COUR DES COMPTES
__________
L'EFFORT DE SOLIDARITÉ
NATIONALE A L'ÉGARD DES
ANCIENS COMBATTANTS
___________
RAPPORT AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
SUIVI DES RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS,
COLLECTIVITÉS ET ORGANISMES INTÉRESSÉS
MAI
2000
3
SOMMAIRE
DÉLIBÉRÉ
INTRODUCTION
I – Ampleur de l’effort de solidarité
II – Modalités de l’enquête de la Cour
PREMIÈRE PARTIE – LES PENSIONS, LES RETRAITES ET
L’ACCUEIL DES RETRAITÉS
CHAPITRE I – La dette viagère
I – Les pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre
II – La retraite du combattant
CHAPITRE II – La majoration des rentes mutualistes
I – Le droit à la retraite mutualiste du combattant
II– Les dossiers gérés par « La France mutualiste »
III – Les dossiers gérés par « La CARAC »
CHAPITRE III – Les maisons de repos et de retraite pour les
anciens combattants
I – Les maisons de retraite de l’ONAC
II – Les établissements gérés par les associations examinées
III – Les investissements de l’ARPAH
CHAPITRE IV – Le centre de pensionnaires de l’Institution nationale
des invalides
I – Les prestations assurées
II – Le prix de journée
III – Perspectives
DEUXIÈME PARTIE – LES FRAIS DE SANTÉ ET LES SOINS
CHAPITRE V – La prise en charge des frais de santé
I – Les soins médicaux gratuits
II – Les prestations remboursées par l’Etat au régime général de
l’assurance maladie
7
9
10
13
19
21
21
33
39
39
41
46
51
51
55
58
65
65
66
67
69
71
72
85
4
CHAPITRE VI – L’appareillage des mutilés
I – La prise en charge de l’appareillage
II – Le centre d’études et de recherche sur l’appareillage des
handicapés (CERAH)
III – L’appareillage à l’INI
CHAPITRE VII – L’indemnité de soins aux tuberculeux
I – Le dispositif
II – La suppression de l’IST en cas de guérison
III – Le maintien de l’IST au-delà de la période de vie active
IV – L’avenir de l’indemnité de soins aux tuberculeux
CHAPITRE VIII – Les structures de soins
I – Le centre médico-chirurgical de l’Institution nationale des
invalides
II – La participation de l’UBFT au financement de structures de
soins
TROISIÈME PARTIE – L’ACTION SOCIALE
CHAPITRE IX – L’action sociale de l’ONAC
I – L’action sociale individuelle
II – L’OEuvre nationale du Bleuet de France
III – Les écoles de rééducation professionnelle
CHAPITRE X – Le fonds de solidarité pour les anciens combattants
d’Afrique du Nord et d’Indochine
I – Les conditions d’éligibilité
II – Les prestations offertes
III – La gestion du fonds de solidarité AFN
CHAPITRE XI – Les réductions des tarifs de transport
CHAPITRE XII – Le rôle des associations
I – Les interventions de l’UBFT dans le domaine social
II – Les interventions de la Fédération nationale André Maginot
97
98
107
111
113
113
115
116
117
119
119
122
125
127
127
129
131
135
136
137
139
143
145
145
147
5
QUATRIÈME PARTIE – L’ACTION DE MÉMOIRE
CHAPITRE XIII – Les commémorations et la mémoire historique
I – Le rôle du ministère chargé des anciens combattants
II – Les sites de mémoire
III – Le cinquantenaire des débarquements et de la Libération
CHAPITRE XIV – Les monuments et l’entretien des nécropoles
I - Les dépenses de l’Etat
II – Le rôle du Souvenir français
CINQUIÈME PARTIE – LES STRUCTURES ET LES MODES DE
GESTION
CHAPITRE XV – Les moyens humains de l’administration des
anciens combattants
I – La gestion du personnel
II – Situation de certains services
III – Les sureffectifs
CHAPITRE XVI – La gestion informatique
I – L’informatisation de la gestion du personnel
II – Les outils informatiques des centres d’appareillage et du
système des soins médicaux gratuits
III – L’organisation informatique du fonds de solidarité AFN
CHAPITRE XVII – Le patrimoine et la gestion des associations
I – Les ressources tirées des jeux et loteries
II – La consistance des patrimoines
III – La tenue des comptes
IV – La gestion du personnel
V – Les dépenses de gestion courante
CONCLUSION
ANNEXES
GLOSSAIRE
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITÉS ET
ORGANISMES INTÉRESSÉS
149
151
151
155
161
165
165
167
169
171
171
176
179
185
185
187
187
189
189
192
196
197
198
201
203
267
271
7
DÉLIBÉRÉ
_____
La Cour des comptes publie, sous la forme d’un fascicule
séparé, un rapport concernant L’EFFORT DE SOLIDARITÉ
NATIONALE A L’ÉGARD DES ANCIENS COMBATTANTS.
Conformément
aux
dispositions
législatives
et
réglementaires du code des juridictions financières, la Cour des
comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le présent
rapport public.
Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été
communiqué au préalable, en totalité ou par extraits, aux
administrations, collectivités et organismes concernés, et après
qu’il a été tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses
fournies par ceux-ci. En application des dispositions précitées,
ces
réponses
sont
publiées
;
elles
engagent
la
seule
responsabilité de leurs auteurs.
Etaient présents : M. Joxe, premier président ; MM. Marmot,
Logerot, Berger, Ménasseyre, présidents de chambre, MM. Labrusse,
Morin, présidents de chambre maintenus en activité ; MM. Siebauer,
Blondel, Fragonard, Perrin, Chabrun, Capdeboscq, Join-Lambert,
Murret-Labarthe, Sallois, Carrez, Delafosse, Giquel, Mme Legras,
MM. Bonacossa, Bénard, Billaud, Lagrave, Berthet, de Mourgues,
Gravelin, Mayaud, Hespel, Richard, Devaux, Rossignol, Arnaud,
Bayle, Parthonnaud, Adhémar, Gillette, Mme Boutin, MM. Benoist,
Chabrol, Cieutat, Ganser, Martin, Bertrand, Guéhenno, Lefoulon,
Mirabeau, Déniel, Hernandez, Cardon, Thérond, Mmes Froment-
Meurice, Ruellan, MM. Mordacq, de Lapparent, Mme Bellon,
MM. Nasse, Gasse, Moreau, Ritz, Duchadeuil, Moulin, Raynal, Steyer,
Lesouhaitier, Lefas,
Mme Pappalardo, MM. Brun-Buisson, Gauron,
Lafaure, conseillers maîtres ; MM. Dischamps, Harel, Bresson,
Monginet,
Fernet,
David,
conseillers
maîtres
en
service
extraordinaire, M. Guillard, conseiller maître, rapporteur général.
8
Était présente et a participé aux débats : Mme Gisserot,
procureur général de la République, assistée de M. Pouly, premier
avocat général.
Mme
de
Kersauson,
secrétaire
générale,
assurait
le
secrétariat de la chambre du conseil.
M. Siebauer n’a pas pris part aux délibérations relatives à
l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre
(ONAC).
Fait à la Cour, le 2 mai 2000
9
INTRODUCTION
Alors que l’enquête de la Cour avait commencé en mars
1998, la réforme de l’administration des anciens combattants a été
engagée par un décret du 23 mars 1999 disposant que le secrétaire
d’État à la défense chargé des anciens combattants « exerce, par
délégation du ministre de la défense, les attributions de celui-ci
relatives aux anciens combattants et aux victimes de guerre ainsi que
celles relatives au service national universel, à la réserve militaire, à la
politique de la mémoire et au renforcement du lien armées-nation ».
Cet
adossement
du
secrétariat
d’État
aux
anciens
combattants au ministère de la défense est l’aboutissement d’un
processus logique. L’administration des anciens combattants est
l’héritière du ministère des pensions, créé en 1920, par détachement
du ministère de la guerre, pour mettre en oeuvre le droit à réparation
reconnu par la loi du 31 mars 1919 aux militaires de la guerre de
1914-1918, aux veuves, orphelins et ascendants des 1 400 000 morts
du conflit, ainsi qu’à l’ensemble des militaires atteints d’infirmités
contractées en service et de leurs ayants cause. Puis, la loi du 4 août
1923 a institué la retraite mutualiste du combattant, les lois des
16 avril 1930 et 31 mars 1932 la retraite du combattant. Le dispositif a
continué d’être amplifié et complété jusqu’à la création, en 1992, du
fonds de solidarité pour les anciens combattants d’Afrique du Nord et
d’Indochine. Le nombre total des ressortissants du ministère chargé
des anciens combattants, qui inclut, aux côtés des combattants
engagés dans les conflits, les victimes de guerre également
bénéficiaires de la solidarité de la nation, a culminé à près de
7,5 millions de personnes en 1950.
L’inéluctable et rapide diminution des ressortissants de
l’administration en charge des anciens combattants – et notamment
de ceux d’entre eux qui méritent directement cette qualification -
comme la professionnalisation des armées transforment désormais
profondément le contexte de cette politique.
Les expériences étrangères - décrites à l’annexe n° 1 -
montrent au surplus que la création d’une administration spécifique
pour les anciens combattants n’a pas été jugée indispensable par
tous les États ayant connu des épreuves semblables aux nôtres. Si
les États-Unis, le Canada et l’Australie sont dotés de structures
comparables, le Royaume-Uni et l’Allemagne n’en ont pas.
10
A ce moment charnière pour la gestion de l’effort de solidarité
nationale à l’égard des anciens combattants, la Cour a tenu à faire le
bilan de l’action menée par les différents acteurs – l’État et ses
établissements publics, mais aussi les mutuelles et les associations -
et à émettre des recommandations. Pour certaines d’entre elles, la
réforme en cours apporte de premières réponses. A ce stade, elle se
traduit par une réorganisation des directions centrales de l’ancien
secrétariat d’État opérée par des décrets du 15 novembre 1999. Sa
direction de l’administration générale a été dissoute et ses attributions
ont été réparties entre différents services du secrétariat général pour
l’administration du ministère de la défense, auquel est
rattachée la
direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale. La
délégation à la mémoire et à l’information historique a été regroupée
avec le service du patrimoine du ministère de la défense pour
constituer une direction de la mémoire, du patrimoine et des archives,
dépendant elle aussi du secrétariat général pour l’administration du
ministère de la défense.
Les constatations de la Cour se rapportent à l’organisation
administrative en vigueur en 1997 et 1998. Un secrétaire d’État aux
anciens combattants exerçait alors, par délégation du ministre de la
défense, les attributions de celui-ci relatives aux anciens combattants
et aux victimes de guerre
1
.
I. - AMPLEUR DE L’EFFORT DE SOLIDARITÉ
a) Comme la Cour l’a souligné dans la monographie sur le
budget des anciens combattants publiée dans le rapport sur
l’exécution des lois de finances pour l’année 1997, la solidarité ainsi
affirmée met en jeu des crédits importants : 25,5 milliards de francs
pour le seul budget des anciens combattants en 1999, qui est le 12
ème
des 25 budgets civils, au niveau de celui de la justice (26,3 milliards)
et avant ceux de la culture et de la communication (15,7 milliards) et
des affaires étrangères et de la coopération (20,8 milliards)
2
.
1
Décret du 18 juin 1997. C’était par délégation du Premier ministre (décret du 17
novembre 1995) que son prédécesseur, le ministre délégué aux anciens combattants et
victimes de guerre, exerçait ses attributions.
2
La situation des crédits ouverts et des dépenses nettes pour le budget des anciens
combattants en 1998 et 1999 est présentée en annexes n° 2 et 2 bis.
11
Les dépenses comptabilisées sur ce budget se rapportent
pour les quatre cinquièmes à la dette viagère et à la majoration des
rentes mutualistes :
Dépenses nettes 1998
MF
%
Dette viagère et majoration des rentes
mutualistes
Frais de santé et soins
Action sociale
Action de mémoire
Moyens et équipement des services
20 248,5
2 584,3
1 737,6
19,9
762,2
79,9
10,2
6,8
0,1
3,0
Total budget des Anciens combattants
25 352,5
100
Le montant des dépenses sur ce budget ne représente pas la
totalité de l’effort de la nation en faveur des anciens combattants.
Mesure de l’effort de solidarité à l’égard des anciens combattants
Les dépenses nettes au budget des anciens combattants
se sont élevées, en 1998, à 25,35 milliards de francs (cf. annexe
n° 2). Il s’y ajoute la majoration légale des rentes viagères
correspondant aux retraites mutualistes du combattant imputée sur
le budget des charges communes (400 MF en 1998).
Le résultat estimé pour 1998 des dépenses fiscales se
rapportant aux anciens combattants était, d’après l’annexe du
projet de loi de finances pour 2000 relative à l’évaluation des voies
et moyens :
12
-
de
1,05
milliard
de
francs
pour
la
demi-part
supplémentaire accordée aux contribuables (ou à leurs veuves)
âgés de plus de 75 ans et titulaires de la carte du combattant ;
- de 1,6 milliard pour l’exonération de la retraite du
combattant, des pensions militaires d’invalidité et des retraites
mutuelles servies aux anciens combattants et aux victimes de
guerre ;
- n’était pas chiffrée la dépense fiscale correspondant à la
déduction des versements effectués en vue de la retraite mutualiste
du combattant.
Ces exonérations et déductions, auxquelles s’ajoutent des
moins-values de CSG, rétroagissent sur d’autres impositions, telles
la taxe d’habitation qui prend en considération le revenu et le
nombre de parts, et sur les aides au logement, dont l’assiette
ressources est calée sur la référence fiscale. Le statut fiscal des
pensions et retraites a une incidence aussi sur les pensions de
réversion. Ainsi la retraite du combattant n’est pas retenue pour
l’assiette de calcul du minimum de vieillesse ou pour l’admission à
réversion dans le régime général.
b) Cette solidarité s’adresse à de très nombreux bénéficiaires.
Au 1
er
janvier 1998, 4 680 000 personnes ressortissaient de l’Office
national des anciens combattants et victimes de guerre dont 500 000
pensionnés, les anciens combattants représentant environ 50 % de
ces ressortissants et les pensionnés 12 %
3
. Il s’agit en premier lieu
des « ayants-droit », qui étaient 2 473 400 : les 6 100 survivants de la
première guerre mondiale et les 1 028 900 anciens combattants de la
seconde guerre mondiale et des guerres de Corée et d’Indochine en
forment moins de la moitié ; la majorité est désormais constituée de
1 267 100 anciens combattants d’Afrique du Nord
4
admis à faire valoir
leurs droits en 1972, selon des conditions qui ont été adaptées en
1992, puis élargies en 1993 et 1994.
A ces catégories s’ajoutent 42 100 combattants de nouveaux
conflits, qui bénéficient, depuis 1993, du titre de reconnaissance de la
nation et de la carte du combattant, et plus de 129 200 ayants droit
« hors guerre », militaires ou appelés du contingent atteints
3
Un état récapitulatif des ressortissants de l’ONAC est joint en annexe n° 3.
4
La loi n° 99-882 du 18 octobre 1999 a substitué
à l’expression « opérations
effectuées en Afrique du Nord » l’expression « guerre d’Algérie ou combats en Tunisie
et au Maroc ».
13
d’infirmités causées directement par le service ou à l’occasion de
celui-ci.
L’effectif des ressortissants de l’ONAC comprend, d’autre
part, 2 205 500 « ayants cause
» : 1 752 200 veuves, 438 100
orphelins et 15 200 ascendants.
II. - MODALITÉS DE L’ENQUÊTE DE LA COUR
Le contrôle de la Cour a porté tant sur l’administration centrale
et déconcentrée du ministère que sur les établissements publics
relevant de sa tutelle et les principales associations qui en sont
proches.
A. - L’ADMINISTRATION DES ANCIENS COMBATTANTS
L’administration centrale des anciens combattants et les 18
directions interdépartementales employaient au total 2 427 agents en
1998. La Cour a contrôlé les différents chapitres du budget du
secrétariat d’État, qui consistent pour l’essentiel en transferts sociaux :
pensions militaires d’invalidité et retraite du combattant, prise en
charge des soins, allocations du fonds de solidarité pour les anciens
combattants d’Afrique du Nord et d’Indochine.
La vérification des interventions en faveur de l’information
historique a été complétée par le contrôle des comptes du
groupement d’intérêt public de la Mission du cinquantenaire des
débarquements et de la Libération.
B. - DEUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS NATIONAUX A CARACTÈRE
ADMINISTRATIF
a) Créé en 1916 mais tenant sa dénomination d’Office
national des anciens combattants et victimes de guerre d’un décret du
17 juin 1946 et son organisation actuelle d’une ordonnance et d’un
décret du 7 janvier 1959, l’ONAC a pour objet « de veiller en toute
circonstance
sur
les
intérêts
matériels
et
moraux
de
ses
ressortissants »
5
et de leur assurer « le patronage et l’aide matérielle
qui leur sont dus par la reconnaissance de la nation ».
Son conseil d’administration (77 membres) est, selon une
disposition singulière, présidé par le ministre chargé des anciens
combattants qui assure la tutelle de l’établissement. Il ne peut être
5
Article D. 432 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre.
14
considéré comme une instance opérationnelle. La Cour estime donc
que la composition et la présidence du conseil d’administration de
l’ONAC devraient être révisées.
Le budget de fonctionnement et d’intervention de l’ONAC était
en 1999 de 565,5 MF, en progression de 23,5 % sur 1992. Il est
alimenté principalement par des subventions de l’État
6
. Il reçoit des
fonds de concours du fonds social européen, dont les montants
varient fortement
7
. L’apport des dons et legs n’est pas négligeable
8
.
L’ONAC employait 1 525 agents en 1997. Il compte 100
services départementaux
9
. Trois offices des anciens combattants de
Polynésie, de Pondichéry et de Nouvelle-Calédonie ont conservé un
statut d’établissements publics distincts de l’ONAC.
L’Office conduit une action sociale individuelle, ainsi qu’une
action sociale collective par ses 14 maisons de retraite et ses 9 écoles
de rééducation professionnelle. Les modalités de gestion des maisons
de retraite, des écoles de rééducation professionnelle et de diverses
actions sociales posent un certain nombre de questions.
b) Créée à titre « irrévocable » par une ordonnance de Louis
XIV en 1674 pour accueillir des officiers et soldats infirmes ou âgés,
l’Institution nationale des invalides (INI) est restée jusqu’en 1991 un
service d’administration centrale, sans personnalité juridique, statut
dont la Cour soulignait en 1988 qu’il n’était pas adapté à sa mission
10
.
La loi du 3 juillet 1991, qui a érigé l’Institution nationale des
invalides en établissement public administratif, a confirmé sa vocation
de « maison des combattants âgés, malades ou blessés au service de
la patrie ». Sa mission est triple : « accueillir dans un centre de
pensionnaires, à titre permanent ou temporaire, les invalides
bénéficiant du code des pensions militaires d’invalidité », « dispenser
dans un centre médico-chirurgical des soins en hospitalisation ou en
consultation aux malades et blessés en vue de leur réadaptation
fonctionnelle, professionnelle et sociale », « participer aux études et à
6
Chapitres 36-50 « Contribution aux frais administratifs des établissements publics »,
article 10 (ONAC), et 46-51 « Office national des anciens combattants et victimes de
guerre. Dépenses sociales du budget des anciens combattants ».
7
19 MF en 1992, 40,3 MF en 1993, 12,3 MF en 1994, 58,9 MF en 1995, 13,2 MF en
1996, 74,4 MF en 1997, 50,9 MF en 1998, 29,6 MF en 1999.
8
19,9 MF en 1994, 1,3 MF en 1995, 3,8 MF en 1996.
9
96 en métropole, 4 dans les départements d’outre-mer.
10
Rapport public de 1988, p. 194.
15
la recherche sur l’appareillage des handicapés conduites par le
ministre chargé des anciens combattants »
11
.
Le budget de l’INI est de 151,4 MF pour 1999. Il est alimenté
par une subvention du secrétariat d’État de 42,9 MF, par les
redevances acquittées par les pensionnaires et les malades et par les
remboursements effectués par la sécurité sociale pour ceux d’entre
eux qui relèvent du régime général. L’INI compte 435 agents.
C. - LES MUTUELLES
La retraite mutualiste du combattant a été créée par la loi du
4 août 1923. L’État accorde une subvention destinée à majorer les
rentes souscrites auprès de caisses autonomes mutualistes. La Cour
a examiné les modalités de liquidation et de paiement de la retraite
mutualiste et des majorations spécifiques en exerçant, en application
des articles L. 140-1 et L. 140-4 du code des juridictions financières,
son droit de communication auprès de deux importantes unions,
régies par le code de la mutualité.
D. - LES ASSOCIATIONS
De très nombreuses associations, unions et fédérations
oeuvrent en faveur des anciens combattants et pour l’action de
mémoire. La plupart ne relèvent pas de la compétence de la Cour, qui
a toutefois consulté certaines d’entre elles au cours de la procédure
d’examen contradictoire de ses constatations.
La Cour a, en revanche, contrôlé quatre associations aux
missions et au financement spécifiques.
a) La Fédération nationale André Maginot (FNAM) et l’Union
des blessés de la face et de la tête (UBFT) tirent une grande partie de
leurs ressources de concours financiers publics, ce qui fonde la
compétence de la Cour, en application des articles L. 111-7 et
R. 133-4 du code des juridictions financières.
La Fédération nationale André Maginot a été créée en 1888,
sous le nom de Fédération nationale des mutilés, victimes de guerre
et anciens combattants, par des anciens combattants de la guerre de
Crimée, de celle de 1870-1871 et de diverses opérations coloniales.
En 1918, elle choisit comme président André Maginot, ministre des
colonies. Reconnue d'utilité publique en 1933, elle est devenue, en
1953, la Fédération nationale André Maginot. La FNAM comprend 28
11
Article L. 529 du code des pensions militaires d’invalidité.
16
sections fédérales, 118 groupements affiliés ainsi qu’un groupement
des individuels, soit au total 141 010 adhérents en juin 1998.
L'Union des blessés de la face et de la tête (« les Gueules
cassées ») a été constituée en 1921, avec pour objet l’entraide et la
solidarité entre ses membres, blessés à la face ou à la tête. Reconnue
d'utilité publique en 1927, l'UBFT comptait 3 992 membres en 1928,
6 930 en 1932, 11 204 en 1945 et 2 707 en 1998.
b) En application de l’article L. 111-8 du code des juridictions
financières, la Cour a contrôlé l’emploi des ressources que le
Souvenir Français a collectées auprès du public de 1993 à 1997.
Association nationale dont la création fut proposée dès 1872
par un professeur alsacien, fondée en 1887, puis reconnue d'utilité
publique en 1906, le Souvenir Français a pour objet de « conserver la
mémoire de ceux et celles qui sont morts pour la France au cours de
son histoire ou qui l’ont honorée par de belles actions », d’entretenir
leurs tombes en France et à l'étranger, de « transmettre le flambeau
aux générations successives en leur inculquant, par le maintien du
souvenir de ces morts, le sentiment du devoir, l’esprit de sacrifice,
l’amour de la Patrie ».
Le Souvenir Français a vu ses missions se développer après
1918. Aux 88 000 tombes de la guerre de 1870 s'ajoutèrent alors
celles des 1 400 000 morts de la première guerre mondiale. La loi du
31 juillet 1920 mit à la charge du service national des sépultures, créé
au ministère des pensions, les cimetières militaires, dits cimetières
nationaux, mais laissa aux communes les carrés militaires dans les
cimetières communaux. Les communes en ont souvent confié
l’entretien au Souvenir Français.
L'association – qui n’est pas une association d’anciens
combattants – comptait, en 1998, 128 768 adhérents et 170 604
affiliés représentant soit des adhérents, soit des groupements. Elle
agit par l’intermédiaire de 141 délégués généraux, dont 39 à
l'étranger, et de 1 380 comités locaux.
c) L’ARPAH (Association pour la réadaptation des personnes
âgées handicapées) a été fondée en 1982 par quatre associations
d’anciens combattants (la Fédération Maginot, l’UBFT, les Ailes
brisées, l’Entente franco-allemande) et par l’ONAC, avec pour objet la
construction ou la rénovation d’établissements gérés par ce dernier.
Elle a été contrôlée par la Cour en application de l’article L. 133-2 du
code
des
juridictions
financières
applicable
notamment
aux
organismes dans lesquels l’État, les établissements publics et les
17
organismes déjà soumis au contrôle de la Cour détiennent plus de la
moitié du capital ou des voix dans les organes délibérants.
La procédure d’examen contradictoire a comporté l’envoi de
relevés de constatations provisoires et l’audition par la Cour des
responsables de l’administration centrale des anciens combattants, de
l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre et de
l’Institution nationale des Invalides ainsi que des présidents des
associations dont les opérations ont été examinées.
La première partie du rapport est consacrée aux pensions
militaires d’invalidité et des victimes de guerre, à la retraite du
combattant, aux majorations spécifiques de la retraite mutualiste des
anciens combattants, aux maisons de retraite gérées par l’ONAC, au
centre des pensionnaires de l’INI, aux établissements gérés ou
financés par les associations.
En 1919 a été institué un système de soins médicaux gratuits,
désormais intégré dans le code des pensions militaires d’invalidité et
des victimes de guerre. La deuxième partie du rapport traite des frais
de santé et des soins : soins médicaux gratuits, prestations
remboursées au régime général, appareillage des mutilés et
handicapés, indemnité de soins aux tuberculeux, structures de soins,
notamment à l’Institution nationale des invalides.
La troisième partie, relative à l’action sociale, examine les
interventions de l’ONAC, notamment par ses écoles de rééducation
professionnelle, l’emploi fait des ressources collectées par l’oeuvre
nationale du bleuet de France, les dépenses du fonds de solidarité
pour les anciens combattants d’Afrique du Nord et d’Indochine et le
remboursement des frais de transport, ainsi que les aides accordées
par les associations vérifiées.
L’action de mémoire est une attribution importante du
secrétaire d’Etat chargé des anciens combattants. La quatrième partie
traite notamment du cinquantenaire des débarquements et de la
Libération et des sites de Verdun et du Vercors, ainsi que de
l’entretien des monuments et nécropoles par l’État et par le Souvenir
Français.
La cinquième partie, enfin, regroupe les observations de la
Cour sur la gestion des ressources humaines et de l’informatique au
secrétariat d’État et à l’ONAC, et sur la situation patrimoniale et la
gestion des associations vérifiées.
18
Les recommandations de la Cour figurent à la fin de chaque
chapitre. Elles visent, pour l’essentiel, à prolonger et approfondir la
réforme engagée qui ne doit pas se limiter à la seule administration
centrale de l’ancien secrétariat d’Etat aux anciens combattants.
19
PREMIÈRE PARTIE
LES PENSIONS,
LES RETRAITES ET L’ACCUEIL
DES RETRAITÉS
21
CHAPITRE I
LA DETTE VIAGÈRE
C’est le bilan de la guerre de 1914-1918 - un million quatre
cent mille morts, des millions d’invalides, de malades, de veuves,
d’orphelins, de parents privés de leurs enfants - qui a conduit le
Parlement à voter les lois du 31 mars 1919 et du 24 juin 1919 sur les
pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre, lois fondées
sur la reconnaissance d’un droit à réparation, puis à instituer, en 1930
et 1932, une retraite spécifique, la retraite du combattant.
La législation française ne repose pas sur une notion
d’assistance mais sur le principe d’un droit à réparation financière en
faveur de personnes atteintes dans leur intégrité physique au cours
de leur service ou de conflits. Cette réparation doit s’opérer suivant
des modalités simples et équitables, qui tiennent compte du progrès
médical et de la professionnalisation des armées.
I. - LES PENSIONS MILITAIRES D’INVALIDITÉ ET DES VICTIMES
DE GUERRE
À l’exception de la caisse des invalides pour les marins créée
en 1673, il n’a existé jusqu’en 1830 aucun système d’indemnisation
en faveur des militaires devenus invalides du fait d’actes de guerre. La
reconnaissance de la Nation en faveur des militaires invalides,
énoncée par la loi du
2 août 1790, s’est alors concrétisée par une
première législation des pensions militaires d’invalidité (lois des 11 et
18 avril 1831).
Après les deux lois fondamentales des 31 mars et 24 juin
1919, différents textes législatifs et réglementaires ont amélioré le
système d’indemnisation et, après la seconde guerre mondiale, en ont
étendu le bénéfice à de nouvelles catégories d’ayants droit :
prisonniers, déportés, internés politiques, personnes contraintes au
travail obligatoire en Allemagne, résistants, membres des forces
françaises libres ou de l’intérieur, Alsaciens-Lorrains incorporés de
force dans l’armée allemande, participants aux conflits de la
décolonisation (Indochine, Algérie, Maroc, Tunisie) ou à des
22
opérations menées conformément aux engagements internationaux
de la France (Tchad, Liban, ex-Yougoslavie, etc.), victimes du
terrorisme.
Ces textes - dont les principaux sont énumérés en annexe
n° 4 - sont désormais codifiés au code des pensions militaires
d’invalidité et des victimes de guerre. Ils permettent d’indemniser les
séquelles des blessures et des maladies imputables au service en
temps de paix pour les militaires, à l’instar de la législation des
accidents du travail pour les salariés, et aux opérations de guerre pour
les militaires et les victimes civiles. Pour venir en aide aux
demandeurs, la loi a dérogé au régime ordinaire de la preuve de
l’imputabilité des faits dommageables dans un certain nombre de
situations.
A. - LE CALCUL DES PENSIONS
1°
L
ES PENSIONS MILITAIRES D
’
INVALIDITÉ
L’infirmité invoquée doit résulter, soit de blessures reçues par
faits de guerre, soit d’accidents qui se sont produits ou de maladies
qui ont été contractées en un lieu et en un temps où s’exerçait le
service ou bien à l’occasion et par le fait du service. Elle doit avoir
entraîné un minimum d’invalidité de 10 % pour une infirmité
contractée pendant un service de guerre. Pour une infirmité
contractée pendant un service accompli en temps de paix, le minimum
d’invalidité indemnisable est de 10 % si l’infirmité est due à une
blessure, de 30 % si elle est due à une maladie ou si plusieurs
infirmités sont invoquées (blessure et maladie), de 40 % en cas
d’infirmités multiples résultant exclusivement de maladie. Au taux
d’infirmité reconnu pour chaque infirmité s’ajoute un « suffixe » (voir
annexe n° 5).
La pension est attribuée à titre définitif quand l’infirmité est
reconnue incurable. Dans ce cas, le taux de la pension ne pourra plus
être réduit, même si une amélioration de l’état de l’invalide venait à
être constatée. En revanche, le taux pourra être augmenté en cas
d’aggravation ou d’infirmité nouvelle.
Le maintien du taux d’invalidité indemnisable à un invalide
dont l’état s’est amélioré crée un décalage entre le degré d’invalidité
constaté et le taux d’invalidité attribué. La question de la justification
de ce décalage peut être posée.
La pension est accordée à titre temporaire lorsque l’infirmité
n’est pas reconnue incurable. Si l’infirmité résulte d’une blessure, la
23
pension temporaire est, au bout de trois ans et après examen
médical, convertie en pension définitive, ou supprimée si l’invalidité
n’atteint plus le minimum indemnisable. Si elle résulte de maladie, la
pension fait l’objet d’un renouvellement éventuel tous les trois ans
jusqu’à l’expiration d’un délai de neuf ans au-delà duquel elle doit être
convertie en pension définitive, ou supprimée si l’invalidité n’atteint
plus le minimum indemnisable.
Des dispositions plus favorables ont été prises en faveur des
déportés et internés résistants ou politiques : les maladies sont
assimilées à des blessures et, à l’issue de la première période
triennale, la pension acquiert un caractère définitif.
En cas d’aggravation de plus de 10 % de l’infirmité ayant
donné lieu à pension définitive, ou de plus de 5 % de l’infirmité ayant
donné lieu à pension temporaire, la révision peut intervenir sans
conditions de délai.
La loi de finances pour 1990 avait limité l’application des
« suffixes » pour les pensions supérieures à 100 % concédées après
le 31 octobre 1989 mais des aménagements ont été rapidement
apportés à ces dispositions. Depuis le 1
er
janvier 1994, la limitation
des « suffixes » ne s’applique qu’aux pensions supérieures à 100 %
et 100 degrés de surpension (article 103 de la loi du 30 novembre
1993). La question de la justification de l’annulation des mesures de
limitation des plus hautes pensions peut être posée.
Le montant de la pension est fonction du taux d’invalidité
reconnu et du grade du militaire
12
. La loi du 27 février 1948 a institué
un rapport constant entre les pensions militaires d’invalidité et les
traitements de la fonction publique. Les pensions et accessoires
évoluent en fonction des augmentations générales de traitement
accordées par décret à l’ensemble des fonctionnaires et aussi de
l’évolution de l’indice moyen annuel de l’ensemble des traitements
bruts de la fonction publique, après avis d’une commission tripartite
comprenant des représentants du Parlement, de l’administration et
d’associations d’anciens combattants. La valeur du point d’indice
servant au calcul des pensions et accessoires a augmenté de 12 %
de 1992 à 1998.
Le système d’indexation est particulièrement complexe. Aussi,
une commission d’étude spécifique chargée de l’examen d’une
12
Pour les militaires de carrière, la pension est calculée au taux du soldat s’ils restent
en activité. Pour ceux qui ont été admis à la retraite après le 3 août 1962, la pension est
liquidée au taux du grade à la date d’admission à la retraite.
24
simplification de ce calcul a-t-elle été constituée en 1996. Un système
d’indexation plus transparent et plus compréhensible n’a toutefois pas
encore été mis en place.
Les pensions militaires d’invalidité sont affranchies de l’impôt
sur le revenu (article 81-4° du code général des impôts). La dépense
fiscale liée à l’exonération des pensions militaires d’invalidité, ainsi
que de la retraite du combattant et des retraites mutuelles servies aux
anciens combattants et victimes de guerre, a été estimée à
1,6 milliard pour 1998
13
. Le Conseil des impôts a déjà présenté des
observations sur ces exonérations, qui ont été transposées à d’autres
prélèvements obligatoires ; il a préconisé notamment d’élargir
l’assiette de la contribution sociale généralisée à la généralité des
revenus de transfert ou de remplacement
14
.
2°
L
ES PENSIONS MILITAIRES D
’
INVALIDITÉ
«
CRISTALLISÉES
»
Les ressortissants de pays jadis sous souveraineté française
et devenus indépendants ont, en principe, les mêmes droits à pension
que les nationaux. Toutefois, depuis 1958, plusieurs lois de finances
ont « cristallisé » les pensions militaires d’invalidité des anciens
combattants d’outre-mer ainsi que la retraite du combattant
15
.
Les
pensions
d’invalidité
cristallisées
et
servies
aux
ressortissants des Etats de l’Afrique subsaharienne et du Maghreb ont
été partiellement revalorisées par voie réglementaire. Ces mesures de
revalorisation ont toujours été restrictives et limitées et n’ont pas
concerné les pensions des ressortissants indochinois.
Cette cristallisation, aux règles complexes, diverses et
inégalitaires, se traduit par une grande dispersion des valeurs de point
qui étaient comprises au 1er janvier 1995 entre 3,14 francs et 45,05 F.
13
Evaluation des voies et moyens, annexée au projet de loi de finances pour 2000. Les
titulaires d’une pension militaire d’invalidité pour une invalidité de 40 p. 100 ou
supérieure – ou leurs veuves – bénéficient, en outre, comme d’autres contribuables
invalides, d’une demi-part supplémentaire (art. 195-1-c et 195-3 du CGI).
14
14è rapport (1995) du Conseil des impôts sur la contribution sociale généralisée
(notamment p. 124). Voir aussi les rapports du Conseil des impôts relatifs à l’impôt sur
le revenu (1974, 1979 et 1990).
15
Ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958, article 170 (Etats d’Indochine) ; loi
n° 59-1454 du 26 décembre 1959, article 71 (Etats d’Afrique et Madagascar sauf le
Sénégal, le Gabon, le Tchad et la République centrafricaine) ; loi n° 79-1102 du
21 décembre 1979, article 170 (les quatre Etats précités) ; loi n° 81-734 du 3 août 1981,
article 26 (Algérie).
25
Pays
Valeur du point
au 1/1/1995
Cambodge, Laos et Vietnam
3,14
Maroc et Tunisie
7,77
Liban et Syrie
8,63
Algérie
9,02
Guinée
12,88
Cameroun, Mali et Togo
19,13
Bénin, Burkino-Faso, Côte d’Ivoire,
Mauritanie et Niger
19,61
Madagascar
23,27
Congo
24,23
République centrafricaine, Gabon et Tchad
25,85
Sénégal
27,97
Comores
28,13
Djibouti
45,05
A la même date, la valeur du point appliquée en France était
de 76 francs. L’écart est de 1 à 24,2 entre la valeur appliquée en
France et celle qui est appliquée dans les Etats de l’ex-Indochine, et
de 1 à 9,8 avec le Maroc et la Tunisie. 37 714 anciens combattants
d’Afrique recevaient ces pensions « cristallisées » en 1996 (voir
annexe n° 6).
Le secrétariat d’Etat a transmis à la Cour les résultats d’une
étude à laquelle il a fait procéder par les postes diplomatiques en
Afrique sur les revenus minima (annexe n° 7). Il ressort, selon lui, des
éléments réunis au 31 décembre 1996 que « le pouvoir d’achat de la
pension d’invalidité à 100 %, versée à des anciens combattants
placés par hypothèse dans l’incapacité de travailler, permet aux
intéressés de subvenir à leurs besoins, sauf au Maroc et en Tunisie ».
La Cour, qui n’a pas été saisie du détail des calculs et ne peut
donc les valider, souhaite que les éléments du dossier soient soumis
à discussion. Elle constate que la « cristallisation » revient à traiter de
façon différente des anciens combattants qui sont admis à résider en
France, notamment pour y bénéficier des soins médicaux gratuits que
prévoit la législation.
26
3°
L
ES PENSIONS DES VICTIMES CIVILES
Toute personne de nationalité française (ou étrangère sous
certaines conditions) atteinte d’une infirmité causée par une blessure
reçue ou une maladie contractée par suite d’un fait de guerre peut
prétendre à l’attribution d’une pension définitive ou temporaire
d’invalidité. La loi du 23 janvier 1990 a ouvert le droit à pension aux
victimes civiles d’actes de terrorisme.
Les modalités de détermination et de révision du taux
d’invalidité et du calcul du montant de la pension des victimes civiles
de la guerre sont en général identiques à celles applicables aux
victimes militaires. Elles sont parfois plus favorables (déportés et
internés). Toutefois, seuls les indices du soldat sont applicables.
Enfin, les victimes civiles de la guerre titulaires de pensions
bénéficient dans les mêmes conditions que les pensionnés militaires
des allocations complémentaires prévues pour les grands invalides et
les grands mutilés.
4°
L
ES PENSIONS D
’
AYANTS CAUSE DES VICTIMES MILITAIRES ET CIVILES
DE LA GUERRE
Le droit à pension est ouvert aux veuves de militaires ou
victimes civiles de la guerre décédés par suite de blessures,
d’accident ou de maladie imputables au service militaire, à un fait de
guerre ou à un acte de terrorisme ; aux veuves de militaires
pensionnés à 60 % ou plus ainsi qu’aux veuves de victimes civiles de
la guerre, titulaires au moment du décès d’une pension correspondant
à une invalidité égale ou supérieure à 85 %.
En cas de décès de la mère ou lorsqu’elle est inhabile à
recueillir la pension de veuve, les droits qui lui appartiennent sont
transmis aux enfants âgés de moins de 21 ans. Le droit à pension est
reconnu aux ascendants de nationalité française si le décès ou la
disparition du militaire ou de la victime de guerre est survenu dans les
conditions de nature à ouvrir droit à pension de veuve.
La complexité du dispositif français des pensions militaires
d’invalidité tient au caractère évolutif de la législation, sous la pression
notamment des associations d’anciens combattants. Elle tient aussi à
la prise en compte minutieuse des situations individuelles des
postulants à pension et des pensionnés.
27
B. - LES PAIEMENTS
1°
L
E NOMBRE DES PENSIONS
Depuis 1992, le nombre des pensions servies décroît de
2,9 % par an en moyenne.
Le tableau suivant fait apparaître la répartition par catégorie et
par conflit du nombre de pensions d’ayants droit et d’ayants cause
servies au titre des années 1992 à 1998.
EFFECTIF DE PENSIONNÉS MILITAIRES D’INVALIDITÉ
EFFECTIFS
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Effectif de pensionnés militaires d’invalidité
Moyenne annuelle
évolution
base 100 = 1993
Au 1
er
janvier
évolution
base 100 = 1993
662 516
672 680
640 325
- 3,3 %
100
652 351
- 3,0 %
100
619 978
- 3,2 %
96,82
628 298
- 3,7 %
96,31
602 875
- 2,8 %
94,15
611 657
- 2,6 %
93,76
584 138
- 3,1 %
91,23
594 093
- 2,9 %
91,07
563 016
- 3,6 %
87,93
574 183
- 3,4 %
88,02
538 776
- 4,3 %
84,14
551 848
- 3,9 %
84,59
525 704
- 4,7 %
80,59
Répartition des titulaires de pensions militaires d’invalidité par conflit
Moyenne annuelle
Guerre 1914-1918
Guerre 1939-1945
Hors guerre **
Au 1
er
janvier
Guerre 1914-1918
Guerre 1939-1945
Hors guerre **
662 516
32 504
387 097
242 915
672 680
34 992
394 069
243 619
640 325
27 436
371 622
241 267
652 351
30 016
380 124
242 211
619 978
23 197
356 949
239 832
628 298
24 855
363 120
240 323
602 875
20 140
344 293
238 443
611 657
21 538
350 778
239 341
584 138
17 401
330 380
236 358
594 093
18 741
337 808
237 544
563 016
14 958
314 595
233 463
574 183
16 061
322 951
235 171
538 776
12 406
296 429
229 942
551 848
13 855
306 238
231 755
525 704
10 956
286 620
228 128
EFFECTIF DE PENSIONNÉS MILITAIRES D’INVALIDITÉ
(suite)
EFFECTIFS
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Répartitions entre titulaires de pensions militaires et civils
Moyenne annuelle
Militaires
Victimes civiles
Au 1
er
janvier
Militaires
Victimes civiles
662 516
593 389
69 127
672 680
602 410
70 270
640 325
573 810
66 515
652 351
584 368
67 983
619 978
555 918
64 060
628 298
563 252
65 046
602 875
540 849
62 027
611 657
548 583
63 074
584 138
524 370
59 769
594 093
533 114
60 979
563 016
506 070
56 946
574 183
515 625
58 558
538 776
485 076
53 701
551 848
496 515
55 333
525 704
473 636
52 068
Répartitions entre catégories de titulaires de pensions militaires d’invalidité
Moyenne annuelle
Invalides
Veuves et orphelins
Ascendants
Au 1
er
janvier
Invalides
Veuves et orphelins
Ascendants
662 516
448 922
189 450
24 145
672 680
455 454
192 041
25 185
640 325
434 896
183 382
22 047
652 351
442 389
186 858
23 104
619 978
421 899
177 873
20 206
628 298
427 403
179 905
20 990
602 875
410 438
173 670
18 767
611 657
416 394
175 841
19 422
584 138
397 778
169 004
17 357
594 093
404 482
171 499
18 112
563 016
383 064
163 994
15 959
574 183
391 073
166 508
16 602
538 776
366 267
158 057
14 453
551 848
375 054
161 479
15 315
525 704
357 479
154 634
13 591
** dont AFN
Source : Service des pensions du ministère de l’économie et des finances (juin 1999)
30
De janvier 1992 à janvier 1999, l’effectif de pensionnés a
diminué de 21,8 % : de 35 % pour les pensionnés de la guerre 1914-
1918, qui ne forment plus que 2,1 % de l’effectif total, de 27,3 % pour
ceux de la guerre 1939-1945, qui constituent 54,5 % de l’effectif total,
et de 6,4 % pour les pensionnés « hors guerre », qui en constituent
43,4 %.
La proportion des personnes très âgées parmi les titulaires de
pensions militaires d’invalidité et de victimes de guerre tend à
augmenter : les plus de 70 ans représentaient 53,7 % du total en
1992 et 58,9 % en 1996 ; la proportion des plus de 80 ans est passée
de 23,8 % à 28,3 %.
2°
L
A DÉPENSE BUDGÉTAIRE
La diminution du nombre de pensionnés a pour corollaire la
baisse régulière des dépenses nettes sur le budget des anciens
combattants
16
. Celles-ci approchaient encore, néanmoins, 18 milliards
de francs en 1998.
(en francs)
Exercices
Crédits ouverts
Dépenses nettes
Pensions payées
Evolution
1992
19 914 825 000
20 093 303 579
1993
20 123 995 000
19 850 544 672
- 1,21 %
1994
19 462 688 000
19 521 012 430
- 1,66 %
1995
19 242 086 000
19 373 323 443
- 0,76 %
1996
19 012 835 000
18 910 654 611
- 2,39 %
1997
18 549 427 932
18 287 127 403
- 3,30 %
1998
18 143 478 501
17 887 555 668
- 2,18 %
1999
17 355 528 648
17 308 826 360
- 3,23 %
De 1993 à 1998, les dépenses de pensions d’invalidité et
allocations rattachées ont diminué de 10,98 %. Le nombre de
pensionnés s’est réduit de 15,86 % durant la même période. L’écart
entre les deux taux traduit l’incidence des revalorisations liées à
l’application de la règle du rapport constant.
3°
L
E MONTANT DES PENSIONS VERSÉES
Les pensions militaires servies aux taux de 10 % à 50 % sont
les plus nombreuses (65 % du total en 1996). Le montant annuel des
pensions servies au taux minimum de 10 % (taux du soldat) était de
16
Jusqu’en 1997, chapitre 46-22 (Pensions d’invalidité et allocations y rattachées.
Pensions des ayants cause). Depuis 1998, article 10 du chapitre 46-20 (Pensions
d’invalidité, allocations et indemnités diverses).
31
3 592 F en 1996. La question se pose de l’opportunité de prévoir une
capitalisation de ces pensions modestes, à l’instar des rentes
d’accidents du travail du régime général de la sécurité sociale.
A l’opposé, la pension servie au taux le plus élevé (100 % +
222 degrés) atteignait en 1996 un montant annuel de 1 789 608 F. La
pension annuelle moyenne servie en 1998 était de
31 413 F.
La Cour s’est fait communiquer la liste des 50 pensions les
plus élevées payées au 31 décembre 1997 : elles étaient comprises
entre 989 871 F et 1 533 522 F par an. 13 se rapportaient à la guerre
de
1939-1945
(2
militaires,
8
déportés-résistants,
3 déportés
politiques), 2 à la guerre d’Indochine, 14 à la guerre d’Algérie ou aux
combats en Tunisie et au Maroc. 21 pensions se rattachaient à la
catégorie « hors guerre » : 19 faisaient suite à des accidents de
service (accidents de travail ou de trajet) et 2 à des attentats (victimes
civiles en Corse et en Algérie).
Ces pensionnés étaient tous de grands invalides ou de grands
mutilés, auxquels s’appliquaient les dispositions du code des
pensions militaires d’invalidité. Un exemple de calcul est présenté ci-
après :
Exemple de pension militaire d’invalidité
au taux du soldat (au 31 décembre 1997)
Eléments de la pension
Taux
Indice
Pension principale
100 %
372
Majoration art. L. 16 (infirmités
multiples
:
degrés
de
surpension)
143
2 288
Majoration art. L. 18 (tierce
personne)
double
2 660
Allocation grand mutilé (n° 44)
_
1 931,20
Allocation grand invalide (n° 5
bis /16)
17
_
1 464
Allocation grand invalide (n° 6
/27)
_
7 900
Allocation grand invalide (n°8
/48)
18
_
368
TOTAL DES POINTS (indice
global)
16 983,20
Montant annuel de la pension :
16 983,20 x 78,82 (valeur du point) = 1 338 615 F
17
aveugle, amputé, paraplégique.
18
aveugle, paraplégique, hémiplégique, amputé ou impotent des membres, ou amputé
des deux mains.
32
Les dossiers des 50 pensions ont été examinés au service
des pensions de Nantes. Au vu de la fiche descriptive des infirmités,
l’application des taux d’invalidité, des majorations et des allocations
spéciales n’a pas appelé de remarque. Il a été constaté que le service
des pensions procède au contrôle réglementaire des données et
signale les anomalies éventuelles aux directions interdépartementales
des
anciens
combattants.
Des
révisions
motivées
par
des
aggravations des infirmités ou par l’apparition d’infirmités nouvelles
étaient intervenues, souvent à plusieurs reprises, pour 47 des 50
dossiers examinés.
Au-delà du contrôle formel des calculs de liquidation, la
vérification opérée conduit à constater que l’indemnisation peut
atteindre des niveaux très élevés. Ces montants doivent être placés
au regard de l’état de santé des pensionnés, grands mutilés ou
grands
invalides
dans
l’incapacité
d’exercer
une
activité
professionnelle. Ils doivent aussi être éclairés par le rappel que ces
pensions sont totalement affranchies de l’impôt sur le revenu et sont
assorties de très nombreux avantages accessoires (cumul avec
d’autres
revenus,
gratuité
des
soins,
exonérations
diverses,
réductions de tarifs de transport, etc.).
Le code des pensions militaires d’invalidité ne fait en
particulier aucune distinction entre les infirmités selon qu’elles sont ou
ne sont pas rattachées à des activités spécifiques de caractère
militaire. Or ce code offre des avantages très supérieurs à ceux que
prévoit le code de la sécurité sociale dans la branche des accidents
du travail. Les 50 plus fortes rentes d’accidents du travail, toutes
assorties de la majoration de 40 % pour « tierce personne », servies
en mars 1999 par la caisse régionale d’assurance maladie d’Ile-de-
France étaient d’un montant annuel compris entre 299 549 F et
530 907 F, montant très inférieur à ceux qui ont été indiqués plus haut
pour les pensions militaires d’invalidité.
La
loi
de
finances pour 1991
avait
supprimé
toute
revalorisation du point d’indice pour les pensions d’invalidité
supérieures à 360 000 F par an. Mais, ici encore, une mesure en sens
contraire
est
rapidement
intervenue :
les
pourcentages
de
revalorisation de ces pensions ont été rétablis à compter du 1
er
janvier
1995.
C. - LA GESTION DES PENSIONS MILITAIRES D’INVALIDITÉ ET DES
VICTIMES DE GUERRE
La Cour a vérifié la liquidation et le paiement des pensions
militaires d’invalidité à la direction interdépartementale des anciens
33
combattants d’Ile-de-France et au service régional des pensions de la
trésorerie générale du Val-de-Marne.
Le sondage effectué n’a pas révélé d’anomalies significatives,
mais a confirmé l’extrême lourdeur de la procédure et la complexité de
la réglementation. Le délai d’instruction des dossiers est en moyenne
de 12 à 15 mois. L’arrêté de concession de pension intervient
rapidement quand le service des pensions du ministère des finances
est en possession des dossiers, mais des délais excessifs sont
constatés pour l’instruction et la préliquidation.
La direction interdépartementale dispose d’un volumineux
fichier
rotatif
manuel
des
pensionnés,
qu’elle
ne
met
pas
régulièrement à jour, l’envoi de lettres-types aux intéressés ayant été
abandonné en 1996. Si les agents s’acquittent avec conscience
professionnelle
de
leurs
tâches
d’ouverture
des
dossiers
et
d’instruction administrative des demandes de pensions, on ne peut
que souligner le caractère suranné de leurs méthodes de travail à la
date de la vérification.
II. - LA RETRAITE DU COMBATTANT
La loi du 31 mars 1932 a transformé en « retraite du
combattant » l’allocation instituée par la loi du 16 avril 1930 pour tout
titulaire de la carte du combattant alors âgé de 50 à 55 ans.
La loi de finances du 30 décembre 1977 a établi la parité
entre toutes les générations de combattants ainsi qu’entre les anciens
combattants âgés de 65 ans et ceux qui peuvent, sous certaines
conditions, bénéficier de la retraite à partir de 60 ans.
A. - LES CONDITIONS D’ATTRIBUTION DE LA RETRAITE DU
COMBATTANT
Toute personne de nationalité française, âgée de 65 ans
révolus et titulaire de la carte du combattant délivrée par les services
départementaux de l’ONAC, peut prétendre au bénéfice de la retraite
du combattant. Par dérogation, celle-ci est accordée dès l’âge de 60
ans aux anciens combattants bénéficiant du fonds national de
solidarité ou aux titulaires d’une pension d’invalidité à titre militaire ou
de victime civile d’un taux au moins égal à 50 %, à laquelle s’ajoute
un avantage de vieillesse.
Les conditions de reconnaissance de la qualité de combattant
nécessaire pour prétendre à la carte du combattant, et donc à la
34
retraite du combattant, étaient assez restrictives à l’origine mais elles
n’ont cessé d’être assouplies.
En règle générale, il faut avoir été affecté pendant 90 jours à
une unité qualifiée de combattante par le ministère des armées, ou
avoir appartenu à une unité ayant connu durant le temps de présence
de l’intéressé 9 actions de feu ou de combat, ou avoir pris part à 5
actions de feu ou de combat. Les anciens d’Afrique du Nord ont
obtenu,
depuis
1994,
un
certain
nombre
d’aménagements.
Désormais, une durée des services en Algérie de 12 mois suffit pour
obtenir la carte du combattant
19
. En 1998, 71 423 cartes du
combattant et 32 246 titres de reconnaissance de la nation ont été
délivrés au titre de l’Afrique du Nord, représentant les quatre
cinquièmes des nouvelles cartes et titres attribués par l’Office national
des anciens combattants (voir annexe 8).
Le montant de la retraite du combattant est déterminé depuis
le 1er janvier 1954 par un indice unique de pension (indice 33) ; un
mécanisme de revalorisation lui assure une évolution parallèle à celle
des traitements de la fonction publique. Depuis la loi de finances pour
1990, ce « rapport constant » permet la transposition des mesures
catégorielles applicables aux agents de l’État et non plus seulement
celle des seules mesures générales d’augmentation. Au 1
er
avril 1999,
la valeur du point d’indice était, comme pour les pensions militaires
d’invalidité, de 80,53 F et le montant annuel de la retraite du
combattant était de 2 660,46 F.
Comme les pensions servies en application du code des
pensions militaires d’invalidité, la retraite du combattant est affranchie
de l’impôt sur le revenu (article 81-4°du code général des impôts). En
outre, les contribuables âgés de plus de 75 ans et titulaires de la carte
du combattant ou d’une pension militaire d’invalidité – ou leurs veuves
– bénéficient d’une demi-part supplémentaire
20
.
B. - LE RÉGIME APPLICABLE AUX RESSORTISSANTS ÉTRANGERS
Les conditions générales d’ouverture du droit à la retraite du
combattant sont applicables aux anciens combattants étrangers ayant
servi sous le drapeau français dans divers conflits ou théâtres
d’opérations extérieurs.
19
Article 123 de la loi de finances pour 1999 et article 120 de la loi de finances pour
2001 modifiant l’article L. 253 bis du code des pensions militaires d’invalidité.
20
Art. 195-1-f et 195-6 du code général des impôts. La dépense fiscale correspondante
a été estimée à 1,05 milliard pour 1998.
35
Toutefois, l’ordonnance du 30 décembre 1958 a « cristallisé »,
à compter du 31 décembre 1956, les droits à pension et allocation
viagère des ressortissants des Etats de l’ex-Indochine devenus
indépendants (Cambodge, Laos, Vietnam) et les demandes de
retraites formulées après la date de blocage des taux ont été
systématiquement rejetées. Les pensions et rentes viagères des
nationaux des Etats ayant appartenu à l’Union Française, à la
Communauté, ou ayant été placés sous la tutelle ou le protectorat de
la France ont été remplacées par des indemnités annuelles, en
application d’une loi du 26 décembre 1959
21
. Les rentes viagères
attribuées aux ressortissants algériens ont été cristallisées à compter
du 3 juillet 1962 par une loi du 3 août 1981.
Le décret du 4 avril 1968 a écarté l’application de ces
dispositions aux ressortissants de ces Etats qui avaient établi leur
domicile en France au 1er janvier 1963 et qui y résident de manière
habituelle. Toutefois, en cas de départ du sol français, les intéressés
perdent le bénéfice de cette dérogation.
Le tableau ci-dessous indique le montant annuel de la retraite
du combattant servie au 1er janvier 1995 à 64 912 ressortissants des
pays antérieurement placés sous l’autorité de la France, soit 6,9 %
des 934 000 bénéficiaires de la retraite du combattant :
P
AYS
M
ONTANT ANNUEL DE LA RETRAITE DU
COMBATTANT AU
1/01/1995
Djibouti
Comores
Sénégal
Gabon, République centrafricaine
et Tchad
Congo
Madagascar
Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire,
Mauritanie et Niger
Mali et Togo
Cameroun et Guinée
Algérie
Liban et Syrie
Maroc et Tunisie
Cambodge, Laos et Vietnam
1 318,07
1 151,87
1 145,56
1 058,75
838,15
767,64
573,92
559, 97
376,75
369,59
353,52
318,14
103,61
21
Pays concernés : Bénin, Burkina-Faso, Cameroun, République centrafricaine,
Comores, Congo, Côte d’Ivoire, Djibouti, Gabon, Guinée, Liban, Madagascar, Mali,
Maroc, Mauritanie, Niger, Sénégal, Syrie, Tchad, Togo, Tunisie.
36
Le montant annuel de la retraite du combattant servie en
France s’élevait à la même date à 2 529,78 F. Ces disparités
appellent les même observations que les écarts constatés pour les
pensions militaires d’invalidité.
C. - LES RETRAITES EN PAIEMENT
Au 31 décembre 1998, près de 8,8 millions de cartes du
combattant avaient été attribuées depuis l’origine (voir annexe n° 8).
893 583 retraites étaient en paiement au
31 décembre 1997, contre
973 084 au 31 décembre 1994.
La réduction du nombre de bénéficiaires de la retraite du
combattant a entraîné une diminution des dépenses du chapitre 46-21
de 1992 à 1997 :
(en francs)
Chapitre 46-21 (retraite du combattant)
Exercice
Crédits ouverts
Dépenses nettes
Evolution
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2 474 148 000
2 595 684 000
2 504 772 000
2 460 321 000
2 366 826 000
2 238 839 051
2 363 645 100
2 451 944 212
2 461 991 409
2 447 414 501
2 373 554 696
2 337 818 000
2 293 256 244
2 226 026 739
2 355 964 882
2 455 200 177
-
- 0,59 %
- 3,02 %
- 1,51 %
- 1,91 %
- 2,93 %
+ 5,84 %
+ 4,21 %
La progression des dépenses constatée en 1998 - exercice au
cours duquel les prévisions initiales ont dû être abondées par un
virement de crédit de 178 MF - rompt avec cette tendance. Elle traduit
à la fois l’arrivée à l’âge de la retraite d’une forte proportion de la
génération des anciens d’Algérie (classes nées en 1932-1933) et
l’assouplissement des conditions d’attribution de la carte du
combattant depuis 1992.
37
D. - LA GESTION DE LA RETRAITE DU COMBATTANT
Les services départementaux de l’ONAC reçoivent les
demandes de retraite du combattant et s’assurent que les requérants
détiennent bien la carte du combattant. Après certification, ils
adressent les demandes, accompagnées des pièces justificatives, à la
direction interdépartementale du secrétariat d’Etat aux anciens
combattants (DIAC)
La Cour a examiné les conditions d’instruction et de
liquidation des dossiers de retraite du combattant à la direction
interdépartementale d’Ile-de-France. Un fichier manuel regroupant
toutes les demandes est tenu en parallèle avec un fichier
informatique, ce qui montre la faiblesse du système informatique en
place. L’apurement de ces fichiers manuel et informatique ne se fait
qu’une fois par an à l’aide des listes de retraités décédés
qu’adressent les trésoreries générales compétentes pour régler les
retraites. Dans un échantillon de 240 dossiers vérifiés par la Cour, le
délai moyen de traitement des dossiers est de 7 mois entre le dépôt
de la demande de retraite dans les services de l’ONAC et la
transmission des dossiers liquidés aux trésoreries générales ; il
incombe pour l’essentiel aux opérations de liquidation au sein de la
direction interdépartementale.
Avec l’apparition de nouveaux conflits et de nouvelles
générations d’anciens combattants, la législation relative à la dette
viagère a été complétée, adaptée et étendue à de nouvelles
catégories d’ayants droit. Il en est résulté une grande complexité de la
réglementation des pensions militaires d’invalidité.
En outre, les avantages obtenus sont largement supérieurs à
ceux que peuvent offrir à leurs ressortissants les régimes de
protection sociale financés par les cotisations. Peuvent être cités :
- le
principe
de
l’immutabilité
des
pensions
militaires
d’invalidité, selon lequel une pension concédée à titre définitif ne peut
être révisée que dans le sens d’une
augmentation, même dans le cas
de l’amélioration de l’état de santé du bénéficiaire ;
- les conditions très favorables d’ouverture des droits à
pension prévues par le code en faveur de certains déportés ;
- les possibilités très largement offertes aux pensionnés
déportés de demander la révision de leur pension, qui conduisent à
38
prendre en considération les infirmités liées généralement à l’avancée
en âge (pertes ou diminution de l’acuité visuelle, de l’acuité auditive,
rhumatismes) à l’appui de demandes de révision ;
- le montant élevé des pensions calculées aux taux supérieurs
à 100 % ;
- l’assouplissement des conditions exigées pour obtenir la
carte du combattant, et donc la retraite du combattant.
On peut déplorer, en revanche, que la reconnaissance de la
nation à l’égard des combattants étrangers ayant servi la France ne
se manifeste que par l’octroi de parts réduites de pensions militaires
d’invalidité ou de retraites du combattant.
RECOMMANDATIONS DE LA COUR
- Refondre le code des pensions militaires d’invalidité pour
le simplifier et alléger les procédures lourdes qu’il institue.
- Réexaminer dans le sens d’une plus grande équité les
mécanismes de la « cristallisation », tant pour les pensions
militaires d’invalidité que pour la retraite du combattant.
- Pour les pensions militaires d’invalidité servies au taux
minimum (10 %), procéder à un versement unique en capital.
- Distinguer entre les infirmités retenues pour calculer les
pensions selon qu’elles sont ou ne sont pas rattachées à des
activités spécifiques à caractère militaire.
- Reconsidérer, compte tenu du progrès médical, le bien-
fondé du principe de l’immutabilité des pensions militaires
d’invalidité
- Réexaminer le champ de la limitation de l’application des
suffixes.
- Réexaminer le régime d’exonération fiscale attaché à ces
revenus.
- Compte tenu de la professionalisation des armées,
instituer un régime spécifique d’accidents du travail pour les
militaires, distinct du dispositif propre aux anciens combattants et
assimilés.
39
CHAPITRE II
LA MAJORATION DES RENTES MUTUALISTES
Conformément aux dispositions de l'article L. 321-9 du code
de la mutualité, les rentes viagères constituées au profit des anciens
combattants auprès d'une caisse autonome mutualiste de retraite
donnent lieu à une majoration spécifique de l’État.
I. - LE DROIT A LA RETRAITE MUTUALISTE DU COMBATTANT
A. - LES BÉNÉFICIAIRES
La retraite mutualiste du combattant a été instituée par la loi
du 4 août 1923 en faveur des combattants de la guerre de 1914-1918
et de leurs ayants droit. Pour les rentes souscrites pendant 10 ans
auprès d'une caisse autonome mutualiste, l'État accordait une
subvention destinée à majorer la rente de 25 % dans la limite d'un
plafond fixé chaque année par décret. La loi du 30 mai 1928 a réduit
par paliers de dix à quatre ans la durée de souscription à la rente pour
les combattants âgés de plus de 50 ans et prévu une augmentation
de la subvention de l’État en fonction de l'âge du souscripteur.
Ces dispositions ont été étendues aux combattants de la
guerre 1939-1945 et à leurs ayants droit (loi du 13 décembre 1950), à
ceux des conflits d'Indochine et de Corée (loi du 18 juillet 1952) et des
théâtres d'opérations extérieurs (loi du 5 avril 1954).
La loi du 21 décembre 1967 créant en faveur des anciens
combattants d'Afrique du Nord un titre de reconnaissance de la nation
leur permit de bénéficier de la retraite mutualiste du combattant et de
sa majoration spécifique ; puis la loi du 9 décembre 1974 leur a
reconnu le droit à l'attribution de la carte du combattant.
La loi du 4 janvier 1993 ouvre le droit à la carte du
combattant, et donc à la retraite mutualiste, aux combattants des
nouveaux conflits.
Enfin, la loi du 4 février 1995 accorde le bénéfice de la retraite
mutualiste
du
combattant
à
tous
les
titulaires
du
titre
de
40
reconnaissance de la nation, ce qui ne concernait jusqu’alors que les
combattants d'AFN.
Depuis le 7 février 1995, tous les anciens combattants
titulaires de la carte du combattant ou du titre de reconnaissance de la
nation ayant souscrit une rente viagère mutualiste peuvent donc
prétendre, dans la limite d'un plafond fixé par décret, au bénéfice
d'une majoration spécifique variable selon l'âge de souscription (entre
25 % et 60 %). L'adhésion doit avoir eu lieu dans un délai de dix ans à
compter de l'attribution de la carte du combattant ou du titre de
reconnaissance de la nation, et non plus à compter de l'ouverture du
droit à majoration pour la catégorie à laquelle appartient le
souscripteur. Au-delà du délai de dix ans, la majoration est réduite de
moitié.
Le montant maximum donnant lieu à majoration de la retraite
mutualiste du combattant est désormais rattaché à l'indice 105 des
pensions militaires d'invalidité
22
. En vingt ans, le plafond majorable a
été multiplié par 3,2, passant de 2 500 F à 7 993 F au 1
er
janvier 1999.
B. - LES PAIEMENTS
L'évolution des crédits et des dépenses au chapitre 47-22
"Majoration des rentes mutualistes des anciens combattants" de 1994
à 1998
23
a été la suivante :
(en francs)
Année
Crédits ouverts
Dépenses nettes
1994
262 500 000
262 500 000
1995
307 500 000
296 042 500
1996
335 000 000
302 203 515
1997
360 000 000
356 125 000
1998
1999
5 000 000
453 414 000
5 000 000
453 413 304
22
Article 122 de la loi de finances pour 1999 et article 121 de la loi de finances pour
2000, modifiant l’article L. 321-9 du code de la mutualité.
23
Les crédits ont été inscrits jusqu’en 1995 au budget des affaires sociales. Ils le sont
depuis 1996 à celui des anciens combattants.
41
Les dépenses afférentes aux majorations spécifiques ont
augmenté de 35,7
% de 1994 à 1997. Plus de 300 000 personnes
bénéficieraient de la majoration selon le ministère.
Jusqu'en 1997, l’État avançait aux caisses autonomes
mutualistes le montant de la majoration spécifique des rentes. La loi
de finances pour 1998 ayant prévu que les sommes dues seraient
désormais versées à terme échu, à l'instar de ce qui se pratique pour
les majorations légales, le crédit nécessaire au paiement de la
majoration spécifique des rentes servies en 1998 n'apparaît que dans
le budget 1999.
La Cour a constaté qu’elle ne pouvait contrôler l’emploi de ces
crédits, faute de pièces justificatives
24
, ni au secrétariat d’Etat aux
anciens combattants ni auprès de la commission de contrôle des
institutions de prévoyance et de retraite complémentaire instituée par
l’article L. 951-1 du code de la sécurité sociale. Elle a donc exercé son
droit de communication sur des dossiers sélectionnés auprès de deux
grandes caisses autonomes mutualistes de retraite et d’épargne. Les
résultats de cette vérification – limitée à ces dossiers - sont exposés
ci-après.
II. - LES DOSSIERS GÉRÉS PAR « LA FRANCE MUTUALISTE »
L'union des mutuelles d'anciens combattants et victimes de
guerre "La France Mutualiste" a été agréée par un décret du 4 mars
1925, pour gérer des pensions de retraite et des produits d'épargne
selon le régime de la capitalisation au profit notamment des anciens
combattants victimes de guerre relevant de l'article L. 321-9 du code
de la mutualité. Elle regroupe trente-neuf mutuelles en France, auprès
desquelles souscrivent les anciens combattants, mais qui ne gèrent
aucun risque.
La caisse autonome dispose d'un effectif de 99 agents et d’un
solide outil informatique. Son patrimoine immobilier est important
25
de
même que son portefeuille de valeurs mobilières et de prêts aux
collectivités territoriales. Outre la gestion des retraites mutualistes des
combattants (RMC principales majorables par l’État, et RMC
24
Postérieurement à la période examinée, un décret du 30 juillet 1998 a subordonné les
remboursements à la production d’états justificatifs qui devraient être plus détaillés.
25
4 300 appartements, 153 locaux commerciaux et 9 200 m² de bureaux situés à Paris.
42
auxiliaires
26
), la caisse offre à ses adhérents la possibilité de souscrire
des produits d’assurance vie.
A. - ÉVOLUTION DES EFFECTIFS ET DES RENTES
Le nombre total d’adhérents à la France Mutualiste, tant aux
retraites mutualistes qu’aux divers produits d’épargne, s’élevait à
132 596 au 31 décembre 1997. Les cotisants et retraités au titre de la
retraite mutualiste du combattant en formaient près de 96 %.
26
Les rentes auxiliaires sont les rentes souscrites au-delà du plafond majorable ; elles
peuvent être aussi des rentes souscrites par des adhérents n’ayant pas droit à la
majoration d’Etat, car non-combattants.
43
Nombre de cotisants
et de retraités au titre de la retraite mutualiste du combattant en 1997
(anciens combattants et non combattants)
Campagnes
Catégorie
1914/1918
1939/1945
INDOCHINE/
TOE
AFN
Autres
conflits
Total AC
NC
Totaux
Cotisants
127
6 932
1 743
25 917
4 491
39 210
448
39 658
Retraités
1 454
21 768
4 228
52 665
2
80 117
7 093
87 210
Total
1 581
28 700
5 971
78 582
4 493
119 327
7 541
126 868
Source : Rapport d'activité 1997 de la France Mutualiste.
44
Le
rapport
retraités/cotisants,
qui
n’a
pas
la
même
signification que dans un système de répartition, est passé de 0,65 en
1989 à 1,25 en 1993 et à 2,20 en 1997, les nouvelles adhésions ne
compensant pas l’accroissement du nombre de nouveaux retraités.
La diminution du nombre de cotisants est à l'origine de la
baisse des encaissements de cotisations de retraite mutualiste du
combattant : 817,7 MF en 1994 (dont 561,4 MF versés par les
cotisants et 256,3 MF versés par les retraités), 798,4 MF en 1997
(dont 554,4 MF par les cotisants et 244 MF par les retraités).
De 1994 à 1997, les rentes payées au titre des retraites
mutualistes du combattant (rentes principales et rentes auxiliaires) ont
progressé de 48,7 % tandis que la majoration spécifique servie par
l'État progressait de 51,8 % :
(en millions de francs)
1994
1995
1996
1997
1997/1994
Rentes personnelles payées
(y compris rentes auxiliaires)
260,6
300,0
343,1
387,4
+ 48,7 %
Majoration spécifique d'Etat
74,3
86,1
98,8
112,8
+ 51,8 %
Total RMC
334,9
386,1
441,9
500,2
+ 49,4 %
Majorations légales
68,8
74,7
82,5
88,6
+ 28,8 %
Bonifications France
Mutualiste
203,2
231,7
264,6
301,5
+ 48,4 %
Aux rentes mutualistes s’ajoutent, en effet, les majorations
légales des rentes viagères (loi du 4 mai 1948), également à la
charge de l’Etat, et des bonifications servies par la France Mutualiste.
La revalorisation par l’État des rentes viagères instituées entre
particuliers (loi du 25 mars 1949) et des rentes visées par la loi du
24 mai 1951 a été instituée en 1948 pour remédier aux conséquences
de la dépréciation monétaire. Elle s’applique aussi aux rentes
viagères constituées au profit des anciens combattants auprès des
caisses autonomes mutualistes (loi du 9 juin 1948) ; elle ne porte pas
sur la majoration spécifique servie en application de l’article L. 321-9
du code de la mutualité. Le fonds commun de majoration légale des
rentes viagères est alimenté par le budget des charges communes
(chapitre 46-54).
45
B. - TENUE DES DOSSIERS DE RENTES MUTUALISTES DU
COMBATTANT
Lors de l'adhésion, l'adhérent peut opter entre un capital
aliéné et un capital réservé : dans le premier cas, les versements
effectués ne sont pas remboursés au décès ; à l'inverse, le capital
réservé permet le versement du capital (net des frais de gestion) au
bénéficiaire désigné. Les versements effectués par les souscripteurs
sont plus élevés à égalité de fraction de rente si la rente est à capital
réservé. Le calcul de la majoration spécifique s'appuie toujours sur un
système de capital aliéné.
Les cotisations sont encaissées par les mutuelles affiliées à
l'Union. Plus le taux de la majoration spécifique est élevé, plus faibles
seront les versements à effectuer pour arriver au plafond majorable en
vigueur. La rente peut être liquidée dès l'âge de 50 ans, à la demande
de l’adhérent, à condition qu’il ait cotisé au moins 10 ans. Les services
procèdent au contrôle du taux de la majoration spécifique, qui varie
selon l'âge de l'adhérent à la liquidation ou à la souscription, selon la
nature du conflit ou, depuis le 7 février 1995, selon la date de
délivrance de la carte du combattant ou du titre de reconnaissance de
la nation.
Un sondage pratiqué sur les rentes mises en paiement au
mois d’octobre 1998 n’a fait apparaître qu’un trop-payé, minime, de
majoration spécifique dans un des 52 dossiers examinés. La Caisse
autonome l’a restitué à l’Etat.
Il n'est plus demandé de fournir chaque année un certificat de
vie ou d'attestation sur l'honneur, sauf pour les personnes âgées d’au
moins 85 ans. La caisse autonome demande à l'adhérent, au moment
de la souscription, et au retraité, au moment de la liquidation, s’il a
souscrit une rente viagère auprès d’autres caisses autonomes. Dans
l'affirmative, elle interroge ces organismes afin de s'assurer que le
plafond majorable n'est pas dépassé et, le cas échéant, elle réduit à
due concurrence la majoration spécifique, ou ne la liquide pas.
Ce système purement déclaratif repose donc sur la bonne foi
du souscripteur. La mise en place au niveau du ministère d'un fichier
central des bénéficiaires de la retraite mutualiste des anciens
combattants permettrait de s’assurer que les adhérents ne bénéficient
pas dans plusieurs mutuelles de majorations spécifiques supérieures
au plafond légal.
46
C. - MODALITÉS DE PAIEMENT PAR L'ÉTAT DES MAJORATIONS
SPÉCIFIQUES DE RENTES VIAGÈRES MUTUALISTES
La vérification des émissions de majorations spécifiques par
La France Mutualiste et des règlements effectués par l'État a fait
apparaître qu'au 31 décembre 1997, l'État était encore redevable à la
caisse d'une somme de 3 174 403 F au titre des majorations
spécifiques, somme à laquelle doit être ajouté le montant des
majorations avancées par l’Union pour 1998 (estimées à 127,4 MF),
puisque la majoration spécifique est désormais payée à terme échu.
III. - LES DOSSIERS GÉRÉS PAR LA CAISSE AUTONOME
MUTUALISTE "LA CARAC"
L'Union des mutuelles de retraite des anciens combattants et
victimes de guerre (UMRAC), dont les statuts ont été approuvés par
arrêté ministériel du 1er février 1924, regroupait fin 1997 soixante-
treize mutuelles de retraite réparties dans la plupart des départements
métropolitains. Elle a créé en son sein une caisse autonome
mutualiste, la CARAC, qui n'a pas de personnalité juridique distincte
de l'union.
La CARAC est la plus grande caisse autonome mutualiste par
capitalisation. Elle emploie 130 agents et 70 gardiens d'immeubles.
L'Union possède 80 immeubles à Paris et en banlieue parisienne,
qu’elle gère elle-même, et un substantiel portefeuille de valeurs. Un
système informatisé de gestion des retraites est presque totalement
opérationnel.
A. - ÉVOLUTION DES EFFECTIFS ET DES RENTES
Ses deux grandes catégories d'adhérents, cotisants et
retraités, se sont accrues de 14,5 % de 1993 à 1997, passant de
216 240 adhérents en 1993 (dont 192 490 anciens combattants) à
247 606 adhérents en 1997 (dont 216 401 anciens combattants).
L’effectif des adhérents non anciens combattants a augmenté de
31,4 % entre les deux dates.
Les 216 401 anciens combattants adhérents de 1997 sont
pour près des trois quarts des anciens d’AFN (160 292, soit 74 %)
tandis que les anciens combattants de la guerre 1939-1945, des
guerres d’Indochine et de Corée et des théâtres d’opérations
extérieures (50 616) forment 23,4 % de l’effectif, les anciens de la
guerre 1914-1918 représentent 0,8 % (1 657) et la nouvelle catégorie
des missions extérieures 8 % (3 836).
47
Le rapport entre retraités mutualistes et cotisants est passé de
1,13 en 1993 (114 592 et 101 139) à 2,03 en 1997 (159 861 et
78 893).
Les cotisations à la retraite mutualiste ont augmenté de
15,3 % de 1993 à 1997 passant de 1 084,3 MF à 1 249,7 MF (dont
983,6 MF versés par les cotisants et 266,1 MF versés par les
retraités). Durant la même période, le montant des retraites
mutualistes du combattant a augmenté de 65,8 % et celui des
majorations spécifiques à la charge de l'État de 62,3 %, pour atteindre
un total de 806,7 MF auquel s'ajoutent les majorations légales des
rentes viagères versées par l'État et des bonifications à la charge de
la CARAC.
(en millions de francs)
1993
1994
1995
1996
1997
Retraite mutualiste du combattant
374,65
428,55
487,84
549,92
621,13
Majoration spécifique
114,38
124,05
142,65
162,26
185,61
Total
489,03
552,60
630,49
712,18
806,74
Majorations légales
176,60
186,10
195,50
208,30
216,90
Bonifications CARAC
167,90
192,30
214,40
233,20
249,10
B. - TENUE DES DOSSIERS DE RENTES
Pour les adhérents à la CARAC ayant la qualité d'anciens
combattants ou d'ayants droit, les souscriptions se font par
l'intermédiaire des mutuelles affiliées à la CARAC, dont la taille va de
200 à 80 000 adhérents. Bien que la constitution d'une rente
mutualiste soit autorisée au-delà de la limite du plafond majorable, la
rente ne peut excéder un plafond maximum fixé à 25 600 F au 1er
janvier 1998, auquel s'ajoute la majoration d'État.
Dans la majorité des cas, l’adhérent opte pour un capital
réservé. Les capitaux remboursés ne sont pas imposables au titre des
droits de mutation par décès à l'exception des sommes versées à
partir de 70 ans, lorsqu'elles excèdent un certain montant.
L'imprimé de souscription à une retraite mutualiste du
combattant comporte une rubrique invitant l'adhérent à certifier avoir
ou ne pas avoir adhéré à une autre caisse autonome mutualiste. Il
s'agit, ici encore, d'un système purement déclaratif. Il a été constaté
48
qu’au moment de la liquidation de la retraite, la CARAC n'entreprend
aucune démarche auprès des autres caisses autonomes mutualistes.
La CARAC n’avait pris aucune mesure, à la date de l’enquête, pour
tenter de détecter d'éventuelles adhésions multiples. Elle a fait
connaître à la Cour qu’après étude « il apparaît difficile de consulter
de manière exhaustive l’ensemble des autres caisses proposant la
RMC à leurs adhérents », et qu’il « serait sans doute plus efficace que
la puissance publique organise un bureau central où ces informations
seraient rassemblées et coordonnées ».
L’examen de 55 dossiers de retraites mutualistes a fait
apparaître une tenue correcte de ceux-ci. Il a toutefois été constaté
qu’aucun certificat de vie n’est demandé par la CARAC. Des
précisions ont dû être réclamées pour 4 dossiers ; un trop-versé à
l’adhérent de 1975 à 1998, entraînant un règlement indu par l’État de
la majoration spécifique, a été décelé pour l’un d’eux. La CARAC a
restitué cet indu en avril 1999.
C. - PAIEMENT PAR L'ÉTAT DES MAJORATIONS SPÉCIFIQUES
L'État restait redevable à la CARAC, à la fin de 1998, d'un
solde de majoration spécifique de 1,52 MF au titre de l'exercice 1997.
En ce qui concerne l'exercice 1998, les sommes avancées par la
CARAC se sont élevées à 211,63 MF ; le remboursement devait
intervenir en avril 1999 comme pour les revalorisations légales.
Le contrôle a montré que La France Mutualiste et la CARAC
appliquaient avec rigueur une réglementation complexe.
Le système de la retraite mutualiste du combattant est assorti
toutefois d'avantages très substantiels. Aux majorations spécifiques
que sert l'État s’ajoutent, en effet, des exonérations fiscales :
- déduction du revenu imposable des cotisations versées tant
que la rente correspondante n'a pas dépassé le plafond légal, qui est
revalorisé chaque année (art. 156-II-5° du code général des impôts) ;
- exonération de l’impôt sur le revenu de la retraite mutualiste
et de sa majoration dans la limite du plafond légal (art. 81-12° du code
général des impôts) ;
- non inclusion de la rente mutualiste et de sa majoration dans
l’assiette de la contribution sociale généralisée et de la contribution au
49
remboursement de la dette sociale (art. L. 136-2 du code de la
sécurité sociale).
Le coût total pour l'État des majorations et réductions
attachées aux retraites mutualistes du combattant peut être estimé à
plus de 1,2 milliard de francs en 1998 selon une étude réalisée par le
secrétariat d’Etat :
- majoration spécifique
400 MF
- revalorisation légale
(loi du 4 mars 1948)
400 MF
- déductions fiscales
420 MF
________
1 220 MF
RECOMMANDATIONS DE LA COUR
- Mettre en place auprès du ministère en charge des
anciens combattants un fichier central des bénéficiaires de la rente
mutualiste des anciens combattants ;
- Reconsidérer le non assujettissement de ces rentes à
l’impôt, et notamment à la contribution sociale généralisée et à la
contribution au remboursement de la dette sociale.
51
CHAPITRE III
LES MAISONS DE REPOS ET DE RETRAITE POUR
LES ANCIENS COMBATTANTS
Des maisons de retraite gérées par l’Office national des
anciens combattants (ONAC) ou par des associations accueillent les
anciens combattants. Leur répartition géographique ne procède pas
d’une étude d’ensemble des besoins. Leur mise aux normes de
sécurité impose des investissements lourds. Leur gestion est
largement déficitaire, en raison à la fois d’un taux d’occupation
souvent médiocre et de prix de journée fixés trop bas.
