoint les constats techniques
effectués par la Cour.
Le ministère souhaite également indiquer que la direction de
l’administration pénitentiaire a déjà remédié à un certain nombre des
dysfonctionnements constatés et attirer l’attention sur la
sensibilité
des personnels sur certains points traités par la Cour.
Les observations, précisions et compléments ainsi que la
présentation de ces modifications font l’objet de la première partie du
développement ci-dessous.
Il est apparu par ailleurs nécessaire de situer les observations
de la Cour et les réponses apportées par le ministère de la justice
dans une perspective d’ensemble, celle des
orientations en matière
de politique de gestion des ressources humaines de l’administration
pénitentiaire; tel est l’objet de la deuxième partie.
I. - REPONSES AUX OBSERVATIONS DE LA COUR
Les réponses s’efforcent de respecter l’ordre de présentation
des observations telles qu’elles apparaissent dans le rapport. Mais le
regroupement par thème a parfois modifié cet ordre à la marge.
A. - LES QUESTIONS STATUTAIRES
1°
L
ES DISPOSITIONS TOUCHANT LES PERSONNELS
a) L’organisation de concours séparés par sexe, pour le recrutement
des surveillants
Le recrutement par sexe, au demeurant non
critiqué par la
Cour, conserve sa justification. En effet, les prisons accueillent une
population pénale masculine dans la proportion de 96%. Le milieu
carcéral est un lieu où la violence est souvent présente, soit que les
détenus se rebellent contre l’autorité et la contrainte, soit qu’ils
424
présentent des troubles psychiques qui nécessitent un suivi
psychiatrique constant. C’est un milieu où les fonctionnaires peuvent
avoir recours à la force pour maîtriser les personnes agressives ou en
état de crise. C’est également un lieu où les détenus vivent séparés
de leur famille, notamment de leur conjoint. Cette situation justifie
l’existence de quotas par sexe.
Cela ne signifie pas pour autant qu’une certaine mixité du
personnel ne soit pas possible, voire souhaitable. C'est pourquoi la
direction de l’administration pénitentiaire a engagé, depuis près de 18
mois, avec les organisations syndicales une concertation visant à
expérimenter la mixité de la surveillance en prison. Il ne s’agit pas de
bousculer les équilibres actuels, mais d’introduire progressivement du
personnel féminin en détention hommes.
Cette orientation a fait l’objet d’une large concertation menée
par les chefs d’établissements avec les représentants des personnels
au niveau local. Tout en tenant compte du fait que certaines tâches
(comme les fouilles corporelles) ne peuvent être confiées à des
personnels féminins, les établissements ont été invités à évaluer le
nombre de surveillantes pouvant être affectées en détention hommes,
dans l'immédiat, toutes choses égales par ailleurs.
Aujourd'hui, le taux de féminisation du corps des personnels
de surveillance est de 7,7%; ce taux comptabilise les personnels
féminins affectés aussi bien en quartiers hommes qu'en quartiers
femmes. Si on ne considère que les quartiers hommes, le taux de
féminisation est de 5,6%. A noter que lors du dernier concours de
surveillant qui s’est achevé le 21 septembre 1999, sur 633 candidats
reçus, on comptait 130 femmes soit un taux de 19,6%.
b) Les fonctions spécialisées des personnels de surveillance prévues
statutairement
L'accès aux fonctions spécialisées ( formateur, moniteur de
sport, orienteur de la population pénale, délégué à la sécurité et
chargé d'application informatique) est conditionné non pas à un
concours mais à une sélection professionnelle.
c) Le statut particulier des personnels techniques
S’agissant
du
personnel
technique
et
de
formation
professionnelle, depuis la rédaction du rapport de la Cour des
Comptes, le décret n
°
99-669 du 2 août 1999 portant statut particulier
des personnels techniques a été publié au journal officiel le 3 août
425
1999. Le nouveau statut achève les rénovations statutaires entraînées
par le
protocole du 9 février 1990.
d) Les deux filières statutaires des métiers socio-éducatifs
L’administration pénitentiaire dispose actuellement de deux
filières de travailleurs sociaux, comportant chacune deux corps (base
et encadrement). Historiquement, au lendemain de la seconde guerre
mondiale, les personnels de service social ont été les premiers
acteurs de l’ouverture du monde pénitentiaire à l’exigence du maintien
du lien familial et social des personnes détenues. Les personnels
éducatifs ont eu, eux, pour mission de prendre en charge les activités
éducatives et de réinsertion organisées à l’intérieur des prisons.
Si la seconde filière est propre à l’administration pénitentiaire,
la première relève de corps interministériels gérés au ministère de la
justice par la direction de l’administration générale et de l’équipement
(DAGE); ces personnels ont vocation à occuper indifféremment des
emplois de service social à la protection judiciaire de la jeunesse
(PJJ), à la DAGE ou à l’administration pénitentiaire.
Alors que dans
les deux autres
administrations,
les
personnels de service social sont employés dans des missions
sociales classiques, en 1986, les missions de ces deux filières ont été
unifiées, pour l’administration pénitentiaire, en une mission unique et
diversifiée d’insertion et de probation. En conséquence, il pourrait
paraître logique de fusionner ces deux
filières. Toutefois, une telle
fusion priverait les personnels de service social de la diversité actuelle
des emplois dont ils disposent actuellement. Il reste que la gestion de
deux filières pour une même mission nécessite une coordination forte
entre les trois administrations concernées. Afin d’apporter une
première réponse à cette difficulté, la réforme des SPIP, en autorisant
l’accès du statut d’emploi aux conseillers techniques de service social,
permet à l’administration de disposer d’une unicité statutaire au
niveau de l’encadrement de ses services.
2°
-
D
ISPOSITIONS RELATIVES AUX SERVICES
:
LE STATUT
DES NOUVEAUX
SERVICES PENITENTIAIRES D
’
INSERTION ET DE PROBATION
S’agissant de la création des nouveaux services pénitentiaires
d’insertion et de probation (SPIP) -qui n’ont pas l’appellation
«départementaux» -, il convient de préciser qu’elle répond à un
besoin
de valorisation et de renforcement de la mission de réinsertion
de l’administration pénitentiaire, tant en milieu ouvert qu’en milieu
fermé. Si le chef d’établissement ne dispose plus comme auparavant
d’une responsabilité première dans la mise en oeuvre des actions de
426
réinsertion dans son établissement, il doit néanmoins veiller à ce que
celles-ci respectent et intègrent les contraintes de son établissement,
notamment celles qui ont trait à la sécurité et à l’organisation de la vie
en détention. Le SPIP ne peut en conséquence intervenir dans
l’établissement que sur la base de projets élaborés en étroite liaison
avec l’établissement, des engagements de service étant pris par le
SPIP vis-à-vis du chef d’établissement.
B. - APPLICATION DU STATUT SPECIAL ET LA DEONTOLOGIE
1°
L
E STATUT SPECIAL ET L
’
OBLIGATION DE RESIDER
Si aucun texte de portée générale ne fait obligation à un
fonctionnaire de résider dans sa résidence administrative, le statut
spécial, dans son article 94 prévoit, pour les personnels pénitentiaires,
la sujétion qui consiste à pouvoir être rappelés en service, «de jour
comme de nuit, au-delà des limites normalement fixées pour la durée
hebdomadaire du travail».
La Cour craint que l’éloignement de la résidence adminis-
trative constitue un obstacle à cette obligation. Le rapport signale le
cas de fonctionnaires exerçant leurs fonctions en Ile-de-France
qui
résident loin du lieu d’exercice professionnel.
Cette situation de fonctionnaires ayant des difficultés
(notamment financières) à se loger à proximité de leur lieu de travail,
notamment en région parisienne, est un problème que connaissent
quasiment toutes les administrations et auquel n’échappe pas
l’administration pénitentiaire.
Le coût des loyers en région parisienne rend
souvent difficile
la
première
installation
d’un
jeune
surveillant.
Le
surveillant
nouvellement recruté est majoritairement issu d’une région autre que
la région parisienne; souvent célibataire, sans attache en région
parisienne, il aspire à obtenir au plus vite un poste dans sa région
d’origine. Ceci explique pourquoi un tiers des agents de la maison
d’arrêt de Nanterre déclarent
résider hors la région Ile-de-France.
Des efforts avaient été faits par le ministère de la justice en
faveur du logement des jeunes agents affectés à la maison d’arrêt de
Nanterre pour prévenir cette difficulté. C’est ainsi que plusieurs
opérations d’aide au logement ont été menées dont l’une, de
réservation, menée conjointement avec le ministère de l’intérieur, au
début des années 1990, dans un foyer-résidence de 30 studios
construit à cet effet, afin d’anticiper l’affectation de plus de 150
427
personnels de surveillance lors de la mise en service de cet
établissement le 17 septembre 1990.
L’administration pénitentiaire doit prendre en compte ces
données pour essayer de lutter contre ce phénomène, effectivement
non souhaitable. Mais c’est un travail à moyen terme qui nécessite de
rapprocher les zones de recrutements des lieux d’exercice, de
développer l’accueil des nouveaux agents par une politique
volontariste en matière de logements, d’insertion dans le tissu social
de la ville, du département et de la région.
Tout en constatant que cette situation n’a pas engendré de
dysfonctionnements dans les établissements et services pénitentiaires
lorsqu’il est nécessaire de rappeler en urgence du personnel, la
direction de l’administration pénitentiaire a pris acte de cette
observation et a appelé par note du 25 octobre 1999,
l’attention des
services déconcentrés sur les efforts à faire afin d’améliorer la
situation.
Ce rappel avait déjà été donné par la directrice de l’adminis-
tration pénitentiaire, dans le cadre d’une réponse en date du 7 juin
1999, à un courrier syndical estimant abusif le rappel en service des
agents en repos et soutenant que l’obligation du dépôt des
coordonnées téléphoniques auprès du chef de service contrevient aux
principes du respect de la vie privée.
2°
L
E STATUT SPECIAL ET LES CONCESSIONS DE LOGEMENT
La Cour des Comptes relève que la gratuité des logements de
fonction est accordée indûment aux directeurs des services
pénitentiaires en fonction à l’administration centrale.
Les directeurs font partie des personnels qui, dans les
services déconcentrés, sont soumis à l’obligation de résider dans les
logements de fonction prévus à cet effet ( article 93 du statut spécial).
S’il est vrai que les directeurs qui viennent exercer leurs
fonctions à l’administration centrale peuvent ne pas avoir un droit
acquis au logement de fonction par nécessité absolue de service, eu
égard à la nature de leurs responsabilités, il est nécessaire de tenir
compte de la très grande mobilité qui est demandée à ces personnels
et qui justifie que ces fonctionnaires disposent de logements de
fonction par utilité de service, dès lors qu’ils n’exercent pas de
fonctions de terrain. En effet, l’équilibre professionnel de ces
personnels nécessite qu’au cours de leur carrière, ils alternent des
428
périodes professionnelles de nature administrative avec des périodes
de commandement actif.
A la faveur des mutations de personnels, les concessions de
logement par nécessité de service sont transformées en utilité de
service, donnant lieu au versement d’une redevance. Ce processus
sera poursuivi et mené à son terme.
3°
L
E STATUT SPECIAL ET LES AUTORISATIONS D
’
ABSENCE A TITRE
SYNDICAL
Il n’apparaît pas qu’existe le lien décrit par la Cour entre
l’interdiction du droit de grève posée par le statut spécial et une
interprétation du droit syndical de la part de l’administration qui serait
destinée à contourner le droit et à accorder sous couvert des
autorisations d'absence un quasi droit de grève. Il y a lieu de
distinguer ces deux domaines qui, aux yeux de l'administration,
n'interfèrent pas.
En 1997, une concertation a commencé entre la direction de
l’administration pénitentiaire et les organisations syndicales pour
«toiletter» le statut spécial. Le périmètre des discussions a exclu de
prime abord
la cessation concertée du service. Les organisations
syndicales en ont été informées dès le début des discussions. Cette
position
s'est encore exprimée récemment lors d'un mouvement qui a
consisté pour certains agents à refuser de prendre leur service ou à
s'en retirer au mépris de la sécurité en détention: l'administration a
immédiatement appliqué les dispositions du statut spécial en
prononçant des sanctions sans passage en conseil de discipline.
Cette concertation sur la réforme du statut spécial va
reprendre au premier trimestre 2 000. En effet, le statut spécial fait
référence lui-même à des règles de déontologie, il est donc apparu
nécessaire de traiter préalablement cette question avant de conclure
les travaux sur le statut spécial.
Les autorisations d'absence à titre syndical sont attribuées
selon les modalités prévues par le décret n
°
82-447 du 28 mai 1982.
Mais, différentes dans la détermination de leur quantum et leurs
conditions d'attribution, les autorisations d'absence syndicales se
prêtent mal à une gestion homogène en raison des données ci-
dessous énoncées.
429
Tout fonctionnaire a vocation à bénéficier de 10 jours ou de
20 jours sous certaines conditions ( art. 12 et 13 du décret précité); la
gestion de ce type d’autorisation ne peut qu’incomber au niveau local.
Chaque syndicat dispose d'un contingent d'autorisations
d'absence calculé au prorata de ses résultats aux élections
professionnelles et dont il désigne librement les bénéficiaires (art.14);
aucune disposition réglementaire ne permet à l'administration de
répartir ce contingent, de telle sorte que sa gestion soit assurée à un
niveau déconcentré; un processus amiable avait été proposé par le
passé (1994-1995) et s'est heurté à la réticence des syndicats.
Les autorisations d'absence liées à des convocations à
l'initiative de l'administration (art.15) ne posent pas de difficulté.
Les décharges de service (art.16) sont accordées sur la base
des résultats aux élections professionnelles; leur fractionnement
autorise le cumul de décharges de service à temps partiel avec les
autorisations d'absence au titre des articles précédents. Il peut ainsi
se trouver que la durée exigible du temps de travail soit couverte en
totalité, certains mois, par le cumul d’absences syndicales de nature
différente.
Suite aux remarques de la Cour, l’administration pénitentiaire
procédera dès 2000, à une vérification de l’application concrète du
dispositif légal afin d’identifier d’éventuels détournement et y remédier.
Enfin, s’agissant des délais de route dont le mode de calcul
apparaît, selon la Cour, «d’un autre âge» pour certains cas,
notamment en ce qui concerne les déplacements en Corse,
l’administration
pénitentiaire
mettra
en
conformité
les
textes
pénitentiaires avec la réglementation applicable à la fonction publique
de l’Etat.
4°
L
A RETENUE DU TRENTIEME
La Cour relève que «parmi les autres mécanismes de
sanction, force est de constater que l’usage de la retenue du
trentième indivisible demeure souvent timide».
Le ministère de la justice ne partage pas cette appréciation.
Des instructions ont été données afin que la retenue du trentième soit
opérée sitôt constaté un retard de prise de service supérieur à un
quart d’heure. Les instructions sont respectées et il n’est pas
d’exemple, depuis 1994, qu’une négociation nationale ait abouti à la
430
levée de ces mesures, dès lors que les conditions fixées pour leur
application avaient été respectées. Au cours de l’année 1999, tous les
manquements ont donné lieu à retenue du trentième, sans préjudice
de sanctions disciplinaires.
5°
L
A DEONTOLOGIE EN MILIEU PENITENTIAIRE
En ce qui concerne la déontologie, le garde des Sceaux a
demandé, dès 1997, à l’administration pénitentiaire de réfléchir à
l’élaboration d’un code de déontologie. Le travail a été effectué en
concertation avec les organisations syndicales; un projet de code de
déontologie en milieu pénitentiaire a été soumis à l’avis du Conseil
supérieur de l’administration pénitentiaire (CSAP) lors de sa séance
du 8 juillet 1999 présidé par la ministre de la justice. Ce projet a été
transmis pour avis
à la Commission Nationale Consultative des Droits
de l’Homme; il sera prochainement transmis au comité technique
paritaire ministériel et au Conseil d’Etat (voir infra in 2.6).
C. - EVALUATION DES BESOINS EN EFFECTIFS DANS LES FONCTIONS
ADMINISTRATIVES ET TECHNIQUES
S’agissant des personnels administratifs, même si depuis la
rédaction du rapport de la Cour, le corps des attachés d’administration
et d’intendance a été porté à 110 emplois, il est vrai que
l’administration pénitentiaire reste sous-administrée. Cette faiblesse
s’explique par l’histoire et la culture: la pression sociale a souvent
abouti à la création d’emplois de surveillance plutôt qu’administratifs.
