Le Président
Limoges, le 18 mars 2008
Ref : PB/DT/08/N° 159
Objet
: - transmission du rapport d'observations définitives sur la gestion
de la Ville de Limoges
Pièces jointes
: - un rapport de 49 pages complété par une réponse (sur 19 pages).
Monsieur le Député-Maire,
Par lettre du 7 novembre 2007, j'ai porté à votre connaissance les
observations définitives arrêtées par la chambre régionale des comptes sur l'examen de la
gestion de la ville de Limoges afin de vous permettre, si vous l'estimiez utile, d'apporter
une réponse écrite à ces observations, en application des dispositions du code des
juridictions financières.
Par lettre du 6 décembre 2007, vous m'avez fait part de vos remarques. Ce
courrier est joint au rapport de la chambre qui vous est adressé, conformément à l'article
L.241-11 du code des juridictions financières, aux fins de communication au conseil
municipal.
Dans le respect des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 241-11
1
et
de la nécessaire neutralité des travaux de la chambre par rapport aux opérations électorales,
il a été sursis à l'expédition des observations définitives arrêtées par la chambre jusqu'au
lendemain du tour du scrutin où l'élection est acquise.
Ce rapport d'observations définitives devra être communiqué au conseil
municipal lors de sa plus proche réunion. Il doit faire l'objet d'une inscription à l'ordre du
jour, être joint à la convocation adressée à chacun des membres du conseil et donner lieu à
débat.
…/…
3, rue des Charseix - 87032 - LIMOGES Cedex - Téléphone : 05 55 45 13 13 - Télécopie : 05 55 32 58 19
1
L. 241-11 dernier alinéa "
Le rapport d'observations ne peut être publié ni communiqué à ses destinataires ou à des
tiers à compter du premier jour du troisième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections
pour la collectivité concernée et jusqu'au lendemain du tour du scrutin ou l'élection est acquise
."
2
Ce rapport d'observations définitives est également adressé au préfet et au
trésorier-payeur général de la de la Région Limousin et du département de la Haute-
Vienne. Après sa communication au conseil municipal, il est communicable de plein droit
à toute personne qui en ferait la demande en application de l'article 2 de la loi du 17 juillet
1978. Aussi, je vous remercie de bien vouloir informer le greffe de la date à laquelle cette
communication interviendra.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Député-Maire, l'expression de ma
considération distinguée.
Christophe ROSENAU
Monsieur Alain RODET
Député-Maire
Maire de Limoges
Hôtel de Ville
9 Place Léon Betoulle
87000 - LIMOGES
CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
DU LIMOUSIN
VILLE DE LIMOGES
EXAMEN DE LA GESTION
RAPPORT D'OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(à compter de l'exercice 2001)
Sommaire
Pages
1 - LA SITUATION FINANCIERE DE LA VILLE DE LIMOGES
1 - 5
1.1 -
L'autofinancement
1
1.2 -
L'impact de l'intercommunalité
1 - 3
1.3 -
La fiscalité et l'endettement
3 - 5
2 - LA FIABILITE DES COMPTES
5 - 9
2.1 -
La fiabilité des comptes
6 - 7
2.2 -
L'examen de l'application du principe
d'indépendance des exercices
7 - 9
3 - LE CONTROLE DE GESTION ET LES AUTRES
INSTRUMENTS DE PILOTAGE
9 - 12
3.1 -
Absence de contrôle de gestion et d'une
comptabilité analytique
9 - 10
3.2 -
Instruments de suivi
11 - 12
4 - L'AUDIT DE LA FONCTION JURIDIQUE
12 - 18
4.1 -
La direction des affaires juridiques et l'exercice
de la fonction juridique
12 - 15
4.2 -
Les prestations externalisées
15
4.3 -
L'activité du service juridique
15 - 18
5 - LA COMMANDE PUBLIQUE
18 - 21
5.1 -
Le rôle du bureau des marchés
18 - 19
5.2 -
Seuils et procédures
19 - 20
5.3 -
La gestion de la procédure par le bureau des marchés
20 - 21
5.4 -
Le suivi des marchés
21
6 - LA FONCTION "PERSONNEL"
22 - 34
6.1 -
Organisation et structure du personnel
22 - 28
.../...
2
6.1.1 - Répartition des compétences entre la ville et
la communauté d'agglomération
22 - 24
6.1.2 - Répartition des compétences au sein de la ville
24 - 28
6.2 -
Structure du personnel et l'évolution des dépenses
de personnel
29 - 30
6.3 -
Activités accessoires et cumuls de rémunération
30 - 31
6.4 -
Contrôles internes
31 - 32
6.5 -
Contrôle de gestion et gestion prévisionnelle des effectifs
33 - 34
7 - DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE ET AMENAGEMENT
PUBLIC
34 - 44
7.1 -
Conséquences du transfert des zones d'activité et de la
voirie à la communauté d'agglomération
34 - 36
7.1.1 - Développement économique et aménagement
34 - 35
7.1.2 - Voirie : répartition des compétences avec la CALM
36
7.2 -
Relations entre la ville de Limoges et la société
d'équipement du Limousin
36 - 38
7.2.1 - Impact de la communauté d'agglomération
37
7.2.2 - Répercussions du droit communautaire
37 - 38
7.3 -
Opérations confiées à la SELI
38 - 43
7.3.1 - Aménagement des zones d'activités : technopole Ester
38
7.3.2 - Aménagement des zones d'habitat
39 - 40
7.3.3 - Opérations immobilières
40 - 42
7.3.4 - Renouvellement urbain et développement local :
opération du coeur de ville
42 - 43
7.4 -
Gestion des parcs de stationnement
43 - 44
Annexe 1
: Calcul de l'autofinancement de la ville de Limoges
45
Annexe 2
:
Produits fiscaux et taux
46
Annexe 3
: Fonction « Personnel »
47 - 48
Annexe 4
: Opérations confiées à la SELI
49
.../...
CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
DU LIMOUSIN
VILLE DE LIMOGES
EXAMEN DE LA GESTION
RAPPORT D'OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(à compter de l'exercice 2001)
1 - LA SITUATION FINANCIERE DE LA VILLE DE LIMOGES
1.1 -
L'autofinancement
La situation financière d'ensemble de la ville de Limoges peut être appréciée au
travers du tableau de calcul de l'autofinancement présenté en annexe 1 pour les années
2002 à 2006. Toutefois, l'interprétation qui doit en être faite doit prendre en compte les
transferts de compétences en direction de la communauté d'agglomération de Limoges
métropole (CALM) qui ont eu lieu en 2003 et surtout en 2006. La période 2003-2005 est
la plus parlante puisque l'analyse financière peut s'effectuer à périmètre constant.
L'évolution entre 2005 et 2006 fait l'objet d'un commentaire particulier compte tenu du
fort impact financier du transfert des compétences voirie et développement économique.
L'évolution constatée sur la période 2003-2005 laisse apparaître une situation
financière saine. Les produits de gestion progressent régulièrement (+ 3,5 %) à un rythme
plus faible cependant que les charges de gestion (+ 5,7 %, dont + 5,1 % d’évolution sur les
charges de personnel). C'est également le cas entre 2005 et 2006 où, une fois retraitée des
évolutions liées aux transferts vers la communauté d'agglomération, les charges courantes
de fonctionnement évoluent toujours légèrement plus vite que les produits (+ 3,4 % pour
les charges contre 3,2 % pour les produits). L'excédent brut de fonctionnement, qui
constitue l'indicateur le plus fiable d'une situation financière pérenne, car il traduit
directement en termes financiers les moyens dont la ville dispose pour financer, d'une part,
le renouvellement de ses investissements par les dotations aux amortissements et, d'autre
part, les investissements nouveaux grâce à l'autofinancement dégagé, diminue donc
faiblement mais demeure à plus de 33 millions d'euros. De même, la capacité
d'autofinancement brute, solde qui représente le cash-flow libre d'affectation dégagé dans
l'année, demeure stable et permet de couvrir sans difficulté les annuités de remboursement
en capital de la dette. Toutefois, l'amortissement en capital de la dette diminuant fortement
entre 2003 et 2005, compte tenu de la politique de désendettement de la ville et des
renégociations d'emprunts, la capacité d'autofinancement disponible pour le financement
de nouveaux équipements progresse très fortement de 761 911 € à 13 617 616 €.
1.2 -
L'impact de l'intercommunalité
Les fortes évolutions constatées pour l'exercice 2006 méritent un commentaire
particulier afin d'expliquer, par exemple, la diminution de l'excédent brut de
fonctionnement d'environ un tiers. Trois
lignes
du
tableau
sur
le
calcul
de
l'autofinancement retiennent l'attention.
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-) la ligne « autres impôts et taxes » qui diminue de 53 839 116 € à 31 126 507 €,
-) la ligne « produits des services et du domaine » qui progresse de 11 396 079 € à
17 525 126 €,
-) enfin, la ligne « produits financiers » qui passe de 16 077 € à 2 919 081 €.
Ces modifications sont directement liées aux transferts de compétences
intervenues au 1er janvier 2006 entre la ville de Limoges et la CALM, notamment aux
transferts de la compétence voirie et de la compétence développement économique.
L'adhésion de la ville de Limoges à compter de 2002 à une communauté de
communes, transformée en communauté d'agglomération à compter de 2003, a entraîné,
comme pour les autres villes de la communauté d'agglomération, des modifications dans la
structure des recettes et des dépenses.
En effet, un des principaux effets de l'adhésion de la ville à une structure
intercommunale a été de transférer des compétences qui ont entraîné des transferts de
ressources et de charges. Ainsi, les communes ne perçoivent plus la taxe professionnelle,
une taxe professionnelle unique étant perçue directement par la communauté
d'agglomération. Toutefois, pour garantir la neutralité financière, tant pour les communes
que pour la communauté d'agglomération, la perception directe de la taxe professionnelle
unique par la communauté d'agglomération est compensée par l'attribution d'une allocation
de compensation versée par la communauté d'agglomération à chaque commune sur la
base du montant de taxe professionnelle perçue avant l'entrée dans la communauté
d'agglomération. Cependant, pour tenir compte des transferts de charges des communes
vers la communauté d'agglomération, l'attribution de compensation versée à chaque
commune est diminuée des charges que la communauté d'agglomération assume
désormais à la place des communes membres. L'évaluation des transferts de charges est
réalisée par une commission locale d'évaluation des transferts de charges (rapport de la
CLETC du 11 juillet 2006 pour le secteur voirie et du 19 juin 2006 pour le secteur
économique), puis soumis à la majorité qualifiée des conseils municipaux.
Compte tenu des nouveaux transferts de charges à compter du 1er janvier 2006,
l'attribution de compensation, dont le montant est enregistré dans les produits de la ligne
« autres impôts et taxes », a été diminuée de 23 171 358 €, ce qui explique la baisse
équivalente de la ligne « autres impôts et taxes ».
Pour la même raison, la ligne « produits des services et du domaine »
enregistre les refacturations effectuées par la ville de Limoges à l'encontre de la
communauté d'agglomération en application des conventions de mise à disposition de
services. Ainsi, la CALM a remboursé en 2006 à la ville de Limoges 4 487 507 € en
charges de personnel et 1 441 701 € en frais de carburants et consommations de
fournitures.
Enfin, la forte amélioration de la ligne « produits financiers », qui passe de
16 077 € à 2 919 081 €, s'explique également par un mécanisme complexe lié aux
transferts de compétences du 1er janvier 2006. En effet, en matière d'investissements,
l'impact du transfert de charges a été évalué en tenant compte du montant moyen annuel
des investissements effectués auparavant par la ville et de la répartition du financement de
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ces investissements (environ 50 % par emprunt et 50 % par autofinancement). Sur ces
bases, l'attribution de compensation de la ville de Limoges a été diminuée des transferts de
charges de fonctionnement des services mais aussi de la part autofinancée des
investissements et, du montant des emprunts que Limoges métropole devrait effectuer
pour maintenir le même niveau d'investissement qu'auparavant réalisé par la ville de
Limoges.
Toutefois, la première année du transfert, soit en 2006, la totalité de cette
charge d'emprunt estimée de la communauté d'agglomération est déduite de l'attribution de
compensation versée à la ville. Mais, l'emprunt de 2006 n’impactant pas l'annuité de la
dette de l'agglomération 2006, l'agglomération reverse à la ville la totalité de ce qu'elle
avait prélevé sur l'attribution de compensation (c'est le mécanisme dit de « dette
récupérable »). Une partie de ce reversement correspondant aux intérêts de la dette est
enregistrée aux produits financiers de la ville, la partie correspondant au capital de la dette
est enregistrée dans les recettes d’investissement de la ville. Le même mécanisme se
reproduira en 2007, mais cette fois, le reversement de l'agglomération à la ville sera
minoré de l'équivalent d'une annuité, la première annuité que Limoges métropole devra
supporter au titre des emprunts contractés en 2006 pour compléter le financement des
dépenses d’investissement du secteur voirie engagées en 2006.
Une fois corrigé de ces mouvements financiers complexes entre la CALM et la
ville de Limoges, l'excédent brut de fonctionnement de la commune peut être évalué à
environ 30 millions € pour l'année 2006, soit une légère diminution par rapport aux années
précédentes, mais qui permet toujours de couvrir l'annuité en capital sans difficulté.
1.3 -
La fiscalité et l'endettement
L'évolution des produits fiscaux de la ville de Limoges est retracée par le
tableau figurant en annexe 2.
Le produit fiscal est le résultat d'une base d'imposition multipliée par un taux
d'imposition. Le produit évolue donc, d'une part à cause de la progression des bases
d'imposition (augmentation du nombre de logements par exemple, ou augmentation des
valeurs locatives décidées par la loi de finances) et, d'autre part, en raison de la
progression des taux d'imposition.
Sur la période examinée, la progression des taux d'imposition est faible
(environ 1 % par an) et la commune de Limoges reste à des taux inférieurs à la moyenne
nationale des villes de taille comparable (même si cette comparaison peut être faussée
pour la taxe d'habitation par le fait que certaines communes ont adopté le principe d’un
abattement général à la base et que leurs taux d’impositions apparemment plus élevés
s’appliquent en fait sur des bases minorées, ce qui n’est pas le cas de la ville de Limoges).
Toutefois, l'augmentation du produit fiscal lié à la simple augmentation des bases fiscales
a été chaque année supérieur à 2,1 % et donc supérieur à l’inflation. Au total, l'évolution
du produit fiscal a été de 15,71 % sur les quatre dernières années, alors que l’inflation a
progressé dans le même temps de 6,86 % (indice INSEE hors tabac France entière
Ensemble des ménages 106,3 en décembre 2002, 113,59 en décembre 2006). Pour l’année
2007, les taux d’imposition de la ville de Limoges sont restés stables. La ville de Limoges
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précise en réponse que sur les cinq exercices de la période 2001-2006, l’évolution du
produit fiscal a été de 20 % dont 72 % liée à l’augmentation des bases fiscales (variation
forfaitaire et variation physique des bases) et 28 % à l’augmentation des taux d’imposition
(1% par an et 1,35 % en 2004).
L'endettement de la ville de Limoges a régulièrement diminué sur la période
2002-2006, tant pour le budget principal dont la situation est décrite dans le tableau 1 ci-
dessous, que pour les budgets annexes « Eaux » ou « Assainissement ». Il s'agit d'un des
points forts de l'analyse financière pour la dernière gestion.
Tableau 1 : Endettement
2002
2003
2004
2005
2006
Encours de la dette
Encours de dette au 01/01
154 930 106
146 001 964
128 484 029
127 709 604
129 676 991
Encours de dette au 31/12
146 001 964
128 484 029
127 709 604
129 804 921
123 837 691
Variation de l'encours
-8 928 142
-17 517 935
-774 425
2 095 317
-5 839 300
Budget principal Cadre modèle M14 montants en euros
Ce résultat a été obtenu grâce au strict respect d’un ratio d'autofinancement
d'au moins 50 % pour les investissements nouveaux. En outre, la ville gère de façon active
sa dette avec l'aide nécessaire d'un cabinet de consultants compte tenu des produits
sophistiqués souscrits auprès de différentes banques tels que des emprunts revolving, des
emprunts dits structurés, ou encore des emprunts en devises étrangères (franc suisse).
Aussi, entre le 31 décembre 2001 et le 31 décembre 2006, la dette du budget principal a
baissé d'un peu plus de 20 %, ramenant le niveau d'endettement par habitant à 901 € (pour
un ratio de 1037 €/H pour les communes de la même strate démographique). Ce
désendettement ne s'est pas produit au détriment des investissements (conservatoire
national de région, musée de l'évêché…) qui sont restés à un niveau important de plus de
35 millions d'euros par an en moyenne. Le taux moyen de l'encours au 31 décembre 2006
est de 3,82 % avec une durée de vie résiduelle des emprunts légèrement supérieurs à 10
ans. La structure de la dette est de 54 % à taux fixe et 46 % à taux variable en incluant
dans cette catégorie les emprunts revolving mobilisés.
*
*
*
Au final, la situation financière de la ville de Limoges apparaît saine au 31
décembre 2006. Toutefois, trois facteurs d’évolution des charges ou de diminution des
produits sont à surveiller pour l'avenir.
Le premier facteur provient de la diminution inévitable des reversements de la
CALM à la ville de Limoges en application du mécanisme de dette récupérable décrit
supra et du fait que la dotation de solidarité communautaire versée par la communauté
d'agglomération a sans doute atteint un niveau maximum à 3 410 237 € depuis l'exercice
2004 (3 000 000 € prévus au budget 2007). Cependant, si comme le précise la ville de
Limoges en réponse, les calculs de transferts de charges vers l’agglomération
correspondent rigoureusement à la réalité des flux financiers entre collectivités et si la ville
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limite le volume de ses investissements en valeur actualisée au niveau moyen de la période
antérieure au transfert, minoré du montant de l’enveloppe de la dette récupérable, soit
10 M€, alors le mécanisme de la dette récupérable sera neutre en ce qui concerne le niveau
d’autofinancement de la ville.