I. - LES MAISONS DE RETRAITE DE L’ONAC
A. - TAUX D’OCCUPATION
Lors de l’enquête de la Cour, l’ONAC gérait 14 maisons de
retraite
27
, après la fermeture en 1997 de celle de Marseille-la-Pomme
pour des raisons de sécurité et d’environnement. Ce parc est très
hétérogène ; de nombreux bâtiments, donnés ou légués à l’issue de la
première guerre mondiale, sont des maisons bourgeoises ou des
châteaux du début du siècle, qui ne répondent pas aux exigences
actuelles
pour
l’hébergement
de
personnes
très
âgées
et
dépendantes. Le conseil d’administration de l’ONAC a décidé, en
décembre 1998, de fermer la maison de Montpellier et il a autorisé le
transfert des résidents de la maison de retraite de Villiers-le-Sec vers
la résidence du centre hospitalier de Bayeux ; en mai 1999, deux
nouvelles décisions de fermeture ont été prises (Boulleville et Ville-
Lebrun). Le nombre de maisons de retraite ne devait ainsi plus être
que de 10 à la fin de 1999.
Ces maisons, qui représentaient en 1997 une capacité de
1 029 places, dont 200 lits en sections médicalisées, n’étaient
occupées qu’à 85 %, avec des écarts élevés (59 % à Montpellier,
99 % à Vence, établissement rénové en 1994), alors que la moyenne
27
L’ONAC est propriétaire de 12 maisons et il a passé des baux emphythéotiques de
50 ans avec l’Institut de France pour la maison de Vence (Alpes-maritimes) et avec le
département du Calvados pour celle de Villiers-le-Sec.
52
nationale indiquée par le ministère de l’emploi et de la solidarité dans
son enquête bi-annuelle sur les établissements d’hébergement pour
les personnes âgées est de 95 % (97 % dans le secteur public et
94 % dans le secteur privé). A la fin de l’année 1997, l’ONAC a reçu
des comités régionaux d’organisation sanitaire et sociale six avis
favorables pour ouvrir des sections de cure médicale (146 lits dans
cinq maisons de retraite).
La moyenne d’âge des pensionnaires était, en 1996, de
79 ans pour les hommes et de 86 ans pour les femmes. 46 % des
pensionnaires étaient originaires du département d’implantation de la
maison de retraite et 27 % d’un département limitrophe. La durée
moyenne des séjours est de 44 mois.
Compte tenu de leur taux d’occupation, la plupart des
maisons de retraite de l’ONAC pourraient envisager de s’ouvrir à
d’autres personnes âgées que les anciens combattants et leurs
ayants droit, mais seule la maison du Theil-de-Bretagne a fait l’objet
d’une convention, conclue en juin 1997 avec le département d’Ille-et-
Vilaine, pour admettre des bénéficiaires de l’aide sociale.
En revanche, l’ONAC a passé des conventions avec les
associations d’anciens combattants gestionnaires de sept foyers dans
lesquels sont accueillis des ressortissants qu’il ne peut héberger dans
ses maisons de retraite. Dans certaines régions, en effet, il n’y a pas
de maison de retraite de l’ONAC. L’Office règle à ce titre entre 2 MF et
2,5 MF par an pour une centaine de pensionnaires
28
.
B. - RÉSULTAT D’EXPLOITATION
Les résidents acquittent le prix de journée fixé par le conseil
d’administration de l’ONAC, suivant le taux directeur du ministère
chargé des affaires sociales. Le coût de fonctionnement réel de
chaque maison n’est pas calculé. Des prix différenciés sont
applicables dans les quatre maisons rénovées récemment (Boulogne-
Billancourt, Vence, Montmorency, Beaurecueil). La contribution des
résidents est limitée à 80 % de leurs ressources déclarées
29
; le solde
est fourni par l’aide personnalisée au logement, les membres de la
famille soumis à l’obligation alimentaire ou tuteurs, l’aide sociale ou,
en dernier ressort, l’ONAC. En 1997, 20 % des résidents ont bénéficié
d’une aide de celui-ci représentant au total 5,5 MF. Cette prise en
28
2,1 MF en 1996 pour l’accueil de 109 pensionnaires (Gironde, Ille-et-Vilaine, Indre,
Morbihan, Nièvre, Var, Yonne).
29
90 % en hébergement intermédiaire ou en secteur médicalisé.
53
charge doit être retenue dans toute comparaison avec d’autres
structures.
Sur la période 1992-1996, les charges ont augmenté de 30 %
pour atteindre 120,9 MF ; le taux de couverture des charges par les
produits s’est réduit de 76 % en 1992 à 73 % en 1996, malgré une
augmentation de 26 % de la participation des pensionnaires.
Les charges de personnel représentent entre 54 et 72 % des
dépenses selon les établissements. Les maisons de retraite emploient
au total 372 agents, dont 90 contractuels, auxquels s’ajoutent
55 contrats emploi-solidarité (CES). L’on ne compte que 5 agents de
catégorie A, ce qui pose le problème du niveau de qualification de
l’encadrement administratif, quel que soit le dévouement des agents.
L’exploitation des maisons de retraite de l’ONAC est
chroniquement déficitaire, de 24,8 MF en 1997
30
. Plusieurs facteurs
sont mis en avant par la tutelle : l’absence de financement par
d’autres partenaires (l’aide sociale due par les conseils généraux
étant ainsi estimée à 10 MF), l’insuffisance du taux d’occupation, les
charges de la gestion courante et plus particulièrement celles liées au
coût du personnel fonctionnaire.
La Cour a examiné sur place la gestion des maisons de
retraite de Thiais (Val-de-Marne) et Saint-Gobain (Aisne). La fonction
directoriale et d’encadrement administratif doit être améliorée : la
direction de la maison de Thiais ignore ainsi le coût réel des repas
servis, alors que les prix en sont fixés par le conseil d’administration
de l’ONAC ; il n’a pu être présenté de décisions d’attribution pour les
logements de fonction à Saint-Gobain, dont les occupants ne règlent
pas de charges locatives, tandis qu’un logement de l’établissement
est occupé sans titre à Thiais ; si des associations jouent un rôle utile
d’animation, comme à Saint-Gobain, l’ONAC ne dispose d’aucun outil
de contrôle interne sur leurs activités et leurs financements.
Dans ses appréciations sur l’avenir de l’ONAC, le secrétariat
d’Etat concluait en décembre 1997 que « les maisons de retraite
fournissent à leurs 900 résidents un service plus cher que le droit
commun. ».
Il
proposait
quatre
orientations
au
conseil
d’administration :
- examiner l’aptitude des maisons à recevoir l’agrément des
services sociaux pour la mise en oeuvre de la prestation spécifique
dépendance prévue par la loi du 24 janvier 1997 ;
30
déduction faite des crédits du fonds social européen.
54
- accueillir des ressortissants retraités du ministère de la
défense, le nombre de journées perdues faute de pensionnaires étant
estimé à 58 800 ;
- réajuster les prix de journée et revoir le dispositif de droit à
permission qui fait perdre plus de 3 000 journées par an
31
;
- améliorer les méthodes de gestion, notamment en matière
de comptabilité analytique au niveau des maisons de retraite.
Ces orientations, retenues dans le cadre du plan de
redressement « nouvel élan de l’ONAC » approuvé en 1998 par la
tutelle, n’avaient pas encore été mises en oeuvre à la fin de l’année
1998. Le secrétariat d’Etat a indiqué à la Cour que son objectif était
de se rapprocher du droit commun en adaptant le parc des maisons
de retraite existantes de l’ONAC, en obtenant pour les anciens
combattants un accès prioritaire dans d’autres maisons, publiques ou
privées, et en favorisant leur maintien à domicile le plus longtemps
possible, avec l’aide des services départementaux.
C. - LA MISE AUX NORMES DE SECURITÉ
L’exigence de mise aux normes de sécurité est un enjeu très
sensible pour l’ONAC, en raison de la vétusté de son parc. Cinq
maisons (Boulleville, Carignan, Montmorency, St Gobain et Le Theil)
ont
fait
l’objet
d’un
avis
défavorable
des
commissions
départementales de sécurité.
Le secrétariat d’Etat a inscrit à son budget une dotation de
8 MF en autorisation de programme en 1996 et de 10 MF en 1998
32
pour les travaux de mise aux normes de sécurité, mais l’utilisation des
crédits de paiement a été très faible en 1996 et 1997. Des difficultés
ont été rencontrées pour définir le programme et pour faire fonctionner
un comité de pilotage avec le secrétariat d’Etat qui assurait la maîtrise
d’ouvrage pour le compte de l’établissement public. La conduite
d’opération a été confiée aux directions départementales de
l’équipement. Les travaux ont commencé à Montmorency en 1998 et
ont été engagés dans quatre autres maisons au premier semestre
1999.
31
Les pensionnaires qui s’absentent pendant un ou plusieurs jours ne paient pas les
journées d’absence.
32
en créant au chapitre 57-91, « équipement immobilier et patrimoine », un article 30,
« travaux de sécurité dans les établissements publics sous tutelle ».
55
Les maisons de l’ONAC ne sont pas intégrées à un réseau.
Elles se trouvent dans un secteur très concurrentiel : environ 7 000
établissements sont répertoriés dans le secteur sanitaire et social en
France, qui offrent une capacité de 500 000 lits. La question du bien-
fondé de la poursuite de la gestion de ces maisons de retraite dans le
cadre d’un établissement public administratif se pose d’autant plus
que les orientations de la politique à l’égard des personnes âgées
vont plutôt dans le sens d’un maintien à domicile que d’un
hébergement collectif.
II. - LES ÉTABLISSEMENTS GÉRÉS PAR LES ASSOCIATIONS
EXAMINÉES
A. - LA FÉDÉRATION NATIONALE ANDRÉ MAGINOT
La Fédération gère depuis 1958 à Neuvy-sur-Barangeon
(Cher) une maison de repos et de vacances à laquelle elle a entrepris
d’adjoindre une résidence pour personnes âgées.
1°
L
A MAISON DE REPOS ET DE VACANCES DE
L
A
G
RANDE
G
ARENNE
Cet établissement se situe dans un vaste domaine acheté en
1957, agrandi en 1986 par l'achat de 25 ha de forêt supplémentaires,
ce qui porta sa superficie totale à 57 ha. Il comprend 102 chambres
33
,
dont certaines à usage familial ou pour handicapés. La propriété
accueille également des colonies de vacances, des classes vertes et
des stagiaires en formation.
En 1990, le département avait subordonné un agrément en
qualité de maison de retraite à une mise en conformité des locaux. Le
conseil d'administration de la Fédération a refusé d’engager les
travaux que cet agrément entraînait en raison de leur montant. Le
département
a
accepté
le
maintien
de
l'hébergement
des
pensionnaires restants sous la dénomination "repos et vacances",
moyennant l'engagement de ne pas augmenter l’effectif de cette
catégorie de résidents. Bien que n’étant pas autorisé à fonctionner en
qualité de maison de retraite, l'établissement recevait encore en 1998
une vingtaine de personnes âgées qui devaient être transférées en
milieu hospitalier en cas d'aggravation de leur état de santé.
Le taux d’occupation, qui était de 54,2 % en 1993, est passé à
69,5 % en 1997 ; mais le déficit d’exploitation atteignait encore
33
A l'exception de quelques chambres qui ont le confort des chambres d'hôtel 3 étoiles,
toutes les autres sont classées 2 étoiles.
56
7,33 MF en 1997 pour des produits d’exploitation de 10,35 MF
comprenant une participation de la Fédération aux frais de séjour de
3,49 MF. Si les adhérents aux ressources limitées bénéficient d’une
réduction de tarif de 10 à 50 %, il n’existe pas de modulation à la
hausse pour les pensionnaires aisés.
Le conseil d’administration de la Fédération a décidé, en
janvier 1993, que des séjours gratuits seraient accordés à ses
administrateurs, en fonction ou honoraires. Cette situation, qui est
susceptible de faire perdre à l’établissement sa qualification de non
lucratif
et
d’entraîner
l’application
des
impôts
dus
par
les
établissements commerciaux, ne se concilie pas parfaitement avec le
but statutaire de l’association de « maintenir entre ses membres les
liens de camaraderie et de solidarité qui les ont unis dans la défense
de leur pays, leur civilisation et leur culture ».
2°
L
A RÉSIDENCE
A
NDRÉ
M
AGINOT POUR PERSONNES ÂGÉES
La Fédération nationale André Maginot a demandé l'ouverture
d'une maison de retraite médicalisée, à proximité de "la Grande
Garenne", par une délibération de son conseil d’administration de
septembre 1995, suivie d’une délibération prise, en mai 1996, par
l'assemblée générale constitutive d’une « association de la résidence
André Maginot » (ARAM) que préside le président de la Fédération.
Ont été simultanément présentées une demande de forfaits de soins
courants et une demande d’habilitation à l’aide sociale.
L'estimation du montant des investissements nécessaires
était de 49,9 MF pour la construction des locaux et de 6 MF pour
l'équipement matériel.
Bien que la Fédération André Maginot et l’association
gestionnaire aient fait valoir auprès du conseil général que la maison
de retraite répondrait au moins pour partie à un besoin à prendre en
compte au niveau national pour des personnes âgées appartenant
aux catégories des anciens combattants et de leurs ayants-droit, cet
investissement n’a pas été précédé d’une étude des besoins en
matière de maisons de retraite pour les anciens combattants.
La nouvelle association (ARAM), jugeant qu’elle n’avait pas
l'expérience suffisante pour assurer la gestion d'une maison de
retraite, a fait appel à un gestionnaire extérieur, une association qui
gère une résidence pour personnes âgées à Nérondes (Cher). La
Fédération Maginot est propriétaire du terrain et des locaux,
l'association de la résidence André Maginot est promoteur locataire,
l'association de Nérondes est mandataire de la gestion et acquitte un
57
loyer annuel de 60 000 F. C’est le directeur de la résidence de
Nérondes qui assure aussi la direction de la nouvelle maison de la
Fédération Maginot à Neuvy-sur-Barangeon. Cette personnalité, déjà
investie officiellement d’une fonction de gestionnaire, était, au moment
de la présentation du projet de la maison de retraite au comité
régional de l’organisation sanitaire et sociale (CROSS) en mars 1997,
membre de sa section sociale en tant que représentant de
l’assemblée des présidents de conseils généraux. Il a toutefois été
assuré à la Cour que ce membre n’avait pas participé au vote.
La DDASS-Etat était défavorable à la création d'une section
de cure médicale, compte tenu du nombre élevé de places de section
de cure médicale déjà autorisées mais non financées, qui étaient à
l'époque au nombre de 290. Cependant, le CROSS a émis un avis
favorable et le président du conseil général a autorisé la création de la
maison de retraite en avril 1997. Le préfet a autorisé également la
création d’une section de cure médicale de 30 lits, compte tenu d’une
notification
de
crédits
d'assurance
maladie
effectuée
à
titre
dérogatoire par la direction de l’action sociale en mai 1997 pour
mettre en oeuvre une instruction du cabinet du ministre du travail et
des affaires sociales alors que n’était pas encore connue la date à
laquelle la structure pourrait être ouverte.
Prévue initialement pour le 1er octobre 1998, l'ouverture de la
maison de retraite a eu lieu en avril 1999, après que les services
administratifs du département eurent fait préciser le contrat de mandat
de
gestion
sur
différents
points,
concernant
notamment
la
rémunération du directeur.
B. - L’UNION DES BLESSÉS DE LA FACE ET DE LA TÊTE (UBFT)
L'UBFT, qui dispose d’un certain nombre de lits dans des
maisons médicalisées en contrepartie du versement de subventions
d’investissement aux associations gestionnaires, gère directement
deux établissements.
Le château de Moussy-le-Vieux (Seine-et-Marne), dans un
parc de 41 ha, a été acquis en 1925. L'établissement est d’une
capacité de 90 lits, essentiellement en séjour de repos. Il n’est pas
agréé comme maison de retraite. Depuis plusieurs années, la
fréquentation décline. Une proportion importante des résidents est
constituée de descendants majeurs de « blessés de la face ». En
outre, des travaux de rénovation seraient nécessaires. Différentes
solutions ont été étudiées mais écartées au cours des années
récentes. Il reste pour les responsables de l’association à se
rapprocher des services de l’État et de ceux du département.
58
Le domaine du Coudon, de 40 ha, situé sur la côte varoise, a
été acquis en 1934 par l'association pour être utilisé à la fois comme
maison de repos et comme maison de retraite pour les membres de
l'Union et leur famille. Il comprend en outre des équipements utilisés
pour recevoir des colonies de vacances. L’établissement a été
agrandi et modernisé à plusieurs reprises et possède actuellement
130 lits. Ce n'est qu'en août 1998 que la partie "maison de retraite" a
été agréée par le département du Var.
Les frais de séjour acquittés par les pensionnaires sont bas
par rapport à ceux qui sont pratiqués dans des établissements
similaires
34
.
L'activité des deux établissements est déficitaire. Au titre de
l'exercice 1997, les ressources issues de l'activité des deux maisons
étaient d’environ 5,8 MF pour des frais de fonctionnement dépassant
22 MF. Le déficit
35
est couvert par des subventions dites
« d’entraide » de l’association.
III. - LES INVESTISSEMENTS DE L’ARPAH
L’ONAC, la Fédération André Maginot, l’Union des blessés de
la face et de la tête, l’association des Ailes Brisées et l’Entente
Franco-allemande ont créé l’Association pour la réadaptation des
personnes âgées handicapées (ARPAH) en 1982, afin de doter
l’ONAC d’une structure de financement palliant l’absence de crédits
pour dépenses en capital à son budget. Le président du conseil
d’administration de l’ARPAH est de droit le directeur général de
l’ONAC ; le siège de l’ARPAH est situé dans les locaux de
l’établissement public à l’hôtel des Invalides.
Un premier partenariat avec l’ONAC a permis, durant la
période 1984/1987, la construction de la maison de retraite de
Boulogne-Billancourt. L’opération a pris la forme d’un bail à
construction et d’une mise à disposition. L’ONAC acquitte à ce titre à
l’ARPAH un loyer annuel de 1,2 MF jusqu’en 2007.
L’activité de l’ARPAH s’était réduite après 1987 mais l’ONAC
a décidé en 1992 de relancer les activités de l’association, dont l’objet
est désormais « la construction, la rénovation et l’aménagement de
34
120 F (Moussy) et 135 F (Le Coudon) en pension complète (juin 1997) pour les
résidents permanents (membres de l’Union, conjoints, conjoints survivants).
35
14 MF en 1993, 14,7 MF en 1994, 15,6 MF en 1995, 16,6 MF en 1996, 16,4 MF en
1997.
59
tout établissement dont l’ONAC a la charge soit qu’il présente un
caractère d’aide sociale, médico-sociale ou sanitaire en faveur des
personnes âgées, soit qu’il concerne la mission de rééducation
professionnelle des personnes handicapées assurée par l’office ».
L’association s’est élargie à trois nouveaux adhérents : l’Association
générale de prévoyance militaire (AGPM), l’Union des mutuelles de
retraite des anciens combattants et victimes de guerre (UMRAC) et la
Fédération des associations de fonctionnaires anciens combattants et
victimes de guerre (FAFAC) .
A. - LES INVESTISSEMENTS DE L’ARPAH DANS LES ÉTABLISSEMENTS
DE L’ONAC
Un plan d’investissement a été élaboré en 1993 pour la
période 1993–1996. Il concerne à la fois les maisons de retraite et les
écoles de rééducation professionnelle de l’ONAC, pour un total de
35 MF,
demandé à l’UBFT (20 MF), à la Fédération Maginot (10 MF),
aux Ailes brisées (2 MF) et à l’AGPM (3 MF) .
L’ARPAH a décidé de faire porter les travaux de rénovation
sur les maisons de Barbazan (Haute-Garonne), Carignan (Ardennes),
Anse-Messimieux (Rhône) et Thiais (Val-de-Marne).
Les relations entre l’ONAC et l’ARPAH ont été précisées dans
une convention de juin 1993. Les fonds collectés auprès des
associations membres ont été déposés sur un compte courant ouvert
au nom de l’ARPAH à la recette générale des finances de Paris. Pour
l’ONAC, les fonds en provenance de l’ARPAH devaient être
considérés comme des ressources affectées.
L’ONAC conservait la responsabilité de la mise en oeuvre des
chantiers. Ainsi que le président de l’ARPAH le rappelait au conseil
d’administration en juillet 1993, les concours financiers de celle-ci
pour des travaux dans les établissements de l’ONAC devaient faire
l’objet d’une inscription au budget de l’office et les appels d’offres
devaient obéir au code des marchés publics.
60
L’exécution du plan a été la suivante (en millions de francs) :
ASSOCIATIONS
1993
1994
1995
1996
Total reçu
Convention
ONAC/ARPAH
UBFT
5
4
0,1
9,1
20
FNAM
2,5
2,5
5
10
AGPM
0,75
0,75
0,75
0,75
3
3
Ailes brisées
0,50
0,5
0,5
0,5
2
2
Total
8,75
7,75
1,25
1,35
19,1
35
La première annuité a été respectée. En revanche, à partir de
1994, les deux principaux contributeurs, l’UBFT et la Fédération
Maginot, n’ont remis à l’ARPAH que la moitié des subventions
prévues ; elles ont fait valoir qu’elles ont honoré les appels de fonds
qui leur ont été adressés mais que la réalisation des travaux prévus
au plan initial a été ralentie ou reportée. Seules l’AGPM et les Ailes
brisées se sont acquittées entièrement de leur contribution. Sur
l’ensemble de la période, l’ARPAH n’a reçu que 19,1 MF sur les
35 MF prévus.
Les dépenses se sont élevées à environ 19 MF. En dehors de
l’achat de matériel informatique pour les écoles de rééducation
professionnelle (3,78 MF) et de mobilier pour les maisons de retraite
(1,03 MF), la seule opération lourde réalisée dans le cadre du plan
1993-1996 a concerné la rénovation de la maison de retraite de
Barbazan pour un montant de 9,2 MF. En particulier, le projet de
rénovation de la maison de Thiais a été différé, malgré l’engagement
d’études de plus de 0,58 MF.
Les circuits financiers mis en place n’ont pas respecté la
convention : les fonds provenant de l’ARPAH n’ont pas été inscrits en
ressources affectées au budget de l’ONAC ; les factures, certifiées par
les directeurs d’établissement après réception du matériel, ont été
adressées à l’ARPAH, qui les a payées directement. La prise en
compte a posteriori des achats de matériel et de mobilier dans la
comptabilité de l’ONAC s’est faite sous la forme de don en nature. Il a
été procédé de même pour la rénovation de l’ancien hôtel thermal de
Barbazan : l’ARPAH assumait les responsabilités de maître d’ouvrage
61
général ; le directeur général de l’ONAC a décidé, en septembre
1993, de faire appel à l’ARPAH pour la passation des marchés de
travaux, qui ont donc eu un caractère privé. Cette procédure allégée
aurait permis, selon le trésorier de l’ARPAH, de faire diminuer
sensiblement le montant des devis initiaux, mais aucune précision n’a
été apportée au cours de l’enquête sur l’économie ainsi réalisée.
Enfin, le coût des études de diagnostic et de faisabilité a été pris en
charge directement par l’ARPAH.
L’UBFT, la Fédération Maginot et l’association Les Ailes
brisées ont accepté, en 1997, de reconduire, pour deux ans, une
participation à un nouveau plan d’investissement portant notamment
sur les maisons de retraite de Thiais et d’Anse-Messimieux. Des
réserves ont toutefois été émises compte tenu des conditions
d’exécution du plan précédent et des incertitudes qui affectent l’avenir
des maisons de retraite de l’ONAC.
La Cour souligne, s’agissant de l’intervention de l’ARPAH,
qu’il ne suffit pas que les statuts de cette association, même fondée
par l’ONAC, lui assignent pour but la construction, la rénovation ou
l’aménagement de tout établissement dont l’ONAC a la charge pour
qu’elle soit habilitée à le faire. Établissement public administratif,
l’ONAC doit se conformer au code des marchés publics.
B. - LA CONSTRUCTION DE L’UNITÉ DE SOINS DE LONGUE DURÉE
DE STRASBOURG
Le projet, évoqué par le conseil d’administration de l’ARPAH
en décembre 1993, de construction d’une maison en Alsace, destinée
à accueillir une soixantaine de personnes avec une priorité aux
personnes dépendantes, a rencontré une forte adhésion au sein de
l’Entente
franco-allemande.
Un
terrain
appartenant
à
une
congrégation religieuse au centre de Strasbourg pouvait convenir.
Une association proche de la caisse régionale d’assurance vieillesse
s’est chargée du montage juridique et financier du projet en créant
une société civile immobilière pour l’acquisition du terrain. Une
association de droit local a été constituée, avec l’adhésion notamment
de l’ARPAH et de l’ONAC, en juillet 1995, pour la conduite des
travaux de construction du bâtiment, la gestion de la future unité de
soins devant être confiée à la première association.
L’ARPAH n’intervenait que pour la centralisation des fonds
des associations d’anciens combattants, qui devaient bénéficier en
contrepartie d’une réservation de lits. L’ONAC n’apportait aucun crédit
d’investissement mais souhaitait pouvoir disposer de lits dans les
mêmes conditions que pour les foyers conventionnés.
62
Sur la base de conventions quadripartites entre chaque
association représentée au conseil de l’ARPAH, celle-ci et les deux
associations gestionnaire et propriétaire, les financements ont été
obtenus au cours des années 1996 et 1997 pour un montant total de
14,1 MF, apportés par l’UBFT (7,5 MF), la Fédération André Maginot
(2,5 MF), la Fondation « Entente franco-allemande » (2 MF),
l’Association des mutilés des yeux de guerre (1,5 MF), l’Association
d’entraide des veuves de guerre et orphelins de guerre
(0,35 MF) et
l’Association générale de prévoyance militaire (0,25 MF). Une partie
de la contribution de l’UBFT (4,7 MF) n’a pas transité par le compte de
l’ARPAH à la recette générale, bien que le livre de banque de
l’association en fasse état, mais a été versée directement par l’UBFT
à l’association chargée de la réalisation de l’unité de soins. Le
président de l’ARPAH a exposé à la Cour que « les trois virements en
cause n’ont été versés directement par l’UBFT qu’en raison de
l’urgence signalée, en toute clarté, et sans intention de porter
préjudice au respect des dispositions contractuelles ». La Cour
constate que les écritures de régularisation qu’elle a relevées
manquaient pourtant de clarté et de sincérité.
L’ARPAH est intervenue en dehors de son objet statutaire en
apportant des capitaux pour la construction d’une maison qui ne fait
pas partie du patrimoine de l’ONAC. Les travaux concernant ce
nouvel établissement ont mobilisé l’ARPAH à partir de 1994 au
détriment de la rénovation de maisons de l’ONAC qui avaient fait
l’objet d’avant-projets sommaires en 1993, pour lesquels aucune
décision n’est intervenue durant la période considérée.
L’exemple de l’unité de soins de Strasbourg illustre aussi le
manque de stratégie claire de l’ONAC à l’égard de ses maisons de
retraite et la difficulté pour l’office de fédérer des financements
associatifs attirés davantage par des projets réalisables dans des
délais convenables et valorisants pour la notoriété des associations
que par la restructuration d’un parc sur l’avenir duquel toutes les
incertitudes n’ont pas été levées.
63
RECOMMANDATIONS DE LA COUR
- Reconsidérer le bien-fondé de la poursuite de la gestion
des maisons de retraite de l’ONAC dans le cadre d’un
établissement public national et, dans l’immédiat :
- Inviter l’ONAC, pour améliorer le taux d’occupation de ses
maisons de retraite, à passer avec les collectivités territoriales
concernées
des
conventions
permettant
d’y
accueillir
des
personnes âgées ne ressortissant pas du code des pensions
militaires d’invalidité et à en ouvrir systématiquement l’accès aux
ressortissants du ministère de la défense, effort qui s’inscrirait dans
la logique de la réforme récente du département ministériel ;
- Rapprocher la comptabilité de l’ONAC de celle du secteur
médico-social de droit commun ;
- Imposer à l’ONAC de se conformer au code des marchés
publics pour la conduite des opérations de rénovation de ses
établissements, y compris lorsque les crédits proviennent de fonds
associatifs ;
- Veiller strictement au respect des procédures financières
prévues par les accords conclus entre l’ONAC et l’ARPAH et à la
conformité des interventions de cette dernière à son objet social.
65
CHAPITRE IV
LE CENTRE DES PENSIONNAIRES DE L’INSTITUTION
NATIONALE DES INVALIDES
La prise en charge des grands invalides militaires dans un
centre de pensionnaires est une mission fondamentale de l’Institution
nationale des invalides
36
. Elle doit se faire dans la vérité des coûts.
I. - LES PRESTATIONS ASSURÉES
L’INI accueille des pensionnaires atteints de handicaps plus
lourds que ceux des maisons de retraite de l’ONAC. Leur nombre est
passé de 83 au 31 décembre 1992 à 77 en 1994, 88 en 1996 et 93 en
1998. Leur taux de dépendance s’est accru : la dépendance majeure
et totale concernait 50 % des résidents en 1982 et 72 % en 1997, ce
qui a conduit à passer de 5 heures de soins par jour par personne en
1982 à 7 heures en 1997.
En 1998, les pensionnaires étaient tous des ayants droit ; ils
sont admis sans condition d’âge s’ils bénéficient à titre définitif d’une
pension militaire d’invalidité d’au moins 100 %, ou à partir de
cinquante ans si le taux de leur pension atteint 85 %.
En 1996, 3 pensionnaires étaient des invalides de la guerre
de 1914-1918, 49 des invalides de la guerre de 1939-1945, 6 des
déportés ; un était un ancien combattant de la guerre de Corée, 7 des
anciens d’Indochine, 8 des anciens d’Afrique du Nord, 14 relevaient
de la catégorie « hors guerre ». L’âge moyen d’entrée à l’Institution
est de 76,5 ans et la durée moyenne du séjour de trois ans. Le délai
d’attente est de l’ordre de six mois ; les dossiers sont transmis le plus
souvent par des associations d’anciens combattants.
Les pensionnaires bénéficient d’une prise en charge globale
(soins médicaux, kinésithérapie, orthopédie, ergothérapie, psycho-
motricité) et peuvent être hospitalisés sur site ou dans le centre
36
Article L. 529 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre,
modifié par la loi n° 91-626 du 3 juillet 1991.
66
médico-chirurgical de l’INI dans la quasi-totalité des cas, ce qui leur
assure un environnement très spécifique par rapport aux conditions
habituelles d’accueil des personnes très âgées dépendantes en
maison de retraite médicalisée.
Des consultations externes, gérées par le centre des
pensionnaires, sont données, à raison de trois demi-journées par
semaine dans une dizaine de spécialités, par les médecins de l’INI et
par des médecins rémunérés à la vacation. Destinées en priorité aux
pensionnaires et aux ayants-droit, elles sont ouvertes aussi à tous les
assurés sociaux.
L’Institution a exposé à la Cour qu’elle assure à ses
pensionnaires
« une
sécurité
médicale
et
une
dignité
de
l’accompagnement » qui font d’elle « une référence médicale et
éthique pour la prise en charge des grands invalides avec une qualité
de prestations qui n’est offerte par aucun autre établissement public
ou privé en France ».
II. - LE PRIX DE JOURNÉE
Des règles très protectrices réduisent très sensiblement la
redevance payée par les pensionnaires, de façon non discriminée par
rapport au revenu des intéressés. En effet, le décret du 30 janvier
1992 plafonne à 30 % des revenus des pensionnaires la redevance
qui peut leur être demandée. Mais, vérifiant les comptes de
l’Institution, la Cour a constaté que le prix de la journée
d’hébergement, fixé par arrêté après avis du conseil d’administration,
était très inférieur au prix de revient établi par la comptabilité
analytique : il était ainsi de 485 F en 1995 pour un coût de 1 101 F en
comptabilité analytique, ce qui conduisait à recouvrer sur les
pensionnaires les plus aisés une redevance comprise entre 15 et
29 % de leurs revenus déclarés.
Le prix de la journée d’hébergement a été porté à 570 F pour
1999, mais la redevance moyenne acquittée par les pensionnaires
n’est que de 280 F et certains pensionnaires aisés continuent de ne
supporter qu’un taux de prélèvement proportionnellement moins
important que d’autres, moins aisés. Cette question sensible,
s’agissant de cas individuels, est évoquée lors de chaque conseil
d’administration traitant du budget, sans que des aménagements
aient été mis en oeuvre, ce qui aboutit à alourdir les charges pesant
sur le budget de l’État.
67
Dans la mesure où l’INI essaie d’aligner ses tarifs sur les prix
de revient, il serait logique qu’elle adopte un prix plafond
d’hébergement plus proche du prix de revient.
III. - PERSPECTIVES
La demande d’admission devrait diminuer à partir de 2000.
D’après une estimation faite en octobre 1998 par l’inspection générale
des anciens combattants, le nombre global des ayants droit
diminuerait de plus de moitié entre 1998 et 2018, passant de 37 626
personnes à 17 710. A ce terme, environ 300 pensionnés pourraient
prétendre à l’Institution selon les critères actuels. L’Institution estime
donc ne pas avoir de problème de « recrutement » de pensionnaires à
cet horizon. Au-delà, un allègement des critères par un abaissement
du
taux
d’invalidité
requis
pourrait
être
effectué
par
voie
réglementaire.
Une autre hypothèse serait envisageable : celle d’une
complémentarité accrue entre l’INI et les autres établissements qui
accueillent des grands invalides, en ouvrant l’INI aux grands invalides
civils (accidentés de la route, accidentés du travail, victimes de
violences ou de catastrophes, par exemple). Elle suppose une étude
des besoins de la population fondant la définition d’un projet médical,
et le développement de relations conventionnelles avec l’agence
régionale de l’hospitalisation.
RECOMMANDATION DE LA COUR
- Rapprocher le prix plafond d’hébergement au centre des
pensionnaires de l’Institution nationale des invalides du prix de
revient dégagé par sa comptabilité analytique.
69
DEUXIÈME PARTIE
LES FRAIS DE SANTÉ
ET LES SOINS
71
CHAPITRE V
LA PRISE EN CHARGE DES FRAIS DE SANTÉ
Les anciens combattants, ressortissants du code des
pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre, relèvent,
pour la prise en charge de leurs frais de santé, soit des règles de droit
commun de l'assurance maladie, soit de règles spécifiques prévues
au code des pensions militaires :
- les règles de droit commun de l'assurance maladie
s'appliquent lorsque les soins ne sont pas imputables à une affection
pensionnée, à condition que l'intéressé soit couvert personnellement à
titre obligatoire par un régime d'assurance maladie ; dans ce cas,
l'État n'intervient pas dans la prise en charge des soins ;
- en revanche, si le pensionné ne relève d'aucun régime
d'assurance maladie à titre obligatoire, il est - pour les soins non
imputables - pris en charge par le régime général auquel l'État
rembourse les dépenses correspondantes (chapitre 46-24 du budget
des anciens combattants, dépense nette de 1,36 milliard de F en
1998 et 1,33 milliard en 1999).
Par ailleurs, dans tous les cas où les soins sont imputables à
l’affection pensionnée, l’État prend en charge, directement cette fois,
les frais de soins en cause (chapitre 46-27 « soins médicaux
gratuits », dépense nette de 852,6 MF en 1998 et 783 MF en 1999, et
chapitre 46-28 « appareillage des mutilés », dépense nette de
95,5 MF en 1998
37
et 72,9 MF en 1999).
Les financements apportés par l'État pour les soins de santé
des ressortissants du code des pensions militaires d’invalidité se sont
élevés au total en 1998 à 2,31 milliards de F (2,27 milliards en 1997,
2,19 milliards en 1999).
Le bien-fondé du maintien des spécificités tant du système
des soins gratuits que de la section des grands invalides de guerre de
l’assurance maladie doit être apprécié au regard des perspectives
démographiques de ces régimes et des impératifs de rationalisation
du financement des dépenses de santé.
37
Les remboursements des caisses d’assurance maladie se sont élevés à 32,8 MF.
72
I. - LES SOINS MÉDICAUX GRATUITS
Le système des soins médicaux gratuits est fondé sur l’article
L. 115 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de
guerre qui dispose : "l'État doit gratuitement aux titulaires d'une
pension d'invalidité attribuée au titre du présent code les prestations
médicales,
paramédicales,
chirurgicales
et
pharmaceutiques
nécessitées par les infirmités qui donnent lieu à pension, en ce qui
concerne exclusivement les accidents et complications résultant de la
blessure ou de la maladie qui ouvre droit à pension".
Créé par la loi du 31 mars 1919, géré par l'administration des
anciens combattants, ce système est destiné exclusivement aux
invalides bénéficiaires d'une pension, quel que soit leur lieu de
résidence. Il prend en charge par un mécanisme de tiers payant tous
les soins imputables à l'affection pensionnée, pour la totalité de leur
montant dans la limite des tarifs de responsabilité en vigueur au
régime général de la sécurité sociale. L'administration règle elle-
même le professionnel de santé, dont le pensionné a le libre choix.
Les bénéficiaires ne supportent aucune cotisation.
Le système des soins médicaux gratuits n'est pas reconnu
comme un régime d'assurance maladie au sens du code de la
sécurité sociale, bien qu’il en assure les fonctions : ouverture du droit
par une procédure d'admission aux soins gratuits, comportant une
immatriculation et la délivrance d'un carnet de soins ; couverture de
tous les types de soins existant en assurance maladie: ; instruction
médicale et juridique des demandes de prise en charge qui lui sont
adressées par les professionnels de santé ou, dans certains cas, par
les
pensionnés
eux-mêmes
(transports)
;
mandatement
des
paiements, le règlement étant assuré par le comptable public
compétent ; contrôle du respect des règles par les parties prenantes
et mise en oeuvre, si nécessaire, du contentieux.
En 1998, ce dispositif, qui mobilisait un peu plus de
200 agents pour sa gestion, concernait environ 130 000 invalides. La
dépense a atteint 857 MF en 1997 et 814,1 MF en 1998
38
(748,3 MF
en 1999).
38
740,9 MF pour les soins médicaux et accessoires et 73,2 MF pour le thermalisme aux
articles 10 et 20 du chapitre 46-27 (« Soins médicaux gratuits et frais d’application de la
loi du 31 mars 1919 et des lois subséquentes »), dont les autres articles décrivent la
prise en charge des pensionnés internés à raison d’une aliénation mentale (30,6 MF) et
la couverture des frais exposés à l’occasion de la convocation des pensionnés devant
les centres de réforme (7,9 MF).
73
Un notable effort de modernisation est en cours, qui
commence à faire sortir le système de la gestion routinière dans
laquelle il s'était installé.
A. - L'ORGANISATION DU SYSTÈME DES SOINS MÉDICAUX GRATUITS
a) Au niveau central, la direction des statuts, des pensions et
de la réinsertion sociale comprend un bureau de l'appareillage et des
soins médicaux gratuits qui prépare la réglementation afférente aux
soins gratuits, fixe les grandes orientations de leur gestion par les
responsables locaux, délègue les crédits et exerce un suivi de
l'évolution des dépenses locales.
Un bureau des affaires médicales dirigé par un médecin en
chef est chargé de contribuer à l'élaboration et à l'amélioration de la
législation en matière médicale et au contrôle du fonctionnement des
centres de réforme, d'appareillage et des services de soins gratuits ; il
n'exerce aucun pouvoir hiérarchique sur les médecins contrôleurs
locaux.
b) A l’échelon local, les 18 directions interdépartementales
des anciens combattants assurent la gestion des soins gratuits, dans
des services composés d'agents administratifs et d'un médecin
contrôleur, dont la fonction principale est l'instruction des demandes
d'entente préalable. Elles ne procèdent pas, en revanche, au
paiement des soins dispensés aux pensionnés dans les hôpitaux
militaires (30,5 MF en 1998), compétence exercée par l’administration
centrale. Les directions interdépartementales ont engagé environ
765,6 MF en 1998. Dans les DOM-TOM, ce sont les services locaux
de l'ONAC qui assurent la gestion des soins médicaux gratuits.
La gestion des soins gratuits à l’étranger est partagée entre
les consulats, qui sont compétents pour la plupart des fonctions
couvertes par la gestion des soins gratuits, et le service des
ressortissants résidant à l'étranger (SRRE), service autonome créé à
Château-Chinon en 1986, de qui relèvent l’établissement des carnets
de soins, l’instruction des demandes d'entente préalable au-delà d’un
certain montant ainsi que l’instruction des demandes de paiement et
le mandatement pour les soins dispensés en Algérie, au Maroc et en
Tunisie. Au total, un peu plus de 11,6 MF ont été dépensés au titre
des soins gratuits à l’étranger en 1998, dont 4 MF pour le SRRE.
74
c) L’article L. 118 du code des pensions militaires d’invalidité
institue une organisation spécifique du contentieux des soins gratuits.
Une commission contentieuse des soins gratuits existe dans
le ressort de chaque direction interdépartementale ainsi qu'aux
Antilles (Martinique), à la Réunion, en Nouvelle-Calédonie et en
Polynésie française ; pour les résidents à l'étranger, la compétence
est attribuée à la commission de Bourgogne. Ces juridictions
administratives jugent en premier ressort les contestations nées de
l'application de la législation des soins médicaux gratuits. Les appels
relèvent de la commission supérieure des soins gratuits, présidée par
un représentant du ministre chargé des anciens combattants.
199 recours devant les commissions régionales ont été
enregistrés en 1998 et 49 appels ont été formés. La plupart des
affaires portent sur l’imputabilité des soins et sur la pertinence
médicale des cures thermales.
Si cette organisation spécifique du contentieux en matière de
soins gratuits assure un haut degré d'expertise et un délai raisonnable
de jugement, qui est de six mois en moyenne, elle entraîne
néanmoins une lourdeur des procédures et devrait être revue, eu
égard à l’évolution de la population concernée.
B. - LA PROCÉDURE DES SOINS MÉDICAUX GRATUITS
L'accès aux soins médicaux gratuits est ouvert à tout
pensionné dès lors que l’affection pensionnée requiert effectivement
des soins, mais il ne l’est ni à ses ayants cause (ascendant, conjoint,
orphelin) ni à ses ayants droit (personnes à charge dépourvues de
droit propre au titre des frais de santé).
Il n'existe pas, toutefois, de fichier informatisé des pensionnés
admis aux soins gratuits. Chaque année est établie une statistique
des effectifs des bénéficiaires dits « actifs » en métropole - ayant
donné
lieu
à
au
moins
un
règlement
dans
l'année ;
139 781 bénéficiaires actifs ont ainsi été dénombrés en 1997, soit
environ 40 % de l'ensemble des invalides pensionnés au titre du code
des pensions militaires d’invalidité. Pour les DOM-TOM et l'étranger,
une estimation est réalisée à partir de l'effectif des pensionnés
communiqué par le ministère chargé de la comptabilité publique ; son
actualisation à 1997 fait ressortir 800 bénéficiaires actifs dans les
DOM, 400 dans les TOM, 12 500 à l'étranger.
75
1°
L
E CARNET DE SOINS
Tout pensionné à 85 % ou plus
39
admis au bénéfice des soins
gratuits reçoit du service gestionnaire un carnet de soins, qu'il doit
présenter au professionnel de santé pour les soins imputables et dont
les feuillets tiennent lieu de feuille de soins, d’ordonnance et de
demande d’entente préalable. Le remboursement à 100 % ne
concerne pas les professions indépendantes affiliées à la CANAM.
L’administration des anciens combattants n'était pas en
mesure à la date de l’enquête d'indiquer le nombre de carnets de
soins délivrés dans l'année et l’utilisation de carnets par bénéficiaire.
Une première campagne de recueil d’éléments statistiques en
métropole était alors en cours d’exploitation : elle a fait ressortir que
86 152 carnets de soins gratuits ont été délivrés, pour 130 000
bénéficiaires.
Le carnet de soins précise l'affection pensionnée qui ouvre le
droit à prise en charge par l'État. Le praticien est invité à motiver les
soins dispensés ou prescrits, ce qui met le service gestionnaire à
même de contrôler l'imputabilité des soins à l'affection pensionnée et
de s'assurer du bien-fondé de la demande de prise en charge par
l'État.
En fait, le praticien, surtout lorsqu'il a affaire à un pensionné
pour la première fois, trouve parfois plus expédient d'orienter le
dossier vers l'assurance maladie, ce qui lui permet de percevoir
immédiatement ses honoraires des mains du pensionné, qui sera
remboursé à 100 % en tant que pensionné de guerre. Même lorsqu’il
utilise les feuillets, il ne renseigne pas toujours de manière précise
l'espace réservé à la motivation de l'acte et de la prescription. Or ce
point est fondamental pour asseoir la procédure de prise en charge
par l'État.
La question d'une éventuelle substitution de la carte Vitale au
carnet de soins peut être posée, avec la question préalable du
maintien du régime institué par l’article L. 115 pour l'avenir. Cette
substitution ne pourra toutefois être envisagée que lorsque sera mise
au point la carte Vitale 2 contenant des indications sur la santé des
patients.
39
Le carnet n’est délivré aux autres pensionnés que sur demande expresse des
intéressés.
76
2°
L
E CONTRÔLE DE L
'
IMPUTABILITÉ DES SOINS A L
'
AFFECTION PENSIONNÉE
Le code des pensions militaires d’invalidité charge les
médecins contrôleurs des soins gratuits d’une mission de contrôle et
de surveillance des soins. En s'assurant que les prestations
"s'appliquent exclusivement à la thérapeutique des infirmités ayant
donné lieu à pension", ils vérifient que les soins prodigués ont un lien
direct et exclusif avec l'affection pensionnée.
Selon que les soins sont ou non imputables à l'affection
pensionnée, la charge financière incombe soit à l'État dans le cadre
du système des soins médicaux gratuits, soit au régime d'assurance
maladie dont le pensionné relève par ailleurs. Le professionnel de
santé renseigne soit le feuillet du carnet de soins de l’administration
des anciens combattants, soit une feuille de soins ordinaire.
Le risque existe que l'État ou l'assurance maladie en vienne à
assumer des soins qui devraient normalement incomber à l'autre
partie, ou qu’ils assument simultanément des charges afférentes aux
mêmes soins et qu'il y ait donc double paiement de celles-ci.
Le
contrôle
de
l'imputabilité
des
soins
est
pratiqué
systématiquement sur les soins soumis à la procédure de l'entente
préalable, qui représentent environ la moitié de la masse financière
des soins médicaux gratuits. Il peut couvrir également les autres soins
- en pratique, pour l'essentiel, les honoraires médicaux et les frais
pharmaceutiques, - tout paiement par l'État devant respecter les
règles régissant le système des soins gratuits. Les médecins
contrôleurs de l’administration des anciens combattants disposent du
descriptif détaillé des affections pensionnées, mais pas toujours de la
motivation des soins censée être portée par les praticiens sur les
feuillets du carnet de soins, tandis que les médecins conseils des
caisses ne disposent pas du descriptif détaillé des affections
pensionnées.
Les
contrôles
croisés
entre
les
directions
interdépar-
tementales et les caisses d’assurance maladie permettent seuls de
détecter les cas éventuels de double facturation d'un même acte,
comme il a été constaté à Bordeaux, à Strasbourg et à Lille ; ils
devraient être plus fréquents.
Une vaste opération de contrôle conduite en 1994 à l’initiative
de la caisse primaire d’assurance maladie de Bordeaux, avec le
concours
de
la
direction
interdépartementale
des
anciens
combattants, sur les honoraires des généralistes pris en charge en
1993 au titre des pensionnés relevant de l’article L. 115 a fait
77
apparaître que 30 % des actes (consultations ou visites) avaient fait
l'objet d'une double facturation et que 45 % des médecins ayant
soigné de tels pensionnés avaient procédé à une double facturation
au moins dans l'année. La CPAM de Bordeaux avait pris le parti de
n’engager des actions contentieuses après enquête qu’auprès des
médecins qui avaient commis au moins dix doubles facturations au
cours de l'année 1993, soit 181 médecins sur les 367 convaincus de
double facturation ; ils représentaient à eux seuls 86 % de la masse
des doubles honoraires, soit 370 000 F. Elle a cependant retenu aussi
les dossiers de moins de 10 anomalies dès lors que les faits étaient
avérés. La CPAM a conservé pour elle les doubles honoraires
récupérés.
Une enquête conjointe de la caisse primaire de Haguenau et
de la direction interdépartementale de Strasbourg auprès de 244
médecins a fait apparaître 517 doubles facturations par 113 de ces
praticiens au 1
er
trimestre
de 1996, conduisant à un indu de 61 185 F.
Une enquête de la direction interdépartementale de Lille et des
caisses primaires de Cambrai, Maubeuge et Valenciennes a permis
de récupérer, en 1997, 40 623 F auprès de 24 des 104 médecins
contrôlés ; les remboursements d’honoraires ont été répartis par
moitié entre l’État et la sécurité sociale.
En cas de fraude, des sanctions sont possibles, qui vont de
l’avertissement à l'interdiction de dispenser des soins dans le cadre
du régime de l’article L. 115. Elles sont prononcées par les
commissions contentieuses des soins gratuits qui peuvent aussi
déférer les infractions au juge pénal, mais aucune sanction n'a été
prononcée au cours des dernières années.
Les caisses d’assurance maladie peuvent, de leur côté, saisir
les juridictions civiles ou pénales. La CPAM de Bordeaux, après son
opération de contrôle de 1994, a engagé des actions contentieuses à
l'encontre de 156 médecins devant le conseil de l’ordre des médecins,
qui a prononcé 22 sanctions
40
, et devant les juridictions judiciaires, qui
ont condamné 4 médecins
41
. La CPAM d’Alsace du Nord a déposé,
elle aussi, une plainte à l’encontre de praticiens ; ceux-ci ont
remboursé le préjudice subi par la caisse.
40
La CPAM s'est désistée "en opportunité" dans 85 cas. Elle a formé 51 appels. 47 cas
ont fait l’objet d’une amnistie. 22 sanctions ont été appliquées : 2 blâmes avec
publication, 19 avertissements, une interdiction d'exercer pendant 15 jours. Une seule
plainte a été rejetée. Le 156è médecin avait cessé d'exercer entre temps. Un des
médecins avertis a saisi le Conseil d’Etat qui n’a pas statué à ce jour.
41
149 plaintes ont été classées, le procureur adressant une lettre d'admonestation aux
praticiens, 2 médecins ont été relaxés ; le dossier du 156è médecin a été égaré au
niveau de l’enquête préliminaire. Les décisions de relaxe n’ont pas donné lieu à appel
de la caisse.
78
La direction de la sécurité sociale a exposé, au sujet du
contrôle de l’imputabilité, que l’intégration d’un objectif de contrôle de
l’imputabilité des soins à l’affection pensionnée parmi les actions
programmées dans le cadre des protocoles régionaux et locaux
d’action concertée des caisses d’assurance maladie pourrait accroître
l’efficacité des actions de contrôle ainsi conduites et la visibilité des
circuits de facturation, tant en ce qui concerne les médecins libéraux
que les services hospitaliers. Des contacts seraient à établir entre les
caisses d’assurance maladie ou leurs unions régionales et les
directions interdépartementales des anciens combattants, en vue de
permettre l’engagement d’actions concertées.
3°
L
E CONTRÔLE MÉDICAL
Si le contrôle est systématique pour les actes soumis à
entente préalable, il est sporadique pour les soins non soumis à
entente préalable et assuré le plus souvent par les agents
vérificateurs eux-mêmes lorsqu'ils préparent le dossier de paiement.
La décision définitive appartient au médecin contrôleur, seul habilité à
exercer le contrôle médical.
L’administration des anciens combattants a mis au point des
instructions sur les vérifications à opérer par les médecins contrôleurs
pour les cures thermales. Dans les autres domaines, les pratiques
locales des médecins contrôleurs sont diversifiées et inégalement
efficaces.
La direction des statuts, des pensions et de la réinsertion
sociale n'est en mesure de fournir des indications chiffrées fiables que
pour les cures : 7 % des demandes font l'objet d'un rejet, en raison le
plus souvent d’une contre-indication médicale ou d’une insuffisante
motivation médicale, taux à comparer à celui de l'assurance maladie
qui s'établissait à 1,2 % avant la suspension de l'obligation d'entente
préalable
42
. L’administration des anciens combattants estime que
10 % des demandes donnent lieu à correction de la prescription
médicale sur intervention du médecin contrôleur et que l’effet financier
du contrôle d’imputabilité des soins non soumis à entente préalable
est de l’ordre de 1 à 2 % des montants mandatés pour frais de
pharmacie, de laboratoires et d'honoraires médicaux.
Ces constatations conduisent à s’interroger sur la justification
d’un corps spécifique de 25 médecins contrôleurs de l’administration
des anciens combattants.
42
Rapport de la Cour au président de la République sur le thermalisme - 1995, p. 239.
79
4°
L
IQUIDATION ET PAIEMENT DE LA PRISE EN CHARGE
Le principe de gratuité, posé par l'article L. 115 du code des
pensions
militaires
d’invalidité,
entraîne
pour
les
pensionnés
l’exonération du ticket modérateur et du forfait hospitalier.
Les soins sont pris en charge dans la limite des tarifs du
régime général de l'assurance maladie. Des dérogations sont
accordées à titre exceptionnel pour nécessité médicale appréciée par
le médecin contrôleur, après avis le cas échéant de la direction des
statuts, des pensions et de la réinsertion sociale.
Les
dérogations
accordées
sont
restées
longtemps
dépourvues
de
toute
base
juridique.
Elles
sont
désormais
mentionnées dans une circulaire de février 1998 relative à la gestion
déconcentrée des crédits de soins médicaux gratuits, au moins en ce
qui concerne la prise en charge des médicaments non remboursables,
à hauteur du prix public de vente, et celle des fournitures
particulièrement coûteuses inscrites au TIPS
43
, au-delà du tarif de la
sécurité sociale.
Une dérogation permanente est accordée pour la prise en
charge des frais d'hébergement lors des cures thermales (environ
10 000 par an). Le forfait pris en charge par le système des soins
médicaux gratuits est de cinq fois celui de l'assurance maladie. Cette
décision viserait à maintenir les "droits acquis" des ressortissants de
l’article L. 115 ayant le statut de militaire ou d'ancien militaire, qui
bénéficiaient jusqu’en 1995 d'une prise en charge intégrale issue
d'une loi du 12 juillet 1873 relative aux établissements militaires de
cures thermales.
Le délai moyen de règlement d'un créancier entre la réception
du
mémoire
ou
du
titre
de
recettes
par
la
direction
interdépartementale et le crédit du compte par la trésorerie générale
est compris entre 20 et 30 jours.
C. - ANALYSE DES DÉPENSES
La dépense globale se réduit au même rythme que l'effectif
des bénéficiaires actifs, ainsi qu’il apparaît sur le tableau suivant qui
ne prend en compte que les résidents en métropole, faute d'une
statistique exhaustive sur les effectifs de bénéficiaires en outre-mer et
à l’étranger :
43
Tarif interministériel des prestations sanitaires.
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Dépense globale
(chapitre 46-27, art. 10
et 20)
- montant (MF)
1 149
1 111
1 066
1 067
972
933
928
857
- indice (100 en
1990)
100
97
93
93
85
81
81
75
Nombre de
bénéficiaires actifs en
métropole
- nombre
191 702
193 440
183 965
174 211
166 991
153 818
149 355
139 781
- indice
100
101
96
91
87
80
78
73
Dépense moyenne par
bénéficiaire actif
- montant (F)
6 194
5 742
5 797
6 122
5 824
6 064
6 219
6 130
- indice
100
93
94
99
94
98
100
99
Source : compte général de l’administration des finances et Secrétariat d’Etat aux anciens combattants.
81
1°
S
TRUCTURE DE LA DÉPENSE D
'
ENSEMBLE PAR TYPE DE SOINS
La dépense annuelle (en MF) s’est établie ainsi pour les
années 1995 à 1999 :
1995
1996
1997
1998
1999
Hospitalisation
256
317
257
246,1
228,6
Honoraires médicaux
246
246
230
214,1
195,7
Pharmacie
284
277
272
260,7
237,6
Laboratoires
14
13
12
11,2
10,1
Transports (hors cures)
11
11
9
8,8
8
Thermalisme
122
64
77
73,2
68,3
Total
933
928
857
814,1
748,3
Cette structure est assez atypique, comparée à celle de la
consommation nationale de soins hors optique, prothèses et petits
matériels que présente le rapport annuel sur les comptes nationaux
de la santé. Ainsi pour 1998, les parts respectives étaient les
suivantes :
comptes nationaux de la santé
soins médicaux gratuits
- hospitalisation
49,7 %
30,2 %
- honoraires
25,1 %
26,3 %
- pharmacie
20,5 %
32,0%
- laboratoires
2,4 %
1,4 %
- transport
1,5 %
1,1 %
- cures thermales
0,8 %
9,0 %
Les soins médicaux gratuits comprennent une part nettement
plus faible de dépenses d'hospitalisation et de laboratoire, mais une
part sensiblement plus importante d'honoraires, de pharmacie et
surtout de cures.
Ces écarts peuvent s'expliquer par la spécificité de la
consommation médicale induite par l'affection pensionnée, qui ne
requiert plus de soins lourds passé le moment où l’affection est
82
contractée, et aussi par l’avantage tarifaire, manifeste pour les
cures
44
.
2°
L
ES ÉCARTS DE DÉPENSES PAR PENSIONNÉ SELON LES RESSORTS
GÉOGRAPHIQUES
La dépense moyenne par bénéficiaire actif résidant en
métropole s'est élevée en 1996 à près de 5 900 F (5 500 F hors
cures), avec un écart de 1 à 3,3 entre la direction interdépartementale
(DI) la moins "dépensière" et la plus "dépensière", ainsi qu’il ressort
du tableau ci-après :
Dépense annuelle
moyenne par
bénéficiaire actif
en F
Ecart entre les
DI extrêmes
Nombre de DI
situées au delà de
+ 15 % de la
moyenne nationale
Hospitalisation
1 915
1 à 12
5
Honoraires médecins
918
1 à 1,8
3
Honoraires dentistes
27
1 à 7
5
Honoraires infirmières
123
1 à 5
3
Honoraires kinésith.
223
1 à 6
1
Honoraires soins externes en
milieu hospitalier
232
nd
nd
Autres honoraires
73
nd
nd
Pharmacie
1 789
1 à 1,5
11
Actes de laboratoires
86
1 à 4
3
Transports hors cures
72
1 à 23
5
Cures thermales
429
(*)
(*)
Total hors cures
* Données non significatives
5 458
1 à 3,3
2
Source : secrétariat d’Etat aux anciens combattants
44
La prise en charge moyenne (soins, hébergement et transports) s'élève, en effet, à
8 000 F environ dans le système des soins gratuits, alors que la Cour avait constaté un
coût de 2 600 F en assurance maladie dans son rapport public particulier sur le
thermalisme de janvier 1995.
83
La dépense moyenne connaît une assez forte dispersion
entre les directions interdépartementales, moins pour la pharmacie et
les honoraires médicaux que pour les transports et l'hospitalisation.
L’écart maximum au-delà de la moyenne nationale atteint 120 % pour
les honoraires de kinésithérapeutes (Marseille), 124 % pour les
transports (Rouen), 127 % pour les honoraires d’infirmiers et
infirmières (Marseille) et 177 % pour l’hospitalisation (Ile-de-France).
Le cas de la direction interdépartementale de l’Ile-de-France
pour l'hospitalisation s’explique en grande partie par la qualité des
plateaux techniques spécialisés des hôpitaux parisiens.
Comme les directions interdépartementales supportent les
dépenses des pensionnés immatriculés auprès d'autres directions
mais qui reçoivent des soins dans leur ressort géographique, il est
pertinent de rapporter les dépenses d’hospitalisation au nombre de
pensionnés
concernés
indépendamment
de
leur
direction
d’immatriculation :
Dépense annuelle
moyenne par hospitalisé
en 1997
Ecart entre les DI
extrêmes
Nombre de DI situées
au-delà de 15 % de la
moyenne nationale
46 606 F
1 à 4
2
L’écart maximum au-dessus de la moyenne nationale,
constaté en Ile-de-France, reste de 72 %. La dispersion peut être due
à l’inégale répartition géographique des pathologies des bénéficiaires
et à des disparités dans l’offre de soins, mais aussi à des différences
d’intensité ou d’efficacité dans l'exercice du contrôle et de la
surveillance des soins.
A cet égard, le système d'information mis en place depuis
1992 par la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion
sociale reste imparfait : il ne mentionne pas, par exemple, les durées
d’hospitalisation ou la nature des pathologies. L’échec du schéma
directeur informatique, adopté en 1993 par le secrétariat d’Etat puis
abandonné, se fait sentir notamment en ce domaine. Le ministère a
toutefois entrepris d’établir, à compter de 1999, un rapport annuel
analysant la dépense à partir des données collectées auprès des
directions interdépartementales.
84
D. - PERSPECTIVES POUR LE SYSTÈME DES SOINS MÉDICAUX
GRATUITS
Le système des soins gratuits conserve sa légitimité en ce qui
concerne la gratuité des soins et la dispense d'avance de frais pour le
pensionné dont la situation est identique à celle qui est faite aux
victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles. Le
financement par l'État exprime de même le devoir de réparation de la
Nation.
Reste la question de la gestion du régime par l'État. Les
effectifs de bénéficiaires vont décroître fortement dans les années à
venir, encore que le ministère n’en ait pas analysé la courbe
démographique sur les dix ou quinze prochaines années. Ils ne
sauraient disparaître totalement, du fait du rattachement des victimes
du terrorisme et des opérations sur théâtres extérieurs et du fait que
le code des pensions militaires d’invalidité reste le régime d’accidents
du travail des militaires.
La gestion par l'État permet à celui-ci de vérifier l'imputabilité
des soins et donc la justification de la charge financière qu'il assume.
Maintenir la gestion par l'État impliquerait toutefois, à moyen terme, la
fusion des services de soins gratuits des différentes directions
interdépartementales jusqu'à ne laisser subsister qu'un seul service
pour l'ensemble du territoire.
A l'opposé de ce schéma peut être envisagé un transfert de la
gestion du système à la sécurité sociale. L'assurance-maladie peut
être considérée comme à même techniquement d'assurer aux lieu et
place de l'État une gestion de soins gratuits comparable aux prises en
charge à 100 % et aux dispenses d'avance de frais qu’elle pratique
déjà.
Un tel transfert impliquerait toutefois soit la ventilation des
pensionnés entre les différents régimes d'assurance maladie dont ils
relèvent actuellement pour les soins non imputables, les pensionnés
ne dépendant plus ainsi que d'un seul organisme pour la couverture
de leurs soins de santé, soit leur répartition entre les seules caisses
primaires d'assurance maladie du régime général, s’accompagnant de
la construction d'un système similaire à celui de la section comptable
des grands invalides de guerre, soit enfin le rattachement des
pensionnés à la caisse nationale militaire de sécurité sociale
(CNMSS).
85
Cet établissement public gère l'assurance maladie des
militaires et anciens militaires et compte plus d’un million d'affiliés
pour 7,5 milliards de francs de prestations.
Techniquement, le transfert des soins médicaux gratuits
apparaît réalisable aussi bien à la CNAMTS qu’à la caisse nationale
militaire de sécurité sociale, consultées sur ce point.
II. - LES PRESTATIONS REMBOURSÉES PAR L'ÉTAT AU RÉGIME
GÉNÉRAL DE L'ASSURANCE MALADIE
L’État assure la prise en charge financière des soins de santé
des ressortissants du code des pensions militaires d’invalidité, non
imputables à une affection pensionnée, lorsque l'intéressé ne dispose
pas personnellement de la qualité d'assuré social
45
.
Les intéressés sont alors rattachés au régime général pour
les prestations en nature de l'assurance maladie et de l'assurance
maternité qui leur sont servies par les caisses primaires. La Caisse
nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS)
demande le remboursement des dépenses correspondantes au
secrétariat d'Etat aux anciens combattants qui l’effectue sur les crédits
du chapitre 46-24
46
. Le montant de ces dépenses a été compris entre
1,27 et 1,46 milliard de francs au cours des dernières années
47
.
A. - LE CHAMP D’APPLICATION DU DISPOSITIF
Pour bénéficier de ce dispositif, organisé par la loi du 29 juillet
1950 et progressivement élargi, en dernier lieu par la loi de finances
pour 1973, il faut être titulaire d'une pension militaire d’invalidité et de
victime de guerre, avec un taux d’invalidité égal ou supérieur à 85 %
et ne pas être assuré social à un autre titre. Les ayants droit des
pensionnés sont éligibles.
1°
L
ES PROCÉDURES D
’
IMMATRICULATION ET DE RADIATION
Le pensionné adresse sa demande d'affiliation au service
départemental de l'ONAC, qui en vérifie le bien-fondé et transmet le
dossier d'immatriculation à la caisse primaire d'assurance maladie.
45
Article L. 136 bis du code des pensions militaires d’invalidité.
46
« Prestations remboursées par l’État au titre de la section comptable
Invalides de
guerre du régime général de l’assurance maladie (articles L. 381-19 et suivants du
code de la sécurité sociale) ».
47
1 458 MF en 1995, 1
416 MF en 1996, 1 271 MF en 1997, 1 355 MF en 1998,
1 334 MF en 1999.
86
Bien que l'assurance maladie à titre obligatoire se soit
généralisée depuis la loi du 2 janvier 1978, le flux annuel de
demandes d’affiliation dépasse 200. Le système est déclaratif : les
pensionnés déclarent sur l'honneur qu'ils ne sont pas par ailleurs
assurés sociaux. Les risques d'une affiliation infondée existent donc.
Si le cas d'un pensionné exerçant une activité professionnelle est
sans doute exceptionnel, eu égard à l'âge moyen de la population
considérée, le cas d'un pensionné bénéficiaire par ailleurs d'un
avantage de vieillesse pourrait être moins rare.
La personne affiliée doit être radiée si elle perd son droit à
pension, par exemple dans le cas d'une pension concédée à titre
temporaire et prenant fin ou d'une veuve se remariant ; il en est de
même si le taux d'invalidité tombe en-deçà de 85 %. L’intéressé peut
aussi recouvrer une qualité d'assuré social de droit propre parce qu'il
aurait repris une activité professionnelle ou accédé à un avantage de
vieillesse. Ici encore, le système est uniquement déclaratif. Les
systèmes d’information existants ne permettent pas de rapprocher
aisément les modifications ou les suppressions de pensions opérées
par les comptables publics assignataires des pensions et les
radiations opérées par les CPAM.
Le bien-fondé de l'affiliation, tant au stade initial de
l’immatriculation que par la suite, ne peut, en définitive, être
pleinement garanti dans l'état des procédures et des systèmes
d'information.
2°
L’
EFFECTIF DES PENSIONNÉS
L'effectif des pensionnés bénéficiaires au 31 décembre de
chaque année est connu à partir des informations détenues par les
trésoreries générales : 48 000 bénéficiaires au 31 décembre 1994,
46 000 au 31 décembre 1995, 33 900 au 31 décembre 1996 dont
14 400 invalides et 19 500 ayants cause. Cette information,
sommaire, devrait disparaître à l’avenir, puisque le précompte sur les
pensions d’une cotisation d’assurance maladie, qui en était la
justification d’origine, a été supprimé par la loi de finances pour 1998.
Une nouvelle source statistique pourrait être trouvée dans le
répertoire national inter-régimes des bénéficiaires de l’assurance
maladie
48
,
dans
la
mesure
où
l’administration
des
anciens
combattants dispose du numéro d’inscription au répertoire national
48
dont la mise au point s’achève en 1999 (cf. rapport annuel de la Cour au Parlement
sur la sécurité sociale, septembre 1998, p. 28).
87
d’identification des personnes physiques des bénéficiaires du
dispositif d’affiliation.
3°
L
A PRISE EN CHARGE DES SOINS
Les soins de santé sont pris en charge à hauteur du tarif de
responsabilité en vigueur dans le régime général. Deux particularités
concernent les invalides, soit 45 % des bénéficiaires : les soins ne
doivent pas être imputables à l'affection pensionnée, les soins
imputables relevant d'autres modalités de prise en charge (soins
médicaux gratuits, appareillage) ; l'invalide est exonéré - pour lui-
même - du ticket modérateur.
Les caisses primaires ne vérifient pas la qualification des
soins. Elles s'en remettent à la feuille de soins : si les soins y sont
déclarés imputables, la CPAM renvoie la demande de remboursement
au pensionné afin que le professionnel de santé enclenche la prise en
charge directe par l’État ; dans le cas contraire, elle procède au
remboursement. Le risque est donc réel - bien que difficile à mesurer -
d'une mauvaise orientation de la demande de prise en charge et, par
suite, d'une imputation budgétaire erronée de la dépense publique,
dès lors que la qualification des soins serait inexacte.
La direction de la sécurité sociale a rappelé que le décret du
30
décembre
1997
relatif
aux
documents
nécessaires
au
remboursement par les organismes d’assurance maladie conduit à
étendre les ordonnances « bi-zones », déjà en vigueur pour les
affections de longue durée, à l’ensemble des actes et prescriptions
destinés à des assurés bénéficiant d’un régime d’exonération partielle
du ticket modérateur. Elle a précisé que les documents qui sont
préparés à cette fin distinguent entre les prescriptions selon qu’elles
sont ou non en rapport avec le fait générateur de la pension
d’invalidité.
B. - LES CHARGES FACTURÉES PAR LA CNAMTS
Les prestations en nature versées par les CPAM aux
pensionnés de guerre sont rattachées à une section comptable
spécifique « MD - Invalides de guerre ».
1°
C
HARGES DE PRESTATIONS
La CNAMTS totalise les charges de prestations figurant au
compte de résultat de la section MD-Invalides de guerre et en déduit
des produits, puis elle opère des retraitements sur les provisions au
titre des droits constatés.
88
Le tableau qui suit détaille le calcul des charges facturées à
l'État pour les exercices 1995 à 1997.
Charges de prestations afférentes aux ressortissants
de la section comptable MD-Invalides de guerre (en millions de francs)
1995
1996
1997
a) Charges de prestations
1 334,5
1 255,7
1 253, 0
- hors dotation globale hospitalière
811,1
836,2
798,1
- dotation globale hospitalière
523,4
419,5
454,9
b) Autres charges
0,2
71,2
56,0
- Charges techniques diverses
0,2
0,2
0,1
- Dotations aux amortissements et
provisions
-
71,0
55,9
c) Produits
5,3
5,3
74,7
- recours contre tiers
5,1
5,1
3,6
- cotisation CDC au titre des sapeurs
pompiers
0,2
0,2
0,2
- reprises sur amortissements et
provisions
-
-
70,9
d) Charges nettes de prestations
:
(a) + (b) - (c)
1 329,4
1 321,6
1 234,3
e) Retraitement des provisions
-
- 71,0
+ 15
f) Charges nettes de prestations
facturées à l'État
: (d) +
(e)
1 329,4
1 250,6
1 249,3
Source : compte consolidé de la CNAMTS
- Les prestations
Le montant de la dépense moyenne ne peut être qu’estimé
faute que soit connu l'effectif complet protégé par le dispositif
49
: il
ressort à 23 178 F en 1995
50
alors que la moyenne des
49
Le nombre d’ayants droit n’est pas connu avec précision ; selon les estimations il y a
0,20 à 0,25 ayant droit par assuré.
50
Dépense totale de prestations de 1 334 476 000 F (cf. tableau précédent) divisée par
un effectif estimé de 57 575 personnes protégées, lui-même calculé comme l’effectif
moyen des assurés (48 000 assurés fin 1994, 46 000 fin 1995, soit une moyenne de
47 000), majoré de 22,5 % pour tenir compte des ayants droit.
89
remboursements des soins de santé au régime général, calculée par
la CNAMTS, était de 12 164 F pour les ressortissants âgés de 60 à 69
ans, de 20 177 F pour la tranche d’âge de 70 à 79 ans et de 30 847 F
pour les plus de 80 ans. Sur la période 1990-1997, la dépense
moyenne par bénéficiaire aurait augmenté à un rythme annuel proche
de 5 %, ce qui s’explique par l'âge moyen élevé de la population
concernée.
Le tableau ci-dessous indique la part respective des
prestations hors dotation hospitalière et sur dotation hospitalière en
1997 ; il ne fait pas apparaître de forte disparité par rapport à
l'ensemble des gestions maladie du régime général ou à la section
comptable de ses assurés retraités :
MD-Invalides de
guerre
Ensemble régime
général
Assurés retraités
du régime général
Hors dotation globale
63 %
60 %
74 %
Sur dotation globale
37 %
40 %
26 %
Une analyse plus fine des prestations facturées à l’État n’a
pas été possible jusqu’à présent. Le compte de résultat, dont la
CNAMTS produit une copie à l’appui de sa facture annuelle, a seul
valeur réglementaire à l’heure actuelle. En 1998, la caisse nationale a
toutefois fourni, à l'appui de sa demande de remboursement, un état
ventilant les prestations servies par nature d'actes.
- Les provisions et reprises de provisions pour droits
constatés
Dans sa demande de remboursement pour 1996, la CNAMTS
avait inclus une dotation aux provisions de 71 MF, représentant
l'évaluation des charges nées en 1996 à payer en 1997,
conformément aux règles des droits constatés applicables à
l'ensemble des sections comptables. Cependant, le contrôleur
financier du secrétariat d’Etat refusa de viser l’ordonnance de
paiement correspondante, en considérant, en accord avec la direction
du budget, que l'État n'avait à supporter que les charges de
prestations effectivement payées en 1996.
La facturation à l'État du montant dû pour 1997 indiquait à la
fois le montant avant retraitement tel qu'il ressortait du compte de
résultat 1997 et le montant après retraitement présenté au règlement -
90
hors dotations et reprises. Cette méthode de retraitement a également
été appliquée au recalcul rétroactif par la CNAMTS de la contribution
de l'État au titre de 1996.
La direction du budget, interrogée par la Cour, a exposé que
la règle normale reste celle du service fait et que les remboursements
de l’État aux organismes privés comme publics se font selon des
modalités diverses, qui ne préjugent en rien de la comptabilité même
des organismes. Selon elle, l’obligation pour les régimes sociaux de
présenter depuis 1996 ou 1997 leurs comptes aussi bien en
comptabilité de caisse qu’en droits constatés n’avait pas pour
conséquence nécessaire la modification du système comptable de
l’État.
Il paraît souhaitable que l’État applique le régime des droits
constatés pour le calcul des charges de prestations de la gestion des
invalides de guerre et donc pour le calcul de sa contribution, comme il
procède d’ailleurs pour ses versements au titre d’autres prestations.
- Les sapeurs-pompiers volontaires
Le code de la sécurité sociale (article L. 381–25) met à la
charge de l'État le financement du dispositif d'assurance maladie des
sapeurs-pompiers volontaires
51
. Une cotisation est assise sur la rente
servie aux intéressés : son taux est aligné sur celui qui est applicable
aux invalides de guerre. En outre, un arrêté interministériel doit fixer
les modalités de calcul d’une contribution d'équilibre.
L’arrêté interministériel prévu n'est jamais intervenu.
Faute de
texte et dans le souci de pouvoir affecter des ressources à la
couverture du régime des sapeurs-pompiers, la CNAMTS a rattaché
ces derniers à la section des pensionnés militaires d’invalidité. Elle
porte en atténuation des charges de prestations facturées à
l’administration des anciens combattants la cotisation versée
annuellement à la CNAMTS par la Caisse des dépôts et
consignations pour le compte de l’État.
Ainsi l’administration des anciens combattants supporte-t-elle
une charge - non expertisée - qui devrait être assumée par le
ministère de l’intérieur.
51
Environ 80 personnes sont concernées.
91
2°
C
ONTRIBUTION À D
’
AUTRES CHARGES DE LA
CNAMTS
La
CNAMTS
facture
à
l’administration
des
anciens
combattants des contributions de la section comptable des invalides
de guerre au financement :
- de l'Agence française du sang (AFS), de l'Etablissement
français des greffes (EFG) et de l'Agence nationale d'accréditation et
d'évaluation en santé (ANAES) ;
- des avantages sociaux des praticiens et auxiliaires
médicaux ;
- de différents fonds budgétaires de la CNAMTS.
Ces contributions se sont élevées, en 1997, à 108,4 MF :
0,5 MF pour le financement des agences (AFS, EFG, ANAES),
22,6 MF pour les avantages sociaux des praticiens et auxiliaires
médicaux et 85,3 MF pour les fonds budgétaires de la CNAMTS
(contrôle médical, prévention, éducation et information sanitaire,
action sanitaire et sociale et gestion administrative).
Il n'est pas anormal que la section comptable des invalides de
guerre supporte sa part du financement des fonds budgétaires de la
CNAMTS puisque tous les affiliés au régime général consacrent une
part de leur cotisation à ces fonds ; de même, le financement des
agences est partagé entre toutes les catégories d'assurés du régime
général.
La situation est moins claire s'agissant de la contribution au
titre des avantages sociaux des praticiens et auxiliaires médicaux,
imputée à une section comptable « maladie-opérations communes ».
La CNAMTS fait valoir que les invalides de guerre bénéficient des
prestations des professionnels de santé auxquels des avantages
sociaux sont accordés dans le cadre du dispositif conventionnel et
qu’il n’est pas illogique d’intégrer une participation à ces avantages
dans le calcul des charges de leur régime. La direction de la sécurité
sociale a ajouté que la caisse nationale serait invitée à revoir les
règles
fixées
pour
abonder
la
gestion
« maladie-opérations
communes » et que les charges spécifiques à chaque section
comptable seraient définies avec elle.
C. - LES RESSOURCES AFFECTÉES AU DISPOSITIF
Ce dispositif est entièrement financé par l'État sur les crédits
du chapitre 46-24 du budget des anciens combattants, alors que le
code de la sécurité sociale prévoit une cotisation à la charge des
92
pensionnés bénéficiaires (art. L. 381–23), l'État n’apportant qu'une
contribution d'équilibre.
a) La cotisation des pensionnés précomptée sur les
mensualités de pension n'a cependant jamais été affectée au
dispositif et son produit - 65 MF en 1997 - a été conservé par
l'administration des anciens combattants, par une contraction
irrégulière de dépenses et recettes sur le chapitre budgétaire
supportant la charge des pensions (chapitre 46-22). Elle a été
supprimée, au 1er janvier 1998, dans le cadre du transfert des points
de cotisation maladie vers la contribution sociale généralisée institué
par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.
b) En pratique, la contribution à la charge de l’État assure
l'intégralité du financement du dispositif.
La CNAMTS a facturé les montants suivants pour les
exercices 1995 à 1997 (en millions de F) :
1995
1996
1997
Charges nettes des prestations servies
1 329,38
1 321,61
1 234,34
Charges annexes
23,37
23,72
23,06
Contribution aux fonds budgétaires
100,66
92,91
85,32
Retraitement pour droits constatés
-
- 70,99
+ 14,95
Contribution due par l'État
1 453,41
1 367,25
1 357,67
Source : CNAMTS
Un désaccord est apparu entre l’administration des anciens
combattants et la CNAMTS sur le montant de la contribution afférente
aux exercices 1996 et 1997. Pour l'exercice 1996, la CNAMTS a
facturé une contribution de l'État de 1 367,25 MF mais le secrétariat
d’État a considéré qu'il n'était redevable que de 1 362,35 MF. L’écart
(4,9 MF) provient du traitement appliqué aux dotations aux provisions.
Le problème s’est renouvelé pour 1997, avec un écart de 1 MF mais
en sens inverse, la CNAMTS facturant 1 357,7 MF et le secrétariat
d’Etat s’estimant redevable de 1 358,7 MF.
c) Une insuffisance des crédits disponibles a marqué les
exercices 1991 à 1994 et 1996.
93
Un litige subsiste pour les arriérés de 1991 et 1992, qui
n’avaient pu être soldés l’année suivante faute de crédits disponibles
suffisants. La régularisation a été partielle pour l’exercice 1991, mais
inexistante pour 1992. La CNAMTS estime que l’État est resté
redevable de 275,33 MF. Le ministère des anciens combattants a
exposé en juin 1993 au ministère des affaires sociales que ces
sommes n'étaient plus dues à la CNAMTS du fait de l'opération de
reprise de la dette de l'ACOSS, qu'allait organiser la loi de finances
pour 1994. La direction du budget a exposé à la Cour que l’État s’est
acquitté définitivement de ses propres dettes envers les régimes
concernés à
l’occasion
de
l’opération
de
reprise,
qui
s’est
accompagnée de l’affectation d’un reliquat entre les différentes
caisses. L’État ayant désormais pris position sur ce différend, il doit en
tirer les conséquences en ce qui concerne les comptes de la
CNAMTS à l’occasion de leur approbation.
Le reliquat dû pour l'exercice 1993 n'a pu être apuré en
totalité qu’en 1995 (25,9 MF).
Les exercices 1996 et 1997 ont été marqués par la différence
d'évaluation, déjà signalée, entre le secrétariat d’Etat aux anciens
combattants et la CNAMTS pour la neutralisation des dotations aux
provisions et reprises de provisions au titre des droits constatés.
D. - L'AVENIR DU DISPOSITIF
Le dispositif des grands invalides de guerre, géré par le
régime général mais pris en charge financièrement par l'État, a été
conçu dans le contexte de l'après-guerre : la seule alternative, alors,
pour les non assurés sociaux était l’aide médicale. Une évolution
irréversible
s’est
produite
depuis
cette
date :
généralisation
progressive
du
droit
à
l’assurance
maladie,
instauration
de
l’assurance maladie personnelle en 1978, création d’une couverture
maladie universelle en 1999.
Le régime général a vocation à accueillir des populations qui
ne trouvent pas leur place dans les autres régimes, faute d'attache
professionnelle. À cet égard, le rattachement au régime général des
invalides de guerre non assurés sociaux n’est pas anormal.
Le financement par l'État paraît en revanche aujourd'hui
moins solidement fondé. En effet, l’équilibre financier de la couverture
de presque toutes les autres catégories d'assurés accueillis à titre
subsidiaire par le régime général est assuré par la sécurité sociale
94
elle-même, à savoir par l'assurance maladie du régime général
52
ou
par l'ensemble des régimes d'assurance maladie
53
. Les invalides de
guerre, les sapeurs-pompiers volontaires et les détenus sont les trois
seules exceptions à ce principe d'autofinancement par les régimes
d'assurance maladie.
Une solution d'autofinancement présenterait l'avantage de
"normaliser" le dispositif des invalides de guerre par rapport aux
autres affiliations à titre subsidiaire. Le principal problème soulevé par
ce schéma de réforme - outre le fait qu’il pourrait sembler revenir, au
moins symboliquement, sur le droit à réparation reconnu de longue
date - est qu'il mettrait à la charge de la branche maladie une charge
de plus d'un milliard de francs, qui devrait toutefois diminuer fortement
à moyen terme pour des raisons démographiques.
Une hypothèse alternative à ce schéma pourrait être la
forfaitisation du versement de l'État : celui-ci conviendrait avec la
CNAMTS, sur la base de l'évolution prévisionnelle des effectifs et de
la consommation moyenne des bénéficiaires, d'un forfait annuel fixé
dans le cadre d'une convention pluriannuelle. Une telle forfaitisation
ne réduirait pas le caractère dérogatoire du dispositif mais en
simplifierait la gestion financière et comptable.
