Epinal, le 18 juin 2010
Le Président,
Réf. à rappeler :
Recommandé + A.R.
Monsieur le Maire,
Par lettre du 21 avril 2010, je vous ai communiqué le rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes concernant la gestion de la commune de
L’Hôpital pour les exercices 2003 jusqu’à la période la plus récente.
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport d’observations, qui sera
communiqué par vos soins à votre assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Inscrit à
l’ordre du jour, il est joint à la convocation adressée à chacun des membres de l’assemblée et
donnera lieu à un débat.
Après information de l’assemblée délibérante, le rapport d’observations, accompagné
des réponses, devient un document communicable à toute personne qui en fera la demande,
conformément aux dispositions de la loi du 17 juillet 1978, relative à la communication des
documents administratifs.
Je vous serais obligé de bien vouloir me tenir informé de la date à laquelle ce rapport
sera communiqué.
Je vous prie de croire, Monsieur le Maire, à l'expression de ma considération
distinguée.
J
EAN
MOTTES
Monsieur Gilbert WEBER
Maire de la commune de L’Hôpital
Place Giraud
57490 L’HÔPITAL
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
COMMUNE DE L’HÔPITAL (Moselle)
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
1.
Rapport d’observations définitives du 23 mars 2010.
2.
Réponse de Monsieur Gilbert WEBER, maire de la commune de
L’HÔPITAL, par lettre enregistrée au greffe de la juridiction le 26 mai 2010.
Le présent rapport est composé de la façon suivante :
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
S O M M A I R E
1
PROCÉDURE
7
2
PRÉSENTATION DE LA COMMUNE
8
3
LA FIABILITÉ DES COMPTES
8
3.1
L’absence de politique de rattachement des charges de fonctionnement
8
3.2
Le suivi des immobilisations
8
3.3
Les provisions
9
4
LA SITUATION FINANCIERE
10
4.1
Les charges
10
4.1.1
Les charges de personnel
11
4.1.2
Les subventions
11
4.2
Les produits
12
4.3
Les soldes intermédiaires de gestion
13
4.3.1
L’évolution de l’excédent brut de fonctionnement
13
4.3.2
La capacité d’autofinancement
13
4.3.3
L’évolution de l’encours de la dette
14
4.3.4
Le coefficient de rigidité des charges de structures
14
4.4
Le fonds de roulement
15
4.5
La Trésorerie
15
5
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
15
5.1
L’évolution des effectifs
15
5.2
Le régime indemnitaire
16
6
LES ACTIONS CONTENTIEUSES
20
7
LE CENTRE DE VACANCES À HASELBOURG – L’ASSOCIATION
« CULTURE ET PROGRES »
25
8
LA COMMANDE PUBLIQUE
28
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
8.1
L’organisation de la commande publique
28
8.2
Les obligations en matière d’accès à la commande publique et de mise en
concurrence
29
8.2.1
Les conditions d’accès à la commande publique
29
8.2.2
L’absence de mise en concurrence réelle
29
8.2.3
Les anomalies relevées dans le cadre du renouvellement ou de la passation de
certains marchés
31
8.3
L’enregistrement des offres
33
9
RECOMMANDATIONS
34
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
SYNTHESE
Commune d’environ 5 600 habitants située au coeur du bassin houiller lorrain, L’Hôpital
fait partie de l’arrondissement de Forbach et du canton de Saint-Avold.
Pôle de reconversion important, la commune bénéficie d’un tissu économique sinon
diversifié du moins développé, puisqu’elle accueille sur son territoire, partagée avec la
commune de Saint-Avold, une importante plate-forme pétrochimique.
Malgré une maîtrise des dépenses de fonctionnement (hors dépenses de personnel
toutefois, lesquelles ont augmenté de plus de 20 % entre 2003 et 2007), et un potentiel fiscal
élevé provenant des bases de la taxe professionnelle, ce qui constitue toutefois selon le maire
un facteur de fragilité au regard des réformes affectant cette ressource, la situation financière
de la commune s’est sensiblement dégradée depuis 2003.
En effet, une baisse importante des recettes de fonctionnement sur la période 2003-2007 a
fortement obéré les capacités d’épargne et d’autofinancement de la commune, très inférieures
à la moyenne des communes de même strate démographique.
Selon l’ordonnateur, avec 97 % des bases plafonnées, la commune ne bénéficie plus
d’aucune marge de progression en termes de produits de taxe professionnelle, les recettes
fiscales étant d’autre part affectées par les règles liant la progression des différentes taxes.
Toutefois un redressement de la situation, notamment de la capacité d’autofinancement, a
pu être constaté à la clôture de 2008, grâce à des produits exceptionnels et à une augmentation
du produit des contributions directes.
Les facteurs de fragilité sont liés en outre à une activité économique dominante, ou encore
à l’incompressibilité des principaux postes de dépenses.
La fiabilité des comptes de la commune est perfectible en matière de rattachement des
charges à l’exercice concerné, de suivi des immobilisations ou de constitution de provisions
pour litiges et contentieux.
S’agissant des dépenses de personnel, en forte augmentation depuis 2003, les conditions
d’application du régime indemnitaire font apparaître une confusion dans les attributions
respectives du maire et du conseil municipal et une contradiction dans les modalités d’octroi
et de fixation du taux de l’indemnité d’administration et de technicité (IAT). Ce régime
indemnitaire est également marqué par le versement d’indemnités d’astreintes non autorisé
par les délibérations ayant institué le régime indemnitaire, et par l’octroi irrégulier d’une
indemnité dite « de langues étrangères ».
Par délibération du 28 septembre 2009 la commune a toutefois décidé de modalités
d’octroi de l’IAT et de l’indemnité d’astreinte en conformité avec la réglementation en
vigueur.
La commune de L’Hôpital se singularise par les nombreux litiges et les procédures
contentieuses qui émaillent sa gestion depuis de nombreuses années pour un coût élevé, tant
en exécution de condamnations qu’en honoraires d’avocat.
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
Elle n’a au demeurant jamais constitué de provisions en la matière, alors même que sur la
période 2003-2007 les « frais d’actes et de contentieux » se sont élevés à 90 000 euros, et à
plus de 80 000 euros d’honoraires d’avocats entre 2003 et 2008.
S’agissant des subventions allouées par la commune, en augmentation de près de 65 % sur
la période, plus de 600 000 € ont été accordés aux associations « le progrès », « office
municipal de la culture » et « culture et progrès », cette dernière résultant de la fusion des
deux précédentes.
Installée dans les locaux communaux, cette association s’est vue notamment confier
en 2007 par la commune, dont les représentants disposaient jusqu’en juillet 2009 de la
majorité des sièges au conseil d’administration, la gestion d’équipements et services
municipaux tels que la cantine scolaire, la bibliothèque municipale et le centre de vacances
d’Haselbourg. Ces missions s’effectuent sur la base d’un cadre contractuel qui mériterait
d’être clarifié. La chambre prend note à cet égard des évolutions en cours d’étude qui
permettront de clarifier les relations entretenues par cette association avec la commune.
Enfin, la chambre relève, s’agissant des investissements communaux, l’absence récurrente
de mise en concurrence dans la gestion de la commande publique, en contravention fréquente
avec le code des marchés publics et les principes de libre accès à la commande publique et
d’équité de traitement des candidats. La chambre prend note de la poursuite des efforts
entrepris par la commune, notamment pour les plus gros investissements, afin de garantir le
respect des règles de la commande publique.
1
PROCÉDURE
1.1.
L’examen de la gestion de la commune de L’Hôpital a été inscrit au
programme de la juridiction et le maire en a été informé par lettre du président de la chambre
en date du 3 mars 2009.
1.2.
Conformément aux dispositions de l’article L. 241.7 du code des juridictions
financières l’entretien de fin de contrôle s’est tenu avec le maire le 4 août 2009.
1.3.
La chambre, dans sa séance du 16 octobre 2009. a arrêté des observations
provisoires, communiquées par lettre du 10 décembre 2009 à M. Gilbert WEBER, maire de la
commune.
Des réponses aux observations ont été apportées par le maire, enregistrées au greffe de
la chambre le 9 février 2010.
M. Gilbert WEBER a, à sa demande, été entendu par la chambre le 23 mars 2010 et
celle-ci, lors de sa séance du même jour, a arrêté les observations définitives ci-après
développées.
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
2
PRÉSENTATION DE LA COMMUNE
La commune de L’Hôpital, située au coeur du bassin houiller lorrain, fait partie de
l’arrondissement de Forbach et du canton de Saint-Avold, à quelques 5 km de
Freyming-Merlebach.
Pôle de reconversion important, il accueille sur son territoire, comme la commune
voisine de Saint-Avold, une importante plate-forme pétrochimique, dont ATOCHEM (Total
pétrochemicals France).
La commune compte au dernier recensement 5 592 habitants.
Le maire actuel, M. Gilbert WEBER, a été élu en mars 2001 et réélu en 2008.
3
LA FIABILITÉ DES COMPTES
3.1
L’absence de politique de rattachement des charges de fonctionnement
A l’examen des comptes de gestion de la période sous revue, il apparaît que les
comptes de rattachement des charges et des produits n’ont pas été mouvementés. Ainsi, le
comptes 408 « Fournisseurs factures non parvenues » n’a pas été utilisé et il en a été de même
pour le compte 1688 « Intérêts courus non échus ».
Il ressort en effet de l’examen par sondage des mandats réglés en 2006 et 2007 que des
factures honorées en début d’exercice concernaient des dépenses afférentes à l’exercice
précédent.
A titre d’exemple, des factures concernant le transport scolaire émises en 2006 pour un
montant de 23 595,76 € ont été mandatées au début de l’année 2007. Pour cet exercice, le non
rattachement de charges de fonctionnement a été relevé pour un montant total de 37 946 €
concernant notamment des frais de transport scolaire, de réception, de documentation ou
encore des honoraires.
L’absence de politique de rattachement nuit au principe d’indépendance des exercices
et au respect des dispositions de l’instruction budgétaire et comptable M 14 qui rendent
obligatoire le rattachement des charges et des intérêts courus non échus pour les communes de
plus de 3500 habitants.
Sans véritablement remettre en cause la fiabilité des comptes, le non rattachement des
charges et produits à l’exercice remet en cause l’exactitude de l’exécution budgétaire.
3.2
Le suivi des immobilisations
Aux comptes administratifs des exercices sous revue, aurait dû être annexé l’état des
immobilisations et l’état récapitulatif des biens acquis, cédés, affectés, réformés ou détruits
dans l’année, ce bilan devant faire l’objet d’une délibération du conseil municipal,
conformément aux dispositions de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités
territoriales. A priori, ces prescriptions n’ont pas été respectées.
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
En outre, durant la période en jugement, les écritures comptables relatives aux produits
de cessions d’immobilisation n’ont pas été passées conformément aux dispositions de
l’instruction M14.