Le deuxième facteur résulte de charges de personnel qui progressent plus
rapidement que les produits de gestion comme cela a pu être constaté au moins jusqu'à
l'exercice 2005, l'exercice 2006 étant d'une interprétation plus complexe compte tenu à la
fois des transferts de personnel de la ville de Limoges vers la communauté
d'agglomération et des mécanismes de remboursement des charges des personnels mis à
disposition de la CALM. Dans tous les cas, la réforme de la fonction publique territoriale
intervenue en 2006 devrait contribuer à maintenir une forte pression sur les charges de
personnel. La chambre prend acte du souci de la ville de contenir cette évolution des
charges de personnel qu’elle estime à 14,2 % (valeur brute corrigée du coût de la RTT) sur
la période 2001 à 2006.
Enfin, le dernier facteur de risque est lié à la structure de l'endettement de la
ville de Limoges dont 46 % est à taux variable au 31 décembre 2006 avec des produits
complexes dont les effets de levier peuvent être importants. Or, dans un contexte de forte
remontée des taux d'intérêt à court terme, les charges d'intérêts annuels peuvent
rapidement progresser de plus de 300 000 € par an. Toutefois, anticipant ce risque, la ville
a déjà fortement relevé sa proportion d'emprunts à taux fixe puisque ceux-ci ne
représentaient que 41 % fin 2005 contre 54 % fin 2006. La poursuite de ce mouvement de
consolidation de l'endettement sur des emprunts à taux fixe à chaque fois que les contrats
souscrits à des taux variables permettent cette possibilité dans des conditions financières
satisfaisantes pour la ville devrait protéger la collectivité dans le cadre du cycle actuel de
remontée des taux, car si le rythme de cette hausse est difficilement prévisible, il semble
qu’une possibilité de baisse des taux courts ou de taux longs soit exclue dans les
anticipations des marchés financiers.
2 - LA FIABILITE DES COMPTES
L’appréciation de la qualité de la comptabilité générale s’effectue sous l’angle
de la vérification du respect des principes comptables de régularité, de sincérité, d’image
fidèle et de prudence. A la date de clôture de l'exercice, la comptabilité doit refléter une
image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du résultat de la ville. Ceci n'est
possible que si les opérations sont régulières, c'est-à-dire qu'elles sont conformes aux
règles et procédures en vigueur, et appliquées de façon sincère, c'est-à-dire de bonne foi.
De même, le respect du principe de prudence revient à s'assurer que des incertitudes
présentes susceptibles de grever le patrimoine et le résultat de la commune ne sont pas
transférées sur des exercices futurs.
Ces principes participent à la bonne information qui doit être apportée aux
différents utilisateurs des documents financiers, notamment les conseillers municipaux,
qui fondent leurs appréciations de la gestion sur la base des informations qui leurs sont
communiquées.
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L’instruction budgétaire et comptable n° 07-021-M14 du 5 avril 2006
applicable aux communes s’inspire directement des principes retenus par le plan
comptable général et rappelle que : «
la comptabilité communale doit donner une image
fidèle de la composition et de l’évolution du patrimoine communal. Il lui faut aussi décrire
de manière exhaustive l’emploi qui est fait des autorisations de recettes et de dépenses
inscrites au budget
».
Les contrôles effectués se sont attachés à vérifier le respect du principe de
prudence et de celui de l'indépendance des exercices.
2.1 -
L’examen de l’application du principe d'indépendance des exercices
Selon l'instruction M. 14 précitée, «
le principe d'indépendance des exercices
signifie que les comptes présentés pour un exercice ne doivent pas empiéter sur les
comptes de l'exercice passé ou des exercices à venir
». Il n'est respecté que si l'intégralité
des charges se rapportant à un exercice est bien comptabilisée définitivement aux comptes
de charges concernés, c'est-à-dire dans des comptes de classe 6, et si l'intégralité des
recettes est bien comptabilisée aux comptes de produits, c'est-à-dire dans des comptes de
classe 7.
Les manquements au principe d'indépendance des exercices conduisent, selon
les cas, soit à une surévaluation, soit à une sous-évaluation du résultat de fonctionnement
de la collectivité.
Dans le même temps, les soldes des comptes de la classe 4, c'est-à-dire les
comptes de tiers par lesquels toutes les opérations comptables transitent dans l'attente
d'une imputation définitive, ont fait l'objet d'un contrôle afin de s'assurer que notamment
les comptes de charges à payer ou de produits à recevoir se rattachant à l'exercice
budgétaire, d'une part, sont justifiés et, d'autre part, ne retracent que des soldes limités.
Les contrôles effectués permettent de constater qu’en règle générale la ville de
Limoges procède bien au rattachement des charges et des produits à l’exercice. Certains
comptes appellent toutefois les observations suivantes :
* Les comptes 4286 «
Personnel - Charges à payer
» et 4287 «
Personnel -
Produits à recevoir
» ne sont pas utilisés. Il en est de même pour le compte 438
«
Organismes sociaux
», terminaison 6 pour charges à payer (compte qui n'a été utilisé
qu'à la clôture de l'exercice 2003 où il présentait un solde de 24 667,09 €) et terminaison 7
pour produits à recevoir. La ville confirme en réponse qu’aucun rattachement n’est opéré
au niveau des charges et produits de la masse salariale et qu’un travail d’évaluation sera
opéré pour mesurer l’impact éventuel sur les résultats comptables d’un exercice.
Si la ville utilise bien le compte de rattachement de charges 408 «
fournisseurs
- factures non parvenues
» qui présentait un solde de 770.205,19 € au 31 décembre 2005
(dernier exercice déposé à la chambre), en revanche aucun rattachement de recettes ne
figure au compte 4181 «
Redevables - Produits non encore facturés
» dont le solde était
nul au 31 décembre 2005. Les produits correspondants à des titres de recettes non émis
avant la fin de la journée complémentaire devraient être estimés et rattachés à l’exercice,
comme cela fût le cas par exemple à la clôture de l'exercice 2004 où le compte présentait
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un solde de 620 541,37 € ou à la clôture de l'exercice 2003 où il présentait un solde de
172 101,95 €. La ville indique en réponse qu’en matière de recettes, tout est mis en oeuvre
pour minimiser les obligations de rattachement, notamment la mise à profit de la journée
complémentaire.
* Les comptes 486 «
charges constatées d'avance
» et 487 «
produits constatés
d’avance
» ne sont pas non plus utilisés dans la comptabilité de la ville de Limoges alors
qu'ils devraient servir à comptabiliser les opérations qui ne se rapportent pas ou qui ne se
rapportent qu’en partie à la gestion en cours de clôture. Même si les montants
habituellement enregistrés sur ces comptes sont relativement faibles, il appartient à la
collectivité, dans un souci de clarté et de transparence comptables, de les ouvrir à son
bilan.
Dans sa réponse, la ville indique que ces comptes ne sont pas utilisés car peu
justifiés du fait que les opérations éventuellement retracées auraient peu d’influence sur
les résultats comptable de chaque exercice. Si ce raisonnement est compréhensible pour
des petites communes ou pour des charges ou produits de faible montant, le souci de
mieux respecter le principe de sincérité comptable devrait conduite la ville de Limoges à
s’efforcer de recenser les opérations qui peuvent effectivement être exclues du mécanisme
de rattachement des charges et produits constatés d’avance (un seuil de 1.000 € peut être
admis) de celles d’un montant plus important qui doivent obligatoirement l’être, même si
au final les produits et les charges constatées d’avance s’équilibrent et ont peu d’influence
sur le résultat final.
Le compte 4686 «
Divers - charges à payer
» est en revanche utilisé et présente
un solde au 31 décembre 2005 de 42.091,40 €
2.2 -
L’examen de l’application du principe de prudence
Le principe de prudence est défini comme étant l’appréciation raisonnable des
faits afin d’éviter le risque de transfert sur l’avenir d’incertitudes présentes susceptibles de
grever le patrimoine et le résultat de la commune.
Le principe de prudence impose de tenir compte de toutes les pertes de valeur
dès lors que leur réalisation est probable. A l'inverse, toute augmentation de la valeur d'un
bien, constatée à la clôture de l'exercice, n'est pas comptabilisée. Son respect conduit la
collectivité à passer des provisions qui doivent être ajustées compte tenu des circonstances
lorsque la dépréciation ou le risque restent probables. Lorsque l'événement attendu se
réalise ou si la cause de la dépréciation disparaît, il convient de reprendre la provision.
Une provision pour dépréciation traduit une diminution de valeur dont la
réalisation est seulement probable et dont le montant peut être incertain.
Une provision pour risques et charges est destinée à couvrir des risques et des
charges nettement précisés, rendus probables par des événements survenus ou en cours,
mais dont la réalisation est incertaine. Elle permet ainsi de faire supporter l'augmentation
probable du passif exigible à l'exercice au cours duquel cette charge probable a pris
naissance.
Ville de Limoges
Observations définitives
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.../...
De même, si les biens s’usent physiquement par l’effet du temps, la commune
constatera par voie d’amortissement cette usure et par conséquent la diminution de valeur.
Si d’autres biens qui ne s’usent pas
physiquement par l’effet du temps, ont néanmoins
perdu de leur valeur, cette perte de valeur sera constatée par une provision pour
dépréciation.
La ville a défini les durées d’amortissement des immobilisations corporelles et
incorporelles par délibérations dont les plus importantes datent de 1996 (26 juin, 8 juillet
et 19 décembre). Toutefois, les durées adoptées par le conseil municipal sont plutôt dans
une fourchette haute qui peut s'expliquer par la qualité de la maintenance des biens
immobilisés, mais qui mécaniquement diminue leur part dans l’autofinancement de la
section d’investissement. Par exemple, les durées adoptées sont de
:
- Réseaux eau et assainissement : 60 ans (la M4 préconise 50 à 60 ans) ;
- Ouvrage de génie civil pour le captage, le transport et le traitement de l’eau
potable, canalisation d’adduction d’eau : 40 ans (préconisé en M4 : 20 à 30 ans) ;
- Bâtiments durables, en fonction du type de construction : 100 ans (préconisé : 30 à
100 ans) ;
- Logiciels : 4 ans (préconisé 2 ans).
Les subventions d’équipement enregistrées au compte 1391 « subventions
d’équipement » ne sont pas amorties comme le prévoit la M 14. Les services de la mairie,
en liaison avec le comptable, ont confirmé que les subventions transférables et les
écritures d’amortissement de ces subventions n’avaient pas été effectuées depuis 1997. La
chambre prend acte de la régularisation de ce compte au cours de l’exercice 2007 qui
devrait avoir un incidence positive, selon les services de la ville, de plus de 2 M€ sur
l’exercice 2007.
Par ailleurs, il a été constaté que malgré une situation des restes à recouvrer
(tableau 2) d’un montant égal à 3 millions d’euros en 2005, les comptes 491 «
Provisions
pour dépréciation des comptes de redevables
» et 496 «
Provisions pour dépréciation des
comptes de débiteurs divers
» n’ont pas été utilisés alors que le risque de non
recouvrement des recettes est réel comme le prouvent les mouvements du compte 654
«
créances irrécouvrables
» analysé ci-après.
Tableau 2 : Soldes débiteurs du compte 411-4 « restes à recouvrer »
•
•
2002
•
2003
•
2004
•
2005
•
2006
•
Budget
principal
•
1
295
•
1
075
•
998
•
780
•
657
•
Assainissement
•
2
118
•
1
792
•
923
•
708
•
668
•
Eau
•
2
887
•
3
093
•
1
840
•
1
518
•
1
421
•
Total
•
6
300
•
5
960
•
3
761
•
3
006
•
2
746
Depuis 2004, on constate une très nette amélioration de la situation des soldes
des restes à recouvrer dont les montants ont été pratiquement divisés par deux pour le
budget principal et pour le budget annexe de l’eau et divisé par trois pour le budget annexe
de l’assainissement. Pour ces trois budgets, les titres non recouvrés représentaient 22 %
Ville de Limoges
Observations définitives
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des principales recettes de fonctionnement en 2002, soit 6 300 k€, et encore plus de 9 %
en 2005 soit 3 006 k€.
Parallèlement au recouvrement, des crédits ont dû être inscrits au compte 654
«
créances irrécouvrables
» à chaque budget primitif pour répondre aux besoins
d’admissions en non valeur validées par le conseil municipal, selon détail donné par le
tableau 3 ci-après.
Tableau 3 : admissions en non-valeur (ANV)
•
En
K€
•
2001
•
2002
•
2003
•
2004
•
2005
•
2006
•
1 -
Crédits
ouverts
•
213
•
120
•
145
•
172
•
371
•
265
•
2 -
Montant des
ANV
•
85
•
117
•
72
•
142
•
323
•
58
•
Taux
1/2
•
40
%
•
97,5
%
•
49,65
%
•
82,55
%
•
87,06
%
•
21,89
%
La ville de Limoges pourrait donc à l’avenir mieux lisser sa charge budgétaire
de créances irrécouvrables en pratiquant d’avantage la constitution de provisions pour
risque par exemple. La chambre prend acte du fait que la ville envisage de constituer en
2007, 2008 et 2009 une provision pour admission en non-valeur de 200 K€. En outre, elle
prend acte des efforts de la ville qui a entamé une démarche pour constituer un fichier
unique de redevables, référence pour tous les services qui devrait améliorer de façon
certaine les conditions de recouvrement des créances par le comptable du Trésor. Ce
fichier sera opérationnel au 1
er
janvier 2008 selon les indications de la ville de Limoges.
Plus généralement, la chambre constate que la ville de Limoges n’enregistre
aucune provision à l’exception des provisions réglementées pour garanties d’emprunts.
Enfin, la chambre prend acte positivement de l’important travail des services
de la ville de Limoges, en liaison avec le comptable du Trésor, pour arriver à ajuster
l’inventaire physique des immobilisations de la ville avec l’état de l’actif tenu par le
comptable du Trésor. Cet ajustement n’avait pas été réalisé depuis 1995 et bien qu’il ne
soit toujours pas effectué au 31 décembre 2005, dernier exercice déposé à la chambre, la
concordance a pu être réalisée pour l’exercice 2006 comme le confirme la ville dans sa
réponse (délibération du 5 juillet 2007 fixant la valeur du patrimoine de la ville à
781.774.552 € et permettant au comptable du Trésor d’arrêter l’état de l’actif à fin août
2006 le 20 septembre 2007).
3 - LE CONTRÔLE DE GESTION ET LES AUTRES INSTRUMENTS
DE PILOTAGE
3.1 -
Absence de contrôle de gestion et d'une comptabilité analytique
Ville de Limoges
Observations définitives
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Le contrôle de gestion peut être défini comme un système d'information et de
pilotage, pour la direction générale et les élus, axé sur les activités et les coûts de gestion
des services. Il a pour but d'évaluer les résultats obtenus et d'expliquer les écarts constatés
par rapport aux objectifs définis par la direction. Pour ce faire, la direction de la
collectivité doit avoir formalisé des objectifs de gestion clairs qui doivent pouvoir se
décliner en indicateurs d'activité, qualitatifs, ou de résultats et de performance. Le contrôle
de gestion, doit pouvoir, en s'appuyant sur une comptabilité analytique, être en mesure de
chiffrer le coût des activités des différents services, et d'analyser les composantes de ces
coûts. Enfin, il doit contrôler les tableaux de bord émanant des différents services pour
produire un tableau de bord synthétique à la direction et aux responsables élus.
Compte tenu de l'ensemble des critères qui peuvent définir un contrôle de
gestion, la ville de Limoges apparaît dépourvue d'une telle structure, qui ne figure
d'ailleurs ni dans son organigramme, ni dans son rapport d'activité.
En effet, des objectifs opérationnels de gestion ont été rarement formalisés, à
l'exception par exemple d'un autofinancement des investissements au moins égal à 50 %.
De fait, les indicateurs d'activité ou de résultat et de performance sont également rares.
Ainsi, il n’a été établi ni document d'orientation stratégique, ni charte ou recueil d'objectifs
à l’attention des directions et services de la ville. Pourtant la ville rappelle en réponse que
la mobilisation des services municipaux pour atteindre les objectifs assignés par l’équipe
municipale se situe d’abord dans une logique d’obligation de résultats plutôt que d’une
obligation de moyens. Dans cette logique, les objectifs fixés aux services municipaux
mériteraient d’être davantage précisés et déclinés en indicateurs de résultat, même s’il est
évident que la définition d’indicateurs pertinents est délicate en matière de services
publics. Des objectifs plus larges que des objectifs de gestion proprement dits existent,
bien entendu, à la ville de Limoges. Mais, il s'agit plutôt d'objectifs plus politiques, au sens
d’objectifs qui guident la mandature. On retrouve là des objectifs généraux comme par
exemple, la maîtrise des dépenses de fonctionnement, l'effort de désendettement, le
maintien d'un niveau élevé d'investissement, la maîtrise de la pression fiscale, ou encore la
maîtrise du prix de l'eau et de l'assainissement. D'autres objectifs, à caractère moins
financier, sont également poursuivis comme la mise en place de l'intercommunalité, la
conduite de projets d'aménagement urbain, une offre foncière et immobilière diversifiée, la
gestion dynamique du patrimoine de la ville, le développement économique, la
préservation de l'environnement, ou la priorité accordée à la jeunesse et à l'éducation. Il est
bien rendu compte de l’évolution de ces objectifs généraux dans les documents de débat
d’orientation budgétaire et de vote des comptes administratifs qui font l’objet de rapports
détaillés aux élus. Mais ces objectifs très vastes, devraient être déclinés sous la forme
d'indicateurs opérationnels de résultat pour constituer de réels objectifs de gestion.
De même, la ville de Limoges ne dispose pas d'une véritable comptabilité
analytique, c'est-à-dire d'une comptabilité permettant de connaître les composantes de
différents coûts que l'on souhaite analyser, de suivre l'évolution de ces coûts, et d'en
expliquer les écarts par rapport aux résultats attendus. En revanche, elle dispose d'un
logiciel de suivi budgétaire très complet qui peut permettre, en partie, de compenser
l'absence d'une réelle comptabilité analytique. Bien qu’il s'agisse plutôt d'un logiciel de
reporting, il semble répondre aux besoins exprimés par la ville qui souhaite le développer.
Dans les faits, même si son objet n’est pas strictement identique à celui d’une comptabilité
Ville de Limoges
Observations définitives
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analytique, il en couvre les principales missions et permet d’obtenir des résultats
largement comparables à ceux d’une comptabilité analytique.
Une structure légère de contrôle de gestion, validant pour le compte de la
direction générale et des élus le caractère exact et exhaustif des remontés des directions
opérationnelles, aurait sans doute permis de détecter le manque de trésorerie généré par le
défaut d’encaissement des recettes qui se chiffrait à 6,3 M€ fin 2002, dont 2,9 M€ pour le
budget annexe « Eau » et 2,1 M€ pour le budget annexe « assainissement ».