52
comme pour les ministres des cultes, les titulaires de l'allocation aux parents isolés et
ceux de l'allocation aux adultes handicapés.
53
comme pour les étudiants et les assurés personnels, notamment au titre du RMI.
95
RECOMMANDATIONS DE LA COUR
- Fixer rapidement l’avenir du système des soins gratuits
institué par l’article L. 115 du code des pensions militaires
d’invalidité.
- Dans l’immédiat, revoir en tout état de cause le mode de
financement du dispositif de prise en charge, à titre subsidiaire, des
invalides de guerre, ce qui devrait conduire, à tout le moins, à la
forfaitisation de la contribution de l’État ;
- Étendre la déconcentration des procédures de prise en
charge des soins considérés aux soins dispensés en milieu
hospitalier militaire ;
- Renforcer le contrôle de l’imputabilité pour les soins non
soumis à l’entente préalable ;
- Mettre en place un système d’information pertinent sur la
répartition et la nature des soins pris en charge dans les directions
interdépartementales, de façon à rendre le contrôle plus efficace et
à réduire les disparités géographiques en matière de dépenses de
soins gratuits.
- Aligner le montant de la prise en charge des cures
thermales dans le cadre du système des soins gratuits sur celui de
l’assurance maladie.
- Etudier la possibilité de substituer la carte Vitale au carnet
de soins dès que sera mise au point la carte Vitale 2.
- Appliquer le régime des droits constatés pour le calcul de
la contribution de l’Etat aux charges de prestations de la gestion
des invalides de guerre.
97
CHAPITRE VI
L’APPAREILLAGE DES MUTILÉS
L'ensemble des dépenses du ministère chargé des anciens
combattants en matière d'appareillage, inscrites au chapitre 46-28
« appareillage des mutilés », est de l’ordre de 100 MF par an, hors
rémunérations du personnel. Il s'agit pour l'essentiel des dépenses
afférentes à la prise en charge des opérations d'appareillage au
bénéfice tant des ressortissants du code des pensions militaires
d'invalidité et des victimes de la guerre que d'assurés sociaux.
(en millions de F)
Chapitre 46-28
1995
1996
1997
1998
1999
Opérations d'appareillage
96,15
92,88
96,25
92,35
70,25
Equipements et matériels
des centres d'appareillage
0,85
7,77
0,97
1,05
0,52
CERAH
2,40
2,23
2,04
1,77
1,71
Subventions à des
associations
-
0,94
0,20
-
0,10
Participation aux
manifestations publiques
2,67
2,19
0,94
0,36
0,28
Total des dépenses
102,07
99,01
100,40
95,53
72,86
Le chapitre 46-28 est alimenté, pour un tiers environ
54
, par
deux fonds de concours qui lui apportent les recettes provenant du
remboursement par les divers régimes d’assurance et d’assistance de
dépenses afférentes à l'appareillage des assurés sociaux et des
diverses prestations exécutées par le Centre d'études et de recherche
sur l'appareillage des handicapés (CERAH).
Les modalités de la prise en charge de l’appareillage des
mutilés
de
guerre
doivent
être
adaptées
à
l’évolution
des
compétences médicales et de l’offre de matériels.
54
40,6 MF en 1995, 39,8 MF en 1996, 36,5 MF en 1997, 33,9 MF en 1998, 20,7 MF en
1999.
98
I. - LA PRISE EN CHARGE DE L'APPAREILLAGE
L'administration des anciens combattants est la première
institution qui ait, en France, pris en charge l'appareillage des mutilés.
La loi du 31 mars 1919 prévoyait que « les invalides pensionnés au
titre du présent code ont droit aux appareils nécessités par les
infirmités qui ont motivé la pension. Les appareils et accessoires sont
fournis, réparés et remplacés aux frais de l'État tant que l'infirmité en
cause nécessite l'appareillage. L'appareillage est effectué sous le
contrôle et par l'intermédiaire de l'État. Il est assuré par les centres
d'appareillage du ministère des anciens combattants et victimes de
guerre »
55
.
Les centres du ministère, reconnus pour leur expérience et
leur expertise, ont occupé une position quasi monopolistique en
matière
d'appareillage
pendant
plusieurs
décennies.
Puis
de
nouvelles compétences médicales sont apparues ; les services
hospitaliers et les centres privés de rééducation fonctionnelle se sont
multipliés ; un véritable secteur industriel de fabrication s’est
constitué. Le régime général de la sécurité sociale s’est doté à son
tour, dans les années 1970, de trois centres d'appareillage.
Le décret du 8 mai 1981 a réorganisé les procédures de prise
en charge de l’appareillage. Les centres de l'administration des
anciens combattants ne sont plus prescripteurs obligés que pour les
ressortissants du code des pensions militaires d’invalidité ; ils
n'interviennent pour les assurés sociaux que dans des cas
limitativement définis et ils ne fabriquent plus d'appareils. Les
prestations aux assurés sociaux représentent toutefois l'essentiel de
l'activité des centres même si, au total, elles n'induisent que 1,5 %
des dépenses prises en charge par l'assurance-maladie (environ
15 milliards de F).
Les moyens n’ont pas suivi un plan de charge en baisse ; il en
résulte de fortes incertitudes sur la pérennité des centres dans leur
configuration actuelle.
A. - L'ORGANISATION FONCTIONNELLE DE LA PRISE EN CHARGE
a) Au niveau de l'administration centrale des anciens
combattants, l'organisation est désormais commune avec celle des
soins médicaux gratuits. A la différence du système des soins gratuits,
il n’existe pas d’organisation contentieuse spécifique.
55
Dispositions codifiées à l'article L. 128 du code des pensions militaires d’invalidité.
99
Au niveau local, chaque direction interdépartementale de
métropole dispose d'un centre d'appareillage composé d'un médecin
spécialiste,
d'un
expert-vérificateur
et
d'une
dizaine
d'agents
administratifs. Les médecins, recrutés par concours, sont des agents
contractuels. Dans les DOM-TOM, la prise en charge de l'appareillage
est assurée par quatre centres de réforme et d’appareillage de
l’ONAC.
En Afrique du Nord, le ministère a conservé un centre
d'appareillage à Casablanca et un à Tunis, celui d'Alger ayant dû être
fermé en 1994. En Afrique subsaharienne, les centres d'appareillage
de Dakar et Ouagadougou ont été cédés aux Républiques du Sénégal
et du Burkina Faso en 1974 et 1986 respectivement ; la prise en
charge des ressortissants du code des pensions militaires d’invalidité
dans les pays de l’ancienne Afrique occidentale française est
organisée par des conventions passées entre la France et les Etats
concernés.
b) Selon le code des pensions militaires d’invalidité, tout
ressortissant qui a besoin d’un appareillage à raison de son infirmité
pensionnée est pris en charge par le centre d'appareillage de la
direction interdépartementale dont il dépend. En réalité, le centre
n'intervient que pour certains types d'appareils, visés aux titres II
(prothèses et orthèses
56
) et IV (véhicules pour handicapés physiques)
du tarif interministériel des prestations sanitaires. Les appareils visés
aux autres titres
57
relèvent du système des soins médicaux gratuits.
L’imputabilité de l'appareil à l'infirmité pensionnée doit être
vérifiée lors de l'inscription du bénéficiaire au centre. L’administration
des anciens combattants n'assure pas un suivi statistique des inscrits
ni des bénéficiaires actifs, comme elle le fait pour les soins médicaux
gratuits, car il n'existe pas de fichier central des paiements aux
fournisseurs. La statistique la plus récente fait état, pour les 20
centres, de 65 377 inscrits au 31 décembre 1996
58
.
c) En ce qui concerne les assurés sociaux, ils devaient,
jusqu’en 1981, recourir aux centres d'appareillage pour les opérations
dites de "grand appareillage". Depuis la réforme de 1981, les assurés
sociaux ne sont tenus de recourir aux centres que pour certains
appareils : le gros appareillage de prothèse et d'orthèse, les
56
La prothèse remplace un membre manquant ; l’orthèse est le tuteur d’un membre
existant.
57
Appareils et matériels de traitement, articles pour pansements, dispositifs médicaux
implantables (implants, greffons cellulaires).
58
1 885 nouveaux inscrits en 1996, 3 380 bénéficiaires radiés en 1996.
100
chaussures orthopédiques, les prothèses oculaires
59
. De plus, pour
ces appareils, l'intervention du centre n'est requise à titre obligatoire
que dans quatre cas : première attribution n’émanant pas d’un
médecin réputé qualifié ou spécialisé, renouvellement prescrit par un
médecin réputé non qualifié pour les moins de 18 ans, renouvellement
avant l’échéance de la durée normale d’usage de l’appareil, demande
expresse de l’assuré
60
. 369 562 assurés sociaux étaient inscrits au
31 décembre 1996
61
. La population des inscrits se compose donc de
85 % d'assurés sociaux et 15 % de ressortissants du code des
pensions militaires d’invalidité.
La définition du champ d'intervention des centres issue de la
réforme de 1981 fait l'objet d'une interprétation stricte par les caisses
du régime général, qui écartent l'intervention des centres pour les
opérations qui ne sont pas soumises à une intervention obligatoire de
ceux-ci, en ce qui concerne notamment les véhicules pour handicapés
physiques, et qui s’efforcent d’éviter la multiplication des demandes
de consultations d’appareillage émanant des assurés. Dans le ressort
de la CRAM de Lille, 22 826 des 37 848 assurés sociaux qui étaient
inscrits en début d'année ont ainsi été radiés en 1996 à la demande
de la caisse régionale.
La CNAMTS a exposé à la Cour qu’elle « estime devoir se
montrer d’autant plus vigilante quant au respect de la réglementation
en vigueur que l’assurance maladie rémunère les centres à hauteur
de 10 % de la prestation d’appareillage servie à l’assuré » et que « le
circuit long » que constitue selon elle le passage par les centres
« prévaut encore trop souvent sur la procédure régulière, pour des
raisons essentiellement historiques aujourd’hui surannées ».
La CANAM a indiqué, pour sa part, que, ne disposant pas de
médecins conseils spécialisés dans l’appareillage du grand handicap,
« le régime de l’assurance maladie des professions indépendantes ne
se livre à aucune interprétation des situations qui ressortent ou non de
l’article R. 165-27 du code de la sécurité sociale » et qu’est observé
« un équilibre entre les deux formes de recours ».
59
Les véhicules pour handicapés physiques et les accessoires de prothèse et d'orthèse
ne sont plus obligatoirement justiciables de l'intervention des centres.
60
La CNAMTS a précisé en 1996 que « par demande expresse, il faut entendre une
demande explicite à l’initiative de l’assuré et non un formulaire préparé par un tiers » et
que « la validité d’une telle demande est limitée à l’attribution d’un seul appareillage ».
61
14 839 nouveaux inscrits en 1996, 39 522 assurés radiés en 1996.
101
B. - LA PRISE EN CHARGE MÉDICO-TECHNIQUE PAR LES CENTRES
D'APPAREILLAGE
a) Le rôle des centres consiste à organiser une consultation
médicale d'appareillage, à établir le bon de commande correspondant
et à assurer la réception médico-technique de l'appareil. Ils
constituent une plate-forme complète, regroupant toutes les parties
prenantes : médecin du centre et médecin-conseil de la caisse,
expert-vérificateur du centre, fournisseurs ; ils disposent en outre de
plus de 120 antennes locales qui assurent un service de proximité aux
invalides. Cette coordination des intervenants, à laquelle s’ajoutent
des conseils personnalisés pour faciliter l'usage des appareils dans la
vie quotidienne, assure une réelle qualité de service.
L’un des objectifs majeurs de la réforme de 1981 était de
raccourcir le délai séparant la demande initiale d'appareillage et la
délivrance de l'appareil au bénéficiaire. Une circulaire interministérielle
de février 1986 a prévu, pour les interventions obligatoires des
centres, que les caisses devraient transmettre la prescription reçue de
l'assuré dans les 48 heures aux centres d'appareillage, que ceux-ci
devraient organiser la consultation médicale d'appareillage dans les
21 jours, enfin que le bon de commande devrait être établi au plus
tard avant le 30ème jour suivant la réception de la prescription. Ces
délais sont dans la pratique inégalement respectés
62
, mais il n’existe
pas de système organisé de suivi des délais, en dépit des
prescriptions ministérielles.
b) Le volume des prises en charge a sensiblement décru de
1995 à 1997.
1995
1996
1997
Centres d'appareillage du SEAC
- Consultations médicales d'appareillage
57 092
51 459
52 621
- ressortissants CPMI
7 937
7 709
7 806
- assurés sociaux
49 155
43 750
44 815
- Nombre d'appareils délivrés
217 129
202 042
166 572
- ressortissants CPMI
59 755
49 283
47 881
- assurés sociaux
157 374
147 107
118 691
Source : secrétariat d’Etat aux anciens combattants
.
62
Un rapport de l’inspection générale des anciens combattants relevait en 1996 à la
direction interdépartementale de Marseille un délai moyen de 36 jours pour tenir la
consultation médicale, et de 65 jours pour établir le bon de commande.
102
La clientèle des assurés sociaux forme environ 85 % des
consultations médicales d’appareillage et reçoit 72 % des appareils
délivrés. Le nombre de consultations médicales a diminué trois fois
moins que celui des appareils délivrés, ce qui peut traduire un suivi
plus attentif des bénéficiaires.
L'activité des centres, mesurée au nombre d’appareils neufs
et réparés, a baissé de 23,3 % de 1995 à 1997. Ce mouvement est à
rattacher, pour les assurés sociaux, à la volonté accrue des caisses
du régime général de limiter le recours des assurés aux centres
d'appareillage
63
.
S'agissant des ressortissants du code des pensions
militaires d’invalidité, la baisse du volume d'activité (- 19,9 %) est
quatre fois plus forte que la baisse des effectifs de pensionnés. Le
secrétariat d’Etat attribue cette évolution à la structure démographique
propre de la population concernée, s’agissant de personnes très
âgées ; de plus, les nombreux grabataires ne peuvent plus être
appareillés, ou le sont, en dehors des centres d’appareillage, par la
structure hospitalière qui les a opérés. Il juge « la population utile
CPMI désormais stabilisée ».
c) Au-delà de la prise en charge médico-technique de
l’appareillage des ressortissants inscrits auprès d’eux, les centres ont
une mission plus large concernant l’ensemble du gros appareillage de
prothèse et d’orthèse, des chaussures orthopédiques et des
prothèses oculaires : ils devraient vérifier, dès leur établissement, les
prescriptions émises par d’autres praticiens mais ils sont rarement
destinataires de ces prescriptions ; leur incombe, d’autre part, un
contrôle général de la bonne exécution et de l’adéquation des
appareils. Sur ce dernier point, un compte-rendu annuel doit être
adressé aux ministres chargés de la sécurité sociale, de l’agriculture
et des anciens combattants, mais il est rarement établi et l’arrêté qui
devait en fixer le modèle n’a jamais été pris.
C. - LA PRISE EN CHARGE FINANCIÈRE
1°
L
E RÈGLEMENT DES FOURNITURES
Pour les ressortissants du code des pensions militaires
d’invalidité, le centre d'appareillage mandate le règlement au
fournisseur, à hauteur du tarif de responsabilité
64
, après la réception
médico-technique au centre ou la livraison directe de l’appareil au
bénéficiaire.
63
auxquels peuvent aussi recourir depuis 1997 les ressortissants du régime
d'assurance maladie de la SNCF.
64
Les sommes sont payées par le trésorier-payeur général. Le pensionné règle au
fournisseur le dépassement éventuel de tarif autorisé.
103
La procédure a été longtemps identique pour les assurés
sociaux : le règlement du fournisseur constituait alors une avance
accordée par les centres d’appareillage aux caisses d’assurance
maladie que celles-ci leur remboursaient ensuite. L’administration des
anciens combattants a décidé d'y mettre fin à partir du 1er janvier
1999
65
.
Les fournisseurs sont réglés par le comptable public dans un
délai oscillant en général entre un et deux mois à compter de la
réception de la facture par les centres. Toutefois, les centres
d'appareillage cessent en pratique tout paiement à partir du début du
mois de novembre, date limite de délégation de crédits aux directions
interdépartementales, ce qui allonge les délais de règlement des
fournisseurs en fin d'année. Le montant des factures impayées est
ainsi passé de 5,16 MF fin 1995 à 10,81 MF fin 1996 et à 19,66 MF fin
1997 ; il a représenté respectivement 5, 10 et 20 % des dépenses
constatées de l’exercice.
2°
L
E VOLUME FINANCIER DES PRISES EN CHARGE
Les dépenses supportées par le chapitre 46-28 pour les
opérations d’appareillage ont été comprises entre 92 et 96 MF de
1995 à 1998. Leur ventilation par catégories d’appareils a été la
suivante en 1998 (en MF) :
65
Seul le centre de Casablanca conserve provisoirement le système des avances.
104
1998
CPMI
Ass. Soc.
Total
Appareillage
- Prothèses et orthèses
20,3
23,0
43,3
- Petit appareillage
1,5
0,1
1,6
- Objets et accessoires d'appareillage
1,0
0,1
1,1
- Chaussures orthopédiques
14,0
10,1
24,1
- Véhicules pour handicapés physiques
2,2
1,2
3,4
- Prothèses oculaires et lunettes
1,1
0,5
1,6
- Appareils de correction auditive
11,4
-
11,4
Sous-total
51,5
35
86,5
Transports
- Indemnités aux invalides convoqués
0,9
3,4
4,3
- Transport des appareils
1,2
0,4
1,6
Sous-total
2,1
3,8
5,9
Total
53,6
38,8
92,4
La stabilité de la dépense globale traduit, compte tenu de la
diminution du nombre d'appareils délivrés par les centres, une
augmentation sensible du coût unitaire de l'appareillage : le montant
des prises en charge tend à augmenter avec l'inscription au TIPS
d'appareils plus sophistiqués et donc plus onéreux ; en outre, la
suppression du forfait postal à partir de 1996 a alourdi le poste « frais
de transport des appareils ».
La diminution du nombre des appareils délivrés aux assurés
sociaux est compensée aux deux cinquièmes par l'accroissement de
leur coût unitaire. Pour les ressortissants du code des pensions
militaires d’invalidité, les dépenses ont dépassé en 1997 de 8,9 % le
niveau de 1995 sous l’effet notamment du renchérissement des
factures à la charge du centre de Casablanca, en raison d’une
entente sur les prix entre deux fabricants d’appareils
66
.
66
1,16 MF en 1995, 1,9 MF en 1996, 3,19 MF en 1997.
105
3°
L
ES SOMMES DUES PAR LES CAISSES D
'
ASSURANCE MALADIE
Les sommes dues par les caisses d'assurance maladie aux
centres
d'appareillage
se
composent
du remboursement
des
dépenses afférentes aux appareils réceptionnés pour des assurés
sociaux et du versement d'une quote-part pour frais de gestion.
Cette quote-part repose sur des textes de 1939 et de 1946,
transposés dans les conventions types régissant les relations entre
les centres d'appareillage et les caisses des trois grands régimes
d'assurance maladie, qui la fixent à 10 % des prix de fourniture ou de
réparation des appareils réceptionnés. La définition juridique de
l’assiette de la quote-part n’a pas été mise à jour à l’occasion de la
réforme de 1981 et le taux de 10 % ne repose sur aucun calcul précis
du coût réel de fonctionnement des centres d'appareillage.
La direction de la sécurité sociale a indiqué à la Cour que le
réexamen de la quote-part était intégré dans la réflexion globale en
cours sur la réforme des procédures d’admission au remboursement
des dispositifs médicaux relevant du TIPS.
Les centres d’appareillage ont émis en 1997 des titres de
perception pour un montant de 67,3 MF au titre des avances
(43,6 MF) et de la quote-part (23,7 MF). Mais l’administration des
anciens combattants n'assure pas le suivi de la masse financière
constituant l'assiette de la quote-part, de sorte qu'il n'est pas possible
de vérifier que le montant mis en recouvrement représente
effectivement 10 % du prix - au tarif de responsabilité - des appareils
justiciables de la quote-part. Les montants recouvrés en 1997 ont été
de 59,9 MF mais ils se rapportent tant aux émissions de l’année qu’à
celles des exercices antérieurs.
En 1995, l'intégralité des sommes réglées par les caisses était
rattachée au budget des anciens combattants, par la voie d’un fonds
de concours, institué par une loi de 1953. Depuis 1996, un
prélèvement est effectué au profit du budget général pour tirer les
conséquences de la décision du Conseil constitutionnel proscrivant
l'affectation des recettes de fonds de concours à des chapitres de
rémunération d’agents de l’État
67
. 22,18 MF ont été ainsi prélevés en
1997 au profit du budget général, soit 32,1 % du fonds de concours.
Les montants rattachés au budget de l'État (budget général et
budget des anciens combattants confondus) marquent d’ailleurs une
67
Ainsi que la Cour l’avait noté dans son rapport sur l’exécution des lois de finances
pour 1996 (p. 274).
106
régression : 75,15 MF en 1995, 75,58 MF en 1996, 69,08 MF en
1997. Elle est liée à la réduction d'activité des centres au bénéfice des
assurés sociaux et au moindre recours au système des avances.
D. - L'AVENIR DES CENTRES D'APPAREILLAGE
La forte diminution de la clientèle de ressortissants du code
des pensions militaires d’invalidité pose la question de l’existence des
centres d’appareillage – qui employaient 241 personnes fin 1997 - en
dehors du système général de sécurité sociale.
Le rattachement au ministère de la défense est une
hypothèse correspondant au rapprochement entre l’administration des
anciens combattants et celle du ministère de la défense : le caractère
spécifique de la mission des centres d'appareillage envers les
ressortissants du code des pensions militaires d’invalidité est
préservé, mais les moyens mis en oeuvre par les centres doivent être
adaptés, les effectifs étant réduits en proportion de leur baisse
d’activité, et un outil informatique mis en place pour répondre aux
exigences d'une gestion moderne.
Cette formule, qui paraît recueillir la préférence des
associations d’anciens combattants, implique une définition des
modalités du rapprochement des centres de l'administration du
ministère de la défense : le service de santé des armées ne dispose
pas d'un maillage géographique susceptible d'abriter les activités
actuelles des centres d'appareillage et de leurs antennes locales qui
sont des services de proximité (en 2002, il n'existerait plus que
9 hôpitaux militaires) ; le statut juridique des centres au sein de
l'administration de la défense reste à préciser, selon le degré
d'autonomie souhaité. Se posent aussi la question du redéploiement
des personnels administratifs et médico-techniques et celle des
niveaux de rémunération.
Une autre solution pourrait être que, à terme, l'assurance
maladie et les structures sanitaires existantes - services hospitaliers
et centres privés de réadaptation fonctionnelle - prennent à leur
compte la fonction des centres d'appareillage. Cette hypothèse tient
compte de l’évolution de l’activité des centres, de plus en plus
consacrée aux assurés sociaux. Elle conduirait à intégrer les centres
aux structures sanitaires de droit commun.
107
II. - LE CENTRE D'ÉTUDES ET DE RECHERCHE SUR
L'APPAREILLAGE DES HANDICAPÉS (CERAH)
Créé par un arrêté du 20 novembre 1984 pour prendre la
suite d’une unité de recherche qui fonctionnait sur le site du centre
d’appareillage de Paris et délocalisé à Woippy (Moselle), le CERAH
est un service de l’administration centrale des anciens combattants,
chargé des recherches, des homologations et de la normalisation en
matière d'appareillage des handicapés. Ses dépenses nettes ont été
de 1,8 M F en 1998. Il s'agit uniquement de dépenses de
fonctionnement et d'achat de matériels, les dépenses de personnel,
de l'ordre de 10 MF, relevant du titre III. Le CERAH représente donc
quelque 12 MF de dépenses au total.
A. - LES ACTIVITÉS DU CERAH
Le CERAH regroupe des activités de natures très diverses –
évaluation médico-technique, réalisation d’appareillages, formation
professionnelle, – parfois hors du champ de l’administration des
anciens
combattants.
Certaines
relèvent
d’une
administration
centrale, d’autres s’apparentent à celles d’un établissement public.
Cette situation appelle des décisions claires sur l’avenir du CERAH.
Le comité scientifique et le comité des usagers, institués en 1984,
sont tombés en désuétude.
a) Le CERAH participe au sein de l’AFNOR à l'élaboration des
normes françaises pour les prothèses articulaires et les aides
techniques. Il représente l’administration des anciens combattants au
groupe interministériel des normes prévu par le décret du 26 janvier
1984 et prend part aux travaux de la commission consultative des
prestations sanitaires. Au niveau européen, il fait partie du Comité
européen de normalisation pour les aides techniques, les aides à la
marche, les lève-malades, les prothèses et orthèses. Aux côtés
d’autres experts français, le CERAH est membre, dans le cadre de
l'organisation internationale de normalisation (ISO), de comités
techniques pour les implants, les prothèses et orthèses et les aides
techniques.
Le CERAH réalise dans ses laboratoires des tests de
conformité des matériels nouveaux mis au point par l'industrie. 75
fabricants recourent à ses services. Il se trouve
en situation de
monopole de fait en France pour les véhicules pour handicapés
physiques (VHP), les prothèses-orthèses, les cannes et les
déambulateurs. Dans le domaine des implants orthopédiques et des
plaques pour os, le Laboratoire national d'essais est également
accrédité.
108
En 1998, près de 120 matériels différents ont été testés, dont
les deux tiers environ en vue d'une inscription au TIPS (pour
l'essentiel des VHP). Au total, près de 800 essais ont été réalisés sur
l'année.
b) Pour les personnes présentant un problème atypique
nécessitant une réponse médico-technique très spécifique, le CERAH
assure la consultation médicale, la conception et la réalisation de
l'appareil, les séances d'essayage, le suivi et la réparation de
l'appareil. Les personnes handicapées – relevant ou non du code des
pensions militaires d’invalidité - lui sont adressées par les centres
d'appareillage ou par des praticiens de ville ou hospitaliers. Il a fourni
en 1998 environ 70 prothèses ou orthèses de membres inférieurs ou
supérieurs et masques pour brûlés, et il a effectué une soixantaine de
réparations ou ajustements.
c) Le CERAH organise à Woippy des stages de formation. Il y
présente une exposition permanente d'environ 150 modèles de VHP
et autres aides techniques, et gère un fonds documentaire sur
l'appareillage qui a traité en 1998 près de 700 demandes
d’information.
B.
-
L
ES MOYENS DU
CERAH
a) La décision d'installer le CERAH à Woippy a été prise dans
le cadre de la politique de délocalisation des services d'administration
centrale lancée au début des années 1980. Des mises en conformité
ont été faites en 1996 pour les équipements de travail, en 1997 et
1998 pour les bâtiments. Quelques agents de l'atelier d'appareillage
ayant refusé la délocalisation, une antenne est demeurée à Val-de-
Fontenay. En juin 1998, elle a été transférée à Créteil dans des
locaux du secrétariat d’Etat qui abritent déjà certains services, dont le
garage.
b) L’effectif est d’environ 50 agents. Il n’a pas été procédé à
l’évaluation du niveau de qualification du personnel ni de son
adéquation aux besoins du CERAH.
Les cinq agents de l'antenne de Créteil sont sous-employés :
l’un d’eux ne réalise aucun travail pour le CERAH lui-même,
partageant son temps entre la mutuelle des personnels, le service
d’information du ministère et le service informatique de la direction de
l’administration générale ; les ouvriers prothésistes n’ont fabriqué
chacun en moyenne, en 1997, que 5 appareils (contre 22 à Woippy)
et n’en ont réparé que 14 (contre 18 à Woippy). Cette situation justifie
la décision, prise fin 1997 par le secrétariat d’État, mais non appliquée
109
au début de 1999, de regrouper ces agents au sein de la cellule
d’appareillage de l’Institution nationale des Invalides.
c) Le CERAH dispose d'un parc de matériels comprenant 25
machines de tests : 13 de ces machines ont un taux d'utilisation qui
n'excède pas 5 %, 7 ont un taux d'utilisation compris entre 10 et
100 % ; les 5 autres machines présentent un taux d'utilisation
supérieur à 100 %
68
. Ces écarts correspondraient, selon le CERAH, à
la spécificité des programmes d’essais.
C.
-
L
ES RESSOURCES DU
CERAH
Les recettes propres du CERAH oscillent entre 2 et 3 MF par
an (3,09 MF en 1998). Elles ont couvert 25 % des dépenses du
CERAH en 1998.
Elles proviennent de la cession de travaux d'études et de
résultats d'essais, des opérations d'appareillage, des prestations de
documentation et des actions de formation. Les recettes de cession
de droits de propriété industrielle, prévues par un décret du
7 novembre 1986, sont restées virtuelles. Les recettes sont rattachées
au budget des anciens combattants par fonds de concours pour une
partie (1,14 MF en 1998) et reversées au budget général de l'État
pour le reste.
En fait, toutes les prestations exécutées ne sont pas facturées
et, lorsqu’elles le sont, les tarifs, fixés chaque année par le ministère
sur proposition du CERAH, sont souvent inférieurs aux coûts de
revient, qui ne sont même pas périodiquement actualisés.
a) Ainsi, les travaux d'études et de recherche ne sont facturés
que lorsqu'ils sont réalisés à la demande et pour le compte
d'industriels ou d'associations – 95 essais en 1998 ; ils ne le sont pas
en revanche dans le cadre de la participation du CERAH aux
instances publiques de normalisation.
b) Pour les essais de conformité aux normes au titre de
l'assurance qualité, le coût de revient incorpore le coût des machines
et le coût salarial du temps d'essai, mais ne tient pas compte du coût
des travaux d'études et de recherche qui ont permis la mise au point
des machines d'essai. Le CERAH lui-même estime que les tarifs
couvrent environ le quart du prix de revient réel. Les essais aux fins
d'inscription de matériels au TIPS ne sont payants que depuis 1989 et
le tarif facturé aux fabricants avait été fixé au départ à 50 % du coût
68
Correspondant à un fonctionnement en continu.
110
réel. Malgré des revalorisations, il reste encore inférieur au coût de
revient.
Dans les deux cas, la minoration des tarifs revient à une
subvention indirecte des entreprises concernées, par le budget des
anciens combattants. Elle pose question aussi au regard des règles
de la concurrence communautaire. Dans deux arrêts du 28 avril
1998
69
, la Cour de justice européenne a rappelé que le fait qu’une
réglementation nationale relève du domaine de la sécurité sociale
n’est pas de nature à exclure l’application des articles 59 et 60 du
traité de Rome relatifs à la libre prestation des services, ni celle de
l’article 30 relatif à la libre circulation des marchandises.
c) En matière d'appareillage des handicapés, la fabrication et
la réparation sont facturées, sauf lorsqu'elles prennent place dans le
cadre de l'aide humanitaire ou lorsqu'il s'agit de petites réparations.
Sont assurées gratuitement la consultation médicale préalable à
l'appareillage, ainsi que les séances d'essayage et de conseil des
VHP et aides techniques du CERAH. Pour les prestations facturées,
les tarifs sont ceux prévus au TIPS, et donc bien inférieurs aux coûts
de revient compte tenu de la complexité des opérations concernées.
d) Enfin, si les actions de formation sont systématiquement
facturées, à hauteur du coût de revient, les prestations documentaires
sont le plus souvent rendues à titre gratuit.
Le statut actuel du CERAH présente un certain nombre
d’ambiguïtés : il relève de l’administration des anciens combattants
mais ses activités n’ont plus qu’un rapport ténu avec les
ressortissants du code des pensions militaires d’invalidité et il se
trouve excentré par rapport aux administrations compétentes au
premier chef dans le domaine des dispositifs médicaux : santé
publique et industrie. Il constitue un service d’administration centrale
alors que la plupart des activités similaires s’exercent dans le cadre
d’institutions autonomes – établissements publics scientifiques ou
administratifs, structures sanitaires aux statuts divers. Dans le
domaine des essais, qui connaît un développement certain, se pose
la question de la spécificité du CERAH par rapport à la principale
institution compétente en la matière, le Laboratoire national d’essais.
Enfin, le niveau de ses tarifs doit être examiné au regard des règles
européennes de non distorsion de la concurrence.
69
Raymond Kohll contre Union des caisses de maladie
et
Nicolas Decker contre Caisse
de maladie des employés privés.
111
Ces diverses ambiguïtés doivent être levées afin de clarifier
l’action publique et de rechercher une meilleure efficacité dans le
domaine des dispositifs médicaux concernés.
III. - L’APPAREILLAGE A L’INI
La loi du 3 juillet 1991 relative à l’Institution nationale des
invalides fait de la participation aux études et à la recherche sur
l’appareillage des handicapés la troisième mission de l’INI, aux côtés
de l’accueil des invalides dans un centre des pensionnaires et de la
fourniture de soins dans un centre médico-chirurgical. L’INI est le seul
centre de rééducation d’Ile-de-France à disposer d’un service
d’appareillage sur place.
Pour le matériel
locomoteur, la prothèse d’étude est réalisée
par le laboratoire de l’INI, qui confie ensuite la fabrication de la
prothèse définitive au secteur privé. L’Institution souhaite se voir
affecter les techniciens appareilleurs employés par le CERAH à Val-
de-Fontenay, puis à Créteil. Ce transfert permettrait de développer à
l’INI l’application à chaque cas personnel des prothèses, tandis que la
recherche fondamentale et l’expérimentation des prototypes seraient
conduites au CERAH. La décision, prise fin 1997 par le secrétariat
d’Etat, d’opérer un tel regroupement, n’a pas encore été suivie d’effet.
Elle implique, selon l’INI, dont le projet d’établissement propose, sur
ce point, la réalisation d’une unité de recherche et d’application
clinique en orthopédie, que l’Office national des anciens combattants
libère des espaces au sein de l’Hôtel des Invalides
.
Pour le matériel sensoriel, l’INI a passé une convention avec
le service de santé des armées concernant le handicap visuel
(rééducation de la basse vision, recherche sur les rétines artificielles).
L’Institution qui pratique aussi des prothèses auditives et qui a un
atelier
de
prothèses
dentaires,
procède
à
de
nombreuses
consultations externes, notamment pour les blessés de la face.
112
RECOMMANDATIONS DE LA COUR
a) Les centres d’appareillage des anciens combattants
- Etudier la possibilité d’intégrer les centres d’appareillage dans le
dispositif de l’assurance maladie.
- A défaut, préciser par un texte réglementaire que les centres
d’appareillage peuvent intervenir au bénéfice d'assurés sociaux en dehors
des cas d'intervention obligatoire prévus à l'article R. 165-27 du code de la
sécurité sociale.
- Dans l’hypothèse où le principe d’une quote-part des caisses
d’assurance maladie au fonctionnement des centres d’appareillage serait
maintenu, prendre l'arrêté interministériel prévu au 4° de l'article R. 165-15
du code de la sécurité sociale pour préciser l’assiette et, le cas échéant,
redéfinir le taux de cette quote-part et mettre à jour les conventions types
et les conventions locales régissant les relations entre les centres
d’appareillage et les organismes d’assurance maladie.
- Obtenir des centres la tenue de fichiers concernant les assurés
sociaux.
- Organiser la production régulière de statistiques sur les effectifs
des bénéficiaires des centres d’appareillage – notamment des assurés
sociaux - et les opérations y afférentes, afin de permettre une analyse
exacte des dépenses.
- Rapprocher périodiquement les mises en recouvrement et les
recouvrements effectifs en ce qui concerne les sommes dues par les
caisses d’assurance maladie aux centres d’appareillage.
b) Le CERAH
- Réexaminer le bien-fondé de l’existence et du statut du CERAH
pour tenir compte des missions similaires remplies par d’autres organismes
et de l’évolution du droit communautaire.
- Faire évoluer ses tarifs vers la réalité des coûts de revient
constatés.
c) L’INI
- Mettre effectivement en oeuvre le regroupement décidé en 1997
de certaines activités du CERAH et de l’INI.
113
CHAPITRE VII
L’INDEMNITÉ DE SOINS AUX TUBERCULEUX
Instituée par la loi de finances pour 1925
70
, l'indemnité de
soins aux tuberculeux (IST) a été conçue comme un revenu de
remplacement : il s'agissait de fournir aux pensionnés victimes de la
tuberculose les moyens d'existence nécessaires pour la période
pendant laquelle la nécessité de recevoir des soins rendait impossible
l'exercice d'une activité professionnelle
71
. A la date de l’enquête de la
Cour, cette procédure n’avait pas été modifiée malgré les progrès des
thérapies.
I. - LE DISPOSITIF
a) L’indemnité de soins aux tuberculeux était versée à 4 044
personnes au 31 décembre 1997
72
, presque toutes âgées de 60 ans
ou plus. 36 bénéficiaires résidaient hors métropole (10 dans les DOM-
TOM, 26 à l'étranger). Les dépenses nettes à ce titre se sont élevées
à 358 MF en 1995, 333 MF en 1996, 304 MF en 1997, 281,2 MF en
1998 et 258 MF en 1999, soit environ 70 000 F par personne et par
an
73
. Aucune statistique n'est tenue sur les flux d'entrées et de sorties
du dispositif, mais la population des bénéficiaires devrait se réduire
fortement d'ici une dizaine d'années.
Cette indemnité est réservée aux invalides bénéficiant d'une
pension pour tuberculose lorsque celle-ci entraîne un taux d'invalidité
de 100 %. Elle complète la pension d'invalidité à condition que
l’attributaire ne se livre à aucun travail lucratif, ne soit pas en cours
d'hospitalisation, celle-ci rendant inutile le revenu de remplacement,
70
Aujourd'hui régie, pour l'essentiel, par l’article L. 41 du code des pensions militaires
d'invalidité et des victimes de la guerre, dont les modalités d'application ont été
précisées en dernier lieu par une instruction du 13 octobre 1955, quasiment inchangée
à ce jour.
71
La prise en charge des soins afférents à la thérapeutique même de la tuberculose
relève des lignes budgétaires examinées au chapitre V.
72
4 463 au 31 décembre 1996 et 4 897 au 31 décembre 1995.
73
Chapitre 46-25 (Indemnités et allocations diverses), article 10 paragraphe 10 jusqu’en
1997 ; depuis 1998, chapitre 46-20 (Pensions d’invalidité, allocations et indemnités
diverses), article 21 (Indemnités et allocations diverses), paragraphe 10.
114
qu’il ne soit pas guéri, et qu’il se soigne effectivement sous la
surveillance du dispensaire antituberculeux. L’indemnité est versée
chaque mois par le comptable assignataire de la pension.
Défini par référence à l'indice de pension 916, le montant de
l’IST était au 1er janvier 1999 de 73 215 F par an. L’indemnité
s'ajoutant à la pension d'invalidité dont le montant annuel moyen est
de 80 000 F pour les grands mutilés et de 50 000 F pour les autres,
l'intéressé perçoit au total, à raison de la tuberculose, entre 120 et
150 000 F par an.
Les intéressés peuvent bénéficier en outre de la
validation gratuite de la période de perception de l'IST – plafonnée à
neuf années – pour le calcul des droits à pension de vieillesse
74
. A la
différence de la pension militaire d’invalidité, l’IST n'est de plus pas
prise en compte pour l'appréciation des ressources ouvrant droit au
minimum vieillesse
75
.
b) Les décisions d'octroi, de suspension et de suppression de
l'IST incombent aux directeurs interdépartementaux des anciens
combattants.
L’hospitalisation constitue ainsi un motif de suspension de
l’IST. Les directions interdépartementales doivent être informées de
l'hospitalisation de bénéficiaires par le service des soins médicaux
gratuits lorsque l’hospitalisation est imputable à une affection
pensionnée, ou par la DDASS dans le cas contraire. En outre, les
comptables publics sont tenus d'adresser une fois par an un
questionnaire à chaque titulaire d'indemnité pour vérifier sa situation
au regard des différents critères d'attribution et de maintien de celle-ci.
De
l'enquête
conduite
auprès
des
directions
interdépartementales des anciens combattants, il ressort que le
nombre d’hospitalisations signalées est très variable selon les
directions interdépartementales : 111 à Bordeaux en 1997, 87 à
Nantes, 52 à Clermont-Ferrand, 29 à Caen, 18 à Lyon, 17 à Marseille,
14 à Toulouse, 10 à Paris intra-muros et 10 à Lille. Pour les
hospitalisations
non
imputables
à
une
affection
pensionnée,
l’information repose, en pratique, uniquement sur la réponse des
intéressés au questionnaire annuel des TPG. Ces déclarations n’étant
contrôlées qu’à Paris et à Lyon, aucune direction interdépartementale
ne peut avoir la certitude que toutes les hospitalisations non
imputables ont bien été portées à sa connaissance. Une garantie
74
Loi n° 82–599 du 13 juillet 1982 relative aux prestations de vieillesse, d’invalidité et
de veuvage, article 28 codifié à l'article L. 161-21 du code de la sécurité sociale.
75
Article R. 815-25-4° du code de la sécurité sociale. Il en est de même pour la retraite
du combattant et pour la majoration spéciale attribuée aux veuves de grands invalides
de guerre (art. L. 52-2 du code des pensions militaires d’invalidité).
115
passerait par l'obligation faite aux hôpitaux d’informer la direction
interdépartementale qu'ils accueillent un invalide de guerre titulaire de
l'IST pour des soins non imputables, comme ils sont tenus de le faire
pour les soins imputables.
c) Selon les textes, chaque bénéficiaire de l'IST doit se
soumettre
régulièrement
à
la
surveillance
des
dispensaires
antituberculeux - ou, à défaut, du médecin faisant fonction désigné
par le préfet – qui s'assurent que les bénéficiaires se soignent
effectivement et constatent la guérison s’il y a lieu. Ce dernier constat
doit
être
confirmé
sur
pièces
par
le
médecin
phtisiologue
départemental. La périodicité de cette surveillance est annuelle pour
les bénéficiaires âgés de moins de 50 ans et bisannuelle pour les
autres. Or, les dispensaires antituberculeux et la fonction de médecin
phtisiologue départemental n’existent plus en la forme depuis que le
dispositif de lutte antituberculeuse a été transféré aux départements
en 1983. Les textes régissant la surveillance de l’IST n’ont pas été
modifiés pour autant.
L’enquête a fait apparaître que l’obligation d'une surveillance
systématique par les organismes antituberculeux
76
est tombée en
désuétude : les directions interdépartementales ne reçoivent aucun
rapport annuel et ne prennent plus de décision de suspension de l'IST
à l’encontre des pensionnés, qui se soustraient ainsi à l'obligation de
surveillance sans être sanctionnés.
II. - LA SUPPRESSION DE L'IST EN CAS DE GUÉRISON
La guérison est constatée, selon les textes, dans le cadre de
la procédure de surveillance. Cette procédure étant aujourd'hui
inopérante, aucun cas de guérison n'est plus signalé aux directions
interdépartementales, qui ne décident donc plus de suppression
d'IST.
Le secrétariat d’État appelait l'attention de la direction
générale de la santé en janvier 1998 sur la complaisance dont feraient
preuve des médecins ; il suggérait de mettre à la disposition des
médecins appelés à examiner les bénéficiaires de l'IST un formulaire
destiné à leur faire exprimer un avis motivé sur l'état de guérison ou
de non guérison. La direction générale de la santé s’est déclarée
prête à réexaminer avec le secrétariat d’État l’ensemble de la
procédure de surveillance de la guérison, à définir le contenu d’un
76
Devenus les services de lutte antituberculeuse (SLAT), au nombre de 300 environ en
1994 (dernier bilan).
116
rapport médical-type et à déterminer les autorités habilitées à en
assurer le contrôle.
La direction générale de la santé a ajouté que « la
tuberculose étant une maladie le plus souvent guérissable en
quelques mois, on peut considérer qu'en dehors des tuberculoses
multirésistantes dont le traitement peut se prolonger au-delà d'un an,
le nombre de sortants chaque année est sensiblement égal au
nombre d'entrants ». 7 594 cas nouveaux de tuberculose ont été
déclarés en 1996 ; si le flux annuel des sorties équilibre celui des
entrées - connu par les déclarations obligatoires, – c'est en
permanence une population de l'ordre de 7 ou 8 000 tuberculeux que
compte le pays ; au regard de celle-ci, le nombre de 4 000 titulaires
d'IST paraît largement compté.
Compte tenu des guérisons que les thérapies actuelles
permettent d’assurer, une part notable des indemnités risque d’être
versée à des personnes aujourd’hui guéries, qui bénéficient ainsi d'un
avantage indu.
III. - LE MAINTIEN DE L'IST AU-DELÀ DE LA PÉRIODE DE VIE
ACTIVE
Bien que l'IST ait été conçue comme un substitut à un revenu
d'activité, rien n’interdit qu’elle continue d’être versée au-delà de la
période de vie active potentielle et se cumule ainsi avec les avantages
de vieillesse dont l'intéressé bénéficie par ailleurs. Certes, la loi du 13
juillet 1982 qui permet de faire prendre en compte la période de
perception de l'IST pour déterminer la pension de vieillesse
subordonne ce droit à validation à la condition que l'intéressé ne soit
plus bénéficiaire de l'IST. Mais si l'intéressé n'a pas fait valider la
période de perception de l’IST, il perçoit à la fois la pension de
vieillesse et l'indemnité de soins aux tuberculeux. L’administration des
anciens combattants ne dispose pas de données sur la répartition
entre les situations de cumul et de non cumul.
Il serait plus équitable que toute période de perception de
l'indemnité
de
soins
aux
tuberculeux,
dès
lors
qu'elle
est
juridiquement validable, soit validée automatiquement, sans laisser
place à un droit d'option en faveur de la formule la plus favorable
financièrement. Toutefois, les situations sont cristallisées, tous les
titulaires - ou presque - de l'IST ayant accédé à l'âge de la retraite.
117
IV. - L’AVENIR DE L'INDEMNITÉ DE SOINS AUX TUBERCULEUX
L'IST s'est muée en un revenu de complément. Pour qu’elle
retrouve sa justification médicale, il conviendrait que le bénéfice en
soit réservé aux pensionnés malades et contraints d’interrompre leur
activité professionnelle pendant les quelques mois nécessaires au
traitement.
Le ministère a communiqué à la Cour un projet de décret
tendant à rétablir une procédure d’examen médical, confiée au
service de pneumologie du centre hospitalier universitaire, auquel les
bénéficiaires de l’indemnité de soins seraient tenus de se soumettre
chaque année.
RECOMMANDATIONS DE LA COUR
- Publier un décret rétablissant une procédure de contrôle médical
effective des bénéficiaires de l’indemnité de soins aux tuberculeux et
prévoyant la suppression de cette indemnité pour les pensionnés guéris.
- Remettre en cause le maintien de l’indemnité de soins aux
tuberculeux au-delà de la période de vie active potentielle.
119
CHAPITRE VIII
LES STRUCTURES DE SOINS
I. - LE CENTRE MÉDICO-CHIRURGICAL DE L’INSTITUTION
NATIONALE DES INVALIDES
Le centre médico-chirurgical comprend deux activités qui ont
évolué de façon inverse dans les années récentes : tandis que la
rééducation fonctionnelle et neurologique se modernisait, l’activité
chirurgicale connaissait un net déclin.
A. - LA RÉÉDUCATION FONCTIONNELLE ET NEUROLOGIQUE
L’INI comprend l’un des cinq centres de rééducation de l’Ile-
de-France
77
, constitué de 27 lits de rééducation fonctionnelle et de 27
lits de rééducation neurologique. Le centre dispose d’une compétence
spéciale pour les paraplégies traumatiques. Il reçoit aussi, pour une
rééducation post-opératoire après des interventions sur la moelle
épinière, des patients qui lui sont envoyés par les hôpitaux de la
région, et même de province. Le nombre des séances de rééducation
assure aux patients un encadrement de grande qualité. L’INI est, en
outre, le seul centre de rééducation qui offre à Paris des soins de
balnéothérapie.
Le centre accueille 60 % d’ayants-droit – qui ne sont pas
nécessairement des pensionnés ni des anciens combattants -,
prioritaires, et 40 % d’assurés sociaux ne ressortissant pas du code
militaire
des
pensions
d’invalidité.
Sa
spécificité
en
tant
qu’établissement consacré aux ressortissants de ce code se réduit et
il tend à s’intégrer au dispositif hospitalier régional, mettant la
compétence de son personnel et de ses moyens, en appareillage
notamment, au bénéfice des grands handicapés de la vie civile
(accidentés de la route, amputés, hémiplégiques).
77
Les quatre autres sont Fernand Vidal, Garches, Coubert à Brie-Comte-Robert et
l’hôpital militaire Percy à Clamart.
120
A cet égard, le centre pourrait s’intégrer à une filière de soins
de suite
78
en Ile-de-France dans le cadre d’une contractualisation
avec l’agence régionale de l’hospitalisation. Il participe dans cette
perspective à deux groupes de travail, sur la prise en charge des
blessés médullaires et sur le schéma régional de l’organisation des
soins de suite en neurologie. Il peut faire valoir sa compétence en
trois domaines de la rééducation neurologique pour les soins aux
blessés médullaires (paraplégiques), aux amputés (liaisons avec
l’appareillage) et aux patients cérébro-lésés par traumatisme.
B. - LA CHIRURGIE
En 1998, 70 des 92 pensionnaires des Invalides ont été
hospitalisés, pour 3 538 journées au total, dont 658 au centre médico-
chirurgical
79
, qui a accueilli néanmoins une majorité de patients qui
n’étaient pas des anciens combattants (188 sur 351). Peuvent être
accueillis, en effet, au centre médico-chirurgical, outre les anciens
combattants relevant de l’article L. 115 du code des pensions
militaires d’invalidité (90 en 1998), des militaires victimes d’accidents
en service - adressés par le ministère de la défense -, des anciens
combattants pour une affection différente de leur invalidité (73 en
1998) - relevant donc de l’assurance maladie - ou les titulaires de la
carte d’ancien combattant.
Le centre comprend 32 lits de chirurgie et son activité a
diminué de 20 % depuis 1992, le nombre de journées d’hospitalisation
étant passé d’environ 10 000 à 8 000 par an. La question du maintien
de ce petit service, en sous-activité en 1997, se pose dans le contexte
global de 3 400 lits de chirurgie excédentaires à Paris et en petite
couronne, tel qu’il ressort des évaluations de la direction des hôpitaux.
Les responsables de l’Institution imputent cette baisse
d’activité à la fois à un changement des thérapeutiques conduisant à
un raccourcissement des durées d’hospitalisation, au caractère trop
généraliste du service et à des modifications dans l’équipe
chirurgicale (départ d’un urologue en 1997 remplacé en 1998
seulement). Estimant ce service indispensable à l’homogénéité de
l’INI pour l’accompagnement des pensionnaires, y compris en fin de
vie, ils envisagent de le recentrer sur les missions d’accompagnement
du handicap neurologique en le
limitant à une chirurgie réparatrice et
urologique des blessés médullaires. Le nombre de lits de chirurgie
serait réduit de 32 à 23 qui seraient utilisés à 100 % par l’activité
78
De 30 à 35 jours (naguère appelée moyen séjour).
79
Auxquelles s’ajoutent 2 725 journées sur site (au centre de pensionnaires de l’INI) et
155 en transfert hospitalier hors INI.
121
chirurgicale
enregistrée
en
1998
(8
387
journées) ;
des
investissements de mise aux normes et de modernisation seraient
alors à effectuer.
C - PERSPECTIVES DE L’INI
a)
Le
projet
d’établissement
1998-2002,
approuvé
à
l’unanimité par le conseil d’administration de l’établissement public en
novembre 1998, est le deuxième de l’Institution. Le premier, qui
couvrait la période 1993-1997, avait permis de rénover les chambres
des pensionnaires, le laboratoire et la pharmacie, de mettre aux
normes la stérilisation et les lits de réveil du service de chirurgie, de
créer les quatre lits de médecine interne et de lancer un programme
de formation continue pour le personnel.
Les objectifs généraux du nouveau projet sont l’accueil et
l’accompagnement des grands invalides pensionnaires, l’organisation
de la chaîne des soins de suite du handicap, la participation en
partenariat au service public hospitalier et, le cas échéant, au schéma
sanitaire national de prise en charge du handicap qui est envisagé, la
préparation à l’accréditation hospitalière.
Les investissements liés à ce projet sont évalués à 50 millions
sur les cinq années 1998–2002 dont 28,9 MF de travaux de sécurité
et de remise à niveau à engager dès 1999. Pour tenir compte des
contraintes particulières qu’impose la mise aux normes d’un
établissement hospitalier installé dans un monument historique, les
travaux de sécurité incendie seraient financés, à hauteur de 3 MF, sur
le chapitre 57-91 « Equipement immobilier et patrimoine » du budget
des anciens combattants.
b) L’ordonnance du 24 avril 1996 portant réforme de
l’hospitalisation publique et privée prévoit que les modalités de prise
en charge par les organismes d’assurance maladie des soins
dispensés par le service de santé des armées et l’Institution nationale
des invalides seront fixées par voie réglementaire
80
.
Des dispositions législatives en préparation modifient le code
des pensions militaires d’invalidité, le code de la santé publique et le
code de la sécurité sociale pour introduire le ministère chargé de la
santé au conseil d’administration de l’INI et l’associer à l’exercice de
la tutelle sur l’établissement et pour substituer au régime financier du
80
Art. 58 de l’ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996 ajoutant un article L. 174-15 au
code de la sécurité sociale.
122
prix de journée celui de la dotation globale pour les dépenses médico-
chirurgicales prises en charge par le régime d’assurance maladie.
La mise en oeuvre du nouveau régime financier a été reportée
à une date postérieure au 1
er
janvier 2000 en l’absence d’adoption
d’un texte législatif. Le programme de médicalisation des systèmes
d’information (PMSI) devrait être mis en place de façon concomitante
afin d’évaluer l’activité de l’Institution dont la dotation globale serait
incluse dans l’objectif national des dépenses d’assurance maladie et,
ainsi, de préparer son accréditation auprès de l’agence nationale
d’accréditation et d’évaluation en santé (ANAES). Il paraît difficile que
ces mesures puissent être effectives avant 2001-2002.
Le service de santé des armées considère pour sa part que
l’INI n’est pas en situation de complémentarité avec les hôpitaux
militaires, dont les missions sont différentes, mais plutôt de
collaboration.
II. - LA PARTICIPATION DE L’UBFT AU FINANCEMENT DE
STRUCTURES DE SOINS
L'Union des blessés de la face et de la tête (UBFT) est de
plus en plus sollicitée par des institutions sanitaires et médico-
sociales appelées à soigner ou à accueillir des anciens combattants
ou leurs ayants-droit.
L’UBFT a conclu notamment, en février 1996, une convention
avec la Fondation Hôpital Saint-Joseph à Paris pour la création d'une
entité sans personnalité morale portant le nom d’Institut de la
pathologie de la face et de la tête (IPFT).
Elle s'est engagée à verser à la Fondation 15 MF pour la
réhabilitation et l'aménagement d'un pavillon spécifique en 1995-
1996, 15 MF pour la modernisation des locaux d'hospitalisation et des
blocs opératoires entre 1997 et 2000 et, à une date à fixer, une
dotation de 20 MF dont les revenus seront affectés à l’acquisition et à
la maintenance d’équipements spécifiques. Une priorité d'admission
est accordée aux anciens combattants et victimes de guerre et en
particulier aux membres de l'UBFT (et aux conjoints) dans tous les
services de l'hôpital St Joseph.
La convention de partenariat ne précise pas toutefois de
quelle manière sera financée l’exploitation de l’IPFT qui, pour le
traitement de plusieurs pathologies, s’insère dans les structures de
123
l’hôpital Saint-Joseph. La prise en charge du surcroît de dépenses de
fonctionnement que le nouvel institut peut occasionner requiert en tout
état de cause une décision qui relève de l’agence régionale de
l’hospitalisation d’Ile-de-France. Celle-ci a confirmé que « dans
l’immédiat, aucune charge d’exploitation afférente à cet Institut n’a
vocation à être imputée au budget d’exploitation de l’hôpital Saint-
Joseph ».
Ce nouvel investissement à Paris, qui échappe à la
coordination de l’agence régionale d’hospitalisation - alors même que
va s’ouvrir l’Hôpital Européen Georges Pompidou, - risque de
contribuer à un suréquipement dans les spécialités concernées.
RECOMMANDATIONS DE LA COUR
- Mettre en oeuvre aussitôt que possible les dispositions de
l’ordonnance du 24 avril 1996 relatives à la participation au service public
hospitalier
de
l’Institution
nationale
des
invalides,
et
notamment
contractualiser les relations de celle-ci avec l’agence régionale de
l’hospitalisation d’Ile-de-France ;
- Clarifier rapidement les modalités de financement des dépenses
d’exploitation de l’Institut de la pathologie de la face et de la tête.
125
TROISIÈME PARTIE
L'ACTION SOCIALE
127
CHAPITRE IX
L'ACTION SOCIALE DE L'ONAC
L’Office national des anciens combattants et victimes de
guerre a pour attribution « d’une manière générale, d’assurer à ses
ressortissants (…) le patronage et l’aide médicale qui leur sont dus
par la reconnaissance de la nation »
81
. La population concernée par
ses interventions sociales dépasse désormais largement celle des
anciens combattants des deux guerres mondiales.
I. - L’ACTION SOCIALE INDIVIDUELLE
Les conseils départementaux constitués, sous la présidence
du
préfet,
auprès
des
services
départementaux
de
l’ONAC
répartissent les crédits délégués par l’Office sur la subvention d’État
entre les secours et les allocations, les prêts individuels aux
ressortissants et les aides aux pupilles de la nation et orphelins de
guerre.
A. - LES SECOURS INDIVIDUELS ET LES PRÊTS SOCIAUX
Les secours individuels (19 243 en 1997) représentaient, en
1997, 81,3 % des crédits engagés au titre de l’action sociale
individuelle (35,60 MF sur 43,79 MF) ; leur montant moyen était de
1 850 F.
Le nombre de prêts sociaux accordés est, par contre, en
diminution : 799 en 1993, 732 en 1997, d’un montant moyen compris
entre 9 000 et 10 000 F. Des prêts d’honneur sont, en effet, accordés
par les associations d’anciens combattants ou par le secteur
mutualiste à des conditions plus favorables.
81
Article D. 432-6° du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la
guerre, qui charge aussi l’ONAC « d’assurer l’action sociale nécessaire en faveur des
sinistrés, réfugiés et spoliés, tant qu’ils demeurent détenteurs de la carte attestant leur
qualité ».
128
B. - LES PUPILLES DE LA NATION
Les pupilles de la nation, dont le statut a été fixé par la loi du
27 juillet 1917, bénéficient d’une aide de l’État attribuée par l’ONAC.
Le statut de pupille de la nation a été étendu, par les lois du 23 janvier
1990 et du 19 juillet 1993, aux enfants de fonctionnaires décédés
dans des circonstances liées au maintien de l’ordre public et de
fonctionnaires civils et militaires tués ou décédés des suites d’une
blessure en service. La plupart des pupilles relèvent désormais de ces
deux lois : trois seulement des 71 adoptions prononcées en 1996
faisaient suite au décès d’un grand invalide de guerre.
En 1996, 1 325 pupilles recevaient des aides d’un montant
total de 5,9 MF : 276 bénéficiaient de subventions d’études,
cumulables
avec
les
bourses
de
l’éducation
nationale
et
d’apprentissage, d’un montant moyen d’un peu plus de 9 000 F ; 944
pupilles majeurs recevaient des aides exceptionnelles et 105 des
prêts sociaux ou des aides diverses.
Les victimes du terrorisme
82
ont accès, depuis la loi du
23 janvier 1990, aux interventions de l’ONAC, qui accorde des aides
d’urgence, prend en charge les orphelins
83
et accueille les victimes
dans ses écoles de rééducation professionnelle en vue d’une
réinsertion.
C. - LE DISPOSITIF D’AIDE AUX ENFANTS DE HARKIS
Le dispositif d’aide aux enfants d’anciens combattants
musulmans français a été mis en place depuis 1988 par des
conventions biannuelles entre le secrétariat d’Etat aux anciens
combattants, l’ONAC, la délégation aux rapatriés et le ministère de
l’emploi et de la solidarité. L’ONAC propose aux enfants de harkis des
places dans ses écoles de rééducation professionnelle (ERP), avec
un programme de remise à niveau. Depuis 1994, 265 stagiaires ont
fréquenté ces écoles, et celle de Béziers en a accueilli plus de la
moitié.
Le coût de cette formation est financé à 80 % par la
délégation aux rapatriés, pour un montant de 9,9 MF en 1996, sur les
crédits ouverts pour les prestations sociales et l’action culturelle en
faveur des rapatriés
84
. L’ONAC supporte les 20 % restants, soit un
82
Entre 1982 et 1997 ont été dénombrés 364 morts et 1 362 blessés à la suite d’actes
terroristes sur le territoire français ou à l’étranger.
83
Entre 1990 et 1998, 147 enfants ont été adoptés comme pupilles de la nation.
84
Chapitre 46-03 du budget de la santé et de la solidarité depuis 1998 (crédits
auparavant inscrits au budget des services généraux du Premier ministre).
129
montant en 1996 de 1,9 MF, tandis que le ministère de l’emploi et de
la solidarité prend en charge la rémunération des stagiaires. Depuis
1996, le fonds social européen participe à ces actions (0,5 MF en
1996, 1,5 MF en 1997 et en 1998).
Pour 1997, l’ONAC évalue le pourcentage moyen de réussite
aux examens (brevet d’enseignement professionnel et baccalauréat
professionnel) à 78 %. Le taux d’abandon en cours de scolarité est
toutefois de 22,7 %.
D. - L’ACTION SOCIALE EN FAVEUR DES ANCIENS COMBATTANTS
ATTRIBUTAIRES DU RMI
Depuis 1991, l’ONAC apporte une aide complémentaire aux
allocataires du RMI titulaires de la carte du combattant. Le nombre
d’interventions est passé de 1 586 en 1991 à 1 143 en 1996
85
; le
montant moyen des aides est de 3 355 F.
L’action sociale de l’ONAC a profondément évolué depuis le
début des années 1990, en raison de l’émergence de la précarité
dans la génération des anciens combattants d’Afrique du Nord. Le
dispositif AFN (chapitre X) et les aides aux allocataires du RMI ont
permis à leurs bénéficiaires de disposer de compléments de
ressources. De même, les enfants de harkis se voient offrir des
formations agréées par l’éducation nationale qui mettent en oeuvre
une pédagogie confirmée.
En revanche, les modalités de l’action sociale traditionnelle de
droit commun restent fixées par une directive interne de 1988, qu’il
serait nécessaire d’actualiser en ce qui concerne les critères
d’attribution
(chômage,
revenu
moyen
des
ménages)
et
les
procédures de versement, qui demeurent lourdes.
II. - L’OEUVRE NATIONALE DU BLEUET DE FRANCE
L’OEuvre nationale du Bleuet de France (ONBF), qui regroupe,
depuis 1991, les activités auparavant assurées par le Comité du
souvenir et des manifestations nationales et l’Association nationale du
Bleuet de France, n’a pas de personnalité juridique. Elle constitue une
ligne distincte dans les comptes de l’ONAC, sur laquelle sont
85
Sur un effectif de 5 938 ressortissants allocataires du RMI (dont 4 039 anciens
combattants d’AFN).
130
enregistrés, en recettes, le produit des collectes sur la voie publique,
les subventions et participations diverses et, en dépenses, les frais de
gestion, de secrétariat et de promotion du bleuet.
Les fonds collectés chaque année sur la voie publique, le
8 mai et le 11 novembre, ont été compris entre 6,3 et 6,9 MF, depuis
1992
86
. Les quelque 50 000 associations locales d’anciens
combattants participent à la collecte. Sur un prix de vente du bleuet
sur la voie publique de 20 F, elles conservent 5 F et reversent 15 F au
service départemental de l’ONAC. Il peut arriver qu’elles conservent
les dons plus élevés que le prix de vente de base. L’ONAC estime
que les associations disposent ainsi d’une ressource annuelle de
l’ordre de 4 MF.
Sur les fonds centralisés par l’agence comptable centrale de
l’ONAC, 20 % sont prélevés pour les frais de promotion, de collecte et
de fonctionnement et 80 % sont affectés à des dépenses d’action
sociale
se
répartissant
en
48 %
délégués
aux
services
départementaux de l’ONAC au prorata des résultats de leur collecte et
32 % engagés au niveau central pour faire face à des urgences et
soutenir l’action des départements à forte densité urbaine où, selon
l’Office, les collectes sont souvent difficiles à organiser. En 1996, une
campagne de promotion du Bleuet a ainsi été financée pour 1,1 MF
par prélèvement sur les crédits destinés à l’action sociale mais elle ne
s’est pas traduite par une augmentation des recettes collectées. Le
reliquat de fonds non utilisés en fin d’année a représenté en
moyenne, depuis 1993, l’équivalent d’une année de collecte.
Établissement public faisant appel à la générosité publique
dans le cadre d’une campagne menée à l’échelon national, l’ONAC
est soumis aux dispositions de la loi du 7 août 1991 qui impose
d’établir un compte d’emploi des sommes ainsi collectées
87
. Or, un tel
compte d’emploi n’existe pas pour la présentation du résultat des
campagnes de l’OEuvre nationale du Bleuet de France. L’absence de
compte d’emploi des fonds collectés est à l’origine d’un manque de
transparence qu’aggravent les éléments d’incertitude tenant au
nombre d’associations collectrices et à leur inégale implication.
L’ONAC a exposé qu’il a engagé, ainsi que l’oeuvre nationale,
« une remise à plat des procédures comptables » et qu’un compte
86
A titre de comparaison, la vente de 34 millions de coquelicots rapporte chaque année
à la Légion royale britannique un montant de 15 millions de £, soit près de 150 MF.
87
Les observations que la Cour a arrêtées en application des articles L. 111-8 et
L. 135-2 du code des juridictions financières sont présentées en annexe 9.
131
d’emploi des ressources du Bleuet sera présenté pour l’exercice
1999.
III. - LES ÉCOLES DE RÉÉDUCATION PROFESSIONNELLE
La loi du 23 novembre 1915 affirmait le droit pour chaque
mutilé à bénéficier d’une rééducation en vue de sa réinsertion dans le
monde du travail. En 1919, l’Office national des mutilés exerçait une
tutelle sur plus de 100 établissements.
A. - LES MISSIONS ET LES RÉSULTATS DES ÉCOLES DE L’ONAC
L’ONAC gère 9 écoles agréées par l’éducation nationale, qui
dispensent
des
formations
allant
du
CAP
au
baccalauréat
professionnel, et pour certaines au BTS et au DUT
88
. Les écoles de
rééducation professionnelle (ERP) de l’ONAC représentent 20 % de
l’offre de formation dans le domaine de la rééducation professionnelle
en France, face à des écoles privées qui offrent 8 000 places
réparties en plus de 127 centres.
La baisse des effectifs d’anciens combattants dans les écoles
de l’ONAC a été forte : elles accueillaient 53 % de ressortissants en
1963, 20 % en 1976, et seulement 1,6 % en 1997 (33 stagiaires sur
2 076). En dehors des enfants de harkis (11,2 %), la grande majorité
des stagiaires (86 %) sont des handicapés civils et des accidentés du
travail, orientés par les COTOREP
89
vers les ERP aussi bien que vers
les centres de rééducation professionnelle de droit commun, qui
offrent une formation plus courte (9 mois au lieu de 20 dans les ERP)
mais non reconnue par l’éducation nationale. En sens inverse, les
centres de rééducation professionnelle accueillaient, en 1996,
37 ressortissants du code des pensions militaires d’invalidité. La
moyenne d’âge à l’entrée dans les écoles est de 30 ans pour les
hommes et de 31 ans pour les femmes.
Les taux de réussite aux examens indiqués par l’ONAC
étaient, en 1996, de 79 % pour les CAP ou BEP et de 81,4 % pour les
baccalauréats professionnels. Une enquête conduite auprès de l’école
de rééducation professionnelle d’Oissel (Seine-maritime) a confirmé
que les taux de réussite aux examens dépassaient 80 % et fait
ressortir une proportion de 63,6 % de stagiaires en voie d’insertion à
88
Limoges, Lyon, Bordeaux, Roubaix, Rennes, Muret, Oissel, Metz, Soisy-sur-Seine
(par ordre chronologique de création). L’école de Béziers ne dispose pas de l’agrément
DDASS au titre des travailleurs handicapés et n’intervient que pour la formation
continue du personnel de l’ONAC et des enfants de harkis.
89
Commissions techniques d’orientation et de reclassement professionnel.
132
la sortie de l’école (47,1 % ayant un emploi, 16,5 % suivant une
formation devant déboucher sur un emploi) ; ces taux étaient compris
entre 79 et 90 % (réussite aux examens) et 63 et 79 % (insertion)
pour les promotions d’enfants de harkis formées entre 1990 et 1998.
L’enquête a fait apparaître aussi certaines difficultés dans la mise au
point des documents comptables et instruments de gestion budgétaire
que la déconcentration du prix de journée à compter de 1994 rend
nécessaire d’établir.
B. - LA GESTION BUDGÉTAIRE DES ÉCOLES
Le budget total des écoles (exploitation et investissement)
s’élevait en 1997 à 194,65 MF. La dépense nette pour l’ONAC était de
21,42 MF.
1°
L’
ÉTABLISSEMENT ET L
’
EXÉCUTION DES BUDGETS
Le décret du 6 mai 1995 a fait entrer les écoles dans le
champ d’application du décret du 24 mars 1988 relatif à la gestion
budgétaire et comptable de certains établissements à la charge de
l’État ou de l’assurance maladie. Or les outils budgétaires et
comptables de l’office s’avèrent inadaptés pour la gestion des écoles
de rééducation professionnelle.
Les ERP doivent soumettre chaque année un budget
prévisionnel à l’approbation des DDASS pour la fixation du prix de
journée, mais la comptabilité des écoles - dépourvues d’autonomie
financière - est intégrée au budget central de l’ONAC : le calcul des
prix de journée et la délégation de crédits par les caisses primaires
d’assurance maladie doivent se faire à partir d’un état d’effectifs
réellement présents alors que l’ONAC raisonne sur la base d’un taux
moyen d’occupation ; un directeur d’ERP ne peut pas préparer le
budget prévisionnel de son établissement en se référant au prix de
journée indiqué par la DDASS ; ce budget est, au contraire, intégré
dans un budget commun à tous les établissements, qui ne reflète pas
la préparation faite localement. L’exécution budgétaire est, de
surcroît, perturbée par des imputations de coût faites par le service
central de l’ONAC sur le budget des écoles sans que celles-ci
puissent en vérifier l’exactitude.
L’ONAC a exposé à la Cour que l’adaptation de l’outil
informatique à la modernisation des procédures budgétaires et
comptables de l’établissement public devrait permettre d’identifier des
unités
comptables
d’exploitation
–
écoles
de
rééducation
professionnelle et aussi maisons de retraite – ce qui améliorerait la
133
gestion des écoles et faciliterait les échanges entre l’ONAC et les
services déconcentrés des affaires sanitaires et sociales.
2°
L’
IMPUTATION DES CRÉDITS DU FONDS SOCIAL EUROPEEN
Les ERP sont éligibles aux crédits du fonds social européen
pour le financement des frais de fonctionnement liés aux actions
spécifiques en faveur des handicapés en instance de réinsertion et
des enfants de harkis.
Alors que les crédits des fonds structurels européens doivent
s’ajouter aux financements des Etats membres, les DDASS inscrivent
souvent en diminution de charges le montant des ressources perçues
par les ERP au titre du fonds social européen. La Cour a constaté en
outre que des crédits, d’un montant de 64,4 MF, encaissés en 1996,
ont été enregistrés sur un compte d’attente dans la mesure où une
solution n’avait pas encore été trouvée pour leur imputation définitive.
L’ONAC a fait connaître qu’une première réunion de travail
s’était tenue en mai 1999 avec la direction du budget, la direction
de l’action sociale et la délégation générale à l’emploi et à la formation
professionnelle. Le ministère de l’emploi et de la solidarité a exposé
que l’ONAC avait réservé les crédits du FSE au remboursement à
l’Etat des rémunérations versées aux stagiaires, alors que l’Etat prend
cette dépense à sa charge, et que les fonds inscrits sur le compte
d’attente devraient être reversés.
RECOMMANDATIONS DE LA COUR
- Actualiser les critères d’attribution et les procédures de
versement de l’action sociale individuelle de l’ONAC.
- Prescrire à l’ONAC de se conformer aux dispositions de la loi du
7 août 1991 en ce qui concerne l’OEuvre nationale du Bleuet de France.
- Adapter les procédures budgétaires et comptables des écoles de
rééducation professionnelle de l’ONAC aux exigences découlant du décret
du 24 mars 1988 relatif à la gestion budgétaire et comptable de certains
établissements à la charge de l’État ou de l’assurance maladie.
- Assurer une exacte affectation des crédits du fonds social
européen, notamment par l’établissement de relations régulières entre
l’ONAC et le ministère de l’emploi et de la solidarité (direction de l’action
sociale et département FSE de la délégation générale à l’emploi et à la
formation professionnelle).
135
CHAPITRE X
LE FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LES ANCIENS
COMBATTANTS D’AFRIQUE DU NORD
ET D’INDOCHINE
Créé par la loi de finances pour 1992
90
, le Fonds de solidarité
pour les anciens combattants d’Afrique du Nord et d’Indochine
regroupe les crédits afférents aux allocations versées aux anciens
combattants en situation de chômage de longue durée, l’allocation
différentielle et l’allocation de préparation à la retraite (APR), ainsi
qu’au capital-décès destiné au conjoint survivant d’un titulaire de
l’APR.
Le Fonds de solidarité AFN constitue une simple ligne
budgétaire – le chapitre 46-10 du budget des anciens combattants - et
ne possède pas de personnalité juridique. Les dépenses nettes se
sont élevées pour 1998 à 1 542,58 MF (1 255,48 MF en 1999) dont
644,35 MF pour l’allocation différentielle (424,03 MF en 1999) et
898,23 MF pour l’allocation de préparation à la retraite et le capital-
décès (831,45 MF en 1999)
91
.
L’arrivée en fin de vie active des générations qui ont participé
aux guerres d’Indochine et d’Algérie, l’importance du taux de
chômage dans ces classes d’âge et le durcissement des conditions
d’accès à la retraite à taux plein dans la plupart des régimes de
retraite ont, en effet, suscité la revendication de revenus sociaux
supplémentaires pour accompagner la transition de ces anciens
combattants de la vie active à la retraite. La loi de finances pour 1999
a mis, en outre, à la charge du dispositif du fonds de solidarité les
préretraites
ARPE
–
du
dispositif
UNEDIC
d’allocation
de
remplacement pour l’emploi – lorsque l’employeur refuse de laisser
partir en préretraite le salarié ancien combattant
92
.
90
Article 125 modifié par les lois de finances successives.
91
Respectivement 895,47 MF et 2,76 MF en 1998 (829,29 MF et 2,16 MF en 1999).
92
Article 121 de la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998. Crédit voté de 20 MF au
chapitre 46-10 (art. 20), pas de dépense en 1999.
136
I. - LES CONDITIONS D’ÉLIGIBILITÉ
Le régime s’adresse aux anciens combattants titulaires de la
carte d’ancien combattant ou du titre de reconnaissance de la nation,
à raison de leur participation aux opérations conduites en Indochine
entre le 16 septembre 1945 et le 11 août 1954 ou en Afrique du Nord
du 1er janvier 1952 au 2 juillet 1962.
L’intéressé doit avoir sa résidence habituelle en France et être
involontairement privé d’emploi depuis plus d’un an à la date de sa
demande d’accès au Fonds. La nature - salariée ou non - et la durée
de son activité professionnelle antérieure sont indifférentes ; il n’a pas
non plus à justifier d’une recherche d’emploi. Il ne doit pas bénéficier
déjà d’un dispositif de préretraite ni d’une pension de retraite ni même
d’un droit potentiel à pension de retraite à taux plein
93
. Dans les faits,
52 % des bénéficiaires de l’allocation différentielle perçoivent des
indemnités de chômage ; leur âge moyen est de 58,5 ans ; la durée
moyenne de chômage au moment de l’entrée au Fonds est de l’ordre
de cinq ans.
Le bénéfice du Fonds de solidarité est subordonné à une
condition de ressources : les ressources personnelles du postulant au
cours du mois précédant sa demande d’accès au Fonds doivent être
inférieures à un certain montant, qui était, en 1998, de 4 614 F. Pour
les postulants qui justifient d’une très longue durée d’assurance dans
un régime de base d’assurance vieillesse (40 années) sans pouvoir
pour autant faire liquider leur pension faute d’avoir atteint l’âge
minimum requis, le plafond de ressources est majoré à hauteur de
5 600 F. Les ressources du conjoint ou du concubin ne sont prises en
compte, dans certaines conditions, que lorsqu’elles excèdent 4 fois le
montant annuel du plafond précité (soit 221 472 F en 1998).
Les conditions d’accès au Fonds n’ont cessé d’être élargies :
assouplissement des conditions à remplir pour se voir reconnaître le
droit à la carte d’ancien combattant (en 1993, 1994 et 1997),
extension du Fonds à l’Indochine en 1997, définition favorable de la
petite activité professionnelle compatible avec l’accès au Fonds,
exclusion de l’assiette des pensions militaires d’invalidité, relèvement
du plafond de ressources personnelles de près de 25 % sur la
période, instauration du plafond majoré en 1998.
93
A l’exception des préretraites agricoles et des pensions de retraite proportionnelle à
jouissance immédiate servies par des régimes spéciaux.
137
33 679 personnes bénéficiaient du fonds au 31 décembre
1998, soit environ 2,7 % des anciens combattants d’Indochine et
d’Afrique du Nord (1,3 million de personnes).
II. - LES PRESTATIONS OFFERTES
L’allocation différentielle et l’allocation de préparation à
la retraite (APR), qui ne sont pas cumulables entre elles, s’ajoutent
aux dispositifs de droit commun bénéficiant aux chômeurs âgés :
- l’allocation différentielle, créée en 1992, vise à garantir un
minimum de ressources, en complétant à due concurrence les
ressources dont dispose l’intéressé, y compris le cas échéant d’autres
minima sociaux ;
- l’allocation de préparation à la retraite, instituée en 1995,
constitue une préretraite pour ceux qui ne peuvent prétendre à un
dispositif de droit commun en la matière ; elle assure un revenu de
remplacement proportionnel aux derniers revenus d’activité.
Ces
deux
prestations
ont
vocation
à
être
servies
successivement : l’allocation différentielle est servie en premier lieu et
peut, au terme d’une période minimale de 6 mois
94
, déboucher sur
l’APR.
A. - L’ALLOCATION DIFFÉRENTIELLE
L’allocation différentielle est une prestation plus avantageuse
que le RMI, que reçoivent 18 % de ses bénéficiaires :
- ceux-ci n’ont pas à entreprendre de démarche d’insertion ;
- seules les ressources personnelles de l’intéressé sont
considérées - sous réserve de la clause relative au montant des
ressources du conjoint ou du concubin - tandis que les ressources du
ménage sont prises en compte pour le RMI. L’assiette de ressources
de l’allocation différentielle ne comprend pas un certain nombre des
prestations sociales qu’inclut l’assiette de ressources du RMI :
prestations familiales, aides au logement, pensions servies au titre du
code des pensions militaires d’invalidité ;
- enfin, le plafond de ressources de l’allocation différentielle -
et donc le montant de ressources garanti - est plus élevé que celui du
94
Cette condition a été supprimée par l’article 124 de la loi de finances pour 1999.
138
RMI, encore que le plafond de l’allocation différentielle, prestation
personnelle servie indépendamment de la composition du ménage,
soit invariable alors que celui du RMI varie avec la composition du
ménage. En 1998, le plafond de l’allocation différentielle s’établissait à
4 614 F par mois et à 5 600 F pour le plafond majoré qui bénéficie à
25 % des allocataires, tandis que celui du RMI était de 2 429 F par
mois pour une personne seule et de 5 345 F par mois pour un
allocataire ayant trois personnes à charge.
L’allocation différentielle apparaît ainsi comme un RMI
majoré. Le montant mensuel moyen observé, qui a augmenté de
72 % de 1992 à 1998, s’élevait à 1 997 F en décembre 1998, ce qui
donne la mesure de l’avantage net par rapport au RMI. Il est
sensiblement plus élevé dans les DOM
95
en raison d’un niveau
général de ressources plus faible qu’en métropole.
B. - L’ALLOCATION DE PRÉPARATION A LA RETRAITE
L’allocation de préparation à la retraite s’apparente aux
préretraites de droit commun : son montant est calculé – au taux de
65 % - par référence aux revenus professionnels antérieurs et il est
revalorisé comme les retraites du régime général ; l’allocation
supporte les mêmes cotisations sociales et ouvre droit à l’assurance
maladie ; sa perception est exclusive de toute activité professionnelle,
à la différence de l’allocation différentielle ; la période durant laquelle
elle est perçue est assimilée à une période d’assurance par les
régimes de retraite de base
96
; l’APR est assujettie à l’impôt sur le
revenu et entre dans l’assiette ressources des prestations sociales
servies sous condition de ressources ; elle n’est pas cumulable avec
des allocations de chômage ni avec le RMI.
Plusieurs traits toutefois distinguent l’APR des préretraites de
droit commun : elle n’est pas consentie à raison de la situation
particulière de l’entreprise ou du secteur professionnel dont l’intéressé
est issu ; elle peut bénéficier à d’anciens non-salariés ; elle ne s’inscrit
pas dans un cadre conventionnel associant l’État et une entreprise et
impliquant
des
contreparties
en
termes
de
contribution
au
financement ou d’obligation d’embauche.
En outre, les revenus professionnels servant de base au
calcul du montant de l’APR pour les anciens salariés sont, depuis
95
2 888 F en Guadeloupe, 2 842 F en Martinique, 3 394 F en Guyane, 3 293 F à la
Réunion (montants 1997).
96
La validation est financée par le Fonds de solidarité vieillesse (article L. 135-2 du
code de la sécurité sociale) :
3,3 MF en 1995, 35,4 MF en 1996, 88,6 MF en 1997,
139,9 MF en 1998 ainsi que 19,9 MF au titre de la réduction de la durée d’assurance.
139
1997, ceux de la meilleure des six dernières années d’activité
professionnelle et non ceux de la dernière année, comme pour les
préretraites de droit commun et comme pour l’APR des anciens non-
salariés. Si l’APR est, après déduction des cotisations sociales,
inférieure au plafond de l’allocation différentielle, elle est relevée à
due concurrence – depuis 1996, - ce qui se produit dans 55 % des
cas ; ce montant minimum garanti n’existe pas dans les dispositifs de
droit commun. L’APR ouvre droit aussi à un capital-décès au profit du
conjoint survivant, dont le montant s’élève à quatre fois la mensualité
d’APR que percevait le conjoint décédé ; cet avantage n’existe pas
non plus dans les régimes de droit commun.