2003
2004
2005
2006
2007
Valeur comptable des immo. cédées
+ diff. Positive (soit comptes 675 + 676)
19 818
24 390
0
875 968
0
Produits des cessions d'immo.
+ diff. Négative (soit comptes 775 + 776)
111 593
158 370
0
875 968
36 725
Ecart
- 91 774
- 133 980
0
0
- 36 725
Différence sur réalisation positive
0
4 783
0
23 153
0
Différence sur réalisation
0
4 783
0
23 153
0
Ecart
0
0
0
0
0
Différence sur réalisation négative
19 818
0
0
518 968
0
Différence sur réalisation
19 818
0
0
518 968
0
Ecart
0
0
0
0
0
Au cas particulier, le compte 675 « Valeur comptable des immobilisations
cédées » doit être débité de la valeur nette comptable des immobilisations cédées par le crédit
du compte d’immobilisation concerné (20, 21, 23, 26 ou 27) et le prix de cession doit être
inscrit au compte 775 « « Produits des cessions d’immobilisations ».
Compte tenu des écarts constatés, compris dans une fourchette de – 36 725 €
à - 133 980 € selon les exercices concernés, la neutralité des opérations de cessions pour la
section de fonctionnement n’apparaît pas assurée.
3.3
Les provisions
Pour la période observée de nombreuses instances contentieuses ont généré des
dépenses d’ailleurs parfois imputées à tort au compte 6226 au lieu du compte 6227 « frais
d’actes et de contentieux ».
Il est relevé que les instances concernées, soit une cinquantaine environ, n’ont pas
donné lieu à la constitution de provisions pour litiges et contentieux, étant précisé que les
seules provisions constituées en 2005 par la commune, puis reprises en 2006, ne concernaient
que des impayés de loyers.
2003
2004
2005
2006
2007
Compte 6227 « frais d’actes et
contentieux »
20 513,26 €
5 540,67 €
20 863,68 €
17 182,26 €
22 451,15 €
Aux termes du décret n° 96-523 du 13 juin 1996, pris pour l’application de l’article
L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales, la dotation aux provisions pour litiges
et contentieux (compte 146) des communes de plus de 3 500 habitants avait un caractère
obligatoire jusqu’au 31 décembre 2005 et ce, notamment suite à une première décision de
justice.
D’une manière générale il convient qu’au titre du principe de prudence, la collectivité
constitue une provision pour litiges dans les conditions de droit commun au compte 1511
« Provisions pour litiges et contentieux » dès qu’elle a connaissance d’un risque ou de
l’engagement d’un contentieux.
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
Au regard du nombre d’instances relevées (soit pour 2006 et 2007 une dizaine
d’affaires en instance par an ayant donné lieu au versement d’honoraires d’avocats ou de
sommes dues à la partie adverse) et du principe de prudence évoqué ci-dessus, la constitution
de telles provisions se révélait nécessaire.
La chambre invite dès lors la commune à constituer des provisions pour litiges et
contentieux conformément aux dispositions réglementaires applicables, d’autant plus que
depuis le 1
er
janvier 2006, le régime des provisions pour litiges et contentieux constituées par
les collectivités locales suit le régime des provisions de droit commun. Cette provision est à
constituer avant tout jugement, dès la naissance du risque, et à maintenir, avec ajustement si
nécessaire, jusqu’à ce que le jugement soit rendu.
Sans remettre en cause le principe de ces dépenses et le choix de l’ordonnateur d’ester
en justice, la chambre relève que le coût des honoraires et les frais de condamnation
représentent un coût non négligeable.
A titre d’exemple, le recours intenté par un employé de la commune licencié le
3 janvier 2005 puis réintégré suite à une décision du juge administratif du 20 novembre 2007
a abouti au paiement des salaires de l’intéressé (déduction faite de ses revenus de
remplacement) pour près de 12 000 € auxquels il convient d’ajouter 5 000 € de dommages et
intérêts et 2 990 € d’honoraires d’avocat.
Les recours intentés par la SARL ACOCOM ont abouti à la condamnation de la
commune à verser 18 358,99 €, dont 17 358,99 € au titre des dommages et intérêts, au paiement
de 3 197,03 € d’intérêts légaux et à la prise en charge de 2 370,28 € de frais d’avocats.
Sur ces différents points la chambre prend note de l’intention exprimée par
l’ordonnateur, dans sa réponse aux observations provisoires, de mettre en oeuvre toutes les
démarches propres à assurer une application plus rigoureuse des prescriptions de l’instruction
M14, malgré les difficultés rencontrées sur le plan du recrutement de personnels qualifiés.
4
LA SITUATION FINANCIERE
4.1
Les charges
Les dépenses de fonctionnement ont évolué comme suit durant la période contrôlée :
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Evolution
Charges à caractère général
(Chapitre 011)
1 365 967
1 204 261
1 127 235
1 101 887
1 093 269
1 312 908
- 3,88 %
Charges de personnel
(Chapitre 012)
1 950 907
2 133 635
2 083 143
2 283 647
2 351 943
2 342 557
20,08 %
Subventions
330 623
358 097
467 623
542 621
517 104
531 494
60,76 %
Autres charges de gestion
876 763
966 444
860 337
420 736
470 422
395 298
- 54,91 %
Intérêts des emprunts
356 277
352 848
748 876
316 210
309 120
330 167
- 7,33 %
Charges exceptionnelles
109 478
42 122
54 526
884 829
6 833
2 767
- 97,47 %
dont cession
d'immobilisations
19 818
24 390
0
875 968
0
0
Dotations aux amortissements
et aux provisions
74 346
89 892
194 910
152 589
151 556
155 069
108,58 %
Dépenses totales de
fonctionnement
5 068 497
5 147 299
5 536 680
5 702 632
4 900 642
5 070 258
0,03 %
Part des charges de personnel
38,49 %
41,45 %
37,62 %
40,05 %
47,99 %
46,20 %
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
L’examen de l’évolution des charges de fonctionnement fait ressortir une stabilité de
l’ensemble des dépenses de fonctionnement entre 2003 et 2008, liée notamment à une
maitrise des charges à caractère général et des intérêts de la dette. Ce constat est atténué
toutefois par une augmentation significative de plus de 20 %, des charges de personnel, poste
de dépenses le plus important, et des dépenses de « subventions » dont le niveau augmente de
plus de 60 % sur la période, s’agissant plus précisément des subventions allouées aux
associations.
La chambre relève que certaines opérations patrimoniales ont entrainé des moins
values importantes. C’est le cas par exemple de la cession du « bâtiment relais » cédé en 2006
pour un montant de 250 000 € alors que la valeur de ce bien est répertoriée à l’actif pour un
montant, hors amortissements, de 768 967,88 €, cette opération ayant généré une moins value
de 518 967,88 €.
Sur ce point, le maire précise dans sa réponse que le service des domaines,
préalablement consulté à la vente, avait estimé en 2002 le bien à 150 000 €, et il estime dès
lors que la moins-value constatée résulte plus d’une surestimation avant 2001 de la valeur du
bien que d’une vente au rabais du bâtiment.
4.1.1
Les charges de personnel
Si le montant des dépenses totales de fonctionnement est globalement stable sur la
période 2003-2008, les charges de personnel ont en revanche augmenté de plus de 20 %.
Ainsi, la part des charges de personnel rapportée au montant total des charges de
fonctionnement qui s’élevait à 38,5 % en 2003 atteignait 48 % en 2007.
Cette évolution est liée en partie à l’évolution d’un dispositif indemnitaire dont le
cadre juridique et les conditions d’octroi suscitent par ailleurs des observations. Dans sa
réponse, l’ordonnateur justifie l’évolution des charges de personnel, au demeurant inférieures
aux moyennes, par un souci de revalorisation des traitements et d’amélioration de la situation
du personnel.
4.1.2
Les subventions
Le montant des subventions allouées par la commune aux différentes associations a
augmenté de plus de 63 % sur la période contrôlée. Le tableau ci-dessous détaille le montant
global des subventions concernées ainsi que les principaux bénéficiaires.
2003
2004
2005
2006
2007
Total
285 623,20
283 097,32
401 569,61
442 621,27
457 104,27
dont association "le progrès"
10 500,00
10 500,00
44 000,00
50 000,00
30 000,00
dont "office municipal de la culture"
81 000,00
93 325,00
87 000,00
88 000,00
30 000,00
dont association "culture et progrès"
_
_
_
_
85 000,00
Sous total
91 500,00
103 825,00
131 000,00
138 000,00
145 000,00
ASBH
_
_
_
49 590,00
98 650,00
Conseil de fabrique du centre
_
_
39459,24
30 000,00
_
Il apparaît tout d’abord que le niveau des subventions attribuées aux différentes
associations représente une part non négligeable des charges de fonctionnement, ce que
traduit un ratio (montant des subventions rapporté au total des charges de fonctionnement)
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
de 10,79 % en 2007, contre 8,16 % en moyenne pour les communes de la même strate
démographique (source ministère des finances – tableau des communes).
Seules quelques associations ont bénéficié de l’augmentation constatée. C’est le cas
notamment de l’association « action sociale et sportive du bassin houiller (ASBH) » dont le
montant de subvention a doublé entre 2006 et 2007 (de 49 590 € à 98 650 €) ou encore de
l’association « culture et progrès », créée en 2007 suite à la fusion de l’association « Le
progrès » et de l’office municipal de la culture, qui a bénéficié pour le dernier exercice
contrôlé d’une subvention de 145 000 €, représentant le tiers du montant total des subventions
allouées par la commune.
L’ordonnateur souligne, toutefois, dans sa réponse l’importance du travail et le rôle
joué par le secteur associatif dans le domaine social et périscolaire notamment.
Par ailleurs, hormis le cas de l’association « culture et progrès », les modalités
d’attribution des subventions allouées par la commune n’appellent pas d’observation
formelle, dans la mesure notamment où les subventions supérieures à 23 000 € font l’objet
d’une convention, conformément aux dispositions en vigueur (cf. loi n° 2000-321,
du 12 avril 2000).
Enfin, il ressort de la politique communale dans ce domaine que les engagements pris
dans le cadre du contrôle précédent sont restés en partie lettre morte.
En effet, non seulement la part des subventions octroyées aux associations n’a pas
diminué mais elle a connu une augmentation significative susceptible de grever les capacités
financières de la commune.
4.2
Les produits
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Evolution
Produits des serv.
et du domaine
698 235
651 203
598 008
59 844
127 702
130 539
- 81,30 %
Contributions directes
3 708 631
3 031 169
3 183 132
3 281 793
3 353 622
3 678 957
- 0,80 %
Autres impôts et taxes
162 722
142 025
164 057
142 586
123 726
127 900
- 21,40 %
DGF
869 116
1 257 219
1 280 044
1 298 606
1 317 549
1 334 811
53,58 %
Autres dotations,
subv. et part.