3.2 -
Instruments de suivi
Si des tableaux de bord existent bien pour la plupart des directions (par
exemple les tableaux de bord mensuels établis par la direction de l'eau et de
l'assainissement, ou les tableaux de bord bimestriels établis par la direction de l'espace
public, ou encore les tableaux de bord de la direction financière), aucun tableau de bord
synthétique regroupant les indicateurs définis comme clés par la direction n'est disponible
(l'établissement d'un tel tableau de bord synthétique fait d'ailleurs partie des nouveaux
projets du service organisation méthodes qui figurent dans sa note « bilan des dossiers -
avril 2007 »).
De la même manière, il est possible de constater que la ville de Limoges ne
dispose pas d'un service d'audit interne. En effet, ni l'organigramme des services, ni le
rapport d'activité de la ville ne font mention d'un service d'audit, ou d'un service de nature
équivalente qui pourrait par exemple porter le nom d'inspection.
Le but d'un service d'audit est d'analyser une situation donnée par rapport à un
référentiel de normes afin de procéder à des constats puis à des recommandations. De
même, il peut servir à anticiper des risques de nature financiers, humains, sociaux ou
juridiques par exemple. Il peut également analyser l'organisation d'une structure afin d'en
déterminer les forces et les faiblesses, ou mesurer l'impact de ses actions. Enfin, le service
d'audit d’une collectivité peut exercer ses compétences aussi bien en interne sur les
services, qu'en externe sur les satellites de la collectivité.
Si la ville de Limoges ne dispose ni d'un réel servie de contrôle de gestion,
distinct de l’autocontrôle réalisé par les directions opérationnelles, ni d'un réel service
d'audit, deux services exercent en partie des missions d’aide à la décision dans le domaine
du contrôle et de l’amélioration de la gestion des services.
Il s'agit en premier lieu du service organisation et méthodes qui est rattaché à la
direction de l’informatique, des moyens généraux, du parc automobile et de la prévention
(DIMAP). Ce service a pour fonction d'assister les autres services dans la définition et
l'expression de leurs besoins organisationnels et fonctionnels. Sa mission est donc très
proche d'un service d’audit spécifiquement organisationnel. Toutefois, la nature des
missions conduites permet de constater que ce service fonctionne essentiellement comme
un service d'études préalables à l'informatisation de chaînes de procédure, ce qui n’exclut
pas, bien au contraire, l’expertise préalable des procédures organisationnelles et la
Ville de Limoges
Observations définitives
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proposition de nouveaux schémas d’organisation du travail. L'intérêt de ce service est
indiscutable, mais il n'englobe qu'un pan très limité du champ d'intervention d'un service
d'audit traditionnel plus axé sur des logiques de recherche de réductions de coûts ou de
prévention de risques. Consciente de la nécessité de renforcer l’approche économique des
études de ce service, la direction générale lui a d’ailleurs désormais fixé comme but
complémentaire
de
pouvoir
mesurer
les
gains
de
productivité
engendrés
par
l'informatisation des procédures.
D'autres audits sont réalisés directement par la direction des ressources
humaines et concernent donc spécifiquement des études liées aux besoins en personnel.
C'est ainsi qu'une étude sur les besoins en personnel du centre de ressources du réseau
intranet éducatif a été réalisée en février 2004, une autre étude étant consacrée en
novembre de la même année à l'organisation du fonctionnement du golf municipal de
Saint-Lazare. En octobre 2005, une étude a été consacrée à la gestion de l'équipe technique
de la bibliothèque francophone multimédia (BFM). Enfin, pour l'année 2006, deux études
ont été réalisées, l'une sur les incidences en matière de ressources humaines du projet
d'exploitation du nouveau conservatoire national de région, l'autre sur une demande de
création de postes au musée municipal de l'évêché. Ici aussi, la nature des études
effectuées ne peuvent permettre, de par leur spécialisation sur la fonction personnel, de
considérer ce secteur de la direction des ressources humaines comme un service de
contrôle de gestion ou comme un service d’audit, ce qui n’exclut pas que ces études soient
soucieuses de préconisations opérationnelles comme en témoigne la création d’un budget
annexe pour le golf municipal en 2007.
En définitive, les préoccupations de contrôle de gestion sont bien présentes à la
ville de Limoges. Toutefois, plutôt que de les confier à un service de contrôle de gestion
ou à un service d'audit, la ville de Limoges a conservé un système plus classique où
chaque direction assure son propre autocontrôle. Cependant, un véritable système de
contrôle de gestion semble désormais nécessaire compte tenu des enjeux de
restructurations et d'analyse des coûts nécessités par la création de la CALM et la
transparence des transferts de charges à assurer.
Enfin, un autre instrument de pilotage des services peut exister au travers de ce
que l'on appelle le contrôle interne. Le contrôle interne peut être défini comme un
ensemble de procédures formalisées cherchant à sécuriser les interventions de la
collectivité et à sensibiliser les agents au respect des règles, directives et manières de
procéder définies par la collectivité. Là aussi, un contrôle interne en tant que tel n'est pas
formalisé au sein de la ville de Limoges. Toutefois une direction, la direction des affaires
juridiques, qui comporte en son sein une cellule « bureau des marchés » contribue
grandement à la prévention des risques juridiques et au contrôle de l'application des
bonnes pratiques en matière de commande publique.
4 - L’AUDIT DE LA FONCTION JURIDIQUE
4.1 -
La direction des affaires juridiques et l'exercice de la fonction
juridique
Ville de Limoges
Observations définitives
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.../...
La direction des affaires juridiques (DAJ) se situe au sein des services
administratifs et des services à la population, qui sont sous la responsabilité directe du
directeur général des services. La directrice des affaires juridiques est en même temps
responsable du secrétariat du conseil municipal.
La DAJ se compose de huit agents, soit une directrice, trois attachés statutaires
polyvalents (dont un attaché principal), un agent contractuel de catégorie A, un rédacteur,
un adjoint administratif et un agent de catégorie C. Les quatre derniers sont
spécifiquement attachés au bureau des marchés publics dont l'activité concerne
essentiellement le droit des contrats publics et le droit de la concurrence. La DAJ se
décompose donc en deux cellules, l'une nommée « service juridique », l’autre « bureau des
marchés ».
Tous les agents de catégorie A sont titulaires d'un DEA ou d'un DESS
spécialisé. Hormis ceux affectés à la cellule des marchés publics, aucun n’est
particulièrement en charge d’un domaine juridique précis. La directrice ventile les
dossiers. Lorsqu’un dossier se révèle complexe, il est traité de manière collective soit au
sein même de la DAJ, soit avec le service opérationnel concerné. Une certaine
spécialisation est observée en ce qui concerne plus particulièrement les édifices menaçant
ruine, l’expulsion des gens du voyage, des squatteurs et des mauvais payeurs occupant des
locaux appartenant à la commune, les hospitalisations d’office, les problèmes liés au
patrimoine, l’acceptation ou non d’accorder la protection fonctionnelle à un agent, ainsi
que les recours effectués par la ville à l'encontre de tiers payeurs dont la responsabilité est
engagée.
Les agents affectés à la DAJ présentent donc les garanties de formation et de
compétences nécessaires à leurs fonctions. Par ailleurs, un juriste de la DAJ est mis à
disposition de la CALM à hauteur de 20% de son temps.
Toutefois, la DAJ n'assume pas toute la fonction juridique au sein de la ville de
Limoges. Les services opérationnels traitent directement les aspects juridiques de leurs
activités, à savoir l'application quotidienne du droit, la veille juridique et la gestion
précontentieuse. L'aspect contentieux relève alors de la compétence de la DAJ. En outre,
elle possède un champ de compétences propres. Elle intervient principalement en matière
de droit administratif (police et gestion du domaine public), domaine privé, police
municipale, fonction publique territoriale, interventions économiques, relations avec les
associations, intercommunalité, commande publique…. et plus occasionnellement
concernant le droit privé (commercial, civil des biens, obligations, travail).
Dans ces domaines, la DAJ intervient auprès des autres services, de
l’ordonnateur et des organes politiques, en tant que conseil. Elle est également là pour
assurer la sécurité juridique de l’activité de la collectivité, notamment en vérifiant les
législations et réglementations applicables et en intervenant dans la mise au point des
documents à caractère réglementaire ou contractuel.
Dans tous ces domaines, la DAJ assure non seulement la gestion des dossiers,
mais également le contentieux.
Cette répartition des compétences entre la DAJ et les services opérationnels
connaît cependant des exceptions. Le service de l'urbanisme est autonome juridiquement
Ville de Limoges
Observations définitives
14 / 50
.../...
grâce à la présence d'un juriste qui traite l'ensemble des aspects juridiques ainsi que les
contentieux. Une seconde exception existe à la DRH qui possède un juriste s'occupant plus
particulièrement de la législation en matière d'emplois publics, ainsi que des
précontentieux et du contentieux disciplinaire.
Les missions de la direction des affaires juridiques sont multiples : connaître le
droit, interpréter le droit, conseiller les organes politiques, veiller à la bonne application du
droit et enfin prévoir et anticiper l'entrée en vigueur des nouvelles normes.
La directrice des affaires juridiques est également responsable du service de la
documentation. Toutefois, certains services opérationnels possèdent une base de données
et une documentation propre,
notamment
le
service
urbanisme.
Sans
détailler
excessivement, le service dispose d'un fond important constitué des principales revues
juridiques, sous format papier ou électronique. Beaucoup de ces revues portent sur le droit
de la commande publique, le droit administratif et droit des collectivités locales. Le
service documentation diffuse un bulletin d’information bimensuel et certains services
publient un bulletin d’information et des notes, sortes de guides de procédures.
La DAJ a donc vocation à venir en renfort de services opérationnels lorsque les
problèmes juridiques dépassent un certain degré de difficulté. Cependant, les relations des
différents services avec la DAJ ne se résument pas uniquement au traitement de
contentieux ou de précontentieux, mais comprennent également des informations
réciproques (veille juridique), l'émission de notes diverses pour informer des évolutions de
la législation et de la réglementation et l'organisation de séances de formation continue.
Ces dernières sont essentiellement effectuées par le centre national de la fonction publique
territoriale (CNFPT). Toutefois, en matière de marchés publics, c’est l’agent de catégorie
A de la cellule des marchés publics qui peut intervenir directement au sein de la ville de
Limoges. Cette politique de formation interne tend à se développer.
Au sein des services opérationnels, l’importance et la difficulté du droit à
appliquer se traduit par la présence soit de personnel ayant un minimum de compétences
juridiques, soit d’un véritable juriste comme au service de l'urbanisme.
La DRH assure également une certaine masse de travail de nature juridique. Le
service de la formation et des relations sociales internes s’occupe du droit de la fonction
publique et parfois de droit du travail, ainsi que des procédures disciplinaires et également
la prévention des contentieux. Dans ce dernier cas, des discussions informelles ont lieu
avec l’agent en cause et le cas échéant, avec un représentant du personnel ou un avocat.
Participe à cette tâche un psychologue recruté à mi-temps. Cette initiative semble porter
ces fruits car une diminution du contentieux est observée. Dès que les affaires font l’objet
d’un contentieux judiciaire, soit le juriste est en mesure de traiter le dossier, au moins en
1ère instance, soit la DAJ prend le relais.
La compétence juridique d’un ou plusieurs agents au sein des services
opérationnels varie donc selon les nécessités. Le service urbanisme se compose d’un
conseiller juridique, spécialisé en droit de l’urbanisme ainsi que d'agents de catégorie B
instruisant les autorisations d’urbanisme et ayant reçu une formation adaptée à leurs
fonctions.
Ville de Limoges
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Dès qu’un contentieux est susceptible de s’amorcer, les services opérationnels
informent la DAJ, notamment pour mieux cerner leur situation et les éventuels risques
juridiques. Si jamais une procédure contentieuse est exclusivement traitée par la DAJ,
cette dernière tient le service opérationnel compétent informé.
La DAJ intervient de manière subsidiaire dans les compétences des services
opérationnels, lorsqu’ils ne disposent pas des ressources internes suffisantes. Sur de
nombreux dossiers, par exemple en matière de personnel, ce qui relève de la DRH, il
existe un dialogue permanent entre la DAJ et le service concerné. Pour les affaires
complexes, un véritable dialogue et un travail de collaboration sont organisés.
Dans les domaines sensibles, tant politiquement que financièrement (une note
demande aux chefs de service de prendre l’avis de la DAJ dans ces hypothèses), la DAJ
est consultée pour éviter tout désagrément juridique. Tel est le cas par exemple en matière
de marchés publics et de délégations de services publics. Elle procède également à
l’examen des projets de délibération du conseil municipal sur ces points.
4.2 -
Les prestations externalisées
Malgré la qualité de ses agents, la ville de Limoges, comme n’importe quelle
autre collectivité territoriale, externalise une partie de sa fonction juridique, soit pour des
raisons légales, soit pour des raisons de technicité.
En matière juridique, le recours à l’avocat ressort soit d'une activité de conseil,
soit d'un acte contentieux. En matière contentieuse, le ministère d’avocat peut être
obligatoire et la collectivité ne peut donc se soustraire à cette obligation. La ville de
Limoges estime que trois quarts des contentieux de la DAJ sont traités par des avocats.
En revanche, il n’existe aucune obligation en matière de conseil. Dans ce cas,
le recours aux avocats est justifié par la technicité de certaines affaires. Mais c’est surtout
en matière fiscale que le recours est le plus important. La complexité croissante du droit et
le mélange, dans certaines affaires du droit public et du droit privé, sont des facteurs
d’augmentation de ce recours.
Le coût de l’avocat peut varier selon les efforts faits par la collectivité pour
confectionner elle-même le dossier. Il n’y a pas de règles prédéfinies. Selon le cas, les
services de la ville ont pu rédigé à l’avance une ébauche de mémoires ou de conclusions
ou bien transmettre un dossier à monter entièrement. Il y a en moyenne une trentaine de
consultations par an.
Le recours aux avocats est soumis, en fonction du montant des honoraires, à
une mise en concurrence au sens de l’article 30 du CMP. Il est limité afin de réduire les
coûts des procédures. Par exemple, en matière d’urbanisme, le juriste du service gère
entièrement la plupart du temps les procédures.
Le coût annuel du recours aux avocats est actuellement d’environ 75 000 euros
par an pour le contentieux et 100 000 euros par an pour le conseil.
Ville de Limoges
Observations définitives
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Appréhendée en termes d’organisation et de ressources humaines, l’activité
juridique de la ville de Limoges présente une cohérence et des compétences suffisantes. Il
reste à étudier son activité.
4.3 -
L'activité du service juridique
L'activité de la DAJ se répartit de la manière suivante : 80 % de conseil et de
contrôle et 20 % pour le contentieux. La demande de conseil et de contrôle représente
environ 200 consultations par an, hors activité du bureau des marchés publics dont
l'activité à peu près équivalente est actuellement en hausse.
La DAJ gère au quotidien les dossiers juridiques, liés au fonctionnement
administratif de la ville. Elle aide à préparer les documents soumis au conseil municipal,
ainsi que les arrêtés du maire. Elle intervient aussi en matière de veille juridique.
Le bureau des marchés publics
vérifie la rédaction des contrats et marchés
rédigés par les services opérationnels. Durant l’année 2006, il a réalisé 172 consultations
juridiques et assuré le contrôle de 566 marchés à procédure formalisée. Au total, 780
marchés à procédure adaptée ont été conclus. La DAJ a effectuée, quant à elle, 194
consultations juridiques en 2006. Le recours aux procédures dématérialisées se développe
(80 % des dossiers sont retirés par voie électronique tandis que les offres sont renvoyées
par cette voie dans une proportion nettement plus faible 5 %).
En outre, il existe 10 délégations de service public suivies par les services
opérationnels.
Le service urbanisme
, quant à lui, intervient en matière d’autorisations
d’urbanisme et d’élaboration des principaux documents d’urbanisme. Ces dernières
années, il a supervisé l’élaboration du PLU de la ville de Limoges tout en surveillant celle
du SCOT de la communauté d’agglomération. Le PLU a été arrêté par le Conseil
municipal le 29 janvier 2007. Le service urbanisme a également participé à la
détermination du périmètre du droit de préemption des fonds de commerce et artisanaux,
qui a été fixé par une délibération en date du 23 mars 2006.
Ce service élabore également les projets de ZAC ; il participe à des groupes de
travail et à des comités de pilotage dans le cadre de l’élaboration du plan de déplacement
urbain (relevant depuis de la CALM) et du programme local de l’habitat (PLH).
Le tableau 4 ci-après retrace les principales autorisations d'urbanisme.
Tableau 4 : Autorisations d’urbanisme de 2004 à 2006 (chiffres cumulés)
Permis de construire délivrés
1 157
Permis de construire refusés
26
Déclarations de travaux reçues
2 645
Permis de démolir demandés
225
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Observations définitives
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En outre, la ville de Limoges a exercé, en 2006, 18 fois le droit de préemption,
dont deux fois au profit de la SELI (société d’équipement du Limousin, une société
d’économie mixte locale) et trois fois au profit de l’OPHLM. Depuis 1994, la moyenne
des préemptions est de 3 à 4 par an.
En matière de taxes et participations, le service urbanisme précise que sont
perçues :
- la taxe locale d’équipement (dont le taux fixé par la ville de Limoges est de 2 %),
- la participation pour raccordement à l’égout,
- la taxe pour non réalisation de places de stationnement.
En revanche, certaines participations ne sont pas perçues, notamment celle
portant sur le financement des équipements publics dans le cadre de programmes
d’aménagements d’ensemble (PAE). Enfin, une réflexion est en cours sur l’opportunité
d’instaurer la taxe forfaitaire, facultative, sur les cessions à titre onéreux de terrains nus
rendus constructibles du fait de leur classement en zone urbaine ou à urbaniser par un
PLU.
En matière de politique de la ville, le service urbanisme collabore avec la
direction du patrimoine, concernant notamment le suivi de la zone de protection du
patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP). Il intervient également au côté
d’autres directions en matière de voirie (avec la direction de l’espace public), en matière
de projets commerciaux (avec la direction de l’action économique)…
Concernant les autres services et notamment celui du patrimoine, on peut noter
que 172 conventions d’occupation du domaine public ont été passées ainsi que 273
conventions et baux concernant le domaine privé.