A la faveur de l’élargissement et de l’assouplissement des
conditions
d’accès
au
fonds
de
solidarité,
le
nombre
des
bénéficiaires de l’APR est passé de 1 600 en 1995 à 12 000 en 1998,
soit une multiplication par 7,5. Le montant moyen de l’APR servie
s’est établi, selon le ministère, à 5 791 F en 1995, 6 081 F en 1996,
6 159 F en 1997 et 5 660 F en 1998. La diminution constatée en 1998
(- 8 %), en deçà du niveau initial de 1995, n’a pas fait l’objet d’analyse
de la part du secrétariat d’Etat.
Le montant moyen d’APR est du même ordre de grandeur
que la retraite moyenne d’un salarié du secteur privé. Cela signifie
que, pour une partie des bénéficiaires de l’APR, le passage à la
retraite se traduit par une baisse de revenus. L’Office national des
anciens combattants est, de fait, sollicité au titre de l’action sociale
individuelle par des ressortissants sortis du Fonds AFN.
C. - L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS ET DES DÉPENSES
De 1992, date de sa création, à 2006-2010, date prévisible de
son extinction, le Fonds aura connu une évolution en forme de
cloche : le maximum des effectifs a été atteint en 1996, celui des
dépenses l’a probablement été en 1998.
La phase initiale d’augmentation reflète le volume croissant
des effectifs progressivement mobilisés 37 ans plus tôt en Afrique du
Nord et l’assouplissement de la réglementation : les effectifs de
bénéficiaires ont doublé de 1993, première année pleine du dispositif,
à 1996 tandis que les dépenses ont été multipliées par 6,6 entre 1993
et 1998. Les dépenses ont progressé plus vite que les effectifs en
raison de la forte progression jusqu’en 1995 du montant moyen des
allocations différentielles et de la création, en 1995, puis de la montée
en charge de l’APR.
140
La décrue des effectifs est désormais amorcée. Quant aux
dépenses, elles ont commencé à décroître en novembre 1998 ; la loi
de finances initiale pour 1999 avait prévu une dotation qui a été
supérieure aux crédits nécessaires.
Allocation différentielle
Allocation de
préparation
à la retraite
Ensemble
Fonds de solidarité
Dépense
Dépense
Dépense
Effectifs
nette
Effectifs
nette
Effectifs
nette
(en MF)
(en MF)
(en MF)
1992
5 888
27,3
-
-
5 888
27,3
1993
19 832
231,0
-
-
19 832
231,0
1994
24 359
372,0
-
-
24 359
372,0
1995
37 577
744,4
1 593
49,6
39 170
794,0
1996
38 306
847,2
4 322
333,6
42 628
1 180,8
1997
28 357
771,0
10 940
682,7
39 197
1 453,7
1998
1999
21 392
14 720
644,4
424
12 287
10 720
898,2
831,5
33 679
25 440
1 542,6
1 255,5
Le secrétariat d’Etat évaluait la dépense cumulée globale sur
la période 1992-2006 à plus de 8 milliards de F.
III. - LA GESTION DU FONDS DE SOLIDARITÉ AFN
A. - LE PARTAGE DE LA GESTION ENTRE LE MINISTÈRE ET L’ONAC
Au moment de la création du Fonds, la gestion de l’allocation
différentielle a été confiée à l’ONAC : ses services départementaux
instruisaient et liquidaient les demandes d’allocation différentielle ;
l’engagement et le mandatement étaient confiés aux préfets et le
paiement aux TPG.
Quand l’allocation de préparation à la retraite a été instituée
en 1995, les services de l’ONAC ont cessé d’être chargés de
l’instruction et de la liquidation, qu’ils devaient seulement préparer
pour les directions interdépartementales des anciens combattants.
Cette nouvelle répartition des tâches faisait intervenir sur chaque
dossier, en instruction comme en décision, en saisie informatique
comme en validation, à la fois un échelon départemental de l’ONAC et
un échelon régional du secrétariat d’État.
141
Les difficultés rencontrées ont conduit le secrétariat d’État à
dissocier, à partir de 1997, la gestion des deux prestations. Pour
l’allocation différentielle, le système antérieur a été rétabli : instruction
et liquidation par les services de l’ONAC, décision par les préfets de
département. Pour l’APR, les services départementaux de l’ONAC
reçoivent les demandes des ressortissants mais les directions
interdépartementales du secrétariat d’Etat prennent en charge
intégralement l’instruction, la liquidation, la décision et la notification
au ressortissant.
Le schéma intégré mis en place en 1995 entre les deux
réseaux déconcentrés pour une population à gérer qui ne devait pas
excéder quelques dizaines de milliers de personnes a donc échoué.
L’organisation actuelle assure une complémentarité minimale, réduite
à la seule APR.
B. - LES COÛTS DE GESTION
a) Le coût de la gestion du fonds de solidarité par le
secrétariat d’Etat n’est pas calculé ; la masse salariale de la
cinquantaine d’agents (en équivalent temps plein) de l’administration
centrale et des directions interdépartementales impliquées dans cette
gestion (7 MF en 1997) représente 1 % de la masse des APR
versées, ou encore 700 F par an et par dossier.
b) La gestion par l’ONAC fait l’objet d’un calcul de coût de
revient puisque celui-ci est pris en charge par l’État, en application
d’une convention de décembre 1993. Cette prise en charge ne porte
toutefois que sur les frais de fonctionnement. Les frais de personnel
restent couverts par la subvention ordinaire.
Pour l’allocation différentielle, le coût unitaire du dossier est
passé de 195 F pour les années 1992 à 1994 à 120 F en 1995 (145 F
pour les dossiers de première demande) et à 57 F pour 1997 (65 F
pour les dossiers de première demande). Le coût de gestion global,
qui avait atteint 7,6 MF en 1994, a été de 2,2 MF en 1997.
Pour l’allocation de préparation à la retraite (APR) que
l’ONAC n’a gérée qu’en 1995 et 1996, le coût unitaire par dossier a
été de 104 F. Le coût de gestion a été de 744 328 F pour 1995 et de
2,2 MF pour 1996. L’ONAC avait estimé à 20 000 le nombre de
bénéficiaires de l’allocation différentielle qui choisiraient l’APR ; il n’y a
eu que 5 488 options mais il n’a pas été procédé à une régularisation
a posteriori sur le coût pris en charge par le secrétariat d’État.
143
CHAPITRE XI
LES RÉDUCTIONS DES TARIFS DE TRANSPORT
Un chapitre du budget des anciens combattants (chapitre 46-
03) décrit les remboursements de l’État à diverses compagnies de
transport, au titre principalement des réductions de tarifs de transport
consenties aux militaires pensionnés et aux victimes civiles
pensionnées de guerre (51,76 MF en 1998, 47,77 MF en 1999)
97
.
Le code des pensions militaires d’invalidité prévoit une
réduction des tarifs de la SNCF pour tous les militaires réformés,
pensionnés au titre de la guerre 1914-1918 ou de la guerre 1939-
1945 avec un taux d’invalidité d’au moins 25 % (article L. 130). La
gratuité du voyage est accordée au guide accompagnateur d’un
invalide à 100 %. Ces dispositions ont été étendues à tous les
pensionnés
de
guerre
relevant
d’un
conflit
homologué
par
l’administration des anciens combattants. En 1997, la SNCF
dénombrait 234 231 cartes de réformés de guerre en cours de
validité
98
.
Une convention du 25 mars 1947 avec la SNCF, toujours en
vigueur,
prévoit
que
l’administration
verse
à
celle-ci
« une
rémunération forfaitaire égale au produit de la perte forfaitaire par
carte par le nombre de cartes délivrées au cours de l’année ».
En novembre 1997, le contrôleur financier du secrétariat
d’Etat estimait que les factures produites par la SNCF étaient
« incompréhensibles, ne permettant pas d’assurer un contrôle des
dépenses et non conformes à la convention ». Il jugeait l’absence de
moyens de contrôle « d’autant plus préoccupante que les dépenses
en cause restent à peu près stables sur une longue période alors que
la population de pensionnés a sensiblement baissé ».
97
Ce chapitre retrace aussi les frais de voyage des familles pour se rendre sur les
tombes des ressortissants bénéficiant de la sépulture perpétuelle aux frais de l’État
(0,52 MF en 1998, 0,53 MF en 1999).
98
54 238 cartes avec réduction de 50 % (invalidité de 25 à 45 %) et 179 993 cartes
avec réduction de 75 % (invalidité de 50 % et plus).
144
La Cour a constaté, de fait, que le fichier des cartes en
circulation tenu par l’administration des anciens combattants ne
permettait pas de vérifier les données transmises par la SNCF. Le
secrétariat d’Etat lui a fait connaître qu’il procédait à un « nettoyage »
du fichier des cartes d’invalidité, que cette opération devrait s’achever
à la fin de l’année 1999 mais qu’elle faisait apparaître d’ores et déjà
une surévaluation du nombre de cartes d’environ 30 %, ce qui devrait
permettre une économie de 7 MF en 1999.
RECOMMANDATION DE LA COUR
- Mettre à jour le fichier des cartes d’invalidité
.
145
CHAPITRE XII
LE RÔLE DES ASSOCIATIONS
Les associations d’anciens combattants jouent un rôle central
dans l’action sociale à l’égard des anciens combattants. L’action
sociale de deux d’entre elles, au mode de financement particulier, et
parmi les plus puissantes en nombre d’adhérents et en moyens, est
ici examinée, celle de l’Union des blessés de la face et de la tête
(UBFT) et de la Fédération nationale André Maginot.
I. - LES INTERVENTIONS DE L'UBFT DANS LE DOMAINE SOCIAL
Ses statuts assignent pour but à l’Union des blessés de la
face et de la tête « de promouvoir et de maintenir entre ses membres
un esprit de fraternité et d’entraide sous toutes ses formes », « de
perpétuer parmi ses membres et dans l’opinion publique française le
souvenir des sacrifices consentis sur les champs de bataille ou au
cours d’opérations de maintien de l’ordre, de protection civile ou
d’action humanitaire », « éventuellement, dans la mesure de ses
moyens, d’aider d’autres associations d’anciens combattants et
victimes de guerre et toute institution ou initiative de caractère civique,
humanitaire, scientifique ou médical à but non lucratif ».
L’UBFT a consacré à l'action sociale de 38,5 à 67,8 MF par
an au cours des années 1992 à 1997, soit une moyenne annuelle de
49,15 MF.
A. - AIDES INDIVIDUELLES ET PRÊTS D’HONNEUR
a) Les dépenses de l'Union pour des aides directes
individuelles à ses membres ont été en moyenne de 5,9 MF par an.
Le nombre d'allocations a été de 536 en 1997, d’un montant de
14 571 F.
Il
s'agit
soit
d'allocations
ponctuelles
soit
d'aides
« statutaires »
(études,
mariage,
décès).
Ces
dernières
sont
attribuées selon un barème approuvé chaque année par l'assemblée
générale de l'Union, qui ne tient pas compte des ressources des
146
bénéficiaires. Les aides ponctuelles sont accordées après vérification
des ressources du demandeur mais il s’agit d’un système purement
déclaratif et l’enquête a fait ressortir que les dossiers étaient assez
souvent
dépourvus
d’informations
sur
les
ressources
des
demandeurs.
b) L'UBFT consent à ses membres des prêts d'honneur, sans
intérêt, pour des soucis sérieux de caractère personnel ou familial, « à
l'exclusion de tout objectif immobilier ou commercial ». De 1993 à
1997, elle a accordé 90 prêts, d’un montant moyen de 36 535 F.
Là encore, l’enquête a fait apparaître que l'UBFT n’exige pas
de justifications très solides pour l'attribution de ces prêts, accordés
parfois dans des conditions qui s'éloignent des principes définis par
l’Union. C’est ainsi que deux salariés – et adhérents – de l’association
ont obtenu, en 1995, des prêts d’un montant supérieur au plafond de
30 000 F fixé par l’Union, l’un – sur 12 ans – pour la construction d’un
pavillon (200 000 F), l’autre pour l’achat d’un véhicule (70 000 F) ;
l’UBFT a répondu que « c’est en raison de leur qualité de salariés que
le plafond a été dépassé », ce qui n’explique ni ne justifie l’entorse
faite aux règles que l’Union s’est fixées.
Les prêts d’honneur en cours au 31 décembre 1997
atteignaient un montant de 1,29 MF. En février 1998, l’Union a ainsi
admis en abandon de créance six prêts d’un montant total de
226 500 F pour 80 % de la dette initiale.
c) L'UFBT ouvre chaque année pendant un mois dans sa
propriété du Coudon (Var) une colonie de vacances qui accueille 60
enfants et petits-enfants de membres de l'Union. Le prix de journée
était de l'ordre de 85 F en 1998, quelles que fussent les ressources
des membres ; il était loin de correspondre aux dépenses engagées.
L'UBFT intervient donc pour couvrir l'insuffisance des recettes. Pour
les années 1993 à 1996, sa participation financière a été en moyenne
de 197 905 F.
B. - VERSEMENTS ET REVERSEMENTS À D’AUTRES ASSOCIATIONS
a) Les versements à différentes oeuvres ont atteint 8,1 MF en
1997. L’enquête sur l'utilisation de ces subventions a fait apparaître
que le contrôle de l'UFBT ne porte que sur des justifications très
sommaires, qui ne sont même pas toujours fournies. Depuis 1997,
l’Union subordonne sa participation financière à la présentation d'un
budget prévisionnel et du compte de résultat de l'année passée,
même si elle a tenu à souligner, dans sa réponse à la Cour, qu’elle
147
« n’a pas vocation à s’immiscer dans la gestion des différents
organismes à but social qu’elle aide ».
L’entraide au profit des anciens émetteurs de la Loterie
nationale comprend pour l’essentiel les concours au Comité d’entente
des grands invalides de guerre. Six associations composent ce
Comité dépourvu de personnalité juridique
99
. L’UBFT leur a versé
3,2 MF par an de 1993 à 1996 et 3,6 MF en 1997. L’UBFT estime
qu’elle a un devoir et des obligations morales envers les anciens
émetteurs de la Loterie, dont elle a accueilli la clientèle, quand ils ont
disparu en tant qu’émetteurs. Sa participation financière constitue
pour ces associations leur ressource essentielle. L’Union contribue en
outre à des opérations ponctuelles ou ciblées des membres de
l’Entente : 2,5 MF de 1993 à 1995 pour les travaux de restauration du
siège de l’un et 400 000 F en 1997 pour l’organisation du congrès
d’un autre. L’UFBT n’a pas demandé de compte d’emploi de ces
subventions.
b) L’association « Les Ailes brisées », reconnue d’utilité
publique en 1928, a confié en 1972 à l’UBFT l’exploitation en
participation commune de l’émission de billets de la Française des
Jeux « Gueules cassées – Ailes brisées ». L’Union lui reverse, pour
son action sociale, une quote-part de 12,8 % des excédents
d’exploitation de cette émission, ce qui a représenté en moyenne
14,67 MF par an de 1994 à 1997.
II. - LES INTERVENTIONS DE LA FÉDÉRATION NATIONALE
ANDRÉ MAGINOT
Comprises entre 13,59 MF et 22,58 MF, les dépenses
d'interventions sociales de la FNAM se sont élevées en moyenne à
17,27 MF de 1993 à 1997 par an
100
.
a) L'instruction des demandes de subventions par la
commission d'action sociale est effectuée dans des conditions
satisfaisantes. En moyenne, 71 subventions sont accordées par an
(3,77 MF en 1997). Il a été constaté toutefois que l'attribution de
99
La Fédération des amputés de guerre de France, l’Union des blessés de la face
“ Gueules Cassées ”, l’Association des mutilés des yeux de guerre, l’Union des
aveugles de guerre (UAG), la Fédération nationale des blessés multiples et impotents
et la Fédération nationale des plus grands invalides.
100
Ne sont pas comptées ici les dépenses de fonctionnement de la maison de repos et
de vacances de Neuvy-sur-Barangeon (20,8 MF de 1993 à 1997) ni la subvention de
6 MF en 1997 à l’association de la résidence Maginot ni l’investissement de 24,8 MF
consacré à la maison de retraite de Neuvy. Cf. 1ère partie, chapitre III.
148
subventions à certaines associations n’a été appuyée d’aucune
justification (rapport d'activité, budget prévisionnel ou compte rendu
financier).
b) La Fédération verse chaque année aux 136 groupements
affiliés et représentés à son assemblée générale une subvention
calculée sur leur nombre d'adhérents (1,26 MF en 1997). Ces
sommes sont destinées à alimenter les budgets sociaux des
groupements mais la FNAM ne reçoit aucune information sur leur
utilisation.
c) La Fédération André Maginot a versé 20,55 MF de 1993 à
1997 à l’Association des mutilés des yeux de guerre (AMY) qui lui a
confié, à titre gracieux, en 1966, « l’exploitation de son image de
marque à charge pour elle de lui verser une redevance annuelle
assortie d’un minimum garanti ». Elle a réglé de même 15,94 MF à
l’Union fédérale des associations françaises des anciens combattants,
en tant que membre de la société de participation constituée pour
exploiter les parts d'actions détenues conjointement par la FNAM,
l'AMY et l'UFAC dans le GIE PRELO et diverses autres sociétés.
d) Les actions menées dans le domaine des relations
internationales sont axées sur le développement de contacts avec
d’anciens combattants d'autres pays et l’organisation de voyages
scolaires à l'étranger sur des lieux de mémoire. L'utilisation des
sommes allouées n'est pas, là non plus, toujours justifiée, comme la
commission des relations internationales et de la communication de la
Fédération le constatait elle-même en octobre 1997.
La Fédération André Maginot a créé une association
d'échanges internationaux et de rencontres de jeunes français ou
européens (AEIRJ) dans son centre de Neuvy-sur-Barangeon. La
FNAM finance les frais de séjour, qui se sont élevés en moyenne à
170 000 F par an de 1993 à 1997, ainsi que l’investissement
(0, 95 MF pour la même période).
149
QUATRIÈME PARTIE
L’ACTION DE MÉMOIRE
151
La création par un décret du 9 janvier 1997 du Haut Conseil
de la mémoire combattante « chargé d’éclairer le Président de la
République sur toutes les questions relatives au devoir de
reconnaissance par la nation de la sauvegarde de la mémoire des
guerres ou des conflits contemporains et de la préservation des
valeurs du monde combattant » a confirmé que l’action de mémoire et
de transmission des valeurs républicaines fait partie de l’effort de la
collectivité nationale en faveur des anciens combattants.
CHAPITRE XIII
LES COMMÉMORATIONS ET LA MÉMOIRE
HISTORIQUE
L’action de mémoire relève de l’administration des anciens
combattants, aux côtés de celles de la culture et de la défense, mais
fait aussi appel aux collectivités territoriales et aux associations. Des
mécanismes de coordination efficaces font toutefois défaut.
I. - LE RÔLE DU MINISTÈRE CHARGÉ DES ANCIENS
COMBATTANTS
A. - LA DÉLÉGATION À LA MÉMOIRE ET À L’INFORMATION HISTORIQUE
Les crédits ouverts pour les « Fêtes nationales et cérémonies
publiques » et pour les « Interventions en faveur de l’information
historique » au titre IV du budget des anciens combattants
101
étaient
gérés durant la période examinée sous la responsabilité de la
Délégation à la mémoire et à l'information historique (DMIH), qui avait
succédé en 1992 à la mission permanente aux commémorations et à
l’information historique et dont les missions ont été reprises par la
direction de la mémoire, du patrimoine et des archives instituée en
novembre 1999. La DMIH avait pour attributions la gestion des
cérémonies nationales (Journée du Souvenir de la Déportation, 8 mai
et 11 novembre notamment), les questions relatives à la seconde
101
Chapitres 41-91 et 43-02.
152
guerre mondiale (organisation de colloques, secrétariat de la
commission « Mémoire de la seconde guerre mondiale »), la gestion
d’un fonds documentaire, l’organisation d’expositions, la réalisation de
la lettre « Les Chemins de la Mémoire », enfin la coordination des
actions d’information historique.
Elle était aussi chargée de mettre en valeur le patrimoine par
des travaux de reconstruction et de rénovation des nécropoles
nationales, la création et l’entretien de monuments, la valorisation des
musées (voir chapitre XIV).
Le secrétariat d’État a exposé qu’aucun partage des
compétences n’a été formellement établi entre le ministère de la
culture et lui. Il n’existe pas non plus de relations spécifiques avec
l’association française des célébrations nationales.
L’Inspection générale des anciens combattants soulignait, en
octobre 1996, que la DMIH avait largement délégué sa mission de
conception et d’animation de la politique de mémoire à l’ONAC et à
ses services départementaux pour se limiter à un rôle d’impulsion et
de coordination. Un arrêté du 28 juillet 1993 fixe les modalités de
cette coopération. Les commissions départementales de l’information
historique pour la paix (CDIHP) créées par un décret du 30 décembre
1985, dont les directeurs départementaux de l’ONAC assurent le
secrétariat et la gestion, participent à la mise en oeuvre des actions
définies par la DMIH, à la fois dans le cadre de l’application du
programme annuel d’information historique
102
et au titre de leur
mission globale d’animation de la politique de mémoire dans les
départements.
Pour l’accomplissement de ces missions, le secrétariat d’État
verse à l’ONAC une dotation globale pour le fonctionnement des
commissions départementales de l’information historique et une
subvention d’intervention destinée à financer des projets présentés
par les CDIHP.
Les collectivités territoriales ont un rôle essentiel dans le
domaine de la politique de mémoire : création de mémoriaux et de
musées, organisation de colloques, expositions et publications. Elles
contribuent aussi à couvrir le déficit d’exploitation de grands
investissements du « tourisme de mémoire », tels le Mémorial de
102
Prévu par le décret du 15 novembre 1985 portant création de la commission
nationale de l’information historique pour la paix.
153
Caen
103
ou le musée de la Déportation de la région lyonnaise. Le
secrétariat d’État n’intervient pas dans le fonctionnement de ces
établissements.
La multiplicité des intervenants dans ce domaine et la
diversité
des
financements
rendent
nécessaire
une
étroite
collaboration avec toutes les parties prenantes, et notamment les
associations du monde combattant, pour la définition et la mise en
oeuvre de la politique de la mémoire. Il y a lieu de noter à cet égard
que les moyens financiers dont dispose la DMIH pour la politique de
mémoire n’ont représenté, de 1981 à 1997, que 0,16 % des crédits
consacrés aux interventions du secrétariat d'État.
B. - LES FÊTES NATIONALES ET CÉRÉMONIES PUBLIQUES
Les crédits ouverts au chapitre 41-91 ont été de 2,83 MF en
1995, 4,93 MF en 1996, dont 2,3 millions pour la commémoration du
80
e
anniversaire de la Bataille de Verdun, 2,75 MF en 1997, 2,48 MF
en 1998 et 2,72 MF en 1999.
Ces crédits sont principalement destinés aux commémo-
rations des 8 mai et 11 novembre (1,59 MF en 1997).
C. - LES INTERVENTIONS EN FAVEUR DE L’INFORMATION HISTORIQUE
Les crédits ouverts pour les « interventions en faveur de
l’information historique » (chapitre 43-02) ont baissé des deux tiers
entre 1994 et 1998, mouvement interrompu en 1999 (en millions de
francs) :
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Crédits ouverts
18,90
14,54
13,09
7,23
6,38
12,24
Dépenses nettes
17,55
12,39
11,56
6,14
5,57
8,71
En 1996, à l’occasion du 80
e
anniversaire de la Bataille de
Verdun, le secrétariat d’Etat a alloué 120 000 F au Comité national du
souvenir de Verdun pour l’organisation de différentes manifestations
et 1 MF à l’association « Connaissance de la Meuse » pour la
réalisation d’un spectacle « Des flammes... à la lumière » qui devait
faire l’objet de 10 représentations en juillet et août 1996. Le coût du
spectacle était évalué à 8,83 MF, financé pour 2,28 MF par les
103
Cf. les observations présentées sur l’exploitation du Mémorial pour la Paix réalisé
par la ville de Caen, au rapport public de 1993.
154
recettes attendues du spectacle, pour 1,26 MF par l’État (anciens
combattants et culture), pour 2,38 MF par la région, le département de
la Meuse et la ville de Verdun, et pour 2,91 MF par le FEDER et le
Fonds social européen. Le secrétariat d’Etat n’a pas demandé de
compte d’emploi des fonds à l’association et n’a pu faire connaître au
cours de l'instruction les conditions de l’équilibre financier du
spectacle. L’association a précisé que celui-ci a été repris les années
suivantes.
1°
L
ES COMMISSIONS DÉPARTEMENTALES DE L
’
INFORMATION HISTORIQUE
POUR LA PAIX
Les subventions versées à l’ONAC pour le fonctionnement et
les interventions des commissions départementales de l’information
historique pour la paix (CDIHP) ont été de 0,4 MF en 1997. Jusqu’en
1997, le contrôle de l’emploi de ces fonds a été sommaire. La DMIH
demande désormais aux directeurs départementaux de l’ONAC des
pièces comptables justifiant les dépenses, mais ceux-ci estiment
n’avoir à produire des pièces qu’à l’agent comptable central de l’Office
national. Les délégations de crédits d’intervention aux services
départementaux de l’ONAC n’ont été justifiées en définitive au
secrétariat d’État que dans la proportion de 42,2 % en 1996 et de
66,5 % en 1997.
Sur 101 commissions départementales, 61 n’ont pas eu en
1995 d’activités en matière d’information historique, ou n’en ont eu
que très peu. Depuis la fin de 1998, des emplois-jeunes « mémoire »
ont été mis à la disposition des commissions départementales.
2°
L
ES PUBLICATIONS ET FILMS
La lettre d’information « Les Chemins de la mémoire »
présente l’ensemble des initiatives contribuant à maintenir et
développer la mémoire des guerres et conflits contemporains. Cette
lettre mensuelle de 16 pages, tirée à 19 000 exemplaires, s’inscrit
dans la volonté d’oeuvrer au renforcement de la citoyenneté et du lien
armée-nation. La dépense annuelle – impression et routage – est de
l’ordre de 410 000 F.
Le secrétariat d’État participe aussi à l’édition d’ouvrages, à la
production de films et à l’organisation d’expositions. Il a ainsi confié en
1996 à l’Institut d’histoire du temps présent du CNRS une étude sur
les prisonniers de guerre en URSS (1943-1958) ; dotée d’un budget
de 300 000 F sur deux ans, l’étude a permis de réunir une importante
documentation auprès des archives russes. La DMIH édite aussi des
dépliants sur le patrimoine patriotique et des brochures sur les
155
conflits ; le dossier documentaire pour le 11 novembre 1995 a
constitué la dépense la plus élevée au cours des dernières années
(173 905 F).
Le principe avait été retenu en 1996 d’installer un panneau
d’information
historique
dans
chacune
des
263
nécropoles
nationales ; 58 nécropoles ont été équipées dès la première année.
Le programme a pris du retard, en raison de l’augmentation des frais
de réédition d’ouvrages et de dépliants en 1997. Il ne s’est pas
poursuivi après 1997.
3°
L
E
80
E
ANNIVERSAIRE DE L
’A
RMISTICE DE
1918
La délégation à la mémoire et à l’information historique a été
chargée en 1998 d’organiser la commémoration du 80
e
anniversaire
de l’Armistice. Le thème retenu a été celui de « l’histoire commune
des nations combattantes ».
La
commémoration
a
comporté
notamment
quinze
cérémonies bilatérales et quatre cérémonies d’hommage aux troupes
de l’ancien empire colonial français. Le secrétariat d’Etat a participé à
son financement interministériel à hauteur de 3,8 MF, dont 1,3 MF
ouvert par décret d’avance du 21 août 1998.
La DMIH a réalisé différentes brochures à cette occasion,
dont une brochure sur « l’Empire dans la guerre 1914-1918 » publiée
en juillet 1998 et une autre sur « l’Année de l’armistice » publiée à la
fin de l’année 1998.
II. - LES SITES DE MÉMOIRE
A. - LE CENTRE MONDIAL DE LA PAIX A VERDUN
Le Centre mondial de la paix, des libertés et des droits de
l'homme a été créé en février 1990 sous la forme d’une association de
la loi de 1901 avec pour objectif de mettre en oeuvre dans l’ancien
palais épiscopal de Verdun un projet muséographique portant sur les
conflits mondiaux, les droits de l’homme, la paix et les libertés
fondamentales.
a) Le centre a été inauguré en juin 1994 sans que l’ensemble
soit complètement rénové. Sur le plan financier, ce projet a été
soutenu principalement par les collectivités territoriales (département
de la Meuse, région de Lorraine, ville de Verdun), par le secrétariat
156
d’État aux anciens combattants et le ministère de la culture, par le
fonds européen de développement régional (FEDER) et par le fonds
d’industrialisation de la Lorraine. Une société d’économie mixte dans
laquelle le département de la Meuse est majoritaire fédère les
opérations de maîtrise d’ouvrage.
Une subvention de 2,79 MF imputée au chapitre 43-02 a été
versée
en
octobre
1992
par
le
secrétariat
d’État
pour
le
fonctionnement du centre. Saisi d’une proposition de versement d’une
autre subvention, pour le cinquantenaire de la Libération des camps,
le contrôleur financier constatait en novembre 1995 que la subvention
versée en 1992 avait « permis d'apurer les pertes de l'exercice 1991
(plus de 2,3 MF) ». Il demandait alors à la DMIH de vérifier la nature
des rémunérations et honoraires versés par le Centre (1,14 MF).
Le président du Centre mondial a répondu que la subvention
avait « permis à l’équipe de projet de définir et de créer toutes les
conditions favorables à l’éclosion du centre mondial de la paix
inauguré par le Premier Ministre le 1er juillet 1994 ».
Des divergences sont apparues en 1995 sur la finalité du
centre. La ville de Verdun s’est retirée de l’association en juin 1995,
préférant développer un « Historial des guerres » dans la citadelle
haute de Verdun. Une subvention de 200 000 F a été accordée au
centre en décembre 1998 pour financer divers investissements
104
.
Une association distincte a été créée en
septembre 1995,
l’Association de préfiguration du programme 14/18 Meuse, devenue
en 1998 l’Association 14-18 Meuse, sous-locataire du Centre mondial.
Sa principale mission a été d’organiser une exposition sur la Grande
Guerre, pour présenter des pièces de collection acquises par le
département de la Meuse.
La Chambre régionale des comptes de Lorraine a engagé un
contrôle des concours des collectivités territoriales au Centre mondial
de la paix.
b) La fréquentation du site a été inférieure aux prévisions :
l’objectif de 50 000 visiteurs par an n’est pas atteint ; leur nombre a
été de 14 530 pour l’exposition en 1998 (dont 8 140 entrées payantes)
et de 14 790 en 1999, tandis que 8 à 9 000 personnes participaient à
104
Subvention imputée au chapitre 46-04 « Subventions, secours et allocations ».
157
d’autres activités
105
. Les subventions des collectivités publiques ont
financé l’exploitation du centre à 85 % en 1998 et à 83 % en 1999.
Chaque visiteur ayant acheté un billet d’une valeur moyenne de 20 F
a bénéficié d’une subvention de 290 F pour la visite du site en 1997
(de 220 F en 1998), alors que, selon le ministère de la culture, la
contribution normale d’une collectivité par visiteur ne doit pas excéder
150 F. La contribution est de l’ordre d’une centaine de francs s’il est
tenu compte des entrées gratuites et des personnes venues pour les
autres activités du centre.
La commission interministérielle des musées des deux
guerres mondiales, créée par un décret du 24 avril 1985 et présidée
par le ministre chargé des anciens combattants, n’a pas été saisie du
projet bien qu’elle ait pour objet d’émettre des avis sur toutes les
demandes d’aide adressées à l’État par des collectivités territoriales
ou des associations pour la création ou la transformation de musées
sur les deux guerres mondiales, la Résistance et la déportation. La
DMIH apportait bien pourtant au projet un financement à travers une
convention avec une association, conjointement avec les collectivités
territoriales.
L’intervention du secrétariat d’État n’a pas été marquée par le
souci de rigueur qu’impose la mission assignée à la DMIH de garantir
la cohérence des actions de mémoire sur l’ensemble du territoire.
Le ministère de la culture constatait d’ailleurs en décembre
1996 que le centre mondial de la paix n’avait « pas réussi à trouver un
positionnement suffisant par rapport aux différents sites de mémoire à
et autour de Verdun ». Un rapport de l’inspection générale des
musées de France a souligné aussi, en janvier 1998, les difficultés
rencontrées par l’Association de préfiguration 14-18 pour mettre en
valeur le patrimoine militaire de Verdun.
B. - LE MÉMORIAL-MUSÉE ET LA « ZONE ROUGE » DE VERDUN
1°
L
E
M
ÉMORIAL
-M
USÉE
Depuis de nombreuses années, l'Union des blessés de la face
et de la tête constitue le principal financeur du Mémorial-Musée de
Verdun qui accueille gratuitement plus de 60 000 enfants chaque
année et qui emploie quinze agents à plein temps. Elle a versé à ce
titre 0,6 MF en 1994 et 1995, 1,1 MF en 1996, 1,8 MF en 1997.
105
Les entrées payantes à d’autres sites du Verdunois ont été, en 1998, de 120 360 à
l’Ossuaire de Douaumont, de 118 100 à la citadelle souterraine, de 99 000 au Mémorial
de Verdun, de 76 300 au Fort de Douaumont et de 46 900 au Fort de Vaux.
158
Malgré cette participation financière de l'Union, l'équilibre du compte
d'exploitation du Mémorial n'est pas assuré.
L’UBFT a donc décidé de créer une Fondation du Souvenir de
Verdun placée sous l’égide de la Fondation de France. Il lui est
apparu nécessaire de la doter de 40 MF, dont serait attendu un
revenu financier de 1 MF par an. Une souscription nationale lancée
auprès des communes et du monde combattant n'a permis de
recueillir, selon les indications fournies par l’Union, que 0,24 MF
d’environ 800 communes. Le secrétariat d’État aux anciens
combattants a versé, pour sa part, en 1997 une subvention de
0,25 MF à la Fondation de France au compte « Souvenir de Verdun ».
L'UBFT apporterait l’essentiel de la contribution sous la forme d’une
dotation immédiate de 3 MF, puis de versements de 3,7 MF par an
pendant une dizaine d'années, enfin du versement au Comité national
du souvenir de Verdun (Mémorial) d'un montant annuel dégressif.
L’UBFT a exposé à la Cour que « grâce à des mesures
drastiques d’économies prises en 1998 - et dont les effets ne sont
encore que partiellement sensibles, - le bilan 1998 est équilibré et les
perspectives pour 1999 sont favorables ».
Il doit être relevé que la mission d’assurer l’équilibre financier
d’un Mémorial, dont la valeur symbolique est forte pour le patrimoine
de mémoire, a été laissée à une association.
2°
L
A
«
ZONE ROUGE
»
L’association Le Souvenir Français est chargée de pourvoir à
l’entretien et à la remise en état de la partie du site du champ de
bataille de Verdun dite la « zone rouge ». Elle reçoit une subvention
du secrétariat d’État (30 000 F en 1997) pour les monuments,
chapelles et voies d’accès, « qu’aucune autre organisation n’a plus
effectivement en charge ». Compte tenu de l’évolution des dépenses,
la part de l’État qui couvrait les deux-tiers de celles-ci en 1994 n’en
représentait plus que 15 % en 1998.
159
La « zone rouge » de Verdun
La « zone rouge » ne représente qu’une partie du champ de
bataille de Verdun (cf. carte en annexe 10).
Les terrains qui la constituent (19 751 ha) s’étendent sur la
majeure partie de l’ancien front autour de Douaumont, dans le massif de
l’Argonne et sur les côtes de la Woëvre. Ils furent acquis par l’État, que la
loi du 17 avril 1919 avait autorisé à reprendre les parcelles trop dévastées
pour être remises en culture. 13 404 ha furent placés sous la tutelle du
ministère de l’agriculture et reboisés. D’autres parcelles furent classées
« vestiges de guerre », sous la tutelle du ministère des Beaux-Arts. Le
reste devint terrain militaire.
La « zone rouge » renferme de nombreux monuments, les uns
modestes, d’autres prestigieux comme l’Ossuaire de Douaumont, la
Tranchée des baïonnettes, la Crête du Mort Homme, le Mémorial de
Fleury, la cote 304, les Forts de Douaumont et de Vaux. Dans toute la
région alentour, des monuments ont été érigés et des vestiges de la
bataille préservés. La ville de Verdun abrite le centre mondial de la Paix et
a aménagé sa citadelle.
Dans la « zone rouge » aussi ont été créés les principaux
cimetières militaires nationaux, propriété du secrétariat d’État aux anciens
combattants qui en assure directement l’entretien. En application d’une
convention du 29 avril 1994, le secrétariat d’État verse au Souvenir
Français une subvention pour contribuer à l’entretien et à la remise en état
des lieux de mémoire de la bataille.
Le caractère national fortement symbolique du site de Verdun
rend nécessaire une coordination par l’État des interventions et des
initiatives au titre de la mémoire sur le site. Un « Comité national
Verdun 1996 », présidé par le ministre délégué aux anciens
combattants, avait d’ailleurs coordonné les initiatives pour la
commémoration du 80
e
anniversaire de la bataille
106
. Le secrétariat
106
Créé par arrêté du 9 janvier 1996, il réunissait notamment les représentants de 7
ministères (anciens combattants, éducation nationale, défense, affaires étrangères,
intérieur, culture, affaires européennes), de 2 collectivités territoriales (département et
ville) et de 9 « associations ou organismes qui entretiennent le souvenir des combats
de Verdun » (Comité de l’ossuaire de Douaumont, Fédération nationale des
associations d’anciens combattants de Verdun « Ceux de Verdun », Comité national du
souvenir de Verdun, Association nationale du souvenir de la bataille de Verdun,
Souvenir Français, Comité de la Voie sacrée et de la liberté, Fédération nationale
André Maginot, Union des blessés de la face et de la tête « les Gueules cassées »,
Volksbund Deutsch Kriegsgraberfursorge).
160
d’État constatait, en octobre 1998, « qu’au fil du temps, beaucoup
d’interventions ont été menées sur les lieux par de nombreux
opérateurs, la modestie des moyens financiers engagés par l’État sur
cette zone (…) ayant conduit bien souvent à déléguer par voie de
convention à des structures associatives aux capacités limitées la
gestion et l’aménagement de certaines de ces parties sans qu’une
réelle concertation soit assurée ». Il a exposé qu’une étude sur le
devenir des champs de bataille, demandée à une personnalité, devrait
lui apporter avant la fin de l’année 1999 des propositions concernant
les modalités d’une nouvelle gestion du site.
C. - LE SITE NATIONAL HISTORIQUE DE LA RÉSISTANCE EN VERCORS
Réalisé pour célébrer le 50
e
anniversaire des combats du
Vercors, le site national historique de la résistance en Vercors a été
conçu autour de la création non d’un musée mais d’un mémorial au
Col de La Chau, près de Vassieux-en-Vercors, et de l’aménagement
de neuf autres sites, théâtres de combats ou d’actes de résistance. Le
secrétaire d'État chargé des anciens combattants et des victimes de
guerre a demandé au préfet de la Drôme, par lettre de mission du
5 avril 1990, d'assurer la mise en oeuvre, le suivi et la coordination du
projet.
a) La maîtrise d’ouvrage a été confiée en juin 1993 au
syndicat mixte du parc naturel régional du Vercors qui regroupe la
région Rhône-Alpes, les départements de la Drôme et de l’Isère, et 66
communes. L’objectif était d’inaugurer le musée mémorial le 21 juillet
1994, jour anniversaire du massacre de Vassieux-en-Vercors. La
Chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes, en contrôlant le
syndicat mixte, a constaté que l’État a conservé, en réalité, une bonne
partie des prérogatives d’un maître d’ouvrage et que le financement
exact du projet n’était pas encore connu quand l’opération a été
engagée en juillet 1993. La chambre a formulé aussi des observations
sur la sélection du maître d’oeuvre et la dévolution des travaux.
Par rapport à un budget prévisionnel de 22,5 MF arrêté par le
préfet de la Drôme en juin 1993, les dépenses d'investissement
réalisées ont atteint 26,2 MF, soit une dérive de plus de 16 %. L’État a
apporté un financement de 11,1 MF dont 7,65 MF de subventions
imputées au chapitre 43-02 du secrétariat d’État.
b) La lettre ministérielle d’avril 1990 ne traitait pas la question
du fonctionnement ultérieur du site. Aucune structure n’a été mise en
place à cet effet. Le site n’a pas d'autre existence juridique qu'une
régie rattachée au syndicat mixte du parc naturel. Cette formule
provisoire devait cesser le 31 décembre 1997.
161
Le classement en site naturel de certains sites impose des
contraintes. De plus, les nécropoles de Vassieux-en-Vercors et de
Saint-Nizier-du-Moucherotte ne sont pas gérées par l’État mais par le
syndicat mixte du parc naturel régional. Le syndicat a passé une
convention
avec
l’Association
des
pionniers
et
combattants
volontaires du Vercors, qui en a la propriété et qui reçoit du secrétariat
d’État une subvention d’entretien des tombes. Des éléments de
commémoration ont été aménagés pour les nécropoles sur des
terrains appartenant aux communes sans qu’il soit procédé aux
conventions, ventes ou transferts nécessaires.
La muséographie a été isolée du projet et n’a pas fait l’objet
d’une évaluation par un jury spécifique. Le syndicat du Parc constatait
lui-même en 1996 que la muséographie était « un demi-échec », alors
même que l’alourdissement des coûts pour le Mémorial de La Chau a
pénalisé les autres sites, en particulier l’aménagement de la grotte de
la Luire à Saint-Agnan-en-Vercors, celui de la Cour des Fusillés à
La Chapelle-en-Vercors, ceux des ruines de Valchevrière et du village
de Malleval dans l’Isère.
En 1998, les collectivités locales membres du syndicat mixte
ont cessé de contribuer au fonctionnement. Des solutions doivent
donc être envisagées pour une gestion durable du site, sachant que
les premières années de fonctionnement ont fait apparaître un déficit,
lié notamment à une fréquentation insuffisante du musée mémorial,
qui a été de l’ordre de 35 000 à 36 000 visiteurs en 1998 et 1999.
Le secrétariat d’État a répondu qu’un rapport, en cours
d’examen, devrait servir à proposer des solutions aux différents
partenaires devant les difficultés qui se sont révélées.
III. - LE CINQUANTENAIRE DES DÉBARQUEMENTS ET DE LA
LIBÉRATION
Un décret du 10 septembre 1992 a créé une mission du
cinquantenaire des débarquements et de la Libération de la France –
placée sous la présidence du ministre chargé des anciens
combattants – et l’a chargée d’animer et de coordonner les initiatives
à caractère international ou national propres à rendre hommage aux
combattants qui ont oeuvré pour libérer la France. Un groupement
d’intérêt public, dénommé comité de gestion de la mission du
cinquantenaire des débarquements et de la Libération, a été constitué
entre l’État (secrétariat d’État aux anciens combattants, ministères de
162
l’éducation et de la culture) et l’ONAC pour apporter le soutien
logistique à la mission du cinquantenaire.
A. - LA FORMULE DU GIP
Le ministère des anciens combattants avait renoncé à la
forme associative initialement envisagée, critiquée dans le passé par
la Cour s’agissant d’autres associations para-administratives, au
bénéfice d’un groupement d’intérêt public (GIP) doté d’un comptable
public.
Le GIP devait permettre de recueillir des subventions de
différents ministères, des fonds provenant des collectivités locales,
des apports d’origine privée et des recettes commerciales. En réalité,
les missions et contributions des membres fondateurs n’ont pas été
précisées, les contributions des nouveaux adhérents n’ont pas été
fixées, les apports des collectivités locales sont restés limités
(15,5 MF en trois ans) et le concours des fonds privés n’a pas été
recherché, en dehors de l’utilisation du logo de la Mission par
certaines sociétés commerciales moyennant des recettes de nature
extra-comptable.
Comme le ministre chargé des anciens combattants cumulait
les fonctions de président de la mission et du comité de gestion, le
directeur du GIP n’a eu que des pouvoirs limités pour conduire une
structure dépourvue de budgets, de programmes et de moyens en
personnel qualifié. En pratique, le GIP a été dirigé par le ministre et
son cabinet.
Le règlement financier du GIP n’a jamais été pris. Dès lors, le
contrôle des engagements et des paiements de l’organisme a été peu
satisfaisant. Le GIP a procédé à une consultation trop étroite pour de
nombreux marchés examinés par la Cour ; des dépassements ont été
constatés pour plusieurs d’entre eux.
De larges délégations de crédits ayant été consenties au
préfet de Basse-Normandie, région où était organisé l’essentiel des
commémorations
du
cinquantenaire,
la
moitié
des
dépenses
engagées par le GIP dans cette région ont échappé en pratique à
l’exercice des prérogatives du contrôleur d’État. Une entreprise a ainsi
reçu 1,54 MF par le truchement de 9 bons de commande successifs.
Les demandes réitérées du contrôleur d’État pour que soit mise en
place une comptabilité d’engagement sont demeurées sans suite
effective.
163
Au niveau central, le GIP a remboursé aux ministères de la
défense, de l’intérieur et de la culture des prestations dont aucune
convention n’avait défini et chiffré la consistance.
Telle qu’elle a été mise en oeuvre, la formule du GIP n’était
pas la formule juridique la plus appropriée en l’espèce. L’ancien
ministre des anciens combattants qui a dû assurer la liquidation du
GIP a d’ailleurs exposé à la Cour qu’il lui était « incontestablement
venu à l’esprit que la formule du GIP (…) n’était pas heureuse ».
Les comptes du groupement d’intérêt public (GIP) ont été
définitivement clôturés le 31 décembre 1996 et l’excédent de
trésorerie disponible, soit 15,33 MF, a été reversé au budget général
de l’État.
B. - LES MANIFESTATIONS LOCALES ET LE LIVRE-MÉMORIAL
L’un des anciens présidents du GIP a souligné, dans sa
réponse à la Cour, que « l’accueil de dizaines de milliers de vétérans,
dans des lieux peu propices à des rencontres d’une telle ampleur, en
présence de nombreux chefs d’État, constituait une difficulté
majeure » et que les cérémonies avaient « néanmoins pu se dérouler
dans de bonnes conditions ».
a) La Cour a constaté toutefois une opacité certaine dans la
conduite des manifestations locales, organisées par des communes
ou des associations, auxquelles le GIP a consacré 11 % de ses
crédits d’intervention.
Un saupoudrage des crédits s’est produit : 94 des 130
subventions accordées ont été d’un montant inférieur à 25 000 F.
Aucun critère clair de sélection des bénéficiaires et des attributaires
ne ressort des dossiers examinés.
Les deux-tiers des crédits ont bénéficié à deux associations
chargées des manifestations parisiennes. Les contrôles du GIP ont
été insuffisants quant aux informations à exiger d’elles.
L’Association pour la célébration du cinquantenaire de la
Libération de Paris, gérée en pratique par les services de la ville, a
ainsi confié à une agence l’organisation d’un spectacle pour lequel
elle a reçu 3,8 MF du GIP. Celui-ci n’a demandé ni compte d’emploi ni
compte-rendu d’exécution. L’Association pour la commémoration du
26 août 1944 a bénéficié quant à elle d’une subvention de 6,7 MF du
GIP. Son président était en même temps le producteur du spectacle
organisé ; sans mise en concurrence, il a conclu à ce titre un contrat
164
avec l’Institut Charles de Gaulle et non avec l’association ; les
prestations fournies par la société de production n’ont été ni
contrôlées ni évaluées.
b) La seule action de communication que le GIP ait eu à
conduire
en
propre,
la
réalisation
d’un
livre-mémorial
du
cinquantenaire des débarquements et de la Libération de la France,
n’a pas été menée à son terme. La délégation à la mémoire et à
l’information historique a exposé à la Cour qu’elle « avait tenté en son
temps, sans succès, de récupérer par virement à son profit les
sommes dont disposait le GIP nécessaires à la réalisation de
l’opération », que le projet « a été abandonné faute d’avoir pu
disposer de crédits de l’espèce » et qu’elle n’a pu « clore de façon
heureuse une affaire mal entamée ».
RECOMMANDATIONS DE LA COUR
- Mieux définir les rôles du ministère chargé des anciens
combattants et de celui de la culture en ce qui concerne les grands sites de
la mémoire nationale.
-
Réexaminer
les
critères
d’attribution
des
subventions
ministérielles en fonction de l’importance des sites et des opérations en
cause.
165
CHAPITRE XIV
LES MONUMENTS ET L'ENTRETIEN DES
NÉCROPOLES
729 000 corps reposent dans 263 nécropoles nationales,
d’une superficie totale de 329 hectares (voir annexe 11) ; 3 200 carrés
militaires regroupent 115 000 corps dans des cimetières communaux ;
197 000 « morts pour la France » ont une sépulture dans 234 grands
cimetières et près de 2 000 petits cimetières de 58 pays étrangers.
1. - LES DÉPENSES DE L’ÉTAT
Le
ministère
chargé
des
anciens
combattants
a
la
responsabilité des 263 cimetières nationaux et de 6 hauts lieux (le
mémorial de la Déportation sur l’Ile de la Cité, le mémorial de la
France combattante du Mont Valérien, celui du débarquement de
Provence au Mont Faron, celui de l’internement des Milles, le
mémorial de Natzwiller-Struthof et celui des guerres d’Indochine à
Fréjus)
107
.
A. - LA REMISE EN ETAT DES SÉPULTURES DE GUERRE
a) Un programme de rénovation des sépultures de la guerre
1914-1918 a été mis en oeuvre par le secrétariat d’État entre 1987 et
1990. Il a permis la rénovation de 204 472 tombes pour un montant
total de 27,82 MF.
Ces investissements ont été quasiment arrêtés entre 1991 et
1994, pour financer sur les crédits votés la construction du Mémorial
des guerres d’Indochine à Fréjus. Le coût de cette opération s’est
élevé à 30 MF, montant auquel s’ajoute celui du transfert des corps
(4 MF).
b) Un nouveau programme de travaux a été défini pour les
années 1994 à 2000, en vue de la restauration de nécropoles et de
107
Il est rappelé que l’Ossuaire de Verdun est propriété de l’évêché, qui en avait eu
l’initiative, et que le site d’Oradour-sur-Glane relève du ministère de la culture.
166
carrés de la guerre 1914-1918. Prévu pour un montant de 50 MF, il a
été doté de 30,5 MF en autorisations de programme et de 28,75 MF
en crédits de paiement. Les crédits sont désormais inscrits au titre V,
au
chapitre
57-91
« Équipement
immobilier
et
patrimoine »
(article 20), ouvert en 1994 pour répondre aux observations formulées
par la Cour, qui avait critiqué l’imputation de travaux immobiliers au
titre III des moyens des services. Ils sont passés de 7,81 MF en 1995
à 11,58 MF en 1997 et 13,83 MF en 1998. En cours d’année, sont
rattachés des fonds de concours représentant les participations
belges et allemandes à l’entretien des sépultures militaires en France
(0,47 MF en 1997), les droits d’entrée au Camp du Struthof (0,66 MF)
et la contribution du Souvenir Français à l’entretien des carrés
militaires (1,07 MF). Les dépenses nettes se sont élevées à 5,56 MF
en 1995, 5,55 MF en 1997, 5,1 MF en 1998 et 3,93 MF en 1999.
Des marchés négociés d’un montant de 7,85 MF ont été
conclus pour la rénovation et l’aménagement des nécropoles de 1995
à 1997, notamment à Minaucourt, Saint-Quentin et Craonnelle. Les
crédits de l’article 20 permettent aussi de régler les commandes
d’emblèmes funéraires fournis par une société choisie en 1995
(3,34 MF de 1995 à 1997).
c) Des travaux de rénovation des monuments, hauts lieux et
mémoriaux sont encore financés par des crédits du chapitre 43-02
« Interventions en faveur de l’information historique », alors que ces
investissements directs de l'État relèvent du titre V. Les dépenses de
cette nature ont atteint 5,35 MF de 1995 à 1997 dont notamment
2,14 MF pour le mémorial de Natzwiller-Struthof, 1,47 MF pour celui
du Mont Faron.
Le secrétariat d’État a fait valoir qu’il n’a pas obtenu la
création au chapitre 57-91 d’un article destiné aux travaux sur les
hauts lieux, les monuments et les mémoriaux.
Une subvention d’investissement de 6 MF a été accordée
aussi, sur les crédits du chapitre 43-02, au département de la Haute-
Vienne en vue de la création du Centre de la Mémoire d’Oradour-sur-
Glane. Cette subvention a été versée à raison de 2 MF par an de
1994 à 1996 sur production d’une convention des plus sommaires,
sans précision sur le coût du programme et son financement. D’autres
subventions d’investissement ont été versées en 1997, elles aussi sur
le titre IV, pour la réalisation d’un monument en hommage aux soldats
américains à Ste Mère-Église et pour l’extension du musée
départemental de l’armée secrète et de la Résistance à Estivareilles
(Loire).
167
Le secrétariat d’État a répondu que, ne disposant pas d’un
titre VI à son budget, il avait dû rattacher les subventions
d’investissement aux interventions dans le domaine des monuments
et des musées commémoratifs.
B. - L’ENTRETIEN DES TOMBES
L’entretien des nécropoles nationales est à la charge de l’État
depuis la loi du 31 juillet 1920. Pour les carrés militaires des
cimetières communaux, le secrétariat d’État verse une subvention de
8 F par tombe et par an aux communes, à charge pour elles
d’entretenir ces tombes, ou au Souvenir Français. Les tombes
concernées sont celles de soldats ou de victimes civiles « morts pour
la France »
108
.
Le taux de cette indemnité a été fixé par arrêté de
février 1980 ; le ministère de la défense estime à 38 F par an le coût
actuel d’entretien d’une tombe
109
.
La
dépense
totale
imputée
au
budget
des
anciens
combattants pour l’entretien des sépultures de guerre a été de
6,62 MF en 1998 (7,16 MF en 1999)
110
, dont notamment 1,8 MF pour
l’entretien des sépultures de guerre à l’étranger (1,7 MF en 1999) et
0,54 MF d’indemnités forfaitaires aux communes ou aux associations
(0,62 MF en 1999).
II. - LE RÔLE DU SOUVENIR FRANÇAIS
L’association nationale « Le Souvenir Français », qui faisait
état pour 1998 de 128 768 adhérents et de 170 604 affiliés, entretient
2 303 monuments et 103 506 tombes, dont 34 568 dans le cadre
d’une
convention
avec
le
secrétariat
d’État
aux
anciens
combattants
111
. Elle agit par l’intermédiaire de comités constitués à
l’échelon de la commune ou du canton.
Les dépenses comptabilisées au siège social de l’association,
qui ont été de 5,3 MF par an en moyenne de 1993 à 1997,
comprennent pour 3,98 MF des actions et interventions, dont 2,81 MF
pour les tombes et monuments, à savoir 1,20 MF pour la rénovation
108
Mention - à l’état civil – instituée par la loi du 2 juillet 1915 (modifiée par la loi du 23
février 1922), remplacée par l’ordonnance n° 45-2717 du 2 novembre 1945 relative aux
actes de décès des militaires et civils « Morts pour la France ».
109
A titre de comparaison, le coût annuel est estimé à 189 F dans les pays du
Commonwealth et à 958 F aux États-Unis.
110
Chapitre 37-61 (Moyens de fonctionnement des services déconcentrés), article 10,
paragraphe 80.
111
soit 28 894 sépultures françaises, 2 344 alliées, 3 330 allemandes.
168
des tombes, 1,13 MF pour les monuments et 0,48 MF de fonds de
concours au budget des anciens combattants. Depuis 1987, en effet,
un fonds de concours reçoit la contribution du Souvenir Français à la
reconstruction de nécropoles de la guerre de 1914-1918, à laquelle
l'association participe conjointement avec l’État (7 MF depuis 1987
pour la rénovation de 15 nécropoles).
En outre, le Souvenir Français prend en charge les tombes
abandonnées, sur demande de son comité local et avec l’accord de la
commune qui doit accepter de concéder à perpétuité. L’association,
dont
les
bénévoles
effectuent
le
petit
entretien,
assure
le
fleurissement. Pour des travaux de rénovation plus importants, un
financement conjoint est recherché avec les collectivités locales, les
associations d’anciens combattants et l’État. Ainsi, le Souvenir
Français a participé en 1997, hors fonds de concours, à la création de
la nécropole de Nîmes, conjointement avec la ville et le secrétariat
d’État. Il intervient aussi pour l’entretien des tombes et ossuaires
antérieurs à 1914, auxquels la loi de 1920 ne s’applique pas.
RECOMMANDATIONS DE LA COUR
- Compléter la nomenclature du budget des anciens
combattants afin de permettre une imputation exacte tant des
travaux de rénovation des monuments et hauts lieux que des
subventions d’investissement ;
- Évaluer le coût d’entretien des sépultures militaires
perpétuelles afin d’actualiser le taux de l’indemnité forfaitaire
annuelle allouée à cette fin.
169
CINQUIÈME PARTIE
LES STRUCTURES
ET LES MODES DE GESTION
171
CHAPITRE XV
LES MOYENS HUMAINS DE L’ADMINISTRATION DES
ANCIENS COMBATTANTS
Durant la période couverte par l’enquête, le secrétariat d’État
aux anciens combattants, rattaché au ministère de la défense par
décret du 11 juin 1997, était organisé autour d’une administration
centrale située à Paris, dont plusieurs services étaient toutefois
installés
dans
d’autres
départements.
Dix-huit
directions
interdépartementales
en
constituent
l’échelon
déconcentré
en
métropole. Un service implanté à Château-Chinon traite des
ressortissants résidant à l’étranger.
I. - LA GESTION DU PERSONNEL
A. - L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS
La tendance générale au cours de la période récente est une
réduction progressive des effectifs liée à la diminution des
ressortissants et ayants droit.
Les effectifs budgétaires du secrétariat d’État ont diminué de
8,7 % de 1993 à 1997, passant de 2 657 à 2 427. La baisse des
effectifs réels a été de l’ordre de 16,5 % (de 2 829 à 2 361) ; elle a été
plus accentuée pour les services déconcentrés (- 19,2 %) que pour
les services centraux (- 9,5 %). Des surnombres au niveau central
proviennent du refus exprimé par certains agents de suivre la
direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale
(DSPRS) délocalisée à Caen : 28 agents à la fin de 1997, dont 21
titulaires. A la même date, 124 emplois étaient vacants en services
déconcentrés.
Les femmes forment 68,1 % de l’effectif. Dans les services
centraux (699 agents), les effectifs les plus nombreux se situent dans
les tranches d’âge 36/45 ans (46,1 %) et 46/55 ans (32,5 %), qui
représentent respectivement 44,2 % et 37,2 % des effectifs dans les
services déconcentrés (1 666 agents).
172
a) À l’administration centrale, les fonctionnaires titulaires
représentent
83,3 %
de
l’ensemble
des
agents.
Il
s’agit
majoritairement d’agents de catégorie C (371).
Dans la catégorie A, la question se pose de l’avenir du corps
de l’inspection générale des anciens combattants (IGAC), créé en
1956 (4 inspecteurs généraux et 2 inspecteurs généraux adjoints),
vis-à-vis des corps de contrôle existant au sein du ministère de la
défense.
Les agents contractuels sont au nombre de 49 depuis 1992 :
informaticiens, médecins spécialistes de l’appareillage, agents
attachés au cabinet du ministre, agents techniques du Centre
d’études et de recherche sur l’appareillage des handicapés (CERAH).
La catégorie du personnel ouvrier de l’État comprenait 16
ouvriers en 1997, employés principalement au CERAH, qui
bénéficient des dispositions du décret du 26 février 1897 relatif à la
situation du personnel civil d’exploitation des établissements militaires
de l’État.
b) Le personnel des services déconcentrés, réparti entre les
18 directions interdépartementales, représente plus de 70 % de
l’effectif du secrétariat d’État.
La diminution des emplois administratifs a été de 31,7 % sur
la période 1992 à 1997. Le nombre des emplois a augmenté en
revanche de 4,9 % en catégorie A. Les agents de catégorie C à
compétence technique regroupent la quasi-totalité du personnel
chargé de l’entretien des sépultures de guerre (307 emplois
budgétaires).
La dotation budgétaire pour le personnel contractuel est de 81
médecins : 30 médecins chargés des soins gratuits, 7 médecins dans
les centres de réforme et 44 dans les centres d’appareillage. Des
vacances de postes sont constatées pour les soins gratuits et les
centres d’appareillage.
Du personnel sous contrat emploi-solidarité (CES), qui ne
peut pourtant être employé dans les services de l’État
112
, apparaît
toujours dans les directions interdépartementales des anciens
combattants : 148 en janvier 1994, 151 en janvier 1995, 156 en
janvier 1996, 42 en janvier 1997. En mars 1997, le directeur général
de l’ONAC, employeur nominal de ces agents, s’était engagé à mettre
112
Comme la Cour l’a souligné dans son rapport public de 1996, p. 116.
173
fin à ces affectations irrégulières, qui étaient encore au nombre de 10
en janvier 1998. Le secrétariat d’État a indiqué qu’il ne restait plus
dans les directions interdépartementales, à la fin de 1998, qu’un seul
CES, prolongé dans l’attente de l’âge de la retraite.
c) Au 31 décembre 1997, 10 agents du secrétariat d’État
étaient affectés à la mutuelle du personnel des anciens combattants.
10 autres étaient mis à disposition des organisations syndicales.
d) En 1997, le nombre de jours d’absence par agent était de
20,3 jours dans l’administration centrale et de 17,43 jours dans les
services déconcentrés.
Le secrétariat d’État a exposé à la Cour en janvier 1999, que
« en l’état actuel des données, il n’existe pas d’état des lieux précis
qui permette de déterminer le taux d’absentéisme du personnel. Pour
remédier aux erreurs d’interprétation issues de ces données non
fiables, un recensement des jours de congé de maladie effectivement
pris sera réalisé à partir de la fin de cette année ».
B. - LA MODERNISATION DE LA GESTION DES RESSOURCES
HUMAINES
Une mission pour la modernisation de l’administration du
ministère a été créée par un décret du 12 mars 1992 qui la rattachait
directement au ministre ; un département du développement des
ressources humaines devait veiller à la cohérence d’ensemble du
dispositif de formation et piloter les actions spécifiques de promotion
et de mobilisation des ressources humaines. Dans la réalité, la
mission n’a fonctionné qu’une année, de février 1992 à mars 1993,
date à laquelle elle a été mise en sommeil. Elle comptait alors 11
personnes. En 1992, 24,9 MF ont été dépensés au titre des actions
de modernisation, dont notamment 9 MF pour les actions de
délocalisation et 7,7 MF pour l’équipement informatique
113
.
Les seuls travaux de la mission présentés au cours de
l’enquête se rapportent à la conception d’un nouveau logiciel de
gestion informatique du personnel. Aucun projet concret n’a été
réalisé sur la gestion prévisionnelle des effectifs. La mission a été
supprimée officiellement par un arrêté du 29 mai 1998.
113
Chapitre 37-93 « Plan de modernisation », doté de 30 MF en loi de finances initiale.
174
C . - L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE L’ONAC
a) Entre 1992 et 1997, les effectifs budgétaires de l’ONAC ont
progressé de 1 %. En outre, un sureffectif d’agents de catégorie C est
constaté dans les services départementaux (443 postes).
Effectifs
budgétaires
1992
Effectifs
budgétaires
1997
Effectifs réels au
31 décembre
1997
Service central de l’ONAC
138
132
123,5
Services départementaux
667
671
651
Maisons de retraite et ERP
730
806
751
TOTAL
1 535
1 609
1 525
La plupart des maisons de retraite sont dirigées par des
agents de catégorie B. L’exigence de modernisation des méthodes
comptables et budgétaires de l’ONAC implique une réflexion sur la
fonction de directeur et sur la formation des agents chargés des
responsabilités de gestion.
L’ONAC emploie 206 vacataires, dont 128 professeurs
d’écoles de rééducation professionnelle (91 équivalents temps plein),
et 242 personnes sous contrats emploi solidarité. Dans le cadre du
programme « nouveaux services, nouveaux emplois », son conseil
d’administration a décidé en juin 1998 de créer dans chacun des 96
services départementaux métropolitains un « emploi jeune mémoire »,
pour un coût annuel de 4,13 MF environ
114
.
b) L’ONAC ne dispose d’aucune donnée sur l’absentéisme
des personnels, ni d’outil de gestion prévisionnelle pour l’ensemble de
son personnel.
D. - LE RÉGIME INDEMNITAIRE
a) Pour l’administration centrale des anciens combattants, on
ne dénombre pas moins de 26 dispositifs d’indemnités créés par des
114
Rémunération de 23 000 F par an et par emploi (20 % à la charge de l’employeur),
coût de fonctionnement de 20 000 F par an et par agent.
175
décrets ou des arrêtés
115
. Il existe de même 20 types d’indemnités
pour les services déconcentrés
116
.
Selon un rapport de l’inspection générale des anciens
combattants de février 1998, le régime dont bénéficie le secrétariat
d’État « se caractérise par de fortes inégalités qui n’existent pas dans
d’autres administrations ; les cadres supérieurs sont très avantagés :
les primes peuvent atteindre jusqu’à 200 000 F par an soit l’équivalent
de six mois de salaire. A l’inverse, certains personnels d’exécution ne
perçoivent que 6 500 F de prime par an représentant un mois de
salaire. Le niveau des rémunérations accessoires du personnel de
l’administration centrale est trois fois plus élevé que celui des services
déconcentrés mais s’explique par l’absence de prime de rendement ».
Ainsi, un adjoint administratif de 1ère classe employé en
administration centrale dispose d’un niveau moyen de primes
quasiment équivalent à celui d’un chef des services départementaux
qui exerce des responsabilités plus importantes (18,9 %).
L’inspection générale a recommandé « une meilleure
diffusion des principes d’attribution des primes au sein des instances
consultatives », l’établissement d’un « taux moyen d’objectif » sur
l’année et « une cristallisation des rémunérations accessoires à partir
d’un seuil correspondant au tiers du traitement brut annuel » de façon
à « procéder à la revalorisation progressive des indemnités perçues
par les agents appartenant à des corps défavorisés par l’actuel
système ».
b) Il existe à l’ONAC 26 catégories d’indemnités accessoires :
8 pour les agents du service central et des services départementaux,
7 pour les agents des écoles de rééducation professionnelle, 11 pour
ceux des maisons de retraite. Au service central, les indemnités
représentent de 14,7 % à 50,8 % des rémunérations.
115
Dépense nette de 20,36 MF en 1998 et de 20,21 MF en 1999 (chapitre 31-02,
art. 10).
116
Dépense nette de 17,72 MF en 1998 et de 17,98 MF en 1999 (chapitre 31-22).
176
II. - SITUATION DE CERTAINS SERVICES
A. - LA DÉLOCALISATION DE LA DIRECTION DES STATUTS, DES
PENSIONS ET DE LA RÉINSERTION SOCIALE
La délocalisation des structures du secrétariat d’État était au
nombre des décisions des comités interministériels d’aménagement
du territoire (CIAT) des 7 novembre 1991 et 29 janvier 1992.
La ville de Caen, qui disposait d’une caserne de l’armée de
terre désaffectée, fut choisie pour recevoir les bureaux de la direction
des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS).
Les effectifs concernés par l’opération étaient de 110
personnes. Le mouvement s’est effectué en trois étapes, de
septembre 1992 à décembre 1997. 48 agents ont été mutés de Paris
vers Caen, les recrutements externes ont été de 56 agents, les
redéploiements internes entre administrations situées à Caen n’ont
concerné que 6 agents. La DSPRS est désormais localisée à Caen à
80 %. Le secrétariat d’État a choisi de conserver en Ile-de-France le
département des études générales, implanté à la fois à Val-de-
Fontenay et Paris (7 agents dans chaque site).
Le coût de la délocalisation est estimé par les services du
secrétariat d’État à 29,55 MF
117
. Le coût total par agent délocalisé a
été de 615 000 F, si l’ensemble des coûts identifiés pour cette
opération est rapporté aux 48 agents transférés de Paris à Caen. Le
coût par emploi créé à Caen (110 postes) est, lui, de 268 000 F.
Les deux principales indemnités de délocalisation, l’indemnité
exceptionnelle de mutation et son complément, ont concerné 47
agents pour un coût global de 3,13 MF, soit une moyenne totale par
agent délocalisé de 67 377 F. 53 agents de la DSPRS ont choisi de
rester à Val-de-Fontenay. 39 avaient été reclassés à la fin de 1997,
ou avaient bénéficié d’une admission à la retraite ou en cessation
progressive d’activité. Les 14 derniers agents auraient été reclassés
depuis cette date.
Des éléments recueillis au cours de l’enquête, il ressort que
cette opération a entraîné un retard d’un an environ dans le traitement
des dossiers de liquidation de pensions et dans le traitement des
117
Aménagement des infrastructures : 17,99 MF ; déménagement de matériel
immobilier : 4,94 MF ; achat de mobilier : 0,51 MF ; indemnités et remboursements aux
agents des frais de changement de résidence : 0,96 MF ; formation : 0,23 MF ; frais
divers d’installation : 1,62 MF ; indemnité exceptionnelle de mutation : 3, 30 MF.
177
recours des ressortissants, retard dû, selon le secrétariat d’Etat, à la
« désorganisation des services avec absence de fonctionnement au
profit des ressortissants pendant un an autour de la date de
délocalisation ». Elle est aussi à l’origine d’une multiplication des
déplacements entre les sites de la DSPRS à Caen, Paris et Woippy
(CERAH), auxquels s’ajoute le service des ressortissants résidant à
l’étranger créé à Château-Chinon ; les dépenses ainsi induites sont
estimées à près de 320 000 F pour l’année 1997. S’il a été fait état
dans la réponse à la Cour d’un « isolement voire ghettoïsation des
personnels délocalisés », l’affectation de « personnels en provenance
de l’extérieur avec une vision nouvelle des problèmes traités par le
ministère et des approches coutumières » pourrait, en revanche,
permettre d’améliorer la productivité des services.
En définitive, les services de l’administration centrale des
anciens combattants étaient répartis en 1998 entre six localisations :
Localisations
Services concernés
Nombre
d’agents
Paris
Cabinet, DAG, DSPRS, DMIH
377
Val de Fontenay/Fontenay-
sous-Bois
CCM
118
, DMIH, DSPRS, CSNRDIRP
119
84
Créteil
garage, mutuelle, CERAH
71
Caen
DSPRS
98
Woippy
CERAH
47
Château-Chinon
service étranger
22
B. - LES EMPLOIS DE CABINET
Depuis 1993, les effectifs du cabinet des ministres ou
secrétaires
d’État
successivement
en
charge
des
anciens
combattants n’ont pas diminué, comptant en moyenne environ
70 emplois :
1993
1994
1995
1996
1997
Agents employés au cabinet
72
72
70
69
71
118
Commission consultative médicale.
119
Commission spéciale nationale de réforme des déportés, internés, résistants et
politiques.
178
La Cour a déjà souligné que les dispositions législatives et
réglementaires qui sont supposées encadrer la gestion des emplois
dans
les
cabinets
ministériels
sont
anciennes,
incomplètes,
particulièrement imprécises et constamment contournées. Elle a reçu
en 1998 l’assurance d’une plus grande transparence et d’une
meilleure information du Parlement. S’agissant des cabinets chargés
des anciens combattants, elle constate que la quasi stabilité de leurs
effectifs contraste avec l’évolution à la baisse du nombre des
ressortissants
du
secrétariat
d’État
et
des
personnels
de
l’administration centrale.
Le rôle d’une « mission régionale Alsace-Lorraine », installée
depuis
1997
à
Metz
dans
les
locaux
de
la
direction
interdépartementale mais présentée comme une antenne du cabinet
chargée de suivre les dossiers régionaux, ne ressort pas clairement
de
l’organigramme
du
secrétariat
d’État.
Une
direction
interdépartementale est, en effet, installée à la fois à Metz et à Nancy,
et une direction départementale de l’ONAC est implantée à Metz.
Le secrétariat d’État a fait valoir à la Cour en janvier 1999 que
« la nomination d’un élu de cette région au poste de secrétaire d’État
aux anciens combattants a suscité une plus grande activité des
associations d’anciens combattants spécifiques à l’Alsace-Moselle
car, malgré les mesures prises depuis la Libération en leur faveur, les
différentes catégories de victimes de l’annexion de fait ne sont pas
totalement satisfaites de leurs statuts ».
C. - LE SERVICE DES RELATIONS PUBLIQUES DES ANCIENS
COMBATTANTS
Ce service (SIRPAC) a été créé à l’automne 1997. Il publie
notamment la « Lettre du combattant », mensuel d’information à
destination du public et des associations d’anciens combattants. Il
emploie 4,8 agents en équivalents temps plein.
Il était indiqué au comité technique paritaire central en octobre
1997 que le SIRPAC était en instance d’officialisation et constituait
« une structure informelle dont la forme n’est pas définitive ». Mais
aucun texte n’a clarifié à ce jour cette situation ambiguë.
Le secrétariat d’Etat a exposé à la Cour en janvier 1999 que
« l’avenir du SIRPAC comme celui de l’Inspection est lié à la réforme
du département ministériel des anciens combattants et au degré
d’intégration au ministère de la défense qui peut aboutir soit au
maintien en l’état du service, soit à son absorption par la délégation à
179
l’information et à la communication de la défense - DICOD - qui a
remplacé le SIRPA en juin 1998 ».
III. - LES SUREFFECTIFS
A. - LE DUALISME MINISTÈRE - ONAC
Depuis son origine, l’administration des anciens combattants
est marquée par l’existence parallèle d’une structure ministérielle et
d’un établissement public, dont les missions sont distinctes, le
ministère se chargeant plus spécialement du droit à réparation et des
pensions tandis que l’ONAC conduit l’action sociale. Cependant, les
services déconcentrés des deux organismes se superposent.
Des réformes ont déjà été envisagées. Un projet de « plan de
modernisation du secrétariat d’État », présenté en juin 1990, réduisait
le rôle des services départementaux de l’ONAC. Il a suscité les plus
vives réserves de la part des associations d’anciens combattants et
des préfets et n’a pas abouti. Une seule mesure a été mise en
oeuvre : l’attribution de la carte du combattant, qui incombait à l’ONAC
depuis 1926, a été transférée à l’administration centrale du secrétariat
d’Etat, la gestion des dossiers restant assurée par les services
départementaux de l’ONAC.
De même, la gestion du fonds de solidarité AFN a donné lieu
à des partages de compétence entre les services départementaux de
l’ONAC
et
les
directions
interdépartementales
des
anciens
combattants qui ont rendu plus complexe la procédure de traitement
des dossiers et plus coûteuse la mise en place des outils
informatiques de gestion.
Rendus publics en juillet 1998, les principes d’un « nouvel
élan pour l’ONAC » reposent sur le maintien de l’établissement public
avec une gestion paritaire associant l’État et les représentants des
anciens combattants, sur le développement des services de proximité,
les services départementaux de l’ONAC devenant le lieu d’accueil
unique des ressortissants, sur le maintien d’une gestion par l’ONAC
des maisons de retraite, n’excluant pas toutefois la recherche de
conventions avec d’autres établissements, sur le développement d’un
partenariat entre les écoles de rééducation professionnelle et le
ministère de la défense pour la reconversion des militaires de carrière
et sur le développement des actions de mémoire en liaison avec les
collectivités locales.
180
B. - LES CENTRES D’APPAREILLAGE
Les effectifs des centres d’appareillage ont été les suivants de
1993 à 1997 (en équivalents temps plein au 31 décembre) :
1995
1996
1997
260,4
249,7
240,7
Effectif total
Dont personnel administratif
185,1
178,1
171,7
39,3
39,6
38,5
Médecins
Experts-vérificateurs
36
32
30,5
Deux
rapports
de
l’Inspection
générale
des
anciens
combattants portant sur la période 1984-1996 font état d’un niveau
important de sureffectif, compte tenu de la forte baisse d’activité des
centres d’appareillage.
Variable
selon
les
directions
interdépartementales,
ce
sureffectif aurait commencé à se résorber en 1993 pour le personnel
administratif, mais demeurait, en 1996, pour les médecins et les
experts vérificateurs : alors que le volume d’activité, exprimé en
nombre de prothèses et orthèses neuves, avait diminué de 21,1 % de
1993 à 1996, les effectifs de médecins avaient augmenté de 3,1 %
tandis que ceux des experts-vérificateurs et des agents administratifs
baissaient de 4,8 % et 26,9 % respectivement. Alors que la charge de
travail par agent administratif, mesurée au nombre de bons de
commande et de dossiers de handicapés examinés, a augmenté,
celle des médecins spécialistes, mesurée au nombre de prothèses,
orthèses et chaussures par praticien, s’est allégée de 16, 2 %.
L’IGAC concluait donc à un sureffectif théorique de 21,93
médecins en 1996
120
,
ce qui représentait plus de la moitié de l’effectif
réel constaté.
Le secrétariat d’État convient que « par exemple, dans le
midi, seul Toulouse parmi Bordeaux, Marseille et Montpellier a une
activité significative et reconnue par les acteurs du secteur ». Il a fait
connaître qu’une mission d’audit est en cours afin de déterminer le
120
En appliquant à chaque direction interdépartementale le nombre moyen pour la
France entière d’attributions d’appareil par médecin (2 125 par an, soit 9 par jour).
181
plan de charge et le niveau de productivité des personnels des
différents secteurs d’activité des directions interdépartementales.
C. - LES EFFECTIFS AFFECTÉS À LA GESTION DES SOINS MÉDICAUX
GRATUITS
Le personnel affecté à la gestion des soins médicaux gratuits
dans
les directions interdépartementales et au service des
ressortissants résidant à l’étranger (SRRE) représentait au 1
er
octobre
1997 un effectif de 210 agents en équivalents temps plein, dont 185
agents administratifs et 25 médecins contrôleurs.
D’importantes disparités régionales subsistent quant au
volume d’activité par agent, surtout en ce qui concerne les médecins
contrôleurs. La moyenne nationale de dépense gérée sur l’année par
agent administratif s’établit à 4,8 MF en 1997, mais l’écart entre
valeurs extrêmes est du simple (Lille : 2,4 MF) au triple (Rouen :
8 MF). La charge de travail de chaque médecin contrôleur, mesurée
par le nombre de demandes de prises en charge instruites, varie elle
aussi d’une direction interdépartementale à l’autre, entre 297
(Strasbourg) et 3 074 (Bordeaux) soit un rapport de 1 à 10, alors que
la moyenne nationale s’établit à 1 352.
Face à de telles disparités, un redéploiement des médecins
contrôleurs des directions interdépartementales saisies de moins de
demandes de prises en charge au profit des directions les plus
chargées paraît nécessaire pour éviter des différences de qualité et
d’efficacité dans l’exercice de la mission de contrôle et de surveillance
des soins.
D. - LE GARAGE CENTRAL DE CRÉTEIL
Le site de Créteil a été affecté au garage central du
secrétariat d’État aux anciens combattants à la suite du transfert des
installations que celui-ci occupait à Bercy sur le site destiné à la
construction du ministère des finances. Le terrain a été acheté 5,3 MF
et le coût de construction s’est élevé à 19 MF. La superficie du
nouveau garage étant de 50 % supérieure à celle du site précédent
(1 410 m
2
contre 920 m
2
), d’autres utilisateurs ont été recherchés pour
améliorer le plan de charge d’ateliers dotés d’outils modernes.
a) Chargé d’entretenir et de réparer les véhicules du ministre,
de l’administration centrale et des services déconcentrés ainsi que
ceux de 14 organismes publics avec lesquels le secrétariat d’État a
passé une convention, le garage assure en outre le prêt de véhicules
aux différents services et le suivi des consommations en carburant.
182
Il emploie 27 personnes exerçant à temps plein dont 22
ouvriers d’État. Les ouvriers sont présents 44,5 heures par semaine,
les heures supplémentaires effectuées étant fixées forfaitairement à
5,5 heures par semaine. Cette pratique d’heures supplémentaires
généralisées remonterait à un accord de 1981 entre le directeur de
l’administration
du
secrétariat
d’État
et
les
organisations
syndicales
121
: une telle pratique devrait être remise en question.
En 1997, 621 véhicules ont été entretenus ou réparés par les
onze ouvriers de l’atelier, soit en moyenne environ une voiture par
ouvrier tous les quatre jours de travail environ.
La progression de l’activité totale de 1992 à 1997 a été de
89 % : le nombre de véhicules de tiers s’est accru de 256 % alors que
celui des véhicules des services centraux du secrétariat d’Etat n’a crû
que de 20 %. En 1997, la part des véhicules de l’administration
centrale a été de 36,8 %, celle des organismes conventionnés a été
de 34,4 % et celle des services déconcentrés des anciens
combattants de 28,8 %.
Le garage est ainsi devenu un centre de prestations de
services dont l’activité profite substantiellement à des structures
administratives autres que le secrétariat d’État. La haute technicité
des employés et la qualité du travail permise par les investissements
réalisés ne sauraient justifier cette dérive.
b) Le budget du garage est constitué par les crédits pour
moyens de fonctionnement des services centraux du secrétariat
d’Etat, ainsi que par des rétablissements de crédits émanant des
ministères bénéficiant de conventions. Hors traitements, il atteignait
1,33 MF en 1997.
Quand il travaille pour les services déconcentrés des anciens
combattants, le garage facture uniquement les pièces détachées, à
l’exclusion de la main-d’oeuvre. Aux organismes conventionnés, il
facture, outre les pièces détachées, une quote-part des coûts de
main-d’oeuvre calculés selon un barème inférieur à celui de la
chambre professionnelle des garagistes parisiens. Le coût horaire, qui
n’intègre pas la part des charges sociales, varie, selon les travaux
effectués, de 123 F à 129 F ; il n’a pas été actualisé pour les
signataires des conventions les plus anciennes. Aussi le montant des
titres de perception à l’égard des tiers (0,23 MF en 1997) ne
représente-t-il que 10 % de la masse salariale du garage (2,11 MF)
121
Aucune copie de cet accord n’a pu être fournie au cours de l’enquête.
183
alors que le travail pour des partenaires conventionnés forme plus de
34 % de l’activité de celui-ci.
En définitive, le garage de Créteil, surdimensionné par rapport
aux besoins du secrétariat d’État, a cherché à assurer son plan de
charge en passant des conventions avec des « clients » extérieurs,
sans pour autant que ces prestations de services équilibrent leur coût,
au demeurant mal cerné et maîtrisé. Enfin, la situation des agents, qui
bénéficient d’un forfait de 5,5 heures supplémentaires par semaine,
est exceptionnellement favorable.
RECOMMANDATIONS DE LA COUR
- Rationaliser les implantations des services centraux de
l’administration en charge des anciens combattants.
- Resserrer rapidement le dispositif et les moyens humains des
services déconcentrés tant du département ministériel en charge des
anciens combattants que de l’ONAC.
-
Réviser
la
composition
et
la
présidence
du
conseil
d’administration de l’ONAC.
- Réexaminer les modalités de gestion (notamment les tarifs
appliqués aux organismes conventionnés) et l’avenir du garage central de
Créteil.