587 315
151 757
217 027
194 968
238 406
273 517
- 53,43 %
Autres produits de gestion
114 877
110 299
161 009
102 435
85 466
66 739
- 41,90 %
Produits exceptionnels
173 968
211 147
1 111
1 006 904
82 587
442 881
154,58 %
dont différence sur réalisation
des cessions d'immobilisations
19 818
0
0
518 968
0
0
Produits de gestion
6 334 682
5 554 819
5 604 387
6 087 136
5 329 059
6 055 344
- 4,41 %
L’importance du potentiel fiscal, de 40 % supérieur à la strate, provient
essentiellement des bases de la taxe professionnelle issues des activités de la plate-forme
pétrochimique ; si le produit global de la fiscalité directe est assez proche de la moyenne,
l’impôt sur les ménages est élevé malgré la stabilité des taux observée depuis 2002 ; ainsi,
bien que le taux de la taxe d’habitation soit très supérieur au taux moyen (14,52 contre 11,45)
son produit est de plus de 30 % inférieur à la moyenne ; et si le produit de la taxe
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
professionnelle est de plus de 90 % supérieur à la moyenne, son taux n’est que de 8,82 %
(contre 11,94).
Ces caractéristiques fiscales exposent toutefois la collectivité soit aux aléas
économiques susceptibles d’affecter une industrie dominante, soit à une réforme de la fiscalité
locale, et notamment de la taxe professionnelle, qui risque d’affecter les ressources
communales.
La contrepartie des caractéristiques fiscales réside dans le relativement faible apport de
la dotation globale de fonctionnement (3/4 du produit moyen) qui ne représente que 22 % des
produits.
Au regard de la baisse constatée des dépenses de fonctionnement de 3 %, on constatait
une baisse plus importante de 16 % des produits en 2007, entraînant sur la période une baisse
significative de la capacité d’autofinancement.
Le maire estime que les règles de lien entre les taux ont empêché un rééquilibrage de
la fiscalité au profit des ménages et ont contribué à la diminution relative des recettes fiscales
directes.
4.3
Les soldes intermédiaires de gestion
4.3.1
L’évolution de l’excédent brut de fonctionnement
De 1,622 M€ en 2003, l’excédent brut de fonctionnement était de 0,923 M€ en 2007,
soit 152 €/habitant contre une moyenne de 250 €/habitant, en diminution de 43 % sur la
période.
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Excédent brut de fonctionnement
1 622 490
700 958
1 134 152
785 022
923 179
1 136 478
En 2008 il était encore, malgré l’augmentation observée, de 20 % inférieur à la
moyenne.
4.3.2
La capacité d’autofinancement
La capacité d’autofinancement brute, excédent des produits réels de fonctionnement
sur les charges réelles de fonctionnement, dont le montant permet de couvrir une partie des
dépenses d’investissement, remboursement des emprunts et dépenses d’équipement, a
diminué de près de 50 % sur la période, passant de 1,336 M€ en 2003 à 0,689 en 2007.
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Capacité d'autofinancement
brute
1 336 131
526 143
714 752
591 176
689 426 1 246 434 - 6,71 %
Amortissement du capital de
la dette
461 436
538 897
487 119
521 815
535 270
571 419 23,83 %
Capacité d'autofinancement
disponible
874 695
- 12 754
227 632
69 361
154 156
675 015
22,83 %
Source DGFIP – Les comptes des communes
En 2007, la CAF brute était de près de moitié inférieure à la moyenne de la strate
démographique (environ 110 €/h contre 210 €), et en 2004 elle ne couvrait même pas le
montant de l’amortissement du capital de la dette ; si l’annuité de dette comme l’endettement
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
de la commune sont proches de la moyenne, la faiblesse de la capacité d’autofinancement
disponible, quatre fois plus faible que la moyenne en 2007 avec 25 € par habitant (dix fois
inférieure en 2006) traduit les difficultés que rencontre la commune pour autofinancer en
partie ses investissements.
Toutefois les conditions de formation de l’épargne se sont nettement améliorées en
2008.
4.3.3
L’évolution de l’encours de la dette
L’encours de la dette correspond au capital restant dû au 31 décembre de l'année
considérée sur le montant des emprunts contractés pour une durée supérieure à un an. La
variation du montant de l’encours apparaît favorable à compter de l’année 2006 ; durant
l’exercice 2005, la commune a produit un effort spécifique puisqu’elle a dû procéder au
paiement de pénalités de renégociation de dette, appliquées à des emprunts portant sur des
exercices antérieurs, pour un montant proche de 350 000 €.
Encours de la dette
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Encours de dette au 01/01
6 814 231
6 508 016
6 200 207
6 346 798
6 075 753
6 173 739
Encours de dette au 31/12
6 508 016
6 200 207
6 346 798
6 075 753
6 173 739
5 602 642
Variation de l'encours
- 306 215
- 307 809
146 591
- 271 045
97 986
- 571 097
L’endettement comme l’annuité de dette sont proches de la moyenne par habitant des
communes de la catégorie.
4.3.4
Le coefficient de rigidité des charges de structures
Pour la période 2003 à 2007, le coefficient de rigidité des charges de structure (ratio
de mesure du poids relatif des charges fixes de structure, à savoir charges de personnel et
annuité de la dette, rapportées aux produits de gestion) a progressé de manière significative,
passant de 44 % à 58 % (52 % en 2008).
Cette évolution est liée à la fois à la baisse importante des produits de gestion et à une
augmentation des charges de personnel d’environ 300 000 € ; elle traduit la proportion élevée
du poids de ces charges par rapport aux produits et permet de mesurer la difficulté croissante
de rééquilibrage pour les réduire au regard notamment de l’incompressibilité des frais de
personnel.
De manière générale, ce ratio montre comme les données relatives à la CAF, que les
marges de manoeuvres budgétaires de la collectivité s’affaiblissent au fil des exercices.
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Charges de personnel
1951
2116
2014
2230
2243
2 236
Frais financiers nets
360
353
749
316
300
330
Annuité en capital
460
534
487
522
533
571
Total
2 771
3 003
3 250
3 068
3 076
3 137
Produits de gestion
6 335
5 555
5 604
6 087
5 329
6 055
Ratio (total 1/ produits de gestion)
44 %
54 %
58 %
50 %
58 %
52 %
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
4.4
Le fonds de roulement
Le fonds de roulement, calculé au 31 décembre de l’année N, correspond à l’excédent
des ressources stables (capitaux propres, amortissements et provisions, dettes financières) sur
les emplois stables (actif immobilisé brut).
La situation du fonds de roulement met ici en évidence une insuffisance de
financement qui s’est traduite, au plan pratique, par la mise en place de lignes de trésorerie.
2003
2004
2005
2006
2007
Résultat d'exécution à la clôture N-1
- 297 442
163 449
- 721 276
- 205 102
263 278
ICNE et provisions non budgétaire N-1
0
0
0
68 023
4 819
Fonds de roulement à la clôture N-1
- 297 442
163 449
- 721 276
- 137 079
268 097
Résultat d'exécution à la clôture N
163 449
- 721 276
- 137 079
263 278
-612 199
ICNE et provisions non budgétaire N
0
0
0
4 819
4 819
Fonds de roulement à la clôture N
163 449
- 721 276
- 137 079
268 097
- 607 380
4.5
La trésorerie
2003
2004
2005
2006
2007
Trésorerie
Comptes débiteurs (1)
319 805
63 057
352 035
549 436
1 550 168
Dont comptes au trésor
319 474
62 811
351 580
548 982
1 549 713
Dont avances à des SEM
Crédits de trésorerie (2)
198 184
1 094 994
100 909
-
1 250 000
Trésorerie (1-2)
121 621
- 1 031 937
251 126
549 436
300 168
Les écarts significatifs montrent une évolution chaotique qui semble toutefois
favorable à la fin de la période contrôlée.
L’évolution du fonds de roulement et la nécessité du recours à une ligne de trésorerie
s’expliquent selon le maire par le décalage existant entre le paiement des entreprises et la
perception des subventions.
5
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
5.1
L’évolution des effectifs
2003
2004
2005
2006
2007
Filière
Budget
Réel
Budget
Réel
Budget
Réel
Budget
Réel
Budget
Réel
Administrative
25
22
25
22
26
24
26
24
28
26
Technique
42
39
47
38
49
46
49
46
51
46
Sociale
9
9
9
9
0
0
0
0
0
0
Sportive
5
3
5
2
5
2
5
2
5
2
Animation
0
0
3
1
3
1
3
1
3
1
Police
2
0
3
0
3
0
2
0
2
0
Divers
19
8
18
7
18
5
19
5
20
2
Total
102
81
110
79
104
78
104
78
109
77
Source : compte administratif
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
Bien que les effectifs budgétaires soient en hausse, le nombre d’emplois pourvus est
en légère baisse ; passé de 81 à 77, il montre toutefois une certaine stabilité dans ce domaine.
L’écart entre le nombre d’emplois ouverts et le nombre d’emplois pourvus apparaît
cependant important. Cela semble lié en partie au caractère saisonnier des emplois recensés à
la rubrique « divers » qui concerne essentiellement les surveillants de baignades et les maitres
nageurs, soit en moyenne une dizaine d’agents non titulaires recrutés durant la période
estivale.
5.2
Le régime indemnitaire
La délibération du 2 décembre 2002 prise par le conseil municipal fixe l’essentiel du
cadre applicable au régime indemnitaire mis en place. Les primes se composent
essentiellement de l’indemnité horaire pour travaux supplémentaires (IHTS), de l’indemnité
forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS), de l’indemnité d’administration et de
technicité (IAT), de la prime technique d’entretien, de travaux et d’exploitation.
L’indemnité d’administration et de technicité :
Le montant de l’IAT est défini par grade après application au montant de référence
annuel fixé par arrêté ministériel d’un coefficient multiplicateur.
Les personnels administratifs de la commune peuvent bénéficier de l’IAT selon les
montants prévus par la délibération susvisée du 2 décembre 2002 comme suit :
Grade
Montant annuel de référence
(au 1er janvier 2003)
Coefficient
multiplicateur
Adjoint administratif principal 1ère classe
449,80
1,84
Adjoint administratif principal 2ème classe
443,71
1,86
Adjoint administratif
438,65
1,51
Agent administratif qualifié
424,46
1,56
Agent administratif
413,32
1,60
Educateur des activités physiques et sportives
556,16
1,19
Opérateurs des activités physiques et sportives
438,65
1,51
Le régime indemnitaire alloué aux agents de la commune est fondé par ailleurs sur les
délibérations du 5 février 2004 qui étend le versement de l’IAT au profit de certains grades de
la filière technique et fixe les modalités de réduction de cet avantage indemnitaire, en fonction
par exemple de l’absentéisme.
Extrait de la délibération du 05 février 2004
:
« Point 18 - Régime indemnitaire : attribution de l’indemnité d’administration et de
technicité (IAT) à la filière technique.