Ces services interviennent de manière générale pour vérifier les actes transmis
à la préfecture pour le contrôle de légalité ; toutefois, la relecture des décisions adoptées
est faite par le secrétariat du conseil municipal.
L’activité administrative et de conseil de la DAJ et, plus ponctuellement, des
services opérationnels correspond au fonctionnement quotidien d’une administration.
L’activité contentieuse est en revanche plus exceptionnelle et la DAJ reçoit tous les
documents en provenance des juridictions.
Les services opérationnels sont en charge des contestations directes avec les
administrés et les usagers. Ils assurent la phase précontentieuse des affaires et essaient
d’arriver le plus souvent à un compromis. Si ce dernier ne peut être trouvé, ce sont eux qui
proposent le plus souvent d’engager une procédure contentieuse, si l’initiative ne vient pas
directement de l’administré mécontent. La DAJ de la ville de Limoges indique qu’il y a en
moyenne une vingtaine de contentieux par an.
De 2001 à 2006, aucune des délibérations du conseil municipal n’a fait l’objet
d’un déféré préfectoral. Les tiers, quant à eux, ont attaqué 12 délibérations. Par ailleurs, en
2005, 21 procédures de référé ont été engagées en vue de l’expulsion de gens du voyage,
Ville de Limoges
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une procédure de péril, une procédure d’expulsion autre et une procédure de logement
insalubre.
En 2006, la DAJ n’a eu que 17 nouveaux dossiers et apparemment aucune
procédure de référé.
Le service urbanisme traite son propre contentieux et n’hésite pas à instaurer de
véritables procédures de «discussion » pour éviter que certaines affaires dégénèrent en
contentieux. De 2004 à 2006, une vingtaine de dossiers seulement ont donné lieu à un
contentieux administratif et une quinzaine à un contentieux pénal. Les premiers de ces
contentieux sont majoritairement engagés par les administrés, tandis que les seconds le
sont par la ville.
A titre indicatif, et concernant d’autres directions, le juriste des ressources
humaines a traité moins de 5 dossiers en 2005. En 2006, il y avait trois contentieux en
matière d’assurance, ce qui relève de la direction des assurances. En matière d’utilité
publique, il y a, en 2006, 3 dossiers contentieux en cours et un précontentieux.
En l’absence d’indicateurs relatifs au contentieux de collectivités identiques, il
est difficile d'apprécier le volume et l’activité contentieuse de la ville de Limoges.
Toutefois, pour une ville de 140 000 habitants environ, les chiffres avancés ne semblent
pas importants.
S’agissant de son efficacité et de sa rentabilité, il est possible d’estimer qu’elles
se mesurent principalement à la faiblesse des contentieux engagés, ce qui traduit,
vraisemblablement, d'une part, une bonne application du droit et, d'autre part, des actions
en adéquation avec les besoins de la population.
Le faible recours aux avocats est également un indicateur de la compétence des
agents par rapport aux tâches à accomplir.
Un autre indicateur réside dans le nombre de contentieux favorables à la
collectivité. En effet, l’essentiel des litiges est réglé au profit de la ville de Limoges en
première instance. A défaut, l’appel est quasi-systématique. Ce résultat reflète
principalement une bonne maîtrise de l’activité contentieuse et de bonnes stratégies
juridiques.
Si ces éléments sont de bons indicateurs, d’autres facteurs pourraient les
expliquer.
L'engagement systématique de discussions avec les administrés mécontents
peut expliquer que peu de contentieux soient engagés. Il y a peu de règlements amiables et
une seule transaction relative à un marché pour un montant de 71 760 euros a été signée en
2006.
En matière d’urbanisme, la ville n’hésite pas à retirer les permis de construire
lorsqu’elle perçoit une méconnaissance des règles applicables et a recours, ce qu’elle fait
peu, au permis de construire modificatif.
Ville de Limoges
Observations définitives
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En conclusion, le service juridique de la ville de Limoges assure de façon
compétente et efficace les tâches juridiques de la collectivité.
5 - LA COMMANDE PUBLIQUE
5.1 -
Le rôle du bureau des marchés
Le bureau des marchés publics qui fait partie de la direction des affaires
juridiques participe à un processus assimilable à un contrôle interne en matière de
commande publique. En effet, les marchés publics font l'objet de procédures cadrées. Ils
sont l'objet d'une note de service très complète sur les seuils et procédures en matière de
marchés publics, note régulièrement mise à jour en fonction des changements
réglementaires, législatifs ou jurisprudentiels. La dernière version de cette note date du 22
janvier 2007 et est commune aux services de la ville de Limoges et aux services de la
communauté d'agglomération. Elle prend en compte les évolutions du code des marchés
publics issues du décret n° 2006-975 du 1er août 2006 et vient expliciter l’article 28 qui
indique que les marchés d’un montant inférieur à 210 000 € H. T. peuvent être passés
selon une procédure adaptée dont les modalités sont librement fixées par le pouvoir
adjudicateur en fonction de la nature et des caractéristiques des besoins à satisfaire. Seuls
les marchés d’un montant inférieur à 4 000 € H. T. peuvent être passés sans publicité
préalable. Entre 4000 € et 210 000 €, c’est au pouvoir adjudicateur de définir les moyens
suffisants de mise en concurrence.
Le dispositif interne mis en place par la ville va souvent au-delà des obligations
imposées par la réglementation. Ainsi, par exemple, la procédure d'appel d'offres définies
aux articles 57 à 64 du nouveau code des marchés publics est la procédure retenue par la
ville de Limoges à partir d'un seuil de 90 000 € hors taxes, alors que le code des marchés
publics ne l'impose qu'au-dessus d'un seuil de 210 000 €. De la même manière, même si la
dématérialisation des marchés publics à procédure adaptée ne relève pas d'une obligation
du code des marchés publics, la ville y a largement recours (systématiquement au-delà de
10 000 € H.T.), afin de diminuer le coût de la reproduction des dossiers de consultation.
La note précitée rappelle au préalable qu'un marché s'entend comme le cumul
des dépenses soit rattachées à une opération de travaux ou à la notion d'ouvrage, soit
rattachées, sur une même ligne de nomenclature, à la notion de famille homogène ou à une
unité fonctionnelle pour les fournitures et les services. Afin de garantir l'obligation de
respect des seuils pour une même famille de prestations homogènes, les différents besoins
en matière de marchés publics doivent être recensés par service puis consolidé au niveau
de la ville, ce recensement devant intervenir au stade de la préparation budgétaire et en
application de la nomenclature interne mise en place en 2004. Les services au moment de
la préparation budgétaire se rattachent, pour toute dépense envisagée, à une sous famille
de prestations homogènes. L’intégralité de ce recensement est ensuite étudiée par le
bureau des marchés afin de définir par ligne, le seuil de passation et la mise en commun
des besoins afin de faire des économies de frais de procédure et d’échelles quand cela est
possible.
5.2 -
Seuils et procédures retenus par la ville
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La ville a retenu les procédures suivantes par seuil, étant précisé que tout
contrat ou marchés oraux sont prohibés et ce quel que soit le montant du marché
envisagé :
- de 1 € à 3 999 € H.T : pas de publicité ni de mise en concurrence obligatoire pour
ces marchés et le seuil s’entend par cumul des dépenses par famille de prestations
homogènes et non par commande. Les achats sont soumis au minimum à
l’élaboration d’un bon de commande portant référence à l’article L. 2122-22-4 du
CGCT ;
- de 4 000 € à 9 999 € H.T : la mise en concurrence est obligatoire soit en demandant
au minimum 2 ou 3 devis, soit part la publication d’un avis d’appel public dans un
ou plusieurs journaux d’annonces légales ;
- de 10 000 € à 89 999 € H.T : publication et mise en concurrence obligatoire ;
- à partir de 90 000 € H.T : application de la procédure d’appel d’offres de droit
commun.
5.3 -
La gestion de la procédure par le bureau des marchés
Les services doivent transmettre au bureau des marchés en même temps que la
demande de publication d’un
avis d’appel public à la concurrence (AAPC), toutes les
pièces du dossier de consultation des entreprises (DCE) afin que le bureau des marchés
puisse effectuer la mise en ligne de ce dernier. Si pour un motif précis, le service ne
souhaite pas effectuer de dématérialisation, il devra alors le préciser.
La réception des plis, par le service gestionnaire est matérialisée sur un registre
et l’ouverture des plis par une commission dite « ad hoc »
pour les marchés compris entre
20 K€ et 89,9 K€.
Pour les marchés dits « formalisés », une autorisation de lancement du marché
est soumise au directeur général des services concerné préalablement à l’engagement.
Cette autorisation est ensuite transmise au bureau des marchés qui attribue un numéro de
marché et qui procède à toutes les opérations nécessaires jusqu’à la notification du marché
en établissant le dossier complet (cahier des charges, DCE, acte d’engagement, règlement
de consultation, CCAP…).
Les marchés dits formalisés et soumis à un avis d’appel public à la concurrence
font l’objet d’une ouverture des plis en deux temps. L’ouverture des premières enveloppes
est effectuée avec un représentant du pouvoir adjudicateur, du bureau des marchés et du
service gestionnaire. L’ouverture des deuxièmes enveloppes est réalisée par la commission
d’appels d’offres (CAO), tandis que l’attribution des lots par la CAO a lieu après analyse
des candidatures selon le rapport d’analyse des offres rédigé par les services gestionnaires.
Sauf exception justifiée par des dossiers complexes ou importants, la
délibération du conseil municipal autorisant le maire à signer un marché « formalisé »
intervient à la fin de la procédure d’appel d’offres.
Les critères de sélection des offres sont parfaitement définis dans le règlement
de consultation et respectés par les C. A. O.
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Les procédures d’appels d’offres explicitées au niveau de la note de service
n’appellent pas d’observation. Cette note vise à prévenir tout risque d’erreur ou d’oubli au
niveau des circuits administratifs et constitue un outil interne utile et efficace.
En ce qui concerne les délais de passation des marchés, ils sont de 5 mois en
moyenne pour un marché de fournitures ou de services entre la rédaction, la préparation,
les délais de réception des offres et les différentes phases d’ouverture, d’analyse,
d’attribution ainsi que la phase de pré-conclusion du marché avec le passage en conseil
municipal, la transmission au contrôle de légalité et la notification du marché.
Pour les marchés de travaux, les délais de passation d’un marché sont
d’environ 3,5 à 4 mois. La différence est due aux délais de remises des offres des marchés
de travaux qui sont beaucoup plus réduits que pour les marchés de fournitures et de
services si leur estimation est inférieure à 5 270 000 € H. T.
Aucun marché n’a été passé en procédure d’urgence ni en 2005, ni en 2006.
5.4 -
Le suivi des marchés
En ce qui concerne le suivi des marchés, le bureau des marchés établi un listing
de tous les marchés attribués avec l’ensemble des données relatives à la passation,
l’attribution et la notification. Conformément à l’article 138 du code des marchés publics,
la ville affiche chaque année la liste des marchés avec le nom et la localisation de
l’attributaire (à titre d’exemple, 566 marchés à procédure formalisée et, 780 marchés à
procédure adaptée ont été conclus en 2006).
A tout moment, au niveau de la préparation ou de l’exécution du budget, le
logiciel financier de la ville permet un contrôle par nature ou par ligne de nomenclature de
l’ensemble des achats réalisés. Il permet des vérifications partielles en cours d’exercice
mais aussi des vérifications annuelles de l’ensemble des dépenses de la collectivité. Il
permet de cibler les postes ou les dépenses sont les plus importantes et (ou) les postes qui
devront être optimisés.
Le logiciel de gestion des achats de fournitures courantes, qui sont centralisés
au sein de la DIMAP, permet une gestion globale des besoins et dépenses de la ville en
matière d'achats récurrents.
Le délai global de paiement de 45 jours est respecté. Le délai court à compter
de la date d’arrivée de la facture dans le service qui vérifie si montant est conforme à
l’engagement, atteste de l’état de service fait, précise le numéro d’imputation et le numéro
d’engagement. La facture est ensuite transmise aux services financiers avec les pièces
justificatives qui doivent procéder à son mandatement. Le déroulement des différentes
actions ne doit pas dépasser 30 jours chez l’ordonnateur afin de permettre au comptable de
payer dans le délai global de 45 jours.
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La ville précise que le délai moyen de mandatement des factures a été de 16
jours en 2004 et 2005 et de 17 jours en 2006.
Malgré une large publicité dans les journaux locaux, au BOAMP, au Moniteur
et depuis 2005 sur le portail électronique de la ville et, au J O U E même pour des
estimations de travaux en deçà des montants obligatoires (5,9 M€ jusqu’au 31/12/2005),
les entreprises locales bénéficient très majoritairement des marchés, notamment en matière
de travaux (bâtiment et voirie).
C’est à 99 % le prix qui détermine le choix du candidat bien que ce critère
n’intervienne à priori qu’à hauteur de 40 à 60 % au niveau du choix global.
6 - LA FONCTION « PERSONNEL »
6.1 -
Organisation et structure du personnel
Au 31 décembre 2006, les services de la ville de Limoges, hors centre
communal d’action sociale et hors caisse des écoles, emploient 2 580 personnes réparties
entre 5 directions, placées sous l’autorité du directeur général des services (D.G.S) :
-
Direction des services à la population et des services administratifs ;
-
Direction générale des services techniques (supprimée en 2006 par transfert à
la communauté d’agglomération) ;
-
Direction des ressources humaines et des relations sociales internes ;
-
Direction de la jeunesse, de l’action sociale, de la politique de la ville, du
sport et de la culture ;
- Direction de l'aménagement.
En outre, un pôle
« Cabinet, communication et relations internationales »
est
rattaché au maire.
Au 1
er
janvier 2007, le tableau des emplois budgétaires et fonctionnels compte
6 postes de directeurs généraux adjoints, conformément à la grille applicable aux
communes de 150 000 à 400 000 habitants. Quatre de ces postes sont actuellement
pourvus. La direction générale
« jeunesse, action sociale, politique de la ville, sport et
culture »
est dirigée par un contractuel recruté sur un emploi de directeur général adjoint.
Par rapport à la période précédemment examinée, l’architecture générale de
l’organigramme est, à première vue, demeurée inchangée. Cependant, l’organisation des
services a évolué sous l’effet de la mise en place de la communauté d'agglomération, ce
qui a entraîné une configuration nouvelle entre la ville et ce groupement. En outre, la
chambre a examiné, à travers différents exemples, la répartition des compétences au sein
des services de la ville.
6.1.1 - Répartition des compétences entre la ville et la communauté
d'agglomération
Direction de l’aménagement
Ville de Limoges
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La direction de l’aménagement est dirigée par le D.G.S depuis le 15 janvier
2003 et son pôle de l’action économique a été transféré à l’agglomération.
La direction de l’action économique (5 agents en tout), qui intervenait en
grande partie dans un champ de compétence obligatoirement dévolu à la communauté
d'agglomération, a été transférée partiellement au 1
er
janvier 2006. Gérées en liaison avec
la société d’équipement du Limousin (SELI), les zones d’activités nord 1, 2 et 3, font
désormais partie des missions communautaires, tandis que le parc d’Ester est demeuré dans
le champ municipal dans l’attente d’un transfert fixé au 1
er
juillet 2008.
En revanche, les attributions en matière de commerce et d’artisanat de la
direction de l’action économique demeurent dans le champ d’action communal.
Direction générale des services techniques (D.G.S.T).
Les directions de l’espace public et de l’eau de la D.G.S.T (supprimée en 2006)
ont plus particulièrement fait l’objet d’ajustements à l'occasion du transfert de
compétences.
La direction de l’espace public a été réorganisée principalement au niveau de
deux des trois sous-directions qui la composent, voirie, d’une part, et domaine public et
déplacements, de l’autre. S'agissant de la troisième, espaces verts, elle a fait l’objet
d’ajustements dans le but de coordonner ses interventions sur le terrain avec celles des
équipes de la voirie. L’ingénierie en matière d’espaces verts a néanmoins été transférée à
l'agglomération.
Consistant à transférer le personnel de la filière administrative à la
communauté d'agglomération, la méthode utilisée au niveau de la D.G.S.T était motivée
par le souci de faire travailler les personnels municipaux et communautaires sur des projets
communs, tout en maintenant une administration commune.
A partir de 2006, la sous-direction du domaine public et des déplacements (72
agents au total) a été amenée à assurer la gestion des déplacements, du domaine public et
des cours d’eau sur l’ensemble du territoire communautaire. Il en est résulté le transfert de
23 de ses 72 agents.
Suite au transfert le 1
er
janvier 2006 de la voirie à la communauté
d’agglomération, la sous-direction de la voirie a vu passer au groupement 28 de ses 188
agents.
Les
subdivisions
territoriales
de
cette
sous-direction
sont
demeurées
communales. Cependant, les agents qui y sont affectées sont mis à disposition de la
communauté pour 80 % de leur temps. Cette configuration s’explique, d’une part, par le
maintien dans le champ de compétence de la ville des voies privées ouvertes à la
circulation, ceci comme l’impose la loi, et, d’autre part, par les pouvoirs de police générale
du maire (nettoiement, balayage, déneigement) qui, en vertu de l’article L. 2212-2 du
C.G.C.T, ne peuvent faire l’objet d’un transfert à un E.P.C.I. Le personnel communal de la
voirie intervient également sur les espaces sportifs et les cours des écoles.
Ville de Limoges
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La ville de Limoges précise que la clé de répartition, à savoir 80 % pour
l’intercommunalité, a été retenue à partir des bilans des interventions accomplies par les
subdivisions territoriales au cours des années précédentes. Des fiches de suivi d’activités
pourront être finalisées afin d’avoir une connaissance précise de la répartition entre la ville
et la communauté d’agglomération du temps de travail des agents concernés.
A compter du 1
er
janvier 2006, les 15 agents du service administratif de la
direction de l’espace public ont été transférés à la communauté d'agglomération, à
l’exception de son directeur qui, au 31 décembre 2006, était toujours rémunéré par le
budget communal. Au total, depuis cette date, sur un effectif de 534 agents, 66
collaborateurs de cette direction relèvent de la communauté d'agglomération.
En outre, à compter du 1
er
janvier 2007, le transfert de la compétence
assainissement à Limoges Métropole a eu pour incidence le transfert de 99 agents de la
direction de l’eau et de l’assainissement, soit 64 agents du service de l’assainissement et 34
agents de l’administration générale, des bureaux d’études et de travaux, ainsi que le
directeur.