C’est pourquoi, malgré le plan de réintégration en détention des
personnels de surveillance, mené depuis 1993, certains d’entre eux
occupent toujours, de manière indue, des postes administratifs ou
techniques. Ce dysfonctionnement est dû à l’insuffisance du nombre
des emplois budgétaires administratifs et techniques.
Lorsque des emplois administratifs sont créés, c’est le plus
souvent dans les corps de catégorie C. Or la gestion des
établissements comme celle des directions régionales nécessitent non
seulement des emplois administratifs plus nombreux, mais aussi des
emplois plus qualifiés (catégories A et B).
Mais jusqu’à ce jour, l’administration pénitentiaire ne s’était
pas dotée d’un outil fiable en matière d’évaluation des besoins en
emplois administratifs et techniques. C’est pourquoi au premier
semestre 1999, elle a lancé une étude qu’elle a confiée à une société
de conseil afin de garantir l’objectivité. Les premiers résultats de cette
évaluation, disponibles à la fin 1999, seront utilisés pour asseoir les
431
demandes de l’administration pénitentiaire dans le cadre de la
préparation du projet de loi de finances pour 2001.
Cette étude prendra en compte l’aspect qualitatif des emplois
administratifs et techniques en intégrant les données du référentiel
des métiers élaboré en 1998 par la direction de l’administration
pénitentiaire. En outre, la réflexion que l’administration pénitentiaire
engage au cours du dernier trimestre 1999 sur le rôle de l’équipe de
direction en établissement pénitentiaire aboutira à mieux préciser la
place des personnels administratifs de catégorie A au sein de
l’organigramme de l’établissement.
D. - LA GESTION DES AFFECTATIONS
1°
L
ES AFFECTATIONS DANS LES SERVICES CENTRAUX DE PERSONNELS DES
SERVICES DECONCENTRES
La Cour estime à au moins 223, le nombre de fonctionnaires
«affectés pour ordre dans un établissement ou une direction
régionale, et travaillant en fait dans les services centraux du ministère
stricto sensu au 1er novembre 1998.»
Il convient de préciser que les effectifs totaux de la direction
de l’administration pénitentiaire au 1er octobre 1999 s’élèvent à 308
agents, pour un effectif-cible de 329. Ce dernier est en réduction de
20 par rapport à l’effectif-cible précédant la restructuration de la
direction de l’administration pénitentiaire en 1998 et qui a réduit de 4 à
3 le nombre de sous-directions. C’est la rationalisation des structures
et les conséquences tirées des déconcentrations récentes qui ont
permis cette réduction ( voir infra in II-B-1°))
Les 308 agents affectés à l’administration centrale de la
direction de l’administration pénitentiaire au 1er octobre 1999 se
répartissent en 121 magistrats et fonctionnaires non pénitentiaires et
en
187
agents des
services déconcentrés. L’importance
du
pourcentage de cette dernière catégorie est due à deux facteurs.
* D’une part, la direction de l’administration pénitentiaire ne
dispose, pour ses services centraux que de 121 magistrats
fonctionnaires pour faire face à la définition et à l’animation des
politiques pénitentiaires et à l’organisation de
la prise en charge de
près de 58 000 détenus, 130 000 personnes en milieu ouvert et de la
gestion de plus de 25000 personnels en services déconcentrés. Afin
de faire face à cette charge, elle a dû augmenter cet effectif en
prélevant en effet des personnels des services déconcentrés en
nombre important.
432
Il conviendrait donc, pour réduire l’utilisation de ces
personnels par l’administration centrale, que, dans le cadre de la
préparation des lois de finances, l’administration centrale du ministère
de la justice obtienne plus de créations d’emplois.
* D’autre part et en
tout état de cause, l’administration
pénitentiaire ne saurait se priver de l’apport de personnels des
services déconcentrés au titre de référents techniques dans une
administration où le niveau central doit être particulièrement à l’écoute
des besoins des services. Aucune anticipation en matière de politique
pénitentiaire ne peut être élaborée sans l’apport de personnels
pénitentiaires qui, pour une durée limitée, viennent apporter leur
contribution à l’administration centrale.
Au total, s’il est souhaitable d’obtenir davantage de postes
budgétaires de magistrats et de fonctionnaires de catégorie A (
administrateurs civils ou attachés ) pour la direction de l’administration
pénitentiaire, il est indispensable de continuer à recourir en nombre
significatif à du personnel d’origine pénitentiaire en administration
centrale .
2°
L
ES
«
SANCTIONS DEGUISEES
»
S’agissant du nombre de directeurs des services péniten-
tiaires affectés hors d’établissements au titre de sanctions officieuses,
la Cour l’estime à une vingtaine sur un total de 336. La direction de
l’administration pénitentiaire s’emploie à éviter autant que faire se
peut ce type de cas; ainsi au premier septembre 1999, la mesure
décrite ci-dessus ne concerne que 4 emplois sur un total
de 340. Les
fonctionnaires concernés sont employés à des missions d’intérêt
régional ou national ( formation professionnelle des détenus, travail
pénal et démarchage de concessionnaires, hygiène et sécurité, etc..).
3°
L
ES
«
MISES A DISPOSITION
»
D
’
UN ETABLISSEMENT A L
’
AUTRE
S’agissant des mises à disposition, la direction de l’adminis-
tration pénitentiaire partage les constats de la Cour sur les «prêts
«d’agents à l’occasion soit de tensions sur les effectifs en
établissement, soit sur une durée courte( mais la mesure concerne
alors un nombre important d’agents) lors de la
fouille générale d’un
établissement.
La
solution pour résoudre ces difficultés consiste à disposer
au niveau régional d’effectifs volants qui permettraient de faire face à
l’imprévu. C’est
le cas dans les régions pénitentiaire de Marseille et
de Strasbourg, qui disposent déjà d’une petite équipe de personnels
433
pénitentiaire chargés d’assurer les remplacements des personnels
pendant le temps de stage de formation continue.
Cette expérience est en cours d’extension pour couvrir
d’autres missions que celle du remplacement au titre de la formation.
Mais elle montre que ce dispositif a un coût en emplois.
Cela dit, il restera toujours nécessaire de se garder la
possibilité, en cas de nécessité ( fouille générale d’un établissement
de
moyenne
ou
grande
taille,
tensions
durables
dans
un
établissement,... ) de recourir à des prêts inter-établissements. Mais
l’existence d’équipes d’intérim devrait réduire le nombre de cas de
prêts et leur volume.
4°
L
ES
«
MISES A DISPOSITION
»
D
’
ORGANISMES SOCIAUX
Une clarification est en cours pour
régulariser
les mises à
disposition d’agents au bénéfice d’organismes sociaux comme la
mutuelle du ministère de la justice ( MMJ) ou les associations de
personnels et la pratique a d’ores et déjà été modifiée.
C’est ainsi qu’un premier travail de clarification a été engagé
dans le cadre des relations entre l’administration et le Comité national
des oeuvres sociales de l’administration pénitentiaire (CNOSAP).
Ainsi, un arrêté publié au journal officiel du 17 septembre 1999 met à
disposition de cette association des personnels pour une période
déterminée et courte, sur la base d’une convention visée par le
contrôle financier. Ce travail sera poursuivi à l’égard de tous les autres
organismes partenaires de l’administration.
E. - LE FONCTIONNEMENT DES ETABLISSEMENTS ET L’ORGANISATION
DU SERVICE
1°
L
ES NORMES PROFESSIONNELLES
La direction de l’administration pénitentiaire va pouvoir
remédier à l’absence de normes professionnelles du métier de
surveillant, dès lors qu’elle dispose depuis le premier semestre 1999,
d’un descriptif complet, par emploi, activité et tâche, du contenu des
métiers pénitentiaires. Il s’agit du référentiel des métiers dont
l’élaboration a nécessité près de 3 ans de travail et la contribution de
2000
fonctionnaires.
Cet
effort,
sans
précédent
dans
cette
administration, va lui permettre de se doter, sinon d’un règlement
d’emploi, du moins, dans un premier temps, d’un descriptif des postes
de travail, commun à tous les établissements et services. Ainsi que
l’indique la Cour ( page 18),
ce «très substantiel travail qualitatif (...)
434
devrait permettre [à l’administration pénitentiaire] de clarifier des
situations encore trop souvent confuses.»
2°
L
E MODE DE CALCUL DES CONGES ANNUELS
Le mode de calcul des congés annuels des personnels de
surveillance
repose sur la base de cinq fois les obligations
hebdomadaires de travail. Quelle que soit la base de calcul ( jours
ouvrables ou jours ouvrés), le résultat est le même puisque s'ajoutent
aux
jours
de
congés,
les
jours
de
repos
hebdomadaire
correspondants. Aucun décompte ne peut se traduire par un gain en
effectifs.
Cela dit, la direction de l’administration pénitentiaire prend
acte de la critique de la Cour sur l’erreur de qualification de certains
types de congés ou repos qui résulte du système existant et
s’engage à y remédier en concertation avec les organisations
professionnelles.
Il faut noter par ailleurs, que le régime des congés annuels
des surveillants est moins favorable, dans leur répartition sur l’année,
que celui de la plupart des secteurs de la fonction publique, dans la
mesure où ceux-ci ne peuvent bénéficier que de 3 semaines
consécutives de congé et une année sur deux en moyenne
seulement, en période de vacances scolaires d'été.
3°
«L
A BOULE A
2
MOIS
»
Les critiques de la Cour sur les effets pervers de «la boule à 2
mois»
sont
incontestables.
La
direction
de
l’administration
pénitentiaire est consciente, comme la Cour des Comptes, des effets
indésirables du calcul des heures non faites et des heures
supplémentaires sur la période globale du bimestre. Ce système est
perverti d’autant plus que les heures supplémentaires
résultant de
cette addition sont payées, mais les heures non faites sont remises, et
ne donnent pas lieu à rattrapage par les agents. Ainsi, la Cour
dénonce à juste titre la pratique des heures perdues.
Ces modalités de calcul du paiement des heures ont été
précisées par la circulaire du 4 mars 1982 qui a fait passer le
«boulage» de 3 à 2 mois et
n’a fait qu’entériner des pratiques qui
s’étaient pérennisées plus sûrement que le droit écrit. La remarque de
la Cour implique de modifier ce mode de gestion en sens inverse à la
tendance antérieure.
435
Au-delà de ces difficultés dont il convient de ne pas
mésestimer le poids, les critiques de ce système seront intégrées
dans les réflexions sur l’organisation et les conditions de travail,
réflexions rendues nécessaires par les négociations à venir pour le
passage aux 35 heures hebdomadaires ( voir infra in 1.54).
4°
L
E SERVICE DES AGENTS
La Cour indique que, «alors que l’administration pénitentiaire
a connu une profonde mutation de son univers de travail, les modes
d’organisation du travail en établissement ont peu évolué depuis de
nombreuses décennies. L’organisation du «service des agents»,
c’est-à-dire du travail des surveillants, diffère peu, dans ses grandes
règles, de ce qu’elle était au début du siècle».
La direction de l’administration pénitentiaire partage les
constats faits par la Cour en ce domaine. C’est dans le but d’apporter
des améliorations significatives à cette matière complexe qu’une
concertation avec les organisations professionnelles avait été
engagée par l’administration pénitentiaire en 1996 avec l’objectif de
concilier l’intérêt du service public avec celui des agents (par une
meilleure prise en compte de leur vie familiale et des rythmes
biologiques que les systèmes traditionnels ).
Dans ce contexte, des projets précis et argumentés ont été
présentés à la concertation avec les organisations syndicales fin 1995
consistant soit à adopter de nouveaux cycles de travail dont les
établissements auraient le libre choix, soit à allonger à 4 mois la
période de compensation entre les heures non effectuées et les
heures supplémentaires. Aucune de ces propositions n’a recueilli à
l’époque l’accord des syndicats représentatifs des personnels de
surveillance. La concertation s’était alors interrompue.
Même s’il convient, à la lumière de l’expérience, de ne pas
sous-estimer le poids des pratiques en la matière, le dossier ne
saurait être considéré comme clos. Dans la lettre de mission
adressée à la nouvelle directrice de l’administration pénitentiaire le 17
mars 1999, il lui est demandé d’engager, dans le cadre d’une
concertation avec les organisations professionnelles et l’ensemble des
personnels, une réflexion sur l’organisation et les conditions de travail.
Les premières discussions ne pourront pas être lancées avant qu’un
nouveau projet ait été élaboré, au vu de l’état actuel des données et
en prenant en compte les enseignements, positifs ou négatifs, de
diverses expériences en cours dans certains établissements ( bilan
actuellement en cours). En outre, ces travaux devront intégrer la
436
perspective
des
35
heures
hebdomadaires.
Les
premières
discussions ne pourront donc pas
commencer avant l’an 2000.
La direction de l’administration pénitentiaire recourra à
l’assistance technique d’un cabinet spécialisé pour mener à bien ce
lourd dossier.
5°
L
A CONSOMMATION DES HEURES SUPPLEMENTAIRES
La Cour indique que «certaines directions régionales (...)
demeurent caractérisées par une "surconsommation" d'heures
supplémentaires par rapport à leur part d'effectifs nationaux. Certains
établissements ne fonctionnent d'ailleurs toujours qu'avec un volant
permanent d'heures supplémentaires, qui finit par devenir un
complément de rémunération régulier pour les personnels."
Afin de mieux maîtriser la consommation d'heures supplé-
mentaires, la direction de l'administration pénitentiaire a donné depuis
plusieurs années des instructions aux directions régionales et aux
établissements. C'est ainsi qu'un effort sensible a été constaté, qui n'a
pu être poursuivi en raison des effets sur les départs, de la
bonification du cinquième et de la structure de la pyramide des corps
des personnels de surveillance.
Le recours aux heures supplémentaires devrait chuter si les
établissements disposaient à longueur d'années d'effectifs réels à
hauteur des effectifs de référence. La différence vient du délai de
remplacement des départs. C'est pourquoi il est nécessaire d'anticiper
de manière précise et fine, tous les départs du corps ( retraites et
autres causes). S'agissant plus particulièrement des retraites, pour
lesquelles la prévision a été biaisée par les comportements individuels
inattendus (entre 1996 et 1998) à la suite de l'octroi de la bonification
du cinquième, la directrice de l'administration pénitentiaire a écrit en
septembre 1999 aux 3400 agents âgés d'au moins 49 ans
qui
n'avaient pas déjà déposé une demande de retraite, afin de leur
demander à quel moment ils envisageraient de la prendre. Ce
questionnaire permet, avec les projections corrigées, de procéder à
une évaluation plus fiable de la réalité potentielle.
Sur la base de ces travaux, l'administration a d'ores et déjà
programmé l'entrée à l'ENAP en 2000 d'au moins 1600 élèves
surveillants et la sortie de l'ENAP de 1388 surveillants nouvellement
formés ( contre respectivement 571 et 754 en 1997, 844 et 406 en
1998 et 983 et 975 en 1999).
437
Au cours de l'année 2001, ces efforts seront non seulement
reconduits mais amplifiés puisqu'aux départs en retraite qui resteront
élevés; s’ajoutera la nécessité d'anticiper le recrutement et la
formation des personnels destinés à l'ouverture des établissement
neufs ( 3 en 2002 et 3 en 2003).
L'objectif est de comprimer la durée des vacances de postes
de telle sorte que les établissements ne subissent plus les difficultés
dues aux longs délais de remplacement. Déjà l'administration s'est
dotée d'un outil de gestion prévisionnelle des départs qui permet pour
chaque établissement de calculer mois par mois, les départs et les
arrivées prévisibles sur un an et ainsi de connaître à tout moment le
taux de couverture des effectifs.
Ces mesures devraient permettre de lutter efficacement
contre les heures supplémentaires. Cela dit, il convient de renforcer la
vigilance sur les autres causes d’heures supplémentaires non
justifiées,
telles
qu’un
absentéisme
anormal
sur
tel
ou
tel
établissement, ou une organisation du service mal adaptée.
6°
L
ES PERSONNELS DE SURVEILLANCE
:
UNE COMMUNAUTE DE TRAVAIL AU
SERVICE D
’
UN PROJET
La Cour estime que«tout se passe comme si la DAP
considérait les personnels de surveillance comme une ressource
«intermittente « et «nomade» et non comme «une communauté de
travail au service d’un projet».