- - - - - - - -
… Sur la base du principe d’équivalence, l’indemnité d’administration et de technicité
peut être étendue à la filière technique. Au niveau des services techniques sont concernés les
cadres d’emplois suivants :
agent de maîtrise
agent de maîtrise principal
agent technique
agent technique qualifié
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
agent technique principal
agent d’entretien
agent d’entretien qualifié
Cette IAT se substitue à compter du 1er février 2004 à l’enveloppe complémentaire et
à la prime technique de l’entretien, des travaux et de l’exploitation pour les cadres d’emplois
cités ci-dessus (stagiaires, titulaires, temps complet, temps non complet, non titulaires) au
prorata de la durée hebdomadaire légale de travail et du temps partiel. Le montant annuel de
référence par cadre d’emploi sera affecté d’un coefficient multiplicateur.
L’attribution individuelle est modulée en fonction de la manière de servir de l’agent
dans l’exercice de ses fonctions. Le coefficient multiplicateur pourra ainsi varier entre 0 et 8.
Les montants annuels de référence réglementaires servant de base de calcul de l’IAT
sont indexés sur la valeur de l’indice applicable à la fonction publique.
Une délibération prise le 14 septembre 2006 fixe le montant de l’IAT selon le tableau
suivant validé par le conseil municipal (annexe point 18 de la délibération).
Point 18 – régime indemnitaire – attribution de l’indemnité d’administration et de
technicité (IAT) aux filières administrative, technique, sportive et culturelle : définition des
coefficients
M. le maire rappelle à l’assemblée que l’indemnité d’administration et de technicité,
qui peut être attribuée aux différentes filières ci-dessus, est calculée en fonction d’un montant
annuel de base multiplié par un coefficient multiplicateur pouvant varier entre 0 et 8.
Il est donc proposé d’affecter aux grades respectifs les coefficients selon tableau
annexé.
Il est précisé que les montants annuels de référence réglementaires servant de base de
calcul à l’I.A.T. sont indexés sur la valeur de l’indice applicable à la fonction publique et
qu’ils seront révisés systématiquement selon l’évolution de ce dernier.
Il est donc proposé au conseil municipal :
- d’émettre un avis favorable à l’attribution de l’IAT selon la nomenclature et les
modalités énumérées ci-dessus.
Tableau annexé au point 18
Grade
Montant annuel de référence
(octobre 2006)
Coefficient
multiplicateur
Agent des services techniques
436,48
1,55
Agent des services techniques à temps non complet
436,48
1,40
Agent de salubrité qualifié
451,07
1,50
Agent technique
436,48
1,55
Agent technique principal
456,27
1,55
Agent technique qualifié
451,07
1,50
Agent de maîtrise
456,27
1,85
Agent de maîtrise qualifié
476,07
1,90
Chef des installations sportives
451,07
1,51
Agent d'animation qualifié
436,48
1,40
Rédacteur
571,91
1,60
Chef de service
Montant de base
2,00
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
Une contradiction est donc relevée entre les motifs de la délibération du 5 février 2004
qui précise que «
l’attribution individuelle est modulée en fonction de la manière de servir de
l’agent dans l’exercice de ses fonctions. Le coefficient multiplicateur pourra ainsi varier
entre 0 et 8
», et ceux de la délibération du 2006 qui instaurent un dispositif d’attribution de
l’IAT fondée sur les coefficients repris dans le tableau ci-dessus excluant de fait toute autre
modulation par arrêtés individuels.
La confusion est d’ailleurs entretenue par les arrêtés individuels d’attribution pris par
l’ordonnateur qui visent la délibération du 5 févier 2004 tout en utilisant, selon les cas, une
modulation du montant annuel de l’IAT fixée entre 0 et 8 ou les coefficients compris
entre 1,40 et 2 fixés par la délibération du 14 septembre 2006.
Pour mémoire, le décret n° 2002-61 du 14 janvier 2002 prévoit que le montant moyen
annuel de l'IAT est calculé par application, à un montant de référence annuel fixé par grade
par l'arrêté du 14 janvier 2002, d’un coefficient multiplicateur d’ajustement compris entre 1 et
8. Ce montant de référence annuel est indexé sur la valeur du point fonction publique. L'arrêté
du 14 janvier 2002 fixe au 1er janvier 2002 les montants de référence de l'IAT.
Ainsi, le montant maximum de l’enveloppe de l’IAT calculé pour chaque grade ou
catégorie correspond au montant de référence du grade multiplié par le coefficient
multiplicateur de 8 et par le nombre d’agents de ce grade. Toutefois, les collectivités sont
libres de retenir un coefficient inférieur à 8.
Au cas particulier, le conseil municipal a donc fixé le montant de l’IAT sur la base
d’un coefficient inférieur à 8 conformément aux possibilités offertes par la réglementation.
En revanche, l’examen des arrêtés individuels pris par le maire en application du cadre
réglementaire fixé par le conseil municipal montre que des agents des filières administrative
et techniques ont bénéficié de l’attribution d’un montant d’IAT liquidé sur la base d’un
coefficient multiplicateur supérieur à celui autorisé par la dernière délibération prise en la
matière en 2006.
A titre d’exemple, un agent technique principal a bénéficié au vu de l’arrêté pris par le
maire et des bulletins de paye d’un montant d’IAT auquel est appliqué un coefficient de 8 alors
que la délibération délimite l’application du coefficient à 1,55 pour les agents de même grade.
Au plan pratique, l’intéressé a donc perçu en 2007 un montant d’IAT mensuel
de 306,56 € (paye de décembre 2007) au lieu de 59,40 € mensuels, soit un trop versé
de 2 900,00 € environ sur l’année.
De nombreux agents sont concernés par cette situation, puisque en 2007 19 d’entre
eux
ont
bénéficié
d’un
coefficient
supérieur
à
celui
fixé
par
la
délibération
du 14 septembre 2006. Ajoutés aux 12 agents recensés en 2008, ceci porte à 31 le nombre
d’employés qui au 31 décembre 2008 perçoivent cette prime pour un montant supérieur à
celui autorisé par les décisions du conseil municipal.
De ces éléments il ressort que les attributions individuelles par arrêté vont au-delà du
cadre prévu par les délibérations prises par le conseil municipal même si les coefficients
multiplicateurs
appliqués
à
l’IAT
ne
dépassent
pas
ceux
prévus
par
le
décret
du 2 janvier 2002.
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
Une clarification des modalités d’octroi de cet avantage indemnitaire est donc
nécessaire afin de mettre fin aux contradictions existant entre les délibérations qui autorisent
son versement et les arrêtés du maire, dans le respect notamment des dispositions du
décret 91-875 du 6 septembre 1991 modifié.
Les astreintes
A l’examen des bulletins de paie de 2007, il apparaît que la commune a procédé
chaque mois au versement d’astreintes dites « astreintes d’exploitation » au profit d’une
quinzaine d’agents de la filière technique, pour un montant total annuel d’environ 30 000 €.
Un agent a perçu un montant annuel de 7 722,80 € en 2007, soit un montant moyen
mensuel de 643,56 €, étant précisé que les 49 week-ends indemnisés sous forme d’astreintes
ont donné lieu par ailleurs au versement d’heures supplémentaires pour un montant total
annuel de 3 742,89 €, soit 311,90 € mensuels en moyenne.
Or, l’ensemble des délibérations qui institue le régime indemnitaire applicable aux
agents de la commune prévoit certes le versement d’heures supplémentaires (IHTS) mais pas
le versement des indemnités d’astreinte.
En effet la délibération du 2 décembre 2002 précise que « l’intervention en astreinte,
s’accompagnant de travaux supplémentaires, donne lieu au paiement des indemnités horaires
pour travaux supplémentaires », permettant ainsi le versement des IHTS effectuées dans le
cadre d’une période d’astreinte mais pas l’attribution des astreintes prévues par le décret
n° 2005-542 du 19 mai 2005.
Dès lors aucune autorisation ne justifie le versement des astreintes liquidées sur la
base des textes en vigueur. (Cf. décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 (JO du14 juillet 2001) ;
décret
n° 2005-542
du
19
mai
2005
(JO
du
27
mai
2005)
;
décret
n° 2002-147du 7 février 2002 (JO du 8 février 2002) ; arrêté du 7 février 2002 (JO
du 8 février 2002) ; décret n° 2003-363 du 15 avril 2003 (JO 19 avril 2003) ; arrêté
du 24 août 2006 (JO du 14 septembre 2006).
Pour mémoire, il est rappelé que le versement des astreintes doit être effectué à l’appui
d’une délibération de l’organe délibérant de la collectivité déterminant, après avis du comité
technique paritaire compétent, les cas dans lesquels il est possible de recourir aux astreintes,
les modalités de leur organisation et la liste des emplois concernés. Une délibération doit en
outre en fixer les modalités de rémunération ou de compensation. Les montants de référence
sont fixés par arrêtés selon la filière concernée.
Les remarques formulées par la chambre ont été prises en compte par la commune au
cours de l’instruction tant en ce qui concerne l’IAT que les astreintes par la production, en
réponse aux observations, d’une délibération en date du 28 septembre 2009 mettant en oeuvre
les nouvelles modalités d’octroi desdites indemnités conformément à la réglementation
applicable.
L’indemnité de langues étrangères
Enfin, une vingtaine d’agents de la commune bénéficient, pour un montant de 13,89 €
mensuel, de l’indemnité dite de langues étrangères prévue par le décret n° 74-39
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
du 18 janvier 1974 (JO du 20 janvier 1974), lequel au demeurant limitait la possibilité de
versement de ladite indemnité aux fonctionnaires de la police nationale utilisant
habituellement une ou plusieurs langues étrangères à l’occasion de leur service, et par l’arrêté
ministériel du 6 août 1996 (JO du 20 août 1996).
L’allocation de cette indemnité forfaitaire a pu être étendue par arrêté ministériel du
5 février 1979 à certains agents communaux se trouvant dans une relation directe avec le
public nécessitant l’utilisation habituelle d’une langue étrangère.
Adoptée par délibération du 25 octobre 1979, son attribution doit toutefois intervenir
après que les intéressés aient subi avec succès un examen d'aptitude dont les conditions sont
fixées par la collectivité, et qu’ils aient été affecté aux guichets d'accueil du public et occupent
des fonctions nécessitant l'utilisation habituelle d'une langue étrangère.
Il est précisé en outre que l'utilisation d'une langue régionale dans les relations de
service avec les usagers n'ouvre pas droit au bénéfice de l'indemnité (réponse ministérielle
n° 18011 du 29 juin 1979 (JO-QS) 11 août 1979).
En réponse à l’observation l’ordonnateur indique que les conditions d’octroi de
l’indemnité seront revues, notamment au regard de la réussite à l’examen préalable.
6
LES ACTIONS CONTENTIEUSES
Au cours de la période récente, et notamment depuis les élections municipales
de 2001, les actions contentieuses se sont multipliées (près d’une cinquantaine), diligentées à
l’initiative ou non de la collectivité et de son maire, la commune étant tour à tour plaignante
ou défenderesse.
Le maire estime, à cet égard, devoir faire face à une véritable « stratégie
contentieuse », seules deux d’entre elles à ses dires ayant été diligentées par la commune.