Equipe de direction générale
Conséquence de l’intégration intercommunale, en 2006, afin de renforcer la
coordination des différents services municipaux, dont certains ont fait l’objet d’une
véritable partition avec l’agglomération, la direction générale a été renforcée avec la
nomination de quatre directeurs généraux adjoints supplémentaires. Un poste de conseiller
technique auprès du maire confié à l’ancien directeur des services techniques passé à
l’agglomération a également été créé à compter du 1
er
janvier 2006.
L’équipe de direction générale a été élargie aux directeurs territoriaux en poste
au sein des quatre directions générales et à la directrice des ressources humaines. Se
réunissant environ tous les 15 jours, elle compte aujourd’hui 11 membres, y compris le
D.G.S et le conseiller technique auprès du maire.
Dotées d’une structure globalement inchangée, les directions des services
techniques et de l’action économique sont désormais placées sous l’autorité directe du
D.G.S, leurs directeurs respectifs ayant été transférés à la communauté d'agglomération.
Par ailleurs, relèvent directement du D.G.S les directions des services à la population et des
services administratifs et la D.R.H.
Au total, malgré une réelle volonté de regroupement homogène des missions
transférées, leur répartition entre la ville et la communauté d'agglomération demeure
complexe. La ville indique en réponse que la répartition des services a correspondu à une
logique d’économie de moyens et de performances au service des politiques mises en
oeuvre par l’agglomération et la ville.
6.1.2 - Répartition des compétences au sein de la ville
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Par rapport à la période précédemment examinée et indépendamment de
l’intercommunalité, les services ont connu des évolutions. C’est le cas de la direction des
ressources humaines et des relations sociales internes (D.R.H). Par ailleurs, l’analyse de la
répartition des compétences entre les services de la ville a donné lieu à l’étude de fonctions
spécifiques : le circuit comptable, la prévention des risques au travail et la fonction
périscolaire.
Direction des ressources humaines et des relations sociales internes (D.R.H)
Dirigée par une directrice territoriale, la D.R.H compte 62 agents au 31
décembre 2006. Elle est composée de deux services : gestion du personnel, d’une part,
formation et relations sociales internes, d’autre part. Par ailleurs, sont directement
rattachées à la directrice des ressources humaines un médecin directeur responsable de la
médecine professionnelle et préventive, une assistante sociale de personnel et une
psychologue du travail recrutée à mi-temps en 2006.
Représentant la moitié des effectifs totaux de la direction, le service de gestion
du personnel est animé depuis 2001 par la personne précédemment responsable du service
de la formation et relations sociales internes. Doté d’un champ de compétence étendu
(recrutement, avancements, positions statutaires, rémunérations, pensions), ce pôle
constitue l’épine dorsale de la D.R.H.
Comptant 18 agents, le service de la formation et des relations sociales internes
devrait, à terme, avoir vocation à suivre les profils de carrière en vue de la constitution de
viviers internes de compétences. Il prépare également les séances du comité technique
paritaire. Par ailleurs, une partie de son champ d’action est partagé avec des services
extérieurs à la D.R.H, à savoir :
- les décharges d’activités de service ;
- la discipline et le contentieux (deux agents) avec la direction des affaires
juridiques : le rôle du service consiste à assurer une veille juridique ;
- la prévention, aspect important des relations sociales, avec un service de la
prévention et de la protection rattaché à une direction de la D.G.S.T.
La ville précise que la fonction ressources humaines dans son ensemble
(recrutement, gestion des carrières, rémunérations, gestion des compétences, plan de
formation) est de la compétence pleine et entière de la direction des ressources humaines et
n'est pas partagée avec les directions opérationnelles. Seules sont déconcentrées au niveau
des services, certaines tâches relevant de la gestion opérationnelle de leur personnel
(congés, absences, par exemple).
Les directions sont par ailleurs associées à la définition et à la mise en oeuvre
de la politique « ressources humaines » qui est pilotée par la direction des ressources
humaines et peuvent à ce titre mener des réflexions au niveau de leurs effectifs et être force
de propositions. C'est particulièrement le cas des directions techniques à fort effectif. La
plupart d'entre elles ont d'autre part désigné des référents « ressources humaines » qui dans
un souci de cohérence et d'efficacité jouent le rôle d'interface avec la direction des
ressources humaines.
Le circuit comptable interne
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Le service opérationnel reçoit les factures ou demandes d’avances sur
opérations (exemple : le service des affaires culturelles pour les travaux de restructuration
du musée de l’évêché) et établit le dossier de mandatement qu'il transmet aux services
financiers qui procèdent à des vérifications (liquidation, imputation budgétaire,
disponibilité des crédits, …), préalablement au mandatement. En cas de pièces
manquantes, ces derniers demandent des compléments à la direction intéressée.
Au sein de chaque direction opérationnelle qui prépare déjà son propre budget,
l’agent recevant les factures suit les engagements. L'exemple, d'abord du virement d'une
avance de 134 K€ (consentie à la SELI par convention ZAC Saint-Lazare du 10 avril 2003,
double visa en mai 2003, réception aux services financiers le 21 mai 2003 pour un
virement effectif le 12 août 2003), puis de sa récupération en 2005 au terme d'une
procédure prenant 8 mois entre la délibération (14 mars) et l'émission du titre de recettes
(n° 3800, bordereau 148 du 18 novembre 2005) illustre la lourdeur de ce système.
La ville précise en réponse que cette procédure a scrupuleusement respecté les
termes de la convention du 10 avril 2003 intervenue avec la SELI. En outre, l'ordre de
paiement adressé le 23 mai 2003 au comptable du trésor ayant été rejeté le 28 mai au motif
que l'avance était consentie pour une durée pouvant atteindre trois années, elle devait être
budgétaire et donc effectuée par mandat administratif de paiement. Le crédit budgétaire
devant être ouvert, il a fallu attendre le vote d'une décision modificative fin juin :
engagement comptable par la direction du patrimoine le 8 juillet, puis l'émission d'un
mandat par le service financier le 16 juillet, avec virement effectif le 12 août après visa et
mise en paiement par le comptable du trésor.
Avec la mise en place en réseau d’une application de suivi des crédits
« Business objects »
, un suivi en temps réel de la situation des engagements relevant de la
compétence de la direction opérationnelle pourra être assuré. De son côté, la direction
générale pourra disposer de requêtes et de tableaux de bord en la matière. La mise en place
d’une application de suivi des crédits devrait permettre l’amélioration des circuits. Se
posera alors nécessairement la question de la place d’une fonction de validation des
dossiers
a posteriori
.
La prévention des risques au travail
La proportion d’accidents du travail enregistrés reste limitée par rapport aux
effectifs. Selon les bilans sociaux, la commune en dénombrait 189 en 2005 (soit 6 % de
l’effectif en équivalent temps plein), dont 20 accidents de trajet, contre 122 en 2003, dont
22 accidents de trajet. Les accidents du travail représentent 5,5 % de l’absentéisme, en
2005 contre 5,3 % en 2003.
Selon les bilans sociaux, l’effort financier consenti par la commune en matière
de prévention et de sécurité s’est élevé à 452,3 k€ en 2005 contre 461,5 k€ en 2003. Les
dépenses correspondant aux mesures destinées à l’amélioration des conditions de travail
(équipements de protection individuelle, investissements, formations autres que celles des
membres du comité d’hygiène et de sécurité) ont représenté 434,3 k€ en 2005 contre
446,2 k€ en 2003. Ces dépenses sont retracées dans le rapport sur l’état de la collectivité.
Ville de Limoges
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En fait, la prévention est une compétence partagée entre, d’une part, la D.R.H
et, d’autre part, le service de prévention et de protection, rattaché à la direction de
l’informatique, des moyens généraux, du parc automobile et de la prévention (DIMAP)
elle-même relevant de la D.G.S.T.
Au sein de la D.R.H
, deux services interviennent : celui de la médecine
professionnelle et préventive et celui de la formation et des relations sociales internes.
Animée par un médecin rattaché au directeur des ressources humaines, la médecine
professionnelle et préventive est dédiée pour l’essentiel aux visites sur place et aux
entretiens individuels avec les agents. De fait, il intervient en matière de médecine
préventive avec l’assistance du service de la prévention.
Ainsi, le rapport sur l’évolution des risques professionnels, prévu par l’article
14-1 du décret du 10 juin 1985 modifié, est tenu conjointement par le service de la
médecine professionnelle, celui de la prévention et celui de la formation et des relations
sociales internes. Dès que l’un des deux premiers détecte un risque, il en avertit les deux
autres.
La ville précise en réponse que le médecin du service de médecine
professionnelle et préventive établit les fiches de risques en collaboration avec le service
de prévention, en l’occurrence avec l'agent chargé des fonctions d’inspection en hygiène et
sécurité dans la collectivité (ACFI), et après consultation du comité d’hygiène et de
sécurité.
De par sa compétence en matière d’organisation du travail, le service de la
formation et des relations internes intervient dans le domaine de la prévention notamment
pour la préparation des séances du comité d’hygiène et sécurité (C.H.S). Les formations
d’hygiène et de sécurité représentant un budget annuel de 90 k€ environ, soit 30 % du
budget total de la formation (300 k€).
Conçue comme une partie intégrante de la politique de formation dans son
ensemble, la formation à l’hygiène et la sécurité est définie en fonction des besoins
exprimés par les chefs de service après validation du service de la prévention. D’une
manière plus générale, le service de la formation et des relations sociales internes fait
valider par ce dernier toutes les demandes de formation spécifiques (exemple : leçons pour
l’obtention d’un permis de conduire spécifique pour les agents de services techniques).
Rattaché de son côté à la DIMAP (DGST), le service de prévention et de
protection est doté d’une organisation remontant à 2000, date à laquelle a été imposée aux
autorités territoriales l’obligation de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des
agents placés sous leur autorité (Article 2-1 du décret n° 85-603 modifié du 10 juin 1985).
Dirigé par un ingénieur sécurité recruté en 2000, ce service compte deux techniciens.
Désignées à temps plein en qualité d’agents chargés des fonctions d’inspection en hygiène
et sécurité dans la collectivité (ACFI), ces trois personnes ont vocation à contrôler les
conditions d'application des règles d’hygiène et de sécurité et de proposer à
l'autorité
territoriale toute mesure qui leur paraît de nature à améliorer l'hygiène et la sécurité du
travail et la prévention des risques professionnels (Article 5 du décret du 10 juin 1985).
Ville de Limoges
Observations définitives
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La mission principale de l’ingénieur sécurité recruté en 2000 a consisté à
instaurer un système managérial de prévention pour l’ensemble des services, visant à
classer les risques. Expérimentée dans un premier temps à des services pilotes (parc
automobile, moyens généraux, centre de recyclage, alors dépendant de la commune), la
méthode a été validée par un comité de pilotage institué en 2001 et regroupant différents
directeurs de services. Au terme d’une année d’expérimentation, elle a été généralisée à
l’ensemble des services municipaux.
Par ailleurs, le service de la prévention assiste le comité de pilotage et les
différentes directions dans l’élaboration du document unique d’évaluation des risques
professionnels prévu par le décret n° 2001-1016 du 5 novembre 2001. Ce document qui
décrit, poste par poste, les risques professionnels, les mesures en cours et les mesures à
prévoir, est
en cours d’élaboration.
Malgré l’implication et la recherche d’une coordination manifestée par chacun
des acteurs, l’action de la ville de Limoges dans le domaine de la prévention est
caractérisée par une dissémination entre trois entités aux fonctions étroitement liées, à
savoir la médecine professionnelle et préventive, le service de la formation et des relations
sociales internes et celui de prévention et protection de la DIMAP. Cette répartition des
missions de prévention s’explique en partie par des raisons historiques. La DIMAP étant
compétente sur un secteur présentant les risques les plus élevés, la fonction d’entretien des
bâtiments, il paraissait naturel de lui rattacher le service de la prévention.
Cependant, le transfert progressif vers la communauté d’agglomération des
services
« à risques »
pourra conduire à revoir cette organisation déjà en partie impactée
par la mise à disposition partielle des personnels du service de prévention au profit de la
communauté d’agglomération.
Fonction périscolaire
L’exercice de la fonction périscolaire est réparti entre la ville et
la caisse des
écoles. Si cette mission incombe à la ville, et non à la caisse des écoles, en revanche
l’accompagnement des enfants dans le cadre de la restauration scolaire est assuré à mi-
temps par du personnel de cette dernière (ceci en vertu d’une délibération 33/2 en date du
14 décembre 1994). A ce titre, la commune rétrocède à cet établissement une somme
annuelle d’environ 430 k€. A l’inverse, la caisse des écoles rembourse chaque année les
rémunérations
d’une
vingtaine
d’agents
municipaux,
en
majorité
de
la
filière
administrative, travaillant pour son compte (591,4 k€ au titre de 2003).
Ces flux comptables croisés entre la ville et la caisse des écoles témoignent de
la complexité de la répartition des compétences en matière périscolaire entre ces deux
entités.
La ville indique en réponse que dans le cadre du programme de réussite
éducative, la caisse des écoles a été chargée par la ville de conduire diverses actions que
cette dernière assurée précédemment. Ces missions figurent dans la délibération du conseil
municipal du 2 février 2006 concernant le programme de réussite éducative et dans les
Ville de Limoges
Observations définitives
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statuts la caisse des écoles. S'agissant d'un outil de la ville qui intervient sur le périscolaire
mais aussi sur le scolaire, une réflexion est engagée pour aboutir à la limitation des flux
financiers entre la ville et la caisse des écoles et ne conserver à terme que le versement de
la subvention annuelle de la ville.
*
*
*
La configuration actuelle de répartition des compétences entre services au sein
de la ville et, entre la ville et l’agglomération, pourra sans doute encore évoluer et gagner
en clarté et en efficacité dès lors que la ville de Limoges et la CALM bénéficieront du recul
nécessaire pour affiner ce dispositif dans une optique d’économie de moyens, d’absence de
redondances dans les missions et les procédures et au final de neutralité financière pour le
contribuable local.
6.2 -
Structure du personnel et évolution des dépenses de personnel
Le personnel communal est caractérisé par une stabilité certaine. Le motif
principal de départ est la retraite : 74 sur un total de 126 départs en 2005, 82 sur un total de
128 en 2003. Par ailleurs, depuis fin 2003 de l'ordre d'un cinquième de l'effectif est au
maximum de son échelle de rémunération. Cette situation comporte d’inévitables
répercussions sur les modalités d’avancement ; le nombre d’agents bénéficiant d’un
avancement d’échelon est d'ailleurs en baisse.
Corrélé aux quotas, l’avancement de grade a concerné, en 2005, 70 agents (soit
2,4 % de l’effectif), contre 54 en 2003. Les avancements par promotion interne enregistrent
une reprise : 24 en 2006 contre 11 en 2004 et 2005 et 16 en 2003.
La chambre observe que la ville de Limoges n’a pas systématisé la pratique de
l’avancement à la durée minimale, ce qui correspond à l’esprit de la loi statutaire du 26
janvier 1984.
Elle relève que le taux d’encadrement demeure relativement faible : 7,6 % des
effectifs pourvus tous budgets confondus au 31 décembre 2005.
Au 31 décembre 2006, les effectifs communaux, compte non tenu du C.C.A.S
et de la caisse des écoles, regroupent 2 580 agents, répartis entre 2 343 pris en charge par le
budget principal et 237 par les budgets annexes. Conséquence directe des transferts de
compétences vers la communauté d’agglomération, ils sont en diminution de 4 % environ
depuis 2003 (2 682 agents).
Il s’ensuit que, sur la période 2003-2006, l’intégration intercommunale a eu un
impact limité en termes de réduction d’effectifs communaux eu égard à l’étendue des
missions transférées surtout en 2006.
Sous l’effet de l’intercommunalité, les dépenses de personnel brutes, compte
non tenu des atténuations de charges, ont diminué entre 2005 et 2006 (81,2 M€ puis
80,6 M€).
Ville de Limoges
Observations définitives
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Au début de la période examinée, en 2002-2004, le transfert d’une partie des
services à la communauté d’agglomération a eu un impact uniquement sur les effectifs
budgétaires, les effectifs pourvus du budget principal augmentant même de 2,2 % entre ces
deux exercices (2 465 au 31 décembre 2004 contre 2 411 deux ans plus tôt). Cette stabilité
relative des effectifs s’explique par le recours aux mises à disposition de personnels auprès
de l’agglomération. En 2006, avec le transfert de blocs entiers de compétences, le nombre
de mises à disposition, qui avait atteint 46-47 en 2004-2005, retrouve le niveau de 2003
(33 agents contre 32 en 2003). Parallèlement, les suppressions nettes d’emplois
apparaissent : 66 en 2006 contre plus d'une dizaine de créations nettes d'emplois par an en
moyenne entre 2003 et 2005.
Alors que jusqu’en 2005, les mises à disposition concernaient majoritairement
des personnels de catégorie A (21 en 2003, 27 en 2004 et 26 en 2005), en 2006 elles sont
réparties à parts égales entre les catégories A et B (16 chacune). En 2006, le transfert global
de missions vers l’agglomération a entraîné une baisse des mises à disposition d’agents A
et des frais de personnel.
La répartition des frais de personnel reste stable au cours de la période de 2002
à 2005 : environ la moitié des dépenses consacrée aux rémunérations principales des
titulaires (52 % en début de période, 50,8 % en 2005) et 35 % au titre des non titulaires
(rémunérations et charges y afférentes).
En matière d’absentéisme, la ville est son propre assureur, à l’exception des
décès et des accidents de travail. Pour ces deux catégories de sinistres, elle est assurée par
la Caisse nationale de prévoyance, le courtier étant Gras-Savoye. En 2005, le montant des
primes s’est élevé à 190 k€.
Selon les états biennaux de la collectivité en matière de personnel, le nombre
de jours d’absence des agents titulaires, stagiaires et non titulaires sur un emploi permanent
tous motifs confondus s’élève à 67 665 jours en 2005 contre 52 665 en 2003. Ramené en
équivalent temps plein, le taux d’absentéisme représente :
•
Pour 2003 : 52 665 X 260/365 = 37 515, soit sur la base de 201 jours
travaillés 187 emplois équivalent temps plein ;
•
Pour 2005 : 67 665 X 260/365 = 48 200 soit sur la base de 201 jours travaillés
240 emplois équivalent temps plein.