185
CHAPITRE XVI
LA GESTION INFORMATIQUE
Le secrétariat d’État a exposé à la Cour en 1999 que « le
schéma directeur du ministère a été abandonné en 1996 » en
précisant que « cet abandon est lié à la réflexion d’ensemble sur le
devenir du département ministériel ». L’absence d’un schéma
directeur informatique global pour l’administration des anciens
combattants conduit à une gestion manuelle, aujourd’hui archaïque,
des dossiers de pensions et de soins et empêche d’avoir une vision
cohérente des différentes catégories de ressortissants.
I. - L’INFORMATISATION DE LA GESTION DU PERSONNEL
Depuis 1988, le secrétariat d’État a entrepris un effort de
modernisation de ses outils de gestion en mettant en oeuvre un
logiciel ULYSSE, conçu et réalisé au ministère de la culture sous
l’appellation VIVALDI.
La finalité de ce système était double : la gestion des
carrières
des
agents
(avancements,
arrêtés
de
nomination,
documents de travail servant aux organismes de gestion paritaire) et
la gestion des effectifs budgétaires et des effectifs réels. L’échéancier
du projet ULYSSE s’échelonnait de juillet 1992 à juin 1993 en trois
lots. L’acquisition de cet outil avait été précédée d’une analyse
demandée à une société de conseil informatique ; le coût de
traitement avait été évalué à 1,5 MF.
Le développement d’ULYSSE a été perturbé en décembre
1991 par les conclusions d’un audit « sur l’état des matériels et
applications informatiques dont dispose le SEAC et leur bonne
adaptation aux tâches à accomplir ». Ces conclusions étaient sévères
pour la démarche informatique du secrétariat d’État, qualifiée de
« pratiquement bloquée », et pour l’application ULYSSE, dont
l’abandon au profit d’un nouveau logiciel de gestion était préconisé.
186
Peu après, les travaux de développement informatique de la
mission de modernisation créée en février 1992
122
ont entraîné la
mise en sommeil de l’application ULYSSE. Son développement était
intégré au schéma directeur informatique adopté en 1993. Mais la
mise en application de celui-ci a été arrêtée elle aussi après un début
d’exécution, car le schéma était « devenu obsolète du fait de
l’évolution nouvelle de la structure du ministère », selon la réponse du
secrétariat d’État à la Cour en janvier 1999.
Le développement d’ULYSSE a été repris en février 1993
sous la responsabilité du nouveau directeur de l’administration
générale. Il s’est traduit en mai 1993 par l’acquisition d’une version
rénovée de VIVALDI et par la conclusion d’un marché négocié
d’assistance avec la société développant le progiciel (1,7 MF),
complété par un marché de maintenance évolutive et corrective signé
en septembre 1996 (0,7 MF).
L’application reprise du ministère de la culture en 1989 n’a
ainsi été opérationnelle qu’en 1994, après avoir souffert d’un retard de
trois années dû notamment aux travaux parallèles de la mission pour
la modernisation.
En 1998, les principales applications d’ULYSSE étaient deux
modules, l’un sur la gestion administrative des carrières et l’autre sur
la gestion des effectifs budgétaires
123
.
Les services interdépartementaux ne disposaient d’aucune
application de gestion informatisée jusqu’en 1998 ; un logiciel a alors
été mis en place à partir d’une application locale développée à la
direction interdépartementale de Tours pour le traitement automatisé
d’informations nominatives sur les agents rapporté aux positions
administratives. Ce produit, officialisé par arrêté du 16 mars 1998
sous l’appellation LAERTE, est en cours d’extension et de diffusion
dans les services déconcentrés ; il n’a toutefois pas vocation à
remplacer l’application ULYSSE pour la gestion des carrières.
122
Cf. chapitre XV, point A–2.
123
L’application ULYSSE n’intègre pas la gestion des corps d’administrateurs civils qui
relève du ministère de la fonction publique, ni celle des ouvriers d’État, des personnels
contractuels et des vacataires, qui est assurée par un bureau spécifique.
187
II. - LES OUTILS INFORMATIQUES DES CENTRES
D’APPAREILLAGE ET DU SYSTÈME DES SOINS MÉDICAUX
GRATUITS
a) Les centres d'appareillage ne disposent que d'un
programme informatique, dénommé « transaction appareillage », à
finalité comptable et financière. La direction interdépartementale d'Ile-
de-France a conçu, pour sa part, un logiciel permettant la gestion
informatisée de la totalité de la procédure d'appareillage sur les plans
administratif, financier, médical et statistique. Le ministère envisage
de
généraliser
ce
logiciel
à
l'ensemble
des
directions
interdépartementales dans le cadre du futur système d'information
intégré Pensions-soins médicaux-appareillage, mais en l'absence de
schéma directeur informatique un calendrier de mise en oeuvre n’a pu
être arrêté. Plusieurs versions de ce programme avaient déjà été
établies au cours des dernières années sans qu'aucune suite fût
donnée.
b) De même le paiement des créanciers au titre des soins
médicaux gratuits est informatisé. Ici encore, la mise en place de la
nouvelle application Pensions–soins gratuits, qui gèrerait aussi l’accès
aux soins (demandes de prise en charge, imputabilité, contrôle
médical), le suivi des pratiques médicales et l’appareil statistique, n’a
pu faire l’objet d’un calendrier faute d’un schéma directeur
informatique.
III. - L’ORGANISATION INFORMATIQUE DU FONDS DE
SOLIDARITÉ AFN
Le Fonds de solidarité pour les anciens combattants d’Afrique
du Nord et d’Indochine a connu trois phases sur le plan de
l’organisation informatique, qui reflètent l’évolution du système de
gestion : la compétence exclusive de l’ONAC de 1992 à 1994, quand
n’existait que l’allocation différentielle ; la compétence partagée entre
le secrétariat d’Etat et l’ONAC en 1995 et 1996 ; les compétences
distinctes des deux réseaux depuis 1997 (cf. chapitre X).
En 1992, au moment de la création de l’allocation
différentielle, les services départementaux de l’ONAC n’utilisaient pas
l’informatique pour la gestion de prestations, les aides financières
traditionnelles de l’ONAC étant traitées manuellement. Comme
l’allocation différentielle était appelée à bénéficier à plusieurs dizaines
de milliers de ressortissants, la nécessité d’un traitement automatisé
s’est
rapidement
s’imposée.
Dès
1992,
certains
services
188
départementaux se sont dotés des outils nécessaires ; l’ONAC a
décidé en 1993 de mettre à disposition de chaque service un logiciel
dont il a confié la réalisation à l’équipe informatique de l’école de
rééducation professionnelle de Béziers.
Quand l’allocation de préparation à la retraite a été instituée,
la direction de l’administration générale a entendu doter le Fonds
d’une organisation informatique intégrée. Après appel d’offres, un
marché a été signé en décembre 1994 pour un montant de 8 MF,
porté par avenant à 8,8 MF et complété par un deuxième marché de
0,6 MF.
La décision prise vers le milieu de l’année 1996, par la
direction de l’administration générale, d’abandonner ce projet a rendu
inutile environ la moitié de la dépense de 9,4 MF engagée par le
secrétariat d’État pour une nouvelle organisation informatique. Un tel
investissement était sans doute démesuré pour le traitement des
seuls dossiers individuels du Fonds ; il n’a pourtant pas été envisagé
de l’amortir sur d’autres gestions intéressant les anciens combattants.
Depuis 1997, le système informatique est scindé, comme l’est
le système de gestion, entre les deux réseaux déconcentrés et les
deux prestations du Fonds.
189
CHAPITRE XVII
LE PATRIMOINE ET LA GESTION DES
ASSOCIATIONS
Les associations ou fédérations d’associations dont les
comptes et les opérations ont été examinés par la Cour se
caractérisent par l’importance de leurs ressources et de leur
patrimoine. Elles se caractérisent aussi par une insuffisante
transparence dans la tenue des comptes et la gestion.
I. – LES RESSOURCES TIRÉES DES JEUX ET LOTERIES
a)
Pour
compléter
les
ressources
provenant
des
cotisations
124
, des dons, des galas de bienfaisance et des
souscriptions, l’Union des blessés de la face et de la tête, rejointe
ultérieurement par la Fédération nationale des mutilés, victimes de
guerre et anciens combattants
125
, a eu l'idée, quelques années après
la guerre de 1914-1918, de lancer une souscription nationale appelée
La Dette,
assortie d'une tombola gratuite dont les bénéfices étaient
partagés avec d'autres associations de grands blessés. Cette
souscription, qui a duré de 1931 à 1933, a connu un certain succès.
La loi de finances du 31 mai 1933 autorisa alors le
Gouvernement à créer une loterie nationale dont le produit serait
affecté principalement au budget des pensions pour la retraite du
combattant et à la caisse de solidarité contre les calamités agricoles.
Mais le prix du billet était élevé (100 F). Différents organismes, au
premier rang desquels se trouvaient trois associations d'anciens
combattants, l'UBFT, l'Association des anciens combattants de
l'aéronautique et des parachutistes « les Ailes Brisées » et la
Fédération nationale des mutilés, obtinrent le droit d'acheter des
billets, de les fractionner par dixièmes et de les placer dans le public
par l'intermédiaire de courtiers. L'Union des Blessés de la Face et de
la tête diffusait ainsi les « dixièmes » des « Gueules cassées », en
apportant à cette opération sa caution morale et son soutien
logistique.
124
Dont le niveau reste bas : 3 F par an pour la FNAM, 5 F pour l’UBFT.
125
Devenue en 1953 la Fédération nationale André Maginot (FNAM).
190
Deux décrets des 8 août et 30 octobre 1935 officialisèrent et
réglementèrent l'activité des émetteurs de représentations de fractions
de billets de la loterie nationale. Il existait 82 organismes émetteurs au
plus haut niveau du développement de la loterie nationale, mais le
déclin de cette dernière devant l’essor des paris sur les courses de
chevaux provoqua une chute de leur nombre, retombé à 12 en 1960.
Les Ailes Brisées confièrent en 1972 à l'UBFT l'exploitation de
leurs dixièmes de la loterie nationale en échange d’une participation
aux résultats. En 1974, les émetteurs qui subsistaient se regroupèrent
dans
un
groupement
d'intérêt
économique,
le
GIE
PRELO
« Promotion des émissions de la loterie »
126
, et lancèrent les tirages
supplémentaires de la loterie nationale, qui prit le nom de loto
national. Un décret du 10 juillet 1975 prévit que la durée et les
modalités de la mission confiée, sous le contrôle du ministre de
l’économie et des finances, au GIE des émetteurs de représentations
des dixièmes feraient l'objet d'une convention entre le ministre de
l'économie et des finances et le groupement, qui fut signée pour dix
ans le 5 août 1975.
En 1978, l’État résilia la convention de 1975 qui le liait au GIE
PRELO et confia, par décret du 9 novembre 1978, l’organisation et
l’exploitation de la loterie nationale et du loto national à la Société de
la loterie nationale et du Loto national qui devint en 1989 « France
loto société nationale de jeux et loteries » puis en 1991 « La
Française des jeux ». Les émetteurs détiennent 20 % du capital de
cette société d’économie mixte. La part des deux associations
d'anciens combattants au sein des 20 % est de 13,459 % : 9,229 %
pour l’UBFT, 4,230 % pour la Fédération nationale André Maginot.
b) L'UBFT et la FNAM perçoivent les revenus suivants :
- un dividende rémunérant leur participation au capital de la
Française des Jeux ;
- une redevance de 0,4 % - au prorata de leur participation au
GIE PRELO – sur les mises du Loto et de toute formule venant en
supplément ou substitution, due jusqu’en 2008, en contrepartie de la
cession gratuite à l’État des immobilisations du GIE PRELO au 31
décembre 1978, immobilisations que l’État a concomitamment
remises à la Société de la loterie nationale et du Loto national qui
venait d’être créée. Le taux de cette redevance est fixé par contrat
126
Fixé à la somme de 10 MF, le capital du GIE est divisé en 100 000 parts réparties à
raison de 46 145 parts à l'UBFT, 21 150 parts à la Fédération Maginot et 32 705 parts à
cinq autres émetteurs.
191
entre la Française des Jeux et les émetteurs et fait partie des frais
d’organisation et de placement, qui sont fixés en pourcentage des
mises par l’arrêté du ministre chargé du budget relatif à la répartition
des sommes misées sur les jeux exploités par la Française des Jeux ;
- une participation au résultat net du GIE PRELO : celle-ci
provient pour l’essentiel de la part des mises (0,80 % jusqu’au
1
er
janvier 1993, date à laquelle elle a été ramenée à 0,50 %) de la
loterie instantanée qui lui est affectée par le contrat passé avec la
Française des Jeux, au titre de sa participation aux opérations de
commercialisation des tickets de jeu.
L’UBFT perçoit aussi, au titre des boutiques de vente au détail
des jeux de la Française des Jeux qu’elle exploite encore, la
commission de 5 % des mises qui est versée à tout détaillant de La
Française des Jeux
127
.
Les gains résultant des jeux et loteries ont apporté 73,5 % en
moyenne de ses recettes globales à l’UBFT de 1993 à 1997 et 60,9 %
à la Fédération Maginot.
en millions de francs
1993
1994
1995
1996
1997
1. Recettes globales de
l’UBFT
167,75
250,41
158,48
124,21
107,5
2. Recettes « jeux/
loteries »
77,55
168,60
137,08
109,57
101,37
3. Jeux / Recettes (2/1)
UBFT
46,2 %
67,3 %
86,5 %
88,2 %
94,3 %
4. Recettes globales de la
FNAM
63,08
98,65
65,24
59,09
93,26
5. Recettes
« jeux/loteries »
25,10
73,36
34,87
32,35
65,48
6. Jeux/ Recettes (5/4) de
la FNAM
39,8 %
74,4 %
53,4 %
54,7 %
70,2 %
Au cours de la période récente, un litige a opposé les
émetteurs minoritaires du GIE PRELO aux émetteurs majoritaires
(UBFT et Fédération Maginot), au sujet d’un avenant au contrat entre
PRELO et La Française des Jeux, qui modifie les obligations de
PRELO à l’égard de celle-ci. Un arrêt de la chambre commerciale de
la Cour d’appel de Paris a débouté les émetteurs minoritaires. En
outre, l’UBFT et la Fédération Maginot ont reçu notification de leur
quote-part dans un
redressement fiscal concernant le GIE PRELO.
L’administration fiscale estime, en effet, que l’article 208-4 du code
127
La FNAM n’exploite plus de boutique depuis 1993.
192
général des impôts n’est pas applicable aux revenus des jeux en
provenance de PRELO
128
. Le redressement a fait l’objet d’un recours
amiable.
Enfin,
parallèlement
à
la
cessation
des
relations
contractuelles entre la Française des Jeux et le GIE PRELO à
compter du 31 décembre 1999, moyennant le versement d’une
indemnité transactionnelle, des avenants aux protocoles liant la
société à chacun des émetteurs ont été signés le 8 novembre 1999,
qui mettent fin aux relations avec ceux-ci en matière de loterie
instantanée. Les émetteurs conservent leur participation au capital de
la Française des Jeux et continueront à percevoir jusqu’en 2008 la
redevance sur le Loto.
II. - LA CONSISTANCE DES PATRIMOINES
A. - LA FÉDÉRATION NATIONALE ANDRÉ MAGINOT
a) La gestion du portefeuille de valeurs mobilières constitue
une source régulière de revenus pour la Fédération. Celle-ci détient
dans son portefeuille, depuis 1994, des fonds « dédiés », c’est-à-dire
des fonds communs de placement non ouverts au public, qu’elle gère
par convention de gestion avec différents établissements financiers et
qui bénéficient d’une garantie du capital et du taux.
De 1993 à 1997, la valeur du portefeuille de valeurs
mobilières de l’association a progressé de 82,38 % pour atteindre
276,75 MF en 1997. Les « fonds dédiés » en représentent plus de la
moitié (141,39 MF en 1997, soit 51,1 %). Les revenus du portefeuille
constituent la deuxième source de revenus de la Fédération, derrière
les gains tirés de l’activité « jeux » :
En MF
1993
1994
1995
1996
1997
Revenus du portefeuille
13,32
9,89
13,59
8,98
11,79
Valeur du portefeuille
151,74
176,89
237,28
243,03
276,75
128
L’article 208–4° exonère de l’impôt sur les sociétés « les associations de mutilés de
guerre
et
d’anciens
combattants
reconnues
d’utilité
publique,
émettant
des
participations à la loterie nationale avec l’autorisation du ministre des anciens
combattants et sous le contrôle organisé par les textes réglementaires, pour les
bénéfices industriels et commerciaux qu’elles réalisent, sous réserve qu’elles assurent
elles-mêmes le service d’émission, sans prélèvement forfaitaire d’une partie des
bénéfices au profit de tiers ».
193
b) Le patrimoine immobilier de la Fédération se composait, au
31 décembre 1997, de plusieurs immeubles de rapport et d’un local à
usage commercial, biens auxquels s’ajoute le domaine de Neuvy-sur-
Barangeon (57 ha).
Immeubles
Origine
Utilisation
Siège fédéral, bd Saint-
Germain, Paris 5
è
Acquisition du 29.09.1967
(1,4 MF)
- Bureaux
- 1 logement de fonction
Immeuble, av. Général
Leclerc, Paris 14
è
Acquisition du 27/12/1982
(0,165 MF)
- Bureaux
Immeuble, rue Guillaume
Tell, Paris 17
è
Acquisition le 23/04/1981
(2,75 MF)
- Bureaux
Immeuble
Campus
à
Neuvy-s/Barangeon
Construction
- Bungalow pour les
activités de l’AEIRJ
Terrain Campus à Neuvy
Acquisition janvier 1986
(0,7 MF)
- Activités de l’AEIRJ
« La Grande Garenne » à
Neuvy
Acquisition en avril 1958
(10,4 MF)
- Bureaux
- Logements de fonction
- Maison de repos et de
vacances
Les revenus du patrimoine immobilier étaient de l’ordre de
1,1 MF par an de 1993 à 1996 ; ils ont fortement diminué en 1997
(0,86 MF) en raison de la révision à la baisse des loyers de
l’immeuble sis rue Guillaume Tell. Ils ne forment qu’une faible part des
ressources de l’association ; doivent, de surcroît, être pris en
considération les coûts ou charges entraînés par l’entretien du
patrimoine.
Le patrimoine de la Fédération a été récemment étendu par
l’acquisition, en janvier 1998, pour la somme de 3,2 MF, d’une
propriété
contiguë
au
domaine
de
Neuvy-sur-Barangeon.
« Nécessaire au fonctionnement (des) services »
selon la délibération
de l’assemblée générale extraordinaire qui en a décidé l’acquisition,
cette propriété est décrite comme se composant d’une petite chasse
giboyeuse, d’un bel étang privatif et de deux maisons de maître, dont
l’une sera affectée au directeur de la future maison de retraite
médicalisée et l’autre sera destinée au responsable de la gestion du
musée Historimage ouvert en 1998.
L’article 16–2 des statuts de la Fédération prévoit que le fonds
associatif comprend les immeubles nécessaires aux buts qu’elle
recherche. La Fédération a fait valoir que « se référant à l’article 11 de
la loi de 1901, qui n’exige pas que les immeubles des associations
reconnues d’utilité publique soient "strictement" nécessaires à leur
fonctionnement, les administrateurs ont estimé que ce texte pouvait
194
être appliqué avec moins de rigueur que celui s’appliquant aux
associations simplement déclarées ». La Cour estime que des
immeubles de rapport et des logements de fonction de directeurs ne
sont pas nécessaires à la poursuite de l’objet social de l’association.
B. - L’UNION DES BLESSÉS DE LA FACE ET DE LA TÊTE (UBFT)
a) Le portefeuille de valeurs mobilières de l’association
comprend à la fois des « fonds dédiés » qu’elle gère et des « fonds
directs
» qui sont des fonds communs de placement existant sur le
marché.
PORTEFEUILLE
En MF
31/12/1995
31/12/1996
31/12/1997
18/09/1998
Val. boursière
18/09/1998
Fonds directs
355,89
377,29
464,83
441,03
582,69
Fonds dédiés
406,10
387,97
387,97
387,97
553,90
Portefeuille
« patrimoine »
761,99
765,26
852,80
829,00
1 136,59
Portefeuille
« vie courante »
-
-
-
39,56
40,06
Total portefeuille
761,99
765,26
852,80
868,56
1 176,65
Le portefeuille « vie courante » correspond au placement de
l’excédent de liquidités en SICAV de trésorerie ou en valeurs
monétaires mobilisables au jour le jour. Au 18 septembre 1998, la
valeur boursière du portefeuille total s’élevait à 1,2 milliard. En neuf
ans, la valeur comptable moyenne du portefeuille de valeurs
mobilières de l’Union est passée de 342,7 MF en 1989 à 861,2 MF en
1998.
Comme pour la Fédération Maginot, les revenus liés au
portefeuille constituent, derrière les gains tirés de l’activité « jeux », la
deuxième source de revenus de l’association :
En MF
1993
1994
1995
1996
1997
Revenus portefeuille
89,28
80,37
8,63
5,14
3,00
Les résultats comptabilisés en 1993 et 1994 font suite à de
substantielles ventes de titres.
b) Le patrimoine immobilier de l’UBFT se composait au
31 décembre 1997 de plusieurs immeubles de rapport et de deux
locaux à usage commercial ou « boutiques ». Ce patrimoine est pour
l’essentiel constitué par des acquisitions à titre onéreux ; toutefois,
deux locaux à usage d’habitation proviennent de libéralités.
195
Immeubles
Origine
Nature
Rapport
Siège
social,
rue
d’Aguesseau
Paris
8°
Achat 9.04.1934
(1,5 MF)
Hôtel particulier
Loyer (« jeux et
loteries »)
locat. chbres adhérents
Domaine de MOUSSY
77 Moussy le Vieux
Achat 2/08/1926
(0,72 MF)
Château +
dépendances
Logement de fonction
Maisons des Soeurs
77 Moussy
Achat 29/12/1950
(0,35 MF)
Trois studios
Hébergement membres
du personnel
Retenue sur salaire
Domaine du COUDON
83 La Valette du Var
Achat 25/04/1934
(0,77 MF)
Domaine du COUDON
Villa « LA JEANSIANNE »
83 La Valette du Var
Achat 24/06/1980
(0,27 MF)
Extension du
domaine
Logements de fonction
Appartement Paris 17e
Achat 08/1978
(0,8 MF)
Usufruit
Pavillon Neuilly-sur-Marne,
93
Legs 1973
Logement de fonction
Appartement Clichy, 92
Legs 1974
Vendu en 1998 pour
0,45 MF
Appartement Sucy-en-Brie,
94
Achat 21/04/1986
(0,39 MF)
Logement de fonction
Local commercial
Chartres, 28
Achat 1985
(0,57 MF)
Centre de paiement
des jeux
Local commercial
Bordeaux, 33
Indivision
Ailes
Brisées-UBFT
Centre de paiement
des jeux
Cession en cours
Les revenus du patrimoine immobilier ont été de l’ordre de
0,66 MF par an de 1993 à 1997. La gestion des biens immobiliers se
marque par la quasi inexistence de contrats ou de baux régulièrement
établis et la pratique de locations à titre précaire et verbal. Le seul bail
recensé concerne l’appartement de Clichy.
c) Devant le mouvement d’érosion qui affecte les effectifs de
l’Union, les responsables de celle-ci ont décidé, en 1998, la création
d’une « Fondation des Gueules cassées – Colonel Picot », dotée de
200 MF, seul moyen – selon eux – de préserver le patrimoine de
l’association et de poursuivre l’aide apportée aux membres, à la
mémoire ainsi qu’à la recherche médicale.
Aucun projet de statuts n’avait toutefois été transmis au
ministère de l’intérieur en avril 1999. La fondation ne saurait être une
simple émanation de l’Union.
C.
-
A
UTRES ASSOCIATIONS
a) L’Association des mutilés des yeux de guerre, fondée en
1923, qui reçoit une redevance annuelle de la Fédération nationale
André Maginot, a exposé à la Cour qu’afin d’assurer son objet –
consultations médicales et juridiques, placement, entraide, - elle
196
dispose de fonds associatifs qui s’élevaient à 37,24 MF à la clôture de
l’exercice 1997.
b) Le Souvenir Français – qui n’est pas une association
d’anciens combattants et dont les ressources proviennent pour
l’essentiel de la générosité publique – détient lui aussi un portefeuille
de valeurs mobilières d’une certaine ampleur : 15,42 MF au 1
er
janvier
1993, 24,35 MF au 1
er
janvier 1998 au bilan du siège national. A cette
dernière date, les avoirs des comités locaux – conservés par ceux-ci –
atteignaient 16,29 MF. L’association a exposé à la Cour qu’il était
désormais demandé aux comités de ne conserver sur leurs comptes
et livrets d’épargne que l’équivalent des dépenses de deux exercices,
ce qui paraît encore large.
III. - LA TENUE DES COMPTES
Cette observation se rapporte au
Souvenir
Français.
Les
recettes
propres
du
siège
national
proviennent
essentiellement de la quête nationale du 1
er
novembre, de cotisations
et de versements volontaires. La Cour a procédé au contrôle de
l’emploi du produit des appels à la générosité publique en application
de l’article L. 111-8 du code des juridictions financières. Elle a dû
constater que le Souvenir Français n’établissait pas un compte
d’emploi, qu’il ne satisfaisait donc pas aux obligations définies par la
loi du 7 août 1991 et que les documents comptables de l’association
ne concernaient que les opérations de recettes et de dépenses ou le
patrimoine du siège social. Les observations qu’elle a arrêtées en
application de la loi de 1991 sont consignées en annexe n° 12.
Aucune centralisation des comptes n’est opérée entre les
1380 comités locaux, qui encaissent le produit de la quête nationale
du 1er novembre, les 141 délégués généraux dans les départements
et le siège national de l’association. Les opérations des comités, qui
conservent la moitié des cotisations et de la quête nationale et qui
réalisent directement des opérations, ne sont pas reprises dans les
comptes du siège social. Il en va de même pour les délégations.
Les recettes propres du siège national – 5,49 MF en moyenne
par an de 1993 à 1997, provenant principalement des cotisations
(1,09 MF), des quêtes (2,08 MF) et des versements volontaires
(1,32 MF)
129
-, seraient à comparer à des recettes des comités et
129
Les autres ressources du Souvenir Français sont les subventions (0,38 MF par an
en moyenne) et les revenus du portefeuille (1,22 MF).
197
délégations que l’association évalue à 4,7 MF environ. Les dépenses
du siège - 5,3 MF - sont à rapprocher de même de celles des comités
et délégations - qui seraient de 4,4 MF.
La moitié du produit de la quête – frais d’organisation déduits
- est reversée au délégué départemental. Après centralisation des
versements des comités, le délégué reverse au siège les sommes
reçues et transmet un relevé des quêtes nationales par comité. Des
sondages effectués au cours du contrôle sur les relevés des
délégations et des comités de trois départements pour les produits de
la quête nationale ont fait apparaître des erreurs et omissions. Il paraît
donc indispensable qu'une centralisation comptable de l'ensemble
des structures de l'association soit opérée.
L’association a exposé que « pour l’avenir et dès cette année,
un compte d’emploi exhaustif sera établi » et qu’il serait proposé au
conseil d’administration de désigner un commissaire aux comptes
pour la clôture de l’exercice 1999.
IV. - LA GESTION DU PERSONNEL
Une opacité certaine a été constatée dans la gestion du
personnel des deux grandes associations examinées.
a) A la Fédération Maginot, les 55 salariés ont tous un contrat
de travail signé par le président de la Fédération, mais il n’existe pas
de référence à un accord collectif ou à une convention collective. Il en
résulte
des
disparités
importantes
entre
les
contrats,
une
nomenclature des emplois approximative et une évolution empirique
des salaires. La promotion se fait surtout à l’appréciation du président,
sans critères préalablement définis. L’éventail des salaires est
d’environ un à quatre. La rémunération la plus élevée était de
422 000 F en 1996. La Fédération a fait connaître qu’elle entendait
remédier à ces lacunes.
b) A l’UBFT, qui employait plus de 90 salariés à la fin de
1997, près d’une trentaine de ceux-ci n’avaient pas de contrat de
travail à la date de l’enquête. En l’absence de convention collective ou
d’accord collectif, il n’existe aucune grille indiciaire pour l’évolution de
la carrière des personnels. Une note de service de mars 1984
demeure le document de référence, bien qu’elle n’ait pas été
actualisée. L’éventail des salaires est de un à sept. En 1996, quatre
salariés recevaient plus de 380 000 F par an, la rémunération la plus
élevée dépassant 640 000 F.
198
Le montant de certaines dépenses est excessif. Pour recruter
un nouveau directeur général et financier en 1997, l’UBFT a versé
352 152 F à deux cabinets de consultants. Le départ à la retraite du
secrétaire général en 1997 s’est accompagné de même du versement
de 1,39 MF d’indemnités, alors que l’intéressé avait une ancienneté
inférieure à dix ans à l’UBFT. Quelques années plus tôt, en 1991,
l’Union avait cédé à son prédécesseur un appartement situé dans le
17ème arrondissement de Paris, en usufruit au dernier survivant.
L’association a confirmé qu’elle avait décidé en 1987 - et régularisé
par acte notarié en 1991 - de laisser au secrétaire général
l’appartement de fonction qu’il occupait ; elle a soutenu qu’il s’agissait
d’un « avantage en nature constitutif d’un complément de retraite
réversible », justifié selon elle par le rôle de l’intéressé dans la mise
en oeuvre du Loto.
V. - LES DÉPENSES DE GESTION COURANTE
Elles sont insuffisamment maîtrisées à l‘UBFT. Les frais de
mission pour les déplacements que les salariés et les administrateurs
de l’association ont effectués dans l’exercice de leurs fonctions ont
augmenté de 160,7 % de 1993 à 1997 (de 127 385 F à 332 164 F).
Les frais de délégation engagés par les porte-drapeaux, les délégués
et les correspondants régionaux de l’Union se sont accrus de 121,6 %
(de 394 821 F à 875 058 F). La progression a été de 58,5 % pour les
frais de réception, qui incluent les dépenses d’assemblée générale.
L’UBFT a fait valoir que « les différentes célébrations et
réunions occasionnées par la défense des intérêts des membres de
l’association et réceptions professionnelles, auxquelles assistent des
personnalités de haut rang, nécessitent un traitement de qualité et
donc nécessairement coûteux », ajoutant qu’elle « héberge à son
siège,
sans
contrepartie,
plusieurs
associations
prestigieuses
(Compagnons de la Libération, Anciens des Zouaves, les Anciens
prisonniers d’Indochine, le Comité national du souvenir de Verdun) ».
Les manifestations de sympathie à l’égard de divers
responsables - administrateurs et personnel administratif - ont aussi
connu des évolutions importantes : 4 642 F en 1993, 44 470 F en
1994, 63 280 F en 1995, 108 712 F en 1996 et 154 847 F en 1997. En
1996, il a été offert, à l’occasion d’un départ, une pendule « époque
Louis XVI » d’une valeur de 25 000 F, un tapis d’Iran acquis pour une
somme de 40 000 F. Un départ à la retraite a été honoré, en 1997,
par le don d’une chaîne Hifi d’une valeur de 23 500 F et d’un tableau
d’une valeur de 20 000 F, tandis qu’une cessation de fonctions - sans
qu’il y eût départ du conseil d’administration - donnait lieu à
199
l’ouverture d’un crédit de 50 000 F dans une épicerie fine. Aucune
décision de bureau ou d’une instance habilitée au sein de l’Union à
autoriser de telles dépenses n’a pu être produite à la Cour.
L’UBFT a répondu aux questions de celle-ci sur ces dépenses
que des décisions ont été prises par le bureau et approuvées par le
conseil d’administration mais qu’elles « n’ont pas fait l’objet d’une
retranscription formelle étant donné leur caractère particulier ». Elle a
ajouté que les montants en cause « sont sans commune mesure avec
le temps et les débours personnels consacrés par les intéressés
pendant des décennies au service de l’Union ».
RECOMMANDATIONS DE LA COUR
- Susciter une réflexion sur la finalité que poursuivent la
Fédération nationale André Maginot et l’Union des blessés de la face et de
la tête en recherchant l’accroissement de leur patrimoine, compte tenu de
leur objet social et de l’évolution du nombre et de la qualité de leurs
adhérents.
- Inviter le Souvenir Français à se conformer à la loi du 7 août
1991 en établissant un compte d’emploi de l’ensemble des ressources
recueillies par ses comités auprès du public.
- Encourager le rapprochement de ces trois associations,
notamment pour coordonner leurs interventions dans le domaine de la
mémoire.
201
CONCLUSION
Le nombre des ressortissants de la politique en faveur des
anciens combattants déclinera fortement au cours des vingt
prochaines années. Depuis 1990, le nombre des invalides pensionnés
diminue de 6 % par an et les données naturelles conduiront la
génération des invalides de 1939-1945, dans une dizaine d’années, à
un niveau voisin de celui qu’atteint aujourd’hui celle de 1914-1918.
Pour 2018, les projections démographiques indiquent un effectif de
2,2 millions de ressortissants dont seulement 1,2 million d’anciens
combattants et 250 000 pensionnés de guerre.
Compte tenu de cette évolution, la réforme engagée en 1999
pour intégrer l’administration des anciens combattants à celle de la
défense répond à un souci de réalisme. Des conséquences
appréciables sont à en attendre en termes de redéploiement et de
réduction d’effectifs inégalement employés, comme de redéfinition
des missions et de structures devenues surdimensionnées.
Ainsi, s’agissant de la mémoire, qui est une responsabilité
essentielle de l’État, le rôle de la nouvelle direction de la mémoire, du
patrimoine et des archives gagnerait à être clairement défini, compte-
tenu de celui des administrations dépendant du ministère de la
culture. En tout état de cause, elle devrait réexaminer les critères
d’attribution des subventions ministérielles en fonction de l’importance
des sites et des opérations. L’intégration de l’administration des
anciens combattants à celle de la défense pourrait être, de même,
l’occasion de mieux définir le rôle et le statut du centre d’études et de
recherche sur l’appareillage des handicapés, et sa place dans l’Etat.
Les deux établissements publics sous tutelle devront évoluer
eux aussi. Une réforme globale de l’Office national des anciens
combattants et victimes de guerre paraît nécessaire, portant sur sa
structure, la composition de son conseil d’administration et sa
présidence aussi bien que sur les modalités de son action sociale,
l’avenir des maisons de retraite et des écoles de rééducation
professionnelle qu’il gère, son organisation financière et comptable, et
la
mission
de
ses
échelons
déconcentrés,
qui
pourraient
opportunément être redéployés. En ce qui concerne l’Institution
nationale des invalides, les modalités de sa participation au service
public hospitalier devront être rapidement définies et mises en oeuvre.
Le régime des retraites, des pensions militaires d’invalidité et
de la majoration spécifique des rentes mutualistes devrait donner lieu
202
à une révision du code des pensions militaires d’invalidité dans le
sens d’une simplification et d’une clarification. Le régime d’exemption
fiscale attaché à ces retraites et pensions appelle un réexamen.
Conçu pour l’essentiel voici 80 ans, le code des pensions
militaires d’invalidité méconnaît en outre, en retenant le principe de
l’irréversibilité des pensions et des allocations, la notion même de
guérison et de progrès médical. L’indemnité de soins aux tuberculeux,
caractéristique à cet égard, devrait être soumise à un contrôle
rigoureux afin que cesse son attribution aux bénéficiaires dès lors
qu’ils sont guéris.
L’organisation des frais de santé et de soins devrait, en tout
état de cause, être rapprochée des procédures et des outils de
maîtrise des régimes d’assurance maladie, notamment pour le carnet
de soins et le contrôle médical. Mis en place à une époque où l’aide
médicale était la seule alternative pour les non assurés sociaux, le
dispositif
des
grands
invalides
de
guerre
paraît
aujourd’hui
disproportionné ; il est nécessaire pour le moins de simplifier sa
gestion en forfaitisant la contribution de l’État à la branche maladie
pour ce risque. L’évolution de l’activité des centres d’appareillage des
anciens combattants conduira de même à intégrer ceux-ci à terme
aux structures sanitaires de droit commun.
Le système des soins médicaux gratuits et des pensions
militaires d’invalidité, destiné à répondre aux besoins de la nation en
armes, tient lieu actuellement de régime de prise en charge des
accidents du travail pour les militaires de carrière. Sans méconnaître
le caractère spécifique du risque couru par ceux-ci, il apparaît
souhaitable, alors que se met en place la professionnalisation de
l’armée, d’instituer un régime propre des risques professionnels pour
les militaires, qui pourrait être géré par la caisse nationale militaire de
sécurité sociale.
Enfin, les relations entre l’État et les associations qui
interviennent dans ce domaine devraient être revues dans le sens
d’une plus grande clarté. Les associations qui tirent leurs ressources
en grande partie de concours financiers publics ou d’appels à la
générosité publique doivent s’astreindre à rendre compte exactement
de l’emploi fait de ces ressources pour les missions énoncées dans
leurs statuts ou annoncées aux donateurs ; elles donneront ainsi sa
pleine justification à la reconnaissance d’utilité publique qui a souligné
de longue date la part éminente qui est la leur dans l’effort de la
collectivité nationale à l’égard des anciens combattants. De surcroît,
elles trouveraient avantage à se rapprocher pour mieux coordonner
leurs interventions dans le domaine de la mémoire.
203
ANNEXES
205
LISTE DES ANNEXES
1 – Expériences étrangères : États-Unis, Canada, Australie,
Royaume-Uni, Allemagne
2 – Budget 1998 des anciens combattants
2 bis – Budget 1999 des anciens combattants
3 – Ressortissants de l’ONAC
4 – Grandes étapes de la législation des pensions militaires
d’invalidité
5 – Calcul du taux des pensions militaires d’invalidité
6 – Cristallisation des tarifs des prestations servies aux
anciens combattants d’Afrique
7 – Comparaison des rémunérations moyennes et des
pensions « cristallisées »
8 – Statistiques « cartes et titres » 1998
9 – Observations sur les comptes d’emploi de l’OEuvre
nationale du Bleuet de France
10 – La « zone rouge » de Verdun
11 – Nécropoles nationales
12 – Observations sur les comptes d’emploi de l’association
« Le Souvenir Français »
205
235
237
239
241
245
247
249
250
251
256
257
258
206
ANNEXE N° 1
EXPÉRIENCES ETRANGÈRES : ÉTATS-UNIS,
CANADA, AUSTRALIE,
ROYAUME-UNI, ALLEMAGNE
130
1°
P
RESENTATION D
’
ENSEMBLE POUR LES
É
TATS
-U
NIS
,
LE
C
ANADA
,
L
’A
USTRALIE ET LE
R
OYAUME
-U
NI
a) Dans
les
quatre
États
analysés,
les
modalités
d’intervention auprès des anciens combattants présentent
des conceptions différentes :
130
Annexe établie, pour les Etats-Unis, le Canada, l’Australie et le Royaume-Uni, avec
le concours d’un membre du National Audit Office du Royaume-Uni, affecté à la Cour
en 1998 et, pour l’Allemagne, avec le concours de l’Agence financière pour l’Allemagne,
les Pays-Bas et les pays nordiques près l’Ambassade de France à Bonn.
207
Répartition des compétences des organismes d’État dans les pays étudiés
Etats-Unis
Canada
Australie
Grande-B
Responsabilité globale
de la politique
Ministère des anciens
combattants
Ministère des anciens
combattants
Ministère des anciens
combattants
Ministère de la
Pensions et indemnités
Ministère des anciens
combattants
Ministère des anciens
combattants
Ministère des anciens
combattants
Agence relevan
de la sécurité s
Soins de santé
Ministère des anciens
combattants
Ministère des anciens
combattants
Ministère des anciens
combattants
Ministère de la
Ministère de la
Cimetières et
nécropoles
Ministère des anciens
combattants
Agence d’État
Collectivités locales
Organisme international
Ministère des anciens
combattants
Organisme international
Ministère des anciens
combattants
Organisme inte
Ministère de la
208
Aux États-Unis, au Canada et en Australie, les questions
concernant les anciens combattants relèvent d’un ministère particulier.
Au Royaume-Uni, par contre, les besoins des anciens combattants ne
sont pas considérés comme spécifiques par rapport à l’ensemble de
la population : il n'y a donc pas de ministère propre et le montant des
ressources de l’Etat réservées aux anciens combattants est
relativement modeste.
Aux États-Unis, le ministère a en charge les intérêts de tous
les anciens combattants, qu’ils aient ou non souffert d’un préjudice du
fait de leur service dans l’armée.
Il fournit tous les services sans
recours à la sous-traitance. Au Canada et en Australie, les services
offerts sont limités en principe aux anciens combattants dont le niveau
de vie a diminué à la suite de leur service dans l’armée. Au Canada,
la prestation des soins de santé est confiée au secteur privé ; en
Australie, la plupart des services sont sous-traités.
b) La proportion des anciens combattants dans la population
des pays examinés et le niveau de ressources accordées par l’État
sont présentés dans le tableau ci-après :
Statistiques générales
Etats-Unis
Canada
Australie
Royaume-Uni
Nombre des anciens combattants (milliers)
25 900
434
500
Inconnu
Pourcentage de la population
9,57 %
1,43 %
2,6%
Inconnu
Total des anciens combattants et
personnes à charge (milliers)
70 000
Inconnu
500,0
15 500
Pourcentage de la population
26 %
Inconnu
2,67 %
26 %
Montant des subventions de l’Etat (millions
– devise locale)
43 000
1 987
6 392
1 331
% PIB
0,50 %
0,23 %
1,40 %
0,19 %
Age moyen des anciens combattants
58
78
74
Inconnu
Près d’un Américain sur dix est un ancien combattant, près
d’un sur quatre en ce qui concerne la population adulte masculine (en
raison des guerres de Corée et du Vietnam). De ce fait, les questions
relatives aux anciens combattants, dont l’âge moyen est de 58 ans,
revêtent une grande importance politique. La part des anciens
combattants au Canada et en Australie est plus modeste qu’aux
Etats-Unis et l’âge moyen plus élevé.
209
c) Les dépenses de pensions et indemnités sont les plus
élevées aux Etats-Unis :
Les coûts et les bénéficiaires de pensions dans les pays examinés
Etats-Unis
Canada
Australie
Royaume-Uni
Coût total des mesures en vigueur
(millions de la devise nationale)
23 500
1 186
4 640
1 331
Coût total des mesures en vigueur
(millions de francs)
131 955
4 288
16 850
12 489
Nombre des bénéficiaires
3 355 000
147 000
440 000
319 000
Coût par bénéficiaire (francs)
39 331
29 172
38 296
39 150
Coût total par rapport au PIB
0,27 %
0,14 %
1,01 %
0,19 %
Il en est de même pour les soins de santé, la comparaison
devant toutefois être limitée aux États-Unis, au Canada et en Australie
où les soins de santé relèvent d’un ministère d’État.
Coût du dispositif
Etats-Unis
Canada
Australie
Coût total (en millions de devises
locales)
18 000
601
1 740
Coût par rapport au PIB
0,038%
0,019%
0,105%
Coût total (millions de francs)
101 072
2 172
6 319
Nombre des personnes traitées
3 142 000
145 700
341 142
Coût par personne traitée (en francs)
32 168
14 907
18 523
Au Royaume-Uni, les anciens combattants ont recours aux
hôpitaux du ministère de la santé, éventuellement aux hôpitaux de
l’armée si la maladie en cause doit y être mieux traitée. Dans les deux
cas, les anciens combattants ne se voient pas accorder de régime
particulier.
Au Canada et en Australie, le ministère passe des
conventions avec des hôpitaux privés. Aux Etats-Unis, le ministère
dispose de ses propres hôpitaux. Par ailleurs, les
ministères
américain et canadien ont développé les prestations de soins à
domicile. Une baisse du coût des prestations est ainsi attendue et,
aux Etats-Unis, la vente des hôpitaux publics est en cours.
210
d) Dans les pays examinés, différents organismes sont en
charge des nécropoles et cimetières :
Statistiques sur l’entretien des tombes de guerre
Commission
américaine des
monuments de
bataille
Ministère des
affaires des
anciens
combattants (EU)
Commission des
tombes de
guerre du
Commonwealth
Office des
tombes de
guerre
australiennes
Coût (devise nationale -
millions)
22,27
84,20
33,70
11,83
Coût (millions de
francs)
125,02
472,79
316,21
42,96
Nombre total de
cimetières
24
115
23 216
70
Nombre total de tombes
130 000
2 200 000
1 135 000
Nombre de tombes en
France
90 993
472 619
Coût des activités en
France (en millions de
francs)
87,18
89,42
Coût par tombe (francs)
958
189
La Commission américaine des monuments de bataille a un
coût d’entretien par tombe plus élevé que celui de la Commission des
tombes de guerre du Commonwealth.
e) Le secteur bénévole joue un rôle majeur au Royaume-Uni
et en Australie. Plus de 90 % des fonds des associations considérées
proviennent de collectes ou du produit de placements financiers.
Analyse des sources et des frais de collecte des associations
Nom de l’organisme
Pays
Sources principales du revenu
Part des frais
de collecte
Association des Anciens
combattants invalides
Etats-Unis
Dons et legs
Investissements
79 %
15 %
29,8 %
Association des Anciens
combattants des guerres à
l’étranger
Etats-Unis
Dons et legs
Cotisations
46 %
17 %
12,6 %
Légion britannique
Royaume-
Uni
Quêtes
Investissements
31 %
21 %
14,9 %
Légion britannique
d’Ecosse
Royaume-
Uni
Cotisations
Aides diverses
45 %
26 %
14,0 %
Fonds Earl Haig d’Ecosse
Royaume-
Uni
Quêtes
Investissements
52 %
30 %
24,1 %
Association des soldats,
marins aviateurs et familles
Royaume-
Uni
Aides diverses
Fonds de l’Etat
43 %
41 %
2,4 %
Ligue des anciens
combattants et des armées
Australie
Cotisations
Fonds de l’Etat
69 %
10 %
-
Le tableau suivant montre les résultats obtenus lors de la
grande
quête
de
la
commémoration
du
Royaume-Uni,
le
« Coquelicot » (Poppy Day). Il semblerait que le rendement des
211
appels à la générosité publique lancés dans les autres pays soit,
comparativement, faible.
Données sur les quêtes du « Coquelicot »
Nom de
l’organisme
Recette totale
Coût unitaire de
fabrication
% Rendement
Nombre
vendu
Légion
britannique
£15 millions
7,2p (0,65 franc)
591 %
34 millions
Fonds Earl Haig
d’Ecosse
£0,98 million
20,8p (1,95 franc)
301 %
4,7 millions
2°
LES
ÉTATS-UNIS
Les anciens combattants représentent une part importante de
la population des Etats-Unis : en juillet 1997, ils étaient près de
25,9 millions, soit 9,57 % de la population totale, et 26 % de la
population adulte masculine.
En 1997, l’âge médian des anciens combattants était de
57,7 ans ; 36 % des anciens combattants étaient âgés de plus de
65 ans et 21 % de moins de 45 ans. Le ministère des anciens
combattants estime qu’environ 8,2 millions d’anciens combattants
(32 % du total) relèvent de la guerre du Vietnam et 7,1 millions (27 %)
de la seconde guerre mondiale. Les anciens combattants américains
ont un taux de chômage plus faible que la population civile, un niveau
de formation supérieure ou universitaire plus élevé et un revenu
médian supérieur de 9 % ; l’écart atteint 35 % pour les anciens
combattants ayant plus de 65 ans.
Les intérêts des anciens combattants sont pris en compte par
trois organismes :
le Ministère des anciens combattants (
Department of
Veterans Affairs
) a en charge les soins de santé, les prestations et
allocations ainsi que l’entretien des cimetières situés sur le territoire
des États-Unis ;
la Commission américaine des monuments de batailles
(
American Battle Monuments Commission
) veille à l’entretien des
cimetières à l’étranger ;
l’Agence
pour
l’emploi
et
la
formation
des
anciens
combattants (
Veterans Employment and Training Service
) suit
l’application des réglementations relatives à l’emploi des anciens
combattants.
212
Pour l’exercice 1997-1998, le budget brut de ces trois
organismes s’élève à US$ 43 milliards, soit 0,50 % du PIB. Mais,
outre l’intervention de l’Etat fédéral, les collectivités locales apportent
leur contribution, en particulier dans le domaine des soins de santé et
de l’entretien de leurs propres cimetières.
a) Ministère des anciens combattants
Le ministère, fondé en 1930, dispose d’un budget annuel net,
pour l’exercice 1998/1999, de US$ 42,8 milliards. Son effectif est
constitué de 240 000 agents, ce qui en fait le deuxième ministère
fédéral. Son budget est réparti entre quatre activités principales : les
prestations et allocations ($ 23,5 milliards) ; les soins de santé
($ 18,1 milliards) ; le dispositif national des nécropoles ($ 92 millions) ;
les frais généraux d’administration et de construction ($ 1,2 milliard).
Le ministère estime que près de 70 millions de personnes, soit un
tiers de la population des Etats-Unis, ont droit à ses prestations et
services (anciens combattants,
personnes à charge, survivants d’un
ancien combattant).
Les prestations et allocations
Le Département fournit chaque année à 2,7 millions d’anciens
combattants et à 655 000 survivants un très large éventail d’aides qui
recouvrent cinq catégories principales :
-
des indemnités. Les anciens combattants et leurs survivants
sont indemnisés pour la perte de revenu provoquée par l’incapacité, la
maladie ou la mort résultant du service actif en temps de guerre ou
aggravée par lui ;
- des pensions. Des pensions sont versées aux anciens
combattants nécessiteux ou à leurs survivants, dont l’invalidité, totale
et définitive, est survenue lors du service armé. Elles sont accessibles
aux anciens combattants qui ont passé au moins un jour en zone de
guerre ;
- de la formation. Des cours de réinsertion sont destinés aux
anciens combattants ainsi qu’aux réservistes et aux ressortissants de
la National Guard. Un service de rééducation et de conseil est
proposé aux anciens combattants devenus invalides du fait de leur
service dans les forces armées ;
- la garantie de prêts immobiliers. Le Département s’engage à
garantir jusqu’au quart d’un prêt immobilier. Cette mesure permet aux
213
anciens combattants d’accéder à la propriété sans verser d’acompte
ou en profitant d’un taux d’intérêt bonifié ;
- des assurances subventionnées. Le ministère administre
sept
programmes
d’assurance-vie
qui,
en
septembre
1997,
fournissaient une couverture s’élevant à $ 24 milliards au profit de
2,6 millions d’anciens combattants.
Les montants annuels pour les bénéficiaires des pensions et
indemnités versées en juin 1998 étaient les suivants :
Indemnités et pensions versées par le ministère des anciens combattants
Paiement annuel
(US$)
Equivalent en francs
Indemnité d’invalidité correspondant à un taux
d’invalidité à 100 %
23 568
132 452
Revenu minimal garanti pour les anciens
combattants inaptes au travail, en besoin
d’assistance et d’aide régulière.
13 859
77 888
Revenu minimal garanti pour
un ancien combattant
invalide
10 591
59 521
Revenu minimal garanti pour les anciens
combattants inaptes au travail, sans personne à
charge
8 665
48 697
Pension aux titulaires de la Médaille d’honneur
4 800
26 976
Allocation veuvage pour un décès survenu après
janvier 1993
10 200
57 324
Allocation orphelin
1 476
8 295
Source : Ministère des anciens combattants des Etats-Unis
Le taux maximal d’indemnité de $ 23 568 par an peut être
majoré en fonction d’un(e) conjoint(e) (de US$ 408 à US$ 1 344) et
d’un(e) enfant (de US$ 216 à US$ 720).
Le ministère dispose de près d’une centaine d’indices
d’évaluation, qui recouvrent des critères de qualité, d’efficience,
d’économie et d’efficacité.
Principaux indices d’évaluation du ministère des anciens
combattants :
1995
1996
1997
Part des appels téléphoniques au ministère restant sans
réponse
55%
48%
45%
Délai d’instruction moyen d’une première demande d’indemnité
(en jours)
161
144
133
Délai d’instruction moyen d’une première demande de pension
98
85
77
Valeur des avantages financiers découlant des contrôles
internes et des inspections du service des soins de santé
(millions)
$373
$100
$104
Coût direct unitaire du traitement d’une première demande
d’indemnité
-
-
$115
Taux de précision du calcul du montant à payer
92,8%
93,9%
92,9%
Source : Ministère des anciens combattants des États Unis
214
Soins de santé
Le budget alloué aux soins de santé, soit $18 milliards,
finance 45 798 lits dans 172 hôpitaux ainsi que 419 services isolés de
consultations externes et 130 maisons de repos et de retraite. Toutes
les spécialités sont accessibles, soit dans le secteur privé, soit dans le
secteur public. Plusieurs programmes spécifiques ont par ailleurs été
créés afin d’assister les anciens combattants sans-abri, réhabiliter les
drogués et les alcooliques et soulager les symptômes de troubles
psychiques. Le ministère estime à environ 3,4 millions le nombre de
particuliers qui ont recours chaque année à ses services.
Plus de la moitié des médecins américains en exercice ont été
formés en partie au sein du dispositif des soins de santé du ministère,
dont les centres de recherche jouissent d’une grande notoriété.
Afin d’orienter ses ressources vers les plus nécessiteux, le
ministère a divisé en six catégories les bénéficiaires de ses services :
la priorité revient aux anciens combattants
invalides à 50 % ou plus
en raison de leur service dans les forces armées. La dernière
catégorie concerne les anciens combattants dont l’invalidité ne résulte
pas de leur service sous les drapeaux et qui peuvent contribuer aux
dépenses.
Jusqu’en 1995, selon le General Audit Office, les pratiques du
ministère avaient du retard en matière d’offre de soins de santé par
rapport aux secteurs privé et bénévole et au reste du secteur public ;
ces pratiques reposaient en effet beaucoup plus sur le traitement en
milieu hospitalier qu’en service de consultation externe. Le General
Audit Office estime en outre que, dans les 15 prochaines années, plus
de 80 % des lits actuels des hôpitaux ne seront plus nécessaires.
Afin d’améliorer l’efficacité de la politique des soins de santé,
le ministère a mis en place plusieurs réformes :
- remplacement de ses quatre grandes régions par 22
“ réseaux ”, chargés de rendre les soins plus accessibles aux anciens
combattants, dans une logique de proximité ;
- ouverture de ses services excédentaires à un public plus
large que celui des anciens combattants afin d’assurer l’avenir de ses
hôpitaux par la réduction des coûts unitaires et l’apport de ressources
supplémentaires ;
- sous-traitance de quelques-unes de ses fonctions et
recherche d’économies et d’efficacité dans l’offre de soins de santé
215
(recours aux consultations externes, par exemple). Le ministère
prévoit cependant qu'avant la fin de 1999, deux tiers des dépenses de
soins de santé seront consacrées aux consultations externes.
Ici encore, le ministère dispose de sondages lui permettant
d’estimer la qualité et l’efficacité de ses interventions.
Echantillon des résultats de sondages effectués par le ministère
1995
1996
1997
Part de la clientèle des services de santé estimant que
le service rendu est très bon ou excellent – malade
hospitalisé.
60,0%
65,0%
65,0%
Part de la clientèle des services de santé estimant que
le service rendu est très bon ou excellent - malade en
consultation externe.
60,0%
61,0%
63,0%
Part de la clientèle estimant que les services de soins
de santé rendus par le ministère sont équivalents ou
meilleurs que ceux d’autres organismes.
74,7%
77,9%
78,4%
Source :
Ministère des anciens combattants des Etats-Unis
Cimetières et nécropoles
Tout ancien combattant, ainsi que les membres de sa famille,
a le droit d’être enterré dans un cimetière ou une nécropole d’État. A
cet égard, le ministère se charge de l’entretien de 2,2 millions de
tombes dans 115 nécropoles et de 34 autres cimetières, dont
quelques-uns
de
la
Confédération.
Le
ministère
prévoit
un
accroissement du nombre annuel d’enterrements, qui devrait passer
de 73 007 en 1997 à 106 200 en 2008.
Traitement des contentieux
Les appels à l’encontre des décisions du ministère en matière
de pensions et de prestations ou d’accès aux soins de santé gratuits
sont traités par le tribunal d’appel des anciens combattants (
Board of
Veterans Appeals
), qui a statué sur 43 000 appels au cours de
l’exercice 1996/1997. Les appels contre ses jugements relèvent de la
Cour des affaires des anciens combattants (
Court of Veterans Affairs
),
indépendante du ministère.
b) Service pour l’emploi et la formation des anciens combattants
Le chômage des anciens combattants est depuis longtemps
considéré comme un problème grave aux Etats-Unis. Cette question
relève du ministère du travail dont le service de l’emploi et de la
formation des anciens combattants (
Veterans Employment and
Training
Service
)
administre
des
programmes
et
diverses
interventions destinées à aider les anciens combattants dans leur
216
recherche d’emploi ou de formation, la priorité étant donnée aux
invalides et aux anciens combattants de la guerre du Vietnam.
Ce service veille aussi à ce que les droits préférentiels des
anciens combattants auprès d’autres services soient préservés. Ainsi,
chaque État est tenu d’accorder la priorité aux anciens combattants
dans le cadre des prestations du dispositif du Service de l’emploi. Par
ailleurs, les entrepreneurs fédéraux et les autorités fédérales sont
supposés donner aux anciens combattants la priorité dans le domaine
de l’emploi.
c) Commission américaine des monuments de bataille
La
Commission
(
the
American
Battle
Monuments
Commission
) est une agence indépendante des départements
ministériels. Fondée en 1923 afin de coordonner les mémoriaux et les
cimetières des combattants morts au champ d’honneur, elle a pour
mission d’administrer, gérer et entretenir dans 15 pays près de
130 000 tombes, réparties en 24 nécropoles, et 22 mémoriaux qui
répertorient 94 000 noms de disparus.
Environ neuf millions de personnes visitent chaque année les
cimetières de la Commission. Parmi ses activités, elle propose un
service de décoration florale des tombes et des mémoriaux et adresse
une photographie de la décoration aux parents survivants.
La commission est chargée également de l’édification des
mémoriaux sous l’autorité du Congrès. Cinq mémoriaux ont, à ce jour,
été construits. Le sixième sera érigé à Washington afin de
commémorer les sacrifices et les exploits des 16,5 millions d’hommes
et de femmes qui ont servi dans l’armée américaine durant la seconde
guerre mondiale. Le projet, dont le coût est estimé à $ 100 millions,
sera financé en partie par la vente, par le Trésor, de pièces
commémoratives, mais principalement par des parrainages et par un
appel à la générosité publique.
La Commission disposait, en 1997, d’un budget global de
US $ 22,3 millions, utilisé à 70 % pour des dépenses en Europe. Son
effectif, en baisse de 10 % depuis 1970, était de 369 agents en
décembre 1997 : 310 agents sont des ressortissants étrangers et
15 % exercent leur activité dans les centres administratifs.
217
d) Le secteur bénévole
La Légion américaine (
The American Legion),
l’Association
des Anciens combattants américains invalides (
Disabled American
Veterans)
et l’Association des Anciens combattants des guerres à
l’étranger (
Veterans of Foreign Wars)
proposent à leurs adhérents un
service de conseil et de représentation relatif aux droits et prestations,
un service d’information sur l’accès aux aides allouées par le
ministère, un service de réinsertion et le maintien de l’esprit
communautaire dans le monde des anciens combattants.
L’Association des Anciens combattants américains invalides
a mis en place, au profit des anciens combattants et de leur famille,
des aides financières d’un montant de US$ 1,9 milliard pour l’exercice
1996-1997.
La Légion américaine compte près de 3 millions d’adhérents.
Elle s’intéresse essentiellement aux questions de patriotisme, par
exemple la protection du drapeau américain. Cependant, la Légion
finance un certain nombre d’activités en direction des jeunes.
La plupart des fonds des trois associations proviennent de
dons et du parrainage d’entreprises. L’Association des Anciens
combattants des guerres à l’étranger organise une quête, le
« Coquelicot », mais son produit est faible par rapport à ses autres
sources de revenu.
3°
LE
CANADA
En mars 1998, le Canada comptait environ 434 000 anciens
combattants, soit
1,43 % de sa population totale (un quart des
hommes de 65 ans). Le nombre d’anciens combattants devrait être
approximativement de 383 000 en 2000 et 144 000 en 2010. L’âge
moyen estimé des anciens combattants est de 77 ans en 1999 ; 99 %
d’entre eux ont au moins 65 ans et 66 % au moins 75 ans.
Le ministère des anciens combattants du Canada a en charge
les pensions, les prestations, les soins de santé et l’organisation des
commémorations.
218
a) Ministère des anciens combattants du Canada
En 1995-1996, 217 000 personnes environ bénéficiaient d’un
service ou d’une prestation du ministère, dont approximativement
121 000 anciens combattants, 70 500 survivants et 25 500 anciens
membres de l’armée canadienne. Le budget brut du Ministère, pour
l’exercice 1997-1998, s’élevait à C$ 1 987 millions (1,2 % des
dépenses brutes de la fonction publique et 0,23 % du PIB) : les
dépenses
liées
à
l’exécution
des
programmes
et
les
frais
administratifs en représentaient 7,3 %.
Le ministère a mis en oeuvre deux grandes réformes : le
remaniement des prestations, nécessitant l’informatisation des
renseignements recueillis sur les bénéficiaires ; le changement
d’approche, passant
par un service “ axé sur le client ”.
Pensions et indemnités
Au cours de l’exercice 1996-1997, 147 000 personnes environ
ont perçu des pensions et des prestations (C$ 1 186 millions). Les
allocations versées comprennent des pensions d’invalidité, des
prestations pour bravoure, des indemnités de prisonnier de guerre,
diverses allocations spéciales ainsi que des prestations aux survivants
et aux personnes à charge.
Les pensions d’invalidité sont calculées sur une échelle de
0 % à 100 %, et sont augmentées en fonction du nombre de
personnes à charge. Les pensions et les indemnités sont réajustées
annuellement en fonction de l’évolution de l’indice des prix à la
consommation.
Les pensions attribuées par le ministère des anciens combattants
(1)
Paiement annuel
(C$)
Rapport au revenu
moyen annuel
Equivalent du
paiement en francs
Indemnité d’invalidité de
100 %
20 594
65 %
74 550
Prestation d’invalidité
exceptionnelle
3 634 -10 902
12 % - 35 %
13 155 – 39 465
Prestation d’assistance
2 181 -13 628
7 % - 43%
7 895 – 49 333
Allocation veuvage de
100 %
15 446
49,9 %
55 915
Source : Ministère des Anciens combattants du Canada
(1) Taux de pensions en vigueur au 1
er
janvier 1998
.
Les pensions sont versées aux anciens combattants des
forces armées et de la marine marchande ainsi qu’aux personnes à
charge ou à leurs survivants, en cas d’invalidité ou de décès liés au
service. Les anciens combattants des forces armées qui répondent à
219
des exigences relatives à la résidence et certains civils qui ont servi
au sein d’organismes d’appui des forces armées sont également
éligibles.
Au cours de l’exercice 1997/1998, le délai moyen de
traitement d’une première demande de pension était de cinq mois.
Les appels contre les décisions d’attribution des pensions et
prestations sont portés devant le Tribunal des anciens combattants
(révision et appel), lequel dépend directement du Ministre. Le
ministère fournit aux anciens combattants et aux autres personnes
éligibles des conseils juridiques et un service de représentation par
avocat.
Pour l’exercice 1997-1998, le tribunal a traité 7 500 cas de
révision et 3 000 appels.
Le ministère attribue aux anciens combattants ou à des
survivants au revenu modeste une allocation qui constitue un revenu
minimum. Celui-ci s’élève à C$ 11 726 par an pour un veuf ou une
veuve et à C$ 19 900 par an pour un ancien combattant marié, un
veuf ou veuve avec deux enfants.
Le concept de partenariat devient un élément de plus en plus
important des modalités de travail du ministère. Le Partenariat dans
l’économie du savoir réunit ainsi le gouvernement fédéral et celui de la
province de l’Ile du Prince-Edouard, des établissements de formation
et le secteur privé afin d’améliorer les services aux usagers et de
créer des emplois stimulants dans les industries du savoir, tout en
partageant les économies susceptibles de résulter de ces mesures.
Le ministère a contribué à ce projet à concurrence de C$ 100 000
(sur un coût global de C$ 1 million).
Soins de santé
Le service des soins de santé vise à “ promouvoir
l’indépendance, l’autonomie et le bien-être des anciens combattants
et d’autres personnes admissibles ”. Le coût total du service s’est
élevé à C$ 600,7 millions.
En vertu de la loi constitutionnelle de 1986, la responsabilité
première de la prestation des soins de santé incombe aux provinces.
Il appartient cependant au ministère de combler le différentiel existant
entre les prestations attribuées par les provinces et celles prévues par
les textes. Ainsi, au cours des dernières années, certaines provinces
ont décidé d’exclure les anciens combattants des programmes locaux
de distribution de médicaments. Les dépenses additionnelles du
ministère se sont, dès lors, élevées à C$ 37,9 millions par an.
220
Les bénéficiaires d’une pension d’invalidité peuvent être
soignés aux frais du ministère pour des affections leur donnant droit à
pension. Par ailleurs, les anciens combattants souffrant d’une
affection n’ouvrant pas droit à pension peuvent recevoir des
traitements dès lors que cette affection n’est pas couverte par un
régime provincial d’assurance-maladie et qu’ils bénéficient des
services entrant dans le cadre du Programme pour l’autonomie des
anciens combattants (cf. ci-après). Ils bénéficient des mêmes droits
en cas de faible revenu.
Les besoins des anciens combattants dans le domaine des
soins de santé sont à présent liés aux problèmes de vieillissement.
Trois programmes traitent de ces questions :
- Le programme pour l’autonomie des anciens combattants
comporte des soins à domicile, des soins ambulatoires, des services
de transport à l’occasion d’activités sociales, des adaptations du
domicile. En juin 1998, environ 72 000 anciens combattants
bénéficiaient de ce programme ;
- Le programme des avantages médicaux comprend des
services personnalisés tels qu’évaluations globales, conseils et
gestion de cas, défense des droits, orientation vers d’autres
organismes communautaires. Le règlement des dépenses a été sous-
traité, pour la période 1995-2000, à un organisme de droit privé, la
Croix Bleue du Canada ;
- Le programme des soins de longue durée concerne les
soins prodigués dans un établissement appartenant au ministère, aux
collectivités locales ou à d’autres organismes conventionnés.
Depuis 1963, le gouvernement fédéral a eu pour politique de
céder ses hôpitaux aux provinces : la cession du dernier hôpital est en
cours.
Engagée au titre du partenariat, la récente initiative de
coordination des soins de santé réunit neuf ministères et organismes
fédéraux, encadrés par le ministère des anciens combattants. Elle
vise à obtenir un niveau satisfaisant de produits et de services de
soins de santé spécifiques pour les ressortissants de l’Etat fédéral au
coût le plus bas, grâce à la coordination des efforts déployés.
221
Mémoriaux et nécropoles
Le service de la Commémoration du ministère a en charge :
•
les
programmes
pédagogiques
et
les
campagnes
d’information du public ;
•
la conception de la mise en valeur et la protection des
champs de bataille et autres mémoriaux ;
•
l’entretien des sépultures de guerre et des cimetières et
l’aide financière à l’occasion des funérailles et de l’inhumation. A ce
titre, le ministère assure l’entretien de 200 000 tombes au Canada,
situées dans deux nécropoles, et de sépultures réparties dans de
nombreux cimetières privés. Les éligibles, essentiellement les
bénéficiaires d’une aide du ministère, peuvent se voir accorder, en
fonction de leurs ressources, une aide couvrant tout ou partie des frais
de funérailles et d’inhumation, d’édification de monument funéraire ;
•
l’organisation de cérémonies et de pèlerinages à l’étranger ;
•
le rassemblement et la conservation des archives.
Le ministère cherche à établir des relations de partenariat
avec d’autres organismes tant au Canada qu’à l’étranger et étudie
d’autres méthodes de prestation de services, alimentées par des
recettes provenant de parrainages.
Le Canada contribue aussi pour 10 % au budget de la
Commission
des
tombes
de
guerre
du
Commonwealth
(
Commonwealth War Graves Commission)
.
b) Le secteur bénévole
La Légion royale canadienne (Royal Canadian Legion),
fondée en 1925, a rassemblé plus de 15 petits organismes. Elle
disposait, en 1996, d’un budget de près de C$ 120 millions. Son
effectif est constitué de 6 615 agents (à temps plein ou à temps
partiel). La Légion est partiellement alimentée par le produit de la
quête du « Coquelicot ».
Elle dispose d’un réseau de maisons de retraite. Par ailleurs,
elle est active auprès des jeunes, attribuant des aides ainsi que des
bourses.
222
4°
L’AUSTRALIE
La plupart des anciens combattants et de leurs veufs ou
veuves ont plus de 70 ans et près d’un tiers des ayants droit aux soins
de santé vivent dans des zones rurales ou isolées. Plus de 500 000
anciens combattants, veufs ou veuves et orphelins bénéficient de
prestations servies par l’État.
Quatre agences sont chargées de la mise en oeuvre de la
politique de l’Etat :
- La
Repatriation Commission
est chargée de l’attribution des
pensions et des prestations, des soins de santé ;
l
e ministère des
anciens combattants (
the Department of Veteran Affairs
), qui apporte
un
soutien
administratif
à
la
Commission,
n’est
directement
responsable que de l’octroi de certaines prestations de logement,
notamment des hypothèques et assurances subventionnées ;
- La Commission de l’éducation des enfants d’anciens
combattants (
The Veterans’ Children Education Board)
, service de la
Repatriation Commission
, a en charge le conseil, l’orientation et le
soutien aux enfants éligibles ;
- L’Office des tombes de guerre australiennes
(Office of
Australian War Graves)
commémore le sacrifice des Australiens morts
pendant ou à la suite de leur service sous les drapeaux ;
- Le Souvenir de guerre australien (
The Australian War
Memorial
) est chargé d’honorer les morts des guerres auxquelles a
participé l’Australie, de conserver leur mémoire et le patrimoine
militaire.
Le coût total de la politique des anciens combattants s’élevait,
pour l’exercice
1996-1997,
à
A$ 6 392 millions (1,40 % du PIB).
Les évolutions récentes les plus importantes de la politique
sont :
- le recours à l’externalisation pour les soins de santé : tous
les hôpitaux de la
Repatriation Commission
ont été transférés au
secteur public ou vendus au secteur privé ;
- le recours plus fréquent aux partenariats, en particulier dans
le domaine des soins de santé ;
223
- le renforcement des services de soins de santé en secteur
rural ;
- l’affinement des modalités d’octroi des aides ;
- la mise en place d’initiatives nouvelles au profit des anciens
combattants plus jeunes ;
- l’examen des besoins des anciens combattants du Vietnam.
a) Les indemnités et pensions
Le coût total des pensions et indemnités versées par l’Etat
australien s’est élevé, pour l’exercice 1996-97, à A$ 4,64 milliards :
soutien au revenu, indemnités, soutien au logement, assistance
devant le tribunal de révision des allocations allouées aux anciens
combattants.
Les
pensions,
indemnités
et
autres
prestations
financières sont réajustées deux fois par an en fonction de l’évolution
de l’indice des prix à la consommation.
Soutien au revenu
L’objectif du programme de soutien au revenu est de
compenser pour les anciens combattants et les personnes à leur
charge le vieillissement prématuré et la perte de revenu induits par la
guerre en leur permettant de jouir d’un niveau de vie au moins
équivalent à celui octroyé par l’Etat pour d’autres régimes de soutien
au revenu.
La principale mesure est la pension de l’armée. Sa base de
calcul est la même que celle des pensions de vieillesse et d’invalidité
versées par le ministère de la sécurité sociale. Les pensions ont
atteint, en 1996-1997, un montant de A$ 2,71 milliards ; elles
prennent en compte les ressources du bénéficiaire.
La pension est allouée aux anciens combattants environ cinq
ans avant les autres retraités (55½ ans pour les femmes et 60 ans
pour les hommes). La pension est également attribuée aux anciens
combattants invalides du travail. Dans l’hypothèse où le bénéficiaire
décide de reporter la date de son départ à la retraite, il bénéficie d’une
prime versée forfaitairement et exempte d’impôt lorsqu’il met fin à son
activité professionnelle.
224
Principales sources de revenu émanant de la
Repatriation Commission
Libellé
Les éligibles
Montant annuel (A$)
Montant annuel (Fr)
Pension de service
Pensionnaire célibataire
9 220
33 469
Pensionnaire marié
7 691
27 918
Soutien
supplémentaire de
revenu
Veufs et veuves à faible
revenu
3 123
11 336
Subvention de loyer
Pensionnaires à faible
revenu versant un loyer
supérieur à un certain
seuil.
Maxima de 1 836 à
1 945
6 665 – 7 060
Source :
Ministère australien des anciens combattants
D’autres prestations sont accordées en cas de revenus
modestes.
Les indemnités
Les indemnités visent à compenser les effets sur le mode de
vie (y compris l’emploi) des atteintes à l’intégrité physique ou mentale
résultant d'une invalidité survenue du fait du service sous les
drapeaux. Leur montant a été, sur l’exercice 1996-1997, de
A$ 1,89 milliard. Ces prestations sont exonérées d’impôts et leur
calcul ne tient compte ni du revenu ni des biens du bénéficiaire.
Le traitement des dossiers s’appuie sur un système
informatique « expert ». Le ministère estime que ce logiciel a
contribué à augmenter la fiabilité des décisions prises et à diminuer le
délai moyen d’instruction des demandes, lequel est passé de 102
jours en 1995-1996 à 77 jours en 1996-1997.
Les indemnités principales sont répertoriées dans le tableau
suivant.
Taux des indemnités versées par la
Repatriation Commission
Paiement
annuel (AUS $)
Rapport au
revenu moyen
Equivalent en
francs
Taux d’invalidité de 100 %, pour un
pensionnaire inapte au travail
22 838
59,6 %
82 902
Taux d’invalidité de 100 %, pour un
pensionnaire apte au travail
6 282
16,4 %
22 804
Pension de veuvage
9 220
24,1 %
33 479
Pension d’orphelin (ancien combattant
décédé)
1 570
4,1 %
5 699
Pension d’orphelin (les deux parents
décédés)
3 141
8,2 %
11 402
Dispositif d’éducation - écoliers du primaire
160
0,4 %
581
Dispositif d’éducation - écoliers du
secondaire et plus
858 - 6 900
2,2 % - 18,0 %
3 115 – 25 047
Dispositif d’éducation - double orphelin
4 182 - 8 383
10,9 % - 21,9
%
15 181 –
30 430
Source :
Ministère australien des anciens combattants
225
Le dispositif d’éducation (
Veterans’ Children Education
Scheme
) propose aux enfants de certains anciens combattants
décédés, aveugles ou invalides (totalement ou partiellement) un
soutien et une assistance financière.
Soutien au logement
Le ministère attribue environ A$ 31,9 millions d’aides au
logement en subventionnant, dans le cadre d’une convention avec un
établissement bancaire, le versement de prêts à des taux d’intérêt
relativement bas. Le prêt maximum est de A$ 25 000 (soit
91 000 francs), remboursable sur 25 ans. Pour les nouveaux
emprunteurs, le taux d’intérêt est figé à 6,85 %.
Services de conseil
Au cours de l’exercice 1996-1997, le ministère a consacré
A$ 21,51 millions à la réalisation de ce programme, destiné à fournir
aux anciens combattants et à leurs familles, en particulier aux
participants de la guerre du Vietnam et aux anciens combattants les
plus jeunes, des services intégrés et de haute qualité, pour le
développement social, la réhabilitation et la réinsertion, et l’orientation
vers les services spécialisés. 204 conseillers sont chargés de
contacter les anciens combattants à cette fin. Leur action est
complétée par un service téléphonique d’aide et de conseil, confié à
l’Armée du Salut.
b) Soins de santé
L’accès aux soins de santé est fonction de l’éligibilité aux
pensions et aux indemnités du ministère. Cependant, du fait de leur
statut, les anciens combattants ont également droit au traitement de
certaines maladies liées ou non au service sous les drapeaux, telles
que la néoplasie maligne, la tuberculose pulmonaire ou les troubles
dus à des traumatismes psychologiques. Pour l’exercice 1996-1997,
le coût brut s’est élevé à 1,74 milliard de dollars.
Services de santé
Pour l’exercice 1996-1997, le coût des soins de santé
médicaux, hospitaliers et autres est de l’ordre de A$ 1 610 millions
(frais généraux compris).
A la fin de l’année 1997, tous les hôpitaux du ministère
avaient été vendus au secteur privé ou transférés aux États membres
de la Fédération d’Australie. Cependant, les anciens hôpitaux de la
226
Commission sont tenus de continuer à traiter les anciens combattants
ou leurs veuves. Les centres d’appareillage ont également été
transférés aux États.
Désormais, les soins de santé sont assurés dans le cadre de
conventions passées avec les hôpitaux privés ainsi qu’avec ceux des
Etats. Le ministère a classé les hôpitaux en trois groupes :
- les hôpitaux publics et les anciens hôpitaux de la
Commission, où les anciens combattants et leurs veuves ou veufs
peuvent recevoir gratuitement, dans des cabinets privés, les soins
dispensés par leur propre médecin.
L’approbation préalable du
ministère n’est pas exigée ;
- les hôpitaux privés conventionnés, auxquels le patient peut
recourir quand le traitement requis ne peut être proposé
dans des
délais
convenables
par
l’un
des
hôpitaux
susmentionnés.
L’approbation préalable du ministère est requise ;
- les hôpitaux privés non conventionnés, dans lesquels un
patient peut être admis si le service requis est indisponible dans les
autres structures. L’approbation préalable est exigée.
Afin de suivre la qualité et l’efficacité des établissements
hospitaliers publics et privés conventionnés, le ministère a créé une
base de données relative aux coûts et aux types de soins pratiqués.
Enfin, 13 300 médecins généralistes (85 % du total des
médecins
généralistes)
ont
passé
des
conventions
avec
la
Commission, ce qui leur permet d’offrir leurs services aux anciens
combattants et aux veuves ou veufs de guerre. Des contrats ont
également été passés avec des spécialistes et des fournisseurs de
produits à caractère médical. La Commission a établi aussi une liste
précisant les médicaments pour lesquels l’approbation préalable du
ministère est requise et définissant une approche rationnelle et
méthodique pour prescrire, dispenser et utiliser les médicaments.
Soins de vieillesse
En 1996-1997, le ministère a consacré A$ 68,4 millions aux
soins de vieillesse et à l’animation socioculturelle.
Les maisons de retraite appartiennent à des associations
d’anciens combattants et à des organismes bénévoles. Les coûts sont
pris en charge pour la plupart par le ministère de la santé et des
services familiaux (
Department of Health and Family Services
).
227
Cependant, la
Repatriation Commission
peut contribuer aux coûts. Le
ministère des anciens combattants participe aussi à hauteur de 10 %
de son budget au soutien de ces organisations.
Le ministère utilise plusieurs outils d’évaluation :
Les principaux instruments d’évaluation du service des soins
de santé australien
Mesure
Résultat
Niveau de satisfaction des fournisseurs de soins de
santé
60 % de satisfaits
Niveau de satisfaction des anciens combattants et
des veufs ou veuves
98,4 % de satisfaits
Niveau de traitement des plaintes dans les délais
prévus
Objectif réalisé
Étude sur les raisons pour lesquelles le coût moyen
de traitement dans certains Etats est supérieur de
5 % à la moyenne nationale
Mise en place en cours
Traitement des demandes d’approbation préalable en
moins de sept jours (sur 100 %)
Objectif non atteint
Source :
Ministère des anciens combattants d’Australie
c) Mémoriaux et nécropoles
Doté, pour l’exercice 1996-1997, d’un budget de A$
11,83 millions, l’Office des tombes de guerre australiennes est chargé
de trois missions : la commémoration des combattants australiens
morts sous les drapeaux, l’édification de mémoriaux, l’entretien des
tombes des deux guerres mondiales pour lequel il a reçu délégation
de la Commission des tombes de guerre du Commonwealth. Il
entretient plus de 70 cimetières et cinq mémoriaux, en Australie et en
Papouasie-Nouvelle-Guinée.
En 1997, le Bureau a entrepris une action de mémoire
rappelant les exploits et les souffrances des anciens combattants. Il a
notamment réalisé une piste de randonnée de 4,5 kilomètres, à la
mémoire des 60 000 prisonniers de guerre qui travaillaient sur le
chemin de fer reliant Moulmein (Birmanie) à Ban Pong en Thaïlande
(12 000 sont morts), créé un parc commémoratif à Sandakan
(Malaisie) sur le site d’un camp d’internement où six prisonniers de
guerre seulement sur plus de 2 500 militaires britanniques et
australiens ont survécu, aménagé à Canberra un parc à la mémoire
des morts de la guerre de Corée, pour un budget de A$ 200 000 que
complèteront un appel à la générosité publique et des parrainages.
228
d) Le secteur bénévole
La Ligue des anciens combattants et des armées d’Australie
(
Returned and Services League of Australia
) dispose de ressources
importantes, essentiellement au niveau de ses branches provinciales
autonomes. Ainsi, les dépenses en capital de la branche du
Queensland se sont élevées à plus de A$ 10 millions en 1997.
Les branches assurent le suivi des services accessibles aux
anciens combattants auprès du ministère de leur province ; quelques-
unes entretiennent également des maisons de repos (773 pour celle
du Queensland). Chacune procède à sa propre collecte de fonds ;
celle de Victoria vit essentiellement du produit de la quête du
« Coquelicot » (A$ 1,1 million en 1997), alors que celle du
Queensland s’est assuré un revenu de plus de A$ 5 millions en 1997
avec la vente des billets des Unions d’Art.
L’association « l’Héritage d’Australie » (
Legacy Australia
)
fournit, quant à elle, un service de conseils et octroie des aides
financières aux veuves et aux personnes à charge des anciens
combattants décédés. Ses ressources sont alimentées en partie par
un appel à la générosité publique qui lui permet d’obtenir, chaque
année, environ A$ 2 millions.
5°
LE
ROYAUME-UNI
Le Royaume-Uni octroie aux anciens combattants des
pensions, complétées par d’autres prestations liées à l’invalidité ou
aux blessures reçues, et alloue des pensions aux survivants. En
l’absence de ministère spécifique, ces opérations sont confiées à
plusieurs organismes :
- Les pensions sont attribuées par le ministère de la défense ;
- Les prestations d’invalidité et les pensions accordées aux
survivants relèvent de l’Agence des pensions de guerre (
the War
Pensions Agency
), dépendant du ministère de la sécurité sociale ;
- Les indemnités allouées aux civils et à certains militaires
blessés
lors
d’attentats
terroristes
incombent
à
la
Caisse
d’indemnisation des victimes d’actes criminels (
the Criminal Injuries
Compensation Authority
), qui dépend du ministère de l’intérieur ;
- L’entretien des cimetières et des nécropoles relève de la
Commission
des
tombes
de
guerre du Commonwealth
(
the
Commonwealth War Graves Commission
).