Les coûts induits par les litiges récents ou en cours ne sont pas négligeables puisque
sous la seule période sous contrôle les seuls honoraires d’avocat se sont élevés à plus
de 65 000 euros, concernant une trentaine de contentieux.
Le maire dans sa réponse à la chambre, chiffre à près de 290 000 € (dont
environ 150 000 € à l’issue de deux litiges opposant la communes à son ancien maire) les
recettes pour la commune de ces différentes actions depuis 2002, sans indication toutefois des
dépenses engendrées par ces différents litiges.
La commune a conclu à cette fin des conventions d’honoraires avec ses principaux
conseils
1
.
Ces conventions pour ce qui concerne les domaines judiciaire et administratif relèvent
à la fois de la représentation de la commune dans des procédures contentieuses et d’un rôle
d’assistance et de conseil juridique.
1
4 conventions ont été signées concernant principalement le judiciaire 1
ère
instance, l’appel, le domaine
administratif, la cassation.
Toutefois deux ont été quelque peu rétroactives (Mandat 26.4.05-convention du 7 octobre 2005, mandat 19.4.05-
convention du 23 juin 2006).
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
A cet égard on distinguait la représentation et l’assistance de la collectivité devant les
tribunaux, de l’activité de conseil, laquelle relève du champ de l’article 30 du code des
marchés publics et nécessite d’être soumise au moins à consultation et, le cas échéant, à mise
en concurrence.
Dans une réponse à une question parlementaire, le garde des sceaux répondait
le 24 avril 1997, distinguant les deux aspects, réalisation de consultations juridiques et
représentation des collectivités devant les juridictions, qu’il «
apparaît que seuls les contrats
conclus avec ces collectivités en vue de la réalisation de consultations juridiques sont
assimilables à des contrats de prestations intellectuelles soumis aux dispositions du code des
marchés publics
».
Le conseil d’État, s’il a annulé le dispositif relatif à la procédure des marchés négociés
« pour les marchés de service … ayant pour objet des services juridiques » (arrêt
CE 9 avril 1999, « Toubol-Fischer-Bismuth », en ce que ces derniers comprenaient à la fois
consultation et conseil, assistance et représentation, dispositif incompatible à l’époque avec
certaines règles d’exercice de la profession d’avocat, encore a-t-il considéré «
qu’aucun de
ces principes ne fait obstacle à ce que les contrats conclus [ … ] doivent être précédés d’une
mise en concurrence préalable sous la forme de consultation écrite au moins sommaire
».
Plus récemment, le conseil d’Etat (CE 7 mars 2005, communauté urbaine de Lyon) a
relevé que le principe du secret des relations entre l’avocat et son client ne fait pas obstacle à
ce qu’un avocat, candidat à un marché de prestations de conseil juridique, présente des
références professionnelles comportant l’occultation d’éléments nominatifs ou confidentiels.
Enfin plus récemment encore le conseil d’Etat (CE 6 mars 2009 – commune
d’Aix-en-Provence) a validé un assouplissement du secret professionnel permettant aux
avocats de produire des références nominatives avec l’accord exprès de leur client, estimant
que la conclusion d’un marché de services et d’assistance juridique ne peut légalement être
confidentielle sous réserve des cas de secrets protégés par la loi, censurant ainsi les atteintes
aux obligations de publicité et de mise en concurrence.
Ainsi, loin d’écarter les prestations de l’espèce du champ d’application de la
commande publique, le conseil d’Etat, tout en rappelant l’obligation de respecter les règles
déontologiques de la profession rappelées dans la loi du 11 février 2004 régissant le secret
professionnel, a considéré que la production de références professionnelles par des avocats
candidats à un marché public ne portait pas atteinte au principe du secret entre l’avocat et son
client sous les réserves ci-dessus.
Enfin, le code des marchés publics de 2006 établit toujours une distinction au sein des
marchés de services juridiques entre ceux qui ont pour objectif une prestation de service et
ceux ayant pour objet la représentation d’une collectivité territoriale en vue du règlement d’un
litige. Le paragraphe 5 du nouvel article 30 précise en effet que seuls ces derniers ne donnent
pas lieu à une transmission au représentant de l’Etat.
-
Il est observé qu’un certain nombre de factures d’honoraires paraissent assez
lacunaires, sans détail de la consistance et du coût de la prestation, sans référence aux
conventions signées, lesquelles devraient être actualisées pour faire correspondre le tarif
appliqué aux factures présentées.
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
Sur ces points, et s’agissant notamment du recours aux avocats, le maire indique en
réponse que la commune a pris acte des remarques formulées par la chambre.
-
Enfin la chambre a observé à travers l’examen de quelques affaires un manque
de célérité de la commune dans l’exécution de certains jugements, par l’émission tardive de
titres de recettes ou de mandats de paiement, notamment pour le règlement à la partie adverse
des frais irrépétibles, s’agissant de jugements dûment exécutoires ; alors que les sommes en
cause devaient être mandatées dans le délai de deux mois à compter de la notification de la
décision de justice, la commune s’est exposée au paiement d’astreintes après injonction
d’exécution.
Ces constatations ne peuvent que nuire à l’image et à l’autorité de l’administration
locale et de son ordonnateur, et contrevient au rôle d’exemplarité qui convient à l’officier
ministériel qu’est le premier magistrat de la commune.
-
De même des dépenses, remboursées tardivement, ont été mises à la charge de
la commune, alors même que les faits objet du jugement de condamnation étaient détachables
de la fonction de maire.
1°) Une exécution peu diligente des décisions de justice, qu’elles soient de l’ordre
administratif ou judiciaire :
-
par jugement du 12 mars 2002 le tribunal administratif de Strasbourg avait
annulé la décision de licenciement d’une employée communale à compter du 30 juin 2001,
jugement confirmé par un arrêt de la Cour administrative d’appel de Nancy du 13 avril 2006,
lequel allouait à l’intéressée une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code
de justice administrative, réglée par mandat du 28 juillet 2006.
Réintégrée à compter du 3 mars 2003, la commune a prononcé une nouvelle fois son
licenciement le 20 avril 2003, décision du maire à nouveau annulée par un jugement du
tribunal administratif de Strasbourg du 20 février 2007, allouant à la plaignante les sommes
de 2 989,55 euros et 800 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Auparavant une provision de 3 000 euros lui avait été accordée par décision du président du
tribunal administratif de Strasbourg du 21 janvier 2005 (mandat du 9 février 2005).
Toutefois le solde de la somme mise à la charge de la commune n’a été mandaté que
le 13 septembre 2007, après requête en exécution forcée (article 911-4 du code de justice
administrative) et intervention du président du tribunal administratif du 23 août 2007.
En outre, la procédure a donné lieu au règlement de 8 700 euros d’honoraires
d’avocat.
-
Par jugement du 16 mai 2006 le tribunal administratif de Strasbourg a annulé
une décision du maire du 24 mai 2004 mettant fin au détachement du directeur général des
services de la mairie.
Par arrêté du 15 mars 2007, la Cour administrative d’appel de Nancy a rejeté la
requête de la commune de L’Hôpital et a condamné la commune à verser à l’intéressé la
somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice
administrative.
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
Par lettre du 2 novembre 2007, l’avocat du plaignant a présenté un mémoire en
demande aux fins d’injonction d’exécution de l’arrêt et de paiement sous astreinte, requête à
laquelle a donné suite le président de la Cour administrative d’appel par lettre
du 19 novembre 2007, précisant les conditions d’exécution des décisions de la justice
administrative dans leurs principes, leurs obligations et leurs sanctions.
Finalement
la
somme
de
1 500
euros
a
fait
l’objet
d’un
mandatement
le 29 novembre 2007
2
, soit plus de huit mois après le jugement.
En outre, cette affaire a donné lieu au paiement d’honoraires d’avocat à hauteur de
plus de 7 000 euros.
-
Deux jugements ont été rendus par le Tribunal d’instance de Saint-Avold en
date du 22 septembre 2004 :
En appel de l’un des jugements, la commune de L’Hôpital s’est vue condamnée par
arrêt de la Cour d’appel de Metz du 11 décembre 2008 pour inexécution d’obligations
contractuelles et préjudices intérents à cette inexécution à payer à la société ACOCOM les
sommes de 17 358,99 euros avec intérêts au taux légal à compter du 2 août 2002
et 1 000 euros au titre de l’article 700 du code de procédure civile.
Ces sommes n’ont pas été réglées par la commune, au motif avancé par le maire de la
mise en liquidation judiciaire de la SARL, argument guère recevable puisque la société ayant
fait l’objet d’une procédure de redressement judiciaire le 29 avril 2008 avant mise en
liquidation judiciaire le 28 avril 2009, les sommes en cause auraient dû en tout état de cause
être versées entre les mains de l’administrateur judiciaire.
Il apparaît dès lors, que plus de neuf mois après la notification de l’arrêt, le créancier
de la commune aurait pu demander au représentant de l’Etat de mandater les sommes en cause
ou (et) saisir la Cour de discipline budgétaire et financière, ou demander à la juridiction ayant
prononcé la condamnation d’assortir celle-ci du versement d’astreintes.
En définitive, et suite aux interrogations de la chambre, le comptable a informé celle-
ci que les sommes en cause avaient été mandatées le 7 août 2009 au profit d’un huissier
(soit 3 jours après l’entretien de fin de contrôle avec le rapporteur, mandat rejeté et réémis à
l’ordre du mandataire seulement le 9 septembre).
Le règlement tardif de la condamnation a entraîné le règlement de 2 742 euros
d’intérêts au taux légal à compter du 2 novembre 2002.
Enfin, les honoraires d’avocat pour cette affaire se sont élevés pour la commune
à 2 210 euros.
- Dans un litige opposant la commune de L’Hôpital à son ancien maire, après un
premier jugement du 16 janvier 2006 du tribunal de grande instance de Sarreguemines
statuant en matière correctionnelle et un arrêt d’appel du 31 mai 2007 de la cour d’appel de
2
Il est rappelé (article L. 11 du code de justice administrative) que les jugements sont exécutoires (y compris en
cas d’appel), et que lorsqu’il est procédé à la liquidation d’une astreinte, copie du jugement ou de l’arrêt la
prononçant est adressée au ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière (article R. 921-7).
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
Metz, un arrêt de la Chambre criminelle de la Cour de cassation du 9 septembre 2008 a
confirmé la condamnation de celui-ci à verser à ladite commune la somme de 117 955 euros
pour détournement de fonds publics dans le cadre en l’espèce de la rémunération d’un emploi
fictif, et une somme de 1 5000 euros au titre des frais irrépétibles prévus par l’article 618-1
(frais de cassation) du code de procédure pénale, le montant des frais irrépétibles à hauteur
de 1
ère
instance et appel confondus ayant été fixé à 1 000 euros.