Si l’administration pénitentiaire a consacré près de trois
années à la description des pratiques professionnelles dans le cadre
du référentiel des emplois, c’est pour incarner de manière pérenne le
mouvement qu’a suscité cette initiative. Désormais, les établis-
sements et services pénitentiaires disposent d’un moyen qui peut leur
permettre de retrouver le sens de leur mission et du travail des
personnels. La mise à disposition de cet outil doit être facilitée par
l’information (en cours d’achèvement au niveau des régions) et par la
formation des personnels. La réforme des structures de l’ENAP mais
aussi des contenus d’enseignements et surtout des pédagogies d’une
part, d’autre part, une prise en compte qualitative des personnels de
direction et d’encadrement devraient modifier très sensiblement la
perception morcelée que les personnels peuvent avoir aujourd’hui de
leur travail.
Cette approche qualitative a été mise en oeuvre dès mai 1999
en faveur de la prise en charge des mineurs incarcérés. Les 55
personnels de surveillance nouvellement affectés dans les quartiers
438
mineurs ont pu bénéficier d’une formation spécifique de 5 semaines. A
cette occasion, une réflexion a été lancée sur la modification de
l’organisation
du service
des surveillants qui,
rompant avec
l’organisation traditionnelle du service, permette une prise en charge
des mineurs adaptée à leurs besoins. Cette nouvelle organisation (
création d’équipes fixes spécialisées pour les mineurs) a d’ores et
déjà été mise en place en 1999 dans certains quartiers mineurs ( ex:
Fleury-Mérogis).
F. - LA QUESTION DE LA MASSE DES CONTENTIEUX
La Cour remarque qu’il «est pour le moins surprenant que
l’une des principales directions du ministère de la justice tolère des
situations qui sont par ailleurs poursuivies et sanctionnées par les
tribunaux
(affectations
fictives
par
exemple)
et
qu’elle
soit
régulièrement sanctionnée par la juridiction administrative pour ses
infractions au droit de la fonction publique».
La masse des contentieux que connaît actuellement la
direction de l’administration pénitentiaire provient de plusieurs causes:
une insuffisance structurelle qui ne mettait pas en capacité les
services gestionnaires de se saisir des décisions contentieuses pour
en
tenir
compte
dans
les
modes
de
gestion,
un
manque
d’homogénéité dans les pratiques de gestion, une appétence
relativement
nouvelle
des
personnels
pour
cette
forme
de
contestation.
La direction de l’administration pénitentiaire note que la
masse du contentieux a prospéré au cours des trois dernières années
dans des proportions importantes: l’administration pénitentiaire avait
enregistré 196 recours en 1997, 301 en 1998, et 403 dans les 10
premiers mois de 1999.
1°
L
ES REMEDES A L
’
INSUFFISANCE STRUCTURELLE
Lors de la réorganisation de ses services centraux le 1er juillet
1998, la direction de l’administration pénitentiaire a pris en compte
cette faiblesse en matière de prévention des contentieux, résultant en
grande partie d’un dysfonctionnement structurel. Dans l’ancienne
organisation, le traitement des contentieux était éparpillé entre
plusieurs services qui n’avaient pas de liens particuliers avec ceux
chargés de la gestion des personnels; ceux-ci n’avaient connais-
sance ni de la matière contentieuse,
ni des décisions des juridictions.
Ils ne pouvaient donc pas en tirer profit pour modifier la gestion afin
de la rendre conforme au droit.
439
Depuis le 1er juillet 1998, un bureau est spécialement dédié
au
droit
régissant
les
ressources
humaines:
réglementation,
contentieux et procédures disciplinaires. Ce bureau est en liaison
étroite avec le bureau chargé de la gestion et les décisions
contentieuses sont intégrées dans les réflexions actuellement en
cours ayant pour objectif de passer tous les secteurs de la gestion au
crible du droit. Ainsi le traitement unifié du contentieux en matière de
ressources humaines permet une action préventive dont l’efficacité ne
pourra être mesurée qu’à moyen terme, compte-tenu de la durée des
dossiers.
2°
L’
HOMOGENEISATION DES PRATIQUES
Les travaux préparatoires à la mise en oeuvre d’une
application informatique de gestion des ressources humaines au
ministère de la justice ( dit GEREHMI ), entrepris en septembre 1998
vont permettre d’harmoniser les pratiques en les conformant au droit.
Ce projet, dont la fonction de chef de projet a été confiée à la direction
de l’administration pénitentiaire, devrait connaître ses premières
applications au début de 2002.
Dans ce cadre a été rédigé un guide des procédures de
gestion qui vise à réétudier toutes les procédures au regard du droit
applicable et qui sera la matrice de l’application informatique. En
attendant l’aboutissement du projet informatique, il
constituera un
précieux outil qui sécurisera la gestion des ressources humaines tant
au niveau central qu’aux niveaux régional et local dans le cadre de la
déconcentration en cours.
G. - LES QUESTIONS INDEMNITAIRES
1°
L
A PUBLICATION DES TEXTES
La Cour a relevé que «plusieurs primes n’ont toujours pas fait
l’objet d’une publication au journal officiel : l’indemnité pour sujétions
spéciales, l’indemnité de responsabilité en détention, l’indemnité pour
charges pénitentiaires .»
Certaines administrations, notamment celles soumises à
statut spécial, ont été conduites à ne pas publier leurs textes
indemnitaires propres afin d’éviter tout risque d’exemplarité pour
d’autres. Mais en 1998, des instructions du secrétariat général du
gouvernement ont été données à la fonction publique de publier sans
exception tous les textes indemnitaires quelle que soit leur portée;
l’administration pénitentiaire s’est aussitôt engagée dans cette
440
procédure. C’est ainsi que les trois derniers textes, cités par la Cour,
ont été publiés au Journal officiel du
26 octobre 1999.
2°
L
A RETROACTIVITE
La Cour indique que «l’application rétroactive des textes
réglementaires instituant des primes constitue une pratique constante
mais irrégulière de l’administration pénitentiaire. «
Les délais d’élaboration des textes aboutissant à rétroactivité
ne sont pas de la volonté de l’administration pénitentiaire. Ils sont dus
à la durée que prennent d’une part la concertation avec les
organisations syndicales et d’autre part, les discussions avec les
ministères techniques. Au demeurant, cette critique est loin d’être
spécifique au ministère de la justice.
Cela dit, afin d’améliorer cette situation, d’ailleurs critiquée
aussi par les personnels, des dispositions ont été prises : les textes
indemnitaires résultant des mesures nouvelles inscrites au projet de
loi de finances pour 2000, ont d’ores et déjà été envoyés à l’examen
des ministres de l’économie, des finances et de l’industrie et de la
fonction publique, de la réforme de l’Etat et de la décentralisation.
3°
L’
INDEMNITE DE RESPONSABILITE ET LE CRITERE DE LA CAPACITE
THEORIQUE
Selon la Cour, "la capacité théorique des établissements
retenue pour apprécier le classement des établissements apparaît
comme un critère parfois inadapté. L'absence de réévaluation de la
"capacité théorique" des établissements depuis 1991 et les écarts
durables et importants entre le taux d'occupation réel et le taux
d'occupation théorique rendent cet indicateur fragile".
La classification des établissements avait été établie en 1991
afin de distinguer des catégories à partir desquelles est
servie
l'indemnité de responsabilité en détention. Si ce critère n'avait pas
connu d'évolution depuis cette date, il a été réétudié dans le cadre de
la préparation du décret du 29 juillet 1998 portant statut particulier des
directeurs. La nouvelle classification prend en compte plusieurs
éléments croisés (régime de détention, catégorie de détenus, taux
d'occupation sur plusieurs années,...) parmi lesquels la capacité
théorique n'est plus le critère unique ni même
dominant.
L’arrêté relatif à cette nouvelle classification qui a fait l’objet
d’une longue concertation avec les organisations professionnelles
441
représentatives des directeurs a été publiée, comme le décret, au
Journal officiel du 26 octobre 1999.
De plus, cette indemnité de responsabilité a donné lieu en
1999, pour la première fois à l’administration pénitentiaire,
à une
modulation d’une partie de cette indemnité. Les critères retenus
provisoirement pour l’année 1999, sont liés à des difficultés objectives
de fonctionnement des établissements une année donnée, mesurées
en termes de surpopulation carcérale et de plus ou moins grande
solitude
des
chefs
d’établissements
(
absence
d’adjoints
et
insuffisance d’effectifs de cadres intermédiaires). Dès l’an 2000, la
négociation
reprendra
avec
les
organisations
professionnelles
concernées, pour aboutir en 2000 à une modulation réellement
personnalisée, prenant appui sur l’évaluation professionnelle des
cadres.
4°
L
E REGIME DIT
«
PARA
-
INDEMNITAIRE
»
La Cour stigmatise ce qu’elle appelle le régime «para-
indemnitaire», assuré par la mutuelle de la justice. La direction de
l’administration pénitentiaire souhaite y mettre fin et réfléchit
actuellement à un système alternatif destiné à rendre compatibles les
faits, en l’espèce les besoins à satisfaire, et le droit.
5°
L
ES RECOMPENSES EXCEPTIONNELLES
La Cour relève qu’il «existe par ailleurs des récompenses
exceptionnelles, dont le fondement historique est l'arrêté du 10 avril
1942, qui indique dans son article 4 que des "gratifications" peuvent
être accordées au personnel de surveillance de l'administration
pénitentiaire pour "récompenser des actes de dévouement, de
courage ou exceptionnellement dangereux"
Il existe en effet des récompenses exceptionnelles dont le
fondement historique est un arrêté du 3 avril 1942. Mais le conseil
d'Etat, dans son arrêt du 31 janvier 1996 a jugé que cet arrêté était
abrogé par l'effet combiné des articles 5 et 7 de l'ordonnance du
6 janvier 1945.
La direction de l'administration pénitentiaire est néanmoins
fondée à attribuer des récompenses exceptionnelles au titre de
l'article
D.226
du
code
de
procédure
pénale
qui
précise
qu"'indépendamment des récompenses prévues par son statut
particulier, le personnel pénitentiaire peut, dans la limite des crédits
budgétaires ouverts à cet effet, bénéficier de gratifications exception-
nelles attribuées en raison d'actes de courage et de dévouement".
442
Il s’agit pour l’administration pénitentiaire de disposer d’un
moyen de récompenser les agents qui, parfois au mépris
de leur
sécurité personnelle, interviennent dans des conditions difficiles afin
de maintenir la sécurité des personnes et des établissements.
6°
L’
ARCHITECTURE INDEMNITAIRE A L
’
ADMINISTRATION PENITENTIAIRE
La Cour estime que «l'ensemble des observations qui
précèdent conduit à porter un certain nombre de critiques sur un
système indemnitaire construit au fil des crises sociales qu'a
traversées l'administration pénitentiaire qui donne le sentiment de
n'avoir ni suffisamment été pensé, ni bien maîtrisé dans ses
conséquences."
La direction de l’administration pénitentiaire partage ce
constat objectif, lié à l’histoire de cette institution. Mais les choses sont
en train de changer. En effet, si depuis une quinzaine d'années, la
tendance a été en effet plutôt de créer des indemnités à l'issue de
crises sociales, donnant parfois l'impression d'un empilement
désordonné, depuis plusieurs années, les mesures indemnitaires
obtenues consistent à introduire des cohérences, notamment en
lissant les inégalités constatées.
Plusieurs exemples peuvent illustrer le propos:
-
l'enveloppe
indemnitaire
attribuée
aux
personnels
administratifs a permis de restructurer leur régime indemnitaire en le
revalorisant dans des proportions comparables à celui des personnels
des autres filière;.
- la revalorisation du taux des nuits encadrant les dimanches
et jours fériés et portée à 100F au projet de loi de finances pour 2000,
est destinée à résoudre la question de l'inégalité entre les surveillants
de nuit (48,70F) et ceux qui sont en service de jour (103,8F) un jour
férié;
- la prime de sujétions spéciales a été lissée au cours des
exercices 1999 et 2000, avec l'uniformisation à 17% pour la filière
direction, à 17% pour la filière insertion et probation et à 21% pour la
filière surveillance;
- la prime de responsabilité en détention est également
rendue cohérente au cours des exercices 1999 et 2000, afin de
prendre en compte les contraintes de tous les chefs de service qu'ils
443
soient directeurs, chefs de service pénitentiaire ou directeurs des
services d'insertion et de probation.
De plus, la modularité évoquée ci-dessus (voir supra in 1.73)
marque le début d’une véritable politique volontariste en matière de
régime indemnitaire.
II. - ORIENTATIONS EN MATIERE DE POLITIQUE DE GESTION
DES RESSOURCES HUMAINES
Les
réponses
ci-dessus,
ponctuelles,
peuvent
paraître
parcellaires; c’est pourquoi elles doivent être replacées dans un
ensemble plus large et cohérent constituant les orientations en
matière de gestion des ressources humaines de l’administration
pénitentiaire.
A. - LA DECONCENTRATION
La
déconcentration
de
la
gestion
du
personnel
à
l'administration pénitentiaire marque un changement profond dans les
modes de fonctionnement d'une institution marquée par une forte
tradition centralisatrice. Aussi le processus a-t'il dû être engagé avec
progressivité; une déconcentration hâtive, mal préparée et mal
accompagnée n'aurait eu que des conséquences néfastes et
irréversibles.
La publication du décret n
°
97-3 du 7 janvier 1997 relatif à la
déconcentration
de
la
gestion
des
personnels
des
services
déconcentrés de l’administration pénitentiaire a été précédée d'une
longue préparation avec les services délégataires et les organisations
syndicales dont les réticences ont dû être surmontées. Le calendrier
choisi a fait coïncider l'entrée en vigueur du décret avec les élections
professionnelles (janvier 1997), permettant ainsi de constituer des
commissions administratives paritaires régionales pour les surveillants
et gradés.
Si la liste des matières déconcentrées figurant dans l'arrêté du
15 janvier 1997 porte principalement sur des
actes pour lesquels
l'appréciation de l'administration est limitée, certains d'entre eux ont
une incidence sur les effectifs ( retraites, disponibilité de droit, congés
de longue durée, temps partiel pour les surveillants). La création de
commissions paritaires régionales pour les surveillants et gradés a
permis de déléguer des actes ayant une incidence sur les carrières
tels la titularisation des surveillants stagiaires, les recours en matière
444
de
notation
et
plus
récemment,
la
préparation
du
tableau
d'avancement au grade de premier surveillant. Il s'agit de matières
dont la portée est modeste, mais dont le traitement a permis d'ajuster
le fonctionnement de ces nouveaux organismes de façon à préparer
l'extension du champ de la déconcentration.
Les perspectives en la matière portent sur la déconcentration
de la consultation des commissions administratives paritaires en
matière disciplinaire, les mutations et le recrutement. Elles font l'objet
d'un débat avec les directions régionales invitées dès le mois de juin
1999 à faire valoir leurs observations sur un calendrier de
déconcentration de 2000 à 2003. En outre, elles englobent des
subdélégations de droit aux établissements en matière de protection
médico-sociale des fonctionnaires. A l'occasion des prochaines
élections professionnelles (14 décembre 1999), la mesure de la
représentativité locale va permettre de créer des comités d'hygiène et
de sécurité par site réunissant au moins 50 agents. Là encore la mise
en oeuvre sera concertée et progressive pour en garantir le succès.
La
déconcentration
pourrait
être
toutefois
limitée
par
l'insuffisance des moyens humains des établissements et services de
petite taille. Pour remédier à cet inconvénient, la direction de
l'administration pénitentiaire va engager une réflexion sur le cadre
juridique à retenir et sur l'organisation matérielle optimale qui
permettrait de ne pas tenir ces établissements et services à l'écart de
ce mouvement.
Quelle que soit l'option retenue, la déconcentration ne pourra
progresser dans les services pénitentiaires déconcentrés sans un
renfort des fonctions administratives et de gestion des ressources
humaines. L'audit que la direction a lancé au premier semestre 1999
sur l'évaluation des besoins en emplois administratifs s'appuie sur le
référentiel des métiers mais prend également en compte la dimension
de la déconcentration.
De même, le renfort des équipes de direction de certains
établissements est un préalable nécessaire au renforcement de la
déconcentration. Les créations d’emplois de directeurs des services
pénitentiaires obtenues au projet de loi de finances pour 2000 y
contribueront.