229
Hormis ces mesures, le dispositif du Royaume-Uni ne
reconnaît pas aux anciens combattants de besoins spécifiques par
rapport à l’ensemble de la population. L’État britannique n’a pas
évalué la population d’anciens combattants ou de personnes à
charge. Cependant, la principale association d’anciens combattants,
la Légion royale britannique, estime à 15-16 millions le nombre de
personnes qui ont droit à ses aides, soit environ un quart de la
population.
a) Le ministère de la défense
Pour bénéficier d’une pension militaire, une période minimum
de 16 ans sous les drapeaux est exigée ; le montant attribué est
fonction de l’échelon atteint et de la durée de service.
L’armée met deux hôpitaux à la disposition des pensionnés de
guerre pour les soins liés aux invalidités ouvrant droit à pension. Elle
entretient trois cimetières dédiés aux anciens combattants décédés
après la seconde guerre mondiale.
b) Agences
Agence des pensions de guerre
Tout militaire atteint dans son intégrité physique a droit à une
pension d’invalidité dès lors que la blessure ou l’invalidité est
imputable au service, soit dans le cadre d’opérations de guerre soit en
temps de paix. Les mêmes dédommagements sont prévus pour les
marins de la marine marchande et les gardes-côtes dont les blessures
ou les maladies résultent d’actes de guerre ou d’une détention par
l’ennemi. Les Polonais qui ont servi sous le drapeau britannique et ont
été blessés pendant la guerre de 1939-1945, ainsi que les civils
blessés par l’ennemi, se voient attribuer les mêmes pensions et
indemnités.
L’agence propose aussi, au niveau national, un service de
conseil, de renseignement et d’assistance destiné aux anciens
militaires et à leurs veuves ou veufs. Elle met à la disposition des
Polonais qui ont servi sous commandement britannique pendant la
seconde guerre mondiale une maison de repos et de soins
résidentiels.
230
Pensions, allocations et indemnités attribuées par l’Agence des pensions de guerre
(1)
Versement
annuel (£)
Rapport au
revenu moyen
Equivalent en
francs
Pension annuelle d’invalidité
de guerre à 100 %
£5 797
25,0 %
54 376
Pension annuelle d’invalidité
de guerre à 20 %
£1 159
5,0 %
10 871
Pension complémen-taire
d’inadaptabilité au travail
£3 582
15,4 %
33 599
Allocation d’assistance
permanente
£1 092-£4 383
4,7 %-18,9 %
10 243-41 113
Indemnité de niveau de vie
£2 185
9,4 %
20 495
Allocation d’invalidité très
grave
£2 192
9,4 %
20 561
Allocation d’invalidité lourde
£1 096
4,7 %
10 280
Allocation supplémen-taire de
mobilité
£2 085
9,0 %
19 557
Allocations veuvage (selon
l’échelon atteint par le
décédé)
£4 378-£4 677
18,8 %-20,1 %
41 066-43 870
Allocations veuf (somme
forfaitaire)
£5 190
22,3 %
48 682
Majorations aux alloca-tions
de veuvage/veuf :
prestation
pour le premier enfant
£744
3,2 %
6 979
Majorations aux alloca-tions
de veuvage/veuf :
prestations
pour les autres enfants
£817
3,5 %
7 663
Source :
Agence des pensions de guerre
(1) Taux en vigueur depuis avril 1998
.
La pension maximale versée à un ancien combattant
grièvement blessé est équivalente au quart du revenu moyen. En
janvier 1998, l’agence versait 261 000 pensions d’invalidité de guerre
et 58 000 allocations de veuvage. Pour l’exercice 1996-1997, ses frais
de fonctionnement étaient de £ 50 millions. Les pensions et des
allocations servies atteignaient un montant de £ 1281 millions.
231
Afin d’apprécier son efficacité, l’Agence dispose d’indices
d’évaluation :
Critères de performance
Objectif quantifié
(1996/97)
Performance
(1996/97)
Délai de traitement des premières demandes
des pensions d’invalidité de guerre
60 % en 145 jours
60.91 %
Délai du traitement des demandes ultérieures
de pensions d’invalidité de guerre
60 % en 135 jours
70.23 %
Délai de traitement des demandes
d’allocations veuvage
80 % en 70 jours
85.10 %
Traitement de toutes les demandes
95 %
97.32 %
Délai de traitement des appels
60 % en 260 jours
41.47 %
Nombre d’appels traités au cours de
l’exercice
12 000
13 075
Indice de satisfaction des usagers
85 % des sondés
67 %
Source : Agence des pensions de guerre
Caisse d’indemnisation des victimes d’attentats criminels
Les soldats blessés durant leur service à l’étranger, hors
activités de combat (par exemple, par l’agression d’un civil ou lors
d’attentats commis en Irlande du Nord), sont indemnisés, à l’instar des
civils, par la Caisse d’indemnisation des victimes d’attentats criminels
(
the Criminal Injuries Compensation Authority
). L’Agence répartit
chaque année près de 80 000 indemnités, dont le montant individuel
varie de 1 000 livres à 500 000 livres selon la gravité de la blessure.
Des pensions peuvent également être octroyées. Au titre de l’exercice
1997/1998, le coût de ces dédommagements s’est élevé à
£ 214 millions.
Commission des tombes de guerre du Commonwealth
La Commission des tombes de guerre du Commonwealth
(
Commonwealth War Graves Commission
) a plusieurs missions : elle
recherche les morts des deux guerres mondiales et entretient leurs
tombes, édifie et préserve les mémoriaux dédiés aux soldats qui n’ont
pu être retrouvés. Le coût total induit par les activités de cet
organisme international atteint £ 33,7 millions pour l’exercice 1996-
1997. Il est réparti entre les pays partenaires : Royaume-Uni (78 %),
Canada (10 %), Australie (6 %), Inde (2 %), Nouvelle-Zélande (2 %) et
Afrique du Sud (2 %).
La Commission entretient dans 148 pays plus d’un million de
tombes et de mémoriaux consacrés à 769 000 soldats. Elle entretient
en France quelque 473 000 tombes (dans 2 900 cimetières), dont 820
sont des monuments commémoratifs. 352 de ses 420 agents sont
employés en France. Elle n’a pas recours à la sous-traitance.
232
c) Le secteur caritatif
Dans la mesure où l’administration britannique ne répond pas
en totalité aux besoins des anciens combattants, le secteur caritatif
s’est largement développé. Les associations ne reçoivent pas de
subventions de l’État, mais bénéficient de contributions émanant des
collectivités locales
(éventuellement, des fonds de la loterie nationale
pour des projets d’investissement).
La Légion royale britannique et la Légion royale britannique d’Écosse
La Légion royale britannique (
the Royal British Legion
) et la
Légion royale britannique d’Écosse (
the Royal British Legion
Scotland
)
fournissent
un
large
éventail
d’aides
aux
anciens
combattants et à leurs familles : maisons de retraite et de repos,
conseils sur les prestations proposées par la collectivité, prêts et
subventions pour le règlement des dettes d’urgence, subventions aux
fins de l’acquisition d’appareils - par exemple, fauteuil roulant ou
voiture adaptée pour un mutilé -, organisation de pèlerinages - avec
une subvention pouvant aller jusqu’à 87 % du coût du voyage pour les
veuves -, service de formation pour les anciens combattants au
chômage ou qui viennent de quitter l’armée, prêts pour la création
d’entreprises.
Afin de bénéficier des prestations de ces associations, un
demandeur doit avoir passé au moins sept jours en zone de guerre,
dans le cadre de l’armée ou de la marine marchande, ou être le veuf
ou la veuve d’un demandeur potentiel.
La Légion royale britannique dispose de 3 000 antennes tant
en Grande-Bretagne qu’à l’étranger. La plupart de ses adhérents, qui
ne sont pas d’anciens combattants, ont adhéré par solidarité. Elle
dispose d’un montant annuel de ressources de £ 43 millions, dont
15 millions (soit presque un tiers) sont fournis par le rendement du
« Coquelicot », l’analogue britannique du « Bleuet de France ».
Environ 34 millions de coquelicots, 100 000 couronnes et 400 000
croix de commémoration sont fabriqués chaque année, en majeure
partie par des anciens combattants invalides. La vente du
« Coquelicot » rapporte près de 6 fois le coût de production.
Les plus importantes des autres ressources sont le produit
des maisons de retraite (£ 6 millions), le rendement des placements et
des
valeurs
immobilières
(£ 5,3 millions),
les
dons
et
legs
(£ 5 millions)
et
les
cotisations
d’affiliation
des
antennes
(£ 3,8 millions). Les principales lignes de dépenses concernaient, pour
233
l’exercice 1996/1997, les subventions à des particuliers et à d’autres
organismes bénévoles d’anciens combattants.
La Légion royale britannique d’Écosse dispose d’un réseau de
237 antennes, dont 94 bénéficient d’équipements sportifs et de
services d’entraide. En octobre 1997, elle comptait plus de 72 000
adhérents. La Légion propose un service de conseil aux anciens
combattants et à leurs survivants. Le coût annuel de ses activités, de
l’ordre de £ 1,65 million, est essentiellement financé par les
cotisations des adhérents et des antennes ainsi que par des
subventions.
Le Fonds Earl Haig pour l’Ecosse
A la différence de la Légion royale britannique, la Légion
écossaise ne participe pas à la collecte du « Coquelicot ». Cette
responsabilité incombe au Fonds Earl Haig d’Ecosse (
the Earl Haig
Fund Scotland)
: en 1996-1997, plus de 4,67 millions de coquelicots
et 7 000 couronnes ont été fabriqués dans une usine employant
exclusivement
des militaires invalides. Le rendement en pourcentage
est d’environ 300 %. L’essentiel de ses autres recettes, d’un total
annuel de £ 2,24 millions, provient des placements financiers et des
contributions des occupants des maisons de repos.
Les dépenses du Fonds ont trois finalités principales : le
règlement des besoins d’urgence, l’entretien de deux maisons de
repos, l’octroi de subventions à d’autres organismes, dont la Légion
écossaise.
Association des soldats, marins, aviateurs et leurs familles
L’Association des soldats, marins, aviateurs et leurs familles
(
the Soldiers, Sailors, Airmen and Families Association
- SSAFA)
soutient les familles de militaires en activité, les anciens combattants
et leurs familles. Grâce à son réseau mondial composé de 7 500
travailleurs sociaux bénévoles et 400 professionnels de santé, répartis
en 700 antennes, elle a répondu, en 1996, à 87 000 demandes
d’assistance et de conseil.
L’assistance proposée recouvre des domaines aussi différents
que le conseil et le soutien à caractère social et financier, la formation
et l’emploi pour les handicapés, l’installation (de courte durée) dans
des résidences afin de faciliter la réintégration des foyers désunis
dans la vie civile. La SSAFA mène également des campagnes de
sensibilisation publique, par exemple sur les allocations de veuvage
ou les maladies de la guerre du Golfe. Elle dispose d’un budget
234
annuel d’environ 23 millions de livres, dont 84 % proviennent d’autres
organismes à caractère caritatif ou de l’État.
d) Autres institutions
Quelques établissements et fonctions sont réservés aux
anciens combattants britanniques.
L’Hospice royal de Chelsea
L’Hospice royal de Chelsea (
the Royal Chelsea Hospital
) a
été fondé en 1682, sur le modèle de l’Hôtel des Invalides, afin
d’accueillir les anciens combattants de l’armée de terre devenus
inaptes au service militaire et dont l’honorabilité ne fait pas de doute.
Pour l’exercice 1996/1997, l’hospice était subventionné par l’État à
hauteur de £ 8,3 millions. Il accueillait 400 pensionnaires.
Les résidents de l’hospice sont logés, nourris, vêtus et
soignés gratuitement en échange de leur renonciation à la pension
militaire. Ils ont, par ailleurs, accès à diverses activités. Contrairement
à l’Hôtel des invalides, cependant, l’Hospice ne dispose que d’une
infirmerie.
Les Yeomen Warders
Les Yeomen Warders ont été créés par le roi Henry VIII en
1485 en qualité de gardes du corps royal. Aujourd’hui au nombre de
39, ils sont stationnés à la Tour de Londres et leurs devoirs
comprennent la garde des joyaux de la Couronne. Il s’agit d’anciens
soldats ayant passé au moins 22 ans sous les drapeaux et dont
l’honorabilité est reconnue. Ils sont sélectionnés par un juré
d’examinateurs. Fonctionnaires jusqu’au 1
er
avril 1998, ils sont, depuis
cette date, employés par un organisme du secteur bénévole.
6°
ALLEMAGNE
La question des anciens combattants fait l’objet, en
Allemagne, d’un traitement inhabituel, qui provient du refus de
considérer ce secteur de façon spécifique ; il n’y a pas de service
administratif dédié, pas de ministère ou secrétariat d’Etat. Il n’y a pas
même véritablement d’expression consacrée. Le terme est en fait
inclus dans celui de « victime de guerre ».
Cette question est traitée, au niveau des Länder, en fonction
des politiques spécifiques à chacun d’eux. Au niveau fédéral, c’est le
ministère du travail et des affaires sociales qui peut avoir
235
indirectement connaissance des dossiers d’anciens combattants dans
le
cadre
du
« traitement
social
des
victimes
de
guerre »
(Kriegsopferversorgung
), notamment pour le « secours aux victimes
de guerre »
(Kriegsopferfürsorge).
Des législations spécifiques existent sur la question des
anciens prisonniers de guerre (loi du 30 janvier 1954 sur
l’indemnisation des anciens prisonniers de guerre), sur les droits des
victimes de guerre (notamment les lois des 27 juin1960 et 21 février
1964, et la loi du 22 janvier 1982 sur le renouvellement des droits des
victimes de guerre), sur les questions générales des « suites de la
guerre » (loi du 5 novembre 1957) et sur les pensions des anciens
soldats de la Bundeswehr (loi du 19 janvier 1995 modifiée le 24 mars
1997).
Au plan budgétaire, les questions de victimes de guerre et de
traitement social des conséquences des conflits se trouvent, pour
l’essentiel, au budget du ministère des affaires sociales. Les crédits
ont été de 10,66 milliards de DM au budget 1997, de 10,20 milliards
en loi de finances initiale pour 1998 et de 9,10 milliards en loi de
finances initiale pour 1999
131
.
Une
association
privée,
le
« Volksbund
Deutsche
Kriegsgräberfürsorge V », qui compte plus d’un million de membres,
assure l’entretien des cimetières militaires allemands à l’étranger. En
France, 231 cimetières abritent 1 035 000 corps. Pour l’entretien de
ces cimetières, l’association dispose d’un budget de 38,5 MF et
emploie 186 agents
132
.
131
Soit en francs, en octobre 1999, respectivement 35,71 milliards de francs,
34,17 milliards de francs et 30,48 milliards de francs.
132
Source : rapport d’information sur la politique de la mémoire menée par le ministère
des anciens combattants et victimes de guerre, présenté par M. Jacques Baudot,
sénateur (session ordinaire de 1997-1998).
ANNEXE N° 2
BUDGET 1998 DES ANCIENS COMBATTANTS
Crédits initiaux, crédits ouverts et dépenses nettes (en millions de francs)
Crédits initiaux
Crédits ouverts
Dépenses
nettes
TITRE III Moyens des services
Chap. 31-02 Administration centrale. Indemnités et allocations diverses
22,36
22,36
21,03
Chap. 31-22 Services déconcentrés. Indemnités et allocations diverses
19,77
19,03
17,72
Chap. 31-90 Rémunérations des personnels
290,42
289,42
287,11
Chap. 31-95 Personnel ouvrier. Salaires et indemnités
16,04
17,04
16,59
Chap. 31-96 Autres rémunérations
14,37
14,07
12,52
Chap. 32-92 Participation aux charges du fonds spécial des ouvriers de l’Etat
12,38
Chap. 32-97 Participation aux charges de pensions
437,00
Chap. 33-90 Cotisations sociales. Part de l’Etat
15,83
40,93
40,33
Chap. 33-91 Prestations sociales versées par l’Etat
14,31
15,35
15,43
Chap. 33-92 Prestations et versements facultatifs
4,69
5,64
3,51
Chap. 34-98 Moyens de fonctionnement des services centraux
30,78
46,51
27,19
Chap. 36-50 Contribution aux frais administratifs des établissements publics
264,83
264,83
264,83
Chap. 37-61 Moyens de fonctionnement des services déconcentrés
56,50
57,72
52,75
Chap. 37-91 Réparations civiles
0,50
5,22
5,27
TOTAL TITRE III
1 199,78
798,12
764,28
237
TITRE IV Interventions publiques
Chap. 41-91 Fêtes nationales et cérémonies publiques
2,25
2,48
1,99
Chap. 43-02 Interventions en faveur de l’information historique
4,40
6,38
5,57
Chap. 46-03 Remboursements à diverses compagnies de transports
60,93
57,70
52,28
Chap. 46-04 Subventions, secours et allocations
2,62
2,67
2,14
Chap. 46-10 Fonds de solidarité pour les anciens combattants d’Afrique du
Nord et d’Indochine
1 573,80
1 626,29
1 533,75
Chap. 46-20 Pensions d’invalidité, allocations et indemnités diverses
18 466,16
18 466,16
18 239,04
Chap. 46-21 Retraite du combattant
2 185,65
2 363,65
2 355,96
Chap. 46-24 Prestations remboursées par l’Etat au titre de la section comptable
« invalides de guerre » de l’assurance maladie
1 453,41
1 355,41
1 355,01
Chap. 46-27 Soins médicaux gratuits
945,00
865,00
852,55
Chap. 46-28 Appareillage des mutilés
61,00
102, 28
95,53
Chap. 46-31 Indemnités et pécules
0,30
0,30
0,02
Chap. 46-51 ONAC – Dépenses sociales
41,71
130, 07
79,15
Chap. 47-22 Mutuelles et majorations des rentes des anciens combattants
mutualistes
5,00
5,00
5,00
TOTAL TITRE IV
24 802,22
24 983,39
24 577, 99
TITRE V Investissements exécutés par l’Etat
Chap. 57-91 Equipement immobilier et patrimoine
16,17
46,86
10,21
TOTAL TITRE V
16,17
46,86
10,21
TOTAL ANCIENS COMBATTANTS
26 018,17
25 828,37
25 352,48
Source : compte général de l’administration des finances
238
ANNEXE N° 2 bis
BUDGET 1999 DES ANCIENS COMBATTANTS
Crédits initiaux, crédits ouverts et dépenses nettes (en millions de francs)
Crédits initiaux
Crédits ouverts
Dépenses
nettes
TITRE III Moyens des services
Chap. 31-02 Administration centrale. Indemnités et allocations diverses
22,87
21,35
20,91
Chap. 31-22 Services déconcentrés. Indemnités et allocations diverses
19,35
18,16
17,98
Chap. 31-90 Rémunérations des personnels
279,60
282,69
280,48
Chap. 31-95 Personnel ouvrier. Salaires et indemnités
17,25
18,35
18,10
Chap. 31-96 Autres rémunérations
14,65
13,45
11,83
Chap. 32-92 Participation aux charges du fonds spécial des ouvriers de l’Etat
9,80
Chap. 32-97 Participation aux charges de pensions
443,30
Chap. 33-90 Cotisations sociales. Part de l’Etat
15,44
39,73
39,62
Chap. 33-91 Prestations sociales versées par l’Etat
17,91
17,91
14,76
Chap. 33-92 Prestations et versements facultatifs
4,69
5,13
3,63
Chap. 34-98 Moyens de fonctionnement des services centraux
31
45,81
32,01
Chap. 36-50 Contribution aux frais administratifs des établissements publics
271,78
272,25
272,25
Chap. 37-61 Moyens de fonctionnement des services déconcentrés
58,80
65,19
55,81
Chap. 37-91 Réparations civiles
0,50
0,50
0,11
TOTAL TITRE III
1 206,94
800,52
767,49
239
TITRE IV Interventions publiques
Chap. 41-91 Fêtes nationales et cérémonies publiques
2,50
2,72
1,98
Chap. 43-02 Interventions en faveur de l’information historique
11,63
12,24
8,71
Chap. 46-03 Remboursements à diverses compagnies de transports
59,63
59,63
48,30
Chap. 46-04 Subventions, secours et allocations
2,33
2,59
2,16
Chap. 46-10 Fonds de solidarité pour les anciens combattants d’Afrique du
Nord et d’Indochine
1 576,80
1 373,36
1 255,48
Chap. 46-20 Pensions d’invalidité, allocations et indemnités diverses
17 664,40
17 664,40
17 632,57
Chap. 46-21 Retraite du combattant
2 229,04
2 451,94
2 455,20
Chap. 46-24 Prestations remboursées par l’Etat au titre de la section comptable
« invalides de guerre » de l’assurance maladie
1 318,60
1 333,63
1 333,63
Chap. 46-27 Soins médicaux gratuits
906
821
782,99
Chap. 46-28 Appareillage des mutilés
61,00
87,95
72,86
Chap. 46-31 Indemnités et pécules
0,30
0,30
0,06
Chap. 46-51 ONAC – Dépenses sociales
51,71
155,74
102,63
Chap. 47-22 Mutuelles et majorations des rentes des anciens combattants
mutualistes
402,90
453,41
453,41
TOTAL TITRE IV
24 286,84
24 418,91
24 149,98
TITRE V Investissements exécutés par l’Etat
Chap. 57-91 Equipement immobilier et patrimoine
16,18
53,91
13,26
TOTAL TITRE V
16,18
53,91
13,26
TOTAL ANCIENS COMBATTANTS
25 509,96
25 273,34
24 930,73
Source : compte général de l’administration des finances
240
ANNEXE N° 3
RESSORTISSANTS DE L’OFFICE NATIONAL DES ANCIENS
COMBATTANTS ET VICTIMES DE GUERRE
Le tableau ci-dessous récapitule sur l’ensemble des conflits et
par catégorie de bénéficiaires, le nombre total des ressortissants
survivants au 1
er
janvier 1998.
Ces chiffres résultent d’une étude menée en 1998 par
l’Inspection générale du secrétariat d’État aux anciens combattants.
Guerre
Guerre
Indochine
1914/1918
1939/1945
Corée
AFN
Nouveaux
conflits
Hors-Guerre
TOTAL
Ayants-droit
6 100
1 029 800
1 267 100
42 100
129 400
2 474 500
Pensionnés
1 200
181 600
63 000
3 600
129 400
378 800
Non pensionnés
4 900
747 200
101 000
1 204 100
38 500
2 095 700
Ayants cause
348 000
1 690 800
88 200
1 800
76 700
2 205 500
Veuves pensionnées
12 600
119 200
6 600
800
21 500
160 700
Veuves non
pensionnées
170 700
1 310 100
60 300
400
50 000
1 591 500
Orphelins
pensionnés
-
-
-
200
200
400
Orphelins non
pensionnés
164 700
229 200
26 800
16 900
100
-
437 700
Ascendants
-
5 500
4 400
300
5 000
15 200
TOTAL
354 100
2 720 600
1 355 300
43 900
206 100
4 680 000
Source : Inspection générale des anciens combattants
.
242
ANNEXE N° 4
GRANDES ÉTAPES DE LA LÉGISLATION DES PENSIONS MILITAIRES
D’INVALIDITÉ ET DES VICTIMES DE GUERRE
1919
- Loi du 31 mars 1919
Reconnaissance du droit à pension des
militaires de la guerre 1914-1918, de leurs
veuves, orphelins et ascendants, ainsi que de
l’ensemble des militaires atteints d’infirmités
contractées en service et de leurs ayants
cause.
- Loi du 24 juin 1919
Reconnaissance du droit à pension des
victimes civiles de la guerre 1914-1918.
1920
- Loi du 31 juillet et décret du 5
août 1920
Création des allocations aux grands invalides
de guerre
1925
- Loi du 13 juillet 1925, art. 188
Création
de
l’indemnité
de
soins
aux
tuberculeux.
1926
- Loi du 19 décembre 1926,
Création de la carte du combattant.
art. 101
1930
- Loi du 16 avril 1930
Création de la retraite du combattant.
1935
- Loi du 22 mars 1935
Création des allocations aux grands mutilés
(article L. 36 actuel du code)
1938
- Décret-loi du 17 juin 1938
Extension du droit aux allocations de grands
mutilés en faveur des grands invalides (article
L. 37 actuel du code).
1940-
1941
- Décret-loi du 20 janvier 1940
et loi du 9 septembre 1941
Modification de la loi du 31 mars 1919
et adaptation aux militaires de la guerre
commencée le 2 septembre 1939.
1945
- Ordonnances du 3 mars 1945
(n°s 45-321 et 322)
Statut et droit à pension des F.F.I. et des
membres de la Résistance.
- Ordonnance du 10 mars 1945
(n° 45-364)
Statut et droit à pension des Alsaciens et
Lorrains incorporés de force dans l’armée
allemande au cours des la guerre 1939-1945.
- Ordonnance n° 45-2516
du 25 octobre 1945, art. 4
Création du taux spécial de pension de
veuve.
1946
- Loi du 20 mai 1946
Droit à pension des victimes civiles de la
(n° 46-1117)
guerre 1939-1945.
243
1948
- Loi n° 48-337 du 27 février
1948, art. 11
Principe
du
rapport
constant
entre
les
pensions
militaires
d’invalidité
et
les
traitements des fonctionnaires.
- Loi n° 48-1261 du 6 août 1948
Statut et droit à pension des déportés et
internés résistants.
-
Loi
n°
48-1404
du
9
septembre 1948
Statut et droit à pension des déportés et
internés politiques.
1951
- Loi n° 51-538 du 14 mai 1951
Statut et droit à pension des personnes
contraintes au travail en pays ennemi.
- Loi n° 51-632 du 24 mai 1951,
art. 16
Levée des forclusions en matière de pensions
militaires d’invalidité et de victimes de guerre.
1953
-
Loi
n°
53-1340
du
31
décembre 1953
Pour
l’application
de
nouveaux
taux
d’émoluments et la liquidation des indemnités
dues aux anciens combattants et victimes de
la guerre. Parmi les dispositions principales :
. art. 2 : modification de l’art. L 8 bis du
code (rapport constant, création des indices
de pension).
. art. 6 : suppression du plafond de 100 %
et 10 degrés.
. art. 13 : création de l’allocation aux
invalides implaçables.
1955
- Loi n° 55-1074 du 6 août 1955
Alignement des droits à pension des militaires
ayant servi en opérations du maintien de
l’ordre (A.F.N.) sur ceux des militaires servant
en temps de guerre.
1958
- Ordonnance n° 58-1374 du
) Cristallisation des pensions des pays ayant
30 décembre 1958 portant loi
de finances pour 1959, art. 170
) accédé à l’indépendance :
) – art. 170 / Indochine
1959
- Loi de finances pour 1960
(n° 59-1454 du 26 décembre
1959), art. 71
)
art.
71 : autres pays.
1962
- Loi n° 62-873 du 31 juillet
1962, art. 9 (validant deux
décrets antérieurs)
Statut et droit à pension des P.R.O. (Patriotes
résistant à l’occupation des départements du
Rhin et de la Moselle).
1963
- Loi n° 63-778 du 31 juillet
1963, art. 13
Indemnisation
des
victimes
civiles
des
événements d’Algérie
1967
-
Loi
n°
67-1114
du
21
décembre 1967, art. 77
Création du titre de reconnaissance de la
Nation pour les militaires ayant servi en
Afrique du Nord.
244
1973
- Décret n° 73-74 du 18 janvier
1973
(complété en 1977 et en 1981)
Conditions
spéciales
d’imputabilité
pour
certaines
infirmités
présentées
par
les
prisonniers de guerre transférés dans les
camps de représailles entre 1940 et 1945, les
incorporés du camp de Tambow ou des
camps annexes et les militaires détenus en
Indochine.
1974
- Loi n° 74-1044 du 9 décembre
1974
(complétée en 1982 et 1993)
Reconnaissance de la qualité de combattant
aux militaires ayant servi en A. F. N.
-
Loi
n°
74-1105
du
26
décembre 1974
Octroi de divers avantages aux internés
résistants
et
politiques
et
P.R.O.
(consolidation,
allocations
aux
grands
mutilés)
- Décret n° 74-1188 du 31
décembre 1974
(complété en 1981)
Conditions
spéciales
d’imputabilité
pour
certaines infirmités des internés résistants et
politiques et des P.R.O.
1975
- Décret n° 75-725 du 6 août
1975
Levée des forclusions en matière de statuts
d’anciens combattants et victimes de guerre.
1981
- Loi de finances rectificative
pour 1981
(n° 81-734 du 3 août 1981), art.
26
Cristallisation
des
pensions
des
ressortissants
de
l’Algérie
(soumises
auparavant à l’article 71 de la loi de finances
pour 1960)
1986
- Loi de finances pour 1987
(n° 86-1317 du 30 décembre
1986), art. 92
Achèvement du rattrapage de l’écart constaté
au titre du rapport constant
(rattrapage entrepris à partir de 1981).
1987
- Loi de finances pour 1988
(n° 87-1060 du 30 décembre
1987), art. 101
Instauration de pensions d’invalidité de 10 à
80 % (1ère étape réalisée en 1981).
1989
-
Loi
n°
89-1013
du
31
décembre 1989
Statut et droit à pension de prisonnier du Viêt-
minh.
1990
- Loi n° 90-86 du 23 janvier
1990, art. 28
Droit à pension des victimes civiles d’actes de
terrorisme.
-
Loi
n°
90-1168
du
29
décembre 1990 portant loi de
finances pour 1991,
art. 120
Relèvement du taux normal de pensions de
veuve à l’indice 500 à compter du 1er janvier
1993 (au terme d’un plan de trois ans).
1993
- Loi n° 93-007 du 4 janvier
1993
- Attribution de la carte du combattant au titre
des missions extérieures (Tchad, Liban, ex-
Yougoslavie, etc).
- Extension du titre de reconnaissance de la
Nation à l’ensemble des conflits.
245
1994
- Loi n° 94-488 du 11 juin 1994,
titre IV
Statut et droit à pension de victime de la
captivité en Algérie (ex-captifs du F.L.N.).
1995
-
Loi
n°
95-1346
du
30
décembre 1995 portant loi de
finances pour 1996, art. 100
Ouverture de droits nouveaux aux anciens
combattants de l’armée française originaires
des États de l’ex-Indochine.
1996
- Loi de finances rectificative
n° 96-1182 du 30 décembre
1996
Carte
du
combattant
-
Brigades
internationales.
1998
- Loi de finances pour 1999
n° 98-1266 du
30 décembre 1998,
art. 121, 122, 123 et 124
Automaticité du bénéfice de l’allocation de
remplacement pour l’emploi pour les salariés
anciens
combattant
d’Afrique
du
Nord
cessant leur activité.
Relèvement du plafond donnant lieu à
majoration
de
la
retraite
mutualiste
du
combattant.
Modification des conditions d’attribution de la
carte du combattant aux anciens combattants
d’Algérie.
Assouplissement des conditions d’attribution
de l’allocation de préparation à la retraite pour
les anciens combattants justifiant d’une durée
d’assurance vieillesse de 160 semestres.
1999
- Loi n° 99-882 du 18 octobre
1999
Substitution
à
l’expression
« opérations
effectuées
en
Afrique
du
Nord »
de
l’expression « guerre d’Algérie ou combats en
Tunisie et au Maroc ».
- Loi de finances pour 2000
n° 99-1172 du 30 décembre
1999
art. 120 à 124
Relèvement du plafond majorable.
Réduction de la durée des services exigée
pour l’attribution de la carte du combattant.
246
ANNEXE N° 5
CALCUL DU TAUX DES PENSIONS MILITAIRES D’INVALIDITÉ
Le nombre de points d’indices de pension résulte de l’addition
des points correspondant au taux de la pension proprement dite, à
celui de la surpension et aux allocations spéciales éventuellement
applicables.
1. La pension
Le taux d’une pension est fixé par référence au degré
d’invalidité apprécié de 5 % en 5 % jusqu’à 100 %. Le minimum
indemnisable est fixé à 10 %.
Lorsque le requérant est atteint d’une seule infirmité (au taux
de 60 % par exemple), c’est ce taux qui sert de base au calcul de la
pension. L’invalidité absolue due à une seule infirmité donne lieu à
l’application du taux de 100 %.
Les infirmités multiples de taux individuel moindre sont
successivement prises en compte en proportion de la validité restante.
Ainsi, après une première infirmité de 60 %, le taux de la deuxième
infirmité est appliqué à la différence entre 100 et 60 %, soit 40 % : un
taux d’invalidité de 20 % conduira à un total de 68 %.
Dès 1919, ce principe a été corrigé par l’introduction de
« suffixes » lorsque l’invalidité principale entraîne une invalidité d’au
moins 20 %. Dès la deuxième infirmité s’ajoute au taux d’infirmité
reconnu par les experts une majoration de 5 % par rang de
classement de l’infirmité.
Si l’une des infirmités entraîne à elle seule une invalidité de
100 %, les autres infirmités sont abondées de suffixes et de degrés de
surpension, chaque degré équivalant à 10 %.
Mais si aucune infirmité n’atteint le taux de 100 %, le taux
global des infirmités ne pourra atteindre 100 %. Ainsi, quatre infirmités
qui, arithmétiquement, totalisent 100 % (40, 30, 20, 10) se cumuleront
dans des conditions telles que leur total sera fixé à 80 %, au lieu de
70 % sans les suffixes.
A chaque taux d’invalidité correspond un indice réglementaire
variable suivant le grade et l’échelon du militaire. Pour obtenir le
montant de la pension, le nombre de points d’indices correspondant
au taux d’invalidité est multiplié par la valeur du point fixé par décret.
247
2. Les allocations spéciales
Des allocations spéciales, indépendantes du grade, ont été
progressivement ajoutées à la pension et à la surpension pour les
grands invalides et les grands mutilés. Désormais fixées en points
d’indice, elles évoluent, comme les pensions, par application du
« rapport constant » entre la valeur du point d’indice et le traitement
brut de référence.
a) Les allocations spéciales aux
grands invalides
sont
attribuées aux pensionnés qui atteignent et dépassent le taux
d’invalidité global de 85 % :
- allocations fixées en fonction de l’infirmité, indépendamment
de son taux, au profit des aveugles, des amputés, des ankylosés ;
elles s’établissent entre 30 et 253 points d’indice ;
- allocation différentielle portant les ressources totales des
invalides « implaçables », qui ne sont pas en mesure d’exercer une
profession, à l’équivalent d’une pension à l’indice 1 500 ;
- allocations des articles L. 31 et L. 32, accordées en fonction
du taux global d’invalidité et constituant des majorations de pension
automatiques pour les invalides au taux de 85 à 100 % et les
bénéficiaires de degrés de surpension. Ce sont les plus importantes
en nombre. Au-delà de 100 %, ce type d’allocation est peu progressif ;
- allocations spéciales aux bénéficiaires de l’aide d’une tierce
personne. Ce complément est lui aussi fonction du niveau atteint par
la pension avec suffixes. Majoré en cas de pluralité d’infirmités
graves, il peut conduire à pratiquement doubler le montant des
pensions élevées.
b) Les allocations spéciales aux
grands mutilés,
instituées en
1935, sont attribuées aux grands invalides ayant le statut de grands
mutilés par suite de blessures de guerre ou de blessures en service
commandé mais aussi, sous certaines conditions, pour des blessures
reçues ou des maladies contractées par le fait ou à l’occasion du
service.
L’allocation de grand mutilé est proportionnelle au taux de
pension et de surpension ; elle se cumule avec les allocations de
grands invalides. Le taux fixe prévu pour certaines infirmités (blessés
crâniens, aveugles, amputés) est majoré.
248
ANNEXE N° 6
ÉCONOMIE RÉSULTANT POUR L’ÉTAT DE LA CRISTALLISATION
DES TARIFS DES PRESTATIONS SERVIES
AUX ANCIENS COMBATTANTS D’AFRIQUE
A – PENSIONS MILITAIRES D’INVALIDITÉ
ÉTATS
(I)
EFFECTIF
AU 30
JUIN 1996
(II)
DÉPENSES
P.M.I.
AU 31
DÉCEMBRE
1996
(III)
VALEUR
ACTUELLE
DU POINT
(IV)
DÉPENSE DE
P.M.I
SUR LA BASE
DE 79,53 F
(V)
DIFFÉRENCE
(V) – (III) = (VI)
ALGÉRIE
MAROC
TUNISIE
MAURITANIE
SÉNÉGAL
COTE D’IVOIRE
BENIN
GUINÉE
BURKINA-FASO
NIGER
MALI
TOGO
CONGO
GABON
CENTRAFRIQUE
TCHAD
CAMEROUN
MADAGASCAR
DJIBOUTI
17 758
10 020
4 424
70
1 018
504
288
592
864
186
639
29
70
26
121
400
104
382
219
44 369 002
23 058 333
18 187 898
282 395
7 805 405
3 562 002
1 440 270
2 956 861
5 263 249
951 258
4 168 414
184 975
458 800
151 425
1 052 276
2 943 897
346 450
3 059 187
3 009 636
9,02
7,77
7,77
19,61
27,97
19,61
19,61
12,88
19,61
19,61
19,13
19,13
24,23
25,85
25,85
25,85
19,13
23,27
45,05
391 204 737,15
236 014 057,08
186 162 616,21
1 145 276,61
22 193 917,04
14 445 997,91
5 841 135,80
18 257 698,40
21 345 547,83
3 857 906,62
17 329 532,95
769 004,80
1 505 916,80
465 873,51
3 237 427,86
9 057 180,98
1 440 312,00
10 455 399,32
5 313 126,55
346 835 735,15
212 955 724,08
167 974 718,21
862 881,61
14 388 512,04
10 883 995,91
4 400 865,80
15 300 837,40
16 082 298,83
2 906 648,62
13 161 118,95
584 029,80
1 047 116,80
314 448,51
2 185 151,86
6 113 283,98
1 093 862,00
7 396 212,32
2 303 490,55
TOTAL
37 714
123 251 733
-
950 042 665,42
826 790 932,42
Source : Secrétariat d’État aux anciens combattants (juillet 1998)
249
B. - RETRAITES DU COMBATTANT
ÉTATS
(I)
EFFECTIF
AU 30
JUIN 1996
(II)
DEPENSES
R.C.
AU 31
DECEMBRE
1996
(III)
VALEUR
ACTUELLE
DU POINT
(IV)
DEPENSE DE
R.C.
SUR LA BASE
DE 79,53 F
(V)
DIFFÉRENCE
(V) – (III) = (VI)
ALGÉRIE
MAROC
TUNISIE
MAURITANIE
SÉNÉGAL
COTE D’IVOIRE
BENIN
GUINÉE
BURKINA-FASO
NIGER
MALI
TOGO
CONGO
GABON
CENTRAFRIQUE
TCHAD
CAMEROUN
MADAGASCAR
DJIBOUTI
21 794
23 767
6 702
165
2 866
961
493
416
2 122
628
1 963
11
312
91
671
967
525
531
197
7 829 379
8 011 581
1 972 190
115 807
3 560 204
591 949
303 167
277 040
1 578 568
518 562
1 176 710
8 496
352 113
105 084
775 508
1 387 273
227 732
455 306
203 306
11,20
9,64
9,64
17,39
34,71
17,39
17,39
11,41
17,39
17,39
16,95
16,95
25,40
32,08
32,08
32,08
16,95
24,17
39,94
55 595 581,42
66 095 543,25
16 270 567,50
529 622,24
8 157 390,50
2 707 171,02
1 386 479,10
1 931 024,65
7 219 293,45
2 371 548,93
5 521 164,97
39 863,53
1 102 501,85
260 515,29
1 922 573,29
3 439 208,91
1 068 526,61
1 498 158,30
404 830,40
47 766 202,42
58 083 962,25
14 298 377,50
413 815,24
4 597 186,50
2 115 222,02
1 083 312,10
1 653 984,65
5 640 725,45
1 852 986,93
4 344 454,97
31 367,53
750 388,85
155 431,29
1 147 065,29
2 051 935,91
840 794,61
1 042 852,30
201 524,40
TOTAL
64 912
29 449 975
-
177 521 565,21
148 071 590,21
Source : Secrétariat d’État aux anciens combattants (juillet 1998)
250
ANNEXE N° 7
MONTANTS MENSUELS COMPARÉS DES RÉMUNÉRATIONS
ET DES PENSIONS MILITAIRES D’INVALIDITÉ A 100 %
Pays
Salaire
minimum
Traitements
Soldes
(en début de carrière et au bas de
la grille indiciaire)
Moyenne
des revenus
Pensions à
100 %
(tarif de
base)
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
France
Algérie
Maroc
Tunisie
Bénin
Burkina Faso
Cameroun
Cambodge
Congo
Côte d’Ivoire
Djibouti
Gabon
Guinée
Laos
Madagascar
Mali
Mauritanie
Niger
République
Centrafricaine
Sénégal
Tchad
Togo
Vietnam
Comores
6 664 F
630 F
1 037 F
894 F
219 F
258 F
235 F
360 F
500 F
366 F
1 000 F
820 F
N.D.
92 F
140 F
213 F
276 F
189 F
240 F
362 F
255 F
180 F
211 F
N.D.
6 757 F
436 F
1 063 F
1 365 F
202 F
382 F
387 F
90 F
600 F
751 F
2 346 F
900 F
N.D.
92 F
224 F
449 F
310 F
233 F
244 F
1 573 F
255 F
213 F
125 F
N.D.
6 757 F
630 F
1 063 F
1 838 F
323 F
382 F
300 F
90 F
280 F
763 F
1 663 F
900 F
N.D.
92 F
224 F
260 F
190 F
275 F
360 F
660 F
150 F
310 F
134 F
N.D.
6 726 F
565 F
1 054 F
1 366 F
248 F
341 F
307 F
180 F
460 F
627 F
1 670 F
873 F
N.D.
92 F
196 F
307 F
259 F
232 F
844 F
865 F
220 F
234 F
183 F
N.D.
6 628 F
751 F
647 F
647 F
1 634 F
1 634 F
1 590 F
262 F
2 019 F
1 634 F
3 754 F
2 154 F
1 073 F
262 F
1 939 F
1 590 F
1 634 F
1 634 F
2 154 F
2 331 F
2 154 F
1 590 F
262 F
2 344 F
Source : Secrétariat d’État aux anciens combattants (juillet 1998)
251
ANNEXE N° 8
STATISTIQUES « CARTES ET TITRES » 1998
Cartes et titres 1998
Attributions
Fin 1997
En 1998
Fin 1998
01 Guerre 1914-1918 et T.O.E
4 425 239
16
4 426 266
02 Guerre 1939-1945
1 892
A. 137 *
2 592 052
263
2 594 207
03 Indochine - Corée
195 722
2 876
198 598
04 A.F.N.
1 190 122
71 423
1 261 545
05 Autres opérations
11 091
1 527
12 618
C.V.R METRO
228 696
205
228 901
C.V.R EXTRA-METRO
32 857
22
32 879
06 Total C.V.R
261 553
227
261 780
Sous-Total
8 675 779
78 224
8 764 003
07 Réfractaire
108 477
46
108 522
08 P.C.T
289 185
56
289 241
09 P.R.A.F
15 153
114
15 267
10 P.T.A
3 881
8
3 889
T.R.N 1914/1918
186
17
203
T.R.N 1939/1945
51 895
7 861
59 756
T.R.N Indochine
12 335
3 220
15 555
T.R.N AFN
1 386 397
32 246
1 418 643
T.R.N Miss. Ext.
51 455
7 466
58 921
11 Total T.R.N
1 502 268
50 810
1 553 078
12 Incorporés
4 379
59
4 438
13 P.T.P.E
1 302
1
1 303
Sous-Total
1 924 645
51 093
1 976 738
Total 1
10 600 424
129 317
10 729 741
14 DIR
73 412
7
73 419
15 DIP
59 342
151
59 493
16 EVADES
3 436
15
3 451
17 V.C.A
782
70
852
18 P.V.M
2 708
69
2 777
19 P.R.O
11 955
1
11 956
20 IF Armée Allemande
83 855
330
84 185
Total 2
235 490
643
236 133
Total 1 + 2
10 835 914
129 960
10 965 874
Source : Direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale
01 – TOE : Théâtres d’opérations extérieures
04 – AFN : Afrique du Nord
05 – CVR : Carte du combattant volontaire
05 – Métro : métropole
05 – Extra métro : extérieur à la métropole
08 – PCT : personnes contraintes au travail en pays ennemis
09 – PRAF : patriotes réfractaires à l’annexion de fait
10 – PTA : patriotes transférés en Allemagne
11 – TRN : titre de reconnaissance de la Nation
12 – Incorporé : incorporé de force dans les formations para-militaires
13 – PTPE : personnes transférées en pays ennemis
14 – DIR : déportés et internés résistants
15 – DIP : déportés et internés politiques
17 – VCA : victimes de la captivité en Algérie
18 – PVM : prisonniers du Viêt-minh
19 – PRO : patriotes résistant à l’occupation et incarcérés en camps spéciaux
20 – IF Armée allemande : incorporés de force dans l’armée allemande
* Article A.137 du code des pensions (carte du combattant accordée au titre de la Résistance)
252
ANNEXE N° 9
OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES SUR LES COMPTES
D’EMPLOI POUR 1993 A 1996 DES RESSOURCES COLLECTÉES
AUPRES DU PUBLIC PAR L’OEUVRE NATIONALE DU BLEUET
DE FRANCE
En application de l’article L. 111-8 du code des juridictions
financières, la Cour a contrôlé l’emploi de 1993 à 1996 des
ressources collectées auprès du public par l’OEuvre nationale du
Bleuet de France (ONBF).
Le contrôle a été notifié le 21 janvier 1998 au directeur
général de l’office national des anciens combattants et victimes de
guerre (ONACVG) qui exerce les fonctions de président du collège de
l’ONBF. Le contrôle de l’oeuvre s’insérait, en effet, dans le cadre de
l’examen des comptes de l’établissement public pour la période 1992-
1996.
1°
M
ISSIONS
,
ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DE L
’OE
UVRE NATIONALE
DU
B
LEUET DE
F
RANCE
Un arrêté du ministère des anciens combattants du 31 octobre
1991 a défini les attributions et le fonctionnement de l’oeuvre.
a) Les missions
Cet arrêté charge l’ONAC de cette oeuvre « qui a pour mission
de promouvoir et de
faire connaître les valeurs civiques et morales
attachées au Bleuet de France et de développer les collectes
nationales qui portent son nom ». L’office poursuit à ce titre « toutes
les missions d’action sociale, de représentation et de participation aux
manifestations patriotiques qu’assuraient précédemment le Comité du
souvenir et des manifestations nationales et l’Association nationale du
Bleuet de France ».
Le champ d’intervention du Bleuet ne se limite plus aux
soldats blessés lors des deux conflits mondiaux et de la guerre
d’Algérie ; il s’est élargi aux victimes du terrorisme, aux enfants et
veuves des fonctionnaires tués ou blessés grièvement en service
(policiers, pompiers, sauveteurs).
253
Les ressources proviennent principalement des ventes
d’épinglettes et d’autocollants lors des commémorations du 8 mai et
du 11 novembre. Les fonds ainsi collectés sur la voie publique ont été
compris entre 5,8 MF et 6,9 MF depuis 1992.
Un décret du 11 juin 1998 autorise l’ONBF « à percevoir les
produits de la vente de publications consacrées à la promotion et à
l’illustration des valeurs civiques et morales attachées au Bleuet, ainsi
que ceux résultant de la commercialisation de produits portant la
marque du Bleuet, hormis ceux proposés à la générosité publique lors
des collectes nationales du 8 mai et du 11 novembre ». Cette nouvelle
activité a pris la forme de livres éducatifs pour enfants relatant le
premier conflit mondial et l’origine du Bleuet.
L’ONBF est également habilitée à percevoir des dons de la
part des particuliers et des entreprises ouvrant droit à des déductions
fiscales.
b) Le fonctionnement de l’OEuvre
A l’échelon central, le collège de l’oeuvre nationale, institué au
sein de l’ONAC, a pour mission de définir les initiatives et d’en
proposer la mise en oeuvre. Il est présidé par le directeur général de
l’office et comprend 25 membres. Le directeur général rend compte
des résultats financiers et de la gestion de l’oeuvre dans le rapport
annuel d’activité de l’office.
A l’échelon local, les associations d’anciens combattants
autorisées par arrêté préfectoral à quêter sur la voie publique sont en
relation avec les services départementaux de l’ONAC au sein
desquels sont centralisés les produits des collectes pour reversement
à l’agent comptable central. Ces services
prennent ainsi en charge
les dépenses de fonctionnement liées aux deux collectes (petit
matériel, mise à disposition des bleuets et autocollants, affichage).
Sur le plan comptable, l’oeuvre nationale dispose d’une ligne
budgétaire au sein du budget de l’ONAC en ressources affectées, sur
laquelle sont imputées, en recettes, les produits des collectes sur la
voie publique, les subventions et participations diverses, et en
dépenses, les frais de gestion et de secrétariat du collège, les frais
inhérents à l’organisation des collectes, les frais de représentation et
de promotion de l’oeuvre. Conformément à la réglementation
comptable applicable aux établissements publics, la gestion des
comptes de dépenses et de recettes de l’oeuvre nationale est retracée
dans un compte de tiers de la classe 4, un bilan d’entrée et de sortie
permettant de connaître les reports de crédits d’un exercice à l’autre.
254
2°
L
ES COMPTES ET LA GESTION DE L
’O
EUVRE NATIONALE DU
B
LEUET DE
F
RANCE
Établissement public faisant appel à la générosité publique
dans le cadre d’une campagne menée à l’échelon national, l’ONAC
est soumis, de même que les associations assurant la collecte, aux
dispositions de la loi du 7 août 1991.
a) Établissement d’un compte d’emploi
La Cour a dû constater qu’il n’avait pas été établi de compte
d’emploi des ressources collectées par les campagnes de l’oeuvre
nationale au titre des exercices contrôlés.
L’ONAC s’est engagé à reconstituer un compte d’emploi
annuel pour les exercices 1997 et 1998. Il a ajouté qu’un compte
d’emploi sera présenté pour l’exercice 1999.
L’organisation comptable laisse apparaître des lacunes qui
altèrent la lisibilité des comptes. En dépit de l’introduction d’un outil
comptable informatisé, il est impossible depuis 1995 d’extraire une
situation des comptes distinguant clairement les dépenses de
fonctionnement de l’ONAC et celles de l’oeuvre. En conséquence, une
comptabilité manuelle continue d’être tenue pour séparer les
dépenses d’action sociale et
les dépenses de fonctionnement.
Le développement des opérations commerciales de l’oeuvre
nationale doit inciter l’ordonnateur et l’agent comptable à trouver, en
accord avec la direction générale de la comptabilité publique, une
solution rapide et satisfaisante pour la description comptable de cette
activité particulière. L’office a exposé qu’il a engagé, ainsi que l’oeuvre
nationale, une « remise à plat des procédures comptables ».
b) Les ressources
L’évolution des recettes des collectes sur la période 1992/
1997 est la suivante :
255
En millions de francs
Années
Collecte du 11
novembre
Collecte du 8 mai
Total des recettes
1992
3,4
3,3
6,7
1993
3,7
3,2
6,9
1994
2,8
3,0
5,8
1995
3,7
3,1
6,8
1996
3,3
3,2
6,5
1997
3,2
2,9
6,1
Source : rapport d’activité de l ’ONAC
.
Les
quelque
50 000
associations
locales
d’anciens
combattants participent à la collecte. Sur un prix de vente du bleuet
sur la voie publique de 20 F, elles conservent 5 F et reversent 15 F au
service départemental de l’ONAC. Toutefois, les dons peuvent être
plus élevés que le prix de vente unitaire. L’ONAC estime que les
associations disposent ainsi d’une ressource annuelle de l’ordre de
4 MF. Du moins,
depuis la création du collège de l’oeuvre en 1991,
les fonds restitués à l’oeuvre sont-ils supérieurs aux sommes revenant
aux
associations,
les
services
départementaux
prenant
en
contrepartie à leur charge les frais matériels de la collecte.
c) Les emplois
L’oeuvre nationale a décidé de consacrer au minimum 80 %
des recettes collectées au profit des ressortissants les plus démunis ;
les 20 % restant sont affectés aux dépenses de promotion, de
collecte,
d’acquisition des insignes et de fonctionnement. S’agissant
des dépenses d’action sociale, une clé de répartition interne restitue
aux services départementaux de l’ONAC les trois cinquièmes des
recettes collectées dans le département ; les deux autres cinquièmes
sont réservés au service central pour faire face à des situations
d’urgence et soutenir l’action des départements où le produit des
collectes est faible, notamment dans les
zones urbaines où les
collectes sont souvent difficiles à organiser.
Les dépenses se répartissent entre le fonctionnement et les
interventions sociales. Sur l’ensemble de la période, les interventions
sociales ont été comprises entre 4,6 MF et 10,4 MF par an. Les
reliquats reportés sur l’exercice suivant sont supérieurs à une année
de collecte.
La Cour n’a pu établir avec exactitude les dépenses annuelles
consacrées au fonctionnement de chaque collecte en raison des
lacunes de la comptabilité.
256
En millions de francs
Années
Recettes des collectes
de n et reliquat cumulé
de n-1
Dépenses totales
Ressources disponibles
au 31/12
1992
12,7
10,4
2,2
1993
12,0
4,9
7,1
1994
13,4
1
4,6
8,8
1995
15,2
6,5
8,7
1996
15,4
7,2
8,2
1997
14,3
7,2
7,1
Sources : comptes financiers de l’ONAC et documents comptables de l’ONBF
.
Les principales interventions consistent en des secours et des
aides diverses aux ressortissants dont la situation est examinée par
les conseils départementaux de l’ONAC.
En 1996, une campagne de communication et de promotion
de l’oeuvre a entraîné une dépense de 1,1 MF, montant prélevé pour
1 MF sur les crédits de l’action sociale, mais elle n’a pas eu d’effets
sur le niveau des recettes des collectes suivantes.
L’ONBF qui entretient des liens étroits avec les associations
du monde ancien combattant entend contribuer par son action au
renforcement du lien entre l’armée et la nation et faire du Bleuet « le
symbole d’une jeunesse citoyenne ». L’effort de transparence dans la
description des recettes et l’établissement des comptes d’emploi doit,
à cette fin aussi, être poursuivi.
1
En 1994, une subvention de 0,5 MF versée par la Fédération nationale André Maginot
s’est ajoutée au produit des collectes.
257
ANNEXE N° 10
LA « ZONE ROUGE » DE VERDUN
1 – Cimetière National de Verdun
2 – Monument des Fusillés de Tavannes
3 – Fort de Vaux
4 – Monument du Lion
5 – Mémorial de Verdun
6 – Chapelle commémorative
7 – Fort de Douaumont
8 – Tranchée des Baïonnettes
9 – Ossuaire de Douaumont
10 – Monument israélite
11 – Monument Maginot
Source : Office du Tourisme de Verdun
258
ANNEXE N° 11
NÉCROPOLES NATIONALES
Source : Délégation à la mémoire et à l’information historique
259
ANNEXE N° 12
OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES SUR LES COMPTES
D'EMPLOI POUR 1993 A 1997 DES RESSOURCES COLLECTÉES
AUPRÈS DU PUBLIC PAR L’ASSOCIATION
LE SOUVENIR FRANÇAIS
En application de l’article L. 111-8 du code des juridictions
financières, la Cour a contrôlé les comptes d’emploi pour 1993 à 1997
des ressources collectées auprès du public par l’association Le
Souvenir Français.
Le contrôle a été notifié au Président général de l’association,
par lettre du Secrétaire général de la Cour du 9 juillet 1998. Il s’est
déroulé en novembre et décembre 1998 au siège social de
l’association, à Paris 9
ème
, et auprès du délégué général du
département des Hauts-de-Seine. Le Président de l’association a été
entendu, à sa demande, après avoir reçu communication des
constatations provisoires de la Cour.
1°
M
ISSIONS
,
ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DU SOUVENIR FRANÇAIS
a) Missions
Association nationale née après la guerre de 1870-1871,
fondée en 1887, puis reconnue d'utilité publique en 1906, Le Souvenir
Français n'est pas une association d'anciens combattants ou de
victimes de guerre.
Ses missions consistent à :
« conserver la mémoire de ceux et celles qui sont morts pour
la France au cours de son histoire ou qui l’ont honorée par de belles
actions ;
« entretenir leurs tombes ainsi que les monuments qu’elle a
élevés à leur gloire, tant en France qu’à l'étranger ;
« transmettre le flambeau aux générations successives en
leur inculquant, par le maintien du souvenir de ces morts, le sentiment
du devoir, l’esprit de sacrifice, l’amour de la Patrie ».
260
Le Souvenir Français a vu ses missions se développer
fortement après 1918. La loi du 31 juillet 1920 mit à la charge du
service national des sépultures créé au ministère des pensions les
cimetières militaires, dits cimetières nationaux, mais laissa aux
communes la charge des carrés militaires situés dans les cimetières
communaux. Les communes l’ont souvent confiée au Souvenir
Français. À ces missions se sont ajoutés les sépultures et les
monuments de la seconde guerre mondiale, des guerres en Indochine
et en Algérie, et des interventions militaires qui répondent aux
obligations internationales de la France.
b) Organisation
Pour remplir sa mission, l’association agit par l'intermédiaire
de comités constitués à l'échelon de la commune ou du canton,
lesquels,
regroupés
au
plan
départemental,
constituent
des
« délégations générales ». Des délégations générales ont également
été créées dans des pays étrangers où reposent des corps de soldats
morts pour la France. Les comités et les délégations générales n’ont
pas de personnalité morale.
L’association comptait en 1998 141 délégués généraux (96 en
métropole, 6 outre-mer et 39 à l'étranger), 13 correspondants à
l'étranger et 1 380 comités locaux. Les délégués généraux sont
nommés par le président général et leur nomination est soumise à
l'approbation
du
conseil
d'administration.
La
désignation
des
présidents de comité est proposée par les délégués généraux au
président général qui procède à leur nomination.
La cotisation annuelle est de 10 francs (5 F pour les moins de
18 ans, 50 F pour les membres bienfaiteurs et les groupements
affiliés). En 1998, l'association faisait état de 128 768 adhérents et
170 604 affiliés (adhérents ou groupements). Elle recueillait 26 751
abonnements payants à sa revue trimestrielle.
c) Fonctionnement
L'association est administrée par un conseil composé de
trente membres élus pour trois ans par l'assemblée générale. Il
nomme en son sein un bureau de 9 membres, dont le président est le
président général du Souvenir Français.
L'assemblée générale désigne, en dehors du conseil, une
commission de contrôle de cinq membres chargée de vérifier les
comptes de l'association. Une commission
des finances permanente
261
élue par le conseil intervient sur l'ensemble des questions financières,
judiciaires et contentieuses
.
Pour le fonctionnement de ses services administratifs,
l’association emploie à temps partiel 9 personnes à son siège social.
2°
C
OMPTES ETABLIS PAR LE SOUVENIR FRANÇAIS
a) Établissement des comptes d’emploi
La Cour a dû constater que le Souvenir Français n’établissait
pas un compte d’emploi des ressources collectées auprès du public,
et que son organisation comptable même était défectueuse.
Seul, en effet, le siège social fait l’objet d’un budget
prévisionnel et de comptes financiers annuels, dont un résumé est
annexé. Les délégations départementales et les comités locaux
n’établissent pas de comptes à proprement parler, même si chacun
fournit au siège un compte-rendu annuel de ses recettes et de ses
dépenses. Des sondages ont fait apparaître que ce compte-rendu
comporte parfois des erreurs ou omissions. Aucune centralisation des
comptes n’est opérée entre les comités locaux, les délégations et le
siège national.
Les opérations des comités, qui conservent une partie des
cotisations et de la quête nationale, et qui réalisent directement des
opérations, ne sont pas reprises dans les comptes du siège social. Il
en va de même pour les délégations.
En réponse aux constatations de la Cour, le président de
l’association s’est engagé à produire un compte d’emploi exhaustif
pour les comptes de l’exercice 1999. Il a ajouté qu’il serait proposé au
conseil d’administration de nommer un commissaire aux comptes
pour la clôture de l’exercice.
b) Les ressources
Les ressources de l’association (siège national) - 7,09 MF en
moyenne par an de 1993 à 1997 - se composent de ressources
propres - 5,49 MF - (cotisations et versements volontaires des
membres et des groupements affiliés, produit de la quête nationale,
abonnements à la revue, dons et legs), de produits financiers -
1,22 MF en moyenne - et de subventions publiques (0,38 MF).
262
La quête nationale du 1
er
novembre (2,4 MF en 1997)
s'effectue à la sortie des cimetières et de lieux publics ; elle peut
s'échelonner en fait sur quelques jours. Après déduction des frais de
quête, évalués à moins de 5 %, plus de la moitié de son produit est
reversé au siège. L’association évalue à 4,7 MF les ressources que
conservent les comités et délégations et que ne décrivent pas ses
comptes.
Le ministère chargé des anciens combattants verse deux
catégories de subventions au Souvenir Français. Il lui alloue, en
premier lieu, une indemnité forfaitaire de 8 F par an et par tombe pour
l'entretien de 34 568 tombes (276 544 F), suivant une convention du
9 août 1994. Il lui ordonnance, d'autre part, une contribution à
l'entretien et à la remise en état de la partie du site du champ de
bataille de Verdun, dite "Zone Rouge", en application d’une
convention du 29 avril 1994, qui a remplacé une convention du
24 novembre 1961 (30 000 F en 1997)
.
Les versements volontaires (1,21 MF en 1997) et les
abonnements à la revue (0,54 MF) complètent les cotisations
(1,13 MF).
Les résultats excédentaires de l’association au cours de la
période examinée par la Cour ont permis de porter le montant du
portefeuille de valeurs mobilières détenu par le siège social de
18,5 MF en 1993 à 24,3 MF en 1997. Ce portefeuille a procuré des
revenus compris entre 1,12 et 1,3 MF par an, montant à rapprocher
de celui des frais de fonctionnement du siège (entre 1,12 et 1,36 MF).
c) Les emplois
Les dépenses du Souvenir Français (siège national) - 5,3 MF
par an en moyenne - correspondent pour les trois quarts à des
dépenses d’intervention et d'information (3,98 MF en moyenne),
notamment pour l'aménagement et la réhabilitation des tombes et des
monuments commémoratifs (2,81 MF), les frais de fonctionnement
représentant environ le quart des dépenses du siège.
Hors frais de fonctionnement, les dépenses peuvent être
classées en trois catégories distinctes :
- les interventions d'entretien et de remise en état de la partie
du site du champ de bataille de Verdun dite "Zone Rouge" (0,16 MF
en moyenne) ;
263
-
l'entretien
des
2 203 monuments
(0,97 MF)
et
des
103 506 sépultures (1,2 MF), dont 34 568 font l’objet d’une convention
avec le ministère ;
- la contribution à des opérations de rénovation de nécropoles
de la guerre de 1914-1918, par un fonds de concours au budget des
anciens combattants, créé en 1987 (0,48 MF par an, en moyenne). De
1987 à 1997, les contributions au fonds de concours se sont élevées
à 5,85 MF, pour 15 nécropoles du Nord et de l’Est de la France. En
1998, l'association a porté sa participation au fonds de concours
à 1,15 MF pour faciliter la rénovation de la nécropole de Sillery
(Marne).
Hors fonds de concours, le Souvenir Français a contribué, en
1997, à la création de la nécropole de Nîmes dans laquelle ont été
regroupées 886 tombes dont 450 à la charge de l'État. Sa contribution
a été de 0,5 MF sur une dépense totale de 1,9 MF. L'association
participe aussi à la rénovation et aux travaux réalisés dans les carrés
communaux, avec les collectivités locales.
Un rapprochement entre les contributions publiques et les
dépenses exposées pour l'entretien des tombes et des monuments
par le Souvenir Français fait apparaître une nette diminution de la part
des subventions. Ainsi l’aide de l'Etat qui couvrait près des deux tiers
des charges sur la “ Zone Rouge ” de Verdun en 1994 ne
correspondait plus en 1997 qu'à 37 % des dépenses compte tenu de
l’évolution de celles-ci. De même, le montant de l’indemnité forfaitaire
d’entretien par tombe n’a pas évolué depuis 1980.
Ici encore, les dépenses du siège national, seules retracées
dans les comptes publiés, seraient à rapprocher de celles des comités
et des délégations, que l’association estime à 4,4 MF environ.
Le Souvenir Français est une association forte de nombreux
adhérents, impliqués dans ses missions.
Ses
structures
financières
doivent
être
confortées
conformément aux dispositions de la loi du 7 août 1991 relative au
congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles
et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la
générosité publique. La Cour prend acte de l’engagement de
l’association d’établir un compte d’emploi exhaustif dès 1999. Un tel
compte doit résulter d’une consolidation des opérations des
délégations générales et des comités locaux.
264
Il a été constaté, en revanche, que les actions conduites par
l’association - d’entretien des tombes et monuments, de mémoire et
de transmission du souvenir - se conforment dûment aux objectifs
indiqués dans ses appels à la générosité publique.
Le Souvenir Français a fait part de son intention de contribuer à
la création, avec l’Association Rhin et Danube, d’un centre de
documentation et d’histoire sur la période 1939-1945. À plus long
terme, il sera vraisemblablement appelé à poursuivre les missions de
mémoire et de préservation du patrimoine commémoratif d’associations
issues de la seconde guerre mondiale qui ne seront plus en mesure de
maintenir leurs activités.
La mise en oeuvre de procédures rigoureuses et efficaces de
gestion budgétaire et comptable est un préalable à un tel
approfondissement de sa mission.
265
Le Souvenir Français – comptes du siège national
Francs
RECETTES
1993
1994
1995
1996
1997
Ressources propres
5 142 201
5 337 780
5 057 256
6 351 014
5 571 660
Cotisations
1 006 749
1 042 351
1 128 496
1 150 323
1 128 876
Quêtes
1 801 738
2 126 541
1 973 302
2 064 085
2 439 561
Versements volontaires
1 456 194
1 319 692
1 202 813
1 438 881
1 207 549
Dons et legs
142 201
104 762
49 357
908 288
90 278
Remboursements aux
délégations
et comités
235 426
217 902
213 284
229 393
161 629
Revue
499 893
526 532
490 004
560 044
543 767
Subventions
570 472
241 722
377 296
343 560
393 266
Subventions de l’Etat
550 472
195 472
375 296
342 560
391 856
Tombes entretenues
par le SF (8 F.)
550 472
120 472
325 296
276 560
341 856
Monuments Zone
Rouge Verdun
75 000
50 000
66 000
50 000
Autres subventions
20 000
46 250
2 000
1 000
1 410
Revenus du portefeuille
1 152 720
1 117 928
1 302 090
1 251 568
1 257 563
TOTAL
6 865 393
6 697 430
6 736 642
7 946 142
7 222 489
266
DÉPENSES
1993
1994
1995
1996
1997
Frais de fonctionnement
1 303 239
1 256 227
1 227 532
1 357 497
1 116 266
Immeuble
(charges
et
fluides)
72 368
80 022
66 248
69 826
97 277
Téléphone, frais postaux
91 593
100 727
86 340
93 530
90 807
Fournitures
325 448
280 249
269 704
368 151
161 962
Personnel
813 830
795 229
805 240
825 990
766 220
Traitements
447 637
437 278
451 702
465 019
425 346
Charges
sociales
et
impôts s/ salaires.
366 193
357 951
353 538
360 971
340 874
Actions et interventions
4 277 934
4 396 574
4 137 419
3 332 066
3 744 200
Tombes et monuments
2 942 656
3 056 984
2 794 840
2 342 061
2 918 085
Tombes avec
subvention. État
276 544
Autres tombes
1 008 370
1 439 822
1 110 365
732 463
1 444 891
Monuments Zone
Rouge Verdun
197 964
113 742
193 260
131 630
135 310
Autres monuments
1 136 322
1 226 876
891 215
877 968
737 884
Fonds de concours
600 000
0
600 000
600 000
600 000
Subventions (aides aux
délégations, comités)
249 342
241 307
388 553
282 561
228 189
Avances s/fournitures
remboursables
322 722
154 733
187 893
154 570
139 658
Information et propagande
123 609
272 168
136 073
128 120
66 243
Revue
639 605
671 382
630 060
424 754
392 025
Frais bancaires
13 730
12 812
15 338
17 196
16 757
Impôts et taxes
50 870
67 747
74 529
8 190
87 112
TOTAL
5 645 773
5 733 360
5 454 818
4 714 949
4 964 335
SOLDE EXCÉDENTAIRE
1 219 620
964 070
1 281 824
3 231 193
2 258 154
267
GLOSSAIRE
ACOSS
: Agence centrale des organismes de Sécurité
sociale
AFN
: Afrique du Nord
AFNOR
: Agence française de normalisation
AEIRJ
: Association Échanges Internationaux et Rencontres
de Jeunes
AGPM
: Association générale de prévoyance militaire
ANAES
: Agence nationale d’accréditation et d’évaluation en
santé
APS
: Avant-projet sommaire
ARAM
: Association de la résidence André Maginot
ARPAH
: Association pour la réadaptation des personnes
âgées handicapées
CANAM
: Caisse nationale d’assurance-maladie et maternité
des travailleurs non salariés des professions non agricoles
CARAC
: Caisse de l’union des mutuelles de retraite des
anciens combattants et victimes de guerre
CCM
: Commission consultative médicale
CERAH
: Centre d’études et de recherche sur l’appareillage
des handicapés
CES
: Contrats emploi-solidarité
CNAMTS
: Caisse nationale de l’assurance maladie des
travailleurs salariés
CNMSS
: Caisse nationale militaire de sécurité sociale
268
COTOREP
:
commission
technique
d’orientation
et
de
reclassement professionnel
CPAM
: caisse primaire d’assurance maladie
CROSS
: comité régional de l’organisation sanitaire et sociale
CSG
: contribution sociale généralisée
CSNRDIRP
: Commission spéciale nationale de réforme des
déportés, internés, résistants et politiques
DIAC
: direction interdépartementale des anciens combattants
DSPRS
: Direction des statuts, des pensions et de la
réinsertion sociale
ERP
: École de rééducation professionnelle
FAFAC
: Fédération des associations de fonctionnaires
anciens combattants et victimes de guerre
FNAM
: Fédération nationale André Maginot
IGAC
: Inspection générale des anciens combattants
INI
: Institution nationale des invalides
IPFT
: Institut de la pathologie de la face et de la tête
ISO
: Organisation internationale de normalisation
IST
: indemnités de soins aux tuberculeux
MAS
: maison d’accueil spécialisée
ONAC
: Office national des anciens combattants et victimes
de guerre
ONBF
: OEuvre nationale du Bleuet de France
PMI
: pensions militaires d’invalidité
PMSI
:
programme
de
médicalisation
des
systèmes
d’information
269
PRO
: patriotes résistant à l’occupation
RMC
: retraite mutualiste du combattant
SEAC
: Secrétariat d’État aux anciens combattants
SIRPAC
: service des relations publiques des anciens
combattants
SRRE
: service des ressortissants résidant à l’étranger
TPG
: trésoriers payeurs généraux
TOE
: théâtre d’opérations extérieurs
UAG
: Union des aveugles de guerre
UBFT
: Union des blessés de la face et de la tête
UMRAC
: Union des mutuelles de retraite des anciens
combattants et victimes de guerre
TIPS
: tarif interministériel des prestations sanitaires
VHP
: véhicule pour handicapé physique
271
RÉPONSES DES
ADMINISTRATIONS,
COLLECTIVITÉS
ET ORGANISMES INTÉRESSÉS
273
LISTE DES RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS,
COLLECTIVITÉS ET ORGANISMES INTÉRESSÉS
Secrétaire d’État à la défense, chargé des anciens
combattants
Ministre de l’économie, des finances et de l’industrie et
secrétaire d’État au budget
Ministre de l’emploi et de la solidarité
Ministre de l’intérieur
Ministre des affaires étrangères
Ministre de la culture et de la communication
Directeur de l’Institution nationale des invalides
Directeur de l’Office national des anciens combattants
et victimes de guerre
Président de la Caisse nationale de l’assurance
maladie des travailleurs salariés
Président du conseil d’administration de la Caisse
nationale militaire de sécurité sociale
Président du conseil régional de Lorraine
Maire de Paris
Président du syndicat mixte de gestion du parc naturel
régional du Vercors
Président de la SNCF
Directeur de la caisse primaire d’assurance maladie de
la Gironde
Pages
275
313
315
316
317
319
326
328
333
339
342
344
345
349
350
274
Directeur de la caisse primaire d’assurance maladie de
l’arrondissement de Valenciennes
Directeur de la caisse primaire d’assurance maladie de
l’Alsace du Nord
Président de la caisse autonome nationale de l’Union
de mutuelles d’anciens combattants et victimes de
guerre La France Mutualiste
Président de la caisse autonome nationale de l’union
des mutuelles de retraite des anciens combattants et
victimes de guerre La CARAC
Président général de l’association Le Souvenir
Français
Président de la Fédération nationale André Maginot
Président de l’Union des blessés de la face et de la
tête
Président de l’Association pour la réadaptation des
personnes âgées handicapées
351
352
353
354
355
358
361
376
275
RÉPONSE DU SECRÉTAIRE D’ÉTAT A LA DÉFENSE, CHARGÉ
DES ANCIENS COMBATTANTS
Il convient en préambule de replacer ce rapport public
particulier dans le contexte actuel du monde combattant, afin
d’éclairer au mieux le cadre dans lequel agit l’administration.
Il n’a pas échappé, en effet, à la Cour que le département
ministériel en charge du monde combattant connaît actuellement une
profonde mutation, liée notamment au vieillissement des principales
générations du feu. Il en résulte une démographie en diminution
rapide, qui explique l’extrême sensibilité des anciens combattants aux
questions les concernant et la crainte que les valeurs, dont ils sont
porteurs, ne soient plus aussi défendues et reconnues qu’au cours
des décennies passées. Une évolution voulue par le gouvernement et
approuvée par le Président de la république était donc devenue
nécessaire, afin d’optimiser l’adéquation entre les moyens mis en
oeuvre par l’État et les besoins générés par le devoir de réparation et
par le devoir de mémoire.
La réforme ainsi engagée s’est traduite par l’insertion de
l’administration jusqu’ici autonome du secrétariat d’État chargé des
anciens combattants au sein de celle du ministère de la défense en
novembre 1999, en plein accord avec le monde combattant. Elle se
poursuit actuellement avec diverses réflexions intéressant notamment
les
services
déconcentrés,
c’est-à-dire
les
directions
interdépartementales des anciens combattants.
Sans reprendre ici dans le détail les modifications de
structures administratives intervenues, il m’apparaît utile de souligner
les deux idées directrices qui sous-tendent cette réforme.
La première a consisté à veiller au maintien de la qualité du
service rendu au monde combattant.
La seconde a visé à mieux gérer les moyens de toute
nature, humains, matériels et financiers, que l’État consacre à la mise
en oeuvre des politiques de réparation et de mémoire.
Ces politiques, auxquelles le monde combattant est
légitimement
attaché,
nécessitent
une
concertation
étroite
et
permanente avec les associations qui veillent à ce qu’il ne soit pas
276
porté atteinte au délicat équilibre du code des pensions militaires
d’invalidité.
Ces associations n’hésitent d’ailleurs pas à s’opposer et à
combattre, souvent avec succès, tout ce qui leur apparaîtrait comme
une remise en cause de leur situation et de leurs droits acquis.
Cette sensibilité explique aussi que, plus sans doute que
pour d’autres départements ministériels, des députés et sénateurs
interviennent souvent pour financer des opérations par le biais de la
réserve parlementaire, pratique qui n’est pas sans incidence sur la
gestion administrative des projets.
Par ailleurs, l’une des recommandations majeures de la
Haute juridiction, la création d’un régime spécifique d’accidents du
travail pour les militaires, distinct du code des pensions militaires
d’invalidité mérite d’être également abordée avec une très grande
prudence.
Elle pose en effet de nombreuses questions auxquelles
jusqu’à présent, car l’idée n’est pas nouvelle, il n’a pas été possible
d’apporter de réponse claire. En outre, touchant là aux aspects relatifs
à la condition militaire, il convient de ne pas mésestimer son impact, à
un moment où, du fait de la suspension du service national, les
armées s’engagent sur la voie de la professionnalisation.
La
réforme
engagée
récemment,
qui
rapproche
l’administration des anciens combattants de celle de la Défense ouvre
de nouvelles perspectives à l’effort de solidarité nationale à l’égard du
monde combattant et devrait entraîner des modifications de procédure
tout en garantissant ses droits. Elle permettra enfin une efficacité
accrue dans la gestion des moyens que l’État consacre aux anciens
combattants, au travers des politiques qu’il conduit à leur égard.
277
ANNEXE :
RÉPONSES AUX RECOMMANDATIONS DE LA COUR
Pages
Chapitre I
:
Recommandation n°
1
278
Recommandation n°
2
279
Recommandation n°
3
280
Recommandation n°
4
281
Recommandation n°
5
282
Recommandation n°
6
282
Recommandation n°
7
283
Recommandation n°
8
284
Chapitre II
:
Recommandation n°
9
285
Recommandation n° 10
286
Chapitre III
:
Recommandation n° 11
287
I° PARTIE
Chapitre IV
:
Recommandation n° 12
289
Chapitre V
:
Recommandation n° 13
291
Chapitre VI
:
Recommandation n° 14
296
Chapitre VII
:
Recommandation n° 15
298
II° PARTIE
Chapitre VIII
:
Recommandation n° 16
299
Recommandation n° 17
299
Chapitre IX
:
Recommandation n° 18
300
Recommandation n° 19
300
Recommandation n° 20
301
Chapitre X
:
-----
Chapitre XI
:
Recommandation n° 21
302
III° PARTIE
Chapitre XII
:
-----
Chapitre XIII
:
Recommandation n° 22
304
Recommandation n° 23
304
IV° PARTIE
Chapitre XIV
:
Recommandation n° 24
305
Recommandation n° 25
305
Chapitre XV
:
Recommandation n° 26
306
Recommandation n° 27
307
Recommandation n° 28
308
Recommandation n° 29
308
Chapitre XVI
:
-----
V° PARTIE
Chapitre XVII
:
Recommandation n° 30
311
Recommandation n° 31
312
Recommandation n° 32
312
278
I° PARTIE :
LES PENSIONS, LES RETRAITES ET L’ACCUEIL DES RETRAITÉS
CHAPITRE I : LA DETTE VIAGÈRE
Recommandation n° 1 : Refondre le code des pensions militaires
d’invalidité pour le simplifier et alléger les
procédures
abusivement
lourdes
qu’il
institue.
Dans son analyse, la Cour rappelle que la législation française
des pensions militaires d’invalidité repose sur le principe du droit à
réparation financière et se caractérise par sa complexité qui tient au
caractère évolutif des dispositions du code des pensions militaires
d’invalidité.
Cette situation résulte d’une adaptation progressive du droit
aux différents conflits qu’a connus notre pays tout au long de ce
siècle, afin de mieux prendre en compte les situations individuelles
des postulants à pension et des pensionnés des différentes
générations du feu.
L’indemnisation des invalidités résultant de faits de guerre est
donc particulièrement adaptée à la diversité des besoins.
La refonte globale du code et l’allègement de certaines
procédures, pour souhaitables qu’ils soient, impliqueraient un travail
de longue durée au résultat incertain, compte tenu de l’imbrication et
de l’interdépendance des nombreuses dispositions concernées.
C’est ainsi que les propositions de simplification, récemment
faites par l’inspection générale du ministère chargé des anciens
combattants
à
la
demande
des
associations,
ont
dû
être
abandonnées. Elles auraient en effet débouché sur un système plus
complexe que celui qu’elles étaient censées remplacer du fait des
multiples garanties exigées par le monde combattant, ce qui illustre la
difficulté de toute remise à plat, même partielle, du système existant.
279
Recommandation n° 2 : Réexaminer dans le sens d’une plus
grande équité les mécanismes de la
« cristallisation », tant pour les pensions
militaires d’invalidité que pour la retraite du
combattant.
La Cour constate que l’indépendance des pays ou territoires
jadis sous souveraineté, tutelle ou protectorat français a conduit
depuis 1959, dans le cadre de plusieurs lois de finances à
« cristalliser » les pensions militaires ainsi que la retraite du
combattant de leurs ressortissants à la valeur du point en francs à la
date de leur indépendance, c’est-à-dire en les remplaçant par une
indemnité annuelle en francs.
Le mécanisme de la « cristallisation » a cependant permis aux
ressortissants des pays concernés de conserver un droit aux
dispositions du code des pensions militaires d’invalidité alors qu’ils
avaient perdu la nationalité française. Or cette règle de possession de
la nationalité française est nécessaire pour pouvoir en bénéficier au
taux français pour tous les anciens combattants ou ayants-droit, dans
les Etats où s’applique la « cristallisation ».
Depuis, cette « cristallisation » a été amendée à de
nombreuses reprises, sauf pour les ressortissants de l’ancienne
Indochine, puisque pour les Etats qui en sont issus, toute possibilité
d’amélioration de la situation par voie réglementaire dérogeant au
principe de « cristallisation » était expressément exclue par la loi.
Pour mieux apprécier la situation réelle résultant de cette
situation, une enquête a été conduite par les attachés de défense en
poste
dans
les
ambassades
des
Etats
concernés
par
la
« cristallisation » afin d’évaluer, en terme de pouvoir d’achat local, le
montant des prestations versées aux anciens combattants d’outre-
mer.
Après prise en compte de la dévaluation de 50 % du franc
CFA, le niveau de vie local résultant d’une pension militaire d’invalidité
à 100 % « cristallisée » est dans l’ensemble de nos anciennes
possessions d’Afrique et de Madagascar, deux à trois fois supérieur à
celui que procure en France la même pension d’invalidité à 100 %.
Seuls les pays du Maghreb, avec les réserves d’usage pour
l’Algérie où il a été impossible de réaliser une enquête sérieuse du fait
de la situation actuelle, ont un retard réel évalué à environ 30 % par
rapport à la situation équivalente en France.
280
Dans ces conditions, le ministre chargé des anciens
combattants estime qu’au vu des résultats de l’enquête, la
« cristallisation » des tarifs doit être strictement maintenue, sous
réserve du cas du Maghreb, compte tenu du décalage constaté en
terme de pouvoir d’achat.
Par contre, la « cristallisation » des droits nouveaux pourrait
être abandonnée, même si cela doit entraîner une activité
supplémentaire importante pour les services compétents du ministère,
cela en accord avec un avis du Conseil d’État rendu sur question
préjudicielle du tribunal administratif de Dijon publié au journal officiel
du 1
er
janvier 2000.
Recommandation n° 3 : Pour les pensions militaires d’invalidité
servies au taux minimum (10 %), procéder
à un versement unique en capital.
La Cour observe que les pensions militaires servies aux taux
de 10 à 50 % sont les plus nombreuses et représentent 65 % du total,
avec un montant annuel pour la pension au taux minimum du soldat
de 10 % de 3 592 francs en 1996. Elle recommande donc de prévoir
une capitalisation de ces pensions modestes, à l’instar des rentes
d’accidents du travail du régime général de la sécurité sociale.