Ce n’est toutefois que le 6 juillet 2009 qu’ont été émis (dans le cadre du présent
contrôle), les titres de recettes correspondants, alors même que la condamnation était
exécutoire depuis la notification de l’arrêt d’appel de mai 2007, le pourvoi en cassation
n’étant pas exécutoire.
Il ne semble pas au surplus que la somme de 1 000 euros allouée par la cour d’appel
de Metz pour les frais de 1
ère
instance et d’appel ait fait l’objet d’un titre de recouvrement.
-
Dans une autre affaire opposant la commune à son ancien maire, après un
premier jugement du 17 novembre 2003 du tribunal de grande instance de Sarreguemines
statuant en matière correctionnelle et un arrêt d’appel du 10 novembre 2005 de la cour d’appel
de Metz, un arrêt de la chambre criminelle de la Cour de cassation du 31 janvier 2007 a
confirmé la condamnation de celui-ci, pour concussion, au paiement à la commune de
L’Hôpital de la somme de 26 068,78 euros, et de la somme de 2 000 euros au titre de
l’article 618-1 du code de procédure pénale.
Trois titres de recettes n’ont été émis que le 5 juin 2007 pour les montants
respectivement de 500 euros (titre 118 – article 471-1 du code de procédure pénale –
jugement 2020-03 du 17 novembre 2003), 2 000 euros (titre 116 – article 618-1 du code de
procédure pénale – arrêt du 31 janvier 2007), et 26 568,78 euros (titre 117 – arrêt
du 10 novembre 2005 – dommages et intérêts + frais irrépétibles) alors que le pourvoi en
cassation n’était pas suspensif.
2°) Des dépenses irrégulièrement mandatées sur le budget communal.
-
Par
jugement
du
tribunal
correctionnel
de
Sarreguemines
en
date
du 24 avril 2006, le maire de L’Hôpital a été condamné à verser à un conseiller municipal
d’opposition la somme de 1 000 euros à titre de dommages et intérêts pour diffamation, outre
celle de 600 euros au titre de l’article 475-1 du code de procédure pénale ; par arrêt du
4 octobre 2006 la cour d’appel de Metz a confirmé le jugement et fixé le montant des frais
irrépétibles à 1000 euros.
Par arrêt en date du 27 septembre 2007, la chambre criminelle de la Cour de cassation
renvoyait l’affaire devant la Cour d’appel de Nancy, laquelle a confirmé les dispositions des
jugements antérieurs en précisant que les allégations diffamatoires condamnées devaient être
considérées comme un acte détachable des fonctions de maire.
Toutefois les honoraires d’avocat relatifs à ce contentieux ont été réglés sur le budget
communal, qu’il s’agisse des procédures devant le tribunal de grande instance de
Sarreguemines (729,31 euros – mandat du 11 avril 2006), la Cour d’appel de Metz
(638,15 euros – mandat du 19 juillet 2006), la Cour de cassation (3 588 euros – mandats du
5 octobre 2007) ou la Cour d’appel de Nancy (856,80 euros – mandat de 2008).
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
Ce n’est que suite au questionnement de la Chambre que les titres de recettes ont été
émis à l’encontre du maire le 29 juin 2009 pour un montant de 5 912,26 euros.
-
Par jugement du Tribunal de grande instance de Sarreguemines statuant en
matière correctionnelle du 3 novembre 2003, le maire de L’Hôpital a été condamné, pour
intrusion illégale dans les locaux de la SARL ACOCOM, à verser à celle-ci une somme
de 1 000 euros au titre de l’article 475-1 du code de procédure pénale.
Alors que le jugement précité vise l’intéressé nommément et non la commune, la
somme en cause a été réglée sur le budget communal par mandat du 28 mai 2004.
De même, les honoraires de l’avocat ont été réglés par la commune (mandat n° 861
du 23 mai 2003 notamment).
Finalement le maire a remboursé à la commune les sommes de 1000 € suite à
l’émission d’un titre de recettes le 5 avril 2005 et de 638,17 € au titre des honoraires d’avocat
le 2 février 2010 (TR du 16 février).
7
LE CENTRE DE VACANCES À HASELBOURG – L’ASSOCIATION « CULTURE
ET PROGRES »
La commune de L’Hôpital est propriétaire depuis 1995 d’un centre de vacances situé à
HASELBOURG, date à laquelle l’association « le progrès » (aujourd’hui devenue
l’association « culture et progrès ») a cédé cet établissement pour le franc symbolique.
L’association « culture et progrès », présidée jusqu’à très récemment par Mme Denise
ORDENER, adjointe au maire, a pour objet de coordonner les manifestations culturelles, de
gérer la maison de vacances de HASELBOURG (commune située à 85 km de l’Hôpital), la
cantine scolaire (foyer Bois-Richard à L’HÔPITAL), ainsi que la bibliothèque municipale,
sise d’ailleurs au siège de l’association.
L’article 17 des statuts de l’association, joints à la convention, indiquent que
« l’association est administrée par un comité de direction, organe subordonné à l’assemblée
de ses membres, composé au minimum de 9 membres et au maximum de 18 membres élus
pour trois ans. Le conseil municipal de la ville de l’Hôpital désignera au moins 6 membres au
conseil d’administration. »
Jusqu’à la mi-2009, six élus du conseil municipal (dont trois adjoints), membres de
« culture et progrès », représentaient la majorité du comité de direction de l’association de
11 membres.
Depuis cette date, et suite au questionnement de la Chambre, une assemblée générale
du 26 juin 2009 a modifié la composition du conseil d’administration.
La convention du 19 novembre 2007 conclue entre la commune et l’association
« culture et progrès » précise que la subvention accordée est notamment destinée à couvrir les
salaires et charges sociales des permanents de l’association et les frais de fonctionnement de
celle-ci.
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
Outre les subventions attribuées, d’importants travaux de rénovation du centre de
vacances ont été réalisés par la commune dont le montant cumulé atteignait 319 060,56 €
en 2007.
Aux termes de l’article 11 des statuts, les ressources de l’association sont constituées
par les cotisations de ses membres et les subventions accordées, ou encore par les excédents
financiers issus des manifestations organisées par l’association.
En 2007 les produits de fonctionnement proviennent des cotisations (1 168 €), du
produit des manifestations (8 166 €), des prestations de services (79 181 €, dont un peu moins
de la moitié sont des produits de cantines, ce qui permet de situer à environ 40 000 € les
ressources directement issues de l’hébergement au centre) et des subventions (148 000 €).
Force est de constater que l’essentiel des ressources de l’association est constitué de la
subvention communale qui représente plus de 60 % des produits d’exploitation, le produit des
cotisations étant inférieur à 0,5 % des recettes.
Au plan formel, il est relevé que même si la liste des concours apportés par la
commune figure dans les documents budgétaires, aucune information n’est apportée
concernant la valorisation des prestations en nature dont bénéficie l’association.
Celles-ci sont listées au point 4 du A/ de la convention validée par le conseil municipal
lors de sa séance du 14 novembre 2007. La commune met ainsi à disposition de l’association,
de façon permanente, deux bureaux situés dans l’espace Albert MUTZ. Les frais d’entretien et
de nettoyage sont en outre pris en charge par la commune. La mise à disposition de personnel
est également prévue dans le cadre de la mise en place technique des manifestations faisant
appel aux équipements communaux.
Il est rappelé que s’agissant des communes de 3 500 habitants et plus, les documents
budgétaires doivent être assortis en annexe « de la liste des concours attribués par la
commune aux associations sous forme de prestations en nature et de subventions » (cf. 2° de
l’article 2313-1 du CGCT) et du « bilan certifié conforme du dernier exercice connu des
organismes dans lesquels la commune détient une part du capital ou au bénéfice desquels la
commune a garanti un emprunt ou versé une subvention supérieure à 75 000 € ou représentant
plus de 50 % du budget de l’organisme » (cf. 5° de l’article 2313-1 du CGCT).
Même si l’objet des crédits octroyés à l’association « culture et progrès » n’est pas
entièrement destiné à assurer la gestion du centre de vacances, un tel effort financier de la
commune, rapporté à sa faible capacité de financement, paraît particulièrement lourd au
regard des recettes générées par la maison de vacances de HASELBOURG.
En tout état de cause, eu égard à l’importance de la subvention et à la diversité des
activités de l’association liées à la collectivité (gestion de la bibliothèque municipale, de la
cantine, du centre de vacances, de l’animation culturelle), il serait opportun que l’association
établisse et produise une comptabilité analytique détaillée par branche d’activité,
éventuellement par des budgets annexes, afin de mettre en lumière la participation de la
commune dans chacune de ces activités.
Enfin on pourrait qualifier une partie des activités exercées par l’association de
services rendus pour le compte de la collectivité dans la gestion de différents équipements et
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
services publics municipaux, avec pour conséquence de la qualification de telles activités le
paiement du prix d’une prestation et non du versement d’une subvention.
Ainsi la participation de la commune s’analyserait-t-elle plus comme la prise en
charge de dépenses réalisées en dehors du budget communal que comme une subvention
forfaitaire destinée à soutenir l’activité d’une association dotée d’un libre arbitre et d’une
autonomie de gestion propres à remplir son objectif associatif.
Dès lors, compte tenu de l’objet principal de la convention conclue entre l’association
et la commune, à savoir la gestion de services à la demande de celle-ci, le cadre contractuel
pourrait être requalifié en marché public de prestation de services, ou le cas échéant en
délégation de service public, conclus en l’occurrence sans mise en concurrence et publicité.
On constate à cet égard qu’aucune des dispositions de la convention n’autorise
explicitement l’association à percevoir directement les recettes auprès des usagers dans le
cadre de la gestion des services qui lui ont été délégués, en particulier la cantine scolaire et le
centre d’hébergement.
Enfin la participation d’adjoints au maire et de conseillers municipaux à la décision
d’octroi d’une subvention au profit d’une association au sein de laquelle ils exercent un
pouvoir décisionnel et prépondérant serait susceptible de constituer une prise illégale
d’intérêts au sens de l’article 432-12 du code pénal (cour de cassation du 22 octobre 2008).
En réponse le maire indique qu’une concertation entre la trésorière de la commune, le
président de l’association et les élus a permis de définir des orientations destinées à
régulariser la situation au regard de la comptabilité publique et de la commande publique,
notamment en ce qui concerne la gestion de la cantine scolaire, du centre de vacances et de la
bibliothèque municipale, des choix devant être opérés entre différents modes de gestion, dans
le cadre d’une régie, d’un marché public ou d’une délégation de service public.
De plus l’attention de la chambre a été attirée par les conditions d’embauche et de
création de poste d’un couple de gardiens au centre de vacances d’Haselbourg, par une
procédure quelque peu ambigüe qui illustre les relations étroites qui existent entre la
commune et l’association « culture et progrès ».
Alors que ladite association, gestionnaire du centre de vacances, est l’employeur
logique et habituel du personnel et donc des concierges du centre d’Haselbourg, une annonce
de recrutement d’un couple de gardiens a été lancée par l’intermédiaire du pôle emploi de
Sarrebourg, (dont un emploi à temps plein et l’autre à raison de 20 heures par semaine) sans
qu’ait été par ailleurs précisée la qualité de l’employeur.