445
B. - L'ORGANISATION GENERALE DES SERVICES; LE MANAGEMENT
QUALITATIF ; LA REFORME DES SPIP
1°
L
A REFORME DE L
’
ORGANISATION DE L
’
ADMINISTRATION PENITENTIAIRE
L’administration pénitentiaire a entrepris une réforme de son
organisation à tous les niveaux en vue de poursuivre une politique de
meilleure utilisation de la ressource humaine.
- Au niveau central
Ses services centraux, après avoir été réorganisés en
septembre 1990 à la suite d’une réflexion menée par ses cadres («Le
possible à trois ans») ont tiré les enseignements
de six années de
fonctionnement notamment au regard de l’évolution des missions.
C’est ainsi qu’une nouvelle réforme de l’organigramme qui a été
préparée pendant deux ans avec les parties prenantes, a pu être
appliquée au 1er juillet 1998.
La mise en oeuvre de ce nouvel organigramme autour de trois
sous-directions ( au lieu de quatre) s’est doublée d’un déménagement
des services et de leur réinstallation sur un site unique à Paris.
Comme il a été indiqué précédemment, cet organigramme, qui intègre
la déconcentration, a prévu une diminution de l’effectif théorique
(20 emplois), ce qui représente une réduction de plus de 6%.
- Au niveau régional
En 1992, ont eu lieu les premiers travaux aboutissant à la
définition de l’organisation et du fonctionnement des directions
régionales. Il convient à présent de réaliser le bilan du fonctionnement
de ces services qui ont vu leurs compétences s’accroître au fur et à
mesure du développement de la déconcentration. C’est pourquoi un
travail quantitatif a été lancé en septembre 1999 qui intégrera les
données qualitatives des travaux entrepris sur le rôle et les missions
des directions régionales.
- Au niveau local
Pour l’administration pénitentiaire, il est indispensable de
mener à bien le dossier de la réforme de l’organisation des
établissements pénitentiaires, ainsi que celui des nouveaux services
d’insertion et de probation.
S’agissant de l’organisation des établissements pénitentiaires,
la réflexion lancée dès 1995 puis reprise dans le cadre de la mission
446
d’appui au personnel ( MAP, 1996-1998) n’a pu aboutir, se heurtant
aux réticences des partenaires sociaux. Des expériences inspirées de
ces travaux sont toutefois en cours.
Tirant les enseignements de l’échec des tentatives de réforme
précitées, la direction de l’administration pénitentiaire souhaite
maintenant aborder cette réforme en replaçant l’établissement
pénitentiaire
au coeur de la
problématique organisationnelle, à partir
des pratiques professionnelles et déontologiques, de l’organisation de
l’équipe de direction et en tenant compte des évolutions liées à la
déconcentration et à l’introduction de l’informatique. Il s’agit d’un
dossier essentiel pour l’administration pénitentiaire; il intégrera les
discussions sur la réduction du temps de travail. Cette réflexion sera
reprise en concertation avec les organisations syndicales dès le début
de 2000 ( voir supra in 1.54).
S’agissant
de
la
réforme
des
services
pénitentiaires
d’insertion et de probation, elle constitue une réforme structurelle
d’envergure qui nécessite un développement spécifique ( voir infra in
2.24)
2°
L
A GESTION QUALITATIVE DES PERSONNELS
Ce travail sur sa propre organisation, l'administration
pénitentiaire ne peut le mener à bien sans une gestion qualitative de
ses personnels, développée, dans une première étape, en direction
de ses cadres.
Pour ce faire, un bureau de suivi personnalisé des
carrières a été créé dans le cadre de la réforme des services
centraux.
A partir d'une méthodologie qui s'appuie sur les exemples
réussis de gestion des cadres d'autres secteurs de la fonction
publique ou d'entreprises nationales ou privées, ce bureau a pour
ambition de proposer aux cadres pénitentiaires de profiler leurs
carrières, anticiper leurs évolutions grâce aux évaluations régulières
et à un parcours adapté de formation et d’élaborer les outils d’un
mécanisme d’évaluation des cadres, essentiel à un management par
objectifs.
Au vu des progrès réalisés, l’évaluation sera ensuite
progressivement généralisée.
A partir des enseignements qui pourront être tirés, cette
gestion qualitative s’appuyant sur un dispositif cohérent de formation
d’une part et sur une architecture indemnitaire revisitée d’autre part,
447
pourrait, à moyen terme et dans le cadre de la déconcentration, être
étendue aux autres personnels pénitentiaires.
3°
L
A PROSPECTIVE SUR LE METIER DE CHEF D
’
ETABLISSEMENT ET LA
REFLEXION SUR LE ROLE DES DIRECTEURS REGIONAUX
Cette double réflexion a été engagée en cohérence avec la
réforme de l'organigramme des services centraux mise en oeuvre le
1
er
juillet 1998, et dans la même perspective, à savoir la recherche de
la bonne adéquation des organisations aux missions.
Une démarche de prospective a été lancée en 1998 sur le
métier de chef d'établissement pénitentiaire, qui envisage plusieurs
scénarios en fonction de contraintes et d’évolutions aussi bien
internes qu’externes. La synthèse des scénarios est regroupée dans
un ouvrage intitulé «Etre chef d’établissement pénitentiaire en 2010 -
Réflexion prospective».
Il y a lieu de compléter cette étude déjà réalisée en
réfléchissant au positionnement du chef d'établissement comme
manager d'une équipe pluridisciplinaire et qui, avec le recul
nécessaire, doit disposer des outils techniques d'aide à la décision. La
direction de l'administration pénitentiaire a donc ouvert une réflexion à
ce sujet, à laquelle elle associe les organisations professionnelles des
directeurs des services pénitentiaires ( séminaire résidentiel commun
les 13 et 14 octobre 1999).
Parallèlement, a été engagée une réflexion sur le rôle et les
missions de directions régionales reconfigurées. Deux séminaires
ont
déjà été organisés sur cette question, l’un a réuni l’équipe de direction
de l’administration centrale, le deuxième, le collège des directeurs
régionaux. Les chefs d’établissements et de services seront ensuite
invités à donner leur avis.
L’aboutissement de ces deux exercices permettra, outre une
meilleure
perception
des
rôles
respectifs
de
chaque
niveau
décisionnel et opérationnel, la définition des organisations et moyens
adaptés à chaque niveau.
4°
L
A CREATION DES SERVICES PENITENTIAIRES D
’
INSERTION ET DE
PROBATION
(
SPIP)
Les services pénitentiaires d’insertion et de probation ont été
créés par le décret n
°
99-276 publié le 14 avril 1999, qui modifie le
Code de procédure pénale. Les arrêtés portant création de 88
448
services au niveau des départements ( certains services regroupent
deux départements),
ont été publiés le 3 juillet 1999. Les directeurs
de ces nouveaux services relèvent d’un statut d’emploi prévu par le
décret n
°
99-670 du 2 août 1999.
La compétence de ces nouveaux services qui reprend
celle
des anciens comités de probation et d’aide aux libérés ( CPAL) et
celle des services socio-éducatifs en milieu fermé est élargie à
l’ensemble du domaine de la réinsertion. La volonté qui a présidé à
cette importante réforme est celle de considérer que pour toute
personne qui connaît une procédure judiciaire pénale ou qui entre en
prison, il est nécessaire de préparer la réinsertion et la sortie de prison
dès le début du processus de prise en charge par la justice.
C'est la première fois à l'administration pénitentiaire que le
regard porté sur les personnes placées sous main de justice n'est pas
séquencé ou morcelé et qu'il englobe institutionnellement l'évolution
des personnes, dans le temps et les lieux.
Sur ces bases un audit a été effectué pour évaluer les
besoins-cibles en emplois, compte tenu des missions. A partir de ce
travail, des créations d'emplois en nombre remarquable ont été
demandées et obtenues sur 4 ans ( doublement du nombre des
personnels d'insertion et de probation). Une organisation nationale et
régionale très coordonnée a été mise en place pour concrétiser la
réforme qui a été prise en charge par tous les secteurs d'activité tant
de l'administration centrale que par les directions régionales. Une
programmation précise et suivie a permis de tenir l'objectif avec
seulement de faibles
dérapages de calendrier. Dans le même temps,
les agents étaient recrutés et formés, les textes élaborés et publiés,
les personnels affectés. Des réunions régulières, des publications
fréquentes ont maintenu, non seulement la dynamique de la réforme,
mais aussi un bon niveau d'information.
Aujourd'hui, cette réforme est en cours de consolidation, à
l'égard
des
partenaires
comme
au
sein
de
l'administration
pénitentiaire. La nouvelle répartition des compétences entre le
directeur du service pénitentiaire d'insertion et de probation et le chef
d'établissement, en matière de réinsertion fait l’objet d’un suivi, pour
prévenir d’éventuelles tensions. Elle alimente la réflexion sur le rôle
des chefs d'établissement.
Une évaluation régulière est prévue.
449
C. - LES METHODES DE GESTION
L'administration pénitentiaire est entrée dans une dynamique
de réforme de ses méthodes de gestion.
1°
L
ES DISPOSITIFS DE CONTROLE
Elle a d'abord instauré une cellule de contrôle de gestion dès
1995 au niveau central. A la faveur de la réforme de l'administration
centrale de 1998, cette cellule est devenue un bureau à part entière
qui centralise et traite les indicateurs de gestion,
les interprète et
fournit des normes aux régions et aux établissements. Ce bureau va
être renforcé dès l’an 2000 par le recrutement de deux nouveaux
agents spécialisés dans le contrôle de gestion.
Les régions se sont dotées d’un outil semblable qui permet au
niveau régional une meilleure visibilité
de gestion et les moyens
d’une analyse affinée et pour le niveau central la possibilité d’un
contrôle a posteriori, propre à une déconcentration bien comprise. Le
contrôle de gestion, qui porte essentiellement sur des secteurs autres
que les ressources humaines a intégré dès le départ quelques
indicateurs de gestion de ce secteur, tels que la gestion des effectifs
et le taux de couverture, le taux d’absence et les statistiques en
matière de formation des personnels. Il conviendra bien entendu,
d’étendre le champ de ces indicateurs.
2° LES INDICATEURS DE SATISFACTION: LA VEILLE SOCIALE
Le nouveau bureau dédié aux relations sociales est en train
de créer un observatoire du climat social qui réunira notamment des
indications sur le degré de satisfaction des personnels relatif aux
actes de gestion. Ce dispositif est complexe à concevoir car il doit
prendre en compte les évolutions en matière de déconcentration.
3°
L
A GESTION DES EFFECTIFS
a) En attendant les logiciels informatiques
Afin de mieux gérer ses effectifs, l'administration pénitentiaire
s'est dotée depuis janvier 1999, d'un tableau prévisionnel d'effectifs
de personnels de surveillance par établissement. Ce tableau
mis à
jour en temps réel, donne des indications sur les 12 mois à venir des
mouvements prévisibles des effectifs (entrées/sorties). Ces tableaux
ont été élaborés contradictoirement avec les régions et sont mis à leur
disposition pour leur permettre d'établir leurs priorités d'affectations
450
d'emplois. Cet instrument devrait être complété par un travail similaire
sur les corps autres que ceux des personnels de surveillance.
b) L’appui de l’informatique
Le projet informatique GEREHMI ( GEstion des REssources
Humaines du MInistère de la justice) dont l'expérimentation sera
lancée en 2002, va modifier très profondément le travail des
personnels mais aussi garantir la sécurité et la cohérence de leur
information et de leur gestion.
Cette application, initiée en septembre 1998, porte sur la
gestion des personnels du ministère de la justice. Ce projet, piloté par
l'administration pénitentiaire, devrait permettre des fonctionnalités plus
performantes que celles fournies aujourd'hui par la base GP ( gestion
du personnel), devenue obsolète. Le cahier des charges du projet est
constitué par un guide des procédures de gestion, en
fin d'écriture,
qui sera, comme indiqué ci-dessus ( voir supra in 1.62), la matrice de
l'application. Elle sera disponible pour la phase d’expérimentation en
2002.
D'ores et déjà et sans attendre que l'application soit achevée,
le guide des procédures sera utile aux gestionnaires des ressources
humaines. Il harmonisera les pratiques et facilitera les prochaines
étapes de la déconcentration.
4°
L
A FORMATION DES PERSONNELS
Toutes les évolutions professionnelles doivent s'accompagner
de formation. L'administration pénitentiaire dispose aujourd'hui de
deux leviers essentiels de formation, une structure en plein devenir,
l'ENAP, et un outil professionnel, le référentiel des métiers.
a) L'ENAP, sa réforme et sa délocalisation
L'ENAP conduit simultanément trois projets: la réforme de sa
pédagogie et de son organisation, son changement de statut et sa
délocalisation. A la suite d’un audit confié à un cabinet externe, il est
apparu nécessaire de donner à l'administration pénitentiaire une école
plus ouverte, plus en prise avec la recherche, l'international, plus à
l'écoute
des
établissements
et
services
pénitentiaires,
moins
cloisonnée. C'est ainsi que l'organigramme a été réformé, avec la
création de
trois directions
(enseignement, recherche et stages).
Cette modification de l'organigramme a cassé les logiques verticales
pour diffuser de la transversalité. La pédagogie a été revue dans la
451
perspective d'enseignement et de formation d'adultes destinés à
former des communautés de travail.
L'ENAP va devenir le 1
er
janvier 2001 un établissement public
à caractère administratif; ce statut
lui donnera la souplesse de
gestion nécessaire à une pédagogie active et dynamique.
Enfin l'ENAP est en cours de délocalisation à AGEN (le
déménagement aura lieu au cours de l'été 2000). Installée dans des
locaux neufs en cours d’achèvement, plus vastes et fonctionnels, avec
une
architecture
fonctionnelle
et
une
implantation
en
zone
universitaire qui reflètent bien la volonté d’ouvrir cette école sur
l’extérieur, l’ENAP sera ainsi l’outil de la rénovation de la formation
des personnels pénitentiaires de toute catégorie, afin de doter
l’administration pénitentiaire d’une ressource humaine formée aux
techniques pénitentiaires, au droit et au management moderne, à
l’aube du XXIème siècle.
b) La formation à partir du référentiel des métiers
Le référentiel des métiers va permettre à l'ENAP comme aux
formateurs en région et sur le terrain de mieux asseoir la formation
initiale et continue des personnels.
Chaque emploi-type, chaque activité, chaque tâche décrits
dans le référentiel précisent également les compétences nécessaires,
les aptitudes et savoir-faire requis pour exercer cet emploi, cette
activité ou cette tâche. Le référentiel permet de développer les
compétences
individuelles
mais
aussi
permet
d’agir
sur
les
compétences collectives des personnes exerçant les mêmes emplois
et le cas échéant de les réorienter en fonction des évolutions
constatées. Outil évolutif grâce au support informatique ( il est prévu
de le rendre accessible aux fonctionnaires pénitentiaires dès 2000 sur
Apnet), il permet d’intégrer toutes les évolutions professionnelles
grâce à la mise en place d’une veille sur les métiers.
Le diffusion du référentiel va conduire l'administration à
réétudier le contenu des concours de recrutements afin de construire
des épreuves visant à profiler les candidats en fonction des exigences
précises du métier envisagé. Une première réflexion est actuellement
en cours sur le recrutement des surveillants.
Il est nécessaire à ce stade de signaler l’impact important que
va avoir l’application informatique GIDE ( Gestion Informatisée des
DEtenus) sur les pratiques professionnelles. GIDE
a pour objectif de
452
gérer par l'informatique toutes les données ayant trait aux détenus:
écrou, fiche pénale, remises de peine, mais aussi compte nominatif,
pécule. Avec cet outil, le surveillant
dispose en temps réel d'une
grande variété d'informations qui constitue la majeure partie des
questions posées par la population pénale aux personnels. GIDE
apportera plus qu'un raccourcissement des délais de réponse et un
traitement strictement égal des personnes détenues: il va aussi
recentrer le surveillant sur sa relation au détenu (tâche plus
valorisante) et modifier les missions de l'encadrement pénitentiaire.
Ces évolutions doivent être anticipées et suivies avec soin à
un moment où l'administration, à la faveur des effets de la bonification
du cinquième, renouvelle une grande part de son personnel de
surveillance. Aussi une étude d’impact a-t-elle été lancée pour
mesurer les changements induits par ce programme, tant sur les
métiers que sur l’organisation des établissements.