La ville précise en réponse qu’une politique de prévention est engagée depuis
plusieurs années. Elle porte sur plusieurs axes, notamment :
- l’analyse systématique des accidents du travail par le service prévention en
vue d’établir des préconisations pour les chefs de service afin d’améliorer le
fonctionnement et l’organisation de leur service et d’éviter d’autres accidents ;
- la mise en oeuvre de formations « geste et postures » pour les métiers à
risques par le service formation, à l'initiative de la médecine du travail ;
- la création d'une cellule de reclassement dont l'action vise à rechercher les
postes adaptés en vue de la réinsertion des agents au retour d'un congé longue
maladie, afin d'éviter de nouvelles absences dont le coût serait assumé par la
collectivité.
6.3 -
Activités accessoires et cumuls de rémunération
Ville de Limoges
Observations définitives
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Les activités accessoires et les cumuls de rémunération étaient régis par le
décret du 29 octobre 1936 jusqu’à son abrogation par l’article 23 de la loi n° 2007-148 du
2 février 2007 de modernisation de la fonction publique. Il a été remplacé par le décret
n° 2007-658 du 2 mai 2007.
La notion d’activité accessoire se définit comme une activité dont la durée ne
suffit pas à occuper un agent et dont la rémunération ne constitue pas un traitement normal.
La liste des activités autorisées est fixée aux articles 2 et 3 du décret précité.
A Limoges, différents personnels d’encadrement sont considérés comme
exerçant une activité accessoire pour le compte de la communauté d'agglomération.
Contrairement à d’autres agents, mis à disposition, ils exercent pour cette dernière une
activité supplémentaire au temps plein qu'ils continuent à effectuer pour la commune.
Au 31 mars 2007, les cumuls de rémunération concernent 12 agents de la ville
de Limoges, tous d’encadrement (10 directeurs, un ingénieur en chef et un administrateur).
A l’inverse, à la même date, 4 cadres de la communauté d'agglomération exerçaient une
activité accessoire pour la ville. La répartition entre ville et communauté a évolué en
fonction du développement de l’intercommunalité. Au 31 décembre 2005 comme au 31
décembre 2006, 13 agents de la ville exerçaient une activité accessoire au sein de l’E.P.C.I.
A partir du 31 décembre 2006, deux agents transférés à l’E.P.C.I ont une activité
accessoire à la commune.
Au plan pécuniaire, et au regard de la jurisprudence du Conseil d’Etat,
l’activité de ces agents est incontestablement accessoire dans la mesure où ils perçoivent
chacun une somme forfaitaire, qui s’élevait en 2005 dans la plupart des cas à 220 € par
mois.
Cependant, rien ne permet de vérifier la corrélation entre les modalités de
liquidation de l’indemnité accessoire et le temps consacré effectivement à l’activité ainsi
rémunérée. Ainsi, à titre d’exemple, deux directeurs de la ville, nommés en 2003 à la
communauté d'agglomération pour y exercer des activités accessoires ont vu leur
rémunération accessoire liquidée dans un premier temps sur la base de 8 % de l’indice brut
701 correspondant au 1
er
échelon du grade de directeur territorial, puis passer à compter du
1
er
mai 2006 à 10 % de leur indice personnel de rémunération à la ville (arrêté du président
du 31 mars 2006). Pris au coup par coup en fonction des besoins, les arrêtés ne sont pas, à
la connaissance de la chambre, étayés d'une mesure quantification de l'activité, même si
toutes les personnes concernées exercent réellement et quotidiennement des responsabilités
importantes.
La ville devrait affiner les critères qui conduisent à parfois placer les agents sur
un régime de mise à disposition et, d’autre fois à facturer les services à la communauté
d’agglomération alors que les agents effectuent bien un service pour la CALM (agents de
la paie).
6.4 -
Contrôles internes
Suivi des emplois budgétaires
Ville de Limoges
Observations définitives
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Les contrôles ont été effectués à partir du bilan social et du tableau des effectifs
(cf. tableaux en annexe 3). Les procédures sont respectées (effectifs budgétaires par
catégories et grades supérieurs aux effectifs réels et créations d’emplois décidées par le
conseil municipal) et n'appellent pas d'observations.
L’état du personnel annexé au compte administratif fait apparaître, chaque
année, un écart entre effectifs budgétaires et postes pourvus qui diminue en avançant au
cours de la période examinée. Au niveau du budget principal, fin 2005, il est globalement
à 4 %, contre 11 % en 2002. Toutefois, cet écart est plus marqué pour la filière sanitaire
médico-sociale (28 postes au 31 décembre 2005, soit 8 %). Au 31 décembre 2005, il atteint
9 % pour l’ensemble des budgets annexes, dont 16 % pour celui de l’assainissement.
Définition des modalités de mise à disposition auprès de la
communauté d'agglomération
Conséquence de l’essor de la communauté d'agglomération de
« Limoges
métropole »
, les mises à disposition de personnels auprès de ce groupement sont devenues
un élément essentiel de l’organisation des services de la ville.
Le principe a été posé par une convention en date du 30 décembre 2002. Au
cours de 2002, la commune avait consenti des mises à disposition de façon gracieuse, ceci
en raison de leur nombre alors limité et du développement progressif des structures
communautaires. A partir de 2003, l’application de la convention du 30 décembre 2002
entraînait la rétrocession par la communauté d’agglomération, selon un rythme semestriel,
de la quote-part de rémunérations des agents communaux revenant à sa charge. A cet effet,
depuis cette époque, un arrêté municipal, pris au début de chaque année et pour chaque
agent concerné, détermine le pourcentage du temps de sa mise à disposition auprès de
l’intercommunalité. Evolutifs en fonction de l’avancée des transferts de compétence, ceux-
ci sont arrêtés selon des critères fixés au niveau de chaque direction opérationnelle.
Conséquence du transfert
en
2006
de
la
voirie
à
la
communauté
d'agglomération et du maintien à la ville des subdivisions de cette sous-direction de la
direction de l’espace public, l’E.P.C.I reverse depuis cet exercice 4,5 M€ par an environ à
la commune. La direction des ressources humaines est associée à la définition des taux de
mise à disposition. Les deux collectivités réfléchissent à établir des règles de répartition
plus fines.
A la D.G.S.T, à défaut de pouvoir ventiler le temps entre la ville et la
communauté sur la base de fiches d’activité, la direction de l’espace public a retenu, pour
les agents des subdivisions, une clé de répartition fondée sur le linéaire de voies, soit 80 %
pour l’intercommunalité. Pour ses personnels administratifs, la ventilation repose sur la
taille des dossiers qui leur sont attribués.
Paiement des heures de grève des 23 et 28 mars 2006
Ville de Limoges
Observations définitives
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Une lettre du 10 avril 2006, adressée par l’autorité territoriale aux représentants
des organisations syndicales a accordé le paiement des heures de grève des 23 et 28 mars
2006.
La chambre rappelle qu’il résulte de la loi du 13 juillet 1983 que les
rémunérations ne sont versées qu’après service fait et qu’en vertu de la règle du trentième
indivisible toute heure non travaillée entraîne le précompte sur la paie du traitement et des
indemnités afférents à une journée entière. Si la chambre a pu vérifier que les retenues pour
grève étaient habituellement effectuées et qu'il ne lui appartient pas d'apprécier la
motivation invoquée dans cette correspondance qui évoque le
« caractère tout à fait
exceptionnel justifié par un contexte particulier »
, elle souhaite qu’à l’avenir le conseil
municipal soit informé du coût d’une telle mesure qui ne saurait être réduite à une simple
mesure de portée comptable.
6.5 -
Contrôle de gestion et gestion prévisionnelle des emplois et des
carrières
Bien que distincts, le contrôle de gestion en matière de personnel et la gestion
prévisionnelle des emplois et des carrières présentent des enjeux étroitement liés. Une
réelle gestion prévisionnelle des emplois contribue à mieux permettre la définition
d’objectifs budgétaires clairs et à un suivi plus efficace des dépenses de personnel.
S'agissant de la gestion prévisionnelle des emplois et des carrières (GPEC), un
recensement des métiers existants au sein des services et de leurs besoins en ressources
humaines est en cours de réalisation. Cette mission a été confiée à l’adjoint du directeur du
pôle de la gestion du personnel : une réflexion est également engagée en la matière par le
service de la formation et des relations sociales internes.
Parallèlement, a été institué début 2006 un comité de pilotage relatif à la
définition d’un répertoire des métiers, dont l’animation a été confiée à un agent de
catégorie B de la gestion du personnel. Ce comité, auquel participe l’adjoint du directeur
du pôle de la gestion du personnel, a recensé chacun des postes au sein d’un service pilote,
la sous-direction des espaces verts de la direction de l’espace public. Une première réunion
du comité s’est déroulée en mars 2006. Les premières réponses des chefs de service public
sont parvenues au comité en novembre 2006. Par la suite, le projet a été mis en sommeil en
raison de différents événements, personnels ou professionnels, affectant la vie du service
de la gestion du personnel.
La démarche entreprise constitue l’amorce d'une GPEC partant d’une
procédure de recrutement depuis l’identification des besoins jusqu’à l’entrée en service de
l’agent. Il en résulte que la D.R.H sera mieux en mesure de jouer son rôle pour adapter la
répartition et la qualification du personnel aux nouveaux besoins.
Dans sa réponse, la ville de Limoges a précisé qu'il est sans doute plus urgent
de perfectionner le tableau de bord d'évolution de la masse salariale ce qui sera rendu
Ville de Limoges
Observations définitives
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possible par le nouveau système d'information mis en place depuis le 1er janvier 2007 par
tout le personnel de la DRH.
Au total, la ville de Limoges gagnerait à développer une démarche plus globale
en matière de ressources humaines fondée sur une approche par métiers, postes et
compétences. Elle pourrait notamment déterminer la structure des emplois en constituant
un répertoire des métiers. Structuré en familles et sous familles de métiers, un tel document
fournirait une présentation synthétique de chaque métier (définition, postes d’affectation,
lieu d’exercice, accès au métier, cadre d’emploi).
Pour la chambre, une telle approche paraît également nécessaire au regard du
développement de la communauté d'agglomération.
S'agissant de la gestion prévisionnelle des effectifs, il a été indiqué en réponse
à une question d’un représentant du personnel à l'occasion de la séance du C.T.P du 8 mars
2005 consacré à la présentation du tableau des emplois budgétaires 2005, que les départs
en retraite sont
« systématiquement remplacés mais à cette occasion il peut être procédé à
des ajustements en fonction de l’évolution des besoins des services ».
A la chambre qui
souhaitait obtenir une projection des départs à la retraite, il a été indiqué que des prévisions
de départs à la retraite à 60 ans existaient jusqu’en 2003, mais qu’elles étaient devenues
plus difficiles à établir compte tenu de l'évolution des textes et de l'incertitude dans
laquelle se trouvent aujourd'hui les agents, au regard de leur situation personnelle vis-à-vis
de leur départ à la retraite.
7. DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE ET AMENAGEMENT PUBLIC
7.1 -
Conséquences du transfert des zones d'activité et de la voirie à la
communauté d'agglomération
Au cours de la période examinée, les réalisations d’aménagements publics
(zones d’activités et zones d’aménagement concerté) ont été dominées par la substitution
de la communauté d’agglomération de
« Limoges Métropole »
à la ville dans deux
domaines, le développement économique et la voirie, qui sont des compétences
respectivement obligatoire et optionnelle pour ce type d’établissement public de
coopération intercommunale (E.P.C.I).
Par application de l’article L. 5216-5-I du C.G.C.T, la communauté
d'agglomération est compétente de plein droit, au lieu et place des communes membres,
notamment en matière :
-
de développement économique : cela recouvre, d’une part, la création,
l’aménagement, l’entretien et la gestion de zones d’activités (notamment
industrielle,
commerciale,
tertiaire,
artisanale)
qui
sont
d’intérêt
communautaire, et, d’autre part, les actions de développement économique
présentant un intérêt communautaire ;
-
d’aménagement de l’espace communautaire : ce secteur comprend en
particulier la création et la réalisation de zones d’aménagement concerté
(ZAC) d’intérêt communautaire.
Ville de Limoges
Observations définitives
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7.1.1 - Développement économique et aménagement
Dans les faits, le passage de la compétence de développement économique à
« Limoges métropole »
n’a pas été réalisé en totalité : pour les zones d’activités
économiques existantes ou à créer, le transfert a été engagé en 2006 et il devrait
s’échelonner jusqu’en juillet 2008.
Par ailleurs, les actions de développement économique ont été déclarées
d’intérêt communautaire, à l’exception du commerce et l’artisanat. Sans que cette
délimitation soit irrégulière au regard de la législation, il s’ensuit que ces deux missions
continuent de relever de la ville de Limoges.
En 2006, ont été transférées les zones industrielles nord 1, 2 et 3 de Limoges. A
ce jour, demeurent dans le périmètre communal la technopole d’Ester (Espace Scientifique
et Technologique d’Echanges et de Recherche : 195 ha dont 30 ha urbanisés) et la zone de
la Ribière (5 ha, 37 établissements, 690 salariés), cette dernière totalement commercialisée
à ce jour. La gestion des incubateurs et des pépinières d’entreprises implantés sur la
technopole d’Ester relève néanmoins de la communauté d'agglomération.
Si, jusqu’au 18 août 2006, le transfert progressif des zones d’activité et des
ZAC n’était pas contraire au cadre prévu par le législateur, ce n’est plus le cas depuis. En
effet, aux termes de l’article L. 5216-5-1° III du C.G.C.T, lorsque l’exercice d’une
compétence, obligatoire ou optionnelle, est subordonné à la reconnaissance de son intérêt
communautaire, cet intérêt est déterminé, par le conseil communautaire,
« au plus tard
deux ans après l’entrée en vigueur de l’arrêté prononçant le transfert de compétence. A
défaut, la communauté d'agglomération exerce l’intégralité de la compétence transférée ».
Les compétences de développement économique et d’aménagement ayant été
dévolues de plein droit à la communauté d'agglomération dès sa création en 2003, ceci
conformément à l’article L. 5216-5-I du C.G.C.T, le conseil communautaire s’est prononcé
en 2005 sur l’intérêt communautaire des zones d’activités et de certaines ZAC.
Toutefois, la situation des zones demeurées dans le champ de la ville de
Limoges (Ester en particulier) reste pour l’instant imprécise même si des délibérations de
transfert sont venues préciser les conditions financières et patrimoniales des transferts des
zones Nord 1, 2 et 3 et de la technopole ESTER au 1
er
juillet 2008.
Ainsi, la zone industrielle Nord 3, transférée à la communauté avec la
convention publique d’aménagement correspondante, est en cours de commercialisation
partielle, 80 ha restant disponibles sur une superficie d’ensemble de 122 ha. Son
aménagement et sa commercialisation ont été confiés à la société d'équipement du
Limousin dans le cadre d'une convention publique d'aménagement. Au 1er janvier 2006,
cette convention a été transférée à l'agglomération et toutes les cessions foncières sont
soumises depuis le 1er janvier 2006 au conseil communautaire.
En ce qui concerne la ZI Nord 1, elle a été transférée à l'agglomération au 1er
janvier 2006. Cette dernière a acquis de la ville le foncier non commercialisé situé rue
Thimonnier et a repris à son compte le dossier de lotissement élaboré par la ville sur ce
secteur.
Ville de Limoges
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En termes de gestion, le transfert échelonné jusqu’en 2008 a répondu au souci
de terminer les opérations en cours au niveau communal, ceci afin d’éviter aux services
municipaux et communautaires de traiter dans des délais très rapprochés des transferts
d’équipements d’envergure et afin de ne pas désorganiser la gestion de ces zones.
En fait, l’allongement des délais d’exécution de différentes opérations voire les
modifications substantielles de leur contenu ont pu être à l’origine de la décision de
reporter certains transferts. Ainsi, le solde débiteur de 30,2 M€ du compte
« 238 – avances
et acomptes reçus sur commandes d’immobilisations corporelles »
au 31 décembre 2006
témoigne des retards intervenus dans la réintégration de certains programmes dans les
comptes. La ville indique en réponse que dans le cadre du travail d'apurement de l’actif
envisagé avec le comptable du trésor, l’identification détaillée du compte 238 dans sa
composition a été opérée par programmes distincts et son apurement est en cours pour les
opérations majeures. Il a été convenu avec le comptable du Trésor que ce travail serait fait
désormais chaque année.
Au total, le schéma adopté tant en matière de développement économique que
de ZAC aboutit pendant une période transitoire à une répartition complexe des rôles entre
la commune et la communauté d'agglomération.
7.1.2 - Voirie : répartition des compétences avec la CALM
La compétence optionnelle (au sens de l’article L. 5216-5-1° du C.G.C.T) de
création, entretien et aménagement de toutes les voies communales de la ville de Limoges
a été transférée à la communauté d'agglomération au 1
er
janvier 2006.
En vertu du pouvoir de police de la conservation dévolu à son président, la
communauté d'agglomération est compétente pour la réfection ou l’aménagement des voies
et a l’obligation de réaliser les travaux d’entretien des voies communautaires (emprises,
dépendances, nettoiement, balayage, renforcement de la chaussée).
Cependant, les pouvoirs de police de circulation et de stationnement demeurant
une prérogative du maire sur le territoire de sa commune, l’exercice de cette compétence
relève de la ville de Limoges. En conséquence, le réaménagement de la place Saint-Etienne
et de la place de l’Evêché, qui s’inscrit dans le cadre d’une
« Charte d’aménagement
urbain du quartier de la Cité »
, document élaboré par la ville en 2001, est assuré pour la
voirie par la communauté d'agglomération, tandis que la commune procède à l’installation
des éclairages. En revanche, les travaux de voirie au niveau d’Ester continuent d’être pris
en charge par le budget municipal (cf. point 6.3.1).
Pour autant, le choix a été fait de maintenir une
« gestion opérationnelle sur le
terrain »
demeurant de la responsabilité de chaque commune de l’agglomération. Comme
indiqué dans le rapport d’activité 2005 de l’E.P.C.I,
« si les communes n’ont plus à
assumer les charges, elles restent très impliquées dans (…) les opérations d’entretien
courant de leurs voiries »
. Dans la pratique, ceci a abouti à une complexité certaine dans la
répartition des rôles entre les services de la ville et de l’agglomération, mais préserve,
selon la ville, la réactivité des services de proximité, cette réactivité étant garante de la
sécurité des usagers.