Parue sur le site internet du pôle emploi le 7 janvier 2009, l’offre a été suspendue le
8 janvier, après avoir recueilli 27 candidatures.
Parallèlement ont été créés deux postes d’adjoint technique de 2
ème
classe par
délibération du conseil municipale du 25 mars 2009.
Par arrêté du 23 février 2009 a été nommé à compter du 1
er
février 2009 un adjoint
technique de 2
ème
classe stagiaire à temps complet, lequel figurait sur la liste des candidats
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
présentés par le pôle emploi, et par arrêté du 5 mars a été nommée à compter du 1
er
mars sa
compagne, adjoint administratif stagiaire à temps complet.
Ces deux arrêtés ont été rapportés par arrêtés du 9 juillet 2009 sur demande expresse
du représentant de l’État demandant leur annulation pour risque de conflit d’intérêt ; les
intéressés ont toutefois été embauchés dès le 1
er
juillet 2009 sur les mêmes emplois de
concierge par l’association « culture et progrès ».
Il conviendra de clarifier au mieux et le plus rapidement possible les relations
respectives de la commune et de l’association, laquelle gère les installations de la maison de
vacances de Haselbourg, la cantine scolaire et coordonne des manifestations d’intérêt général
à caractère artistique. Pour sa part la commune met gratuitement à disposition de l’association
les salles et équipements dont elle est propriétaire ainsi que le concours des services
techniques municipaux, et assure par voie de subvention les salaires et charges sociales des
permanents de l’association ainsi que les frais administratifs liés à son fonctionnement.
8
LA COMMANDE PUBLIQUE
8.1
L’organisation de la commande publique
La composition de la commission d’appel d’offres a été arrêtée par délibération du
conseil municipal en séance du 3 avril 2001. Conformément au code des marchés publics,
cette commission est composée de cinq membres du conseil municipal élus et du maire ou de
son représentant.
La délibération du 29 mars 2004 décrit par ailleurs les modalités applicables en
matière de commande publique pour la commune comme suit :
« 1/
Dépense inférieure à 15 000 € ht :
-
choix de la commande publique à déterminer avec l’adjoint responsable ;
2/
Dépense supérieure à 15 000 € ht et inférieure à 90 000 € :
-
mise en concurrence par une publicité dite « adaptée » pour permettre une
concurrence
effective et transparente qui se traduira au choix par une
publication dans un organe de presse (républicain lorrain par exemple), ou via
internet, ou encore l’affichage d’un formulaire adéquat dans le tableau
réservé à cet effet en mairie
-
choix de la commande à déterminer ensuite avec l’adjoint responsable qui
informera le maire du résultat (presse, internet, affichage en mairie).
3/
Dépense supérieure à 90 000 € ht et inférieure à 230 000 € (fournitures)
et 5 900 000 € ht (travaux) :
-
application stricte et rigoureuse de la procédure formelle des appels d’offres.
Pour ce faire, et pour éviter toute confusion avec ce qui précède, si le cas se
présente, prendre contact avec le responsable du service urbanisme/marchés
publics qui indiquera la marche à suivre.
4/
Dépenses supérieures aux montants maximum visés en 3/ :
-
procédure
« européenne » :
voir
avec
le
responsable
du
service
urbanisme/marchés ».
La chambre observe qu’en dehors du cadre fixé par cette délibération, la commune ne
dispose pas de règlement intérieur portant sur la commande publique. De plus la tenue des
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
dossiers de marché semble perfectible, aucun agent n’étant d’ailleurs spécifiquement chargé
de centraliser les besoins et d’assurer le bon déroulement des procédures de passation des
marchés. L’affectation d’un agent chargé d’assurer une fonction ressource pour l’ensemble
des services serait le cas échéant une première étape dans la sécurisation des procédures de la
commande publique.
8.2
Les obligations en matière d’accès à la commande publique et de mise en
concurrence
8.2.1
Les conditions d’accès à la commande publique
Il est tout d’abord relevé que le site internet officiel de la commune ne présente aucun
lien permettant d’accéder aux offres de marchés en cours ou encore à une liste des marchés
attribués. Ceci rend inopérant une partie du dispositif prévu par la délibération
du 29 mars 2004 qui cite ce moyen d’information pour les marchés conclus selon une
procédure adaptée.
Par ailleurs la commune ne procède pas à la publication de la liste des marchés selon
les conditions prévues à l’article 133 du code des marchés publics 2006 qui indique : «
Le
pouvoir adjudicateur publie au cours du premier trimestre de chaque année une liste des
marchés conclus l'année précédente ainsi que le nom des attributaires. Cette liste est établie
dans les conditions définies par un arrêté du ministre chargé de l'économie ».
L’absence de mise en concurrence réelle
De nombreuses dépenses ont été effectuées en dehors de toute mise en concurrence et
du respect de la réglementation applicable en matière de publicité.
C’est le cas notamment pour les travaux effectués au centre de vacances
« HASELBOURG » durant la période sous revue pour un montant de 166 802, 58 € TTC.
Les prestations concernées n’ont fait l’objet d’aucune mesure de mise en concurrence
formelle ou de publicité et ont été réglées sur simple présentation de factures. Aucune pièce
relative à une éventuelle mise en concurrence n’a ainsi pu être transmise à la chambre suite à
ses demandes.
De plus l’installation d’une aire de jeux dont le montant était initialement fixé
à 15 000 € TTC a atteint 26 269,66 €.
D’autres opérations n’ont par ailleurs pas plus fait l’objet d’une mise en concurrence
formelle ou de publicité. Ainsi, concernant les travaux effectués au foyer bois-Richard
(montant de 36 258, 40 €), les procédures relatives à la passation du marché ont, selon la
commune, été assurées par le cabinet chargé d’étudier la faisabilité et la maîtrise d’oeuvre des
travaux.
Il convient de rappeler que le suivi ces procédures devait être assuré dans le cadre
réglementaire prévu à cet effet. Un cabinet peut être chargé d’assurer une étude de faisabilité
ou la maîtrise d’oeuvre d’un marché ainsi que de la confection des pièces (avis d’appel public
à la concurrence, avis d’attribution, notification, préparation des actes d’engagement).
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
Il ne peut en revanche se substituer à la personne responsable du marché ou à la
commission d’appel d’offres pour les obligations relevant de celles-ci en matière de mise en
concurrence, d’attribution et de publicité, l’ensemble de ces pièces devant bien entendu être
détenu par la collectivité donneuse d’ordre.
Là encore, la commune n’a pas été en mesure de transmettre les pièces concernées,
qu’il s’agisse de l’avis d’appel public à la concurrence ou encore de l’avis d’attribution, ce qui
laisse à penser que l’ensemble de ces obligations n’ont, a priori, pas été respectées.
Outre le risque juridique encouru par la commune concernant l’absence de mise en
compétition des prestataires, la chambre relève que l’absence de mise en concurrence formelle
a pu priver la commune de la possibilité de bénéficier des meilleurs prix ou prestations.
La réalisation de ces travaux de rénovation du foyer « bois-Richard », prévus dans
l’étude de faisabilité pour un montant de 28 100 € ht pour 6 lots, a elle aussi généré un coût
supplémentaire pour une dépense réelle de 36 258,40 € ht soit un dépassement significatif du
montant prévisionnel de 30 %. L’absence de mise en concurrence pour cette opération a pu
priver la commune de la possibilité d’obtenir les meilleures conditions de prix.
Enfin des travaux de toiture ont été effectués au foyer bois-Richard pour un montant
de 7 248 € ht, préalablement à l’étude de faisabilité rendue par le cabinet d’études quelques
jours, plus tard, sans qu’ils aient fait l’objet d’une quelconque mise en concurrence ou mesure
de publicité.
D’autres marchés, pour lesquels aucune procédure de mise en concurrence ne semble
avoir été effectuée, concernent des travaux de réfection de chaussée ou de raccordement
effectués par l’entreprise SMTPF pour des montants TTC respectifs de 32 296,94 € et de
47 392,70 €.
A un degré moindre, des travaux de toiture (caserne des pompiers et morgue) ont été
réalisés durant l’exercice 2007 sur simple facture pour des montants de 12 269,26 €,
8 503,56 € et 2 394,37 €.
Compte tenu des montants concernés et du caractère homogène et récurrent des
prestations précitées, la contractualisation de la demande par un marché aurait dû être
envisagée après une mise en concurrence formelle permettant de garantir une véritable
transparence dans l’attribution des commandes et à la commune d’obtenir, le cas échéant, un
meilleur prix ou tout du moins l’assurance que la tarification appliquée par les entreprises
prestataires n’était pas surévaluée.
Le nombre d’exemples relevés dépasse un dysfonctionnement ponctuel et peut
sembler constituer un mode de gestion conduisant à s’affranchir des principes de libre accès à
la commande publique.
La chambre rappelle que les principes de liberté d’accès à la commande publique,
d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures s’appliquent à tous les
marchés publics et que le non respect de ces principes pouvait être constitutif du délit de
favoritisme prévu par l’article 432-14 du code pénal.
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
8.2.3
Les anomalies relevées dans le cadre du renouvellement ou de la passation
de certains marchés
La confection du bulletin municipal
La chambre a relevé que les travaux de confection et d’impression du bulletin
municipal, ainsi que diverses prestations de communication ou de maintenance du site
internet de la commune reposent sur des conventions, conclues à l’origine sur la base de
simples devis, datées respectivement du 25 octobre 2001 et du 13 juin 2002.
L’entreprise « déclic communication » a assuré les prestations correspondantes entre
2004 et 2007 pour un montant total de 125 674 € ht pour le bulletin municipal et de 17 726 €
pour les prestations annexes (cf. tableau ci-dessous).
2004
2005
2006
2007
Total
Bulletin municipal
27 860
32 884
30 990
33 940
125 674
Prestations
diverses
(impressions,
communication,
maintenance site internet)
6 164
6 227
3 189
2 146
17 726
Compte tenu de l’ancienneté des devis transmis par cette entreprise en 2001 et 2002, il
appartient à la commune de mettre en place une procédure de marché adéquate en vue
notamment de respecter les principes de base de la commande publique comme la mise en
concurrence et l’égalité de traitement entre les candidats éventuels.
La chambre rappelle en effet que la notion de procédure adaptée prévue par la
réglementation n’exonère pas la personne publique de mise en concurrence réelle.
Au cas particulier, la commune déroge non seulement au cadre juridique applicable à
la commande publique, mais aussi à la délibération du 29 mars 2004 valant règlement
intérieur en ce qui concerne la procédure relative aux marchés conclus selon une procédure
adaptée, s’agissant des obligations de publicité et de mise en concurrence.