5°
D
IALOGUE SOCIAL ET VEILLE SOCIALE
La lettre de mission remise le 17 mars 1999 à la nouvelle
directrice de l'administration pénitentiaire lui demande expressément
de prendre toutes mesures nécessaires afin d'améliorer le dialogue
social dans cette administration.
La réorganisation des services centraux intervenue en juillet
1998, avait d’ores et déjà
permis de dédier un bureau aux relations
sociales. Celles-ci doivent être prises en compte au niveau central,
régional et local. C'est au niveau local que l'administration
pénitentiaire a décidé de faire porter ses efforts par la création des
conseils d'établissements, qui, en dépit de leur invalidation formelle
par le Conseil d'Etat, constituent des instances de concertation et
d'information irremplaçables. Un nouveau texte reprendra le même
contenu, dans un format juridique plus adapté.
A partir de 2000, à la suite des élections professionnelles du
14 décembre 1999, les comités d'hygiène et de sécurité spéciaux
seront créés dans une centaine de sites pénitentiaires ( ceux qui
comportent plus de 50 agents). Cette instance, dont la préoccupation
concrète concerne les conditions de travail, constituera un lieu
d'échanges
privilégié
en
matière
de
prévention
des
risques
professionnels à laquelle tous les partenaires locaux sont attachés.
Enfin le dispositif de veille sociale ( voir supra in 2. 32 ) est en
cours d’élaboration. Ce dispositif comporte plusieurs éléments dont
l’analyse mensuelle des thématiques des écrits syndicaux et leur
évolution
et
la
construction
d’indicateurs
de
satisfaction
qui
453
permettront, en liaison avec le contrôle de gestion, de mesurer
l’impact des mesures de gestion des ressources humaines.
Ce dispositif, une fois expérimenté au niveau central, pourrait
être décliné au niveau régional, et local sur les sites les plus
importants.
6°
L
A DEONTOLOGIE PENITENTIAIRE ET LE STATUT SPECIAL
Le ministère de la justice a décidé plusieurs mesures
destinées à réaffirmer le principe du respect de la dignité et des droits
de l’homme, privé partiellement ou totalement de liberté.
Parmi ces mesures, la première, qui n’est pas que
symbolique, a été de faire afficher dans tous les établissements et
services pénitentiaires, la déclaration des droits de l’homme et du
citoyen.
La seconde a été de réunir dès 1998, le Conseil Supérieur de
l’administration pénitentiaire (CSAP), qui n’avait plus été réuni depuis
1986, et de lui demander de réfléchir sur des sujets cruciaux pour
l’administration pénitentiaire aujourd’hui. Outre une réflexion sur la
libération conditionnelle qui vient d’être lancée sous la présidence de
M.Farge, le CSAP aura à se prononcer sur des propositions visant à
assurer sur les établissements pénitentiaires un contrôle externe par
la société civile. En effet, une commission, sur ce thème, présidée par
le Premier Président de la Cour de Cassation, M.Canivet, a été
installée, par le Garde des Sceaux, le 28 juillet 1999; elle devra
remettre son rapport en janvier 2000.
Le CSAP a déjà eu à se prononcer lors de sa réunion de juillet
1999, sur le projet de code de déontologie en milieu pénitentiaire. En
effet, à la demande du ministère de la justice en 1997, l’administration
pénitentiaire vient d’achever le projet de code de déontologie en
milieu pénitentiaire. Sa publication est prévue pour le premier
semestre 2000. Aligné sur les dispositions européennes en la matière
et s’inspirant des pratiques en usage au Québec, son champ
d’application s’étend, outre aux personnels pénitentiaires, aux
intervenants réguliers en milieu pénitentiaire ( à l’exception du corps
médical).
Le code de déontologie pénitentiaire sera transmis pour avis à
la Commission Nationale des Droits de l’homme puis au Conseil
d’Etat, avant d’être soumis à l’examen des instances paritaires
ministérielles.
454
Enfin, la direction de l’administration pénitentiaire reprendra
début 2000, sa réflexion menée conjointement avec les partenaires
sociaux, sur le «toilettage» du statut spécial créé par l’ordonnance
n
°
58-696 du 6 août 1958, complété par le décret n
°
66-874 du
21 novembre 1966. Ces textes comportent des dispositions devenues
aujourd’hui, obsolètes ou inadaptées qui doivent être supprimées.
Mais il est nécessaire soit de modifier certaines d’entre elles, soit
même d’en introduire d’autres qui existent déjà mais éparses ou,
entièrement nouvelles, parce qu’elles correspondent aux évolutions
de la société.
Bien entendu, le périmètre des discussions ne permet pas de
supprimer certaines sujétions comme l’interdiction du droit de grève,
eu égard aux contraintes liées aux missions de l’administration
pénitentiaire.
Ce nouveau texte doit contribuer à donner aux personnels
pénitentiaires des repères précis, sans ambiguïté, tant en matière
d’obligations que de droits reconnus aux fonctionnaires pénitentiaires.
455
REPONSE DU MINISTRE DE L’EDUCATION NATIONALE, DE LA
RECHERCHE ET DE LA TECHNOLOGIE
L’analyse faite par la Cour sur la gestion des emplois
budgétaires et la politique de recrutement des enseignants du second
degré est, pour l’essentiel, partagée par le ministère chargé de
l’éducation nationale.
Toutefois, certaines informations contenues dans le rapport
doivent être complétées pour éviter des interpré-tations erronées. En
outre, au cours de ces deux dernières années, plusieurs mesures ont
été prises pour favoriser une meilleure maîtrise de l’évolution des
effectifs d’enseignants du second degré, mesures qui s’inscrivent
dans le cadre plus général de la gestion prévisionnelle du système
éducatif.
™
S’agissant de la politique de recrutement des enseignants
titulaires du secondaire, la direction de la programmation et du
développement (DPD) qui a hérité, en ce domaine, des compétences
de la DEP réalise une estimation, sur cinq ans, du besoin annuel
moyen de nouveaux enseignants. Or, le nombre de postes offerts aux
concours ne traduit pas seulement le besoin en nouveaux
enseignants mais prend également en considération la promotion
interne (notamment par la voie des concours internes) et la
titularisation, essentiellement des maîtres auxiliaires, par la voie des
concours spécifiques et réservés. En outre, du fait notamment des
admissions multiples (un candidat pouvant être reçu à la fois à
l’agrégation et au CAPES ou aux CAPES/CAPET et au C.A.PLP2), de
nombreux candidats perdent le bénéfice de leur admission à l’un des
concours (un millier pour les seuls concours externes en 99). Enfin, en
dépit de l’amélioration des taux de rendement (77 % en 95, 79 % en
96, 89 % en 97 et 93 % en 98), la totalité des postes mis aux
concours n’est pas pourvue. Les diverses considérations expliquent
que le ministère propose un volume de postes supérieur au besoin en
nouveaux enseignants déterminé par la DPD.
Pour ce qui est du nombre de postes offerts aux concours de
l’agrégation, s’il est effectivement resté stable sur la période 1992 à
1996, il est en diminution depuis 1997 (- 18 % en 97, -10 % en 98 puis
en 99).
456
Enfin les rapporteurs soulignent que rien n’indique que les
services du ministère de l’éducation nationale aient tenu compte de
l’amélioration des taux de rendement des concours. Or c’est
notamment pour prendre en considération cette amélioration que le
nombre de postes offerts aux concours a été progressivement
diminué au cours des
dernières années et réduit de 33.000 en 1995 à
21.449 en 1999 soit une diminution de 35%. Sur la même période le
nombre d’admis a évolué de 24.628 à 20.092.
™
Les rapporteurs relèvent que le ministère a amélioré ses
instruments de prévision à moyen et long termes des besoins de
recrutement mais qu’en dépit de la rigueur des méthodes employées
de nombreux facteurs continuent de perturber la programmation des
recrutements.
Comme le souligne la Cour, les paramètres à prendre en
compte pour estimer les besoins de recrutement sont nombreux :
évolution des taux d’activité par tranches d’âge des enseignants,
application de ces taux à une population répartie en un nombre
important de disciplines de recrutement, incidences des réformes
pédagogiques sur la répartition du besoin d’enseignement par
disciplines, évolution du nombre d’élèves par niveaux, filières,
options …
Certains de ces paramètres sont liés à des comportements
qui évoluent en fonction de considérations dont les effets sont
difficiles à modéliser : par exemple, les comportements en matière de
départ à la retraite peuvent être conditionnés par des revalorisations
de fin de carrière, certains personnels préférant retarder leur départ
dans l’attente d’une promotion. De même, si l’évolution du nombre
d’élèves par niveaux, filières et options peut être infléchie par les
objectifs de la politique éducative, elle relève en dernier ressort de
décisions individuelles dont les motivations ne sont pas toujours
prévisibles.
Toutes ces incertitudes peuvent modifier de façon sensible, y
compris sur de courtes périodes, les besoins de recrutements par
discipline.
Face à ces difficultés, le MENRT a entrepris un effort
important de rationalisation de sa politique de recrutement :
- comme le relève la Cour, le volume global des recrutements
s’est progressivement adapté à la réalité des besoins ;
457
- des redéploiements importants entre disciplines ont été
opérés afin de mieux ajuster les recrutements aux besoins du
système éducatif. Ces redéploiements ne peuvent cependant qu’être
progressifs, afin d’éviter que des à coups trop importants ne réduisent
les viviers de candidats dans les disciplines concernées. Le MENRT
est en effet attentif à ne pas connaître à nouveau les pénuries de
candidats qualifiés qui ont expliqué dans une large mesure les
difficultés de recrutement rencontrées jusqu’au début des années
1990 ;
- enfin, outre l’amélioration des outils de prévision que relève
la Cour, la modernisation des procédures de gestion entreprise
fiabilise l’expression des besoins du système éducatif :
- la déconcentration du mouvement des enseignants du 2
ème
degré a permis de mettre en place, à compter de la rentrée 99, une
gestion prévisionnelle des postes et des personnes ;
- la politique de contractualisation engagée avec chaque
académie, permet d’éclairer, sur la base d’un projet académique, les
grandes évolutions de l’offre éducative à moyen terme (objectif de
scolarisation, carte des formations, évolution des flux d’élèves par
niveaux et filières, taux d’encadrement…)
458
REPONSE DU MINISTRE DE L’INTERIEUR
I. - PERSONNELS DES PREFECTURES
A. - CADRE STATUTAIRE ET CONDITIONS D'EMPLOI
1°
L
A MISE EN CAUSE DE RIGIDITES STATUTAIRES
La Cour décrit un certain nombre de rigidités statutaires dont
elle reconnaît qu'elles sont "communes à la fonction publique de
l'Etat". Je partage le constat qu'il est nécessaire de revenir sur les
cloisonnements et de simplifier la gestion statutaire. Ce sont en effet
autant d'obstacles à la mobilité et à la mise en oeuvre d'une véritable
politique de gestion des ressources humaines.
Ainsi, depuis plusieurs années, est engagé un processus de
transformation des emplois budgétaires d'agents administratifs en
emplois d'adjoints administratifs. Le projet de loi de finances pour
2000 prévoit, pour la première fois, l'organisation d'un concours
exceptionnel permettant la promotion de 500 agents dans le corps
des adjoints. L'objectif consiste, aussi rapidement que possible, à
intégrer les quelque 5 000 agents administratifs dans le corps des
adjoints. Le budget 2000 prévoit en outre la fusions des corps
d'agents des services techniques d'administration centrale et des
préfectures. Il convient également de souligner que les 43 agents de
service affectés dans les préfectures seront prochainement, après
examen
professionnel,
intégrés
dans
le
corps
des
agents
administratifs ou dans celui des agents des services techniques en
fonction des missions qu'ils exercent.
Concernant les ingénieurs des services techniques du
matériel (STM) et les ingénieurs des travaux, la Cour critique leur
coexistence compte tenu de la proximité de leurs statuts et s’interroge
sur la justification fonctionnelle de leur appartenance en propre au
ministère de l'Intérieur. Le ministère envisage de solliciter que les
fonctionnaires de ces deux corps d'ingénieurs soient reversés dans
les corps homologues des ministères de l'équipement et de la
défense, selon les fonctions exercées.
Le ministère de l'Intérieur disposerait des emplois budgétaires
lui permettant d'accueillir les compétences nécessaires.
D'une manière générale, dans la mesure où les opérations de
simplification statutaire ne sauraient léser les agents, elles ne peuvent
être, en raison de leur coût budgétaire, que progressives.
459
2°
C
ONDITIONS D
'
EXERCICE DU DROIT D
'
OPTION
Le droit d'option a été ouvert aux agents concernés par le
partage des services des préfectures entre les départements et l'Etat.
La date limite pour son exercice, plusieurs fois reportée, a été
définitivement arrêtée par la loi n° 94-1134 du 27 décembre 1994.
Ainsi, de façon soit expresse soit tacite, tous les agents dont le statut
n'était pas en harmonie avec leur affectation, ont-ils exercés leur droit
d'option depuis le printemps 1995. La loi de 1994 disposait qu'il était
fait droit aux demandes d'exercice du droit d'option dans un délai de
deux ans, dans la limite des emplois vacants.
De 1986 à 1999, l'exercice du droit d'option s'est traduit au
ministère de l'Intérieur
par 12 694 créations nettes d'emplois, ce
chiffre étant la différence entre 18 485 créations brutes d'emplois et
5 891 suppressions d'emplois.
Au terme de ces opérations, il reste 182 agents territoriaux
qui, ayant opté pour un retour à leur administration d'origine,
demeurent mis à la disposition de l'Etat. Le bilan de l'exercice est
donc asymétrique, l'Etat ayant pour sa part rempli ses obligations. Il
faut toutefois tenir compte du fait qu'eu égard au nombre des emplois
gérés, il n'est pas toujours aisé pour un conseil général de disposer
des vacances d'emplois nécessaires à l'exercice des droits d'option.
3°
L
E RECOURS AUX AGENTS NON TITULAIRES
Le rapport aborde la question des agents non-titulaires
rémunérés sur crédits de fonctionnement dans les préfectures. Il s'agit
là
d'un
héritage
du
passé,
souvent
antérieur
aux
lois
de
décentralisation. On peut partager le point de vue de la Cour sur la
nécessité de mettre un terme à l'incertitude sur la solution retenue
pour ces personnels. Le ministère de l'Intérieur est toutefois suspendu
à l'adoption de mesures législatives qui ne sont pas de sa
compétence directe.
Pour les contractuels de haut niveau, collaborateurs des
secrétaires
généraux
pour
l'action
régionale
ou
ingénieurs
informaticiens, le ministère de l'Intérieur
partage les préoccupations
de la Cour sur la nécessité d'adapter le cadre statutaire afin de
faciliter leur recrutement. Les compétences nouvelles ou hautement
qualifiées ou spécialisées ne se trouvent pas traitées de manière
satisfaisante par les procédures actuelles de recrutement de corps
unifiés de généralistes.
460
B. - REMUNERATIONS ET REGIMES INDEMNITAIRES
La Cour reconnaît le "bilan globalement favorable" de la
réforme du régime indemnitaire des personnels de préfecture entré en
vigueur au 1
er
janvier 1997. En effet, cette réforme a permis d'établir
une référence applicable à tous les agents (le taux moyen d'objectif)
quel que soit leur lieu d'affectation. Elle a introduit des éléments
objectifs dans le calcul des attributions individuelles. Enfin, elle a été à
l'origine d'un dialogue sans précédent entre l'administration centrale,
les préfectures et les organisations syndicales.
Je partage l'analyse de la Cour sur la nécessité d'étendre
progressivement le champ considéré, de simplifier les règles de
gestion et de mieux prendre en compte les mérites individuels. Il faut
d'ailleurs observer à cet égard que les chefs de service n'utilisent pas
toujours tous les moyens mis à leur disposition.
Le budget 2000 prévoit une amélioration de régime
indemnitaire
des
agents
de
catégorie
A
qui
sera
modulée
essentiellement en fonction du mérite des agents.
Ce budget permettra également une meilleure adéquation du
régime
indemnitaire
aux
spécificités
géographiques
par
une
augmentation des indemnités servies aux agents en poste en Ile-de-
France. A titre d’information est annexé un tableau actualisé des taux
moyens par corps des indemnités annuelles nettes des personnels.