Ville de Limoges
Observations définitives
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Ainsi, les subdivisions territoriales de la sous-direction de la voirie de la
direction générale des services techniques (160 agents sur un total jusqu’au 31 décembre
2005 de 188) sont demeurées municipales, même si en réalité les agents travaillent à 80 %
pour la communauté d'agglomération et effectuent pour la commune des travaux à la
mission.
7.2 -
Relations entre la ville de Limoges et la société d'équipement du
Limousin
La Société d’équipement du Limousin (SELI) est l’aménageur historique de la
ville de Limoges. Société d’économie mixte, elle est dotée d’un capital de 1,98 M€ détenu
à 61,16 % par des collectivités territoriales, dont 38,89 % par la ville de Limoges. Parmi,
les autres actionnaires (38,84 % du capital), la caisse des dépôts et consignations détient
19,82 % des parts.
La chambre a examiné les conséquences induites à la fois par la place
croissante de la communauté d'agglomération en matière d’aménagement et par les récents
développements de la jurisprudence communautaire européenne sur les relations entre la
ville et la SELI.
7.2.1 - Impact de la communauté d'agglomération
Le transfert à la communauté d'agglomération des missions relevant du
développement économique conduit à poser le problème de la participation de la ville de
Limoges au capital de la société d’économie mixte SELI.
Introduit par la loi n° 2002-1 du 2 janvier 2002, le second alinéa de l’article
L. 1521-1 du C.G.C.T dispose que la commune actionnaire d’une société d'économie mixte
locale dont l’objet social s’inscrit dans le cadre d’une compétence qu’elle a transférée à un
établissement public de coopération intercommunale peut continuer à participer au capital
de cette société à condition qu’elle cède à ce dernier plus des deux tiers des actions qu’elle
détenait antérieurement au transfert de compétences, soit en l’occurrence 38,89 %
x 66,66 % = 25,93 %.
Alors qu'à l'exception du commerce et de l'artisanat, les activités de
développement économique ne ressortent plus du périmètre municipal, il conviendrait, sur
la base d'une répartition claire des compétences entre la collectivité et l'EPCI concerné, de
se conformer aux dispositions du second alinéa de l’article L. 1521-1 du C.G.C.T.
La ville de Limoges précise en réponse que la question de sa participation et de
celle de la communauté d'agglomération au capital social de la SELI va faire l'objet d'une
étude dans les prochains mois.
7.2.2 - Répercussions du droit communautaire
L’avis en date du 18 janvier 2007
Jean Auroux c/commune de Roanne
, rendu
par la Cour de justice des communautés européennes et qualifiant de marché de travaux
une concession d’aménagement conclue en application de l’ancien article L. 300-4 du code
de l’urbanisme, pourrait à terme avoir des répercussions sur les relations entre la ville et
Ville de Limoges
Observations définitives
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son aménageur historique. En effet, les conséquences de cet avis en termes de procédure de
publicité préalables à la conclusion d’une concession d’aménagement ne sont pas à
négliger dans la mesure où les règles de publicité et de mise en concurrence applicables
aux marchés de travaux n'autorisent le recours à la négociation uniquement qu'à titre
dérogatoire.
En droit national, le décret n° 2006-959 du 31 juillet 2006 relatif aux
conditions de passation des concessions d’aménagement et des marchés conclus par les
concessionnaires et modifiant le code de l’urbanisme offre la possibilité à une personne
publique désireuse de conclure une concession d’aménagement d’engager, après
publication des avis et sélection des candidatures, des négociations avec un ou plusieurs
candidats.
Toutefois, il résulte de l’application combinée de ce texte et de l’avis précité de
la C.J.C.E du 18 janvier 2007 que la procédure de négociation (prévue par le décret du 31
juillet 2006) n’est envisageable que pour les concessions d’aménagement pour lesquelles
l’aménageur est rémunéré substantiellement par les résultats de l’exploitation. En effet,
tant en droit national que communautaire, constitue une concession, et non un marché
public, le contrat par lequel le prestataire supporte le risque d’exploitation.
Dans ce contexte, il appartiendra désormais à la ville de Limoges de déterminer
si les concessions d’aménagement qu’elle envisage de passer transfèrent à l’aménageur le
risque d’exploitation. Si ce n’est pas le cas, et dès lors que le montant du contrat excèdera
le seuil communautaire, soit 5 M€ H.T, il conviendra d’appliquer la directive européenne
« marchés publics »
du 30 avril 2004 et non le décret du 31 juillet 2006. Pour pouvoir
utiliser la négociation et non l’appel d’offres, il appartiendra à la ville de démontrer qu’elle
remplit les conditions pour recourir à la procédure de dialogue compétitif.
Dans l’hypothèse où, pour des concessions entrant dans le champ de la
directive
« marchés publics »
, la ville de Limoges serait amenée à procéder à des appels
d’offres, cela aurait d’inévitables répercussions sur ses relations avec la SELI.
Dans sa réponse, la ville précise que si elle souhaitait assurer l'équilibre d'une
nouvelle opération d'aménagement qu'elle envisagerait de mettre en oeuvre, elle
appliquerait alors la procédure « marchés publics » et non la procédure « concessions
d'aménagement ».
7.3 -
Opérations confiées à la SELI
Un tableau retraçant l'ensemble des opérations confiées à la société d'économie
mixte « SELI » figure en annexe 4. D’une manière générale, les comptes rendus d’activité
à la collectivité font apparaître des opérations financièrement équilibrées.
7.3.1 - Aménagement des zones d'activité ; technopole Ester
Les zones d’activités nord 1, 2 et 3 relevant désormais de la compétence de la
CALM,
seule
l’aménagement
de
la
technopole
Ester
(Espace
Scientifique
et
Technologique d’Echanges et de Recherche) fait l’objet d’une présentation dans le cadre
de l’examen de la gestion de ville.
Ville de Limoges
Observations définitives
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Inaugurée en 1993, la technopole Ester est actuellement déléguée à la SELI
sous la forme d’une convention publique d’aménagement signée en 2003 pour une durée
de 12 ans. En 2006, différents aménagements ont été réalisés : deux bassins de rétention
(conformément à la loi sur l’eau), viabilisation de 20 ha de terrain destinés à la
construction du Multiplex dans le secteur de la Basse et travaux de voirie (giratoire,
desserte de Faugeras). Par ailleurs, dans le prolongement de la rue Soyouz, dans le secteur
de Juillac, 20 ha ont été réaménagés et livrés en septembre 2006 afin d’accueillir des projet
technopolitains.
Ont été implantés des pépinières, une école d’ingénieur et un pôle de la
céramique industrielle en cours de développement par la fusion de l’ENCI et du laboratoire
de la faculté de Sciences. L'installation du futur siège social de la caisse d’épargne est
également en cours.
7.3.2. - Aménagement des zones d'habitat
ZAC du quartier des Pousses
Comprenant notamment la réalisation d’un parc de stationnement sous un
immeuble à vocation sociale (après cession à la ville du parking pour 1,8 M€ HT) et
l’aménagement du square des Pousses, la ZAC du quartier des Pousses a été confiée à la
SELI dans le cadre d’une convention publique d’aménagement en date du 7 juillet 2003,
qui s’est substituée à une concession en date du 22 novembre 1994. Cette concession de 6
ans a été prorogée pour 3 ans en 2000. La convention de juillet 2003 fixe un délai
d’exécution au 21 novembre 2003. Par un avenant n°1 conclu en juillet 2003, la
convention a été prorogée de deux ans, soit au 20 novembre 2005, au motif que «
la
livraison, notamment du parking public des Pousses, impose des délais qui dépassent la
validité actuelle du contrat
. »
Achevée en novembre 2005, l’opération n’a pas encore fait l’objet d’une
reddition de comptes. De fait, la valeur du bien n’a pas encore été transportée du compte
« 238 - avances et acomptes versés sur commandes d’immobilisations corporelles »
vers le
compte d’immobilisations corporelles définitivement inscrites au patrimoine, au sein du
chapitre 21.
En outre, figure toujours dans les comptes de la SELI une trésorerie positive
(71,6 K€ au 31 décembre 2005, 91 k€ en juin 2007) qui n’a pas été restituée à la ville, alors
que conformément au CRAC arrêté au 31 décembre 2003 et validé par le conseil
municipal, cette dernière a repris courant 2004 le prêt contracté par la société pour financer
le parking. D’un capital initial de 1,7 M€, ce prêt avait, selon l’état de la dette annexé au
budget primitif 2005, une valeur résiduelle de 1,5 M€ au 31 décembre 2004. Une reddition
des comptes effectuée dans les délais conventionnels aurait atténué d’autant la charge de la
dette de la ville.
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Dans sa réponse, la ville indique que la liquidation administrative et financière
devrait être présentée à la collectivité fin décembre 2007 et que le solde global de
trésorerie, placé dans les conditions contractuelles faites par la CDC, sera restitué en fin
d'opération à la collectivité.
ZAC du quartier Saint-Lazare
Destinée à créer des îlots pavillonnaires dans un secteur compris entre l’avenue
du golf et les rues de Feytiat et de Toulouse et, représentant une superficie de 30 ha, la
ZAC de Saint-Lazare a fait l’objet d’une concession à la SELI en date du 21 avril 1998,
d’une durée de 8 ans. En 2003, afin de prendre en compte les évolutions législatives
transformant les conventions de concession en conventions publiques d’aménagement
(C.P.A), une C.P.A en date du 4 juillet 2003, et arrivant à échéance le 21 avril 2006, s’est
substituée à la convention d’origine.
Le déroulement de l’opération a été affecté principalement par le projet
d’implantation à l’horizon de 2009 de la clinique Chénieux sur l’îlot du golf. Afin de
permettre à la SELI de réaliser les aménagements dans un calendrier compatible avec les
travaux d’exécution de la clinique, l’échéance de la convention a été prorogée au 21 avril
2010 par un avenant n°1 en date du 13 juin 2006.
Au plan financier, le coût global de l’opération est passé de 4,875 M€ H.T (soit
31,98 MF selon le plan de trésorerie du CRAC 1999) à 6,336 M€ H.T en 2006 (selon note
de conjoncture établie en février 2006 et approuvée par la ville le 23 mars 2006), soit une
augmentation de 30 %. De 1998 à 2003, la ville a versé au total 409 k€ H.T de
participations.
L’augmentation du coût de l’opération résulte d’ajustements apportés, d’une
part en 2003, avec l’agrandissement de l’un des îlots (pour près de 1,5 M€), et d’autre part
en 2006, afin de prendre en compte les répercussions de l’implantation de la nouvelle
clinique Chénieux. Le surcroît de besoin de financement a été couvert par une participation
complémentaire de la ville de 200 k€ H.T (s’ajoutant à une participation initiale de 209 k€)
et par une avance de trésorerie de 134 k€ versée au compte de la SELI le 12 août 2003 et
remboursé en novembre 2005.
Dans sa réponse, la ville souligne qu’au regard de la note de conjoncture 2006,
le bilan actualisé de l’opération, s’il traduit une augmentation de 30 % par rapport au coût
initial, fait ressortir que celle-ci est compensée par des cessions privées. Par ailleurs, la
participation de la collectivité évaluée à 1,4 M€ HT reste comparable au montant prévu au
bilan initial.
7.3.3 - Opérations immobilières
Clôture
des
opérations
de
construction
de
la
Bibliothèque
Francophone Multimédia
La convention de mandat du 2 décembre 1993, qui avait fait l’objet
d’observations lors du précédent contrôle, a été définitivement clôturée en décembre 2004.
La SELI a alors versé à la ville un solde de trésorerie d’un montant de 236 786,36 € dont
plus de 230 000 € de solde sur avance. Le bilan définitif des opérations est daté de
septembre 2004 et relève que la maîtrise d’oeuvre et les entreprises ont été conduits à
Ville de Limoges
Observations définitives
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reverser des pénalités (respectivement 42,3 K€ et 50,8 k€).
Terminée en juin 2002 pour un montant total de dépenses de 31 853,4 k€, cette
opération a représenté pour la SEM une rémunération de 1 106,7 k€, soit de l’ordre de
3,46 % du coût total, soit un taux inférieur, selon la ville, au taux moyen de 5 % constaté
habituellement pour ce type d'opération.
Aménagements aux abords de l’espace commercial de Corgnac
S’inscrivant dans le cadre de la réhabilitation du quartier du Val de l’Aurence,
la restructuration du centre commercial de Corgnac, qui datait de 1971, comportait :
- l’extension du centre (23 000 m
2
contre 13 000 m
2
auparavant), laquelle relevait de
l’initiative privée ;
- des travaux d’aménagement de voirie aux abords extérieurs (voiries, stationnement
de surfaces, espaces verts) ;
- la reconstruction d’un poste de police (300 k€ à la charge de la ville).
Conformément à une délibération en date du 10 octobre 2000, la ville a confié
la maîtrise d’ouvrage à la SELI par une convention de mandat en date du 21 novembre
2000 modifiée par 6 avenants échelonnés entre mai 2002 et mars 2007. La réception était
initialement programmée au 31 décembre 2003.
Le projet a subi différents retards liés à la nécessité d’obtenir l’accord de tous
les copropriétaires du centre commercial pour la démolition des anciens locaux. Ceux-ci se
sont réunis au sein d’une structure privée spécifique, l’AFUL (association foncière urbaine
libre), laquelle a donné mandat à la SELI par convention du 5 mai 2001 pour procéder à la
reconstruction du centre.
De fait, les travaux de voirie pris en charge par la ville ont été interrompus fin
2003 et ce jusqu’à juin 2005, date prévisionnelle de fin des travaux de restructuration du
centre. Conséquence de cette suspension, aucun paiement n’a été relevé en 2004 et le délai
du mandat initial a dû être prorogé.
En raison de la
« complexité des opérations-tiroirs induites par la
relocalisation des commerces ainsi que des formalité administratives et financières pour
solder l’opération »
, et de la démolition de l’aile nord de l’ancien bâtiment, qui abritait
l’ancien poste de police ayant fait l’objet d’une reconstruction, les délais prévisionnels ont
été à nouveau reportés par avenants n° 5 et n° 6 en dates des 8 février 2006 et mars 2007,
respectivement au 31 décembre 2006 puis au 30 juin 2007.
Le centre commercial a finalement ouvert ses portes en juillet 2005, une
majorité de commerces étant réaménagés. S'agissant des équipements publics, des
réceptions partielles de travaux sont intervenues dans le courant du premier trimestre 2007.
Les délais d’obtention de l’accord de l’ensemble des commerçants sur le réaménagement
du centre ont eu des répercussions sur les équipements publics.
Ville de Limoges
Observations définitives
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Au plan financier, le coût global de l’opération est passé de 1,7 M€ H.T à
2,1 M€ en 2007, ce qui représente une dépense supplémentaire de 20 % environ.
La ville précise en réponse que la variation du prix de base provient de la prise
en compte de traitements d’espaces non prévus initialement, tels les parkings de surface
aux abords de l'église, ainsi que les déplacements de réseaux au droit du poste de police.
Restructuration et extension du musée municipal de l’évêché
Les travaux de restructuration du musée de l’Evêché s’intègrent dans le cadre
de la
« Charte d’aménagement urbain du quartier de la Cité »
, régulièrement actualisée
par la direction de l’urbanisme. Etabli en 2001, ce document avait posé les bases d’une
réorganisation du quartier de la Cité en termes de circulation, d’animation, d’espaces
commerciaux, de tourisme et de patrimoine. En font également partie le projet de musée de
la Résistance, les réaménagements de la place Saint-Etienne, les fouilles archéologiques au
niveau du musée de l’évêché et une chapelle dédiée à un programme d’accueil culturel et
informatique.
Les travaux du musée de l’évêché comprennent, d’une part, la rénovation de la
partie existante (5 233 m
2
) et, d’autre part, la création d’une nouvelle partie de 3 162 m
2
.
Conformément à une délibération en date du 12 juillet 2001, les travaux ont fait
l’objet d’une convention de mandat avec la SELI en date du 8 mars 2002 avec un coût
prévisionnel provisoire de l’ouvrage de 11,275 M€ H.T (valeur septembre 2000). Non
prévues initialement, les fouilles archéologiques réalisées sur le site du musée ont généré à
la fois des augmentations de coût et des allongements de délais. Deux avenants, en dates
des 25 avril 2003 et 18 décembre 2006, ont réévalué le coût de l’ouvrage, respectivement à
12,325 M€ H.T et 18,5 M€ H.T.
Par ailleurs, le coût de la maîtrise d’oeuvre qui avait initialement été engagée
en 2001 dans cette opération pour 1,6 M€ HT s’établit désormais à 3,6 M€ H.T, d’où une
augmentation de + 127,9 % de son coût, alors que le coût de l’ouvrage n'a crû que de 50 %
environ. La ville indique en réponse que le coût des honoraires de maîtrise d'oeuvre a pris
en compte des dépenses non prévues en 2001 et qu’il intègre notamment la rémunération
du mandataire en 2006, des maîtres d’oeuvre muséographique et monument historique, du
contrôleur technique, des coordonnateurs (SPS, SSI, OPC) ainsi que du graphiste de la
signalétique, des frais de publication et de l’assurance dommage ouvrage.
Enfin, aucun document contractuel ne précise la durée du mandat. La
convention initiale se borne à indiquer que la remise des ouvrages interviendra à la date de
reddition des comptes, laquelle n’est mentionnée nulle part. La note de conjoncture établie
en février 2007 contient un échéancier jusqu’en 2010.
Compte tenu de l'évolution du coût global de l'opération, la part de la ville
passe à 57,5 % du coût prévisionnel.
Ville de Limoges
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La ville prend acte des observations de la chambre concernant l'absence
d'avenant fixant le nouveau calendrier de l'opération et indique qu’elle fera des
propositions dans ce sens.
7.3.4 - Renouvellement urbain et développement local : opération du coeur de
ville
Lancée en 2002 dans le cadre d’une C.P.A confiée à la SELI et devant
s’achever en avril 2008, l’opération
« coeur de ville »
a pour objet la restauration
immobilière du centre ville dans les domaines de l’habitat, du patrimoine privé et de
laredynamisation commerciale. Subventionnée par le fonds interministériel de soutien à
l’activité commerciale, l’opération bénéficie d’une participation annuelle de la ville de
500 k€ environ.