La philosophie du code des pensions militaires d’invalidité
s’oppose cependant à la simplification que constituerait, pour les
pensions les plus faibles, la capitalisation de ces petites pensions en
un versement unique pour solde de tout compte. Les aggravations ou
les infirmités nouvelles apparaissant ultérieurement ne pourraient pas,
en effet, être prises en compte. De plus la notion de consolidation et
de pension définitive après neuf ans d’attente pour les maladies est
incompatible avec un traitement rapide et définitif des droits liés à ces
infirmités à faible taux.
Une apparente simplification serait alors source de bien des
difficultés dans la gestion ultérieure des infirmités ainsi indemnisées.
281
Recommandation n° 4 : Distinguer les infirmités retenues pour
calculer les pensions selon qu’elles sont ou
ne sont pas rattachées à des activités
spécifiques à caractère militaire.
La Cour relève que le code des pensions militaires d’invalidité
ne fait aucune distinction entre les infirmités selon qu’elles sont ou ne
sont pas rattachées aux activités spécifiques de caractère militaire.
Elle recommande de distinguer les règles de calcul des pensions
militaires d’invalidité selon que les infirmités découlent ou non
directement d’activités de caractères spécifiquement militaires.
Une telle situation se rencontre déjà dans le cadre des fonds
de prévoyance, où le montant des allocations varie selon la nature
des risques auxquels les militaires ont été exposés. Mais elle
risquerait, si cette voie était retenue, de compliquer un dispositif déjà
considéré par la Cour comme complexe.
Il faudrait en effet mettre en place les critères distinguant ces
deux types d’activité, tâche ardue, qui pourrait éventuellement
s’appuyer sur le dispositif des fonds de prévoyance. Mais surtout, en
instaurant en quelque sorte un « code à double vitesse » qui traiterait
à la fois l’indemnisation des accidents du travail et des faits de guerre,
il conviendrait de mettre en place de nouveaux mécanismes pour
traiter globalement des infirmités résultant de faits générateurs
différents ou d’aggravations couvertes par un régime autre que celui
pensionnant l’infirmité initiale.
En outre, la question se poserait de majorer les pensions
rattachées à des activités spécifiques à caractère militaire par rapport
aux autres ou à l’inverse de fixer des modes de calcul inférieurs par
rapport à ceux actuellement en vigueur, pour les pensions qui ne
seraient plus rattachées à des activités spécifiques à caractère
militaire.
Enfin, se poserait la question du sort des pensions des
victimes civiles qui seraient à redéfinir. Aussi, le plus simple et le plus
respectueux du droit à réparation est le maintien du dispositif actuel.
282
Recommandation n° 5 : Reconsidérer, compte tenu du progrès
médical, le bien-fondé du principe de
l’immutabilité
des
pensions
militaires
d’invalidité.
La Cour constate que les pensions concédées à titre définitif
dès que l’infirmité est devenue incurable, soit immédiatement, soit au
plus tard après trois ans pour les blessures ou neuf ans pour les
maladies, ne sont révisables qu’en cas d’aggravation en application
des dispositions de l’article L29 du code des pensions militaires
d’invalidité. Par contre, en cas d’amélioration de l’état de santé du
pensionné, leur taux ne peut pas être réduit, ce qui revient à renoncer
à prendre en compte le progrès médical qui fait obstacle à la notion
de pension définitive.
Le principe d’immutabilité est un des fondements du code des
pensions militaires d’invalidité.
Des tentatives de remise en cause ont déjà été faites. C’est
ainsi que la loi de finances pour 1991 avait autorisé l’administration,
saisie d’une demande de révision pour aggravation d’une infirmité
pensionnée, à vérifier si les autres blessures ou maladies ne se
seraient pas améliorées, auquel cas le montant de la pension pouvait
être diminué.
Mais très critiqué par l’ensemble des associations, ce
dispositif a finalement dû être rapporté au début de 1992, sous la
pression du monde combattant.
Il ne semble pas possible de revenir sur le principe de
l’immutabilité
des
pensions
définitives
pour
des
raisons
psychologiques aux conséquences politiques évidentes.
Recommandation n° 6 : Réexaminer le champ de la limitation de
l’application des suffixes.
La Cour relève que les « suffixes » majorent arithmétiquement
les pourcentages accordés à chaque infirmité au-delà de 100 % et
que la limitation de l’application des « suffixes » pour les pensions
supérieures à 100 % posée par la loi de finances de 1990 a
rapidement subi des aménagements. Ainsi depuis le 1
er
janvier 1994,
la limitation des « suffixes » ne s’applique-t-elle qu’aux pensions
283
supérieures à 100 % et à 100 degrés de surpension. La Haute
juridiction estime que la question de la justification de la non-limitation
de pensions parmi les plus élevées peut légitimement être de
nouveau posée.
Il convient de noter que les bénéficiaires de ces degrés de
surpension sont les pensionnés atteints des infirmités les plus
nombreuses et les plus graves. Ils ne sont que 327 sur
375 000 pensionnés soit moins de 0,1 % de l’ensemble.
Une modification du plafond à partir duquel une nouvelle
limitation des « suffixes » pourrait intervenir, ne relèverait pour être
mise en oeuvre que d’une décision prise en opportunité, au travers de
laquelle la Nation estimerait justifiée une réduction des ressources
qu’elle octroie aux anciens combattants, aux victimes de guerre et aux
militaires atteints des infirmités les plus graves. Ce qui n’est pas
envisageable.
De la même manière, la remise en cause des dispositions
concernant le paiement des pensions d’invalidité au taux du grade
pour les militaires retraités et la « cristallisation » des pensions au-
delà d’un seuil donné n’ont pas abouti, malgré plusieurs tentatives au
cours de la dernière décennie.
Recommandation n° 7 : Réexaminer le régime d’exonération fiscale
attaché à ces revenus.
La Cour rappelle que les pensions militaires d’invalidité
comme la retraite du combattant sont totalement affranchies de l’impôt
sur le revenu (article 81-4° du code général des impôts), même pour
les indemnisations les plus élevées, et cela, alors même qu’elles sont
assorties de très nombreux avantages accessoires.
Le législateur a toujours considéré que l’exonération fiscale
est indissociable de la concession d’une pension militaire d’invalidité,
à ceux qui ont souvent fait plus que leur devoir au service de la
Nation.
Les associations d’anciens combattants sont fermement
opposées à toute mesure, même partielle, de ce type, le
gouvernement également.
284
Recommandation n° 8 : Compte tenu de la professionnalisation des
armées, instituer un régime spécifique
d’accidents du travail pour les militaires,
distinct du dispositif propre aux anciens
combattants et assimilés.
La Cour constate que le code des pensions militaires
d’invalidité offre des indemnisations très supérieures à celles
qu’accorde le code de la sécurité sociale, dans sa branche
« accidents du travail ».
Ainsi les cinquante plus fortes rentes « accidents du travail »,
toutes assorties de la majoration de 40 % pour tierce personne,
servies en mars 1999 par la caisse régionale d’assurances maladie
d’Ile-de-France étaient d’un montant compris entre 299 000 et
530 000 francs. Elles étaient très inférieures aux cinquante pensions
militaires d’invalidité les plus élevées, dont 19 accordées à la suite
d’accidents de service (accidents de travail ou de trajet), qui étaient,
elles, comprises entre 989 000 et 1 533 000 francs.
La Cour recommande de soumettre les militaires à un régime
« accidents du travail » spécifique.
Les difficultés déjà soulevées dans la réponse apportée à la
recommandation n° 4 de la Cour, et notamment la complexité
supplémentaire qui résulterait d’un double régime applicable aux
militaires selon l’origine de l’invalidité pensionnée appellent une
grande prudence, compte tenu des conséquences qui pourraient en
résulter pour la condition militaire et pour le devenir du
Droit à
Réparation. Aucune évolution n’est souhaitable.
285
CHAPITRE II : LA MAJORATION DES RENTES MUTUALISTES
Recommandation n° 9 : Mettre en place auprès du ministère en
charge des anciens combattants un fichier
central
des
bénéficiaires
de
la
rente
mutualiste des anciens combattants.
La retraite mutualiste du combattant étant gérée par des
caisses autonomes mutualistes, la Cour a exercé son droit de
communication auprès de deux d’entre elles, afin de vérifier sur des
dossiers sélectionnés, l’emploi des crédits destinés à abonder les
versements des bénéficiaires.
La Haute juridiction recommande la création d’un fichier des
bénéficiaires de la rente mutualiste auprès du ministère chargé des
anciens combattants, afin que puisse être détecté un éventuel
dépassement de l’abondement maximal prévu en cas de souscription
de plusieurs rentes viagères auprès d’organismes différents.
La création d’un tel fichier constituerait une opération lourde et
délicate au résultat final aléatoire. Elle nécessiterait en effet la
récupération de l’ensemble des fichiers informatiques des différentes
caisses mutualistes.
Par ailleurs leur traitement pour les agréger et déceler
d’éventuels dépassements supposerait
un accord de la commission
nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).
Ainsi, une application, mise en place pour éviter que les
postulants au fonds de solidarité Indochine-Afrique du Nord ne
puissent bénéficier de l’allocation différentielle ou de l’allocation
provisoire de retraite dans plusieurs départements, avait été refusée à
l’époque par la CNIL qui préférait admettre la possibilité de
dysfonctionnements limités aux risques d’un fichage général des
ressortissants.
Les vérifications pratiquées par la Cour n’ayant pas révélé de
dysfonctionnements significatifs, la création d’un fichier central irait en
outre à l’encontre de la simplification que la Haute juridiction a
considérée dans sa première recommandation comme nécessaire et
286
devant impliquer un allègement de procédures qu’elle a qualifiées
d’abusivement lourdes.
Enfin, on relèvera que le ministère des affaires sociales
chargé jusqu’en 1995 de la gestion de ces crédits n’avait pas estimé
utile de se doter d’un tel fichier.
Le gouvernement est opposé à cette proposition.
Recommandation n° 10 : Reconsidérer le non-assujettissement de
ces rentes à l’impôt et notamment à la
contribution sociale généralisée et à la
contribution au remboursement de la
dette sociale.
Cette recommandation de la Haute juridiction concernant la
retraite
mutualiste
du
combattant
rejoint
le
contenu
de
sa
recommandation n° 7 et appelle une réponse identique.
Les précisions suivantes peuvent par ailleurs être apportées à
deux observations de la Cour. Celle-ci avait relevé que l’État restait
redevable envers les deux organismes mutualistes vérifiés d’une part
de l’abondement des majorations spécifiques dû au titre de l’année
1997. Depuis l’enquête de la Haute juridiction, les sommes dues à ces
deux sociétés au titre de 1997 ont été intégralement réglées en 1998.
Par ailleurs, toutes les avances versées en 1998 par les sociétés
mutualistes ont pu leur être remboursées en 1999, grâce à un
abondement du chapitre 47-22 de 50,5 MF obtenu en loi de finances
rectificative.
287
CHAPITRE III : LES MAISONS DE REPOS ET DE RETRAITE POUR
LES ANCIENS COMBATTANTS
Recommandation n° 11 :
A -
Reconsidérer le bien-fondé de la poursuite de la
gestion des maisons de retraite de l’ONAC dans le
cadre d’un établissement public national et, dans
l’immédiat :
B -
Inviter l’ONAC, pour améliorer le taux d’occupation de
ses maisons de retraite, à passer avec les collectivités
territoriales concernées des conventions permettant
d’y accueillir des personnes âgées ne ressortissant
pas du code des pensions militaires d’invalidité et à
en ouvrir systématiquement l’accès aux ressortissants
du ministère de la défense, effort qui s’inscrirait dans
la logique de la réforme récente du département
ministériel.
C -
Rapprocher la comptabilité de l’ONAC de celle du
secteur médico-social de droit commun.
D -
Imposer à l’ONAC de se conformer à la loi sur la
maîtrise d’ouvrage publique et au code des marchés
publics pour la conduite des opérations de rénovation
de ses établissements, y compris lorsque les crédits
proviennent de fonds associatifs.
E -
Veiller
strictement
au
respect
des
procédures
financières prévues par les accords conclus entre
l’ONAC
et
l’ARPAH
et
à
la
conformité
des
interventions de cette dernière à son objet social.
La Cour a ensuite examiné la situation des maisons de repos
et de retraite de l’office national des anciens combattants (ONAC) et
les relations qu’il entretient avec l’association pour la réadaptation des
personnes âgées handicapées (ARPAH), association présidée par le
directeur général de l’ONAC, créée pour doter l’office d’une structure
de financement palliant l’absence de crédits d’équipement à son
budget.
288
A l’issue de cet examen, la Haute juridiction recommande de
reconsidérer le principe même de la gestion des maisons de retraite
de l’office dans le cadre d’un établissement public administratif en
assortissant cette recommandation de mesures d’application plus
immédiates.
A -
Il convient tout d’abord de rappeler que les maisons
de retraite appartenant à l’office sont l’héritage d’une histoire
commencée au lendemain du premier conflit mondial. Elles participent
d’initiatives sociales au bénéfice d’une population spécifique : les
anciens combattants et veuves de guerre. Cette action a toujours été
reconnue comme une mission à part entière parmi celles confiées par
l’État à l’office.
Le vieillissement des populations concernées, l’adaptation et
le renforcement réguliers des règles applicables au fonctionnement de
ce type d’établissement ont conduit le conseil d’administration de
l’ONAC, présidé par le ministre chargé des anciens combattants, à
retenir des objectifs dont la finalité répond au constat et aux
préoccupations de la Cour.
Regroupées dans une charte intitulée « un nouvel élan pour
l’ONAC », adoptée le 22 juin 1998, ces mesures permettront de
recentrer les missions de l’office sur les besoins à satisfaire en
fonction des moyens dont il dispose.
L’aspect le plus symbolique de cette adaptation est
certainement la diminution d’un tiers des établissements concernés
qui sont passés, en seulement deux années, de 15 à 10.
Aussi ce n’est qu’à moyen terme qu’un premier bilan de cette
action globale et ambitieuse pourra être fait et mis en perspective
avec la recommandation formulée par la Haute juridiction.
Sans attendre, de nombreuses mesures ont d’ores et déjà été
mises en application dont certaines au titre de la charte précitée. Elles
répondent directement aux autres recommandations plus immédiates
mais aussi plus ponctuelles de la Cour.
B -
C’est ainsi que l’ONAC s’est tout d’abord résolument
engagé dans la voie du conventionnement avec les conseils généraux
et les directions départementales des affaires sanitaires et sociales
(DDASS) des lieux d’implantation de ses maisons de retraite, comme
il l’avait déjà fait, ainsi que la Cour l’a relevé, pour la maison de Theil
de Bretagne (Ille-et-Vilaine). Dans cette recherche d’un élargissement
de l’offre, afin d’améliorer le taux d’occupation de ses établissements,
289
l’ouverture systématique aux ressortissants et aux retraités du
ministère de la défense trouvera naturellement sa place.
Le conventionnement imposera en outre l’obligation de
disposer
rapidement
de
budgets
annexes
par
établissement,
équilibrés par nature, objectif qui devrait être totalement atteint dans
un délai de deux à trois ans.
A l’inverse, les ressortissants de l’office se verront offrir un
plus grand nombre de places dans des établissements du secteur
public ou privé ayant reçu le label de qualité « bleuet de France »
nouvellement créé.
C -
L’office
national
a
ensuite
ouvert
un
chantier
complexe, en liaison et avec l’aide de la Comptabilité publique pour
mettre en place une nouvelle nomenclature qui soit à la fois adaptée à
ses missions ainsi qu’à sa situation spécifique, et la plus proche
possible de celle utilisée par les établissements hospitaliers et
médico-sociaux. L’objectif est de rendre plus aisé les contrôles
budgétaires et comptables.
D -
La tutelle administrative, mise en place après
l’insertion des services du secrétariat d’État au sein de la Défense en
novembre 1999, veillera enfin au respect par l’ONAC du code des
marchés publics et de la loi sur la maîtrise d’ouvrage publique dans la
conduite des opérations de rénovation de ses établissements, comme
l’office s’y est par ailleurs engagé.
E -
Il en sera de même pour le respect des procédures
financières prévues dans les accords liant l’ONAC et l’ARPAH. Les
statuts de cette association ont été modifiés récemment pour tenir
compte des observations de la Cour sur le respect de la conformité de
ses interventions avec son objet social.
CHAPITRE IV : LE CENTRE DES PENSIONNAIRES DE
L’INSTITUTION NATIONALE DES INVALIDES
Recommandation n° 12 : Rapprocher le prix plafond d’héberge-
ment au centre de pensionnaires de
l’institution nationale des invalides du prix
de revient dégagé par sa comptabilité
analytique.
290
Le prix plafond de la redevance versée par les pensionnaires
est aligné sur le prix plafond de la journée d’hébergement
conformément aux dispositions de l’article 3 du décret du 30 janvier
1992 fixant les modalités de fonctionnement de l’institution nationale
des invalides (INI).
Ce prix plafond est actuellement de 570 francs/jour. Le conseil
d’administration de l’INI le juge conforme aux prestations offertes aux
pensionnaires en termes d’hôtellerie et de restauration.
La redevance journalière payée par les pensionnaires
s’échelonne de 59 francs/jour à 570 francs selon les niveaux de
ressources, pour une moyenne de 280 francs.
La Cour a relevé l’écart entre le prix plafond de l’hébergement
et le coût fourni par la comptabilité analytique de l’INI et recommande
un rapprochement entre eux.
On soulignera que l’augmentation du montant de la redevance
qui ne concernerait que 12 pensionnaires sur 92 nécessiterait une
modification de l’article 3 du décret précité pour supprimer la
référence au prix de la journée d’hébergement dans le centre des
pensionnaires, pour un montant total estimé à 0,4 MF.
On rappellera également, comme la Cour l’indique elle-même,
que le taux de dépendance des pensionnaires s’est accru de près de
50 % en 15 ans (1982-1997) entraînant une augmentation des soins
journaliers de cinq à sept heures par pensionnaire.
Dans ces conditions, s’agissant de la prise en charge des
grands
invalides
militaires,
le
ministre
chargé
des
anciens
combattants n’estime pas opportun de modifier le système en vigueur,
préférant
utiliser
les
possibilités
d’adaptation
offertes
par
la
réglementation actuelle pour réduire, en tant que de besoin, l’écart
relevé par la Cour.
291
II° PARTIE :
LES FRAIS DE SANTÉ ET LES SOINS
Chapitre V
: La prise en charge des frais de santé
Recommandation n° 13 :
A -
Fixer rapidement l’avenir du système des soins gratuits
institué par l’article L.115 du code des pensions militaires
d’invalidité.
B -
Dans l’immédiat, revoir en tout état de cause le mode de
financement du dispositif de prise en charge, à titre
subsidiaire des invalides de guerre, ce qui devrait conduire,
à tout le moins, à la forfaitisation des procédures de prise en
charge des soins considérés aux soins dispensés en milieu
hospitalier militaire. Renforcer le contrôle de l’imputabilité
pour les soins non soumis à l’entente préalable et mettre en
place un système d’information pertinent sur la répartition et
la nature des soins pris en charge dans les directions
interdépartementales, de façon à rendre le contrôle plus
efficace et à réduire les disparités géographiques en matière
de soins gratuits.
C -
Aligner le montant de la prise en charge des cures thermales
dans le cadre du système des soins gratuits sur celui de
l’assurance maladie.
D -
Etudier la possibilité de substituer la carte Vitale au carnet de
soins dès que sera mise au point la carte Vitale 2.
A -
Comme
la
Cour
l’a
elle-même
indiqué,
fixer
rapidement l’avenir du système des soins médicaux gratuits (SMG)
implique une réflexion qui prenne en compte tout à la fois l’évolution
démographique des populations concernées et d’autre part l’extension
continue de la couverture de la population, en dernier lieu avec la
couverture maladie universelle (CMU).
292
En effet, on relève depuis quelques années une disparition
accélérée des ressortissants issus du second conflit mondial, gros
consommateurs de soins médicaux gratuits.
Par ailleurs, les SMG s’analysent comme la branche
« accident du travail » du système particulier du régime de sécurité
sociale des militaires dont la caisse nationale militaire de sécurité
sociale (CNMSS) est le gestionnaire. Une évolution naturelle de cette
caisse devrait être de devenir un régime de plein exercice, incluant les
« accidents du travail » dans sa gestion des risques.
Dans ces conditions, la recommandation de la Haute
juridiction recoupe les préoccupations du ministre chargé des anciens
combattants qui, dès janvier 1999, avait demandé que soient
« étudiées les conditions d’une réorganisation de la filière des soins
médicaux gratuits, et notamment d’un possible rapprochement avec la
CNMSS pour le traitement de cette procédure ».
Sous réserve de bien évaluer les conséquences de cette
évolution, la Défense pourrait envisager un rapprochement avec le
régime de sécurité sociale des militaires qui se traduirait par une
absorption des soins médicaux gratuits par la CNMSS. Les autorités
de la caisse militaire partagent cette position à la condition que le
transfert de la charge du service soit accompagné des moyens
humains et financiers correspondants.
Ce transfert répondrait à deux préoccupations formulées dans
le rapport particulier à savoir :
qu’il appartient à l’État de vérifier l’imputabilité des soins et
donc la justification de la charge financière qu’il assume ;
la volonté de confier cette gestion à un organisme unique pour
l’ensemble du territoire.
B -
La forfaitisation du versement de l’État pour la prise
en charge des invalides de guerre est avancée par la Cour comme
alternative au recours à l’autofinancement. Les conséquences de
l’évolution recommandée impliquent, avant tout choix, une étude
préalable, afin de pouvoir apprécier l’opportunité d’une telle
forfaitisation, même limitée au seul cas de l’hospitalisation en milieu
militaire.
Le système des soins médicaux gratuits se caractérise par la
lourdeur des contrôles, leur caractère répétitif et non valorisant pour le
293
personnel en charge de cette activité. De ce fait, les directions
interdépartementales
(D.I.)
ont
une
très
large
compétence
déconcentrée pour s’organiser localement, afin de s’adapter au mieux
aux spécificités connues de leur aire d’exercice géographique. Il s’agit
là d’une volonté délibérée de l’administration centrale de ne pas
imposer de modèle de gestion trop rigide pour s’adapter aux
particularismes locaux. La décroissance continue et conséquente des
dépenses sur le chapitre 46-27 semble prouver la pertinence de ce
dispositif, entraînant souplesse et responsabilité sur le terrain sous le
contrôle du médecin compétent de l’administration centrale.
Les études en cours concernant l’avenir des D.I. devraient
permettre de prendre en compte le souci de laisser une large initiative
au niveau local avec la mise en place d’un système d’information
pertinent recommandé par la Cour.
Par ailleurs, le souci de la Cour de voir renforcé le contrôle de
l’imputabilité des soins non soumis à l’entente préalable s’écarte de
l’évolution actuelle des règles qui régissent l’assurance-maladie. Cette
évolution entraîne, en effet, plutôt une disparition de la formalité de
l’entente préalable, contrebalancée par un développement du contrôle
a posteriori, lié à la montée en puissance de la télétransmission. En
ce domaine le ministère de la défense est soucieux d’éviter tout
alourdissement des pratiques actuelles, notamment si les évolutions
technologiques peuvent permettre de les alléger à court terme.
Enfin, la forfaitisation de la contribution de l’État aux SMG a
déjà été étudiée, car elle a le mérite de simplifier le fonctionnement du
système. Toutefois, la composition très hétérogène de la population
concernée (âge, invalidité, habitudes de consommation médicale) n’a
pas permis de forfaitiser cette dépense, faute de pouvoir mettre au
point un indicateur fiable d’évolution du forfait.
Quant à la déconcentration du paiement des SMG au système
hospitalier militaire, elle avait été proposée en 1997 au contrôleur
financier. Après consultation de la Comptabilité publique (CP), il n’a
pas été possible de la mettre en oeuvre pour cause d’incompatibilités
techniques entre les différentes parties prenantes (direction des
statuts, des pensions et de la réinsertion sociale, direction centrale du
service de santé des armées, direction de la comptabilité publique).
C -
La dérogation permanente accordée pour la prise en
charge des cures thermales des pensionnés constitue un dispositif lié
à la spécificité du droit à réparation auquel le monde combattant est
particulièrement
attaché.
Il
n’est
pas
envisagé
de
l’abroger,
294
notamment pour ne pas perturber le processus en cours, destiné à
assurer l’avenir du système des soins médicaux gratuits.
D -
La possibilité de substituer au carnet de soins la carte
Vitale 2 fait l’objet d’une attention toute particulière de la part du
ministère.
Le caractère jugé obsolète du carnet de soins par les jeunes
générations du feu est en effet aggravé par une lourdeur d’utilisation
bien connue des usagers. Sa délivrance n’est d’ailleurs pas
automatique, sauf pour les pensionnés à 85 % et au-delà, les autres
ressortissants devant le demander expressément pour l’obtenir.
Enfin, on peut estimer que le système de la carte SESAME-
VITALE devrait finalement arriver à maturité malgré les obstacles
technologiques et les réticences psychologiques rencontrés. Une fois
mise au point, la carte Vitale 2 pourrait remplacer l’actuel carnet de
soins dans l’intérêt des ressortissants du Droit à Réparation.
Les précisions suivantes peuvent en outre être apportées à la
Cour sur les désaccords, qu’elle avait relevés avec la caisse nationale
d’assurance-maladie (CNAM), relatifs au remboursement des soins
par l’État.
L’État rembourse au régime général de l’assurance maladie
les soins effectués au profit des pensionnés de guerre. En 1996, le
passage
d’un
système
de
comptabilité
« encaissement-
décaissement » à un système en droits constatés, imposé aux
organismes de sécurité sociale, s’est traduit par une surfacturation de
plus de 70 MF à titre de provision.
La direction du budget a estimé que la constitution d’une
provision ne devait pas être à la charge de l’État et que ce dernier
n’avait à supporter que les charges de prestations effectivement
payées en 1996. Le service gestionnaire procède, depuis 1997, au
retraitement des factures afin de neutraliser cette provision. Pour la
CNAM, il s’agit d’une règle édictée par l’État, que seul le secrétariat
d’État aux anciens combattants, parmi tous les services de l’État,
n’appliquait pas.
En 1999, compte tenu des versements effectués, l’écart du
règlement portait sur 39,6 MF.
295
Le ministère prend acte de la position de la Cour des comptes
qui estime « souhaitable que l’État applique le régime des droits
constatés pour le calcul des charges de prestations de la gestion des
invalides de guerre, comme il procède pour ses versements au titre
d’autres prestations ».
Compte tenu de cette position, il semble nécessaire de
présenter une demande d’abondement du chapitre 46-24, dans le
cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2001, afin
d’obtenir les crédits nécessaires à la régularisation des comptes.
Un autre litige entre l’État et la CNAM porte sur les
remboursements dus par l’État, pour les années 1991 et 1992, au titre
des soins de santé.
La CNAM considère que l’État reste redevable de 275,33 MF
tandis que la direction du budget estime que l’État s’est acquitté
définitivement de toute dette à la suite du versement global à l’agence
comptable des organismes de sécurité sociale (ACOSS) de 110 MdF
en 1994.
La Cour des comptes ne remet pas en cause la position de la
direction du Budget sur ce point, mais l’invite à en tirer les
conséquences lors de l’approbation des comptes de la CNAM.
Le ministère de la défense en prend également acte.
296
CHAPITRE VI : L’APPAREILLAGE DES MUTILÉS
Recommandation n° 14 :
A -
Les centres d’appareillage des anciens combattants
- Etudier la possibilité d’intégrer les centres d’appareillage
dans le dispositif de l’assurance maladie.
- A défaut, préciser par un texte réglementaire que les
centres d’appareillage peuvent intervenir au bénéfice d’assurés
sociaux en dehors des cas d’intervention obligatoire prévus à
l’article R. 165-27 du code de la sécurité sociale.
- Dans l’hypothèse où le principe d’une quote-part des
caisses d’assurance maladie au fonctionnement des centres
d’appareillage serait maintenu, prendre l’arrêté interministériel
prévu au 4° de l’article R.165-15 du code de la sécurité sociale pour
préciser l’assiette et, le cas échéant, redéfinir le taux de cette
quote-part et mettre à jour les conventions types et les conventions
locales régissant les relations entre les centres d’appareillage et les
organismes d’assurance maladie.
- Obtenir des centres la tenue de fichiers concernant les
assurés sociaux.
- Organiser la production régulière de statistiques sur les
effectifs des bénéficiaires des centres d’appareillage -notamment
des assurés sociaux- et les opérations y afférentes, afin de
permettre une analyse exacte des dépenses.
- Rapprocher périodiquement les mises en recouvrement et
les recouvrements effectifs en ce qui concerne les sommes dues
par les caisses d’assurance maladie aux centres d’appareillage.
B -
Le CERAH
- Réexaminer le bien-fondé de l’existence et du statut du
CERAH pour tenir compte des missions similaires remplies par
d’autres organismes et de l’évolution du droit communautaire.
- Faire évoluer ses tarifs vers la réalité des coûts de revient
constatés.
C -
L’INI
- Mettre effectivement en oeuvre le regroupement décidé en
1997 de certaines activités du CERAH et de l’INI.
297
A -
L’examen de l’avenir des centres d’appareillage
amène la Cour à recommander d’étudier leur intégration à terme dans
le dispositif de l’assurance maladie et, en attendant, de prendre
diverses mesures propres à renforcer le fondement juridique et
l’activité de ces centres.
On indiquera tout d’abord à la Cour que ses deux
recommandations concernant le fonctionnement normal du chapitre
46-28 ont été mises en oeuvre.
Les avances qui conduisaient les directions départementales
(DI) à servir de tiers payant aux handicapés civils, puisque le
remboursement n’avait lieu qu’a posteriori, par voie de fonds de
concours versés par l’assurance maladie, ont été supprimées. Cette
clarification n’a entraîné aucune répercussion dans les relations avec
les caisses, le nombre de handicapés envoyés en consultation
n’ayant pas diminué.
La quote-part de 10 % du coût de l’appareillage au titre du
fonctionnement
des
centres
d’appareillage
a
fait
l’objet
de
renégociations limitées au départ à trois centres, suivie d’une
extension progressive à l’ensemble des relations avec la CNAM.
La question de l’appareillage pourrait évoluer demain au
regard de la constitution de pôles handicap départementaux. Toute
évolution sera cependant liée à la défense stricte des intérêts des
anciens combattants.
B -
La place et l’avenir du centre d’études et de recherche
sur l’appareillage des handicapés (CERAH)
font l’objet d’une réflexion
interne qui n’est pas arrivée à son terme.
Aussi, ce n’est qu’à l’issue de la réflexion en cours que
l’avenir du CERAH et donc son statut futur pourront être décidés, ce
qui permettra également de faire évoluer ses tarifs vers une plus
grande réalité des coûts de revient, comme le recommande la Haute
juridiction.
C -
Le regroupement décidé en 1997 de certaines
activités de l’antenne du CERAH de Val-de-Fontenay et de l’INI sera
mis en oeuvre. Il permettra le développement de la mission de
l’Institution dans le domaine de l’appareillage des handicapés, en
conformité avec le projet d’établissement 1998/2002 qui envisage la
création d’une unité de recherche et d’application clinique en
orthopédie (URACO).
298
CHAPITRE VII : L’INDEMNITÉ DE SOINS AUX TUBERCULEUX
Recommandation n° 15 :
A -
Publier un décret rétablissant une procédure de contrôle
médical effective des bénéficiaires de l’indemnité de soins
aux tuberculeux et prévoyant la suppression de cette
indemnité pour les pensionnés guéris.
B -
Remettre en cause le maintien de l’indemnité de soins aux
tuberculeux au-delà de la période de vie active potentielle.
La population des bénéficiaires de l’indemnité de soins aux
tuberculeux (IST) est âgée et diminue rapidement au rythme d’environ
5 % par an. Comme la Cour l’a relevé, le système a connu une dérive
complète par rapport à l’objectif poursuivi lors de sa création en 1925.
Les progrès de la médecine ont heureusement provoqué une quasi-
disparition de cet ancien fléau, entraînant un abandon du dispositif
mis en place pour lutter contre lui.
Toutefois les textes en vigueur permettent un maintien du
système, comme l’ont montré les contentieux intentés avec succès
par des bénéficiaires potentiels, auxquels on avait refusé une
prestation manifestement infondée, le respect formel de textes
devenus inapplicables ayant fondé les annulations des tribunaux des
pensions.
S’agissant de grands pensionnés souvent âgés, dont le
nombre est en décroissance rapide, le ministre chargé des anciens
combattants n’a pas, jusqu’à présent, jugé opportun de remettre ce
dispositif en cause, qui présente une grande sensibilité dans le monde
combattant.
299
CHAPITRE VIII : LES STRUCTURES DE SOINS
Recommandation n° 16 : Mettre en oeuvre aussitôt que possible les
dispositions de l’ordonnance du 24 avril
1996 relatives à la participation au
service public hospitalier de l’Institution
nationale des invalides et notamment
contractualiser les relations de celle-ci
avec l’agence régionale de l’hospitali-
sation d’Ile-de-France.
Etablissement public administratif depuis 1992, l’INI a montré
sa volonté de s’inscrire résolument dans le dispositif de droit commun
applicable à tout établissement de santé tout en conservant sa
spécificité au bénéfice du monde combattant et de la Défense.
L’ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996 prévoit, en son
article 58, la définition par voie réglementaire des relations de l’INI
avec les organismes d’assurance-maladie.
Un projet de décret a donc été préparé en liaison avec les
autres
parties
concernées
(Défense-Santé)
répondant
à
la
recommandation de la Cour.
Recommandation n° 17 : Clarifier rapidement les modalités de
financement des dépenses d’exploitation
de l’Institut de la pathologie de la face et
de la tête.
Cette recommandation ne concerne pas le ministère de la
défense.
300
III° PARTIE :
L’ACTION SOCIALE
CHAPITRE IX : L’ACTION SOCIALE DE L’ONAC
Recommandation n° 18 : Actualiser les critères d’attribution et les
procédures de versement de l’action
sociale individuelle de l’ONAC.
La charte « pour un nouvel élan » prévoit d’actualiser les
critères d’attribution de l’action sociale individuelle comme le
recommande la Cour, en mettant notamment l’accent sur l’aide aux
ressortissants les plus défavorisés et d’harmoniser les pratiques afin
de réduire les disparités départementales.
Recommandation n° 19 : Prescrire à l’ONAC de se conformer aux
dispositions de la loi du 7 août 1991 en
ce qui concerne l’oeuvre nationale du
bleuet de France.
Comme l’ONAC s’y était engagé, une remise à plat des
procédures comptables concernant l’oeuvre nationale du bleuet de
France a été réalisée et les ressources recueillies font désormais
l’objet d’une individualisation comptable au sein d’une section,
annexée au budget de l’office national.
301
Recommandation n° 20 :
A -
Adapter les procédures budgétaires et comptables des
écoles de rééducation professionnelles de l’ONAC aux
exigences découlant du décret du 24 mars 1998 relatif à la
gestion budgétaire et comptable des établissements placés
sous la tutelle de l’État ou de l’assurance maladie.
B -
Assurer une exacte affectation des crédits du fonds social
européen, notamment par l’établissement de relations
régulières entre l’ONAC et le ministère de l’emploi et de la
solidarité (direction de l’action sociale et département FSE
de la délégation générale à l’emploi et à la formation
professionnelle).
A -
La
recommandation
de
la
Cour
demandant
l’adaptation des procédures budgétaires et comptables pour les
écoles de rééducation professionnelle de l’ONAC a déjà reçu un
début d’exécution.
Désormais, les budgets des écoles sont individualisés par
établissement avant d’être soumis pour examen à la DDASS
compétente. Leur présentation sous forme de budget annexe
permettra d’en améliorer encore la présentation, tout en autorisant
une meilleure lisibilité des comptes.
B -
L’affectation des crédits du fonds social européen
(FSE)
implique,
comme
la
Cour
l’a
recommandé,
plusieurs
administrations. Aussi, comme la Haute juridiction en a été informée,
des démarches en ce domaine sont actuellement conduites par
l’ONAC en liaison avec le ministère de la défense et les ministères
chargés du budget et des affaires sociales.
302
CHAPITRE X : LE FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LES ANCIENS
COMBATTANTS D’AFRIQUE DU NORD ET D’INDOCHINE
Pas de recommandation de la Cour.
CHAPITRE XI : LES RÉDUCTIONS DES TARIFS DE TRANSPORT
Recommandation n° 21 : Mettre à jour en permanence le fichier
des coûts d’invalidité.
Un rapport de l’inspection générale du ministère chargé des
anciens combattants a effectivement constaté que les cartes
d’invalidité, délivrées par les services déconcentrés de l’ONAC ne
faisait pas l’objet d’un suivi régulier, afin d’éliminer celles des
ressortissants décédés. En mai 1999, des instructions ont été
données aux services départementaux de l’office par l’administration
du secrétariat d’État à la défense chargé des anciens combattants,
dont le bilan est prévu en mars 2000.
Aussi le ministère prend-il acte des observations de la Cour. Il
va entreprendre une remise à plat du dispositif et veillera à ce que la
mise à jour de la totalité des fichiers départementaux tenus par
l’ONAC aboutisse rapidement.
CHAPITRE XII : LE RÔLE DES ASSOCIATIONS
Pas de recommandation de la Cour.
303
IV° PARTIE :
L’ACTION DE MÉMOIRE
L’insertion de l’administration des anciens combattants au
sein de la Défense, et notamment le regroupement de la délégation à
la mémoire et à l’information historique (DMIH) avec le service du
patrimoine dans une direction de la mémoire, du patrimoine et des
archives (DMPA) du ministère de la défense, devrait permettre, dans
le domaine de l’action de mémoire, la mise en oeuvre d’une politique,
dont les objectifs sont conformes aux quatre recommandations de la
Cour.
CHAPITRE XIII : LES COMMÉMORATIONS ET LA MÉMOIRE
HISTORIQUE
Certaines observations liminaires peuvent éclairer le constat
de la Cour. La modicité des crédits consacrés à l’action de mémoire,
qui n’ont représenté en moyenne que 0,16 % de l’ensemble de ceux
destinés aux interventions sur la période 1981-1997, peut expliquer la
multiplication des petites subventions au profit des associations. Par
ailleurs, l’évolution de la structure chargée de mettre en oeuvre cette
politique, successivement direction centrale, mission permanente,
délégation, n’a pas facilité la poursuite d’une action cohérente et
suivie en ce domaine, l’impulsion de certaines opérations venant en
outre directement du ministre et de son cabinet, dont la DMIH
n’assurait alors que la gestion comptable.
Cette dualité de décision résulte, certes, de l’importance
politique de certaines actions mais aussi de l’origine des crédits qui
proviennent à hauteur de 30 % en moyenne (21,2 MF sur
70 MF pour les exercices 1994 à 1998) de la réserve parlementaire,
afin de subventionner des actions ciblées rappelées par la Cour :
mémorial de la zone rouge de Verdun, centre mondial de la paix – site
du Vercors...
Le ministère prend acte de la position de la Cour, mais ne
rejette pas a priori le recours à la formule du groupement d’intérêt
public (GIP) pour la mise en place de « territoires de mémoire ».
304
Recommandation n° 22 : Mieux définir les rôles du ministère
chargé des anciens combattants et de
celui de la culture en ce qui concerne les
grands sites de la mémoire nationale et
resserrer la coordination de ces deux
départements ministériels.
La Cour suggère que soit mieux défini le rôle respectif devant
revenir au ministère chargé des anciens combattants et à celui de la
culture.
La prise en compte de cette recommandation de la Haute
juridiction devrait amener la création d’un organisme chargé de mettre
en place les procédures de concertation et de coordination des
actions des deux ministères sur les grands sites de la mémoire
nationale. La création d’une nouvelle direction d’administration
centrale, la DMPA, conséquence de l’intégration du secrétariat d’État
au sein de la Défense pose la question en termes différents. D’ores et
déjà, la réflexion actuellement menée dans un cadre interministériel
sur la notion de « territoire de mémoire » participe de cet esprit et de
cette démarche.
Recommandation n° 23 : Concentrer, en tout état de cause, l’action
du
ministère
chargé
des
anciens
combattants sur un petit nombre de lieux
de mémoire hautement symboliques afin
d’éviter le saupoudrage des subventions
ministérielles sur des opérations relevant
de l’initiative locale.
La recommandation de la Cour est prise en compte par la
direction de la mémoire, du patrimoine et des archives qui est chargée
de proposer au ministre une politique sur les lieux de mémoire
hautement symboliques. Il ne faut cependant pas exclure a priori
d’accompagner certaines initiatives locales qui sont le reflet de l’intérêt
des collectivités territoriales et des associations pour leur patrimoine.
En
outre,
s’agissant
d’actions
pédagogiques
et
commémoratives, le choix a été fait de conforter les initiatives locales
en s’appuyant sur l’ensemble du corps social (mairies, établissements
d’enseignement) avec les emplois « mémoire ».
305
CHAPITRE XIV : LES MONUMENTS ET L’ENTRETIEN DES
NÉCROPOLES
Recommandation n° 24 : Compléter la nomenclature du budget
des
anciens
combattants
afin
de
permettre une imputation exacte tant des
travaux de rénovation des monuments et
hauts
lieux
que
des
subventions
d’investissement.
La Cour estime anormal que les dépenses de rénovation des
monuments,
hauts
lieux
et
mémoriaux,
qui
constituent
des
investissements directs de l’État, soient financés sur le chapitre 43-02.
Elle demande que ces dépenses soient imputées sur le titre V et
qu’un article spécifique soit créé au chapitre 57-91.
La fusion des administrations du secrétariat d’État et du
ministère de la défense a permis de satisfaire à cette recommandation
de la Cour. Dans le cadre de la préparation du projet de loi de
finances initiale 2000, le secrétariat d’État avait obtenu deux mesures
de dotation au chapitre 57-91 article 20 (remise en état de sépultures
de guerre) pour la création, la réparation et la reconstruction des
hauts lieux et des lieux de mémoire.
A l’occasion du rattachement au ministère de la défense, cet
article a été transféré au chapitre 54-41 article 98 du titre V de la
Défense. Les dépenses de ce type ne sont donc plus effectuées sur le
titre IV.
Recommandation n° 25 : Evaluer le coût d’entretien des sépultures
militaires perpétuelles afin d’actualiser le
taux de l’indemnité forfaitaire annuelle
allouée à cette fin.
Le coût est parfaitement connu du service : il est de l’ordre de
38 francs par tombe et par an actuellement. La revalorisation de cette
indemnité a été régulièrement demandée depuis 1981 mais n’a jamais
pu être obtenue.
306
V° PARTIE : LES STRUCTURES ET LES MODES DE GESTION
CHAPITRE XV : LES MOYENS HUMAINS DE L’ADMINISTRATION
DES ANCIENS COMBATTANTS
Recommandation n° 26 : Rationaliser
les
implantations
des
services centraux de l’administration en
charge des anciens combattants.
La publication des décrets du 15 novembre 1999 a rendu
effective, à compter de cette date, l’insertion des services, jusqu’ici
autonomes du secrétariat à la défense chargé des anciens
combattants au sein de l’administration du ministère de la défense.
La rationalisation des implantations recommandée par la Cour
a découlé de celle des structures dans le cadre de la réforme, même
si l’aboutissement de cette démarche nécessite encore d’attendre le
résultat des études en cours pour déterminer le devenir de certaines
composantes de cette administration (CERAH, garage central de
Créteil,…).
Globalement, les conséquences de cette évolution structurelle
sont les suivantes pour le personnel de l’administration centrale de
l’ancien secrétariat d’État :
les agents de l’ancienne direction de l’administration générale
(DAG) ont été réaffectés dans les services du ministère de la
défense ;
le personnel de l’ancienne DMIH a été intégré à la DMPA,
structure de direction centrale nouvelle, résultant de la fusion de la
DMIH et du service du patrimoine du ministère de la défense ;
la DSPRS s’est vu confier une mission de coordination et de
contrôle de l’activité des services déconcentrés : les directions
interdépartementales ;
le garage central de Créteil relève du service des moyens
généraux (SMG) ;
307
le personnel du bureau du cabinet du secrétaire d’État est
inséré dans la sous-direction des bureaux du cabinet de la défense
devenue sous-direction des bureaux des cabinets qui intègre
désormais un bureau spécifique chargé de la synthèse des questions
combattantes ;
le service d’information et de relations publiques des anciens
combattants (SIRPAC) a été intégré au sein de la délégation à
l’information et à la communication de la défense (DICOD) ;
l’inspection générale du ministère chargé des anciens
combattants (IGAC) est mise en extinction avec possibilité de
reclassement pour ses membres dans d’autres corps civils et militaire
d’inspection et de contrôle ou dans le corps des administrateurs civils.
Recommandation n° 27 : Resserrer rapidement le dispositif et les
moyens
humains
des
services
déconcentrés
tant
du
département
ministériel
en
charge
des
anciens
combattants que de l’ONAC.
La recommandation de la Cour est totalement prise en
compte par le ministère qui a lancé des études, menées en liaison
avec l’ONAC, pour redéfinir de manière globale, les attributions et les
moyens des services déconcentrés, tant du ministère que de l’office.
En particulier, le devenir des directions interdépartementales fait
l’objet d’une réflexion approfondie compte tenu de l’évolution à la
baisse rapide de leur activité.
La gestion du personnel des services déconcentrés des
anciens combattants est assurée par une entité spécifique de la
direction de la fonction militaire et du personnel civil (DFP). Cette
structure regroupe des fonctionnaires précédemment chargés des
mêmes fonctions au sein du secrétariat d’Etat. Il est apparu en effet
opportun de maintenir une organisation entraînant le moins de
modifications possible dans l’administration des agents des services
déconcentrés.
Des adaptations restent encore à réaliser. Ainsi le sureffectif
en médecins de l’appareillage relevé par la Cour est réel.
La
création,
désormais
achevée,
de
corps
communs
favorisera la nécessaire fluidité fonctionnelle des personnels, tant en
administration
centrale
qu’au
sein
des
directions
interdépartementales.
308
De son côté, l’ONAC conduit en interne une redéfinition de
son
dispositif
et
des
moyens
humains
de
ses
services
départementaux pour mieux adapter l’ensemble à ses missions
nouvelles de proximité.
Recommandation n° 28 : Réviser la composition et la présidence
du conseil d’administration de l’ONAC.
La recommandation de la Cour touche à un aspect
extrêmement sensible des relations entretenues depuis l’origine par le
monde combattant avec le ministre en charge de ces questions. Pour
tenir compte à la fois de cet héritage de l’histoire et des considérations
psychologiques et politiques répondant au besoin de reconnaissance
du monde combattant, il n’apparaît pas souhaitable de modifier
l’organisation actuelle. Une réduction du nombre, non pas des
associations d’anciens combattants mais des représentants de
catégories de ressortissants (titulaires de la carte de combattant
volontaire de la résistance, titulaires du titre de patriote résistant à
l’occupation…), membres du conseil d’administration de l’ONAC,
limiterait en effet la représentation de l’ensemble des sensibilités du
monde combattant et serait, de ce fait, accueillie très négativement.
Le gouvernement maintiendra la situation actuelle.
Enfin, l’existence d’un bureau et de deux commissions
spécifiques, l’une consacrée aux « affaires financières » et l’autre aux
« affaires
sociales »,
permet
de
remédier
aux
défauts
de
fonctionnement évoqués par la Cour.
Recommandation n° 29 : Réexaminer les modalités de gestion
(notamment les tarifs appliqués aux
organismes conventionnés) et l’avenir du
garage central de Créteil.
Le garage central de Créteil est désormais intégré, depuis le
15 novembre 1999, au centre automobile de la Défense (CAD),
organisme chargé du soutien automobile de l’administration centrale
du ministère.
La fonction « transport automobile » relève depuis cette date
de la responsabilité du chef du centre d’exploitation des véhicules
légers du CAD et la fonction maintenance du chef de la chaîne de
réparation automobile du CAD.
309
L’avenir de ce garage central, à la fois atelier et gare routière,
dépend d’une part de la restructuration globale du centre automobile
de la défense et, d’autre part, des orientations qui seront fixées en ce
qui concerne l’externalisation du soutien automobile.
Avenir de la gare routière de Créteil
Le centre automobile de la Défense est engagé dans une
profonde restructuration visant à rationaliser l'emploi de ses moyens
et à réduire ses coûts de fonctionnement.
Il procède, dans ce cadre, au fusionnement de ses groupes
de régulation automobile autrefois adaptés aux divers organismes
constitutifs du ministère (34) et crée en substitution des gares
routières d’emprise (10) chargées de soutenir chacune un site.
Dans cette perspective, les moyens de transport, véhicules et
personnels en place à Créteil devraient être intégrés au sein de l’une
des gares routières du centre automobile de la Défense, située dans
Paris intra-muros (Fort neuf de Vincennes ou Ecole militaire).
Avenir de l’atelier automobile de Créteil
Le maintien en l’état de l’atelier automobile de Créteil est
actuellement nécessaire pour assurer la continuité du soutien des
véhicules des directions interdépartementales et la poursuite du
soutien des moyens des organismes extérieurs à la Défense soutenus
au titre de conventions.
L’avenir de cet atelier, comme celui de la chaîne de réparation
automobile du centre automobile de la Défense, dépend, à moyen
terme, des décisions qui seront prises à la suite des études qui sont
actuellement menées sur l’externalisation du soutien automobile.
Pour ce qui concerne les tarifs appliqués aux organismes
soutenus au titre des conventions, la politique menée par le centre
automobile de la Défense, est de réactualiser les protocoles de
soutien, de facturer la main d’oeuvre au tarif horaire pratiqué dans les
établissements du matériel de l’armée de terre et d’appliquer les
barèmes des constructeurs pour la durée des opérations de
maintenance.
310
CHAPITRE XVI : LA GESTION INFORMATIQUE
La Cour dresse le constat de la gestion informatique de
l’ancien secrétariat d’État mais n’émet pas de recommandation
particulière en ce domaine.
L’insertion
récente
de
l’administration
des
anciens
combattants au sein de celle de la défense entraîne des évolutions
importantes en ce domaine qui permettent d’ores et déjà d’apporter à
la Haute assemblée les informations complémentaires suivantes.
L’informatisation de la gestion du personnel avec le logiciel
ULYSSE, issu d’une application mise au point au ministère de la
culture (VIVALDI), a fonctionné jusqu’à la fin de l’année 1999, date à
laquelle les données gérées ont été exportées vers le système
SIGALE de la direction de la fonction militaire et du personnel civil.
L’application
LAERTE,
concernant
les
directions
interdépartementales, se limite à la saisie d’informations de proximité
(congés-maladie ou annuel, gestion d’horaires…) contrairement à
ULYSSE qui gérait le dossier et la carrière de l’agent.
LAERTE a été officialisé en 1998 pour deux raisons :
fournir une application unique à l’ensemble des services
déconcentrés ;
permettre ultérieurement d’enrichir ULYSSE selon un format
commun.
Les applications informatiques concernant les secteurs des
soins médicaux gratuits et de l’appareillage ont été généralisées, à la
fin de l’année 1999, à l’ensemble des directions interdépartementales.
Elles remplacent des applications partielles à finalités comptable et
financière, qui ne pouvaient pas passer l’an 2000, tout en y adjoignant
des
fonctionnalités
de
gestion
administrative
des
dossiers
d’appareillage et de remboursement des soins aux pensionnés.
Il n’a jamais été envisagé de généraliser le logiciel de la
direction interdépartementale d’Ile-de-France du fait de sa trop grande
spécificité. En outre, cela aurait nécessité la mise en place d’un
311
support technique par site et le paiement de droits d’usage à la
société l’ayant développé.
L’organisation informatique du fonds de solidarité des anciens
combattants d’Afrique du Nord et d’Indochine a subi le contrecoup des
hésitations concernant l’organisation de sa gestion. L’application, qui
a dû être revue et adaptée en interne par les informaticiens du
secrétariat d’État, est aujourd’hui maintenue par le ministère de la
défense (passage an 2000 et adaptations liées à l’évolution de la
réglementation).
CHAPITRE XVII : LE PATRIMOINE ET LA GESTION DES
ASSOCIATIONS
Recommandation n° 30 : Susciter une réflexion sur la finalité que
poursuivent la Fédération nationale André
Maginot et l’Union des blessés de la face
et
de
la
tête
en
recherchant
l’accroissement
de
leur
patrimoine,
compte tenu de leur objet social et de
l’évolution du nombre et de la qualité de
leurs adhérents.
La recommandation de la Cour touche au principe même de
l’autonomie de décision des associations, personnes morales de droit
privé, qui prennent elles-mêmes les décisions en conformité avec leur
objet social par le canal de leurs organes dirigeants.
Aussi toute intervention en ce domaine, qui serait très mal
ressentie par les associations concernées, soucieuses du respect de
leur personnalité morale, méconnaîtrait-elle le principe de base du
système associatif. Elle ne pourrait, dans ces conditions, être
envisagée que si la demande de réflexion émanait des associations
elles-mêmes.
Dans ce cas, une commission, comprenant outre les
membres des associations intéressées, des représentants du
ministère de la défense et des établissements publics concernés, et
du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, pourrait être
créée.
312
Recommandation n° 31 : Inviter
le
Souvenir
français
à
se
conformer à la loi du 7 août 1991 en
établissant
un
compte
d’emploi
de
l’ensemble des ressources recueillies par
ses comités auprès du public.
La tutelle veillera au respect de la loi du 7 août 1991 par le
Souvenir français qui collabore activement avec le ministère et qui
s’est engagé à produire dès l’année 1999 un compte d’emploi du
produit des appels à la générosité publique, comme le recommandait
la Cour.
Recommandation n° 32 : Encourager le rapprochement de ces
trois
associations
notamment
pour
coordonner leurs interventions dans le
domaine de la mémoire.
Le rapprochement entre les trois associations, dont la
situation a été examinée par la Cour, ne peut être le fait que des
associations elles-mêmes.
Le rôle de l’administration ne pourrait être dans ce cas, qu’un
rôle d’appui et de conseil.
313
RÉPONSE DU MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE
L’INDUSTRIE ET DE LA SECRÉTAIRE D’ÉTAT AU BUDGET
Le rapport public particulier souligne notamment le caractère
stratifié et quelque peu suranné du code des pensions militaires
d’invalidité,
le
cumul
d’avantages
directs
et
indirects,
le
surdimensionnement des services eu égard aux missions allouées et
à la baisse démographique des parties prenantes, ainsi que
l’existence de missions ayant vocation à être effectuées par des
structures extérieures au secrétariat d’État aux anciens combattants
ou d’autres ministères.
A cet égard, la fusion des services du secrétariat d’État aux
anciens combattants au sein du ministère de la Défense engagée en
2000, dont les bénéfices ne sont pas encore tous visibles, sera de
nature à permettre une remise à plat des structures de cette
administration mais également de reconsidérer les dispositifs servis
vers plus d’efficacité et de service rendu.
Les constatations formulées par la Cour correspondent, dans
leur très grande majorité, à celles généralement effectuées par le
ministère de l’économie, des finances et de l’industrie et n’appellent
donc
pas
de
remarques
particulières.
Trois
précisions
ou
compléments d’information méritent néanmoins d’être apportés.
En premier lieu, en ce qui concerne le problème du décalage
comptable entre les comptes de la CNAMTS et les versements de
l’État correspondant à la prise en charge des prestations des Invalides
de Guerre, il n’entraîne aucunement un moindre remboursement des
frais de soins pour la CNAMTS puisque l’État assure l’intégralité du
paiement quelle que soit l’année de règlement. De plus, le fait que les
organismes de sécurité sociale, et donc la CNAMTS, soient passés en
droits constatés n’implique pas que l’État soit tenu de s’y conformer,
sachant de surcroît que la mise en oeuvre d’un tel mode de paiement
entraînerait, l’année de transition, une dépense de l’ordre de 30 à
40 MF, correspondant à une simple avance de trésorerie pour le
régime général.
Toutefois, dans le cadre plus large de la mise en cohérence
des transferts entre l’État et la sphère sociale, et des travaux de la
314
MIRCOSS
*
, j’ai demandé à mes services de réfléchir au moyen de
rapprocher les positions respectives.
Par ailleurs, la Cour souligne l’usage de crédits d’interventions
sociales (titre IV) pour financer des opérations à caractère immobilier
(construction ou entretien de sépultures ou de monuments),
effectuées soit par les services du SEDAC, soit par des personnalités
morales pour le compte du SEDAC.
Cette situation a été corrigée depuis la loi de finances 2000
puisque la fusion des services du secrétariat d’État au sein du
ministère de la Défense a conduit à ajouter un article 20 au chapitre
57-91 du budget de la Défense. Concernant les constructions et les
entretiens accomplis par d’autres personnes morales (collectivités ou
associations), le budget de la Défense, en son chapitre 66-50, permet
désormais d’attribuer des subventions d’investissement.
Enfin, le rapport de la Cour souligne l’importance des réserves
accumulées par certaines associations d’anciens combattants, qui ont
capitalisé ces dernières années une part très élevée de leurs
ressources sans aucune mesure avec, d’une part, leurs besoins, et
d’autre part leur objet social. Pourtant, leur caractère d’utilité publique
et la légitimité intrinsèque de leurs prélèvements sur la Française des
Jeux sont intimement liés à leur action sociale en faveur des anciens
combattants. Nous partageons la conclusion de la Cour qui invite à
une mise à plat de la politique d’intervention de ces associations, en
vue, notamment, d’une plus grande coordination de leurs actions et
d’une plus grande transparence de leurs comptes.
*
Mission interministérielle de réforme de la comptabilité des organismes de sécurité
sociale.
315
RÉPONSE DE LA MINISTRE DE L’EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ
Je
souscris
pleinement
aux
observations
et
aux
recommandations de la Cour.
Il importe d’attirer l’attention de la Cour sur le fait que la mise
en oeuvre de la réforme du mode de financement de l’Institut national
des invalides a été reportée à une date ultérieure au 1
er
janvier 2000,
en l’absence de l’adoption d’un texte législatif.
Il convient également de préciser que l’action sociale que
développe l’Office national des anciens combattants et victimes de
guerre au profit de ses différentes catégories de ressortissants vient
en complément des dispositifs de droit commun. Par ailleurs, la
direction de l’action sociale a contribué à améliorer la médicalisation
des maisons de retraite de l’ONAC en finançant sur les exercices
1998 et 1999, 147 places de section de cure médicale autorisées
mais sans base budgétaire jusque là.
Sur l’affectation des crédits du fonds social européen à
l’ONAC :
La délégation générale à l’emploi et à la formation
professionnelle a été informée dans le courant de l’année 1998 par
l’Office national des anciens combattants (ONAC) que celui-ci
avait
inscrit sur un compte d’attente une soixantaine de millions de Francs.
Il s’est avéré que les crédits inscrits sur le compte d’attente étaient,
pour l’ONAC, réservés au remboursement à l’État des rémunérations
que celui-ci verse aux stagiaires.
Or, il avait été décidé dès 1994 que l’État prendrait en charge
la rémunération des stagiaires, mais cette information n’a pas été
donnée de façon explicite à l’ONAC. La confirmation lui en a été faite
en novembre 1998. L’ONAC doit, en conséquence, refaire ses
déclarations de dépenses depuis 1994 et reverser les fonds inscrits
sur le compte d’attente.
Pour la prochaine programmation (2000-2006), la participation
du FSE qui est en cours de négociation, devrait avoisiner les 20 MF et
est donc pratiquement réduite de moitié, l’État continuant à prendre
en charge la rémunération des stagiaires.
316
RÉPONSE DU MINISTRE DE L’INTÉRIEUR
Je n’ai pas d’appréciations particulières à formuler sur les
observations et les recommandations de la Cour.
Je souhaiterais vous faire part d’un complément d’information
sur la création de la « Fondation les Gueules cassées ». L’Union a
transmis au ministère de l’intérieur un avant-projet de statuts qui est
actuellement à l’étude. L’établissement visé serait clairement distinct
de l’association actuelle et aurait pour objet l’étude, la recherche et
l’application pratique des sciences et techniques de chirurgie
réparatrice des mutilations de la face et de la tête. Cette fondation dite
« arbitrante » aurait vocation à ouvrir des comptes pour des
organismes ou à créer par affectation de biens, droits et ressources,
des « comptes-fondation ».
Par ailleurs, à l’initiative du Premier ministre, s’est tenue le
8 décembre 1999 une réunion interministérielle afin d’étudier les
modalités de financement et les missions des fondations de la
mémoire du monde combattant. Le cabinet du Premier ministre
souhaite que soit engagée une réflexion sur les possibilités pour l’État
d’impulser une action de concertation du milieu associatif agissant
dans le domaine de la mémoire et du patrimoine.
317
RÉPONSE DU MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Le Ministère des Affaires étrangères n’intervient pas, en
principe, de façon directe dans les procédures d’aides allouées aux
anciens combattants. Les postes diplomatiques et consulaires sont
néanmoins fréquemment sollicités par des ressortissants étrangers
ayant servi dans les rangs de l’armée française, afin de recevoir
assistance et secours.
Se pose ainsi avec une particulière ampleur le problème des
pensions et retraites des anciens combattants des Etats issus de la
décolonisation, dont le montant a été « cristallisé » au niveau atteint
au moment de l’indépendance de ces pays. Les revalorisations
partielles obtenues par voie réglementaire n’ont pas permis de
désamorcer les plaintes des nombreuses associations locales
d’anciens combattants qui multiplient les demandes de remise à
niveau
auprès
des
ambassades
et
consulats
et
sollicitent
fréquemment l’appui des délégués au CSFE. L’afflux sur le territoire
français des anciens combattants marocains dont les dossiers sont
gérés à Bordeaux témoigne de l’acuité que peut parfois revêtir le
problème. En l'état actuel de notre législation, il est difficile d'endiguer
le phénomène en freinant la délivrance des visas de long séjour. Une
réflexion sera menée sur les conditions de ressources qui pourraient
être exigées pour l’obtention de ce visa. Enfin, un renforcement des
contrôles de la qualité d’anciens combattants des demandeurs sera
effectué par les consulats de France concernés, avec l’aide des
représentations
locales
du
Secrétariat
d'État
aux
Anciens
Combattants.
S’agissant des soins médicaux gratuits institués en 1919,
plusieurs postes à l’étranger, agissant pour le compte du Service des
Ressortissants Résidant à l'Étranger (SRRE) de Château-Chinon,
mettent à la disposition des anciens combattants les installations des
forces françaises installées dans ces pays (Sénégal, Djibouti) ou
permettent l’accès aux centres médico-sociaux situés dans l’ancienne
zone des pays dits du champ. Ces soins étant dispensés gratuitement
sur le territoire français aux titulaires d’une pension d’invalidité, les
postes sont néanmoins, là aussi, confrontés au traitement des
dossiers de visa déposés par ces étrangers désireux de faire valoir
leurs droits en France.
318
Enfin, au-delà de ces difficultés actuelles, le ministère des
Affaires étrangères s'associe aux hommages rendus traditionnelle-
ment aux anciens combattants. Ceux-ci sont toujours invités aux
réceptions du 14 juillet dans les Ambassades et Consulats. En outre,
le
devoir
de
mémoire
se
perpétue,
d’une
part
grâce
aux
manifestations commémoratives des 8 mai et 11 novembre qui sont
fréquemment organisées à l’étranger et auxquelles sont conviées les
associations et fédérations qui les regroupent, et, d’autre part, du fait
de l’attention et du rôle actif exercés localement par les postes
diplomatiques et consulaires dans l’entretien des cimetières militaires,
sur des crédits délégués par le ministère de la Défense (à hauteur de
1,5 MF).
319
RÉPONSE DE LA MINISTRE DE LA CULTURE ET DE LA
COMMUNICATION
Au sein du ministère de la culture et de la communication,
trois directions sont parties prenantes dans l’effort de solidarité
nationale en faveur des anciens combattants : la direction des
archives de France, la direction de l’architecture et du patrimoine et la
direction des musées de France de manière plus indirecte.
I. – PARTICIPATION DU MINISTÈRE DE LA CULTURE ET DE LA
COMMUNICATION A L’ACTION DE MÉMOIRE EN FAVEUR DES
ANCIENS COMBATTANTS
Direction des archives de France
Le rapport rappelle la participation du ministère de la culture à
diverses réalisations commémoratives initiées par le ministère chargé
des anciens combattants (spectacle « des flammes…à la lumière », à
l’occasion du 80
ème
anniversaire de la bataille de Verdun), par des
collectivités territoriales (centre mondial de la paix), ou encore dans le
cadre
de
groupements
d’intérêt
public
(cinquantenaire
des
débarquements et de la libération). La volonté du ministère de la
culture de participer à l’action de mémoire en faveur des anciens
combattants est donc manifeste. Le rapport évoque aussi les efforts
du ministère de la culture pour attirer l’attention de ses partenaires
publics sur les difficultés engendrées par la réalisation de certains
projets. De fait, l’expertise du ministère de la culture en matière
d’évaluation d’initiatives à caractère culturel a été insuffisamment
sollicitée
dans
la
phase
d’élaboration
de
ces
projets.
Une
reconnaissance des compétences spécifiques de chacun des
partenaires aurait pu permettre d’éviter certains dysfonctionnements.
Le ministère de la culture ne s’est pas contenté, en matière de
mémoire combattante, d’accompagner des initiatives dont il n’était pas
à l’origine. Il a ainsi entrepris en 1998, en partenariat avec le
secrétariat d’État aux anciens combattants et l’Office national des
anciens combattants, de traiter la question de la conservation des
archives des directions interdépartementales des anciens combattants
et des directions départementales de l’ONAC. Cette démarche
320
reposait sur la conviction du ministère de la culture que les archives
constituent le fondement de toute politique de mémoire. L’absence
d’instruction interministérielle récente dans ce domaine entraînait
depuis des décennies un tarissement des versements aux archives
départementales de documents émanant des services extérieurs du
secrétariat d’État et de l’ONAC. Cette situation s’avérait extrêmement
préjudiciable à la constitution d’une mémoire archivistique de la
France
combattante.
Achevée
à
l’été
1999,
l’instruction
interministérielle a été transmise par la direction des archives de
France au secrétariat d’État chargé des anciens combattants, qui ne
l’a pas validée à ce jour. Parallèlement, une réflexion a été entreprise
sur le devenir des archives de l’administration centrale du secrétariat
d’État et de l’ONAC dont le versement aux archives nationales n’a été
que très partiellement effectué, à l’exception des dossiers de pension.
Direction de l’Architecture et du Patrimoine
La direction de l’architecture et du patrimoine intervient à
plusieurs titres en faveur de la mémoire des deux conflits mondiaux,
principalement dans le secteur des monuments historiques.
Plusieurs sites de combats ou de fortifications des deux
guerres sont en effet protégés au titre des monuments historiques.
Cette protection est intervenue très tôt pour certains grands sites de
bataille du premier conflit mondial (terrains de zone rouge, butte de
Vauquois, champ de bataille de l’Hartmannswillerkopf, fort de
Douaumont,
tranchée
des
Baïonnettes…) ;
les
protections
consécutives à la seconde guerre mondiale ont été plus rares (village
martyr d’Oradour-sur-Glane).
A l’heure actuelle, des études systématiques sont menées par
les conservations régionales des monuments historiques et les
services régionaux de l’inventaire pour établir une protection
raisonnée de certains ensembles liés à la seconde guerre mondiale
(blockhaus du Mur de l’Atlantique, casemates de la Ligne Maginot…).
Ces études permettront de sélectionner les édifices les plus
intéressants et les plus représentatifs – en tenant compte des
conditions et des coûts de conservation propres à chaque ouvrage –
pour un classement ou une inscription à l’inventaire supplémentaire
des monuments historiques ou la mise en place d’une protection
alternative (ZPPAUP)
*
.
Un nombre important d’immeubles liés à la mémoire des
conflits mondiaux sont par ailleurs affectés au ministère de la culture
*
Zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager.
321
et de la communication (direction de l’architecture et du patrimoine).
On peut notamment identifier :
-
d’anciens
champs
de
bataille
de
1914-1918,
généralement gérés par des associations d’anciens
combattants
dont
la
conservation
s’avère
très
problématique (tranchées et ouvrages souterrains de
défense). Ces ouvrages n’ont en effet pas été conçus
pour une conservation à long terme. Toute restauration
d’envergure s’apparente donc à une falsification, ou du
moins à une restitution, et l’on peut légitimement se poser
la question du maintien de leur statut de « monument
historique » (adopté dans l’ambiance particulière de
l’après-guerre). Il en va de même des vastes terrains qui
les entourent dont certains ont été repris par la
végétation. Des négociations avaient été entreprises avec
le secrétariat d’État aux anciens combattants en vue de
leur remise à ce département. Après quelques échanges,
le secrétariat d’État n’a pas donné suite, sans aucun
doute en raison de la charge financière représentée par
ces terrains (dont certains demeurent dangereux du fait
des bombes qui « truffent » le sous-sol) ;
-
des mémoriaux dont certains occupent un point particulier
des champs de bataille précités. Dans l’hypothèse d’un
déclassement des champs de bataille, il semble que la
protection devrait être maintenue pour ces édifices (avec
instauration éventuelle d’une ZPPAUP pour leurs abords
ou simple utilisation du périmètre de protection prévu par
la loi du 31 décembre 1913). Le cas de ces mémoriaux
devrait être examiné au cas par cas : certains sont des
créations
artistiques
et
paysagères
assez
fortes
(« Monument des Fantômes » à Oulchy-le-Château) ;
d’autres sont de « simples » ossuaires ou lieux de
mémoire ;
-
des cimetières militaires ; ceux qui figurent encore au
tableau général des propriétés de l’État sous la rubrique
« culture » devraient faire l’objet d’un transfert formel à
l’administration des anciens combattants qui assure
d’ores et déjà, en principe, leur gestion effective. Lors des
contacts pris avec le secrétariat d’État aux anciens
combattants à propos des champs de bataille, ce point
n’avait pas été contesté. Le « blocage » de la négociation
générale a empêché son règlement ;
322
-
un monument particulier : le village martyr d’Oradour-sur-
Glane. Depuis l’ouverture du « centre de la mémoire »
édifié et géré par le département à proximité des ruines,
la caisse nationale des monuments historiques et des
sites s’est retirée de la gestion de ce monument. C’est le
centre qui organise les visites guidées dans les ruines qui
restent par ailleurs accessibles librement au public.
L’architecte
des
bâtiments
de
France
demeure
responsable de la conservation et de la sécurité du public
dans les ruines, et l’État conserve des personnels de
surveillance et d’entretien sur le site. Un transfert de
gestion au secrétariat d’État aux anciens combattants
avait été envisagé dans la négociation globale « champs
de bataille » ; Madame la ministre de la culture et de la
communication
a
cependant
décidé
de
conserver
l’affectation du village martyr. La doctrine d’intervention de
l’État, préconisée par la commission supérieure des
monuments historiques, est de concentrer les efforts de
cristallisation et de restauration sur l’îlot de l’église, appelé
à demeurer le seul témoin matériel de la tragédie à long
terme, et d’ « accompagner » le processus de ruine des
autres secteurs du village, en consolidant ponctuellement
les parties menaçant de s’écrouler, ou en assurant la
sécurité du public mais sans procéder à aucune
« restauration » au sens strict.
Direction des Musées de France
La direction des musées de France joue indirectement un rôle
dans la politique de mémoire, en vertu des compétences qui lui
échoient, à l’égard des musées contrôlés des collectivités locales.
Ainsi, la direction des musées de France a accompagné la création de
plusieurs musées, consacrés aux conflits mondiaux. Comme musées
contrôlés, satisfaisant à des exigences de professionnalisme dans la
gestion de leur patrimoine, ces établissements peuvent prétendre à
un soutien financier de l’État à leurs activités culturelles (expositions,
acquisitions, restaurations). Actuellement, le nombre de musées de ce
type s’élève à 13 (cf. liste en annexe).
L’intervention de la direction des musées de France dans ce
domaine est régie par l’ordonnance du 13 juillet 1945. Le critère est
l’existence d’un fonds de collection mis à disposition du public.
L’intervention de la Direction des musées de France a donc une
signification patrimoniale et n’a pas de rapport a priori avec l’effort de
solidarité nationale en faveur des anciens combattants évoqué par la
Cour. Aussi, les musées des guerres mondiales ne diffèrent-ils en rien
323
d’autres types de musées suivis par la Direction des musées de
France (beaux-arts, ethnographie, archéologie).
Par ailleurs, le contrôle de l’État est loin de s’étendre à tous
les musées consacrés aux guerres du XXème siècle. Certains
établissements importants, comme le musée de la Résistance à
Fontaine de Vaucluse, ne sont pas contrôlés. Le contrôle ne
s’applique pas non plus aux très nombreux petits musées de mémoire
créés et entretenus par les associations d’anciens combattants ou
résistants.
II. – RÉPARTITION DES COMPÉTENCES
Le ministère de la culture fait siennes les recommandations
de la Cour des comptes qui demande une meilleure définition de son
rôle et de celui du ministère chargé des anciens combattants dans le
domaine de la mémoire nationale.
Le ministère de la culture considère que l’exercice du devoir
de mémoire peut parfaitement être concilié avec le haut niveau
d’exigence en matière scientifique qui constitue la condition de son
implication dans tout projet, quel que soit le sujet abordé. Les
compétences du ministère de la culture en matière de valorisation de
la mémoire nationale peuvent sans aucun doute être mises au service
de la commémoration des conflits dans lesquels la France fut
impliquée. Dans le domaine souvent passionnel de la mémoire
combattante, la participation des personnels hautement qualifiés du
ministère de la culture ne peut en effet que contribuer à une
évaluation objective et sereine des faits, contribuant à garantir le
principe de neutralité de l’Etat. A ce titre, les conseillers sectoriels
chargés de l’action culturelle dans les directions régionales des
affaires
culturelles
peuvent
accompagner
les
initiatives
commémoratives locales en proposant des projets susceptibles de
susciter l’intérêt d’un public non directement concerné par la mémoire
combattante. Dans le domaine de la création de lieux de mémoire, les
conservateurs de musées d’État, comme les conseillers sectoriels
pour les musées dans les DRAC, possèdent une expérience et une
capacité d’expertise qui pourraient être sollicitées avec profit. En ce
qui concerne, enfin, les archives, les services des archives nationales
et départementales, dont l’efficacité en matière de mise à disposition
du public des éléments constitutifs de la mémoire collective est
incontestable, constituent des partenaires privilégiés de toute politique
de mise en valeur du passé combattant de notre pays.
324
Par ailleurs, il semble évident que l’action du ministère de la
culture et de la communication devrait se concentrer sur les lieux que
caractérise une architecture ou une structure paysagère pérennes
(architecture militaire « utilitaire » ou monuments commémoratifs
présentant un intérêt historique ou artistique). Avec le recul, il devrait
aujourd’hui devenir possible (particulièrement pour le premier conflit
mondial) de « sélectionner » les vestiges destinés à une conservation
à long terme, de ceux pour lesquels les orientations conservatoires
prises au lendemain des conflits se sont avérées illusoires et doivent
être remises en cause. Cette réflexion devrait être menée en commun
entre les services de la culture et ceux des anciens combattants. Le
ministère de la culture est donc prêt à instaurer avec le ministère
chargé des anciens combattants une coopération respectueuse des
objectifs de chacun.
325
LISTE DES MUSÉES CONTROLÉS
CONSACRÉS AUX CONFLITS MONDIAUX
1.
Bordeaux (Gironde), centre national Jean Moulin
2. Saint Marcel (Morbihan), musée de la Résistance
bretonne
3.
Mussy-sur-Seine (Aube), musée de la Résistance
4. Besançon (Doubs), musée de la Résistance et de la
déportation
5. Champigny-sur-Marne (Val de Marne), musée de la
Résistance nationale
6.
Caen (Calvados), mémorial du débarquement
7. Cherbourg (Manche), musée de la guerre et de la
Libération
8. Tergnier (Aisne), musée de la Résistance et de la
déportation
9.
Péronne (Somme), Historial de la Grande Guerre
10. Nantua (Ain), musée de la Résistance et de la déportation
11. Grenoble (Isère), musée de la Résistance et de la
déportation
12. Estivareilles (Loire), musée de l’armée secrète et de la
Résistance
13. Lyon (Rhône), centre d’histoire de la Résistance
326
RÉPONSE DU DIRECTEUR DE L’INSTITUTION NATIONALE
DES INVALIDES
Sur la recommandation de la Cour relative au centre des
pensionnaires de l’Institution nationale des Invalides
(chapitre IV
) :
Le prix plafond de la redevance versée par les pensionnaires
est aligné sur le prix plafond de la journée d’hébergement
conformément aux dispositions de l’article 3 du décret n° 92-105 du
30 janvier 1992 fixant les modalités de fonctionnement de l’Institution
nationale des Invalides.
Ce prix plafond est actuellement de 570 francs, prix jugé
conforme, par le conseil d’administration, aux prestations offertes aux
bénéficiaires de cet hébergement en termes d’hôtellerie et de
restauration.
La redevance s’échelonne de 59,19 francs/j à 570 francs/j
selon les niveaux de ressources des pensionnaires, la moyenne
s’établit à 280 francs/j.
L’augmentation du montant journalier de la redevance pour
les pensionnaires les plus aisés ne peut être envisagée qu’après
modification de l’article 3 du décret par suppression de la référence au
prix de la journée d’hébergement dans le centre des pensionnaires.
Il est à noter que, dans la situation actuelle, cette modification
ne concernerait que 12 pensionnaires sur 92 correspondant à une
somme estimée à 0,4 MF.
Sur la recommandation de la Cour relative à l’appareillage
des mutilés (chapitre VI) :
Le développement de la mission de l’Institution en ce qui
concerne l’appareillage des handicapés a été pris en compte par le
projet d’établissement 1998/2002 qui envisage la création de l’unité
de recherche et d’application clinique en orthopédie (U.R.A.C.O.) ; ce
projet a été approuvé par les autorités de tutelle. Il permettra d’utiliser
le potentiel d’expérience acquis par le laboratoire de prothèse orthèse
de l’I.N.I. et le C.E.R.A.H.
327
Ce développement, rendu nécessaire par une augmentation
des besoins tant au niveau national qu’international, impose la mise
en place d’une structure spécifique tenant compte de divers facteurs
contraignants. Son installation en rez-de-chaussée nécessite 300 m²
de surface.
En l’état actuel, aucune disponibilité n’existe dans l’hôpital qui
doit par ailleurs, pour répondre aux critères d’accréditation, créer des
conditions correctes d’accueil, de réception et de prise en charge
administrative des patients et des familles.
Installée dans les locaux de l’ancienne infirmerie de l’Hôtel
national des Invalides, l’Institution est de ce fait intégrée dans la
réflexion d’occupation des surfaces confiée par le ministre de la
défense au général d’armée, gouverneur militaire de Paris, en sa
qualité d’autorité fonctionnelle unique du site des Invalides.
Un groupe de travail, présidé par le secrétaire général pour
l’administration, doit élaborer un projet de schéma directeur qui
déterminera notamment les contours du pôle hospitalier.
Sur la recommandation de la Cour relative au centre médico-
chirurgical de l’institution nationale des invalides (chapitre VIII) :
Depuis 1992, l’Institution nationale des Invalides est un
établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle
dans un premier temps du secrétariat d’État à la défense chargé des
anciens combattants, puis du secrétariat général pour l’administration
du ministère de la défense.
L’I.N.I. a montré sa volonté, tout en conservant sa spécificité
d’établissement du ministère de la défense ce qui lui donne une
dimension nationale, de s’inscrire résolument dans le dispositif de
droit commun applicable à tout établissement public de santé.
L’ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996 prévoit en son
article 58 la définition par voie réglementaire des relations de l’I.N.I.
avec les organismes d’assurance maladie.
Afin de répondre à cette nécessité, un projet de décret a été
rédigé en accord avec les parties concernées (ministère de la défense
et secrétariat d'État, directions des hôpitaux et de la sécurité sociale
au ministère de l’emploi et de la solidarité). Un vecteur législatif est
attentif.
328
RÉPONSE DU DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L’OFFICE NATIONAL
DES ANCIENS COMBATTANTS ET VICTIMES DE GUERRE
Comme j’ai déjà été amené à le préciser à la Cour,
l’établissement public que je dirige s’est engagé à moderniser et à
clarifier son fonctionnement. A cet égard, la charte du nouvel élan
pour l’ONAC que le Conseil d’administration de l’Office national a
adopté le 22 juin 1998, sous l’impulsion du Secrétaire d’État à la
Défense chargé des Anciens Combattants qui le préside, reprend
cette volonté et fixe des objectifs qui répondent aux attentes de la
Cour des Comptes.
L’Office national prend bonne note des recommandations de
la Cour des Comptes et les réponses ci-après, visent à compléter et
préciser les engagements pris tout en faisant le point sur les
avancées.
S’agissant des
maisons de retraite
dont l’ONAC assure la
gestion et qui font partie de son patrimoine, elles sont l’héritage d’une
histoire, résultant d’initiatives souvent locales. L’accueil dans des
« foyers », tels qu’ils étaient nommés alors, date des années 1920
pour répondre à un besoin social d’environnement de fraternité
d’arme ou de réparation, au regard de situations personnelles
fragilisées de ressortissants anciens combattants et veuves de guerre.
Ils étaient destinés à éviter les conditions précaires et anonymes des
hospices où ils auraient dû être hébergés.
Ces initiatives sociales spécifiques ont, depuis cette époque,
toujours été reconnues comme essentielles dans l’ensemble des
missions dont l’Office national a été chargé par l’Etat. Cet
accompagnement
du
vieillissement
de
la
population
anciens
combattants allait de pair avec la volonté exprimée au sein du conseil
d’administration de l’établissement public tant par les représentants de
l’État que par ceux du monde combattant d’assurer un accueil décent
dans le cadre d’une tarification extrêmement favorable.
Tel est le fondement qui préside à l’action qui aura été menée
jusqu’ici et dont le bien fondé avait été, par ailleurs, préservé par
329
dérogation au droit commun (art. 19 de la loi n° 75-535 du 30 juin
1975).
Dans la période la plus récente, le conseil d’administration de
l’Office national s’est attaché à étudier les difficultés majeures
rencontrées par l’Office tant en ce qui concerne la pérennité d’une
mission sociale de plus en plus difficile à assumer hors du droit
commun, que l’état même du patrimoine confronté aux évolutions
permanentes des normes de sécurité, d’hygiène et d’habitabilité.
Tenant compte de ces contraintes et de l’obligation de se
conformer aux nouvelles dispositions législatives et réglementaires
(Loi 97-60 du 24 janvier 1997, relative à la Prestation Spécifique
Dépendance), le conseil d’administration de l’ONAC a donné mandat,
en décembre 1998, au directeur général de constituer un groupe de
travail avec pour mission d’examiner la situation de l’ensemble des
maisons de retraite de l’ONAC.