L’acquisition d’un camion porte-outils
L’acquisition, par la commune d’un camion porte outil faisant suite à une délibération
du 6 mars 2007, pour un montant de 210 702 € ht, appelle les observations suivantes :
On observe à l’examen de l’ensemble des pièces du marché que, en premier lieu, sur
les treize entreprises ayant retiré un dossier, seule l’une d’entre elles a déposé une offre, ce
qui était peut-être lié aux conditions de financement, mention étant faite à cet égard de
l’absence de registre de dépôt des offres..
S’agissant des modalités de financement de cette acquisition, la chambre relève
l’absence d’inscription de l’opération dans les documents budgétaires. Aucun crédit
spécifique ne figure en effet dans les budgets primitifs 2007 et 2008, contrevenant ainsi aux
principes de prévision et d’autorisation des dépenses.
Une délibération du 17 septembre 2008 précise sur ce sujet au point 4 intitulé
« acquisition d’un véhicule porte-outils polyvalent pour les services techniques » :
«
M. MULLER rappelle que par délibération en date du 6 mars 2007 le conseil municipal
acceptait le principe d'une telle acquisition en autorisant la procédure d'appel d'offres
adéquate et en chargeant le service technique et la commission ad hoc de choisir l’offre la
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
plus intéressante. L'offre retenue par la commission d'appel d'offres du 19 juillet 2007 émane
de la société D. HANTSCH S.A. de 67520 Marlenheim pour un montant de 210 702,34 € HT,
soit 252 000 € TTC.
Il est donc demandé au conseil municipal:
- de confirmer le choix de la CAO pour le titulaire ci-dessus au prix de 252 000 € TTC
de prévoir les crédits nécessaires de la manière suivante: 50 %au BP 2009 - 50 %au BP 2010
-et d'autoriser M. le Maire à comparaître à la signature du marché correspondant
ainsi qu'à tout document nécessaire à la réalisation de l’opération
».
Le point 11 de la délibération du 13 novembre 2008 précise enfin : «
M. MULLER
rappelle que par délibération en date du 17 septembre 2008 le conseil municipal attribuait le
marché « Fourniture d’un camion porte-outils » à la société D. HANTSCH S.A. de
MARLENHEIM (67520) pour un montant de 210 702,34 € HT, soit 252 000 € TTC.
Il est proposé de modifier les conditions de paiement pour ne prévoir la dépense qu’au
budget 2009. Le conseil municipal est donc appelé à :
- confirmer le choix de la CAO pour le titulaire ci-dessus au prix de
252 000 € TTC ;
- approuver l’avenant qui modifie les conditions de paiement à un paiement en une
seule fois ;
- prévoir les crédits nécessaires au budget 2009 ;
- et autoriser M. le Maire à comparaître à la signature du marché correspondant ainsi
qu’à tout document nécessaire à la réalisation de l’opération. ».
Il ne peut qu’être rappelé que les dépenses projetées doivent
être inscrites dans les
documents budgétaires prévisionnels, le budget étant en effet l’acte par lequel sont prévues et
autorisées par l’assemblée délibérante les recettes et les dépenses de l’exercice
(article L. 2311-1 du CGCT) ; cette absence de prévision de l’opération en cause, dont le
montant s’est élevé au final à 210 752 € ht, contrevient au principe de sincérité budgétaire.
Par ailleurs, les modalités de financement visées à l’article 8 « règlement-
cautionnement » du cahier des charges administratives particulières (CCAP) prévoyaient un
règlement fixé comme suit : « 1
er
paiement 50 % début avril 2008, 2
ème
paiement 50 % début
avril 2009 ».
Le représentant de l’État chargé du contrôle de légalité a toutefois estimé, par lettre
du 24 septembre 2008, qu’au regard de l’article 96 du CMP 2006, cette clause était illicite et
que le marché n’était dès lors pas exécutoire. L’article 96 du CMP
indique en effet qu’«
est
interdite l’insertion dans un marché de toute clause de paiement différé »
.
Au plan pratique, l’article 8 du CCAP précité a été modifié en conséquence, en accord
avec les parties concernées, prévoyant qu’« à
réception de facture, les modalités particulières
de règlement seront précisées dans l’offre. Il n’est pas prévu d’avance facultative
».
La chambre considère qu’une telle modification du CCAP aurait toutefois dû entraîner
la passation d’un nouveau marché
3
dans la mesure où les conditions de paiement prévues par
le CCAP ont été modifiées au-delà d’une simple mise au point.
3
CAA Bordeaux, 22 mai 2003,
Société Alzate
, Contrats et March. Publ.12/2003, n°229, obs. F. Olivier. TA
Lyon, 8 mars 2007, n°06-02367,
Préfet du Rhône
, Contrats et March. Publ. 5/2007, n°144, obs. F. Llorens et P.
Soler-Couteaux : la mise au point ne doit pas révéler une mauvaise définition des besoins (292 places de
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
Il est rappelé que le pouvoir adjudicateur, en accord avec le candidat retenu, peut
procéder à une mise au point des composantes du marché sans en remettre en cause les
caractéristiques substantielles, notamment financières.
En outre, l’attribution du marché suite à la délibération du 23 novembre 2008 est
intervenu plus d’un an après que la CAO se soit réunie en juillet 2007.
Un tel délai aurait pu entraîner une remise en cause du prix proposé par le candidat
retenu puisque l’avis d’appel public à la concurrence prévoyait une durée de validité de l’offre
de 90 jours (à compter de la date limite de réception de l’offre).
Enfin, la publication de l’avis d’attribution, le 2 février 2009, a été effectuée bien
après la notification au candidat retenu de l’octroi du marché le 23 novembre 2008, soit plus
de 70 jours après la décision d’attribution.
En effet l’article 85 du CMP 2006 stipule que : « -
Pour les marchés et les accords
cadres donnant lieu à l’une des procédures formalisées et pour les marchés de services
relevant de l’article 30 d’un montant égal ou supérieur à 206 000 € ht, le pouvoir
adjudicateur envoie pour publication, dans un délai maximal de quarante-huit jours à
compter de la notification du marché ou de l’accord cadre, un avis d’attribution. Le pouvoir
adjudicateur est dispensé d’envoyer un avis d’attribution pour les marchés fondés sur un
accord cadre
».
8.3
L’enregistrement des offres
La chambre relève l’absence de tenue d’un registre de dépôt des offres pour la plupart
des marchés conclus durant la période sous contrôle.
Or, l’article 58 du CMP 2001 indique que « les dossiers des candidats sont transmis
par tout moyen permettant de déterminer de façon certaine la date et l'heure de leur réception
et de garantir la confidentialité. Ils doivent comporter une enveloppe contenant les
renseignements relatifs à la candidature ».
Les articles 59 et 62 complètent le cadre réglementaire, respectivement pour les appels
d’offres ouverts et les appels d’offres restreints, en précisant que « seuls peuvent être ouverts
les plis qui ont été reçus au plus tard à la date limite qui a été annoncée dans l'avis d'appel
public à la concurrence ». Ces principes sont repris dans les versions 2004 et 2006 du code
des marchés.
Au plan pratique, l’organisateur de la mise en compétition est amené à tenir un
document d’enregistrement en application des articles précités. Il est ainsi conseillé d’utiliser
l’imprimé type mis à la disposition des organismes soumis à la réglementation applicable en
matière de commande publique, étant rappelé que depuis le code des marchés publics 2001,
cet imprimé est facultatif, la personne responsable du marché pouvant utiliser un document
qui lui est propre.
stationnement portées à 450). Voir aussi, TA Nice, 24 mars 2006,
Société Dégremont c/ SI pour le traitement des
OM de l’aire de Fréjus
, AJDA 26 juin 06, p. 1277, conclusions F. Dieu : l’ajout dans le CCAP d’une clause
prévoyant des pénalités financières en cas de performances insuffisantes excède une simple mise au point.
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
Le non respect de cette procédure peut, en cas de recours contentieux, présenter un
risque pour la personne publique organisatrice.
Dans l’hypothèse où il serait nécessaire d’attester du respect des principes de
concurrence et d’égalité de traitement entre les candidats, la commune de l’Hôpital ne
pourrait apporter la preuve matérielle de sa bonne foi.
Outre la nécessité de pallier à ce risque, il paraîtrait opportun de mettre en place un
processus d’enregistrement des offres permettant à la commission d’appel d’offres
d’apprécier de façon plus rigoureuse et transparente la réception et la présentation des offres
soumises par les candidats.
Enfin, la liste des marchés, à publier conformément aux dispositions du CMP, n’a pu
être transmise à la chambre.
Pour mémoire, la liste des marchés attribués doit être publiée au cours du 1
er
trimestre
de chaque année conformément aux dispositions de l’article 133 du CMP 2006 qui indique à
cet effet que « le pouvoir adjudicateur publie au cours du premier trimestre de chaque année
une liste des marchés conclus l'année précédente ainsi que le nom des attributaires. Cette liste
est établie dans les conditions définies par un arrêté du ministre chargé de l'économie ».
Dès lors la chambre invite la commune à se doter d’un règlement intérieur qui
déterminerait plus précisément les modalités applicables aux marchés conclus selon une
procédure adaptée, d’autant plus que la majeure partie des commandes publiques effectuées
par la commune relèvent de cette catégorie. Le respect des obligations visées à l’article 133
du CMP 2006 concernant la diffusion de la liste des entreprises attributaires de la commande
publique et l’instauration d’une mise en concurrence réelle devraient mieux garantir la
transparence requise par la réglementation.
L’ordonnateur, tout en prenant acte des recommandations de la chambre, estime, quant
à lui, le nombre de manquements au code des marchés « extrêmement limité » et parmi les
moins importants des opérations réalisées par la commune, la passation des marchés publics
étant par ailleurs dorénavant confiée à un « référent » désigné au sein du personnel
communal.
9
RECOMMANDATIONS
1.
Mouvementer les comptes de rattachement des charges et des produits.
2.
Maîtriser les charges de personnel et les subventions versées.
3.
Constituer des provisions pour litiges et contentieux.
4.
Régulariser le régime indemnitaire et harmoniser le dispositif mis en place.
5.
Exécuter les décisions de justice dans les deux mois à compter de la notification du
jugement exécutoire.
6.
Reconsidérer les relations entre la commune et l’association « le progrès » en fonction
des services qui lui ont été délégués, compléter en ce sens la convention passée avec
l’association, et exiger de celle-ci une comptabilité analytique par branche d’activité.
Place Jeanne d'Arc – BP 599 – 88021 EPINAL CEDEX – Téléphone 03 29 64 29 29 – Télécopie 03 29 64 03 58
E-mail : crc@lorraine.ccomptes.fr
7.
Appliquer les modalités adoptées par le conseil municipal relatives à la commande
publique, respecter les principes de mise en concurrence fixés par le code des marchés
et de libre accès à la commande publique.
8.
Mettre en place un processus rigoureux et précis d’enregistrement des offres et publier
la liste des marchés conformément à l’article 133 du code des marchés publics.
Telles sont les observations et recommandations que la chambre régionale des
comptes a souhaité formuler sur la gestion de la commune de L’HÔPITAL.