II. - PERSONNELS DE LA POLICE NATIONALE
A. - CADRE STATUTAIRE ET CONDITIONS D'EMPLOI
1°
L
ES CORPS DE POLICE ACTIVE
La Cour décrit les progrès majeurs permis par la réforme des
corps et carrières des personnels actifs de la police nationale. Elle a
permis de supprimer les cloisonnements liés à la distinction entre
corps en civil et en tenue. Elle suppose également un repyramidage
afin de prendre en compte la revalorisation des fonctions exercées.
Ce repyramidage repose sur une déflation des corps de
commissaires et d'officiers. De ce point de vue, la mise en oeuvre de
la réforme de 1995 nécessite une période de transition longue. Il n'est
pas possible d’accélérer la déflation engagée, sauf à susciter des à-
coups préjudiciables à l’équilibre des recrutements et à créer des
difficultés dans certains services de police. Ainsi, en sécurité publique,
461
la diminution du nombre des officiers de police judiciaire ne peut être
compensée immédiatement par l'octroi d'une telle qualification à des
agents du corps de maîtrise et d’application, compte tenu des délais
de formation et d’habilitation.
Enfin, la Cour met en évidence les conséquences néfastes
des flux importants de départs en retraite dans la police nationale.
L'autorisation de recrutements par anticipation en surnombre obtenue
vise à stabiliser les effectifs opérationnels. Les surnombres, liés à une
situation exceptionnelle de renouvellement rapide des effectifs seront
progressivement résorbés. En parallèle, des mesures amélioreront les
fins de carrière des gardiens de la paix et officiers afin qu'ils exercent
leur activité en plus grand nombre jusqu'à 55 ans.
2° Les personnels administratifs
J'ai particulièrement appelé l’attention du ministre du Budget
et du Premier ministre sur la nécessité de respecter l'objectif de 5 000
créations
d'emplois
énoncé
par
la
loi
d’orientation
et
de
programmation relative à la sécurité. 1 257 ont à ce jour été réalisées
depuis 1995. Toutefois, ces créations ne sauraient être subordonnées
à des suppressions d’emplois de personnels actifs, notamment dans
les conditions actuelles de départs massifs à la retraite précitées et
compte tenu des objectifs de redéploiement des effectifs. Au P.L.F.
2000, 100 créations d'emplois de personnels scientifiques et
techniques sont prévues.
La Cour relève que les tâches d’administration de la police
nationale n’ont jamais fait l’objet d’une définition rigoureuse.
Consciente de cette situation, la direction générale de la police
nationale procède à l’élaboration d’un référentiel des métiers pour
l’ensemble des corps administratifs et actifs de la police nationale en
vue d’une meilleure adéquation entre profils d’emploi et agents. Un
contrôleur général de la police nationale a engagé ces travaux. Un
administrateur civil y sera associé pour concevoir et mettre en
perspective les nouveaux métiers de la police nationale.
Par
ailleurs,
la
Cour
regrette
la
faiblesse
du
taux
d’encadrement des corps de personnels administratifs, liée au nombre
insuffisant d’attachés de police. Ce corps, de création récente (1995),
ne peut monter en puissance que progressivement. Cependant, des
créations d’emplois sont obtenues régulièrement chaque année.
L'effectif budgétaire 1999 est de 185 et 36 nouvelles créations
d’emplois sont prévues au projet de loi de finances 2000.
462
3°
L
ES PERSONNELS SCIENTIFIQUES ET TECHNIQUES
Le mode de rémunération des expertises a fait l’objet d’une
importante réforme engagée dès le début de l’année 1997. Une
indemnité d’expertise est désormais versée dans des conditions de
parfaite transparence sur la base du décret n° 97-647 du 31 mai 1997,
prorogé en 1998 (décret n° 98-996 du 5 novembre 1998) puis en 1999
par les dispositions du décret n° 99-861 du 5 octobre 1999.
4°
L
ES ADJOINTS DE SECURITE
La Cour juge critiquable la présentation budgétaire des
adjoints de sécurité (ADS) car elle ne comprend qu’une inscription en
crédits et non en emplois. Ce sont les conditions de prise en charge
financière innovante de ces emplois (20% par le ministère de
l'Intérieur , 80 % par le ministère de l’Emploi) qui expliquent cet état
de fait. Afin de répondre à un souci de transparence et de mieux
informer les parlementaires, le nombre de recrutements autorisés
cumulés par département au titre de chaque année budgétaire
pourrait être indiqué dans une note explicative annexée au chapitre
31-96.
Les missions, la formation, tant initiale que continue, et
l'encadrement des ADS ont été clarifiés par une nouvelle circulaire
ministérielle, en date du 16 août dernier et abrogeant l’instruction
générale du 30 octobre 1997.
Le ministère de l'Intérieur se préoccupe par ailleurs fortement
de leur insertion professionnelle future :
soit dans les cadres d’emploi de la police nationale. Un décret
publié au J.O du 25 octobre dernier a étendu aux ADS - dès lors qu'ils
comptent au minimum trois ans de service accomplis en cette qualité -
le bénéfice de dispositions permettant aujourd'hui aux policiers
auxiliaires d'accéder au corps de maîtrise et d'application de la police
nationale par la voie d'un concours spécifique (dans la limite de 40 %
du nombre des emplois de gardien de la paix offerts à chaque
recrutement). Le délai de trois ans de service effectif permettra aux
ADS de bénéficier de la préparation au concours dispensée par
l’administration ;
soit dans le cadre d’une formation professionnelle différente et
adaptée. L’entretien et le suivi obligatoires du projet professionnel
avec le tuteur, dont le rôle est clairement réaffirmé dans la circulaire
du 16 août précité, permettent de déterminer les aptitudes des
intéressés et de leur proposer une formation qualifiante. Des
463
conventions particulières sont en cours de signature avec le ministère
de l’éducation nationale (GRETA) et certains conseils régionaux.
5°
U
TILISATION DES EFFECTIFS DISPONIBLES
Concernant la répartition géographique des effectifs actifs, la
Cour s'appuie sur les conclusions du rapport parlementaire réalisé à
ma demande par MM. HYEST et CARRAZ pour regretter leur
caractère figé.
A la suite de ce rapport, le gouvernement a mis à l'étude le
transfert de compétence territoriale de la police nationale à la
gendarmerie nationale dans six circonscriptions de sécurité publique,
AUBUSSON,
BAGNERES-DE-BIGORRE,
HIRSON,
LES-ANDELYS,
SAINT-JUNIEN,
VITRY-LE-FRANCOIS.
En
parallèle,
les
trois
communes de MAURECOURT,
PENNE-SUR-HUVEAUNE,
PONT-
EVEQUE passeraient de la responsabilité de la gendarmerie
nationale à celle de la police nationale.
Surtout, un redéploiement fonctionnel et territorial des forces
de police a été décidé par le Conseil de sécurité intérieure du
27 janvier 1999. 1200 fonctionnaires de police ont été déployés au
profit des 27 départements très sensibles dès cette année. Cette
démarche sera poursuivie au cours des deux prochaines années.
Ce redéploiement est réalisé par une réorientation des sorties
d'école et du mouvement général, ainsi que par des actions
d’externalisation vers des sociétés privées de certaines fonctions
logistiques en matière de gestion, de réparation, de maintenance
automobile et informatique. La loi de finances rectificative 1999
comprend une enveloppe spécifique pour financer le surcoût
budgétaire de cette externalisation.
La Cour critique l’insuffisance des outils de suivi des effectifs
dont dispose l’administration centrale. Le projet DIALOGUE de refonte
de la gestion informatisée des ressources humaines répond tant dans
ses objectifs que dans ses modalités de mise en oeuvre aux
observations de la Cour. En effet, cet outil de modernisation de la
gestion des ressources humaines facilitera la consultation et
l’exploitation d’une base de données centralisée et fiable permettant
d’effectuer les statistiques et recensement des effectifs.
Sur l’organisation du travail dans la police nationale (durée et
aménagement du temps de travail), la Cour constate que le règlement
général d’emploi du 26 juillet 1996 et l’instruction générale sur
l’organisation du travail ont permis de codifier des pratiques
464
disparates. L'organisation du travail de la police reste toutefois par
nature complexe.
La Cour critique enfin la tendance à l’extension du régime des
policiers actifs aux autres catégories de personnels de la police
nationale (administratifs et techniques). Il faut préciser que dès lors
que des agents ont le même régime de travail, soit hebdomadaire soit
dans le cadre des missions effectuées, ils bénéficient du même
régime de récupération horaire.
B. - REMUNERATIONS ET REGIMES INDEMNITAIRES
1°
-
L
ES REMUNERATIONS PRINCIPALES
Les constatations de la Cour concernant les personnels actifs
n’appellent pas de remarques particulières, sauf sur l’intégration dans
la rémunération principale d’un complément indemnitaire. L’indemnité
de sujétions spéciales de police (ISSP), calculée certes en
pourcentage du traitement brut et donc évoluant avec lui, ne peut être
cependant assimilée, par sa nature même, à un complément de
traitement.
En ce qui concerne les personnels administratifs, la Cour
estime que le coût moyen d’un policier actif est supérieur d’au moins
50 % en moyenne à celui d’un membre des corps administratifs de
même catégorie. Indépendamment du fait qu'une comparaison de
corps à corps est difficile, cette estimation peut paraître trop élevée.
En effet, le coût moyen d’un emploi de gardien de la paix s’élève à
205 547 F (coût Calibre) que l’on peut comparer à celui d’un adjoint
administratif de police qui s’élève à 145 222 F, soit un écart de 41 %.
La comparaison avec un secrétaire administratif serait encore moins
probante.
Cet écart est justifié par les responsabilités respectives et les
conditions de travail. Les corps de police assurent des missions
spécifiques, dangereuses et dans des conditions particulières. Leur
statut est dérogatoire sur de nombreux points (droit de grève, travail
en cycle) et la comparaison ne peut être faite seulement sur les
rémunérations.
2°
L
ES REMUNERATIONS ACCESSOIRES DES PERSONNELS ACTIFS DE
POLICE
La Cour juge que "la connaissance précise des rémunérations
est obscurcie par la confusion entretenue entre les primes des
personnels et les indemnités "représentatives de frais".
465
La création de l'allocation de service pour les commissaires et
de la prime de commandement pour les officiers a été l'occasion d'une
rationalisation des rémunérations accessoires versées. Les frais de
police ont été ainsi totalement supprimés en 1998. Il ne demeure que
l'indemnité journalière d'absence temporaire qui est payée aux CRS
en déplacement collectif et une enveloppe de frais d'enquête et de
surveillance strictement limitée aux montants nécessaires aux
enquêtes de police, soit 72 MF au PLF 2000.
Le changement de nomenclature à l’occasion de la loi de
finances initiale de 1999 permet désormais une lecture plus simple
des indemnités puisqu’elles sont désormais classées par nature :
fonctionnelle, géographique, horaire et technique.
Outre la multiplicité des dispositifs indemnitaires, la Cour
regrette l’opacité et « la tradition du secret ».
Il faut rappeler que la direction générale de la police nationale
s'est engagée à publier au Journal officiel tous les textes
indemnitaires concernant la police nationale. Ainsi, au cours de
l’année 1999, ce sont trente et un textes, décrets ou arrêtés qui ont
fait ou feront l’objet d’une publication. Un effort important de mise à
jour et de transparence a été réalisé à cette occasion permettant
d’assurer des bases juridiques au versement de certaines indemnités
(notamment le point supplémentaire de l’ISSP, par la parution du
décret n° 99-544 du 28 juin 1999). Cette non-publication ne relevait
d'ailleurs pas d'une quelconque décision du ministère de l'Intérieur.
La Cour fait remarquer que le régime indemnitaire des
policiers semble marqué par une culture égalitaire. Il convient de
préciser que, depuis 1996, les textes indemnitaires (allocation de
service, prime de commandement) présentent des capacités de
modulation de 0 à 110% du taux de base. Cette modulation est de la
responsabilité du chef de service.
Sur le montage financier de l’allocation de service, la Cour
regrette que son financement soit prévu par des crédits ouverts en loi
de finances initiale (100 MF) et par le produit de vacations rattachées
par voie de fonds de concours (50 MF) au budget du ministère de
l'Intérieur . Cette situation aura un terme au prochain projet de loi de
finances car la totalité des crédits nécessaires (150 MF) sera inscrite
dès la loi de finances initiale.
Quant à la stratification de différentes primes géographiques,
dites "primes SGAP" contestée par la Cour, il est prévu de les fondre
en un seul texte, présentant des taux modulés selon l’affectation
466
géographique. Ainsi, le texte reprenant les taux de la prime de service
continu est actuellement au contreseing interministériel.
™
En conclusion, il convient de souligner l'importance des
réformes qui ont concerné ces dernières années le cadre national des
préfectures et la police nationale. L'unification du régime indemnitaire
des agents d'administration territoriale, la réforme des corps et
carrières de police, les redéploiements des effectifs actifs au profit des
départements très sensibles, la prise en compte de l'accélération des
départs en retraite et de leurs conséquences constituent un ensemble
de mesures de fond qui transforment considérablement les structures
et les méthodes de travail au sein du ministère de l'Intérieur.
Les réformes engagées de globalisation des moyens des
préfectures et de mise en oeuvre d'une gestion par objectifs dans le
cadre de la réforme de la police de proximité jettent les bases d'une
véritable politique des ressources humaines dans le cadre du
programme pluriannuel de modernisation du ministère.
Tels sont les éléments que je souhaitais porter à votre
connaissance.
467
PERSONNEL DES PREFECTURES
INDEMNITES ANNUELLES NETTES MOYENNES PAR CORPS
AU 1
ER
JUILLET 1998
RECTIFICATIF
GRADES
Taux moyen minimal
Chef de service administratif
Directeur de préfecture
Attaché
Secrétaire administratif 2
ème
classe
Adjoint administratif
Agent administratif 2
ème
classe
Agent des services techniques 2
ème
classe
Maître ouvrier
Ouvrier professionnel
36 300
26 500
19 200
16 000
13 500
12 100
12 100
13 300
12 100
468
REPONSE DU MINISTRE DE L’ECONOMIE, DES FINANCES ET DE
L’INDUSTRIE
Par référé n° 8872bis et 8873 bis 23342 en date du 19 juillet
1999, vous m’avez fait part des observations résultant du contrôle
opéré par la Cour des Comptes, dans le cadre de son enquête
générale sur la Fonction Publique de l’Etat, sur la gestion des
personnels des services déconcentrés de la direction générale des
Impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique
(DGCP).
Pour l’essentiel, ces observations sont reprises par la Cour
des Comptes dans le projet de rapport public particulier sur la fonction
publique de l’Etat que vous m’avez transmis le 3 septembre dernier.
Elles visent des pratiques anciennes que ce gouvernement s’est
efforcé de corriger le plus rapidement possible depuis juin 1997.
Vous voudrez bien trouver ci-joint ma réponse à ces deux
communications dont je tiens à souligner avec force trois éléments
majeurs illustrant l’implication pleine et entière du Ministre de
l’Economie des Finances et de l’Industrie dans les objectifs de
transparence, de bonne gestion et de rigueur qui guident l’action de
ce gouvernement depuis 29 mois.
La transparence : si l’on considère les mesures figurant dans
le projet de loi de Finances 2000, la budgétisation à laquelle il a été
procédé depuis 1997, des crédits et ressources extrabudgétaires,
institués pour la plupart, sous les IIIème et IVème Républiques,
représente 14 MdF, alors que le budget des services financiers
soumis au vote du Parlement pour 1996 s’élevait à 45,7 MdF.
La bonne gestion : Le nombre total d’agents en fonction dans
le ministère est toujours en deça de celui autorisé dans le budget.
Les surnombres relevés par la Cour se situent au niveau des
grades. Ils résultent du double souci, d’une part, de ne pas faire subir
aux agents le ralentissement de carrière qui découlerait normalement
de la réduction des effectifs du ministère - plus de 9000 emplois
supprimés depuis 1987 - d’autre part, d’éviter la rigidification d’une
situation des effectifs, qui n’a pas vocation à être pérennisée, et la
rupture d’égalité entre les agents qu’elle provoquerait.