Les résultats de cette étude s’inscrivant dans les orientations
préconisées par la « Charte du nouvel élan pour l’ONAC » qui a fixé à
l’établissement public les objectifs à atteindre, il convient de noter
qu’une des premières conséquences aura été de parachever le
redéploiement du parc commencé dès début 1998 avec la fermeture
d’un établissement à Marseille. Ainsi le nombre de maisons de retraite
gérées par l’Office national vient-il de passer de 15 à 10 en deux ans.
Ces nouvelles orientations imposent à l’ONAC de s’engager
dans la voie du conventionnement tripartite avec les conseils
généraux et les directions départementales des Affaires Sanitaires et
sociales (DDASS) des départements d’implantation des maisons de
retraite. Le nouveau dispositif aura pour corollaire l’obligation
préalable de présenter, dès 2001, des budgets annexes par
établissement, équilibrés par nature, résolvant à terme rapproché, les
problèmes que posait la constatation répétée d’un déficit d’exploitation
du pôle des maisons de retraite et que le budget général devait
prendre en charge, ce qui affectait les résultats de l’Office national.
Pour s’insérer dans le dispositif général de droit commun,
applicable aux établissements d’hébergement des personnes âgées,
l’ONAC s’est également engagé sur la voie d’une déconcentration
accrue avec l’appui de la Direction Générale de la Comptabilité
Publique (DGCP) et de ses tutelles.
Dans un premier temps, l’établissement public a constitué un
groupe de travail consacré au rapprochement technique des
nomenclatures budgétaires et comptables applicables pour l’ONAC,
330
fondée sur l’instruction codificatrice M 9-1, et l’instruction M-21 utilisée
par les établissements hospitaliers et médico-sociaux. Sur les conseils
de la Direction Générale de la Comptabilité Publique, l’Office national
doit élaborer une autre nomenclature adaptée aux nouvelles missions
et contraintes de l’ONAC et susceptible de faciliter les contrôles
budgétaires et comptables ; c’est ainsi un chantier très large qui vient
d’être ouvert et qui comporte la modification profonde du régime
financier de l’ONAC et donc d’une partie des textes fondateurs de
l’établissement public.
Avec la mise en oeuvre de ces nouvelles règles seront
poursuivies et intensifiées les actions visant à une plus grande
qualification des personnels.
En même temps que l’entrée dans le dispositif de droit
commun pour les maisons de retraite demeurant au sein de
l’établissement
public,
l’ONAC
s’est
engagé
à
offrir
à
ses
ressortissants
un
plus
grand
nombre
de
places
dans
des
établissements du secteur public ou privé ayant reçu le label « Bleuet
de France » nouvellement créé, garantie de qualité des prestations
fournies et de respect de la culture du monde combattant : les textes y
afférents viennent de paraître au journal officiel du 10 février 2000.
En ce qui concerne le strict respect des procédures
financières prévues par les accords conclus entre l’ONAC et l’ARPAH
et la conformité des interventions de cette dernière à son objet social,
la Cour doit savoir que les statuts de cette association ont été
modifiés prenant ainsi en compte les observations qu’elle a
formulées ; de même, l’ONAC et le conseil d’administration de
l’ARPAH ont pris acte des recommandations de la Cour quant aux
procédures relevant du code des marchés publics et s’engagent à les
respecter scrupuleusement.
L’
action sociale
individuelle déployée par l’Office national
des anciens combattants s’appréhende au regard de l’ensemble des
ressortissants dont l’établissement public doit assurer la défense des
intérêts matériels et moraux. Ils sont aujourd’hui au nombre de
4,7 millions, dont 2,5 millions d’ayants droit et 2,2 millions d’ayants
cause (les veuves pour l’essentiel). Si cet effectif est appelé à
décroître progressivement sur les deux prochaines décennies, il faut
néanmoins prendre en compte les besoins grandissants liés au
vieillissement et à la perte d’autonomie.
331
Les critères d’attribution de cette action sociale particulière
avaient été fixés à la fin des années 1980 par une directive générale
dont l’actualisation est un objectif inscrit dans la charte pour le nouvel
élan.
Pour mener sa mission sociale, l’ONAC dispose d’un réseau
de proximité reconnu qui doit être renforcé par le recrutement
d’assistants sociaux supplémentaires dans plusieurs départements.
La charte qui détermine les actions de l’Office national pour l’avenir
indique d’ores et déjà les approches que le Conseil d’administration
veut voir se développer pour l’action sociale individualisée en faveur
des ressortissants les plus défavorisés, dans le cadre d’un paritarisme
accru avec le mouvement associatif, les collectivités territoriales et le
ministère de la Défense. Ainsi par exemple, l’ONAC doit contribuer à
favoriser le maintien à domicile, préconisé pour les personnes âgées.
L’un des objectifs particuliers, que la charte du nouvel élan
réaffirme, reste la dynamisation des ressources propres de l’Office
national pour redéployer l’action sociale individuelle et en particulier le
« Bleuet de France », qu’il appartient à l’Office de populariser après la
notoriété qui lui est désormais acquise par sa reconnaissance
officielle en haut lieu, à l’instar du coquelicot britannique (Poppy), pour
qu’il puisse comme celui-ci être un véritable élan de solidarité
intergénérationnel. Il convient de noter que les ressources du Bleuet
sont désormais individualisées au sein du budget de l’ONAC, dans
une section à comptabilité distincte.
Par ailleurs, le dispositif et les moyens humains des services
départementaux de l’Office national font l’objet d’une redéfinition pour
tenir compte tout particulièrement de missions nouvelles incombant
aux services de proximité de l’ONAC, telle celle portant sur les actions
de mémoire des conflits qui a justifié le recrutement de jeunes dans le
cadre de programme gouvernemental « nouveaux services-nouveaux
emplois ». 85 assistants mémoire sont actuellement en fonction dans
les services départementaux de l’ONAC, titulaires de diplômes en
histoire niveau bac + 3 et plus.
De même, un groupe de travail vient d’être constitué pour
améliorer les modalités de l’accueil et les conditions de travail des
agents. Celles-ci seront localement étudiées en concertation avec
l’administration de la Défense et les Préfets de département pour que
les services de proximité de l’ONAC offrent à leurs ressortissants une
assistance optimale.
332
Pour les
écoles de rééducation professionnelle
, les
recommandations de la Cour ont déjà reçu un début d’exécution
s’agissant des procédures budgétaires et comptables ; les budgets
des écoles sont totalement individualisés pour être soumis à l’examen
des DDASS ; leur présentation, à court terme, sous forme de budgets
annexes permettra une plus grande transparence et une meilleure
lisibilité des comptes dont ceux concernant les crédits en provenance
du F.S.E.
Sur ce dernier point, comme la Cour en a été informée,
l’Office national a engagé, avec les différentes autorités concernées,
un processus de clarification de l’imputation des crédits du Fonds
Social Européen (FSE). Par ailleurs, dans le cadre des contrôles, dont
est chargée la commission interministérielle de coordination des
contrôles (CICC), l’inspection générale des affaires sociales conduit
un audit sur la gestion des crédits FSE affectés aux actions de
formation menées par les écoles de rééducation professionnelle de
l’ONAC, durant le plan 1994-1999, en faveur des personnes
handicapées.
S’agissant enfin des recommandations de la Cour sur le
nombre
d’administrateurs
et
la
présidence
de
son
conseil
d’administration, l’ONAC a déjà mis l’accent sur le caractère
extrêmement sensible de cette question. Il s’agit du fruit de l’histoire
qui a tenu à entretenir les contacts entre le monde combattant et la
personnalité ministérielle en charge de ses préoccupations.
Il a par ailleurs été précisé que les travaux préparatoires
conduits au sein du bureau et des deux commissions du conseil
d’administration (affaires financières et affaires sociales) permet de
relativiser
le
caractère
non
opérationnel
de
l’« assemblée
pléthorique » qui rassemble toutes les sensibilités du monde
combattant.
333
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA CAISSE NATIONALE DE
L’ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIÉS
LES SOINS MÉDICAUX GRATUITS
Contrôle des doubles paiements
A court terme
: la CNAMTS propose de procéder à un
rapprochement des fichiers des CPAM et des CGSS avec ceux des
Directions Interdépartementales des AC (DIDAC). Nos partenaires
des autres régimes et particulièrement les agricoles et professions
non salariées seront invités à se joindre à la procédure de contrôle et
de récupération des indus.
La solution consisterait en la fourniture aux CPAM et CGSS
par chaque DIDAC d’un fichier des Soins Médicaux Gratuits (SMG)
payés comportant le N.I.R. de chaque ressortissant, ainsi que les
références d’archivage pour production des pièces justificatives en
cas de déclenchement d’actions contentieuses devant les instances
administratives ordinales ou judiciaires. Après recherche de la Caisse
de rattachement du Professionnel de Santé (PS), grâce à un
rapprochement avec le Fichier national des praticiens, chaque Caisse
ou organisme mettra en évidence les doubles facturations à l’aide
d’un logiciel réalisé pour la circonstance par la CNAMTS.
Dans cette perspective, la CNAMTS et les autres régimes
ainsi que le Secrétariat d’État aux AC (SEAC) devront arrêter, compte
tenu des constats d’actions de même nature déjà engagées, la
conduite à tenir envers les PS ainsi concernés.
A moyen terme
: voir ci-après “ avenir du système des Soins
Médicaux Gratuits ”
Contrôle de l’imputabilité
L’existence de deux structures de prise en charge différentes
(Caisse et SEAC) rend difficiles les contrôles d’imputabilité.
Seul le regroupement de la prise en charge préalable, de la
liquidation et du paiement des SMG et des soins de santé au sein
d’une même structure peut améliorer sensiblement ce contrôle ; voir
ci-après “ avenir du système des SMG ”.
334
Avenir du système des Soins médicaux gratuits
Techniquement, compte tenu de l’effectif des personnes
concernées – potentiellement 130.000 et des règles quasi identiques
de prise en charge des soins médicaux, – le rattachement des SMG à
l’Assurance Maladie Obligatoire ne pose pas de difficultés majeures
dans la mesure où les ressortissants du Code des Pensions Militaires
d’Invalidité (PMI) sont aussi assurés sociaux à divers titres : salarié,
PMI de 85 % et plus, retraité…
L’avantage d’un rattachement à une même caisse est
multiple. Il profite à la fois au ressortissant-assuré, au PS, à l’État et
aux Caisses.
Le ressortissant-assuré n’a plus qu’un interlocuteur proche de
son domicile dans ses démarches liées à la prise en charge de ses
soins.
Le PS voit le nombre de ses interlocuteurs se réduire dans le
cadre du tiers payant.
L’État et les Caisses disposent en un seul point de la totalité
des prestations servies à une personne. Cela permet d’intégrer
automatiquement les données issues des SMG dans les différentes
bases informationnelles existantes et à venir (ERASME) et,
notamment, de contrôler les doubles paiements évoqués ci-dessus.
Le PS, d’ailleurs, sera aussitôt
plus attentif … sachant qu’il n’y a plus
qu’un ordonnateur en charge des soins médicaux.
Le choix du rattachement qui ne vise que les pensionnés
résidant en France, sera à opérer entre les Caisses auxquelles sont
déjà affiliés les ressortissants AC et la Caisse Nationale Militaire de
Sécurité Sociale (CNMSS).
Le maintien des SMG dans le giron du Ministère de la
Défense à travers la CNMSS se comprendrait si les militaires d’active
titulaires de PMI représentent la majorité des 130.000 pensionnés.
A défaut, se sont les caisses des autres régimes qui devraient
accueillir les SMG.
Dans cette hypothèse, bien entendu, le SEAC continuerait
d’exercer le rôle régalien de l’État d’attribution des PMI.
335
Carnet de soins
A court terme
: Quel que soit le rattachement retenu pour les
SMG, le carnet peut être supprimé. Seul serait conservé le premier
volet
descriptif
de
la
pension,
des
blessures
et
affections
pensionnées.
C’est ce volet qui serait adressé par les DIDAC aux caisses
lors de l’attribution ou de la modification d’une PMI.
C’est un volet identique qui serait présenté par le ressortissant
au PS. Ce dernier apprécierait, comme aujourd’hui, l’imputabilité.
Les autres volets du carnet de soins seraient remplacés par
les feuilles de soins. Les nouvelles feuilles permettent de préciser le
destinataire du règlement : assuré ou PS. L’indication des soins en
rapport avec une PMI est présente depuis longtemps dans les feuilles
de soins.
A moyen terme
: voir “ carte vitale 2 ” ci-après.
La carte vitale 2
La partie “ volet médical ” pourrait recevoir, sous réserve de
confirmation de faisabilité technique et d’autorisation, la description
des blessures et affections pensionnées et, ainsi, remplacer l’unique
volet conservé à court terme.
L’envoi de ce volet par les DIDAC aux caisses serait remplacé
par une liaison électronique.
La production de Feuilles de Soins Electroniques (FSE)
deviendrait alors possible en cas de SMG.
Elle
resterait
possible
même
sans
la
présence
des
informations médicales dès lors que la carte vitale comportera la
présence de la mention d’une PMI.
Cures thermales
L’existence d’un tarif de prise en charge différent, s’il est
maintenu par l’État, ne pose pas de difficultés particulières
d’attribution dès lors que l’applicatif de liquidation sait qu’il s’agit de
SMG.
336
LES CHARGES FINANCIÈRES
Sapeurs pompiers volontaires (art. L 381-25 du Code de la
SS)
Ils relèvent d’un régime d’assujettissement différent de celui
des PMI.
La CNAMTS doit donc leur affecter un code régime particulier.
Ce code régime isolera leurs dépenses de prestations de celles des
PMI.
Les modalités de régularisation du passé restent à fixer. La
difficulté réside dans l’identification par les Caisses des sapeurs
pompiers puisqu’ils disposent tous, aujourd’hui, du même code régime
“ 130 ” que les PMI.
Contribution des AC à d’autres charges de la CNAMTS
La participation au financement des avantages sociaux des
Praticiens et Auxiliaires Médicaux.
Le rapport parle, en ce qui concerne ce financement, de
situation peu claire. La CNAMTS déjà interrogée sur le sujet avait,
dans sa réponse du 16 avril 1999 adressée à Monsieur le Président
de la cinquième chambre de la Cour des comptes, fait valoir que les
invalides bénéficient du service des prestations délivrées par les
professionnels de santé auxquels sont octroyés ces avantages dans
le cadre du dispositif conventionnel et qu’il n’est pas illogique
d’intégrer une participation à ces avantages dans le calcul des
charges de leur régime. Le rapport retrace bien ces arguments
développés par la CNAMTS mais ne reprend pas l’argument
également développé dans la réponse du 16 avril expliquant que la
contribution était déterminée et imputée aux seuls régimes bénéficiant
d’un financement extérieur à celui des assurés. Les autres régimes
participent au financement des avantages sociaux des PAM par
l’intermédiaire de la gestion « Opérations Communes », l’imputation
de cette dépense à chaque gestion ne présentant pas d’intérêt.
Dette de l’État à l’égard de la CNAMTS concernant les exercices 1991 et 1992
Le rapport souligne au paragraphe c) du II-C° du chapitre V
qu’une insuffisance des crédits disponibles a marqué les exercices
1991 à 1994 et 1996 :
337
“ La CNAMTS estime que l’État est resté redevable de
275,33 MF. Le ministère des anciens combattants a exposé en juin
1993 au ministère des affaires sociales que ces sommes n’étaient
plus dues à la CNAMTS du fait de l’opération de reprise de la dette de
l’ACOSS, qu’allait organiser la loi de finances pour 1994. La direction
du budget a exposé à la Cour que l’État s’est acquitté définitivement
de ses propres dettes envers les régimes concernés à l’occasion de
l’opération de reprise, qui s’est accompagnée de l’affectation d’un
reliquat entre les différentes caisses. ”
La direction du budget considère que le transfert à l’État de la
dette de l’ACOSS exonère celui-ci de sa dette vis-à-vis des régimes
de sécurité sociale notamment de sa dette de 275,33 MF due au titre
des Invalides de Guerre. Le transfert à l’État de la dette de l’ACOSS à
hauteur de 110 milliards de F. financé par la CADES a été réparti
entre les différentes branches afin d’apurer leur report à nouveau
déficitaire. Ce dernier représente le montant du déficit (montant des
comptes de charges déduction faite du montant des comptes de
produits). La caisse nationale, considérant que l’État s’acquitterait de
ses dettes, a constaté en produits, pour les exercices 1991 et 1992, la
contribution attendue de l’État, de sorte que la somme de 275,33 MF
ne figure pas dans le report à nouveau déficitaire mais dans les
comptes de créances. Le versement des 110 milliards de F. au 31
décembre 1993 a donc permis d’apurer le report à nouveau déficitaire
de la CNAMTS mais pas le montant de ses créances sur l’État ou
quelque autre créancier.
Ainsi, le transfert de la dette de l’ACOSS à l’État prévu par
l’article 105 de la Loi de finances pour 1994 n° 93-1352 du 30
décembre 1993 n’a pas pour autant éteint la dette de l’État vis-à-vis
des régimes de sécurité sociale. Or, à notre connaissance aucune
disposition n’a prévu le transfert de la dette de l’État envers les
régimes de sécurité sociale. Aussi, on peut s’interroger sur le sens de
la phrase :
“ L’État ayant désormais pris position sur ce différend, il doit
en tirer les conséquences en ce qui concerne les comptes de la
CNAMTS à l’occasion de leur approbation. ”
qui termine ce paragraphe c). En effet, la présentation des
opérations comptables relatives au financement de la section
comptable “ Invalides de Guerre ” répond à tous les critères
d’authenticité et sincérité et la créance de 275,33 MF de la CNAMTS
sur l’État est réelle et n’a pu être éteinte par la reprise de la dette de la
sécurité sociale (le déficit) par l’État au 31 décembre 1993.
338
LES CENTRES D’APPAREILLAGE
Ce serait un gâchis pour les handicapés que de voir
disparaître l’outil créé par les AC (20 centres, un centre d’études et de
recherche, des personnels médicaux et techniques qualifiés), en
raison d’une baisse des recettes de fonctionnement liée à une
simplification administrative légitime des procédures d’attribution des
appareils.
Le service de la Caisse n’est pas achevé avec la prise en
charge d’un appareillage.
La garantie de qualité de l’appareil pris en charge due au
handicapé, eu égard à l’objectif de réinsertion physique poursuivi et
au coût de l’appareil, exige, dans les cas où c’est nécessaire, une
vérification ultérieure de la bonne adaptation de l’appareil à la
personne.
Par ailleurs, la première attribution, qu’il s’agisse d’un enfant,
d’un adulte ou d’une personne âgée, doit être l’occasion d’aborder le
difficile problème du choix de la réinsertion sociale et professionnelle.
Le centre d’appareillage offre un lieu d’accueil et d’orientation
privilégié pour réaliser ces opérations.
C’est pourquoi la CNAMTS est favorable à l’intégration de ces
centres dans un réseau sanitaire et social public, à créer, organisé
autour du handicap.
La forme juridique pourrait être celle d’un Groupement auquel
il conviendrait d’associer les associations engagées dans l’aide aux
personnes handicapées (aides techniques, assistance, réinsertion…).
L’avantage de cette formule permet à toutes les parties
constitutives de représenter leurs ressortissants.
Si une telle orientation était prise, se poserait alors pour la
CNAMTS le problème du devenir des trois centres d’appareillage
créés par des caisses régionales à Paris, Nantes et Nancy.
L’avenir du centre d’études et de recherche des AC dont
l’activité principale semble surtout orientée vers l’agrément de
véhicules pour handicapés physiques pour le compte de la
Commission
Consultative
des
Prestations
Sanitaires,
est
probablement à rechercher dans le secteur des tests et des essais.
339
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION DE
LA CAISSE NATIONALE MILITAIRE DE SÉCURITE SOCIALE
Le champ de ce rapport dépasse la seule question des soins
médicaux gratuits (S
MG
) puisqu’il concerne « l’effort de solidarité
nationale en faveur des anciens combattants » pour la prise en
charge de leurs frais de santé.
Trois types de mesures assurent cette prise en charge :
1) les soins relatifs à une affection pensionnée au titre du
code des pensions militaires d’invalidité et des actes de terrorisme.
Ceux-ci sont directement pris en charge par l’État au budget des
Anciens Combattants aux chapitres 46-27 pour les soins médicaux
gratuits de l’art L 115 (845 MF en 1998) et au chapitre 46-28 pour
l’appareillage des mutilés (95,5 MF en 1998). Ces soins concernent
environ 130 174 bénéficiaires actifs.
2) la prise en charge des soins relatifs à une affection non
pensionnée pour une personne pensionnée au titre du code des P
MI
.
Ces soins relèvent du régime de droit commun de l’assurance maladie
et sont remboursés à 100 % sans intervention ou participation de
l’État (art. L 371-6 du Code de la sécurité sociale). Les personnes
pensionnées sont réparties dans les différents régimes d’assurance
maladie pour lesquels elles cotisent.
3) les soins relatifs à une affection non pensionnée qui sont
mis à la charge du régime général à titre subsidiaire (art. L 381-19 du
code de la sécurité sociale et L 136 bis du code des P
MI
) dans
l’hypothèse où le pensionné ne relève d’aucun régime d’assurance
maladie à titre obligatoire. C’est le régime des invalides de guerre. En
effet, les titulaires d’une P
MI
d’au moins 85 %, les veuves et orphelins
de guerre, les aveugles de la Résistance, les victimes civiles de la
guerre et leurs ascendants bénéficient des prestations en nature de
l’assurance maladie sans participation personnelle aux frais médicaux
et pharmaceutiques normalement mis à la charge des assurés
sociaux. Ce régime des invalides de guerre a coûté 1,36 milliard de
francs en 1998 que l’État rembourse au régime général sur le chapitre
46-24 du budget des Anciens Combattants.
340
Position de la C
NMSS
sur l’avenir des soins médicaux gratuits
Le choix de la C
NMSS
, établissement public national, suggéré
par la Cour pour la gestion des soins gratuits répond expressément à
la double préoccupation formulée dans le projet de rapport à savoir :
- qu’il appartient à l’État de vérifier l’imputabilité des soins et
donc la justification de la charge financière qu’il assume ;
- la volonté de confier cette gestion à un seul organisme pour
l’ensemble du territoire.
Le transfert vers la C
NMSS
du système des soins médicaux
gratuits, sous la réserve de la publication des textes appropriés,
devrait être techniquement réalisable. Il va de soi que les modalités
doivent en être soigneusement étudiées et qu’en particulier le
transfert de la charge du service doit s’accompagner de celui des
moyens humains et financiers correspondants. « En 1998, écrit la
Cour, ce dispositif mobilisait un peu plus de 200 agents pour sa
gestion ».
Position de la C
NMSS
sur les recommandations de la Cour
Les recommandations de la Cour laissent à penser que la
réforme du système des soins gratuits et de la protection sociale des
invalides de guerre doit s’inspirer des règles qui régissent l’assurance
maladie (rationalisation des dépenses de soins, mise en place d’un
système de contrôle analogue au S
NIIRAM
133
, gestion du risque,
objectifs quantifiés nationaux…). Or, le souci de la Cour de renforcer
le contrôle de l’imputabilité pour les soins non soumis à l’entente
préalable est en décalage avec les évolutions susvisées qui
s’accompagnent de la disparition de la formalité de l’entente
préalable, du développement du contrôle à posteriori… compte tenu
de la montée en puissance de la télétransmission.
L’État ne devrait conserver que la charge des soins gratuits
dispensés aux invalides pour tout ce qui est en rapport avec leur
invalidité. En revanche, il ne devrait plus assumer les charges
résultant du régime des invalides de guerre, la C
MU
pouvant se
substituer à ce régime en faveur des personnes qui n’avaient aucune
couverture sociale à l’époque.
L’expression « à titre subsidiaire » vise vraisemblablement les
pensionnés affiliés au régime général au titre de la loi du 29 juillet
133
Système national d’information inter-régimes de l’assurance maladie.
341
1950, à défaut d’affiliation à un régime obligatoire. Il est à supposer
que les recommandations de la Cour, en dehors de celle sur la
forfaitisation, portent sur l’ensemble des articles L. 115 du code des
PMI.
Si l’État devait continuer d’assumer ladite charge, et si le
terme forfaitisation doit être pris au sens d’enveloppe budgétaire, à
l’instar des conventions d’objectifs prévues par la loi de financement
de la sécurité sociale (O
NDAM
)
134
ou de la prise en charge forfaitaire
des suppléments mis à la charge des mutuelles dans le cadre de la
protection complémentaire de santé, cela conduirait les caisses du
régime général à prendre en charge les dépenses supplémentaires en
lieu et place de l’État les obligeant ainsi à exercer des contrôles allant
dans le sens de la maîtrise des dépenses de santé.
Remarque additionnelle
La professionnalisation des armées n’a pas réduit et ne
réduira pas l’activité de la C
NMSS
mais devrait au contraire la
renforcer. En effet, la réduction du format des armées résulte
essentiellement de la suppression du service national qui n’affecte en
rien l’activité de la Caisse militaire, les appelés du contingent n’ayant
jamais relevé de ses services. En revanche la loi de programmation
1997-2002 prévoit une augmentation globale des effectifs des
militaires d’active (recouvrant en fait un fort recrutement de militaires
du rang et une diminution corrélative du nombre des officiers et sous-
officiers) auxquels s’ajoute la population des volontaires dans les
armées qui, percevant une rémunération équivalente au salaire
minimum de la fonction publique, cotisent et sont affiliés à la C
NMSS
,
de même que les volontaires du service militaire adapté.
134
Objectif national des dépenses d’assurance maladie.
342
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL RÉGIONAL DE
LORRAINE
Pour une grande partie des critiques évoquées, il convient de
souligner que le Conseil Régional de Lorraine n'a pas eu de
connaissance précise des faits qui sont à leur origine et ne peut donc
que renvoyer aux observations qui seront faites par les organismes en
cause.
Cependant et après vérification, il apparaît que, dans la
réalisation des opérations qu'il a subventionnées, le Conseil Régional
a appliqué la même rigueur de contrôle que celle mise en oeuvre pour
l'ensemble de ses subventions, tant au niveau de leur instruction que
de leur suivi.
A
ce
titre,
d'une
part,
l'ensemble
des
opérations
subventionnées n'ont été soldées qu'à compter de la production par
les
organismes
bénéficiaires
(Centre
Mondial
de
la
Paix,
Connaissance de la Meuse, Association de Préfiguration du
programme 14-18) de tous les justificatifs financiers nécessaires ou
d'un compte d'emploi des sommes allouées.
D'autre part, la décision du Conseil Régional de verser les
subventions visées a, en tous les cas, été à chaque fois analysée eu
égard à la pertinence de l'objet des actions mises en oeuvre.
Si le Conseil Régional de Lorraine a pris une part
déterminante à la mise sur pied du Centre Mondial de la Paix c'est
qu'il a considéré qu'il ne suffisait pas, dans une ville aussi cruellement
marquée par l'histoire, d'évoquer le souvenir de la bataille de 1916
pour éloigner le spectre de la guerre mais qu'il convenait d'imaginer à
Verdun, un lieu pour le développement d'une pédagogie adaptée de la
paix auprès des jeunes générations.
Il convient par ailleurs de souligner que la valorisation du
passé et du patrimoine militaire de Verdun et de sa région ainsi que la
nécessité de développer aujourd'hui des lieux de mémoire pertinents
figurent au premier rang des préoccupations du Conseil Régional de
Lorraine, qui, conjointement avec l'État, a pris les dispositions
nécessaires pour en faire un des objectifs du Contrat de Plan
État/Région 2000-2006.
343
Le Centre Mondial de la Paix constitue donc un véritable
projet en soi, dont le développement n'a en aucun cas été motivé par
la seule nécessité de mettre en valeur l'ancien palais épiscopal, mais
reste une oeuvre de longue haleine.
L'entreprise dès son origine est en tous les cas apparue
moins facile que la constitution d'un musée traditionnel consacré aux
combats de la Première Guerre Mondiale ; ce qui explique sans doute
les difficultés de démarrage éprouvées par le Centre.
Les résultats après deux ans sont cependant en nette
amélioration, puisque, au regard des informations recueillies, ce ne
sont pas 6000 à 8000 personnes, mais 15 000 à 25 000 personnes
qui fréquentent annuellement le Centre, en tenant compte des
participants aux diverses manifestations organisées sur place
(concerts,
colloques,
débats),
qui
sont
essentielles
à
son
développement.
Dès lors, le ratio subvention/visiteurs apparaît en fait plus
proche de 100 francs que de 200 F, conforme en cela aux
recommandations du Ministère de la Culture.
Les efforts entrepris par le Centre Mondial de la Paix pour
développer plus encore l'accueil des scolaires devraient permettre
d'augmenter de manière significative la fréquentation du Centre.
344
RÉPONSE DU MAIRE DE PARIS
Dans la quatrième partie du rapport de la Cour (chapitre XIII –
III – B a), il est indiqué que « L’Association pour la célébration du
cinquantenaire de la Libération de Paris, gérée en pratique par les
services de la ville, a confié à une agence l’organisation d’un
spectacle pour lequel elle a reçu 3,81 MF en GIP ».
Il convient d’observer que ce choix a résulté de l’examen de
quatre propositions.
En effet, la procédure qui a conduit au choix de l’agence
CONFINO pour réaliser les manifestations du 25 août 1994 a été la
suivante : une consultation a été conduite par le directeur des affaires
culturelles de la ville de Paris, membre de l’Association, auprès de
quatre agences qui ont proposé un projet ; deux d’entre elles ont été
écartées après un premier examen des dossiers ; deux ont été soumis
à l’appréciation du Comité d’honneur lors de sa réunion du 6 janvier
1994.
Le Comité d’honneur, composé de personnalités éminentes
et comprenant notamment nombre de grands acteurs de la
Résistance et de la Libération de Paris, a fait le choix de l’agence
CONFINO.
Le choix ainsi effectué n’a fait l’objet d’aucune contestation de
la part des réalisateurs de projets qui n’ont pas été retenus.
345
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU SYNDICAT MIXTE DE GESTION DU
PARC NATUREL RÉGIONAL DU VERCORS
1°
P
RÉAMBULE
Le Site national historique de la Résistance en Vercors
inauguré le 21 juillet 1994 doit entretenir le devoir de mémoire lié aux
combats sanglants qui ont marqué le Vercors durant la dernière
guerre.
C’est en 1987 que l’État et d’anciens résistants, regroupés au
sein d’une association nationale « Les pionniers et combattants
volontaires du Vercors » ont interpellé le parc naturel régional du
Vercors, afin d’envisager les possibilités techniques et financières
visant à faire revivre les lieux de mémoire.
Le mémorial du Col de La Chau situé à Vassieux-en-Vercors
(Drôme) est l’étape centrale d’un parcours qui incite les visiteurs à
découvrir, dans tout le massif, les lieux où se sont déroulés les
événements et à mieux comprendre ce qui s’est joué là, il y a 50 ans.
Ce parcours présente :
-
le mémorial du Vercors, lieu central de découverte du
massif et des faits historiques qui s’y déroulèrent ;
-
les sites historiques de la Cour des fusillés à La-Chapelle-
en-Vercors, de la Grotte de La Luire à Saint-Agnan-en-
Vercors, du village de Valchevrière à Villard-de-Lans, de
la Nécropole de Vassieux-en-Vercors et de la Nécropole
de Saint-Nizier-du-Moucherotte.
Ainsi, le syndicat mixte du parc du Vercors a porté l’ensemble
de cette opération pour le compte des initiateurs du projet, à savoir
l’État et les associations d’anciens résistants.
Aucun accord préalable n’a été formalisé en 1994 entre les
initiateurs du projet, les collectivités territoriales et le Parc quant au
financement des charges de fonctionnement du Site de la Résistance.
346
2°
L
ES INVESTISSEMENTS
A la demande de l’État et des anciens résistants, le syndicat
mixte de gestion du parc naturel régional du Vercors a accepté
d’assurer la maîtrise d’ouvrage de l’ensemble des travaux du Site
national historique de la résistance en Vercors.
L’ensemble des investissements du Site national historique de
la Résistance en Vercors s’est élevé à 26,2 MF dont 22 MF consacrés
au mémorial du Col de La Chau (travaux du bâtiment et
muséographie).
Le bilan final de l’opération s’est soldé par un dépassement
de 2,4 MF par rapport au budget initialement prévu, ayant fait l’objet
des accords de subvention. Ces surcoûts, qui ont été intégralement
financés par le Parc sur ses fonds propres (surcoûts liés, d’une part,
aux conditions météorologiques et délais très courts de réalisation des
travaux -9 mois-, et d’autre part, à la prise en charge d’avenants au
marché concernant des travaux non prévus initialement).
Le financement de ces investissements a été assuré de la
manière suivante :
43 % Etat,
9,6 % Union Européenne,
12,7 % Région Rhône-Alpes,
9,6 % Département de l’Isère,
16 % Département de la Drôme,
9,1 % Autofinancement Parc du Vercors (fonds propres du
Syndicat Mixte du Parc).
Ainsi, le parc du Vercors a autofinancé 2,4 MF sur cette
opération par prélèvement sur ses fonds propres, sans faire appel à
des subventions complémentaires.
Cet autofinancement a créé des difficultés financières
considérables pour le budget du Parc. A partir de 1995/96, le fonds de
roulement du parc devient négatif et oblige le syndicat mixte à recourir
à une ligne de crédit à court terme (250 000 francs de frais financiers
en 1996).
Pour faire face à cette situation financière très difficile, le parc
a contracté en 1998, un emprunt à long terme (20 ans) de 1,6 MF
(représentant une annuité de 125 000 francs) affecté à l’opération
SNHRV.
347
3°
L
E FONCTIONNEMENT
La gestion du Site national historique de la Résistance en
Vercors est assurée par le syndicat mixte du parc du Vercors dans le
cadre d’une régie annexe au budget général du parc.
Depuis l’année d’ouverture en 1994, la fréquentation du
mémorial du Col de La Chau diminue pour se stabiliser en 1999 à
environ 35 000 visiteurs. Il faut préciser que ce mémorial est situé à
l’écart des grands axes routiers et des grands flux touristiques.
Pour l’année 1999, les charges de fonctionnement du Site
national historique de la Résistance en Vercors (1,8 MF) sont
couvertes à 60 % par les recettes des entrées et de la vente des
produits en boutique. Comparée à d’autres équipements de ce type,
cette situation est tout à fait exceptionnelle.
Pendant les 3 premières années de fonctionnement (1994 à
1996), les collectivités (Région, 2 départements et villes-portes du
Parc) ont alloué au parc une subvention de fonctionnement, qui
permettait de couvrir partiellement le déficit d’exploitation du Site
national historique de la Résistance en Vercors.
L’État, bien que sollicité à de nombreuses reprises, n’a
apporté, à ce jour, aucune subvention de fonctionnement au Site
national historique de la Résistance en Vercors.
Cette situation a entraîné à partir de 1997/1998, un
désengagement des collectivités locales (région et départements).
Ainsi en 1999, 500 000 F sont prélevés sur le budget général
du parc pour équilibrer le budget de fonctionnement de la régie du
Site national historique de la Résistance en Vercors, montant auquel il
convient d’ajouter 125 000 F d’annuités liées à l’emprunt de 1,6 MF
contracté par le parc en 1998 pour couvrir les coûts supplémentaires
liés à l’investissement.
Cette situation ne pouvant se prolonger, il est demandé au
ministère des anciens combattants de reconsidérer sa position et
d’apporter au Site national historique de la Résistance en Vercors une
subvention annuelle de fonctionnement.
Il faut préciser que d’autres lieux de mémoire tels que le site
d’Izieu en région Rhône-Alpes bénéficient d’une subvention annuelle
de fonctionnement du ministère.
348
4°
R
APPORT DE LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES ET CONTENTIEUX
AU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
En décembre 1998, la chambre régionale des comptes de
Rhône-Alpes a remis au Parc son rapport d’observations définitives
sur la gestion du syndicat mixte du Parc du Vercors. Un important
chapitre de ce rapport porte sur le site national historique de la
Résistance en Vercors (rapport présenté au comité syndical du parc
naturel régional du Vercors le 12 février 2000).
Enfin, une décision du tribunal administratif de Grenoble en
date de juillet 1999, a jugé nulles et non avenues 5 délibérations du
Bureau du Parc concernant 5 avenants au marché de travaux du
mémorial. Pour faire suite à ce jugement, le Parc a engagé une
procédure au tribunal administratif demandant l’annulation des 5
avenants au marché de travaux et une expertise, ceci afin d’établir
toute la lumière sur cette affaire.
5°
E
N CONCLUSION
- Concernant le fonctionnement
: négociation nécessaire d’un
accord entre l’État, la Région et le Département de la Drôme pour
accorder une subvention annuelle de fonctionnement pour assurer
l’équilibre du budget d’exploitation du site (convention pluriannuelle).
Le montant de cette subvention annuelle d’équilibre s’élève à environ
900 000 F comprenant les charges de fonctionnement, le rembour-
sement de l’annuité d’emprunt et le financement d’un programme de
promotion et de commercialisation du site.
-
Concernant
l’investissement
:
après
6
années
de
fonctionnement, il convient d’engager différents travaux portant sur :
l’achèvement des aménagements et travaux concernant
notamment la Nécropole de Saint-Nizier-du-Moucherotte et le site de
Valchevrière dans l’Isère ;
le réaménagement de la muséographie du mémorial du col
de La Chau ;
la signalétique des différents lieux de mémoire liés à la
Résistance dans le Vercors.
Ce programme de réinvestissement (en cours d’élaboration)
ne pourra être mis en oeuvre sans l’aide financière de l’État et des
collectivités territoriales.
349
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA SOCIÉTÉ NATIONALE DES
CHEMINS DE FER FRANÇAIS (SNCF)
La Cour constate un retard dans la mise à jour des fichiers
des titulaires des cartes. Elle suppose en conséquence une mauvaise
application de la convention du 25 mars 1947 et conclut à une
possible baisse de la facture produite en application de cette
convention.
Il est vrai que les factures présentées d’année en année par la
SNCF sont accompagnées de calculs ne faisant pas apparaître toutes
les sources utilisées, en particulier la référence au nombre des cartes
en circulation. En effet, le nombre des cartes, résultant des données
fournies par l’ONAC intervient en amont de ces calculs pour partager
le trafic global des réformés et pensionnés de guerre au prorata du
nombre des porteurs au titre de la loi et du nombre des porteurs au
titre de la convention. Il faut noter que la SNCF n’a aucun moyen de
vérifier l’exactitude des nombres de cartes utilisés dans ce partage.
Cependant, le trafic global ainsi partagé est réel car il
correspond aux ventes de billets à 50 ou 75 % de réduction
constatées, il est donc indépendant du nombre des cartes et reflète
un service rendu précis. En revanche, la part de ce volume de trafic
attribuée aux porteurs relevant de la convention est dépendante du
nombre des cartes y afférant et ce pour chacune des deux réductions
tarifaires. Les éléments de recettes utilisés dans le calcul de la perte à
compenser pour cette part de trafic sont extraits des résultats de
l’année considérée.
La surévaluation du nombre des cartes évoquée par la Cour
portant probablement sur les cartes des contemporains des deux
guerres mondiales peut avoir une incidence sur le partage et donc sur
le montant de la facture présentée au secrétariat d’État au titre de la
seule convention.
Quant à l’évolution des volumes de trafic, elle doit être
rapprochée de l’évolution démographique, très segmentée, et de la
mobilité qui s’y attache. Or cette mobilité se révèle élevée chez les
titulaires se situant dans la tranche d’âge aujourd’hui dominante, celle
correspondant à la guerre d’Algérie.
La SNCF, soucieuse de facturer sur des bases précises
correspondant à un service rendu, est favorable à une révision des
fichiers des titulaires de carte et se tient prête à en faire application
dans la répartition du trafic servant au calcul de la perte à compenser
par le secrétariat d’État.
350
RÉPONSE DU DIRECTEUR DE LA CAISSE PRIMAIRE
D’ASSURANCE MALADIE DE LA GIRONDE
Sur les contact à établir entre les caisses d’assurance maladie et les
direction interdépartementales des anciens combattants
A cet effet, par lettre du 14 décembre 1999 adressée à
Monsieur le Directeur de la Caisse Nationale d'Assurance Maladie
des Travailleurs Salariés, la Caisse primaire d’assurance maladie de
la Gironde a suggéré que la détection des cas soit facilitée par des
échanges informatiques.
351
RÉPONSE DU DIRECTEUR DE LA CAISSE PRIMAIRE
D’ASSURANCE MALADIE DE L’ARRONDISSEMENT DE
VALENCIENNES
Il est exact qu’à la suite d’une action concertée entre la
Direction Interdépartementale de LILLE et de quelques CPAM de la
région Nord-Pas-de-Calais, des remboursements d’honoraires ont pu
être obtenus puis répartis par moitié entre l’État et la Sécurité sociale.
Il convient de noter à ce sujet qu’aucune instruction n’existait à ce
niveau pour pratiquer de la sorte. Afin de donner une base officielle à
cette pratique et pour faciliter la tâche des partenaires, peut-être
serait-il utile de fixer les conditions de répartition des indus
remboursés
Plus important que la récupération d’honoraires paraissent
être les autres aspects de l’action :
- les dépenses évitées pour l’avenir grâce à une information
générale, car, outre les praticiens ayant remboursé ces indus, d’autres
praticiens étaient concernés pour des sommes plus modiques qui
n’ont pas donné lieu à notification d’indu. Nous avions évalué à
environ 1.000.000 F à l’époque, les doubles facturations probables
dans la région Nord-Pas-de-Calais ;
- les saisines du Conseil de l’Ordre des Médecins à la suite
desquelles plusieurs sanctions disciplinaires ont été prononcées.
Par ailleurs, les poursuites au pénal ne se sont traduites que
par de sévères admonestations.
Pour conclure, il est précisé que cette action s’est heurtée à
de nombreuses difficultés de toute nature, principalement la mauvaise
foi des praticiens mis en cause. Seule l’opiniâtreté des partenaires a
permis d’aboutir à des résultats que nous considérons comme positifs
et qui peuvent avoir valeur d’exemple.
352
RÉPONSE
DU
DIRECTEUR
DE
LA
CAISSE
PRIMAIRE
D’ASSURANCE
MALADIE
DE
L’ALSACE
DU
NORD
Article L. 115 du Code des pensions militaires
d’invalidité et des victimes de guerre
Les caisses d’assurance maladie peuvent agir dans le cadre
de deux procédures distinctes et cumulatives. En effet, il est possible
de déposer une plainte auprès du procureur de la république sur le
fondement des articles 313.1 et 441.1 du code pénal pour délit
d’escroquerie et faux et usage de faux. De plus, l’article L. 145.1 et
suivant du code de la sécurité sociale permet de poursuivre les
médecins devant la juridiction ordinale pour fautes, abus et fraudes
dans l’exercice de la profession.
La CPAM d’Alsace du Nord a déposé une plainte à l’encontre
de praticiens auprès des parquets de Saverne et de Strasbourg. Ces
derniers ont considéré que les plaintes étaient recevables mais le
remboursement par les médecins du préjudice subi par la CPAM a
conduit au classement sans suite sur le plan pénal.
La CPAM d’Alsace du Nord a aussi diligenté une procédure à
l’encontre de plusieurs médecins devant la section des assurances
sociales du conseil régional de l’Ordre des médecins. Cette instance a
rejeté la plainte pour la majorité des praticiens leur enjoignant de
payer à la CPAM les sommes indues. Pour les autres médecins, la
relaxe a été prononcée.
LA CPAM, par son directeur, a fait appel de ces décisions.
Le conseil national de l’Ordre des médecins a annulé les
décisions du conseil régional et a condamné la plupart des praticiens
à un avertissement ou à un blâme.
Les frais de procédure ont été partagés entre les parties.
353
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA CAISSE AUTONOME
NATIONALE DE L’UNION DE MUTUELLES D’ANCIENS
COMBATTANTS ET VICTIMES DE GUERRE - LA FRANCE
MUTUALISTE
A) LE DROIT A LA RETRAITE MUTUALISTE DU COMBATTANT
LA FRANCE MUTUALISTE reconnaît l’effort qui a été fait ces
dernières années pour augmenter le plafond majorable et le porter de
2 500 F à 7 993 F en vingt ans.
Mais cet effort doit être relativisé dans le contexte historique.
En effet, en 1929, le plafond était fixé à 6 000 F de l’époque,
ce qui permettait à un Ancien Combattant de vivre modestement
pendant un an. Aujourd’hui, ces 6 000 F actualisés représenteraient
une valeur supérieure à 17 000 F.
A partir de 1975, les Pouvoirs Publics ont pris conscience de
la détérioration du pouvoir d’achat de la retraite mutualiste du
combattant, mais ce n’est qu’en 1998 que de réels progrès ont été fait
en indexant le plafond majorable sur l’indice des pensions militaires
d’invalidité et en décidant d’effectuer un rattrapage échelonné sur
plusieurs années.
B) LES DOSSIERS GÉRÉS PAR LA FRANCE MUTUALISTE
L’importance du patrimoine immobilier et du portefeuille de
valeurs mobilières de LA FRANCE MUTUALISTE n’a de sens que par
rapport aux provisions mathématiques.
Au
31 décembre 1998,
les
provisions
mathématiques
s’élevaient à 17,2 milliards de francs pour un actif de 19,8 milliards de
francs. Les adhérents ont ainsi l’assurance que le patrimoine de LA
FRANCE MUTUALISTE leur garantit le paiement de leurs rentes et de
leurs capitaux jusqu’à la fin de leur vie.
354
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA CAISSE AUTONOME
NATIONALE DE L’UNION DES MUTUELLES DE RETRAITE DES
ANCIENS COMBATTANTS ET VICTIMES DE GUERRE
La CARAC
Après l’analyse du rapport, nous avons l’honneur de vous
informer que nous n’avons pas d’observations particulières à
présenter.
Toutefois, nous sommes très sensibles au fait que la Cour ait
retenu la suggestion que nous lui avions faite de mettre en place,
auprès du ministre en charge des anciens combattants et des victimes
de guerre, un fichier central des adhérents (cotisants ou pensionnés)
à la retraite mutualiste du combattant.
355
RÉPONSE DU PRÉSIDENT GÉNÉRAL DE L’ASSOCIATION
LE SOUVENIR FRANÇAIS
Coût d’entretien des sépultures militaires
Une somme forfaitaire de 35 francs serait une somme
raisonnable pour assurer l’entretien courant de chaque sépulture.
Tenue des comptes
A partir de 1997, une centralisation des comptes a été
effectuée par le Président général, récemment nommé. Certes, le
compte d’emploi présenté à l’assemblée générale ne concernait que
le siège et non l’ensemble de l’association, la centralisation des
comptes n’étant pas achevée au moment de l’assemblée générale,
traditionnellement convoquée au mois de mars.
Il en a été de même pour les comptes de l’année 1998.
Toutefois la centralisation a été effectuée comme le montre le
document annexé transmis à l’autorité de tutelle (Préfecture de Paris)
pour les années 1997 et 1998.
Conformément
aux recommandations
de
la Cour,
un
commissaire
aux
comptes
a
été
désigné
par
le
conseil
d’administration et l’ensemble des comptes 1999 de l’association sera
présenté à l’assemblée générale qui a été reportée au mois de juin.
Rapprochement avec les associations
Fédération Maginot.
Au niveau départemental, chaque fois que cela est possible,
les actions en direction des jeunes sont conduites conjointement :
voyages de jeunes sur les lieux de mémoire, prix de la Résistance et
de la Déportation etc.
Union des blessés de la face et de la tête.
Le Président général du SOUVENIR FRANÇAIS est membre
du conseil d’administration du Comité National du Souvenir de
Verdun.
356
Le SOUVENIR FRANÇAIS verse annuellement une allocation
de 200.000 francs au mémorial de Verdun pour assurer la gratuité
d’accès aux scolaires.
Ponctuellement des actions significatives sont conduites
conjointement entre les deux associations comme, par exemple, la
rénovation de « La Maison de la dernière cartouche » et de l’ossuaire
de Bazeilles en 1998 et 1999.
Le Souvenir Français
(en milliers de francs)
ANNEE
BILAN
COMPTE DE RESULTAT
STRUCTURE DES RESSOURCES
NB DES
ADHERENTS
31/12/
NB DES
SALARIES
31/12/
NB DES
SALARIES
AU CA
TOTAL
BILAN
SUBV.
INVEST
PRODUITS
CHARGES
SOLDE
TOTAL DONS
ET LEGS
SUBVENTIONS
FONCTION-
NEMENT
TOTAL DES
COTISATIONS
AUTRES
PRODUITS DE
L’ACTIVITE
1997
50.839
4.206
15.559
13476
+ 2.083
90,3
/
4.234
11.234,7
128.768
4,5
1,5
1998
51 723
4 237
14 153
15 688
- 1 535
81
/
4 264
9 808
129 347
4,5
2
358
RÉPONSE
DU
PRÉSIDENT
DE
LA
FÉDÉRATION
NATIONALE
ANDRÉ-MAGINOT
Les investissements de l’ARPAH dans les établissements de l’ONAC
La Fédération a honoré tous les appels de fonds qui lui ont
été adressés et tient à disposition le reliquat des sommes dues.
Le ralentissement et le report des travaux prévus au plan
initial en sont les causes.
Établissements gérés par les Associations
La Maison de repos et vacances
- La maison de repos et vacances de la Grande Garenne
n’héberge plus de pensionnaires à temps complet. Ceux-ci ont été
transférés à la Résidence André Maginot.
- Le déficit structurel relevé est dû aux prix de journée
pratiqués pour ne pas être concurrentiel du secteur commercial tout
en offrant aux ressortissants de l’Office National des Anciens
Combattants des prestations de qualité.
- La modulation des prix de journée en fonction des revenus
des usagers n’a pas été retenue à ce jour. Cette mesure a été jugée
discriminatoire et de faible incidence, compte tenu du niveau général
des revenus des retraités qui forment l’essentiel de notre population.
- En ce qui concerne les 10 jours gratuits accordés aux
administrateurs, ils sont à rapprocher de la rémunération dont peuvent
bénéficier les bénévoles à hauteur des trois-quarts du SMIC.
L’avantage financier que représente la concession de ces 10 jours
n’atteint pas, loin s’en faut, le niveau de rémunération pouvant être
consenti aux bénévoles.
La Résidence André Maginot
- L’ouverture de cette résidence a été prise en Conseil
d’Administration du 15 septembre 1995 par 30 voix pour sur les 35
administrateurs.
359
- L’ouverture de cette maison a été précédée d’une étude
diligentée par La Rocherie et portant notamment sur la présentation
du projet, ses zones d’intervention, l’intérêt de l’opération, la
projection démographique de 1995 à 2010 pour le département du
Cher.
Les interventions de la Fédération Nationale André Maginot
- L’attribution des subventions accordées par la commission
d’action sociale se fait après examen du dossier soumis par
l’intermédiaire du président de groupement. Les attributaires accusent
réception de la somme et de l’objet du versement. La seule bonne foi
des attributaires et des présidents de groupement sont, de fait, notre
seul justificatif.
- La subvention annuelle, dite allocation exceptionnelle,
versée à nos groupements au bénéfice de leurs oeuvres sociales fait
obligation aux Présidents allocataires de fournir les justificatifs de
l’emploi de ces sommes pour leurs objets sociaux, sous peine de se
voir supprimer la dite allocation
- Les actions menées dans le domaine des relations
internationales ont été controversées
à une certaine époque. Il
s’agissait de relations avec les Anciens Combattants en Ukraine. Les
sommes
attribuées
et
leurs
utilisations
étaient
malaisément
contrôlables du fait même des conditions de vie locales. Ces relations
ont cessé
Patrimoine et Gestion
- L’insuffisance de transparence dans la tenue des comptes et
de la gestion relevée ne concerne pas la FNAM. Le relevé des
constatations sur les comptes et la gestion de la FNAM, de la 5
ème
chambre de la Cour des Comptes dans son article 32 stipule : « la
tenue
des
pièces
comptables
n’appelle
aucune
observation
particulière ».
Consistance des patrimoines
La Cour estime que les immeubles de rapport et les
logements de fonction de directeurs ne sont pas nécessaires à la
poursuite de l’objet social de l’association.
360
A contrario, en ce qui concerne :
- Les immeubles de rapport : A l’époque où la FNAM avait une
activité « Loterie Nationale », des immeubles étaient occupés par le
personnel attaché à cette activité. Au transfert de cette activité à
Massy, le conseil d’administration a jugé de saine gestion de préférer
la location à la vente, pour assurer une certaine pérennité à nos
oeuvres.
- Les logements de fonction : Prenant en compte les
responsabilités qui incombent aux directeurs et, partant, qu’endosse
la Fédération, il a été jugé préférable et prudent de maintenir les
directeurs à proximité de leurs établissements, ces derniers entrant
dans l’objet social de l’association.
Gestion du Personnel
La Cour relève l’opacité constatée dans la gestion du
personnel : disparités entre les contrats, nomenclature des emplois
approximative, évolution empirique des salaires, promotion sans
critères préalablement définis.
- Le personnel de la maison de repos et vacances relève de la
convention collective du tourisme social et familial. Les promotions
sont entérinées par la commission paritaire sur proposition du
directeur.
- L’association a pris conscience des lacunes relevées par la
Cour et se dote des moyens d’y remédier.
- L’application des 35 heures, menée de concert avec un
consultant, interpelle la Fédération sur différents points, entre autres,
ceux soulevés par la Cour des Comptes. Une classification est en
cours.
361
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’UNION DES BLESSÉS DE LA
FACE ET DE LA TÊTE (UBFT)
L'UBFT d'une part démontrera le défaut de compétence de la
Cour des Comptes pour contrôler l'UBFT (I) et à titre subsidiaire
d'autre part répondra au fond sur les constatations dont fait état la
Cour (II).
I. - LA COUR DES COMPTES N'A PAS COMPÉTENCE POUR
CONTRÔLER L'UBFT
135
Le rapport fait une interprétation inexacte des textes en
vigueur (A). La qualification de " concours financiers publics " donnée
par la Cour des revenus de l'UBFT est dénuée de base légale (B).
A. - LA COMPÉTENCE DE LA COUR DES COMPTES POUR CONTRÔLER
L'UBFT N'EST PAS JUSTIFIÉE
Les modalités initiales d'organisation des jeux et loteries
instaurées par la loi de finances du 31 mai 1933 (article 136) sont
caduques.
L'article 136 de la loi de finances du 31 mai 1933 dispose
" dans le délai d'un mois à compter de la promulgation de la présente
loi, le Gouvernement fixera par décret les conditions d'organisation et
les modalités d'une loterie dont le produit sera, après prélèvement
d'une somme de cent millions de francs, affecté à la Caisse de
Solidarité contre les calamités agricoles, rattaché selon la procédure
des fonds de concours au chapitre 4 du budget des pensions (retraite
du combattant) dont le crédit sera réduit à due concurrence ".
135
Note de la Cour :
Comme il est précisé aux pages 189 à 192 du rapport, l’UBFT tire, pour des
raisons historiques, une grande partie de ses ressources de produits de jeux et loteries
organisés sous l’égide de l’État. L’attribution de ces produits aux différents bénéficiaires
résulte, depuis la loi de finances du 31 mai 1933, de diverses dispositions
réglementaires – notamment des décrets des 30 octobre 1935, 3 mars 1936, 10 juillet
1978, ainsi que d’arrêtés du ministre chargé du budget, dont le dernier en date du 31
janvier 1996, - ce qui confère à ces fonds répartis par l’État le caractère de concours
financiers publics au sens des articles L. 111-7 et R. 133-4 du code des juridictions
financières et fonde la compétence de la Cour.
362
L'organisation actuelle des jeux et loteries résulte du décret
n° 78-1067 du 9 novembre 1978 modifié relatif à l'organisation et à
l'exploitation des jeux de loterie autorisés par l'article 136 de la loi du
31 mai 1933. L'article 17 dudit décret dispose que " l'organisation et
l'exploitation des jeux de loterie définis au titre I sont confiées à une
société d'économie mixte dont les statuts devront être approuvés par
le Ministre du budget et le Ministre de l'économie ". L'article 18 stipule
que "une convention passée avec le Ministre chargé du budget
précise les modalités d'exercice de la mission dont est chargée la
société mentionnée à l'article 17 3".
C'est en application de l'article 17 ci-dessus qu'a été créée le
1
er
janvier 1979 la société d'économie mixte dénommée Société de la
Loterie Nationale et du Loto National (SLNLN) aujourd'hui dénommée
" Française des Jeux ". Dès la création de la SLNLN, les Émetteurs de
billets de Loterie Nationale, dont l'UBFT, ont souscrit à son capital,
l'État détenant une participation majoritaire.
La SLNLN se voit confier l'organisation et l'exploitation des
jeux existants à l'époque : la Loterie Nationale et le Loto National.
La Française des Jeux est bien soumise au contrôle de la
Cour des Comptes en application de l'article L. 111-4 du code des
juridictions financières. Cette seule circonstance ne suffit pas à fonder
le contrôle de la Cour sur l'UBFT en application de l'article L. 111-7
dudit code. En effet, aux termes de l'article L. 111-7 dudit code, si la
Cour est compétente pour exercer des contrôles, encore faut-il que
les organismes contrôlés bénéficient de concours financiers, soit de
l'État, soit d'une autre personne soumise elle-même à son contrôle.
La référence faite par le rapport à l'article 136 de la loi du 31
mai 1933 se veut une démonstration de ce que l'UBFT bénéficierait, à
raisons des ressources qu'elle tire de ses relations avec la Française
des Jeux, de concours en provenance de cette société, elle-même
sous contrôle de l'État.
Or, tel n'est pas le cas. S'il est exact que l'UBFT tire des
ressources de ses relations avec la Française des Jeux, ainsi qu'il
sera exposé ci-après, il est inexact de dire, comme le soutient la Cour
dans le projet de rapport
136
, que l'UBFT bénéficierait de concours
financiers publics visés par ledit article L.117-7 du code des
juridictions financières et par l’article 38 du décret n°85-189 du 11
février 1985. En effet, ces ressources ne sont ni des concours
financiers, ni des subventions ainsi qu’il est démontré ci-après.
136
Introduction, II, D, a) alinéa 1.
363
Il n'est pas inutile de rappeler ici que le Conseil d'État a jugé
dans son arrêt du 27 octobre 1999 (arrêt Rolin, AJDA n° 12, 20
décembre 1999) que la Française des Jeux, personne morale de droit
privé, n'était pas investie d'une mission revêtant le caractère d'une
mission de service public.
B. - LA COUR DES COMPTES FAIT UNE MAUVAISE ANALYSE DES
RESSOURCES DE L'UBFT
La Cour conclut hâtivement lorsqu'elle soutient fonder son
pouvoir de contrôle de l'UBFT sur le fait que cette association tire une
grande partie de ses ressources de concours financiers publics.
Affirmer n'est pas démontrer et, en se bornant à affirmer, la Cour
apporte la démonstration tant de son incapacité à justifier son
intervention que de son refus à accepter de tirer les conséquences de
l’analyse juridique des ressources que tire l'UBFT de ses relations
avec la Française des Jeux
137
.
Il n'existe pas de définition légale ni jurisprudentielle du
concours financiers ou de la subvention. Le concours est défini par le
Petit Robert comme " le fait d'aider, de participer à une action, une
oeuvre ". Le même ouvrage définit la subvention comme une " Aide
que l'État, qu'une association (de droit public ou privé) accorde à un
groupement, à une personne ".
Aucune des ressources perçues par l'UBFT au cours de la
période contrôlée (soit les années 1993 à 1997 bien que le projet de
rapport ne fasse pas état de la période couverte) n'est susceptible de
constituer ni un concours financier, ni une subvention.
Ces ressources sont les suivantes :
Dividendes versés aux actionnaires,
" Redevance Loto ",
" Rémunération Loterie Instantanée ", via le Groupement
d'intérêt économique des émissions de la Loterie Nationale " GIE
Prelo ",
Prestations boutiques.
L’arrêté ministériel détermine le montant des mises revenant
aux gagnants, après déduction notamment « des frais d’organisation
137
L’UBFT a cessé de percevoir certains revenus le 31 décembre 1999. Voir ci-après.
364
et de placement » déterminés en pourcentage. Le fait que La
Française des jeux ne conserve qu’une partie des mises pour couvrir
ses frais ne saurait avoir pour conséquence que les sommes perçues
par l’UBFT et dont la nature juridique exacte est décrite ci-après,
changent de nature pour devenir des « concours financiers publics ».
La réalité de la nature de ces ressources contredit la position
de la Cour.
a) Dividendes
Il suffit de rappeler que le dividende constitue la rémunération
du capital et qu'il ne saurait être assimilé à un concours financier ou
une subvention.
b) Redevance Loto
Il faut rappeler qu'afin de faciliter la commercialisation de
billets entiers de Loterie Nationale, le Ministre des finances avait
admis en 1935 que des personnes privées appelées " émetteurs "
achètent à l'État des billets de la Loterie Nationale pour en assurer
ensuite la vente aux joueurs. Ces fractions ont été connues et
commercialisées par lesdits émetteurs sous le nom de Dixièmes.
Cette activité a d'ailleurs été réglementée par le décret du 8 août 1935
" relatif à la vente de représentations de fractions de billets de la
Loterie Nationale " modifié par les décrets des 30 octobre 1935 et 3
mars 1936. En 1974, douze émetteurs ont constitué un groupement
d'intérêt économique de promotion des émissions de la Loterie
Nationale – GIE Prelo – dont l'objet était notamment d'organiser
toutes activités se rattachant directement ou indirectement à la Loterie
Nationale. En 1975, le Gouvernement a pris le décret n° 75-613 du 10
juillet 1975 relatif à l'organisation des " tirages supplémentaires de la
Loterie Nationale ", désignation recouvrant le Loto National.
Par ce décret, les émetteurs ont été collectivement autorisés
par l'État à créer, mettre au point et exploiter sous leur responsabilité
le Loto National. Les émetteurs ont financé les investissements
nécessaires à la création et au lancement de ce nouveau jeu. Par le
décret n° 78-1067 du 9 novembre 1978, le Gouvernement confiait,
comme il est rappelé ci-dessus, l'organisation et l'exploitation de la
Loterie Nationale et des tirages supplémentaires de la Loterie
Nationale, à savoir le Loto National à la SLNLN. Les émetteurs ont
remis
gratuitement
à
l'État
l'ensemble
des
immobilisations
nécessaires au traitement du Loto National, lesquelles ont ensuite
365
constitué pour partie l'apport de l'État au capital constitutif de la
SLNLN.
C'est en contrepartie de cette remise que l'UBFT, en tant
qu'émetteur, s'est vu consentir un droit à redevance calculé sur le
montant des mises des joueurs lesquelles ainsi que l'a tranché le
Conseil d'État, ne constituent pas des fonds publics. On voit bien là
que d'une part, la redevance perçue par l'UBFT est causée par cet
abandon dont elle constitue la juste contrepartie et que d'autre part,
cette contrepartie est assise sur les mises des joueurs. Il ne s'agit
donc en aucune façon d'un concours financier ni d'une subvention.
c) Recettes au titre de la loterie instantanée
Le 15 mars 1989, le GIE Prelo dont il est rappelé que l'UBFT
est un membre fondateur, a conclu avec la Française des Jeux, alors
dénommée France Loto, un contrat définissant le rôle et les risques
commerciaux assumés par ledit GIE Prelo dans la distribution de la
loterie instantanée ainsi que les modalités de sa rémunération. La
prestation
du
GIE
Prelo
constituait
138
bien
une
prestation
commerciale. Là encore, la ressource n'est constitutive ni d'un
concours financier ni d'une subvention.
Il n’est pas inutile de rechercher la volonté du législateur,
relevée au Journal officiel dans le cadre des débats parlementaires du
Conseil de la République, séance du 12 décembre 1950. « Il est
évident qu’une association constituée sous le régime de la loi du
1
er
juillet 1901, reconnue d’utilité publique qui a reçu, en vue de leur
placement, un contingent de la loterie nationale, et qui crée un
organisme chargé de fractionner, de vendre en détail ou en gros le
contingent de billet mis à sa disposition, accomplit un acte de
caractère commercial.
d)
Commissions " prestations boutiques "
L'UBFT a organisé jusqu'en 1999 la commercialisation du
Loto et le paiement des lots dans des " boutiques " et a perçu en
rémunération de ce service une commission. Là encore, cette
commission a une contrepartie et ne constitue donc pas ni un
concours financier ni une subvention.
En conclusion, il convient de constater que la Cour des
Comptes, faute d'avoir procédé à l'analyse de la nature juridique des
ressources tirées par l'UBFT de sa relation avec la Française des
138
Il a été mis fin à ce contrat au 31 décembre 1999.
366
Jeux et en se bornant à se référer aux dispositions, caduques à cet
égard, de l'article 136 de la loi du 31 mai 1933 n'a pas donné de base
légale à ses contrôles.
Par suite l'UBFT conteste en la forme le bien fondé de ces
contrôles et demande la suppression de toute référence à l'UBFT et
aux constatations de la Cour faites lors de ces contrôles dans le
rapport public particulier au titre duquel ces contrôle ont eu lieu.
Il est rappelé à ce titre que l'UBFT a déjà contesté cette
compétence dans ses observations précédentes du 20 mai 1999 sans
avoir été entendue. Elle avait toutefois accepté par souci de
transparence d'ouvrir l'ensemble de ses dossiers et de sa comptabilité
au contrôle de la Cour.
A cet égard et à titre subsidiaire, l'UBFT a décidé de répondre
sur le fond aux affirmations de la Cour, eu égard au préjudice moral
que l'association subit du fait des inexactitudes qu'elle a relevées de
la lecture du projet de rapport.
II. - LE RAPPORT COMPORTE NOMBRE D'ASSERTIONS
INEXACTES ET DE JUGEMENTS DE VALEUR DUS A UNE
MÉCONNAISSANCE DE L'OBJET SOCIAL DE L'UBFT
Des remarques générales doivent être faites avant de
répondre spécifiquement à certains points.
A. - REMARQUES GÉNÉRALES
A titre liminaire l'UBFT fait remarquer que la Cour se réfère
indûment à des critères d'utilisation des fonds publics qui ne sont pas
topiques, ainsi qu'il a été démontré plus haut. C'est en adéquation
avec son objet social et ses efforts en faveur des mutilés de guerre et
non par seul souci d'équilibre budgétaire que l'UBFT définit les
emplois auxquels elle affecte ses ressources.
Par ailleurs, la Cour prononce plusieurs jugements de valeur
dont l'UBFT démontrera qu'ils sont dénués de fondement.
Notamment, la Cour affirme que les " comptes manquent de
transparence ". Il est répondu à cette grave accusation au chapitre
XVII – point V. Il est ici regrettable de constater que la Cour n'a pas
jugé utile d'interroger au sein de l'association les personnes qui
auraient pu utilement éclairer son enquête à ce sujet et qui lui auraient
367
apporté les éléments de réponses transcrits ci-après au chapitre XVII
– point V.
De manière similaire, la Cour indique que les rémunérations
du personnel salarié sont opaques. Ce qualificatif hors de propos,
fondé sur l'absence d'une grille indiciaire, démontre que la Cour se
réfère à des critères de fixation des rémunérations propres au secteur
public, alors que l'UBFT, personne morale de droit privé, applique des
méthodes qui sont celles d'une entreprise soucieuse d'une bonne
gestion, ainsi qu'il sera démontré au chapitre XVII – point D.
Enfin, il convient de remarquer que la Cour n'indique pas les
années sur lesquelles portaient ses contrôles. Il en résulte une
certaine confusion. Nous rappelons que ses contrôles ont porté sur
les années 1993 à 1997. Compte tenu de l'évolution de l'UBFT au
cours des dernières années, certains aspects de la vie de
l'association sur lesquels ont porté les contrôles sont caducs et nous
en ferons état.
B – RÉPONSES DE L'UBFT
CHAPITRE III : LES MAISONS DE REPOS ET DE RETRAITE POUR
LES ANCIENS COMBATTANTS
II. - LES ÉTABLISSEMENTS GÉRÉS PAR LES ASSOCIATIONS
EXAMINÉES
B.
-
L’UNION
DES
BLESSÉS
DE
LA
FACE
ET
DE
LA
TÊTE
La Cour écrit :
« Le château de Moussy ….. depuis plusieurs années la
fréquentation décline… Une proportion importante des résidents est
constitué de descendants majeurs de " blessés de la face " … en
outre des travaux de rénovation seraient nécessaires. »
S’il est vrai que la fréquentation décline depuis plusieurs
années au domaine de Moussy, les résidents permanents sont tous
des « Gueules Cassées » ou des veuves de « Gueules Cassées ».
De plus l’article 2 des statuts qui traite des moyens d’action de
l’association mentionne : « la création, l’entretien, la gestion de
maisons de repos ou de retraite destinées à ses membres et à leur
famille... ».
368
Par ailleurs à la suite de travaux, le Conseil Général de Seine
et Marne a autorisé l’ouverture de 20 lits de résidents permanents
« sans autorisation à l’aide sociale ».
La Cour écrit :
« Les frais de séjour sont bas par rapport à ceux qui sont
pratiqués dans les établissements similaires ……. l’activité des deux
établissements est déficitaire ……. le déficit est couvert par des
subventions dites " d’entraide " de l’association. »
Les frais de séjour sont volontairement bas étant donné les
faibles moyens dont disposent certains « Gueules Cassées » qui n’ont
pas pu retrouver leur profession d’origine après leur blessure.
Ces établissements ne bénéficient d’aucun financement
extérieur et fonctionnent exclusivement grâce aux ressources propres
de l’association. Ainsi l’UBFT n’est pas tenue de fixer en concertation
avec les organismes sociaux un prix de journée. La fixation d’un prix
de journée volontairement bas correspond à la vocation de
l’association. Elle ne vise pas à l’équilibre budgétaire.
Rappelons ici la citation inscrite depuis 1936 au domaine du
Coudon :
« Nous nous sommes rappelés que si le sacrifice fut accepté
par tous, il comporta peut-être plus de grandeur et d’abnégation de la
part de ceux qui ne possédaient rien. C’est pourquoi nous avons
voulu pour nos camarades malheureux, une demeure digne d’eux. »
Colonel PICOT Président fondateur, 1936
III. – LES INVESTISSEMENTS DE L’ARPAH
A.
-
LES
INVESTISSEMENTS
DE
L’ARPAH
DANS
LES
ÉTABLISSEMENTS
DE
L’ONAC
La Cour écrit :
« A partir de 1994, les deux principaux contributeurs, l’UBFT
et la FNAM, n’ont remis à l’ARPAH que la moitié des subventions
prévues. »
En réalité l’ARPAH n’a plus fait d’appels de fonds et ceci en
conformité avec la convention
.
369
CHAPITRE VIII : LES STRUCTURES DE SOINS
II. - LA PARTICIPATION DE L’UBFT AU FINANCEMENT DE
STRUCTURES DE SOINS
La Cour écrit :
« L’UBFT a conclu une convention avec la Fondation Hôpital
Saint-Joseph pour la création d’une entité sans personnalité morale
La convention ne précise pas de quelle manière sera financée
l’exploitation de l’Institut de la pathologie de la face et de la tête
(IPFT)…
La
prise
en
charge
du
surcroît
de
dépenses
de
fonctionnement que le nouvel institut peut occasionner requiert en tout
état de cause une décision qui relève de l’agence régionale de
l’hospitalisation d’Ile-de-France…….
La Cour recommande de clarifier rapidement les modalités de
financement des dépenses d’exploitation de l’Institut de la pathologie
de la face et de la tête. »
La convention signée avec l’Hôpital Saint-Joseph a pour
objectif de fournir à cet hôpital les moyens financiers nécessaires au
regroupement
dans un même bâtiment des services spécialisés qui
concernent la tête. Il ne s’agit que de rationaliser le fonctionnement de
services qui existent déjà mais en aucune façon de la création
nouvelle de services et de lits. L’investissement fait générera donc
des économies et non des dépenses supplémentaires.
CHAPITRE XII : LE RÔLE DES ASSOCIATIONS
I. – LES INTERVENTIONS DE L’UBFT DANS LE DOMAINE SOCIAL
A.
-
AIDES
INDIVIDUELLES
ET
PRÊTS
D’HONNEUR
La Cour écrit :
« Les aides ponctuelles sont accordées après vérification des
ressources du demandeur mais il s’agit d’un système purement
déclaratif et l’enquête a fait ressortir que les dossiers étaient assez
souvent
dépourvus
d’informations
sur
les
ressources
des
demandeurs. »
370
Au terme d’une nouvelle procédure, l’UBFT demande
systématiquement l’avis d’imposition du demandeur et l’avis du
délégué départemental de l'UBFT. Dans certains cas l’avis d’une
assistante sociale est aussi demandé. Enfin nos camarades en
difficultés sont généralement connus du Siège ou du délégué régional
et leur situation l’est également.
La Cour écrit :
« L’UBFT consent à ses membres des prêts d’honneur…. Là
encore, l’enquête a fait apparaître que l’UBFT n’exige pas de
justifications très solides pour l’attribution des ces prêts, accordés
parfois dans des conditions qui s’éloignent des principes définis par
l’Union. C’est ainsi que deux salariés – et adhérents – de l’association
ont obtenu en 1995, des prêts d’un montant supérieur au plafond de
30 000 F fixé par l’Union… »
Prêts aux membres : Ils ont pour but d’apporter un secours
aux membres de l’association qui sont dans le besoin. L’UBFT se
détermine en fonction de la connaissance qu’elle a de ce besoin.
Aujourd’hui une procédure plus complète a été mise en place.
Prêts
aux
salariés :
L’association
agit
en
sa
qualité
d’employeur.
La Cour écrit :
« L’UBFT ouvre chaque année pendant un mois dans sa
propriété du Coudon une colonie de vacances qui accueille 60 enfants
et petits-enfants de membres de l’Union. Le prix de journée était de
l’ordre de 85 F en 1998, quelles que fussent les ressources des
membres… »
C’est volontairement que les tarifs de la colonie de vacances
sont bas. La politique de l’UBFT dès ses origines a été d’ouvrir cette
colonie sans distinction de ressource aux enfants et petits-enfants de
ses membres.
Cette volonté est ancrée au coeur même de « l’esprit de
fraternité des Gueules Cassées ».
371
B. - VERSEMENTS ET REVERSEMENTS A D’AUTRES ASSOCIATIONS
La Cour écrit :
« L’enquête sur l’utilisation de ces subventions a fait
apparaître que le contrôle de l’UBFT ne porte que sur des
justifications très sommaires, qui ne sont même pas toujours
fournies. »
Comme pour les aides individuelles les contrôles sont
aujourd’hui plus complets : l’UBFT demande systématiquement les
bilans et comptes de résultat, les devis, effectue le versement des
subventions sur présentation de factures acquittées par l’organisme
bénéficiaire. C’est le Bureau et au delà de 100 000 Euros le Conseil
d’Administration qui décident de l’opportunité de ces subventions.
CHAPITRE XVII : LE PATRIMOINE ET LA GESTION DES
ASSOCIATIONS
II. - LA CONSISTANCE DES PATRIMOINES
La Cour écrit :
« La gestion des biens immobiliers se marque par la quasi
inexistence de contrats ou de baux régulièrement établis… »
A la suite de la résiliation du contrat Loterie Instantanée qui
liait la Française des jeux et le GIE PRELO dont l’UBFT est membre,
celle-ci s’est désengagée de son activité « loteries » et les locaux
qu’elle détenait ont été ou sont en cours de cession.
IV. - LA GESTION DU PERSONNEL
La Cour écrit :
« À l’UBFT, qui employait plus de 90 salariés, près d’une
trentaine de ceux-ci n’avaient pas de contrat de travail.
En l’absence de convention collective, il n’existe aucune grille
indiciaire pour l’évolution de la carrière des personnels. »
L’UBFT ne peut accepter le terme d’opacité dans la gestion
du personnel qui ne correspond à aucune réalité. L’association
372
pratique une réelle politique des ressources humaines. Un adjoint du
directeur général est chargé de celle-ci.
L’effectif du personnel est de 47 salariés au 1
er
mars 2000,
couvert par la convention collective FEHAP du 31 octobre 1951.
Les contrats de travail sont désormais en place pour la totalité
du personnel.
L’UBFT revendique la liberté de tenir compte du mérite des
salariés
dans
l’évolution
des
carrières.
Les
rémunérations
correspondent à la variété des fonctions et aux impératifs du marché.
La Cour écrit :
« Le montant de certaines dépenses est excessif. Pour
recruter un nouveau directeur général et financier en 1997, l’UBFT a
versé 352 152 F à deux cabinets de consultants. »
Deux cabinets de consultants ont été mis en concurrence
pour le recrutement du nouveau directeur général. Un seul a été
retenu pour remplir cette mission de recrutement.
La démarche est conforme aux pratiques du monde
concurrentiel et les sommes versées au cabinet retenu correspondent
aux tarifs pratiqués pour ce type de dossier.
La Cour écrit :
« L’UBFT a cédé en 1991 un appartement dans le 17éme
arrondissement de Paris à l’ancien secrétaire général en usufruit au
dernier survivant. L’UBFT a confirmé par acte notarié la décision de
laisser à l’ancien secrétaire général l’appartement de fonction qu’il
occupait. »
L’UBFT a voulu prendre en compte les services éminents
rendus à l’Union par son ancien secrétaire général. C’est ainsi qu’à
titre de complément de retraite le Conseil a décidé de maintenir à titre
viager l’appartement occupé depuis près de vingt ans par l’ancien
secrétaire général et son épouse. L’avantage en nature qui en
découle a été valorisé et est déclaré chaque année aux services
fiscaux et à l’URSSAF.
373
V. - LES DÉPENSES DE GESTION COURANTE
La Cour écrit :
« Elles sont insuffisamment maîtrisés à l’UBFT ».
L’évolution de la composition du Conseil d’Administration fait
que de nombreux administrateurs, dont le Président, se sont retirés
en province, ceci explique le poste des frais de transport.
Les frais de délégation quant à eux ont augmenté en raison
de la plus grande implication des délégués régionaux dans les
missions de l’association qui a décidé d’augmenter sa présence et de
décentraliser son action sociale, de plus en plus lourde du fait du
vieillissement de ses membres.
De plus l’UBFT veille à contrôler ses frais généraux par des
mises en concurrence systématiques des fournisseurs et par la sous-
traitance.
La Cour écrit :
« Les manifestations de sympathie à l’égard de divers
responsables ont connu des évolutions importantes ….. pendule Louis
XVI, tapis d’Iran, chaîne HIFI, tableau, crédit dans une épicerie
fine…. ».
L’UBFT a souhaité récompenser des années de bénévolat et
de dévouement de la part de grands invalides au profit de leurs
camarades.
Au delà de l’engagement personnel en termes de temps, les
fonctions au Conseil d’Administration entraînent une charge financière
personnelle qui n’est jamais compensée
.
La Cour écrit :
« Importance de leurs ressources et de leur patrimoine … et
insuffisance de transparence dans la tenue des comptes et de la
gestion ».
Les comptes de l’UBFT sont totalement transparents
. Un
document de plus de 60 pages, certifié par les commissaires aux
comptes est remis annuellement au Conseil d’administration et à la
disposition de l’Assemblée Générale.
374
L’UBFT n’a pas « recherché » l’accroissement de son
patrimoine. Son patrimoine s’est apprécié du fait de l’augmentation de
la valeur de marché de certains placements.
La Cour écrit :
« Devant le mouvement d’érosion qui affecte les effectifs, les
responsables ont décidé en 1998 la création d’une Fondation
des
Gueules Cassées.
Aucun projet de statuts n’avait toutefois été transmis au
ministère de l’intérieur en avril 1999. »
L’état d’avancement du projet ne justifiait pas à l’époque sa
transmission au Ministère de l’Intérieur.
375
ÉVOLUTION
Consciente des nécessités de son évolution l’UBFT a
entrepris trois grandes démarches :
La modification des statuts de l’UBFT,
décidée par
l’Assemblée Générale du 6 janvier 2000, lui permettra d’accueillir
dans ses rangs les membres d’autres associations de mutilés de
guerre.
La Fondation
L’Assemblée Générale du 6 janvier 2000 a adopté
définitivement
les
statuts
de
la
Fondation
des
« Gueules
Cassées ». Celle-ci permettra de pérenniser et d’amplifier l’action
de l’UBFT en direction du secteur médical et médico-social.
Domaine de Moussy-le-Vieux
Un projet permettant une meilleure utilisation des capacités
du domaine de Moussy-le-Vieux est actuellement à l’étude en
liaison avec les autorités sanitaires et des structures hospitalières.
376
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’ASSOCIATION POUR LA
RÉADAPTATION DES PERSONNES ÂGÉES HANDICAPÉES
En premier lieu, le loyer dû par l’ONAC à l’ARPAH vient de
bénéficier d’une mesure de bienveillance de la part de l’Union des
Blessés de la Face (UBFT) qui a décidé d’abandonner les intérêts
courant encore jusqu’en 2007, pour ne s’attacher qu’au recouvrement
des annuités du capital. La charge est ainsi ramenée pour l’Office
national de 1,2 MF à 0,8 MF jusqu’en 2005 et à 0,6 MF pour les deux
annuités restantes.
Dès la réception des constatations provisoires adressées lors
de l’instruction, le conseil d’administration a pris l’engagement de
respecter strictement les procédures contractuelles ; à cet effet,
l’avenant n° 1 pris conjointement par l’ONAC et l’ARPAH, à la
convention de 1993, afin d’en proroger les délais et affectant, aux
travaux à engager à la maison de retraite de l’Office national à
Barbazan, le reliquat disponible du premier plan suit les procédures
prévues dès l’origine en matière d’affectation spécifique de cet apport
consenti par l’ARPAH.
De même, l’assemblée générale de l’ARPAH, en sa session
du 23 octobre 1999, a modifié l’article 2 des statuts pour mettre en
conformité les interventions de l’association avec son objet social.
En ce qui concerne les observations de la Cour relatives aux
procédures financières suivies entre 1994 et 1996, il convient de
préciser que le conseil d’administration et l’assemblée générale de
l’ARPAH se sont engagés à respecter scrupuleusement les
obligations qui s’imposent à l’établissement public s’agissant des
procédures budgétaires et comptables et celles relevant du code des
marchés publics.
Cet
engagement
s’accompagnant,
par
ailleurs,
de
la
désignation formelle de la commission de contrôle que prévoyait la
convention, avec pour objectif d’apporter la clarification que
recommande la Cour dans l’examen de l’ensemble des procédures.
Dans le même esprit, le conseil d’administration de l’ARPAH
s’est également préoccupé de la mise en oeuvre, pour l’avenir, de
l’application de l’article 14 des statuts qui prévoit que l’assemblée
choisisse 1 ou 2 contrôleurs, en dehors du conseil d’administration.
377
Il est demandé à la Cour de bien vouloir prendre en compte
les efforts faits et les engagements pris par l’ARPAH, afin que les
associations ainsi fédérées puissent continuer à apporter aux actions
qu’engage l’ONAC le soutien qui lui est indispensable pour
accompagner la modernisation de son parc de maisons de retraite au
bénéfice des anciens combattants et victimes de guerre.