En février 2006, 251 façades d’immeubles privés avaient été restaurées et
réhabilitées, représentant une dépense totale de 3,6 M€ dont 0,83 M€ d’aides dispensées
par la ville. Au niveau des îlots Clocher et Haute-Vienne, 8 immeubles étaient concernés
par l’opération. En février 2006, deux d’entre eux étaient terminés et 40 logements locatifs
(sur 160) étaient loués.
En 2006, compte tenu des résultats obtenus (retour de 410 nouveaux habitants
en centre ville représentant 160 ménages et une consommation totale annuelle estimée à
3,1 M€ en fonction du niveau moyen de dépense calculé par l’INSEE), une seconde
tranche de travaux portant sur 168 immeubles dégradés a été engagée. Elle devrait donner
lieu prochainement à une seconde C.P.A dont le périmètre sera élargi à une partie de
l’avenue Georges Dumas et qui s’achèverait en 2012, pour un coût total de 35 M€.
Les retombées financières pour l’artisanat et le bâtiment sont estimées par la
ville à 23,4 M€ injectés en 5 ans.
7.4 -
Gestion des parcs de stationnement
La gestion des 6 parcs de stationnement en ouvrage implantés sur le territoire
communal est assurée par la société S.A.P.L, filiale du groupe Vinci Park. Elle concerne
2490 places réparties comme suit :
- Parc Maupas : 530 places
- Parc Motte : 300 places
- Parc Bibliothèque : 500 places
- Parc République : 420 places
- Parc Roosevelt : 420 places
- Parc d’Aine : 320 places
Deux modes de gestion sont utilisés : la concession (2) pour l’exploitation du
parc République et du parc d’Aine et l’affermage pour les 4 autres parcs assortis d’un traité
commun pour leur gestion, le contrat de délégation ayant été signé le 1
er
juillet 1996.
Pour les 4 parcs sous contrats d’affermage, la gestion est assurée par S.A.P.X,
filiale de S.A.P.L spécialisée en matière d’exploitation de stationnement, également
titulaire (après appel d’offres ouvert) du marché relatif à la maintenance et à l’exploitation
Ville de Limoges
Observations définitives
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des équipements du stationnement payant sur voirie (horodateurs), pour 1262 places de
stationnement (ce marché est reconduit tous les trois ans).
La construction et l’exploitation du parc de stationnement souterrain de la
place de République et de la place d’Aine ont fait l’objet de concessions avec la S.A.P.L
signées respectivement le 1
er
juillet 1968 et le 13 mars 1987. Depuis cette date, les gestions
des deux parcs de République et de la place d’Aine sont imbriquées en raison du mode de
calcul de la redevance à verser à la ville.
Conformément à la convention de 1987, la collectivité a versé de 1988 à 1997
au concessionnaire une avance d’un montant fixe égal à l’annuité en capital et en intérêts
d’un emprunt de 0,76 M€ (5 MF) contracté par ce dernier sur 10 ans et destiné à financer la
construction d’un étage supplémentaire au parking d’Aine. A partir de la 11
ème
année
d’exploitation du parc d’Aine, soit 1998, et jusqu’en 2008, la S.A.P.L doit rembourser
annuellement les avances qu’avait consenties la ville.
Toujours à partir de 1998, il est prévu un versement complémentaire
représentant une part du produit de la redevance afférente à l’exploitation du parc de
République. Les modalités de calcul de versement ont été définies par un avenant n°2 au
traité de concession du parc de République, signé le 13 mars 1987 soit le même jour que le
traité de concession du parc de la place d’Aine.
A compter de 1998 (31
ème
année de la concession de République) et jusqu’en
2013, la S.A.P.L verse une redevance annuelle correspondant à 10 % de son chiffre
d’affaires H.T. Toutefois, pendant les 10 premières années, soit jusqu’en 2007 inclus, son
montant ne peut être inférieur au montant du remboursement dû par la S.A.P.L à la ville au
titre des intérêts de l’emprunt de 5 M€ souscrit pour le financement du parc de la place
d’Aine. Dans l’hypothèse où il lui est supérieur, le versement complémentaire équivaut à la
différence entre le montant total de la redevance (10 % du C.A H.T) et le reversement, par
la S.A.P.L, de l’avance annuelle qu’avait consentie la ville de 1988 à 1997 au titre du
remboursement de l’annuité en intérêts de l’emprunt de 5 MF, évaluée
ex ante
à 280 kF.
Avec une durée d’amortissement de l’emprunt de 5 MF (10 ans) nettement
inférieure à celle de la concession de la place d’Aine (30 ans), il n’est pas surprenant que le
niveau de redevance n’ait pas atteint celui de l’annuité en intérêts de l’emprunt. De fait, le
seuil de déclenchement de la redevance s’est révélé favorable à la S.A.P.L. Selon les
estimations des services financiers de la commune, il a été atteint pour la première fois en
2006 et ce uniquement pour le parc de République. La ville précise que les titres de
recettes 2006 et 2007 ont été émis.
En définitive, un suivi scrupuleux des comptes du délégataire avait amené à
constater que les durées d'amortissement des biens avaient été modifiées, ce qui intervenait
sur les valeurs des dotations aux amortissements et sur les résultats. La ville de Limoges a
alors diligenté une analyse juridique afin de voir si cet élément était de nature à remettre en
cause les conditions financières de la délégation. L'analyse juridique qui a été effectuée a
abouti à une réponse négative compte tenu du caractère uniquement prévisionnel des
comptes de résultats.
Ville de Limoges
Observations définitives
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Délibéré les 23 et 24 octobre 2007
Le président
Christophe ROSENAU
Ville de Limoges
Observations définitives
Annexe 1
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Annexe 1
: Calcul de l'autofinancement de la ville de Limoges
Calcul de l'autofinancement
2002
2003
2004
2005
2006
Contributions directes
50 888 505
52 722 621
54 144 095
56 085 366
58 708 768
Autres impôts et taxes
57 627 207
52 977 142
53 460 806
53 839 116
31 126 507
DGF
29 752 895
30 234 397
31 336 352
31 984 766
32 561 445
Autres dotations, subv. et participations
14 362 839
11 371 384
11 391 475
10 689 551
10 682 214
Produits des services et du domaine
11 598 094
11 265 075
10 745 853
11 396 079
17 525 126
Autres recettes
7 384 544
6 736 737
6 655 652
7 074 496
7 295 712
Produits de gestion
171 614 084
165 307 357
167 734 233
171 069 373
157 899 772
Charges de personnel
75 739 740
76 722 754
78 232 143
80 601 145
79 878 174
Charges à caractère général
31 477 640
27 888 792
28 480 325
29 595 180
29 587 735
Subventions
16 176 928
16 120 402
17 418 060
17 694 812
15 574 094
Autres charges
9 591 065
9 648 807
9 764 938
9 956 771
10 346 628
Charges de gestion
132 985 372
130 380 755
133 895 465
137 847 908
135 386 631
Excédent brut de fonctionnement
38 628 712
34 926 602
33 838 769
33 221 465
22 513 141
Transferts de charges
2 088 599
2 291 198
2 873 943
Produits financiers
93 562
2 714 698
74 397
16 077
2 919 081
Charges financières
182 382
300 498
115 585
213 869
243 804
Intérêts
des emprunts
6 645 246
4 708 390
3 831 199
3 947 753
4 219 947
Produits exceptionnels
14 428 185
5 254 827
4 562 286
11 178 227
6 333 452
Charges exceptionnelles
17 928 619
6 636 974
3 608 267
9 284 192
6 026 982
Dotations aux Amortissements et aux Provisions
5 272 268
5 363 927
5 607 123
6 703 618
7 340 555
Reprises sur Amortissements et Provisions
Résultat de fonctionnement
25 210 542
28 177 536
25 313 276
27 140 279
13 934 386
Capacité d'autofinancement brute
30 481 510
33 541 098
30 920 251
33 843 818
21 274 941
Amort. du capital de la dette
21 202 630
32 779 187
27 114 469
20 226 203
16 107 152
Capacité d'autofinancement disponible
9 278 881
761 911
3 805 782
13 617 616
5 167 789
Budget principal Cadre modèle M14
montants en euro
Ville de Limoges
Observations définitives
Annexe 2
46 / 49
.../...
Annexe 2
: Produits fiscaux et taux
Décomposition du Produit fiscal
2002
2003
2004
2005
2006
Bases
Taxe d'habitation
163 425 243
166 587 443
171 917 994
177 349 468
182 212 000
Foncier bâti
130 928 520
135 448 056
139 164 269
140 072 251
144 242 778
Foncier non bâti
338 567
291 114
282 295
323 226
290 600
Taxe professionnelle
Taux (en %)
Taxe d'habitation
17,20 %
17,37 %
17,60 %
17,76 %
17,92 %
Foncier bâti
16,44 %
16,60 %
16,83 %
17,02 %
17,21 %
Foncier non bâti
53,19 %
53,72 %
54,42 %
54,91 %
55,40 %
Taxe professionnelle
Produit
Taxe d'habitation
28 109 125
28 936 222
30 257 550
31 497 266
32 652 390
Foncier bâti
21 524 636
22 484 364
23 421 333
23 840 297
24 824 182
Foncier non bâti
180 084
156 386
153 625
177 483
160 992
Taxe professionnelle
Total
49 813 845
51 576 972
53 832 507
55 515 046
57 637 565
Evolution du produit
Variation du produit fiscal
3,54 %
4,37 %
3,13 %
3,82 %
Effet base
2,53 %
2,98 %
2,10 %
2,80 %
Effet taux
1,01 %
1,39 %
1,02 %
1,02 %
Budget principal Cadre modèle M14
montants en euro
Comparatif sur les Taux
2002
2003
2004
2005
2006
Taxe d'habitation
taux commune
17,20 %
17,37 %
17,60 %
17,76 %
17,92 %
moy. nationale de la strate (com.)
19,75 %
19,96 %
19,98 %
20,12 %
nc
Taxe foncier bâti
taux commune
16,44 %
16,60 %
16,83 %
17,02 %
17,21 %
moy. nationale de la strate (com.)
21,31 %
21,88 %
21,85 %
22,04 %
nc
Taxe foncier non bâti
taux commune
53,19 %
53,72 %
54,42 %
54,91 %
55,40 %
moy. nationale de la strate (com.)
37,58 %
35,98 %
35,50 %
34,00 %
nc
Taxe professionnelle
taux commune
taux groupement
15,18 %
15,19 %
15,38 %
15,67 %
15,96 %
moy. nationale de la strate (com. et groupement)
nc
18,96 %
18,81 %
nc
nc
Budget principal Cadre modèle M14
Ville de Limoges
Observations définitives
Annexe 3
47 / 49
.../...
Annexe 3
: Fonction
« personnel »
Tableau 1 : Evolution des effectifs titulaires budgétaires et pourvus du budget principal par filières (au 31 décembre)
budgét
aires
pourvus
Ecart
budgét
aires
pourvus
Ecart
budgé
taires
pourvus
Ecart
budgét
aires
pourvus
Ecart
budgét
aires
pourvus
Ecart
Cabinet
3
3
0%
3
3
0%
3
3
0%
3
3
0%
3
3
0%
Administrativ
e
400
364
10%
394
390
1%
396
388
2%
384
369
4%
382
363
5%
Technique
1603
1425
12%
1438
1377
4%
1396
1377
1%
1350
1316
3%
1362
1277
7%
Sanitaire
médico
sociale
290
283
2%
358,5
330
9%
358,5
330
9%
358,3
330
9%
361,5
325,0
11%
Sportive
34
30
13%
36
36
0%
36
36
0%
36
36
0%
37
35
6%
Culturelle
162
145
12%
172
166
4%
172
166
4%
174
169
3%
178
170
5%
Animation
23
17
35%
22
22
0%
22
22
0%
25
25
0%
26
24
8%
Police
municipale
34
30
13%
34
29
17%
34
29
17%
28
25
12%
28
27
4%
Grand théâtre
107
107
0%
107
107
0%
107
107
0%
108
108
0%
108
109
-1%
Centre social
de la Bastide
9
7
29%
9
7
29%
9
7
29%
10
9
11%
9
10
-10%
Total budget
principal
2665
2411
11%
2574
2467
4%
2534
2465
3%
2476
2390
4%
2495
2343
6%
2006
2002
2005
2004
2003
Tableau 2 : Evolution des effectifs titulaires budgétaires et pourvus des budgets annexes (au 31 décembre)
Budgét
aire
Pourvus
Ecart
Budgét
aire
Pourvu
s
Ecart
Budgét
aire
Pourvu
s
Ecart
Budgét
aire
Pourvu
s
Ecart
Eau assainissement
98
98
0%
113
98
15%
104,5
100
5%
107
107
0%
Assainissement
68
68
0%
80
68
18%
85,5
74
16%
70
69
1%
Laboratoire régional
des eaux
22
21
5%
24
21
14%
29
25
16%
31
30
3%
Pompes funèbres
24
24
0%
29
24
21%
25
25
0%
26
26
0%
Crématorium
4
4
0%
5
4
25%
4
4
0%
5
5
0%
216
215
0%
251
215
17%
248
228
9%
239
237
1%
2003
2004
2005
2006
Source : D.R.H, direction de la gestion du personnel (données 2002 non communiquées)
Ville de Limoges
Observations définitives
Annexe 3 Bis
48 / 49
.../...
Tableau 3 : Evolution des effectifs (titulaires et non titulaires) au 31 décembre pour la période 2003-2006
Emplois budgétaires/
pourvus
Dont temps non complet
2002
2003
2004
2005
2006
2002
2003
2004
2005 2006
2 792/
2 644
2 769,5/
2 646
2 790,5/
2 682
2 799,5/
2 686
2 733,5/
2 580
211
208
229
201
197
125
66,5
84
78
78
1 / Global (commune + budgets annexes), en
nombre
- Dont créations d’emplois
- Dont suppressions d’emplois
22
54
63
69
144
2 / Budgets annexes
N.C
N.C
216/
215
229/
228
239/
237
Sources : Ville de Limoges, Direction des ressources humaines
Tableau 4 : Evolution des principaux postes de dépenses de personnel du budget principal (en k€)
2002
2003
2004
2005
2006
1) 6215 - personnel affecté par la
collectivité de rattachement
382,34
373,13
396,20
433,10
459,81
2) 6218 - autre personnel extérieur
113,53
109,38
104,90
91,80
688,01
3) 64111 - personnel titulaire -
rémunération principale
37 092,66
37 862,07
38 649,74
39 424,63
38 655,43
4) 64112 -
824,99
836,62
821,00
820,87
776,23
5) 64116 -
25,92
30,85
19,14
6,18
2,26
6) 64118 - personnel titulaire - autres
indemnités
7 579,92
7 738,27
7 990,10
7 901,61
7 411,78
7) 64131 - personnel non titulaire -
rémunérations
9 056,21
8 965,07
9 081,42
9 224,48
9 312,93
Dépenses totales de personnel et
assimilés (chapitre 012)
76 890,37
78 111,48
79 605,53
81 616,55
80 465,26
Sources : comptes de gestion (compte de gestion 2006 provisoire en date du 20 mars 2007)
Tableau 5 : Sommes remboursées à la ville de Limoges par la communauté d'agglomération
en k€
2005
2006
Conventions
Personnel de voirie
-
4 487,5
30 décembre 2002 et 25 avril 2006
Personnels divers
541,1
300,9
30 décembre 2002
Accompagnateurs affectés dans les cars de transports scolaires
29,4
34,8
16 juin 2005
Interventions du service de la médecine
4,3
5,6
27 février 2003
TOTAL
574,8
4 828,8
Source : direction des affaires juridiques de la ville de Limoges
Tableau 6 : Sommes remboursées à la communauté d'agglomération
de
« Limoges métropole »
par la ville de Limoges
en k€
2006
Conventions
Personnel aires d’accueil des gens du Voyage
28,3
25 avril 2006
Personnels assainissement autonome
12,4
25 avril 2006
Personnel voirie
64,4
25 avril 2006
Personnel divers
484,4
22 novembre 2006
TOTAL
589,5
Source : direction des affaires juridiques de la ville de Limoges
Tableau 7 : Effort de formation
2003
2004
2005
2006
Nombre total de jours
7 228,5
7 470
6 919
5 949,5
Nombre d’agents formés
1 121
1 411
1 325
1 210
Nombre de jours de formation par agent
formé
6,45
5,30
5,22
4,90
Nombre de jours par catégories
-
dont catégorie A
-
dont catégorie B
-
dont catégorie C
719
1 570
4 011,5
N.C
1 068,5
1 828
3 869
864,5
1 628,5
3 118,5
Sources : Bilans de la formation 2005 et 2006 établi par la D.R.H et, pour 2003, bilan social.
.../...
Annexe 4
: Opérations confiées à la SELI
Libellé de l’opération
Seli)
Date de
signature
de la
convention
Date
d’expiration
(contrat)
Montant
des dépenses au
31/12/2005
(k€ HT)
Date de la délibération
approuvant les
comptes 2005
Opérations d'aménagement
ZAC de Montevert (*)
61
27/12/2002
27/12/2010
1 361
10 juillet 2006
ZAC du quartier des Pousses
08
10/07/2003
21/11/2005
2 850
10juillet 2006
ZAC de Saint Lazare
53
4/07/2003
21/04/2006
4 289
10 juillet 2006
ZAC de l’hôtel de Ville
07
4/07/2003
31/01/2010
10 278
10 juillet 2006
Renouvellement urbain
Centre-Ville (*)
60
23/04/2002
23/04/2008
1 306
10 juillet 2006
ZONE d’activités NORD 2
02
18/06/2003
07/05/2005
17 967
1
er
juillet 2005
ZONE d’activités NORD 3
(transférée à la CALM au
1/01/2006)
56
18/06/2003
5/10/2018
9 681
Délib. De transfert au
5/12/2005
Parc d'Ester
54
18/06/2003
20/06/2015
17 567
10 juillet 2006
Corgnac
63
21/11/2000
31/03/2005
1 341
N.C
Opérations de gestion
Parc d’Ester « Immeuble
Cassiopée »
254
Parc d’Ester « Bâtiment
Antarès »
89
Parc d’Ester « Bâtiment
Boréal »
212
(*) Données au 31 décembre 2006 – comptes 2006 non approuvés à ce jour.