La rigueur : la régularisation du mode de financement des
indemnités est aujourd’hui en grande partie réalisée et le sera
469
totalement d’ici 2001, avec l’intégration dans le budget de l’Etat des
ressources tirées de l’activité d’épargne de la direction générale de la
comptabilité publique, comme je l’ai indiqué au Parlement lors de la
présentation du projet de loi de finances 1999. Comme vous le savez,
le Directeur Général de la comptabilité publique a plus largement
engagé, à ma demande, une réforme de cette activité d’épargne au
sein des missions imparties à sa direction.
Parallèlement,
la
refondation
juridique
des
régimes
indemnitaires est en cours, sur la base de la circulaire publiée au
Journal Officiel du 20 octobre dernier dont le ministère de l’Economie
des Finances et de l’Industrie est le cosignataire avec celui de la
Fonction Publique.
Enfin, les dispositifs de gestion et de rémunération des
personnels seront adaptés à la réforme du ministère, à mesure de la
mise en oeuvre de celle-ci.
470
A N N E X E
I. - LE BUDGET DES SERVICES FINANCIERS
L’examen du budget des services financiers, auquel la Cour a
procédé, l’a conduit à le qualifier d’insincère, tant en matière de
crédits que d’emplois.
La Cour tire ce jugement de l’existence, jusqu'à ces dernières
années, de ressources et de crédits extrabudgétaires..
Face à ce constat, fondé sur le passé, j’ai estimé devoir
rappeler en réponse, de manière précise, l’ensemble des mesures de
rétablissement budgétaire qui ont été mises en oeuvre depuis 1997.
En prenant en compte les dispositions figurant dans le projet
de loi de Finances 2000, ce sont 14 MdF de crédits qui ont été
réintégrés au budget du Ministère de l’Economie, des Finances et de
l’Industrie, alors que le budget des services financiers soumis au vote
du Parlement pour l’exercice 1996 s’élevait à 45,7 MdF.
A. - SUR SA PRESENTATION
Les crédits
Après avoir figuré dans l’annexe dite “ jaune fonds de
concours ”, les crédits “ d’article 5 et 6 ” ont été intégralement
budgétisés dans la loi de finances 1999.
Par ailleurs, pour ce qui concerne le ministère de l’Economie,
des Finances et de l’Industrie, a été engagé le mouvement de
réintégration au sein du budget général des recettes extrabudgétaires,
prescrit par l’article 110 de la loi de finances pour 1996. A ce titre :
le compte 466-21 “ opérations d’encaissement et répartition
de services et de commissions sur emprunts et émissions de
correspondants
nationaux
du
trésor ”
a
été
supprimé
le
1
er
novembre 1997.
Le compte 466-171 “ frais de service des comptables du
trésor ”, qui intégrait une partie des crédits budgétaires de
fonctionnement, a été supprimé le 1
er
janvier 1998 dans les
471
trésoreries générales, conduisant à réintégrer ces crédits dans le
schéma classique de la dépense publique.
Le 28 février 1998, le compte 466-24 “ masse des douanes ” a
été supprimé, parallèlement à la création de l’établissement public du
même nom.
Par décret en date du 8 octobre 1998, un fonds de concours a
été créé pour permettre l’affectation d’une majeure partie du produit
de la rémunération des services rendus par la direction générale de la
comptabilité publique.
Au 1
er
janvier 1999, les comptes 466-223 et 466- 224
“ rémunérations accessoires de certains agents de l’Etat – cadastre ”
et 466-226 “ frais de service de certains agents de l’Etat -
hypothèques ” ont été supprimés et les recettes qui y étaient inscrites
ont été réintégrées dans la loi de finances de l’année.
Cette entreprise de régularisation se poursuit puisque le projet
de loi de finances pour 2000 procède à la budgétisation de frais
d’assiette et de perception perçus par la direction générale des impôts
et par la direction générale des douanes et des droits indirects
jusqu’ici affectés par voie de fonds de concours.
Enfin, comme il l’a été indiqué au Parlement lors de la
présentation du projet de loi de finances 1999, les ressources
extrabudgétaires tirées de l’activité d’épargne de la direction générale
de la comptabilité publique seront réintégrées dans le budget de l’Etat
en projet de loi de finances 2001.
Il importe de souligner que le différé dans la mise en oeuvre
des dispositions de l’article 110 de la loi de finances pour 1996 en ce
qui concerne cette dernière mesure se trouve justifié par la nécessité
de prendre en compte les propres contraintes des partenaires de la
DGCP dans la gestion de cette activité, au nombre desquels figure
notamment la Caisse des Dépôts et Consignations.
Les emplois
La Cour estime par ailleurs que la présentation budgétaire des
emplois relevant de statuts de services déconcentrés masque une
situation caractérisée par la présence en administration centrale de
nombre de ces agents et y voit là un moyen de contournement des
consignes
gouvernementales
de
réduction
des
effectifs
d’administration centrale.
472
Il me paraît indispensable à leur qualité que les missions
d’orientation, de conception, d’animation et de pilotage des services
déconcentrés, sur lesquelles sont appelées à se recentrer encore
davantage les “ têtes de réseaux ”, soient assurées, pour partie, par
des agents des services déconcentrés – essentiellement de catégorie
A - ayant acquis, par leur formation initiale et/ou l’expérience du
“ terrain ”, une connaissance approfondie du contenu comme des
conditions d’exercice de l'ensemble des fonctions assignées à chaque
direction.
Je veillerai à répondre au souci exprimé par la Cour
d’améliorer la présentation budgétaire de ces emplois de services
déconcentrés affectés en administration centrale, au travers, par
exemple, d’une information complémentaire qui pourrait être apportée
dans le budget.
Je tiens à souligner, toutefois, que l’état actuel d’information
n’a pas eu pour objectif, comme l’indique la Cour, de constituer un
moyen pour la D.G.C.P. de ne pas respecter les consignes
gouvernementales de réduction de ses effectifs d'administration
centrale puisqu’en effet, entre le 1
er
janvier 1990 et le 1
er
janvier 1999,
ceux-ci, exprimés en équivalent temps plein, et tous statuts
confondus, sont passés de 1.271,6 à 1.045,8, soit une diminution de
près de 18%.
La “ ligne souple ”
La Cour considère que le niveau de la ligne d’ajustement des
rémunérations principales à la situation réelle des personnels – dont
le taux d'exécution révèle au demeurant une évaluation fine des
dépenses de
rémunérations
principales
-
met
en cause
la
transparence de l’autorisation parlementaire.
L’importance de cette ligne dite “ souple ” et son évolution au
cours des dernières années ne sont pas propres au budget des
services financiers. Elle résulte du développement de certaines
formes de travail à temps partiel (80 ou 90 %) et davantage encore,
comme le reflètent les chiffres indiqués par la Cour pour la DGI, de
l’accroissement de l’écart entre l’indice budgétaire moyen associé à
chaque grade, utilisé par la loi de finances, et l’indice réel des
personnels en place. Ce dernier facteur trouve une large part de son
explication dans la concentration des effectifs pour un certain nombre
de grades dans les échelons les plus élevés, conséquence du
vieillissement des effectifs (faibles départs naturels et diminution des
recrutements).
473
Les “ plans de qualification ” ont eu enfin incontestablement
pour effet de renforcer le besoin d’ajustement à la situation réelle des
personnels. La reprise des flux naturels de départs que connaîtra
dans un proche avenir le ministère infléchira en conséquence
l’évolution de la ligne souple.
De façon générale, les améliorations qui, depuis 1997, ont été
apportées à la présentation du budget des services financiers ont
contribué à en améliorer de manière sensible la lisibilité jusqu’alors
imparfaite.
Pour autant, l’information du Parlement sur les différents
points évoqués précédemment, qu’il s’agisse tant des effectifs des
directions à réseaux affectés en administration centrale que du
montant et de l’affectation des crédits d’article et des ressources
extrabudgétaires, a été assurée chaque année au travers des
réponses aux questionnaires budgétaires.
B. - SUR SON CONTROLE
La Cour considère comme particulièrement insuffisant le
contrôle exercé par le contrôleur des dépenses engagées sur le
budget des services financiers, attribuant cette situation à la
dépendance de ce dernier à l’égard du ministre.
Cette analyse sévère me semble minimiser l’impact du statut
particulier accordé au contrôleur des dépenses engagées près du
ministre des finances, pour lui permettre d’exercer pleinement ses
fonctions. En effet, si en application des dispositions de la loi du 10
août 1922, le contrôleur des dépenses engagées exerce les mêmes
attributions que les autres contrôleurs financiers, la situation
spécifique dans laquelle il se trouve – il contrôle le budget du ministre
dont il dépend - a conduit à lui conférer un statut particulier. Ainsi des
dispositions législatives de 1919 prévoient-elles que l’emploi de
contrôleur des dépenses engagées est occupé par un inspecteur
général des finances ayant rang de directeur d’administration
centrale
215
et donc non-placé sous l’autorité du directeur du budget,
contrairement aux contrôleurs financiers des autres ministères.
La Cour porte la même appréciation sur les comptables
publics chargés d’assurer l’exécution du budget des services
financiers. La circonstance que, dans leur activité, ils aient à exécuter
215
L’emploi peut, depuis une loi du 16 avril 1930, être occupé par un inspecteur des
finances ou un contrôleur financier hors classe ou de 1
ère
classe.
474
le budget de leur autorité hiérarchique ne les exonère pas de leur
responsabilité personnelle et pécuniaire mise en jeu, le cas échéant,
par des débets de la Cour des comptes. Les contrôles qu’effectuent
les trésoriers-payeurs généraux sur les dépenses de l’Etat contribuent
à une exécution régulière et économe du budget de l’Etat, comme
l’atteste par exemple le fait qu’en 1998, les débets de la Cour sur les
trésoriers-payeurs généraux se sont élevés à un peu plus de
3 millions de francs, alors que, cette même année, ils ont assuré le
règlement de près de 2000 milliards de francs de dépenses.
II. - LA GESTION DES EFFECTIFS
A. - LES “ PLANS DE QUALIFICATION ”
Comme elle l’a précédemment fait à l’occasion de son
contrôle de l’INSEE, la Cour constate que la structure des effectifs
présents dans les deux directions à réseaux est différente de celle
autorisée en loi de finances, cette différence pouvant se traduire soit
par un dépassement des effectifs pour un corps donné, soit par un
pyramidage plus favorable au sein d’un même corps. Comme le note
la Cour, il n’y a pas de dépassements sur les effectifs globaux. Les
disparités portent sur la ventilation par grade des effectifs réels
comparée à celle définie par le cadre budgétaire.
Ces écarts s’expliquent notamment par des mesures de
promotions ministérielles décidées dans un contexte de vieillissement
de la population dû en grande partie aux réductions d’effectifs qui
conduit mécaniquement à freiner les possibilités de promotion. Or, la
politique de réduction des emplois constitue une des priorités
assignées à ce ministère depuis maintenant douze ans. Il convient à
cet égard de relever que le pyramidage statutaire des corps a été
conçu dans un contexte global de recrutement significatif rendu
obsolète par l’effort de réduction des effectifs. Depuis 1987, 8425
emplois ont été supprimés auxquels s’ajoutent ceux prévus dans le
projet de loi de finances 2000, soit 654, non compris les transferts. La
mise en oeuvre de “ plans de qualification ” a eu pour objectif principal
de répondre aux blocages de carrière et au ralentissement des
promotions internes engendrés par ce mouvement de réduction des
effectifs.
Les contingents de promotions annuelles par grade qu'ils
mettent en oeuvre constituent des réponses aux difficultés liées à la
configuration des effectifs promouvables, en termes d’âge et
d’ancienneté, et à un contingentement statutaire des grades
d’avancement, contraint par la réduction des effectifs globaux des
475
corps. Le caractère conjoncturel de ce type de mesure apparaît dans
le plan de 1998 qui, mis en oeuvre pour éviter toute rupture brutale
avec le passé, s’attache néanmoins à prendre en compte les
spécificités de chaque direction plutôt qu’à répartir mécaniquement les
promotions supplémentaires.
Comme la Cour le relève, ces promotions n’ont pas été
transcrites en loi de finances. Tout en respectant les effectifs
budgétaires globaux autorisés par le Parlement, le ministère connaît
ainsi d’importants surnombres de grades que ne résorbe que
partiellement la mise en oeuvre des accords Fonction Publique de
février 1998. S’il me paraît légitime d’assurer pour l’avenir proche une
égalité
de traitement en offrant aux générations nouvelles des
possibilités de promotions identiques à celles qu’ont connues leurs
aînées, en revanche, la consolidation budgétaire des pyramidages
aujourd’hui observés aurait pour effet de rigidifier une situation des
effectifs qui n’a pas vocation à être pérennisée et qui rendrait bien
plus difficile, par l’effet d’“ aubaine ” qu’elle ne manquerait pas de
créer, les conditions de son rééquilibrage.
Aussi, la régularisation de cette situation me paraît bien
davantage devoir résulter de la montée en puissance progressive des
départs naturels – les travaux de l’INSEE font apparaître que ceux-ci
augmenteront de 50 % entre 1998 et 2006 - qui permettra de
rapprocher les effectifs réels des effectifs budgétaires et des
pyramidages statutaires. Parallèlement, la réflexion interministérielle
engagée sur le terrain de la promotion interne devra se poursuivre
afin de prendre en compte le contexte durable de restructuration et de
réduction des emplois.
Par ailleurs, les plans de qualification comportent des
mesures de transformation d’emplois (de C en B et de B en A), dont la
plupart ont été inscrites en loi de finances, avec l’objectif d’adapter la
structure des emplois à l’évolution des missions et des besoins des
services.
Comme l’indique la Cour, l’adaptation de la structure des
emplois constitue aujourd’hui une impérieuse nécessité, au regard
notamment des effets du déploiement des nouvelles technologies de
l’information et de la communication. Les réformes conduites au sein
de la DGCP et de la DGI, et plus globalement au sein du ministère,
doivent conduire sur la base d’une analyse prévisionnelle à modifier
progressivement - la loi de finances pour 2000 en porte déjà la
476
marque tangible - mais sensiblement la structure budgétaire des
emplois, en réduisant la part des agents de catégorie C.
B. - L’ENCADREMENT SUPERIEUR
Constatant, en contrepartie d’une réelle sélectivité, l’existence
de débouchés attractifs pour les cadres supérieurs à la DGI et à la
DGCP, la Cour souligne en particulier des pratiques relevant à ses
yeux d’une interprétation souple du statut des trésoriers payeurs
généraux. Elle constate ainsi la nomination de TPG en service
détaché ou maintenus sur place pour “ nécessité de service ”, le
recours à des avancements territoriaux fictifs, enfin le maintien en
fonction au-delà de la limite d’âge.
A l’instar de tous les fonctionnaires, les trésoriers payeurs
généraux disposent d’un droit à l’avancement même lorsqu’ils sont
détachés. Le statut prévoyant que l’avancement est territorial, son
application conduit, lorsque les conditions sont réunies pour
promouvoir un trésorier payeur général détaché dans la catégorie
supérieure, à le nommer sur un poste territorial de la catégorie
considérée et à le maintenir en service détaché. Une telle pratique ne
lèse en rien les membres du corps, assurant une gestion équitable
entre ceux qui sont en fonction dans le réseau et ceux qui sont en
position de détachement, et permettant d’établir une certaine stabilité
des agents comptables des établissements publics. Elle ne semble
pas, sous l’angle juridique, contrevenir à la jurisprudence du Conseil
d’Etat qui ne considère comme des nominations pour ordre que celles
qui ne sont pas suivies d’affectations correspondant au titre ou grade
conféré, ce qui n’est pas le cas de TPG ainsi promus. Une réflexion
sera néanmoins menée de façon à étudier la faisabilité de promotions
sur place sans nomination sur un poste territorial.
Les affectations de TPG par “ nécessité de service ”, dans un
poste d’une catégorie supérieure ou inférieure, réalisées d’ailleurs en
nombre limité, résultent d’un souci de bonne administration du corps
et répondent à la volonté de procéder à des affectations tenant
compte de la diversité des emplois vacants, des profils ou catégories
de postes libérés. Ces affectations n’interviennent donc que dans
l’intérêt de l’administration.
Leur statut particulier n’interdit d’ailleurs pas que des TPG
soient mutés par nécessité de service dans un poste d’une catégorie
différente de celle qu’ils détiennent. Il prévoit même de façon
expresse la situation de TPG gérant par nécessité de service, un
poste de catégorie inférieure.
477
Les trésoriers payeurs généraux peuvent enfin être amenés à
rester en fonction quelques jours, voire, exceptionnellement, quelques
mois, au-delà de la limite d’âge. Une telle pratique n’est pas
irrégulière.
En
effet
la
doctrine
confirme
que
les
« usages
administratifs permettent de maintenir un fonctionnaire au-delà de la
limite d’âge, en cas de nécessité impérative de service, et pour une
durée brève » (V.A. Plantey, Traité pratique de la fonction publique, t.
I, n 1090 et mise à jour 1978, n 506). Cette exigence de continuité du
service public s’impose particulièrement au regard de la sensibilité et
de la lourdeur des tâches confiées à ces fonctionnaires en leur qualité
de comptables des deniers publics, et à ce titre responsables
personnellement de la bonne exécution de leur service. Cette
situation peut aussi résulter dans quelques cas, des délais afférents
au processus de choix des nominations ainsi que de la procédure de
signature et de publication des décrets de nomination.
Enfin, la Cour relève qu’un certain nombre de cadres
bénéficient, sur le fondement des dispositions de l’article L 62 du code
des pensions, d’une majoration de leur pension, ayant la possibilité de
cotiser, durant la période d’activité, sur la base d’un traitement de
référence supérieur à celui de leur traitement réel.
Cette question fera l’objet d’un réexamen dans le cadre de la
réflexion, ci-après évoquée, engagée sur la rémunération des cadres
supérieurs.
III. - LE REGIME DES REMUNERATIONS
La Cour souligne l’absence ou la fragilité des bases juridiques
fondant la plupart des régimes indemnitaires des personnels et met en
cause notamment le recours fréquent à des décisions ministérielles.
Les régimes indemnitaires en vigueur au sein du ministère
résultent à la fois d’un mode de financement spécifique et de
l’existence de supports réglementaires anciens qui, comme dans
d’autres ministères, n’ont pas fait l’objet des adaptations nécessaires.
Dans ce contexte, marqué en outre par la nécessité, parfois, d’utiliser
l’outil indemnitaire pour mettre fin à des conflits sociaux mettant en
cause les missions premières du ministère et le fonctionnement
régulier de l’Etat, un dispositif fondé sur des décisions ministérielles
s’est mis en place. Cohérent dans la mesure où il repose sur des
barèmes applicables à la plupart des personnels et conçus en
déclinaison des textes fondateurs, il est devenu au fil du temps
complexe et au bout du compte peu lisible. Si la régularisation du
mode de financement des indemnités est aujourd’hui en grande partie
478
réalisée et le sera totalement d’ici 2001, la refondation juridique des
régimes indemnitaires constitue la seconde étape qu’il convient
désormais d’aborder.
Soucieux de l’insuffisante transparence des dispositifs de
rémunération des fonctionnaires et de l’importance du nombre des
régimes indemnitaires sans base juridique solide, le Gouvernement
vient de faire adresser à chaque ministre une circulaire visant
notamment à rappeler que toute indemnité doit être assise sur un
décret publié au Journal Officiel.
En sus de ce processus global de régularisation juridique
dans lequel s’inscrit le ministère, une évolution du régime des
rémunérations de ses agents – notamment celui du réseau du Trésor
public, en relation avec la réflexion engagée sur l’activité d’épargne –
prend sa place dans le cadre plus général de la réforme qui a été
initiée dès 1998. En effet, après, la fusion des ministères de l’industrie
et de l’économie et des finances, a été engagée depuis avril 1999 une
deuxième étape visant à conforter les trois grandes missions du
ministère que sont la bonne gestion des finances publiques au service
d’une croissance durable, le soutien au potentiel de développement
de nos entreprises et la sécurité économique. La réforme mise en
oeuvre donne la priorité à l’usager, s’attache à construire un service
public ouvert à tous, plus performant et à moindre coût ; elle repose
bien évidemment sur l’implication de l’ensemble des cadres et agents
du ministère.
La priorité donnée au service aux usagers a conduit à fixer
des orientations ambitieuses qui seront mises en oeuvre d’ici 2003 :
création d’un correspondant fiscal unique par type de contribuable,
mise en place d’un correspondant économique unique pour les PME,
simplification des obligations déclaratives et des modalités de
paiement pour les contribuables. Trois décisions ont été prises,
traduisant concrètement le mouvement de réforme : mise en place
d’une direction des grandes entreprises au sein de la DGI en 2001,
déclaration fiscale “ express ” pour la campagne de l’impôt sur le
revenu 2001, rapprochement dès 2000 des services déconcentrés en
charge du conseil aux entreprises (DRIRE, DRCA et DRCE).
L’ambition de la réforme, les enjeux et les difficultés qu’elle
soulève, son impact sur la modernisation de l’Etat, mon attachement,
enfin, à la conduire avec l’adhésion de l’ensemble des personnels du
ministère ont conduit à confier à Paul Champsaur, directeur général
de l’INSEE, et à Thierry Bert, chef du service de l’Inspection générale,
la mission d’étudier les modalités de sa mise en oeuvre et de
coordonner le dialogue approfondi engagé avec les agents. Sans
479
préjuger le contenu de leurs propositions, je serai attaché à en tirer les
conséquences, selon le calendrier qui paraîtra le plus adapté, tant sur
le plan de l’organisation du ministère que des dispositifs de gestion et
de rémunérations
des personnels.
480
REPONSE DU MINISTRE DE L’EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS ET DU
LOGEMENT
La Cour des comptes constate que l’article 110 de la loi de
finances pour 1996 prévoyant la budgétisation des recettes et des
dépenses extra-budgétaires n’est pas encore appliqué en ce qui
concerne les rémunérations accessoires des fonctionnaires des corps
techniques de l’équipement.
Cette budgétisation est prévue par le projet de loi de finances
pour 2000. Parallèlement, un régime indemnitaire venant se substituer
au système des rémunérations accessoires est en préparation.
La budgétisation des rémunérations accessoires des corps
techniques nécessite l’adoption de dispositions législatives abrogeant
la loi du 29 septembre 1948 réglementant l’intervention des
fonctionnaires des ponts et chaussées dans les affaires intéressant
les collectivités locales et
divers organismes et celle du 26 juillet 1955, pour les
personnels du ministère de l’agriculture, réglementant l’intervention
des fonctionnaires du génie rural dans les affaires intéressant les
collectivités locales et divers organismes. Compte tenu de cette
abrogation, les recettes d’ingénierie publique cesseront d’être
affectées au financement des rémunérations accessoires à compter
du 1
er
janvier 2000. L’activité d’ingénierie publique elle-même pourra
continuer à s’exercer sans perte de fondement juridique. La
perception des recettes correspondantes fera l’objet d’un texte
réglementaire.
En outre, le projet de loi de finances prévoit l’affectation au
budget général du solde des comptes du Trésor 466-221 pour le
ministère de l’équipement et 466-225 pour le ministère de l’agriculture,
qui enregistrent aujourd’hui en recettes les produits des prestations et
en dépenses les rémunérations accessoires versées. Cette affectation
concerne également les produits à recevoir au 31 décembre 1999 sur
des prestations autorisées avant cette date par le préfet.
Les
dispositions
législatives
ci-dessus
devraient
être
complétées par deux décrets et un arrêté d’application:
* un décret en Conseil d’Etat instituant, en application de
l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, une redevance pour
481
service rendu correspondant aux prestations d’ingénierie publique
dont les recettes sont actuellement inscrites sur le compte 466-221 ;
* un décret instituant la prime substituée aux rémunérations
accessoires : ce texte reprendra les caractéristiques essentielles du
système actuel (corps bénéficiaires, nombre de points variables selon
le corps ou l’emploi, modulation géographique et modulation
individuelle) ;
* un arrêté d’application précisant les modalités de la prime
instituée par décret.
La budgétisation des rémunérations accessoires versées aux
personnes chargées de ces missions assurera la transparence de
leurs conditions d’intervention et se fera sans préjudice pour leurs
rémunérations. Non seulement elle ne portera pas atteinte à l’exercice
des missions d’ingénierie publique mais elle sera l’occasion d’une
rénovation de ces dernières. A cet égard, le comité interministériel
pour la réforme de l’Etat du 13 juillet 1999 a décidé que les services
concernés se verront fixer des objectifs de qualité et que le cadre de
l’ingénierie publique sera modernisé pour leur permettre de participer,
dans le respect du principe d’égalité, à des appels à la concurrence.
482
REPONSE DU MINISTRE DE L’AGRICULTURE ET DE LA PECHE
Sur le fond, le contexte de l'ingénierie publique est en
profonde évolution, dans un sens correspondant largement aux
souhaits exprimés par la Cour des Comptes. En effet, le comité
interministériel de la réforme de l'Etat du 13 juillet dernier (cf. relevé
de décisions joint), a engagé un vaste chantier de modernisation de
l'ingénierie publique, dans le cadre de l'amélioration de l'efficacité des
services déconcentrés et de la qualité des services rendus aux
usagers.
Dans ce sens, les rémunérations accessoires versées aux
personnels du ministère de l'agriculture et de la pêche et du ministère
de l'équipement, des transports et du logement chargés de ces
missions figurent au budget de l'Etat dès 2000, ce qui lève l'une des
principales réserves de la Cour et répond à l'article 110 de la loi de
finances pour 1996.
Par ailleurs, diverses actions doivent être conduites dans les
prochains mois, concernant :
- La mise en place de politiques qualité de l'ingénierie
publique ;
- La rénovation du cadre juridique de l'ingénierie publique
afin de permettre aux services de participer à des appels à la
concurrence ;
- La mise en place d'un dispositif conjoint équipement /
agriculture de l'offre d'ingénierie publique ;
- La production de recommandations déontologiques.
Une instance nationale interministérielle, placée sous la co-
présidence des ministres chargés de l'équipement et de l'agriculture
est chargée de mener à terme cette réforme dans les six mois. D'ores
et déjà, diverses actions sont engagées, concernant notamment les
politiques qualité, ou sont en cours de mise au point (rénovation du
cadre juridique, dispositif conjoint de l'offre d'ingénierie publique) en
concertation entre les deux ministères.
Ces éléments me paraissent répondre, pour une large partie,
aux observations émises par la Cour et concernant un système
désormais en profonde évolution.
483
REPONSE DU MINISTRE DE LA FONCTION PUBLIQUE, DE LA REFORME
DE L’ETAT ET DE LA DECENTRALISATION
Ce premier rapport de la Cour sur la gestion de la fonction
publique de l’Etat dresse tout d’abord un constat d’ensemble de la
gestion budgétaire de la fonction publique de l’Etat et formule des
propositions permettant d’en améliorer la lisibilité dont je prends
d’autant plus volontiers acte que le Gouvernement, ainsi que le
souligne la conclusion générale, a déjà engagé ou préparé
d’importantes réformes.
La carence constatée par la Cour en matière de comptabilité
centralisée et de suivi des emplois et des effectifs ne saurait en effet
perdurer dans un contexte de maîtrise des dépenses de personnel et
de transparence de l’information budgétaire et financière.
Le relevé de décisions du comité interministériel pour la
réforme de l’Etat du 13 juillet 1999 comporte la création d’un
observatoire de l’emploi dans la fonction publique.
Cet observatoire aura vocation à réunir, synthétiser, étudier et
diffuser l’information en provenance de diverses sources relatives aux
fonctions publiques. Il pourrait associer à ses travaux l’INSEE, la
DGAFP, le ministère des Finances (direction du Budget et de la
prévision), le commissariat général du plan, le ministère de l’emploi
(direction de l’animation, de la recherche, des études et des
statistiques), la direction générale des collectivités locales et la
direction des hôpitaux, ainsi que des représentants des principaux
ministères gestionnaires.
Dans une première étape, il visera à compléter et harmoniser
les informations disponibles (production des rapports d’activité
ministériels, éléments du bilan social, information des établissements
publics vis-à-vis de leurs ministères de tutelle, connaissance des
prévisions de départs, organisation des systèmes de gestion
informatisée du personnel).
La généralisation du contrôle de gestion, c’est-à-dire la mise
en place des outils nécessaires à la connaissance des moyens, des
coûts et des activités des services, également annoncée dans ce
même relevé de conclusions, s’appliquera de façon prioritaire aux
moyens humains afin de rechercher leur allocation optimale.
Si cette démarche d’ensemble ne peut entrer en vigueur que
de façon progressive, le Gouvernement a pour objectif de généraliser
484
dans les services, d’ici la fin de l’année 2000, l’élaboration
d’indicateurs de moyens (crédits de fonctionnement, d’investissement,
effectifs, rémunérations, matériels), et d’activité (selon le domaine
d’action) avec les quelques ratios qui en découlent immédiatement.
Dans un second temps, des indicateurs qualitatifs, visant par
exemple à mesurer la satisfaction des usagers, seront élaborés. Enfin,
des objectifs seront fixés à tous les niveaux (tutelle, directions
centrales, services locaux) et des indicateurs de résultat seront mis en
place afin d’améliorer la qualité de la gestion des moyens matériels et
humains des administrations.
La Cour a également formulé des observations détaillées sur
la gestion des statuts et des rémunérations dans sept départements
ministériels. Ses observations prolongent celles qui ont été faites sur
le plan du cadrage d’ensemble et soulignent tout particulièrement le
manque de transparence dans la gestion.
Dans ses observations relatives à certains corps de
fonctionnaires, la Cour relève des pratiques qui ne respectent pas
toujours les normes budgétaires et statutaires en vigueur. Qu’il
s’agisse de la pratique des « surnombres » ou de plans « sociaux »
spécifiques qui tendent à modifier sensiblement le pyramidage des
différents corps, il m’apparaît essentiel de mettre un terme à ces
particularismes, non fondés juridiquement, qui constituent un obstacle
à la mobilité des fonctionnaires que le gouvernement s’efforce de
promouvoir.
S’agissant des rémunérations, la Cour rappelle que la règle
veut qu’une indemnité ne puisse être instituée que par une loi ou un
décret. Le rapport démontre que celle-ci est dans certains cas
transgressée. Je compte donc saisir le ministre de l’économie, des
finances et de l’industrie et examiner avec lui les dispositions à mettre
en oeuvre pour régulariser ces diverses situations dans les meilleurs
délais.
Au delà, il me paraît nécessaire d’insister sur les progrès
enregistrés en matière de régularité et de transparence des règles de
rémunération des agents publics et sur la volonté du Gouvernement
pour progresser encore dans cette voie.
D’une part, les financements extra-budgétaires de certaines
rémunérations
accessoires
seront,
à
très
brève
échéance,
intégralement retracés dans la loi de finances. Les rémunérations
d’ingénierie publique, qui représentent un total de 1,2 milliard de
francs, seront notamment intégrées dans la loi de finances 2000.
485
D’autre part, à mon initiative, une circulaire élaborée
conjointement avec le secrétariat d’Etat au budget, destinée à
préciser les règles d’élaboration et de publicité des textes relatifs aux
rémunérations des fonctionnaires, a été publiée au Journal Officiel du
20 octobre 1999.
Cette circulaire rappelle en effet que tous les éléments de
rémunération des fonctionnaires doivent reposer sur un texte
juridiquement incontestable et que ces règles valent tant pour les
services centraux et déconcentrés que pour les établissements
publics (notamment, pour ces derniers, s’agissant de la rémunération
de leurs dirigeants).
Les textes indemnitaires et les bornes indiciaires des corps et
emplois, y compris ceux qui se poursuivent ou sont en totalité situés
hors échelle, seront désormais publiés au Journal Officiel.
Un premier bilan de l’application de cette circulaire à laquelle
j’accorde la plus grande importance, sera effectué à la fin de l’année
2000.
Le Gouvernement se montre ainsi doublement soucieux
d’efficacité et de transparence. Son action a déjà répondu à une part
des insuffisances relevées par la Cour et qui trouvent leur origine
dans plusieurs décennies de pratiques de gestion de la fonction
publique.
Les trois prochaines années permettront de progresser très
rapidement à la fois dans la connaissance de l’emploi public, dans
l’optimisation de l’allocation des moyens et dans la recherche d’une
dynamisation de la gestion des ressources humaines.
Les contrôles de la Cour des Comptes, qui se poursuivront
également pendant cette période, entretiendront un rapport étroit avec
ce mouvement inéluctable de modernisation et de progrès vers la
transparence de la gestion publique.